prop · GT0366 · 2005-12-22 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2005/06:66 Digital distribution av ljudradio Regeringen överlämnar denna skrivelse till . (Utbildnings- och ) och har haft tillstånd att bedriva provsändningar med s.k. DAB-teknik. Den privata lokalradion har valt att inte delta, med hänvisning till att de ekonomiska villkoren inte varit tillräckligt gynnsamma. Framtidsförutsättningarna för digital radio har bedömts av en parla- mentarisk kommitté. Kommittén föreslår en etappvis utbyggnad av DAB med incitament för den privata radiobranschen att inleda sändningar. En rad olika tekniska lösningar finns eller håller på att utvecklas för digital distribution av ljudradio. När det gäller DAB-tekniken är för- delarna för konsumenterna inte klarlagda och tekniken har haft begränsad framgång i andra länder. Andra tekniska lösningar har heller inte prövats fullt ut, exempelvis ett samarbete mellan radio och TV. Regeringen anser i det perspektivet att det inte finns skäl att välja en enskild teknik för den framtida radiodistributionen. Mot denna bakgrund är ett beslut om att påbörja en utbyggnad av DAB-sändningarna inte aktuellt. Det innebär att det inte heller är aktuellt att genomföra kommitténs övriga förslag. bör följa teknikutvecklingen förutsättningslöst och pröva olika distributionsvägar för att nå publiken. Regeringen avser att ge Radio- och i uppdrag att i dialog med branschen ta fram underlag för en löpande bedömning av olika tekniker för radiodistribution. Ärendet och dess beredning............................................................... Utvecklingen i andra länder............................................................... Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandena (SOU 2002:38) samt (SOU 2004:16) ...................................................................... Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att i ett första steg kartlägga och analysera situationen för den digitala distribu- tionen av radio i och i utlandet (dir. 2001:88). Den särskilde utredaren lämnade delbetänkandet Digital radio. Kart- läggning och analys (SOU 2002:38). beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 2002:85) att utredningen av digital radio skulle utföra sitt arbete som en parlamentarisk kommitté. Med utgångspunkt i vad som framkommit i delbetänkandet hade kommittén i uppdrag att göra en samlad analys av den digitala radions framtidsförutsättningar och ta ställning till den digitala radions framtid. Kommittén lämnade sitt slut- betänkande Digital Radio (SOU 2004:16). En sammanfattning av betänkandena finns i bilaga 1. Betänkandena har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utbildnings- och (dnr U2005/421/Me). har representanter för Utbildnings- och kulturdeparte- mentet fört en dialog med främst om digital distribu- tion av radio men även om bolagets framtidsförutsättningar och ställning hos publiken. Departementet har även diskuterat frågan om framtida distribution av radio med representanter för den kommersiella lokal- radiobranschen . Vidare har departementet i sitt beredningsarbete varit i kontakt med flera andra aktörer och intresse- organisationer på området, såväl nationellt som internationellt. Skrivelsen bygger på en överenskommelse mellan socialdemokratiska regeringen, och . beslutade att låta (), () och privata programföretag efter särskilda beslut av regeringen påbörja sändningar med digital teknik i begränsad omfattning (prop. 1994/95:170, bet.1994/95:KU47, rskr. 1994/95:369). Som motiv för beslutet anfördes bl.a. att den digitala tekniken ger bättre ljudkvalitet, effektivare frekvensutrymme, större tålighet mot störningar och möjlighet att sända bilder och text i radio. Syftet med att inleda försöket var att SR, UR och andra radioföretag skulle få möjlighet att pröva den nya tekniken samt ge allmänheten möjligheter att bedöma för- och nackdelar med denna. Sändningarna skulle inledningsvis förekomma i ett begränsat antal områden såväl i storstadsregionerna som i andra delar av landet. Regeringens bedömning var att sändningsverksamheten skulle finansieras genom de medverkande företagen utan att staten anslog några särskilda medel. Regeringen gjorde vidare bedömningen att ett beslut om att byta sändningsteknik, från den analoga till den digitala, inte kunde fattas innan det fanns omfattande erfarenhet av den nya tekniken. En utvärdering skulle därför göras när sändningarna pågått . SR startade provsändningar av digital radio med DAB-teknik och sändningsverksamheten har pågått . DAB (Digital Audio Broadcasting) är en teknik för digital marksänd ljudradio. Radio och utlyste ett begränsat antal tillstånd att sända lokal radio med DAB-teknik och fick in ansökningar, främst från de kommersiella lokalradiostationer som redan sände med analog teknik. De ansökande programföretagen valde dock att, efter rekommen- dation av , inte godkänna de tillståndsvillkor som föreslogs. Konsekvensen blev att några tillstånd för digital ljudradio inte fördelades till kommersiella lokalradiostationer. fattade beslut om riktlinjer för radio och TV i allmänhetens tjänst (prop. 2000/01:94, bet. 2000/01:KrU8, rskr. 2000/01:268). Av propositionen framgår att det mot bakgrund av radions stora betydelse för public service-verksamheten är viktigt att en radio och TV i allmänhetens tjänst på olika sätt använder ny teknik för att utveckla och förnya sin verksam- het. I propositionen uttalar regeringen dock att SR i avvaktan på en utvärdering av den digitala radion skall minska kostnaderna för digitala sändningar. Som en konsekvens av beslut träffade SR och ett avtal om att minska DAB-sändning- arnas täckning från till av hushållen. Sändningarna i de regionala frekvensblocken upphörde helt. Framtiden för den digitala radion har, som nämnts, varit föremål för en utredning i två steg. En särskild utredare lämnade ett delbetänkande Kartläggning och analys (SOU 2002:38) . Delbetänkandet utgjorde ett underlag för den parlamentariska kommitté som fick i uppdrag att genom en samlad analys ta ställning till den digitala radions framtid. Kommittén lämnade sitt slutbetänkande Digital Radio (SOU 2004:16) . Båda betänkandena har remiss- behandlats. En sammanfattning av betänkandena finns i bilaga 1. Radion har en mycket stark ställning i det svenska samhället. Drygt sju av tio svenskar lyssnar på radio en genomsnittlig dag. Det kan jämföras med att av befolkningen () tittar på TV en genom- snittlig dag och läser en dagstidning. Enligt Nordicom- är radions räckvidd lägst bland barn och högst bland de äldre. Det finns inga nämnvärda skillnader i radiolyssnandet mellan personer med olika utbildning och mönstret har varit förhållandevis stabilt . Andelen lyssnare ökade enligt Nordicom successivt . Ökningen slog igenom i samtliga grupper, men var mest framträdande bland 914-åringar där radion tidigare haft en relativt svag position. Förklaringen tros vara tillkomsten av privat lokal- radio (Mediebarometer 2004, Nordicom). Enligt uppgifter från () lyssnar av befolkningen på . SR:s lyssnarandel har varit relativt stabil . hade andelen lyssnare minskat från . Det blev tillåtet med privata reklamfinansierade ljudradiosändningar . har den kommersiella radions lyssnarandel legat kring . har enligt RUAB den privata lokalradion av befolk- ningen som lyssnare. Närradions lyssnarandel uppgår till . en radio i allmänhetens tjänst I har det länge funnits ett brett stöd för en radio och TV i all- mänhetens tjänst med ett brett utbud av hög kvalitet. Radio och TV i allmänhetens tjänst svarar för en betydande del av nyhets- och samhälls- bevakningen och utgör viktiga arenor för den svenska kulturen och det svenska språket. Både televisionen, (), och radion, (), i allmänhetens tjänst har stått sig starka även efter det att kommersiell TV och radio etablerats. SR har ett betydligt bredare utbud än den privata lokalradion. Den privata radions utbud är koncentrerat till populärmusik även om den privata lokalradion börjat sända nyheter. SR:s utbud utgörs också till en stor del av musik, men samhällsbevakning och nyheter är två mycket viktiga och dominerande delar av utbudet. Av SR:s sändningstillstånd framgår att SR skall erbjuda ett mångsidigt programutbud av hög kvalitet i alla programgenrer. Programmen skall utformas så att de genom tillgänglighet och mångsidighet tillgodoser skiftande förutsättningar och intressen hos landets befolkning. Utrymme skall också ges åt en mångfald av åsikter och meningsriktningar. När det gäller nyhetsverksamheten skall SR enligt villkoren i sänd- ningstillståndet bedriva denna så att en mångfald i nyhetsurval, analyser och kommentarer kommer till uttryck i olika program. SR har också ett brett kulturansvar där viktiga delar är att skapa debatt, bevaka utvecklingen på olika kulturområden samt spegla de olika kulturer som finns i . SR:s uppdrag omfattar även program för barn och unga, insatser för språkliga och etniska minoriteter samt att beakta behoven hos funktionshindrade personer. SR har också ett upp- drag att i sina sändningar spegla hela landet. och den digitala tekniken Vid starten av försökssändningarna med DAB framhölls den goda ljud- kvaliteten och enkelheten som de stora fördelarna med tekniken. är SR:s främsta argument för att införa DAB utökat sändningsutrymme. Företaget anser att det har behov av fler kanaler för att kunna nå de grupper som man inte når i tillräcklig utsträckning. Det är främst unga kvinnor, invandrare och personer med låg utbildning som inte tar del av SR:s utbud i samma omfattning som andra. SR anser att företaget inte kan bredda sitt utbud i det frekvensutrymme som är tillgängligt. I FM-nätet finns inte utrymme för fler rikstäckande kanaler enligt uppgift från . SR har i flera skrivelser till regeringen framhållit vikten av att ett beslut om att införa DAB fattas skyndsamt, annars riskerar radion att stagnera och tappa allt fler lyssnare. SR ser vidare en utveckling där många aldrig börjar lyssna på . Företaget pekar på ett större utbud riktat till fler, från varandra skilda målgrupper som den huvudsakliga vägen att nå flera lyssnare. SR framhåller att radio är ett kanalmedium i större utsträckning än TV vilket gör frekvensbristen till ett större problem för radio. I DAB vill SR ha sju rikstäckande kanaler i stället för dagens fyra kanaler i FM-nätet. SR säger sig också kunna finansiera det ökade utbudet inom ramen för de medel från rundradiokontot företaget har till sitt förfogande. SR:s argument för att använda DAB i stället för andra vägar för digital distribution av radio är att DAB är den enda teknik som i sin helhet kan ersätta FM. SR menar att det är en radioegen teknik som är mobil och flexibel. Att allmänheten visar så lågt intresse för DAB och den kraftigt begränsade tillgången till mottagare för DAB beror enligt SR på att det inte finns något politiskt ställningstagande till förmån för DAB. Konsekvensen av att inte införa DAB skulle enligt SR bli att alla potentiella lyssnargruppers intressen inte kan mötas. Det skulle i sin tur leda till att olika viktiga lyssnargrupper ställs mot varandra. Om inte DAB-tekniken införs menar SR att företaget skulle bli hänvisat till kompletterande distributionsvägar som Internet och plattformar för TV- distribution för att nå ut med sitt utbud vid sidan av FM. SR:s främsta argument mot andra distributionsvägar för digital radio än DAB är att de inte kan ersätta FM utan enbart innebär en möjlighet att komplettera det befintliga utbudet i FM. SR utgår från att en digital distributionsteknik skall ha samma egenskaper som FM och då finns bara DAB. SR vill att allt utbud ska finnas på en och samma tekniska plattform och förespråkar därför en övergång från FM-sändningar till DAB-sändningar. Även UR har tillstånd att sända i DAB-radion. Deras sändningar (/vecka) sker i en av SR:s digitala kanaler och är uteslutande återutsändningar av tidigare sänt analogt utbud. blev privata reklamfinansierade ljudradiosändningar tillåtna. En utgångspunkt vid införandet av lokalradion 1993 var att för- stärka yttrandefriheten genom ökad mångfald i etern. trädde nya regler för den kommersiella lokalradion i kraft. Reglerna fördes in i radio- och TV-lagen (1996:844). Syftet med de nya reglerna var att förstärka yttrandefriheten genom att öka mångfalden och den lokala förankringen i lokalradion. På detta sätt ville regeringen och riks- dagen minska beroendet av ett fåtal centrala programnätverk och få ett programutbud som inte är centralproducerat (prop. 1999/2000:55, bet. 1999/2000:KU22, rskr. 1999/2000:222). finns ca 90 sändningstillstånd för kommersiell lokalradio och sändningarna når av befolkning i 39 olika sänd- ningsområden. De flesta lyssnarna finns i gruppen dagliga lyssnare (Mediebarometern 2004, Nordicom). De olika stationerna betalar koncessionsavgifter på mellan och . Avgifterna är högst i storstadsregionerna. Två stora nätverk dominerar den privata lokalradiomarknaden, MTG Radio och SBS Radio. Lönsamheten i branschen är generellt sett låg. De privata radioföretagen har dels i skrivelser till departementet, dels vid dialoger med departementet förklarat att de är positiva till en över- gång till digital radio genom att tekniken ger en möjlighet till större sändningsutrymme och därmed ökade utvecklingsmöjligheter. Branschen anser att DAB skulle ge fler aktörer och större mångfald. Man har dock ställt upp en rad villkor för att delta. De viktigaste är möjligheter till rikstäckande sändningar, sänkta koncessionsavgifter samt ändrade reklamregler. Branschen menar att DAB kommer att ersätta FM efter en lång parallellsändningsperiod. 4 Utvecklingen i andra länder En genomgång av situationen i de europeiska länderna visar en varierad bild när det gäller satsningar på digital radio. Valet av DAB som distri- butionsteknik diskuteras i många länder och när det gäller utvecklingen av DAB har mycket lite hänt . var, liksom , tidigt ute när det gäller satsning på DAB. , där både BBC och privat radio sänder, är också det land som kommit längst när det gäller antalet sålda mottagare. Prognoser förutspår en fortsatt ökning vad gäller sålda DAB-mottagare. Ännu har ingen annan stor marknad än valt att satsa på DAB- tekniken. I har privata radioföretag i delstaten /Brandenburg lämnat tillbaka sina sändningstillstånd för DAB, i andra delstater fort- sätter dock DAB-sändningarna. I har den myndighet som har ansvar för regleringen av radiomarknaden genomfört en remissrunda bland radioföretagen, både public service-företag och kommersiella radiostationer, för att kartlägga intresset för digital radio och vilken teknik för digital radio som är mest intressant för bolagen. Myndigheten har ännu inte skriftligt redovisat Skr. 2005/06:66 resultatet av undersökningen, men enligt uppgift från det franska finns stor tveksamhet om tekniken bland branschens aktörer. Branschen ser ett stort behov av att pröva olika tekniker för digital distribution av radio. Även inom skiljer sig situationen åt mellan de olika länderna. har kommit längst i användningen av DAB. radio sänder 18 digitala kanaler och kommersiella radiostationer kommer att börja sända . Ett förhållandevis stort antal mottagare har sålts. fortsätter också sin DAB-satsning. Finska YLE har beslutat att upp- höra med sina provsändningar i DAB. Skälen är bl.a. ekonomiska, men bolaget vill också invänta utvecklingen i övriga för att undvika tekniska felsatsningar. YLE kommer dock att fortsätta att följa utveck- lingen av digital radio och pröva andra tekniker. sänder YLE radio i det digitala TV-nätet och försök med radiosändningar i TV-formatet DVB-H har genomförts. Den analoga tekniken för distribution av radio via FM-nätet erbjuder begränsade utvecklingsmöjligheter. Den mycket begränsade föränd- ringen av frekvensfördelningen som är möjlig att göra skulle inte medföra några påtagliga förbättringar enligt uppgift från Post- och tele- styrelsen (PTS). Det finns en rad tekniska lösningar som antingen används eller håller på att utvecklas när det gäller digital distribution av radio. Internet är en teknikform som växer fort vad gäller antalet användare. Tekniken har en rad fördelar. Via Internet går det att lyssna på radio från hela världen då det geografiska avståndet är oväsentligt och utvecklings- möjligheterna många. Mobil mottagning är nu också möjlig. DVB-H baseras på den teknik som används för distribution av digital TV via marknät (DVB-T). DVB-H används också i vissa fall för att distribuera radio, som exempelvis i . Tekniken innebär möjlighet till rörlig mottagning. Standarden är dock relativt ny och oprövad och vissa bedömare anser att bandbredden är för låg. DRM är en teknik som utvecklas för sändningar såväl i FM-bandet som i sändningar på kort- och mellanvåg i det s.k. AM-bandet. Tekniken är även den relativt ny och oprövad men till dess fördelar räknas stor täckning per sändare. DMB är en vidareutveckling av DAB-tekniken som också möjliggör TV-sändningar. Tekniken används i . Kritiker menar att DMB i grunden är konstruerad för radio och därmed finns inte plats för många TV-kanaler. Digital radio via satellit har haft framgång i , särskilt för bil- radiomottagning. Till dess stora fördelar hör att det inte finns någon teknisk begränsning när det gäller antalet kanaler. För att satellit- sändningar skall kunna bli ekonomiskt bärkraftiga behövs dock ett stort antal potentiella lyssnare. Distribution av radio över 3G-nätet är en möjlighet som öppnar sig i Skr. 2005/06:66 takt med att tillgången till 3G-telefoner ökar. också börjat sända radio, men det är för tidigt att säga något om framtids- förutsättningarna för denna distributionsväg. Internet kan dock nås via 3G-telefoner, något som möjliggör radiolyssnande även genom detta distributionssätt. Vid introduktionen av DAB räknades som dess fördelar att den för- väntades ge sina lyssnare störningsfri mottagning av ljud av hög kvalitet, användarvänliga mottagare samt större valfrihet genom utrymme för flera radiokanaler. Tekniken ger också möjlighet till mobilitet och används i en rad länder, bl.a. och . har tekniken dock ifrågasatts alltmer och kritiserats för att ha låg band- bredd per kanal, vilket ger dålig kvalitet. Vidare menar kritiker att det är svårt att nå god täckning främst på grund av radiotekniska problem. Regeringens bedömning: Distributionen av ljudradio fortsätter att En rad olika tekniska lösningar finns eller håller på att utvecklas för distribution av digital radio. Det finns i det perspektivet inte skäl att nu välja en enskild teknik för den framtida radiodistribu- Mot denna bakgrund är det inte aktuellt att besluta om en utbyggnad av DAB-sändningar. Utgångspunkten bör därför vara att skall fortsätta att följa teknikutvecklingen förut- sättningslöst och att företaget prövar olika distributionsvägar för att nå Detta innebär att det inte heller är aktuellt att genomföra kommitténs övriga förslag. Regeringen avser att följa utvecklingen och återkomma i frågan om digital distribution av radio i den mån det krävs politiska beslut eller Som ett led i uppföljningen av frågan avser regeringen att ge Radio- och i uppdrag att, i dialog med radio- och TV-branschen, berörda myndigheter och andra aktörer, ta fram underlag för en löpande bedömning av utvecklingen av olika tekniker för distribution av radio. När det gäller villkoren för och Utbildningsradio AB:s sändningar under kommande tillståndsperiod avser regeringen att återkomma i den proposition om framtida villkor för radio och TV i allmänhetens tjänst som är planerad att lämnas till Kommitténs förslag: föreslår en etappvis utveckling av DAB. Både SR och privata aktörer skall, enligt förslaget, erbjudas tillstånd att bedriva nationella och regionala digitala ljudradio- Privatradion skall ges incitament att sända genom sänkta koncessionsavgifter eller minskade krav på eget redaktionellt innehåll och lokal anknytning. Kommittén pekar emellertid på olika osäkerhets- faktorer och anser sig inte ha underlag att föreslå en tidpunkt för avveck- ling av FM-radion. Kommittén vill i stället att en utvärdering av den första etappen görs . För att begränsa behovet av investeringar skall den första etappen genomföras med samma geografiska täckning Skr. 2005/06:66 som , dvs. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna uttrycker ett all- mänt stöd för en digitalisering av radion. Det finns också ett stöd för en etappvis utveckling av DAB-sändningarna även om exempelvis SR anser att en alltför blygsam ambition vid en etappvis utbyggnad kan hindra digitalradions genomslag. Remissinstanserna är dock oeniga på en rad punkter. Bland annat gäller det kommitténs bedömning att det, för kommitténs betänkande, inte fanns underlag för att fastställa någon bestämd tidpunkt för när de analoga ljudradiosändningarna kan upphöra. Flera remiss- instanser, däribland och UR, stödjer kommitténs bedömning medan både Radio- och och anser att ett tydligare ställ- ningstagande skulle driva på utvecklingen. Kommitténs bedömning att det bör bedrivas DAB-sändningar i även fortsättningsvis stöds av flera remissinstanser som exempelvis SR, UR, och Svenskt DabForum. , och uttrycker tveksamhet till DAB-tekniken och anser att det finns anledning att fortsätta att undersöka även andra tekniker för digital radio. och () ger i ett gemensamt yttrande uttryck för önskemål om ökad sändningstid, fler sändningsområden samt möjlighet till nationella tillstånd. Vidare önskar man mer flexibla regler för innehåll, reklam och sponsring. Represen- tanterna för de privata aktörerna ställer som villkor för deltagande fler och mer långtgående förbättringar av bolagens villkor än vad kommittén föreslår. Skälen för regeringens bedömning föreslår en etappvis utbyggnad av DAB med ett utvärderingstillfälle. SR och de kommersiella lokalradioföretagen har föreslagit att FM-radion läggs ner till förmån för att en viss digital teknik, DAB, införs. Regeringen delar emellertid inte de bedömningar som kommittén och radiobranschen gör. Skälen för regeringens bedömning framgår av det följande. Regeringen kan konstatera att radiomediet, liksom andra medier, är ett medium som gradvis håller på att digitaliseras. Radions produktion är digital och det finns eller håller på att utvecklas flera olika digitala distri- butionssätt. Det gäller t.ex. radio som är tillgängligt på olika sätt via Internet, via sändningsteknik för digital TV (satellit, kabel, marksänd- ningar etc.) och andra tekniker för trådlös ljudradio såsom DAB och DRM. Gemensamt för dessa tekniker är att de kan öka tillgängligheten till radioutbudet och ger radioföretag stora utvecklingsmöjligheter. För konsumenterna har möjligheterna att ta del av program när man själv önskar förbättrats. kan konstateras att den digitala tekniken ständigt utvecklas. Uppdraget för en radio och TV i allmänhetens tjänst En radio i allmänhetens tjänst fyller en betydelsefull funktion på radio- området och intar på många sätt en särställning. nu gällande villkor för de tre public service-bolagen . 2005/06:66 framgår bl.a. följande. Uppgifterna för radio och TV i allmänhetens tjänst kan på ett allmänt plan beskrivas som att ge alla tillgång till ett all- sidigt och oberoende programutbud av hög kvalitet fritt från reklam- budskap. Detta innebär bl.a. att sändningarna skall kunna tas emot i hela landet och att programverksamheten skall vara så sammansatt och vari- erad att den rör sig från det breda anslaget till de mera särpräglade, sam- tidigt som medborgarna får chansen till nya och oväntade val av program och genrer. Det innebär också att sändningarna skall präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer samt uppfylla krav på opartiskhet, saklighet och oberoende av såväl staten som privata intressen, av politiska, ekonomiska och andra maktsfärer. 2000/01:94, sid. 24).