prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — I propositionen anges bl.a. att medborgarnas förmåga att söka och hitta information, skaffa sig kunskap liksom att föra en dialog på Internet kommer att ha en stor betydelse för medborgarnas deltagande i den politiska processen. Vidare sägs att prioriteringen är att utveckla tekniker och metoder inom informa- tionstekniken för att främja en representativ demokrati med brett med- borgerligt deltagande. Användningen av informationsteknik i demo- kratins tjänst kommer därför i hög grad att präg- las av försök och experiment. I sammanhanget kan det också vara intressant att veta att en kart- läggning av hur det svenska remissförfarandet används i frågor med EU-anknytning är avsedd att inledas. Arbetet kommer även att knytas till ett bredare arbete kring remissförfarandet (regeringens skrivelse 2003/04:110 Demokratipolitik, s. 73). Tillgång till rättslig prövning Den tredje s.k. pelaren i Århuskonventionen är att allmänheten skall ha en rätt att få vissa frågor prövade av en självständig instans. Det gäller dels prövning av beslut som rör rätten till information och delaktighet i miljöbeslut, dels prövning av handlingar och underlåtenhet att handla på miljöns område. Konventionen förutsätter också tillgång till både formell och materiell rättslig prövning i vissa avseenden. Nedan behandlas kon- ventionens krav och de bestämmelser som miljöinformationsdirektivet och direktivet om allmänhetens deltagande har i detta avseende. Som nämnts i avsnitt 4.10 håller ett direktiv som särskilt behandlar övriga frågor om till rättslig prövning i miljöfrågor på att tas fram inom EU. Här kommenteras det väntade direktivet där det är relevant. 8.1Rätt att få sin begäran om information prövad Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller direktivets krav och med undantag för möjligheten att föra talan mot regeringens eller statsråds beslut även konventionens krav vad gäller rätt till rättslig prövning i samband med avslag på begäran om information. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har i huvudsak inte haft några synpunkter på re- Se kapitel 10 i frågan om reservation beträffande artikel 9.1. Skälen för regeringens bedömning Varje person som anser att hans eller hennes begäran om information har lämnats utan åtgärd, helt eller delvis avslagits på felaktiga grunder, uppfyllts ofullständigt eller i övrigt inte behandlats som den skall (i enlighet med konventionens artikel 4 och miljöinformationsdirektivet artikel 3), skall ha rätt till ett prövningsförfarande inför domstol eller annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag (konventionens artikel 9.1. och miljöinformationsdirektivet artikel 6). Prövningen skall leda till ett bindande beslut. Beslutet skall innehålla skälen för beslutet, i vart fall när tillgång till information vägras. Som tidigare nämnts skiljer sig direktivets krav från konventionens krav vad gäller vilka beslut som skall gå att få rättsligt prövade i och med att definitionen av myndighet skiljer sig mellan konventionen och direk- tivet. I direktivets artikel 2 där offentlig myndighet definieras sägs att om en medlemsstats konstitutionella ordning, då direk- tivet antas, inte innehåller några bestämmelser om ett prövningsför- farande för vissa organ (t.ex. regeringen) får medlemsstaten föreskriva att dessa organ eller institutioner inte skall omfattas av definitionen av myndighet. Undantagsbestämmelsen i direktivet innebär alltså att en medlemsstat inte skall behöva ändra sin se till att det går att få beslut om att inte lämna ut information överprövade av domstol. Något sådant undantag finns inte i konventionen. Direktivet avviker alltså från konventionen och ställer lägre krav på den nationella rätten än konven- tionen gör. Konventionen innebär i denna del att beslut om att inte lämna ut en allmän handling alltid skall kunna överprövas av domstol. Enligt svensk rätt kan en sådan prövning emellertid inte ske av beslut som fattats av regeringen eller ett statsråd. Regeringen föreslår att i samband med ratifikationen av konventionen gör en reservation beträffande artikel 9.1 i denna del. Förslaget behandlas i kapitel 10. Överprövning av andra beslut än sådana som har fattats av regeringen eller statsråd Rätten att i överklaga beslut i fråga om utlämnande av allmänna handlingar framgår av 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen. Har beslutet fattats av ett statsråd överklagas detta hos regeringen medan talan mot beslut av annan myndighet förs hos domstol. Domstolsprocessen mot- svarar de krav som konventionen ställer på prövningens karaktär. Svenska regler om överprövning förutsätter att det finns ett beslut som går att överklaga. I konventionen och direktivet talas inte bara om att beslut skall gå att få prövade, utan det skall även gå att få sin sak prövad t.ex. när en begäran lämnats utan avseende. Den som begär att få ta del av en handling hos en myndighet i har dock alltid rätt att få ett överklagbart beslut, om den handling han eller hon begärt att få ta del av inte kan lämnas ut. Myndigheten får alltså inte bara lämna en begäran utan avseende. Av 15 kap. 6 § sekretesslagen framgår att om en begäran om att få ta del av en handling helt eller delvis inte kan tillmötesgås skall den som har gjort framställningen underrättas om detta. Han eller hon skall också underrättas om att det går att begära att frågan hänskjuts till myndigheten och att beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. För att säkerställa att myndigheternas handläggning är korrekt vilket i detta fall alltså innebär att den som begär det skall få ett beslut som sedan kan överklagas till domstol granskas myndigheters agerande och underlåtenhet av ombudsmän () och Justitiekanslern (). JO kan efter anmälan från allmänheten eller på eget initiativ granska om en myndighet agerat som den skall. JO kan inte ålägga en myndighet att vidta åtgärder. JO:s beslut och rekommendationer följs dock som regel av myndigheterna. JK utövar tillsyn över statliga myndigheter, anställda, uppdragstagare, etc. Såväl JO som JK har möjlighet att väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att inte agera som han eller hon är skyldig att göra i sin tjänsteutövning. Det sagda leder till slutsatsen att svensk rätt får anses leva upp till konventionens och direktivets krav på att tillhandahålla möjligheter till prövning av utlämnandefrågor. I 15 kap. 7 § sekretesslagen anges att den som begärt att få ut en hand- ling men har fått avslag, eller har fått ta del av handlingen med förbehåll som inskränker dennes rätt att förfoga över handlingen, får överklaga be- slutet. När en myndighet beslutat att inte lämna ut information, eller lämna ut den med förbehåll, kan sökanden normalt sett överklaga be- slutet till kammarrätten, eller om det är kammarrätten som beslutat, till Regeringsrätten. Konventionens definition av myndighet innebär att organ som hand- Prop. 2004/05:65 lar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet är undantagna från kravet på att deras beslut om att lämna information skall gå att över- pröva. I svensk rätt får beslut av allmän domstol överklagas till närmsta högre instans. , Regeringsrättens och Högsta domstolens be- slut får dock inte överklagas (15 kap. 7 § tredje stycket sekretesslagen), vilket konventionen och direktivet alltså inte heller kräver. Domstols- verket har ifrågasatt om agerar i egenskap av lagstiftande myn- dighet eller domstol i egenskap av dömande myndighet när den prövar ett ärende om utlämnande av allmänna handlingar. Vad gäller Regerings- rätten och ligger det i sakens natur att beslut i högsta instans måste undantas från överprövning. Detsamma gäller JO:s beslut. Regeringen instämmer således i det konstaterande som gjorts i remiss- yttrandet från JO att detta inte utgör något problem i förhållande till kon- ventionen. Beslut av övriga domstolar får överklagas. Det är inte helt klart hur konventionen drar gränsen mellan verksamhet som ett organ ut- övar i egenskap av lagstiftare och annan verksamhet. I fråga om riks- dagen kan det knappast förutses att miljöinformation kommer att före- komma annat än i lagstiftningsärenden. För det fall sådan information ändå skulle finnas i t.ex. administrativa ärenden kan beslut om ut- lämnande av handlingar som fattats av riksdagsförvaltningen överklagas till Regeringsrätten (se lagen [1989:186] om överklagande av administra- tiva beslut av riksdagsförvaltningen och myndigheter). Några problem i förhållande till konventionen torde därmed inte uppkomma. En myndighets beslut att inte lämna ut information skall i princip innehålla de skäl som har bestämt utgången (jfr 20 § förvaltningslagen och 23 § förordningen [1996:271] om mål och ärenden i allmän dom- stol). Ett beslut som går en part emot och kan överklagas skall också innehålla uppgift om hur det kan överklagas (jfr 21 § förvaltningslagen). Vad gäller sådana enskilda organ som inte omfattas av de svenska offentlighetsbestämmelserna men som utgör myndigheter i konven- tionens och direktivets mening finns regler om överprövning i den före- slagna lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ. Beslut som innebär att en begäran om miljöinformation helt eller delvis har avslagits får enligt lagförslaget överklagas av sökanden hos kammarrätten. Se av- snitt 9.1. Mot den angivna bakgrunden måste svensk rätt så långt anses överens- stämma med konventionens och direktivets krav på överprövning. I de fall den enskilde ges tillgång till prövning i domstol, skall han eller hon även ha tillgång till ett snabbt och kostnadsfritt eller billigt för- farande som innebär en granskning eller omprövning av offentlig myn- dighet eller av ett annat opartiskt och oberoende organ än en domstol. Här kan kort sägas att det följer av praxis att svenska myndigheter har en relativt omfattande möjlighet att ompröva beslut. Vidare föreligger det en skyldighet enligt 27 § förvaltningslagen att, under vissa förutsätt- ningar, efter omprövning ändra ett beslut om det befinns vara uppenbart oriktigt. Rätten till överprövning vid tillstånd för vissa Artikel 6 i Århuskonventionen har, som behandlats i avsnitt 7.1, be- stämmelser om att allmänheten skall ha rätt att delta i beslutsprocessen vid tillståndsprövning av ett antal verksamheter med påverkan på miljön. Den rättigheten har i konventionen kombinerats med en artikel (9.2) som slår fast en rätt till överprövning av beslut, handlingar och underlåtenhe- ter som faller under artikel 6. Följer inte tillståndsmyndigheten reglerna i artikel 6 skall allmänheten med andra ord ha möjlighet att begära att dess agerande överprövas. Artikel 9.2 innebär också en rätt till prövning av den materiella giltigheten av ett tillståndsbeslut. Genom direktivet om allmänhetens deltagande har på samma sätt MKB- och IPPC-direktiven försetts med bestämmelser om att det skall vara möjligt att få beslut, handlingar och underlåtenheter som faller under direktiven överprövade (direktiv /35/EG artiklarna 3.7 och 4.4). Direktiven och de förändringar beträffande regleringen av hur all- mänheten skall få delta vid tillståndsprocesser behandlades i avsnitt 4.9. Bestämmelserna i konventionen och direktivet om allmänhetens del- tagande överensstämmer i denna del i sak. Nedan redogörs för svensk rätt i förhållande till konventionens och direktivets bestämmelser om vad som skall kunna prövas av vem och vem som skall kunna påkalla pröv- ningen. Framställningen är indelad i fem avsnitt. Det första behandlar frågan om de prövningsförfaranden som krävs enligt konventionen och direktivet motsvaras av svenska prövningsförfaranden. Nästföljande av- snitt behandlar frågan om den allmänhet som skall ha rätt att initiera prövning har denna möjlighet i svensk rätt. Därefter behandlas miljö- organisationers rätt till prövning. Regeringens bedömning: De prövningsförfaranden som krävs enligt konventionen och direktivet motsvaras av svenska prövningsför- faranden. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har delat den uppfatt- ning som redovisats i promemorian eller inte haft några synpunkter i denna del. har särskilt anfört att i den mån rätts- prövning är tillgänglig för allmänheten och omfattar såväl materiella som processuella frågor, är dess kassatoriska form acceptabel enligt konven- tionen. Vad gäller frågan om rättsprövningslagens tillämplighet på regeringens beslut om tillåtlighet har ansett att praxis på denna punkt är oklar. och har dock hävdat att det svenska systemet med möjligheter till rättsprövning inte uppfyller de krav på prövningens omfattning som konventionen ställer och att det är nödvändigt att regeringens beslut enligt 17 kap. 13 §§ kan överklagas. Skälen för regeringens bedömning Konventionens artikel 9.2 anger att det, förutom en rätt till materiell prövning, skall vara möjligt att bestrida lagligheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet på vilket eller vilken artikel 6 i konven- tionen skall tillämpas. Bestämmelserna i artikel 6 skall tillämpas vid tillståndsgivning beträffande ett antal större verksamheter som är angivna i en bilaga till konventionen (jfr avsnitt 7.1). Liknande regleringar har införts i MKB- och IPPC-direktiven. Det handlar alltså om processer som leder till tillståndsbeslut för de uppräknade verksamheterna. De verksamheter som skall täckas av reglerna om överprövning finns preciserade i bilaga I till konventionen samt i bilagor till MKB- och IPPC-direktiven. Som nämnts i avsnitt 7.1 innehåller bilaga I till kon- ventionen också en bestämmelse som säger att konventionens regler om hur deltagandet skall gå till skall tillämpas på all verksamhet som inte räknas upp i förteckningen i bilaga I men där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömning av miljöpåverkan i enlighet med den nationella lagstiftningen. De beslutsprocesser i svensk rätt som motsvarar de som preciseras i konventionen och MKB- och IPPC-direktiven har presenterats i avsnitt 7.1. I detta avsnitt redogörs för möjligheterna att få tillståndsbeslut som följer på dessa processer överprövade. Enligt konventionen och direktivet räcker det inte att tillståndsbeslutets materiella innehåll kan överprövas, utan det krävs också att beslutet kan prövas i ett processuellt hänseende. Det skall alltså finnas nationella regler som kräver ett visst handlande från myndighetens sida under be- slutsprocessen (i enlighet med artikel 6 i konventionen) och när myndig- heten inte handlar därefter skall det vara möjligt att få det överprövat. De beslut, handlingar och underlåtenheter som konventionen och direktivet talar om skulle alltså t.ex. kunna röra sig om att en myndighet fattar ett beslut om att allmänheten skall få lämna synpunkter under en inte tillräckligt , kontaktar berörda för samråd i ett för sent skede av processen (handling), eller inte kungör den information som den skall inför ett tillståndsbeslut (underlåtenhet). I konventionen finns inget krav på när det skall gå att få den aktuella prövningen gjord. I direktivet sägs dessutom att medlemsstaterna själva får avgöra i vilket skede av processen prövningen skall göras. Det tolkas därför som att konventionen och direktivet enbart kräver att samtliga beslut, handlingar och underlåtenheter under beslutsprocessen åtminstone skall kunna överprövas i samband med att själva tillståndsbeslutet kan överprövas. Konventionen anger att prövningen skall ske inför domstol eller annat genom lag fastställt oberoende och opartiskt organ. Det skall dock inte vara uteslutet att ha ett preliminärt prövningsförfarande inför en förvalt- ningsmyndighet, och det är tillåtet att i den nationella rätten ha krav på att eventuella administrativa prövningsförfaranden skall vara uttömda innan domstolsprövning inleds. Krav på prövningens karaktär finns i konventionens artikel 9.4, se avsnitt 8.3.3 nedan. Statliga myndigheters beslut enligt kan överklagas till de regionala miljödomstolarna. Kommuners beslut får i regel överklagas till (16 kap. 1 § ). De regionala miljödomstolarnas domar och beslut får överklagas till . För att Miljö- överdomstolen skall överpröva domar och beslut krävs det prövnings- tillstånd i mål som handlagts enligt förvaltningsprocesslagen. räckvidd är relativt vid, men vissa miljöfrågor faller som nämnts i tidigare avsnitt även under andra lagar och förordningar, t.ex. ellagen (1997:857). För de överklagbara beslut som fattas med stöd av annan lag än blir allmänna förvaltningsrättsliga principer om överklagande aktuella (jfr bl.a. 22 § förvaltningslagen och 33 § förvalt- ningsprocesslagen). Vid överprövningen kan tillståndsbeslutet prövas både i materiellt och formellt hänseende. I sammanhanget kan också nämnas att ett fullgott genomfört samråd med allmänheten under beslutsprocessen utgör en processförutsättning vid miljödomstolens behandling av tillståndsan- sökan. Redan där skall det alltså ske en kontroll av att allmänheten fått delta som föreskrivits inför framtagandet av en miljökonsekvensbeskriv- ning (se t.ex. dom i mål M 84-03). De domstolar respektive förvaltningsmyndigheter som prövar över- klaganden i dessa fall får anses leva upp till kraven på prövningsorganet i konventionens artikel 9.4. Vissa tillståndsbeslut fattas i första instans av regeringen. Detta är fallet enligt t.ex. lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, lagen (1992:1140) om ekonomiska zon och naturgaslagen (2000:599). Sådana beslut är inte möjliga att överklaga till domstol. Detsamma gäller beslut om tillstånd som regeringen fattar enligt 18 kap. efter över- klagande av tillståndsbeslut, enligt t.ex. ellagen eller väglagen (1971:948). Enligt artikel 6 i har var och en rätt till domstols- prövning av sina civila rättigheter och skyldigheter. I syfte att fullt ut skall leva upp till sina åtaganden enligt denna bestämmelse, har institutet rättsprövning införts. Bestämmelser om detta finns i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövnings- lagen). Sådana regeringsbeslut i miljöfrågor faller in under rättspröv- ningslagens tillämpningsområde och kan således prövas enligt den lagen. Rättsprövning innebär att Regeringsrätten eller en kammarrätt på an- sökan av enskild part i särskild ordning överprövar myndighetsbeslut i förvaltningsärenden. Det är alltså inte frågan om ett vanligt över- klagande. Det överprövade beslutet kan endast fastställas eller upphävas. För att ett ärende skall kunna rättsprövas måste det innebära myndig- hetsutövning mot en enskild och gälla antingen (1) en fråga som rör en enskilds personliga ställning eller enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, eller (2) en fråga som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- Prop. 2004/05:65 hållanden. Syftet med rättsprövningen är att fastställa om det klandrade beslutet stämmer överens med gällande rättsregler. Förutom ren lagtolkning inne- fattar rättsprövningen även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen avser också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet när den fattar beslut, gäller rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom den handlingsfriheten. Genom rättsprövningen säkerställs efterlevnaden av Europakonven- tionen i vårt land. Det är rimligt att anta att sådana förfaranden som uppfyller krav också är tillräckliga för att möta de krav på överprövning av tillståndsbeslut som uppställs enligt Århus- konventionen. Ett förfarande enligt rättsprövningslagen måste därför anses uppfylla de krav på domstolsprövning som följer av Århuskonven- tionen i denna del. Rättsprövningen bedöms således leva upp till kon- ventionens krav på att beslutet skall kunna ifrågasättas i både ett materiellt och processuellt hänseende. Konventionens krav på prövnings- organet i artikel 9.4 anses också uppfyllt. I sammanhanget kan nämnas att konventionen inte bedöms kräva att regeringens beslut om tillåtlighet, enligt 17 kap. 13 §§ skall kunna överprövas särskilt. Det får anses tillräckligt att det tillståndsbeslut som fattas av respektive tillståndsmyndighet därefter kan överklagas. Lagen om rättsprövning torde i princip vara tillämplig även på regeringens beslut om tillåtlighet (se dock avsnitt 8.2.2 och 8.2.5). 8.2.2Allmänhetens möjligheter att föra talan Regeringens bedömning: Svenska regleringar av allmänhetens (miljöorganisationer undantagna) möjligheter att föra talan mot tillståndsbeslut för miljöfarliga verksamheter överensstämmer med kraven i konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har i denna del inte framfört några synpunkter på den bedömning som gjorts i promemorian. har ansett att det finns anledning att utreda förutsättning- arna för en mer formell reglering av enskildas talerätt. Länsrätten i Upp- sala län har anfört att i ett tillsynsärende som initieras av allmänheten torde huvudregeln vara att anmälaren kommer att sakna partsställning och att det kan ifrågasättas om en sådan ordning uppfyller konventionens krav på allmänhetens medverkan. har gjort gällande att konventionens krav på tillgång till rättslig prövning av till- ståndsbeslut även gäller för omprövning. har be- träffande begreppet berörd allmänhet ifrågasatt om det är förenligt med konventionen att inte tillerkänna enskilda berörda klagorätt i vissa mål med hänvisning till att prövningen inte omfattar deras intressen (t.ex. mål om strandskyddsdispens). har vidare anfört att kravet på tillgång till rättslig prövning även omfattar miljömyndigheternas skyldighet att i vissa situationer ompröva eller uppdatera tillstånd och villkor. Skälen för regeringens bedömning Enligt konventionen skall den berörda allmänhet som har tillräckliga skäl eller, i annat fall gör gällande att en rättighet har kränkts ha rätt att få ovan nämnda frågor prövade. Vad som utgör tillräckliga skäl eller utgör en kränkning av en rättighet avgörs på grundval av de kriterier som anges i nationell rätt och i enlighet med syftet att ge den berörda allmänheten en omfattande rätt till överprövning inom konventionens ramar. Konventionsparterna har alltså möjlighet att begränsa den allmänhet som skall ha talerätt genom att den får avgöra vad som utgör tillräckliga skäl. Begränsningen får dock inte vara så snäv att den strider mot kon- ventionens syfte eller principer. Enligt konventionen och direktivet skall, som ovan nämnts, en berörd all- mänhet som har tillräckliga skäl ha rätt att föra talan. Vad som är till- räckliga skäl skall avgöras i enlighet med nationell rätt och konven- tionens syfte att ge allmänheten en omfattande rätt till överprövning. I svensk rätt finns regler om talerätt i fråga om domar och beslut, t.ex. tillstånds- och tillsynsbeslut, som har meddelats med stöd av bestämmel- ser i och som går att överklaga (16 kap. ). Sådana domar och beslut får överklagas av den beslutet angår, dvs. den som beslutet riktar sig till och den som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom det som beslutet avser (16 kap. 12 § miljö- balken, prop. 1997/98:45 s. 483 f). I fråga om tillsynsbeslut har anmälare som berörs av den störning som påtalats rätt att överklaga tillsyns- myndighetens beslut. Enligt miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98:45) är det svårt att tydligt avgränsa vilka som är sakägare. Klart är dock att en person på ett konkret sätt måste vara berörd av ett beslut för att ses som sakägare. Frågan om vem som i varje enskilt fall anses vara sakägare har över- lämnats till rättstillämpningen. Ett på förhand fixerat sakägarbegrepp för varje situation skulle vara mycket svårt att ange och knappast heller lämpligt.