prop · GS03150 · 2005-05-10 00:00:00 — Förorenade områden skall vara identifierade och för minst 100 av de områden som är mest prioriterade med avseende på riskerna för människors hälsa och miljön skall arbetet med sanering och efterbehandling ha påbörjats . Minst 50 av de områden där arbete påbörjats skall dessutom vara åtgärdade. föreslog två nya delmål för förorenade områden. Förslagen finns konsekvensbeskrivna i rapporten till delmål för efterbehandling av förorenade områden 20052010 (dnr M2003/ 2755/Kk). Strategin för efterbehandlingsarbetet har sedan anslaget skapades 1999 varit att bygga upp en effektiv organisation med ökad kunskap. Erfarenheterna har visat att efterbehandling av förorenade områden är komplicerad, tidskrävande och kostsam. Det är därför osäkert om det är möjligt att åtgärda alla områden som innebär mycket stor eller stor risk inom en generation. Nuvarande delmål 6 har inte nåtts i sin helhet till 2005. Identifieringen av förorenade områden bedöms vara klar i enlighet med delmålet. Drygt hälften av de 100 förorenade områden där sanering enligt målet skall vara påbörjad och de 50 som skall vara åtgärdade kommer att vara klara . Med en insats på , varav drygt hälften statliga medel, bedöms samtliga 1 300 objekt i den högsta riskklassen att vara åtgärdade 2050. Regeringen redovisar insatserna i skrivelsen Sanering och återställning av förorenade områden (skr. 2003/04:141) som överlämnades till 2004. För att bidra till att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö inom rimlig tid och till acceptabel kostnad måste arbetet med förorenade områden enligt regeringens uppfattning prioriteras till rätt objekt och utföras med lämplig ambitionsnivå. Antalet förorenade områden är betydligt större än vad som tidigare antagits, totalt 40 00045 000, varav ca 1 300 tillhör den högsta riskklassen och ca 8 700 den näst högsta. Med tanke på det stora antalet förorenade områden, kostnaderna och tidsaspekten är utgångspunkten att endast de förorenade områden som tillhör den högsta riskklassen kommer att kunna efterbehandlas. Regeringen bedömer att av de ca 1 300 områden som bedöms utgöra mycket stor risk för människors hälsa och miljön kan vara åtgärdade 2010. Parallellt med åtgärdsarbeten pågår förarbeten så att allt fler objekt blir klara för åtgärd. Utgångspunkten för arbetet med sanering av förorenade områden är att det drivs långsiktigt och med hög ambition. Regeringen avser återkomma med förslag till nya delmål i samband med nästa fördjupade utvärdering och kommer inom ramen för utvärderingen även att se över möjligheten att höja ambitionsnivån i arbetet med efterbehandling av förorenade områden. Förslaget till nya delmål innebär att huvuddelen av problemet med förorenade områden bör ha lösts allra senast . Miljökvalitetsmålet innebär att de områden som utgör mycket stor risk för människors hälsa eller miljön skall efterbehandlas oavsett om finansiering sker med statliga eller privata medel. Länsstyrelsernas redo- visningar av de regionala programmen tyder på att antalet utredningar och åtgärder som initieras med stöd av ökar. Regeringen, liksom flera remissinstanser, är tveksamma till förslag att skall ändras så att kommuner som förvärvar förorenade fastigheter i syfte att sanera dem inte blir rättsligt ansvariga för efterbehandlingen. Regeringen anser att utan noggrann utredning av konsekvenserna kan detta inte genomföras . Regeringen bedömer att bl.a. följande åtgärder och styrmedel behövs för att infria delmål 6 och 7: Länsstyrelser och övriga berörda myndigheter bör genom sin tillsyn bidra till att fler krav om efterbehandlingsåtgärder av- seende förorenade områden riktas mot ansvariga verksamhets- utövare. Statliga myndigheter som genom sin verksamhet givit upphov till förorenade områden bör utreda och vid behov åtgärda dessa. anslag för efterbehandling får disponeras för utrednings- och åtgärdskostnader som återkrävs av den som är ansvarig att bekosta återställning enligt . Detta ger möjlighet att förskottera kostnader i de fall en rättslig prövning eller frivilliga överenskommelser med ansvariga verksamhetsutövare innebär att angelägna åtgärder annars inte kan genomföras inom rimlig tid. Utlagda belopp skall återföras till staten genom efterkrav mot de ansvariga. Mot bakgrund av de svårigheter som finns att nå delmålen är det viktigt att verksamheten i sin helhet är effektiv. Efterbehandling med stöd av statliga bidrag fungerar bra enligt regeringens bedömning. En effektiv organisation kan uppnås genom att de aktörer som har ansvar för att genomföra efterbehandlingsprojekten, dvs. verksamhetsutövare, mark- ägare, entreprenörer och kommuner, får det stöd de behöver för att kunna bedriva arbetet på ett kvalificerat sätt. SGU:s och SGI:s kompetens utnyttjas i efterbehandlingsarbetet. Det rör sig om stöd till de aktörer som utför arbeten med statliga bidrag. SGU utför också visst utredningsarbete. En kartläggning som SGU genomfört på uppdrag av regeringen visar att det finns ett hundratal objekt som kan ha förorenats av statlig verksamhet. Bilden kompliceras dock av att staten har agerat som verksamhetsutövare i både bolags- och myndighetsform. Regeringen förordar en uppdelning i enlighet med SGU:s förslag. Den verksamhet som bedrivits av staten som kommersiell verksamhetsutövare jämställs därmed med privata verksamhetsutövare. Detta innebär att ett eventuellt efterbehandlingsansvar som riktas mot staten utreds och hanteras av på samma sätt som för övriga förorenade områden där ansvarig verksamhetsutövare saknas. Detta kan motiveras av att staten bedrivit verksamhet på marknadens kommersiella villkor. När det gäller den offentliga verksamhetsutövaren kan hävdas att den ansvarige kan pekas ut genom att staten finns kvar som juridisk person. Statlig verksamhet som bedrivits av staten som offentlig verksamhetsutövare får därmed hanteras utanför bidragssystemet eftersom bidrag endast kan lämnas för områden där ansvarig verksamhetsutövare saknas. En effektiv fördelning skulle enligt regeringens uppfattning kunna utformas på följande sätt: Verksamhetsutövare eller markägare, såväl statliga som privata, tar ansvar för objekt där de har verksamhetsutövaransvar enligt . Kommunerna ansvarar för objekt som kräver efterbehandling, men där det inte finns någon ansvarig verksamhetsutövare som kan vara huvudman. De ansvarar också för efterbehandlings- projekt för vilka statligt bidrag beviljas. SGU får ansvar för att inventera och genomföra ansvars- utredningar och nödvändiga undersökningar för objekt som förorenats av en statlig organisation som inte finns kvar, i enlighet med delmålens prioriteringar. Myndigheten kommer att tillföras särskilda medel för detta från anslaget för sanering och återställning av förorenade områden. Regeringen avser att inom vidare bereda frågan om hur saneringsåtgärder skall hanteras för områden relaterade till avvecklad statlig myndighetsverksamhet. Läckage och spridning av kemiska ämnen från förorenade områden är en viktig orsak till att det kommer att vara svårt att uppnå Giftfri miljö inom en generation. Genom att prioritera åtgärder i de områden där risken för vidare spridning är störst kan ytterligare ökade saneringskostnader och kostnader för att ersätta t.ex. förstörda vattentäkter undvikas. En påtaglig positiv samhällsekonomisk effekt av efterbehandling av förorenade områden är att mark frigörs för bebyggelse. Detta kan ha stor betydelse i större tätorter där tillgången på mark i attraktiva lägen kan vara begränsande för samhällsutvecklingen. I vissa områden kan Prop. 2004/05:150 förorenad mark också vara en begränsande faktor för friluftsliv och Förorenade områden som belastar ett vattendrag kan t.ex. för- sämra förutsättningarna för bad- och fisketurism, vilket kan ha stor lokal betydelse. Sannolikt kommer ny lagstiftning, främst EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) och EG-förordningen om svårnedbrytbara organiska föroreningar (850/2004/EG) att ställa nya krav på sanering och efterbehandling. Exakt vilka konsekvenser detta kommer att få och hur många områden som kommer att beröras är okänt, eftersom regel- verken fortfarande håller på att genomföras. 8.8Konsekvenser av den nya kemikalielagstiftningen, REACH, och relaterade förslag Förslaget till ny kemikalielagstiftning inom EU, REACH, är den enskilda process som har överlägset störst betydelse för möjligheterna att uppnå Giftfri miljö. Totalt har över 30 analyser av konsekvenserna av kommis- sionens REACH-förslag genomförts av olika aktörer. Deras inriktning varierar från att uppskatta den totala samhällsekonomiska effekten till påverkan på en enskild bransch i ett medlemsland. Ett mindre antal studier undersöker effekterna av REACH på t.ex. arbetsrelaterad hälsa och folkhälsa. Konsekvenser i form av minskade miljökostnader och positiva effekter på biologisk mångfald är bristfälligt belysta. arrangerades ett seminarium i , där alla medlemsländer deltog för att diskutera och dra slutsatser utifrån konsekvensstudierna av REACH. Kostnader för genomförandet av REACH Inför togs en översikt över tillgängliga studier fram. En slutsats i denna är att de direkta kostnaderna för REACH för EU:s kemikalieindustri uppgår till . har på svenskt initiativ stött en studie om REACH:s kostnader för industrin inom EU (The True Costs of REACH, TemaNord 2004:557, dnr M2003/3607/Kk). I studien uppskattas de direkta kostnaderna för EU:s kemikalieindustri till ca under för nuvarande REACH-förslag. Denna kostnad motsvarar av den europiska kemikalieindustrins omsättning. Flera andra studier indikerar att de direkta kostnaderna ligger på denna nivå, däribland den Europeiska kommissionens som anger kostnaden till . presenterade kommissionen en preliminär version av REACH, som sedan var föremål för ett remissförfarande. Flera stora förändringar gjordes därefter innan det slutgiltiga förslaget presenterades . Bland förändringarna var att polymerer undantogs från förslaget samt att testkraven sänktes på s.k. intermediärer och kemikalier i volymerna liksom på ämnen i varor. uppskattar att dessa förändringar innebär en minskning av kostnaderna för förslaget med , men har inte redovisat någon detaljerad beräkning. I den nordiska rapporten uppskattas kostnaden för ett förstärkt REACH-förslag som inkluderar ökade testkrav på bl.a. kemikalier i volymspannet , i linje med vad regeringen drivit i REACH- förhandlingen. De skärpta kraven beräknas öka de direkta kostnaderna med under . Den tyska regeringen har också presenterat en beräkning av kostnader för skärpta krav på kemikalierna i samma volymspann, men med något lägre testkrav. Kostnadsökningen uppskattas där till under . De totala kostnaderna för REACH inkluderar även indirekta kostnader. I studier genomförda av nationella myndigheter och icke-statliga organisationer ligger uppskattningen av totala kostnader omkring 26 gånger de direkta kostnaderna. Den nordiska studien kommer fram till att de totala kostnaderna är mellan 1,5 och 2,3 gånger de direkta, som därmed uppgår till för hela EU. Kommissionen uppskattar de indirekta kostnaderna till ca 1,5 gånger de direkta. I vissa studier genomförda av industrin anges avsevärt högre belopp. I studier från bl.a. tysk industri har man kommit fram till indirekta kostnader på 650 gånger de direkta. Uppgifterna bygger på antaganden om långtgående effekter på industrin, som i beräkningarna hanterats på ett sådant sätt att de förstärker varandra. I den nordiska rapporten finns en detaljerad kritik av metodiken. I en rapport från Verket för näringslivsutveckling, (rapport 2004:12, dnr N2003/8816/NL), konstaterar man att merparten av svensk tillverkningsindustri kommer att beröras av REACH i egenskap av användare av kemiska ämnen och beredningar. Många företag kommer att omfattas av REACH-krav på registrering av ämnen. Huvuddelen av företagen finns i branscherna kemisk tillverkning och detaljhandel och merparten av dem är importörer av ämnen och beredningar. har gjort bedömningen att mellan 700 och 2 300 företag kan komma att omfattas av kraven på registrering i REACH. Av dessa är 65 är tillverkare av kemiska ämnen. I Nuteks rapport redovisas statistiska felkällor. Därtill har EU utvidgats sedan studien gjordes. Det betyder t.ex. att de företag som för in ämnen från de nya medlemsländerna inte längre räknas som importörer enligt REACH. En ökad administrativ börda kan förväntas för de företag som kommer att omfattas av krav på registrering enligt REACH. Många av de registreringspliktiga företagen är små och medelstora. Särskilda problem för denna företagskategori kan t.ex. vara att de hanterar små volymer av ämnena i förhållande till omsättningen och att de saknar egen kompetens för att hantera lagkrav och informationsflöden. I rapporten förordar att regeltexten förenklas, att tillsyn och kompetensutveckling samordnas inom EU och nationellt samt att särskilda insatser riktas till små och medelstora företag. Besparingar och vinster för industrin REACH bedöms medföra minskade kostnader för industrin genom förbättrad yrkesrelaterad hälsa. får både företag och offentliga aktörer tillgång till bättre information om kemikaliers egenskaper och kan därmed välja bort sådana som är olämpliga, farliga eller onödiga. Detta ger i sin tur användare av kemikalier möjlighet att minska kostnader för arbetarskydd, avfallshantering och återvinning, sanering och ersättning för uppkomna skador. Dessa effekter kan förstärkas genom att bl.a. skärpa informationskraven på kemikalier i volymerna inom REACH. För vissa företag, t.ex. byggindustrin, finns det också fördelar med utökad information om kemiska ämnen i varor. Jämfört med dagens lagstiftning ställer REACH-förslaget lägre baskrav på testdata för nya kemikalier i volymer under , vilket medför minskade kostnader för industrin. Även med den skärpning som regeringen driver i förhandlingen kommer datakraven att vara lägre än . REACH förbättrar också möjligheterna för företagen att samarbeta kring testning och dokumentation i konsortier eller att köpa uppgifter, vilket kan reducera kostnaderna. Vidare ersätter REACH ett antal existerande lagstiftningar, vilket torde bidra till att göra regelverket på kemikalieområdet enklare och mer överskådligt för företag och myndig- heter. Hälsovinster genom förbättrad kemikaliekontroll Vinsterna med REACH-förslaget knyts främst till möjligheterna att förebygga skador. får företagen tillgång till ett bättre kun- skapsunderlag vid produktutveckling, upphandling och tillverkning. I samband med drogs slutsatsen att hälsovinsterna inom EU sannolikt uppgår till . Till detta kommer miljövinster av okänd storlek. konstaterades att vinsterna av REACH för miljö och hälsa är betydligt mindre studerade än effekterna på industrin. Kommissionen uppskattar vinsterna av REACH genom förbättrad arbetsrelaterad hälsa till 17,654,för hela EU . for Nature (WWF) i (, , ) har studerat folk- hälsovinsterna med REACH. I studien görs beräkningar utifrån faktorer som vårdkostnader, betalningsvilja för att undvika ohälsa relaterad till kemiska ämnen och påverkan på näringslivets produktivitet. Beroende på vilka faktorer som inkluderas i modellen beräknas besparingarna för hela EU till under . Enbart minskade vårdkostnader beräknas till mellan 5 och 20 miljarder. I en rapport framtagen av den danska Miljöstyrelsen (Evaluation of Environmental Health Benefits of REACH) värderas vinsterna av förbättrad arbetsrelaterad hälsa gällande minskad förekomst av cancer och hud-/kontaktallergier till under för endast . Detta belopp skulle omräknat i relation till folkmängden för motsvara och för hela EU ca 50 miljarder Till dessa summor kommer vinster genom färre fall av kemiskt framkallad astma och för neurologiskt relaterade sjukdomar, vilka inte omfattas av studien. Vinster genom minskade skador på miljön Skador på miljön från kemiska föroreningar innefattar bl.a. förorening av mark och vatten samt förlust av biologisk mångfald. Följder av sådana föroreningar är i sin tur exempelvis att mark inte kan användas för bebyggelse eller för jordbruk och att grundvatten inte kan användas som vattentäkt. Spridningen av miljögifter kan också medföra försämrad reproduktion hos fiskbestånd, däribland ekonomiskt värdefulla, eller att användningen av fisken som föda beläggs med restriktioner. I Nordiska ministerrådets rapport of the Case of PCB (TemaNord 2005:556) uppskattas kostnaderna för sanerings- och återställandeåtgärder i till följd av PCB-föroreningar till 3,54,() . För hela EU uppskattas motsvarande kostnader till . REACH kommer inte att förhindra alla framtida fall av kemiska föroreningar. Däremot kan antalet fall och därmed saneringskostnaderna minska betydligt. Skador på biologisk mångfald är ofta svårare att kvantifiera ekono- miskt än t.ex. saneringskostnader. Ett exempel på återställande-/kompen- sationskostnader för skador på biologisk mångfald är Projekt . I projektet stödutfodras havsörnar med giftfri föda, vilket är en förutsättning för att reproduktionen skall kunna upprätthållas med de PCB-halter som förekommer i ekosystemen. Projektet beräknas kosta och gäller alltså endast en av de många arter som drabbats av kemiska föroreningar av miljön (många rovfågelsarter liksom t.ex. utter, säl och vissa fiskarter har drabbats hårt). Regeringens samlade bedömning av förslagen till målformuleringar och åtgärder i samband med Giftfri miljö och av REACH-förslaget är att kostnaderna är acceptabla i förhållande till de samhällsekonomiska vinster som en förbättrad kemikaliekontroll innebär. De förstärkningar av REACH-förslaget som regeringen driver kommer, om de genomförs, att innebära en väsentlig höjning av skyddsnivån för miljö och hälsa medan kostnadsökningen blir måttlig. De kostnader som REACH-förslaget innebär för industrin bedöms av regeringen som rimliga då de uppvägs av förslagets stora fördelar. Det är viktigt att eftersträva att regelverket blir så kostnadseffektivt som möjligt. I utformningen av reglerna samt genomförande och tillämpningen bör ambitionen vara att underlätta för företagen som skyddsnivån för miljö och hälsa upprätthålls. Därutöver kan det enligt regeringens bedömning behövas särskilda insatser i form av kompetensutveckling, information m.m. riktade till små och medelstora företag för att under- lätta genomförandet. REACH-förslaget kommer att kunna antas och träda i kraft . Först då förslaget antagits av och rådet är det möjligt att analysera i vilken utsträckning REACH kommer att bidra till att uppnå Giftfri miljö och flera av delmålen. Regeringens bedömning är att en översyn av delmålen och de angivna målåren är lämplig i samband med den fördjupade utvärdering av miljömålssystemet som är aviserad till 2009. kommer troligen även arbetet med att revidera för växtskyddsmedel att vara avslutat. Dessutom kommer arbetet med den globala kemikaliestrategin respektive strategin för kvicksilver då att ha framskridit betydligt. I detta sammanhang är det också lämpligt att utifrån utvecklingen av de olika processerna på EU-nivå och internationellt se över behovet av nationella åtgärder. Ozonskiktet skall utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning. För miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt har ett delmål om utsläpp av ozonnedbrytande ämnen fastställts. Regeringens bedömning: En förutsättning för att nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt är fortsatt kraftfulla insatser i det internationella arbetet. Regeringen avser därför att även i fortsättningen vara aktivt drivande i förhandlingarna om Montrealprotokollet om ozonnedbrytande ämnen. Ytterligare åtgärder för att minska utsläppen av ozonnedbrytande ämnen bör också vidtas på nationell nivå. Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljö- kvalitetsmålet redovisades i kapitel 10 i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Enligt regeringens bedömning i den propositionen innebär miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt i ett generations- perspektiv bl.a. följande: verkar för att halterna av klor, brom och andra ozonned- brytande ämnen i stratosfären inte överstiger naturliga nivåer. Inom loppet av en generation skall användningen av ozonned- brytande ämnen i vara avvecklad. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen står fast vid bedömningen att miljökvalitetsmålet är möjligt att nå. Den negativa påverkan på ozonskiktet av ozonnedbrytande ämnen har minskat till följd av att åtgärder har vidtagits på nationell nivå, men framför allt genom internationellt samarbete. Det internationella samarbetet för att skydda ozonskiktet har varit framgångsrikt. På global nivå har förbrukningen av ozonnedbrytande ämnen minskat betydligt och effekten av dessa ämnen beräknas ha minskat avsevärt. Totalkoncentrationen av klorfluorkarboner (CFC) i troposfären avtar. Koncentrationen av väteklorfluorkarboner (HCFC) ökar dock fortfarande och i motsats till tidigare antaganden ökar också koncentrationen av brom till följd av ökade koncentrationer av halon. Över blev ozonhålet 2003 ett av de största sedan det upptäcktes . Forskare gör bedömningen att man kommer att kunna se en återhämtning av ozonskiktet över och att det kan vara återställt . 9.1Delmål 1 om utsläpp av ozonnedbrytande ämnen Regeringens bedömning: Delmål 1 bör fortfarande ha följande lydelse: skall utsläpp av ozonnedbrytande ämnen till största delen ha upphört. Delmålet kan nås om ytterligare åtgärder vidtas. förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Remissinstanserna kommenterar inte miljökvali- tetsmålet. Skälen för regeringens bedömning De svenska utsläppen av ozonnedbrytande ämnen har minskat kraftigt tack vare att kraftfulla åtgärder har vidtagits. är förbrukningen begränsad till några få områden där undantag från förbud beviljats eller där dispenser givits, framför allt inom försvarets verksamheter. De utsläpp som sker beror främst på läckage från äldre varor och produkter, där ozonnedbrytande ämnen används som köldmedier eller isoleringsmaterial. har uppskattat att de mängder ozonnedbrytande ämnen som finns kvar i produkter och utrustning uppgår till ca varav närmare finns i plaster för isoleringsändamål och resten används som köldmedium i befintliga kyl-, frys-, och klimatanläggningar samt brandsläcknings- system. Delmålet om utsläpp av ozonnedbrytande ämnen är formulerat utifrån att det är viktigt att miljöpåverkan från den historiska använd- ningen av ozonnedbrytande ämnen minskas. Eftersom det är svårt att fullständigt identifiera, samla in och destruera de varor och produkter som innehåller ozonnedbrytande ämnen är delmålet formulerat så att utsläppen till största delen skall ha upphört till 2010. Regeringen bedömer att det är möjligt att nå delmålet om att de svenska utsläppen av ozonnedbrytande ämnen till största delen skall ha upphört till 2010 om regelverken följs och ytterligare åtgärder vidtas. Avvecklingen av produkter som innehåller ozonnedbrytande ämnen bör påskyndas Det behöver vidare säkerställas att produkter som innehåller ozonnedbrytande ämnen omhändertas på ett tillfredsställande sätt i avfallsledet. Vad gäller förekomsten av ozonnedbrytande ämnen i isoleringsmaterial är det avgörande i vilken takt man bygger om eller river gamla fastigheter och hur hanteringen av byggavfall som innehåller ozonnedbrytande ämnen sker. har redovisat ett uppdrag till regeringen om avfallshanteringen i byggsektorn (Avfallshantering inom bygg- och fastighetssektorn, ) i vilken man bl.a. identifierat brister i hanteringen av det farliga avfallet. har föreslagit ökade krav vid rivning för att förbättra omhändertagandet av det farliga avfallet. Förslagen har överlämnats till (M 2002:05) för vidare bearbetning. Regeringen beslutade om en ändring i förordningen (2002:187) om ämnen som bryter ned ozonskiktet.