prop · GS03138 · 2005-03-21 00:00:00 — I likhet med vad som angavs i den propositionen gör regeringen nu bedömningen att redan har tillräcklig lagstiftning vad gäller gränskontrollåtgärder och transportörsansvar för att uppfylla åtagandena i artikel 11 i protokollet mot människosmuggling. Regeringens bedömning: Svensk lagstiftning tillgodoser de åtaganden protokollet ställer upp när det gäller bestämmelserna om rese- och identitetshandlingar. Dessa föranleder därför inte några Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inte någon erinran mot Skälen för regeringens bedömning: I artikel 12 i protokollet finns bestämmelser som varje stat inom ramen för tillgängliga resurser skall vidta som rör åtgärder för att förhindra t.ex. missbruk, förfalskning och olaglig tillverkning av rese- eller identitetshandlingar. Enligt artikel 13 skall en stat på begäran av en annan stat, i enlighet med sin nationella lag, bekräfta äkthet och giltighet av rese- och identitetshandlingar. En närmare redogörelse för bestämmelserna i artiklarna finns i avsnitt 5.11. Passlagen (1978:302) reglerar i huvudsak utfärdande av pass. utfärdar s.k. EU-pass. har säkerhetsfrågor när det gäller pass och andra resehandlingar blivit alltmer aktuella. Från polishåll har påtalats att användningen av resehandlingar för kriminella syften ökar. Förfalskning och missbruk av pass och andra resehandlingar utgör ett allvarligt problem, både internationellt och nationellt. Pass används exempelvis vid förmögenhetsbrott, vid människosmuggling, vid människohandel eller i samband med planering och utförande av terroristbrott. Det pågår därför ett intensivt internationellt arbete för att komma till rätta med förekomsten av falska resehandlingar och för att förhindra missbruk av sådana handlingar. En aktuell fråga när det gäller att öka passhandlingarnas säkerhet är om handlingarna skall förses med s.k. biometrisk information. Ordet biometri syftar i detta sammanhang på en metod för att identifiera en person eller avgöra om en påstådd identitet är riktig, baserad på mätning av fysiologiska karaktärsdrag hos den som skall identifieras. Regeringen har beslutat om proposition Ökad säkerhet i pass m.m. (prop. 2004/05:119). I propositionen föreslås att svenska pass skall förses med biometriska uppgifter som kan utgöra underlag för datorstödd jämförelse och identifiering. Det biometriska underlaget skall bestå av en ansiktsbild i digitalt format, som lagras i passet i komprimerad form på ett lagringsmedium. Vidare föreslås att giltighetstiden för vanligt pass förkortas från till . tillmötesgår en stat som kommer med en sådan begäran om kontroll av giltighet och äkthet som nämns i artikel 13 i protokollet. De vanligaste frågor som har att besvara vad gäller äkthet och giltighet av pass är om passet är behörigen utfärdat eller anmält stulet. I kan man i första hand vända sig till Rikskommunikationscentralen under för att få svar på dessa frågor. Svaren hämtas från passregistret och kan oftast lämnas direkt. Likalydande bestämmelser om rese- och identitetshandlingar återfinns även i tilläggsprotokollet om förebyggande, bekämpande och bestraffan- de av handel med människor, särskilt kvinnor och barn. I propositionen Ett utvidgat straffansvar för människohandel (prop. 2003/04:111), som behandlar tillträde till det protokollet, bedömde regeringen att svensk lagstiftning uppfyllde bestämmelserna om rese- och identitets- handlingar när det gäller protokollet mot människohandel. delade denna bedömning (bet. 2003:04:JuU20, rskr. 2003/04:232). I likhet med vad som gällde vid tillträdet till protokollet mot människohandel gör regeringen nu bedömningen att ett tillträde till protokollet mot människosmuggling inte föranleder några lagstiftnings- åtgärder i denna del. 7.7Utbildning, tekniskt samarbete och andra förebyggande åtgärder Regeringens bedömning: Protokollets bestämmelser om utbildning, tekniskt samarbete och andra förebyggande åtgärder föranleder inte några lagstiftningsåtgärder. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inte någon erinran mot Skälen för regeringens bedömning: I artikel 14 i protokollet anges att staterna skall tillhandahålla eller förbättra specialiserad utbildning för personer som arbetar med migrationsfrågor och annan berörd personal dels för att förebygga och bekämpa människosmuggling, dels för att säkerställa värdig behandling av migranter som utsatts för människo- smuggling. Förutom utbildningsinsatser skall även staterna överväga att lämna tekniskt bistånd till ursprungs- eller transitstater i syfte att bekämpa människosmuggling. I artikel 15 i protokollet anges att staterna skall samarbeta i fråga om upplysning till allmänheten i syfte att förebygga att potentiella migranter faller offer för organiserade brottsliga sammanslutningar. Vidare skall staterna på lämpligt sätt främja eller förbättra utvecklingsprogram på det nationella, regionala och internationella planet för att ta itu med de underliggande socioekonomiska orsakerna till människosmuggling, såsom fattigdom och underutveckling. En närmare redogörelse för bestämmelserna i artikel 14 och 15 återfinns i avsnitt 5.12 respektive 5.13. Även i konventionen finns bestämmelser om utbildning, tekniskt bistånd och andra åtgärder i syfte att förstärka samarbetet och förebygga den gränsöverskridande organiserade brottsligheten (artiklarna 29 och 31). I propositionen tillträde till FN:s konvention mot gräns- överskridande brottslighet (prop. 2002/03:146) gjordes bedömningen att konventionens bestämmelser om utbildning, tekniskt samarbete och andra förebyggande åtgärder inte föranledde några lagstiftningsåtgärder. delade denna bedömning (bet. 2003/04:JuU6, rskr. 2003/04:23). Bestämmelserna i artiklarna 14 och 15 har i stor utsträckning karaktär av rekommendationer och innehåller inga ovillkorliga skyldigheter för parterna. Härav torde följa att det inte krävs några lagstiftningsåtgärder för att uppfylla dessa. Nedan ges dock exempel på några åtgärder som har vidtagits eller vidtas när det gäller utbildning, tekniskt bistånd och andra förebyggande åtgärder på det nationella, regionala och internationella planet. Innehållet i artikel 14 om utbildningsinsatser i kompetenshöjande syfte för personer som arbetar med migrationsfrågor och annan berörd personal ligger väl i linje med hur regeringen i till exempel regleringsbrev och budgetproposition betonar utvecklingen av de områden som rör verksamhet. Förutom deltagande i det nordiska samarbetet på det migrationspolitiska området skall även samarbeta med andra länder för att stödja deras förmåga att hantera migrationsströmmar, samverka med Europeiska kommissionen och med andra nationella och internationella aktörer. 2004/05:138 Regeringen strävar kontinuerligt efter att få till stånd en så effektiv och rättssäker handläggning som möjligt hos . Som ett led i denna riktning gav regeringen i uppdrag att vidta åtgärder i detta syfte vad gäller arbetssättet vid asylutredningar, enhetligheten i beslutsfattandet, tolkrekrytering, utredning av barns asylskäl och länderinformation. lämnade en delrapportering rörande de åtgärder som vidtagits. har anställt personal med akademisk kompetens inom olika områden för att bland annat öka kunskapen om den grova och gränsöverskridande brottsligheten. tillhandahåller även utbildning för personal vid de olika polismyndigheterna i de frågor som omnämns i artikel 14. antog propositionen Gemensamt ansvar: politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112). Propositionen lägger grunden för en sammanhållen och samstämmig politik för att bidra till en rättvis och hållbar utveckling i världen, och är ett av bidrag för att uppnå FN:s millenniemål att halvera fattigdomen . Handels-, jordbruks-, miljö-, säkerhets-, migrations- och den ekonomiska politiken är exempel på områden där åtgärder skall utformas på ett sätt som främjar global utveckling. Ett viktigt mål för migrationspolitiska utvecklingssamarbete är att bekämpa människosmuggling och olika former av människohandel genom utveckling av ett rättssamhälle där utsatta människors rättigheter tas tillvara oavsett nationell tillhörighet. Ett annat mål är att främja regionalt samarbete rörande migrationsfrågor. Syftet med det migrations- politiska utvecklingssamarbetet är att aktivt medverka till att i tredje länder bygga upp en migrationspolitisk rättsordning i överensstämmelse med internationella normer och konventioner samt att medverka till ett gradvis närmande till EU:s rättsordning på asyl- och migrationsområdet. Genom ett riktat stöd till bland annat institutions- och kapacitets- uppbyggnad kan biståndet bidra till att undanröja de grundläggande orsakerna till att människor känner sig tvingade att lämna sina hemländer. har under en rad år bedrivit utvecklingssamarbete på det asyl- och migrationspolitiska området i , och . På svenskt initiativ pågår verksamhet som är inriktad på att göra länderna öster om den nya EU-gränsen mindre attraktiva som transitländer genom att förbättra ländernas egen kapacitet att hantera migrationsströmmarna. Genom finansiellt stöd från bland annat EU- kommissionen deltar , tillsammans med UNHCR, () och tio länder på ömse sidor av den nya EU-gränsen, nämligen , , , , , , , , och , i detta samarbete, den s.k. Söderköpingsprocessen. bedriver även bilateralt kapacitetsuppbyggande samarbete med bland annat och . Av den ovan lämnade redogörelsen gör regeringen bedömningen att väl uppfyller åtagandena i artiklarna 14 och 15 vad avser utbildning, tekniskt samarbete och andra förebyggande åtgärder m.m. Prop. 2004/05:138 utan att några lagstiftningsåtgärder behöver vidtas. Regeringens bedömning: Protokollets bestämmelse om skydds- och hjälpåtgärder föranleder inte några lagstiftningsåtgärder. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inte någon erinran mot bedömningen. bedömer att lagstiftning inte uppfyller de krav om skydds- åtgärder, särskilt gentemot kvinnor och barn, som artikel 16 ställer upp. saknar en analys över tillämpning avseende barn som utsatts för människosmuggling eller som fått hjälp att olovligen vistas i . Skälen för regeringens bedömning: I artikel 16.1 anges att staterna, när de tillämpar protokollet, i enlighet med sina åtaganden enligt internationell rätt skall vidta lämpliga åtgärder, om så behövs inne- fattande lagstiftning, för att bevara och skydda de personers rättigheter som har utsatts för människosmuggling eller som fått hjälp till att olovligt vistas i en stat med hjälp av en organiserad brottslig Särskilt skall rätten till liv och rätten att inte utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller Vidare skall staterna enligt artikel 16.2 och 16.3 erbjuda migranter tillräckligt skydd mot våld och ge lämplig hjälp till migranter vilkas liv är i fara därför att de varit utsatta för sådant handlande som anges i artikel 6. När stater tillämpar dessa bestämmelser skall, enligt artikel 16.4, kvinnors och barns särskilda behov beaktas. Bestämmelserna tar främst sikte på de grundläggande rättigheter och skyldigheter som anges i olika internationella överenskommelser, bland annat den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som gäller som lag i , och FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (prop. 1985/86:17, SÖ 1986:37) och den europeiska konventionen i samma ämne (prop. 1987/88:133, SÖ 1988:37). Som framgår av artikel 19 skall ingenting i protokollet mot människosmuggling påverka andra rättigheter, skyldigheter eller förpliktelser som stater eller enskilda personer har enligt internationell rätt, innefattande internationell humanitär rätt, internationell rätt avseende mänskliga rättigheter och särskilt, när de är tillämpliga, 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning (flykting- konventionen) och dess tilläggsprotokoll (SÖ 1954:55 och SÖ 1967:45) och principen om non-refoulement som ingår i dem. Regeringen anser att svensk lagstiftning återspeglar de grundläggande rättigheter som tillkommer enskilda personer enligt Enligt utlänningslagen (1989:529) ges varje utlänning möjlighet att söka asyl i . Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har, förutom vissa i lagen angivna undantag, rätt till uppehålls- Enligt utlänningslagen föreligger också ett generellt förbud mot verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning om det finns skälig anledning att tro att utlänningen riskerar dödsstraff eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, 8 kap. 1 § utlänningslagen. Verkställighetshinder föreligger också om utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse, 8 kap. 2 § utlänningslagen. bedömer att lagstiftning inte uppfyller de krav om skyddsåtgärder som artikel 16 i protokollet ställer upp. anser att varje barn som utsatts för gränsöver- skridande brottslighet i syfte att exploateras skall ha rätt till permanent uppehållstillstånd i . ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter, , . De grundläggande principerna om barnets bästa och barnets rätt att bli hört har införlivats i utlänningslagen. I 1 kap. 1 § utlänningslagen anges att i fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Vid prövningen av ett ärende om uppehållstillstånd för ett barn skall således en sådan hänsyn tas. En individuell prövning utifrån barnets bästa skall göras i varje enskilt fall. Eventuella åberopade skäl för uppehållstillstånd skall prövas i förhållande till de skyddsbestämmelser som finns i utlänningslagen. Regeringen anser inte att det förhållande att ett barn varit utsatt för människosmuggling skall utgöra en självständig grund för att bevilja uppehållstillstånd. Redan nu kan uppehållstillstånd beviljas om en utlänning av humanitära skäl bör få bosätta sig i . Dessutom bereds ett förslag om att införa en särskild bestämmelse som rör uppehållstillstånd av humanitära skäl avseende barn inom . Som ytterligare skydd finns, som ovan nämnts, bestämmelser om verkställighetshinder i utlänningslagen. När det gäller återvändande tas också särskilda hänsyn till barn, se vidare nedan under avsnitt 7.10. Enligt regeringens bedömning är utlännings- lagens bestämmelser tillräckliga för att tillgodose det skyddsbehov som barn som har varit utsatta för människosmuggling kan ha. saknar en analys över tillämpning avseende de barn som utsatts för människosmuggling eller som fått hjälp att olovligen vistas i . skall i sin återredovisning för redovisa på vilket sätt verket har beaktat såväl vid utformandet som genomförandet av sin verksamhet. Härutöver bereds inom frågor om mottagande av asylsökande m.fl., bland annat frågor om hälso- och sjukvård (bl.a. SOU 2003:89 EG-rätten och mottagandet av asylsökande, Ds 2004:54 Mottagandet av barn från annat land som kommer till utan medföljande legal vårdnads- havare (s.k. ensamkommande barn) och SOU 2003:51 God man för ensamkommande flyktingbarn). Vidare anges i artikel 16.5 att staterna skall uppfylla sina skyldigheter enligt om konsulära förbindelser vid ett frihets- berövande av en person som har varit utsatt för sådant handlande som anges i artikel 6. om konsulära förbindelser ratificerades av (SÖ 1974:10). Av lag (1989:152) om underrättelseskyldighet m.m. när utlänningar är berövade friheten, som grundas på artikel 36 i , framgår att om en utlänning . 2004/05:138 berövas friheten efter beslut av en myndighet, skall den som ansvarar för verkställigheten av beslutet på begäran av utlänningen utan dröjsmål underrätta hans hemlands konsulat om frihetsberövandet samt vidare- befordra meddelanden från honom till konsulatet. Härav följer att uppfyller protokollets krav beträffande en frihetsberövad utlännings rätt att utan dröjsmål upplysas om sin rätt att begära att konsulatet skall underrättas om hans eller hennes frihets- berövande och om sina möjligheter att få meddelanden till konsulatet vidarebefordrade. Sammantaget gör regeringen bedömningen att lever upp till åtagandena i artikel 16 om hjälp- och skyddsåtgärder utan att några lagstiftningsåtgärder behöver vidtas. 7.9Avtal och andra arrangemang Regeringens bedömning: Protokollets bestämmelse om avtal och andra arrangemang föranleder inte några lagstiftningsåtgärder. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot Skälen för regeringens bedömning: I artikel 17 anges att staterna kan överväga att ingå bilaterala eller regionala avtal för att mer effektivt förebygga och bekämpa människosmuggling. Bestämmelsen är inte förpliktigande och föranleder därför inga lagstiftningsåtgärder. När det gäller det regionala samarbetet kan nämnas att medlemsstaterna i Europeiska unionen nära samarbetar i kampen mot människosmuggling. De gärningar som staterna åläggs att kriminalisera enligt artikel 6 i protokollet återfinns även i rådets direktiv /90/EG av om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse och rådets rambeslut av om förstärkning av den straffrättsliga ramen för att förhindra hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse (EGT L 328, 5.12.2002, s. 17 och s. 1). Medlemsstaterna skall ha införlivat dessa rättsakter i nationell rätt. Genomförandet i svensk rätt av direktivet och rambeslutet har behandlats i propositionen Människosmuggling och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m. (prop. 2003/04:35). Förutom EU-samarbetet och de polisiära samarbetsavtal som omnämns i avsnitt 7.5 har även ingått, eller har för avsikt att ingå, bilaterala polissamarbetsavtal med olika stater, bland annat , , , och i syfte att förebygga och bekämpa den gränsöverskridande organiserade brottsligheten, däribland människosmuggling. Sammanfattningsvis kan konstateras att genom vårt deltagande i olika bilaterala och regionala avtal vidtar olika åtgärder som syftar till att effektivt förebygga och bekämpa människosmuggling. Regeringens bedömning: Protokollets bestämmelse om smugglade migranters återvändande föranleder inte några lagstiftningsåtgärder. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inte någon erinran mot påpekar att vissa grundläggande faktorer måste beaktas när det gäller återvändande av barn. Skälen för regeringens bedömning: När det gäller möjlighet för de personer som utsatts för människosmuggling att återvända till sitt hemland stadgar artikel 18 i protokollet skyldigheter både för ursprungsstaten (den stat, i vilken personen är medborgare eller hade en rätt att permanent vistas för återvändandet) och destinationsstaten (den stat till vars territorium personen har ankommit). Åtagandena i artikel 18 redovisas närmare i avsnitt 5.16. Innehållet i protokollet i denna del överensstämmer med den svenska återvändandepolitiken som bygger på respekt för mänskliga rättigheter och den enskildes integritet. Det innebär bland annat att ett återvändande skall ske, i första hand självmant, på ett humant och rättssäkert sätt. har enligt 8 kap. 11 § utlänningslagen huvudansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som har fattats av verket eller . Enligt 8 kap. 17 § utlänningslagen får lämna över ett verkställighetsärende till polismyndig- heten om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighets medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställigheten skall kunna genomföras. I artikel 18.5 anges att alla lämpliga åtgärder skall vidtas för att återvändandet skall ske under värdiga former och med vederbörlig hänsyn till personens säkerhet och värdighet. informerar vid ett s.k. återvändandesamtal utlänningen om vad som gäller när ett uppehållstillstånd har vägrats och ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har fattats och vad som gäller i fråga om återvändande och hur samarbetar med polismyndigheterna. Det bör därför aldrig råda någon tvekan om att utlänningen själv genom sitt agerande avgör under vilka former han eller hon kommer att lämna landet, självmant eller tvångsvis. Det innebär i sin tur en respekt för individens valmöjligheter och personliga integritet. anger i sitt yttrande att verkställighetsrutiner för och polismyndigheterna måste utarbetas där mänskliga rättigheter, etiska hänsyn och barnets bästa respekteras. Regeringen gav och Rikspolis- styrelsen i uppdrag att se över samordningen mellan myndigheterna när det gäller arbetet med att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut. redovisade dessa myndigheter den nuvarande samordningen och samarbetet mellan dem. Regeringen har även i samband med regleringsbrevet för lämnat kompletterande uppdrag till att redovisa vidtagna åtgärder i syfte att underlätta verkställighetsarbetet med avvisnings- och utvisningsärenden. Det pågår således en översyn av berörda myndigheternas verkställighetsrutiner. anger vidare att för att kunna leva upp till protokollets bestämmelser om återvändande i fall som rör barn måste säkerställa att en bedömning alltid görs utifrån vissa faktorer, såsom säkerhet, familjeåterförening, barnets och föräldrarnas vilja, de ekono- miska villkoren i hemlandet samt barnets integritet i mottagarlandet. Som tidigare nämnts har ratificerat och de grundläggande principerna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals har införlivats i utlänningslagen. har tagit fram en handlingsplan för hur återvändandearbetet skall utvecklas och effektiviseras och ett antal åtgärder har vidtagits. Åtgärderna syftar bland annat till att ta fram enhetliga rutiner och att säkerställa uppföljning av återvändandeärenden. Vidare har barnperspektivet i återvändandearbetet uppmärksammats och det finns inom en samordnings- grupp för barnfrågor i återvändandet vars uppgift är att ge stöd åt handläggarna i detta arbete. De faktorer som nämner i sitt yttrande beaktas vid prövning av ett ärende som rör barn. När det gäller återvändande av ensamkommande barn sker detta först efter det att man från svensk sida har klarlagt att barnet vid ankomsten till sitt hemland har ett ordnat mottagande. I detta sammanhang kan även nämnas att det inom ramen för Östersjöstaternas råd pågår ett samarbete kring barn i utsatta situationer. pågår ett särskilt samarbetsprojekt kring barn utan legal vårdnadshavare och barn som varit utsatta för människohandel. En handlingsplan för detta arbete har tagits fram. Förutom samtliga stater kring deltar även , och i projektet. Man har bland annat inrättat ett nätverk med nationella kontaktpunkter som skall underlätta och bistå medlemsstaternas myndig- heter i frågor om återvändande av ensamkommande barn och barn som utsatts för människohandel. Avsaknad av resehandlingar leder ofta till fördröjning av handlägg- ningen vid verkställigheten av eller Utlännings- nämndens beslut om avvisning eller utvisning. Ett återvändande kan i vissa fall äga rum utan att utlänningen har en giltig resehandling. Det kan t.ex. vara fråga om att det finns kopior på utgångna pass eller och andra handlingar som har utfärdats av myndigheter i hemlandet och som styrker identiteten. Inom har en särskild enhet inrättats som har kontakter med olika utländska ambassader och beskickningar för att underlätta anskaffandet eller förnyelse av resehandlingar i samband med verkställighet av laga kraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut. Enligt artikel 18.8 skall protokollets bestämmelse om smugglade migranters återvändande inte inverka på åtaganden som gjorts med stöd av andra bilaterala eller multilaterala avtal som reglerar återvändande.