prop · GS03119 · 2005-03-14 00:00:00 — I stället för att avslå en passansökan kan passmyndigheten, om särskilda skäl föreligger och sökanden begär det, utfärda pass med förkortad giltighetstid eller begränsat giltighetsområde (9 §). I vissa fall kan pass återkallas. Förutsättningarna för att återkalla ett pass regleras i 12 § passlagen. för passåterkallelse är t.ex. om en pass- innehavare, som är efterlyst och skall omhändertas vid an- träffandet, uppehåller sig utomlands samt särskilda skäl påkallar att pas- set återkallas (12 § 3). Återkallelse skall också ske om en passinnehavare genom lagakraftvunnen dom har dömts till frihetsberövande påföljd, som inte har börjat verkställas, och det finns sannolika skäl att anta, att han avser att undandra sig verkställigheten (12 § 4). Passtillstånd krävs dels för den som avtjänar fängelsestraff, utom när påföljden är fängelse eller , dels för den som står under övervakning efter dom på skyddstillsyn eller villkorlig frigivning Prop. 2004/05:119 från fängelse (19 § passlagen). Passtillstånd prövas enligt den organisato- riska ordning som gäller av den lokala (21 §). Tillstånd skall vägras, om det skäligen kan antas att den dömde skulle ägna sig åt brottslig verksamhet i samband med en utlandsresa, att han genom att resa utomlands skulle försöka undandra sig fortsatt verk- ställighet av den ådömda påföljden eller att resan annars skulle motverka hans anpassning i samhället (21 § andra stycket). Passtillstånd krävs också i vissa fall för den som är intagen för vård enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Om patienten genomgår rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning (20 §), krävs alltid sådant tillstånd. Frågan om passtillstånd prövas då av . Passtillstånd skall i dessa fall vägras, om det med hänsyn till ändamålet med vården är olämpligt att patienten har pass (22 §). 5.3Passhinder och återkallelse av pass när någon dömts till fängelse, sluten ungdomsvård eller rättspsykiat- risk vård med särskild utskrivningsprövning 5.3.1Fängelse och sluten ungdomsvård Regeringens förslag: Den som avtjänar fängelsestraff eller genomgår sluten ungdomsvård skall inte kunna få pass. Hans eller hennes pass skall återkallas. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att en lagakraftvun- nen dom på dels fängelse , inräknat eventuell förverkad vill- korligt medgiven frihet, dels sluten ungdomsvård skall ut- göra passhinder och grund för passåterkallelse om straffet inte avtjänats. Promemorians förslag skiljer sig från regeringens förslag i det att pass- hinder och grund för återkallelse av pass även föreslås föreligga för den som är dömd men som ännu inte börjat avtjäna straff om eller genomgå vård om . Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker den före- slagna ändringen utom Hovrätten över och och Kammar- rätten i . Dessa remissinstanser ifrågasätter om begränsningen av personers fria rörlighet står i proportion till det ändamål som föranlett begränsningen (jfr den s.k. ändamålsprincipen i 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen). Skälen för regeringens förslag: En framgångsrik brottsbekämpning kräver effektiva metoder för lagföring och straffverkställighet. Det är viktigt att ha ett system där verkställigheten av utdömda straff kan genomföras på ett säkert sätt. Det är därför angeläget att förhindra att de som dömts till fängelse olovligen lämnar landet då de skall verkställa sina straff. Detta är viktigt inte minst för att upprätthålla för- troendet för rättsväsendet. Eftersom gränskontrollen i förhållande till ett flertal europeiska länder numera upphört, kan det visserligen vara svårt att hindra någon att lämna landet enbart genom att ta ifrån honom eller henne passet. nordiska stater har t.ex. rätt att resa till ett annat nordiskt land utan att medta pass. Sedan kom med i Scheng- ensamarbetet har gränskontrollen mellan de länder som ingår i samarbe- tet upphävts och i passlagen ställs därför inget krav på att medta pass för resa till land i Schengenområdet (jfr prop. 1999/2000:64, bet. 1999/2000:JuU17, rskr. 1999/2000:215). En begränsning av dömda personers tillgång till pass torde däremot av- sevärt kunna minska risken för att dessa personer lämnar Schengenom- rådet och därigenom undgår eller försvårar verkställighet av straffen. Passtvång finns för resor utanför Schengenområdet och passkontroll skall alltid göras vid utresa ur Schengenområdet. Återkallade pass registreras i Schengens informationssystem (SIS). Kontroll i SIS sker vid såväl inresa till som utresa ur Schengenområdet. Därutöver sker kontroll i SIS även i i samband med andra polisingripanden. Återkallelse i kombina- tion med registrering i SIS ökar således möjligheten att upptäcka och hindra personer, som använder sig av ett återkallat pass, att lämna Schengenområdet. Det går visserligen inte att hindra att en person, vars pass har återkallats, trots detta behåller passet. Ett påstående från hans eller hennes sida att passet tappats bort kan ju svårligen kontrolleras. Det faktum att återkallelsen av passet läggs in i gör emellertid ändå att användningen av passet kommer att försvåras. finns det vissa möjligheter att säkerställa verkställigheten av frihetsberövande påföljder för den som ännu inte intagits i anstalt. Domstolen kan t.ex. besluta att den dömde skall häktas enligt 24 kap. till dess domen vinner laga kraft eller meddela reseför- bud enligt 25 kap. samma balk. Dessa möjligheter förutsätter dock att det finns skäl att misstänka att den dömde avviker eller på något annat sätt undandrar sig straff. Enligt 12 § första stycket 4 passlagen kan passmyn- digheten återkalla ett pass om passinnehavaren genom lagakraftvunnen dom har dömts till frihetsberövande påföljd som inte har börjat verkstäl- las, och det finns sannolika skäl att anta att han eller hon undandrar sig verkställighet. Någon möjlighet att vägra att utfärda, eller återkalla pass till den som redan befinner sig på anstalt och avtjänar ett fängelsestraff, finns det däremot inte. Eftersom det har förekommit att dömda har läm- nat landet med hjälp av eget pass under pågående verkställighet, anser regeringen att det finns ett behov av att skärpa reglerna om dömda perso- ners tillgång till pass. I promemorian har det föreslagits att den som avtjänar eller skall av- tjäna ett fängelsestraff om inte skall kunna få pass och att det pass som han eller hon har skall återkallas. Bland annat har Hovrätten över och invänt mot förslaget och menat att förslaget in- nebär en omotiverad begränsning av den i regeringsformen skyddade rätten att röra sig fritt. Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen tillförsäkras medborgarna frihet att förflytta sig inom landet och att lämna detta. En bestämmelse om pass- hinder kan ses som en begränsning av denna rätt till rörelsefrihet. Enligt 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen får en sådan begränsning gö- ras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett begränsningen. Inte heller får den sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Enligt regeringens mening måste en bestämmelse om passhinder och passåterkallelse för den som avtjänar en frihetsberövande påföljd anses förenlig med regeringsformen, mot bakgrund av behovet av att försvåra för den som rymmer från anstalt eller vårdhem eller avviker i samband med permissioner. Det ligger i påföljdens natur att den dömde inte skall kunna röra sig fritt. Han eller hon har inget legitimt intresse av att kunna lämna riket under pågående verkställighet. Frågan om passhinder och passåterkallelse för den som ännu inte bör- jat verkställa den ådömda påföljden bör bedömas på annat sätt. Reger- ingen anser att generella bestämmelser om att den dömde inte skall kunna få pass i dessa fall respektive att hans eller hennes pass skall åter- kallas oavsett om det förekommer någon misstanke om att han eller hon kommer att undandra sig verkställigheten av påföljden inte skulle stå i proportion till behovet av bestämmelserna (jfr 2 kap. 12 § regerings- formen). Befintliga regler om att pass kan vägras respektive återkallas om det finns sannolika skäl att anta att den dömde ämnar undandra sig verkställigheten får anses vara tillräckliga. Regeringen föreslår därför att bestämmelserna om passhinder respek- tive passåterkallelse ändras så att tillgången till pass begränsas för den som avtjänar fängelsestraff. Det är emellertid inte rimligt att samtliga som avtjänar fängelsestraff skall hindras från att inneha pass. Sådana åtgärder bör vidtas endast i fall där den dömde avtjänar ett längre fängelsestraff. Den generella risken för avvikelser kan i sådana fall anses beaktansvärd. En generell risk för av- vikelse får anses föreligga även när den dömde avtjänar fängelsestraff från flera olika domar, vilka sammantagna innebär ett längre fängelse- straff. Med längre fängelsestraff bör i detta sammanhang avses fängelse- straff om , i förekommande fall inkluderat förverkande av villkorligt medgiven frihet. Passhindret bör föreligga så länge verkstäl- ligheten pågår eller till dess villkorlig frigivning har skett. infördes sluten ungdomsvård som en ny frihetsbe- rövande påföljd för brott som någon begått innan han eller hon fyllt (prop. 1997/98:96, bet. 1997/98:JuU21, rskr. 1997/98:275). ansvarar för verkställigheten av denna påföljd. Vill- korlig frigivning förekommer inte beträffande sluten ungdomsvård. På- följden sluten ungdomsvård ersätter i princip fängelse för personer som begått brott innan de fyllt . Vad som ovan har föreslagits om pass- hinder och passåterkallelse för den som har dömts till fängelsestraff bör därför i motsvarande grad gälla personer som genomgår sluten ungdoms- vård. Passhinder bör sålunda föreligga om den passökande avtjänar fängel- sestraff, om den sammanlagda tiden att avtjäna är fängelse och villkorlig frigivning inte har skett. Detsamma bör gälla den som genomgår sluten ungdomsvård, om den sammanlagda vårdtiden är . Under samma förutsättningar bör, om den dömde redan innehar pass, passet återkallas. I vissa fall kan passmyndigheten i stället för att avslå passansökan, om särskilda skäl föreligger och sökanden begär det, utfärda pass med för- kortad giltighetstid eller begränsat giltighetsområde (se 9 och 14 §§ På samma sätt bör passmyndigheten, om det finns särskilda skäl och passinnehavaren begär det, förkorta passets giltighetstid eller begränsa dess giltighetsområde i stället för att återkalla pass. Ett fall där den dömde skulle kunna få tillgång till ett begränsat pass är om han eller hon skall bevista en nära anhörigs begravning utomlands. Några sär- skilda lagregler om detta fordras dock inte. Om vissa förutsättningar är uppfyllda kan regeringen besluta att en fri- hetsberövande påföljd som i ett annat land har dömts ut mot någon som antingen är svensk medborgare eller som har sin hemvist i får verkställas i (se lagen [1972:260] om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom). Ett sådant beslut innebär att verkställigheten av den utländska påföljden överförs till . Reger- ingen kan också besluta att domar som har meddelats av Förenta natio- nernas internationella tribunaler för f.d. och eller av , får verkställas i (se lagen [1994:569] om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt och lagen [2002:329] om sam- arbete med ). Ett fängelsestraff som har dömts ut i ett annat nordiskt land kan efter beslut av Kriminalvårds- styrelsen verkställas i . Slutligen kan , eller i vissa fall besluta enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder om att verkställighet skall ske i av en frihetsbe- rövande påföljd som har dömts ut i ett annat EU-land. I nu angivna fall verkställs som regel den utländska påföljden i på samma sätt och under samma förutsättningar som en påföljd som har beslutats av en svensk domstol. Det finns inte någon anledning att tillämpa andra bestämmelser i fråga om passhinder och passåterkallelse för svenska medborgare som verkställer en utländsk påföljd i . 5.3.2Rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning Regeringens förslag: Den som genomgår rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning skall inte kunna få pass. Hans eller hen- nes pass skall återkallas. Promemorians förslag: Promemorians författningsförslag innebär att en lagakraftvunnen dom där någon dömts till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning skall utgöra passhinder och grund för passåterkallelse om vården inte har upphört. Promemorians författnings- förslag skiljer sig från regeringens förslag i det att passhinder och grund för återkallelse av pass även föreslås föreligga för den som är dömd men som ännu inte påbörjat vården. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i denna del redovisat samma inställning som angetts ovan under avsnitt 5.3.1. Skälen för regeringens förlag: Som redogjorts krävs passtill- stånd för den som genomgår rättspsykiatrisk vård med särskild utskriv- ningsprövning. Det finns emellertid skäl att nu överväga om motsvarande reglering, vad gäller passhinder och passåterkallelse, bör gälla för dessa patienter som för de personer som avtjänar ett längre fängelsestraff. slutet om särskild utskrivningsprövning har föregåtts av bedömningen att Prop. 2004/05:119 det till följd av den psykiska störningen finns risk för att personen åter- faller i brottslighet som är av allvarligt slag. Det måste alltså anses sär- skilt angeläget att dessa personer fullföljer den beslutade vården. Avsik- ten med en påföljd av detta slag är bl.a. att den dömde tills vidare skall vara berövad friheten. Den dömde kan mot den bakgrunden inte anses ha något berättigat intresse av att inneha pass. Det kan visserligen tänkas att det som ett led i vården kan vara motive- rat och lämpligt att patienten genomför en utlandsresa. I ett sådant fall är det dock möjligt att tillämpa 9 och 14 §§ passlagen. Det innebär att i stället för att avslå en passansökan kan passmyndigheten besluta om att utfärda pass med förkortad giltighetstid eller begränsat giltighetsområde. På samma sätt kan passmyndigheten i stället för att återkalla passet be- sluta om att förkorta passets giltighetstid eller begränsa dess giltighets- område. Frågan om passhinder och passåterkallelse för den som ännu inte på- börjat vården bör bedömas på samma sätt som för den som ännu inte börjat avtjäna fängelsestraff (se avsnitt 5.3.1). Regeringen föreslår alltså att det för personer som genomgår rättspsy- kiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning skall gälla samma regler om passhinder och passåterkallelse som för personer som dömts till ett längre fängelsestraff. Om passökanden genomgår rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning skall därför passhinder och grund för passåterkallelse föreligga så länge vården pågår. har tagit upp frågan om passmyndighetens utrednings- skyldighet i dessa ärenden. Styrelsen menar att i de fall undantagsreg- lerna skall tillämpas bör det i passmyndighetens beslutsunderlag bl.a. ingå ett yttrande från den behandlande läkaren och länsrättens dom om tvångsvården. Regeringen delar uppfattning att pass- myndigheten bör ha tillgång till ett relevant beslutsunderlag inför sitt ställningstagande. Frågan om vilket beslutsunderlag passmyndigheten bör ha tillgång till bör emellertid inte regleras i lag utan i verkställighets- föreskrifter. Regeringen avser därför att göra följdändringar i passförord- ningen (1979:664). 5.4Passtillstånd för den som dömts till fängelse, sluten ungdomsvård eller rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning Regeringens förslag: Kravet på passtillstånd anpassas till nuva- rande påföljdssystem, så att passtillstånd krävs för den som avtjänar fängelsestraff eller genomgår sluten ungdomsvård, utom när påföljden är en månad eller . skall pröva frågor om passtillstånd rö- rande den som genomgår sluten ungdomsvård. Styrelsens beslut skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt förslaget Prop. 2004/05:119 eller lämnat det utan invändningar. Skälen för regeringens förslag: Enligt 19 § passlagen fordras bl.a. passtillstånd för den som avtjänar kriminalvård i anstalt, utom när påfölj- den är fängelse eller . Motivet för bestämmelsen är att passtillstånd skall krävas för den som avtjänar fängelsestraff, utom när påföljden är fängelse på så att villkorlig frigivning inte kan komma i fråga. sänktes den minsta tid som skall av- tjänas i anstalt, innan villkorlig frigivning kan ske, från till en månad (prop. 1997/98:96, bet. 1997/98:JuU21, rskr. 1997/98:275). Regeringen menar att kravet på passtillstånd för den som avtjänar fängelsestraff bör anpassas till befintliga regler om villkorlig frigivning. Minskningen av den tid som måste avtjänas i anstalt, innan villkorlig frigivning kan ske, bör leda till en motsvarande ändring vad avser kravet på passhinder enligt passlagen. När påföljden är fängelse i en månad eller kortare, bör således passtillstånd inte krävas. Frågan om passtillstånd är självklart endast aktuell i de fall där passhinder inte föreligger (jfr avsnitt 5.3). När bestämmelserna om passtillstånd kom till fanns inte påföljden sluten ungdomsvård. För personer som har dömts till sluten ungdoms- vård finns därför inga krav på passtillstånd. Det är naturligt att samma tillståndsbestämmelser, som när det gäller fängelse, skall gälla för den som genomgår sluten ungdomsvård, eftersom påföljden i princip ersätter fängelse för personer som begått brott innan de fyllt . Passtillstånd bör därför krävas för den som genomgår en sådan påföljd. Rätten att pröva frågor om passtillstånd för personer som genomgår sluten ungdomsvård bör, liksom i fråga om passtillstånd för dem som avtjänar fängelsestraff, ligga på den myndighet som ansvarar för verk- ställigheten av påföljden. För personer som genomgår sluten ungdoms- vård bör därför frågor om passtillstånd (21 §) och frågor om framställ- ning om att pass skall återkallas (24 §) prövas av Statens institutionssty- relse. Ett beslut att avslå en begäran om passtillstånd bör kunna överkla- gas till allmän förvaltningsdomstol. 5.5Dömdas möjligheter att disponera pass Regeringens förslag: Pass som förvaras av en kriminalvårdsanstalt skall inte annat än i undantagsfall få disponeras av den intagne. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan invändningar. Skälen för regeringens förslag: Under verkställigheten får den intagne inneha personliga tillhörigheter i den mån det kan ske utan olägenhet (24 § lagen [1974:203] om kriminalvård i anstalt [KvaL]). Tillhörigheter som den intagne inte får inneha förvaras av anstalten men disponeras i princip av den intagne. Det innebär t.ex. att han eller hon kan begära att sådana tillhörigheter skickas till en anhörig eller en Av detta anses också följa att den intagne normalt kan kräva att Prop. 2004/05:119 få med sig tillhörigheterna vid permissioner och andra utevistelser (se beslut i ärende dnr 1365 Regeringen anser att det är otillfredsställande att en intagen under an- staltsvistelsen har rätt att få ut ett pass som förvaras av anstalten. Det bör därför införas en generell bestämmelse i lagen om kriminal- vård i anstalt enligt vilken pass som förvaras av anstalten inte får dispo- neras av den intagne under straffverkställigheten. Åtgärden är inte lika långtgående och effektiv som en återkallelse men kan bidra till att för- hindra att intagna avviker till utlandet. Bestämmelsen bör tas in i 24 § KvaL. Den föreslagna begränsningen för intagna att disponera sitt pass kom- mer att omfatta både svenska och utländska pass. Svenska pass har som tidigare nämnts numera knappast något användningsområde utom vid utlandsresor. Huvudregeln i de fall då anstalten förvarar den intagnes pass bör därför vara att detta inte lämnas ut i samband med permissioner utom i de mycket speciella fall då den intagne t.ex. fått tillstånd att åka utomlands under permissionen. har dock påpekat att för intagna som inte är svenska medborgare är det utländska passet ofta den enda identitetshandlingen. Styrelsen menar att det för utländska intagna ibland är nödvändigt att få disponera passet under permissioner för att legitimera sig, t.ex. om han eller hon är ålagd anmälningsskyldig- het under permissionen eller för att utföra en ekonomisk transaktion. Re- geringen anser, bl.a. mot bakgrund av vad har uttalat, att det bör finnas ett utrymme för att i det enskilda fallet tillåta den intagne att disponera sitt pass. Detta bör dock ske endast i undantagsfall. Passet bör alltså få disponeras av den dömde efter särskilt medgivande av myndigheten. Detta bör komma till uttryck i den nya bestämmelsen. 5.5.2Sluten ungdomsvård och rättspsykiatrisk vård Regeringens förslag: En intagen på ett särskilt ungdomshem skall kunna förhindras från att disponera sitt pass. Regeringens bedömning: Något behov av att begränsa tillgången till pass för den som dömts till rättspsykiatrisk vård, utöver vad som föreslagits i avsnitt 5.3.2, finns inte. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan invändningar. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Verkställigheten av sluten ungdomsvård sker enligt 1 § lagen om verkställighet av sluten ungdomsvård (LSU) vid sådana särskilda ungdomshem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). De som dömts till sluten ungdomsvård får inte inneha t.ex. narkotika, alko- holhaltiga drycker, injektionssprutor, kanyler eller annat som kan vara till men för vården eller ordningen vid hemmet och sådan egendom får om- händertas om den påträffas (15 § LSU och 16 § LVU). påföljden sluten ungdomsvård konstaterades att lagen om kriminalvård i Prop. 2004/05:119 anstalt innehåller detaljerade föreskrifter om rättigheter och skyldigheter för intagna i kriminalvårdsanstalt. Det ansågs inte finnas behov av en så omfattande reglering när det gäller verkställighet av sluten ungdomsvård, bl.a. mot bakgrund av att verksamheten vid de särskilda ungdomshem- men bedrivs utifrån andra utgångspunkter och med annan målsättning än den verksamhet som bedrivs inom kriminalvården i anstalt. Verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen är till skillnad från verksamheten vid kriminalvårdsanstalterna uteslutande inriktad på vård (prop. 1997/98:96 s. 166). Mot denna bakgrund är det inte lämpligt att i LSU införa en motsvarande generell begränsning för den som genomgår sluten ungdomsvård att inneha eller i övrigt disponera pass, liknande den generella bestämmelse som förslås i lagen om kriminalvård i anstalt (jfr avsnitt 5.5.1. Enligt 13 § LSU får den dömde emellertid hindras att lämna det sär- skilda ungdomshemmet och i övrigt underkastas den begränsning av rö- relsefriheten som är nödvändig för att verkställigheten skall kunna genomföras. I motiven till lagstiftningen har särskilt betonats att det är viktigt med hänsyn till trovärdigheten i påföljden att frihetsberövandet upprätthålls (a.a. s. 186). Det bör därför i 13 § LSU införas en uttrycklig möjlighet att hindra den dömde från att disponera sitt pass. Något behov av att begränsa tillgången till pass för den som dömts till rättspsykiatrisk vård, förutom på det sätt som föreslås beträffande perso- ner som överlämnas till vård med särskild utskrivningsprövning (jfr av- snitt 5.3.2) har inte framkommit. Det är därför inte påkallat att i detta sammanhang föreslå någon ytterligare begränsning. 6.1Behörig passmyndighet vid återkallelse av pass m.m.