prop · GS03150d2 · 2005-05-10 00:00:00 — 20 Ett rikt växt- och djurliv Regeringens förslag: Ett nytt miljökvalitetsmål för biologisk mångfald, Ett rikt växt- och djurliv, skall ha följande lydelse: Den biologiska mångfalden skall bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer skall värnas. Arter skall kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor skall ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd. Regeringens bedömning: Det behövs en kraftsamling i arbetet för att nå besluten som tagits under bl.a. världstoppmötet om hållbar utveckling och inom EU om att hejda förlusten av biologisk mångfald redan till 2010. Det nya miljökvalitetsmålet behövs därför för att åstadkomma ett mer effektivt, fokuserat och bättre koordinerat arbete med bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Avsikten med miljökvalitetsmålet är inte att frysa ett visst miljötillstånd eftersom biologisk mångfald är under ständig utveckling och förändring. Mot bakgrund av de stora förlusterna av biologisk mångfald som sker och den stora mängd arter som bedöms vara hotade kommer miljökvalitetsmålet vara svårt att nå. har dock förutsättningar att nå målet. Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv, sett tillsammans med biologisk mångfaldsaspekter i övriga miljökvalitetsmål, bör i ett generationsperspektiv innebära bl.a. följande: Samhällets insatser för att bevara den biologiska mångfalden bedrivs med ett landskapsperspektiv på förvaltningen av ekosystemen. Ekosystemens buffertförmåga bibehålls, dvs. förmågan att klara av förändringar och vidareutvecklas, så att de kan vara fortsatt produktiva och leverera varor och tjänster. Landskapet, sjöar och hav är så beskaffat att arter har sina livsmiljöer och spridningsvägar säkerställda. Det finns tillräckligt med livsmiljöer så att långsiktigt livskraftiga populationer av arter bibehålls (gynnsam bevarandestatus). I områden där viktiga naturtyper skadats restaureras sådana så att förutsättningarna för den biologiska mångfalden väsentligt förbättras. Det kan t.ex. handla om naturtyper som generellt har minskat kraftigt i yta och utbredning, som fått sina kvaliteter som livsmiljö generellt utarmad, som hyser en stor mångfald av arter eller som hyser genetiskt särpräglade bestånd av arter. Arterna är spridda inom bl.a. sina naturliga utbredningsområden i landet så att genetisk variation inom och mellan populationer är tillräcklig. Främmande arter eller genetiskt modifierade organismer som kan hota människors hälsa eller hota eller utarma biologisk mångfald i introduceras inte. Den biologiska mångfalden upprätthålls i första hand genom en kombination av hållbart nyttjande av biologiska resurser, bevarande av arter och deras livsmiljöer samt åtgärder för att minimera belastningen av föroreningar och genom att begränsa klimatpåverkan. Arter som nyttjas t.ex. genom jakt och fiske förvaltas så att de långsiktigt kan nyttjas som en förnyelsebar resurs, och så att ekosystemens strukturer och funktioner inte påverkas. Människor har tillgång till natur- och kulturmiljöer med ett rikt växt- och djurliv, så att det bidrar till en god folkhälsa. Det biologiska kulturarvet förvaltas så att viktiga natur- och kulturvärden består. Samhället och dess medborgare har en bred kunskap om och förståelse för vikten av biologisk mångfald. Traditionell och lokal kunskap om biologisk mångfald och dess nyttjande bevaras och används när så är lämpligt. deltar aktivt i det internationella miljösamarbetet för att bevara biologisk mångfald. förslag: Regeringen har utifrån remissvar och tidigare antagen politik omformulerat det övergripande målet i förslag till Ett rikt växt- och djurliv. förslag på delmål 1 om regionala landskapsstrategier redovisas som åtgärd under kapitlet för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, se avsnitt 21.4. Förslaget på delmål 2 angående restaurering av biotoper vidareutvecklas under de miljökvalitetsmål som behandlar biologiska resurser. Förslag på delmål 3 om nationell vägledning för bevarande av geografisk och genetisk variation föreslås något reviderat som åtgärd under delmål 1 om att hejda förlusten av biologisk mångfald. Förslag på delmål 4 om skydd av hotade arter föreslås som delmål 2 om att minska andelen hotade arter under Ett rikt växt- och djurliv. I förslag på delmål 5 om främmande arter hänvisas till förslag som har tagit fram, se nedan. Förslaget på ett delmål 6 om förvaltning av viltstammar tas inte upp som delmål eller åtgärd utan täcks in i delmål 3 om hållbart nyttjande. förslag: Rapporten av konventionen om biologisk mångfald med avseende på främmande arter och genotyper innehåller ett förslag till ett delmål under det föreslagna miljökvalitetsmålet om biologisk mångfald. Förslaget behandlas som en åtgärd i kapitlet för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, se avsnitt 21.4. Rapporten kunskap och lokalsamhällen artikel 8j i innehåller ett huvudförslag om att inrätta ett nationellt program för frågor om konventionen om biologisk mångfalds artikel 8j som behandlar traditionell och lokal kunskap. Förslaget behandlas under avsnitt 20.5 Kunskapsuppbyggnad och spridning av kunskap. I rapporten behandlas biologisk mångfald i MKB? dras slutsatsen att behöver förstärka sitt arbete med biologisk mångfald i miljökonsekvensbedömningar. Regeringen behandlar detta som åtgärd under kapitlet för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, se avsnitt 21.4. förslag: hänvisar i stort endast till förslag. föreslår dock att när de sex delmålen om åtgärdsprogram för hotade arter uppnåtts, 2005 respektive 2006, bör de ersättas av formuleringen skall andelen berörda hotade arter ha minskat med och inga fler arter ha försvunnit jämfört med rödlistan . Regeringen föreslår i stället att hotade arter behandlas som delmål 2 under Ett rikt växt- och djurliv. Remissinstanserna: Av de remissinstanser, som tar klar ställning för eller emot ett miljökvalitetsmål för biologisk mångfald är över två tredjedelar positiva till miljökvalitetsmålet. Både och är negativa till ett nytt miljökvalitetsmål om biologisk mångfald och för bl.a. fram att det kan leda till oklar ansvarsfördelning mellan myndigheter. Även en majoritet av länsstyrelserna är negativa. De hänvisade till att de har börjat arbeta med att genomföra nuvarande miljökvalitetsmål, bl.a. genom att omsätta dessa i regionala mål, och att ett nytt miljökvalitetsmål försenar arbetet. De hänvisar även till att det inte finns tillräckliga resurser för att nå befintliga mål. Däremot är en klar majoritet av kommunerna positiva. Till exempel anser kommun att det föreslagna målet täcker de luckor som finns i målstrukturen och att det sannolikt bidrar till att stärka arbetet med bevarande av biologisk mångfald. Andra remissinstanser som i huvudsak är positiva är t.ex. ArtDatabanken, (CBM), som även deltagit i arbetet med att utforma målet, samt Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald, som anser att ratificering av konventionen om biologisk mångfald bör tydliggöras med ett särskilt mål som bidrar till ett samlat fokus kring biologisk mångfald. anser att målet kan bidra till utökad samverkan mellan olika aktörer och ansvarsområden till fördel för frågor som rör biologisk mångfald. och anger att ett miljökvalitetsmål om biologisk mångfald är angeläget. Ett alternativ som föreslås (av bl.a. i och i ) är att ta fram en nationell strategi för biologisk mångfald i stället för att anta ett nytt miljökvalitetsmål. () föreslår att en strategi för biologisk mångfald skall integreras i åtgärdsstrategierna. Många remissinstanser (bl.a. länsstyrelser som i och i ) pekar på kunskapsbristen som ett problem för måluppfyllelsen. , Sida, anser att bevarandeperspektivet är för starkt och nyttjandeperspektivet är för svagt hanterat i förslaget. påpekar att påverkan på andra länder genom konsumtionsmönster och handelsavtal inte belystes. Majoriteten av dem som uttryckte sig klart för eller emot är positiva till samtliga föreslagna delmål men anser att många av delmålen är åtgärds- förslag snarare än kvalitetsmål. Remissinstanserna förslog bl.a. delmål för: kunskap inklusive kunskapsuppbyggnad, utbildning, folkbildning och informationsspridning (föreslogs bl.a. av ArtDatabanken, CBM och Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald), uppföljning, övervakning och utvärdering, sociala perspektivet på biologisk mångfald, internationellt utvecklingssamarbete, samt ekonomiska aspekter och nyttan av biologisk mångfald. Bakgrund till miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv I propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) aviserade regeringen att den avsåg att återkomma till med förslag till ett sextonde miljökvalitetsmål om biologisk mångfald. Den biologiska mångfalden är grunden för allt mänskligt liv den spelar en avgörande roll för människors överlevnad och välfärd och är därmed en förutsättning för en hållbar utveckling. Biologisk mångfald på olika nivåer, från genetisk mångfald till populationer, arter, funktionell mångfald och ekosystem, minskar snabbt . De största hoten mot den biologiska mångfalden är att ekosystem och arternas livsmiljöer förstörs. I är det framför allt stora förändringar i markanvändningen, särskilt nedläggningen av jordbruk med upphört bete och igenväxning som följd. Överutnyttjandet av fiskeresurserna och övergödningen har slagit ut biologisk mångfald i haven och hotar de ekosystemen. Biologisk mångfald är en kollektiv nyttighet, dvs. nyttan av biologisk mångfald tillfaller alla människor utan att värdet för varje enskild medborgare minskar. För att kunna bevara biologiska mångfald beträffande exempelvis flyttfåglar och livet i de hav som omger oss så behövs internationellt samarbete. har undertecknat och anslutit sig till ett flertal internationella konventioner om biologisk mångfald. Konventionen om biologisk mångfald (CBD) antogs vid om miljö och utveckling i och trädde i kraft . har närmare 190 länder anslutit sig. Genom CBD har åtagit sig att leva upp till konventionens tre mål om bevarande av biologisk mångfald, hållbart nyttjande av dess beståndsdelar och rättvis fördelning av nyttan som uppstår vid nyttjande av genetiska resurser. Därutöver finns ett antal andra internationella och regionala konventioner som hanterar biologisk mångfald såsom CITES om handel med utrotningshotade vilda växter och djur, Bonnkonventionen om skydd av flyttande vilda djur, Ramsarkonventionen om skydd av våtmarker, om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö, Helsingforskonventionen om Öster- sjöns miljö, FAO:s Internationella fördrag om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk, m.fl. Vid världstoppmötet om hållbar utveckling (World Summit on Sustainable Development, WSSD) i antogs ett mål om att kraftigt reducera förlusten av biologisk mångfald till 2010. Handlingsplanen som antogs i innehåller en rad åtgärder för genomförandet av CBD. På uttalades att biologisk mångfald har en kritisk roll för hållbar utveckling och fattigdomsminskning. Det är ett av fem nyckelområden i FN:s generalsekreterares WEHAB- initiativ (om vatten, energi, hälsa, jordbruk och biologisk mångfald). Genom att anta proposition Gemensamt ansvar politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112) lade 2003 fast en politik som skall bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. En viktig del är samstämmighet mellan olika politikområden, t.ex. mellan internationella miljökonventioner, handelsavtal och andra internationella överenskommelser. I propositionen slås fast att gränsöverskridande frågor måste hanteras effektivare och kraftfullare. Detta gäller bl.a. bevarande av biologisk mångfald. De miljöproblem som har global räckvidd, t.ex. förlusten av biologisk mångfald, bör ges ökad uppmärksamhet. Europeiska unionens politik reglerar i stor utsträckning det svenska arbetet med att hållbart nyttja och bevara biologisk mångfald. antog i gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram. Syftet med detta program är bl.a. att skydda, bevara, återställa och utveckla de naturliga systemens, de naturliga livsmiljöernas samt vilda växters och djurs sätt att fungera i syfte att hejda förlusten av biologisk mångfald både i EU och globalt. Detta bör enligt handlingsprogrammet uppnås bl.a. genom att stoppa förlusten av biologisk mångfald . EU har antagit en strategi för biologisk mångfald som kompletterats med aktionsplaner för olika sektorer. följde EU upp strategin och aktionsplanerna. Framför allt övervägdes hur EU skall kunna hejda förlusten av biologisk mångfald till 2010 samt utveckla och anta indikatorer för att kunna mäta måluppfyllelsen. Fågeldirektivet (79/409/EEG) och art- och habitatdirektivet (92/43/ EEG) påverkar det svenska arbetet med bevarande av arter och områden, bl.a. ingår att upprätta och förvalta det ekologiska 2000. Finansiellt bidrar Life till nationella naturvårds- och miljöskyddsprojekt. Även EU:s medel för landsbygdsutveckling liksom i viss mån för regional utveckling kan bidra till bevarande av biologisk mångfald. EU:s gemensamma jordbruks- och fiskeripolitik påverkar kraftigt förutsättningarna att hållbart nyttja och bevara biologisk mångfald i . I regeringens skrivelse EU-prioriteringar för att nå miljömålen (skr. 2003/04:9) slår regeringen fast att en hållbar förvaltning av naturresurser och bevarande av biologisk mångfald bör vara fortsatt prioriterat. Åtaganden inom det nordiska samarbetet Inom ramen för det nordiska samarbetet antogs en reviderad strategi för hållbar utveckling med mål för biologisk mångfald. Förutom internationella överenskommelser och samarbetet inom EU, styrs det svenska arbetet av svensk lagstiftning och de miljökvalitetsmål som antagit. I kapitel 1 i läggs fast att skall tillämpas så att den biologiska mångfalden bevaras. utvecklade som en följd av anslutningen till CBD en nationell strategi och sektorsvisa aktionsplaner för biologisk mångfald. Dessa har sedan vidareutvecklats genom propositioner och regeringsskrivelser. I den nationella strategin slogs fast att de tidigare miljömålen skall ges samma betydelse som ekonomiska överväganden och att en helhetssyn skall tillämpas vad gäller åtgärder för att upprätthålla ekologiska processer och säkra arters långsiktiga överlevnad. Strategin utvecklade sektorsansvaret. Dess kärna är näringarnas ansvar att medverka till ekologisk anpassning av sin verksamhet i syfte att uppnå miljökvalitetsmålen. I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) lyfte regeringen fram ett antal områden som ansågs som viktiga, bl.a. förstärkt dialog med medborgarna, utvecklat sektorsansvar, naturvård, tätortsnära natur, friluftsliv och kopplingar till turism och regional utveckling, samt att bevarande respektive hållbart nyttjande av biologisk mångfald hänger ihop och bör ses som två sidor av samma mynt. Regering och riksdag har kraftigt ökat de statliga anslagen till åtgärder för att bevara biologisk mångfald, bl.a. som en följd av tidigare antagna delmål om skydd av områden och arter. Skälen för regeringens förslag och bedömning Trots de insatser som gjorts för att miljöanpassa mänskliga aktiviteter, har utvecklingen för den biologiska mångfalden inte förbättrats i den omfattning som krävs för att nå nationella och internationella mål och åtaganden. Sedan antog de 15 miljökvalitetsmålen har statens insatser ökats kraftfullt, i linje med de internationella åtaganden som gjort vid världstoppmötet för hållbar utveckling i och vid i . Den senaste utvärderingen av miljömålsarbetet (de Facto 2004) visar att för flera av miljökvalitetsmålen har vi långt kvar till måluppfyllelse, särskilt när det gäller att bevara och hållbart nyttja den biologiska mångfalden. Regeringen anser därför att det behövs en kraftsamling i arbetet för att hejda förlusten av biologisk mångfald redan till 2010. Regeringen bedömer att ett särskilt miljökvalitetsmål behövs för att åstadkomma ett mer effektivt, fokuserat och bättre koordinerat arbete med bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Biologisk mångfald är integrerat i miljömålssystemet, men det finns brister och oklarheter. Enligt regeringens bedömning medför det nya miljökvalitetsmålet om biologisk mångfald att den samlade uppsättningen miljökvalitetsmål på ett bättre sätt understryker betydelsen av biologisk mångfald och vilket tillstånd för biologisk mångfald som skall uppnås. I de delmål där biologisk mångfald behandlas ligger tyngdpunkten på ekosystem och naturtyper. Landskapsnivån nämns endast under Ett rikt odlingslandskap. På artnivån ligger tyngdpunkten i sin tur helt på hotade arter. Genetisk variation berörs endast i tre delmål. Skydd eller bevarande av särskilt värdefulla områden berörs under minst sex delmål, även om formuleringarna skiljer sig åt en del beträffande terminologi och vad som skall skyddas. Restaurering av biologisk mångfald, liksom främmande arter, är ojämnt behandlat i delmålen. Flera horisontella aspekter som rör biologisk mångfald är svagt eller obefintligt belysta bland delmålen. Dit hör kunskapsuppbyggnad inklusive traditionell kunskap samt området kommunikation, utbildning, medvetande och förståelse. Regeringen finner att det finns en betydande obalans beträffande hur olika nivåer, innehåll och aspekter av biologisk mångfald är representerade. Regeringen anser att det nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv samt åtgärder under kapitlet för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (se avsnitt 21.4) kan bidra till att lösa detta problem. Miljökvalitetsmålets formulering och innebörd Biologisk mångfald är dynamiskt och utvecklas och förändras över tiden. Miljökvalitetsmålet skall därför inte tolkas som att avsikten är att frysa ett visst tillstånd beträffande biologisk mångfald. Ett rikt växt- och djurliv är en förenklad rubrik men skall tolkas så att den inkluderar alla organismgrupper. förslag innehöll meningen Naturen med dess växter, djur och övriga organismer är en väsentlig del av människans livsmiljö och en grund för vår hälsa och välfärd. Då denna mening är en motivering och inte uttrycker miljötillstånd har den omformulerats och innebörden behandlas nu i den sista meningen i målet. Begreppet livskvalitet och välfärd innebär att miljökvalitetsmålet omfattar all den biologiska mångfald vi har inom vårt land, dvs. inte endast den mångfald som har direkt påvisbar betydelse för livskvalitet och välfärd. Anledningen är att vi har begränsad kunskap om vilken biologisk mångfald som kommer att ha betydelse för kommande generationer. Arbetet med att bevara den biologiska mångfalden måste till stor del inriktas mot förutsättningarna för mångfalden i form av bevarande av livsmiljöer. Preciseringen av miljökvalitetsmålet anknyter generellt till tidigare åtaganden och målsättningar som regering och riksdag gett uttryck för i olika propositioner och skrivelser samt internationella åtaganden. Det är en stor utmaning att nå miljökvalitetsmålet inom en generation. Förlust av t.ex. livsmiljöer i landskapet kan påverka arter utan att det ännu är märkbart, en s.k. utdöendeskuld. Det kan även ta flera decennier innan åtgärder får verkan på växt- och djurliv. Regeringen bedömer att miljökvalitetsmålet i huvudsak kan nås inom en generation, men för det krävs utökade resurser och insatser utöver vad som görs inom ramen för de befintliga 15 miljökvalitetsmålen. Tvärgående frågor bibehållen sektorsintegrering Regeringen anser att det är naturligt att blir miljömålsansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet om biologisk mångfald. Ansvaret förändrar inte det faktum att ett antal sektorsmyndigheter liksom tidigare också har ett eget ansvar för arbetet med alla miljökvalitetsmål och delmål samt miljömål för respektive sektor som syftar till att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald. För att nå miljökvalitetsmålet krävs nära samarbete mellan olika myndigheter, inklusive de som inte har ett specifikt miljömålsansvar. Ett nytt miljökvalitetsmål skall därför inte leda till att arbetet med biologisk mångfald under de övriga miljökvalitetsmålen försämras eller ifrågasätts eller att sektorsintegreringen försämras. Regeringen föreslår att det som går att behandla, kopplat till respektive sektor, under övriga miljökvalitetsmål som hanterar biologiska resurser därför skall behandlas där, även vid nästa fördjupade utvärdering (avsnitt 27.2). Endast det som är tvärgående och som är mindre lämpligt att placera under något av de miljökvalitetsmål som behandlar biologiska resurser hanteras under Ett rikt växt- och djurliv. Balans mellan bevarande och hållbart nyttjande I dagens miljökvalitetsmål fokuseras mer på bevarande av biologisk mångfald än på hållbart nyttjande. Då ett hållbart nyttjande är en förutsättning även för bevarande vill regeringen framhålla dessa aspekter i Ett rikt växt- och djurliv och i En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, avsnitt 21.4. Inriktningen är att bevarande och hållbart nyttjande tillsammans skall leda till att den biologiska mångfalden upprätthålls över tiden. Ett hållbart nyttjande skall baseras på tillämpning av ekosystemansatsen och försiktighetsprincipen. Biologisk mångfald på olika nivåer: gen, art och ekosystem Den samlade uppsättningen delmål bör spegla en rimlig balans mellan olika nivåer och aspekter av biologisk mångfald. Genetisk variation är avgörande för en arts överlevnad och även för hela ekosystems funktioner och är därmed en förutsättning för biologisk mångfald på såväl kort som lång sikt. Långsiktigt är den en förutsättning för arters förmåga att klara av förändring i livsmiljöerna genom naturligt urval men även för nybildning av arter. Kunskapen om den genetiska mångfalden är långt ifrån tillfredsställande. På artnivån bör arbetet mot miljökvalitetsmålet enligt regeringens uppfattning även omfatta de arter som lever i livskraftiga bestånd, och inte bara de arter som är hotade. Det är viktigt för att inte fler arter skall bli hotade. Tyngdpunkten i arbetet med att bevara biologisk mångfald bör dock läggas på ekosystemen med deras olika naturtyper. Det är viktigt att bibehålla ekosystemens funktioner för att kunna bevara deras förmåga att klara av förändring och vidareutvecklas och klara anpassningar vid t.ex. klimatförändringar. Se vidare avsnitt 3.3. En helhetssyn på landskapet I regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik läggs fast att ett landskaps- och ekosystemperspektiv skall gälla för den svenska naturvården. Flera aspekter av biologisk mångfald, som ekosystemens funktioner och processer, kopplingen mellan olika typer av ekosystem som mellan land och vattenmiljöer och mellan skogsmiljöer och odlingslandskapet, kan bara hanteras via ett landskapsperspektiv. Det är ofta gränszonerna mellan olika ekosystem som innehåller den rikaste biologiska mångfalden. Landskapet innefattar även sötvattenmiljöer som sjöar, vattendrag och våtmarker. Även kulturmiljöerna innehåller ofta stora biologiska värden. Människan och naturen är historiskt sett förenade. Kunskapsuppbyggnad om det biologiska kulturarvet är därför angelägen för att landskapet skall kunna förstås ur ett helhetsperspektiv. I naturvården skall därför även kulturmiljön beaktas. Regeringen vill i detta sammanhang fästa särskild uppmärksamhet vid vattenmiljöerna och havsmiljön i synnerhet (se vidare avsnitt 3.2). Regeringen avser att återkomma till med en nationell havsmiljöstrategi. Människan och biologisk mångfald I naturvårdsskrivelsen underströk regeringen att naturvården mer än måste utgå från människan och samhällets behov.