prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — Vid en jämförelse med vad som gäller när myndigheter enligt gällande sekretessreglering har att göra intresseavvägningar kan kon- stateras att myndighetspersonalens meddelarfrihet, med vissa undantag, inte är inskränkt i liknande fall (se t.ex. 8 kap. 7 § och 8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretessförordningen samt t.ex. p. 10, 12, 16, 26 och 32 i bilagan till sekretessförordningen samt 8 kap. 9 § jfr med 16 kap. 1 sekretesslagen). Regeringen finner sammantaget att det inte finns till- räckliga skäl att låta den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekre- tessbestämmelsen få företräde framför meddelarfriheten. 9.3Samråd vid beslut om renhållningsordning Regeringens förslag: En uttrycklig regel införs i 15 kap. 13 § miljö- balken om att resultatet av samråd och yttranden skall beaktas vid beslut om renhållningsordning enligt . Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några syn- punkter på förslaget. ombudsmän har anfört att tillägget är onödigt. har framhållit att tillägget är väl motiverat under förutsättning att renhållningsordning täcker in alla planer och program enligt de i direktivets bilaga I nämnda avfallsdirektiven. har i anslutning till förslaget in- kommit med synpunkter i frågor som inte behandlas i detta lagstiftnings- ärende. Skälen för regeringens förslag Termerna planer och program har inte definierats i konventionen. Enligt konventionen är det vidare myndigheten som avgör vilka som skall få delta i den aktuella processen, vilket ger parterna ytterligare fri- het i genomförandet av artikeln. Sedan den allmänhet som myndigheten anser skall få delta försetts med nödvändig information, skall enligt konventionen praktiska eller andra åtgärder vidtas för att denna allmänhet inom öppna och rimliga ramar kan delta i utarbetandet av planer och program som har betydelse för miljön. Inom dessa ramar skall villkoren vara sådana att allmänheten har möjlighet att förbereda sig och delta på ett effektivt sätt och utöva ett verkligt inflytande. I besluten skall vederbörlig hänsyn tas till resultatet av allmänhetens deltagande. Dessutom skall allmänheten få möjlighet att i lämplig utsträckning delta i utarbetandet av handlingsprogram för miljön. Så långt konventionens krav. Ser vi till direktivet (artikel 2) framgår att medlemsstaterna skall se till att allmänheten på ett tidigt stadium ges möjligheter att på ett effektivt sätt delta i förberedandet och granskningen av de planer och program som kan behöva utarbetas enligt sex andra angivna direktiv (direktivets bilaga 1), nämligen: rådets direktiv om avfall (75/442/EEG), rådets direktiv om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (91/157/EEG), rådets direktiv om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (91/676/EEG), rådets direktiv om farligt avfall (91/689/EEG), och rådets direktiv om förpackningar och förpackningsavfall (94/62/EG) samt rådets direktiv om utvärderande och säkerställande av luftkvaliteten (96/62/EG). Om deltagande i de planer och program som avses i dessa direktiv genomförs enligt direktiv /42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, eller enligt direktiv /60/EG om upp- rättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens om- råde, skall bestämmelserna i direktivet om allmänhetens deltagande inte tillämpas. Bestämmelserna om allmänhetens deltagande skall inte heller omfatta planer och program som endast syftar till att tjäna nationellt för- svar eller civil beredskap. För att uppnå nämnda mål skall medlemsstaterna säkerställa att all- mänheten informeras genom offentliggörande eller på annat lämpligt sätt om förslag till planer och program samt hålla information om sådana för- slag tillgängliga för allmänheten. Vidare skall medlemsstaterna se till att allmänheten har rätt att yttra sig innan beslut om planer och program fattas och att det vid beslutsfattandet tas vederbörlig hänsyn till resultatet av allmänhetens deltagande. Rimliga tidsramar för nyssnämnda etapper skall föreskrivas. Med allmänheten avses här fysiska och juridiska personer och, i enlig- het med nationell lagstiftning och praxis, sammanslutningar, organisa- tioner eller grupper av dessa. Definitionen överensstämmer med Århus- konventionens. I direktivet, liksom i konventionen, anges vidare att medlemsstaterna skall fastställa vem som har rätt att delta i enlighet med det sagda. Direktivet preciserar också att den krets som får delta skall omfatta även icke-statliga organisationer, exempelvis sådana som främjar miljöskydd. Konventionen är mer generell i denna fråga och säger endast att myndigheterna skall ta hänsyn till konventionens syfte när de be- stämmer vilka som skall få delta. Förslag på anpassning av svensk rätt med anledning av kraven i direktivet om allmänhetens deltagande Direktivet om allmänhetens deltagande räknar upp ett antal direktiv och anger att allmänheten skall ha rätt att delta i utarbetandet av planer och program som tas fram enligt de direktiven. De planer och program som utpekats i direktivet om avfall (artikel 7 planer för avfallshantering), i direktivet om farligt avfall (artikel 6 planer för hantering av farligt av- fall) och i direktivet om förpackningar och förpackningsavfall (artikel 14 tillägg i avfallsplaner om hur förpackningar och förpackningsavfall skall hanteras) har genomförts i svensk rätt genom 15 kap. 11 § miljöbal- ken, avfallsförordningen (2001:1063) och förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar. Av dessa bestämmelser följer att varje kommun skall ha en renhållningsordning som bl.a. skall innehålla en avfallsplan. När en kommun upprättar ett förslag till renhållningsordning skall kommunen på lämpligt sätt och i skälig omfattning samråda med fastig- hetsinnehavare och myndigheter som kan ha ett väsentligt intresse i saken (15 kap. 13 § ). Förslaget skall också ställas ut till granskning och en kungörelse om förslaget skall utfärdas i en ortstidning (15 kap. 14 §). Kungörelsen skall innehålla uppgift om förslagets huvudsakliga innebörd, var det ställs ut och inom vilken tid och till vem synpunkter kan lämnas. Samma gäller för förslag till ändringar i en renhållningsordning. Kommunen behöver dock inte ställa ut förslag till ändring som endast rör ett mindre antal fastighets- innehavare eller om ändringen endast är av begränsad omfattning (15 kap. 15 §). Den del av allmänheten inklusive miljöorganisationer som inte omfattades av samrådet kan alltså lämna synpunkter när för- slaget ställs ut. Beslut om renhållningsordning fattas av kommunfullmäktige (jfr 15 kap. 12 § och 10 § avfallsförordningen). Beslut av full- mäktige fattas vid sammanträde. Vid dessa sammanträden skall ett protokoll upprättas där bl.a. skall anges vilka beslut som fattats. Proto- kollet skall justeras dagar efter sammanträdet och senast skall protokollet anslås på kommunens anslagstavla, 5 kap. 5762 §§ kommunallagen (1991:900). Av förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar följer att en avfallsplan skall innehålla ett särskilt avsnitt om förpackningar och uppgifter om åtgärder för att förebygga uppkomsten av förpackningsavfall och åtgärder för att främja återanvändningen av förpackningar. De bestämmelser om avfallsplaner och allmänhetens möj- ligheter att delta i beslutsprocessen som redovisats ovan blir därför tillämpliga också i dessa situationer. Enligt direktivet om allmänhetens deltagande skall myndigheten in- formera om beslutet, med angivande av skäl och förfarandet för allmän- I bl.a. förvaltningslagen finns bestämmelser om med- Prop. 2004/05:65 delande av beslut samt vad dessa skall innehålla. medför att besluten blir tillgängliga för allmänheten. Svensk rätt upp- fyller således direktivets bestämmelse om att allmänheten skall in- formeras om beslut och att beslutet skall innehålla skälen för beslutet. De svenska reglerna om samråd och utställning uppfyller i stort direk- tivets krav i denna del. Det finns dock ingen uttrycklig regel om att det vid beslutsfattandet skall tas hänsyn till resultatet av allmänhetens deltagande. En jämförelse kan göras med 6 kap. 9 § andra stycket miljö- balken där det slagits fast att myndigheten skall beakta resultatet av yttranden och samråd i samband med miljökonsekvensbeskrivningar. Om en liknande skrivning införs i 15 kap. , förslagsvis som ett andra stycke i 15 kap. 13 §, blir det tydligare att svensk rätt i denna del uppfyller direktivets krav beträffande planer och program enligt direk- tivet om avfall, direktivet om farligt avfall och direktivet om förpack- ningar och förpackningsavfall. En redaktionell justering har gjorts av den föreslagna lagtexten. 9.4Miljöorganisationers möjligheter att föra talan enligt vissa lagar Regeringens förslag: Den grupp av miljöorganisationer som har möj- lighet att föra talan mot domar eller beslut enligt skall också kunna föra talan mot tillståndsbeslut enligt väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, luftfartslagen (1957:297) och minerallagen (1991:45). Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några in- vändningar mot förslaget att miljöorganisationer skall ha rätt att föra talan även mot beslut enligt väglagen m.fl. lagar. har konstaterat att de föreslagna ändringarna förbättrar överensstämmel- sen med konventionen. har anfört att förslaget innebär en utökning av kretsen besvärsberättigade. För att inte i onödan fördröja arbetet med nya järnvägsplaner har föreslagit att en ny järnvägsplan skall få överklagas endast av den som senast under utställ- ningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodo- sedda (jfr. 13 kap. 5 § [1987:10]). har ställt sig positiv till förslaget. Föreningen har dock ifrågasatt urvalet av lagar och anfört att det torde finnas fler typer av beslut som skall föregås av en miljökonsekvensbeskrivning, t.ex. kon- cessionsbeslut enligt naturgaslagen. Även beslut avseende t.ex. planer och program som föregås av en miljökonsekvensbeskrivning skall kunna överklagas av miljöorganisationer. geologiska undersökning, Bergsstaten och SveMin har alla avstyrkt förslaget att 16 kap. 4 a § minerallagen (1991:45) också omfattar undersökningstillstånd. De har framhållit att de undersökningar som kan bedrivas med stöd av ett under- sökningstillstånd i princip inte påverkar miljön alls och att undersök- ningsverksamhet som påverkar naturmiljön blir föremål för prövning genom samråd enligt 12 kap. 6 § och att de för sådana verksamheter finns talerätt för miljöorganisationer enligt 16 kap. 13 § . har motsatt sig att miljöorganisationerna får den föreslagna talerätten och anfört att detta är att gå längre än de bakomliggande dokumenten kräver. har anfört att en utvidgad överklaganderätt för miljöorganisationer skulle kunna få nega- tiva följder för elbranschen och att de redan långdragna tillstånds- processerna riskerar att ta . Skälen för regeringens förslag: har frågan om miljöorganisa- tioners talerätt enligt behandlats. Som påpekats faller även andra lagar in under konventionens och direktivens tillämpningsområde. Konventionsbilagan och bilagorna till MKB- och IPPC-direktiven anger nämligen ett antal verksamheter som regleras i andra lagar än miljö- balken. Miljöorganisationer har inte en särskilt angiven talerätt vid beslut om tillstånd enligt dessa andra lagar, vilket konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande bedöms kräva. En miljöorganisation som uppfyller eventuella krav i nationell rätt skall nämligen både enligt kon- ventionen och direktivet om allmänhetens deltagande ha rätt att få ett tillståndsbeslut beträffande en verksamhet som räknas upp i konventions- respektive direktivbilagorna prövat. För att leva upp till konventionens krav och de EG-rättsliga kraven i sammanhanget är det nödvändigt att i svensk rätt införa en sådan rättig- het. Detta kan lösas genom att i de aktuella lagarna ange att besluten får överklagas av samma miljöorganisationer som har talerätt enligt 16 kap. 13 § . Det är lämpligt att hänvisa till reglerna om miljöorganisationers talerätt i 16 kap. 13 § , på samma sätt som de särskilda lagarna hänvisar till 6 kap. beträffande samrådet vid framtagandet av miljökonsekvensbeskrivning. Lagrådet har i sitt yttrande anfört att lagstiftningstekniken att i enskilda lagar hänvisa till bestämmelse leder till en mycket omfattande författningsreglering och det kan bli aktuellt att göra en ordentlig inventering av miljörättsliga författningar vid sidan av miljö- balken eller att det klargörs att bestämmelsen i 16 kap. 13 § skall kunna tillämpas analogt eller att bestämmelsen bryts ut till en sär- skild lag med ett generellt innehåll. Regeringen avser att ha detta i åtanke vid framtida lagstiftningsarbete. En sådan lösning skapar enhetlighet i reglerna om allmänhetens möj- ligheter att påverka vid tillståndsbeslut om större verksamheter som in- verkar på miljön. En särskild fråga uppkommer dock i förhållande till plan- och bygg- lagen (1987:10). pågår arbete med förändringar i efter att Europeiska kommissionen haft invändningar mot det svenska genomförandet av MKB-direktivet (se prop. 2004/05:59). Det presenterade lagförslaget innehåller vissa förtydliganden av kraven på miljökonsekvensbeskrivning i samband med upprättande av detaljplan som medger en användning av planområdet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att området får tas i anspråk för bl.a. industriområde, köpcentrum, skidlift m.m. I samband med detta aktualiseras frågan om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut om Frågan ses över av som skall redovisa sitt uppdrag (se även kapitel 10). Regeringen kommer därefter att ta ställning till vilka författ- ningsändringar som behöver genomföras. Ett koncessionsbeslut enligt naturgaslagen (2000:599) får inte över- klagas men ett sådant beslut kan bli föremål för rättsprövning. Frågan om miljöorganisationers talerätt i det avseendet behandlas i avsnitt 8.2.5 och kapitel 10. Utöver vad som sagts har regeringen funnit att några lagar behöver kompletteras med bestämmelser om miljöorganisationers talerätt. Be- dömningarna är följande. Vägprojekt omfattas av konventionsbilagan och en bilaga till MKB- direktivet. Vid prövning av arbetsplan enligt väglagen (1971:948) skall enligt 3 a § vissa bestämmelser i tillämpas. Upprättande av arbetsplan jämställs då med meddelande av tillstånd enligt . Tillstånd för vägprojekt skall alltså enligt konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande kunna överklagas av en miljöorganisation som uppfyller kraven i den nationella lagstiftningen. Det bör därför in- föras en bestämmelse om att fastställande av arbetsplan får överklagas av de miljöorganisationer som anges i 16 kap. 13 § miljö- balken. Även järnvägsprojekt omfattas av konventionsbilagan och en bilaga till MKB-direktivet. Vid prövning av en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg skall enligt 3 § vissa bestämmelser i tillämpas. Upprättande av järnvägsplan jämställs då med meddelande av tillstånd enligt . Tillstånd för järnvägsprojekt skall alltså på samma sätt som vägprojekt kunna överklagas av miljö- organisationer. Det bör därför införas en bestämmelse om att beslut om järnvägsplan får överklagas av de miljöorganisationer som anges i 16 kap. 13 § . Någon anledning att införa en särskild ordning för miljöorganisationers talerätt avseende järnvägsplaner, såsom föreslagit i sitt remissyttrande, finns enligt regeringens mening inte. Konventionsbilagan och en MKB-bilaga omfattar även projekt för vilka det krävs tillstånd enligt lagen (1983:293) om inrättande, utvidg- ning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. T.ex. nämns inre vattenvägar som medger trafik med fartyg på , hamnar samt kajer för lastning och lossning med landförbindelse. Beslut om tillstånd meddelas av . beslut om tillstånd för farled eller hamn skall enligt kraven i konventionen och direktivet kunna överklagas av miljöorganisationer. Därför föreslås en ny be- stämmelse i lagen som anger detta. Enligt minerallagen (1991:45) krävs undersökningstillstånd för pro- spektering efter och bearbetningskoncession för utvinning av material och därmed sammanhängande verksamhet. Vad gäller bearbet- ningskoncessioner omfattas de av konventionsbilagan och MKB-direk- tivets bilaga I. Enligt 8 kap. 1 § minerallagen prövas sådana tillstånd av bergmästaren. I vissa fall skall frågan hänskjutas till regeringens pröv- ning. En reglering som ger miljöorganisationer rätt att överklaga berg- mästarens beslut om bearbetningskoncession bedöms nödvändig och föreslås placeras i 16 kap. minerallagen. stånd delar regeringen remissinstansernas uppfattning att de undersök- Prop. 2004/05:65 ningar som kan bli aktuella utan krav på tillstånd enligt inte medför risk för sådan betydande miljöpåverkan att talerätt för miljö- organisationer är motiverad. Flygplatser finns upptagna i konventionsbilagan och i MKB-direk- tivets bilaga I. Enligt 6 kap. 4 § luftfartslagen (1957:297) krävs tillstånd från regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer för att inrätta eller driva en allmän flygplats. Enligt 53 § luftfartsförordningen (1986:171) prövar Luftfartsstyrelsen frågor om tillstånd att inrätta och driva allmänna flygplatser. Konventionen och direktivet bedöms kräva att dessa beslut kan överklagas av miljöorganisationer. I 14 kap. luftfarts- lagen anges hur Luftfartsstyrelsens beslut enligt lagen eller enligt före- skrifter som meddelats med stöd av lagen kan överklagas. Det föreslås därför att en ny bestämmelse om organisationers talerätt införs i det sammanhanget. Enligt promemorian bedömdes en ändring av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet vara nödvändig. Regeringen kan emellertid i detta avseende införa en reglering av miljöorganisationers överklagande- rätt i förordningsform. 9.5Myndigheters och personers handlingar och underlåtenheter i övrigt Regeringens förslag: Genom en ändring i 26 kap. 1 § anges uttryckligen att tillsynsmyndigheten på eget initiativ eller efter anmälan skall vidta nödvändiga åtgärder för kontroll och rättelse. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på det konkreta lagförslaget. ombudsmän har dock ansett att det föreslagna tillägget är onödigt. Svenskt näringsliv har ifrågasatt behovet av tillägget eftersom man anser att detta medför en betydande risk för en större mängd anmälnings- ärenden. Ett antal remissinstanser (, , Läns- rätten i län, , , , , och ) har dock menat att det krävs ytterligare åtgärder för att svensk rätt skall leva upp till konventionens krav i denna del. , , Lunds och har samt- liga haft principiella synpunkter på tillstånds vidsträckta rättskraft och bl.a. anfört att vare sig enskilda eller miljöorganisationer kan begära att ett tillstånd omprövas eller återkallas även om förutsättningarna i 24 kap. 5 och 3 §§ är uppfyllda trots att konventionen kräver det. Enligt remissinstanserna finns det möjlighet att vända sig till tillsynsmyndigheten och uppmana den att agera men inte att överklaga ett beslut om att inte inleda prövning. En möjlighet att angripa sådana s.k. nollbeslut måste därför införas, menar remissinstanserna som anser att den nuvarande ordningen strider mot såväl artikel 9.3 i konventionen som mot flera artiklar i IPPC-direktivet. föreningen har anfört att möjligheter för allmänheten och miljöorganisa- tioner att begära omprövning måste införas. har instämt i att frågan om tillstånds rättskraft måste övervägas. Länsrätten i län har påpekat att någon möjlighet till passi- vitets- eller dröjsmålstalan inte finns i svensk rätt. och har anfört att JK:s och JO:s funktion vid myndigheters under- låtenhet eller felaktiga agerande inte är tillräcklig för att motsvara kon- ventionens krav. har uttryckt motsatt uppfattning och menat att systemet med JO och tillsynsmyndigheter lever upp till kravet om att det skall vara möjligt att få myndigheters och personers handling och underlåtenhet prövad i domstol eller av något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag. har anfört att när det gäller enskildas möjlighet att vända sig direkt mot utövaren till den störande verksamheten innebär en ratificering av konventionens artikel 9.3 ett behov av översyn av reglerna för enskild talan enligt 32 kap. 12 eftersom någon rätt för enskilda att väcka talan om förbud eller försiktighetsmått mot en verksamhet med tillstånd inte föreligger. har ansett att det föreslagna tillägget till 26 kap. är bra. I övrigt har verket anfört att möjligheterna att be- gränsa skaran av taleberättigad allmänhet formellt stämmer överens med konventionen men att det är tveksamt om den kraftiga begränsningen av möjliga krav som allmänheten kan ställa med stöd av svenska miljölagar kan godtas i förhållande till konventionen och kommande direktiv. Detta framförallt med avseende på handlingar och underlåtenheter av privat- personer. Skälen för regeringens förslag har vissa regler beträffande personers handlingar och under- låtenhet i strid med nationella miljöregler. Det är i vissa fall möjligt för bl.a. enskild och miljöorganisation att väcka talan vid miljödomstol om skadestånd, eller mot verksamhetsutövare och yrka att verksamheten förbjuds (32 kap. 1214 §§ ). (Se avsnitt 8.2.3 där organisa- tioners talerätt behandlas med hänvisning till dessa regler.) Vid brott mot en straffsanktionerad miljöbestämmelse kan vidare en målsägande föra enskilt åtal enligt 47 kap. . Också andra än målsägande kan anmäla personers överträdelser av olika miljöbe- stämmelser till tillståndsmyndigheter, polis eller åklagare för prövning. Någon generell rättighet för allmänheten att initiera domstolsprövning mot personer som inte följer miljölagstiftningen finns dock inte. Beträffande myndigheters handlingar (som inte är formella beslut) och underlåtenheter är medlemmar av allmänheten obehindrade att anmäla överträdelser och andra förhållanden till myndigheten för åtgärd. Myn- digheterna har relativt omfattande möjligheter att ompröva sina beslut. passivitet från en myndighets sida kan dock inte bli föremål för överklagande. I stället måste det röra sig om ett beslut i form av ett uttalande som består vid tiden för prövningen av överklagandet och som har någon form av rättslig eller faktisk verkan, dvs. som är bindande för eller påverkar partens eller någon annans rättsställning eller berör ett intresse som på något annat sätt har erkänts i rättsordningen. Även den situationen när en myndighet inte fattar något beslut om att inte vidta en åtgärd faller dock under konventionen. Utan ett överklagbart beslut går det inte att vända sig till domstol för överprövning av en myndighets underlåtenhet. Dagens svenska system bygger i stället på grundtanken att tillsynsmyndigheterna skall agera om miljörättsliga bestämmelser inte följs. Centrala tillsynsmyndigheter skall i sin tur agera om en underordnad tillsynsmyndighet inte sköter sina åligganden. Myn- digheternas verksamhet kontrolleras av ombudsmän () och Justitiekanslern (). Allmänheten, inklusive miljöorganisationer, har alltid möjlighet att anmäla överträdelser av olika miljöbestämmelser till tillståndsmyndigheter för kontroll. Allmänheten kan också vända sig till direkt till JO. överväganden i frågan om möjligheten att få myndigheters underlåtenhet prövad Frågan om allmänhetens möjlighet att agera vid myndigheters under- låtenhet är inte ny för utan har diskuterats bland annat i samband med införandet av . Här presenteras kort de överväganden som gjorts och som kan vara viktiga att ha i åtanke i detta sammanhang.