prop · GS03158 · 2005-05-30 00:00:00 — Regeringen ansåg då att det inte fanns skäl att ge utökade möjligheter att genomföra platsunder- sökningar men förklarade att man eventuellt skulle återkomma i frågan. Enligt vår bedömning innebär bestämmelsen i artikel 21.4 d i prospekt- direktivet om platsundersökningar inte att det måste införas några befogenheter för de behöriga myndigheterna att på rättslig väg genom- driva en platsundersökning. I praktiken kommer platsundersökningar endast vara aktuella att utföra hos börser och auktoriserade marknads- platser. För att det inte skall råda någon oklarhet om att Finansinspek- tionen har möjlighet att utföra platsundersökningar bör detta uttryckligen framgå av lag. Vi föreslår därför att det införs en ny bestämmelse i lagen om börs- och clearingverksamhet, som klargör detta. Den upplysningsskyldighet börser och auktoriserade marknadsplatser har gentemot kan alltså fullgöras genom att inspek- tionen genomför en undersökning på plats. Genom en sådan under- sökning kan inspektionen ta del av handlingar och studera rutiner på plats i stället för att begära in uppgifter och handlingar till inspektionen. Vid en platsundersökning kan det ske en inspektion av alla aspekter av den verksamhet som inspektionen har tillsyn över. Det saknas anledning att införa bestämmelser som ger Finansinspek- tionen rätt att använda tvångsmedel för att genomföra en platsunder- sökning. Underlåtenhet att fullgöra upplysningsskyldigheten är dock sanktionerad genom bestämmelser i 11 kap. lagen om börs- och clearing- verksamhet. 10.2.2Rätten att förbjuda ett erbjudande till allmänheten eller handel på en reglerad marknad Regeringens förslag: får tillfälligt förbjuda ett erbjudande av finansiella instrument till allmänheten eller ett upptagande av finansiella instrument till handel på en reglerad marknad, om inspektionen har skälig anledning att anta att erbjudandet eller upptagandet strider mot bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument eller prospektförordningen. får i fråga om ett erbjudande av finansiella instrument till allmänheten även meddela ett permanent förbud, om inspektionen finner att bestämmelserna i nämnda lag eller förordning har överträtts. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt utredningens förslag får dock även meddela ett permanent förbud mot att ta upp finansiella instrument till handel på en reglerad marknad. Remissinstanserna: anser att reglerna i artikel 21.3 d och f i prospektdirektivet inte ger utrymme för att ge den behöriga myndigheten befogenhet att meddela permanent förbud mot att ta upp finansiella instrument till handel på en reglerad marknad. Enligt bör den av utredningen föreslagna bestämmelsen i 6 kap. 1 c § lagen om handel med finansiella instrument därför ändras. Övriga remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Det förekommer att en emittent eller någon annan genom en annons eller på något annat sätt riktar ett erbjudande av finansiella instrument till allmänheten att förvärva finan- siella instrument, utan att först ha fått ett prospekt godkänt och registrerat hos . I sådana fall kan inspektionen enligt gällande rätt förelägga emittenten att ge in ett prospekt till inspektionen för granskning (6 kap. 3 § lagen om handel med finansiella instrument). De nya reglerna i prospektdirektivet innebär att måste ges ytterligare befogenheter. Enligt artikel 21.3 d, f, g och h i direktivet skall den behöriga myndigheten ha befogenhet att meddela ett tillfälligt förbud för ett erbjudande av finansiella instrument till allmänheten eller ett upptagande av finansiella instrument till handel på en reglerad marknad, om myndigheten har skälig anledning att anta att reglerna i prospektdirektivet har överträtts. Den behöriga myndigheten skall även ha befogenhet att meddela ett förbud för ett erbjudande av finansiella instrument till allmänheten, om den finner att reglerna har överträtts eller har skälig anledning att misstänka att reglerna har överträtts. Befogenheterna skall således kunna utnyttjas såväl i en situation som redogjorts för ovan som i andra situationer, exempelvis där en emittent underlåter att registrera och offentliggöra ett tillägg till prospektet trots att ny väsentlig information framkommit. anser emellertid att reglerna i artikel 21.3 d och f i prospektdirektivet inte ger utrymme för att såsom utredningen har föreslagit ge befogenhet att meddela permanent förbud även mot att ta upp finansiella instrument till handel på en reglerad marknad (se utredningens förslag till 6 kap. 1 c § lagen om handel med finansiella instrument). Vi delar uppfatt- ning och befogenhet att meddela ett permanent förbud bör därför inte omfatta sådana situationer. Reglerna i artikel 21.3 d och f i prospektdirektivet bör genomföras genom att en ny bestämmelse tas in i lagen om handel med finansiella instrument. I fråga om befogenheten att enligt artikel och h tillfälligt eller permanent stoppa handeln på en reglerad marknad avseende ett visst finansiellt instrument, bör gällande bestämmelser i 10 kap. lagen om börs- och clearingverksamhet anses tillräckliga för att uppfylla de krav som ställs upp i prospektdirektivet. Kravet på förhandsgranskning av ett prospekt är grundläggande. Därigenom kan det säkerställas att ett prospekt innehåller den informa- tion som krävs enligt bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument och prospektförordningen. Om någon som är skyldig att lämna in ett prospekt till inte gör det, innebär detta en överträdelse av bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument. Om någon gör en sådan överträdelse torde det ske antingen med uppsåt eller av oaktsamhet. Vi delar utredningens uppfattning att detta utgör en allvarlig överträdelse som kan skada tilltron till värdepap- persmarknaden. Detsamma gäller om den som lämnar ett erbjudande inte gör ett tillägg till prospektet när så krävs, eller bryter mot bestäm- melserna om offentliggörande. En investerare skall kunna utgå från att den som riktar ett erbjudande av finansiella instrument till allmänheten har uppfyllt kraven på godkännande, offentliggörande och lämnande av information. Såsom redogjorts för i avsnitt 10.1.1 följer av artikel 25.1 i prospekt- direktivet att medlemsstaterna skall se till att lämpliga administrativa åtgärder kan vidtas eller administrativa sanktioner utdömas mot de ansvariga, när bestämmelser som antagits enligt det direktivet inte har följts. Det finns mot denna bakgrund skäl att ges möjlighet att ålägga den som bryter mot dessa bestämmelser en sanktion i form av en särskild avgift. En sådan sanktion kan vidtas mot någon oavsett om denne står under tillsyn av . När avgiftens storlek skall bestämmas kan inspektionen också ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och till de övriga omständigheterna i det enskilda fallet. Särskild avgift behandlas närmare i avsnitt 10.3. I detta sammanhang finns det anledning att även överväga om den rätt som har att, om någon inte ger in ett prospekt till inspektionen för granskning förelägga denne att göra rättelse genom att upprätta prospekt och lämna in detta till inspektionen, bör kvarstå oförändrad. Eftersom nu föreslås få befogenhet att stoppa ett erbjudande om det inte getts in ett prospekt till inspektionen för granskning, torde det inte längre finnas något behov av att rikta något föreläggande till den som är skyldig att upprätta prospektet. Finans- inspektionens nya befogenhet framstår dessutom som betydligt mer verkningsfull än den möjlighet som inspektionen har enligt gällande rätt att förelägga någon att vidta rättelse. 10.2.3Övriga befogenheter enligt direktivet Regeringens förslag: Bestämmelserna om handelsstopp i lagen om börs- och clearingverksamhet förtydligas så att det uttryckligen framgår att handeln kan stoppas om emittentens ställning är sådan att handeln skulle skada investerarnas intressen. Om ett prospekt som har godkänts av en behörig myndighet inom EES är giltigt i , skall underrätta den myndigheten, när emittenten eller ett utländskt värdepappersföretag som medverkar vid ett erbjudande av finansiella instrument till allmänheten har gjort sig skyldig till ekonomisk brottslighet eller har överträtt bestämmelser i lagen om handel med finansiella instrument eller lagen om börs- och clearingverksamhet. Om brottsligheten eller överträdelserna fortsätter, trots de åtgärder som vidtagits av den behöriga myndighet som godkänt prospektet, får vidta åtgärder. Innan åtgärd vidtas skall inspektionen underrätta myndigheten som har godkänt prospektet. Europeiska kommissionen skall underrättas om åtgärden . Har godkänt ett prospekt får inspektionen, om behörig myndighet i en annan stat inom EES underrättat inspektionen om att emittenten eller ett värdepappersinstitut, som medverkar vid ett erbjudande av finansiella instrument till allmänheten i den staten, har överträtt föreskrifter som gäller i den staten eller inte fullgjort sina skyldigheter när finansiella instrument tagits upp till handel på en reglerad marknad, vidta åtgärd mot emittenten eller institutet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. () anser att reglerna i artikel 21.4 a och c i prospektdirektivet synes föreskriva att den behöriga myndigheten skall ha möjlighet att rikta krav direkt mot emittenten. Detta aktualiserar frågan om vem som skall ha ansvaret för emittentens löpande informa- tionsgivning. Nämnda artikel i prospektdirektivet ger närmast intryck av att den behöriga myndigheten fortsättningsvis skall ansvara även för detta. NGM anser att det därför kan ifrågasättas om den ordning som gäller i är tillräcklig för att uppfylla kraven i direktivet. Förhållandet mellan och marknadsplatsernas befogenheter och ansvar i detta avseende bör enligt NGM utredas ytterligare. anser att de nuvarande sanktions- möjligheter inspektionen har att tillgå i sin tillsyn av marknadsplatserna är otillräckliga och att det krävs sanktionsmöjligheter som är bättre anpassade till överträdelsernas art. påpekar även att bestämmelsen i 8 kap. 5 § sjätte stycket sekretesslagen (1980:100) behöver ändras för omfatta även auktoriserade marknadsplatser. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 21.3 i i prospekt- direktivet skall den behöriga myndigheten ha befogenhet att offentlig- göra det faktum att en emittent inte har iakttagit sina skyldigheter. Vidare anges i artikel 25.2 att den behöriga myndigheten skall ha möjlighet att offentliggöra varje åtgärd som har vidtagits eller sanktion som har använts vid överträdelser av reglerna i direktivet, såvida inte offentlig- görandet skulle skapa allvarlig oro på finansmarknaderna eller orsaka de berörda parterna oproportionerligt stor skada. Bestämmelserna om sekretess i statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på värdepappersmarknaden finns i sekretesslagen. Enligt 8 kap. 5 § första stycket 1 gäller sekretess i sådan verksamhet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han lider skada om uppgiften röjs. Presumtionen är således att får offentliggöra uppgifter om åtgärder eller sanktioner, vilket överens- stämmer med regeln i artikel 25.2 i prospektdirektivet. I likhet med vad som gäller enligt direktivet får inspektionen besluta om sekretess, om det kan antas att den berörde lider skada om uppgiften röjs. Varken de administrativa åtgärder eller administrativa sanktioner som Finansinspek- tionen får tillgång till enligt vad som föreslås bedöms vara av sådan karaktär att ett offentliggörande torde kunna föranleda allvarlig oro på finansmarknaden. Enligt vår uppfattning behövs det således inte någon ändring av de svenska bestämmelserna för att genomföra direktivet i detta avseende. I artikel 21.4 a, b och c i prospektdirektivet finns regler som före- skriver att den behöriga myndigheten, efter det att de värdepapper som omfattas av ett prospekt tagits upp till handel på en reglerad marknad, skall ha vissa befogenheter. Där anges att myndigheten skall kunna kräva att emittenten låter investerarna ta del av all väsentlig information som kan tänkas påverka bedömningen av ett värdepapper som har tagits upp på en reglerad marknad, för att skydda investerarna eller för att säkerställa att marknaden fungerar störningsfritt. Vidare skall myndig- heten ha behörighet att meddela eller begära att den berörda reglerade marknaden meddelar ett tillfälligt förbud för handeln med ett värde- papper, om emittentens ställning är sådan att handeln skulle skada investerarnas intressen. De situationer som avses torde vara t.ex. när emittentens ekonomiska ställning försämras så att det föreligger risk för konkurs. Slutligen skall den behöriga myndigheten ha behörighet att tillse att de emittenter som har noterade värdepapper följer reglerna om information och språk i artiklarna 102 och 103 i direktiv /34/EG och att alla medlemsstaters investerare behandlas lika i informations- givningen. Bestämmelser om utgivarens informationsplikt finns i 5 kap. 3 § och 6 kap. 2 § lagen om börs- och clearingverksamhet samt i föreskrifter från (FFFS 1995:43). Bestämmelserna omfattar de situationer som beskrivs i artikel 21.4 a och c i prospektdirektivet, med den skillnaden att den primära skyldigheten att agera åligger den reglerade marknaden. I sin tillsyn över börser och auktoriserade marknadsplatser har dock inspektionen möjlighet att agera i det fall marknadsplatsen inte följer sina skyldigheter enligt regelverket. Mot denna bakgrund bör gällande bestämmelser anses uppfylla de krav som direktivet ställer. NGM anser att direktivets regel kan tolkas så att den behöriga myndigheten skall ha möjlighet att rikta krav direkt mot emittenten och att utredningens förslag därmed inte uppfyller direktivets krav. Som nämnts ovan följer redan av bestämmelserna i lagen om börs- och clearingverksamhet att emittenten är skyldig att lämna en börs eller en auktoriserad marknadsplats information och att offentliggöra de upplysningar som är av betydelse för bedömningen av kursvärdet på de finansiella instrumenten. Det ankommer på börsen eller den auktori- serade marknadsplatsen att tillse att emittenten fullgör sina skyldigheter. har, genom sin tillsyn över börser och auktoriserade marknadsplatser, möjlighet att agera om marknadsplatsen inte uppfyller sina skyldigheter enligt regelverket. Detta innebär bl.a. att inspektionen skall tillse att marknadsplatserna har fungerande rutiner för att övervaka och sanktionera emittenternas informationsgivning. Vi anser därför att gällande bestämmelser uppfyller direktivets krav och att utredningens förslag bör följas. Bestämmelser om handelsstopp finns i 10 kap. lagen om börs- och clearingverksamhet. Det är börsen eller den auktoriserade marknads- platsen som primärt har rätt att besluta om handelsstopp. I bestämmelsen anges att ett sådant beslut skall fattas, om allmänheten inte har tillgång till information om ett visst finansiellt instrument på lika villkor eller inte i tillräcklig omfattning har tillgång till information om utgivaren, eller om det finns särskilda skäl. För den händelse att en börs eller auktoriserad marknadsplats inte meddelar ett sådant beslut har även en uttrycklig rätt att meddela ett handelsstopp. Dessutom kan inspektionen vid sin tillsyn kontrollera huruvida beslut om handelsstopp är befogade. Mot denna bakgrund skulle kunna hävdas att de svenska bestämmelserna uppfyller direktivets krav. För undvikande av tveksamhet bör dock 10 kap. 1 § ändras, på så sätt att det i bestämmelsen uttryckligen framgår att handeln kan stoppas om emittentens ställning är sådan att handeln skulle skada investerarnas intressen. menar att de sanktionsmöjligheter inspektionen har att tillgå i sin tillsyn av marknadsplatserna inte är anpassade för de aktuella överträdelserna. Som fram- hållit finns skäl att överväga införande av administrativa avgifter som sanktionsmedel gentemot marknadsplatser. Emellertid anser vi att det är olämpligt att föregå Utredningen om värdepappersmarknadsfrågor (Fi2004:11), som bl.a. gör en översyn av aktuella sanktionsmöjligheter och eventuella administrativa påföljder. har även påtalat att bestämmelsen i 8 kap. 5 § sjätte stycket sekretesslagen bör ändras för att underlätta samarbetet mellan och en auktoriserad marknadsplats. Denna fråga har emellertid inte behandlats av utredningen och behöver beredas innan ett eventuellt ändringsförslag kan läggas fram. Frågan kan därför inte behandlas i detta ärende utan får tas upp i ett annat sammanhang. I artikel 22 i prospektdirektivet finns regler om samarbete och informa- tionsutbyte mellan de behöriga myndigheterna. Vi delar utredningens bedömning att det informationsutbyte som prospektdirektivet föreskriver kan komma till stånd inom ramen för nu gällande regelverk. Som nämnts i avsnitt 8.6 har i vissa fall skyldighet att ingripa beträffande erbjudanden eller upptaganden till handel av finansiella instrument när ett prospekt har godkänts av en utländsk behörig myndighet. Detta följer av artikel 23 i prospektdirektivet. Begreppet oegentligheter, som används i artikeln, tyder på att det är brottsliga förfaranden som avses och enligt vår mening bör det närmast vara fråga om ekonomisk brottslighet. I första hand skall inspektionen, i egenskap av värdlandsmyndighet, kontakta den behöriga myndighet som godkänt prospektet och redovisa sina iakttagelser av överträdelser eller oegentligheter i samband med ett erbjudande eller ett upptagande till handel. Om beteendet trots det fortsätter, skall inspektionen, efter att ha underrättat hemlandsmyndig- heten, vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda investerarna och informera kommissionen om sådana åtgärder möjligt. Av artikel 23 följer därmed också att om har godkänt ett prospekt har inspektionen, i egenskap av hemlandsmyndighet, skyldighet att ingripa och vidta lämpliga åtgärder om en utländsk behörig myndig- het underrättar inspektionen om sådana överträdelser eller oegentligheter. Utredningen har gjort bedömningen att det inte finns anledning att införa några särskilda bestämmelser i lag för att genomföra dessa regler. Enligt vår uppfattning är de skyldigheter som ankommer på enligt reglerna i artikel 23 i prospektdirektivet emellertid av sådant slag att de bör anges i lag. Vi anser därför att regler motsvarande dem i artikel 23 bör tas in i lagen om handel med finansiella instrument. Regeringens förslag: skall besluta att en särskild avgift skall tas ut av den som är prospektskyldig enligt lagen om handel med finansiella instrument och som trots detta inte ansöker om godkännande av ett prospekt eller, i förekommande fall, inte ansöker om godkännande av ett tillägg till ett prospekt eller inte offentliggör ett prospekt eller ett tillägg till ett prospekt. Den särskilda avgiften skall uppgå till lägst och högst Avgiften tillfaller staten. Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller det annars finns särskilda skäl, får en särskild avgift efterges helt eller delvis. Utredningens förslag: får besluta att ta ut en särskild avgift vid överträdelse av bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument. Remissinstanserna: Hovrätten över och anser att det av utredningen föreslagna lägsta beloppet för den särskilda avgiften förefaller alltför lågt. Hovrätten ifrågasätter om inte den särskilda avgiften bör reserveras för mer allvarliga försummelser och att det därför bör övervägas om inte beloppsgränsen kan höjas. Det kan då vara lämpligt att uttryckligen ange att särskild avgift inte skall tas ut vid överträdelser som framstår som ringa. att det bör övervägas om särskilda bestämmelser om eftergift bör införas för att ge domstolarna bättre möjligheter att göra en nyanserad bedömning av de särskilda avgifterna. utredningens förslag till bestämmelse är otydligt formulerad. inspektionen vore det bättre att ange att en förutsättning för särskild avgift är att det är en prospektskyldig person som har överträtt reglerna, någon ur kategorierna emittent, erbjudare eller den som ansöker om upptagande till handel. Inspektionen anser även att den föreslagna miniminivån på är för hög med tanke på de små emissioner som enligt utredningens förslag träffas av prospektskyldighet. Den särskilda avgiften bör kunna bestämmas till lägre belopp om det är fråga om en mindre emission. Om nivån för prospektskyldighet höjs kan dock en lägsta avgift på anses motiverad. Skälen för regeringens förslag: I artikel 25.1 i prospektdirektivet anges att medlemsstaterna skall se till att lämpliga administrativa åtgärder kan vidtas eller administrativa sanktioner utdömas mot de ansvariga, när bestämmelser som antagits enligt direktivet inte har följts. Medlemsstaterna skall se till att sådana åtgärder är effektiva, proportio- nerliga och avskräckande. I avsnitt 10.2.2 har bedömningen gjorts att bör ges möjlighet att ålägga den som bryter mot bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument en sanktion i form av en särskild Sådana överträdelser som när någon trots att prospektskyldighet föreligger inte ansöker om godkännande av ett prospekt, eller i förekom- mande fall, ett tillägg till ett prospekt eller inte offentliggör ett prospekt, eller ett tillägg till ett prospekt, bör anses väl lämpade att prövas inom ramen för en ordning för administrativa sanktioner som artikel 25.1 i prospektdirektivet. Vid en sådan överträdelse bör presum- tionen vara att det åtminstone normalt föreligger oaktsamhet. Den krets som berörs av bestämmelserna om prospekt borde nämligen ha kännedom om att det finns krav på att ett prospekt skall upprättas och ges in till vid exempelvis emissioner och andra erbjudanden. Enligt gällande rätt får t.ex. meddela beslut om administrativa sanktioner i form av särskild avgift enligt lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument och i form av straffavgift enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. ges också rätt att meddela beslut om administrativa sanktioner i form av straffavgift i den nya lag om försäkringsförmedling som regeringen har föreslagit (se prop. 2004/05:133 Försäkringsförmedling s. 123 ff. och 164 ff.). För en redogörelse av tidigare uttalanden i förarbeten om administrativa sanktionsavgifter hänvisas till betänkande (SOU 2004:69 s. 6265). När ett system med sanktionsavgifter införs bör reglerna vara tydliga, både för berörda enskilda och myndigheter. Om exempelvis någon som är skyldig att upprätta prospekt har överträtt bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument genom att inte ge in en ansökan om godkännande av ett prospekt eller inte offentliggöra ett prospekt, torde det i de flesta fall vara tämligen enkelt att konstatera detta. I likhet med anser vi dock att det finns anledning att förtydliga bestämmelsen så att det klart anges att särskild avgift i så fall skall tas ut av den som gjort överträdelsen. Enligt utredningens förslag får Finans- inspektionen besluta att ta ut en särskild avgift vid överträdelse. Enligt vår uppfattning uppnår man en ökad tydlighet om bestämmelsen i stället utformas så att särskild avgift skall tas ut vid överträdelse. Följden av en överträdelse bör därmed stå klar för den enskilde, dvs. att särskild avgift skall tas ut. I ett sanktionssystem som bygger på ett mer eller mindre strikt ansvar för den enskilde bör det emellertid finnas möjlighet till eftergift. Om en överträdelse i ett enskilt fall bedöms som ringa eller ursäktlig, bör avgiften således kunna efterges. Det bör också finnas en möjlighet att helt eller delvis efterge avgiften i andra situationer (jfr rättsfallen RÅ 2000 ref. 66 och RÅ 2004 ref. 17). Sådana regler finns t.ex. i fråga om särskild avgift som tas ut enligt lagen om anmälnings- skyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (se 2024 §§).