prop · GS03142 · 2005-03-22 00:00:00 — tionen har också ett internationellt kontaktnät med andra tillsynsmyndig- heter vilket är av stor betydelse för att tillsynsmyndigheterna skall kunna samarbeta och bistå varandra med det informationsutbyte som krävs för att bedriva tillsyn över en värdepappersmarknad som blir alltmer Mot den nu angivna bakgrunden ter det sig naturligt att Finansinspek- blir den ansvariga myndigheten enligt marknadsmissbruks- Det förhållandet att misstankar om brott utreds av polis- och åklagarmyndigheter och att detta enligt regeringens förslag i avsnitt 10 skall göras tydligare än ändrar inte denna bedömning. Artikel 11 i direktivet får också anses ge stöd för att det är möjligt att begränsa den administrativa myndighetens befogenheter i förhållande till de befogen- heter som åvilar rättsliga myndigheter enligt nationell lag. I marknadsmissbruksdirektivet finns bestämmelser om samarbetet mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter. De behöriga myndigheterna skall bistå varandra, och de skall i synnerhet utbyta information och samarbeta i utredningsarbetet (artikel 16.1). Enligt artikel 16.2 i direktivet skall de behöriga myndigheterna på begäran överlämna all information som krävs för det syfte som anges i artikel 16.1. Där så krävs skall den behöriga myndigheten som mottar en framställning vidta nödvändiga åtgärder för att inhämta den begärda informationen. Om den behöriga myndigheten som mottar framställningen inte kan överlämna den begärda informationen omedel- bart, skall den meddela den ansökande behöriga myndigheten detta. De överlämnade uppgifterna omfattas av den tystnadsplikt som anställda och före detta anställda vid den behöriga myndighet som mottar dem är bundna av. En behörig myndighet får vägra att tillmötesgå en framställ- ning t.ex. i fall överlämnande av information skulle få en negativ inverkan på den berörda medlemsstatens suveränitet, säkerhet eller allmänna ordning. Den behöriga myndigheten som mottar information får, utan att det påverkar deras skyldigheter i samband med straffrättsliga förfaranden, använda denna enbart för utövande av sina uppgifter enligt direktivet. Den myndighet som mottar informationen får emellertid använda den för andra ändamål eller vidarebefordra den till behöriga myndigheter i andra stater, om den behöriga myndigheten som överlämnat informationen samtycker till detta. När en behörig myndighet finner att handlingar som strider mot bestämmelserna i direktivet utförs eller har utförts på en annan medlemsstats territorium eller att vissa handlingar påverkar finansiella instrument med vilka handel bedrivs på en reglerad marknad i en annan medlemsstat, skall den enligt artikel 16.3 underrätta den behöriga myndigheten i den medlemsstaten om detta. Den behöriga myndigheten i den senare medlemsstaten skall vidta lämpliga åtgärder och även meddela den underrättande behöriga myndigheten om resultatet och så långt det är möjligt också om viktiga händelser under ärendets gång. De behöriga myndigheterna skall samråda om den föreslagna uppföljningen av sina åtgärder. Enligt artikel 16.4 får den behöriga myndigheten i en medlemsstat begära att en undersökning utförs av den behöriga myndigheten i en annan medlemsstat inom denna sistnämnda stats territorium. Den får också begära att tjänstemän från den egna myndigheten tillåts närvara vid undersökningen. Behöriga myndigheter får i vissa fall vägra att efterkomma en begäran om undersökning eller en begäran om att tjänstemän från den behöriga myndigheten i en annan medlemsstat skall följa med de egna tjänstemännen, t.ex. i fall detta skulle kunna skada den berörda statens suveränitet. Enligt artikel 16.5 skall kommissionen anta genomförandeåtgärder enligt ett särskilt förfarande som anges i artikel 17.2. Några genomförandeåtgärder har dock ännu inte antagits. För att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt marknadsmissbruks- direktivet måste således ha möjlighet att inhämta den information som behövs från andra tillsynsmyndigheter inom EU och att lämna ut information som behövs hos dessa myndigheter. Finansinspek- tionen har påpekat att det måste säkerställas att sekretessregler inte hindrar detta samarbete. Beträffande möjlighet att lämna ut uppgifter till utländska tillsynsmyndigheter kan det konstateras att den informations- skyldighet som följer av marknadsmissbruksdirektivets regler till stor del avser sådana uppgifter som är sekretessbelagda enligt 8 kap. 5 § första stycket sekretesslagen (1980:100). En svensk myndighets möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till en utländsk myndighet regleras i 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen. Sekretessbelagda uppgifter får enligt bestämmelsen inte lämnas ut till utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation i annat fall än om utlämnandet sker i enlighet med föreskrift därom i lag eller förordning eller om uppgiften i motsva- rande fall skulle få lämnas ut till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen. I tidigare lagstiftningsärenden har det med hänvisning till sistnämnda bestämmelse bedömts att har goda möjligheter att lämna ut uppgifter till utländska myndigheter i den utsträckning som olika EG-direktiv föreskriver (jfr prop. 1992/93:89 s. 135 f, prop. 1994/95:50 s. 134 f och s. 273 f, prop. 1994/95:184 s. 230 f, prop. 1995/96:173 s. 93 ff och prop. 1999/2000:94 s. 56 ff). När det gäller möjligheter att inhämta information och bibehålla eventuell sekretess gäller följande. För uppgifter av förtro- lig karaktär som inspektionen har fått från en utländsk myndighet gäller sekretess om uppgifterna har tagits emot enligt avtal härom med främ- mande stat eller mellanfolklig organisation, i den mån godkänt avtalet (8 kap. 5 § fjärde stycket sekretesslagen). I begreppet avtal anses ingå rättsakter som gäller till följd av medlemskap i , dvs. anslutningsfördragen, förordningar och direktiv som utfärdas av EU:s institutioner. Sekretess kommer således att gälla för information som tas emot av i enlighet med marknadsmissbruksdirektivet och som inte får lämnas ut enligt direktivet (jfr de bedömningar som gjorts i ovan nämnda propositioner). Mot denna bakgrund anser regeringen att det informationsutbyte som marknadsmissbruksdirektivet föreskriver i och för sig kan komma till stånd inom ramen för gällande svensk rätt. Regeringen anser dock att det är lämpligt att skyldigheter gentemot andra utländska behöriga myndigheter enligt direktivet fastslås i lag. Det föreslås därför att det i lag skall anges att skall samarbeta och utbyta information med utländska behöriga myndigheter i den utsträckning som följer av direktivet. internationella arbete på värdepappersområdet berörs under avsnitt 10.3. I artikel 11.2 i marknadsmissbruksdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna skall införa effektiva rådgivande arrangemang och förfaranden med marknadsaktörerna beträffande eventuella ändringar i I fortsättningen sägs att sådana arrangemang kan Prop. 2004/05:142 inkludera en rådgivande kommitté inom den behöriga myndigheten, som återspeglar mångfalden hos marknadsaktörerna. uppfyller genom de beredningsrutiner som gäller i lagstiftningsärenden kravet på effektiva rådgivande arrangemang med marknadsföretagen vid lagändringar. Även remitterar regelbundet utkast till föreskrifter m.m. till berörda organisationer. Några nya lagbestämmelser behövs alltså inte med anledning av artikel 11.2 i marknadsmissbruksdirektivet. Regeringens förslag: De nya bestämmelserna om straff för marknads- missbruk tas in i en ny lag som ersätter insiderstrafflagen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Riksåklagaren, , Finansförbun- det och tillstyrker att de nya bestämmelserna om straff för marknadsmissbruk tas in i en ny lag som ersätter insider- strafflagen. De övriga remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: De följande avsnitten innehåller en genomgång av de olika kraven i marknadsmissbruksdirektivet och de rättsakter på nivå 2 som kommissionen har beslutat om. Dessa krav ställs mot den nuvarande regleringen i framför allt insiderstrafflagen. Trots att de nya reglerna om insiderbrotten och otillbörlig marknadspåverkan inte innebär några radikala förändringar, medför den uppläggning av lagtex- ten som regeringen har funnit lämpligast att en klar majoritet av paragra- ferna i insiderstrafflagen ändras. Vidare får alla ändrade paragrafer ny beteckning. Närmast av sådana praktiska skäl föreslår regeringen, i stället för ändringar i insiderstrafflagen, en ny lag om straff för marknadsmiss- bruk vid handel med finansiella instrument (marknadsmissbrukslagen). 6 Insiderbrotten och otillbörlig marknadspåverkan 6.1Direktivets territoriella tillämpningsområde m.m. Regeringens förslag: Bestämmelserna om insiderbrott skall även i fortsättningen tillämpas på all handel på värdepappersmarknaden. Dessutom skall de tillämpas på förfaranden enligt bestämmelserna om insiderbrott som inte utgör eller föranleder handel på värdepappersmarknaden om förfarandena avser finansiella instrument som är godkända för handel, eller för vilka ansökan om godkännande lämnats in, på en reglerad marknad i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller vilkas värde är beroende av ett sådant finansiellt instrument. Utredningens förslag: Bestämmelserna i marknadsmissbrukslagen skall tillämpas vid handel på värdepappersmarknaden och vid handel utanför värdepappersmarknaden med vissa finansiella instrument. Remissinstanserna: och tillstyrker förslaget. anser att direktivet inte föranleder att det straffbara området behöver utökas till att även omfatta handel utanför värdepappersmarknaden. Artikel 9 i marknadsmissbruksdirektivet syftar i stället till att utöka tillämpningsområdet till andra marknader än de som motsvarar definitionen av reglerad marknad i investeringstjänstedirektivet. menar att det bör klarläggas att begreppet handel på värdepappersmarknaden avser all yrkesmässig handel med värdepapper och att begreppet handel utanför värdepappersmarknaden avser icke yrkesmässig handel. ifrågasätter, som det får förstås, om bestämmelserna om marknadsmissbruk inte även skall omfatta all listhandel, dvs. även handel som inte sker på värdepappersmarknaden. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Marknadsmissbruksdirektivets territoriella tillämpningsområde anges i artiklarna 9 och 10. Enligt artikel 9 första stycket skall bestämmelserna tillämpas på alla finansiella instrument som är godkända för handel på en reglerad marknad i minst en medlemsstat, eller för vilka det har lämnats in en ansökan om godkän- nande för handel på en sådan marknad, oavsett om själva transaktionen faktiskt äger rum på den marknaden eller inte. Begreppet reglerad marknad är hämtat från definitionen i artikel 1.4 i marknadsmissbruks- direktivet. Enligt den artikeln avses med reglerad marknad detsamma som i artikel 1.13 i rådets direktiv /22/EEG av om investeringstjänster inom värdepappersområdet. Detta direktiv har ersatts med och rådets direktiv /39/EG av om marknader för finansiella instrument m.m. Enligt artikel 4.14 i det direktivet är en reglerad marknad ett multilateralt system som drivs och/eller leds av en marknadsplatsoperatör, vilket sammanför eller möjliggör sammanförandet av flera köp- och säljintressen i finansiella instrument från tredje man, inom systemet i enlighet med dess icke skönsmässiga regler, så att detta leder till avslut i finansiella instrument upptagna till handel enligt dess regler och/eller system samt är auktoriserat och är löpande verksamt och drivs i enlighet med bestämmelserna i avdelning III [i direktivet]. Direktivet har ännu inte genomförts i svensk rätt men definitionen får för svenska förhållanden anses motsvara börs och auktoriserad marknadsplats. Enligt artikel 9 andra stycket marknadsmissbruksdirektivet skall bestämmelserna också tillämpas på finansiella instrument som i sig inte är godkända för handel på någon reglerad marknad men vars värde är beroende av ett sådant instrument, t.ex. OTC-derivat. Av artikel 10 i marknadsmissbruksdirektivet framgår att dessutom är skyldigt att tillämpa direktivets krav och förbud på handlingar som rör finansiella instrument som har godkänts för handel på en reglerad marknad i eller annan medlemsstat, eller för vilka en ansökan om godkännande har lämnats in. Detta skall gälla oavsett om handlingarna äger rum i eller utomlands. Som framgår av avsnitt 5.2 har regeringen valt att behålla den straffrättsliga regleringen. Handlingar i andra medlemsstater som berör finansiella instrument som har godkänts för handel på en reglerad marknad i eller annan medlemsstat kan lagföras i under de förutsättningar som anges i 2 kap. . Några ändringar i dessa bestämmelser för att uppfylla direktivets krav behövs enligt regeringens bedömning inte. I 1 § 3 insiderstrafflagen (2000:1086) definieras finansiella instrument som fondpapper och annan rättighet eller förpliktelse avsedd för handel på värdepappersmarknaden. Med fondpapper avses aktie och obligation samt sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning, andel i värdepappersfond och aktieägares rätt gentemot den som för hans eller hennes räkning förvarar aktiebrev i ett utländskt bolag (depåbevis). Finansiella instrument som är noterade på en reglerad marknad i någon annan medlemsstat omfattas alltså . Handlingar i som berör sådana finansiella instrument omfattas därför av de svenska reglerna. Förbuden mot insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan utgår i insiderstrafflagen från det sätt på vilket affären görs upp genom att all handel på värdepappersmarknaden omfattas. Även s.k. listhandel med onoterade finansiella instrument som organiseras av vissa värdepappers- institut omfattas därför (jfr 1 § 2 insiderstrafflagen). Artikel 10 i marknadsmissbruksdirektivet, som kan sägas utgå från de finansiella instrumenten, är däremot inte begränsat till handel på värdepappersmark- naden utan gäller även affärer som görs upp helt utanför marknaden. Bestämmelsen kan inte ges den tolkning som hävdar. Enligt regeringens mening bör även i fortsättningen all handel på värdepappersmarknaden omfattas av regelverket mot marknadsmissbruk. Det är däremot inte rimligt, vilket anser skall övervägas, att låta handel med onoterade finansiella instrument omfattas av regler och tillsyn när den förekommer under rent privata förhållanden. Skälet är främst att någon marknadspåverkan då knappast kan bli aktuell. För att tillgodose kraven i marknadsmissbruksdirektivet måste tillämpningsområdet beträffande insiderbrotten och otillbörlig Tillämpningsområdet för bestämmelserna om Prop. 2004/05:142 insiderbrott m.m. bör därför utvidgas till att omfatta även förfaranden som inte utgör eller föranleder handel på värdepappersmarknaden, om dessa förfaranden avser finansiella instrument som är godkända för handel på en reglerad marknad i en medlemsstat inom EES (eller för vilka ansökan om godkännande lämnats in) eller vilkas värde är beroende av ett finansiellt instrument som är godkänt för handel på en reglerad marknad i en medlemsstat inom EES. Beträffande utvidgat tillämpnings- område för otillbörlig kurspåverkan se vidare avsnitt 6.3. menar att begreppen handel på värdepappers- marknaden och handel utanför värdepappersmarknaden bör klarläggas på sätt som beskrivits ovan. Handel på värdepappersmarknaden definieras i insiderstrafflagen och definitionen föreslås behållas i marknads- missbrukslagen (1§). Definitionen är densamma som i insiderstrafflagen. Med handel på värdepappersmarknaden förstås all handel som sker på en börs eller auktoriserad marknadsplats samt handel såväl genom som med någon som yrkesmässigt bedriver sådan verksamhet som avses i 1 kap. 3 § första stycket lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Handeln behöver således inte vara yrkesmässig. Begreppet handel utanför värdepappersmarknaden, som utredningen använde i sitt förslag, förekommer inte i regeringens förslag eftersom en annan lagteknisk lösning valts. Behov av ett klargörande i detta avseende finns därför inte. Regeringens bedömning: Den definition av insiderinformation som finns i 1 § insiderstrafflagen täcker det som ingår i marknadsmissbruks- direktivets beskrivning av samma begrepp och bör behållas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anför att det inte görs någon skillnad mellan väsentlig påverkan på priset på aktier och derivat, även om tioprocentsnivån nämns vara ett riktmärke. För räntebärande värdepapper kan även mycket små kursändringar vara väsentliga medan det torde krävas en relativt stor kursförändring för aktieoptioner. Även normala kursfluktuationer och ett högt eller lågt marknadsvärde måste således vägas in. föreslår att väsentlig kurspåverkan byts ut mot märkbar kurspåverkan. Detta motsvarar bättre vad den förnuftige investeraren skulle lägga som utgångspunkt för ett investeringsbeslut. är tveksam till om definitionen av insiderinformation överensstämmer med direktivet. Direktivet utgår från tre olika kategorier, nämligen finansiella instrument, råvaruderivat och personer som genomför order. anser att definitionen av väsentligt kurspåverkande information är en av de mest svårtolkade i lagstiftningen och att närmare vägledning kring definitionen bör lämnas. anser att det i och med förtydligandet av väsentlighetsrekvisitet i första genomförandedirektivet finns bättre förutsättningar för att domstolarna inte kommer att fästa lika stort avseende vid fixa procentsatser. Frågan är emellertid om s.k. front running, exempelvis när en mäklare passar på att utnyttja information om en stor investerares order genom att handla för egen/annans räkning innan investerarens order utförs, bedöms falla in under väsentlighetsrekvisitet. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Begreppet insiderinformation definieras i marknadsmissbruksdirektivets artikel 1.1 första stycket som icke offentliggjord information av specifik natur, som direkt eller indirekt hänför sig till en eller flera emittenter av finansiella instrument eller till ett eller flera finansiella instrument och som, om den offentliggjordes, skulle kunna förväntas ha en väsentlig inverkan på priset på dessa finansiella instrument eller på priset på relaterade derivatinstrument. Därutöver definieras i andra stycket i samma artikel insiderinformation beträffande råvaruderivat. I tredje stycket finns också en särskild definition när det gäller personer som har som uppgift att genomföra order avseende finansiella instrument. Här avses med insiderinformation även information som lämnats av en uppdragsgivare och hänför sig till dennes ännu inte genomförda order. Den information som avses i artikelns andra och tredje stycken synes omfattas redan av huvuddefinitionen. Visserligen nämns inte i andra stycket att den icke offentliggjorda informationen skulle kunna förväntas ha någon inverkan på priset, men det måste antas att det rekvisitet följer med från första stycket. Kärnan i begreppet insiderinformation är att det är prispåverkande information som inte har offentliggjorts. Preciseringar av marknadsmissbruksdirektivets definitioner finns i kommissionens första och tredje genomförandedirektiv. Marknadsmissbruksdirektivets definition av insiderinformation motsvarar i stort sett den i det upphävda insiderdirektivet. Skillnaden består i huvudsak i att termen finansiella instrument har ersatt det tidigare begreppet överlåtbara värdepapper. Eftersom specialdefinitionerna i artikel 1 andra och tredje styckena omfattas av huvuddefinitionen innebär inte heller dessa någon ändring jämfört med tidigare. Någon ändring av den svenska definitionen behövs från dessa utgångspunkter alltså inte. Första genomförandedirektivet kan dock komma att påverka tolkningen av några av de begrepp som används i definitionen. Omständigheter av specifik natur Enligt artikel 1.1 i första genomförandedirektivet skall information anses vara av specifik natur om den anger omständigheter som föreligger eller rimligtvis kan komma att föreligga eller en händelse som har inträffat eller rimligtvis kan förväntas inträffa och informationen är tillräckligt specifik för att göra det möjligt att dra slutsatser om omständigheternas eller händelsens potentiella effekt på priserna på finansiella instrument eller relaterade derivatinstrument. Kravet på att omständigheterna i fråga skall vara av specifik natur fanns redan i insiderdirektivet. Några förtydliganden av vad som avses med specifik natur gjordes inte i samband med att en definition av insiderinformation infördes i svensk rätt, se förarbetena till insiderstrafflagen (prop. 1999/2000:109, Ds 2000:4). Artikeln utgör ett förtydligande av huvuddefinitionen i marknadsmissbruksdirektivet. Någon ändring av den svenska definitionen behöver enligt regeringens mening inte göras i anledning av förtydligandet. I artikel 1.2 första genomförandedirektivet förklaras innebörden av den i marknadsmissbruksdirektivets artikel 1.1 använda meningen information som, om den offentliggjordes, skulle kunna förväntas ha en väsentlig inverkan på priset på finansiella instrument eller relaterade derivatinstrument. Meningen ges betydelsen information som en förnuftig investerare skulle kunna förväntas utnyttja som en del av grunden för sitt investeringsbeslut. Väsentlighetskravet har behandlats i förarbeten till svensk lagstiftning. I äldre förarbeten har det framhållits att rekvisitets innebörd inte går att ange i procent. har det till ledning för bedömningen uttalats att en tioprocentig ändring av kursen på ett värdepapper i allmänhet skall anses vara väsentlig (prop. 1984/85:157 s. 89). I förarbetena till bl.a. insiderstrafflagen har regeringen försökt klargöra att det finns utrymme att bedöma kursrörelser som väsentliga med tillämpning av flera olika parametrar. Som exempel angavs en parameter kunna vara den procentuella kursavvikelsen och en annan kursförändringar i form av standardavvikelse individuellt för varje aktie (prop. 1999/2000:109 s. 53). I den praktiska rättstillämpningen har det ovan nämnda uttalandet om en gräns på , trots detta getts en allt för stor betydelse. Utredningen övervägde därför att föreslå någon närmast kosmetisk ändring för att i detta avseende markera avstånd till de gamla uttalandena närmast att byta väsentlig mot icke oväsentlig men fann en sådan åtgärd onödig. Regeringen delar utredningens slutsats men vill poängtera att bedömningen av om väsentlighetsrekvisitet är uppfyllt inte skall utgå från någon fast procentsats. Vad som är väsentlig påverkan varierar mellan olika marknader. I stället skall, som angetts i tidigare förarbeten hänsyn tas till ett flertal olika parametrar, t.ex. allmänna tendenser på marknaden och det finansiella instrumentets speciella egenskaper, såsom t.ex. om en akties värde är högt eller lågt eller normalt föremål för stora fluktuationer. 1990/91:42 s. 51 f, prop. 1995/96:215 s. 34 ff och prop. 1999/2000:109 s. 53). Den ändring som föreslår frångår direktivets definition av insiderinformation och kan av den anledningen inte anses lämplig. har ifrågasatt om s.k. front running faller in under väsentlighetsrekvisitet. S.k. front running behandlas särskilt i artikel 1.1 tredje stycket marknadsmissbruksdirektivet. Huruvida information som används vid s.k. front running är att bedöma som insiderinformation avgörs med utgångspunkt i den svenska definitionen av insiderinformation. Väsentlighetsrekvisitet skall vara uppfyllt och bedömas på samma grunder som annars. Regeringen finner inte att tillräckliga skäl föreligger för att nu föreslå någon särskild regel som även omfattar beteenden som inte uppfyller väsentlighetsrekvisitet.