prop · GT0330 · 2005-11-18 00:00:00 — Regeringens folkhälsopolitik förtydligar samhällets ansvar för människors hälsa genom att lyfta fram sambandet mellan samhälleliga förutsättningar som kan påverkas genom politiska beslut och den sammantagna hälsoutvecklingen i befolkningen. Folkhälsopolitiken spänner över flera sektorer. påverkar folkhälsan aktivt skall därför arbeta för att bidra till en positiv I ansträngningarna för att uppnå det övergripande folk- hälsomålet har regeringen lyft fram 33 politikområden som särskilt Samverkan mellan olika politikområden förbättrar möjlig- heterna till kraftsamling kring aktuella folkhälsohot, som exempelvis den Prop. 2005/06:30 ökade konsumtionen av alkohol och narkotika i samhället. Alkohol- och narkotikamissbruk orsakas av faktorer som återfinns på individ-, grupp- och samhällsnivå. För att minska alkoholkonsumtionen och motverka alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar krävs insatser inom folkhälsopolitikens samtliga målområden. I folkhälsopropositionen har regeringen formulerat elva målområden för de nationella ansträngningarna. Inom dessa målområden utformas detaljerade insatser och åtgärder för att folkhälsomålet skall uppnås. För målområdena har betoning lagts på bestämningsfaktorer för hälsa. Istället för att utgå från sjukdomar eller hälsoproblem vid formulering av mål för folkhälsoarbetet har hälsans bestämningsfaktorer valts som utgångs- punkt det vill säga de faktorer i samhället och människors livsvillkor och levnadsvanor som bidrar till hälsa och orsakar ohälsa. I syfte att metodiskt utvärdera graderna av folkhälsa utifrån bestämningsfaktorerna har ett antal indikatorer utvecklats inom varje målområde. Som ett led i regeringens nya folkhälsopolitik inrättades en nationell ledningsgrupp under ledning av Folkhälso- och social- tjänstministern . Ledningsgruppen utgör en förstärk- ande och samordnande länk mellan nationell politisk nivå och myndig- heter på nationell, regional och lokal nivå. har i uppgift att samordna den nationella uppföljningen inom de elva målområdena, och ansvara för den samlade uppföljningen av det övergripande nationella folkhälsomålet. har i samarbete med landstingen i , , , , och låtit genom- föra en nationell folkhälsoenkät: Hälsa på lika villkor. En undersökning om hälsa och livsvillkor i . En analys av resultaten visar att socioekonomiska förhållanden i kombination med levnadsvanor ger stora utslag för skillnader i ohälsa. Enkäten har gjort det möjligt att analysera vissa samband mellan riskkonsumtion och hälsa samt riskkonsumtion, arbetsförhållanden och sociala relationer. Sådana sambandsanalyser kan knyta ihop de olika målområdena och följa olika befolkningsgrupper . Riskkonsumtion av alkohol är vanligare bland ekonomiskt utsatta grupper, ensamstående och bland manliga arbetare och lägre tjänstemän än i befolkningen som helhet. Insatser för att minska alkoholkonsumtionen samt uppnå ett nar- kotikafritt samhälle har länge varit viktiga folkhälsofrågor och naturliga delar av den svenska välfärdspolitiken. I den folkhälsopolitiska proposi- tionen behandlas alkohol- och narkotikafrågor inom det elfte målområdet Minskat bruk av tobak och alkohol, ett samhälle fritt från narkotika och dopning samt minskade skadeverkningar av överdrivet spelande. I linje med propositionens övriga sakområden har bestämningsfaktorer formulerats för åtgärder inom det drogpolitiska området. Bestämningsfaktorn för hälsa, avseende alkohol, är skadlig alkohol- konsumtion (hög konsumtion, dvs. mer än en viss mängd /månad), berusningsdrickande, drickande som är olämpligt i givna situationer, dvs. under graviditet, före/i trafiksituationer, före/på arbetet samt i tidiga barn- och ungdomsår. En central riskfaktor i detta sammanhang är tillgängligheten av alko- hol. Huvudindikatorer är den totala alkoholkonsumtionen och dödsfall i alkoholrelaterad sjukdom eller skada. När det gäller narkotikaområdet är narkotikamissbruk bestämnings- faktorn. All konsumtion är missbruk. Detta eftersom all hantering av narkotika är förbjuden enligt svensk lag. Narkotikamissbruket är därför inte enbart en folkhälsofråga, utan även ett kriminal- och socialpolitiskt problemområde. Fyra områden är av betydelse för missbruksbilden: sam- hällsutveckling, samhällskultur, tillgänglighet samt insatser för begräns- ning av efterfrågan. De två huvudindikatorerna i narkotikapolitiska frågor utgörs av självrapporterad narkotikaanvändning och narkotika- relaterad dödlighet. Genom folkhälsopolitikens sektorsövergripande karaktär berörs mål- området alkohol och narkotika av en rad andra politikområden. Ett stort antal remissinstanser har i sina kommentarer till alkohol- och narkotika- handlingsplanerna betonat vikten av en tydlig och klar koppling mellan ett generellt folkhälsoarbete och insatser inom alkohol- och narkotika- områdena. För politikområdet skatt, tull och exekution är målet att eftersträvade skatt, tull- och avgiftsintäkter skall säkerställas på ett rättssäkert och ekonomiskt effektivt sätt. och utövar även om- fattande kontroll av alkoholimporten. Vid sidan av dessa har även Kust- bevakningen till uppgift att ge hög prioritet åt åtgärder för förhindrande av storskalig illegal införsel av alkoholvaror. Målet för politikområdet rättsväsendet, inklusive kriminalpolitiken, är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet samt att minska brottslig- heten och öka människors trygghet. En effektiv barn- och ungdomspolitik som skapar förutsättningar för barn och unga att växa upp under goda och trygga förhållanden minskar riskerna för drogmissbruk. Såväl barnpolitikens mål att barn och unga skall respekteras, ges möjlighet till utveckling och trygghet samt del- aktighet och inflytande, som ungdomspolitikens mål att ungdomar skall ha verklig tillgång till välfärd och till makt är därför av stor betydelse i detta folkhälsopolitiska sammanhang. FN:s konvention om barnets rättig- heter () bildar utgångspunkt i samtliga beslut och åt- gärder som rör barn och unga, och det är angeläget att betona vikten av att barns och ungas egna synpunkter och erfarenheter beaktas i utform- ning och genomförande av alkohol- och narkotikahandlingsplanerna. Skolan har en viktig uppgift att ge eleverna kunskaper om riskerna med alkohol och narkotika. Skolan skall också i samverkan med hemmen främja elevernas harmoniska utveckling till ansvarskännande människor. Vidare skall skolan utveckla elevernas kommunikativa och sociala kom- petens samt uppmärksamma hälso- och livsstilsfrågor. Därför har även utbildningspolitiken som syftar till att skall vara en ledande kunskapsnation med utbildning av hög kvalitet för ett livslångt lärande stor betydelse för detta målområde. I läroplanerna för det offentliga skolväsendet (Lpo 94, Lpf 94) betonas rektors ansvar för att skolans resultat följs upp och utvärderas samt att eleverna skall få kunskaper om riskerna med tobak, alkohol och andra droger. Andra nationella styrdokument är kursplanerna. I ämnena biologi och idrott och hälsa finns t.ex. mål som att eleverna skall ha inblick i och kunskap om beroendeframkallande medels inverkan på hälsan samt Prop. 2005/06:30 utveckla kunskap om vad som främjar hälsa. Det offentliga skolväsendet skall anordna skolhälsovård som skall följa elevernas utveckling, bevara och förbättra deras själsliga och kroppsliga hälsa och verka för sunda levnadsvanor (14 kap. 2 § skollagen [1985:1100]). För behandling av elevvårdsfrågor skall det även finnas en elevvårds- konferens (3 kap. 3 § grundskoleförordningen [1994:1194], 4 kap. 1 § gymnasieförordningen [1992:394]). Högskolorna skall enligt 1 kap. 11 § högskoleförordningen (1993:100) ansvara för att studenterna har tillgång till hälsovård, särskilt före- byggande hälsovård som har till ändamål att främja studenternas fysiska och psykiska hälsa. Formerna och omfattningen av den hälsovård som erbjuds studenterna bestäms av varje lärosäte. I det anslag som lärosätena tilldelas ingår viss del av studenthälsovårdens finansiering. Samarbete med andra finansiärer och huvudmän, exempelvis landsting förekommer. Politikområdet hälso- och sjukvårdspolitik har som mål att vårdens kvalitet och tillgänglighet skall förbättras, vilket har betydelse för möjlig- heten att motverka skador orsakade av konsumtion av alkohol och narkotika. skall aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdomar av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel och beroendeframkallande medel samt dopningsmedel (5 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453]). Vidare skall genom information till myndigheter, grupper, enskilda och genom upp- sökande verksamhet sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns (3 kap. 7 § socialtjänstlagen [2001:453]). Socialtjänstpolitikens förmåga att förebygga problem och förbättra socialt utsatta personers situation påverkar konsumtionen och missbruket av droger. Därmed är målen för politikområdet socialtjänst att stärka förmågan och möjligheten till social delaktighet för människor i ekonomiskt och socialt utsatta situationer samt att stärka skyddet för utsatta barn relevanta för detta målområde. Alkoholpolitiska mål och insatser Regeringens förslag: Målet för den svenska alkoholpolitiken skall vara att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar. Målet skall nås genom insatser för att minska den totala alkoholkonsumtionen och mot skadligt dryckes- beteende, med hänsyn tagen till skillnader i livsvillkor och behov mellan flickor och kvinnor, pojkar och män. Särskilt prioriterade delmål skall vara att -åstadkomma en alkoholfri uppväxt, -skjuta upp alkoholdebuten, -minska berusningsdrickandet, -åstadkomma fler alkoholfria miljöer, -bekämpa den illegala alkoholhanteringen, -ingen alkohol skall förekomma i trafiken, i arbetslivet eller under graviditeten. Nuvarande handlingsplan: Den nuvarande handlingsplanen betonar behovet av att minska alkoholens medicinska och sociala skade- verkningar. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som berör frågan anser flertalet att målen bör ligga fast. Ett stort antal betonar dock vikten av en tydlig koppling mellan det generella folkhälsoarbetet och insatser på alkohol- och narkotikaområdet. En del kommuner kritiserar målen för att vara svåra att mäta. anser att målformuleringen bör ses över och föreslår en tydligare mål/medel-analys. Stiftelsen m.fl. framhåller att frågor som rör skadligt bruk av alkohol inte är könsneutrala och att alkoholpolitiken därför måste genomsyras av ett tydligt jämställdhetsperspektiv. Skälen för regeringens förslag Den ökande alkoholkonsumtionen är ett folkhälsoproblem och leder till svåra sociala och medicinska problem. Alkoholen är också en orsak till våld och övergrepp. Skadligt bruk av alkohol ger upphov till lidande för många enskilda individer och deras närstående. Därtill kommer att alko- holen medför betydande samhällsekonomiska kostnader i form av sjuk- frånvaro, förtidspensionering, arbetslöshet, svagare produktivitet och för tidig död. För att bryta den nuvarande negativa utvecklingen på alkoholområdet är en av de viktigaste åtgärderna att försöka påverka totalkonsumtionen. Det långsiktiga målet är att sänka den totala konsumtionen. För att åstad- komma detta krävs en kraftig mobilisering av breda befolkningsgrupper i det svenska samhället. Därför behövs åtgärder riktade till hela befolk- ningen. Lika viktigt som att försöka påverka totalkonsumtionen är det att påverka dryckesmönster och ett sådant drickande som riskerar ge särskilt stora skador. Berusningsdrickandet ligger bakom en mycket stor del av de akuta alkoholskadorna som t.ex. olyckor, inklusive trafikolyckor, misshandel och andra våldsbrott och har därmed också stora direkta och indirekta konsekvenser för omgivningen. De alkoholpolitiska mål som antogs genom alkoholpolitiska proposition (prop. 1976/77:108, bet. 1976/77:SoU40, rskr. 1976/77:231) utgår ifrån målet att ge alla förutsättningar att leva ett bra liv. Alkohol är en av de viktigaste bestämningsfaktorerna för människors hälsa. En restriktiv alkoholpolitik har därför varit ett viktigt inslag i den svenska välfärdspolitiken. De traditionella instrumenten att minska alkoholkonsumtionen och därmed begränsa alkoholens skadeverkningar har varit en aktiv prispolitik, stränga införselkvoter och andra tillgänglig- hetsbegränsande åtgärder. Samhällsutvecklingen och det svenska EU- medlemskapet har emellertid medfört att förutsättningarna att föra en traditionell, restriktiv alkoholpolitik kraftigt försvagats. Möjligheten att begränsa alkoholens tillgänglighet har ytterligare försvårats sedan införselkvoterna successivt höjts. Regeringen har i propositionen Åtgärder mot illegal alkoholhantering (prop. 2004/05:126) föreslagit en skärpning av alkohollagen och höjda straffsatser inom en rad områden för att minska den illegala alkohol- hanteringen och annan alkoholrelaterad brottslighet. Dessa ändringar i alkohollagen (1994:1738) trädde i kraft . Alkohol- införselutredningen har i sitt slutbetänkande Gränslös utmaning (SOU 2005:25) lämnat ytterligare förslag om tillgänglighetsbegränsande åtgärder som bereds inom . Sådana åtgärder syftar ytterst till att skydda individ och samhälle och är en del av det före- byggande arbetet och komplement till insatser inom vård och behandling. För att minska alkoholens skadeverkningar och uppnå en minsk- ning av den totala alkoholkonsumtionen är det emellertid nödvändigt att också påverka attityder och åstadkomma beteendeförändringar på indivi- duell nivå. Detta är ett arbete som måste bedrivas långsiktigt och utgå från människors närmiljö. Alkoholen är en av de mest angelägna folkhälsofrågorna och alkohol- arbetet måste bedrivas som en del av det generella folkhälsoarbetet för att nå långsiktig och varaktig effekt, inte minst på lokal och regional nivå. Grunden för det förebyggande arbetet måste vara en långsiktig planering med insatser som byggs in i det ordinarie folkhälsoarbetet. Genom att sammanställa och analysera det alkoholskadeförebyggande arbetet i landets kommuner kan det ställas i relation till det övergripande folk- hälsoarbetet. Den av regering och riksdag antagna nationella handlingsplanen för att förebygga alkoholskador (prop. 2000/01:20) drog upp riktlinjerna för ett nytt svenskt alkoholpolitiskt strategiskt tänkande för att uppnå det över- gripande målet att minska alkoholens skadeverkningar. Denna strategi behöver fullföljas. För att bättre spegla verkligheten och människors livsvillkor behöver jämställdhetsperspektivet förtydligas inom handlings- planens samtliga områden. Huvudspåren i alkoholpolitiken är att på den nationella nivån utveckla och stärka de samordnade insatserna på och regional nivå och att verka för ett utvecklat internationellt samarbete. Förebyggande arbete riktat mot barn och ungdomar och punktnykterhet för vissa grupper och i vissa situationer har utgjort grundläggande strategier i den svenska alkoholpolitiken och måste ha en fortsatt hög prioritet. Regeringen vill även betona vikten av långsiktighet i arbetet och att insatser utgår från ett folkhälsoperspektiv och en helhetssyn. Det arbete som har startat inom ramen för handlingsplanen på den lokala nivån har i flera avseenden varit framgångsrikt och lagt grunden för framtida sats- ningar. Det är viktigt att det arbetet fortskrider och utvecklas. Förstärkta insatser krävs nu för att ändra dryckesmönster och förhindra skadliga dryckesvanor bland den vuxna befolkningen. En minskning av den totala alkoholkonsumtionen bland vuxna är viktig också för att skydda barn och unga och uppnå målet om en alkoholfri uppväxt. Centrala mål för den nationella alkoholpolitiken bör liksom vara att -åstadkomma en alkoholfri uppväxt, -skjuta upp alkoholdebuten, -minska berusningsdrickandet, -åstadkomma fler alkoholfria miljöer, -bekämpa den illegala alkoholhanteringen, -ingen alkohol ska förekomma i trafiken, i arbetslivet eller under graviditeten. Utgångspunkter för kommande handlingsplansperiod Alkoholpolitiken skall genomsyras av ett tydligt jämställdhets- och jäm- likhetsperspektiv. Det övergripande nationella målet för folkhälso- politiken är att skapa samhälleliga förutsättningar för hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Människor i utsatta lägen löper av flera skäl större risk att hamna i eller skadas av ett missbruk. Sociala omständligheter och levnadsvillkor spelar roll för uppkomsten av ohälsa. Personer med risk- abla alkoholvanor har ofta också andra riskabla levnadsvanor, som t.ex. rökning eller drogmissbruk. Skadliga alkoholvanor slår hårdare i grupper med låg inkomst och med mindre inflytande och delaktighet i samhället. När det gäller socio- ekonomiska skillnader verkar det ha skett en förändring . var alkoholkonsumtionen högst bland socioekonomiskt välbe- ställda grupper, men data från bl.a. den nationella folkhälsoenkäten ger signaler om att skadliga alkoholvanor främst ökar i grupper med lägre inkomst och bland ensamstående. Det är en mycket oroande ut- veckling som riskerar att ytterligare öka ojämlikheten i hälsa i befolk- ningen. Eftersom alkohol är en av de främsta ohälsodeterminanterna är det viktigt att betydelsen av den sociala strukturen och de sociala för- hållandena för alkoholrelaterade hälsoproblem och dödlighet lyfts fram. Regeringens uppfattning är att kunskapen behöver fördjupas om skill- nader mellan kvinnors och mäns alkoholkonsumtion och alkohol- relaterade problem samt att fler metoder med ett uttalat jämställdhets- perspektiv skall utvecklas både inom det förebyggande arbetet och när det gäller vård och behandling. Män dricker mer och drabbas i större ut- sträckning av alkoholrelaterade problem än kvinnor. Det finns emellertid flera exempel på positiva utvecklingstendenser när det gäller män, men inte när det gäller kvinnor. Exempelvis har mäns dödlighet sjunkit med mellan medan den stigit för kvinnor . Enligt beräkningar som genomförts av (SoRAD) vid utifrån de konsumtionsmätningar som genomförs har mäns intensivkonsumtion minskat i alla åldersgrupper 2001, medan den ökat för kvinnor i åldrarna . Bland 16-åriga pojkar har totalkonsumtionen sjunkit markant medan utvecklingen för flickor i samma ålder varit den motsatta och flickorna har kommit i kapp pojkarnas konsumtion. Konsumtionsökningen gäller dock inte alla flickor, utan en trolig förklaring till utvecklingen är att gruppen flickor som dricker mycket har blivit större. Antalet flickor som vårdats för akut alkoholförgiftning mer än tredubblades fram t.o.m. . Det finns emellertid tecken från bl.a. att den utvecklingen har avstannat. Ett annat område som kräver fördjupad kunskap är sambandet mellan kön och alkoholkonsumtion och andra riskbeteenden, inklusive attityder till sexualitet. En koppling som behöver tydliggöras är exempelvis sam- bandet mellan en ökad alkoholkonsumtion och ett ökat sexuellt risk- beteende. I detta sammanhang är det viktigt att belysa om den ökade alkoholkonsumtionen utgör en riskfaktor för en ökad spridning av sexu- ellt överförbara infektioner inklusive hiv/aids liksom frågan om flickors och även pojkars utsatthet för sexuella övergrepp. Statens folkhälso- institut gör en uppdatering av en kunskapssammanställ- ning om ungdomar och sexualitet där kopplingen till alkohol tydliggörs. har gjort en analys av folkhälsopolitikens be- stämningsfaktorer ur ett jämställdhetsperspektiv där man bl.a. diskuterar om skillnader i bakgrundsfaktorer till mäns respektive kvinnors alkohol- vanor. Bland de viktigaste förklaringarna till alkoholmissbruk bland kvinnor är otrygga familjeförhållanden i barndomen och erfarenheter av tidigt sexuellt utnyttjande. Det finns flera samband mellan tidiga pro- blembeteenden, rastlöshet och tidig sexualdebut med ökad risk för alkoholmissbruk senare i livet. Dessa samband behöver klargöras ytter- ligare. Institutet definierar vidare följande behov: -genusforskning om riskkonsumtion av alkohol med fokus på sociala konsekvenser och förebyggande insatser, -ökad medvetenhet om att kvinnor snabbare än män når en skadlig nivå av alkoholkonsumtion samt fördjupad kunskap om hur kvinnors biologiska sårbarhet i detta avseende tar sig uttryck, -ett tydligare genusperspektiv på missbruk och vård och behandling behöver utvecklas och fler genusmedvetna behandlingsprogram inrättas. Prioriterade områden och insatser Regeringens utgångspunkt för arbetet inom alkoholområdet under kom- mande år är den ökade alkoholkonsumtionen och en sannolik ökning av alkoholrelaterade skador och dödlighet. Denna handlingsplan skall lik- som den nuvarande ge ramarna för regeringens intentioner på alkohol- området och för de insatser som behöver göras. Grunden för en stor del av arbetet har redan lagts i och med det arbete som genomförts och påbörjats inom ramen för den nuvarande handlingsplanen. Det gäller framför allt det förebyggande arbetet riktat mot barn och ungdomar. är viktigt att nu förankra det som har gjorts, betona sådana insatser som främjar långsiktighet och kontinuitet, fortsätta att utveckla det regionala och kommunala arbetet och stärka samarbetet på myndighetsnivå. För att uppnå målsättningen att åstadkomma ett samordnat, långsiktigt förebyggande arbete krävs ytterligare insatser för att stärka strukturen för det förebyggande arbetet och samarbetet på lokal och regional nivå. Från nationell nivå är det viktigt att utveckla arbetet med att förmedla kunskap om hur effektiva metoder kan genomföras i den ordinarie verksamheten. Det krävs insatser på flera arenor och fler aktörer måste engageras i arbetet. Fokus i arbetet har varit förebyggande arbete riktat främst till barn och ungdomar. Barn till föräldrar med missbruksproblem eller alkoholberoende skall även fortsättningsvis särskilt lyftas fram. Omkring 200 000 barn beräknas växa upp i missbruksmiljöer där hot och våld är vanligt förekommande. I takt med den ökande alkoholkonsumtionen i samhället riskerar de bli än fler till antalet. Därför måste samhällets in- satser förstärkas och bättre samordnas för att identifiera och stötta dessa barn. Fokus på barn och ungdomar kvarstår men måste kompletteras med insatser för att påverka även den vuxna befolkningens dryckesvanor. I detta arbete är unga vuxna en särskilt prioriterad målgrupp, i synnerhet åldersgruppen där alkoholkonsumtionen och berusnings- drickandet är som störst. Det krävs bl.a. en kraftig förstärkning av det förebyggande arbetet på universitet och högskolor och i arbetslivet där i stort sett hela målgruppen unga vuxna återfinns. Även strategier och metoder som kan nå unga arbetslösa måste utvecklas. En ökad satsning på såväl förebyggande arbete som vård och behand- ling krävs framför allt inom arbetslivet. Nästan hela den vuxna befolk- ningen återfinns i arbetslivet och arbetsplatserna som arena för alkohol- skadeförebyggande arbete och information borde därför utnyttjas väsent- ligt bättre . Insatser för att begränsa tillgängligheten, insatser i trafiken, i primär- vården, insatser riktade till föräldrar och insatser för att utveckla det före- byggande och främjande arbetet i skolan och i närmiljön är likaså fortsatt prioriterade områden. Även insatser för riskgrupper och personer med ett riskbeteende bör vidareutvecklas och fördjupas. Det är vidare viktigt att metoder för tillsyn och ansvarsfull alkoholhantering utvecklas liksom metoder för att följa alkoholutvecklingen och samhällets insatser. Slutligen bör det internationella samarbetet få ett ökat utrymme. Ökningen av antalet högkonsumenter av alkohol innebär en ökad belastning inom hälso- och sjukvården. Det är därför viktigt att tidigt identifiera patienter med riskabla alkoholvanor och försöka få dem att förändra sina vanor. Det finns framgångsrika metoder att arbeta alkohol- skadeförebyggande framför allt inom primärvården. Med relativt enkla metoder kan patienter med en riskfylld alkoholkonsumtion förmås att ändra sitt beteende. Kunskap om sådana metoder måste spridas och inte- greras i det vardagliga arbetet.