prop · GS0377 · 2005-02-08 00:00:00 — Regeringens förslag: En person kan få tillträdesförbud, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att han eller hon kom- mer att begå brott under idrottsarrangemang som anordnas av en id- rottsorganisation på inhägnad plats huvudsakligen avsedd för idrotts- utövning och brottet är ägnat att störa ordningen eller säkerheten där. Vid riskbedömningen skall särskilt beaktas om personen har begått ett sådant brott under eller annars i samband med ett sådant id- Brott som personen har begått får inte beaktas. Tillträdesförbud får inte avse en person . Om syftet med ett tillträdesförbud kan tillgodoses genom en mind- re ingripande åtgärd, får förbud inte beslutas. Promemorians förslag: Promemorian innehåller inget förbud mot att personer kan få tillträdesförbud. I övrigt överensstäm- mer promemorians förslag i princip med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. ombudsmän () har invänt mot att straffsanktionerade tillträdesförbud skall kunna avse per- soner som inte fyllt . Justitiekanslern () har ansett att det inte ut- tryckligen framgår om den som är skall kunna bli föremål för tillträdesförbud och att det finns skäl som talar i båda riktningarna. JK har vidare anfört att det framstår som i någon mån inkonsekvent att den som är kan bli föremål för ett tillträdesförbud medan den som är äldre inte kan få förbud med anledning av brott som personen har be- gått . () har invänt mot att tillträ- desförbud normalt inte skall kunna meddelas den som är . RPS har uppgett att en stor del av värdet med tillträdesförbud är möjlig- heten att avvisa eller avlägsna den som i strid mot ett förbud tagit sig in på en arena. Enligt RPS har den senaste tidens händelser i samband med fotbollsmatcher visat på ett problem med nyrekrytering av yngre perso- ner till de grupper som ställer till med bråk i samband med matcher. RPS har därför föreslagit att personer normalt skall omfattas av lagen och att brott begångna före femtonårsdagen skall beaktas vid pröv- ningen. har efterlyst ett klargörande av vad som avses med att förbud normalt inte kan meddelas personer och under vilka icke normala förhållanden som åklagaren kan föra ärendet vidare till . vid har efter- frågat en precisering av vilka brott som skall anses vara ägnade att störa ordningen och säkerheten vid idrottsarrangemang. Enligt fakulteten bör dessutom den riskbedömning som görs leda till att det är sannolikt att personen kommer att begå brott . Vidare har fakulteten efter- lyst ett klargörande av vilka omständigheter som är relevanta för riskbe- dömningen. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har anfört att formuleringen att brottet är ägnat åt att störa ordningen eller säkerhe- ten under arrangemanget är svepande. I princip omfattas därmed an- hängare som inne på arenan skriker för att heja fram sitt lag enligt DO. DO har också kritiserat att det saknas en bestämd tidsgräns för när en person kan få förbud. har ansett att det finns en risk för att begångna brott kommer att ses som idrottsrelaterade även i fall där den tidsmässiga eller geografiska kopplingen till idrottsar- rangemang är svag. Tingsrätten har vidare bl.a. pekat på att det inte krävs att skuldfrågan för ett tidigare brott är slutligt avgjord. Åklagarmyndighe- ten i har förordat att det tydligt skall framgå att förutom brott även andra ordningsstörande beteenden har en självständig betydelse vid bedömningen av förutsättningarna för tillträdesförbud. Riksåklagaren () har anfört att det inte behövs en uttrycklig föreskrift om att tillträ- desförbud inte bör tillgripas om syftet med ett förbud kan tillgodoses genom en mindre ingripande åtgärd. Om en person kan talas till rätta Prop. 2004/05:77 inom ramen för förbudsförfarandet föreligger, enligt RÅ:s bedömning, inte någon sådan risk för fortsatt brottslighet som krävs för ett förbud. () har däremot framfört att prövningen av om syftet med ett förbud kan tillgodoses genom en mindre ingripande åtgärd bör göras mer omfattande. BRÅ har ansett att generella åtgärder bör vidtas i första hand och att det bör påverka bedömningen av behovet av förbud, om kompletterande förebyggande eller säkerhetsfrämjande åtgärder har försummats. Skälen för regeringens förslag Ändamålet med regleringen om tillträdesförbud är, som tidigare nämnts, att förebygga brottslighet så att trivseln och tryggheten under idrottsar- rangemang kan öka. Som föreslagits i avsnitt 5.2 bör därför tillträdesför- bud på samma sätt som besöksförbud enligt besöksförbudslagen grundas på en bedömning av risken för att någon genom brottsligt bete- ende angriper de intressen som är relevanta i sammanhanget. Det innebär att en person skall få förbud om det finns risk för att han eller hon kom- mer att begå brott under idrottsarrangemang som anordnas av en idrotts- organisation på inhägnad plats huvudsakligen avsedd för idrottsutövning. Det innebär vidare att risken skall avse vissa typer av brott. I promemori- an föreslogs att denna begränsning skulle uttryckas så att brottet kan sä- gas störa ordningen och säkerheten under arrangemanget. Juridiska fa- kulteten vid har efterlyst en precisering av vilka brott som avses. DO har ansett att promemorians formulering är svepande. Enligt regeringens mening beskriver emellertid det i promemorian före- slagna uttrycket väl de brott som är relevanta. Denna formulering har också godtagits av de flesta remissinstanserna. De brott som avses är så- dana som riktar sig mot den verksamhet som bedrivs på platsen eller som avser övergrepp på enskilda. Sådana brott kan vara exempelvis olika former av våldsbrott, skadegörelse eller vissa brott mot ordningslagen (1993:1617), t.ex. användning av pyrotekniska varor utan tillstånd. Re- geringen föreslår därför att risken för brott skall avse brott som kan sägas störa ordningen eller säkerheten under arrangemanget. Det bör räcka att brottet till sin typ är ägnat att störa ordningen eller säkerheten, eftersom man vid bedömningen av en risk för framtida brott inte kan förutse vilka verkningar brottet skulle få i det enskilda fallet. Riskbedömningen kan avse ett eller flera kommande idrottsarrange- mang som anordnas av idrottsorganisationer på en eller flera sådana plat- ser som omfattas av lagen. vid har föreslagit att riskbedöm- ningen skall leda till att det är sannolikt att en person kommer att begå brott . Begreppet sannolikt används bl.a. för att beteckna gra- den av misstanke om påstådda brottsliga gärningar som redan begåtts. Det används dock inte vid riskbedömningen enligt besöksförbudslagen eller t.ex. när risk för fortsatt brottslighet skall bedömas i häktningssitua- Det bör därför inte heller användas vid riskbedömningen enligt lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Omständigheter som skall beaktas vid riskbedömningen När det gäller vilka omständigheter som bör ingå i riskbedömningen fö- reslogs i promemorian att en särskild omständighet som skulle beaktas var om personen tidigare hade begått brott under idrottsarrangemang av nu aktuellt slag. Enligt förslaget krävdes även att brottet varit av sådan karaktär att det varit ägnat att störa ordningen eller säkerheten under ar- rangemanget. Dessutom föreslogs att också brott som annars begåtts i samband med sådant idrottsarrangemang och som till sin typ skulle ha varit ägnat att störa ordningen eller säkerheten under arrangemanget om det i stället hade begåtts där skulle tillmätas särskild betydelse vid risk- bedömningen. Därutöver föreslogs att också vissa andra omständigheter skulle vägas in i denna. Vad först gäller sådan brottslighet av viss karaktär som någon begått under idrottsarrangemang menar regeringen att personen därigenom kan anses ha visat att han eller hon är beredd att begå sådana brott som lag- stiftningen syftar till att motverka. Därmed kan det också finnas en risk för att personen i fråga på nytt gör sig skyldig till sådan brottslighet. Re- geringen föreslår därför i likhet med promemorian att sådana brott sär- skilt skall beaktas vid riskbedömningen. Vad sedan gäller motsvarande brott som annars begåtts i samband med idrottsarrangemang efterlyste i samband med remitteringen av det tidigare förslaget till en lag om tillträdesförbud (Ds 2002:25) några re- missinstanser däribland RPS och en lag- stiftning som innebär att förbud kan grundas även på brottslighet som inträffat på annan plats. RPS motiverade detta med att det i vissa fall kan finnas ett klart samband mellan ett brott som förövas på annan plats, t.ex. på väg till eller från ett idrottsarrangemang, och det arrangemang som anordnas. framförde bl.a. att det var otillfredsställande att förslaget inte omfattade den situationen att supportrar gjort sig skyldi- ga till brott under resor till eller från idrottsarrangemangen och inte heller våldsbrott och skadegörelser på matchorten före eller efter matchen. Som bl.a. RPS och påpekat i tidigare sammanhang utgör de brott som förekommer utanför inhägnade platser avsedda för idrottsutövning och som har anknytning till idrottsarrangemang ett pro- blem. Dessa brott är kanske t.o.m. vanligare än brott inne på anläggning- arna. Eftersom lagstiftningen om tillträdesförbud har till syfte att gene- rellt motverka idrottsanknuten brottslighet, finns det redan av det skälet anledning att beakta även brott som begåtts utanför anläggningarna, för- utsatt att de har ett samband med idrottsarrangemangen. Till detta kom- mer att de personer som gjort sig skyldiga till sådana brott därigenom kan anses ha visat att de inte är främmande för att t.ex. tillgripa våld eller skada egendom just i samband med idrottsarrangemang. I dessa fall kan situationen dessutom vara likartad den då brott begås inne på arenorna, nämligen att brottet begås i en stor människosamling på en begränsad plats med den fara för allvarliga eller omfattande skador som det innebär. Så kan exempelvis vara fallet om brottet inträffar alldeles utanför idrottsanläggningen när åskådarna är på väg dit eller därifrån. Ett brott, t.ex. en skadegörelse, kan också direkt rikta sig mot en idrottsarena trots att det begås utanför denna. Som föreslagits i promemorian bör därför brott som en person begått i samband med idrottsarrangemang och som skulle ha varit ägnat att störa ordningen eller säkerheten om det i stället hade begåtts under arrange- manget kunna läggas till grund för en bedömning av risken för att perso- nen kommer att begå brott som är ägnat att störa ordningen eller säkerhe- ten även inne på en anläggning för idrott. De flesta remissinstanserna har varit av samma uppfattning. För att lagens ändamål att skydda mot brott av visst slag under idrottsarrangemang skall uppfyllas föreslår regeringen alltså att det vid riskbedömningen särskilt beaktas inte bara brott av visst slag som begåtts under ett idrottsarrangemang utan även brott av motsvarande slag som annars begåtts i samband med idrottsar- rangemang. Frågan är då vad som närmare bör avses med att ett brott annars har begåtts i samband med ett idrottsarrangemang. Som utgångspunkt måste gälla att det alltid skall finnas ett tidsmässigt samband mellan brottet och arrangemanget. Dessutom kan det finnas även ett geogra- fiskt samband. Det bör dock inte alltid krävas. Utöver detta bör omstän- digheterna i det enskilda fallet även i övrigt vara sådana att det måste anses finnas en klar koppling till arrangemanget. Huruvida ett brott skall anses ha begåtts i samband med ett idrottsarrangemang får alltså bedö- mas från fall till fall med hänsyn till samtliga omständigheter i det sär- skilda fallet. I författningskommentaren utvecklas detta resonemang yt- terligare och ges exempel på situationer när ett sådant samband bör anses föreligga. Enligt regeringens mening bör det inte ställas upp något formellt krav på ett visst tidsmässigt samband mellan brottet och ett förbud. Något så- dant krav finns inte heller i besöksförbudslagen. Det ligger dock i sakens natur att det har betydelse vid riskbedömningen hur långt tillbaka i tiden brottet ligger. Hur länge ett brott kan beaktas bör vidare kunna bero på brottets karaktär. Enligt i bör det tydligt framgå att också ordningsstörande beteenden som inte utgör brott har självständig bety- delse vid riskbedömningen. Av skäl som regeringen utvecklat i avsnitt 5.1 skall lagstiftningen i princip inte omfatta ordningsstörningar som inte utgör brott. Regeringen har därför föreslagit att riskbedömningen skall avse risken för brott av visst slag och att därvid särskilt skall beaktas ti- digare brottslighet av motsvarande slag. Enligt regeringens mening torde det vara svårt att påvisa den risk som krävs för att tillträdesförbud skall beslutas i de fall sådana brott som särskilt skall beaktas vid riskbedöm- ningen inte har begåtts. Regeringen ser t.ex. inte någon risk för att, som DO hävdat, vanliga hejarramsor kan beaktas vid riskbedömningen. Såda- na hejarramsor liksom t.ex. vanlig sång eller s.k. TIFO kan knappast tyda på en risk för brott. Regeringen anser följaktligen att det inte bör före- skrivas att vissa beteenden som inte utgör brott skall beaktas särskilt vid riskbedömningen. Det är dock inte uteslutet att det i rena undantagsfall kan anses föreligga en brottsrisk trots att en person inte tidigare begått brott av relevant slag. Det avgörande är om det finns en risk för framtida brottslighet av det angivna slaget. Det finns alltså undantagsvis utrymme att åberopa beteenden som inte utgör brott vid riskbedömningen. I för- fattningskommentaren ges exempel på sådana situationer. Nedan framgår att förhållanden som hänför sig till den enskildes person också bör vägas in i bedömningen. Enligt regeringens uppfattning innebär förslaget med denna utform- ning tydliga förutsättningar för när tillträdesförbud kan komma i fråga. Vidare skall erinras om att riskbedömningen skall göras av åklagare och att åklagarens beslut kan prövas av domstol. Såväl åklagare som domsto- lar är vana att göra liknande riskbedömningar, bl.a. enligt besöksförbuds- lagen. I fråga om brott som en person har begått föreslogs i promemorian att sådana brott inte skulle kunna beaktas vid riskbedöm- ningen. I promemorian konstaterades att förbud följaktligen normalt inte skulle kunna avse personer och inte heller personer som är eller äldre men som har begått brott . I promemori- an fanns dock inte något uttryckligt förbud mot att besluta om tillträdes- förbud för personer . Flera remissinstanser, däribland JO, JK och RPS, har tagit upp frågan om personer skall kunna få tillträdesförbud och om brott be- gångna skall få beaktas vid riskbedömningen. JO har ansett att det aldrig bör komma i fråga att besluta om förbud för personer som är . RPS har däremot föreslagit att personer normalt skall omfattas av lagen och att brott begångna före femtonårsda- gen skall beaktas vid prövningen. Enligt RPS finns ett problem med ny- rekrytering av yngre personer till de grupper som ställer till med bråk i samband med matcher. RPS har pekat på värdet med möjligheten att kunna avvisa eller avlägsna den som i strid mot ett förbud tagit sig in på en arena. En utgångspunkt vid bedömningen av hur personer skall behandlas är att det inte får dömas till påföljd för brott som någon begått (1 kap. 6 § ). Det innebär att den som är saknar möjlighet att få skuldfrågan för en påstådd brottslig gärning prövad. Detsamma gäller den som är eller äldre men som begått gärningen innan han eller hon fyllt . Vidare skulle en överträdelse av ett tillträdesförbud som beslutats efter en riskbedöm- ning där sådana gärningar beaktats inte kunna medföra straffansvar för den som inte fyllt . Enligt regeringens mening bör sådana gärningar inte kunna åberopas i en riskbedömning och läggas till grund för tillträ- desförbud. Regeringen föreslår alltså att brott som någon begått inte får beaktas vid riskbedömningen. Frågan är då om personer ändå skall kunna få tillträdesför- bud. Som nämnts skulle dock personerna inte kunna lagföras för överträ- delser av förbuden. De bör inte heller underkastas en sådan process som föreslås för hanteringen av frågor om tillträdesförbud. Till detta kommer, som JK framhållit, att det framstår som inkonsekvent om den som är un- der skulle kunna bli föremål för förbud medan den som är äldre inte kan få förbud med anledning av brott . Riskbedömningen för personer skulle vidare riskera att bli en helt annan än den som skall göras för andra personer. Åklagaren skulle tvingas bortse från påstådda brottsliga gärningar. Regeringen delar därför JO:s bedömning att förbud inte bör kunna avse personer . att det i lagtexten uttryckligen anges att tillträdesförbud inte får avse den som är . I sammanhanget skall framhållas att tillträdesförbud för ungdomar och vuxna kan få positiva effekter för de pro- blem med nyrekrytering av unga personer som RPS pekat på, se avsnitt 5.2. Ett annat spörsmål, som tagit upp, är om skuldfrå- gan avseende ett tidigare brott måste vara slutligt avgjord när frågan om förbud prövas. I enlighet med vad som gäller enligt besöksförbudslagen anser regeringen att detta inte bör krävas. Förbudet grundar sig nämligen liksom besöksförbud på en riskbedömning där tidigare brottslighet endast utgör en om än en särskilt viktig omständighet. Förbudet skall ju främst tjäna ett förebyggande syfte. För denna ordning talar också att lagstiftningen därigenom blir mer effektiv. I sammanhanget bör också erinras om möjligheten till prövning av domstol och nämnas, som be- handlas nedan i avsnitt 6.6, en föreslagen möjlighet för åklagaren att om- pröva beslutade förbud. Följaktligen skall inte uppställas något krav på att skuldfrågan skall vara avgjord när förbudsfrågan prövas. Detta inne- bär att en överträdelse av ett förbud kan föranleda ingripande på plats enligt polislagen (1984:387) och sedermera straffansvar, trots att skuld- frågan inte är slutligt avgjord. Vilken utredning om brottet som bör fin- nas när förbudsfrågan prövas berörs i författningskommentaren. Utöver tidigare brottslighet av det slag som särskilt skall beaktas vid riskbedömningen bör också, som redan berörts, andra omständigheter vägas in i denna. På samma sätt som enligt besöksförbudslagen bör hän- syn tas till förhållanden som är hänförliga till den mot vilken förbudet avses gälla. Det kan t.ex. röra sig om att hans eller hennes ekonomiska förhållanden ger utrymme för att besöka idrottsarrangemang både på den ort där han eller hon bor och på andra orter och därmed ger stöd för att det föreligger en risk för brott. Det kan exempelvis också vara så att det i fråga om en person som tidigare begått brott under en fotbollsmatch är svårare att konstatera en risk för att personen kommer att begå brott un- der ett idrottsarrangemang av annat slag, t.ex. under en ishockeymatch. Det kan t.ex. också vara svårt att konstatera en brottsrisk i fråga om en person som begått brott under en elitseriematch i ishockey när det gäller ishockeymatcher där personens barn deltar. Vid riskbedömningen skall alltså beaktas även förhållanden som hänför sig till den enskildes person. Den riskbedömning som skall göras kan avse såväl arrangemang på en idrottsplats som tidigare drabbats av brott som andra idrottsplatsers ar- rangemang. Risken kan också avse både idrottsarrangemang av samma slag som tidigare utsatts för brott och arrangemang av annan idrottsverk- samhet. Bedömningen av om det finns en risk för framtida brott kan dock som nämnts variera mellan dessa olika situationer. Även om samtliga ovan angivna omständigheter talar för att det finns en risk för brott kan det i vissa fall vara så att en mindre ingripande åt- gärd än ett förbud visar sig vara tillräcklig för att uppnå syftet med ett förbud. Som allmän princip gäller att tvångsåtgärder inte får vara mer ingripande än vad som behövs med hänsyn till åtgärdernas syfte. I enlig- het med denna princip bör tillträdesförbud inte beslutas i dessa fall. I be- söksförbudslagen finns en uttrycklig regel om detta. I promemorian före- slogs en motsvarande bestämmelse i lagen om tillträdesförbud vid id- rottsarrangemang. RÅ har ansett att bestämmelsen inte behövs. emot har framfört att prövningen av om syftet med ett förbud kan tillgo- Prop. 2004/05:77 doses genom en mindre ingripande åtgärd bör göras mer omfattande. Enligt BRÅ bör det påverka bedömningen av behovet av förbud om fö- rebyggande eller säkerhetsfrämjande åtgärder försummats. Regeringen vill i denna fråga framhålla att idrottsorganisationerna självfallet har kvar sitt ansvar för att upprätthålla ordning och säkerhet under idrottsarran- gemangen. Att kräva en prövning av huruvida en idrottsorganisation gjort tillräckligt stora ansträngningar i sitt arbete vore emellertid alltför långtgående. För att det inte skall råda något tvivel om att den nu disku- terade principen gäller och om dess omfattning föreslår regeringen att en uttrycklig bestämmelse av samma innehåll som bestämmelsen i besöks- förbudslagen tas in i lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Regeringens förslag: Den som överträder ett tillträdesförbud döms till böter eller fängelse . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. har påpekat att en id- rottsklubb kan bedriva såväl elitverksamhet som ungdomsverksamhet och framfört att den som uppträtt så att ett tillträdesförbud till elitmatcher är aktuellt inte bör förhindras att besöka arrangemang där vederbörandes barn deltar. har ansett att domstolarna bör ges en möj- lighet att i särskilt ömmande fall underlåta att utdöma ansvar. Skälen för regeringens förslag: Ovan har föreslagits att överträdelser av tillträdesförbud kriminaliseras. När det gäller vilken straffskala som bör gälla kan inledningsvis nämnas att den som bryter mot ett besöksför- bud enligt besöksförbudslagen kan dömas till böter eller fängelse i högst . Straffskalan var ursprungligen böter eller fängelse i högst sex må- nader men höjdes efter ett initiativ av (bet. 1989/90:JuU5). Skälen angavs vara att straffvärdet för mycket allvarliga överträdelser av besöksförbud, t.ex. ofta förekommande överträdelser med starka inslag av passivt hot som pågått mot kvinnor, var högre än vad den dåvarande straffskalan gav utrymme för. Straffvärdet av en överträdelse av tillträdesförbud måste anses vara så- dant att det bör föreslås en straffskala som sträcker sig från böter till fängelse . Normalstraffet med en sådan straffskala bör vara böter. kan dock en strängare påföljd vara motive- rad. De skäl som motiverat ett straffmaximum i besöksförbuds- lagen är inte relevanta här. En annan fråga är om det bör göras ett undantag från straffansvaret för ringa fall. har ansett att det kan finnas ömman- de fall som motiverar ett sådant undantag. har fram- fört att den som är aktuell för ett tillträdesförbud till elitmatcher inte bör förhindras att besöka arrangemang där hans eller hennes barn deltar. Frågan om ett undantag måste självfallet besvaras mot bakgrund av om det finns behov av ett sådant. Enligt besöksförbudslagen skall inte dömas till ansvar i ringa fall. I propositionen till den lagen uttalades att under ansvarsfrihetsregeln kan falla kontakter som framstår som klart ursäktli- Prop. 2004/05:77 ga (prop. 1987/88:137 s. 52). Som ytterligare exempel på fall som kan omfattas av regeln nämndes enstaka överträdelser där parterna har förso- nats och båda vill ha förbudet upphävt. Som framgått ovan kommer tillträdesförbud att avse idrottsarrange- mang på inhägnade platser huvudsakligen avsedda för idrottsutövning. Förbuden kommer därmed att vara både tidsmässigt och geografiskt av- gränsade på ett snävt och tydligt sätt. Vidare bör, som redan berörts i avsnitt 6.2, riskbedömningen kunna leda till att risken för att någon gör sig skyldig till brott bedöms olika för exempelvis elitseriematcher i is- hockey på en ishockeyarena och andra ishockeymatcher som anordnas inom samma organisations ungdomsverksamhet på samma arena.