prop · GS0362 · 2005-03-01 00:00:00 — klaga beslut eller i fråga om att tillsynsmyndigheten skall verka för att främja den inre marknaden för naturgas. Kapitel VI, organisering av tillträdet till systemet, innehåller artiklarna Tillträde för tredje part Enligt artikel 18 första punkten skall medlemsstaterna se till att det införs en ordning för tredjepartstillträde till överförings- och distributions- system och LNG-anläggningar som grundas på offentliggjorda tariffer. Alla berättigade kunder skall ges tillträde på objektiva och icke- diskri- Medlemsstaterna skall se till att tarifferna, eller de metoder som använts för att beräkna dem, godkänns av tillsynsmyndig- heten innan de träder i kraft samt att tarifferna, eller metoderna om endast dessa har godkänts, offentliggörs innan de träder i kraft. Den svenska naturgaslagstiftningen bygger på att berättigade kunder har rätt till anslutning till naturgasnätet på skäliga villkor och att naturgas skall överföras till dem på skäliga villkor. I detta ligger att ägarna av naturgasledningar skall uppträda objektivt och inte göra någon diskrimi- nerande åtskillnad mellan systemanvändarna. naturgaslagen är det tillåtet för den som innehar en naturgasledning att vägra anslutning om ledningen saknar kapacitet för den begärda anslut- ningen eller om det annars finns särskilda skäl. Detta förfarande överens- stämmer med artikel 21 i direktivet, mer om denna fråga nedan. Av 3 kap. 7 § naturgaslagen framgår att den som innehar en naturgasledning skall offentliggöra sin transporttariff. Den svenska lagstiftningen upp- fyller därför i stort kraven i den första punktens första del, bortsett från att vi saknar regler om LNG. Lagstiftningen behöver därför kompletteras med sådana bestämmelser. Mer om detta redovisas i avsnitt 23. Enligt den första punktens andra del skall medlemsstaterna se till att tarifferna för de berättigade kunderna, eller de metoder som använts för att beräkna dem, godkänns av en sådan tillsynsmyndighet som avses i artikel 25.1 innan de träder i kraft samt att tarifferna och metoderna om endast dessa har godkänts offentliggörs innan de träder i kraft. Den ordning som gäller i bygger på en fri pris- sättning, där naturgasföretagen sätter sina transporttariffer efter vissa generella riktlinjer i naturgaslagen. Transporttarifferna fastställs således inte av tillsynsmyndigheten i förväg utan myndigheten har endast möj- lighet att pröva dessa i efterhand. Om myndigheten efter denna prövning finner att tarifferna inte är skäliga skall företaget föreläggas att ändra tarifferna. Med hänsyn till att den svenska tillsynsmyndigheten (Energi- myndigheten) således varken godkänner tarifferna för berättigade kunder eller de metoder som använts för att beräkna tarifferna innan dessa träder i kraft måste den svenska naturgaslagstiftningen ändras för att uppfylla kraven i artikel 18. Mer om detta redovisas nedan under rubriken handsgodkännande av villkor och i avsnitt 30.1. I de fall ett och samma företag säljer naturgas och transporterar den till en kund, oavsett om det är en berättigad kund, så sker överföringen i naturgasledningen för företagets egen räkning fram till dess att den levereras till kunden. Bestämmelserna om transporttariffer och offentlig- görande av transporttariffer i 3 kap. 6 § naturgaslagen omfattas därför inte av denna överföring. Den svenska lagstiftningen måste därför ändras även i denna del, dvs. alla berättigade kunder måste ha rätt till en tariff för överföringen, oberoende av vilket företag naturgasen köps från. Mer om detta i avsnitt 30. Tillträde för andra systemansvariga Enligt artikel 18 andra och tredje punkterna skall systemansvariga för överföringssystem, vid behov och för att kunna utföra arbetsuppgifter, ha tillträde till nät som tillhör andra systemansvariga för överföringssystem samt att bestämmelserna i direktivet inte skall hindra att långsiktiga avtal ingås i den mån de överensstämmer med konkurrensreglerna. Enligt 3 kap. 2 § naturgaslagen är den som innehar en naturgasledning skyldig att på skäliga villkor transportera naturgas. Genom denna bestämmelse har systemansvariga för överföringssystem rätt till tillträde till andra naturgasföretags nät. Den svenska naturgaslagstiftningen tillå- ter också att långsiktiga avtal ingås. Några särskilda lagstiftningsåtgärder för att genomföra direktivet behövs därför inte i denna del. Enligt artikel 19 får medlemsstaterna välja mellan två olika förfaranden för att organisera tillträde till lagringsanläggningar, lagring av gas i rör- ledning och stödtjänster, om detta är tekniskt eller ekonomiskt nödvän- digt för ett effektivt tillträde till systemet för leverans till kunderna. De krav som ställs på de två förfarandena förhandlat tillträde och reglerat tillträde anges i artikel 19 punkterna 2 och 3. Den svenska naturgaslagstiftningen innehåller inga bestämmelser om tillträde till lager eller lagring av gas i ledningar. Enligt regeringens be- dömning är det viktigt att samtliga aktörer har tillträde till naturgasmark- naden på objektiva och icke-diskriminerande villkor. Bestämmelser som reglerar tredje parts tillträde till lager eller lagring av gas i ledningar bör därför införas. Mer om denna fråga redovisas i avsnitt 25. Tillträde till tidigare led i rörledningsnätet Direktivets artikel 20 innehåller bestämmelser om tillträde till tidigare led i rörledningsnätet. Med tidigare led i rörledningsnätet avses, enligt definitionerna i artikel 2, varje rörledning eller nät av rörledningar som drivs eller byggs som en del av en anläggning för olje- eller gasproduk- tion, eller som används för att överföra naturgas från en eller flera sådana anläggningar till en bearbetningsanläggning eller terminal eller slutlig landningsterminal vid kusten. I det svenska naturgassystemet finns inga tidigare led i rörlednings- systemet. Artikeln saknar därför relevans för svensk del. Enligt artikel 21 första punkten får ett naturgasföretag vägra tillträde till systemet på grund av bristande kapacitet, eller om ett tillträde till syste- met skulle hindra företaget från att tillhandahålla sådana allmännyttiga tjänster som företaget blivit ålagt att tillhandahålla i enlighet med artikel 3.2, eller på grundval av allvarliga ekonomiska och finansiella problem med s.k. take-or-pay-avtal som har att göra med kriterierna och förfaran- dena i artikel 27 och det alternativ som valts av medlemsstaterna enligt artikel 27.1. Enligt 3 kap. 1 § naturgaslagen är den som innehar en naturgasledning skyldig att på skäliga villkor ansluta en annan naturgasledning som inne- has av ett naturgasföretag eller en berättigad kund. Skyldigheten gäller inte om ledningen saknar kapacitet för den begärda anslutningen eller om det annars finns särskilda skäl. Detta överensstämmer med artikel 21. Någon lagstiftningsåtgärd behövs därför inte i denna del. Av 3 kap. 3 § naturgaslagen framgår vidare att en innehavare av en naturgasledning som har gjort inköpsåtaganden i avtal om köp av natur- gas får, efter ansökan, av regeringen beviljas ett tillfälligt undantag från skyldigheten i 3 kap. 2 § att transportera naturgas. Ett sådant undantag får bara beviljas om ledningsinnehavaren får eller kan antas få allvarliga eller finansiella svårigheter till följd av skyldigheten i 3 kap. 2 §. Även denna bestämmelse överensstämmer med artikel 21. Det krävs dock även att bestämmelsen i 3 kap. 3 § står i överensstämmelse med artikel 27. En närmare genomgång av detta redovisas i avsnitt 13.7 (där direktivets arti- kel 27 behandlas) och i avsnitt 29. Enligt artikel 21 andra punkten har medlemsstaterna möjlighet att in- föra bestämmelser som ålägger naturgasföretag som vägrar tillträde till systemet på grund av bristande kapacitet att genomföra nödvändiga för- Den svenska naturgaslagstiftningen innehåller inga bestäm- melser som ålägger naturgasföretag som vägrar tillträde till systemet på grund av bristande kapacitet att genomföra nödvändiga förbättringar. Direktivet kräver inte heller att sådana bestämmelser införs. Direktivets artikel 22 innehåller bestämmelser om ny infrastruktur. Större gasinfrastrukturprojekt får på begäran undantas från bestämmel- serna i artiklarna 18, 19, 20, 25.2, 25.3 och 25.4 med vissa närmare an- givna villkor. I artikeln regleras vidare hur och av vem beslut om sådana undantag skall fattas. Artikelns bestämmelser kan bli relevanta om större infrastrukturprojekt startas i . Därför bör det införas en möjlighet i den svenska natur- gaslagstiftningen att söka undantag i enlighet med bestämmelserna i arti- keln. Mer om detta redovisas i avsnitt 27. Öppnande av marknaderna och ömsesidighet Direktivets artikel 23 innehåller bestämmelser om öppnande av markna- derna och om ömsesidighet. Enligt den första punkten skall, fram till , de berättigade kunder som avses i artikel 18 i direktiv /30/EG vara berättigade kunder. Senast skall samtliga icke-hushållskunder vara berättigade kunder och skall samtliga kunder vara berättigade kunder. Medlemsstaterna skall offentliggöra krite- rierna för fastställandet av vilka dessa berättigade kunder är. I andra punkten finns den s.k. reciprocitetsklausulen. Den innebär att om en leve- rans vägras p.g.a. att en kund är berättigad bara i den ena medlemsstaten, kan kommissionen på visst sätt framtvinga leveransen. Vidare får avtal om leverans inom en annan medlemsstats system inte förbjudas om kun- den är berättigad i båda de berörda systemen. Eftersom kriterierna för vilka som är att anse som berättigad kund anges 1 kap. 5 § naturgaslagen uppfylls kraven på offentliggörande av kriterierna för fastställandet av vilka som är berättigade kunder. Natur- gaslagens definition av berättigad kund uppfyller däremot inte kraven i direktivet. Definitionen av berättigade kunder måste därför ändras. Mer om detta redovisas i avsnitt 28. Direktivets artikel 24 innehåller bestämmelser om rätten att bygga s.k. direktledningar, dvs. ledningar som förbinder ett visst naturgasföretag med en viss berättigad kund. Rätten att bygga ledningar före en mät- och reglerstation regleras i naturgaslagen. De kriterier som ligger till grund för tillståndsprövningen överensstämmer med direktivets krav. Rätten att bygga direktledningar för en mät- och reglerstation kan alltså prövas inom ramen för den nuva- rande naturgaslagstiftningen. Det krävs inte koncession för att bygga ledningar efter en mät- och reglerstation. Det är således därför redan nu möjligt att bygga sådana direktledningar. Enligt artikel 25 första punkten skall medlemsstaterna utse en eller flera behöriga organ som kan fungera som tillsynsmyndigheter. Dessa myn- digheter skall vara helt oberoende av gasindustrins intressen. De skall svara för att säkerställa icke-diskriminering, effektiv konkurrens och att marknaden fungerar genom att särskilt övervaka a)efterlevnaden av bestämmelser om förvaltning och tilldelning av sammanlänkningskapacitet (detta skall göras tillsammans med tillsyns- myndigheterna i de medlemsstater med vilka sammanlänkning förekom- mer), b)alla mekanismer avsedda att åtgärda överbelastning i det nationella gasnätet, c)den tid som de systemansvariga för överförings- eller distributions- systemen behöver för att genomföra sammanlänkningar och reparationer, d)de systemansvarigas offentliggörande av information om samman- länkningar, nätanvändning och kapacitetsfördelning till berörda parter (med beaktande av behovet av att icke sammanfattande information be- handlas som kommersiellt konfidentiellt), e)effektiv särredovisning enligt artikel 17 för att förhindra korssub- ventionering inom verksamhetsgrenarna överföring, distribution, lagring, LNG och försörjning. f)villkoren för tillträde till lagring, lagring av gas i rörledningar och andra stödtjänster enligt artikel 19, g)i vilken utsträckning de systemansvariga fullgör sina uppgifter i enlighet med artiklarna 8 och 12, och h)graden av insyn och konkurrens. Tillsynsmyndigheterna skall offentliggöra en årsrapport om resultatet av övervakningsverksamheten i enlighet med ah. utövar tillsyn över naturgasföretagens tariffer och övriga villkor för tillträde till naturgasnäten. Direktivet innebär att det i den svenska lagstiftningen behöver införas bestämmelser som beaktar de uppgifter som finns angivna i artikel 25. Regeringen föreslår i avsnitt 30 att bestämmelser med denna innebörd förs in i naturgaslagen. myndighetens tillsyn kommer därmed även omfatta de uppgifter som anges i artikel 25.1 ag. I förordningen (1996:353) med instruktion för framgår att är den centrala förvaltningsmyndigheten för konkurrensfrågor och att verket skall fullgöra de uppgifter som bl.a. följer av konkurrenslagens (1993:20) bestämmelser. uppgifter överlappar till viss del uppgifter. rensverket kan dock bara ingripa mot beteenden som strider mot konkur- renslagstiftningen, såsom konkurrensbegränsande samarbete enligt 6 § konkurrenslagen, missbruk av dominerande ställning enligt 19 § konkur- renslagen och företagskoncentrationer som skapar eller förstärker en dominerande ställning som väsentligt hämmar en effektiv konkurrens enligt 34 § konkurrenslagen. Bestämmelsen i artikel 25.1 h omfattas således redan av tillsyn. behövs därför inte i denna del. I den svenska lagstiftningen saknas skyldighet för tillsynsmyndig- heterna att offentliggöra de årsrapporter som avses i artikel 23 punkten 1 Denna fråga behandlas vidare i avsnitt 32. I artikel 25 andra punkten anges att tillsynsmyndigheten skall ansvara för att fastställa eller åtminstone godkänna de metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till natio- nella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer och för tillhan- dahållande av balanstjänster. Fastställandet eller godkännandet skall ske innan villkoren börjar tillämpas. Som tidigare anförts vid genomgången av artikel 18 har en ordning som bygger på en fri prissättning, där naturgasföretagen sätter sina tariffer efter vissa generella riktlinjer i naturgaslagen. Varken tariff- erna eller de metoder som används för att beräkna eller fastställa villko- ren fastställs av tillsynsmyndigheten i förväg. har däremot möjlighet att pröva dessa i efterhand. Eftersom tillsynsmyndig- heten inte förhandsgodkänner tarifferna eller de metoder som använts för att beräkna tarifferna, uppfyller den svenska naturgaslagstiftningen inte direktivets krav i denna del. Frågan behandlas närmare i avsnitt 30.1. Naturgaslagen innehåller inte några bestämmelser om balanstjänster eller om förhandsgodkännande av villkoren för tillhandahållande av balanstjänster. Det är därför nödvändigt att införa sådana bestämmelser. Frågan behandlas närmare i avsnitt 30.3. Enligt artikel 25 tredje punkten får medlemsstaterna föreskriva att till- synsmyndigheten skall underställa de tariffer eller åtminstone metoder som sägs i artikel 25.2 samt ändringar enligt artikel 25.4 4 till ett relevant organ för ett formellt beslut. Det är inte aktuellt att införa bestämmelser med denna innebörd i den svenska lagstiftningen. Bestämmelsen föranleder därför ingen åtgärd. Enligt artikel 25 fjärde punkten skall tillsynsmyndigheterna ha befogenhet att vid behov begära att de systemansvariga för överförings-, LNG-, och distributionssystemen ändrar de villkor som avses i punkterna 13 för att säkerställa att de är proportionella och tillämpas på ett icke- diskriminerande sätt. utövar tillsynen över att naturgasföretagen följer bestämmelserna i naturgaslagen och de föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen. får meddela de före- lägganden som behövs för att trygga efterlevnaden. De villkor som avses i artikel 25.13 är villkor för tillträde till lagring, lagring av gas i rörled- ningar, stödtjänster för lagring, anslutning och tillträde till nationella nät (inklusive överförings- och distributionstariffer) och tillhandahållande av balanstjänster. Villkoren för tillträde till nationella nät (inklusive överfö- rings- och distributionstariffer) ingår i tillsyn och myndigheten har således redan befogenhet att förelägga företagen att ändra dessa i den mån villkoren strider mot bestämmelserna i naturgas- lagen. När det sedan gäller villkor för tillträde till lagring, lagring av gas i rörledningar, stödtjänster för lagring och tillhandahållande av balans- tjänster föreslår regeringen att bestämmelser om detta skall införas i naturgaslagen för att skall uppfylla direktivets krav i artikel 8.2 och 19.1. Sådana villkor kommer därmed att omfattas av Energimyndig- I artikel 25 femte punkten anges att varje part som har ett klagomål mot en systemansvarig för ett överförings-, LNG-, eller distributionssystem på de områden som avses i punkterna 1, 2 och 4 och i artikel 19 skall ha rätt att ge in klagomål till tillsynsmyndigheten. skall därefter, i egenskap av tvistelösande myndighet, fatta ett beslut från det att klagomålet mottagits. får förlängas om tillsynsmyndigheten begär komplette- rande upplysningar. Om den klagande samtycker till det får perioden förlängas ytterligare. avgörande skall vara bind- ande såvida det inte upphävs vid ett överklagande. Enligt 18 § naturgasförordningen (2000:673) utövar Statens energi- myndighet tillsynen över efterlevnaden av naturgaslagens bestämmelser. Av 6 kap. 3 § naturgaslagen framgår att tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de före- skrifter och villkor som omfattas av tillsynen. I denna proposition föreslår regeringen att de områden som anges i artikel 25.5 (artikel 25 punkterna 1, 2 och 4 samt artikel 19) skall införas i naturgaslagstiftningen. Om förslagen genomförs kommer Energimyn- dighetens tillsyn att omfatta efterlevnaden de bestämmelserna. I den lagrådsremiss som föregick regeringens proposition 1999/2000:72, Ny naturgaslag, föreslogs bl.a. att tvister om anslutning skulle prövas av tillsynsmyndigheten. Lagrådet anförde i sitt yttrande i denna del i huvud- sak följande. Enligt sista stycket skall tvister om skyldigheter enligt paragrafen för den som inne- har en naturgasledning prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Ordet tvister för närmast tankarna till att det skulle vara fråga om sådana tvistemål som i normala fall handläggs av allmän domstol. Mot bakgrund av den övriga regleringen i lagen torde rättsförhållandet dock i själva verket vara förvaltningsrättsligt med den skill- naden att här talas om tvister, vilket inte tillhör vanligheten inom förvaltningsförfarandet. Om innehavaren av en naturgasledning och den som vill få sin ledning ansluten inte kommer överens, kan den sistnämnde anmäla den andre hos tillsynsmyndigheten, dvs. den tvistelösande myndigheten, med påstående om att denne inte fullgör sina skyldig- heter enligt paragrafen. Förhållanden av denna art finns på många ställen i förvaltnings- rätten. Om t.ex. en hyresvärd och en hyresgäst inte kommer överens i en fråga om hyres- värdens skyldighet att avhjälpa påstådda sanitära brister i lägenheten, kan hyresgästen hos den kommunala nämnd som handhar hälsovårdsfrågor påkalla ingripande för av- hjälpande av olägenheterna. Likaså kan en fastighetsägare med åberopande av begära att en byggnadsnämnd ingriper mot byggnadsåtgärder på en grann- fastighet och meddelar beslut i saken. Det framgår inte av lagrådsremissen vilket slags rättsmedel som skall användas för att göra tillsynsmyndigheten uppmärksam på den uppkomna tvisten. Utan uttryckliga regler kommer, liksom i fråga om hälsoskydds- eller byggnadsärenden, en anmälan att bli det naturliga medlet. har inom förvaltningsrätten en anmälare inte ansetts förvärva partsställning i ärendet hos tillsynsmyndigheten; ärendet har nämligen ansetts angå endast en fråga mellan myndigheten och den som anmälts. Utvecklingen har emel- lertid gått dithän att partsställning numera tillerkänns en anmälare i allt större utsträck- ning, vilket särskilt kunnat märkas på byggnadsrättens område. Se t.ex. rättsfallen RÅ 1963 ref. 20 och 1966 ref. 17 samt uttalanden i SOU 1968:27 s. 86 och JO 1980/81 s. 468, 1990/91 s. 337. Den som med stöd av paragrafen begär ingripande av tillsynsmyn- digheten bör därför kunna räkna med att få partsställning hos myndigheten. Den myndighet som avses i sista stycket kommer att intaga den ställning som till- synsmyndigheten brukar i förvaltningsrättslig lagstiftning. Den kommer att kunna vid- taga åtgärder med anledning av enskilds anmälan eller ex officio. Vidare kommer den med stöd av bestämmelserna i 6 kap. 3 § att kunna meddela förelägganden mot tredskande innehavare av naturgasledningar. blir med andra ord en normal förvaltningsmyndighet, vars beslut i vanlig ordning är överklagbara hos allmän förvaltningsdomstol. Vad nu sagts hade också blivit resultatet om sista stycket över huvud taget inte fun- De regler om myndighetens tillsynsbefogenheter som föreslås skola tas in i 6 kap. 13 §§ är i princip tillräckliga för att tillgodose enskilds intressen i det ifrågavarande Enligt Lagrådets mening kan sista stycket således utgå. En anledning av helt och hållet formell art till att behålla sista stycket skulle möjligen vara att det i den svenska versionen av EU:s direktiv (artikel 21.2) talas om tvister och en behörig myndighet för att lösa dessa. Mot bakgrund av vad Lagrådet uttalat i frågan om tvistelösande myn- dighet bedömer regeringen att reglerna om tillsyn över naturgaslagens efterlevnad är tillräckliga för att uppfylla kravet i artikel 25.5 om rätt att ge in klagomål till en tvistelösande myndighet. I den svenska naturgaslagstiftningen finns däremot inte några tidsfris- ter inom vilka tillsynsmyndigheten skall fatta beslut. detta måste därför införas. Den frågan behandlas närmare i avsnitt 30.4. Enligt artikel 25 sjätte punkten får varje berörd part, med rätt till klago- mål mot ett beslut om de metoder som fattats enligt punkterna 24, inom efter offentliggörandet av beslutet, eller inom den kortare tidsperiod som medlemsstaterna föreskriver, ge in ett klagomål för be- Ett sådant klagomål skall inte utgöra hinder för verkställighet. Bestämmelser med denna innebörd saknas i den svenska naturgaslag- Hur och i vilken omfattning sådana bestämmelser skall infö- ras beror på den metod som väljs för att tillgodose kraven i artikel 25.2. Frågan behandlas närmare i avsnitt 30.5. Snabb och effektiv tillsyn Enligt artikel 25 sjunde punkten skall medlemsstaterna vidta åtgärder för att se till att tillsynsmyndigheterna snabbt och effektivt kan utföra sina uppgifter enligt punkterna 15. I budgetpropositionen för har regeringen mot bakgrund av de slutsatser som Statskontoret redovisat i sin rapport tillsyn över energimarknaderna och de tillkommande uppgifter som genom- förandet av de gemensamma reglerna för el och naturgas och förord- ningen om gränsöverskridande handel med el anfört att Energimyndig- hetens resurser för tillsynsverksamheten behöver förstärkas. ändamål bedömer regeringen att förvaltningsanslaget bör ökas med Att hindra missbruk av dominerande ställning Enligt artikel 25 åttonde punkten skall medlemsstaterna inrätta lämpliga och effektiva system för reglering, kontroll och öppenhet för att förhindra missbruk av dominerande ställning, särskilt om det är till konsumenter- nas nackdel, och underprissättning. Bestämmelserna i fördraget, särskilt artikel 82, skall beaktas. är central förvaltningsmyndighet på konkurrensom- Verket har enligt konkurrenslagens bestämmelser möjlighet att ingripa mot missbruk av dominerande ställning och kan tillämpa EG-för- dragets artikel 82 direkt om samhandelskriteriet är uppfyllt. stiftningsåtgärd behövs inte. Påföljder när sekretessbestämmelserna inte följs Enligt artikel 25 nionde punkten skall medlemsstaterna se till att lämpliga åtgärder, inbegripet administrativa åtgärder eller straffrättsliga förfaran- den i enlighet med nationell lagstiftning, vidtas mot ansvariga fysiska eller juridiska personer när sekretessbestämmelserna i direktivet inte följs.