prop · GT0319 · 2005-10-03 00:00:00 — I de undantagsfall som finns måste nämligen pensionsrätt finansieras vid sidan av det allmänna pensionssystemet. Med ytterligare avsteg från livsinkomstprincipen riskerar systemet enligt socialförsäkringsutskottet att utvecklas på ett instabilt sätt. Mot denna bakgrund anser regeringen att starka skäl talar för ett fortsatt skattefritt medföljandetillägg för att bl.a. möjliggöra en avsättning till framtida pension för medföljaren. Krav på förlorad förvärvsinkomst En förutsättning för fortsatt skattefrihet bör, som nämnts ovan, vara att medföljaren till följd av utlandsstationeringen går miste om en förvärvsinkomst. Ett sådant krav står i överensstämmelse med principen att det endast är de på grund av utlandsstationeringen ökade kostnaderna som skall kunna ersättas skattefritt. Detta gäller för URA- utsända. Uttrycket förvärvsinkomst bör i detta sammanhang ges en vid innebörd och avse alla inkomster som utges som ersättning för en prestation och som har sådan karaktär att ersättningen i princip är skattepliktig i inkomstslaget tjänst eller näringsverksamhet. Det innebär att förutom inkomst av anställning eller uppdrag även exempelvis alla olika former av studiestöd, föräldrapenning, sjukpenning och pension skall omfattas av uttrycket förvärvsinkomst. Även förvärvsinkomster som intjänats utomlands bör räknas. Frågan om garantipension för medföljare med utländsk bakgrund Regeringen anser inte att det är motiverat att föreslå att medföljare med utländsk bakgrund bör omfattas av samma regelverk för garanti- pensionen som invandrare med flyktingstatus i enligt Génève- konventionerna, som OFR och SACO-S föreslagit. Garantipensionen är grundskyddet i det reformerade ålderspensionssystemet och betalas ut som en utfyllnad till den inkomstrelaterade ålderspensionen. Oreducerad garantipension betalas ut till den som varit bosatt i , dvs. i de fall personen haft anknytning till . För den som har en kortare bosättningstid reduceras garantipensionen proportionellt. En grundläggande tanke bakom ålderspensionssystemet är nämligen att ålderspensionen ska motsvara de rättigheter som tjänats in genom bosättning eller arbete i . Den som har bott eller arbetat i något annat land har också haft möjlighet att tjäna in pensionsrätt där. Undantaget är flyktingar som kan få tillgodoräkna sig alla eller del av sina bosättningsår i hemlandet som bosättningsår i . Undantaget gäller emellertid inte år som berättigar till pension från hemlandet. Motivet till undantaget för invandrare med flyktingstatus är att de genom att fly oftast mister intjänade rättigheter i sitt hemland. De skulle därmed kunna hamna i en situation där de saknar rätt till pension både från sitt hemland och från . Enligt regeringens bedömning saknas det skäl att betrakta en medföljare med utländsk bakgrund på samma sätt som Prop. 2005/06:19 flyktingar när det gäller garantipensionen. Regeringen föreslår att medföljandetillägget utformas på så sätt att den utsändes medföljare inom ramen för medföljandetillägget själv kan välja hur mycket som skall avsättas till framtida pension och på vilket sätt denna avsättning skall göras. Det förhållandet att det nya systemet skall vara tillämpligt för alla utlandsstationerade statsanställda, även de kategorier som har för- flyttningsplikt, medför att det maximala skattefria beloppet i den här delen bör höjas i jämförelse med reglerna i 11 kap. 21 a § IL. Vid en samlad bedömning finner regeringen att en rimlig gräns för skattefrihet är tre och ett halvt prisbasbelopp per utlandsår, omräknat till per utlandsmånad penningvärde. Detta är en höjning av det skattefria beloppet med ett halvt prisbasbelopp jämfört med utredningens förslag. Jämfört med gränsen i 11 kap. 21 a § IL, som omräknat motsvarar , innebär detta en höjning av det skattefria taket med . Förslaget föranleder ändringar i 11 kap. 21 § IL. Regeringens förslag: Ersättning i form av ett merkostnadstillägg skall inte tas upp till beskattning till den del ersättningen inte överstiger ett belopp som motsvarar den normala ökningen av levnadskostnaderna för livsmedel, transporter och andra merkostnader på stationerings- orten. Tillägget bör vara lika stort till alla vuxna respektive barn som befinner sig på samma ort. Utredningens förslag överensstämmer lagtekniskt i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen anser dock att merkostnadstillägget bör vara olika stort beroende på tjänstemannens befattning. Utredningen anser vidare att ett skattefritt element för merkostnader för hushållshjälp på vissa orter och beträffande vissa anställda bör ingå i merkostnadstillägget. Remissinstanserna: menar att utredningens förslag till bestämmelse om skattefrihet för merkostnadstillägg inte är möjligt att tillämpa av arbetsgivaren (anställningsmyndigheten) utan att ha tillgång till information om vilken gräns som gäller för skattefriheten. En sådan gräns kan antingen vara högstbelopp eller detaljerade anvisningar om vilka merkostnader och förmåner som räknas in i ett skattefritt merkostnadstillägg. är det (UtN) som beräknar och fastställer motsvarande belopp, utlandstillägg, enligt gällande skattebestämmelse i 11 kap. 21 § IL. Utredningen föreslår att UtN utmönstras och att UtN:s uppgifter i detta avseende läggs på . menar att en nedläggning av UtN förutsätter att en annan ordning etableras som kan överta UtN:s uppgifter att beräkna, fastställa och följa upp belopp för utlandstillägg. Enligt uppfattning faller det sig mest naturligt att det är som har till uppgift att närmare ange gränser för skattefriheten i det fall detta inte är klart uttryckt i skattelagstiftningen. Riktlinjer för beräkningsmetoder bör formuleras neutralt och utan värderande uttryck samt ge den myndighet som ska fastställa beloppen nödvändigt utrymme för att göra bedömningar och rimliga anpassningar. påpekar att utredningen föreslår att merkostnadstillägget skall bestämmas av parterna i avtal med belopp som varierar mellan olika länder och olika befattningshavare. Verket anser att tilläggets utformning är komplicerad och innehåller många delkomponenter. Denna ordning innebär att kommer att ha svårt att bedöma om ingående poster verkligen är skattefria eller inte. Förutsebarheten i beskattningen är låg. Vissa kostnader som uppges höra till utlandsmyndigheten täcks av det nu utgående grundtillägget, s.k. indirekt representation, och så för- utsätts även ske i fortsättningen. Kostnader förenade med tjänsten bör dock enligt mening ersättas direkt av arbetsgivaren och hållas utanför den privata sfären. förordar därför att merkostnadstillägget begränsas till att omfatta ökningen av rent privata kostnader. Merutgifter för t.ex. privata livsmedel torde enligt Skatte- verket vara desamma för alla befattningshavare i ett land. Beloppen borde därmed inte bli särskilt stora och borde kunna ersättas med en schablon kopplad till förslagsvis konsumentprisindex i respektive land. Detta bör enligt tas in i lagtexten. Sida anser att det är viktigt att bibehålla transportposten inom grundtillägget för länder, där godtagbar kollektivtrafik inte finns. I sådana länder uppkommer tydliga merkostnader. Sida föreslår att hushållshjälpsposten kvarstår i länder där representationen övervägande sker i hemmen och där beredning av mat sker från grunden. Skälen för regeringens förslag Det grundtillägg som enligt den befintliga ordningen utbetalas skattefritt till de utsända som omfattas av U-ALFA är centralt bland utlandsvillkoren. Grundtillägget är till stor del uppbyggt på schabloner. Det baseras alltså inte på faktiska utgifter som den utsände själv har haft, utan skall motsvara de allmänna merkostnader som de utsända normalt åsamkas på stationeringsorten i fråga. Ett annat utmärkande drag är att de kostnader som grundtillägget skall täcka avser dels levnadskostnader för den utsände, t.ex. livsmedelsposten, dels sådana kostnader som direkt avser utlandsmyndigheternas verksamhet, t.ex. posten för utrustning som tar sikte på myndighetens representation. Tilllägget är i sig mycket komplext, svårt att överblicka och i praktiken omöjligt att beräkna enbart med ledning av avtalet och UtN:s föreskrifter. I vilken utsträckning de schablonersättningar som ingår i grundtillägget motsvarar faktiska utgifter är en fråga som knappast kan besvaras. Regeringen anser att ett skattefritt schabloniserat tillägg för den fördyring av levnadskostnaderna som åsamkas anställda på grund av en utlandsstationering alltjämt är motiverat. Ett sådant tillägg skall, som utredningen föreslår, benämnas merkostnadstillägg. Eftersom merkostnadstillägget föreslås alltjämt vara schabloniserat krävs begränsningsregler. I likhet med anser regeringen att de kostnader som är föranledda av tjänsten eller av utlandsmyndighetens verksamhet bör ersättas av myndigheten/arbetsgivaren direkt eller genom skattepliktig kostnadsersättning med motsvarande avdragsrätt. Med en sådan ordning renodlas ersättningssystemet och merkostnadstillägget avser endast merkostnader av karaktären privata levnadskostnader för den utsände och dennes familj. Merkostnadstillägget kan därmed beräknas utifrån förhållandena på aktuell ort, per person (olika för barn och vuxna) och vara lika stort till alla vuxna respektive barn som befinner sig på en och samma ort. Någon hänsyn till den utsändes befattning skall inte tas, varför en indelning i olika merkostnadsgrupper inte längre behövs. Skattefriheten bör avse ersättning för merkostnader för livsmedel och transporter på den aktuella stationeringsorten. Vidare bör skattefriheten avse ersättning för sådana merkostnader som uppstår för att förhållan- dena på den aktuella orten är speciella och därför innebär en ökning av levnadskostnaderna för den utsände och dennes familj (andra merkostnader). För skattefrihet skall merkostnadstillägget inte överstiga de normala merkostnaderna på stationeringsorten. Den föreslagna utformningen av merkostnadstillägget överensstämmer därmed i princip med dagens enligt 11 kap. 21 a § IL skattefria grundtillägg för URA- anställda. I likhet med utredningen anser regeringen att den befintliga delposten hushållshjälp enligt U-ALFA inte längre skall vara skattefri. Detsamma gäller därmed hushållshjälp enligt URA. Med hänsyn till levnadsmönstren i vissa bör emellertid, som utredningen föreslår, de utsända på vissa stationeringsorter ha rätt till hushållshjälp i hemmet. Detta gäller sådana orter där hushållshjälp är ett krav för att klara av vardagen, t.ex. inköp av matvaror, och kostnaden för hushållshjälpen därför utgör en privat levnadskostnad. På sådana orter bör därför de faktiska kostnaderna för hushållshjälp anses som en annan merkostnad (se även författningskommentaren till 11 kap. 21 § 6). Förslaget föranleder ändringar i 11 kap. 21 § IL. Det får ankomma på tillämpande myndigheter, i första hand och , att hantera systemet med skattefria merkostnadstillägg. Frågan om behovet av ytterligare åtgärder för de tillämpande myndigheterna får övervägas vidare. 5.7Ersättning för olägenheter och merkostnader s.k. hardshipkompensation Regeringens förslag: Den del av hardshipkompensationen enligt U - ALFA som utgörs av s.k. hardshiptillägg skall inte längre vara skattefri. Eventuell kontant kompensation för hardshipförhållanden skall i stället behandlas som ett beskattat och pensionsgrundande lönetillägg. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att en skattefri schablonersättning även fortsättningsvis skall kunna betalas ut för kostnader för uppehället på resmålet under en hardshipresa. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. De fackliga organisationerna motsätter sig dock förslaget. OFR anser att den kontanta hardshipersättningen bör anses vara en ersättning för att på hardshiporter upprätthålla samma levnadsstandard som på orter som inte har bedömts vara hardshiporter. OFR anser därmed att ersättningen skall vara skattefri. SACO-S påpekar att det vid stationering i hardshipländer uppkommer behov av varor och tjänster som inte kan tillgodoses på hardshiporten utan måste uppfyllas i samband med hardshipresor och semesterresor. Skälen för regeringens förslag: Begreppet hardship sammanfattar de olägenheter och merkostnader m.m. som kan vara förenade med utlandstjänsten på vissa stationeringsorter. Den kompensation som enligt U-ALFA ges för hardshipförhållanden är av tre slag: ett kontant skatte- fritt tillägg inklusive ersättning för varubrist, rätt till s.k. hardshipresor och i det sammanhanget en schablonersättning för uppkommande kostnader på det särskilt angivna resmålet. Något hardshiptillägg finns inte i URA och det finns inte heller något undantag från beskattning infört i 11 kap. 21 a § IL. Vad först gäller det kontanta hardshiptillägget kan konstateras att tillägg för att kompensera för varubrist är av sådan karaktär att det bör beaktas inom ramen för merkostnadstillägget (se författnings- kommentaren till 11 kap. 21 § 6 IL). Det kontanta hardshiptillägget i övrigt utgör i stor utsträckning en schablonmässig kompensation för olägenheter av olika slag och endast till en mindre del en ersättning för merkostnader. Det förhållandet att hardshiptillägget beräknas till en viss procentsats av den statliga genomsnittslönen för respektive hardship- klass och på så sätt värdesäkras förstärker detta intryck. Ersättning för olägenheter som kan uppstå vid en utlandsstationering, och som inte kan beaktas inom ramen för merkostnadstillägget, är inte av sådan karaktär att det är fråga om merkostnader. Sådan ersättning skall därför inte vara skattefri. Därför bör det kontanta hardshiptillägget i allt väsentligt betraktas som lön, som i den mån det betalas ut bör beskattas och vara pensionsgrundande. Vad sedan gäller s.k. hardshipresor kan behovet av sådana tillgodoses inom ramen för den föreslagna skattefriheten för resor. Vad slutligen avser sådant hardshiptillägg som avser ersättning för kostnader för uppehället under s.k. hardshipresor anser regeringen, till skillnad från utredningen, att det inte är motiverat att föreslå fortsatt Prop. 2005/06:19 skattefrihet. Regeringens förslag: Ersättning till en anställd vid en statlig myndighet som avser ökade utgifter eller merkostnader för flyttning, som uppkommer som en nödvändig följd av en förflyttning till eller från en stationeringsort utomlands eller mellan orter i utlandet, skall inte tas upp till beskattning. Utredningens förslag: Flyttningsersättning till en anställd vid en statlig myndighet som lämnas i samband med förflyttning till eller från en stationeringsort utomlands eller mellan orter i utlandet skall inte tas upp till beskattning i den mån ersättningen inte överstiger tre fjärdedels prisbasbelopp vad avser den förflyttade, ett fjärdedels prisbasbelopp för en medföljande make eller sambo samt ett tiondels prisbasbelopp för varje medföljande barn. Remissinstanserna: Det är bara ett fåtal remissinstanser som har yttrat sig över förslaget. Sida, SFV och OFR stöder utredningens förslag. anser att den föreslagna skattefriheten för en schablonmässigt beräknad flyttningsersättning vid såväl utflyttning som vid flytt tillbaka till inte är motiverad. Ett lämpligare alternativ vore att medge skattefrihet för faktiska merkostnader vid utflyttning. Skälen för regeringens förslag Utsända som omfattas av U-ALFA har rätt till ersättning från arbetsgivaren för flyttningskostnader för sig och sin familj. Ersätt- ningarna består av flyttersättning, som ersätter flyttresor, bohagstransport och magasinering m.m. och särskild flyttersättning, som utbetalas när arbetstagaren på grund av anställningen måste flytta. Den särskilda flyttersättningen utbetalas enligt U-ALFA i form av ett engångsbelopp med ett visst procenttal av prisbasbeloppet (schablon) och utges både för den utsände samt i förekommande fall medföljare och medflyttande barn. Ersättningens storlek varierar med hänsyn till familjesituation, tiden för utlandsstationeringen m.m. Ersättningen avser att gottgöra diverse merutgifter i samband med flyttning som inte ersätts på annat sätt, t.ex. inköp av möbler, lampor, gardiner, hushållsartiklar och elektrisk utrustning. Den särskilda flyttersättningen är skattefri med stöd av 11 kap 21 § IL. För utsända som omfattas av URA gäller att arbetsgivaren normalt betalar ett s.k. flyttningsbidrag som avses täcka transportkostnader m.m. i samband med flyttning. Utgifter för flyttning när en skattskyldig på grund av byte av Prop. 2005/06:19 verksamhetsort flyttar till en ny bostadsort kan ersättas skattefritt av arbetsgivaren eller av allmänna medel enligt bestämmelser i 11 kap. 27 § IL. Som utgift för flyttning räknas härvid utgifter för emballering, packning, transport och uppackning av den skattskyldiges och dennes familjs bohag och övriga lösa saker, transport av den skattskyldige och dennes familj från den gamla till den nya bostadsorten samt liknande utgifter. Som utgift för flyttning räknas däremot inte andra utgifter i samband med flyttningen såsom utgifter för resor till och från arbetsplatsen, hemresor, dubbel bosättning och förlust vid försäljning av bostad eller andra tillgångar. Ersättning för faktiska merkostnader Ersättning för den utsändes faktiska flyttkostnader, dvs. flyttersättning enligt U-ALFA respektive flyttningsbidrag enligt URA, är skattefri enligt 11 kap. 27 § IL. Den särskilda flyttersättningen enligt U-ALFA syftar till att gottgöra diverse merutgifter i samband med flyttning som inte ersätts på något annat sätt. Som exempel anges inköp av möbler, lampor och gardiner, dvs. Även när en statligt anställd behöver flytta på grund av byte av stationeringsort inom utbetalas flyttersättning till täckande av diverse merutgifter, s.k. gardinpengar. Sådan ersättning är inte skattefri eftersom det är fråga om ersättning för privata levnadskostnader. Det saknas därmed anledning att låta motsvarande ersättning till en utsänd omfattas av skattefrihet. Regeringen anser därför att en skattefrihet baserad på schablon inte är motiverad. Regeringen anser däremot, i likhet med att de faktiska utgifter och merkostnader som uppkommer som en nödvändig följd av förflyttningen utomlands alltjämt bör vara skattefria. Regeringens förslag: De nya reglerna om skattefrihet för statsanställda vid utlandsstationering skall träda i kraft och tillämpas första gången vid taxering. Äldre bestämmelser skall dock tillämpas på ersättningar och förmåner som utbetalats på grund av en utlandsstationering som har tillträtts före . skall lagen tillämpas på samtliga ersättningar och förmåner som utbetalats på grund av en utlandsstationering, oavsett när stationeringen tillträddes. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att de nya bestämmelserna skall träda i kraft . Utredningen föreslår även en övergångsbestämmelse som innebär att äldre bestämmelser skall tillämpas vid taxering på ersättningar och förmåner som utgått på grund av en utlandsstationering som har tillträtts före . Remissinstanserna: Det är bara ett fåtal remissinstanser som yttrat sig Prop. 2005/06:19 över förslaget om ikraftträdande och övergångsbestämmelsen. inte utredningens uppfattning att - genom att äldre bestämmelser i vissa fall skall kunna tillämpas med visst rådrum till taxering - kan de statligt anställda som stationerats utomlands före få skäligt rådrum och möjligheter att anpassa sitt konsumtionsmönster till de förändrade villkoren. I denna anpassning kan, enligt OFR:s mening, inte finnas någon annan slutsats än att de utsända har att anpassa sig till den lägre konsumtions- och standardnivå som utredningens förslag innebär. OFR delar inte heller utredningens bedömning att den föreslagna tidsramen ger tillräcklig tid att genomföra förhandlingar om ett nytt kollektivavtal som skall ersätta U-ALFA och URA. Skälen för regeringens förslag: En förändring av skattereglerna för utlandstjänsten innebär konsekvenser för dels arbetsmarknadsparterna eftersom ett nytt utlandsvillkorsavtal måste förhandlas fram, dels de anställda som måste anpassa sig till de nya villkoren. Med ett ikraftträdande per anser regeringen att arbetsmarknadsparterna på det statliga området ges tillräckligt med tid att utforma ett nytt utlandsvillkorsavtal. Genom den föreslagna övergångsbestämmelsen ges de statligt anställda, som tillträtt en utlandsstationering före , skäligt rådrum och möjligheter att anpassa sig till ett nytt utlandsvillkorsavtal och till de skatteregler som kommer att gälla. Det är nödvändigt att sätta en gräns för hur länge två olika regelsystem skall kunna tillämpas. En lämplig tidpunkt för detta är . För de tjänstemän som tillträder en utlandsstationering före står det därmed klart att villkoren för stationeringen när det gäller skattereglerna kommer att ändras . 6 Särskilda åtgärder för medföljarna 6.1Försäkringsskyddet för medföljarna vid återkomsten till efter en utlandsvistelse Regeringens bedömning: Regeringen anser att det är angeläget att lösa frågan om försäkringsskyddet för medföljarna vid återkomsten till efter en utlandsvistelse och avser att återkomma till denna fråga i särskild ordning . Utredningens förslag: Medföljare till statsanställda som stationeras utomlands skall omfattas av s.k. SGI-skydd, vilket innebär att den sjukpenninggrundande inkomst som gällde för medföljaren före utresan från skall gälla vid återkomsten. Remissinstanserna tillstyrker överlag förslaget eller lämnar det utan erinran. Föreningen i Världen (SVIV) anser att förslaget bör omfatta även medföljare till utsänd personal inom näringslivet. SKUT anser att om SGI-skydd utan tidsbegränsning införs för statligt anställda så bör detta gälla även för den som är anställd av registrerat trossamfund eller ideell biståndsorganisation. Skälen för regeringens bedömning Enligt 2 kap. 2 § socialförsäkringslagen (1999:799, SofL), skall den som av en statlig arbetsgivare sänds ut till ett annat land för att arbeta för dennes räkning anses vara bosatt i utan tidsbegränsning. Enligt 2 kap. 6 § samma lag gäller detta även medföljande make samt barn . Med make likställs den som utan att vara gift med den utsände lever tillsammans med denne, om de har varit gifta med varandra eller gemensamt har eller har haft barn. SofL är uppdelad i två huvudgrenar den ena baserar sig på bosättning i , medan den andra baserar sig på arbete i . Den bosättningsbaserade grenen omfattar bl.a. föräldrapenning på lägstanivå, allmänna barnbidrag, bostadsbidrag och garantipension. Föräldrapenning utbetalas till medföljare även utomlands om denne är försäkrad enligt SofL. En förutsättning är att barnet anses bosatt i . Den arbetsbaserade grenen omfattar bl.a. rätt till sjukpenning, föräldrapenning över lägstanivån och inkomstgrundad ålderspension. Den som är utsänd av en statlig arbetsgivare omfattas av den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen oavsett utsändningstidens längd (2 kap. 9 § 3 st. SofL). Den utsände har rätt till sjukpenning, föräldrapenning över lägstanivån m.m. . beslutar om en försäkrads rätt till sjukpenning och fastställer den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) för den som har inkomst av anställning eller av annat förvärvsarbete (vanligen näringsverksamhet). När den försäkrade inte erhåller lön för arbete i från en svensk arbetsgivare förloras rätten till den arbetsbaserade försäkringen. Vissa yrkeskategorier, t.ex. missionärer och biståndsarbetare har enligt nuvarande regler i 3 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring rätt att få tillbaka sin gamla SGI när han eller hon kommer hem igen (jfr med 2 kap. 4 och 6 §§ SofL) efter utlandsstationeringen om denna varat under längst . Bestämmelserna om biståndsarbetare omfattar även medföljande familjemedlemmar. Medföljarfrågorna har vid upprepade tillfällen varit föremål för intresse. har t.ex. framhållit att utrikesförvaltningen måste ges möjlighet att sörja för att dess anställda och makar får acceptabla villkor utomlands och hemma Prop. 2005/06:19 (bet.1989/90:UU14).