prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — De särskilda bestämmelserna om fartyg gäller i tillämpliga delar också Enligt regeringens förordningsmotiv 1989:3 (Ny utlänningsförordning) avser de ovan nämnda bestämmelserna i första hand besättningsmän och passagerare på fartyg i reguljär trafik. I praxis har bestämmelserna dock fått en i vissa avseenden mer inskränkt tillämpning och i andra getts en vidare tolkning än vad som direkt kan läsas ut av förordningstexten och Exempelvis har utlänningar ombord på fritidsbåtar ansetts skyldiga att ha pass och visering så snart de passerat den svenska territorialgränsen och inte först när de gått i land. Av praktiska skäl har verkställighet aldrig ansetts ha ägt rum när ett fartyg lämnat landet utan tidigast när det anlänt till ett annat land. Konsekvensen skulle annars bli att verkställighet skulle anses ha ägt rum om ett fartyg strax efter det att det lämnat svenskt territorialvatten eller luftrum tvingats återvända på grund av något tekniskt fel. Grundprincipen är således klar; inresa i och utresa från skall anses ha ägt rum när någon passerar gränsen för svenskt territorium. denna grundprincip måste av praktiska skäl vissa undantag göras. undantag är något bristfälligt reglerade i utlänningsförordningen. Grundprincipen att med inresa och utresa avses att någon passerar ett lands territorialgräns tillämpas också internationellt, exempelvis inom De nödvändiga undantag som måste göras tas däremot inte upp annat än i undantagsfall. möjlighet att göra vissa undantag från inresebestämmelserna för passagerare som endast uppehåller sig i transithallen på en flygplats och för besättningsmän på fartyg. Det är inte fråga om något åläggande för staterna och det finns därför viss frihet för den enskilda staten att besluta om utformningen av undantagsbestämmelser. När beslutar om avvisning eller utvisning, får beslutet förenas med ett återreseförbud, dvs. ett förbud för utlänningen att under återvända till utan tillstånd (4 kap. 14 § första stycket I de fall återreseförbud meddelas, bestäms normalt till Beslut om utvisning på grund av brott som meddelats av allmän domstol skall alltid innehålla förbud för utlänningen att återvända till , vanligen eller mer. I vissa fall kan återreseförbudet gälla utan tidsbegränsning (4 kap. 14 § andra stycket UtlL). Om någon som avvisats eller utvisats med förbud att återvända till ändå återkommer hit, skall beslutet verkställas på nytt. framgår av 8 kap. 16 § UtlL. Om man bara ser till detta lagrum skulle man kunna dra slutsatsen att det inte spelar någon större roll när ett beslut om avvisning eller utvisning med förbud att återvända hit skall anses Om beslutet inte är verkställt, skall det verkställas. beslutet är verkställt, skall det verkställas på nytt eftersom det är förenat med ett förbud att återvända till . Inom utarbetades, med utgångspunkt från lagrådsremissen 2002 och Lagrådets yttrande, promemorian Ny prövning av beslut om avvisning och utvisning som vunnit laga kraft (UD2003/14872/MAP). I promemorian föreslogs bl.a. att en ny bestämmelse skulle införas i utlänningslagen som ger möjlighet att verkställa ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, som inte har upphört att gälla, om utlänningen efter verkställighet återvänder till utan tillstånd. Promemorian, vilken även behandlade frågan om när ett beslut om avvisning eller utvisning som inte upphört att gälla skall kunna verkställas på nytt, har remissbehandlats. Propositionen Prövning av verkställighetshinder i utlänningsärenden (2003/04:59) I propositionen Prövning av verkställighetshinder i utlänningsärenden 2003/04:59) föreslogs, i överensstämmelse med förslagen i promemorian , att en ny bestämmelse skulle införas i utlänningslagen som ger möjlighet att verkställa ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, som inte har upphört att gälla, om utlänningen efter verkställighet återvänder till utan tillstånd. föreslog, som tidigare nämnts, i betänkandet 2004/05:SfU3 att propositionen borde avslås. Skälet till detta ställningstagande var att utskottet ansåg att den kommande propositionen om en ny instans- och processordning borde avvaktas. beslutade i enlighet med betänkandet (rskr. 2004/05:110). 16.2Ny verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning som inte har upphört att gälla Regeringens förslag: Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har upphört att gälla skall kunna verkställas på nytt, om utlänningen återvänder till utan tillstånd. Detta skall gälla oavsett om det finns ett gällande återreseförbud eller inte. Om en utlänning återvänder till och ett tidigare lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas på nytt, skall en ansökan om uppehållstillstånd handläggas inom ramen för de regler som gäller för verkställighetsärenden. Det skall framgå av lagstiftningen när ett beslut om avvisning eller utvisning är verkställt. En definition av begreppen in- och utresa skall finnas i den nya utlänningslagen. Ett beslut om avvisning eller utvisning upphör att gälla från det att beslutet vann laga kraft, oavsett om beslutet verkställts eller inte. Har beslutet förenats med ett återreseförbud med längre giltighetstid upphör beslutet att gälla först när tiden för förbudet löpt ut. Förslagen i promemorian : Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Få remissinstanser har yttrat sig särskilt om förslagen i dessa delar. De flesta remissinstanser som yttrat sig tillstyrker förslaget att definiera begreppen in- och utresa. och Länsrätten i län tillstyrker förslagen i dess helhet. Några remissinstanser, bl.a. , och är kritiska till att beslutet om avvisning eller utvisning ges en så lång giltighetstid som från det att beslutet vann laga kraft. Skälen för regeringens förslag: I likhet med vad regeringen anförde i propositionen Prövning av verkställighetshinder i utlänningsärenden 2003/04:59), bör det av lagstiftningen klart framgå när ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses vara verkställt. Eftersom verkställigheten är kopplad till att utresa sker bör bestämmelser därför finnas in den nya utlänningslagen om när utresa ur landet skall anses ha ägt rum. Likaså bör i den nya utlänningslagen finnas bestämmelser om när inresa skall anses ha ägt rum. Det är angeläget att en utlänning inte har någon ovillkorlig rätt till en fullständig ny prövning av sitt ärende enbart för att hon eller han tillfälligt lämnar och för en beger sig till ett annat land. En ansökan om uppehållstillstånd som görs här i landet efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning bör därför handläggas i enlighet med de föreslagna reglerna om prövning av verkställighetshinder (12 kap. 1820 §§ NUtlL) även om beslutet har verkställts genom att utlänningen lämnat landet och därefter återvänt hit. Detta blir följden av den föreslagna bestämmelsen som innebär att ett beslut om avvisning eller utvisning i regel upphör att gälla från det att beslutet vann laga kraft, oavsett om beslutet verkställts eller inte. Har ett återreseförbud meddelats med längre giltighetstid upphör beslutet att gälla först när har löpt ut. Detta innebär också att prövningen av om nya omständigheter kan utgöra verkställighetshinder eller föranleder en ny prövning enligt de föreslagna bestämmelserna i 12 kap. NUtlL blir densamma oavsett om prövningen görs innan utlänningen lämnar eller om den görs efter det att utlänningen återvänder till efter att mer eller mindre tillfälligt ha lämnat landet. 17 Vissa frågor om avvisning och utvisning 17.1Beslut om avvisning när inga skyddsskäl åberopas Regeringens förslag: Befogenheten för polismyndigheterna att besluta om avvisning när inga skyddsskäl åberopas skall behållas. Även skall kunna besluta om avvisning i sådana fall. NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett mindre antal remissinstanser har yttrat sig särskilt i denna fråga. Utredningens förslag tillstyrks av , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, , församlingsnämnd, Kristna Råd och Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR). svenska sektionen betonar vikten av att polisen inte gör några bedömningar av vad som kan utgöra grund för asyl. tillstyrker förslaget men påpekar att det inte som utredningen anfört av praktiska skäl krävs att även får fatta beslut i den avsedda situationen. Varje polismyndighet kan fatta beslut dygnet runt. Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 4 § första stycket UtlL skall pröva ärenden om avvisning om utlänningen söker asyl här, utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl här, utlänningen kan komma att avvisas med stöd av 2 § andra stycket, eller utlänningen utan avbrott har vistats i mer än när frågan om avvisning väcks. Av paragrafens andra stycke framgår att polismyndigheten i andra fall skall pröva frågan om avvisning. Om polismyndigheten anser det tveksamt om avvisning bör ske, skall ärendet lämnas över till . Enligt andra stycket är det således endast polisen som får fatta beslut om avvisning om inte enligt första stycket skall fatta beslut. Polisens uteslutande rätt att fatta beslut enligt andra stycket har varit en naturlig och praktisk ordning. Frågan om avvisning aktualiseras oftast direkt vid gränskontrollen men den kan också bli aktuell i samband med att utlänningen ger in en första ansökan om uppehållstillstånd eller i samband med s.k. inre kontroll enligt 5 kap. 6 § UtlL. I samtliga nu nämnda fall har polisen varit den myndighet som utlänningen först kommit i kontakt med. Förhållandena har emellertid ändrats. Alla ansökningar om uppehållstillstånd skall numera ges in till och inte till För en utlänning som inte blivit föremål för inresekontroll blir därför ofta den första myndighet utlänningen kommer i Personal från finns alltid tillgänglig på Det är sannolikt att kommer att medverka vid inresekontrollen på i vart fall de större inreseorterna. Om en utlänning utan att åberopa någon form av skyddsskäl ger in en ansökan om uppehållstillstånd till och verket då bedömer att det finns grund för avvisning, får verket inte fatta beslut om avvisning såvida inte verket enligt 4 kap. 4 § första stycket UtlL annars har rätt att fatta ett sådant beslut. kontakta polisen eftersom det är polisen som enligt 4 kap. 4 § andra stycket UtlL i ett sådant fall har exklusiv rätt att besluta om avvisning. Detta är inte en praktisk och rationell ordning. därför ges befogenhet att besluta om avvisning även av en utlänning som inte åberopar någon form av skyddsskäl. Enligt gällande lydelse av 8 kap. 7 § första stycket UtlL och förslaget till 12 kap. 6 § NUtlL gäller att ett beslut av polismyndigheten om avvisning skall verkställas även om det har överklagats. anledning att inte låta de beslut som kommer att fatta i enlighet med sin nya behörighet gälla . därför att alla beslut om avvisning som fattar utom i fall där verket har exklusiv beslutanderätt som fallet är t.ex. då utlänningen eller en nära familjemedlem söker asyl här skall gälla Något särskilt förordnande om omedelbar verkställighet skall alltså inte behövas i varje enskilt beslut. Tiden inom vilken beslut om avvisning skall fattas Regeringens förslag: Beslut om avvisning skall fattas inom tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter För beslut som fattas senare än efter tre månader från ansökan skall uttrycket utvisning användas. NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks av , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, , församlingsnämnd, Kristna Råd och (FARR). säger sig i och för sig kunna tillstyrka förslaget. Styrelsen påpekar dock att det förekommer att polisen i samband med s.k. inre kontroll träffar på utlänningar som inte har gett sig tillkänna för kan då fatta beslut om avvisning och ofta på ett enkelt sätt verkställa det. Det skulle därför behövas en kompletterande bestämmelse som innebär att ett beslut om avvisning i förekommande fall får fattas efter det att utlänningen Skälen för regeringens förslag: En utlänning kan avvisas på formella och materiella grunder. De formella grunderna anges i 4 kap. 1 § UtlL och innebär bl.a. att utlänningen kan avvisas om han eller hon saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa. De materiella grunderna finns i 4 kap. 2 § UtlL och innebär t.ex. att en utlänning kan avvisas om det kan antas att och han eller hon kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i eller att han eller hon kan antas inte komma att försörja sig på ett ärligt sätt. Avvisning på materiella grunder får enligt sista stycket sistnämnda paragraf inte ske senare än efter utlänningens ankomst till . Avvisning på formella grunder får dock enligt gällande lagstiftning ske utan hänsyn till någon tidsgräns. Beslut om avvisning med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § UtlL får meddelas senare än efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet endast om det finns synnerliga skäl för det. I 4 kap. 4 § UtlL framgår när respektive polismyndigheten skall fatta beslut om avvisning. Där anges bl.a. att verket skall fatta beslut om avvisning om utlänningen utan avbrott har vistats i mer än efter ankomsten när frågan väcks om utlänningens avvisning. För att polisen skall ha rätt att besluta om avvisning krävs enligt andra stycket samma paragraf således att sökanden vistats här högst utan avbrott när frågan om avvisning väcks. Här är det alltså inte fråga om att beslut måste fattas utan om att frågan måste väckas . Om beslut om avvisning inte kan fattas, kan utlänningen i stället utvisas. 1996/97:25 s. 131 uttalades att den regel som då gällde, dvs. att beslut om omedelbar verkställighet kunde meddelas senare än efter utlänningens ankomst till endast om synnerliga skäl talade för detta, skulle ändras därför att den hade kommit att medföra att åtskilliga asylsökande gav in sin ansökan till polisen strax efter tremånaderstidens utgång för att på så sätt undvika ett beslut med omedelbar verkställighet. Bestämmelsen ändrades därför till gällande lydelse, dvs. att beslut om omedelbar verkställighet får meddelas senare än efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet om synnerliga skäl talar för detta. Det finns inga skäl till varför tremånaderstiden i något fall skall räknas från utlänningens ankomst till , särskilt som ankomstdagen kan vara svår att fastställa. Den nya utlänningslagen bör därför innehålla ett generellt stadgande om att avvisning måste beslutas från den första ansökan om uppehållstillstånd som görs efter ankomsten till . Att tidsgränsen för avvisning räknas från den första ansökan om uppehållstillstånd innebär också att det problem som pekat på i sitt remissyttrande rimligen inte bör bli aktuellt. I förarbeten (prop. 1988/89:86 s. 199) till 8 kap. 8 § UtlL angavs att ett synnerligt skäl skulle kunna vara att det rör sig om en utlänning som vistats här utan att ge sig till känna för polisen. I ett sådant fall har ju dock någon tremånadersfrist inte börjat löpa eftersom fristen räknas från tidpunkten för den första ansökan om uppehållstillstånd. Ett annat fall skulle enligt förarbetena kunna vara att det visar sig att utlänningen lämnat falska uppgifter i väsentliga avseenden. Att beslut om avvisning med omedelbar verkställighet fattas senare än från den första ansökan om uppehållstillstånd var tidigare mot bakgrund av de uttalanden som gjorts, ytterst ovanligt. har synnerliga skäl ansetts kunna föreligga i de fall en asylsökande vid ansökan förnekat vistelse i ett annat land som anslutit sig till och därigenom försenat processen. gäller konventionen enbart i I förhållande till övriga EU-länder liksom till och tillämpas numera rådets förordning (EG) nr 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat den s.k. Dublinförordningen (EUT L 50, 25.2.2003, s. 1, Celex 32003R0343). Enligt artiklarna 19 och 20 i den förordningen gäller, som har nämnts, beslut om överföring . en snar framtid att omfattas av förordningen. regeringens bedömning anledning att behålla möjligheten för att förordna om omedelbar verkställighet senare än tre månader efter den första ansökan om synnerliga skäl föreligger. 1988/89:86 Ny utlänningslag anförde föredragande statsrådet (s. 68) att det inte var ändamålsenligt att för åtgärder som beslutas på samma grund använda olika benämningar enbart beroende på om beslutet fattas före eller efter en viss tidpunkt. I gällande utlänningslag används därför termen avvisning även när det beslutas om avlägsnande på formella grunder oberoende av hur utlänningen vistats i landet. Det finns i och för sig starka skäl för att använda samma benämning för ett avlägsnandebeslut som fattas på samma grund oavsett hur en utlänning vistats här i landet. Rent språkligt är det dock märkligt att tala om avvisning av en utlänning som kan ha vistats här i landet i flera Det strider också mot det språkbruk som används internationellt. Avvisning är regelmässigt en term som används för att beteckna att en person vägras inresa i landet eller som sänds tillbaka därefter. Inte minst med hänsyn till internationell praxis bör en återgång till tidigare förhållanden ske så att uttrycket avvisning används för att beteckna avlägsnandebeslut som fattas i samband med en utlännings försök till inresa i eller inom därefter. Utvisning på grund av brott Regeringens förslag: Bestämmelserna om utvisning på grund av brott i utlänningslag skall överföras oförändrade till den nya lagen. NIPU:s bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i Skälen för regeringens bedömning: Enligt 4 kap. 7 § UtlL får en utlänning utvisas ur om utlänningen döms för ett brott som kan leda till fängelse eller om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till. utvisas endast om han eller hon döms till svårare straff än böter och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller om brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han eller hon inte bör få stanna kvar. Utvisning på grund av brott kan ske såväl av tillfälliga besökare som av den som varit bosatt i . För den som är bosatt här finns det dock vissa begränsningar i möjligheterna till utvisning som främst hänför sig till utlänningens anknytning till . begränsningar finns angivna i 4 kap. 10 § UtlL. Reglerna om utvisning på grund av brott skärptes gällde som förutsättning för utvisning att det i straffskalan räcker det med att det ingår fängelse i straffskalan och att utlänningen i det enskilda fallet döms till strängare straff än böter. En ändring av dessa regler bör föregås av en utvärdering av effekterna av lagändringen . föreligger inte, varför några ändringar inte övervägts i detta De nuvarande reglerna om offentligt biträde i utlänningslagen infördes (prop. 1996/97:9, bet. 1996/97:JuU3, rskr. 1996/97:55). Rätt till offentligt biträde föreligger enligt 11 kap. 8 § första stycket UtlL i bl.a. ärenden om avvisning och om utvisning enligt 4 kap. 3 § UtlL (dvs. utvisning efter det att uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats). I avvisningsärenden hos en polismyndighet har dock en utlänning rätt till offentligt biträde endast om utlänningen hållits i förvar längre än . På verkställighetsstadiet kan offentligt biträde förordnas om utlänningen hållits i förvar . Vid ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § UtlL (NUT), förordnas offentligt biträde endast om meddelat beslut om inhibition i ärendet om avvisning eller utvisning. I samtliga fall som nämns i 11 kap. 8 § första stycket UtlL skall offentligt biträde förordnas, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Enligt 11 kap. 8 § andra stycket UtlL skall offentligt biträde alltid förordnas för barn som hålls i förvar, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet. Även i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll kan en utlänning ha rätt till offentligt biträde. Av 27 § lagen om särskild utlänningskontroll framgår att en utlänning har rätt till offentligt biträde i ärenden om utvisning eller anmälningsplikt samt hos regeringen i ärenden om beslut om tvångsmedel enligt 11 § samma lag. En förutsättning är även i dessa fall att det inte måste antas att behov av biträde saknas. Generella bestämmelser om offentligt biträde återfinns i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Bestämmelser som rör frågor om offentliga biträden återfinns även i rättshjälpslagen (1996:1619) till vilka lagen om offentligt biträde hänvisar. Enligt 1 § lagen om offentligt biträde tillämpas lagen när offentligt biträde skall förordnas i ett mål eller ärende enligt särskild föreskrift i lag. Av lagen om offentligt biträde framgår vidare bl.a. att offentligt biträde förordnas efter ansökan eller när det annars finns anledning till det och då av handläggande domstol eller I nuvarande 11 kap. 9 § UtlL och 28 § lagen om särskild utlänningskontroll finns bestämmelser om behörig beslutsfattare i ärenden hos regeringen i vilka föreskrivs att i ärenden hos regeringen prövas frågor om offentligt biträde av departementstjänsteman som Vem som får förordnas till offentligt biträde anges i 5 § lagen om offentligt biträde jämfört med 26 § rättshjälpslagen. förordnas en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget. Om sökanden själv har föreslagit någon som är lämplig, skall den föreslagne förordnas, om det inte medför avsevärt ökade kostnader eller det i övrigt finns särskilda skäl emot det. 18.2 Rätten till offentligt biträde Regeringens förslag: Bestämmelserna om rätten till offentligt biträde skall i allt väsentligt kvarstå oförändrade. I ärenden angående verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning skall offentligt biträde kunna förordnas, om beslut om inhibition meddelats. NIPU:s bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag att nuvarande bestämmelser om rätten till offentligt biträde väsentligen skall kvarstå oförändrade. Förslaget i promemorian Ny prövning av beslut om avvisning och utvisning som vunnit laga kraft: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslagen utan erinran. , , , Svenska Röda Korset och Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) anser att ett biträdesförordnande bör kvarstå till dess sökanden antingen beviljas uppehållstillstånd eller lämnar landet. Amnesty anser att offentligt biträde bör förordnas i alla ärenden som rör avvisning. Skälen för regeringens förslag: Den enda ändring av rätten till offentligt biträde som enligt regeringens mening nu bör föreslås är att hänföra till den nya typ av ärenden som är en följd av förslaget i 12 kap. NUtlL om prövning av verkställighetshinder i utlänningsärenden. Bestämmelserna om prövning av verkställighetshinder ersätter ordningen med prövningen av en ny ansökan enligt nuvarande 2 kap. 5 b § UtlL. Förutsättningarna för att offentligt biträde skall förordnas i dessa verkställighetsärenden bör i princip vara desamma som gäller i ärenden rörande ny ansökan. Regeringen anser därför att i ärenden angående verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning skall offentligt biträde kunna förordnas, om beslut om inhibition meddelats. Regeringens förslag: skall besluta i frågor om offentligt biträde i ärenden hos regeringen enligt utlänningslagen och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. NIPU:s förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. NIPU föreslår att bestämmelserna om vem som beslutar i frågor om offentligt biträde i ärenden hos regeringen skall kvarstå oförändrade.