prop · GS03142 · 2005-03-22 00:00:00 — Begränsningen till rekommendationer beträffande vissa finansiella instrument och övriga förslag som regeringen lämnar men som saknas i utredningens förslag kommenteras inte av remissinstanserna. Skälen för regeringens förslag: Som redogjorts för innehåller lagarna på värdepappersområdet endast övergripande bestämmelser om krav på sundhet i verksamheten samt bestämmelser som avser informationskravet och intressekonflikter i relationen mellan en enskild kund och värdepappersinstitutet. Mer utförliga regler som tar sikte på analytikers rekommendationer finns i allmänna råd och i Svenska Fondhandlareföreningens riktlinjer. Dessa krav är emellertid inte tillräckliga för att anses uppfylla de krav som marknads- missbruksdirektivet och genomförandebestämmelserna uppställer. Regeringen anser därför att lagbestämmelser bör införas som innehåller de grundläggande kraven som en investeringsrekommendation enligt de båda direktiven skall uppfylla. Mer detaljerade bestämmelser rörande investeringsrekommendationer, i enlighet med andra genomförande- direktivet, bör ges i föreskrifter som meddelas av regeringen eller, efter vidaredelegation, . Den föreslagna bemyndigande- bestämmelsen innehåller en rätt för regeringen eller, efter vidaredelega- tion, att meddela föreskrifter, men regeringen förut- sätter att bemyndigandet utnyttjas för införlivande av det närmare inne- hållet i det andra genomförandedirektivet. Den av utredningen föreslagna lydelsen av lagbestämmelsen överens- stämmer i huvudsak med innehållet i den grundläggande bestämmelsen i artikel 6.5 i marknadsmissbruksdirektivet. Mot bakgrund av att kommis- sionens genomförandebestämmelser inte kan gå utöver det mandat som lämnats i marknadsmissbruksdirektivet har regeringen övervägt en sådan lydelse men gjort bedömningen att vissa förtydliganden bör göras beträf- fande dessa grundläggande krav i ljuset av genomförandebestämmelserna för att underlätta bestämmelsens tolkning och tillämpning. Den personkrets som det andra genomförandedirektivets bestämmelser omfattar är fysiska och juridiska personer som tar fram eller sprider rekommendationer som ett led i sin yrkesutövning eller affärsverksam- het. Personer som på sin fritid ägnar sig åt att sprida råd om investeringar, t.ex. via Internet, omfattas alltså inte av direktivet i denna del. Direktivet omfattar emellertid både personer som står under tillsyn och personer fysiska eller juridiska som inte står under tillsyn. Avsikten är att den föreslagna bestämmelsen skall omfatta samma personkrets som direktivet. När det gäller den lagtekniska lösningen har utredningen övervägt en ny lag om investeringsrekommendationer men stannat för att en sådan lag vore olämplig mot bakgrund av de nya regler om bl.a. investeringsrådgivning och tillhandahållande av finansiella analyser till kunder och allmänheten som finns i och rådets direktiv /39/EG av om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv /611/EEG och 93/6/EEG och och rådets direktiv /12/EG samt upphävande av rådets direktiv /22/EEG (MiFID). I samband med genomförandet av det direktivet kan enligt utredningen de nu aktuella bestämmelserna om investeringsrekommendationer komma att sättas in i ett nytt sammanhang och utredningen föreslår därför att en ny bestämmelse införs i lagen om handel med finansiella instrument. Regeringen delar utredningens bedömning att den grundläggande bestämmelsen bör placeras i lagen om handel med finansiella instrument på grund av de skäl som utredningen anför. Analyser och investeringsrekommendationer bör, för att omfattas av bestämmelsen, innehålla information med direkta eller indirekta rekom- mendationer om finansiella instrument som är godkända för handel på en reglerad marknad i en medlemsstat inom EES eller för vilka en ansökan om ett sådant godkännande har lämnats in samt finansiella instrument vilkas värde är beroende av dessa finansiella instrument. Vad som avses med direkta och indirekta rekommendationer har behandlats i avsnitt 12.2. vill att det klargörs att marknadsföringsmaterial som utarbetas eller sprids av säljande men inte rådgivande personal inom värdepappersinstituten inte omfattas av begreppet rekommendation. Regeringens bedömning är att det inte är möjligt att säga att allt sådant material skulle falla utanför bestämmelsen utan det måste i stället göras en bedömning i det enskilda fallet av den information som lämnas. Om t.ex. hänvisning görs till ett riktpris som institutets analytiker fastställt och som avviker från marknadsvärdet bör informationen kunna anses utgöra en indirekt rekommendation. anser att det är oklart vilka publikationer som omfattas av förslaget och uppger att många analyser är avsedda för kunder hos analytikern eller analytikerns arbetsgivare. Flera av dessa analyser och rekommendationer anges bli indirekt tillgängliga genom att de läggs in i databaser. Regeln anses vidare få försumbar tillämpning eftersom journalistiska verk skyddas av grundlagen. I den föreslagna tredje paragrafen anges att information skall vara avsedd för spridning till allmänheten. Avsikten är att nå en överensstämmelse med det andra genomförandedirektivet som anger att direktivet är tillämpligt på rekommendationer avsedda för distributionskanaler eller allmänheten. Innebörden av detta har diskuterats i avsnitt 12.2. Regeringen menar att det härigenom framgår att en analytiker inte behöver ha för avsikt att på egen hand sprida rekommendationen till allmänheten för att bestämmelsen skall vara tillämplig. När rekommendationen avses att göras tillgänglig för ett större antal personer genom en distributionskanal (t.ex. genom att den finns sökbar på en hemsida) omfattas den av bestämmelsen. En bedömning måste även här göras i varje enskilt fall. Som framgår av den föreslagna bestämmelsen i 1 kap. 3 § lagen om handel med finansiella instrument skall ifrågavarande bestämmelser inte tillämpas i strid mot grundlagsbestämmelser om tryck- och yttrandefrihet (se avsnitt 12.5). har också uttalat att det hade varit värdefullt med krav på representanter för företagen, t.ex. avseende vilseledande information som lämnas vid en analytikerträff. Regeringens bedömning är att det inte finns tillräckliga skäl att gå fram med ett sådant förslag i detta sammanhang men vill erinra om att den föreslagna straffrättsliga bestämmelsen om otillbörlig marknadspåverkan gäller även i dessa situationer. Regeringens bedömning beträffande de finansiella instrument som rekommendationerna skall avse för att omfattas av bestämmelsen är att en begränsning bör ske till de finansiella instrument som omfattas av marknadsmissbruksdirektivet. Det kan dock bli aktuellt att överväga om en utvidgning bör ske till ytterligare finansiella instrument när erfarenhet vunnits av effekterna av den nya regleringen. Ingripande mot den som inte följer lagens bestämmelser eller föreskrifter som lämnats bör ske i enlighet med vad som gäller för ingripande på grund av andra överträdelser av bestämmelser i lagen om handel med finansiella instrument. skall således ha möjlighet att förelägga någon som bedriver den typ av verksamhet som bestämmelserna avser att vidta rättelse och ett sådant föreläggande skall kunna förenas med vite. anser att sanktionen i stället bör vara en kännbar administrativ avgift. Regeringen anser emellertid att det inte finns tillräckliga skäl för ett sådant förslag i detta sammanhang. Ingripanden mot företag under tillsyn kan dock Prop. 2004/05:142 komma att ske även med stöd av annan lagstiftning än de ifrågavarande anser att det bör klargöras mot vem ett vitesföreläggande skall riktas om rekommendationen har lämnats av en rådgivare hos en juridisk person. Det är regeringens uppfattning att ett föreläggande bör riktas mot den för rekommendationen ansvarige juridiska personen när företagets anställda inte iakttar de krav som uppställs i bestämmelserna och de närmare föreskrifter som meddelats. Detta kräver enligt regeringens uppfattning inte något förtydligande i lagtexten. 12.5Marknadsmissbruksdirektivets förhållande till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen Regeringens bedömning: Marknadsmissbruksdirektivet kan genom- föras utan någon ändring av tryckfrihetsförordningen eller yttrande- frihetsgrundlagen. Regeringens förslag: Det införs en bestämmelse i lagen om handel med finansiella instrument som klargör att bestämmelserna i den lagen inte skall tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmel- serna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens med den avvikelsen att utredningens förslag bara omfattar bestämmelser om investeringsrekommendationer. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller lämnar dessa utan erinran. Regeringens förslag att införa en allmän bestämmelse i lagen om handel med finansiella instrument som erinrar om tryck- och yttrandefrihetens företräde kommenteras inte av remissinstanserna. Skälen för regeringens förslag och bedömning: När det gäller förhållandet till tryck- och yttrandefriheten står, som redogjorts för, var och en som yttrar sig i ett grundlagsskyddat medium under TF:s eller YGL:s skydd. Reglerna innebär alltså att information med investeringsrekommendationer som publiceras i tryckt skrift eller i medier som faller inom YGL:s tillämpningsområde skyddas av grundlagarna. Detta gäller oavsett vem som står bakom rekommendationen, dvs. om det är en journalist eller t.ex. en bank eller ett värdepappersbolag som lämnar rekommendationer avsedda för allmänheten i denna form. När det gäller rekommendationer som hålls tillgängliga på Internet, t.ex. genom att värdepappersbolag eller banker lägger ut finansiella analyser och investeringsrekommendationer på sin hemsida, kan verksamheten i vissa situationer vara grundlagsskyddad enligt databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Som framgått ovan innebär grundlagsskyddet att ingripanden på grund av missbruk av tryck- och yttrandefriheten får göras bara i de fall som anges i TF eller YGL. Det är emellertid bara en användning av de grundlagsskyddade medierna som innebär missbruk av tryck- och yttrandefriheten som faller inom det materiella tillämpningsområdet och därför omfattas av skyddet. Gränsen för det materiella tillämpningsområdet är inte helt klar men uppsåtliga brott som bedrägeri och svindleri som begås genom ett användande av ett grundlagsskyddat medium anses falla utanför det materiella tillämpningsområdet. Detta bör även anses gälla vissa fall av otillbörlig marknadspåverkan. Regler med det innehåll som artikel 6.5 i marknadsmissbruksdirektivet och genomförandedirektivet föreskriver är till sitt innehåll sådana att de kommer i konflikt med centrala tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer. Bestämmelser om skyldighet för författaren till en rekommendation att uppge sitt namn (artikel 2 i genomförandedirektivet) skulle strida mot rätten i 3 kap. TF för författare att vara anonyma. Bestämmelser om att vissa uppgifter skall publiceras i anslutning till en rekommendation och att informationen skall vara saklig inkräktar på en ansvarig utgivares befogenhet att själv avgöra vad en skrift eller en framställning skall innehålla. Resonemanget blir detsamma när det gäller krav på att vissa uppgifter om intressekonflikter skall offentliggöras. I stycke 44 i ingressen till marknadsmissbruksdirektivet anges att direktivet inte hindrar medlemsstaterna från att tillämpa sina konstitutionella bestämmelser om pressfrihet och yttrandefrihet i medierna. Uttalandet upprepas i stycke 11 i ingressen till det andra genomförandedirektivet. Regeringen gör bedömningen att direktiven härigenom ger utrymme för en avvägning mellan å ena sidan intresset av att garantera finansmarknadernas integritet och investerarnas förtroende och å andra sidan det grundlagsskyddade yttrandefrihetsintresset. De intressen som direktivets bestämmelser är avsedda att skydda har inte sådan tyngd att de bör föranleda grundlagsändringar. Vid en samlad bedömning anser regeringen att bestämmelserna i de båda direktiven bör genomföras utan att förslag lämnas om ändringar i TF och YGL och att ett sådant införlivande är i överensstämmelse med direktiven. Bestämmelser i vanlig lag kan inte ta över bestämmelser i grundlag. I syfte att klargöra och underlätta bestämmelsernas tillämpning bör som utredningen föreslagit en särskild erinran införas om att bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL har företräde framför de aktuella bestämmelserna och att en tillämpning alltså inte skall ske i den utsträckning detta skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har i sitt remissvar pekat på att även den redan nu gällande skyldigheten att tillhandahålla information enligt 6 kap. 1 a och 3 §§ kan komma i konflikt med grundlagsreglerna (se även avsnitt 11.3). Eftersom samma överväganden gör sig gällande även i dessa fall bör en allmän bestämmelse införas om företräde för TF och YGL, omfattande lagen om handel med finansiella instrument i dess helhet. Personer i ledande ställning hos en emittent av finansiella instrument, och vissa närstående till dem, skall enligt reglerna i artikel 6.4 i marknadsmissbruksdirektivet anmäla sina transaktioner med av emittenten utgivna aktier eller andra finansiella instrument, som är kopplade till aktierna. Medlemsstaterna skall enligt artikeln också se till att allmänheten får tillgång till information om de anmälda transaktionerna. Genomförandeåtgärder har antagits av kommissionen genom direktiv /72/EG (det tredje genomförandedirektivet). Regler om motsvarande anmälningsskyldighet finns i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (anmälningsskyldighetslagen). Regeringens förslag: Det som föreskrivs om aktiemarknadsbolag i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument skall också tillämpas på svenska aktiebolag som gett ut aktier som är föremål för handel på en reglerad marknad i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Det som föreskrivs om fysiska personer som har insynsställning i aktiemarknadsbolag skall också tillämpas på fysiska personer som har insynsställning i sådana bolag som skall jämställas med aktiemarknadsbolag. Utredningens förslag innehåller inte någon utvidgning av anmälningsskyldighetslagens tillämpningsområde motsvarande den som regeringen föreslår. Remissinstanserna: anser att enligt artikel 6.4 i marknadsmissbruksdirektivet och artiklarna 1 och 6 i tredje genom- förandedirektivet skall anmälningsskyldigheten till insynsregistret omfatta även bolag som ansökt om notering och utländska bolag som är noterade här i landet. Skälen för regeringens förslag: De gällande bestämmelserna i an- mälningsskyldighetslagen skall tillämpas i fråga om aktiemarknadsbolag. Enligt definitionen i 1 § 5 anmälningsskyldighetslagen avses med aktie- marknadsbolag ett svenskt aktiebolag som gett ut aktier vilka är noterade vid en börs eller en auktoriserad marknadsplats. Med börs och auktoriserad marknadsplats avses enligt definitionen i 1 § 4 samma lag vad som anges i 1 kap. 4 § 1 och 3 lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet, dvs. bolag som har fått tillstånd respektive auktorisation enligt sistnämnda lag. Detta innebär således att anmälningsskyldighetslagen inte omfattar svenska aktiebolag som har gett ut aktier som är föremål för handel på en reglerad marknad i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), om aktierna inte också är noterade i . Vidare omfattas inte svenska aktiebolag som har ansökt om notering men där aktierna ännu inte Anmälningsskyldighetslagen omfattar inte heller utländska Prop. 2004/05:142 aktiebolag som gett ut aktier vilka är noterade i vid en börs eller en auktoriserad marknadsplats. Enligt artikel 6.4 i marknadsmissbruksdirektivet skall personer i ledande ställning hos en emittent av finansiella instrument, och i tillämpliga fall dem närstående personer, till den behöriga myndigheten rapportera varje transaktion som de utför för egen räkning avseende aktier som emitteras av den emittenten eller derivatinstrument eller andra finansiella instrument som är kopplade till aktierna. I artikel 6.1 i tredje genomförandedirektivet anges i första meningen att vid tillämpning av artikel 6.4 i marknadsmissbruksdirektivet skall medlemsstaterna se till att alla transaktioner avseende aktier som tagits upp till handel på en reglerad marknad, derivatinstrument eller andra relaterade finansiella instrument, som utförs för egen räkning av någon som är anmälningsskyldig anmäls till de behöriga myndigheterna. Dessa personer måste enligt andra meningen i artikel 6.1 i tredje genomförandedirektivet följa anmälningsreglerna i den medlemsstat där emittenten är registrerad. Enligt vår uppfattning bör vad som anges i första meningen i artikel 6.1 i tredje genomförandedirektivet innebära att det bara är finansiella instrument som tagits upp till handel som omfattas av anmälningsskyldigheten i artikel 6.4 i marknadsmissbruksdirektivet. Sådana finansiella instrument för vilka det har lämnats in en ansökan om godkännande för handel omfattas således inte av kravet på anmälningsskyldighet. I artikel 9 i sistnämnda direktiv anges emellertid i första stycket att reglerna i det direktivet skall tillämpas på alla finansiella instrument som är godkända för handel på en reglerad marknad i minst en medlemsstat, eller för vilka det har lämnats in en ansökan om godkännande för handel på en sådan marknad, oavsett om själva transaktionen faktiskt äger rum på den marknaden eller inte. Enligt artikel 10 b i marknadsmiss- bruksdirektivet skall varje medlemsstat tillämpa förbuden och kraven i det direktivet på handlingar som vidtas på dess territorium och som berör finansiella instrument som är godkända för handel på en reglerad marknad i en medlemsstat eller för vilka det har lämnats in en ansökan om godkännande för handel på en sådan marknad. Med hänsyn till vad som anges i artikel 6.1 i tredje genomförandedirektivet samt artiklarna 9 och 10 i marknadsmissbruksdirektivet bör sådana finansiella instrument som getts ut av en svensk emittent omfattas av den svenska anmälningsskyldigheten, om instrumenten har tagits upp för handel på en reglerad marknad i en annan stat inom EES. Detta innebär att vad som gäller för aktiemarknadsbolag enligt anmälningsskyldighetslagen skall tillämpas också på svenska aktiebolag som gett ut aktier vilka är föremål för handel på en reglerad marknad i en annan stat inom EES. Därmed skall vad som gäller enligt samma lag för personer som har insynsställning i aktiemarknadsbolag tillämpas också på fysiska personer som har insynsställning i sådana bolag. I sista meningen i artikel 6.1 i tredje genomförandedirektivet finns en regel som avser emittenter som inte hör hemma inom EES. Av hänvis- ningen till artikel 10 i det s.k. prospektdirektivet ( och rådets direktiv /71/EG av om de prospekt som skall offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och om ändring av direktiv /34/EG) följer att regeln omfattar sådana emittenter som har gett ut aktier som är föremål för handel på en reglerad marknad inom EES. Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare vars huvuduppgift var att analysera vilka lagändringar som krävs för att genomföra prospektdirektivet och att lämna förslag på hur sådana bestämmelser bör utformas (dir. 2004:41). har i ett delbetänkande lämnat förslag på hur reglerna i prospektdirektivet bör genomföras (SOU 2004:95). Utredningens förslag är föremål för beredning i . Vi lämnar därför inte något förslag i detta ärende om hur regeln i sista meningen artikel 6.1 i tredje genomförandedirektivet bör genomföras. Regeringens förslag: Vid tillämpningen av bestämmelserna om skyldighet för den som har insynsställning i ett aktiemarknadsbolag att anmäla innehav av aktier i bolaget och ändring i innehavet skall också sådana aktier i aktiemarknadsbolaget som ägs av alla slags närstående till den anmälningsskyldige som har gemensamt hushåll med den anmäl- ningsskyldige sedan åtminstone , likställas med dennes egna aktier. Regeringens bedömning: I detta sammanhang bör personkretsen som enligt lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument anses ha insynsställning i ett aktiemarknadsbolag behållas oförändrad. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att anmälningsskyldigheten enligt bestämmelsen i 3 § första stycket 7 lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument skall utvidgas till att omfatta också personer som inte äger några aktier direkt i ett bolag men som äger aktier i en eller flera närstående juridiska personer som har ett större innehav i bolaget. Remissinstanserna: anser att användandet av ordet släkting i 5 § anmälningsskyldighetslagen utan närmare definition är oacceptabelt luddigt och föreslår att närstående ersätter släktingar i den paragrafen. anser att det finns anledning att närmare analysera om styrelseledamöter i s.k. investmentbolag skall vara anmälningsskyldiga. FAR anser att kriteriet som delar hushåll med honom eller henne i 5 § anmälningsskyldighetslagen är alltför obestämt för att ligga till grund för avgiftssanktioner och föreslår därför att lagförslaget ses över på denna punkt. ställer sig frågande till utredningens föreslagna utformning av 5 § första stycket 2 a anmälningsskyldighetslagen både vad gäller lämpligheten av en tidsfrist och om alla som bör omfattas av regeln verkligen gör det. I stället för att reglerna skall bli tillämpliga först efter att personerna delat hushåll borde det vara den avsedda varaktigheten då hushållsgemenskapen påbörjas som blir avgörande. Föreningen tolkar bestämmelsen som att t.ex. en sambos barn från ett tidigare förhållande som bor i hushållet inte skulle omfattas, eftersom dessa inte formellt står under den anmälningsskyldiges vårdnad eller är släktingar till denne. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt marknads- missbruksdirektivet omfattar anmälningsskyldigheten personer i ledande ställning. En närmare beskrivning av vilka befattningshavare som avses finns i artikel 1 i tredje genomförandedirektivet. Enligt artikel 1.1 a är det fråga om fysiska personer som är medlemmar av emittentens administrations-, lednings- eller kontrollorgan, vilket i sammanhanget får anses syfta på ett aktiebolags ledning, dvs. styrelse och verkställande direktör, samt bolagets revisor (se 8 och 10 kap. aktiebolagslagen [1975:1385]). Dessa personer omfattas av anmälningsskyldigheten i 3 § 13 anmälningsskyldighetslagen. Enligt artikel 1.1 b i tredje genomförandedirektivet skall även ledande befattningshavare utanför gruppen i artikel 1 a vara skyldiga att anmäla sina innehav om de har regelbunden tillgång till insiderinformation och befogenhet att fatta beslut på ledningsnivå som påverkar emittentens framtida utveckling och affärsutsikter. Den svenska regeln för motsvarande befattningshavare, 3 § 5 anmälningsskyldighetslagen, ställer inget krav på att personen i fråga har en viss befogenhet att fatta beslut. Enligt den regeln är det tillräckligt att vara innehavare av en ledande befattning i eller annat kvalificerat uppdrag av stadigvarande natur för bolaget eller dess moderföretag, om befattningen eller uppdraget normalt kan antas medföra tillgång till icke offentliggjord information om sådant förhållande som kan påverka kursen på aktierna i bolaget. Det innebär att gruppen ledande befattningshavare som omfattas av anmälningsskyldigheten enligt de nuvarande svenska reglerna är en något vidare krets och det behövs därför ingen ändring av dem för att genomföra direktivet i det här avseendet. har framfört att det finns anledning att närmare analysera omfattningen av anmälningsskyldigheten för styrelseledamöter i s.k. investmentbolag.