prop · GS03140 · 2005-03-31 00:00:00 — Det finns emellertid i artikel 86.2 ett undantag från denna huvudregel, vilket omfattar företag som bedriver en verksamhet i det allmännas intresse och där företaget ofta har vissa åtaganden, t.ex. att tillhandahålla tjänsten till alla medborgare till ett enhetligt och lågt pris. För att kunna uppfylla sitt åtagande erhåller företaget ofta ett legalt monopol, dvs. en ensamrätt, på att tillhandahålla servicen. Samtliga medlemsländer är involverade i näringslivsaktiviteter genom offentligt ägda eller på annat sätt offentligt kontrollerade företag. Genom sitt engagemang i näringslivet kommer medlemsstaterna, direkt eller indirekt, att konkurrera med privata företag. EG-fördraget hindrar inte att staten äger och driver företag. Medlemsstaterna har dock enligt artikel i fördraget ett övergripande ansvar att verka för en fungerande konkurrens, som är en grundläggande princip på den gemensamma marknaden. Artikel 86 syftar därför till att balansera gemenskapens och medlemsstaternas intressen. Föreskriften specificerar medlemsstaternas skyldigheter i fråga om offentliga företag för att hindra att medlems- staterna gör dessa till redskap för en mer nationellt inriktad ekonomisk politik, där förverkligandet av den gemensamma marknaden kommer i skymundan. Med statlig intervention avses bland annat att medlemsstaterna väljer att reglera marknadsförhållanden på ett sätt som gör att de allmänna konkurrensreglerna inte längre råder på den aktuella marknaden. Det engelska uttrycket state intervention används även för statsstöd. Medlemsstaterna intervenerar på marknader dels genom utfärdandet av generella regler om t.ex. prissättning och produktionskvoter, dels genom skapandet av legala monopol eller beviljande av särskilda rättigheter. När ett legalt monopol inrättas leder detta per definition till att monopol- företaget får en dominerande ställning på sin marknad. Enligt står medlemsstaterna inte fria att efter eget skön skapa eller bibehålla legala monopol. Enligt artikel 86.3 har kommissio- nen rätt att utfärda direktiv och beslut till medlemsstaterna i frågor som rör offentliga eller privata företag som omfattas av artikel 86. I samband med arbetet med förverkligandet av den inre marknaden har kommissio- nen ägnat offentliga företag och legala monopol en allt större uppmärksamhet. Artikel 86 är ett viktigt redskap i detta arbete. Inom den sekundärrätt som har artikel 86.3 som rättslig grund märks särskilt transparensdirektivet. Öppen redovisning av offentliga finansiella förbindelser EG-fördraget ålägger kommissionen att se till att medlemsstaterna inte ger sådant stöd till offentliga eller privata företag som strider mot den gemensamma marknaden. De finansiella förbindelserna mellan myndig- heter och offentliga företag kan dock vara komplicerade och svåra att granska. Transparensdirektivet kräver att finansiella för- bindelser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag redovisas öppet så att det klart framgår vilka allmänna medel som offentliga myndigheter direkt eller indirekt, via andra offentliga företag eller finansiella institutioner tillfört offentliga företag samt på vilket sätt dessa allmänna medel har använts (artikel 1.1). Det gäller i synnerhet ekono- miska transaktioner i form av täckande av driftunderskott, tillskott av kapital och vissa andra slag av värdeöverföringar (artikel 3). Med offent- liga myndigheter avses stat, regionala myndigheter, lokala myndigheter och alla övriga territoriella myndigheter (artikel 2.1 a). För svensk del berörs alltså staten, kommuner och landsting. Med offentliga företag avses varje företag över vilket de offentliga myndigheterna direkt eller indirekt kan utöva ett dominerande inflytande till följd av ägarskap, finansiell medverkan eller gällande regler (artikel 2.1 b). Direktivets föreskrifter om en öppen redovisning av finansiella förbindelser behöver inte tillämpas i vissa fall på grund av verksam- hetens art eller dess storlek. Undantagen avser främst offentliga företag vilkas tjänster inte kan påverka handeln mellan medlemsstaterna i nämn- värd omfattning samt offentliga företag med en nettoomsättning som understiger (ca ). För offentliga kreditinstitut är motsvarande storleksgräns en balansomslutning på (ca ). Direktivets föreskrifter om öppen redovisning har i allt väsentligt haft samma innehåll . Genom en ändring kom direktivet att omfatta tidigare undantagna offentliga företag inom vatten- och energi- försörjningen, post- och telekommunikationer samt transporter. Direktivet kom även att omfatta offentliga än offentliga insättningar på normala affärsmässiga villkor (85/413/EEG). 4.1.3 Separat redovisning av konkurrensskyddad och annan affärsverksamhet Bakgrunden till den senaste ändringen av transparensdirektivet är att olika ekonomiska sektorer som tidigare kännetecknats av nationella, regionala eller lokala monopol öppnats eller håller på att öppnas för I ingressen till direktivet framhålls vikten av att EG:s konkurrensregler tillämpas rättvist och effektivt, särskilt när det gäller att se till att det inte förekommer något missbruk av en dominerande ställ- ning enligt artikel 82 i fördraget och att det inte ges statligt stöd enligt artikel 87 i fördraget som är oförenligt med den gemensamma mark- Det anges vidare att medlemsstaterna ofta beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter till företag inom dessa sektorer eller betalar ut bidrag eller någon annan form av ersättning till företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Dessa företag konkurrerar ofta även med andra företag. Enligt artikel 86.2 och 86.3 i fördraget är det i princip medlems- staternas sak att, efter eget bestämmande, anförtro vissa företag att till- handahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, medan kommissionen har ansvaret för att säkerställa att bestämmelserna i artikel 86 tillämpas korrekt. Enligt artikel 86.1 skall medlemsstaterna beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta eller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördraget. Tillämpningen av konkurrensreglerna och artikel 86 i fördraget för- svåras med komplexiteten i de förhållanden som gäller för de olika typer av offentliga eller privata företag som beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter eller som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Tillämpningen försvåras också av att ett och samma företag kan bedriva ett stort antal olika verksamheter för vilka avregle- ringen av marknaderna nått olika långt i olika medlemsländer. Medlemsländerna och kommissionen behöver därför få detaljerade upp- gifter om de berörda företagens finansiella och organisatoriska struktur, framför allt en separat och tillförlitlig redovisning för olika verksamheter som bedrivs av samma företag. Sådan information har tidigare inte alltid varit tillgänglig eller tillräckligt detaljerad och tillförlitlig. Transparens- direktivets ställer därför krav på att varje företag som är skyldigt att ha separat redovisning tydligt redovisar vilka intäkter och kostnader som härrör från de olika verksamheterna (se artikel 1.2). De företag som är skyldiga att ha separat redovisning är dels varje företag som har beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter av en medlemsstat enligt artikel 86.1 i fördraget, dels företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 86.2 i fördraget och som får statligt stöd i någon form för tillhanda- hållandet av en sådan tjänst. En förutsättning är dock att företaget bedriver även viss annan verksamhet (artikel 2.1 d). De olika verksamheter som skall separeras är, å ena sidan, alla varor eller tjänster för vilka ett företag har beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter eller anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och å andra sidan, varje annan enskild vara eller tjänst som ingår i företagets verksamhet (artikel 2.1 e). Med exklusiva rättigheter avses rättigheter som en medlemsstat beviljar ett företag genom lag eller annan författning eller något administrativt instrument och som ger detta företag ensamrätt att tillhandahålla en tjänst eller bedriva en verksamhet inom ett bestämt geografiskt område (artikel 2.1 f). Begreppet berör således olika slag av legala monopol. Med särskilda rättigheter avses rättigheter som en medlemsstat beviljar ett begränsat antal företag genom lag eller annan författning eller något administrativt instrument och som, inom ett bestämt geografiskt område, på annat sätt än utifrån objektiva, proportionerliga och ickediskriminerande kriterier begränsar antalet företag som har tillstånd att tillhandahålla en viss tjänst eller utföra en viss verksamhet till två eller flera, ger flera konkurrerande företag, på annat sätt än enligt dessa kriterier, tillstånd att tillhandahålla en viss tjänst eller utföra en viss verksamhet, eller ger ett eller flera före- tag, på annat sätt än enligt dessa kriterier, författningsenliga fördelar som i väsentlig grad påverkar andra företags möjligheter att tillhandahålla samma tjänst eller bedriva samma verksamhet på i allt väsentligt lik- Prop. 2004/05:140 värdiga villkor. Begreppet särskilda rättigheter berör alltså, förenklat uttryckt, olika slag av regleringar eller tillstånd som på ett oproportionerligt sätt gynnar vissa företag framför andra. Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse definieras inte i transparensdirektivet utan avgränsas i stället genom en hänvisning till EG-fördraget (artikel 86.2). Det berör vad som i bland brukar kallas för allmännyttiga tjänster. Föreskrifterna om en separat redovisning enligt artikel 1.2 behöver inte tillämpas i vissa fall. Undantag finns bl.a. för företag vilkas tjänster inte kan påverka handeln mellan medlemsstaterna i nämnvärd omfattning och företag med en nettoomsättning som understiger (se artikel 4.2). 4.1.4Särskild information om offentliga tillverkningsföretag Överföringar av finansiella medel mellan det offentliga och offentliga företag kan ske genom en mängd olika slags finansiella transaktioner och inte bara i form av kapitaltillskott eller liknande. Eftersom det särskilt inom tillverkningsindustrin hade konstaterats att betydande statligt stöd getts utan att anmälas kompletterades direktivet (93/84/EEG) med ett särskilt rapporteringssystem för offentliga tillverkningsföretag (artikel 5a). För att begränsa den administrativa belastningen på medlemsstaterna utformades rapporteringssystemet så att både offentligt tillgängliga upp- gifter och uppgifter som är tillgängliga via majoritetsägare skulle kunna utnyttjas. Föreskrifterna innebär att det för vissa offentliga företag eller företagsgrupper skall lämnas viss ekonomisk information till kommissionen. Det förutsätter att nettoomsättning senaste räkenskapsåret överstiger (f.n. ca ) och att företaget är verksamt inom tillverkningsindustrin enligt en definition som tillämpas i statistiksammanhang. Den information som skall lämnas är i första hand årsredovisningen. Om det inte framgår av års- redovisningen skall särskild information lämnas om kapitaltillskott och andra värdeöverföringar (se artikel 5a.2). För företagsgrupper kan en koncernredovisning godtas under vissa förutsättningar (se artikel 5a.3). Både den öppna redovisningen och den separata redovisningen kan betraktas och betecknas som särskilda ekonomiska redovisningar i förhållande till företagens ordinarie redovisning. Trots detta kan de ingå som en del av företagens ordinarie redovisnings- De ekonomiska uppgifterna om t.ex. intäkter och kostnader som lämnas i den separat redovisningen kommer av naturliga skäl också att ha sin utgångspunkt i den ordinarie redovisningen, om inga särregler före- Av tillämpningsskäl är det också viktigt att en samordning kan Prop. 2004/05:140 göras med vad som gäller för den ordinarie redovisningen. beskrivs därför gällande ordinarie redovisningsregler för den krets som i första hand kan komma att beröras av transparensdirektivets redovis- ningskrav. Vidare behandlas översiktligt reglerna om revision. Myndigheter under regeringen omfattas av förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring (bokföringsförordningen) samt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (årsredovisnings- förordningen). Regler om bevarande av verifikationer och annan räken- skapsinformation finns i arkivlagen (1990:782) och i arkivförordningen (1991:446). Myndigheten skall enligt 5 § 1 bokföringsförordningen löpande bokföra alla ekonomiska händelser enligt bestämmelserna i 812 §§. Med ekonomiska händelser avses enligt 3 § alla förändringar i storleken och sammansättningen av en myndighets tillgångar, skulder eller kapital som beror på myndighetens ekonomiska relationer med omvärlden, såsom in- och utbetalningar samt uppkomna fordringar och skulder. Enligt 8 § skall de ekonomiska händelserna bokföras så att de kan presenteras i registreringsordning (grundbokföring) och i systematisk ordning (huvud- bokföring). Det skall ske på ett sådant sätt att det är möjligt att kontrollera fullständigheten i bokföringsposterna och att överblicka verk- samhetens förlopp, ställning och kapitalförändring. Med bokföringspost avses enligt 3 § varje enskild notering i bokföringen. Myndigheten skall enligt 5 § 2 också se till att det finns verifikationer enligt 1316 §§ för alla bokföringsposter samt systemdokumentation och behandlingshistorik enligt 18 §. Enligt 13 § skall det för varje ekonomisk händelse finnas en verifikation. Om myndigheten har tagit emot en uppgift om den ekono- miska händelsen, skall denna uppgift, i förekommande fall kompletterad med uppgifter enligt 14 och 15 §§, användas som verifikation. Verifika- tionen skall enligt 14 § innefatta uppgift om när den har sammanställts, när den ekonomiska händelsen har inträffat, vad denna avser, vilket belopp den gäller och vilken motpart den berör. I förekommande fall skall verifikationen även innefatta upplysning om handlingar eller andra uppgifter som har legat till grund för den ekonomiska händelsen samt var dessa finns tillgängliga. Bokföringsskyldigheten skall enligt 6 § bok- föringsförordningen fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. Härvid skall de särskilda bestämmelser för statlig verk- samhet som regeringen och , , meddelar iakttas. Om en myndighet bedriver flera verksamheter, skall den enligt 7 § ha en bokföring som omfattar samtliga verksamheter. Från det kravet får ESV medge undantag. I bokföringsförordningen regleras inte närmare när flera verksamheter föreligger. En myndighet skall enligt 19 § bokföringsförordningen för varje räken- skapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning som skall upprättas enligt årsredovisningsförordningen. Enligt 1 kap. 3 § i den förordningen skall myndigheten upprätta årsredovisning, delårs- rapport och budgetunderlag. Dessa handlingar skall kortfattat ge underlag för regeringens uppföljning, prövning eller budgetering av myndighetens verksamhet. Årsredovisningen, delårsrapporten och budgetunderlaget skall enligt 1 kap. 4 § avse all den verksamhet som myndigheten ansvarar för, oavsett hur verksamheten finansieras eller i vilken form verksam- heten bedrivs. Årsredovisningen skall ges in till regeringen. En kopia av årsredovisningen skall även lämnas till ESV och . Års- redovisningen skall enligt 2 kap. 4 § årsredovisningsförordningen bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslags- redovisning, finansieringsanalys, samt noter. Myndighetens årsredovis- ning skall även innehålla en sammanställning över väsentliga uppgifter från resultaträkning, balansräkning och anslagsredovisning. Samman- ställningen skall även innehålla uppgifter om låneram, anslagskredit samt vissa nyckeltal. Myndigheten skall i årsredovisningen även lämna information om andra förhållanden av väsentlig betydelse för regeringens uppföljning och prövning av verksamheten. Enligt 2 kap. 5 § skall års- redovisningen upprättas på ett överskådligt sätt och i enlighet med god redovisningssed. Årsredovisningens delar skall upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. I resultatredovisningen skall myndigheten enligt 3 kap. 1 § årsredovis- ningsförordningen redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. I de fall regeringen inte beslutat om krav på återrapportering skall myndig- heten redovisa och kommentera hur prestationerna har utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader och kvalitet. Av resultatredovis- ningen skall också framgå hur verksamhetens kostnader och andra intäkter än sådana av anslag fördelar sig enligt den indelning för åter- rapportering av verksamheten som regeringen beslutat. Resultat- räkningen skall enligt 4 kap. 1 § i sammandrag redovisa myndighetens samtliga intäkter och kostnader under räkenskapsåret. Balansräkningen skall enligt 4 kap. 2 § i sammandrag redovisa myndighetens samtliga tillgångar och skulder samt kapital på balansdagen. Ställda panter och ansvarsförbindelser skall tas upp inom linjen. I 5 kap. årsredovisnings- förordningen finns närmare bestämmelser om värdering av tillgångar och skulder. I anslagsredovisningen skall myndigheten enligt 6 kap. 1 § redovisa utfallet på de anslag myndigheten disponerar och de inkomsttitlar som myndigheten redovisar mot i enlighet med den indelning som framgår av regleringsbrev eller något annat beslut av regeringen eller myndighet som har fördelat dispositionsrätt. Av anslags- redovisningen skall även framgå i vilken utsträckning myndigheten med stöd av ett tilldelat särskilt bemyndigande beställt varor eller tjänster eller beslutat om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter följande budgetår men som saknar täckning av anslag som myndigheten Av anslagsredovisningen skall också framgå hur myndig- heten har uppfyllt andra finansiella villkor som regeringen har angett. Finansieringsanalysen skall enligt 6 kap. 2 § visa myndighetens betal- ningar fördelade på drift, investeringar, uppbörd och transfereringar. Av analysen skall framgå hur dessa verksamheter har finansierats och hur myndighetens likvida ställning har förändrats. I anslutning till finansieringsanalysen skall myndigheten lämna de kommentarer och för- klaringar som är nödvändiga för att bedöma finansieringsanalysen. Utöver vad som följer av övriga bestämmelser i årsredovisningsförord- ningen skall årsredovisningen innehålla de tilläggsupplysningar som ESV föreskriver. En myndighet skall enligt 5 § 4 bokföringsförordningen bevara all räkenskapsinformation och sådan utrustning och sådana system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen i den form som anges i arkivlagen och arkivförordningen. Med räkenskapsinformation avses enligt 3 § 4 bokföringsförordningen sådana sammanställningar av uppgifter som avses i 821 §§, dvs. grundbokföring, huvudbokföring, sidoordnad bokföring, verifikationer, handling m.m. som en verifikation hänvisar till, systemdokumentation och behandlingshistorik, årsredo- visning, specifikation till årsredovisning, rapportering till stats- redovisningen samt delårsrapport. Som räkenskapsinformation anses också avtal och andra handlingar av särskild betydelse för att belysa verksamhetens ekonomiska förhållanden samt sådana uppgifter i övrigt som är av betydelse för att det skall gå att följa och förstå de enskilda bokföringsposternas behandling i bokföringen. Affärsverken omfattas inte av bokföringsförordningen. För affärsverken gäller dock i huvudsak samma bestämmelser i årsredovisnings- förordningen som för en myndighet (se 1 kap. 1 § andra stycket års- redovisningsförordningen). För affärsverken finns också vissa sär- bestämmelser i 10 kap. årsredovisningsförordningen. Enligt 10 kap. 1 § skall affärsverket till regeringen lämna en av granskad årsredovisning avseende det senast avslutade räkenskapsåret. Årsredovisningen skall omfatta affärsverket och, i före- kommande fall, affärsverkskoncernen. Årsredovisningen skall bestå av förvaltningsberättelse, resultaträkning, balansräkning, finansierings- analys och noter. Affärsverken skall även lämna delårsrapporter och en verksamhetsplan för de kommande tre åren enligt närmare bestämmelser i 2 § respektive 3 § i samma kapitel. För såväl myndigheter under regeringen som affärsverken kan regeringen besluta om anvisningar för redovisningen genom regleringsbrev eller särskilda beslut. Enligt 23 § bokföringsförordningen får ESV meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av bokföringsförordningen. 2004/05:140 Enligt 11 kap. 1 § årsredovisningsförordningen får verket meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av årsredovisnings- förordningen. Vid ESV finns ett särskilt råd för redovisningsfrågor. Rådet skall ge verkets generaldirektör de råd som behövs för att främja utvecklingen av god redovisningssed i staten. 4.2.3Redovisning i kommuner och landsting Kommuner och landsting omfattas av lagen (1997:614) om redovisning (kommunalredovisningslagen). Kommuner och landsting skall enligt 2 kap. 1 § kommunalredovisnings- lagen löpande bokföra alla ekonomiska händelser enligt 3 §, vid räken- skapsårets utgång avsluta bokföringen med en årsredovisning, se till att det finns verifikationer enligt 4 § för alla bokföringsposter samt system- dokumentation och behandlingshistorik enligt 7 §. Bokföringen skall enligt 2 kap. 2 § kommunalredovisningslagen vara ordnad så att det ekonomiska utfallet av verksamheten kan jämföras med den budget som fullmäktige har fastställt, en tillräcklig kontroll av verk- samheten kan upprätthållas och en tillfredsställande finansstatistisk information kan lämnas. Med ekonomiska händelser avses enligt 1 kap. 5 § alla förändringar i storleken och sammansättningen av en kommuns eller ett landstings förmögenhet som beror på kommunens eller ekonomiska relationer med omvärlden, såsom in- och utbetalningar, uppkomna fordringar och skulder samt andra åtgärder eller transaktioner som påverkar förmögenhetens storlek eller sammansättning. Enligt 2 kap. 3 § skall de ekonomiska händelserna bokföras så att de kan presenteras i registreringsordning (grundbokföring) och i systematisk ordning (huvud- bokföring). Detta skall ske på ett sådant sätt att det är möjligt att kontrollera fullständigheten i bokföringsposterna och överblicka verk- samhetens förlopp, ställning och resultat. Enligt 2 kap. 4 § skall verifika- tioner finnas för varje ekonomisk händelse. Har en kommun eller ett landsting tagit emot en uppgift om den ekonomiska händelsen i den form som anges i 10 § första stycket, skall denna uppgift, i förekommande fall kompletterad med uppgifter enligt andra stycket, användas som verifika- tion. Om det behövs med hänsyn till arten av den mottagna verifikatio- nen, får bokföringen i stället grundas på en särskilt upprättad hänvis- ningsverifikation. Verifikationen skall enligt 2 kap. 4 § innefatta uppgift om när den har sammanställts, när den ekonomiska händelsen har inträffat, vad denna avser, vilket belopp den gäller och vilken motpart den berör. I förekommande fall skall verifikationen även innefatta upp- lysning om handlingar eller andra uppgifter som har legat till grund för den ekonomiska händelsen samt var dessa finns tillgängliga. Räkenskapsinformation skall enligt 2 kap. 10 § kommunalredovisnings- lagen bevaras i vanlig läsbar form (dokument), mikroskrift som kan läsas med förstoringshjälpmedel, eller annan form som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel (maskin- läsbart medium) och som genom omedelbar utskrift kan tas fram i läsbar form.