prop · GS03167 · 2005-05-31 00:00:00 — Regeringen beslutade att skall under- teckna protokollet med förbehåll för ratifikation (dnr UD2004/44025/ FMR). En promemoria som redovisar de ändringar av som protokollet innebär har remitterats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remiss- yttrandena är tillgängliga i (dnr Ju2004/8699/L6). Lagrådet yttrade sig över förslaget till lag om den europeiska konven- tionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundlägg- ande friheterna (prop. 1993/94:117). I lagen föreskrivs att konventionen och protokollen till denna skall gälla som lag här i landet. Ändringsprotokoll nr 14 innebär i huvudsak att det görs vissa föränd- ringar av förfarandet inför den europeiska domstolen för mänskliga rät- tigheter (). Den lagändring som nödvändiggörs genom ett godkännande av protokollet är en författningsteknisk konsekvens av den metod som använts när och vissa ändrings- och tilläggsprotokoll införlivats med svensk rätt. Lagrådets hörande skulle mot nu angiven bakgrund sakna betydelse i ärendet. Sedan antogs och trädde 1953 har den justerats ett flertal gånger. Den största förändringen skedde med änd- ringsprotokoll nr 11, som trädde i kraft . Därige- nom inrättades en heltidsarbetande domstol, som ersatte den tidigare kommissionen och domstolen. Ett av de främsta syftena med reformen var att förenkla systemet och reducera handläggningstiderna. Det stod dock ganska tidigt klart att reformen inte lyckades få bukt med inflödet av nya mål. Under den nya domstolens första med- delades drygt 61 000 domar och beslut. Ändå ökade den inneliggande balansen av oavgjorda mål med oroväckande hastighet. anhängiggjordes nästan 45 000 klagomål hos domstolen, medan antalet oavgjorda mål uppgick till 78 000 vid årets utgång. Som jämförelse kan nämnas att dåvarande kommissionen och domstolen under de som föregick reform sammanlagt meddelade ca 39 000 domar och Prop. 2004/05:167 beslut. Ökningen beror på flera faktorer. Dels har antalet stater som tillträtt konventionen ökat med 13 bara , vilket innebär att 800 mil- joner människor numera omfattas av det skydd som konventionen syftar till att säkerställa. Dels har benägenheten att klaga ökat hos medborgare i de stater som tillträtt konventionen tidigare, däribland . Det alldeles övervägande flertalet av de klagomål som till slut avgörs av domstolen avvisas eller avskrivs. 5 Protokoll nr 14 Det står mot den angivna bakgrunden klart att effektiva och ända- målsenliga åtgärder måste vidtas om över huvud taget skall kunna överleva som ett verkningsfullt instrument till skydd för mänskliga fri- och rättigheter. Med denna insikt har det bedrivits ett omfattande arbete med att mo- dernisera , att åstadkomma en reform av reformen. Utgångspunkten har varit att slå vakt om de grundläggande principer som bär upp , nämligen dess karaktär av rättsligt övervakningssystem och den individuella klagorätten. En annan viktig princip som legat till grund för arbetet har varit att det i första hand är på nationell nivå som mänskliga fri- och rättigheter måste försvaras. Fokus skall därför förstärkas när det gäller de enskilda staternas åtgärder för att slå vakt om skydd. Det första steget mot reformen togs vid den ministerkonferens som hölls i , efter antagandet av Europakonven- tionen. Det konstaterades då att effektiviteten i konventionssystemet äventyrades av det ständigt ökande inflödet av nya klagomål till domsto- len. uppmanades därför att möjligt ta initiativ till en grundlig analys av på vilka sätt systemets effektivitet skulle kunna bevaras. Som en uppföljning till konferensen tillsattes en arbets- grupp med uppdrag att undersöka på vilka sätt effektiviteten i Europa- domstolens arbete skulle kunna säkerställas. Arbetsgruppen publicerade sin rapport i september samma år.1 hade styr- kommitté för mänskliga rättigheter (CDDH) tillsatt en egen arbetsgrupp med samma inriktning. Resultatet av det arbetet redovisades för den förstnämnda arbetsgruppen.2 beaktade resultatet av den tillsatta ar- betsgruppens utvärdering jämte de bedömningar som domstolens egen 1Report of the to on Court of Human Rights, , , , publicerad i (HRLJ), 22, 2001, s. 308 ff. 2Report of the on the Reinforcement of the Human Rights Protection Mechanism, se bilaga III till den i föregående not nämnda rapporten. arbetsgrupp gjort.1 Som ett resultat härav genomförde domstolen i okto- Prop. 2004/05:167 ber 2002 och ett antal förändringar av domstolens och dess kanslis arbetsformer. Vid sin 109:e session antog ministerkommittén deklarationen The protection of Human Rights in Europe Guaranteeing the long-term effectiveness of Court of Human Rights.2 I deklarationen uppmanade ministerkommittén CDDH att pröva hur den preliminära granskningen av klagomål bäst borde utformas och att ta ställning till vilka ändringar av konventionen som kunde vara aktuella. CDDH redovisade arbetsläget i en rapport i oktober 2002.3 Rapporten behandlade frågor om hur kränkningar av konventionen kan förhindras på nationell nivå och om en förstärkning av nationella rättsmedel, hur sållningen av klagomål till och den efterföljande hand- läggningen kan effektiviseras samt hur efterlevnaden av domstolens do- mar kan förbättras och göras snabbare. Vid sin 111:e session beslutade minister- kommittén att det vid dess session skulle föreligga konkreta och sammanhållna förslag till en reformering av konventionssystemet. CDDH lämnade sina förslag i en slutrapport i april 2003.4 ställde sig bakom rapporten vid sin 112:e session fick CDDH i uppdrag att ta fram bl.a. ett förslag till ändringsprotokoll till . Detta arbete skulle bedrivas i brett samråd med berörda aktörer. CDDH:s slutrapport förelåg i april 2004.5 antog ändringsprotokollet protokoll nr 14 vid sin 114:e session . Protokollet öppnades därefter för undertecknande. har protokollet undertecknats av alla 46 med- lemsstater utom fyra (, , och ). Det har ratificerats av sju stater (, , , , , och ). 5.2Närmare om protokollets innehåll De ändringar av konventionen som protokoll nr 14 innebär avser tre hu- vudområden: -en förstärkning av domstolens möjlighet att sålla bland inkommande klagomål, -ett nytt villkor för upptagande av mål till prövning som innebär att klagomål där den enskilde inte har lidit avsevärt men kan avvisas, -åtgärder för att hantera återkommande klagomål avseende samma missförhållanden. 1Three years work for the future. Final report of the Working Party on Working Methods of Court of Human Rights, , , 2002. 2Publicerad, på franska, i Revue universelle des droits de lhomme () 2002, s. 331. 3Dokument CM(2002)146. 4Dokument CM(2003)55. 5 Dokument CM(2004)65. Sållningen av klagomål effektiviseras genom att enskilda domare får be- fogenhet att avvisa eller avskriva klagomål, om ett sådant beslut kan fat- tas utan ytterligare prövning. Domarna biträds i dessa fall av s.k. rappor- törer, som ingår i domstolens kansli och fungerar under domstolens ord- förande. Möjligheterna att avvisa klagomål utökas. Detta åstadkoms genom att det i artikel 35.3 läggs till en ny punkt som innebär att domstolen skall avvisa varje enskilt klagomål enligt artikel 34, om den anser att den kla- gande inte har lidit avsevärt men. Bestämmelsen innehåller dock två sä- kerhetsventiler. För det första får inte respekten för de mänskliga rättig- heterna, som de definieras i konventionen och protokollen till denna, kräva en prövning i sak. För det andra får avvisning inte ske om den en- skilde inte har fått en vederbörlig prövning av nationell domstol. Det skall framhållas att den nu beskrivna justeringen av artikel 35 inte innebär någon begränsning av den individuella klagorätten eller princi- pen att alla klagomål skall granskas innan det tas ställning till om de skall tas upp till prövning i sak. Kommittéernas behörighet utvidgas. En kommitté får, om alla tre le- damöter är eniga om det, ta upp ett klagomål till prövning och avgöra det i sak genom dom, om den underliggande frågan i målet avse- ende tolkningen eller tillämpningen av konventionen eller protokollen till denna redan är föremål för domstolens väl befästa praxis. Huvudregeln blir att alla klagomål som tas upp till prövning skall avgöras i sak. Beslut om att ta upp ett enskilt klagomål till prövning får dock fattas särskilt. Domstolens utrymme att agera för att uppnå förlikning utvidgas. Ett beslut i vilket domstolen avskriver ett mål efter förlikning skall överläm- nas till ministerkommittén, som skall övervaka att villkoren i förlikning- en verkställs. Om ministerkommittén finner att en medlemsstat vägrar att rätta sig ef- ter en slutgiltig dom i ett mål där staten är part får kommittén, efter att ha formellt underrättat staten och genom ett beslut fattat med två tredjedels majoritet av de företrädare som är berättigade att sitta med i kommittén, till domstolen hänskjuta frågan om bristande uppfyllelse av skyldigheten att rätta sig efter domstolens slutgiltiga dom. får också möjlighet att, om den finner att övervak- ningen av verkställandet av en slutgiltig dom hindras av ett problem i fråga om tolkningen av avgörandet, hänskjuta ärendet till domstolen för avgörande av tolkningsfrågan. Domarnas mandatperiod förlängs till . Omval får inte ske. En möjlighet införs för Europeiska unionens anslutning till konven- tionen. Ett antal förslag som av olika skäl inte har tagits med i protokoll nr 14 men som diskuterats under det förberedande arbetet bör avslutningsvis nämnas här. Ett av förslagen har avsett inrättandet av regionala förstainstansrät- ter. Detta har dock avvisats med hänvisning till bl.a. risken för olikheter i rättspraxis och de höga kostnader en sådan ordning skulle medföra. Förslag om att ge befogenhet att på begäran av na- domstolar avge tolkningsbesked eller att utvidga systemet med rådgivande yttranden (artiklarna 4749 i konventionen) har heller inte Prop. 2004/05:167 godtagits. Dessa har nämligen ansetts kunna komma i konflikt med dom- stolens grundläggande uppgift att avgöra till domstolen förda klagomål i enskilda fall. Vidare skulle sådana ändringar leda till mer och inte mindre arbete för domstolen. Dessutom har förslag om begränsningar av den individuella klagorät- ten avvisats. Detsamma gäller införandet av en mekanism genom vilken sållningen av mål anförtros andra än domstolens ledamöter. 5.3Andra åtgärder för att effektivisera förfarandet Parallellt med det arbete som syftat till en modernisering av Europakon- ventionen har det, inom ram, antagits ett antal rekommen- dationer och resolutioner som syftar till att, vid sidan av konventionsänd- ringar, stärka möjligheterna till ett effektivt genomslag av konventionen. -Recommendation No. R (2000) 2 of on the re-examination or reopening of certain cases at domestic level following judgments of Court of Human Rights, -Recommendation Rec(2002)13 of on the publication and dissemination in the member states of the text of Convention on Human Rights and of the case-law of Court of Human Rights, -Resolution Res(2002)58 of on the publi- cation and dissemination of the case-law of Court of Human Rights, -Resolution Res(2002)59 of concerning the practice in respect of friendly settlements, -Resolution Res(2004)3 of on judgments revealing an underlying systemic problem, -Recommendation Rec(2004)4 of on Convention on Human Rights in university education and professional training, -Recommendation Rec(2004)5 of on the verification of the compatibility of draft laws, existing laws and ad- ministrative practice with the standards laid down by Convention on Human Rights, -Recommendation Rec(2004)6 of on the improvement of domestic remedies. Innehållet i dessa rekommendationer och resolutioner beaktas löpande i det arbete som bedrivs i . Det är i varje fall inte aktuellt med några särskilda lagstiftningsåtgärder med anled- ning av vad som sägs där. Regeringens förslag: godkänner ändringsprotokoll nr 14 till . De ändringar av som protokollet innebär skall införlivas med svensk rätt genom en ändring i lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. Lagändringen träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har motsatt sig promemori- Skälen för regeringens förslag: Flera av de ändringar av Europakon- ventionen som ändringsprotokoll nr 14 innebär har utarbetats på svenskt initiativ. Genom ändringarna förbättras möjligheter att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt hantera de klagomål som domsto- len tar emot. I ljuset av den kraftigt ökande arbetsbörda som har präglat domstolens arbete, är det angeläget att den nu aktuella reformen kan genomföras så snabbt som möjligt. Som en följd av refor- men förstärks möjligheterna att inom ramen för det kontrollsystem som innebär slå vakt om skyddet för enskildas fri- och rättigheter. bör därför ratificera ändringsprotokoll nr 14. Eftersom har inkorporerat , med de änd- ringar som gjorts genom ändringsprotokoll nr 11 och med de tillägg som gjorts genom tilläggsprotokoll nr 1, 4, 6, 7 och 13, genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, bör ändrings- protokoll nr 14 inkorporeras på samma sätt genom att lagen ändras. Där- utöver bör det göras ett par mindre redaktionella justeringar i den befint- liga lagtexten samt i den svenska översättningen av konventionen. Några andra lagstiftningsåtgärder är inte aktuella. Protokoll nr 14 träder i kraft i den månad som följer efter utgången av av räknat från den dag då alla kon- ventionsparter har uttryckt sitt samtycke till att vara bundna av protokol- let. När detta sker kan inte närmare överblickas. Lagändring- en bör därför träda i kraft den dag som regeringen bestämmer. Regeringens förslag innebär att de ändringar av som gjorts genom protokoll nr 14 till konventionen införlivas med svensk lag. Detta kan inte leda till några ökade kostnader för det allmän- na. Protocole N° 14 à la vegarde des Droits de skydd för de mänsk- lHomme et des Li- les, amendant le sys- control system of the The member States of Les Etats membres du signatories to this Pro- tocol to the Conven- Protocole à la Conven- tion for the Protection tion de sauvegarde des of Human Rights and Droits de lHomme et heterna och de grund- doms, signed at (hereinafter referred to 1950 (ci-après dé- as the Convention), nommée « la Conven- tion »), Vu la Résolution n° 1 et la Déclaration adop- nr 1 och den deklara- tées lors de la Confé- adopted at the Euro- Rights, held in tenue à les 3 et na som hölls i 4 novembre 2000 ; som beaktar de de- adoptées par le Comité des Ministres le 8 no- Ministers on 8 No- vembre 2001, le 7 no- vember 2001, 7 No- vembre 2002 et le 15 mai 2003, lors de ses 109e, 111e et 112e Ses- 109:e, 111:e och 112:e 109th, 111th and 112th Sessions, respectively; (2004), (2004), (2004) adopted by the bly of the Council of de lEurope le 28 avril som beaktar det ange- need to amend certain lägna behovet att änd- provisions of the Con- i konventionen i syfte maintenir et de renfor- control system for the long term, mainly the light of the con- ligen mot bakgrund av tinuing increase in the workload of the Euro- dan för den europeiska pean Court of Human nue de la charge de Rights and the Com- mittee of Ministers of ropéenne des Droits de lHomme et du Comi- Conseil de lEurope ; culier, quil est néces- vikten av att säkerstäl- saire de veiller à ce its pre-eminent role in de jouer son rôle pré- ande roll i skyddet för éminent dans la pro- rights in Europe, lhomme en Europe, Paragraph 2 of Article Punkt 2 i artikel 22 i 22 of the Convention shall be deleted. Article 23 of the Con- Artikel 23 i konven- tionen skall ha följan- fié comme suit : Article 23 Terms of du mandat et révoca- The judges shall be Les juges sont élus elected for a period of pour une durée de neuf möter väljs för en tid not be re-elected. The terms of office Le mandat des juges atteignent lâge de 70 när de uppnår 70 års age of 70. Les juges restent en hold office until re- inneha sitt uppdrag till dess att de blir ersatta. De skall dock fullfölja deal with such cases as they already have un- dont ils sont déjà sai- mål som redan påbör- Un juge ne peut être relevé de ses fonctions får inte entledigas från unless the other judges que si les autres juges sitt ämbete om inte de décident, à la majorité of two-thirds that that des deux tiers, que ce juge a cessé de répon- Article 24 of the Con- Artikel 24 i konven- vention shall be de- tionen skall utgå. Article 25 of the Con- Artikel 25 i konven- tionen skall vara arti- Article 24 and its text larticle 24 et son li- kel 24 och ha följande read as follows: skall fastställas i dom- be laid down in the fixées par le règlement rules of the Court. formation de juge uni- står av en enskild do- tion, the Court shall be que, la est assis- mare, skall den biträ- tée de rapporteurs qui som skall fungera un- under the authority of tions sous lautorité du De skall ingå i Article 26 of the Con- Artikel 26 i konven- tionen skall vara ar- 25 (« Assem- tikel 25 (Domstolen i blée plénière ») et son plenum) och ha följ- At the end of para- A la fin du paragra- I slutet av punkt d phe d, la virgule est shall be replaced by a ersättas med ett kom- point-virgule et le mot « et » est supprimé. och skall utgå. At the end of para- A la fin du paragra- I slutet av punkt e graph e, the full stop phe e, le point est shall be replaced by a remplacé par un point- med ett kommatecken. A new paragraph f En ny punkt f skall läggas till och ha följ- shall read as follows: dont le libellé est : « f) fait toute demande f) göra en framställ- under Article 26, para- au titre de larticle 26, Article 27 of the Con- Artikel 27 i konven- tionen skall vara arti- Article 26 and its text kel 26 och ha följande read as follows: « Article 26 Forma- judge formation, com- mittees, Chambers and kamrar och stor sam- Court shall sit in a elle, la siège en mål som förelagts den tion, in committees of unique, en comités de trois juges, en Cham- bres de sept juges et judges and in a Grand en une Grande Cham- bre de dix-sept juges. Chambers shall set up committees for a fixed comités pour une pé- period of time. At the request of the av domstolen i plenum de la , le Comité ters may, by a unani- des Ministres peut, par mous decision and for beslut och för en be- a fixed period, reduce stämd tid minska anta- to five the number of let ledamöter i kam- judges of the Cham- cinq le nombre de ju- rarna till fem. ges des Chambres. Un juge siégeant en shall not examine any contre la Haute Partie contractante au titre de laquelle ce juge a été eller hon har valts. There shall sit as an Le juge élu au titre valts för den höga för- är part i ett mål skall judge elected in re- droit de la Chambre et sitta med som själv- spect of the High Con- de la Grande Cham- If there is none de ce juge, ou lorsquil prövning av mål i stor or if that judge is un- nest pas en mesure de able to sit, a person chosen by the Presi- choisie par le prési- dent of the Court from om han eller hon inte a list submitted in ad- kan delta, skall en per- son utsedd av domsto- shall sit in the capacity Partie siège en qualité en lista som på för- av den höga fördrags- Font aussi partie de la Grande Chambre, le President of the Court, les vice-présidents, les de i kamrarna och and- judges chosen in ac- ra ledamöter som ut- ment au règlement de Quand l'af- When a case is re- faire est déférée à la domstolen i stor sam- 43, no judge from the artikel 43, får Chambre qui a rendu ledamot i den kamma- larrêt ne peut y sié- re som meddelat do- shall sit in the Grand men delta med undan- président de la Cham- exception of the Presi- bre et du juge ayant siégé au titre de la and the judge who sat för den höga fördrags- in respect of the High part i målet. Après le nouvel article 26, a new Article 27 26 skall det i konven- 27 est inséré dans la the Convention, which artikel 27 med följ- shall read as follows: Article 27 Compe- « Article 27 Compé- Artikel 27 Enskilda tence of single judges tence des juges uni- domares behörighet A single judge may 1. Un juge unique peut or strike out of the Court's list of cases an ou la rayer du rôle 34, om ett sådant be- where such a decision La décision est dé- Si le juge unique ne déclare pas une re- eller avskriver ett en- ble or strike it out, that ne la raye pas du rôle, ce juge la transmet à han eller hon hänskju- to a committee or to a un comité ou à une ta det till en kommitté för vidare prövning. Article 28 of the Con- Artikel 28 i konven- tionen skall ha följan- fié comme suit : « Article 28 Compé- In respect of an ap- artikel 34 får en kom- peut, par vote una- a) la déclarer irreceva- a) avvisa eller sible or strike it out of ble ou la rayer du rôle its list of cases, where ble and render at the ble et rendre conjoin- till prövning och sam- same time a judgment tement un arrêt sur le tidigt besluta dom, om on the merits, if the fond lorsque la ques- frågan i målet avseen- Convention ou de ses Convention or the pro- kollen till denna redan tocols thereto, is al- är föremål för domsto- fait lobjet dune ju- lens väl befästa praxis. law of the Court. arrêts prévus au para- enligt punkt 1 är slut- 1 shall be final. graphe 1 sont défini- If the judge elected in respect of the High titre de la Haute Partie som valts för den höga cerned is not a mem- litige nest pas mem- som är part i ett mål bre du comité, ce der- the committee may at nier peut, à tout mo- any stage of the pro- ment de la procédure, judge to take the place son sein en lieu et of one of the members place de lun de ses tillfälle att inta en av of the committee, hav- ing regard to all rele- en compte tous fac- vant factors, including av alla relevanta om- whether that Party has compris la question de savoir si cette Partie a om den parten har be- under paragraph 1.b. av det förfarande som avses i punkt 1 b. Article 29 of the Con- Artikel 29 i konven- amended as follows: dé comme suit : Paragraph 1 shall be följande lydelse: Om follows: If no deci- suit : « Si inget beslut har fattats Article 27 or 28, or no prise en vertu des arti- cles 27 ou 28, ni aucun arrêt rendu en vertu de 28, skall en kammare bestämma om ett en- and merits of individ- sur la recevabilité et le artikel 34 skall tas upp fond des requêtes in- så är fallet avgöra må- let i sak. La décision sur la ta upp ett enskilt kla- gomål till prövning får prise de façon sépa- At the end of para- ajoutée à la fin I slutet av punkt 2 graph 2, a new sen- skall det infogas en ny est : « Sauf lydelse: Beslut om att follows: The decision ta upp ett klagomål till la dans des cas exceptionnels, la déci- särskilt om inte dom- sion sur la recevabilité est prise séparément. Paragraph 3 shall be Le paragraphe 3 est Punkt 3 skall utgå. Article 31 of the Con- Artikel 31 i konven- amended as follows: dé comme suit : At the end of para- A la fin du paragra- I slutet av punkt a phe a, le mot « et » est skall ordet och utgå. and shall be deleted. punkt c och en ny and a new paragraph b c et un nouveau para- shall be inserted and med följande lydelse: shall read as follows: dont le libellé est : « b) se est saisie par le dance with Article 46, artikel 46.4, och. paragraph 4; and. 46, paragraphe 4 ; et ». Article 32 of the Con- Artikel 32 i konven- amended as follows: dé comme suit : At the end of para- A la fin du paragraphe I slutet av punkt 1 graph 1, a comma and 1, une virgule et le the number 46 shall be efter talet 34. Paragraph 3 of Article Punkt 3 i artikel 35 i read as follows: fié comme suit : 34, om den anser att Article 34 if it consid- de larticle 34 lors- a) klagomålet är provisions of the Con- serna i denna konven- vention or the Proto- till denna, är uppen- festly ill-founded, or tement mal fondée ou an abuse of the right rätten att klaga, eller b) que le requérant na