prop · GS03173 · 2005-07-07 00:00:00 — Även fiskerikontrollen och övervakning av fisket är viktig för skyddet mot överutnyttjandet av fiskbestånden samt för skyddet av lekplatserna och uppväxtområdena när fiskeförbud råder. Det är emellertid också angeläget att samtliga instanser i rättskedjan har en samsyn avseende betydelsen av att brott mot fiskebestämmelser beivras så att utredning och lagföring av dessa brott ges tillräckligt hög prioritet. Av betydelse i detta sammanhang är den straffskärpning som trädde i kraft . Skälen för regeringens bedömning Strategi för det fortsatta EU-arbetet och det internationella samarbetet för ett hållbart nyttjande Nyttjandet av havets biologiska resurser sker fortfarande till övervägande del på ett icke hållbart sätt. Tillämpningen av ekosystemansatsen och försiktighetsprincipen utifrån bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap har ännu inte fått tillräckligt genomslag. Detta drabbar såväl fiskenäringen som ekosystemet och dess biologiska mångfald. Den internationella valfångstkommissionens (IWC) beslut om ett moratorium för den då mycket omfattande och ohållbara internationella valjakten visar att långtgående internationella överenskommelser är möjliga. Det är regeringens mening att kraftfulla åtgärder måste vidtas för allt nyttjande av biologiska resurser för att restaurera ekosystemen och skapa ett hållbart och lönsamt nyttjande. Regeringen kommer att verka för att nyttjande temporärt bör upphöra när uppsatta kritiska gränser underskrids, eller när sådana gränser utifrån försiktighetsprincipen kan antas underskridas. Tillräcklig kunskap bör inhämtas och återhämtningsplaner bör därefter upprättas. Vid inskränkningar i fisket kan enskilda yrkesfiskare drabbas hårt. Genom yrkesfiskarnas kunskaper om hav och kust finns goda förutsättningar för dem att på ett positivt sätt bidra till en förbättrad havsmiljö och till alternativa nyttjandeformer. Det skulle därför vara önskvärt att yrkesfiskare som berörs av temporära inskränkningar ges tillfälle att kvarstå i sin sysselsättning. Detta kan ske genom att de på olika sätt bidrar till att förbättra den miljön genom t.ex. biologisk övervakningprovfiske, insamling av tappade garn, provtagning m.m. Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att utreda möjligheterna att vidta åtgärder i denna riktning. Inom ramen för fiskets strukturstöd planeras f.n. möjligheten att bevilja strukturstöd till omskolning och diversifiering av verksamheten för yrkesfiskare. Att fiskeansträngningen minskar på de fiskefartyg där yrkesfiskaren är verksam kommer att vara en förutsättning för detta stöd. Dessutom finns även möjlighet att bevilja stöd till kollektiva åtgärder inom det småskaliga kustfisket. Stöd har bl.a. beviljats för projekt som syftar till att öka förädlingsvärdet på fångsten samt till projekt som leder till en förbättrad förvaltning, som t.ex. insamling av förlorade garn. I detta fall har det huvudsakliga syftet varit att förbättra resursbevarandet, inte att skapa sysselsättning. Regeringen anser att reglerna för hållbart nyttjande bör stärkas inom EU och avser att även fortsättningsvis verka för att den nya gemensamma fiskeripolitiken tillämpas fullt ut såväl inom som utom EU. I det sammanhanget bör fortsatt verka för åtgärder som att överutnyttjande undviks, att fångsten av ungfisk minimeras, att de mest produktiva individerna i bestånden skyddas, att fiskekvoter och förvaltningsåtgärder baseras på vetenskaplig rådgivning, att fiskeflottan anpassas till resursens storlek, att subventioner till fisket lämnas till investeringar som bidrar till att minska överkapaciteten, att arbetsmiljön förbättras och att bifångster minskas. I syfte att skydda fiskbestånden och den biologiska mångfalden på stora djupområden utanför nationellt vatten verkar regeringen för att påskynda arbetet inom internationella organisationer med att ta fram skarpa vetenskapliga beslutsunderlag. Förslag om ett moratorium mot trålning på oceaniska djupbottnar tillstyrks. Regeringen arbetar också inom IWC för att förhindra en tilltagande okontrollerad valjakt och att i stället skapa ett kontrollerat bevarande och hållbart nyttjande. Regeringen avser också att verka för att allt nyttjande som hotar arter som exempelvis havssköldpaddor och migrerande fåglar bör begränsas. I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) föreslår regeringen en ändring av delmålet om att minska bifångster inom fisket, vilket innebär att skall de årliga bifångsterna av däggdjur understiga av respektive bestånd. Bifångsterna av sjöfågel och icke målarter skall inte ha mer än försumbara negativa effekter på populationer eller ekosystem. Det är angeläget att relevanta åtgärder vidtas som kan säkra att detta delmål uppnås inom den angivna tidsperioden. Regeringen kommer även att verka för att åtgärder vidtas i enlighet med detta delmål inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Regeringen avser också att ge och i uppdrag att föreslå åtgärder för att möjliggöra noggrannare uppskattningar av fiskets bifångster samt deras effekter på hotade arter och bestånd I propositionen En hållbar svensk politik i fråga om valar (prop. 2003/04:124, bet. 2003/04:MJU20, rskr. 2003/04:283) har regeringen aviserat flera åtgärder för att minska bifångsterna av tumlare samt ett uppdrag till och att precisera vilka ytterligare åtgärder som krävs för att delmålet om bifångster skall uppnås. EU-ländernas fiske på internationellt vatten bör fullt ut anpassas till de regelverk och målsättningar rörande fiske och handel med fisk som finns i berörda internationella organisationer. För alla arter och bestånd som befinner sig under biologiskt säkra gränser eller motsvarande nivåer och där handel påverkar beståndssituationen bör verka för att kraftfulla åtgärder vidtas. Regeringen avser också fortsättningsvis verka för att fiske inom tredje lands ekonomiska zoner enbart sker på resurser som inte utnyttjas nationellt i dessa länder och överenskommelser med tredje land bör främst syfta till ett hållbart resursutnyttjande. Inom ramen för sker ett fortsatt arbete med att säkerställa ett hållbart nyttjande genom att förbereda för en Frågor som kommer att diskuteras är skyddade områden, discards, ekosystemansatsens tillämpning inom fisket, miljökonsekvensbeskrivningar vid introduktion av fiskeredskap och fiskemetoder, marint skräp m.m. kommer att aktivt verka för att den politiska ministerdeklarationen som antas blir ett kraftfullt verktyg i arbetet med att öka miljöintegrationen i fisket. Regeringen avser även fortsättningsvis att verka inom HELCOM och OSPAR för skydd av hotade arter. Regeringen förväntar sig även att den kommande europeiska strategin kan nyttjas i samma syfte. Det är angeläget att såväl bevarandet som nyttjandet av gemensamma naturresurser som vandringsfisk och sälar sker utifrån gemensamma förvaltningsplaner. Strategi för det fortsatta nationella arbetet för ett hållbart nyttjande Hållbart nyttjande förutsätter att effekterna på målarter och andra påverkade arter kan bedömas. För internationellt reglerat nyttjande finns oftast sådana vetenskapliga bedömningar, medan dessa bör förbättras för arter vars nyttjande regleras nationellt. Vid fiske tas stor hänsyn till bifångster. Oönskade effekter på icke-målarter kan förekomma vid t.ex. skymningsjakt på fågel, vilket också bör beaktas. Regeringen har tidigare framhållit vikten av att fungerande förvaltningsplaner tas fram för hotade fiskarter, där hotet består i att de fångas i yrkes- eller fritidsfisket. Regeringen avser nu att gå vidare och föreslår att möjligheterna skall undersökas att ta fram förvaltningsplaner, inklusive nyckeltal och kvantitativa fångstbegränsningar, för de viktigare arter och bestånd där fiske eller jakt utgör en väsentlig påverkansfaktor. I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) aviserar regeringen även ett uppdrag till att i samverkan med ansvara för utvecklingen av dynamiska ekologiska modeller som möjliggör en bedömning av fiskets och andra verksamheters påverkan på både fisksamhällen och ekosystem i övrigt. Även här vill regeringen gå längre och för arter eller bestånd som är väsentliga för ekosystemets sammansättning och funktion bör även ekosystem-nyckeltal föreslås och ekosystemrelaterade modeller tas fram. För att kunna bedöma fiskets totala effekter på ekosystemen behövs kunskap om fiskets omfattning. Kunskapen om fritidsfiskets fångster är betydligt sämre än kunskaperna om det yrkesmässiga fiskets fångster. Eftersom fritidsfiskets fångster i många kustområden är betydligt större än yrkesfiskets är det angeläget att bättre kunskaper erhålls. har redovisat ett uppdrag om fångstuppgifter för fritidsfiskare (dnr Jo 2005/545), som bereds inom . Regeringen avser att återkomma i denna fråga. Regeringen anser att möjligheterna måste förbättras för kustfisket. har det lyfts fram att det är angeläget att begränsningar av tillträdet till fiskresursen för olika nyttjare används mer aktivt som förvaltningsinstrument i resursbevarande syfte och för att stärka kust- och insjöfisket. Försök med fem pilotprojekt, varav två i insjövatten, rörande lokal eller regional samförvaltning pågår och skall utvärderas. Deltagandet i samförvaltningen är brett förankrat i berörd region och inkluderar såväl olika kategorier fiskande som andra intressenter. Arbetet med att reglera fisket längs kusterna måste intensifieras. I det sammanhanget bör såväl förvaltningen av kustfisket som redskapsanvändningen särskilt beaktas. I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) konstaterar regeringen att en ytterligare utflyttning av trålgränsen utanför dagens gräns på tre alternativt längs kan komma att behövas med hänsyn till miljön och behovet av fiske med fasta redskap. Regeringen avser att återkomma i denna fråga. Förvaltningsplaner eller åtgärdsplaner med de fångstbegränsningar som dessa planer kan innehålla bör tas fram för alla viktigare fiskbestånd, och beståndens utbredning och storlek bör bestämmas. Nyttjandet bör regleras genom kvotering och/eller begränsningar av fiskeansträngningen. Vidare bör det yrkesmässiga fisket likställas med andra näringar, vilket bl.a. innebär att principen om bästa tillgängliga teknik bör tillämpas även inom fiskets område. Miljöbedömningar av fiske och fiskemetoder är viktiga som ett led i att utvärdera fiskets miljökonsekvenser. Miljökonsekvensbeskrivningar används generellt inom miljöområdet, men tillämpas inte inom fiskets område. Som ett led i arbetet med integrering av miljöhänsyn i fiskesektorn har regeringen därför för avsikt att uppdra åt att i samverkan med föreslå hur en nationell tillämpning av miljökonsekvensbeskrivningar inom fiskets område kan utformas. Som utgångspunkt gäller principen om bästa tillgängliga teknik samt att utformningen bör vara i överensstämmelse med den gemensamma fiskeripolitiken. Det finns behov av att återställa skadade kustvattendrag av betydelse för kustlevande djur till ett mer ursprungligt skick. Det är väsentligt att sådana satsningar sker ur ett ekosystemperspektiv, så att åtgärder i sötvatten vid behov samordnas med åtgärder i kust och skärgård. I den ovan nämnda propositionen (prop. 2004/05:150) aviserar regeringen ett uppdrag till och om att restaurera bl.a. kustvattendrag. Regeringen avser att i anslutning till det uppdraget låta , och länsstyrelserna särskilt identifiera de mindre vattendrag som mynnar direkt vid kusten eller i större vattendrag dit kustlevande djur har tillträde, och utarbeta en strategi för hur dessa områden vid behov kan återställas utifrån den miljöns behov. I samma proposition konstaterar regeringen att utsättning av fisk i vissa fall behöver fortsätta framöver men bör då ske på ett hållbart sätt. Utsättning bör därför fortsättningsvis inte innebära att nya arter eller bestånd introduceras eller att bestånden blir större än naturligt. Om ursprungliga bestånd saknas bör närbesläktade bestånd användas. Inom ramen för miljömålsarbetet med att minska bl.a. bifångster av fisk har problematiken med dumpning av fisk eller skaldjur som fångats i det kommersiella fisket och som sedan slängts över bord uppmärksammats. Havets ekosystem innehåller ofta en stor mångfald av arter i samma livsmiljö. Vid ett fiske efter en viss art (målart) fångas därför vanligtvis även andra oönskade arter och individer av oönskad storlek, vilka därefter kastas döda eller döende tillbaka i havet. Den del av fångsten som på detta sätt kastas tillbaka brukar benämnas utkast (discard). En global studie utförd av Food and . 2004/05:173 of the United Nations (FAO) angående omfattningen av utkast har visat att av de årliga fångsterna utgörs av utkast som dumpas tillbaka i havet. har till regeringen redovisat förutsättningarna för ett dumpningsförbud samt har belyst de biologiska och ekonomiska konsekvenserna ur såväl nationellt perspektiv som ur EU-perspektiv. Ett fortsatt arbete föreslås som bl.a. innebär en analys av effekterna av det nationella förvaltningssystemet och initiering av ett arbete som syftar till förbud mot dumpning av fisk, inkl. skaldjur, särskilt fångst som är tillåten att landa. Mot bakgrund av att fisk kan dumpas pga. det nationella ransoneringssystemet, vilket reglerar maximalt tillåtna landningar , har har bl.a. uppgett att man kommer att granska systemet med ransoner ur ett perspektiv om utkast av fisk. Vidare har ett system för att samla in heltäckande information om bifångster i det svenska kustfisket byggts upp och insamling av data har kommit igång . beräknar att journalföringen skall pågå till 2006 för att tillräckligt med bifångstdata från alla fisken i alla kustavsnitt och fiskesäsonger skall samlas in. Analys av dessa data kan visa vilka behov för utveckling av mer selektiva redskap det finns inom det småskaliga kustfisket. Regeringen gör bedömningen att det är angeläget att ett fortsatt arbete bedrivs med att vidta ytterligare åtgärder för att reducera dumpningen av fisk. ekoturism utgör en underskattad verksamhet i . På många håll i världen har den tidigare ofta hänsynslösa jakten på större däggdjur som valar, elefanter och lejon ersatts av bevarande genom en mer lönsam ekoturism, ibland kombinerad med en starkt reglerad jakt. I har ett reglerat fritidsfiske visat sig kunna ge betydligt större inkomster till det lokala samhället än ett renodlat yrkesfiske. Ett traditionellt mängdinriktat yrkesfiske har på flera håll ersatts av en breddad verksamhet baserad på förädling i olika former, ibland kombinerad med fritidsfiske. Regeringen anser att nyttjandet av kustens biologiska resurser har betydande möjligheter att breddas ytterligare genom lokal företagsamhet baserad på alla kustens tillgångar. och har presenterat ett förslag på hur fisketurism skulle kunna utvecklas vidare. Frågan behandlas inom . Regeringen bedömer att bevarandet av den biologiska mångfalden i högre grad än nu kan kombineras med ett mångsidigt resursutnyttjande, där fisket utgör en av delarna. Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att utreda förutsättningarna för marin ekoturism i vid mening baserad på lokal företagsamhet. Regeringens bedömning: Grunden för en hållbar sjöfart är globala förebyggande miljö- och säkerhetsregler, kompletterade med fartygskontroller och trafikövervakning. bör fortsatt verka inom den internationella sjöfartsorganisationen i syfte att främja kvalitetssjöfart och undanröja undermålig sjöfart, samt verka inom Paris- avtalet och EU för att förbättra hamnstatskontrollen. I avsaknad av globala regler, eller i syfte att påskynda och harmonisera genomförandet av globala regler, bör verka för att nödvändiga miljö- och sjösäkerhetsregler genomförs inom EU eller regionalt inom HELCOM. I syfte att uppnå ett hållbart nyttjande av havet och skydd av den biologiska mångfalden bör verka för att skydda särskilt känsliga områden från fartygstrafikens påverkan, begränsa användningen av skadliga påväxthindrande system på fartyg, förhindra spridningen av främmande organismer via fartygs barlastvatten, säkra en miljömässigt säker skrotning av fartyg och begränsa utsläppen av luftföroreningar. Initiativ bör tas för att öka användningen av frivilliga överenskommelser och samverkansavtal som verktyg för att främja kvalitetssjöfart. I syfte att skapa ökade möjligheter till miljöriktiga val vid köp av båtmotorer för fritidsbåtar bör ges i uppdrag att utarbeta en strategi för hur informationen till konsumenterna om båtmotorers miljöegenskaper kan förbättras och förtydligas, samt för att stimulera utbyte av mindre miljövänliga motorer som är i bruk. bör verka för att det straffrättsliga regelverket vid föroreningar orsakade av fartyg, liksom det internationella ersättningssystemet för olje- och kemikalieskador, förstärks ytterligare. förslag: Kommissionen har föreslagit en rad minimikrav för sjöfartsstandard som bör fastställas inom ramen för en reviderad Helsingforskonvention, samt åtgärder för att främja kvalitetssjöfart (bl.a genom samverkansavtal mellan , och ) och skydda områden. Förslagen överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning, dock inte vad avser en revidering av Helsingforskonventionen (se avsnitt 5). Remissinstanserna: De flesta instanser som uttalar sig är positiva. Hamnar betonar att inte kan undergräva företagens avtalsfrihet genom att ingå samverkansavtal. instämmer inte i utredningens optimistiska syn på möjligheterna att uppnå konkreta resultat genom att ålägga aktörer ett etiskt ansvar. anser att det behövs starkare juridiskt bindande internationella frågar sig hur långt man kommer med frivilliga åtaganden. Bakgrund: Sjöfartens miljöpåverkan består bl.a. av avsiktliga eller olycksrelaterade utsläpp av olja och kemikalier, användning av giftiga båtbottenfärger, spridning av oönskade organismer via barlastvatten, utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser samt störningar som ökade sjötrafiken på generellt sett med ; enbart oljetransporterna ökade med . Enligt gjorda bedömningar kommer oljetransporterna att öka med till 2015. Dessutom sker oljetransporterna i allt större tankfartyg, vilket medför en ökad risk för mycket stora utsläpp som en följd av kollisioner, grundstötningar, fartygsbränder eller andra incidenter. Navigationsförhållandena i innebär särskilda svårigheter genom att stora fartyg på flera håll måste navigera i trånga och tätt trafikerade vatten. kan dessutom svåra isförhållanden råda. Även utmed är trafiken tät. Till detta kan läggas de risker som är förknippade med undermålig sjöfart, samt sjöfart som inte lever upp till gällande regelverk och överenskommelser och som därmed är en orsak både till illegala utsläpp och till en förhöjd olycksrisk. Den ökande sjöfarten ställer krav på högre sjösäkerhet som minskar miljöolycksriskerna. har medverkat till att en rad internationella konventioner har antagits som starkt bidrar till att minska sjöfartens påverkan på den miljön: konventionen om kontroll av skadliga påväxthindrande system på fartyg, den kompletterande oljeskadefonden, konventionen om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen, konventionen om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom bunkerolja och konventionen för att minska risken för spridning av skadliga organismer via fartygs barlastvatten och sediment. Genom beslut i både EU och den internationella sjöfartsorganisationen har utfasningen av enkelskrovsfartyg påskyndats och de kommer inte längre att tillåtas i EU:s farvatten . fattade IMO beslut om att i princip klassa som ett särskilt känsligt havsområde (Particularly Sensitive Sea Area, PSSA). lämnade in en kompletterande ansökan med förslag till nya skyddsåtgärder som skall gälla i området. Ansökan behandlas av IMO . Skälen för regeringens bedömning Strategi för det fortsatta arbetet med förebyggande åtgärder Sjöfarten är en internationell näring och sjöfartens miljöpåverkan bör därför i första hand regleras genom globala regelverk. slår fast rätten till fri navigation på det fria havet och rätten till oskadlig genomfart genom territorialhavet, varför som enskild kuststat har små möjligheter att ensidigt införa begräsningar i den sjöfart som trafikerar omgivande hav. bör hålla en hög profil inom ramen för IMO i arbetet med att främja kvalitetssjöfart och undanröja undermålig sjöfart. Efterlevnaden av existerande miljö- och sjösäkerhetsregler måste öka hos världens sjöfartsnationer och regelverket måste också skärpas i takt med ökad kunskap. För flaggstaterna handlar det bl.a. om att garantera en fullgod tillsyn av fartygs konstruktion, underhåll, drift och bemanning. Utvecklingen av regelverket ställer ökade kunskapskrav hos alla delar av ett fartygs besättning. Illegala utsläpp kan ibland ha sin grund i bristande kunskap. Den mänskliga faktorn är ofta orsak till incidenter och trafiken på med dess täta trafik och trånga passager ställer särskilt stora krav på förmågan att framföra fartyg under säkra förhållanden. Säkerhetskulturen och miljöhänsynen inom rederier och ombord på fartyg måste utvecklas. Eftersom det trots alla ansträngningar alltjämt kommer att finnas oseriös sjöfart krävs en striktare kontroll. Inspektion av utländska fartyg sker genom s.k. hamnstatskontroll. Denna verksamhet regleras inom EU och inom ramen för (Memorandum of Understanding on , MoU). Utöver inspektionerna skall EU:s medlemsländer bl.a. se till att fartyg som har uppnått särskilt dåliga inspektionsresultat och är flaggade i svartlistade flaggstater vägras tillträde till EU-ländernas hamnar. bör verka för att reglerna för hamnstatskontroll kontinuerligt utvecklas. Ett effektivare samarbete bör byggas upp mellan de myndigheter som ansvarar för hamnstatskontrollen i och verkar för att alla skall ansluta sig till . bör även verka för att globala och regionala regler och rekommendationer rörande trafikövervakning vidareutvecklas. I de fall där nödvändiga globala regler saknas, om befintliga regler ger ett otillräckligt skydd för den miljön i svenskt närområde eller i syfte att påskynda och harmonisera genomförandet av globala regler, bör fortsatt verka aktivt för att regler istället beslutas inom EU. Sjöfartslagstiftningen på EU-nivå har ökat kraftfullt och har visat sig vara ett relativt snabbt och effektivt sätt att öka sjösäkerheten i regionen. EU har visat ett allt större intresse av att påverka utvecklingen av och har bl.a. varit den drivande kraften bakom den påskyndade utfasningen av oljetankfartyg med enkelskrov. EU utgör en självklar plattform för att samordna och gemensamt driva miljöförbättrande förslag i IMO. bör verka för att EU:s roll som drivande kraft i IMO nyttjas fullt ut. HELCOM:s roll i sjöfartsfrågor är generellt sett att utifrån specifika behov av skydd verka pådrivande inom IMO eller EU för att nödvändiga åtgärder vidtas där, men också att utarbeta regionala regler och rekommendationer när så är möjligt. Exempel på regionala åtgärder som har stor betydelse är Östersjöstrategin om mottagningsanläggningar i hamnar för fartygsgenererat avfall och riktlinjerna för säker vinternavigering. Inför Nordsjöländernas ministermöte som hålls 2006 verkar , både som nation och som ordförande, för antagandet av en åtgärdsplan för att bl.a. minska fartygens utsläpp av luftföroreningar och att minska riskerna med giftiga båtbottenfärger och spridning av främmande arter med barlastvatten. Andra frågor på dagordningen är ekonomiska styrmedel för att stimulera mer miljömässiga sjötransporter. har lagt fram förslag om att främja kvalitetssjöfart genom frivilliga överenskommelser mellan lastägare och sjöfartsnäringen. Regeringen avser att ta initiativ som stimulerar till att öka användningen av frivilliga överenskommelser och samverkansavtal som verktyg för att främja kvalitetssjöfart. Olika former av frivilliga överenskommelser tillämpas . Ett framgångsrikt exempel är principöverenskommelsen mellan