prop · GS0377 · 2005-02-08 00:00:00 — I övrigt gäller i princip förvaltningslagen (1986:223). Åklagarens beslut kan prövas av allmän domstol på begäran av den som har ålagts besöksförbud eller den som förbudet avses skydda. I fråga om domstolens prövning gäller särskilda bestämmelser om bl.a. inhibi- tion, sammanträde och rättegångskostnader och i övrigt lagen (1996:242) om domstolsärenden. Den som överträder ett besöksförbud kan dömas till böter eller fängel- se i högst . Detta gäller dock inte i ringa fall. 5.1Brott och ordningsstörningar vid idrottsarrangemang Regeringens bedömning: Det finns ett behov av ett förstärkt skydd mot brottslighet vid idrottsarrangemang Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser har godtagit bedömningen. , och Kooperativa För- bundet har framfört invändningar mot att frågan om ett förstärkt skydd för affärslokaler inte fått sin lösning genom en sådan reglering om tillträ- desförbud som föreslagits för idrottsarrangemang. Dessa remissinstanser har redogjort för problem som detaljhandeln har med bl.a. snatterier, stölder, våld och hot. Också () har beklagat att det saknats en lösning för affärslokaler. vid har däremot ansett att de särskilda problem som tillträdesförbud till exempelvis mataffärer, inte minst på mindre orter, skulle vålla är av sådan art att frågan inte ens bör tas upp till fortsatt dis- kussion. Skälen för regeringens bedömning har i många fall brott förekommit i samband med id- rottsarrangemang. S.k. läktarvåld och annat våld inne på och utanför id- rottsarenor men också användning av pyrotekniska varor utan tillstånd inne på arenorna, skadegörelsebrott och annan brottslighet har utgjort ett återkommande inslag vid arrangemangen. Problemen förekommer fortfa- rande främst i samband med fotbolls-, ishockey- och bandymatcher. har det inträffat två uppmärksammade händelser vid två herr- fotbollsmatcher på elitnivå, en på i och en på Idrottspar- ken i . Vid en match mellan på försökte ett större antal anhängare till ett av lagen att storma fotbollsplanen. De stoppades dock av polis. I samband med mat- chen hittades brandbomber i närheten av . Vid en match mellan på samma månad drabbade olika delar av publiken samman på läktaren. Utanför arenan utsattes bl.a. bilar för skadegörelse i anslutning till matchen. Dessutom uppstod hand- gemäng. Enligt RPS har det genom dessa händelser blivit ännu tydligare att det finns ett behov av en lagstiftning om förbud att besöka idrottsar- rangemang. Riksåklagaren har framfört att det idrottsanknutna våldet är ett växande problem och att behovet av att kunna möta supportergrupper beträffande vilka riskerna för allvarliga brott och störningar är särskilt uttalade ökar med allt fler internationella arrangemang. Också har framfört att s.k. läktarvåld eller idrottshuliganism har ökat . I vissa fall förekommer t.ex. våldsanvändningen mellan rivaliserande grupperingar som har någon form av koppling till idrottsorganisationerna eller deras supporterföreningar. Det inträffar också att sådana grupper träffas på i förväg avtalade platser för att slåss. I andra fall riktar sig vål- det mot polismän eller ordningsvakter. Också andra, både idrottsorgani- sationer som anordnar arrangemangen och enskilda individer, drabbas direkt av t.ex. skadegörelsebrott. Brottsligheten påverkar också den all- männa trivseln och känslan av trygghet under arrangemangen negativt. Särskilt oroande är att det enligt uppgift från polisen och idrottsrörelsen fortlöpande sker en nyrekrytering, ofta av mycket unga personer, till så- dana grupper som är benägna att begå brott vid idrottsarrangemang och att dessa grupper har ökat i omfattning. Grupperna använder sig av mo- biltelefoner och Internet i syfte att underlätta och inspirera till ett brotts- ligt agerande i samband med idrottsarrangemang. De hämtar också influ- enser från liknande grupperingar i utlandet. Enligt idrottsrörelsen kan man grovt sett tala om två kategorier av per- soner som ägnar sig åt idrottsrelaterad brottslighet. Den första utgörs av en sluten grupp av personer som i huvudsak ägnar sig åt detta. Denna grupp håller sig för sig själv under idrottsarrangemangen och vid resor till och från dessa. Den andra kategorin består av personer som också ägnar sig åt kriminalitet i viss utsträckning och som ser upp till den förstnämnda gruppen. Därutöver finns en stor grupp av supportrar som i princip tar avstånd från de förstnämnda gruppernas brottslighet. Det finns visserligen möjligheter att ingripa mot dessa beteenden genom att de utgör brott. Straffprocessuella tvångsmedel kan nor- malt sett tillgripas mot dem som är misstänkta för brott. Vidare ger polislagen (1984:387) möjligheter att avvisa eller avlägsna personer för att de stör eller utgör en omedelbar fara för den allmänna ordningen eller för att avvärja att de begår brott. Polisen använder även särskilda suppor- terpoliser som bl.a. samarbetar med idrottsföreningar, arenaägare och supportergrupper för att förebygga brottslighet och analyserar hotbilden inför varje match så att polisen och arrangören kan vidta lämpliga säker- hetsåtgärder. Dessutom gör idrottsrörelsen fortlöpande stora ansträng- ningar för att öka säkerheten i samband med och under idrottsarrange- . Arbetet består bl.a. i användning av s.k. publikvärdar. Värdarna har en roll som ordnings- och servicemän på läktarna och är utbildade av polisen. Ofta är publikvärdarna rekryterade från föreningarnas supporter- klackar. Idrottsorganisationerna arbetar också med en förebyggande verksamhet för ungdomar så att ungdomarna introduceras i en supporter- kultur som tar avstånd från bråk och liknande. Trots detta förekommer idrottsanknuten brottslighet i en inte obetydlig omfattning. Brotten drabbar polismän och ordningsvakter. De drabbar också privatpersoner och andra enskilda. Även allmänheten påverkas genom att trivseln och känslan av trygghet försämras. Dessutom kan brottsligheten få särskilt allvarliga konsekvenser i den speciella miljö som idrottsarrangemangen utgör. Vid arrangemangen samlas ofta ett stort antal människor t.ex. åskådare, idrottsutövare, ledare samt funktionä- rer på en begränsad yta. Våldsamheter på läktarna, otillåten användning av pyrotekniska varor, skadegörelsebrott och andra brott kan medföra eller innebära fara för svåra personskador och omfattande ekonomiska skador. Som i stort sett samtliga remissinstanser ansett finns det därför ett behov av att förstärka skyddet mot denna brottslighet genom fler in- gripandemöjligheter för att motverka brott och därigenom öka tryggheten och trivseln i samband med idrottsarrangemang. Utöver den idrottsanknutna brottsligheten förekommer också vissa andra ordningsstörningar, som inte utgör brott, vid idrottsarrangemang. Ett exempel på en sådan störning är att någon eller några ur publiken springer in på spelplanen. I vissa fall kan ett sådant agerande dock vara straffbart som förargelseväckande beteende. Ett annat exempel är att åskådare kastar föremål på läktarna eller från dessa och in på planen utan att det utgör en brottslig gärning som t.ex. försök till misshandel. Problemen med ordningsstörningar av denna karaktär tycks dock vara av mindre omfattning. Idrottsrörelsen arbetar även med att motverka så- dana störningar. Störningarna kan knappast heller få sådana allvarliga konsekvenser som den idrottsanknutna brottsligheten, t.ex. läktarvåldet, kan få. Behovet av att förstärka skyddet mot ordningsstörningar av detta slag framstår därför som förhållandevis begränsat. En särskild svårighet ligger också i att denna typ av ordningsstörningar kan vara av mycket skiftande slag och t.ex. bestå i att helt ofarliga föremål kastas in på spel- planen. Dessutom kan det under idrottsarrangemang förekomma inslag som i en slags formell mening kan sägas påverka ordningen men som är accepterade och ofta rentav uppskattade av idrottsorga- nisationerna och publiken i stort. Det gäller t.ex. hejaramsor och sång och också s.k. TIFO, dvs. särskilda läktararrangemang av supportrar, exempelvis arrangemang med flaggor. Ett annat exempel på ett beteende som förekommer är att åskådare springer in på spelplanen för att hylla sitt vinnande lag efter en viktig match. Det kan visserligen finnas föreskrifter inom idrottsrörelsen som kan ge viss vägledning i dessa avseenden, t.ex. rörande TIFO. Det finns dock flera skäl att vara försiktig med att koppla en lagstiftning med ytterligare ingripandemöjligheter till sådana föreskrifter. För det första torde det saknas gemensamma föreskrifter för all idrottsverksamhet. Vidare kan föreskrifterna inte anses enkelt tillgängliga för enskilda, och de kan möj- ligen också ändras snabbt. Dessa omständigheter gör att det knappast kan hävdas att föreskrifterna uppfyller det krav på förutsebarhet som bör uppställas om de skall knytas till en lagstiftning. Dessutom skulle en så- dan lagstiftning bli komplex och troligen medföra tillämpningsproblem. En sådan reglering bör därför undvikas. Med hänsyn till att de ordningsstörningar som inte utgör brott kan vara av vitt skilda slag och eftersom behovet av ytterligare möjligheter att ingripa mot dessa framstår som begränsat, bör ordningsstörningarna inte omfattas av övervägandena i det följande. Sammanfattningsvis gör alltså regeringen bedömningen att det finns ett behov av ett förstärkt skydd mot brottslighet vid idrottsarrangemang. Brott och ordningsstörningar i affärslokaler I tidigare sammanhang där straffsanktionerade förbud för personer att besöka vissa platser har övervägts har föreslagits att en sådan reglering skall omfatta bl.a. affärslokaler. En reglering av det slaget har också ef- terlysts av flera organisationer inom handeln. Förslagen har dock inte lett till lagstiftning. Det senaste förslaget innebar att näringsidkare och id- rottsorganisationer skulle kunna förbjuda personer att få tillträde till och vistas i affärslokaler och på idrottsanläggningar. remissinstanserna bl.a. på de grunderna att enskilda subjekt förslogs kun- na meddela förbud och att förbuden inte skulle gå att överklaga. Invänd- ningarna riktades främst mot förslaget i den del det avsåg att näringsidka- re skulle få besluta om förbud. , och har in- vänt mot att det inte nu i promemorian presenterats en sådan reglering om tillträdesförbud för affärslokaler som föreslagits för idrottsarrange- mang. RPS har också beklagat att promemorian saknat en lösning för affärslokalerna. Regeringen har förståelse för de problem med stölder, våld m.m. som organisationerna inom handeln redovisat. En reglering av det slag som i det följande föreslås för idrottsarrangemang och som ger möjlighet att vid straffansvar utestänga vissa personer från arrangemang- en skulle också kunna tillgodose flera av de invändningar som riktats mot det tidigare förslaget avseende affärslokaler. Enligt regeringens mening finns det dock, som framhållits i promemorian, vissa skillnader mellan straffsanktionerade förbud i dessa två typer av situationer. När det gäller affärslokaler har dessa en stor och ofta avgörande bety- delse för den enskildes dagliga livsföring. Han eller hon måste t.ex. kun- na handla mat, uträtta ärenden på bank och apotek och kanske besöka en optiker. Ett förbud att besöka vissa affärslokaler skulle därför kunna drabba den enskilde hårt. Detta gäller särskilt i fråga om mindre orter med endast ett mycket begränsat urval affärslokaler, t.ex. matvaruaffärer eller banklokaler. vid har till och med ansett att de särskilda problem som tillträdesförbud till affärslokaler skulle vålla är av sådan art att frågan inte ens bör tas upp till fortsatt diskussion. Sådana hänsyn till grundläggande behov gör sig inte gällande i samma utsträckning i fråga om förbud att närvara vid idrottsarrangemang. När det gäller affärslokaler skulle dock frågan behöva övervägas noggrant. Det framgår inte minst av vad anfört. Ett förbud att besöka affärslokaler skulle dessutom kunna innebära ett större ingrepp i den grundlagsfästa rörelsefriheten och därmed kräva sär- skilda överväganden. En särskilt viktig skillnad mellan idrottsarrangemangen och affärsloka- lerna är att idrottsorganisationerna redan har ett system för att avstänga personer från sina arrangemang. Beslut om avstängning fattas efter en formell hantering, som innefattar kommunicering med den enskilde. Be- slutet dokumenteras och den avstängde underrättas om innehållet. Beslu- tet kan i regel omprövas på begäran av honom eller henne. Idrottsorgani- sationerna har även särskild personal vid sina arrangemang, bl.a. ord- ningsvakter, som t.ex. kan avvisa avstängda personer i samband med biljettkontrollen. Vid arrangemangen finns dessutom ofta polismän. Or- ganisationerna har alltså ett befintligt system för att hålla oönskade per- soner borta från arrangemangen. Detta sammanhänger med att de enligt ordningslagen (1993:1617) har ett ansvar för att upprätthålla ordningen och säkerheten vid arrangemangen. I sammanhanget bör också nämnas att det inom EU har diskuterats möjligheter att kunna avstänga personer från idrottsarrangemang i form av fotbollsmatcher. Denna diskussion kommer att fortsätta. Regeringen ansluter sig till promemorians bedömning att de redovisa- de skillnaderna innebär att det finns skäl att nu endast överväga och före- slå lagstiftningsåtgärder som tar sikte på att förstärka skyddet för idrotts- Prop. 2004/05:77 arrangemang. Frågan om ett förstärkt skydd för affärslokaler skall följ- aktligen inte övervägas i detta sammanhang. 5.2En lag om tillträdesförbud avseende idrotts- arrangemang Regeringens förslag: En person får under vissa förutsättningar för- bjudas att få tillträde till och vistas vid idrottsarrangemang (tillträdes- förbud). Allmän åklagare prövar frågor om tillträdesförbud. Åklaga- rens beslut kan prövas av allmän domstol. Tillträdesförbud skall grun- das på en bedömning av risken för brott. Överträdelser av förbuden straffsanktioneras. Bestämmelserna tas in i en särskild lag om tillträ- desförbud vid idrottsarrangemang. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag utom såvitt avser lagens rubrik. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran, däribland ombudsmän, , , Justitiekanslern (), Åklagarmyndighe- terna i , och , , Brottsförebyg- gande rådet, , , Sveri- ges , och . Riksåklagaren () har anfört att det går att peka på svagheter i förslaget; att kriminaliseringen kommer att träffa personer som aldrig borde ha släppts in på idrottsarenan och att förslaget framstår som vidlyf- tigt och kostsamt. Enligt RÅ går det också att peka på mindre ingripande alternativ för att förstärka skyddet mot brottslighet under idrottsarrange- mang som t.ex. en komplettering av gällande regler om avvisande och avlägsnande. RÅ har därför ifrågasatt om regelverket står i rimlig propor- tion till allvaret i överträdelserna som sådana. Enligt RÅ står förslaget inte heller helt i samklang med den rådande uppfattningen att vara åter- hållsam med straffhot och nykriminaliseringar. RÅ har dock inte motsatt sig förslaget, eftersom det idrottsanknutna våldet är ett problem. RÅ har också vägt in de ansträngningar som tidigare gjorts för att med enklare lagstiftningsåtgärder nå motsvarande resultat. i Gö- teborg har som ett alternativ till förslaget, om det inte görs tydligare att riskbedömningen är vidare än vad som föreslagits i promemorian, pekat på förbud som en särskild rättsverkan av brott. har avstyrkt förslaget och som skäl för det angett i huvudsak följande. Pro- memorian ger inte underlag för slutsatsen att lagen motiveras av ett så- dant viktigt samhällsintresse som måste föreligga för att lagstiftning skall tillgripas. Ordning, säkerhet och trivsel är i första hand en uppgift för den som anordnar idrottsarrangemang. Det kan ifrågasättas om organisationer på lokal nivå gjort tillräckligt för att komma till rätta med problemen. Om det vore så, skulle en möjlig lösning vara att införa ett licenssystem där bara lag tillhörande ishockey- eller fotbollsklubbar som förmår ga- rantera att matcher kan genomföras tryggt och säkert ges rätt att spela inför publik. Vidare finns inte något hinder mot att en idrottsarrangör vägrar någon inträde, om det finns risk att denne stör arrangemanget. Biljettköp kan bli personliga. Om en icke önskvärd person ändå tar sig in på idrottsanläggningen, bör denne kunna dömas för olaga intrång. Om inte, bör bestämmelsen om olaga intrång ändras så att den omfattar även den som obehörigen intränger eller kvarstannar på en idrottsanläggning när idrottsarrangemang anordnas där. Riskbedömningen ger upphov till risker från rättssäkerhetssynpunkt. Det ligger nära till hands att alltför stor vikt fästs vid det förflutna med följden att tillträdesförbud närmast får effekten av påföljd för brott. En skyndsam handläggning av frågor om tillträdesförbud kan lätt leda till en väl summarisk handläggning. Slutli- gen ifrågasätts om förslaget får någon verkan när sanktionen föreslås vara samma som gäller för bagatellbrott. i har också avstyrkt förslaget. Enligt myndigheten finns det inte tillräckli- ga skäl för en kriminalisering, eftersom det redan finns en kontrollmetod genom idrottsrörelsens eget system för avstängning. Åklagarkammaren i har pekat på bl.a. att riskbedömningen kräver noggrann utred- ning, att handläggningen skall bedrivas skyndsamt och att åklagare skall genomföra utredningen och menat att hanteringen riskerar att bli alltför formlös och rättsosäker. Åklagarkammaren har vidare framfört att lagför- slaget inte kommer till rätta med den tyngsta kriminaliteten vid idrottsar- rangemang som begås utanför idrottsarenorna. i har instämt i vad Åklagarkammaren i framfört och anfört att vad som krävs inte är ytterligare lagstiftning utan att polisen får sådana resurser att brottsligheten kan bekämpas. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har ansett att hänsyn inte tagits till rättssäker- heten. DO har bl.a. anfört att en riskbedömning kräver en psykologisk profil gjord av en kriminalpsykolog snarare än av en åklagare. DO har också hävdat att tillträdesförbud innebär en dubbelbestraffning dels ge- nom det straff en domstol påfört för ett brott, dels genom det förbud som åklagaren sedan kan påföra. DO har vidare uppgett att det blir tillämp- ningssvårigheter när personer som meddelats tillträdesförbud skall identi- fieras, eftersom risken blir att det sätts upp fotokopior eller generella be- skrivningar av personerna. Enligt DO kan detta leda till att oskyldiga personer som anses likna de efterlysta kommer att drabbas och att de grupper som i första hand drabbas är personer som ser utländska ut. DO har tillagt att man i annat fall lär vara tvungen att införa personliga biljetter och ID-kontroll. vid har framfört att en riskbedömning är en mer rättsosäker grund för tillträdesförbud än ett krav på tidigare lagförd brottslighet och uppgett att den hellre ser att lagen utformas med ett sådant krav. Juridiska fakul- teten vid har föreslagit en huvudregel där tidigare brott uppställs som ett krav för tillträdesförbud, vilken eventuellt kan komplet- teras med ett undantag som möjliggör förbud trots att personen inte har begått relevant brott tidigare. Skälen för regeringens förslag Ett system med straffsanktionerade förbud att närvara vid idrottsarran- gemang När det gäller vilka ytterligare åtgärder som bör vidtas för att motverka den idrottsanknutna brottsligheten har möjligheterna att vid straffansvar utestänga vissa personer från idrottsarrangemangen kommit i fokus i ti- digare lagstiftningssammanhang och diskussioner. Enligt gällande rätt bestämmer normalt den som med äganderätt eller annan rätt förfogar över en plats vem som får vistas där. Straffbestämmelsen om olaga in- trång gäller dock inte när den som har förbjudits att besöka en plats ändå gör det, om platsen är tillgänglig för allmänheten. Därmed gäller inte heller polislagens (1984:387) möjligheter att avvisa eller avlägsna en person från platsen i syfte att avvärja en brottslig gärning. Detta innebär att en idrottsorganisation som anordnar ett idrottsarrangemang på en plats dit allmänheten har tillträde visserligen kan förbjuda en viss person att närvara vid arrangemanget, t.ex. därför att han eller hon har gjort sig skyldig till våldsbrott under organisationens idrottsarrangemang. Det saknas dock möjligheter att avlägsna eller straffrättsligt ingripa mot den som överträder ett sådant förbud. Det kan därför hävdas att rätten att ute- stänga vissa personer inte kan utövas på ett effektivt sätt. har anordnaren enligt ordningslagen (1993:1617) ett ansvar för att upprätt- hålla ordning och säkerhet vid arrangemangen. Enligt regeringens mening kan detta knappast anses vara en tillfreds- ställande ordning. Som regeringen konstaterat i föregående avsnitt före- ligger det också rent allmänt ett behov av att förebygga idrottsanknuten brottslighet. Förbud för vissa personer att närvara vid idrottsarrange- kan förebygga farliga eller annars icke önskvärda beteenden och därigenom öka tryggheten och trivseln under dessa. Förbuden kan för- hoppningsvis också bidra till att avskräcka presumtiva brottslingar och minska nyrekryteringen till de speciella grupper som särskilt ägnar sig åt sådan brottslighet. Om personer som tillhör dessa grupper utestängs, kan de inte värva nya anhängare under arrangemangen. Dessutom kan poten- tiella nya anhängare bli mindre intresserade av att vara med i grupperna om gruppmedlemmar har utestängts från arrangemangen. Detta torde särskilt gälla nyrekrytering av unga personer. Sådana förbud kan alltså på flera olika sätt förebygga idrottsanknuten brottslighet förutsatt att de kan tillämpas effektivt. Företrädare för idrottsrörelsen har efterlyst ett straffan- svar för den som överträder förbud att närvara vid idrottsarrangemang. Vid remissbehandling av tidigare lagförslag om straffsanktionerade för- bud har dessutom remissinstanserna varit övervägande positiva till idén med en sådan straffsanktion. Även Lagrådet har i samband med en tidi- gare lagrådsremiss i frågan ansett att det är rimligt att vissa personer kan förbjudas att besöka idrottsarrangemang och bestraffas vid överträdelser av förbuden. Dessutom har frågan om utestängning av personer från fot- bollsarenor väckts inom EU. Mot denna bakgrund bör enligt regeringen möjligheten att utestänga personer från idrottsarrangemang förstärkas genom att det införs en re- glering för beslut om förbud att närvara vid sådana arrangemang och ge- nom att överträdelser av förbuden straffsanktioneras. Därigenom skapas Prop. 2004/05:77 förutsättningar enligt polislagen att ingripa mot en person som överträder ett förbud i syfte att avvärja den brottsliga överträdelsen. En sådan förstärkning har de flesta remissinstanserna ställt sig bakom. Några remissinstanser har dock framfört att idrottsarrangörerna har ett ansvar för att inte släppa in icke önskvärda personer på arrangemangen och därför ifrågasatt behovet av lagstiftning. Enligt regeringens mening kan emellertid frågan inte ses som en angelägenhet enbart för idrottsar- rangörerna. Samhället har ett ansvar för att skydda enskilda från våld och annan brottslighet. De åtgärder som idrottsrörelsen vidtar för att upprätt- hålla ordning och säkerhet vid idrottsarrangemang måste stödjas. Som regeringen konstaterat ovan är det inte tillfredsställande att lagstiftningen ålägger idrottsarrangörerna ett ansvar för ordningen och säkerheten vid arrangemangen men inte ger någon möjlighet att ingripa mot personer som tar sig in på arrangemangen trots arrangörernas ansträngningar för att hålla dem borta därifrån. har ifrågasatt om straffsanktionen får någon ver- kan. Straffsanktionen innebär ett straffhot och att straffansvar kan följa. Den medför också att ingripanden enligt polislagen kan komma i fråga. Enligt regeringens mening får förbuden tillsammans med straffsanktio- nen därmed de effekter av i första hand förebyggande natur som angetts ovan.