prop · GS03150d2 · 2005-05-10 00:00:00 — För att uppnå en ökad samsyn anser regeringen att det är nödvändigt med kontinuerliga diskussioner och kontakter. På avfallsområdet har regeringen inrättat Rådet för avfallsfrågor under för att bistå verket i dess genomförande av politiken. Dialogprojekten , bo och förvalta för framtiden samt Framtida handel med dagligvaror samt Träbyggnadsstrategin (Ds 2004:1, Mer trä i byggandet) är andra exempel på arbeten för att främja en ökad samsyn och för att gemensamt hitta lösningar som kan bidra till hållbar utveckling. Regeringen anser att det finns goda möjligheter att vidga denna typ av samråd till andra områden och har bl.a. beslutat om att inrätta ett nationellt miljöteknikråd för samordning av insatser inom miljöteknik, miljödriven affärsutveckling och miljöteknikexport i . Kostnaderna för dagens miljöproblem Ett effektivt utnyttjande av material och av alla andra resurser, är en förutsättning för en framgångsrik industriell produktion. Produktionen av varor bör anpassas så att ämnen som i något skede kan ge upphov till negativa effekter på hälsa och miljö undviks så långt som möjligt. Kostnaderna för dagens miljöproblem och resursanvändning måste i större utsträckning identifieras så att en prissättning, som avspeglar kostnaderna för varans miljöbelastning under hela dess livscykel, blir möjlig. Skatter och avgifter kan fungera effektivt under förutsättning att de tillämpas direkt på miljöproblemet. Vissa miljöproblem uppstår efter det att den miljöpåverkande aktiviteten påbörjats. Ett förebyggande arbete i enlighet med försiktighetsprincipen måste ske. En översyn av dagens ekonomiska styrmedel för att främja miljöpolitiken aviseras i avsnitt 21.1.5. Regeringen anser att en sådan översyn även bör innehålla en analys av behov av ytterligare åtgärder för att främja ett giftfritt och resurssnålt kretslopp. I underlag från om ekonomiska styrmedel (Rapporten 4 om utformningen av en fortsatt grön skatteväxling) (dnr M2004/1896/Hm) föreslås bl.a. en översyn av möjligheten att införa ekonomiska styrmedel på särskilt giftiga ämnen för att minska användningen eller uppnå en utfasning av sådana ämnen. Regeringen instämmer i verkets förslag att en sådan översyn bör göras och att det bör ingå i den övergripande utredningen. Regeringen anser också att det kan finnas anledning att i det sammanhanget ytterligare undersöka möjligheten att använda sig av olika pantsystem för att exempelvis öka insamlingsgraden av sådana avfallsslag, exempelvis farligt avfall, som innebär miljörisker vid ett felaktigt omhändertagande. Kemikalie- och produktarbetet liksom avfallsarbetet är i hög grad präglat av den europeiska och den internationella arenan. Anpassningen till ett giftfritt och resurssnålt samhälle kräver därför ett nära samspel mellan olika aktörer både nationellt, inom EU och globalt. Den globalisering av handeln med varor och tjänster som utvecklas kräver ett samspel med och en påverkan på pågående processer inom framför allt EU, FN och WTO. Konsumtion i vårt land av importerade varor påverkar miljön i andra länder. Gemensamma åtgärder är därför av stor betydelse. Strängare regler i ett land får inte leda till ökade miljöproblem i ett annat land. Olika regler i olika länder försvårar den fria rörligheten för varor, vilket är en av kärnfrågorna för EU-samarbetet. Den nya EG-förordningen, REACH, kommer få stor betydelse för kemikaliearbetet i , när den väl beslutas och genomförs. Regeringen anser vidare att strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp bör utvecklas så att den kan tjäna som en viktig utgångspunkt för internationella insatser avseende begränsning, användning och omhändertagande av kemikalier, naturresurser, produkter och avfall. Regeringens strategi för det internationella arbetet och arbetet inom EU beskrivs i kapitel 23 och 24. Vägledning och tillsyn är avgörande både för att styra avfall till rätt behandling och för att säkerställa en hög nivå av miljöskydd vid såväl produktion av varor och användning av produkter som vid omhändertagandet av avfallet. Vägledning om reglernas tillämpning är viktigt för att säkerställa en hög och jämn nivå för att öka genomslaget för generella bestämmelser som allmänna hänsynsregler. Regeringen anser att både de centrala myndigheterna med ansvar för tillsynsvägledning och de regionala och lokala tillsynsmyndigheterna med operativt ansvar har en viktig roll i detta arbete. Detta utvecklas specifikt för avfallsområdet i avsnitt 21.3.6. En beskrivning av tillsynsarbetet på regional och lokal nivå redovisas i kapitel 26. Behov av ytterligare åtgärder Den tekniska utvecklingen i samhället har gått mycket fort och stora delar av industrin har aktivt deltagit för att kretsloppsanpassa sina verksamheter. Regeringen bedömer att arbetet i många fall har varit framgångsrikt. Företagen har visat att förändringar är möjliga. sättning för detta förändringsarbete är att det finns en god kunskap om miljöfrågor i stort. Regeringen bedömer det därför som särskilt viktigt att en diskussion mellan näringsliv, myndigheter, konsumentföreträdare och forskare utvecklas vidare så att de goda exemplen får genomslag i samhället. Det svenska miljöarbetet måste utformas i samverkan med bl.a. näringslivet och konsumentrepresentanter samt med hänsyn till utvecklingen av miljöinsatserna internationellt. För att ytterligare stärka arbetet behövs informationsinsatser gentemot aktörerna och information om varors och produkters miljöpåverkan så att konsumenter kan göra aktiva val (se avsnitt 21.3.5). Utöver information och dagens lagstiftning är forskning och utveckling och ekonomiska styrmedel samt effektivisering och samordning av styrmedel exempel på områden där det bör undersökas vidare i vilken mån ytterligare åtgärder kan utvecklas inom strategin. Regeringen anser att forskningen om kemikalier och miljötoxikologi behöver stärkas. Detta behövs för att tidigt upptäcka skador som kan uppstå på människa och miljö, men också för att på ett trovärdigt sätt skall kunna driva kemikaliefrågorna i internationella förhandlingar. Det är också viktigt att konsumenternas behov och beteende beaktas i denna typ av forskning. Exempel på områden där det är angeläget att förbättra kunskapen är effekterna av exponering för låga doser av ämnen och kombinationseffekter av flera ämnen (se kapitel 8). När det gäller gränsvärden i livsmedel har det centrala ansvaret. Teknik avseende avfallshantering behöver utvecklas och ytterligare kunskap behöver byggas upp kring avfallshantering, deponier, förorenade områden och förebyggande arbete. Regeringen instämmer även i förslag att det finns stor potential att använda den offentliga upphandlingen som ett medel för att främja miljöanpassningen av produkter och tjänster. Frågan om miljökrav vid offentlig upphandling behandlas utförligare i avsnitt 21.1.5. konstaterar i rapporten allas vårt ansvar (dnr M2004/622/Mk) att det finns stora problem med att uppnå flera av miljökvalitetsmålen och delmålen som gemensamt representerar delar av strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Regeringen anser att det i det fortsatta arbetet är nödvändigt att analysera vilka ytterligare delmål och åtgärder som kan behövas fram till dess att miljökvalitetsmålen skall vara uppnådda. Dessa förslag till åtgärder bör företrädesvis inrymmas i de olika åtgärdsstrategierna och syfta till att skapa synergier och vara kostnadseffektiva. Arbetet inför nästa fördjupade utvärdering behandlas i avsnitt 27.2. ansvarar enligt sin instruktion (2001:1096) för att samordna arbetet inom ramen för strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Verket skall bl.a. samordna övriga berörda miljömålsmyndigheters och andras relevanta arbete. Rollen som samordningsansvarig innebär inte att övertar miljömålsmyndigheternas ansvar att följa upp och utveckla respektive miljökvalitetsmål. Den innebär inte heller att övertar de berörda aktörernas ansvar för att åtgärder vidtas. Regeringen anser att det är av stor vikt att fortsätter arbetet med att utveckla strategin och instämmer i att det finns skäl att i större utsträckning samordna verkets förslag och idéer med avseende på de effekter som de kan leda till för när- liggande miljökvalitetsmål och delmål. Regeringen avser därför att uppdra åt att fortsätta detta arbete i linje med ovanstående utgångspunkter. Regeringens bedömning: Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp bör inrikta arbetet på tre åtgärdsområden. giftfri och resurssnål produktion, giftfri och resurssnål konsumtion av produkter, giftfritt och resurssnålt omhändertagande av avfall. Skälen för regeringens bedömning: har haft i uppdrag att presentera hur strategin kan utvecklas. Regeringen anser att detta är ett arbete som måste fortgå och anser att i sitt arbete har identifierat ett antal frågor som är intressanta att utveckla vidare, exempelvis offentlig upphandling och miljöledningssystem som behandlas i avsnitt 21.1.5, ökad samverkan mellan aktörer, förbättrat informationsflöde längs produktkedjan, ökad användning av ekonomiska styrmedel, öka forskningen och förbättra den befintliga materialflödesstatistiken, åtgärder som behandlas i denna strategi. Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp omfattar framför allt användningen av kemikalier samt strömmarna av material och produkter under hela deras livscykel. Mot bakgrund av detta är det naturligt att inrikta arbetet på tre åtgärdsområden. Dessa områden är Giftfri och resurssnål produktion, Giftfri och resurssnål konsumtion av produkter och Giftfritt och resurssnålt omhändertagande av avfall. 21.3.4Giftfri och resurssnål produktion En giftfri och resurssnål produktion behövs främst för att bidra till att miljökvalitetsmålen och delmålen under Giftfri miljö, Säker strålmiljö och God bebyggd miljö uppnås. Det handlar främst om att i produktionsfasen begränsa användningen av farliga kemiska ämnen och att minimera användningen av material generellt för att på det viset bidra till att begränsa mängden och farligheten i det avfall som uppstår. Producenterna har således en viktig roll att se till att varor och produkter kretsloppsanpassas. Såväl globalt som inom EU och i pågår ett arbete att minska miljöriskerna av kemikalier. På om hållbar utveckling i enades man om att en global kemikaliestrategi skall finnas på plats (se kapitel 24). Strategin har till syfte att skapa ett gemensamt system för en global kemikaliesäkerhet. Inom EU håller en ny kemikalielagstiftning, REACH, på att ta form (se kapitel 8). Förslaget REACH omfattar bl.a. att nya och redan existerande ämnen omfattas av samma system för registrering, bedömning och godkännande av kemikalier. driver även frågan om att principer om att kontinuerligt byta ut farliga ämnen och tillämpa försiktighetsprincipen vid riskbedömningar skall bli allmänt rådande. Dessa åtgärder är också centrala i den svenska kemikaliepolitiken. Ansvaret för att ta fram kunskap om ämnens egenskaper läggs på industrin. Denna information skall registreras i ett gemensamt register för EU. På global nivå sker också arbete för en hållbar konsumtion och produktion med hänsyn till varors gränsöverskridande miljöpåverkan (se kapitel 24). Vid världstoppmötet i beslutades att ett internationellt tioårigt ramverk av program för hållbara konsumtions- och produktionsmönster skall utvecklas. Ett första internationellt möte hölls i varvid den s.k. Marrakech-processen att utveckla detta ramverk av program, inleddes. Ett nytt internationellt möte planeras till . Huvudansvariga för Marrakech-processen är UNDESA () och (FN:s miljöprogram). har tagit på sig en ledande roll för hållbar konsumtion samt ordförandeskap vid de internationella mötena. Dessutom har beslutat om ett extra anslag på till för arbetet med det tioåriga ramverket av program för hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Utöver arbetet som beskrivs ovan anser regeringen att det finns en del kompletterande åtgärder som är intressanta för att bidra till att en giftfri och resurssnål produktion kommer till stånd. De handlar framför allt om: att identifiera och åtgärda källorna till miljögifter, användningen av bekämpningsmedel. Identifiera och åtgärda källorna till miljögifter Regeringens bedömning: Källorna till de gifter som påverkar ekosystemen och motiverat kostråd gällande fisk bör identifieras och så långt möjligt åtgärdas. Detta bör ske genom ett förstärkt samarbete med berörda stater, HELCOM och Europeiska kommissionen som omfattar både konkreta åtgärder och kunskapsuppbyggnad. Vidare bör en nationell handlingsplan utformas för att minska den samlade belastningen på och från av PCB, dioxiner och furaner samt andra särskilt angelägna ämnen. förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till analys och åtgärder i förslag. Flera instanser, däribland Länsstyrelserna i respektive och , anser dock att åtgärdsförslagen behöver definieras närmare. (NRM) framhåller behovet av prioritering mellan åtgärder. Bl.a. i , (SMF), , NRM och betonar betydelsen av samarbete inom EU och mellan Östersjöstaterna. Ett antal remissinstanser, däribland i , , (GMF), , (), Svenskt Vatten (SV) och geologiska undersökning (SGU) framhåller behovet av olika typer av forskning och utveckling av miljöövervakning. Många instanser, däribland SMF, SNF, Världsnaturfonden (WWF), och , betonar att åtgärder i form av restriktioner gällande ämnen med vissa farliga egenskaper bör vidtas vid källan och några framhåller betydelsen av REACH i sammanhanget. Plast- och kemiföretagen anser att okunskapen om kemikaliers hälso- och miljöegenskaper är överdriven och att både nationell lagstiftning och REACH är inriktade på kunskap om ämnens egenskaper och riskreducering. SV anser att diskussion och åtgärder bör vidgas till att omfatta skydd av sötvatten. GMF och SGU pekar på att kommissionen inte tagit upp dumpade miljögifter i kemiska stridsmedel respektive industriavfall och GMF framhåller också att giftiga båtbottenfärger inte berörs. Skälen för regeringens bedömning: Kraftfulla åtgärder måste vidtas för att förebygga och kunna sänka koncentrationerna av skadliga ämnen som t.ex. PCB och dioxiner till en sådan nivå att kostråden inte längre behövs för fisk och så att påverkan på ekosystemen upphör eller är försumbar. Detta är en viktig åtgärd för att bidra till att uppnå Giftfri miljö (se kapitel 8). För vissa fiskarter från insjöar, och finns kostråd på grund av halterna av PCB, DDT, dioxiner och kvicksilver. Konsumtionen bör enligt begränsas för särskilt känsliga grupper som ammande mödrar, gravida kvinnor, kvinnor i barnafödande ålder och flickor. Undersökningar tyder på att svensken nu får i sig mindre dioxiner, PCB och DDT via födan . Trots detta får var tionde svensk i sig mer dioxiner och PCB än vad som anses godtagbart. Riskbedömningen för vissa miljögifter har blivit strängare. Halterna av dessa ämnen fortsätter också att påverka ekosystemen och den biologiska mångfalden. Exempel på detta är bl.a. att reproduktionen hos rovfåglar, säl och utter alltjämt är påverkad av förekomsten av miljögifter. Det finns också indikationer på samband med reproduktionsstörningar hos fisk både i sötvatten och i . Det finns stora brister i kunskapen både om vilka kemiska ämnen som finns spridda i miljön och vad dessa har för hälso- och miljöeffekter. Vattnet och därmed rovfågel, däggdjur samt fisk i och belastas av gifter i utsläpp från både och övriga världen. Merparten av dessa gifter har sitt ursprung i den industrialiserade världen. Ett omfattande arbete pågår i och internationellt bl.a. för att minska utsläppen av dioxiner vid förbränning, identifiera och sanera källor till PCB och begränsa användningen av kvicksilver. De direkta utsläppen har begränsats i , men det finns ännu betydande utsläppskällor i och f.d. . När det gäller kvicksilver är den globala eldningen med kol en stor och viktig utsläppskälla. Skadliga ämnen som PCB och tungmetaller finns också lagrade i stora reservoarer i jord och sediment. Därifrån kan det läcka ut till den omgivande miljön eller aktiveras genom biologiska processer. Ett kostnadseffektivt sätt att minska halterna av PCB, dioxiner och furaner i bl.a. och ekosystem, kan därför vara att initiera åtgärder utanför gränser. uppmätts i t.ex. indikerar att ytterligare begränsning av utsläpp från kvarvarande källor kan ge snabba resultat. Det finns också skäl att bredda åtgärderna till att omfatta fler ämnen än . Cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktionsstörande ämnen samt ämnen som är långlivade och bioackumulerande bör ägnas särskild uppmärksamhet. Halterna av t.ex. PCB, dioxiner och furaner har inte minskat i en sådan takt att man kan förvänta sig någon ytterligare nedgång . Detta är mycket oroande. Om ingen minskning sker kan det komma att medföra att negativa effekter för rovfågel, däggdjur samt fisk i bl.a. . Det kan t.ex. få till följd att kostråd även fortsättningsvis måste utarbetas för fisk i . Regeringen anser därför att åtgärder skall vidtas som minskar halterna av dessa ämnen i fisk. Åtgärderna behövs för att bidra till att flera av delmålen under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö skall kunna uppnås. De källor som potentiellt bidrar till belastningen i bör enligt regeringens uppfattning prioriteras. Skälet till detta är att har de högsta halterna av miljögifter och att minskningen går långsammare här på grund av det begränsade vattenutbytet. Regeringen avser att i lämpliga internationella fora verka för att det bildas en arbetsgrupp för att minska förekomsten av gifter i Östersjöfisk. Gruppen som bör bestå av representanter för samtliga Östersjöstater och Europeiska kommissionen föreslås inrättas genom samverkan mellan berörda EU-organ och om miljö (HELCOM). Enligt regeringens uppfattning bör ta en ledande roll i detta arbete. Arbetet inom gruppen bör starta med en källkartering och bedömning av utsläppens storlek. Här bör stor vikt läggas vid att aktivt inkludera länder vilkas produktions-, konsumtions- och emissionsuppskattningar är osäkra. Gruppen bör bedöma vilka ytterligare insatser som krävs för att minska emissionerna av PCB, dioxiner och furaner och andra skadliga ämnen till nivåer som minskar belastningen på främst , men även på . I sitt arbete bör gruppen prioritera begränsningar av utsläpp, omhändertagande och säker deponering av avfall från viktiga källor som exempelvis deponier, förorenad mark, sediment, samt fogmassor och andra material i byggnader. I arbetet bör även möjligheterna att minska utsläpp av farliga ämnen från förbrännings- och industriprocesser, framför allt halogenerade organiska föreningar, organiska ämnen och tungmetaller utredas. Slutligen bör insatser gällande produkter och processer som innehållande PCB och gamla PCB-lager omfattas av arbetet. Gruppen måste även arbeta med kunskapsuppbyggnad hos deltagande länder och institutioner. Regeringens bedömning är även att en strategi för att åtgärda de nationellt viktigaste källorna bör utformas. Strategin bör syfta till att minska den samlade svenska belastningen av PCB, dioxiner och furaner, men också för vissa andra särskilt angelägna ämnen till och . Detta arbete skulle kunna vara en fortsättning på det arbete som nu genomför med att kartlägga dessa utsläppskällor (se avsnitt 21.3.6). har initierat en utvärdering av sina kostråd för konsumtion av fisk. Utvärderingen innebär bl.a. att man tittar på om kostråden är adekvata och skyddar målgrupperna på ett tillräckligt bra sätt, om de är enkla att tillämpa och om de berörda konsumentgrupperna följer råden. Mot bakgrund av ovanstående gör regeringen bedömningen att de föreslagna åtgärderna kommer att bidra till att miljökvalitetsmålen och delmålen under Giftfri miljö och God bebyggd miljö kommer att uppnås. Det har även en positiv effekt för Hav i balans samt levande kust och skärgård. Regeringens bedömning: En utvecklad materialflödesstatistik behövs för att bedöma den samlade miljöpåverkan från vissa material. Kvaliteten på den befintliga statistik som materialflödesstatistiken bygger på måste i vissa fall förbättras. SCB bör få i uppdrag att lämna ett förslag för en redovisning av mängder i ton i industri- och utrikeshandelsstatistiken. förslag i rapport 5368: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Verket föreslår även att ett användarråd för materialflödesstatistik med berörda aktörer skall inrättas vid SCB. Remissinstanserna: Instämmer i huvudsak i förslag. Skälen för regeringens bedömning Problemet med användningen av material är förknippat med den miljöpåverkan som användningen för med sig. Vår produktion och konsumtion av varor och tjänster leder till ett materialflöde som har miljöpåverkan i alla led. Påverkan kan ske vid utvinning, produktion, användning, slutligt omhändertagande och vid transporter av naturresursen/materialet. Okunskapen om kemiska ämnens förekomst i varor försvårar arbetet med giftfria och resurssnåla kretslopp. Med en utvecklad materialflödesstatisk kan trender och grad av måluppfyllelse följas i riktning mot miljökvalitetsmålet och delmålen under Giftfri miljö. En utvecklad materialflödesstatistik kan också utgöra ett underlag i uppföljningen av andra miljökvalitetsmål och delmål, såsom God bebyggd miljö och Begränsad klimatpåverkan. Uppgifter om materialflöden kan också användas för att beräkna varors påverkan på miljön, diffusa emissioner av t.ex. metaller och som underlag för modellering av kostnadseffektiva sätt att minska koldioxidutsläppen. För att vara användbar måste materialflödesstatistik bygga på en strategisk analys av befintlig statistik och en prioritering av material för flödesanalys. saknas analys för att identifiera vilka material som är intressanta att studera. Utgångspunkt för en prioritering mellan material är den effekt på miljön som materialen ger upphov till. Statistik om materialflöden finns inte samlad hos en myndighet utan är splittrad på bl.a. Kemikalieinspektionen, (), , , och . Statistik över import, produktion och export av material finns främst i den ekonomiska handels- och produktionsstatistik som SCB ansvarar för. Denna statistik behöver förbättras eftersom risken för dubbelräkning av material och varuflöden med dagens dataunderlag är stor. bedömer i sin rapport (dnr M2004/1204/Kk) att med små insatser kan den befintliga statistiken utnyttjas för materialflödesanalyser och analyser av miljöbelastning. Regeringen delar denna bedömning. Vidare bedöms att en utvecklad materialflödesstatistik inte kommer att utgöra en ökad börda för företagen. Statistikansvar för stora materialflöden, fysisk varustatistik, statistik om läkemedel och kosmetika saknas f.n. SCB har byggt upp en kompetens inom materialflödesdata. Rapporten framtida nationell materialflödesstatistik (2000:4, dnr M2000/3144/Hm) utgör en plattform för ytterligare arbete på området. SCB samarbetar nationellt och internationellt med andra viktiga aktörer inom området. Inom EU pågår arbete med att utveckla ett system för materialflödesstatistik. Även har beslutat om en rekommendation till medlemsländerna om att upprätta nationell statistik om materialflöden och resursproduktivitet. Regeringen kommer att ge SCB i uppdrag att lämna ett förslag för en redovisning av mängder, i ton, i industri- och utrikeshandelsstatistiken. Regeringen bedömer att åtgärden om en förbättrad materialflödesstatistik bidrar till en bättre kunskap om hur väl arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen och delmålen under Giftfri miljö, God byggd miljö och Begränsad klimatpåverkan utvecklas. föreslog även att ett användarråd för materialflödesstatistik skall inrättas vid SCB. Förslaget välkomnades av ett flertal remissinstanser. Inrättandet av sådana användarråd görs dock inte av regeringen utan av SCB. Den miljörelaterade ohälsan medför stora samhällsekonomiska kostnader, bl.a. i form av utebliven arbetsinsats på grund av sjukskrivning (se även avsnitt 27.1).