prop · GT031d15 · 2005-09-20 00:00:00 — Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 2005/06:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten............................................ Kompensationsgrader i pensionssystemet ............................................ Den genomsnittliga pensionsåldern....................................................... Inkomstpensionssystemets finansiella ställning ................................... Kunskapen om ålderspensionssystemet .............................................. Pensionsadministrationen och dess kostnader.................................... 2005/06:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN Utgifter vid sidan av statsbudgeten ....................................................................... Utveckling av kompensationsgrader inom pensionssystemet, 20052050 ......... 1.4Medelålder för uttag av ålderspension resp. medelålder för utträde ur arbetskraften för personer som är i arbetskraften ...................... 1.5 Administrationskostnader för den inkomstrelaterade ålderspensionen............ 2005/06:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN 1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten omfattar fördelningssystemet (inkomst- och tilläggspension) samt premiepensionssystemet. AP-fonderna har betalningsansvaret för tilläggspension (tidigare ATP) och inkomstpension. Därtill belastas AP-fonderna med administrationskostnaderna för fördelningssystemet. Administrationskostnaderna utgörs av ersättning till , och samt av kostnader för AP-fondernas interna administration. Kostnaden för administrationen av fördelningssystemet belastar de försäkrade genom ett avdrag från pensionsbehållningen, som motsvarar av kostnaden. Andelen höjs i takt med infasningen av det nya pensionssystemet och 2021 kommer hela kostnaden att tas ut på pensionsbehållningarna. Premiepensionen utbetalas från premiepensionssystemet. Administrationskostnaderna för premiepensionssystemet uppgick till . Dessa finansieras genom en avgift på de försäkrades premiepensionskapital, och redovisas inte under utgiftstaket och därmed inte under ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Tabell 1.1 Utgifter vid sidan av statsbudgeten Totalt vid sidan av statsbudgeten 2005/06:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN De pensionsförmåner som har sitt ursprung i en tidigare inkomst kallas inkomstrelaterad pension. De inkomstrelaterade pensionsförmånerna i det allmänna pensionssystemet samlas under ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Skälet till detta är att systemet är autonomt och fristående från statsbudgeten. Oberoende av pensionssystemets finansiella styrka finns således ingen koppling till statsbudgeten. Till följd av systemets finansiella konstruktion balanseras långsiktigt inkomster och utgifter inom systemets ramar. Grundskyddet, i form av garantipension, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd finansieras däremot helt över statsbudgeten under utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom. Avgiften till pensionssystemet är av pensionsunderlaget (varav avser fördelningssystemet och det fonderade systemet). Att det är avgiftsbestämt gör systemet förhållandevis stabilt. För att ett avgiftsbestämt ålderspensionssystem skall kunna fungera isolerat från statsbudgeten måste det emellertid vara finansiellt helt stabilt. Bland annat av detta skäl har fördelningssystemet försetts med egenskaper som säkrar hållbarheten . -erhållen pensionsrätt motsvarar inbetald avgift, -indexering av pensioner och pensionsbehållningar sker efter utvecklingen av genomsnittsinkomsten i samhället, -de årliga inkomstpensionerna beräknas vid pensionsuttaget med hänsyn tagen till den beräknade återstående medellivslängden genom de s.k. delningstalen, -utgifterna anpassas efter de finansiella förutsättningarna genom den automatiska balanseringen. Premiepensionssystemet är finansiellt stabilt genom att -skulden till pensionsspararna inom fondförsäkring alltid är lika stor som tillgångarna, -pensionsbeloppen räknas med hänsyn till förväntad återstående livslängd, -skuldhanteringen inom den traditionella försäkringen görs enligt vedertagna försäk- Att ett allmänt pensionssystem är finansiellt hållbart är också viktigt ur en rättviseaspekt, på så sätt att kostnader för dagens pensioner inte vältras över på framtida generationer. En kompensationsgrad i pensionssystemet visar hur mycket inkomsten förändras när en förvärvsarbetande person blir pensionär. Variabeln jämför årsinkomsten från första pensionsåret med sista inkomsten från förvärvsarbete året före pension. Det är en indikator på den trygghet som pensionssystemet erbjuder när man lämnar arbetsmarknaden. Framtida kompensationsgrader beräknas utifrån de regler som gäller i pensionssystemen . Många system är dock inte alltid finansiellt hållbara, vilket gör det svårt att långsiktigt upprätthålla utlovade kompensationsgrader. Ett förmånsbestämt system, som det gamla ATP-systemet, skulle ha givit oförändrade kompensationsgrader över tiden trots stigande medellivslängd. skulle dock försörjningsbördan riskera att bli ohållbar för den förvärvsarbetande befolkningen. Det avgiftsbestämda reformerade pensionssystemet har istället inneburit en balans mellan den ekonomiska och demografiska utvecklingen och pensionsnivån. Till följd av att systemet är finansiellt hållbart är de ersättningsgrader som redovisas här också reella. 2005/06:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN grad från det allmänna 1 En genomsnittlig industriarbetarlön (Average production worker, APW) Anm.: 2005 refererar till pensionen i förhållande till arbetsinkomsten . Följande förutsättningar antas: 40 arbetsår; produktivitets- och löneutveckling: , inflation: , realavkastning: (efter att administrationskostnader på dragits av) För ett typfall med en ensamstående som arbetar på heltid i privata sektorn och tar ut sin pension vid oavbruten tjänst blir kompensationsgraden från det allmänna systemet. Det antagna tjänstepensionsavtalet lägger till bruttokompensationsgraden och totalsumman blir före skatt och exklusive andra inkomstprövade förmåner. Typfallet antas ha en tvårumslägenhet med kök och en medelhyra på . Bostadskostnadsgränserna beräknas öka i takt med en inflation på . Nettokompensationsgraden ligger på . Beräkningarna har utförts med en antagen real kapitalavkastning på . De med låga inkomster skyddas av en garantipension samt får andra förmåner, som bostadstillägg. Detta resulterar i att pensionärer med låga inkomster får en ganska hög kompensationsgrad. För dem med inkomster över intjänandetaket och höga slutlöner ersätts en större del av arbetsinkomsterna av inkomster från tjänstepensioner. I samband med beräkningen för den nationella strategirapporten om rimliga och hållbara pensioner som togs fram på uppdrag av EU- kommissionen (se avsnitt 3.4.1 under utgiftsområde 11) gjordes framskrivningar av kompensationsgraderna utifrån typfallet som beskrivs ovan. Tabell 1.3 Utveckling av kompensationsgrader inom pensionssystemet, 20052050 grad från det allmänna 1En genomsnittlig industriarbetarlön (Average production worker, APW) 2Inkomsten efter pensionen i förhållande till den prognostiserade genomsnittsinkomsten 2014 för den förvärvsaktiva befolkningen Anm.: 2005 refererar till pensionen i förhållande till arbetsinkomsten . Följande förutsättningar antas: 40 arbetsår; produktivitets- och löneutveckling: , inflation: , realavkastning: (sedan administrationskostnader på dragits av) De successivt minskande kompensationsgraderna är följden av en fast avgift, en enligt beräkningsförutsättningarna fast pensionsålder och en successivt ökande medellivslängd. Delningstalet i pensionssystemet blir högre ju längre folk lever då pensionsbehållningen måste fördelas . Till följd av indexeringen förändras kompensationsgraden och beroende på den ekonomiska tillväxten kan kompensationsgraden vara såväl högre som lägre i förhållande till inkomsten före pension. I förhållande till inkomsten för de förvärvsaktiva sjunker dock kompensationsgraden. Det beror på att för framtida inkomsttillväxt på är inkluderad i delningstalet vid pensionering. Framåt i tiden är pensionen uppskriven enligt följsamhetsindexering med den allmänna lönetillväxten (i enlighet med inkomstindex) minus 1,6 vilket ger en realtillväxt på i beräkningarna ovan. Lönetillväxten ökar däremot med de förutsatta . I beräkningarna antas att pensionerna inkomstindexeras och att den automatiska balanseringen inte aktiveras. En aktiverad balansering skulle innebära lägre kompensationsgrader från det allmänna systemet, men skulle även kunna ge ett högre resultat när pensionssystemet återhämtar sig och balanstalet stiger. Ett sätt att kompensera för de sjunkande ersättningsgraderna är att arbeta längre, eftersom de ytterligare levnadsåren till stor del är friska år. av arbete räcker inte för att täcka ett 90- 2005/06:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN har i pensionssystemets årsredovisning visat att yngre kohorter, som går i pension 2050, till följd av en längre medellivslängd skulle behöva arbeta för att i det allmänna pensionssystemet få en kompensationsgrad som är likvärdig med den för personer som går i pension 2005. De extra arbetsåren innebär att man samlar ihop en större pensionsbehållning samt att delningstalet blir lägre. Pensionssystemet bygger på livsinkomstprincipen och har därmed en tydligt inbyggd arbetsstimulans. Pensionens storlek beror därutöver bl.a. på medellivslängdens utveckling. Eftersom denna successivt stiger så krävs ett något längre arbetsliv för en oförändrad kompensationsnivå. Sammantaget finns långsiktiga drivkrafter för ett senare utträde ur arbetskraften och att den genomsnittliga åldern för uttag av ålderspensionen successivt höjs. Ett längre arbetsliv och ökad sysselsättning är också något som är avgörande för att upprätthålla välfärden. Utvecklingen av den genomsnittliga pensionsåldern är därför av stort intresse. En analys av den genomsnittliga pensioneringsåldern har genomförts av dåvarande (nuvarande ). Detta mått definieras som den ålder då personer börjar uppbära allmän ålderspension. Uttagstidpunkten är dock inte alltid synonym med tidpunkten för när man slutar arbeta. En del får avtalspension och slutar arbeta innan de tar ut den allmänna pensionen och andra arbetar på heltid eller deltid som de uppbär hel eller partiell allmän pension. Ett alternativt mått redovisas därför. Det fokuserar på förvärvsarbetet och visar den genomsnittliga utträdesåldern från arbetsmarknaden. Måttet inkluderar då även utträde ur arbetsmarknaden för sjuk- och aktivitetsersättning samt genom avtalspension. Medelåldern för uttag av ålderspension var och har varit förhållandevis stabil . En orsak till detta är att fortfarande anses som den reella pensionsåldern både av människor i allmänhet och i avtal. Or- saken till att medelåldern för uttag av ålderspension blir under är att det är vanligare att pensionen tas ut före än . Andelen som tar ut pensionen före är lågt men har ökat förhållandevis mycket och uppgår nu till . Av dessa tar dock en del ut pensionen partiellt eller helt men fortsätter att arbeta, på heltid eller deltid. Förtida uttag är något vanligare bland män än bland kvinnor. Tabell 1.4 Medelålder för uttag av ålderspension resp. medelålder för utträde ur arbetskraften för personer som är i arbetskraften Medelålder för uttag av ålderspension Medelålder för utträde ur arbetskraften 2005/06:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN Antalet personer som är men som ännu inte börjat ta ut sin ålderspension uppskattas vara ca 5 000. De flesta som skjuter upp pensionsuttaget tar ut pensionen . Antalet som valt att skjuta upp pensionsuttaget har ökat något men det har ändå bara påverkat medelpensioneringsåldern marginellt. Medelåldern för utträdet ur arbetskraften bland dem som var i arbetskraften var 2003 och har ökat med nästan . Ökningen är större för kvinnor än för män men fortfarande har män i genomsnitt en högre utträdesålder än kvinnor. Tidigare studier av hur individerna i finansierar sitt utträde från arbetskraften har visat att sjukskrivning eller perioder med arbetslöshetsersättning i en mycket stor del av fallen är det första stadiet i utträdesprocessen, men att denna utträdesväg är olika frekvent i olika befolkningsgrupper. Särskilt under 1990- talet var också försörjning via avtalspensioner en viktig utträdesväg. Pensionsreformen innehåller tydliga arbetsstimulerande inslag som ger incitament att förlänga arbetslivet. Om detta, och det fokus som frågan om att arbeta längre har haft, har påverkat utträdesåldern positivt går ännu inte att avgöra. Inkomstpensionssystemets finansiella resultat sammanställs av i en balans- och resultaträkning Pensionssystemets årsredovisning. Årsredovisningen är ett viktigt inslag i skapandet av ett genomskinligt system där utvecklingen av den finansiella ställningen och orsakerna till eventuella förändringar tydligt framgår. Redovisningen skall spegla de demografiska, beteendemässiga och ekonomiska risker som bestämmer systemets finansiella ställning och hur dessa kan komma att påverka pensionernas värde. Därigenom skapas en större kunskap om och förståelse för systemets uppbyggnad samt de förlopp som påverkar systemets skulder och tillgångar. Fördelningssystemets tillgångar utgörs till av den s.k. avgiftstillgången, dvs. värdet av systemets anspråk på av alla framtida pensionsgrundande inkomster och pensionsgrundande transfereringar m.m. Resterande tillgångar, , är det kapital som förvaltas av Första-Fjärde samt , den s.k. buffertfonden. Buffertfondens existens innebär att det är möjligt att finansiera pensionsutgifterna med en fast avgift även då skillnaden mellan inkomster och utgifter blir negativ. Skulderna i form av inkomstpension och tilläggspension utgörs dels av skulden till dem som inte börjat lyfta sin ålderspension , dels av det åtagande som finns till dem som uppbär sin ålderspension. Den finansiella stabiliteten i inkomstpensionssystemet mäts i balanstalet, som är förhållandet mellan systemets tillgångar och skulder. Är balanstalet större än 1 så är tillgångarna större än skulderna och systemet är då i balans och klarar långsiktigt sina åtaganden. Är balanstalet mindre än 1 så är systemet istället i obalans. Omräkningen av pensioner och pensionsrätter som görs genom indexeringen justeras i sådana fall ner i motsvarande grad så länge som obalansen kvarstår. När systemet åter är i balans justeras indexeringen tillbaka till den ursprungliga nivån. Balanseringen innebär att man anpassar pensionerna till de finansiella förutsättningar som finns. Denna mekanism säkerställer att det inte betalas ut mer pension än vad som långsiktigt kan finansieras och att man därmed inte riskerar att vältra över kostnader för dagens pensioner på kommande generationer. Av årsredovisningen framgår att tillgångarna för inkomstpensionen var . Av dessa var fonderade och placerade i Första - Fjärde samt medan resterande 5 607 miljarder utgjorde den samlade avgiftstillgången för fördelningssystemet. Pensionsskulden var , vilket innebär att överskottet uppgick till , en minskning med sedan föregående år. Det innebär att tillgångarna bara är något större än skulderna och att balanstalet ligger nära den nivå där den automatiska balanseringen aktiveras. Det av beräknade balanstalet var 1,0014 vilket är lägre än då balanstalet var 1,0097. En svagt negativ trend i balanstalet beror till viss del på att genomsnittsinkomsten som mäts genom inkomstindex har ökat snabbare än summan av inkomster. 2005/06:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN ökningstakt påverkas av dels utvecklingen av den genomsnittliga inkomsten och dels på ökningen av antalet personer med en pensionsgrundande inkomst, vilket i hög grad beror på hur sysselsättningen utvecklas. En större andel av befolkningen som är sysselsatt är därför i första hand avgörande för om balanseringen kommer att aktiveras eller inte. Försämringen av balanstalet beror på årets negativa resultat, , vilket minskat systemets balanserade överskott från 58 till endast . Huvudorsaken till det negativa resultatet var förändrade antaganden om den del av pensionsskulden som avser tilläggspension till förvärvsaktiva, vilket medförde att den delen av pensionsskulden skrevs upp med . Den samlade pensionsskulden beräknas i huvudsak utan antaganden om framtiden dock beräknas tilläggspensionsskulden till förvärvsaktiva delvis med utgångspunkt i antaganden om framtida ekonomisk och demografisk utveckling. Tilläggspensionsskulden till förvärvsaktiva motsvarade av hela pensionsskulden , denna andel av skulden minskar . Den automatiska balanseringen är en garant för hållbarheten och aktiveras vid risk för långsiktiga underskott. Vid en god utveckling, exempelvis genom en hög avkastning på medlen i AP-fonderna eller en hög sysselsättningsnivå, stärks systemets tillgångar i förhållande till dess skulder. Om den ekonomiska ställningen i fördelningssystemet visar sig bli så stark att det är omotiverat att behålla ytterligare överskott, skall sådana överskott fördelas på de försäkrade i systemet. Det finns emellertid inga regler för att fördela utdelningsbara överskott i systemet för inkomstpension. Ett skäl till detta är svårigheten med att definiera när ett överskott är så stort att det kan anses vara utdelningsbart, dvs. så att överskottet kan delas ut utan att det därmed riskeras att balanseringen senare aktiveras. Regeringen gör den bedömningen att det av demografiska skäl kommer att dröja innan det kan uppkomma sådana överskott. Likväl är det angeläget att pensionssystemet även i denna del är symmetriskt och förutsägbart och att regler för hur överskott skall hanteras tas fram. Även har påtalat vikten av detta. Regeringen tillsatte därför en utredning som skulle definiera när ett överskott skall anses vara utdelningsbart samt hur ett sådant överskott Utredningen lämnade betänkandet Utdelning av överskott i inkomstpensionssystemet (SOU 2004:105). Ut- redningen föreslår att överskott skall definieras med utgångspunkt i balanstalet och att utdelning skall ske när balanstalet överstiger 1,1000, dvs. när tillgångarna överstiger skulderna . Man föreslår också att utdelningen skall göras genom en förhöjd indexering av pensionsrätter och löpande pensioner. Frågan bereds nu inom och kommer därefter att hanteras tillsammans med de fyra borgerliga partierna som tillsammans med socialdemokraterna står bakom pensionsöverenskommelsen. I och med pensionsreformen ändrades betalningsansvaret för pensionerna mellan staten och AP-fonderna. Sammantaget innebar reformen en ökad ekonomisk belastning för staten. Enligt pensionsöverenskommelsen motsvarar det ändrade betalningsansvaret en engångsöverföring på penningvärde. Medel motsvarande har tidigare förts över, vilket var det belopp som ansågs rimligt utan att riskera en aktivering av balanseringen. Dock ingick i överenskommelsen mellan de fem partierna att det skulle göras en slutlig avstämning av överföringsbeloppet 2004 och att eventuellt ytterligare medel skulle föras över . Vid överläggningar mellan de fem partierna fastställdes att pensionsöverenskommelsen ligger fast men att någon överföring inte skulle ske . har därefter efterlyst en tidsplan för när den slutliga kontrollen av överföringsbeloppet skall vidtas och när ett slutligt belopp i så fall skall föras över. Partierna bakom pensionsöverenskommelsen har därefter haft fortsatta överläggningar om möjligheterna att fastställa en tidsplan för hanteringen av frågan. De fem partierna bakom reformen har under dessa överläggningar gjort bedömningen att det fortsatt kommer att saknas förutsättningar för att överföra medel från AP-fonden. I detta sammanhang har också frågan om hanteringen av överskott i pensionssystemet diskuterats. Mot bakgrund av dessa överläggningar anser regeringen att frågan om kriterier för ytterligare överföringar bör hanteras i samband med att frågan om hanteringen av överskott i pensionssystemet föreläggs i proposition. 2005/06:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATSBUDGETEN Pensionssystemet ger individen stora möjligheter att själv påverka sin pension genom ökat arbete eller längre arbetsliv på hel- eller deltid och stimulerar därigenom till arbete. är systemet finansiellt stabilt då det finns starka kopplingar till omvärldsförändringar som demografi, tillväxt och livslängd. För att kunna ta till vara handlingsutrymmet rationellt till nytta för både individen och samhället är det nödvändigt med grundläggande kunskaper om systemet. Regeringen har därför satt som verksamhetsmål att fler skall ha sådan kunskap om det reformerade ålderspensionssystemet att de kan bedöma sin framtida allmänna pension. Det reformerade systemet har avsevärt starkare koppling mellan avgift och pension än ATP- systemet. Det innebär stärkta drivkrafter för ökat arbete och ökad förvärvsfrekvens och i viss mån motverkande krafter mot svart arbete. Det förutsätter att grundläggande kunskaper om principerna för systemet är väl spridd. Inte minst är detta betydelsefullt för äldre och motivationen för dem att arbeta ett eller ytterligare på heltid eller deltid är av betydelse för att öka sysselsättningsgraden. Det är därför viktigt för främst gruppen äldre att känna till effekten av extra arbete i allmänhet och möjligheten och effekten av att istället för en kortare periods heltidsarbete arbeta deltid under en . Mot denna bakgrund handlar en del av verksamhetsmålet om att fler skall känna till möjligheten till flexibel pensionsålder och hur detta påverkar pensionens storlek. En väsentlig del av arbetet med att öka kunskapen är det årliga utskicket av pensionsbeskeden. mäter också kunskaperna i samband därmed. De mätningar som gjorts visar att kunskapsnivån ökade 2003 och var den högsta sedan mätningarna började göras. I stort sett visar undersökning att kunskapsnivån är densamma som . Andelen som vet att pensionens storlek påverkas av vid vilken ålder man väljer att ta ut pensionen är . uppger att pensionens storlek påverkas av utvecklingen i den svenska ekonomin och uppger att hela livsinkomsten påverkar pensionens storlek. Kunskapsnivån är dock fortfarande inte tillräcklig och ökar dessutom påfallande långsamt. Kunskapen om vad som påverkar pensio- nen behöver således förbättras ytterligare för att systemets drivkrafter skall få effekt och för att flertalet skall kunna göra rationella val som inkluderar vilken effekt det får på pensionen. En åtgärd som kan bidra till en betydligt ökad medvetenhet är den pensionsportal () för pensionsprognoser som startades . Tjänsten ger en mer komplett bild av pensionssparandet eftersom flertalet tjänstepensioner finns med utöver den allmänna pensionen. I ett senare skede skall även privat pensionssparande kunna redovisas. För en ökad kunskap är det därför angeläget att pensionsportalen får många användare. 1.6Pensionsadministrationen och dess kostnader I och med pensionsreformen blev ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten ett autonomt system som skall bära sina egna kostnader inklusive administrationskostnaderna. Med denna utformning skapades en direkt koppling mellan administrationskostnaderna och de framtida pensionerna ju högre kostnader desto lägre framtida pensioner, allt annat lika. Kopplingen mellan kostnader och pensioner gör kostnadsutvecklingen betydelsefull för systemets trovärdighet, och därmed också för dess politiska stabilitet. Systemets stabilitet kan därför sägas förutsätta att administrationen alltid verkar för pensionärernas och pensionsspararnas bästa genom en kostnadseffektiv hantering av deras medel. Det är därför väsentligt att följa kostnadsutvecklingen och att verka för en effektiv administration. Av tabell 1.5 framgår att administrationskostnaderna ökat påtagligt .