prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — Prövningen är därför mer begränsad än vid ett ordinärt överklagande även om den inte är så begränsad som den strikta laglighetsprövningen i ett kommunalbesvärsmål. Rättsprövning innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). En på så sätt bestämd omfattning av prövningen torde visserligen inte stå i strid med konventionens krav på rätt till domstolsprövning. Frågan är emellertid hur väl prövningens omfattning stämmer överens med vad som gäller när beslut i sekretessärenden överklagas i vanlig ordning. , , gällde att talan mot myndighets beslut att vägra lämna ut en handling endast kunde föras under påstående att beslutet icke är lagligen grundat. Denna begränsning har emellertid upphävts och domstolen prövar numera ett sådant ärende i hela dess vidd. Det låter sig givetvis sägas att frågan om vissa givna rekvisit i en sekretessbestämmelse är uppfyllda eller om en viss handling är att anse som allmän eller ej kan rymmas inom ramen för en legalitetsprövning. Den skadeprövning som enligt flertalet sekretessregler skall ske kan emellertid åtminstone ibland gränsa till en lämplighetsbedömning. I vilka situationer kan ett röjande av en uppgift t.ex. antas störa mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet? Gränsen mellan laglighets- och lämplighetsprövning är långt ifrån alltid självklar och kan kanske inte bestämmas på samma sätt oberoende av vilket rättsområde det är fråga om. Vid ett överklagande i vanlig ordning av beslut i ett sekretessärende gör domstolen för sin del en bedömning av samma slag och omfattning som den beslutsmyndigheten gjort. Redan möjligheten att domstolen om motsvarande fråga skulle vara föremål för rättsprövning kunde tvingas till en mera inskränkt bedömning talar emot att införa en sådan ordning. När det slutligen gäller möjligheten att föreskriva en rätt till överprövning i en särskild lag har en sådan lösning visserligen den fördelen att den kan genomföras snabbare än i vart fall en ändring i tryckfrihetsförordningen. Dessutom kan i en sådan lag ges de eventuella övriga föreskrifter som till uppfyllande av konventionens regler kan befinnas vara nödvändiga (även då i fråga om rätten till deltagande i beslutsprocesser). Alternativet medför emellertid att flera av de problem som redan behandlats blir aktuella. Det gäller främst att någon domstolsprövning av beslut av statsråd inte kan komma till stånd, att begreppet miljöinformation rimligen måste komma till användning med de nackdelar som det för med sig samt att det tillskapas särregler för rätten att ta del av handlingar av visst slag. Sammanfattningvis förordar jag att tryckfrihetsförordningen ändras så att regeringens och statsråds beslut att avslå en begäran om att få ta del av en handling kan överklagas hos Regeringsrätten. Det kan ske genom en ändring i 2 kap. 15 § första stycket tryckfrihetsförordningen som skulle kunna ges följande lydelse: Om annan än avslår begäran att få taga del av handling eller lämnar ut allmän handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller eljest förfoga över den, får sökanden hos domstol föra talan mot beslutet. En sådan ändring medför att ändringar också måste göras i sekretesslagen, dels för att åstadkomma överensstämmelse med den ändrade bestämmelsen i tryckfrihets- förordningen, dels för att de närmare föreskrifterna om rätten att överklaga finns i den lagen (15 kap. 7 §). Det förefaller vara tillräckligt att ändra den aktuella bestämmelsens tredje och fjärde stycke så att paragrafen skulle komma att få följande innehåll: Beslut varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran att få ta del av handling eller lämnat ut allmän handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får överklagas av sökanden. Om inte annat följer av andra-fjärde styckena, överklagas beslutet hos kammarrätten eller, såvitt gäller kammarrätts beslut i där väckt ärende, hos Regeringsrätten. Har beslut meddelats av organ som avses i 1 kap. 8 § andra stycket eller 9 § tillämpas bestämmelserna i 23-25 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223) om överklagande. Har beslut som avses i första stycket meddelats av tingsrätt och rör det handling i domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet, överklagas det hos hovrätten. Motsvarande beslut av hovrätt i där väckt eller dit överklagat ärende överklagas hos . Vid överklagande av tingsrätts eller hovrätts beslut tillämpas i övrigt bestämmelserna i om överklagande av beslut. Första och andra styckena gäller inte för beslut av , eller Regeringsrätten. Beslut av regeringen och av statsråd överklagas hos Regeringsrätten. Angående rätt att överklaga beslut av myndighet som lyder under är särskilt föreskrivet. Förslaget bygger på min uppfattning att även talan mot beslut av statsråd bör, i likhet med vad som t.ex. gäller beslut av riksdagsförvaltningen, föras hos Regeringsrätten. Om det emellertid skulle anses lämpligare att statsråds beslut överklagas enligt den gängse instansordningen, således hos kammarrätt, kan orden och av statsråd utgå ur fjärde stycket. Överklagande av statsråds beslut sker då enligt huvudregeln i första stycket. Ett problem är att konventionen, och därmed mitt uppdrag, uteslutande gäller miljöinformation medan jag i det föregående förordat att en ändring av generell karaktär bör göras i tryckfrihetsförordningen. Det är givet att beslut om en sådan åtgärd inte kan fattas enbart på grundval av de bedömningar som görs i denna promemoria med dess begränsade syfte. Lämpligheten av den föreslagna ändringen bör således bedömas mot bakgrund av ytterligare, mera övergripande, överväganden. Avslutningsvis kan sägas att den, såvitt jag kan bedöma, enda egentliga nackdel som är förknippad med att välja det alternativ som jag förordar är att, om inget oförutsett inträffar, ett slutligt beslut inte kan komma till stånd förrän genom ett andra riksdagsbeslut 2006. Som framgått av avsnitt 6 tycks emellertid EG-direktivets förpliktelser om inte någon ändring sker kunna uppfyllas utan att möjlighet ges att föra talan mot regeringens eller statsråds beslut. Den ändring som förordas är alltså främst motiverad av att den behövs för att uppfylla en folkrättslig förpliktelse enligt Århuskonventionen. Det kunde möjligen övervägas att, om ett arbete inleds med inriktning mot att åstadkomma en ändring i tryckfrihetsförordningen, ratificera konventionen utan att det arbetet ännu slutförts. Myndighetsbegreppet enligt Århuskonventionen och EG-direktiv om miljöinformation Genom beslut av statsrådet uppdrog åt mig att utreda vissa frågor med anledning av Århuskonventionen och direktivet om allmänhetens tillgång till miljöinformation. Härmed redovisas mitt uppdrag Århuskonventionen och den nya EG-direktivet om miljöinformation använder ett mer vidsträckt myndighetsbegrepp än vad som normalt brukas i . Vid bedömningen av vad som är en myndighet i svensk rätt används ett antal formella kriterier medan konventionen och EG-direktivet i stället bestämmer myndighetsbegreppet genom en funktionell definition, dvs. det är organets uppgifter som är avgörande för huruvida det skall betecknas som myndighet eller ej En avvikelse från den formella definitionsmodellen av myndighetsbegreppet innebär problem från offentlighetssynpunkt eftersom den formella definitionen av myndighetsbegreppet grundlägger offentlighetsprincipens tillämpning. Alltfler verksamheter som varit av utpräglad offentlig art har numera helt eller delvis övergått i annan form. Offentlig förvaltning i utövas således inte bara av myndigheter utan också av andra organ i vars verksamhet ingår såväl myndighetsutövning som offentliga förvaltningsuppgifter.11 Regeringsformen bygger också på tanken att den offentliga verksamheten kan bedrivas av organ som antingen är statliga eller kommunala myndigheter eller som är bolag, föreningar, stiftelser, samfälligheter eller individer som utövar myndighet med stöd av lag, och i övrigt kan handha offentliga förvaltningsuppgifter med stöd av ett överlämnande i icke preciserad form enligt RF 11:6. I sekretesslagen finns föreskrifter som innebär att handlingsoffentlighet även råder hos vissa enskilda organ. Rätten att ta del handlingar hos organ som inte är vare sig en statlig eller myndighet finns reglerad i 1 kap. 8 § och 9 §§ sekretesslagen och innebär att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet i tillämpliga delar skall gälla också handlingar hos de organ som paragraferna innefattar. Lagtekniskt är lösningen den att till 1 kap 8 § finns knutet en bilaga som uttryckligen anger de enskilda organ som paragrafen avser. Bestämmelserna i 1 kap. 9 § sekretesslagen tar sikte på att tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter också gäller handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Att Århuskonventionen och EG-direktivet om miljöinformation definierar begreppet myndighet på ett vidare sätt än vad som innefattas i det svenska myndighetsbegreppet innebär konsekvenser för den svenska lagstiftningen i fråga om handlingsoffentlighet. Även i och infördes vidgade regler om handlingsoffentlighet i samband med att dessa båda länder ratificerade konventionen. För svenskt vidkommande påkallar dock inte 11 Med offentlig förvaltning vid sidan av myndighetsutövning menas alla de regler som myndigheterna är skyldiga att iaktta i sitt arbete, utan att agerandet nödvändigtvis kan kallas för myndighetsutövning, t.ex. den kommunala självkostnadsprincipen eller regler om krav på upphandling. Århuskonventionens och direktivets krav på handlingsoffentlighet nödvändigtvis så långtgående lagstiftning som i och på grund av den handlingsoffentlighet som redan finns genom tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Vid bedömningen om ett organ är en myndighet utanför den gängse kretsen av statliga och kommunala myndigheter har jag gått till väga på följande sätt. Det avgörande för bedömningen huruvida ett organ eller en person kvalificerar sig som myndighet i Århuskonvention eller direktivets mening är att det finns ett offentligt åtagande, att detta åtagande kommer till uttryck genom föreskrift eller beslut samt att någon form av offentligt ansvar ändå kvarstår. Det är dessutom naturligt att knyta an till ett samband med miljön eftersom Århuskonventionen och EG-direktivet definierar myndigheter som inte är statliga eller kommunala organ med att verksamheten skall röra eller ha samband med miljön, något som bör betyda att verksamheten eller del därav har en inriktning som medför att organet besitter eller kommer att besitta miljöinformation på det sätt denna term har definierats i konventionen och direktivet. Genom att knyta ihop de olika särdragen, dvs. det myndighetsspecifika med miljöinformationen extraheras de funktionella myndigheter som kan kopplas till Århuskonventionen och EG-direktivet om miljöinformation. Den genomgång som jag har gjort har gett till resultat att det visat sig finnas ett begränsat antal organ som kan tänkas falla in under det vidare myndighetsbegreppet som gäller enligt konventionen och direktivet. De få organ som jag med utgångspunkt i de ovan angivna kriterierna har identifierat engagerar mestadels ett litet antal människor, och torde besitta miljöinformation av sådant slag som angår enbart en begränsad krets av befolkningen. Det är alltså inte fråga om organ som kan anses ha övertagit ansvaret för samhällsangelägenheter av den art som kvalificerar för att föras upp på bilagan till 1 kap. 8 § sekretesslagen. Även en rad andra skäl talar mot en sådan lagteknisk lösning. Det nu sagda har emellertid ett undantag, nämligen AB Kanalbolag, där ett tillägg till bilagan som hör till 1 kap. 8 § sekretesslagen framstår som den mest ändamålsenliga lösningen. Den minst ingripande lösningen i övrigt är att komplettera lagstiftningen på de särskilda områden där s.k. funktionella myndigheter verkar utan att handlingsoffentlighet redan råder. Vad som talar för en sådan lösning är dessutom att något behov av en stor omstöpning av gällande ordning i fråga om handlingsoffentlighet inte har framkommit på grund av Århuskonventionen och EG-direktivet om miljöinformation. Jag föreslår således den lösningen att ett tillägg görs i 15 kap. om rätt till miljöinformation i samband med avfallshantering som utförs av enskilda organ och därutöver tillägg till följande lagar, nämligen lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, lagen (1976:997) om vattenförbund, lagen (1981:533) om fiskevårdsområden och lagen (2000:592) om viltvårdsområden. Härjämte tillförs AB Kanalbolag bilagan till 1 kap. 8 § sekretesslagen såvitt avser förvaltningen av den miljö som ingår i kanalbolagets uppgifter. För en eventuellt fortsatt diskussion har jag som bilaga 1 fogat ett utkast till en lag om miljöinformation som skulle kunna vara ett alternativet till vad jag har föreslagit, dvs. för den händelse man väljer att göra en mer generell reglering genom en särskild lag om miljöinformation. En generell lag om miljöinformation innebär att det får bli en prövning i det enskilda fallet huruvida organet, i de fall det inte är fråga om en statlig eller inrättning, likväl är en myndighet och om det dessutom innehar miljöinformation. Ytterst blir det med en fråga för rättstillämpningen att bedöma när förutsättningar föreligger för lagens tillämpning. Fördelen är naturligtvis att inga enskilda organ på förhand är uteslutna för att bli föremål för lagens räckvidd som nackdelen är att en betydande osäkerhet kan uppstå hos enskilda organ åtminstone innan någon praxis har hunnit etableras. En lösning med en särskild lag vid sidan av sekretesslagstiftningen torde dock kräva ett betydligt mer omfattande utredningsarbete än det uppdrag som givits mig; detta med tanke på att en sådan ordning skulle avvika från den hävdvunna principen om lagreglering av offentlighet och sekretess. Jag är inte heller övertygad om att en särskild lag om rätt till miljöinformation behövs för att skall leva upp till sina åtaganden. 1 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att i skall införas tre nya paragrafer, 15 kap. 36-38 §§, samt närmast före 15 kap. 36 § en ny rubrik av följande lydelse. Den som yrkesmässigt hanterar avfall är skyldig att lämna enskilda den miljöinformation som begärs i frågor som rör avfallshanteringen. Miljöinformationen skall lämnas och senast efter det att begäran lämnades in. Om begäran avser information som är omfattande eller på annat sätt komplicerad, får tiden dock förlängas . Vid förlängning skall sökanden informeras om orsaken till den. En begäran om miljöinformation får avslås om 1. enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden kan lida skada om informationen lämnas, 2. informationen redan finns tillgänglig i annan form eller hos någon myndighet, 3. begäran avser material som inte har färdigställts, 4. begäran är uppenbart orimlig eller för allmänt hållen. Ett beslut att inte lämna miljö- information skall vara skriftlig, om begäran var skriftlig, eller om sökanden har begärt det. Ett sådant beslut får överklagas hos . Beslutet skall innehålla en upplysning om detta. Vid överklagande tillämpas be- stämmelserna i 2325 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223). I det allmännas verksamhet gäller sekretesslagen (1980:100). Denna lag träder i kraft den 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar Härigenom föreskrivs att det i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar skall införas två nya paragrafer, 33 a och 39 §§, av följande lydelse. Enskilda har rätt att utan dröjsmål och senast efter det att begäran framställdes få den miljöinformation som finns hos huvudman för va-anläggning som har förklarats för allmän enligt 31 §. Ett beslut att avslå en begäran om miljöinformation skall vara skriftlig, om begäran var skriftlig, eller om sökanden har begärt det. Ett sådant beslut får överklagas hos . Beslutet skall innehålla en upplysning om detta. I fråga om överklagande av beslut om att ta del av handlingar tillämpas bestämmelserna i 2325 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223) om överklagande. Denna lag träder i kraft den 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1976:997) om vattenförbund Härigenom föreskrivs att det i lagen (1976:997) om vattenförbund skall införas två nya paragrafer, 7 a och 34 a §§, av följande lydelse. Enskilda har rätt att utan dröjsmål och senast efter det att begäran framställdes få den miljöinformation som finns hos förbundet i frågor som rör vattenbeskaffenhet eller vatten- förhållandena inom verksamhetsområdet. Ett beslut att avslå en begäran om miljöinformation skall vara skriftligt, om begäran var skriftlig eller om sökanden har begärt det. Ett sådant beslut får överklagas hos . Beslutet skall innehålla en upplysning om detta. Vid överklagande tillämpas be- stämmelserna i 2325 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223). Denna lag träder i kraft den 4 Förslag till lag om ändring i lagen (1981:533) om fiskevårdsområden Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1981:533) om fiskevårdsområden dels att 31 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 9 a §, av följande lydelse. Enskilda har rätt att utan dröjsmål och senast efter det att begäran framställdes få den miljöinformation som finns hos föreningen i frågor som rör fisket i området, om inte spridning av informationen skadar fiskets intressen. Anser en medlem vars rätt berörs av beslut Anser en medlem vars rätt berörs av beslut beslutet inte har tillkommit i behörig beslutet inte har tillkommit i behörig ordning eller att det strider mot denna lag ordning eller att det strider mot denna lag eller annan författning eller mot stadgarna eller annan författning eller mot stadgarna eller kränker hans enskilda rätt, får han eller kränker hans enskilda rätt, får han överklaga beslutet hos genom överklaga beslutet hos genom Rätt att överklaga hos begäran om miljöinformation. Besvärshandlingarna skall ha inkommit till för beslutet. I fråga om besvär mot styrelsens beslut räknas dock besvärstiden från den dag klaganden fick del av beslutet. Fiskestämmans eller styrelsens beslut skall gälla utan hinder av att det har överklagats, om inte förordnar annat. Denna lag träder i kraft den 5 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:592) om viltvårdsområden Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:592) om viltvårdsområden dels att 37 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 30 a §, av följande lydelse. Enskilda har rätt att utan dröjsmål och senast efter det att begäran framställdes få den miljöinformation som finns hos föreningen i frågor som rör vilt- vården i området, om inte spridning av informationen skadar viltvårdens intressen Beslut av viltvårdsområdesföreningens stämma eller styrelse får överklagas hos av den vars rätt berörs av beslutet, om beslutet gått honom eller henne emot, i frågor som gäller 1.jakt och annan viltvård, 2.medlemskap i föreningen enligt 4 §, 3.avstängning från områdesjakt enligt 26 §, 4.upplåtelse eller överlåtelse av jakträtt enligt 27 § 5.avgift enligt 29 §, eller 6.uteslutning ur föreningen enligt 33 § andra stycket. Rätt att överklaga hos har också den som har fått avslag på sin begäran om miljöinformation. Överklagandet skall ha kommit in till för beslutet. I fråga om överklagande av styrelsens beslut räknas dock tidsfristen från den dag klaganden fick del av beslutet. Föreningsstämmans eller styrelsens beslut skall gälla även om det har överklagats, om inte beslutar annat. Denna lag träder i kraft den 6 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att bilagan till sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse. statligt stöd i i form av bidragtill studerande vid korttidsstudier (SFS 1976:1046) AB Kanalbolag all förvaltning som rör miljön såvitt avser farlederna mellan Mem vid och vid (Östgötadelen) samt mellan vid och vid (Västgötadelen). ( SFS 1983:744). Denna lag träder i kraft har uppdragit åt mig att utreda vilka svenska aktörer som inte omfattas av det svenska myndighetsbegreppet och offentlighetsprincipen, men som ändå kan omfattas av definitionen av begreppet myndighet som det anges i dels FN/ECE:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslut och rätt till överprövning i miljöfrågor (Århuskonventionen), dels och rådets direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv /313/EEG. Uppdraget innefattar vidare att utreda behovet av och förslå de eventuella författningsändringar som bedöms nödvändiga och lämpliga för att se till att dessa identifierade aktörer lever upp till konventionens och direktivets krav på aktiv informationsspridning och offentlighet vad gäller miljöinformation. 3.1Något om tillvägagångssättet vid genomförandet av uppdraget För att kartlägga de frågor som omfattas av uppdraget har jag tillställt och samtliga länsstyrelser en enkät som innehåller tre huvudfrågor, nämligen för det första, hur uppfattar respektive myndighet konventionens och direktivets myndighetsbegrepp, för det andra, känner myndigheten till organ eller aktörer som skulle kunna betecknas som myndighet i konventionens eller direktivets mening, utan att vara myndighet i svensk offentligrättslig mening, och om så är fallet vilka organ eller aktörer rör det sig om och vilka uppgifter har de samt slutligen, i de fall man känner till sådana organ eller aktörer som här efterfrågas, på vilket sätt har dessa organ/aktörer erhållit sitt uppdrag; har det skett genom författningsreglering, beslut i enskilda ärenden eller på annat sätt? Även har tillställts enkäten. Samtliga tillfrågade har svarat. 4 Allmänt om Århuskonventionen 12 Konventionen betecknas som en FN/eftersom FN:s ekonomiska kommission för (ECE) tillhandahåller traktatens sekretariat. Konventionen antogs inom ramen för FN:s ekonomiska program för (ECE) 1998 och trädde i kraft sedan 16 länder tillträtt den. Av artikel 1 framgår att det åligger envar konventionsstat att säkerställa rätten till tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocessen och tillgång till rättsmedel i saker som rör miljön. De nu nämnda förpliktelserna knyter an till konventionens övergripande syfte enligt artikel 1, nämligen att bidra till att alla personer i denna och kommande generationer ges en skyddad rätt att leva i en miljö som är tillfredsställande i förhållande till hans eller hennes hälsa och välfärd. Konventionen syftar till att tillförsäkra allmänheten rättigheter i främst tre avseenden, nämligen rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter, rätt att vara delaktig i beslutsprocesser som har inverkan på miljön samt rätt att få beslut av myndigheter i frågor som rör miljön överprövade av domstol. När det gäller rätten att ta del av miljöinformation skall myndigheter på begäran ge allmänheten tillgång till sådan information. Konventionens regelverk säkerställer att myndigheter, under vissa angivna förutsättningar och inom vissa tidsramar, tillhandahåller miljöinformation till dem som begär det. Det ligger också på myndigheterna att se till att offentliga myndigheter samlar in och sprider relevant miljöinformation.