prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — anser att kvaliteten på såväl underlaget för beslut som själva besluten måste förbättras innan någon åtgärd vidtas som inskränker möjligheten att bryta upp ett redan fattat avvisnings- eller utvisningsbeslut. för f.d. anser att det skall finnas kvar en möjlighet att komma in med ny ansökan. FARR påpekar att om inte en fullödig utredning gjorts av får inte synnerliga skäl inskränkas till att enbart gälla undantagssituationer. Skälen för regeringens förslag Behov av prövning av nya omständigheter Det nuvarande systemet med s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) har medfört stora problem. Antalet nya ansökningar kom att vida överstiga vad lagstiftaren förutsatte när utlänningslag antogs. Antalet nya ansökningar har även fortsatt att öka stort . De nya ansökningarna ökade från 1 438 stycken till 5 844 år Även sett till antalet nya ansökningar i förhållande till antalet avslagna överklaganden har en ökning skett. I många fall har flera nya ansökningar givits in rörande samma avvisningsbeslut. En stor andel av resurser har fått avsättas för handläggningen av nya ansökningar. Prövningen av nya ansökningar tar inte bara i anspråk resurser som i första hand borde ägnas åt att förkorta Den långa tid som ofta hinner gå mellan ansökan och verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, alternativt att uppehållstillstånd beviljas, innebär både psykiskt lidande för den enskilde och stora kostnader för samhället. Möjligheten att få till stånd en ny prövning efter lagakraftvunnet beslut har väckt falska förhoppningar. Systemet har medfört att det framstått som oklart för den enskilde om ett beslut om avvisning eller utvisning är slutligt. De långa väntetiderna medför att många kommer att leva under mycket pressade förhållanden . Det är inte minst för barnen en mycket svår situation som medför att många drabbas av allvarliga psykiska besvär. falska förhoppningar om att få ett positivt besked. Vistelsetiderna leder också till att åtskilliga asylsökande utan egentliga asylskäl får stanna av humanitära skäl som har uppstått i . Vad gäller barnens situation uttalade i sin delrapport och utlänningslagen (SOU 1996:115, s. 52) bl.a. följande: Oavsett skälet till vistelsetiden i är väntan på beslut i sig vilket beslut det än handlar om nedbrytande och skadlig för framför allt barnen. Barn i sådana situationer berövas möjligheten att rota sig och de förlorar med tiden sin förmåga att forma sin framtid. Om den verklighet som barn lever i präglas av falska förhoppningar, oro och förtvivlan skapas en svår situation för barnet. Det finns också risk för att barnets kontakt med sin kultur, sitt språk och sitt hemland successivt försvagas. Barnet hamnar i ett vakuum och när avvisningen äger rum upplevs återvändandet som en omöjlighet. Kommitténs principiella utgångspunkt är att långa vistelsetider i inte är till barnets bästa. En väsentlig del av rättssäkerheten i utlänningsärenden liksom i förvaltningsärenden i allmänhet är att sökanden kan räkna med ett slutligt beslut i sitt ärende inom rimlig tid. Detta kan sökanden i ett utlänningsärende inte göra. Den kraftiga ökningen av antalet nya ansökningar kan delvis förklaras av att möjligheten till att ge in en ny ansökan om uppehållstillstånd kommit att uppfattas som ett mer eller mindre ordinärt inslag i processen. Möjligheten att efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning få en ny ansökan prövad var menad att betraktas som ett extraordinärt prövningsförfarande som var avsett att komplettera den möjlighet att ansöka om resning som finns i förvaltningsärenden i allmänhet. Förhållandena i ett utlänningsärende kan snabbt ändras efter ett lagakraftvunnet beslut, t.ex. genom att skyddsskäl kommer fram. Det förekommer att omständigheter som i och för sig kunnat åberopas i grundärendet åberopas först då en ny ansökan görs. Helt nya omständigheter kan då komma att anföras liksom att en ny identitet eller nationalitet hävdas. I vissa fall kan det finnas en godtagbar förklaring till att så sker, t.ex. om utlänningen varit med om någon traumatisk händelse som han eller hon inte förmått att berätta om . Lagrådet anser att det inte framgår huruvida avsikten med förslaget är att, utöver möjligheten till resning, begränsa rätten till ny prövning. Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer vinner bl.a. avslagsbeslut normalt inte negativ rättskraft. Det finns således inte något hinder mot att göra en ny ansökan om samma sak och få en ändring till stånd, även om det tidigare beslutet skulle ha vunnit laga kraft. Av skäl som har framgått ovan anser regeringen att en sådan ordning inte är tänkbar på utlänningsrättens område. ny ansökan om uppehållstillstånd enligt den nu gällande lagen innebär en begränsning av den allmänna förvaltningsrättsliga principen till vilken Lagrådet hänvisar. Möjligheterna till ny prövning måste också i den nya lagen alltså vara begränsad till särskilt angivna situationer. Utlänningen bör dock fortfarande ha möjlighet att söka uppehållstillstånd på nytt efter det att beslutet om avvisningen eller utvisningen har verkställts. Regeringen har övervägt om reglerna om resning skulle kunna tillgodose behovet av möjlighet till ändring av tidigare fattade beslut om avvisning eller utvisning. Enligt 37 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får resning beviljas i mål eller ärende, om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. Det är således frågan om en mycket begränsad möjlighet till ny prövning i sak, t.ex. om det har förekommit något processuellt fel i handläggningen. Utlänningsärendenas speciella karaktär innebär emellertid att en så snäv begränsning inte kan komma i fråga. Det måste finnas en möjlighet att i vissa fall få till stånd en ny prövning även av skäl som inte skulle kunna utgöra grund för resning. I vilka situationer detta skall få ske måste uttömmande anges i utlänningslagen. Regeringen anser att det är ytterst angeläget att försöka kraftigt minska antalet fall som prövas på nytt efter lagakraftvunna beslut. Det är framför allt nödvändigt att komma ifrån de mycket långa vistelsetider som kan bli följden av den nuvarande ordningen och som för den enskilde kan leda till psykiskt och fysiskt lidande. Lagrådet har ifrågasatt om den föreslagna ordningen med de möjligheter till överklagande som föreslås kommer att leda till att man snabbare än når fram till lagakraftvunna beslut i utlänningsärenden och till verkställighet av avvisning och utvisning. Enligt regeringens mening måste den nu föreslagna ordningen ses som ett led i strävan att uppnå en effektivare besluts- och verkställighetsprocess som är förenlig med högt ställda rättssäkerhetskrav. De möjligheter till överklagande på verkställighetsstadiet som föreslås påverkar inte tiden fram till ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Tiden från ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning fram till dess verkställighet sker bör dock enligt regeringens bedömning bli kortare än . Prövning av verkställighetsfrågor kan bara uppkomma då ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut föreligger. Det är vidare angeläget att möjligheten att på grund av nya omständigheter få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning prövat på nytt framstår som det extraordinära prövningsförfarande det alltid har avsetts att vara. Detta innebär att systemet med ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § UtlL inte bör få en motsvarighet i den nya utlänningslagen. Den nya ordningen bör utformas på så sätt att den medför ett starkare incitament till att alla relevanta skäl förs fram och prövas redan hos när ansökan prövas första gången. I den föreslagna nya utlänningslagen bör bestämmelser föras in som anger vad som gäller då nya omständigheter kommer fram i ett verkställighetsärende där det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. bör enligt dessa bestämmelser ha en skyldighet att ex officio pröva om dessa omständigheter medför ett sådant hinder mot verkställigheten att det finns anledning att bevilja uppehållstillstånd. Om det inte har kommit fram sådan anledning, men utlänningen åberopat nya omständigheter, bör verket under vissa förutsättningar ha en skyldighet att pröva frågan om uppehållstillstånd på nytt. Den föreslagna ordningen innebär att bestämmelserna i förslagets 12 kap. 18 och 19 §§ samverkar på så sätt att måste beakta båda paragraferna när utlänningen åberopar nya omständigheter. Hinder mot verkställigheten behöver inte endast utgöras av de hinder som räknas upp i de föreslagna inledande paragraferna i 12 kap. NUtlL. De hinder som nämns i 1, 2, och 3 §§, bl.a. risk för dödsstraff, tortyr och förföljelse vid ett återvändande till hemlandet, skall givetvis beaktas av men dessutom skall verket ta hänsyn till om det i ärendet rörande verkställighet av det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning kommer fram eller det annars finns anledning att anta att det finns bestående hinder av praktisk natur mot att beslutet verkställs. Så kan exempelvis vara fallet om utlänningens hemland eller tidigare vistelseland meddelat att utlänningen inte kommer att tas emot där och fortsatta kontakter i frågan med det landet inte bedöms kunna nå framgång. För att mottagarlandets ovilja att ta emot personen skall kunna utgöra ett praktiskt hinder mot verkställighet bör dock krävas att utlänningen själv medverkat för att en verkställighet skall kunna genomföras. Verkställighetshinder av praktisk natur torde, som tidigare nämnts, inte sällan kunna bedömas vara av övergående natur. Om verkställighetshindret föreligger för tillfället får förordna att verkställigheten av beslutet om avvisning eller utvisning tills vidare skall avbrytas eller bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Om hindret är bestående får bevilja ett permanent uppehållstillstånd. skall även beakta om det finns annan särskild anledning till att en verkställighet inte bör genomföras. Så kan vara fallet om det i verkställighetsärendet kommer fram att utlänningen blivit så svårt sjuk att det inte går att genomföra en verkställighet. Det är dock inte svårighetsgraden av sjukdomen i sig som skall bedömas utan frågan om det aktuella sjukdomstillståndet utgör ett hinder mot verkställighet i det enskilda fallet. Det kan även uppkomma andra nya omständigheter som gör att en verkställighet i det enskilda fallet framstår som orimlig. Det kan exempelvis vara fråga om barn som inte kan tas om hand i hemlandet på ett lämpligt sätt vårdnadshavare avlidit. Ett annat ömmande fall skulle kunna vara när ett barn riskerar att skiljas från en förälder om barnet inte kan bosätta sig i förälderns hemland. När verkställighetsärendet rör barn är det viktigt att påpeka att sådana omständigheter, liksom i grundärendet, måste tillmätas extra tyngd. En verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning innebär för de flesta en kombination av svikna förhoppningar, oro för att återvända till hemlandet och för ekonomiska och sociala problem. Utrymmet för att ta hänsyn till sådana faktorer måste vara mycket begränsat i verkställighetsärendet. Detsamma gäller om det t.ex. har uppstått familjeanknytning till efter det att beslutet om avvisning eller utvisning meddelades. Det finns alltid möjlighet att i sådana fall få tillståndsfrågan prövad genom att en ansökan om uppehållstillstånd görs vid en svensk beskickning utomlands, efter det att utlänningen lämnat landet. Saknas grund för att meddela inhibition eller bevilja permanent uppehållstillstånd, skall åtgärderna för att verkställa Ny prövning efter yrkande När enligt nu gällande regler en ny ansökan om uppehållstillstånd prövas av och utlänningen först då ansöker om asyl eller ansöker om asyl på nytt under åberopande av ny identitet eller nytt asylansökningen till för handläggning för att på så sätt möjliggöra en prövning av de åberopade asylskälen i första instans. tidigare beslutet om avvisning eller utvisning kan inte enligt gällande UN 428-02). Med en ordning där nya skäl på verkställighetsstadiet i första hand prövas av bör det i utlänningslagen tydligt framgå att verket åläggs en skyldighet att under vissa förutsättningar alltid pröva frågan om uppehållstillstånd på nytt. Om utlänningen anför att det finns omständigheter som utgör hinder mot verkställighet, skall ta ställning till om dessa omständigheter skall föranleda en ny prövning av ärendet. prövning skall bli aktuell i denna situation krävs att det inte finns förutsättningar för att bevilja uppehållstillstånd redan med stöd av den ovannämnda ex officio-bestämmelsen. för att skall ha en skyldighet att ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning bör vara att utlänningen åberopat nya omständigheter som kan antas utgöra sådant hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § NUtlL. Givetvis är det här inte tillräckligt att de nya omständigheterna har karaktären endast av modifikationer eller tillägg till de ursprungligen åberopade En förutsättning för att skall ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning till följd av de nya åberopade omständigheterna bör vidare med hänsyn till att det rör sig om en prövning av extraordinär natur vara att utlänningen inte har kunnat åberopa de nya omständigheterna redan i det tidigare ärendet eller har en giltig ursäkt för att inte ha gjort detta. I kravet på giltig ursäkt måste inbegripas att utlänningen skyndsamt efter det att nya omständigheter kommit fram, som han eller hon anser utgör grund för skydd i , redovisar dessa för myndigheterna. Vad som kan anses som giltig ursäkt får avgöras i det enskilda ärendet. En giltig ursäkt i det enskilda fallet kan vara att utlänningen i hemlandet utsatts för traumatiska upplevelser som varit svåra att berätta om i ett tidigare skede. Det kan också röra sig om nya tidigare okända sakuppgifter som utlänningen inte kunnat eller bort känna till. En av de situationer där det kan bli aktuellt med en ny prövning är om utlänningen i ärendet rörande verkställighet av det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning åberopar en helt ny omständighet till stöd för sitt behov av skydd i , exempelvis att de politiska förhållandena i hemlandet helt ändrats sedan ärendet prövats. utlänningens skyddsbehov tidigare på grund av att utlänningen åberopat andra tillståndsgrunder eller att skyddsbehovet måste prövas i förhållande till ett annat land än som tidigare skett. Den vanligaste situationen här torde vara att skyddsbehovet tidigare prövats i förhållande till tredje land, som det funnits anledning att anta skulle komma att ta emot utlänningen. I verkställighetsärendet kan det förekomma att det står klart att den andra staten inte som förväntat kommer att ta emot utlänningen och att utlänningens skyddsbehov då måste prövas i förhållande till hemlandet eller något annat land. Det kan också förekomma att utlänningen i verkställighetsärendet presenterar nya dokument eller liknande som visar att han eller hon kommer från ett annat land än han eller hon tidigare uppgett och att det av den anledningen blir aktuellt att pröva skyddsbehovet i förhållande till ett annat land än vad som skett i ärendet om avvisning eller utvisning. I dessa fall gäller kravet att omständigheterna inte kunnat åberopas i grundärendet eller att utlänningen visar giltig ursäkt för att så inte har skett. I de flesta fall torde det då av naturliga skäl kunna ifrågasättas om det finns en giltig ursäkt till att utlänningen inte i grundärendet uppgav rätt nationalitet. Även om kraven för ny prövning inte är uppfyllda måste ändå i dessa fall göra den ovan nämnda ex officio- prövningen. Om de förutsättningar som ovan nämnts är för handen, skall besluta om inhibition i verkställighetsärendet och ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning. Denna ordning som bygger på promemorians förslag skiljer sig åt i förhållande till propositionens förslag (8 kap. 13 b § UtlL, prop. 2003:04/59) där det föreskrevs att i denna situation skulle ha möjlighet att upphäva ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Denna paragraf utformades dock efter den nuvarande ordningen med som överinstans. Den nu föreslagna ordningen innebär att beslutet om avvisning eller utvisning kvarstår och att ett nytt beslut om avvisning eller utvisning inte behöver fattas om prövningen mynnar ut i att utlänningen inte skall beviljas uppehållstillstånd. beslut att inte bevilja uppehållstillstånd i ett sådant ärende bör i vanlig ordning kunna överklagas till en migrationsdomstol. Härigenom möjliggörs en flerinstansprövning av t.ex. nya asylskäl. Om de nya omständigheter eller bevis som åberopas i verkställighetsärendet endast avser att styrka redan tidigare åberopade omständigheter som hänför sig till utlänningens skyddsbehov, finns det normalt inte skäl att pröva hela ärendet på nytt. Här kan det handla om en ny handling, exempelvis en domstolshandling eller ett brev hemifrån, som ges in för att styrka tidigare gjorda påståenden. har i de flesta fall tillgång till erforderlig kompetens för att kunna bedöma äktheten eller tilltron till en sådan handling. har därutöver möjlighet att i dessa fall besluta om inhibition för att kunna göra nödvändiga äkthetskontroller. Om det som åberopas avser praktiska verkställighetshinder, anknytningsskäl eller skäl hänförliga till utlänningens hälsotillstånd, finns inte heller anledning att medge ny prövning. I en sådan situation skall dock självmant pröva om de åberopade omständigheterna är sådana att beslutet om avvisning eller utvisning inte I de fall där finner att de uppställda kraven för en ny prövning inte är uppfyllda, dvs. att de åberopade omständigheterna inte är nya, att dessa inte utgör verkställighetshinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § NUtlL, eller att omständigheterna skulle ha kunnat åberopas tidigare av utlänningen och giltigt skäl för att inte ha gjort det saknas, skall meddela ett beslut som, med hänsyn till prövningens art, i de flesta fall bör kunna vara mycket kortfattat. Med hänsyn till att ett av syftena med förslaget är att förtydliga och effektivisera asylprocessen utan att rättssäkerheten minskar anser regeringen att det ligger i linje med tankarna bakom reformen att en överklagandemöjlighet införs beträffande beslut att inte bevilja ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. bevilja ny prövning av frågan om uppehållstillstånd skall därför kunna överklagas till en migrationsdomstol. Kammarrätten i har i sitt remissyttrande över promemorians förslag ifrågasatt om ett avslagsbeslut enligt den föreslagna Kammarrätten påpekar att i vart fall bör inte annat än prejudikatdispens komma ifråga. Regeringen anser att det för prejudikatbildningen är väsentligt att inte begränsa prövningen till migrationsdomstolarna. Migrationsdomstolens beslut bör därför kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen, dock med samma krav på prövningstillstånd som föreslås gälla för avvisnings- och utvisningsbeslut i allmänhet. Överlämnande av ärenden till regeringen i vissa fall Om en verkställighet avser en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott måste det liksom enligt gällande rätt finnas en möjlighet att lämna över ett ärende till regeringen, om det hos den verkställande myndigheten kommer fram att hinder mot verkställigheten föreligger. skall i dessa fall inte fatta eget beslut i ärendet utan i samband med överlämnandet i stället avge ett eget yttrande. Därmed uppnås tidsvinster eftersom regeringen då inte särskilt behöver hämta in ett yttrande från . Dessa ärenden kan vara av brådskande karaktär och det är viktigt att överlämnandet sker så skyndsamt som möjligt. Om verkställigheten avser ett beslut om avvisning eller utvisning där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet tidigare prövats av regeringen, skall också lämna över ärendet till regeringen för prövning. Den föreslagna ordningen, som skall ersätta dagens system med ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT), skall gälla i de fall där nya omständigheter kommer fram efter det att ett beslut om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft men ännu inte verkställts. skall vidare gälla för de ansökningar som görs här i landet sedan utlänningen rest in på nytt efter det att ett lagakraftvunnet beslut verkställts, om det är fråga om ett beslut som kan verkställas på nytt. ett beslut kan verkställas på nytt beror på när ett beslut om avvisning eller utvisning upphör att gälla. Den frågan behandlas avsnitt 16.2. Det är som ovan anförts särskilt angeläget att ärenden rörande verkställighet av lagakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning Detta gäller självfallet främst ärenden där en verkställighet är nära förestående eller där det är uppenbart att det finns bestående hinder mot verkställighet. Regeringen anser att den föreslagna reformen ger goda möjligheter till ett effektivt och rättssäkert beslutsfattande och att detta innebär att verkställighetsprocessen kan gå Eftersom enligt de nu föreslagna bestämmelserna har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja uppehållstillstånd för personer vilka fått lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut är det naturligt att beslut i ett verkställighetsärende normalt fattas på en relativt hög beslutsnivå inom . verkställighetsärenden handläggas av särskilda enheter inom verket bör enligt regeringens mening övervägas. 16Ny verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning När ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt Utgångspunkten i den svenska utlänningslagstiftningen är att verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning skall ske genom att utlänningen frivilligt lämnar landet. Om utlänningen inte lämnar landet frivilligt skall beslutet verkställas tvångsvis. Det framgår av 8 kap. 12 § UtlL. Enligt 8 kap. 14 § UtlL skall ett beslut om avvisning eller utvisning anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft. Utlänningslagstiftningen reglerar inte uttryckligen när en person skall anses ha lämnat lika litet som det finns några direkta bestämmelser om när en person skall anses ha rest in i landet. Ett resonemang kring dessa frågor, som främst tar sikte på inresesituationen, finns i prop. 1988/89:86 (s. 56 f.). Föredragande statsrådet anförde där bl.a. följande: Ur såväl språklig som saklig synvinkel faller det sig naturligt att anse att den som kommer in på svenskt territorium skall vara att betrakta som inrest i . Detta gäller oavsett om det är fråga om land-, sjö- eller luftterritorium. Detta är också vad som enligt min mening måste gälla för utlänningslagstiftningens vidkommande i fråga om kraven på pass och vederbörliga tillstånd. Det är dock nödvändigt att göra vissa undantag från denna princip. Pass och visering kan t.ex. svårligen krävas av den som enbart passerar svenskt luftrum. De undantag från huvudprincipen som gjorts av praktiska skäl kan delvis utläsas av 7 kap. 5 § UtlF. Där framgår bl.a. att passagerare och besättningsmän på fartyg inte skall anses inresta förrän de lämnar För transitpassagerare som enbart uppehåller sig i transithallen på en internationell flygplats har tidigare inte krävts någon form av Det undantaget har dock inte varit uttryckligen reglerat i någon författning utan grundats på långvarig, fast praxis i enlighet med vad som gäller i de flesta länder. har undantag från detta undantag gjorts genom att medborgare i några länder måste ha visering även om det endast är fråga om ett kortvarigt uppehåll i transithall. undantaget grundas på ett inom EU fattat beslut om gemensam åtgärd, 96/197/RIF (EGT L 63, s. 8). Av 7 kap. 5 § UtlF i dess tidigare lydelse (SFS 1992:581) framgick att en utlänning som här i landet mönstrade på ett fartyg destinerat till utlandet skulle anses utrest när utlänningen gick ombord på fartyget. När det gäller utresa finns det dock ingen närmare reglering i gällande Enligt 7 kap. 5 § UtlF skall ett beslut om avvisning eller utvisning dock inte anses verkställt förrän fartyget lämnar landet.