prop · GS03142 · 2005-03-22 00:00:00 — effektiviteten entydigt negativt. insiderhandel kan tillåtas som i första hand förtroendeskäl talar för ett förbud. Många anser att förtroendeargumentet är starkt nog för att ensamt utgöra grund för ett förbud mot insiderhandel. kommer till uttryck i marknadsmissbruksdirektivet (se t.ex. styckena 2, 12 och 15 i ingressen till direktivet). Däremot framträder synpunkten att effektivitetsskäl talar för att insiderhandel kan tillåtas knappast alls. denna bakgrund bör vid genomförandet eftersträva en ändamålsenlig avvägning av de ovan nämnda argumenten utan att för den skull avvika från syftena med direktivet. 5.2 Straff eller administrativa åtgärder Regeringens bedömning: Den straffrättsliga regleringen behålls. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: delar inte utredningens uppfattning att det finns utrymme att tolka direktivet på så sätt att det skulle råda en valfrihet i frågan om marknadsmissbruk skall regleras enbart inom ramen för ett straffrättsligt förfarande eller om ett administ- rativt system helt eller delvis skall ersätta eller komplettera straffrättsliga Utredningens analys av andra sanktionssystem är otillräcklig. Andra sanktionssystem som skulle medföra att överträdelser utreds och sanktioneras snabbare kan utformas så att de inte strider mot grundläg- Vissa överträdelser bör sanktioneras med administrativa avgifter, t.ex. olika former av otillbörlig marknadspåver- Skälen till detta är bl.a. att dessa överträdelser typiskt sett har en skadlig påverkan på marknaden och kriterierna kan utformas utan bedömning av uppsåt. måste säkerställa att de svenska påfölj- derna vid marknadsmissbruksbrott motsvarar vad som kommer att finnas i övriga EU-länder. Detta är avgörande för att bekämpningen av mark- nadsmissbruksbrott skall bli effektivt inom EU, vilket också följer av stycke 39 i ingressen till marknadsmissbruksdirektivet. delar utredningens bedömning att den straffrättsliga regleringen bör Ett system med administrativa sanktioner förutsätter ur rätts- säkerhetssynpunkt ett system med krav på uppsåt eller oaktsamhet för att sanktionssystemet inte skall innebära ett rent strikt ansvar. de möjligheter som finns för administrativa åtgärder finnas kvar och i görlig mån utsträckas. instämmer i att den straffrättsliga regleringen bör behållas. Ett system med administ- rativa sanktioner är inte rimligt när det gäller insiderbrotten. Beträffande otillbörlig marknadspåverkan kan det förefalla som om vissa handlingar i sig är lämpade för ett system med administrativa sanktioner. Även de handlingar som utgör otillbörlig marknadspåverkan inbegriper emellertid bedömningar av subjektiva rekvisit, vilket talar emot ett system med administrativa sanktioner. Otillbörlig marknadspåverkan bör betraktas som en relativt allvarlig regelöverträdelse och bör därför formellt utgöra ett brott. Det är en fördel om samma brottslighet kan behandlas på ett enhetligt sätt och helst av samma myndighet, vilket även detta talar emot en uppdelning av sanktionssystemet. Argumentet att införandet av administrativa sanktioner skulle medföra ökad effektivitet och tidsvinster förefaller inte alldeles övertygande, då en i princip likartad utredning synes erfordras oavsett om ett straffrättsligt eller ett administrativt sanktionssystem skall tillämpas. har för närva- rande inte någon annan uppfattning än utredningen vad gäller förslaget att behålla den straffrättsliga regleringen. Frågan om straff eller administ- rativa åtgärder har inte blivit föremål för någon mer djupgående analys. Den gränsdragning som gäller kanske inte är den optimala, framför allt ur effektivitetssynpunkt, och frågan borde bli föremål för en djup- gående analys. Det kan finnas fördelar med att utrymmet för administra- tiva sanktioner ökas och att området som omfattas av den straffrättsliga regleringen på motsvarande sätt minskas. Detta gäller särskilt för åtgärder som rör otillbörlig marknadspåverkan. Vid ett utökat tillämp- ningsområde för administrativa sanktioner måste de förbjudna handlingarna vara väl definierade och inte ställa krav på alltför omfat- tande bedömningar i exempelvis subjektivt hänseende. Dessa svårigheter får dock inte överskattas. förordar i princip inte en sanktionsmodell framför en annan även om man anser det olämpligt att införa någon form av strikt ansvar för marknadsmissbruk. Vidare bör de bedömningar som skall göras enligt marknadsmissbrukslagen inte lämp- ligen läggas på en administrativ myndighet. Dock är valet av sanktions- form väsentligt ur den aspekten att sanktionerna måste kunna utmätas på ett effektivt sätt, dvs. att sanktionerna beslutas inom rimlig tid efter en överträdelse, vilket är en rättssäkerhetsfråga. Om utredningar om mark- nadsmissbruk går att genomföra effektivt inom ramen för ett straff- processuellt förfarande, finns inte något att erinra mot att straffrättsliga sanktioner förblir de enda sanktionerna mot marknadsmissbruk. Riks- polisstyrelsen anser att frågan om depenaliseringsåtgärder bör övervägas närmare med utgångspunkt från de erfarenheter som gjorts inom ramen för inspektionsverksamhet. anser det svårt att utifrån utredningen ta ställning till frågan om straffrättsliga eller administrativa påföljder kan antas bidra till högst regelefterlevnad när det gäller olika former av marknadsmissbruk. En avgörande faktor för att uppnå syftet med att förebygga och beivra oönskade beteenden är emellertid att det sanktionssystem som väljs är effektivt och fungerande. anser att det är svårt att ha en bestämd uppfattning om huruvida de föreslagna ändringarna får den avsedda effekten eller om en straffrättslig reglering utgör den lämpligaste sanktionsformen på det näringsrättsliga området. En uppföljning bör göras av om förändringarna får avsedda effekter och i samband därmed kan en alternativ ordning i form av administrativa sanktioner närmare övervägas. , och anser att det knappast finns underlag för lagstiftning avseende ett större utnyttjande av administrativa sanktioner, eftersom utredningen inte lagt fram några förslag i den riktningen. Föreningarna har inte uppfattningen att man nu skall frångå utredningens förslag men anser att frågan om ett administrativt sanktionssystem vore värd att arbeta vidare på. Kammarrätten i efterlyser en närmare analys av förutsättningarna för en utökad användning av ett administra- tivt sanktionssystem. Goda skäl talar för en utökad användning av administrativa sanktioner inom området för marknadsmissbruk. Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser det vara svårt att med säkerhet uttala sig om förslaget i något hänseende skulle kunna anses strida mot de direktiv som utgör bakgrund för förslaget. Det förefaller kunna anses vara förenligt med direktiven. Det förefaller inte som om direktiven lägger hinder i vägen för att använda sig av straffavgift i stället för ett system med straff. Skälen för regeringens bedömning Artikel 14 i marknadsmissbruksdirektivet I artikel 14 i marknadsmissbruksdirektivet sägs att medlemsstaterna skall säkerställa att lämpliga administrativa åtgärder kan vidtas eller administrativa påföljder beslutas beträffande de personer som är ansvariga för att bestämmelser som antagits enligt direktivet inte följts. Denna skyldighet skall emellertid inte påverka medlemsstaternas rätt att föreskriva straffrättsliga påföljder. I stycke 38 i ingressen till direktivet sägs att alla överträdelser av förbud eller krav som fastställts enligt direktivet måste kunna upptäckas och beivras snabbt. Påföljderna bör vara tillräckligt avskräckande, stå i proportion till hur allvarlig överträdelsen är och den vinst som gjorts samt genomföras på ett konsekvent sätt. I stycke 39 i ingressen till direktivet sägs vidare att medlemsstaterna vid bestämmande av administrativa åtgärder och påföljder bör vara uppmärksamma på behovet av en viss homogenitet i alla medlemsstater i detta avseende. Det skulle kunna hävdas att artikel 14 i marknadsmissbruksdirektivet enligt sin ordalydelse kräver att administrativa sanktioner alltid skall kunna åläggas personer som bryter mot bestämmelser som antagits enligt direktivet. Om medlemsstaterna valde att dessutom ha en straffrättslig reglering i vissa delar skulle detta stå dem fritt, men de skulle inte kunna ha enbart en straffrättslig relegering för vissa frågor. I den mån brott mot insiderregler och otillbörlig marknadspåverkan redan är kriminaliserade skulle stater som önskar behålla detta system vara tvungna att vid sidan av detta införa ett administrativt system. Syftet med bestämmelsen om administrativa sanktioner och åtgärder torde dock, som uttalats i stycke 38 i ingressen till marknadsmissbruks- direktivet, vara att överträdelser av de förbud och krav som fastställs enligt direktivet skall kunna upptäckas och beivras snabbt. Inledningsvis var artikel 14 i direktivet formulerad så att den ansågs ställa krav på att medlemsstaterna skulle ha administrativa sanktioner vid sidan av straffrättsliga regler. Flera medlemsstater hade emellertid invändningar mot en sådan utformning och menade bl.a. att det skulle innebära att personer kunde riskera att drabbas av både straffrättsliga och administrativa påföljder för samma sak, vilket skulle strida mot principen om att man inte skall kunna straffas två gånger för samma sak. I sammanhanget diskuterades också om det utifrån den EG-rättsliga systematiken över huvud taget var möjligt att i marknadsmissbruksdirektivet ta upp straffrättsfrågor. Bestämmelsen ändrades, och parlamentet uttalade följande (parlamentets betänkande ref. nr A5-0069/2002): I vissa medlemsstater kan inte administrativa påföljder tillämpas vid sidan av brottspåföljder. Denna omständighet respekteras i direktivets bestämmelser. Medlemsstaterna bör inte tillåtas att besluta om administrativa påföljder om det inte sker i enlighet med den nationella lagstiftningen. har ett system som innebär en blandning av administrativa och straffrättsliga påföljder. kan inom ramen för befintligt regelverk ingripa på olika sätt mot institut som står under inspektionens tillsyn, medan ingripanden mot fysiska personer vid brott mot insiderstrafflagen (2000:1086) (som privatpersoner eller personer som bär företagaransvar i företag som inte står under tillsyn) görs i en straffrättslig process. Vidare har möjlighet att meddela administrativa sanktioner mot fysiska och juridiska personer som bryter mot reglerna i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument. Artikel 14 i marknadsmissbruksdirektivet ger enligt regeringens uppfattning medlemsstaterna fortsatt valfrihet i frågan huruvida straffrättsliga eller administrativa sanktioner skall tillämpas. I de fall medlemsstaterna väljer att behålla en straffrättslig reglering kan direktivet alltså inte anses ställa krav på att det därutöver skall finnas en möjlighet att besluta om administrativa påföljder för samma sak. Trots att det ännu inte finns någon samlad bild av hur olika länder hanterar dessa frågor, är det tydligt att det finns olika åsikter om vilka lösningar som är bäst. Exempelvis är man i och inställd på att ha enbart administrativa påföljder för allt utom de allvarligaste överträdelserna. I vill man behålla det straffrättsliga systemet, medan har infört ett tvåspårssystem, dvs. tillsynsmyndigheten väljer i det enskilda fallet om man skall gå den administrativa eller den straffrättsliga vägen. Behandlingen av frågan om ett administrativt sanktionssystem i förarbetena till insiderstrafflagen m.m. I samband med införandet av insiderstrafflagen behandlades frågan om ett administrativt sanktionssystem borde införas för att komplettera det straffrättsliga påföljdssystemet när det gäller insiderbrott. Finansinspek- tionen och hade i en rapport (Fi 1999:2477) pekat på att det fanns skäl som talade för att en sådan komplettering skulle kunna medföra en snabbare reaktion från samhällets sida än vad som var fallet. Vidare skulle det innebära att resurser hos polis- och åklagarmyndighet frigjordes och skulle kunna användas för bekämpning av annan brottslighet. I propositionen uttalades att en prövning av gärningar enligt insiderlagen på administrativ väg skulle kräva att strikt ansvar infördes. Detta ansåg regeringen inte var aktuellt vid insiderbrott, och inte heller vid insiderbrott med lågt straffvärde, vilket föreslagits vid remissbehandlingen. Att vid sidan av ett straffrättsligt förfarande införa ett administrativt sanktionssystem kunde inte heller anses förenligt med svensk rättsordning. Regeringen anförde dock att det kunde finnas anledning att återkomma till frågan med hänsyn till det arbete som pågick inom EU med förslag till det nu föreliggande marknadsmissbruksdirektivet (prop. 1999/2000:109 s. 40 f). För en redogörelse av tidigare uttalanden i förarbeten om administrativa sanktionsavgifter hänvisas till utredningens betänkande, SOU 2004:69 s. 6264. Bör det straffrättsliga sanktionssystemet överges? Syftet med administrativa sanktioner är huvudsakligen detsamma som med straff: att genom hot om repression ha en preventiv verkan och därigenom öka efterlevnaden av regler. På flera områden finns sanktionsavgifter som ett alternativ till straff, bl.a. inom miljö- och skatteområdet i form av miljösanktionsavgifter och skattetillägg. Det kan även inom insiderområdet finnas behov av en form av sanktioner för överträdelser av mindre allvarlig karaktär. En förutsättning för ett sådant system är att det fungerar som ett alternativ till straffet för att undvika dubbla sanktioner. De överträdelser som lämpar sig för sanktionsavgifter bör vara sådana att de inte bedöms vara så allvarliga att de behöver beivras med straff. Ett system med sanktionsavgifter kan motiveras av att det är snabbt, enkelt, tydligt och schabloniserat. Det måste vara enkelt att konstatera att en överträdelse har begåtts och att bestämma vilket belopp som skall påföras vid varje enskilt tillfälle. Utrymmet för skönsmässiga bedömningar skall vara litet och beloppet skall bestämmas enligt en fastställd tariff. Som redovisats ovan ger artikel 14 i marknadsmissbruksdirektivet enligt regeringens uppfattning utrymme för valfrihet huruvida överträdelser av bestämmelser om marknadsmissbruk skall regleras inom ramen för ett straffrättsligt förfarande eller om ett administrativt system helt eller delvis skall ersätta eller komplettera straffrättsliga regler. Ett krav är dock att de åtgärder som kan vidtas är effektiva, proportionerliga och avskräckande. Som regelsystemet nu är uppbyggt föreskrivs straffansvar för fysiska personer som gör sig skyldiga till insiderbrott, obehörigt röjande av insiderinformation eller otillbörlig kurspåverkan. En möjlighet att besluta om administrativa sanktioner i förhållande till enskilda personer finns bara när det gäller överträdelse av anmälningsplikten enligt lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument samt för överträdelse av korttidshandelsförbudet enligt samma lag. När det gäller möjligheten att reagera mot de finansiella institutens överträdelser eller olämpliga beteenden kan vidta en hel rad åtgär- der inom ramen för sin tillsyn enligt lagarna på värdepappersområdet. Dessa åtgärder redovisas närmare i avsnitt 11. Ett allmänt straffansvar för juridiska personer i den betydelsen att en juridisk person kan åläggas ett straff för ett brott som begås av en fysisk person i verksamheten finns inte. För brott som begås i näringsverksamhet kan dock domstolen på talan av åklagaren besluta om företagsbot. Förutsättningarna är att brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyl- digheter som är förenade med verksamheten eller annars varit av allvar- ligt slag och att näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. På bank- och försäkringsområdet får enligt 15 kap. 7 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och 19 kap. 11 d § försäkringsrörelselagen (1982:713) besluta att en varning eller en anmärkning mot företaget skall förenas med en straffavgift. Ett sådant sanktionssystem på värdepappers- området skulle kunna komma till användning i situationer när ett värde- pappersinstitut t.ex. systematiskt bryter mot de föreslagna reglerna om saklig presentation av rekommendationer (se avsnitt 12.4) eller allvarligt brister i sin rapportering av misstänkta transaktioner (se avsnitt 9.2). När det gäller frågan om den straffrättsliga regleringen enligt insider- strafflagen bör överges till förmån för en administrativ reglering eller kompletteras med en sådan måste det övervägas vilka skäl som skulle kunna åberopas för en så genomgripande reform. Det hävdas ofta att de straffrättsliga reglerna inte är tillräckligt effektiva. I det sammanhanget pekas på att endast ett fåtal fall av insiderbrott och otillbörlig kurspåver- kan har lett till fällande dom samt att utredningstiderna är för långa. Av statistik framgår att 417 ärenden om misstänkta insiderbrott öppnats och att 62 ärenden anmälts till åklagaren. Av dessa har sex lett till åtal och fem till fällande dom. Motsvarande siffror för otillbörlig kurspåverkan är 81 öppnade ärenden och 25 anmälningar till åklagaren. Sex har lett till åtal och fem fällande domar finns. Det är inte möjligt att utan en ingående undersökning av skälen till varför ärenden inte lett till anmälan respektive gått vidare till åtal dra några säkra slutsatser om det straffrättsliga systemets effektivitet. Ett argument som ofta förs fram, bl.a. i de diskussioner som förs internationellt om behovet av effektiva regler, är att en straffrättslig reglering ställer alltför höga beviskrav, främst i subjektivt hänseende, för att regelsystemet skall anses tillräckligt effektivt. Med ett administrativt sanktionssystem skulle beviskraven kunna sättas lägre vilket skulle skapa effektivare regler. Att motivera ett införande av ett administrativt sanktionssystem med att beviskraven då skulle kunna sänkas och fler skulle kunna straffas kan inte anses förenligt med grundläggande rättssäkerhetsprinciper. Alltjämt måste utgångspunkten vara att prövningen av gärningar som kräver uppsåt eller oaktsamhet skall göras av domstol på talan av åklagare. Att lägga prövningen av en sådan gärning på en administrativ myndighet skulle alltså kräva att ett i det närmaste strikt ansvar infördes. Samtliga gärningar enligt insiderstrafflagen innefattar dock bedömningar av subjektiva rekvisit och kommer enligt vad som utvecklas närmare i avsnitt 6 att göra det även med beaktande av de förenklingar av brottsbeskrivningarna som regeringen föreslår. När en skärpning av samhällets attityd mot förfaranden som har inslag av marknadsmissbruk ändå framstår som nödvändig, bör den i stället genomföras genom utvidgningar av det straffbara området. Exempelvis innebär marknadsmissbruksdirektivet att det inte längre skall krävas grov vårdslöshet för att någon skall kunna dömas för vårdslöst insiderförfarande. Vidare föreslås att kravet på s.k. direkt uppsåt tas bort från brottet kursmanipulation. Sådana ändringar ökar risken att bli dömd för marknadsmissbruk, men det sker till skillnad från en sänkning av beviskraven på ett öppet sätt som medborgarna kan överblicka. En fördel med ett administrativt sanktionssystem är att reaktionen på regelöverträdelser kan komma snabbare i vart fall om den administra- tiva myndigheten själv får bestämma sanktionen. Det är i den delen regeringens bedömning att den förändrade ordning för utredning av insiderbrott m.m. som regeringen föreslår i avsnitt 10 skall leda till att utredningstiderna kan förkortas och därmed arbetet bli mer effektivt. Inte heller tidsfaktorn framstår alltså som ett tillräckligt tungt vägande argument för att införa ett administrativt påföljdssystem för fysiska personer. Regeringen tar mot denna bakgrund som sin utgångspunkt att förfaranden som innefattar insiderbrott, obehörigt röjande av insider- information och otillbörlig marknadspåverkan alltjämt skall vara kriminaliserade och regleras i en strafflag. Många remissinstanser har efterlyst en mer djupgående analys av frågan och därvid påpekat fördelarna med att i större utsträckning tillämpa administrativa sanktioner, särskilt vad gäller åtgärder som rör otillbörlig marknadspåverkan. Otillbörlig marknadspåverkan är visserligen ett område där det kan vara värt att överväga administrativa sanktioner som komplement till de straffrättsliga bestämmelserna när det gäller specifika beteenden som typiskt sett har manipulativ karaktär, som t.ex. att handla med sig själv. Det är emellertid inte enkelt att beskriva konkreta situationer och handlingsmönster som motsvarar de krav som enligt det föregående bör vara uppfyllda för att administrativa sanktioner skall vara lämpliga. När det gäller sanktioner för överträdelser av nya skyldigheter föranledda av marknadsmissbruksdirektivets krav får det i anslutning till varje särskild företeelse övervägas om en administrativ eller straffrättlig reglering är lämplig. De principiella utgångspunkterna bör vara desamma som redovisats ovan. Kännbara ingripanden mot fysiska personer bör beslutas av domstol, medan det kan finnas ett större utrymme för administrativt bestämda påföljder om påföljden träffar ett företag. Avgörande bör vara om de bedömningar som krävs är sådana att de är lämpliga att lägga på den berörda fackmyndigheten. Den förbjudna handlingen måste i så fall vara väl definierad och inte ställa krav på en bedömning av uppsåt eller oaktsamhet hos personen i fråga och inte heller i övrigt innefatta alltför omfattande skönsmässiga bedömningar. Det bör också beaktas i vilken omfattning olika sanktioner är sådana att de skulle komma att anses som en brottspåföljd i den mening som avses i artikel 6 i och därmed omfattas av konventionens krav på rätt till en rättvis rättegång. Regeringens förslag: utses till behörig myndighet i tillsynsverksamhet samarbeta och utbyta information med behöriga myndigheter i den utsträckning som följer av direktivet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innehåller emellertid ingen bestämmelse om samarbete med behöriga myndigheter. tillstyrker att utses till behörig myndighet i att det måste säkerställas att sekretessregler inte hindrar samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna inom EU. Det finns ett ansvar enligt direktivet att såsom behörig myndighet samarbeta med andra behöriga myndigheter inom EU, t.ex. utveckla standarder och delta i Direktivet kräver vidare att den behöriga myndigheten på begäran från utländska tillsynsmyndigheter skall överlämna all information som krävs för att myndigheterna skall kunna utföra sina arbetsuppgifter. De övriga remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Artikel 11.1 marknadsmissbruks- direktivet föreskriver att, utan att de rättsliga befogenheterna åsidosätts, varje medlemsstat skall utse en enda administrativ myndighet med befogenhet att se till att de bestämmelser som antas enligt direktivet I stycke 36 i ingressen till direktivet anges att förekomsten av en rad olika behöriga myndigheter med olika ansvarsområden i medlemsstaterna skulle kunna skapa osäkerhet bland de ekonomiska Det är mot denna bakgrund som en enda behörig myndighet skall utses som har åtminstone det slutgiltiga ansvaret för att de bestämmelser som antas enligt direktivet följs och som har ansvaret för det internationella samarbetet. Frågor som rör marknadsmissbruk uppfattas ofta som centrala i marknadstillsynen, eftersom missbruk av information och informations- övertag har betydelse för såväl konsumentskyddet som skyddet för investerarna och effektiviteten i marknaden. ansvaret för tillsynen över marknaden. De övergripande målen för verksamhet är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd. Införandet av marknadsmissbruksdirektivets regelverk medför ett flertal nya deluppgifter i tillsynen (se bl.a. avsnitten 9 och 12).