prop · GS0388 · 2005-02-23 00:00:00 — Enligt svensk rätt medför dödförklaringen alla de rättsverkningar i per- Prop. 2004/05:88 sonligt och ekonomiskt hänseende som inträder när någon dör. följer att beslut om dödförklaring bör få meddelas bara om mycket starka skäl talar för att den försvunne verkligen är död. Allmänt sett måste då gälla att risken för en oriktig dödförklaring avtar ju som gått efter försvinnandet. Detta kan i och för sig tala för att långa frister bör föregå en dödförklaring. Mot detta står naturligtvis de anhörigas önskan att av många skäl främst känslomässiga men också juridiska och ekonomiska få fastslaget att den som försvunnit är död. Som utredningen framhåller är det först då som förutsättningar för ett egentligt sorgearbete finns och det är först då som den försvunne kommer att betraktas som avliden i myndigheternas och andras ögon. En mycket viktig utgångspunkt är också, som redan antytts, att regler- na om dödförklaring måste ha förutsättningar att fungera lika bra vid en- staka försvinnanden som i samband med stora katastrofer. Enligt regeringens mening är det önskvärt att dödförklaring kan ske så snabbt som möjligt utan att rimliga krav på säkerhet eftersätts. Ärvda- balkens regler om dödförklaring, med en huvudregel om tioårig presum- tionstid, har sitt ursprung 1933 införda lagen om boutredning och arvskifte. De stammar alltså från då samhällets villkor var väsent- ligt annorlunda än dagens. Så är det t.ex. numera långt lättare att efter- forska saknade personer än vad som var fallet med dåtidens kommunika- tioner. Även beträffande de senare tillkomna tre- och ettårsfristerna kan i viss mån motsvarande argument anföras. De tidsfrister som uppställs för olika fall av dödförklaring bör därför förkortas. Det har redan framgått att innebörden av den praxis som utbildats i an- slutning till 19 § folkbokföringslagen är att en försvunnen person i vissa fall kan avregistreras ur folkbokföringen utan att detta föregåtts av beslut om dödförklaring. För regeringen står det klart att en sådan ordning har sina fördelar. En möjlighet av detta slag att i ett gynnsamt utrednings- läge snabbt kunna slå fast att en försvunnen person måste vara död bör därför finnas även . Dock har ett beslut om avregistrering ur folkbokföringen så vittgående rättsverkningar att det i samtliga fall bör vila på materiell grund. En utgångspunkt för en ny reglering bör därför vara att ett formligt beslut om dödförklaring skall fattas i alla de fall där det saknas förutsättningar för läkare att utfärda dödsbevis. Därigenom säkerställs att en prövning i sak alltid kommer att göras i ärenden om för- svunna personer. Sammanfattningsvis bör alltså förutsättningarna för dödförklaring änd- ras. Vidare bör vissa ändringar göras i förfarandet. I det följande redovi- sas överväganden och förslag i dessa delar. Nya regler om dödförklaring Regeringens förslag: En särskild lag om dödförklaring införs. Förutsätt- ningar för dödförklaring skall vara följande. Om någon är försvunnen och det är utrett att han eller hon är död, får dödförklaring ske . Är det inte utrett att den försvunne är död men föreligger det med hän- syn till omständigheterna kring försvinnandet och vad som i övrigt är känt en hög grad av sannolikhet för att han eller hon är död, får frågan om dödförklaring tas upp tidigast efter försvinnandet. Frågan får dock tas upp , om försvinnandet har skett i samband med en naturkatastrof eller stor olycka eller under liknande omständigheter och det finns en mycket hög grad av sannolikhet för att den försvunne är död. I övriga fall får frågan tas upp tidigast efter försvinnandet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen lämnar dock inget förslag om en möjlighet att ta upp en fråga om dödförklaring i det fallet att det inte är utrett att den för- svunne är död och försvinnandet har skett vid en naturkatastrof eller lik- nande händelse. Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med regering- ens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon invändning i sak mot utredningens förslag. Inte heller mot promemorians förslag finns någon invändning i sak, men och förespråkar en mer generell utformning av den regel som avser att träffa försvinnanden vid bl.a. naturkatastrofer. Skälen för regeringens förslag Utredningens förslag att reglerna om dödförklaring tas in i en särskild lag har inte föranlett några invändningar från remissinstanserna. Även rege- ringen finner detta vara en lämplig ordning. I den nya lagen bör följande fall av dödförklaring regleras. Det är utrett att den försvunne är död Som framgått saknas det en civilrättslig regel som möjliggör dödförkla- ring efter det att någon försvunnit. Förhållandena vid natur- katastrofen i och Estonias för- lisning visar dock på behovet av en sådan regel, även om man i det sena- re fallet kunde uppnå i huvudsak motsvarande resultat genom tillämpning av bestämmelserna i folkbokföringslagen. Om det är klarlagt att en för- svunnen person är död, finns alltså ett behov av att utan att någon tids- frist först måste löpa direkt efter försvinnandet också rättsligt kunna be- trakta den försvunne som död. Det har redan framhållits att skälen för detta är både känslomässiga, juridiska och ekonomiska. En möjlighet att dödförklara personer i nära anslutning till försvinnan- det bör därför införas. Givetvis bör en sådan möjlighet bara kunna använ- das när det inte kan finnas något rimligt tvivel om att den försvunne har avlidit, och den nya regeln bör därför ställa krav på att det är utrett att så är fallet. Beviskravet blir därmed detsamma som enligt nuvarande praxis uppställs när med tillämpning av 19 § folkbokföringslagen direkt avregistrerar en försvunnen person ur folkbokföringen. I praktiken torde därför en tillämpning av den nya regeln främst bli aktuell i motsva- rande situationer. Ett beslut om dödförklaring enligt den nya regeln skall alltså kunna fat- tas så snart som utredningen kring det enskilda försvinnandet är klar. Det är inte utrett, men i hög grad sannolikt, att den försvunne är död Om efterforskningarna kring ett försvinnande visar att situationen visser- ligen inte är sådan att det är utrett att den försvunne är död, kan omstän- digheterna ändå med styrka tala för att så är fallet. Utöver en regel om omedelbar dödförklaring när det är klarlagt att den försvunne har om- kommit behövs därför, liksom , regler som föreskriver att en ansökan om dödförklaring i vissa fall får göras inom en relativt sett efter försvinnandet. Frågan är nu närmast hur lång en sådan frist bör vara och vilka förutsättningar som bör uppställas för dess till- lämpning. Av avsnitt 4.2 har redan framgått att det enligt 25 kap. 1 § finns två situationer i vilka en ansökan om dödförklaring kan göras kor- tare tid efter försvinnandet. Båda fallen utgår ifrån att den försvunne be- fann sig i en livsfarlig situation men uppställer olika krav på bevisningen för detta. Kan det antas att den försvunne befann sig i livsfara när han eller hon veterligen senast var i livet, får ansökan göras gått. Är det däremot utrett att han eller hon befann sig i sådan fara vid för- svinnandet, får ansökan göras när har förflutit. Utredningen anmärker att begreppet livsfara har varit svårt att avgränsa och tolka och att det därigenom har vållat tillämpningsproblem. Trots att en persons försvinnande inte rimligen kunnat förklaras på annat sätt än att han eller hon omkommit, har det förekommit att de kortare tidsfrister- na inte kunnat användas. Skälet till detta har varit att livsfaran likväl inte kunnat sägas föreligga vid försvinnandet. Det sagda visar att förutsättningarna för att tillämpa en kortare tidsfrist bör formuleras på annat sätt än vad som är fallet. Utred- ningen föreslår att en kortare frist för ansökan om dödförklaring skall få användas om det med hänsyn till omständigheterna kring försvinnandet och vad som i övrigt är känt föreligger en hög grad av sannolikhet för att den försvunne är död. Därutöver föreslås att denna kortare frist bör vara . Regeringen anser att det finns goda skäl för en sådan lösning och kan ansluta sig till utredningens båda förslag i denna del. Den valda for- muleringen är avsedd att omfatta också sådana fall där allt talar för att den försvunne har omkommit, även om omständigheterna inte är sådana att livsfara enligt nuvarande regler hade ansetts föreligga. Som utredningen konstaterar finns det med den nya regelns formule- ring inte heller anledning att fortsättningsvis ha två tidsfrister. En enda regel om ettårig frist är i stället tillräcklig. En särskild regel om försvinnande vid naturkatastrofer eller stora olyckor Vad som föreslagits innebär att en fråga om dödförklaring får tas upp efter ett försvinnande om det är utrett att den försvunne är död, medan en ettårig frist först måste löpa i fall där det inte är utrett att den försvunne är död men omständigheterna kring försvinnandet är sådana att det finns en hög grad av sannolikhet för detta. Fråga uppkom- mer nu om det med dessa regler kommer att finnas fall i vilka omedelbar dödförklaring inte är möjlig men en ettårig väntetid likväl kan anses för lång och om det då finns behov av en särskild reglering för dessa fall. För att det skall anses utrett att en försvunnen person är död fordras ett mycket tillförlitligt utredningsunderlag. Vid t.ex. fartygs- eller flyg- olyckor kan ett underlag med sådan tillförlitlighet utgöras av passagerar- listor och annan officiell dokumentation, förutsatt att omständigheterna i övrigt ger anledning att fästa tilltro till den. Förhållandena vid naturkata- strofer som den i och i sin omfattning jämförbara olyckor är emellertid ofta sådana att utredning av detta slag inte kan frambringas. Det främsta skälet till detta är givetvis att händelsen på grund av sin omfattning och utbredning kommit att drabba många människor över stora ytor. kan det dock t.ex. genom de natur- eller andra krafter som varit i rörelse vid händelsen jämte vittnesberättelser om var den försvunne då befann sig råda en mycket hög grad av sannolikhet för att den som försvunnit i samband med katastrofen eller olyckan också har omkommit. Att det i ett sådant fall saknas utredning som med så hög grad av säkerhet som kan vara fallet med t.ex. en passagerarlista visar att den försvunne befunnit sig på en viss plats bör då inte få hindra att frågan om dödförklaring kan tas upp i nära anslutning till försvinnandet, utan föregående väntetid. En regel bör därför införas enligt vilken frågan om dödförklaring i vissa fall får tas upp efter ett försvinnande, trots att det inte är utrett att den försvunne är död. När det gäller den närmare utformningen av en sådan regel inställer sig främst två frågor. Den ena gäller hur det beviskrav bör formuleras som måste uppställas för dess tillämpning. Den andra gäller huruvida regeln bör vara generellt tillämplig eller uttryckligen inriktad på händelser som typiskt sett innebär ett lösgörande av sådana krafter som omtalats. I båda frågorna har Lagrådet haft synpunkter. Såvitt gäller den första frågan innebar promemorians förslag att en för- utsättning för regelns tillämpning skulle vara att det fanns synnerliga skäl för antagandet att den försvunne var död. Även lagrådsremissens förslag hade denna innebörd. Mot detta har Lagrådet anfört bl.a. att rekvisitet om synnerliga skäl inte är lätt att inordna i den skala av sannolikhetsbedöm- ningar som systemet annars bygger på och att det därför blir främmande och svårtolkat i sammanhanget. Regeringen har tagit intryck av denna synpunkt. Förutsättningen för regelns tillämpning bör i stället vara att det finns en mycket hög grad av sannolikhet för att den försvunne är död. Inte heller en sådan formulering är dock invändningsfri för Lagrådet, som har framhållit att en lagtext med för skilda fall olika men ändå när- liggande sannolikhetsgrader lätt kan leda till gränsdragningssvårigheter i tillämpningen. Detta för regeringen in på den andra av de två frågor som berörts, nämligen om regeln bör vara generellt utformad eller ut- tryckligen inriktad på vissa särskilda slag av händelser. innebar lagrådsremissens förslag att regeln begränsades till försvinnan- den som har skett i samband med en naturkatastrof eller stor olycka eller under liknande omständigheter. Regeringen anser alltjämt att en sådan begränsning är att föredra, inte minst av det skälet att regeln då blir till- lämplig på situationer där det finns en yttre, lätt konstaterbar omstän- dighet som kan föranleda bedömningen att det råder en mycket hög grad av sannolikhet för att den försvunne är död. I själva verket är det också genom en inskränkning av detta slag som det är möjligt att minimera de gränsdragningssvårigheter i tillämpningen som Lagrådet har varnat för. Som Lagrådet framhåller får nämligen regelns inriktning på naturkata- strofer och liknande händelser antas leda till att det inte så ofta blir aktu- ellt att försöka dra en skiljelinje mellan hög och mycket hög grad av san- nolikhet. En lösning innefattande en sådan begränsning blir enligt rege- ringens mening därmed både systematiskt och lagtekniskt godtagbar. En annan ordning som innebär att regeln görs tillämplig på alla försvin- nanden, oavsett sammanhang har däremot förutsättningar att leda till gränsdragningssvårigheter. En lösning av det slaget bör därför inte väljas. Den närmare innebörden av begreppen naturkatastrof, stor olycka och liknande omständigheter, begrepp som av Lagrådet ansetts kunna ge upp- hov till tolknings- och tillämpningsproblem, berörs i författningskom- mentaren. Regeringen gör för sin del bedömningen att problem av det slag som Lagrådet har pekat på torde bli mycket begränsade. Har en person försvunnit utan att det finns några som helst tecken på vad som inträffat, kan det inte komma i fråga att tillämpa någon av de tre nya regler som berörts. Detsamma gäller om det visserligen finns viss utredning om försvinnandet men bevisningen med hänsyn till nu redovi- sade krav inte är tillräckligt stark. Av detta skäl måste det givetvis lik- som finnas en regel om dödförklaring som blir tillämp- lig på de fall som inte täcks av övriga bestämmelser. Det säger sig självt att detta måste vara en regel med längre väntetid än de övriga. I 25 kap. 1 § uppställs en sådan . Som framhållits i avsnitt 5 stammar regler om dödförkla- ring, med dess huvudregel om tioårig tidsfrist, från då samhällets villkor var helt annorlunda än dagens. Att det t.ex. numera är avsevärt enklare att efterforska saknade personer än vad som var fallet med då- tidens kommunikationer har redan påpekats. Till detta kommer att den moderna kommunikationstekniken gör det långt lättare för den som vis- tas på avlägsen ort att hålla kontakt med sina anhöriga. Generellt sett får det numera också anses svårare att utan myndigheternas vetskap emigre- ra till ett annat land eller byta identitet. Det nu sagda leder regeringen till slutsatsen att den nuvarande tioårs- fristen bör förkortas väsentligt. Vad utredningen föreslår om en längsta frist är väl avvägt och bör genomföras. Till skillnad från vad som varit fallet behövs då inte längre någon särskild regel om kor- tare tidsfrist för det fall att den försvunne vid ansökningstillfället skulle ha varit . Regeringens förslag: I ärenden om dödförklaring skall beslut fattas av . I flera fall skall beslut fattas av en särskild nämnd inom verket. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Något förslag om beslutsfattande genom nämnd lämnas dock inte av ut- redningen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon invändning mot utredningens förslag. När det gäller promemorians förslag om beslutsfat- tande genom nämnd i vissa fall anser några remissinstanser (bl.a. Kam- markollegiet) att ytterligare ärendekategorier bör prövas av nämnden. Skälen för regeringens förslag Enligt gällande ordning görs en ansökan om dödförklaring hos tingsrät- ten i den ort där den försvunne senast haft hemvist i eller, om be- hörig domstol inte finns, . Ett beslut att med tillämp- ning av 19 § folkbokföringslagen direkt avregistrera en försvunnen per- son ur folkbokföringen fattas däremot av . När en ny, samlad ordning för dödförklaring nu föreslås inställer sig därför frågan om det bör vara eller domstol som beslutar i dessa ären- den. Liksom utredningen kan regeringen se goda skäl för att beslutsfattan- det anförtros . Genom sitt ansvar för folkbokföringen har verket en god och naturlig tillgång till uppgifter om samtliga personer med hemvist i . Vidare finns det i kunskap om och erfarenhet av den utredning som fordras för att redan med dagens praxis direkt kunna avregistrera en försvunnen person ur folkbokföringen. Materien är således inte ny. Härtill kommer att ärendena om dödförkla- ring i regel inte har tvistekaraktär och därför inte av detta skäl måste han- teras i domstol. Om handläggningen i stället anförtros , kan detta således bidra till domstolarnas verksamhet ytterligare renodlas och att dessa i större omfattning kan koncentrera sig på rättskipning och egentlig tvistlösning. Vad som möjligen kunde tala för att ärenden om dödförklaring även bör handläggas av domstolarna är däremot att det i dessa ären- den ibland kan bli nödvändigt med viss bevisvärdering. En handläggning i domstol, som sker enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden, skulle vidare medge att det fanns möjlighet att hålla muntlig förhandling i ären- den om dödförklaring. Behovet av sådana förhandlingar skall emellertid inte överskattas. I praktiken torde domstolarnas handläggning av ärenden om dödförklaring förete stora likheter med den handläggning som sker hos i ärenden om direkt avregistrering ur folkbok- föringen. Till detta kommer att ett överförande av ärendena om dödför- till inte utesluter att sådana frågor kan komma under prövning av domstol, eftersom verkets beslut överklagas hos allmän för- Prop. 2004/05:88 valtningsdomstol. I överensstämmelse med vad utredningen förordar föreslår regeringen således att det är som skall ha att fatta beslut om dödförkla- ring. Att regeringen för flera ärenden föreslår en särskild ordning för be- slutsfattandet framgår dock av det följande. I flera fall beslutar genom nämnd och de dåvarande tio skattemyndigheterna ersattes från av den nya myndigheten . Intill dess hade det ankommit på skattemyndighet att med tillämpning av 19 § folkbok- föringslagen fatta beslut om avregistrering ur folkbokföringen. Detta av- såg också fall av direkt avregistrering av försvunna personer. I ärenden av det senare slaget yttrade sig emellertid i regel innan skattemyndigheten fattade sitt beslut. För att åstadkomma en enhetlig tillämpning inom är det uppenbart att det alltjämt finns ett behov av samordning eller i vart fall uttalanden från centralt håll. Inte minst gäller detta när verket nu tillförs alla ärenden om dödförklaring. Det nu sagda leder regeringen till slutsatsen att beslut i flera frågor om dödförklaring bör fattas av en särskild nämnd inom ver- ket. Också vissa ärendekategoriers särskilda karaktär i fråga om bevis- värdering och bedömning i övrigt gör det påkallat med en sådan ord- ning för beslutsfattandet. Det är motiverat att låta nämnden fatta alla be- slut i dels ärenden om omedelbar dödförklaring i fall där det är utrett att den försvunne är död (se 2 § i den föreslagna lagen), dels ärenden som grundar sig på att försvinnandet har skett i samband med en naturkata- strof eller stor olycka eller under liknande omständigheter och det finns en mycket hög grad av sannolikhet för att den försvunne är död (se 3 § andra stycket), dels som bl.a. Kammarkollegiet förespråkar ärenden där det som grund för ansökningen åberopats att det finns en hög grad av sannolikhet för att den försvunne är död (se 3 § första stycket). Skatte- verket bör därutöver ha möjlighet att bestämma att nämnden skall fatta beslut även i annat enskilt ärende enligt den nya lagen, om det finns sär- skilda skäl för det. Det bör lämpligen ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om nämnden, dess ledamöter och dess beslutförhet. 6.3Närmare om handläggningen m.m. Regeringens förslag: De nuvarande reglerna om handläggning av frå- gor om dödförklaring samt reglerna om återbäring av egendom över- förs i huvudsak oförändrade från 25 kap. till den nya lagen. I fråga om ärendenas handläggning görs dock bl.a. den juste- ringen att för det fall kungörelse skall utfärdas om en ansökan om dödförklaring tiden för kungörelse förkortas. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon invändning mot Skälen för regeringens förslag En ansökan om dödförklaring bör även få göras av dem som är närmast anhöriga till den försvunne. Vidare är det ändamålsenligt att därutöver skall ha rätt att i vissa fall självmant ta upp en fråga om dödförklaring. Till skillnad från vad utredningen föreslår bör denna rätt dock inte göras generell utan begränsas till de fall där frågan om dödförklaring uppkommer på den grunden att det är utrett att den för- svunne är död. möjlighet att självmant ta upp en fråga om dödförklaring kommer därmed att sammanfalla med den möjlighet som verket har att självmant ta upp en fråga om direkt avregistrering ur folkbokföringen enligt 19 § folkbokföringslagen. En så- dan möjlighet kan vara av betydelse t.ex. när ett stort antal människor är försvunna och befaras omkomna och en samlad polisutredning har gjorts beträffande samtliga försvunna. Med en regel av denna innebörd behöver då inte avvakta ansökningar från de försvunnas anhöriga utan kan i ett sammanhang ta upp alla frågor om dödförklaring. Även den som utan att vara anhörig befinner sig i en sådan situation att hans eller hennes rätt kan bero av dödförklaringen bör, liksom för närva- rande, kunna ansöka om dödförklaring. Vad som torde kunna komma i fråga är t.ex. en borgenär eller en hyresvärd. Även med beaktande av vad Lagrådet har anfört är det enligt regeringens mening dock inte påkallat att låta andra än anhöriga ha rätt att ansöka om dödförklaring på den grunden att försvinnandet har skett i samband med en naturkatastrof eller liknande händelse. För detta är förhållandena i regel alltför särpräglade. Även hänsynen till de anhöriga får anses tala däremot. Som redovisats i avsnitt 4.2 är det enligt de nuvarande reglerna om hand- läggning av frågor om dödförklaring obligatoriskt för domstolen att höra den försvunnes make eller maka, om vederbörande vistas i , samt närmaste släktingar, annan som kan antas senast ha haft underrättelse om den bortovarande samt och polismyndigheten i den ort där den försvunne senast hade hemvist i . Utredningen föreslår att det inte skall vara obligatoriskt för Skattever- ket att inhämta sådana yttranden. Som skäl för detta anförs att det kan finnas situationer där det framstår som onödigt att fler upplysningar om försvinnandet skall behöva införskaffas, t.ex. om det genom en polis- utredning i anledning av en katastrof är utrett att den försvunne är död. Regeringen ser dock något annorlunda på saken. Som framgått kommer beslutsmyndigheten att på eget initiativ kunna ta upp en fråga om dödförklaring. Om utredningens förslag i fråga om skyldig- heten att inhämta yttrande då följdes, kunde detta komma att innebära att de anhöriga i vissa fall lämnades helt utanför och kanske till och med skulle överraskas av den handläggning hos som utmynnar Prop. 2004/05:88 i att deras närstående dödförklaras. Inte minst pietetsskäl talar naturligt- vis för att något sådant bör undvikas. Regeringen anser därför att det även bör finnas en skyldighet att inför ett beslut om dödför- inhämta yttrande från den försvunnes närmaste anhöriga. För att något anpassa regeln efter de olika handläggningssituationer som kan föreligga bör dock stadgas att sådant yttrande inte behöver inhämtas om särskilda skäl talar emot det. På så sätt betonas den stränga huvudregeln.