prop · GS03100d3 · 2005-04-14 00:00:00 — 2004/05:100 BILAGA 2 Skatteutgifterna ur ett budgetperspektiv.............................................................. Beskrivning av jämförelsenorm ............................................................................. Norm för inkomstbeskattning............................................................... Norm för indirekt beskattning av förvärvsinkomster .......................... Norm för mervärdesskatt....................................................................... Norm för punktskatter........................................................................... Icke saldopåverkande skatteutgifter ...................................................... Saldopåverkande skatteutgifter i sammandrag.................................... Indirekt beskattning av förvärvsinkomster ......................................... Kreditering på skattekonto................................................................... Icke saldopåverkande skatteutgifter i sammandrag ............................ Redovisning av skatteutgifter .............................................................................. Beskrivning av enskilda skatteutgifter ................................................................ Inkomst av tjänst och allmänna avdrag................................................ Intäkter i näringsverksamhet................................................................ Kostnader i näringsverksamhet............................................................ Intäkter i kapital.................................................................................... Kostnader i kapital ................................................................................ 2004/05:100 BILAGA 2 Kreditering på skattekonto ................................................................... Icke saldopåverkande skatteutgifter..................................................... Skatteutgifter brutto i procent av totala skatteintäkter inom olika Skatteutgifter fördelade på skatteutgifts- och politikområden................... Samhällets stöd till företag och hushåll redovisas i huvudsak på statsbudgetens utgiftssida. Vid sidan av dessa stöd finns det även stöd på statsbudgetens inkomstsida i form av skatteutgifter. Definitionen av en skatteutgift är att skatteuttaget är lägre än en viss angiven norm. Ett exempel är mervärdesskattesatsen på livsmedel, som är nedsatt från . är i detta fall och skatteutgiften utgörs av skillnaden mellan och multiplicerat med underlaget. Om en skatteutgift slopas leder det till ökade skatteintäkter och därmed till en budgetförstärkning för offentlig sektor på samma sätt som om en utgift på statsbudgetens utgiftssida slopas. Vid sidan av skatteutgifter finns det även skattesanktioner, där skatteuttaget är högre än den angivna . Ett exempel på en skattesanktion är den särskilda skatt som utgår på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer. Denna skatt tas endast ut för sådan el som produceras i kärnkraftverk och är därför att betrakta som en skattesanktion. Det primära syftet med den redovisning av skatteutgifter som lämnas i denna bilaga är att synliggöra de indirekta stöd som skatteutgifterna utgör på statsbudgetens inkomstsida för att därmed ge underlag till prioritering av olika stöd. Allmänt gäller att ett givet skatteuttag kan uppnås genom en lägre skattesats om den bas skatten tas ut på breddas. En sådan breddning av basen kan ske genom att minska antalet skatteutgifter. Redovisningen av skatteutgifterna syftar dock inte till att eliminera skatteutgifterna. Ett bibehållande av en skatteutgift kan vara mer samhällsekonomiskt lönsamt än ett slopande. Begreppet skatteutgifter ersätter från och med denna bilaga till ekonomiska vårproposition den tidigare benämningen skatteavvikelser. Skälet till namnbytet är flera, begreppet skatteutgifter har bedömts vara lättare att relatera till de stöd som ges på 2004/05:100 BILAGA 2 utgiftssidan, den engelska motsvarigheten, tax expenditures, är ett internationellt erkänt begrepp och bland övriga nordiska länder används begreppet skatteutgifter. Då skatteutgifterna baseras på en periodiserad redovisning borde begreppet skattekostnader användas istället för skatte- utgifter. Skattekostnader saknar dock en internationell motsvarighet och har inte heller bedömts bidra till att göra kopplingen till utgiftssidan tydligare. Därför har begreppet skatteutgifter, trots denna invändning, valts. I föregående års bilaga delades skatteutgifterna in i två grupper, medel inom specifika politikområden och skattepolitiskt motiverade skatteutgifter. Även på detta område har ett namnbyte skett. Istället för begreppet skattepolitisk skatteutgift används skatte- teknisk skatteutgift. Syftet med ändringen är att det tydligare ska framgå vad som avses. En mer ingående beskrivning av skillnaden mellan skatteutgifter som utgör medel inom specifika politikområden och skattetekniskt motiverade skatteutgifter ges i avsnitt 2. har ett arbete bedrivits i syfte att tydliggöra skatteutgifternas betydelse i ett budgetperspektiv. I avsnitt 2 i denna bilaga beskrivs detta arbete närmare. För att kunna identifiera en skatteutgift måste det existerande skattesystemet sättas i relation till en jämförelsenorm. Avsnitt 3 innehåller därför en relativt utförlig beskrivning av de normer som har valts för de olika inkomstslagen. Avsnitt 4 beskriver de beräkningsmetoder som används. I avsnitt 5 redogörs dels för vilka skatteutgifter som har tillkommit sedan föregående års redovisning, dels kommenteras de största skatteutgifterna inom de olika skatteområdena. Avsnitt 6 innehåller den tabell som redovisar samtliga, identifierade, skatteutgifter och skattesanktioner för inkomståren 20042006 fördelade på skatteområden. I avsnitt 7 ges beskrivningar av de enskilda skatteutgifterna. Slutligen ges, i ett appendix till denna bilaga, en förteckning över samtliga utgifts- och politikområden . 2004/05:100 BILAGA 2 2Skatteutgifterna ur ett budgetperspektiv Många av skatteutgifterna har införts, mer eller mindre uttalat, som medel inom specifika politikområden som t.ex. konjunktur-, bostads-, miljö- eller arbetsmarknadspolitik i syfte att stärka dessa områden. Ur ett budgetperspektiv kan de därför jämställas med stöd på budgetens utgiftssida. De bör därför behandlas i likhet med utgifterna och inkluderas i de resultatredovisningar som regelbundet lämnas avseende olika politikområden. En sådan redovisning är en förutsättning för en mer rättvisande jämförelse av stöd som lämnas över statsbudgeten inom olika områden på såväl utgiftssom inkomstsidan. Vid sidan av de skatteutgifter som kan anses vara medel inom specifika politikområden finns det skatteutgifter som har uppstått till följd av regler som i huvudsak har sin grund i mål inom skattesystemet. Sådana mål kan vara att ge intäkter, allmänna fördelningsmål, administrativa mål såsom enkelhet, legitimitet/rimlighet och att undvika oacceptabla konsekvenser för den enskilde. Sådana skatteutgifter är i första hand skattetekniskt motiverade. Även om de skattetekniskt motiverade skatteutgifterna medför ett stöd för de grupper eller verksamheter som berörs, så saknar de direkt koppling till olika politikområden. Ur ett budgetperspektiv kan de därför inte jämställas med stöd på budgetens utgiftssida. Det finns ingen klar gräns mellan de skatteutgifter som utgör medel inom specifika politikområden och de som är skattetekniskt motiverade. Ett antal skatteutgifter kan därför anses vara en blandning av dessa två grupper. Sammanfattningsvis kan skatteutgifterna därför delas in i tre grupper: 1.medel inom specifika politikområden (PO) 2.skattetekniskt motiverade (ST) 3.en blandning av 1. och 2. En fördjupad redovisning och uppföljning av skatteutgifterna, i syfte att bl.a. ytterligare förbättra underlaget för prioriteringar mellan olika områden i budgetarbetet, bör i första hand ta sikte på de skatteutgifter som är att jämställa med stöd på budgetens utgiftssida, dvs. de som utgör medel inom ett specifikt politikområde. I tabell 1 redovisas det samlade intäktsbortfall som de beräknade skatteutgifterna medför, relaterat till de intäkter de olika skatteslagen inbringar till den offentliga sektorn. Redovisningen görs dels för samtliga skatteutgifter, dels enbart för skatteutgifter som utgör medel inom specifika politikområden Beräkningarna bygger på prognoser . En detaljerad redovisning av samtliga, identifierade, skatteutgifter ges i avsnitt 5, tabell 2. De andelar som anges i tabell 1 bör tolkas med viss försiktighet då redovisningen av skatteutgifterna av olika skäl inte är fullständig. Ett skäl är att det i många fall saknas underlag för att beräkna skatteutgifterna. Ett annat är att någon fullständig genomgång av skattelagstiftningen avseende skatteutgifter inte har gjorts. Tabellen ger dock en översiktlig bild av skatteutgifternas betydelse inom olika skatteområden. Andel skatteutgifter och skattesanktioner av totala skatteintäkter inom olika skatteområden Direkt skatt på arbete Indirekt skatt på arbete Kreditering på skattekonto* Indirekt skatt på arbete * som andel av totala skatteintäkter för samtliga skatteområden Skatteutgifterna inom specifika politikområden uppgår till av totala skatteintäkter. är motsvarande andel . Orsaken till att andelen skatteutgifter inom specifika politikområden är högre, är att majoriteten av skattesanktionerna saknar politikområdesanknytning. Detta får till följd att skatteuttaget blir lägre för de politikområdesanknutna skatteutgifterna då de inte minskas med lika mycket som de skattetekniska skatteutgifterna till de olika skatteslagen återfinns den största andelen skatteutgifter inom området skatt på kapital. Ett flertal av skatteutgifterna inom kapitalskatteområdet är dock skattetekniskt motiverade. Om de skattetekniskt motiverade skatteutgifterna exkluderas sjunker andelen inom området skatt på kapital från . Av de skatteutgifter, som utgör medel inom specifika politikområden, är nedsatt avkastningsskatt på pensionsmedel den största. Skatteutgiften uppstår i och med att skattesatsen är nedsatt från , för skatt på kapitalinkomster, till . Skatteutgiften ligger inom PO20, Ekonomisk äldrepolitik, som syftar till att stärka tiden efter pensionering för främst personer med låg eller ingen inkomst. Även inom punktskatteområdet är skatteutgifterna betydande. De som utgör medel inom specifika politikområden uppgår till . Nära hälften av dessa skatteutgifter ligger inom PO 38, Näringspolitik. Detta område syftar bl.a. till att främja en hållbar ekonomisk tillväxt och en ökad sysselsättning genom fler och växande företag. 3 Beskrivning av jämförelsenorm Den jämförelsenorm som har använts vid beräkningen av skatteutgifterna i denna bilaga utgår i huvudsak från principen om likformig beskattning, vilket också var en av grundpelarna skattereform. Principen om likformig beskattning innebär i detta sammanhang att beskattningen inom varje skatteslag skall vara enhetlig och utan undantag. Därför preciseras jämförelsenormen separat inom vart och ett av de olika skatteslagen inkomstskatt, indirekt beskattning av förvärvsinkomst, mervärdesskatt och punktskatt. 2004/05:100 BILAGA 2 I betänkandet Förmåner och sanktioner (SOU 1995:36) och ekonomiska vårproposition finns en uttömmande beskrivning av jämförelsenormer och beräkningsmetoder vid skatteutgiftsberäkningarna. I detta avsnitt ges ett sammandrag av dessa inom varje skatteslag. Det pågår ständigt en översyn av de normer som redovisningen bygger på. Exempelvis genomfördes till bilaga en översyn inom punktskatteområdet. Arbetet syftade till att tydliggöra principerna för vilka skatter som ingår i redovisningen och även till att förtydliga och i viss mån revidera normerna. För inkomstbeskattningen finns en gemensam norm för vad som är en inkomst. Den innebär att den samlade inkomst som skall beskattas enhetligt motsvaras av summan av konsumtionsutgifterna och nettoförmögenhetens förändring . Beskattningsperiodens längd skall vara ett kalenderår eller ett 12 månader långt räkenskapsår. Det finns dock ingen gemensam norm för vilken skattenivå som skall gälla för de olika inkomstslagen tjänst, kapital och näringsverksamhet. Det förhållandet att skattenivån för de olika inkomstslagen skiljer sig åt påverkar således inte skatteutgiftsberäkningarna. Vidare gäller att olika grad av progressivitet i skatteskalan är förenlig med under förutsättning att individer med identiska inkomster betalar lika mycket i skatt. Likaså är skattereduktioner förenliga med under förutsättning att de är generella och inte gynnar vissa grupper av skattskyldiga eller inkomster av vissa typer av aktiviteter. Därutöver har bl.a. följande preciseringar gjorts av för inkomstbeskattningen: Sparande skall ske med beskattade inkomster. Värdeförändringar skall beskattas (alternativt skall skatterestitution ges) när de uppkommer och inte vid realisationstillfället. 2004/05:100 BILAGA 2 Värdet av hushållsarbete och fritid skall inte ingå i skattebasen. Offentliga transfereringar skall utgöra skattepliktig inkomst. Den implicita avkastning i form av boendetjänster som egnahemsägaren eller bostadsrättsinnehavaren erhåller skall utgöra skattepliktig inkomst. Avskrivningar i näringsverksamhet skall hanteras efter ekonomisk livslängd. Endast ränteutgifter för lån till investeringar där avkastningen är skattepliktig skall vara avdragsgilla. 3.2Norm för indirekt beskattning av förvärvsinkomster Enligt för indirekt beskattning av förvärvsinkomster skall socialavgifter och allmän löneavgift eller särskild löneskatt utgå på all ersättning för utfört arbete. är i detta fall en enhetlig skattesats för respektive skatt eller avgift. Sådana ersättningar som är förmånsgrundande för olika socialförsäkringar skall ingå i underlaget för socialavgifter och allmän löneavgift. Övriga ersättningar för utfört arbete skall ingå i underlaget för särskild löneskatt. Nivån på den särskilda löneskatten skall återspegla vad som i ekonomisk mening kan anses vara skatteinnehållet i socialavgifterna, den allmänna löneavgiften och den allmänna pensionsavgiften. för mervärdesskatt är att i princip all yrkesmässig omsättning av varor och tjänster skall beskattas med normalskattesatsen, som uppgår till . Undantaget från skatteplikt när det gäller uthyrning av fast egendom redovisas dock inte som en skatteutgift. Skälet är att skatteplikt för sådana tjänster skulle innebära en icke neutral beskattning av boende i hyresrätt och egnahem. Vidare anses det förhållandet att omsättning av finansiella tjänster och försäkringstjänster inte omfattas av mervärdes- skatteplikt utgöra en del av i skatteutgiftsredovisningarna. Destinationsprincipen skall tillämpas vid internationella transaktioner. Offentlig myndighetsutövning skall inte vara skattepliktig. Varor och tjänster som subventioneras med offentliga medel är inte skattepliktiga när den ingående mervärdesskatten är högre än den utgående mervärdesskatt som skulle utgå på det subventionerade priset. Redovisningen av skatteutgifter inom punktskatteområdet omfattar endast energi- och koldioxidskatterna inklusive den särskilda skatten på kärnkraftsel. Energiskatten tar sikte på energianvändningen och är därför att all energiförbrukning skall belastas med samma skatt per kWh. En differentiering av skatteuttaget mellan el och övriga bränslen för uppvärmnings- och drivmedelsändamål är förenlig med . Skälet är att el och övriga bränslen är olika typer av energislag. För övriga bränslen är det förenligt med att differentiera mellan uppvärmning och drivmedel. Motivet är att energiskatten på drivmedel inte bara fyller övergripande fiskala syften utan också fångar upp vissa samhällsekonomiska kostnader av vägtrafiken såsom slitage på väg, bullerstörning och olyckor. För förbrukning av el motsvaras av normalskattesatsen på el. För förbrukning av bränslen som används till uppvärmningsändamål motsvaras av skattesatsen på eldningsolja. För bränsle som används som drivmedel utgörs av skattesatsen för bensin i miljöklass 1. har normalskattesatsen på el utgjort för differentierat skatteuttag på fossila bränslen och energiskattebefrielse för biobränslen, torv m.m till uppvärmningsändamål. Från och med årets redovisning motsvaras istället av energiskattesatsen på eldningsolja. för koldioxidskatten utgår från att skatten är avsedd att utgöra ett pris på utsläpp av koldioxid. Enligt skall skatten därför vara proportionell mot koldioxidutsläppen från respektive bränsle. speglar skattenivån en monetär värdering av den skada som en enhet utsläppt koldioxid medför. Denna skada är densamma oavsett var utsläppen kommer ifrån. Därför sätts för koldioxidskatten lika med normalskattesatsen oberoende av om bränslet används för uppvärmning eller som drivmedel. Energi- och koldioxidskatterna är endast avsedda att träffa bränsle som används som drivmedel eller för uppvärmning. Skattefriheten för bränsle som används som råvara betraktas därför inte som en skatteutgift. Beräkningen av skatteutgifterna baseras på en periodiserad redovisning, vilket innebär att skatteeffekterna avser det år den underliggande ekonomiska aktiviteten sker. Uppbördsförskjutningar beaktas således inte. Beräkningsmetoden av skatteutgifterna är statisk. Det innebär att ingen hänsyn tas till de effekter på de olika skattebasernas storlek som uppstår genom gällande skattereglers inverkan på individernas och företagens beteenden. Effekten av detta är att ett slopande av skatteutgifterna inte ger en så stor intäktsförstärkning som kan tyckas framgå av denna redovisning. Det finns saldopåverkande och icke saldopåverkande skatteutgifter. I det följande beskrivs skillnaden mellan dessa två. De saldopåverkande skatteutgifterna redovisas både netto- och bruttoberäknade. Den nettoberäknade skatteutgiften visar det faktiska skattebortfall som skatteutgiften medför. Om stödet istället hade getts på utgiftssidan skulle det motsvaras av en skattefri transferering. Exempel på sådana skattefria transfereringar på utgiftssidan är barnbidrag och bostadsbidrag. Skatteutgifterna redovisas även brutto för att kunna jämföras med skattepliktiga transfereringar på utgiftssidan. 2004/05:100 BILAGA 2 sådana transfereringar är sjukpenning och föräldrapenning. Vid beräkningen av en bruttoberäknad skatteutgift justeras de nettoberäknade skatteutgifterna upp med hänsyn till den marginalskatt som gäller för det aktuella skattesubjektet. Antag t.ex. en skatteutgift som ger ett skattebortfall netto i inkomstslaget tjänst på 100. Det är detta som är statens intäktsbortfall till följd av skatteutgiften. Om denna skatteutgift skall kunna jämföras med ett skattepliktigt stöd på utgiftssidan måste skatteutgiften räknas upp med den marginalskatt som gäller för inkomstslaget, vilket ger åtgärdens bruttoeffekt. För att förenkla beräkningen antas att marginalskatten uppgår till . Den bruttoberäknade skatteutgiften blir då 133 (=100/(1 - 0,25)), vilket kan jämföras med ett skattepliktigt stöd på utgiftssidan. På utgiftssidan finns det såväl skattefria som skattepliktiga transfereringar. Enligt den norm som gäller för inkomstbeskattningen skall offentliga transfereringar utgöra skattepliktig inkomst. Det innebär att skattefria transfereringar automatiskt definieras som skatteutgifter. Exempel på sådana, icke saldopåverkande, skatteutgifter är barnbidrag och bostadstillägg för pensionärer. Orsaken till skattefriheten är närmast administrativ. För att kunna jämföra skattefria och skattepliktiga transfereringar krävs en kompletterande redovisning, där bidragen först höjs, för att sedan beskattas så att bidraget efter skatt är lika stort. En sådan skattebeläggning innebär visserligen ökade offentliga utgifter, men ökar skatteintäkterna. Budgetsaldot påverkas således inte. Därför kallas dessa skattefria transfereringar för icke saldopåverkande skatteutgifter. De icke saldopåverkande skatteutgifterna har inte fördelats på utgiftsområden eller politikområden då de inte påverkar statsbudgetens saldo. För dessa skatteutgifter beräknas endast ett brutto, som visar hur mycket utgifterna för den ifrågavarande transfereringen skulle behöva öka om transfereringen var föremål för inkomstbeskattning. 2004/05:100 BILAGA 2 ningen netto återfinns på utgiftssidan under respektive utgiftsområde. I detta avsnitt anges dels vilka skatteutgifter som har tillkommit, dels kommenteras de största skatteutgifterna inom respektive skatteområde. I kommentarerna refereras genomgående till uppgifter om de bruttoberäknade skatteutgifterna . I denna, ekonomiska vårproposition föreslås ett antal helt nya skatteutgifter med anledning av de skador på skogsbeståndet, som uppstått i samband med den svåra stormen . Dessa är tillfällig energi- och koldioxidskattebefrielse för dieselbränsle till arbetsmaskiner inom skogsbruksnäringen, samt en skattereduktion för stormskadad skog. Genom regeländringar i budgetpropositionen har två skatteutgifter tillkommit. Den första är en nedsättning av koldioxidskatt för dieselbränsle till arbetsmaskiner inom jord- och skogsbruksnäringen. Den andra ett ramanslag till regionalpolitisk stimulans. Från och med påförs aktiebolag, som gör avsättning till periodiseringsfond, en schablonintäkt. Denna syftar till att räntebelägga den skattekredit som bolagen har åtnjutit. Även om avsättningsmöjligheten till periodiseringsfond inte har upphört utgör denna, på grund av räntebeläggningen, inte längre en skatteutgift. Skatteutgiften kvarstår dock, bland annat för enskilda näringsidkare som inte påförs någon schablonintäkt. I samband med räntebeläggningen gjordes vissa justeringar i metodiken för att beräkna skatteutgiften, vilket medför att en lägre skatteutgift redovisas jämfört med föregående års bilaga. Det har dessutom skett en del förändringar i redovisningen. Vid beräkning av arbetsgivaravgifterna finns det två nedsättningar som arbetsgivare får göra. Den första är i huvudsak inriktad mot mindre företag och den andra är en regional nedsättning. Då det finns svårigheter förknippade med att få fram underlag för att redovisa dessa nedsättningar var och en för sig, redovisas de från och med detta års skatteutgiftsbilaga tillsammans. Skatteutgifterna begränsningsregel småhus och begränsningsregel förmögenhetsskatt har flyttats till skattereduktioner. I årets redovisning av skatteutgifter finns det med en skatteutgift som inte har redovisats som skatteutgift, skattereduktion för sjöinkomst, och en skattesanktion som inte har redovisats, socialavgifter som utgår på skattepliktiga ersättningar över förmånstaken. 5.2Saldopåverkande skatteutgifter i sammandrag De saldopåverkande skatteutgifter som redovisas här förväntas uppgå till brutto . Denna uppgift om den samlade omfattningen bör dock, av skäl som anförts i inledningen, tolkas med viss försiktighet. Den största skatteutgiften inom tjänsteinkomstbeskattning är avdrag för resor till och från arbetet, som för beräknas uppgå till brutto. Den största skatteutgiften inom kapitalinkomstbeskattning förväntas vara nedsatt avkastningsskatt på pensionsmedel. Denna skatteförmån orsakas av att avkastningsskatten på pensionsmedel uppgår till av en schablonmässigt beräknad avkastning istället för till . För beräknas den beskattningsbara förmånen uppgå till . 5.2.2Indirekt beskattning av förvärvsinkomster Bland de skatteutgifter som rör socialavgifter är nedsättning med inriktning mot mindre företag och regional nedsättning för arbetsgivaravgifter den största. beräknas denna beskattningsbara förmån uppgå till . Den största skatteförmånen inom mervärdesskatteområdet uppstår genom den reducerade skattesatsen för livsmedel. beräknas denna skatteutgift uppgå till brutto. Inom punktskatteområdet ger nedsatt skatt till /kWh för elförbrukning inom industrin upphov till beskattningsbara förmåner på brutto . Energiskattebefrielsen för biobränsle, torv m.m. ger en beräknad skatteförmån på . I föregående års bilaga till ekonomiska vårpropisition beräknades skatteförmånen till .