prop · GS03142 · 2005-03-22 00:00:00 — Så länge det handlar om att utnyttja medlemskapet i den fackliga organisationen och tillvarata medlemmarnas intressen borde arbetstagarledamoten ha ett skydd mot anklagelser om brott mot Riksåklagaren är tveksam till att kriminalisera oaktsamma röjanden av information som man borde ha förstått var skyddad. En sådan kriminalisering går dessutom utöver vad som föreskrivs i direktivet. välkomnar de uttalanden som görs angående styrelseledamöters tystnads- och lojalitetsplikt. Fråga finns dock om vad som gäller beträffande en styrelseledamot som får kännedom om att det bolag han eller hon sitter i styrelsen för planerar ett större företagsförvärv och ledamoten vill sprida denna information till de ägare han eller hon representerar i syfte att se till att dessa inte gör några affärer vare sig i det uppköpande bolaget eller målbolaget. Kan styrelseledamoten behörigen informera de ägare han eller hon representerar? ifrågasätter om en kriminalisering av obehörigt röjande av insiderinformation kommer att få någon praktisk betydelse. anser att en styrelseperson eller annan insynsperson i regel bör utverka samtycke från bolaget innan ett utlämnande kan ske. Tredje AP-fonden anför att om institutionernas interna förankringsarbete skulle anses utgöra obehörigt röjande av insiderinformation skulle det omöjliggöra för institutionerna att fortsätta att arbeta med bolagsstyrningsfrågor på det sätt som är praxis . efterlyser argumentation och vägledning kring när ett röjande skall anses obehörigt och när det tvärtom är berättigat att röja informationen. Frågan har betydelse då en advokat som behörigen erhållit insiderinformation från en klient kan ha behov att föra informationen vidare, dels för att agera i enlighet med de regler som gäller i advokatverksamhet för konfliktkontroll, dels för att kunna utföra uppdraget på ett rimligt sätt. Skiljelinjen mellan obehörigt och behörigt röjande kan leda till gränsdragningsproblem i advokatverksamheten. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt marknadsmissbruksdirektivet skall medlemsstaterna förbjuda alla tre personkretsarna att röja insider- information (artiklarna 3 och 4). Liksom handels- och rådgivningsförbu- den skall enligt direktivet röjandeförbudet inträda redan när personen i fråga borde ha insett att det var fråga om insiderinformation. Enligt artikel 3 a i marknadsmissbruksdirektivet skall röjandeförbudet inte gälla i fall då röjandet sker som ett normal led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åligganden. Enligt 7 § insiderstrafflagen är det straffbart endast för första och andra personkretsarna att röja insiderinformationen. Röjandeförbudet infördes för att nå en bättre överensstämmelse med insiderdirektivet (se prop. 1999/2000:109 s. 56) som ställde krav på röjandeförbud för dessa personer. Enligt förarbetena ansågs det dock föra för långt att införa ett generellt röjandeförbud. För att den svenska bestämmelsen om obehörigt röjande av insiderinformation skall vara förenlig med direktivet krävs nu att den kompletteras så att dels alla som har tillgång till insiderinformation omfattas, dels straffbarhet inträder redan när en person insett eller bort inse att det är fråga om insiderinformation. Regeringen finner inte skäl för, vilket Riksåklagaren också ställt sig tveksam till, att i enlighet med utredningens förslag låta det subjektiva rekvisitet oaktsamhet omfatta alla objektiva rekvisit. En sådan reglering skulle medföra att röjanden av insiderinformation som sker av misstag skulle omfattas av bestämmelsen. insiderdirektiv undantogs från förbudet fall då röjandet sker som ett normal led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden. Regeringen valde då att införa detta genom att i lagtexten för straffansvar ställa upp krav på att röjandet skulle ha skett obehörigen. För att uppnå bättre överensstämmelse med marknadsmissbruksdirektivet anser regeringen att undantaget för röjanden som sker som ett normalt led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åligganden i stället skall framgå direkt av lagtext. Undantaget när informationen blir allmänt känd Information som är allmänt känd är inte insiderinformation enligt definitionen i 1 § 1 insiderstrafflagen och det är enligt 7 § andra stycket samma lag inte straffbart att röja insiderinformation om informationen blir allmänt känd som den röjs. Enligt förarbetena till insiderlagen krävdes för att information skulle anses allmänt känd, att den var tillgänglig för envar som vill söka efter den i massmedia, bland uttalanden från bolaget i fråga, offentliga föredrag eller liknande (prop. 1990/91:42 s. 83). Som exempel på att en omständighet ansågs vara allmänt känd nämndes i samma förarbeten att den publicerats på en marknadsplats eller varit omnämnd i massmedia. Den avgörande tidpunkten ansågs vara då en nyhet kom upp på förekommande bildskärmar, t.ex. Reuters, eller när tidningarna lämnat tryckeriet. I samma förarbeten sägs också att spridning av information inom en begränsad sluten krets, t.ex. en privat aktiesparklubb eller liknande, inte bör vara tillräcklig för att informationen skall anses vara offentliggjord. Dessa uttalanden, med en skiljelinje mellan information som är tillgänglig för envar och information som spritts inom en begränsad sluten krets, gjordes innan användningen av Internet hade tagit fart. I senare diskussioner har frågan dykt upp om ett inlägg på en s.k. chatsida skulle kunna medföra att informationen blivit allmänt känd. Enligt regeringens bedömning bör frågan avgöras med i första hand utgångspunkt i vilken chatsida det är fråga om. Uttrycket allmänt känd måste läsas i ljuset av syftet med bestämmelsen, nämligen att undanta från det straffbara området bara sådana situationer där informationen blir så väl känd att varken den som röjer informationen eller andra har möjlighet att utnyttja informationen för att göra fördelaktiga affärer. Att en uppgift kommenteras på en välkänd och välbesökt aktiechatsida kan, precis som påpekat, vara att likställa med en publicering i en tidning. Särskilt om förhållandet till styrelseledamöters tystnads- och lojalitetsplikt Det finns inga uttryckliga bestämmelser i aktiebolagslagen (1975:1385, ABL) eller lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (FL) om styrelseledamöternas tystnadsplikt, utan denna följer av styrelseleda- motens ställning som förtroendeman. Tystnadsplikten innebär att styrelseledamoten måste hemlighålla angelägenheter och förhållanden, vilkas yppande kan skada bolaget eller föreningen. tystnadsplikten av 9 kap. 22 § ABL och 7 kap. 11 § FL, där skyldigheten att lämna upplysningar på stämman begränsas till att avse upplysningar som kan ges utan väsentlig nackdel för bolaget eller föreningen. En intressekonflikt föreligger här mellan företagets behov av sekretess och det behov en styrelseledamot kan ha av att samråda med dem som har utsett honom eller henne. Någon särbehandling av arbetstagar- ledamöterna i denna del har inte föreslagits i förarbetena till vare sig ABL (prop. 1972:116) eller lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda (LSP) (prop. 1987/88:10). Det har dock uttalats att avvägningen mellan olika intressen förutsätter att frågan tas upp till diskussion i styrelsen (prop. 1972:116 s. 135) och att frågan får lösas i de enskilda företagsstyrelserna med beaktande av såväl företagets behov av sekretess som av de anställdas särskilda intresse av att fortlöpande hållas underrättade om verksamheten (prop. 1987/88:10 s. 175). Arbetstagarledamöterna är liksom övriga styrelseledamöter associationernas förtroendemän. har de till uppgift att ge de anställda information om företaget och dess förhållanden, och det är naturligt att de ibland har behov av att kunna samråda med centrala företrädare för den fackliga organisationen. Motsvarande behov måste man räkna med finns för t.ex. anställda i ett investmentbolag som sitter i styrelsen för företag där investmentbolaget har ägarintressen. En styrelseledamot som informerar sin externa uppdragsgivare kan dock göra sig skyldig till straffbart röjande av insiderinformation, om inte röjandet är att anse som behörigt. Avgörande för bedömningen av i vilken mån en styrelseledamot kan röja insiderinformation behörigen är enligt regeringens mening förhållandet mellan ledamotens tystnadsplikt gentemot företaget och hans eller hennes uppgift att företräda dem som har utsett honom eller henne. Det fortsatta resonemanget fokuserar på arbetstagarledamöterna, men som redan framhållits ser regeringen inte någon principiell skillnad mellan dessa ledamöter och andra. Med utgångspunkt i ett tänkt fall, där man i ett företags styrelse har diskuterat en affär av viss betydelse och där arbetstagarledamoten för vidare informationen till sin fackliga organisation, gör regeringen följande bedömning. Om en prövning av konflikten mellan företagets intresse av sekretess och arbetstagarledamotens intresse av att kunna diskutera med sin fackliga organisation utfaller till arbetstagarledamotens fördel, bör det inte komma i fråga att anse utlämnandet som obehörigt. Detta gäller dock bara så långt som ledamoten inte har lämnat ut mer eller annan information än som behövdes för den fackliga diskussionen och han eller hon hade rimlig grund för att lita på att den som tog emot informationen inte skulle missbruka den eller föra den vidare (jfr artikel 6.3 andra stycket i marknadsmissbruksdirektivet). Om det inte är uppenbart onödigt, bör ledamoten försäkra sig om att mottagarna av informationen förstår dess konfidentiella karaktär. På samma sätt bör man sannolikt bedöma det fallet att företaget accepterade att informationen fördes vidare till den fackliga organisationen något som är fullt möjligt och kanske rent av ganska vanligt trots att företaget i övrigt vill hålla informationen hemlig. Om prövningen utfaller på motsatt sätt, dvs. arbetstagarledamoten borde ha hållit tyst med informationen, kan hans eller hennes ställning som arbetstagarledamot inte rimligen ge honom eller henne något skydd Prop. 2004/05:142 mot en anklagelse om brott mot röjandeförbudet. Därmed är dock inte sagt att han eller hon med automatik är skyldig, utan det får prövas enligt vanliga regler. och i anser att det normalt måste anses finnas ett legitimt behov för arbetstagarledamöter att kunna diskutera information med sin fackliga styrelse. går steget längre och anser att det bör införas ett skydd för arbetstagarledamöter mot anklagelser om brott mot röjandeförbudet i de fall som ledamoten har konsulterat den fackliga organisationen oavsett om det skett med egen klubbstyrelse, ombudsmännen på den fackliga organisationen eller dess styrelse. Frågan om en arbetstagarledamots röjande av insiderinformation till ordföranden i en fackförening utgör röjande som sker som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åliggande är föremål för prövning i (mål C-384/02). En dansk domstol har begärt förhandsbesked av domstolen rörande tolkningen av artikel 3 a i marknadsmissbruksdirektivet. I avvaktan på domen finner regeringen inte skäl att uttala vad som normalt kan anses vara behörigt röjande av insiderinformation. Enligt regeringens bedömning finns ingen principiell skillnad mellan arbetstagarledamöter och andra styrelseledamöter. Mot bakgrund härav föranleder inte heller vad , Tredje AP-fonden eller anfört, regeringen att nu uttala vad som i övriga fall kan anses vara ett behörigt röjande. Förbudet mot otillbörlig marknadspåverkan Regeringens förslag: Ett nytt brott, otillbörlig marknadspåverkan, ersätter brottet otillbörlig kurspåverkan och kan begås genom vilseledande order och transaktioner eller på andra sätt, t.ex. genom spridande av falsk eller vilseledande information. För otillbörlig marknadspåverkan skall också den dömas som vid handel på värdepappersmarknaden eller annars förfar på ett sätt som han eller hon borde inse är ägnat att påverka marknadspris m.m. Om gärningen är ringa döms inte till ansvar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i ifrågasätter om ringa fall av otillbörlig marknadspåverkan skall vara kriminaliserat och om utredningsresurser därmed skall tas i anspråk för sådana brott. i anser att det av praktiska skäl borde framgå av lagtexten hur konkurrensfrågan mellan otillbörlig marknads- påverkan och svindleri skall lösas. och anför att det för- hållandet att det inte finns krav på direkt uppsåt kan medföra svåra Vad som avses med otillbörlighet bör i vart fall tillstyrker förslaget men anför att det blir synnerligen svårt att övervaka att bestämmelsen efterlevs, eftersom brottet även kommer att kunna begås utan anknytning handel på värdepappersmarknaden. föreskrifter skall en börs organisera sin marknadsövervakning så att handel som står i strid med insiderstrafflagen kan upptäckas och utredas. Dessa krav blir i det närmaste omöjliga för börsens marknads- övervakning att följa. föreskrifter i denna del bör därför ses över. anser, som det får förstås, att olika rekvisit i bestämmelsen måste förtydligas i lagtext. avstyrker att kravet på direkt uppsåt avskaffas. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Otillbörlig marknadspåverkan enligt marknadsmissbruksdirektivet Enligt artikel 5 i marknadsmissbruksdirektivet skall medlemsstaterna förbjuda varje person att bedriva otillbörlig marknadspåverkan. Med otillbörlig marknadspåverkan avses i direktivet bl.a. att en aktör genom transaktioner, handelsorder eller informationsspridning ger falska eller vilseledande signaler till värdepappersmarknaden om tillgång, efter- frågan eller pris på finansiella instrument. Otillbörlig marknadspåverkan är således ett något vidare begrepp än otillbörlig kurspåverkan enligt insiderstrafflagen och påminner om bestämmelser om svindleri. Till skillnad från både otillbörlig kurspåverkan och svindleri innehåller direktivet inget krav på att det skall ha funnits en avsikt att påverka priset för att förfarandet skall förbjudas. Den svenska regleringen måste även av det skälet kompletteras för att överensstämma med direktivet. Begreppet otillbörlig marknadspåverkan som definieras i artikel 1.2 i marknadsmissbruksdirektivet har två huvudkomponenter. Den första avser transaktioner eller handelsorder och den andra avser informationsspridning. Transaktioner eller handelsorder som enligt bestämmelsen utgör otillbörlig marknadspåverkan är sådana som ger eller kan förväntas ge falska eller vilseledande signaler om tillgång, efterfrågan eller pris på finansiella instrument, eller genom en eller flera personers agerande låser fast priset på ett eller flera finansiella instrument vid en onormal eller konstlad nivå. I artikel 4 första genomförandedirektivet anges olika förhållanden kunna vara signaler på att ett agerande utgör otillbörlig marknads- påverkan. Dessa signaler innebär enligt direktivet inte nödvändigtvis i sig otillbörlig marknadspåverkan men skall beaktas när marknadsopera- törerna och den behöriga myndigheten överväger huruvida ett visst agerande utgör otillbörlig marknadspåverkan. I stort sett samtliga uppräknade signaler på otillbörlig marknadspåverkan kräver något ytterligare moment eller syfte för att kunna anses vara otillbörliga. Det ligger i sakens natur att stora handelsorder påverkar priset och det förhållandet att stora order är koncentrerade till ett kort tidsintervall eller sker är inte klandervärt i sig. Det kan inte heller anses otillbörligt att någon som köpt eller sålt finansiella instrument strax därefter utför en motstående transaktion för att t.ex. tillgodogöra sig vinster eller begränsa förluster på grund av kursrörelser. Enligt artikel 1.2 b i marknadsmissbruksdirektivet är otillbörlig marknadspåverkan också transaktioner eller handelsorder där falska förespeglingar eller andra slag av vilseledanden eller manipulationer utnyttjas. Beskrivningen omfattar enligt ordalydelsen även ageranden där motparten i en affär vilseleds eller utnyttjas utan att detta i och för sig ger några signaler till andra om tillgång, efterfrågan eller pris eller till att priset på ett finansiellt instrument låses fast. Emellertid avser artikel 1 i sin helhet förfaranden som påverkar marknaden, varför även sådana ageranden som avses i artikel 1.2 b måste kunna ha någon inverkan på marknaden för att de skall ses som otillbörlig marknadspåverkan. I det första genomförandedirektivet anges som signaler på sådan otillbörlig marknadspåverkan transaktioner som har samband med att någon sprider falsk eller vilseledande information eller felaktiga eller partiska investeringsrekommendationer. Enligt artikel 1.2 c marknadsmissbruksdirektivet innebär det också otillbörlig marknadspåverkan att sprida information som ger eller kan förväntas ge falska eller vilseledande signaler av betydelse för priset på finansiella instrument, om personen som spred informationen insåg eller borde ha insett att den var falsk eller vilseledande. Bestämmelsen utgår alltså från att informationen faktiskt är falsk eller vilseledande och att den som spred informationen insåg eller borde ha insett detta. Otillbörlig kurspåverkan enligt insiderstrafflagen För att en gärning skall utgöra otillbörlig kurspåverkan enligt 9 § insiderstrafflagen skall den ha skett på värdepappersmarknaden. Vidare skall avsikten ha varit att otillbörligt påverka priset vid allmän omsättning av finansiella instrument. Det senare innebär ett krav på direkt uppsåt att påverka priset. I bestämmelsens första stycke anges två typer av ageranden som är sådana att de till sin natur är att anse som otillbörliga, nämligen att ingå skenavtal, t.ex. handla med sig själv, och att förena en avyttring av finansiella instrument med en utfästelse att återköpa till visst lägsta pris eller villkor som begränsar rätten till fortsatt avyttring eller annars är avsedda att undandra instrumentet allmän omsättning. Andra stycket tar sikte på handlingar som i och för sig kan framstå som ordinära men som om de företas i avsikt att påverka priset anses otillbörliga. För att en handling enligt andra stycket skall vara straffbar krävs därutöver att den är ägnad att vilseleda köpare och säljare av finansiella instrument, dvs. åtgärden skall kunna få till följd att investerarna som kollektiv bibringas en felaktig uppfattning om marknadsvärdet på finansiella instrument (se prop. 1995/96:215 s. 95). Genom bestämmelsen i 9 kap. 9 § är en del av den i direktivet beskrivna informationsspridningen kriminaliserad. Enligt lagrummets första stycke kan den som offentliggör eller på annat sätt bland allmänheten sprider vilseledande uppgift för att påverka priset på bl.a. värdepapper dömas för svindleri. Detsamma gäller enligt andra stycket om någon, som medverkat vid bildande av aktiebolag eller annat företag eller på grund av sin ställning bör äga särskild kännedom om företag, uppsåtligen eller av grov oaktsamhet offentliggör eller på annat sätt bland allmänheten sprider vilseledande uppgift som är ägnad att påverka bedömandet av företaget i ekonomiskt hänseende och som medför skada. För straffbarhet enligt första stycket krävs att de vilseledande uppgifterna lämnats i syfte att påverka priset. Det krävs också uppsåt i fråga om att informationen var vilseledande. Enligt andra stycket krävs inte något syfte att påverka priset och straffbarhet inträder redan vid grov oaktsamhet, t.ex. om att informationen var vilseledande. Personkretsen som avses i andra stycket är dock begränsad till den som medverkar vid bildandet av aktiebolag eller annat företag eller som på grund av sin ställning bör äga särskild kännedom om företaget. Utöver straffbestämmelserna om otillbörlig kurspåverkan och svindleri finns bestämmelser om att börser och auktoriserade marknadsplatser skall ha ändamålsenliga regler för hur handeln skall gå till och att handeln skall övervakas (4 kap. 2 § och 7 kap. 2 § lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet). har utfärdat före- skrifter om marknadsövervakning vid börser, auktoriserade marknads- platser och värdepappersinstitut (FFFS 2001:5). I börsernas handelsregler, se t.ex. Stockholmsbörsens handelsregler för aktier m.m. (Norex Member Rules, Version 1.3 mars 2004), finns bestämmelser som avser att hindra att medlemmarna genom sin orderläggning medverkar till förfaranden som innebär en otillbörlig prisbildning eller saknar kommersiellt syfte. Skyldigheten att ha handelsregler är förenad med sanktioner som träffar börserna och de auktoriserade marknadsplatserna. De sanktioner som följer av handelsreglerna, t.ex. vite och upphört medlemskap, träffar sedan dem som handlar på marknadsplatsen (t.ex. börsmedlemmarna). har utfärdat regler eller riktlinjer till sina medlemmar. Bland dessa kan nämnas Regler om affärer med finansiella instrument och valuta m.m. gjorda för egen räkning av anställda och uppdragstagare i värdepappersinstitut samt deras närstående (2002) och vissa riktlinjer för s.k. corporate finance verksamhet (2002), vilka till största delen behandlar anställdas agerande i samband med insiderinformation och insyn i kunders affärer. Institutens förhållande mot kund behandlas bl.a. i Allmänna villkor för handel med finansiella instrument (2002) avseende annullering av order och makulering av avslut när kund brutit mot lag, annan författning eller god sed på värdepappersmarknaden och i p. 19 och 20 i Riktlinjer vid handläggning av affärsuppdrag avseende aktier och aktierelaterade finansiella instrument (2003), avseende rapportering av uppdrag som uppenbart strider mot bestämmelser om otillbörlig kurspåverkan. Med anledning av att Svenska Fondhandlareföreningens bestämmelser inte omfattar samtliga tillsynsobjekt utan bara dem som är medlemmar i föreningen har utfärdat föreskrifter om vissa av de självreglerande bestämmelser som föreningen utfärdat, i avsikt att etablera dessa som en för alla aktörer gällande god sed på marknaden. Utformningen av en ny bestämmelse Det straffbara området enligt nuvarande bestämmelse om otillbörlig kurspåverkan behöver utvidgas till att omfatta även åtgärder som vidtas utanför värdepappersmarknaden men som får inverkan där t.ex. spridande av medvetet missvisande investeringsrekommendationer. Regeringen har förståelse för Stockholmsbörsens åsikt att kraven på dess marknadsövervakning därmed kan bli svåra att uppfylla. Skäl kan finnas för att se över sina föreskrifter i denna del. Vidare bör det nuvarande kravet på avsikt tas bort eftersom marknadsmissbruks- direktivet kräver ingripande vid oaktsamhet i viss utsträckning, se ovan. Den som påverkar kursen fast han eller hon inser eller borde inse att agerandet sänder vilseledande signaler till marknaden, kan dömas för otillbörlig marknadspåverkan även om det yttersta syftet med hans eller hennes agerande är ett annat (t.ex. att uppnå en skattefördel). Ett sådant förtydligande är också i överensstämmelse med dom från i mål B 7398-03. I domen dömdes den tilltalade för otillbörlig kurspåverkan. Hovrätten fann att den tilltalade hade haft uppsåt att påverka kusen även om det slutliga målet hade varit att vinna vissa skattefördelar. Med otillbörlighet får förstås sådana förfaranden som inte har något legitimt syfte och som är vilseledande eller kursmanipulativ. Direktivens ganska långa uppräkningar av olika förfaranden som bör vara förbjudna om de utförs i otillbörligt syfte lämpar sig inte för lagtext7. Denna bör i stället utformas i generella termer som gör det möjligt att fånga in både de nu uppmärksammade exemplen på otillbörligt beteende och tillkommande nya former. Som angetts ovan ligger brottet otillbörlig marknadspåverkan nära det allmänna brottet svindleri enligt 9 kap. 9 § , och det kan förekomma att en gärning passar in under båda brottsbeskrivningarna.