prop · GS03173 · 2005-07-07 00:00:00 — För att uppnå en god ekonomi och för att hushålla med de gemensamma resurserna bör den kombination av åtgärder genomföras som långsiktigt uppnår önskat mål till lägsta möjliga kostnad, d v s den mest kostnadseffektiva åtgärdskombinationen. För detta krävs att ett marginalkostnadsperspektiv används, både vad avser val mellan olika åtgärder för att uppnå samma mål och val av styrmedel. Dessutom skall samhällsekonomisk effektivitet eftersträvas, vilket innebär att den samlade nyttan av en insats är större än den totala kostnaden för samhället. I samband med utredningar och åtgärder som följer av havsmiljöstrategin är det därmed viktigt att ekonomiska konsekvensanalyser genomförs, bl.a. med avseende på effekter för miljön, näringar och samhällsekonomin i stort. Det är viktigt att analyserna fokuserar på såväl nyttan som kostnaden av de olika åtgärderna. Miljö- och kostnadseffektivitet bör vara vägledande för att hitta långsiktigt hållbara lösningar. I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) formulerar regeringen sin grundsyn på naturvårdspolitiken. Bland annat tar regeringen upp förhållandet mellan naturvård och hållbar utveckling, motiven för regeringens naturvårdspolitik samt vägledande strategier och principer. Regeringen redogör även för sin syn på relationen mellan miljökvalitets- och delmålen och naturvårdspolitiken. Exempel på områden som regeringen lyfter fram som viktiga i det fortsatta naturvårdsarbetet är förstärkt dialog med medborgarna, utvecklat sektorsansvar, fysisk planering som ett värdefullt verktyg, det fortsatta genomförandet av områdesskyddet, bevarandet av arter och vikten av Skr. 2004/05:173 kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning. De nationella miljökvalitetsmålen och strategier för att uppå dessa De miljökvalitetsmål som i första hand är centrala för havsmiljön redovisas i avsnitt 2.1. I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) gör regeringen en översyn av systemet med miljökvalitetsmål, delmål samt de tre åtgärdsstrategier som lades fast 2001 som verktyg för att uppnå miljökvalitetsmålen. Dessa strategier är: en strategi för effektivare engergianvändning och transporter, en strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp, och en strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Samtliga tre strategier är i olika grad vägledande för att uppnå de mål som är centrala för havsmiljön. En hållbar utveckling och ett framgångsrikt miljöarbete kan bara åstadkommas genom delaktighet och involverandet av olika samhällsaktörer i det praktiska arbetet. Arbetet med har av beskrivits som ett av de mest omfattande delaktighetsprojekten som har ägt rum. Det är viktigt att vidareutvecklas och får en mer handlingskraftig karaktär. Denna fråga behandlas närmare i propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150). Det nationella havsmiljöarbetet involverar ett stort antal aktörer och intressenter som utgör ett omfattande nätverk av myndigheter, företag, organisationer m.fl. På central nivå finns , regeringen, myndigheterna och forskningsorganen och på regional nivå länsstyrelserna. Flera av de kommunala nämnderna och förvaltningarna kommer ofta i kontakt med havsmiljöfrågor och kommunerna ansvarar för planering enligt (1987:10), som även gäller havsområdena i kommunen. Vid sidan av den statliga och kommunala förvaltningen finns ett antal branschorgan som företräder olika näringar och intresseföreningar som företräder t.ex. båtlivet och miljörörelsen. Även den enskilda människan är ofta på flera sätt en viktig aktör inom ramen för t.ex. verksamhetsutövning eller friluftsliv eller som konsument. 3 Tillståndet i de svenska havsområdena Havet runt de svenska kusterna har kraftigt förändrats. Övergödning, giftanrikning och överutnyttjande av fiskbestånd har på olika sätt påverkat ekosystemens struktur och funktion. Det behövs kraftfulla åtgärder för att återskapa systemen till ett tillstånd där de kan nyttjas på ett hållbart sätt. Att återskapa dem till helt ursprungliga förhållanden är dock inte längre möjligt. är det viktigt att framhålla att många förbättringar har uppnåtts genom alla de insatser som har gjorts och att många del-ekosystem fungerar väl. Nedan ges en kortfattad beskrivning av den ekologiska situationen i de svenska havsområdena som helhet. Det är viktigt att skilja mellan olika havsområden, eftersom både tillståndet och systemens funktion är mycket olika i , egentliga respektive . Det är också viktigt att skilja på skärgård respektive öppet hav eller öppen kust av samma skäl. och () inklusive kustområden är ganska väl fungerande ekosystem med mindre problem med övergödning, algblomningar och överutnyttjande av fisk än i egentliga . Åtgärder inom jordbruk och industri samt utbyggnaden av reningsverk har gjort att vattnet är klart, närsalthalterna låga och utsläppen av flera gifter har avtagit. Kvardröjande höga halter av bl.a. kadmium, dioxiner och flamskyddsmedel har dock noterats, och hälsoläget bland t.ex. sälar tyder på fortsatta miljögiftsproblem. Badstränderna utgör attraktiva områden för friluftsliv. Genom den internationella laxhandlingsplanen finns nu åter stora självreproducerande och produktiva laxbestånd i Torne- och älvar. Bestånden i och vissa skogsälvar är under återuppbyggnad. I öppna del är problemen allvarligast. Långvarigt tillskott av alltför stora mängder närsalter från jordbruk och städer har inneburit en successiv försämring av miljön. Algblomning är nu vanligt förekommande och syrehalterna i bottenvattnet är låga eller helt obefintliga. utgör i motsats till ett hydrologiskt sett mer slutet system med mycket långsam vattenomsättning och med bottenvatten som inte blandas med det syrerika ytvattnet. Dessa förhållanden gör att är ovanligt känslig för både övergödning och giftförekomst. Omfattande åtgärder har vidtagits för att minska belastningen på av närsalter och gifter. Den långsamma vattenomsättningen innebär emellertid att systemet i sig har en stor inneboende tröghet, som skulle kunna förklara bristen på effekter av insatta åtgärder. Miljövårdsberedningen har i rapporten för hav och kust utan övergödning (2005:1) pekat på sambandet mellan att ekosystem kan ha bytt jämviktsläge (genomgått ett s.k. regimskifte) från att ha varit ett relativt näringsfattigt hav till att nu ha fastnat i ett övergött tillstånd och en alltmer omfattande uppkomst av syrefritt men fosforrikt bottenvatten. strömningsförhållanden kännetecknas av en långsam och oregelbunden nordgående djupvattentransport av inströmmande syrerikt saltvatten från och en motsatt sydgående uttransport av sötare ytvatten. Enligt Miljövårdsberedningens hypotes om ett regimskifte har minskade inflöden av syrerikt saltvatten i kombination med den ökade närsaltbelastningen från landbaserade källor, och den därmed förhöjda växtplanktonproduktionen, lett till allt mer omfattande syrebrist i bottnar och djupvatten där döda plankton bryts ned. Vid syrebrist frigörs fosfor från bottnarna, vilket när det når ytan ytterligare bidrar till övergödningen. kännetecknas av blomning av blågröna alger och låga syrehalter i bottenvattnet, överutnyttjande av torsk, rekryteringsproblem hos flera fiskbestånd och kvardröjande, relativt höga, miljögiftshalter i fet fisk och i vissa andra djurarter. Förhållandena i skärgården har däremot förbättrats tack vare de omfattande åtgärderna på landsidan. I vattenområden skilda från havet har siktdjupet förbättrats, planktonmängderna reducerats, vassar och alger minskat och vegetationen återkommit till djupare områden. Havsörn och säl är tillbaka som ett kvitto på vidtagna åtgärder mot miljögifter. Bestånden av tumlare, som lever i öppet hav, har minskat på grund av miljöförhållandena och som en följd av att de utgör bifångster inom fisket. och är i motsats till ur hydrologisk synpunkt ett mer dynamiskt system. Förhållandena styrs av tillflödet från av näringsrikt, sött ytvatten och av tillskottet från av näringsrikt, salt bottenvatten. Till detta kommer näringsrikt sötvatten från främst , men också från städer och jordbruk utmed kusten. I främst södra finns problem med syrefria bottnar som lätt uppstår vid ökad närsalttillförsel och ökad organisk nedbrytning under språngskiktet, och som eliminerar djurlivet. I skärgårdarnas djuphålor finns liknande problem. Många skärgårdsvikar fylls med växande eller döende algmassor, som kväver mycket av det naturliga livet inklusive fiskyngel och bottendjur. Bad- och strandliv har härigenom skadats, liksom fisket. Många fiskarter som plattfisk och torsk har minskat kraftigt på grund av överutnyttjande. Vissa lokala torskbestånd tycks ha försvunnit. är förhållandet i det öppna havet bättre. Sill och makrill finns i stora mängder. Vattnet är förhållandevis klart även och problemen med algblomning är begränsat. Även om bestånden av bottenfisk har reducerats kraftigt har arter som havskräfta, krabba, hummer och räka ökat. Medan problemen i är störst ute på Skr. 2004/05:173 havet är de i störst inne i skärgården. Regeringens bedömning: All förvaltning av hav och kust med anslutande miljöer bör utgå från ekosystemansatsen och från bevarandet av biologisk mångfald samt tillämpas utifrån försiktighetsprincipen baserad på bästa tillgängliga vetenskapliga data. Ekosystemansatsen bör ha nått fullt genomslag med etablerade processer och utvärderingsinstrument samt med aktivt lokalt och regionalt deltagande av alla aktörer. bör ges i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter utarbeta förslag till hur ekosystemansatsen skall tillämpas för de olika berörda sektorerna. förslag: framhåller att de i sina förslag till ny förvaltning har utgått från ekosystemansatsen. Remissinstanserna: Tillämpningen av ekosystemansatsen får generellt stöd bland remissinstanserna. Skälen för regeringens bedömning: Vid om miljö i tog regeringen initiativet till den process som ledde till fastställandet av principerna om bevarande och hållbart nyttjande som senare fastställdes vid i . Vid i åtog sig bl.a. att verka för en tillämpning av ekosystemansatsen och att i detta sammanhang beakta Reykjavikdeklarationen om ansvarsfullt fiske i det ekosystemet och beslut från konferensen i inom ramen för konventionen om biologisk mångfald. åtog sig också att främja hållbart fiske samt skydd och förvaltning av oceaner bl.a. genom en integrerad, flerdisciplinär och flersektoriell förvaltning av kustområden och oceaner på nationell nivå. Vid ett gemensamt ministermöte mellan kommissionerna för Helsingforskonventionen och konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten (HELCOM och OSPAR) 2003 bekräftade länderna sina åtaganden att genomföra ekosystemansatsen . FN:s konvention om biologisk mångfald definierar ekosystemansatsen som en strategi för integrerad hushållning med land, vatten och levande resurser som gynnar bevarande och hållbart nyttjande på ett rättvist sätt. Till detta finns kopplat tolv principer och ett stort antal operationella råd. Som huvudprinciper anger konventionen bevarande, hållbart nyttjande och rättvis fördelning av nyttigheter som uppkommer vid nyttjande av genetiska resurser. Ekosystemansatsen innebär sammantaget en integrerad, tvärvetenskaplig förvaltning som å ena sidan erkänner människans rätt att använda det som ekosystemen producerar, och å andra sidan säkrar att alla komponenter i ekosystemen (arter, bestånd, livsmiljöer och genetisk variation) finns i sådan omfattning att de kommer att fortleva i överskådlig framtid. Syftet med en ekosystemansats är att möjliggöra en hållbar och samlad förvaltning av dynamiska och komplexa system, som nyttjas av olika Komplexiteten och de ekologiskt nära men geografiskt vidsträckta kopplingar som finns i ekosystem gör att ett långsiktigt och helhetsinriktat arbetssätt behövs. När ekosystemansatsen tillämpas bör ett övergripande perspektiv anläggas där även andra faktorer än de som är relevanta för det aktuella del-ekosystemet beaktas. Exempelvis måste man vid bedömningen beakta såväl konflikter mellan olika nyttjandeintressen som de totala effekterna på den regionala eller globala miljön. När osäkerhet råder skall bevarandet av miljön sättas i främsta rummet. Tillämpningen av ekosystemansatsen förutsätter tydliga definitioner anpassade till olika former av ekosystem och nyttjande. Generellt gäller att den bör tillämpas med utgångspunkt från försiktighetsprincipen. Preciseringen av vad ekosystemansatsen innebär för olika ekosystem och nyttjanden är en pågående process. Försök till olika preciseringar har gjorts inom ramen för bl.a. och det globala fiskearbetet. Inom OSPAR finns en tolkning som enligt regeringens mening uttrycker ekosystemansatsen på ett sätt som är relevant för bl.a. miljöförhållanden. Den tolkningen innebär att ekosystemansatsen avser den bästa möjliga integrerade förvaltningen av mänskliga aktiviteter baserad på bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap om ekosystemet och dess dynamik. Avsikten är att man adaptivt skall agera på sådan påverkan som är kritisk för ekosystemets struktur och funktion, inklusive biologisk mångfald, så att ett hållbart och rättvist nyttjande av ekosystemets produkter och tjänster uppnås och så att ekosystemets integritet upprätthålls. Varje sektor bör ha ansvaret för alla direkta och indirekta effekter av sin verksamhet. För att de olika ansvarstagandena verkligen skall kunna fogas samman till en heltäckande enhet behövs en övergripande styrning av processen. bör därför få i uppdrag att i samråd med berörda sektorsmyndigheter utarbeta förslag till hur ekosystemansatsen skall tillämpas för de olika berörda sektorerna. Regeringen avser även att ge i uppdrag att i samarbete med övriga berörda sektorsmyndigheter utarbeta relevanta definitioner för respektive sektor. En effektiv tillämpning av ekosystemansatsen förutsätter ett brett deltagande av berörda aktörer. Dagens samlade kunskap måste tas till vara och samordnas och de förslag till åtgärder som tas fram måste kunna diskuteras mellan olika intressenter. Effekterna av vidtagna åtgärder måste kunna återkopplas till berörda aktörer och ansvariga myndigheter. Ett bredare engagemang skapar acceptans för en ekosystembaserad förvaltning och därför är det angeläget att olika intressegrupper kan påverka och ta ansvar för de beslut som tas genom ett aktivt deltagande och engagemang. På fiskets område pågår redan försök med lokal och regional förvaltning i enlighet med regeringens proposition Kust- och insjöfiske samt vattenbruk (prop. 2003/04:51). Inom jordbruksområdet finns olika intressegrupperingar som t.ex. det s.k. Leader- nätverket. I skärgården har flera olika lokala intressegrupper skapats och utmed bl.a. ostkusten finns till viss del en traditionell samförvaltning av fisket inom olika bysamfälligheter. I t.ex. har under ledning samarbetsgrupper med företrädare för fiskevattenägare, fritids- och yrkesfiskare initierat bildandet av en lång rad fredningsområden. Även EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) bygger på ett aktivt Skr. 2004/05:173 lokalt deltagande utifrån ett vattensystemperspektiv. deltagande från enskilda och grupper förespråkas också i regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) och i betänkande En uthållig demokrati (SOU 2000:1). Regeringen har för avsikt att låta se över hur ett system för lokal och regional samordning och samverkan vid förvaltning längs de svenska kusterna kan utvecklas, som en av flera åtgärder för att nå fullt genomslag för ekosystemanstatsen (se avsnitt 7.2). EU- och internationell samverkan en Regeringens bedömning: Internationellt miljösamarbete är en förutsättning för att lösa problemen i den miljön. Ansträngningarna i det internationella arbetet bör intensifieras på olika nivåer: globalt, inom EU samt inom ramen för de regionala havsmiljökonventionerna och de regionala fiskeorganisationerna. bör kraftfullt verka för att den kommande strategin i EU medför legalt bindande åtaganden och har sin utgångspunkt i ekosystemansatsen och försiktighetsprincipen. bör även verka för att den strategin kan utgöra en utgångspunkt och grundvalen för EU:s fortsatta arbete med att utveckla en övergripande maritim politik. I ljuset av den strategin bör verka för en tydligare och mer strategisk och samlad EU-linje i det internationella havsmiljöarbetet på FN-nivå och inom andra internationella fora. De regionala havsmiljökonventionerna bör ges en tydlig roll i att bidra till genomförandet av EU:s strategi inom sina respektive geografiska områden. Samarbete mellan de regionala miljökonventionerna och de regionala fiskeorganisationerna om utvecklingen och tillämpningen av ekosystemansatsen bör stimuleras. Miljöorganisationernas aktiva deltagande i detta samarbete bör främjas. förslag: En ny regional förvaltning av behövs. bör ta initiativ till en revidering av Helsingforskonventionen i syfte att omsätta ekosystemansatsen i konkreta rättsliga principer. Förfarandet med rekommendationer inom konventionen bör ersättas av en procedur för antagandet av juridiskt bindande beslut. Regeringen delar uppfattningen att Östersjösamarbetet bör stärkas, men anser att det bör göras inom ramen för EU:s kommande strategi. Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som har uttalat sig om förslaget är positiva. och anser att Helsingforskonventionen inte behöver revideras och ställer sig frågande med motiveringen att en revidering snarare riskerar att försvaga konventionen. hydrologiska institut () är emot förslaget om bindande beslut och och ser det som mindre meningsfullt i ljuset av EU:s strategi. Även andra instanser framhåller vikten av fortsatt arbete inom EU och i synnerhet dess strategi samt ramdirektivet för vatten. Skälen för regeringens bedömning Många av Sveriges kust- och havsområden är starkt påverkade av övergödning, miljögifter, överutnyttjande och fysisk exploatering. Möjligheterna att lösa dessa problem och därmed nå såväl nationella miljökvalitetsmål som internationella åtaganden är därför i hög grad betingat av ett väl utvecklat samarbete i EU och internationellt. 2004/05:173 Regeringen kommer att agera för att få till stånd dels en ambitiös och långtgående gemensam marin strategi i EU, dels att söka uppnå en tydligare styrning av arbetet inom ramen för Helsingforskonventionen (HELCOM) och Konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten (OSPAR). förespråkar att en ny regional förvaltning av upprättas och att Helsingforskonventionen bör revideras i syfte att säkra ett hållbart nyttjande av havet. Regeringen delar uppfattningen att Östersjösamarbetet behöver stärkas. Regeringen gör däremot bedömningen att det saknas politiska förutsättningar för att åstadkomma enighet om en grundläggande revidering av konventionen som syftar till att göra bindande på motsvarande sätt som EG:s direktiv eller förordningar är bindande. Regeringen anser dock att kommande förslag om en europeisk marin strategi bör innehålla förslag om bindande regler. En ur svensk synvinkel viktig faktor är att alla länder runt såväl , utom , som är medlemmar i eller, i fall, har med EU. Att stadfästa regler rörande havsmiljön i en EG-rättsakt är därför det bästa sättet att åstadkomma en effektiv efterlevnad i medlemsländerna. Inom HELCOM, liksom OSPAR, pågår en översyn av konventionens roll i förhållande till EU. De regionala konventionerna kommer, enligt vad regeringen erfar, att få en betydelsefull roll i genomförandet av den europeiska strategin. HELCOM och OSPAR kommer därför att behöva se över sitt arbete ytterligare i den delen och eventuellt också i ett senare skede revidera konventionerna. De bindande regler som eftersträvar kan och Nordostatlanten därmed få genom bindande åtaganden till följd av EU:s strategi och konventionernas roll i genomförandet av strategin inom sina respektive geografiska områden. Prioriterade strategiska områden för förstärkt samarbete med andra länder, och som utvecklas nedan samt i respektive avsnitt längre fram i skrivelsen, är bl.a. följande: bör även fortsättningsvis hålla en hög profil i arbetet med att begränsa utsläpp av näringsämnen som leder till övergödning och bör ta täten i arbetet med att åtgärda problemen i genom att ta initiativ till ett fortsatt regionalt åtgärdsarbete runt . bör verka för att arbetet med bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald i havet intensifieras. bör fortsatt verka för att kvalitetssjöfart främjas, undermålig sjöfart undanröjs och att särskilt känsliga områden skyddas från fartygstrafikens påverkan, bl.a inom ramen för klassningen av som ett särskilt känsligt havsområde (PSSA). bör genom förstärkt regionalt samarbete verka för att ytterligare kraftfulla åtgärder vidtas för att förebygga och sänka koncentrationerna av skadliga ämnen till en nivå där påverkan på havets ekosystem upphör eller är försumbar. Strategi för fortsatta agerande inom EU Det internationella samarbetet sker på många plan: globalt, inom EU och inom ramen för de regionala miljökonventionerna och de regionala fiskeorganisationerna. För svensk del kommer hög prioritet att ägnas åt EU-arbetet . har aviserat sin strategi . Kommissionens förslag samt kommande ställningstaganden i ministerrådet och kommer att bli vägledande för EU:s arbete framöver. EU är en central och nödvändig politisk arena, med både legislativ och finansiell tyngd och kompetens. 2004 innebar att blev tillämpliga även på de nya medlemsländerna. I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) anges att regeringens inriktning vad gäller EG-fördragets s.k. miljögaranti är att utnyttja den där så är möjligt och motiverat, i syfte att gå före och därigenom verka för att flytta fram EU:s positioner. I samma proposition anger regeringen att också skall verka för att miljögarantin tillämpas så att andra medlemsländer kan gå före. EU:s strategi får genom ett utvidgat EU ett starkare genomslag och större betydelse, inte minst för miljö och ekosystem, eftersom samtliga utom är medlemmar i . Regeringen avser att kraftfullt verka för att den kommande EU-strategin medför ett legalt bindande instrument samt att strategin är tvärsektoriell och utgår från ekosystemansatsen och försiktighetsprincipen. Regeringen kommer också att verka för att den strategin bidrar till en effektiv tillämpning av ekosystemansatsen och till en rationell integrerad planerings- och förvaltningsprocess för havsanknutna verksamheter inom särskilt avgränsade s.k. ekoregioner. Regeringen avser att stödja initiativ som syftar till att det inom de ekoregionerna skall genomföras en strategisk utvärdering och därpå grundade genomförandeplaner. Regeringen verkar för att de nordiska länderna samfällt skall agera för att EU:s strategi skall bli så kraftfull som möjligt. Vidare planerar regeringen olika former av möten med för att söka åstadkomma största möjliga samsyn. I arbetet med den strategin kommer andra av av betydelse för den miljön att involveras. Det gäller bl.a. den gemensamma fiskeripolitiken, som efter revideringen nu utgör ett kraftfullt verktyg. I detta sammanhang är det av vikt att den biologiska mångfalden säkerställs och att verkar för ett hållbart nyttjande av havets resurser. Övergödningsproblematiken kommer att bli en allt viktigare fråga. Genom EU:s strategi förväntas olika marint relaterade politikområden och rättsakter samordnas på ett bättre sätt än , vilket regeringen välkomnar. har aktivt verkat för en reformering av EU:s jordbrukspolitik. är också mycket aktivt i arbetet med EU:s kemikalielagstiftning REACH (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals). Om förhandlingarna blir framgångsrika bör båda dessa processer indirekt kunna leda till positiva effekter för havsmiljön. har inlett arbetet med en grönbok om en övergripande maritim politik som beräknas offentliggöras . Denna politik kommer att ha sin huvudinriktning mot ekonomiska och sociala frågor och ses som ett komplement till den strategin.