prop · GS03138 · 2005-03-21 00:00:00 — I lagrådsremissen föreslås bland annat att förverkandebestäm- melserna i 10 kap. 6 § utlänningslagen skall utvidgas till att omfatta allt utbyte av brott och all egendom som använts eller varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott. Förverkandereglerna som föreslås i det sammanhanget omfattar alla brott som anges i protokollet och innebär att förverkandemöjligheterna i dessa fall kommer bli lika omfattande som vad gäller brottsbalksbrotten. Den bedömning som regeringen gjorde i samband med tillträdet till konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet blir härigenom relevant även i detta sammanhang. Genom den föreslagna lagändringen i utlännings- lagen bedömer regeringen sammanfattningsvis att konventionens bestämmelser om förverkande, vilka i tillämpliga delar skall gälla även för protokollet, uppfylls. Internationellt samarbete om förverkande I konventionens artikel 13 behandlas internationellt samarbete i fråga om förverkande av av brott, egendom, utrustning och andra hjälpmedel. I lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen) finns bestämmelser om verkställighet av utomnordiska domar och beslut, t.ex. beslut om att egendom skall förverkas. En verkställighet av ett beslut om förverkande enligt internationella verkställighetslagen förutsätter att det finns ett avtal om ett sådant samarbete mellan och den andra staten. Internationella verkställighetslagen blir tillämplig på en internationell överenskommelse efter regeringens förordnande härom (se 1 §). Av 21 f § i förordning (1977:178) med vissa bestämmel- ser om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom framgår att fr.o.m. får förverkande som avses i artikel 12.1 i konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet verkställas i eller anförtros myndighet i någon av de stater som har tillträtt konventionen. På motsvarande vis kommer internationella verkställighetslagen, efter regeringens förordnande, att bli tillämplig vid verkställighet av beslut om förverkande, när verkställighet begärs med stöd av protokollet. Regeringen bedömer därför att ett svenskt tillträde till protokollet mot människosmuggling inte föranleder någon ändring i svensk lag rörande internationellt samarbete om förverkande. Förfogande över av brott eller egendom som förklarats förverkad I konventionens artikel 14 anges att av brott eller egendom som förklarats förverkad av en konventionsstat med stöd av artiklarna 12 eller 13 skall förfogas över av konventionsstaten i enlighet med dess nationella lag och administrativa förfaranden. Vidare anges att en konventionsstat, inom ramen för sin nationella lagstiftning, kan dela med sig av den förverkande egendomen efter framställning från en annan stat. De svenska bestämmelserna på området återfinns huvudsakligen i lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. När det gäller delning av förverkad egendom med andra stater får regeringen efter begäran från annan stat förordna att egendom eller dess värde helt eller delvis skall överlämnas till den begärande staten enligt 36 § lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställig- het av brottmålsdom. I likhet med vad som gällde vid tillträdet till konventionen bedömer regeringen att ett tillträde till protokollet mot människosmuggling inte föranleder några lagstiftningsåtgärder i denna del. I konventionens artikel 15 finns bestämmelser om domsrätt, vilka även skall gälla för brott enligt protokollet. De överväganden om lagstiftningsbehovet som gjordes vid tillträdet till konventionen är således relevanta även vid tillträdet till protokollet. Några lagändringar som inskränker den svenska domsrätten har inte skett sedan tillträdet till konventionen. Att det nu är fråga om tillämpning av straffbestämmelser i utlänningslagen, och inte i , saknar betydelse för bedömningen av lagstiftningsbehovet i domsrättsfrågan. Regeringen bedömer således att de svenska domsrättsreglerna i 2 kap. uppfyller åtagandena i protokollet. I konventionens artikel 16 finns bestämmelser om utlämning. Där anges bland annat att som en allmän förutsättning för utlämning enligt konventionen gäller att det brott för vilket utlämning begärs motsvaras av ett brott enligt den anmodade statens lag, dvs. ett krav på dubbel straffbarhet. I och med att det åligger samtliga stater att kriminalisera de gärningar som utgör brott enligt protokollet torde kravet på dubbel straffbarhet i 4 § lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämnings- lagen) i allmänhet vara uppfyllt vid framställningar som görs med stöd av protokollet. Därtill kommer att de straffbestämmelser i 10 kap. utlänningslagen som kan vara aktuella att tillämpa vid en begäran om utlämning enligt protokollet uppnår den strafftröskel om ett års fängelse eller mer som föreskrivs i 4 § utlämningslagen. Internationell rättslig hjälp i brottmål Enligt konventionens artikel 18 skall staterna i största möjliga utsträckning bistå varandra i brottsutredningar. Rättslig hjälp i brottmål regleras i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Utgångspunkten i den lagen är att alla de åtgärder som är tillgängliga i en svensk förundersökning också är tillgängliga för en annan stat, se 1 kap. 2 §. Lagen hindrar inte att hjälp lämnas även avseende en åtgärd som inte har någon motsvarighet i svensk lag under förutsättning att det inte rör en tvångsåtgärd. Rättslig hjälp som t.ex. rör beslag och husrannsakan får lämnas endast om kravet på dubbel straffbarhet är uppfyllt, förutom i de fall ansökan görs på begäran av en medlemsstat i Europeiska unionen, eller , se 4 kap. 20 §. Som framgår ovan torde kravet på dubbel straffbarhet i allmänhet vara uppfyllt för de brott som staterna åläggs att kriminalisera enligt protokollet. I likhet med vad som anges i propositionen om tillträde till konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet gör regeringen nu bedömningen att ett svenskt tillträde till protokollet mot människosmuggling inte kräver någon ändring av svensk lag när det gäller ansvar för juridiska personer, domsrätt, lagföring, rättegång, utlämning för brott eller internationell rättslig hjälp i brottmål beträffande de brott som staterna åläggs att kriminalisera enligt artikel 6 i protokollet. Inte heller bedöms lagändringar krävas när det gäller internationellt samarbete om förverkande eller förfogande över av brott eller egendom som förklarats förverkad. Däremot görs bedömningen att utlänningslagens förverkande- bestämmelser inte fullt ut motsvarar åtagandena om förverkande i konventionen, vilka i tillämpliga delar även skall gälla för protokollet. En ändring av utlänningslagens förverkandebestämmelser föreslås i lagråds- remiss Utökade möjligheter att förverka utbyte av och hjälpmedel vid brott m.m. Lagrådet har yttrat sig över de föreslagna lagändringarna och regeringen avser att återkomma till med lagförslag i denna del. Regeringen gör bedömningen att protokollets krav avseende förverkande tillgodoses genom dessa lagändringar. Regeringens bedömning: Protokollets bestämmelse om att migranter inte skall kunna lagföras på den grund att de har varit utsatta för sådant handlande som anges i artikel 6 i protokollet föranleder inte några lagstiftningsåtgärder. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inte någon erinran mot bedömningen. anför att barn som varit offer för människosmuggling under inga omständigheter bör dömas för brott mot utlänningslagen. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 5 anges att migranter Prop. 2004/05:138 inte skall kunna lagföras enligt protokollet på den grund att de har varit utsatta för sådant handlande som anges i artikel 6 i protokollet. Protokollets syfte är att förebygga och bekämpa människosmuggling. Det tar således endast sikte på gärningar som människosmugglare begår och inte på handlingar som den som utsätts för den kriminella verksamheten utför. Den som smugglas in i landet kan inte, enligt svensk rätt, dömas för de gärningar som utgör brott enligt protokollet. Vidare är protokollet inte tillämpligt på de situationer då migranter själva använder sig av falska eller förfalskade rese- eller identitetshandlingar i syfte att resa in en stat eller för att vistas där olovligen. Artikel 5 utesluter därför inte att sådana gärningar är straffbara i den nationella lagstiftningen. Av artikel 6.4 framgår att inget i protokollet hindrar eller begränsar en stats rätt att vidta åtgärder mot en person vars handlande eller beteende utgör ett brott enligt dess nationella lagstiftning. Något hinder mot att utreda och eventuellt lagföra en utlänning som själv försöker att resa in i med hjälp av falska eller förfalskade handlingar för förfalskningsbrott enligt bestämmelser föreligger således inte. Inte heller föreligger hinder mot att lagföra en utlänning som vistas i utan erforderliga tillstånd. anför att smuggling kan vara det enda sättet för barn som flyr förföljelse att nå ett land där de kan söka asyl. Vidare anförs att barn som varit offer för människosmuggling under inga omständigheter bör dömas för brott mot utlänningslagen. Som nämnts ovan är utlänningslagens bestämmelser om människo- smuggling och hjälp till olovlig vistelse riktade mot den eller dem som begår den straffbara handlingen och inte mot dem som utsätts för den kriminella verksamheten. Av 1 kap. 6 § följer dessutom att ingen får dömas till påföljd innan han eller hon fyllt . Vidare finns även vissa möjligheter att utfärda åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. . Regeringen finner ingen anledning att införa något generellt undantag från straffansvar för minderåriga i utlännings- lagstiftningen. Enligt regeringens bedömning föreligger inte heller något behov av att införa en uttrycklig bestämmelse om att migranter inte skall kunna lagföras på den grund att de har utsatts för de gärningar som anges i artikel 6 i protokollet. Regeringens förslag: Lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg skall ändras så att annan stat skall kunna få tillstånd att ingripa mot svenskt fartyg utanför svenskt territorium i enlighet med protokollet mot människosmuggling och att det för ett medgivande skall krävas att brottsligheten motsvarar brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. har i sitt yttrande framfört att man är beredd att åtaga sig uppgiften att dygnet runt besvara förfråg- ningar från andra stater om ett fartygs rätt att föra svensk flagg. Skälen för regeringens förslag Artiklarna 79 i protokollet behandlar samarbete, säkerhetsbestämmelser och åtgärder mot människosmuggling till havs. Bestämmelserna innebär att staterna skall samarbeta i största möjliga utsträckning för att förebygga och bekämpa människosmuggling till havs i enlighet med havsrätten. Av särskilt intresse är därvid artikel 8.2 där det stadgas att en stat som har skälig anledning att misstänka att ett fartyg som utövar sin rätt till fri sjöfart enligt internationell rätt och som för en annan stats flagg eller visar en annan stats registreringsbeteckningar utnyttjas för människosmuggling till havs får, efter att ha erhållit bekräftelse på registreringen, begära tillstånd från flaggstaten att vidta lämpliga åtgärder beträffande fartyget. Flaggstaten får bland annat ge den begärande staten tillstånd att borda och genomsöka fartyget. Om bevis påträffas om att fartyget är inblandat i människosmuggling får den begärande staten, om flaggstaten så medger, vidta lämpliga åtgärder beträffande fartyget samt personerna och lasten ombord. Flaggstaten får förena sitt medgivande med villkor som t.ex. kan gälla frågan om ansvar för brott och omfattningen av de faktiska åtgärder som skall vidtas. En stat skall inte vidta några ytterligare åtgärder utan uttryckligt tillstånd av flaggstaten, utom sådana åtgärder som behövs för att avhjälpa omedelbar fara för människoliv eller sådana åtgärder som följer av tillämpliga bilaterala eller multilaterala överenskommelser. I artikel 9.3 anges bland annat att åtgärder som stater vidtar enligt artiklarna 79 inte skall inkräkta på eller påverka kuststaters rättigheter och skyldigheter eller utövning av jurisdiktion enligt havsrätten. Denna reglering bygger på de folkrättsliga principer som styr den rätt som enskilda stater har att ingripa med bland annat straffprocessuella tvångsmedel och berör bland annat de principer om s.k. oskadlig genomfart av territorialhavet och om straffrättslig jurisdiktion ombord på utländskt fartyg som återfinns i havsrättskonvention . havsrättskonvention av trädde i kraft . har ratificerat havsrätts- konventionen och för svensk del trädde konventionen i kraft (prop. 1995/96:140, bet. 1995/96:UU17, rskr. 1995/96:271, SÖ 2000:1). Enligt folkrätten har en stat suveränitet över sitt land-, sjö- och luftterritorium. Sjöterritoriet, som omfattas av inre vatten innanför de s.k. baslinjerna och territorialhav utanför dessa, sträcker sig ut till territorialhavets yttre gräns, territorialhavsgränsen. Varje kuststat har rätt att fastställa bredden av sitt territorialhav ut till en gräns av högst från baslinjer som fastställs i enlighet med havsrätten. Suveräniteten över territorialhavet bryts av rätten för alla kategorier av fartyg till oskadlig genomfart av en stats territorialhav. bestämmelserna i havsrättskonventionen innebär sammanfattningsvis att kuststaten har en nära nog oinskränkt jurisdiktion över utländska fartyg i dess hamnar och inre vatten. I fråga om fartyg som befinner sig i kuststatens territorialhav anses kuststaten ha sådan jurisdiktion över utländska fartyg som följer av havsrättskonventionen eller andra folkrättsliga regler. Om det utländska fartyget exempelvis deltar i ombordtagning eller avlämning av handelsvaror, kontanta penningmedel eller personer i strid med kuststatens lagar och andra förordningar rörande tullar, skatter, invandring eller hälsovård anses detta störa kuststatens lugn, ordning och säkerhet (artikel 19.2). Kuststaten har då rätt att ingripa mot fartyget och eventuellt gripa personer ombord på fartyget eller genomföra en undersökning i anledning av brottet. Kuststaten har också rätt att ingripa om åtgärderna är nödvändiga som ett led i narkotikabekämpning. Kuststaten kan ingripa också på begäran av fartygets befälhavare eller flaggstatens myndigheter. Med undantag för de regler i havsrättskonventionen som rör skydd och bevarande av den miljön (artiklarna 192237) och för överträdelser av kuststatens lagar och andra författningar som gäller i denna stats exklusiva ekonomiska zon, EEZ, (artiklarna 5575), är huvudregeln att kuststaten inte får vidta åtgärder ombord på utländskt fartyg under genomfart av territorialhavet med anledning av brott begånget innan fartyget inlöpte på territorialhavet, om fartyget endast passerar genom territorialhavet utan att anlöpa inre vatten. Varje kuststat har rätt att inrätta en exklusiv ekonomisk zon om maximalt från de baslinjer varifrån territorialhavets bredd beräknats. I de fall där en stat har inrättat en s.k. angränsande zon utanför territorialhavet har den inom detta område rätt att utöva nödvändig kontroll för att förhindra överträdelser av sina lagar och förordningar om tullar, skatter, invandring eller hälsovård samt hindra och bestraffa de överträdelser av dessa lagar som begåtts inom dess territorium eller territorialhav (artikel 33). Varje kuststat har rätt att inrätta en angränsande zon om maximalt beräknat från baslinjen. har ingen angränsande zon. I samband med att ratificerade havsrättskonventionen gjorde regeringen bedömningen att en angränsande zon borde inrättas runt Sveriges kuster utanför det svenska sjöterritoriet (prop. 1995/96:140 s. 158). Förutsättningarna för att inleda arbetet med att inrätta en angränsande zon utreds inom . När det gäller det fria havet, dvs. den del av havet som ligger utanför en stats territorialhav eller dess exklusiva ekonomiska zon, har flaggstaten i princip exklusiv jurisdiktion. En stat får borda och vidta ytterligare åtgärder beträffande ett fartyg på det fria havet i de fall det finns skälig anledning att misstänka att det används för sjöröveri, slavhandel eller s.k. otillåten utsändning. Samma sak gäller bland annat om fartyget saknar eller förmodas sakna nationalitet. Om misstankarna visar sig vara ogrundade skall det bordade fartyget få ersättning för varje förlust eller skada som kan ha vållats (artikel 110). ratificerade konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (narkotika- brottskonventionen) (prop. 1990/91:127, 1990/91:JuU32, rskr. 1990/91:323, SÖ 1991:41). Förutom bestämmelser om ett utökat internationellt samarbete och förpliktelser att i olika hänseenden straffbelägga olaglig hantering av narkotika återfinns i artikel 17 i narkotikabrottskonventionen bestämmelser om olaglig narkotika- hantering till havs. Dessa bestämmelser, som har utformats med stöd av relevanta artiklar i havsrättskonventionen, är näst intill identiska med de bestämmelser som återfinns i artiklarna 79 i protokollet mot människosmuggling. Narkotikabrottskonventionen föreskriver inte någon skyldighet för en flaggstat att lämna tillstånd till annan stat att borda och genomsöka ett av dess fartyg vid misstanke om att det används vid olaglig narkotikahantering till havs. I samband med tillträde till konventionen gjordes dock bedömningen att en ny lagstiftning skulle införas för att skulle uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen. När det gällde frågan om att ge tillstånd till annan stat att ingripa mot ett svenskt fartyg i enlighet med narkotikabrotts- konventionen anförde föredragande statsråd bland annat följande (prop. 1990/91:127 s. 44): Om medger att en annan stat ingriper mot ett svenskt fartyg, kan knappast något annat komma i fråga än att ingripandet sker med stöd av de regler och i den ordning som föreskrivs i den främmande statens lagstiftning. En annan ordning skulle redan av praktiska skäl vara alltför svårhanterlig för att förtjäna närmare överväganden. Detta innebär att genom ett tillstånd till ingripande medger ett undantag från sitt anspråk på exklusiv jurisdiktion. Ett sådant medgivande bör kunna komma ifråga endast under vissa preciserade förutsättningar. Det kan givetvis inte uteslutas att liknande problem som de som gäller för narkotikahantering kan uppkomma även vid annan form av brottslighet. Enligt min mening bör emellertid möjligheten att medge främmande stat rätten att ingripa mot svenska fartyg åtminstone tills vidare begränsas till fall som avses i narkotikabrottskonventionen. Ett medgivande bör också förutsätta att brottsligheten är av allvarligt slag. Olika alternativ är tänkbara när det gäller hur avgränsningen bör göras i det hänseendet. Ett medgivande för en främmande stat att ingripa mot ett fartyg är en i vissa hänseenden ny form för internationellt samarbete på brottmålsområdet. Normalt sker ett sådant samarbete genom att den anmodade staten för den andra statens räkning genomför en eller annan åtgärd. I det nu aktuella sammanhanget tillåter man i stället den ansökande staten att själv genomföra den åtgärd som staten önskar. Att man i konventionen reglerat en sådan möjlighet beror mindre på principiella överväganden än på det praktiska behov som finns genom att flaggstaten normalt saknar förutsättningar att lämna rättshjälp genom egna åtgärder. Detta talar för att de principer som normalt gäller för internationell rättshjälp bör kunna vara vägledande även i detta sammanhang. För egen del har jag därför stannat för att föreslå att det krav på brottets svårhet som gäller för utlämning enligt utlämningslag skall gälla även för ett medgivande att ingripa mot ett svenskt fartyg. Detta innebär att det skall vara fråga om misstänkt brottslighet som motsvarar brott för vilket det enligt svensk lag är föreskrivet fängelse . För att ett medgivande skall lämnas bör vidare krävas att brottsligheten har anknytning till den ansökande staten. Ett medgivande bör således kunna lämnas endast om det finns skälig anledning att anta att fartyget används för brottslighet som begås på den främmande statens territorium eller som är avsedd att fullbordas där eller som annars riktar sig mot den statens intressen. För att ett ingripande skall få äga rum bör vidare krävas att fartyget inte befinner sig på svenskt sjöterritorium. Av lag (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg framgår att regeringen, efter framställning från annan stat, får medge den staten att ingripa mot ett svenskt fartyg utanför svenskt territorium i enlighet med narkotikabrottskonventionen. Ett sådant medgivande får dock lämnas endast om det finns skälig anledning att anta att fartyget används för brottslighet som begås på den främmande statens territorium eller som är avsedd att fullbordas där eller som annars riktar sig mot den statens intressen samt att brottsligheten motsvarar brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse . Regeringen får förena ett medgivande med de villkor som anses behövliga. Som nämnts ovan följer bestämmelserna i artiklarna 79 i protokollet mot människosmuggling till sin konstruktion i stort de bestämmelser om olaglig narkotikahantering till havs som återfinns i artikel 17 i narkotikabrottskonventionen. Till skillnad från narkotikabrottskonven- tionens artikel 17 har bestämmelserna i protokollet till viss del vidare- utvecklats i enlighet med havsrättskonventionen. Protokollet omfattar således även möjlighet för en stat att borda och genomsöka ett fartyg som saknar nationalitet eller som kan förmodas sakna nationalitet om staten har skälig anledning att misstänka att fartyget utnyttjas för människosmuggling. Om bevisning påträffas som bekräftar misstankarna skall staten vidta lämpliga åtgärder i överensstämmelse med tillämplig nationell och internationell rätt enligt artikel 8.7. Vidare anges i artikel 9.2 att fartyget skall ersättas för förlust eller skada som det har åsamkats i de fall motiven för de vidtagna åtgärderna i enlighet med artikel 8 visar sig vara ogrundade, förutsatt att det inte har begått någon gärning som motiverar de vidtagna åtgärderna. I likhet med narkotikabrottskonventionen föreskriver inte protokollet mot människosmuggling någon skyldighet för en flaggstat att ge en annan stat tillstånd att ingripa mot ett av dess fartyg. Reglerna är inte tvingande. Protokollets syfte är dock att förebygga och bekämpa människosmuggling och främja samarbetet mellan staterna i detta syfte. Människosmuggling till havs har ökat i omfattning, framför allt i , där ett stort antal personer har förolyckats i samband med att de försökt ta sig in i Europeiska unionens medlemsstater i små, sjöovärdiga fartyg. Inte sällan rör det sig om situationer då fartyget uppehåller sig strax utanför en kuststats territorialhavsgräns och där de ombordvarande sätts i små gummiflottar för att själva försöka ta sig in till land. För kuststaten är det då inte möjligt att ingripa mot fartyget. För flaggstaten kan det också vara praktiskt sett omöjligt att ingripa med hänsyn till att fartyget befinner sig långt från statens eget territorium. För många stater är den i protokollet reglerade möjligheten att begära tillstånd att få ingripa mot ett fartyg som för annan stats flagg därför ett väsentligt framsteg för att bekämpa och förhindra människosmuggling till havs. torde vi från svensk sida inte komma att i någon större utsträckning behöva begära tillstånd från annan stat att ingripa mot dess fartyg på grund av misstanke om att det utnyttjas för människosmuggling riktad mot . Såvitt bekant föreligger inte heller någon information om att svenskflaggade fartyg utnyttjas för människosmugg- ling. Det kan dock inte uteslutas att detta förhållande snabbt kan