prop · GT0334 · 2005-11-03 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:34 Utökat svenskt deltagande i den internationella Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en väpnad styrka bestående av högst 375 personer till förfogande för deltagande inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF), under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. Då regeringen anser att det svenska åtagandet i ISAF har en långsiktig inriktning avser regeringen återkomma till före utgången av om den fortsatta svenska närvaron i ISAF därefter, också då under förutsättning av ett fortsatt giltigt mandat från . I propositionen redogör regeringen för den senaste utvecklingen i och för det internationella samfundets och engagemang i landet. Den internationella säkerhetsstyrkan i samt nuvarande och planerat svenskt deltagande i denna styrka beskrivs. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Den senaste utvecklingen i ............................................ Ett nytt ramverk för ................................................. Flyktingåtervändande och avväpning av milisförband ............... Svenska humanitära insatser och biståndsinsatser ............................ Den internationella säkerhetsstyrkan (ISAF) .................................... Svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan ............. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 375 personer till förfogande för deltagande inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF), under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. 2 Ärendet och dess beredning Vid en av anordnad konferens i enades deltagarna om ett ramverk för politiska framtid. Deltagarna uppmanade att överväga en insats av en FN-auktoriserad styrka. antog säkerhetsrådet resolution där en internationell säkerhetsstyrka (Assistance Force, ISAF) gavs mandat att under kapitel VII stödja övergången till demokratiskt styre i . har senare förlängt och utökat mandatet för den internationella styrkan genom resolutionerna (2002), 1444 (2002), 1510 (2003), 1563 (2004) och 1623 (2005). Det senaste mandatet hämtar sitt innehåll från resolutionerna och 1510 och sträcker sig till . I proposition 2001/02:60 Svenskt deltagande i en multinationell säkerhetsstyrka i Afghanstan, överlämnad till , föreslog regeringen att skulle delta med en väpnad styrka uppgående till högst 45 personer i den internationella säkerhetsstyrkan. 2001/02:UFöU2, rskr. 2001/02:140 att bifalla regeringens förslag. Med stöd av bemyndigande beslutade regeringen att ställa en svensk styrka till förfogande. har därefter förlängt bemyndigandet i prop. 2001/02:179 Fortsatt svenskt deltagande i en internationell styrka i bet. 2001/02:UFöU3, rskr. 2001/02:323), prop. 2002/03:21 Fortsatt svenskt deltagande i en internationell säkerhetsstyrka i bet. 2002/03:UFöU1, rskr. 2002/03:71 samt i bet. 2003/04:UU8 rskr. 2003/04:100. I proposition 2003/04:71 Fortsatt svenskt deltagande i en internationell säkerhetsstyrka i , överlämnad till , föreslog regeringen att skulle bemyndiga den att ställa en väpnad styrka om högst 150 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan under förutsättning att det även fortsättningsvis fanns ett giltigt FN-mandat för styrkan. bifallit regeringens förslag bet. 2003/04: UFöU2, rskr. 2003/04:245 beslöt regeringen att förlänga den svenska insatsen, samt att bidraget bland annat skulle omfatta deltagande i en regional enhet för säkerhet och återuppbyggnad. På uppdrag av har Försvarsmakten i skrivelser av , (Fö2005/730/MIL) och (Fö2005/730/MIL) redovisat förutsättningarna för att öka det svenska deltagandet i den internationella säkerhetsstyrkan. I ett beslut (Fö2005/730/MIL) uppdrog regeringen åt Försvarsmakten att fortsätta planering och förberedelser för ett övertagande av ledarrollen för den regionala enheten i Mazar-e-Sharif i norra . Regeringen konstaterade att en förutsättning för ett slutligt beslut var att lämnade sitt medgivande till en utökad väpnad styrka. Försvarsmakten har lämnat en rapport avseende planeringsläget och detaljerade ekonomiberäkningar, Försvarsmaktens rapport om förberedelse för övertagande av Prop. 2005/06:34 PRT/ISAF, Fö2005/2158/MIL. Den senaste utvecklingen i gick befolkning till valurnorna för att välja representanter till landets parlament och provinsförsamlingar. av de registrerade väljarna beräknas ha deltagit i valen, vilket även om det var färre än de som deltog i fjolårets presidentval står sig relativt väl vid en internationell jämförelse. Inför valen var oron stor över att säkerhetssituationen skulle förhindra ett brett deltagande. De afghanska myndigheterna lyckades dock att med stöd av enheter från den internationella säkerhetsstyrkan ISAF och från den amerikanskledda koalitionen (Operation Enduring Freedom, OEF) bidra till att valen kunde genomföras utan större säkerhetsincidenter. Företrädare för internationella organisationer som övervakade valen, inklusive EU:s valobservatörsmission, har riktat en rad anmärkningar mot vad som förefaller vara i huvudsak lokalt iscensatta oegentligheter i samband med valen. Dessa utreds av den afghanska i samarbete med FN:s civila stödmission i (United Nations Assistance Mission in , UNAMA). Preliminära valresultat som presenterades antyder att det nya afghanska parlamentet kommer att bli politiskt fragmentiserat och utan klara majoritetsgrupperingar. Detta väntas innebära politiska utmaningar för den afghanska regeringen. Ett viktigt praktiskt arbete återstår också för att etablera ett fungerande parlament. Utbildning av funktionärer och uppförande av en parlamentsbyggnad pågår och parlamentet väntas kunna inleda sin första sessionen . Genomförandet av valen innebar inte bara en milstolpe i strävan att demokratisera , utan utgjorde också den sista anhalten i det avtal om politiska framtid som ingicks i . har varit den grundläggande planen för demokratisering och återuppbyggnad av . Avtalet har bland annat reglerat hur skulle styras innan ett parlament kunde väljas, hur en ny konstitution skulle antas, att en kommission för mänskliga rättigheter skulle inrättas samt när de olika valen senast skulle genomföras. 3.2Ett nytt ramverk för Då denna process i och med parlamentsvalet nått sin slutpunkt, har FN påbörjat arbetet med ett nytt ramverk för det internationella samfundets insatser till stöd för . Det nya Prop. 2005/06:34 ramverket skall diskuteras i samband med en större konferens som ska En utgångspunkt för arbetet är att självt skall ha det avgörande ägarskapet i den fortsatta processen samt att FN även framledes skall spela en central roll i samordningen av det internationella samfundets stöd. Exakt hur FN:s stödjande roll kommer att utformas och vilka omstruktureringar det innebär för FN:s civila mission UNAMA är ännu oklart. bidrar med två polisrådgivare till FN:s civila mission i . Ytterligare en konsekvens av att det politiska ramverket efter fullbordan ännu inte lagts fast, är att det är en öppen fråga vilken roll som EU kommer att spela i denna process. 3.3Flyktingåtervändande och avväpning av milisförband Även om mycket uppnåtts sedan talibanrörelsens fall står fortfarande inför ett antal svåra problem som landet kommer att behöva internationellt stöd för att kunna hantera. Till framstegen hör att omkring 4,2 miljoner flyktingar har återvänt till sedan fall. Majoriteten har vänt tillbaka från exil i och . Denna glädjande utveckling har inneburit en betydande utmaning; att återuppbygga den infrastruktur som de återvändande behöver och att återintegrera dem i det afghanska samhället. Till framstegen hör vidare att merparten av de mujaheddin som tidigare ingått i olika milisförband under försvarsministeriets befäl har avväpnats och håller på att återintegreras i samhället. FN:s civila mission UNAMA och den internationella säkerhetsstyrkan ISAF har aktivt stött denna process. Afghanska myndigheter har med stöd av det internationella samfundet tagit sig an den svåra uppgiften att avväpna de illegala privatarméer och andra beväpnade grupper som står utanför regeringens kontroll. Dessa grupper bedöms innefatta upp till 130 000 personer och utgör en av de främsta orsakerna till den omfattande laglöshet som drabbar enskilda afghaner. En huvudorsak till den utbredda kriminaliteten är att , enligt uppskattningar av mot narkotika och brottslighet (UNODC), svarar för av världens illegala produktion av opium. Den olagliga befattningen med opium och heroin bedöms ha haft ett exportvärde av vilket motsvarar av landets bruttonationalprodukt. Individer med höga poster inom förvaltningen utpekas ofta som inblandade i narkotikahanteringen. De illegala narkotikainkomsterna ger näring åt krigsherrarnas makt, bidrar till att finansiera de militanta extremistgrupperna samt stör prismekanismerna i den legala delen av ekonomin till hinder för investeringar och tillväxt. samordnar det internationella samfundets insatser och stödjer den afghanska regeringen i kampen mot narkotikaproduktionen. har rapporterats att den totala odlingsarealen för med vilket tolkas som ett tecken på att insatserna mot narkotikaproduktionen långsamt har börjat få effekt. Ett betydande hinder för att effektivt skall kunna tillgodogöra sig internationellt stöd och komma tillrätta med missförhållanden är att den inhemska förvaltningen är under uppbyggnad. Den centrala förvaltningen har förstärkts, men är ännu svag och har ett otillräckligt inflytande i provinserna. Den lokala förvaltningen i provinser och distrikt är fortfarande på en embryonal nivå och måste ofta konkurrera med lokala krigsherrar som, trots försök att minska deras makt, har behållit ett stort inflytande såväl genom formella som genom informella maktstrukturer. De insatser som gjorts för att förbättra utnämningspolitiken, professionalisera förvaltningen och ersätta korrupta provinsguvernörer med dugliga ämbetsmän har varit otillräckliga. Den svaga förvaltningen och avsaknaden av ett fungerande rättsystem bidrar även till att situationen i fråga om mänskliga rättigheter är oacceptabel. I synnerhet gäller detta för flickor och kvinnor. Traditionella maktstrukturer och bristande säkerhet utgör de främsta bakomliggande orsakerna till att kränkningar av de mänskliga rättigheterna fortgår. Den oberoende afghanska kommissionen för mänskliga rättigheter bedriver dock ett viktigt arbete för att påtala överträdelser och medverka till att mänskliga rättigheter respekteras. Kommissionen har numera kontor i de största regionala städerna. Säkerhetsläget i har försämrats . Över ettusen personer har förlorat livet i strider och i attentat. En förklaring till de högre förlusterna är att den nationella afghanska armén (, ) och den amerikanskledda koalitionen på ett mer aktivt sätt än har konfronterat taliban-, Hezb-e Islami Gulbuddin och grupperingar i de södra, sydöstra och östra delarna av landet, som den pakistanska arméns insatser delvis har försvårat för dessa grupper att finna en i bergsområdena på den pakistanska sidan av gränsen. Talibanrörelsen har genomfört en rad attacker mot personer som företräder eller anses samarbeta med den folkvalda regeringen, liksom mot företrädare för den internationella närvaron. Såväl militär personal som civila har utsatts för attacker. Talibanrörelsen bedöms visserligen inte allvarligt kunna hota centralmakten, men har likväl visat sig kunna störa den politiska processen och återuppbyggnadsinsatserna. Även om kriminalitet och narkotikarelaterat våld sällan får samma utrymme i media som politiskt- eller religiöst motiverat våld är det mätt i antalet drabbade det avgjort största hotet mot den enskilde afghanens Den afghanska regeringens förmåga att med internationellt stöd skapa en godtagbar säkerhet kommer att bli avgörande för vilket Prop. 2005/06:34 förtroende den kan upprätthålla hos afghanen i gemen. fungerande säkerhet i provinserna fortsätter att vara ett problem. Insatserna för att bygga upp och stärka de nationella afghanska säkerhetsstrukturerna kommer därför att bli av stor vikt för utvecklingen på . Den nya afghanska armén () uppgår till ca 30 000 soldater och förväntas kunna uppnå målet 70 000 personer . Utbildningen sker under amerikansk ledning. Även utbildningen av den afghanska poliskåren (, ANP) fortgår under tysk ledning. Många av de ca 48 000 poliser som ingår i ANP saknar dock helt den utbildning som behövs. Utvecklingen i norra återspeglar på många sätt de tendenser som gäller i landet som helhet. Situationen präglas av maktspelare (krigsherrar) som genom sin tillhörighet till viss etnisk grupp eller stam och genom etablerade lojalitetsband dominerar den lokala politiken. De lokala maktspelarna är inte starka nog för att utmana centralmakten i nationell skala men denna saknar i sin tur effektivt inflytande lokalt. Det aktuella förhållandet mellan de lokala maktspelarna bestämmer hur spänd den regionala säkerhetssituationen är. Den illegala hanteringen av narkotika står i centrum och kriminaliteten är mycket omfattande. Den avgörande skillnaden mellan provinserna i norr och övriga är den jämförelsevis svaga närvaron av och det begränsade hotet från militanta islamistiska extremistgrupper. Den allmänna situationen bedöms vara relativt lugn men med en inneboende instabilitet. är fortfarande ett land i snabb förändring. Utvecklingen är därför vansklig att förutsäga såväl på kort som på lång sikt. Det nyvalda parlamentet ska finna sin roll och en ny politisk kultur skall ta form. Hur denna kommer att påverka och påverkas av de traditionella maktstrukturerna är oklart. ska man etablera ett förvaltningssystem och nationella säkerhetsstrukturer. utveckling kommer att i stor utsträckning bli beroende av om dessa institutioner kvarstår under konstitutionell kontroll, eller om de blir instrument för enskilda grupper och därmed för de centrifugala krafterna i landet. Det råder inget tvivel om att en internationell militär och civil närvaro även fortsättningsvis kommer att krävas för att stödja den framväxande demokratin, bidra till att skapa säkerhet och säkra den fortsatta återuppbyggnaden. FN-systemets olika organ och den internationella säkerhetsstyrkan har därför nyckelroller att spela för att trygga en fortsatt stabil utveckling i . Svenska humanitära insatser och av krig och oroligheter var förstört i grunden. Behoven av hjälp- och återuppbyggnadsinsatser var enorma. är det sjätte fattigaste landet i världen vilket också framgår av statistiken som är nedslående ifråga om kort medellivslängd, hög barnadödlighet och omfattande analfabetism. har ett långvarigt engagemang i . bidrog med i humanitärt bistånd till . Efter fall utlovade ett långsiktigt bistånd med ett åtagande (2002-2004) på för stöd till utveckling och humanitära insatser. blev därmed den tredje största mottagaren av svenskt bistånd. Det svenska biståndet för väntas uppgå till ca . Inledningsvis användes merparten av det svenska biståndet till akuta humanitära insatser, men inriktningen har successivt förflyttats mot mer långsiktiga återuppbyggnadsinsatser. Fokus har legat på utbildning, demokratiutveckling, infrastruktur samt på ett omfattande stöd till den av förvaltade Fonden för återuppbyggnad av (, ARTF). Stöd har även kanaliserats via , som framförallt arbetar med hälsa och utbildning. Inom utbildningssektorn har stött FN:s barnfonds () to som syftade till att ge afghanska skolbarn möjligheten att börja skolan igen. Det svenska utbildningsstödet har därefter fokuserat på flickors utbildning. har även stött den demokratiska processen i landet. Inför presidentvalet bidrog med till väljarregistrering och valförberedelser. Parlaments- och provinsvalen som hölls stöddes med . Vid presidentvalet deltog två svenska observatörer i EU:s valexpertmission och två i valobservatörsmission. Vid parlamentsvalet bidrog med fyra observatörer i EU:s valobservatörsmission. Sida har dessutom bidragit med till utbildning av det afghanska parlamentets stabspersonal. En ny samarbetsstrategi för utvecklingssamarbete med är under utarbetande och skall beslutas . Samarbetsstrategin kommer därefter att träda i kraft och sträcka sig . Regeringens inriktning är att även fortsättningsvis skall lämna ett substantiellt bidrag till utvecklingsinsatserna i . 5 Den internationella säkerhetsstyrkan (ISAF) För att bidra till genomförandet av program för stabilisering och demokratisering av auktoriserade i resolution (2001) tillskapandet av en internationell säkerhetsstyrka (ISAF) som skulle bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i huvudstaden . Styrkans huvudsyfte var att genom säkerhetshöjande insatser skapa förutsättningar för genomförande av den politiska processen samt att möjliggöra för FN och andra internationella och enskilda hjälporganisationer att genomföra humanitära insatser och återuppbyggnad. Styrkans mandat har senare utvidgats genom resolution (2003) och innefattar numera i dess helhet, samt stöd även till andra delar av , exempelvis till insatser för att avväpna och demobilisera beväpnade grupper, till uppbyggnaden av den afghanska polisen och armén, samt stöd till de insatser som görs för att bekämpa den olagliga narkotikahanteringen. konstaterade att den internationella säkerhetsstyrkans närvaro fortsatt behövdes i och förlängde i oförändrad form dess mandat med till . mandat liksom samtycke från den afghanska regeringen utgör var för sig en folkrättslig grund för insatsen. För att uppfylla sitt mandat krävs att säkerhetsstyrkan samarbetar med den afghanska regeringen och med övriga viktiga aktörer i . En sådan central samarbetspartner är bland annat FN:s civila stödmission UNAMA som etablerades för att samla och koordinera det internationella samfundets insatser i . En annan viktig partner är den militära koalitionen OEF. Till skillnad från den internationella säkerhetsstyrkan har koalitionen också till uppgift att bekämpa kvarvarande talibanstyrkor och al-Qaida-grupperingar. En annan skillnad är att koalitionen grundar sin närvaro på en inbjudan av den afghanska regeringen samt på de resolutioner som antog efter terrordåden i . Genom inbjudan från den afghanska regeringen har OEF en folkrättslig grund för sin närvaro. har välkomnat koalitionens insatser samt i ett ordförandeskapsuttalande uppmanat fler länder att bidra. Som en följd av säkerhetsrådets uppdrag att successivt utvidga insatsen från till resten av tog ISAF i ett första steg över ansvaret för den militära närvaron i nio provinser i norra . Det huvudsakliga verktyget för denna och senare expansioner har varit att etablera mindre regionala enheter för säkerhet och återuppbyggnad (Provincial Reconstruction Teams, PRT) som genom militär observatörsverksamhet, samverkan, samt rådgivning och stöd till lokala myndigheter bidrar till säkerhet och återuppbyggnad i landets provinser. I ett andra steg har den internationella säkerhetsstyrkan övertagit ansvaret i fyra provinser i västra . Planläggning pågår för att säkerhetsstyrkan i senare steg skall kunna ta över ansvaret för södra respektive östra . Enligt regeringens mening är detta en välkommen utveckling. FN:s generalsekreterares särskilde representant för har vid ett flertal tillfällen inför säkerhetsrådet rapporterat om behoven av ytterligare insatser för att förbättra säkerhetsläget i . En utökad och utvidgad insats av den FN-mandaterade internationella säkerhetsstyrkan bedöms kunna bidra till stabiliteten även i södra och östra delarna av landet. Som en del av förberedelserna för en sådan utvidgning pågår inom Nato och i det euroatlantiska partnerskapsrådet, EAPR, ett arbete för att anpassa den internationella säkerhetsstyrkan. Expansionen innebär nämligen inte bara ett större geografiskt ansvar. I och med de förestående utvidgningarna kommer styrkan att få ansvar för områden där talibanrörelsen har haft och har sitt starkaste stöd och där säkerhetsläget är sämre än i och i norra och västra . Detta kommer att innebära ökade krav på de delar av säkerhetsstyrkan som verkar i de nya områdena. Genom utvidgningen kommer vidare dessa delar av styrkan att etableras närmare områden där den nationella afghanska armén och den amerikanskledda koalitionen verkar. Därmed kommer den samverkan som finns mellan insatserna att behöva öka; exempelvis för att koordinera flygrörelser, undvika att enheter av misstag beskjuter varandra, och för att öka effektiviteten i respektive uppdrag. Utvidgningen ökar möjligheterna att skapa synergier genom att utbyta information och underrättelser och på ett mer effektivt sätt utnyttja det internationella samfundets samlade resurser för t.ex. undsättning och för evakuering av skadade. Hur den internationella säkerhetsstyrkan skall anpassas till dessa nya krav har varit centrala frågeställningar i diskussionerna inom Nato. Detta arbete kommer att fortgå och bedrivas i nära samverkan med de av styrkans truppbidragare som inte är medlemmar i . Politiska och militära konsultationer kommer att ske i enlighet med de principer om insyn och inflytande som har etablerats. Även om arbetet med att anpassa styrkan ännu inte har avslutats har vissa grundläggande principer redan slagits fast. En sådan princip är att den internationella säkerhetsstyrkan ISAF och koalitionen OEF även fortsättningsvis skall vara två distinkt skilda insatser som verkar under separata mandat och befälskedjor. För att förbättra koordinationen mellan de båda skilda insatserna och för att utnyttja möjligheterna till synergier förutses en högre koalitionsbefälhavare ges rollen som en av två biträdande chefer för den internationella säkerhetsstyrkan. När denna person agerar inom ISAF gör han eller hon det inom ramen för ISAF:s krishanteringsmandat och befälskedja. Beträffande uppgiftsfördelningen är det vidare klarlagt att ansvaret för operativ terrorismbekämpning även i fortsättningen skall ligga på koalitionen OEF och på den afghanska armén. Sådana uppgifter skall alltså inte lösas av den internationella säkerhetsstyrkan. ISAF skall istället fortsatt ha som huvuduppgift att inom sitt operationsområde genomföra de stabiliserings- och säkerhetsinsatser som behövs för att den afghanska regeringen skall kunna upprätthålla säkerheten och nå ut med sitt inflytande i provinserna. Skillnaderna mellan de olika insatsernas uppgifter kan därmed något förenklat beskrivas så att den internationella säkerhetsstyrkans uppgift skall vara orienterad mot skydd av ett område och dess befolkning (geografiskt orienterad uppgift) medan koalitionens uppgift fokuseras mot kända militanta grupperingar (styrkeorienterad uppgift). Vid sidan av de åtgärder som vidtas för att direkt möjliggöra en fortsatt utvidgning av säkerhetsstyrkan diskuteras under samma process vissa andra förändringar. Dessa grundar sig på de erfarenheter som säkerhetsstyrkan har fått under de senaste två årens verksamhet i . Ett område där hittillsvarande insatser anses ha varit otillräckliga är stödet till uppbyggnaden av den afghanska nationella (ANP) och av den nationella armén öka om den afghanska regeringen på sikt själv skall kunna ansvara för säkerheten. Den internationella säkerhetsstyrkan bör kunna bidra med ytterligare stöd, exempelvis i form av utbildningsinsatser, stöd med mentorer och samverkanspersonal eller med t.ex. underrättelser, transporter och logistik. Motsvarande gäller säkerhetsstyrkans stöd till de insatser som den afghanska regeringen och andra aktörer genomför för att bekämpa narkotikaproduktionen. Med ett större antal regionala enheter har vidare ett behov identifierats av att stärka ledning och samordning av enheternas verksamhet.