prop · GS03165 · 2005-05-27 00:00:00 — I de därefter följande paragraferna ställs särskilda kvantitativa begräns- ningar upp såvitt avser godkända tillgångsslag (10 §), placeringar i dotterbolag (10 a §), hur stor andel som får placeras i varje enskilt tillgångsslag (10 b §), hur stor del av skuldtäckningstillgångarna som får härröra från samme utgivare (10 c §), tillgångarnas lokalisering (10 d §) samt tillåten valutarisk (10 e §). För villkorad återbäring och fond- försäkring där försäkringstagarna bär den finansiella risken gäller dock endast en särskild regel om att tillgångarna skall placeras på det sätt som är lämpligt med hänsyn till åtagandets karaktär (13 §). Utöver placeringsreglerna för skuldtäckningstillgångarna föreskriver den allmänna stabilitetsprincipen i 1 kap. 1 a § FRL att försäkringsrörelse skall bedrivas med en för rörelsens omfattning och beskaffenhet tillfreds- ställande likviditet och kontroll över placeringsrisker så att åtagandena kan fullgöras. Denna regel träffar allt kapital i ett försäkringbolag, dvs. inte enbart skuldtäckningstillgångarna. I övrigt finns i det konsoliderade livförsäkringsdirektivets artikel 31.1 ett uttryckligt förbud för medlems- staterna att införa särskilda placeringregler avseende de fria tillgångarna. För understödsföreningarnas del återfinns placeringsreglerna i 24 och 24 a §§ UFL. I 24 § UFL stadgas att ett belopp som täcker summan av dels försäkringsfonder, dels föreningens övriga skulder skall redovisas i vissa slag av tillgångar. Det är i första hand fråga om obligationer, fordringar hos eller annan svensk bank samt fordringar mot säkerhet av panträtt i fast egendom. Bestämmelsen innehåller även vissa regler om hur de tillåtna tillgångsslagen skall värderas. Föreningarna har möjlighet att placera medel motsvarande en femtedel av försäkrings- fonden i andra tillgångsslag än vad som räknas upp i 24 §. Placeringen får dock inte göras i aktier eller värdepappersfonder. Bestämmelserna i 24 § UFL gäller alltså endast för medel som svarar mot försäkringsfonder och de egentliga skulderna. Beträffande övriga medel har föreningarna frihet att själva välja placeringsform. Enligt 11 § andra stycket 13 UFL skall det dock alltid anges i stadgarna hur dessa medel skall placeras. Enligt 24 a § UFL får en understödsförening efter tillstånd av Finans- inspektionen i stället för de ordinarie placeringsreglerna i 24 § UFL tillämpa de placeringsregler som gäller för försäkringsbolagen enligt 7 kap. 9 a10 g §§ FRL. Avsikten med denna dispensregel är att undvika att understödsföreningarna till följd av de ändringar i FRL som föranleddes av EG-rätten behöver verka under sämre konkurrensförhål- landen än försäkringsbolagen (se prop. 1994/95:184 s. 146 f.). Placeringsreglerna för pensionsstiftelserna finns i 10 a § tryggande- lagen. Här föreskrivs att stiftelsens förmögenhet skall vara placerad på ett nöjaktigt sätt samt att stiftelsens medel inte får användas för annat än pensionsstiftelsens ändamål. får vidare enligt 11 § tryggandelagen inte utan tillsynsmyndighetens godkännande äga aktier i det bolag som grundat stiftelsen eller i ett bolag som ingår i samma koncern. Därutöver har viss praxis samt s.k. normalplaceringsregler utvecklats avseende stiftelsernas placeringar, se avsnitt 4.4.1. För pensionsstiftelser som hör till ett kreditinstitut dvs. bank eller kreditmarknadsföretag finns särskilda bestämmelser om placering i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, vilka gäller utöver reglerna i tryggandelagen. I 13 kap. 15 § i den lagen stadgas att det åligger att se till att pensionsstiftelsens tillgångar är placerade på ett sätt som bereder skälig säkerhet. Vid den bedömningen skall stiftelsens ändamål beaktas och hänsyn tas till vad som förskrivs i lagen om bank- och finansieringsrörelse om placering av ett kredit- instituts medel. Livförsäkringsbolag har enligt 5 kap. 1 § FRL möjlighet att ta upp penninglån om upplåningen syftar till att effektivisera kapital- förvaltningen eller om den på annat sätt är motiverad av den bedrivna försäkringsrörelsen, dock under förutsättning att den samlade upplåningen är av ringa betydelse med hänsyn till rörelsens omfattning och kapitalbasens storlek. Det saknas särskilda låneregler för understöds- föreningar och pensionsstiftelser. Frågan om möjligheterna för en pensionsstiftelse att i visst fall ta upp lån har dock behandlats i rättspraxis (se RÅ 1980 2:72). I 12 kap. 12 § FRL ställs upp ett förbud för försäkringsbolag att ställa säkerhet. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i UFL eller tryggandelagen. Skälen för regeringens förslag De regler som begränsar hur tillgångarna kan placeras har en avgörande betydelse för ett försäkringsinstituts möjlighet att hantera risk och för vilken avkastning som kan förväntas. Placeringsregler kan delas in i sådana som begränsar vilka tillgångsslag som placeringar får göras i (tillåtna tillgångsslag), hur mycket som får placeras i varje enskilt till- gångsslag (tillgångslimiter) och hur stora placeringar som får ske i en enskild tillgång (enhandsengagemang). Samtliga dessa regler kan vara av antingen kvalitativ eller kvantitativ art. Som redan har konstaterats (se avsnitt 5.5.1) innebär genomförandet av tjänstepensionsdirektivet ett första steg mot en mer riskrelaterad och processinriktad reglering för alla finansiella företag inom EU. I direktivet förordas i enlighet härmed en kvalitativ reglering byggd på aktsamhets- principen, i kombination med ett fåtal kvantitativa placeringsregler. Medlemsstaterna får enligt direktivet införa ytterligare sådana regler. Den nya, kvalitativa regleringsansatsen understryks dock av att direktivet innehåller vissa uttryckliga begränsningar för hur långt medlemsstaterna får gå i den delen. Tjänstepensionsdirektivet skiljer sig därmed från det kvantitativa synsätt som det konsoliderade livförsäkringsdirektivet i huvudsak ger uttryck för. I livförsäkringsdirektivet är förhållandet mellan kvalitativa och kvantitativa regler det omvända; där uppställs relativt omfattande bestämmelser av detaljkaraktär som komplement till kortfattade kvalitativa bestämmelser. Vidare åläggs medlemsstaterna att införa mer detaljerade bestämmelser. I har lagstiftaren utnyttjat direktivets möjligheter att ställa upp kvantitativa begränsningsregler avseende skuldtäckningstillgångarna på ett mycket detaljerat sätt. har lagstiftaren understrukit att dessa begränsningar skall betraktas som ett komplement till diversifieringsprincipen (prop. 1994/95:187 s. 181). Syftet med den omfattande kvantitativa regleringen har varit att skydda försäkringstagarna genom att begränsa risken i försäkringsinstitutens placeringsportföljer. Även tjänstepensionsdirektivet syftar som konsta- terats till att skydda försäkringstagarna, men utifrån ett kvalitativt angreppssätt. Placeringsreglerna i det direktivet är ett uttryck för att detaljerade kvantitativa regler inte längre anses utgöra ett effektivt sätt att begränsa risktagandet. I stället uppnås enligt aktsamhetsprincipen en lämplig begränsning av risktagandet mer effektivt genom att regleringen tar sikte på hur och enligt vilka kriterier placeringsbeslut fattas. Eftersom det enskilda försäkringsinstitutets situation måste beaktas utesluts därmed en statisk reglering som ställer upp omfattande generella begränsningar för alla institut under alla ekonomiska förhållanden. Ett annat problem med ett alltför detaljerat kvantitativt regelverk är att de begränsningsregler som ställs upp riskerar att felaktigt tolkas som den risknivå som lagstiftaren och i förlängningen också tillsynsmyndigheten alltid anser vara acceptabel. Denna del av regelverket riskerar då avleda uppmärksamheten från de centrala kvalitativa bestämmelserna som egentligen utgör kärnan i regleringen. Med en kvalitativ reglering tvingas försäkringsinstituten i stället att själva ta ansvar för att de beslut som tas är väl underbyggda. Begränsningarna för placeringsverksamheten skall därför främst framgå i de placeringsriktlinjer som varje institut skall åläggas att upprätta och följa (se vidare avsnitt 11.5). Mot bakgrund härav och som regeringen konstaterat i avsnitt 6.4 bör välja att genomföra direktivet utifrån angivna kvalitativa regle- ringsansats. Detta innebär att placeringsreglerna bör vara av främst kvalitativ karaktär, utom då direktivets krav eller särskilda skäl föran- leder annat. Därmed kan det konstateras att nu gällande placeringsregler i FRL är för detaljerade för att vara förenliga med tjänstepensionsdirektivets bestämmelser. Detta gäller även för placeringsreglerna i UFL. Dessa regler skall därför inte längre gälla för verksamhet avseende tjänste- pensionsförsäkring. Regeringens ambition är emellertid att så långt det är möjligt och lämpligt åstadkomma en likformig reglering för all livför- säkringsverksamhet. Vid valet av vilka kvantitativa bestämmelser som bör finnas avseende tjänstepensionsverksamhet måste därför även det intresset beaktas. I sammanhanget beaktar regeringen också de förslag som lämnats av (SOU 2003:84) och som Den utredningens föreslag innebär att de kvantitativa bestämmelserna bör tas bort i den utsträckning som är möjlig enligt det konsoliderade livförsäkringsdirektivet. För pensionsstiftelsernas del finns väldigt få placeringsregler i lag. När direktivet nu genomförs i svensk rätt kräver därför inte minst skyddet av de personer som omfattas av tryggandet i stiftelsen att regelverket skärps genom mer detaljerade regler. Dessa måste dock även återspegla det faktum att en pensionsstiftelse inte är något försäkrings- institut och därför utformas på ett delvis annorlunda sätt. De kvantitativa regler som föreslås i det följande skall ses som abso- luta maximigränser. Det skall också poängteras att gränserna inte på något sätt innebär att ett instituts placeringar automatiskt anses vara aktsamma så länge som en begränsning inte överskrids. Placeringarna skall alltid ske i enlighet med de kvalitativa principer som framgår av lag. Då tillsynen enligt aktsamhetsprincipen skall vara förebyggande och inriktad på de individuella institutens processer för riskhantering skulle en vårdslös tolkning av aktsamhetsprincipen från institutets sida leda till att måste ingripa långt innan dessa nivåer blir aktuella. Vilka tillgångar skall omfattas? Nästan samtliga tvingande placeringsregler som uppställs i direktivet, kvalitativa såväl som kvantitativa, omfattar tjänstepensionsinstitutens samlade tillgångar, dvs. både skuldtäckningstillgångar och fria tillgångar. Undantaget är att direktivet anger särskilt att skuldtäckningstillgångarna skall placeras med hänsyn till de åtaganden som de avser att täcka. De yttersta begränsningarna i artikel 18.7 gäller bara för det fall att en värdmedlemsstat vill utnyttja möjligheten i artikelns första stycke att ställa maximala krav på ett utländskt institut. Vilka tillgångar som här avses anges dock inte. Mot den bakgrunden anser regeringen att medlemsstaterna själva bör få bedöma till vilka tillgångar sådana begränsningar skall relateras. I den delen är det önskvärt att uppnå en likformig reglering för försäkringsbolag och tjänstepensionskassor. Som framgår av avsnitt 7.3 har regeringen föreslagit att skall utnyttja möjligheten att tillämpa direktivets bestämmelser på tillgångar och skulder som hänför sig till livförsäkringsbolagens tjänstepensions- verksamhet. Med sådana tillgångar och skulder skall enligt förslaget avses de försäkringstekniska avsättningarna för tjänstepensionsförsäk- ringar samt motsvarande skuldtäckningstillgångar. Detta innebär att direktivets bestämmelser om placeringsregler endast kommer att gälla dessa skuldtäckningstillgångar. I understödsföreningar som meddelar tjänstepensionsförsäkring kommer det inte att krävas någon separation av tillgångar, eftersom samtliga de försäkringar som en sådan förening meddelar skall anses vara tjänste- pensionsförsäkring (se avsnitt 8). Detta hindrar dock inte att väljer att låta en mindre del av tillgångarna omfattas av en placerings- regel, i den mån direktivet tillåter detta. Regeringen anser, av kon- kurrensskäl, att placeringsreglerna i den mån det är möjligt bör träffa samma tillgångsmassa i tjänstepensionskassorna som i livförsäkrings- bolagen, dvs. Detta är dock inte möjligt vad gäller själva aktsamhetsprincipen samt vissa placeringar. Begränsningen i artikel 18.1 (f) avseende placeringar i det uppdragsgivande företaget eller i en grupp till vilken detta företag hör skall nämligen relateras till ett instituts samlade portfölj, vilket för kassornas del avser samtliga tillgångar. har efterlyst bättre möjligheter att bedöma vilken påverkan denna delvis olikformiga behandling mellan livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor kan komma att leda till ur konkurrenssynpunkt. Frågan är dock hur stor skillnaden blir i praktiken. Livförsäkrings- bolagen har, som framgått av redovisningen av gällande rätt, alltid att beakta stabilitetsprincipen vid placering av de fria tillgångarna. Rege- ringen instämmer med utredningens bedömning att regeln avseende uppdragsgivande företag under alla omständigheter framstår som mer relevant för tjänstepensionskassor. Till skillnad från de flesta livförsäk- ringsbolag är understödsföreningarna slutna och har få uppdragsgivande företag. Risken för intressekonflikter bedöms därför i allmänhet vara större i föreningarna än i livförsäkringsbolag, som har ett stort antal företagskunder. Sammanfattningsvis bedömer regeringen därför att konkurrensaspekten inte är särskilt framträdande i dessa fall. Pensionsstiftelserna skall, som konstaterats ovan i avsnitt 11.1, inte om- fattas av direktivets regler avseende tekniska avsättningar, skuldtäckning och kapitalkrav. Därav följer att stiftelserna bör omfattas av de tvingande regler som direktivet ställer upp avseende ett instituts samtliga tillgångar, dvs. tillämpningsområdet för aktsamhetsprincipen samt begränsningarna avseende placeringar i uppdragsgivande företag. Som framgått av beskrivningen av gällande rätt skall pensionsstiftelser som hör till bank och kreditmarknadsföretag i sin placeringsverksamhet följa reglerna i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Dessa regler, som är harmoniserade med EG-rätten, står inte i strid med de placerings- regler som här föreslås gälla för pensionsstiftelser, utan kan ses som kompletterande regler för stiftelser som tryggar pensioner i kreditinstitut. har, som tidigare angetts, kritiserat att pensions- stiftelserna inte föreslås omfattas av samma placeringsregler som övriga institut. Regeringen vill i denna del anföra följande. Som utredningen funnit bör stiftelserna, till skillnad från försäk- ringsföretagen, inte omfattas av de regler om enhandsengagemang som inte avser uppdragsgivande företag eller av begränsningen avseende innehav i onoterade tillgångar. Anledningen till detta är att begränsningarna för försäkringsföretagens del här är kopplade till skuldtäckningstillgångarna. Eftersom försäkringstagarnas främsta skydd ligger i att de har förmånsrätt till dessa tillgångar (se avsnitt 9.2) finns anledning att införa särskilda skyddsregler i den delen. En pensions- stiftelse bär dock inget pensionsåtagande och har därmed inget motsva- rande krav på skuldtäckning. I den del tryggandet i stiftelsen inte fullt ut motsvarar åtagandet hos arbetsgivaren tryggas detta i balansräkningen och ofta genom annan säkerhet, exempelvis kreditförsäkring. I avsaknad av beredningsunderlag är det inte heller möjligt att i detta lagstift- ningsärende ta ställning till om de angivna reglerna bör göras tillämpliga på en stiftelses samtliga tillgångar. I den här delen vill regeringen dock erinra om att även (dir. 2004:99) som en del av sitt uppdrag har att se över placeringsreglerna för stiftelser. Vilka kvalitativa regler bör gälla? Många av de centrala begreppen i artikel 18 sammanfaller med gällande principer i svensk försäkringslagstiftning, såsom grundsatserna att tillgångarna, utifrån försäkringsverksamhetens beskaffenhet, skall vara tillräckligt likvida, lämpligt diversifierade och effektivt förvaltade. Dessa regler framgår av 7 kap. 9 a § FRL, och skall således gälla även för tjänstepensionsförsäkring. Som ytterligare kvalitativa krav bör det därutöver i FRL anges att placeringarna skall ske utifrån vad som bäst gagnar förmånstagarnas intressen och även i övrigt på ett aktsamt sätt. Kravet på att placeringarna skall ske i förmånstagarnas intresse framgår direkt av direktivet. Syftet med bestämmelsen är att undvika intressekonflikter och detta kan inte anses framgå av svensk lag. De nya kvalitativa kraven har föreslagits bli gällande för samtliga tillgångar i tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser samt avseende skuldtäckningstillgångar i livförsäkringsbolag. För pensionsstiftelsernas del gäller dock att bedömningen av om kraven är uppfyllda måste ske utifrån det faktum att en stiftelse inte är något försäkringsinstitut. I linje med detta bör även sådana faktorer som SPFA har hänvisat till arbetsgivarens vilja och förmåga att själv bära finansiell risk kunna tillmätas betydelse. har anfört att villkoret om att placeringarna skall ske i förmånstagarnas intressen måste få tolkas så att vid förmåns- bestämd pension även försäkringstagarnas, dvs. arbetsgivarnas, intressen kan tillvaratas. I den delen konstaterar regeringen att ingenting hindrar att även försäkringstagarnas intressen beaktas. Det ligger tvärtom i linje med aktsamhetsprincipens krav på att placeringarna skall anpassas efter hur förhållandet mellan de försäkrade och försäkringstagarna är reglerat i det enskilda fallet. Däremot får kravet anses innebära att förmånstagarnas intressen alltid skall gå före försäkringstagarens i sådana situationer där intressena står mot varandra. Till skillnad från vad som gäller livförsäkringsrörelse får en uttrycklig katalog över vilka tillgångsslag som skall vara tillåtna varken anses behövlig eller önskvärd avseende tjänstepensionsverksamhet. I stället bör en lämplighetsbedömning göras i det enskilda fallet utifrån tjänstepensionsinstitutets specifika situation. Visserligen innebär detta att regleringen avseende livförsäkringsbola- gens tjänstepensionsverksamhet kommer att avvika från vad som gäller för övrig försäkring. En viss harmonisering mellan dessa båda slags verk- samheter kan dock väntas i och med den fortsatta beredningen av Place- ringsutredningens förslag. En total harmonisering förhindras dock av de mer detaljerade placeringsreglerna i det konsoliderade livförsäkrings- direktivet. Vid bedömningen av om en tillgång är lämplig är det till att börja med viktigt att ta hänsyn till om det är skuldtäckningstillgångarna, de fria tillgångarna eller en pensionsstiftelses tillgångar som berörs. Utgångs- punkten för lämplighetsbedömningen bör härefter vara tillgångsslagets avkastning och risk samt, särskilt vad gäller skuldtäckningstillgångar, relationen till de åtaganden som tillgångarna avser att täcka. När det gäller skuldtäckningstillgångarna blir, annorlunda uttryckt, tillgångs- slagets matchningsegenskaper central för bedömningen, liksom att en tillfredsställande betalningsberedskap upprätthålls. Exempelvis bör inte en för hög andel av tillgångarna vara utsatt för en valutarisk som inte återspeglas i institutets portfölj av åtaganden. Tillgångarna skall enligt tjänstepensionsdirektivet till övervägande del placeras på reglerade finansiella marknader. Denna regel gäller för den samlade portföljen och kan motiveras av att onoterade tillgångar inte alltid uppfyller de uppställda kraven om tillfredsställande likviditet och möjlighet till genomlysning. En bedömning måste ske från fall till fall om tillgångens likviditet är tillfredsställande i förhållande till åtagande- nas karaktär samt om det är möjligt att värdera tillgången på ett tillförlitligt sätt. Som redan nämnts skall tillgångarna placeras på ett sätt som bäst gagnar medlemmarnas och förmånstagarnas intressen. Vid eventuella intressekonflikter skall medlemmarnas och förmånstagarnas intressen väga tyngst. Sådana intressekonflikter kan uppstå exempelvis när place- ringar sker i uppdragsgivande företag eller om ett tjänstepensionsinstitut ingår i en finansiell koncern och äger aktier och andelar i dotterbolag. Relationen mellan ett tjänstepensionsinstitut och ett uppdragsgivande företag tas som framgått om hand genom direktivets bestämmelser om att tjänstepensionsinstitut endast tillåts placera en viss andel av de samlade tillgångarna i det uppdragsgivande företaget eller i en grupp företag vari detta företag ingår. När det gäller aktier och andelar i dotterbolag som främst innehas i organisatoriskt syfte finns inget hinder mot att använda dessa tillgångar för skuldtäckning, inom de ramar som anges i 7 kap. 10 a § FRL. Dessa aktier är dock oftast inte avsedda att avyttras, vilket måste ställas gentemot eventuella vinster av samordningsfördelar som kommer medlemmarna eller förmånstagarna till gagn. När det gäller en bedömning om en sådan tillgång därutöver är lämplig för skuldtäckning måste särskild vikt läggas vid osäkerheten vid tillgångens värde i en insolvenssituation, bland annat med hänsyn till den smittorisk som kan finnas inom en finansiell koncern i en krissituation. En annan aspekt som bör tas in i lämplighetsbedömningen är huruvida tillgångsslagets riskegenskaper kan identifieras och ges ett innehåll som motiverar varför tillgången är lämplig att placera i. Denna bedömning blir till exempel avgörande för i vilken utsträckning derivatinstrument bör betraktas som ett lämpligt tillgångsslag. Derivatinstrument är inte tillåtna som skuldtäckningstillgångar enligt FRL och UFL. Däremot får de fria tillgångarna i ett försäkrings- bolag placeras i sådana instrument för att sänka den finansiella risken i och effektivisera förvaltningen av bolagets tillgångar (7 kap. 17 b § FRL). Enligt tjänstepensionsdirektivet skall det däremot vara möjligt att använda derivatinstrument som skuldtäckningstillgång, förutsatt att de bidrar till att minska placeringsriskerna eller att underlätta en effektiv förvaltning av portföljen. De måste då värderas med aktsamhet med beaktande av den underliggande tillgången och tas med i värderingen av institutets tillgångar. Om derivatinstrument tillåts för skuldtäckning för att sänka den finan- siella risken i förvaltningen förbättras möjligheterna för instituten att matcha tillgångarna mot åtagandena, vilket kan bidra till en effektiv port- följförvaltning. Regeringen instämmer därför med utredningens bedöm- ning att optioner och terminskontrakt eller andra liknande finansiella instrument bör få användas för skuldtäckning. Förutsättningen skall dock vara att instrumentet bidrar till att sänka den finansiella risken i verksamheten och till att effektivisera förvaltningen av de tillgångar som hör till denna rörelse. Vidare kan derivatinstrument förekomma i många olika former och bör inte betraktas som ett homogent tillgångsslag. En förutsättning för att ett sådant instrument skall vara lämpligt som skuldtäckningstillgång bör därför också vara att instrumentet har en ekonomisk innebörd som motsvarar den hos en tillgång som också bedöms som lämplig för skuldtäckning (jfr Ds 1993:57 Placeringsregler för försäkringsbolag, s. 91 ff.). Hänsyn måste också tas till den kreditrisk som uppstår gent- emot motparten. I tillsynen över institutet bör därför även ingå att kon- trollera att instituten undviker en överdriven riskexponering mot en och samma motpart. För att understryka att derivatinstrument skall kunna användas vid förvaltning av tjänstepension bör hänvisningar göras från tryggandelagen och UFL till reglerna härom i FRL. Upplåning och ställande av säkerhet De gällande begränsningarna i lag för livförsäkringsbolagens upplåning har motiverats av att upplåningen inte får vara av sådan omfattning att gränsen mellan försäkringsverksamhet och annan finansiell affärsrörelse blir otydlig, men framför allt utifrån att åtagandena gentemot försäk- ringstagarna kan äventyras om upplåning används i spekulativa syften (prop.