prop · GT0319 · 2005-10-03 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:19 Beskattning av statligt anställda under Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås vissa ändringar i inkomstskattelagen (1999:1229) som innebär att samma beskattningsregler skall gälla för samtliga personer som stationeras utomlands av en statlig myndighet. För personer inom utrikesförvaltningen, biståndsverksamheten inom Sida och attachéer som stationeras utomlands innebär förslaget att antalet skattefria ersättningar och förmåner som utbetalas vid utlandsstationering reduceras. ökar möjligheterna för arbetsgivarna att erbjuda skattefria ersättningar för t.ex. barnomsorg. Förslaget innebär vidare att endast de ersättningar och förmåner som anges i lagen och som utges för att ombesörja den utsändes och dennes familjs levnadskostnader är undantagna från beskattning. Dessutom gäller för skattefrihet att ersättningarna och förmånerna skall vara föranledda av stationeringen. Ersättning för bostad på stationeringsorten och skäliga skolavgifter skall även i fortsättningen vara skattefria, liksom ett visst antal resor till och från tjänstgöringsorten som ersätts av arbetsgivaren. Ersättning från arbetsgivaren för avgifter för förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg eller liknande skall inte tas upp till beskattning till den del avgifterna överstiger de normalt tillämpade avgifterna (motsvarande den s.k. maxtaxan) för sådan verksamhet i . Ersättning i form av merkostnadstillägg skall undantas från beskattning till den del ersättningen motsvarar den normala ökningen av levnadskostnaderna för livsmedel, transporter och andra merkostnader på stationeringsorten. De nya reglerna föreslås träda i kraft . 2005/06:19 Bestämmelserna skall tillämpas första gången vid taxering. Äldre bestämmelser skall dock tillämpas på ersättningar och förmåner som utbetalats på grund av en utlandsstationering som har tillträtts före . skall lagen tillämpas på samtliga ersättningar och förmåner som utbetalats på grund av en utlandsstationering, oavsett när stationeringen tillträddes. I propositionen föreslås vidare en ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring som innebär att den s k överhoppningsbara tiden för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen inte längre skall vara begränsad till för medföljare till en person vars arbetsgivare har säte i och vars lön utbetalas från . Även denna bestämmelse föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut..5 2.1 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ..6 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslös- hetsförsäkring.8 3Ärendet och dess beredning.. 9 4Gällande ordning .......................................................................9 Beskattning av ersättningar och förmåner .......................... 4.2Beskattning av statligt anställda som stationeras Avtalsreglering av utlandsvillkoren................................... Förändrade regler för beskattning av kostnadsersättningar och Bostad på stationeringsorten ............................................. Avgifter för barnomsorg och skola samt barntillägg......... Resor till och från stationeringsorten................................ 5.7Ersättning för olägenheter och merkostnader s.k. Ersättning för flyttkostnader ............................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................... Särskilda åtgärder för medföljarna .................................................. 6.1Försäkringsskyddet för medföljarna vid återkomsten till efter en utlandsvistelse ......................................... 6.2Utökning av den överhoppningsbara tiden för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen för 6.3Andra särskilda åtgärder...35 7Ekonomiska konsekvenser......35 8.1Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)..36 8.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om Bilaga 1 Sammanfattningen i betänkandet Utlandstjänstens villkor (SOU 2004:24) ....41 Bilaga 2 Lagförslagen i betänkandet Utlandstjänstens villkor.......50 1Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)...50 2Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring......52 Förslag till lag om ändring i lagen (1997: 238) om Förteckning över remissinstanser...54 Lagrådsremissens förslag till lagtext..55 Lagrådets yttrande..58 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229), 2.lag om ändring i lagen (1997: 238) om arbetslöshetsförsäkring. 2.1Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229) dels att 11 kap. 21 a §1 skall upphöra att gälla, dels att 11 kap. 21 § och 27 §§ samt 12 kap. 3 §2 skall ha följande lydelse. Utlandstillägg och liknande er- sättningar och förmåner, såsom bostadskostnadsersättning och för- mån av bostad, till sådan personal vid den svenska utrikesförvaltning- en eller i svensk bistånds- verksamhet som är stationerad utomlands skall inte tas upp. Ersättningar och förmåner till utomlands stationerad personal vid en statlig myndighet skall inte tas upp, om ersättningen eller för- månen är föranledd av stationer- ingen och avser 1.bostad på stationeringsorten, 2.avgift för barns deltagande i förskoleverksamhet, skolbarnsom- sorg eller liknande och avgift för barnets måltider där, dock endast till den del avgiften överstiger den avgift som normalt tillämpas för sådan verksamhet i , 3.avgift för barns skolgång i grundskola, gymnasieskola eller liknande och avgift för barnets skolmåltider, 4.egna och familjemedlemmars resor till och från stationerings- orten, dock högst fyra resor per person och kalenderår, 5.medföljandetillägg för make, maka eller sambo, som på grund av stationeringen går miste om egen förvärvsinkomst, till den del tillägget inte överstiger en tolfte- Senaste lydelse 2001:908. Senaste lydelse 2003:475. del av tre och ett halvt prisbas- belopp , och del det inte överstiger som motsvarar den normala ök- ningen av levnadskostnaderna för den anställde och för medföljande familjemedlemmar när det gäller livsmedel, transporter och andra merkostnader på stationerings- orten. Ersättningar för ökade levnadskostnader eller för skolavgifter för barn och förmån av bostad från Styrelsen för internationella freds- forskningsinstitut () skall inte tas upp av sådana forskare vid som är utländska medborgare, är kontraktsanställda , och för anställningen hos inte är bosatta i . Ersättning för utgifter för flyttning när en skattskyldig på grund av byte av verksamhetsort flyttar till en ny bostadsort skall inte tas upp, om ersättningen betalas av allmänna medel eller av arbetsgivaren. Om ersättningen för utgifter för flyttning också omfattar ersättning för körning med egen bil, skall denna ersättning dock tas upp som intäkt till den del den överstiger avdragsbeloppet enligt 12 kap. 27 §. Som utgift för flyttning räknas utgifter för emballering, packning, transport och uppackning av den skattskyldiges och hans familjs bohag och övriga lösa saker, transport av den skattskyldige och hans familj från den gamla till den nya bostadsorten samt liknande utgifter. Som utgift för flyttning räknas däremot inte andra utgifter i samband med flyttningen såsom utgifter för resor till och från arbetsplatsen, hemresor, dubbel bosättning och förlust vid försäljning av bostad eller andra tillgångar. Flyttningsbidrag som lämnas av arbetsmarknadsmyndigheter skall inte tas upp. Ersättning till personal vid en statlig myndighet för andra utgifter eller merkostnader än som avses i första och andra stycket skall inte tas upp, om utgifterna eller merkostnaderna uppkommer som en nödvändig följd av en förflyttning till eller från en stationeringsort utomlands eller mellan orter i utlandet. Om den skattskyldige får sådan Om den skattskyldige får sådan ersättning som enligt 11 kap. 21, ersättning som enligt 11 kap. 21, 21 a, 26 a eller 28 § inte skall tas 26 a, 27 § fjärde stycket eller 28 § upp, får de utgifter som ersättning- inte skall tas upp, får de utgifter Prop. en är avsedd att täcka inte dras av. som ersättningen är avsedd att täcka inte dras av. Om den skattskyldige får sådant skattefritt stöd eller bidrag vid utbild- ning eller arbetslöshet som avses i 11 kap. 27 § tredje stycket, 34 § andra stycket och 35 §, får de utgifter som stödet eller bidraget är avsett att täcka inte dras av. Utgifter som täcks av sådana ersättningar till utländska experter, forsk- are eller andra nyckelpersoner som enligt 11 kap. 22 § och 23 § första stycket 2 inte skall tas upp, får inte heller dras av. 1.Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången vid taxering. 2.Äldre bestämmelser skall dock tillämpas på ersättningar och förmåner som utbetalats på grund av en utlandsstationering som har tillträtts före . skall denna lag tillämpas på samtliga ersättningar och förmåner som utbetalats på grund av en utlandsstationering, oavsett när stationeringen tillträddes. 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring 17 a §3 lagen (1997:238) om arbetslös- hetsförsäkring skall ha följande lydelse. Tid som enligt 16, 17 eller 23 §§ inte skall räknas in i ramtiden får omfatta högst . Detta gäller dock inte för sökande som avses i 16 § 7. Denna lag träder i kraft . 3 Senaste lydelse 2000:1460. Ärendet och dess beredning beslutade regeringen att en särskild utredning skulle genomföras för att förutsättningslöst se över arbetsvillkor och ersättningssystem under utlandsstationering för arbetstagare inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida samt för vissa attachéer (dir. 2002:133). Bakgrunden var ett tidigare uttalande av regeringen att man avsåg att utreda arbetsvillkor och ersättningssystem för denna kategori anställda. Uttalandet gjordes i samband med införandet av skattefrihet för vissa ersättningar och förmåner till annan utomlands stationerad personal vid statliga myndigheter (prop. 2001/02:18. bet. 2001/02:SkU5, rskr. 2001/02:61). I utredarens uppdrag ingick att se över de nuvarande reglerna om skattefrihet för kostnadsersättningar och förmåner som betalas ut under utlandsstationering för de berörda personalkategorierna. Utredaren överlämnade betänkandet Utlandstjänstens villkor Arbetsvillkor, ersättningssystem och skatteregler för statligt anställda under utlandsstationering (SOU 2004:24). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr UD2004/44332/RS). I denna proposition behandlas förslagen till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) och lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det förslag till ändringar i inkomstskattelagen (1999:1229) som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. 4.1Beskattning av ersättningar och förmåner Sedan 1990 års skattereform gäller som en allmän princip att alla kostnadsersättningar och förmåner skall tas upp till beskattning. Denna princip återfinns i 11 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229, IL) som föreskriver att löner, arvoden, kostnadsersättningar, pensioner, förmåner och alla andra inkomster som erhållits på grund av tjänst skall tas upp som intäkt vid inkomsttaxeringen, om inte något annat anges i 8 eller 11 kap. Skatteplikten motsvaras i regel av en avdragsrätt för de kostnader för inkomsternas förvärvande som uppkommit för den skattskyldige (12 kap. 1 § IL). En annan grundläggande princip inom inkomsttaxeringen är förbudet Prop. 2005/06:19 mot att göra avdrag för levnadskostnader (9 kap. 2 § IL). fall får en bedömning göras av om en viss utgift kan anses hänförlig till intäkternas förvärvande eller om den är en levnadskostnad. Avdrag för ökade levnadskostnader medges vid tjänsteresa, tillfälligt arbete på annan ort och vid dubbel bosättning (12 kap. 622 §§ IL). Dessutom medges i vissa fall avdrag för s.k. hemresor. Den som på grund av sitt arbete vistas på annan ort än den där han eller hans familj bor har rätt till avdrag för kostnaderna för en hemresa . Avdrag får dock bara göras för resor mellan två platser inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (12 kap. 24 § IL). 4.2Beskattning av statligt anställda som stationeras utomlands Frågan om skattskyldighet i regleras i 3 kap. 321 §§ IL. Som huvudregel gäller att en i obegränsat skattskyldig fysisk person är skattskyldig för alla sina inkomster i och i utlandet. En anställd som sänds utomlands av en svensk statlig arbetsgivare är obegränsat skattskyldig till både statlig och inkomstskatt för alla inkomster i och i utlandet. Den anställde skall därför enligt huvudregeln beskattas i för löner, förmåner och ersättningar som den svenska statliga arbetsgivaren betalar ut. Ett undantag är bestämmelsen om skattefrihet för utlandstillägg och liknande ersättningar och förmåner, såsom bostadskostnadsersättning och förmån av bostad för utomlands stationerad personal vid utrikesförvaltningen (UD). Detta undantag har funnits alltsedan 1928 års kommunalskattelag. utvidgades skattefriheten till att gälla även för personal i svensk biståndsverksamhet (Sida). Undantaget är reglerat i 11 kap. 21 § första stycket IL. Skattefriheten för de utsändas ersättningar och förmåner har knutits till själva anställningen. Skattefriheten innebär praktiskt sett att ersättningar- na och förmånerna inte skall tas upp som inkomst i deklarationen. Den som fått sådan ersättning som inte skall tas upp får inte göra avdrag för de utgifter som ersättningen är avsedd att täcka (12 kap. 3 § IL). När det gäller frågan om skattefrihet för utlandstillägg m.m. innebar skattereformen 1990 alltså inte någon förändring för UD:s och Sidas utsända. Undantaget för dessa grupper motiverades med att särskilda förhållanden råder för dem och att ytterligare belysning krävdes (prop. 1989/90:110). Reglerna skulle därför lämnas oförändrade tills vidare. infördes ytterligare ett undantag genom en ny bestämmelse i 11 kap. 21 a § IL (prop. 2001/02:18, bet. 2001/02:SkU5, rskr. 2001/02:61). Bestämmelsen innebär att vissa ersättningar och förmåner till annan utomlands stationerad personal vid statliga myndigheter än personal vid den svenska utrikesförvaltningen eller bistånds- verksamheten inte skall tas upp till beskattning. Skattefriheten gäller ersättningar eller förmåner som avser bostad, skolavgifter, resor till och från tjänstgöringsorten, medföljandetillägg samt grundtillägg. riksdag beslöt om en översyn av avlöningsförmånerna för utlandsstationerade diplomatiska och konsulära tjänstemän. Utred- ningsuppdraget gavs till . Löne- nämndens förslag till riktlinjer för ett nytt lönesystem för tjänstemän inom utrikesrepresentationen m.fl. godkändes av riksdag (prop. 1963:75, utlåtande nr 1963). Uttalandena proposition om diplomaters och konsulära tjänstemäns särart inom statsförvaltningen låg till grund för det kollektivavtal (AST) som träffades 1977 mellan de centrala parterna i staten. I samband därmed avskaffades arbetsgivarorganet och ersattes av (UtN). UtN är en partssammansatt myndighet med uppgift att utöva vissa arbetsgivarfunktioner när det gäller anställningsvillkor för arbetstagare vid utrikesförvaltningen m.fl. i den utsträckning som regeringen eller föreskriver. Nämndens ledamöter utses av regeringen efter förslag av de centrala parterna. Ordföranden i nämnden, generaldirektör, har utslagsröst. I det AST som slöts 1977 - och som innehöll specialbestämmelser bl.a. om anställningsvillkor under utlandsstationering var det reglerat hur exempelvis utlandstilläggen (grundtillägg m.m.) beloppsmässigt skulle beräknas. Enligt avtalet skulle dessa tillägg fastställas av UtN. Det antecknades i en protokollsanteckning att: Det förutsätts att belopp för utlandstillägg bestäms med tillämpning av de riktlinjer för lönesystemet för tjänstemän inom utrikes- representationen m.fl. som har godkänts av riksdag och i enlighet med den praxis som därefter har utvecklats av regeringen. I senare vidareutvecklade parterna detta synsätt där proposition var utgångspunkten. ersattes de aktuella specialbestämmelserna i med ett separat avtal, Avtal om utlandsbestämmelser (UB). Även i UB fanns motsvarande protokollsanteckning med. UB ersattes i sin tur av Avtal om anställningsvillkor för arbetstagare vid utrikesförvaltningen m.fl. under utlandsstationering (U-ALFA). U-ALFA har samma grundläggande materiella innehåll som UB. I U-ALFA finns en protokollsanteckning av följande lydelse: Utlandsersättningarna utgör ersättningar för allmänna merkostnader som beräknas uppkomma på grund av bl.a. utlandstjänstgöringens karaktär, förhållandena på tjänstgöringsorten, arbetstagarens uppgift som officiell företrädare för , utvidgad försörjningsbörda för en arbetstagare med familj. U-ALFA bygger på tanken att den som stationeras utomlands skall behålla sin vanliga lön under utlandsstationeringen och ges ersättning för uppkommande merkostnader i form av ökade levnadskostnader som Ersättningarna och andra förmåner, som t.ex. fri bostad, är normalt skattefria. Lönen skall däremot i princip baseras på Prop. 2005/06:19 löneförhållandena vid tjänstgöring i hemlandet och beskattas fullt ut. utsända som omfattas av U-ALFA är enligt avtalet berättigade till ett s.k. utlandstillägg. Tillägget består av tre delar, grundtillägg, medföljandetillägg och hardshipkompensation och uppgår till ett belopp som bestäms av UtN. som parterna slöt U-ALFA kom de också överens om ett nytt kollektivavtal som reglerar kostnadsersättningar och förmåner till statligt anställda i allmänhet vid en utlandsstationering (Avtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands, URA). Detta avtal gäller alla statligt anställda som är stationerade utomlands, med undantag av dem som omfattas av U- ALFA. Genom avtalet ges statliga arbetsgivare ett verktyg för att kunna hantera egen anställd personal i utlandsverksamhet. Avtalet ger möjlighet att, utöver reglerna i lagen (1982:80) om anställningsskydd, tidsbegränsa anställningen för utlandsuppdraget och genom ett särskilt utlandskontrakt skräddarsy anställningsvillkoren med hänsyn till verksamhetens krav, uppdragets karaktär och arbetstagarens situation. URA innehåller utöver bestämmelser om vad utlandskontraktet bör innehålla liksom U-ALFA regler om kostnadsersättningar och förmåner, t.ex. utlandstillägg och bostadsförmåner. Några skillnader mellan URA och U-ALFA är att hardshiptillägg och barntillägg saknas i och att såväl grundtillägg som medföljandetillägg är maximerade till vissa belopp. 5Förändrade regler för beskattning av kostnadsersättningar och förmåner Regeringens förslag: Reglerna om skattefrihet för kostnadsersättningar och förmåner vid utlandsstationering skall vara enhetliga för alla statligt För skattefrihet skall krävas att merkostnaden som ersätts är föranledd av stationeringen. Av reglerna skall det uttryckligen framgå vilka slags merkostnader som de skattefria kostnadsersättningarna och förmånerna skall vara avsedda att täcka. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar utredningens uppfattning att skattereglerna bör vara desamma för alla statligt anställda som är stationerade utomlands. framhåller att det av en skattebestämmelse så långt möjligt måste framgå vilka ersättningar som är skattefria samt i förekommande fall beloppsramarna för dessa. merutgifterna inte närmare kan bestämmas kan detta uppnås genom anser att skattefri kompensation för merkostnader inte bör ses som något som ska bedömas utifrån Det handlar snarare om att ersätta merkostnader som uppkommer för att arbetstagaren skall få en rimlig levnadsnivå med svenska mått mätt. Sida påpekar att förslagen innebär att den skattefria delen minskar och att mer ska kompenseras genom påslag på lönen som beskattas. Förslagen medför kostnadsökningar för Sida som måste kompenseras. Stora delar av Sidas utsända personal som handlägger det svenska utvecklingssamarbetet finansieras via biståndsanslaget som då belastas. i utlandet (SKUT) anser att det bör utredas ytterligare i vilken mån det alls är motiverat att ha särbestämmelser i skattehänseende avseende statligt anställda. Om det av olika skäl bedöms nödvändigt med sådana särbestämmelser bör de enligt SKUT utvidgas till att omfatta den som är anställd av registrerat trossamfund eller ideell biståndsorganisation. Särbestämmelser rörande dessa kategorier finns redan i socialförsäkringslagen (1999:799). () anser att utredningens förslag om att införa be- skattade lönetillägg i stället för en del av de nuvarande skattefria merkostnadsersättningarna sannolikt är nödvändigt. Detta kräver emellertid enligt OFR att berörda myndigheter tillförs ökade anslag. SACO-S anser att utredningens förslag leder till dramatiska försämringar av utlandsvillkoren för majoriteten av de anställda och motsätter sig de föreslagna förändringarna. Skälen för regeringens förslag Förändring i riktning från obeskattade utlandstillägg till beskattad lön Ett av motiven till reform av utlandsvillkoren var att man ville komma till rätta med det enligt de dåvarande riksdagsrevisorerna uppenbart otillfredsställande förhållandet att den utsändes lön i vissa fall inte ens utgjorde hälften av nettoinkomsten under utlandsstationeringen. har emellertid anställningsvillkoren och tillämpningen efter hand justerats av de centrala avtalsparterna i staten. Detta innebär dels att systemet har blivit allt svårare att överblicka, dels att situationen återigen blivit den att de utsändas nettoinkomster i vissa fall till uppemot två tredjedelar består av utlandstillägg och kostnadsersättningar. Obalansen mellan lön och obeskattade tillägg kan också få negativa konsekvenser för pensionen. Mot denna bakgrund anser regeringen att det nu finns anledning att göra något av ett lönestrategiskt vägval när det gäller utlandsvillkoren. Detta vägval kan formuleras som att utlandsvillkoren bör förändras i riktning från obeskattade utlandstillägg till beskattad lön. Sedan 1990 års skattereform gäller som en allmän princip i den svenska skattelagstiftningen att alla kostnadsersättningar och förmåner från en arbetsgivare skall tas upp till beskattning. Ersättningar och förmåner som betalas ut till anställda i () och Sida under utlandsstationering omfattas dock inte av denna allmänna princip. För denna grupp gäller i stället speciella regler om skattefrihet för Reglerna saknar emellertid närmare uppgifter om vilka typer av ersättningar och förmåner som inte skall tas upp till beskattning. Detta innebär dels att reglerna framstår som svårtolkade och otydliga, dels att ett stort och opreciserat utrymme överlämnats till de centrala parterna där dessa i praktiken kan bestämma vilka ersättningar och förmåner som skall betalas ut och som inte skall tas upp till beskattning. Reglerna om skattefrihet för kostnadsersättningar och förmåner till utlandsstationerade anställda i RK/UD och Sida har varit uppe till diskussion . Genom regler om beskattning och skattefrihet som ligger i linje med de allmänna principer som bildar grunden för vårt skattesystem uppnås en tydlig och konsekvent lösning på dessa problem. RK och Sida är enligt regeringens mening betjänta av regler om beskattning av utlandsersättningarna som inte med jämna mellanrum blir ifrågasatta. Det får inte råda någon tvekan om att ett nytt utlandsvillkorssystem är legitimt från skattesynpunkt. Särskilda, enhetliga, tydliga och förutsebara nya skatteregler Regeringen instämmer i utredningens bedömning att den statliga verksamheten utomlands även ställer krav på personal med både djup och bred kompetens. skall företrädas av utsända som är lika skickliga som andra jämförbara länders.