prop · GT037 · 2005-09-20 00:00:00 — fastställer Skatte- verket bidragens och avgifternas storlek. I sammanhanget kan även framhållas att kommuner och landsting året före utjämningsåret får uppgifter från Statistiska central- byrån om preliminära bidrag och avgifter (8 § förordningen [2004:9] om utjämningsbidrag till och utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen [1993:387] om stöd och service till vissa funktionshindrade [LSS-utjämningsförordningen] och 29 § förordningen [2004:881] om kommunalekonomisk utjämning [utjämningsförordningen]). beslut får överklagas hos regeringen (20 § utjäm- ningslagen och 7 § LSS-utjämningslagarna). Beslutsordningen för fast- ställandet av bidrag och avgifter innebär inte någon inskränkning när det gäller rätten för en kommun eller ett landsting att till stöd för ett överkla- gande åberopa fel och brister i underlaget för slutliga be- slut om bidrag och avgifter. Detta leder till svårigheter att finansiera kor- rigeringar eftersom fel i princip endast kan rättas till fördel för en kom- mun eller ett landsting. Frågan om hur fel i underlaget för beslut om bidrag och avgifter i de kommunala utjämningssystemen bör hanteras har aktualiserats genom att felaktigheter i underlaget påtalats efter det att fastställt bi- drag och avgifter i 2004 respektive kostnadsutjämning för verk- samhet enligt LSS. 4.2Förslag till inskränkning av möjligheterna att beakta fel och brister i underlaget för slutliga beslut Regeringens förslag: Vid prövningen av slutliga beslut om bidrag och avgifter enligt lagen (2004:773) om kommunalekono- misk utjämning får regeringen, bara om det finns synnerliga skäl för det, beakta sådana fel och brister i underlaget för beslutet som inte på- talats hos under utjämningsåret. Detsamma skall gälla vid prövningen av slutliga be- slut om avgifter enligt lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och bidrag enligt lagen (2003:887) om ut- jämningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Promemorian förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Promemorians förslag till förbud för en kommun eller ett landsting att åberopa nya fel och brister i underlaget för slutliga beslut har dock nu formulerats om till en handlingsregel för regeringen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, ca två tredje- Prop. delar, tillstyrker förslaget eller saknar erinran mot det. anför att det är en lovvärd ambition att omständigheter som skall påverka en myndighets beslut skall åberopas . kommun anför att de striktare regler som föreslås är en förut- sättning för att systemet skall fungera som det är tänkt. vore det dock rimligt om kommunerna får tid på sig fram till att påtala eventuella fel och brister i underlaget för preli- minära beslut eftersom de återstående utredningar som kan behövas gö- ras lär bli mer komplicerade och omfattande . mun tycker att det är bra om det slutliga beslutet från inte kan överklagas eftersom överklaganden och omräkningar ger en tidsmäs- sig fördröjning och en osäkerhet i siffrorna i budgetarbetet men framhål- ler att en kommun måste ges tillfälle att yttra sig om preliminära uppgif- ter korrigeras av . påpekar att den möj- lighet som dagens regler ger att även överklaga slutliga beslut innebär en risk att allt fler kommuner väntar med att kontrollera underlaget vilket får till följd att korrigeringar i utjämningssystemen görs mycket sent i den kommunala budgetprocessen. (SCB) anser att fel och brister i underlag från kommunernas och lands- tingens egen rapportering inte skall vara tillräckliga skäl till undantag. kommuner och landsting haft ett flertal tillfällen att upptäcka felaktighe- ter i det inrapporterade underlag som ligger till grund för den egna kom- munens eller utfall anser SCB att sådana fel och brister inte kan anses utgöra synnerliga skäl att ändra slutliga beslut. ombudsmän () avstyrker förslaget och anför att svårig- heter att finansiera följderna av ett ändrat beslut inte är sett för sig ett godtagbart skäl för att begränsa en parts möjligheter att åberopa nya om- ständigheter vid ett överklagande. Frågan är också enligt JO om det är rimligt att begära av kommunerna att de skall kunna hitta och påpeka alla fel i underlaget som står till buds för anmärkningar mot Att inte kunna få fel i underlaget, vilka har upptäckts på ett senare stadium, prövade skulle kunna leda till stötande Enligt Statskontorets mening kräver rättssäkerheten att en kom- mun skall kunna överklaga ett felaktigt beslut och därvid fritt kunna an- föra de skäl som kommunen har för sitt överklagande. Kommuner och Landsting (och Landstings- förbundet i samverkan) avstyrker förslaget. Enligt förbunden kan finansi- eringen av ett korrigerat beslut ske via efterföljande års statsbudget. bunden tror vidare inte att systemets trovärdighet minskar om rätten till överklagande finns kvar snarare tvärtom. Dessutom måste enligt för- bunden den enskilda kommunen eller i brist på kunskap och tid kunna lita på att offentlig statistik är kvalitetsgranskad. framför också att om det visar sig att viss statistik rapporterats felaktigt på grund av otydliga anvisningar från en myndighet måste den enskilda kommunen eller även fortsättningsvis ha möjlighet att få till stånd en rättning även efter slutliga beslut. vara tillåtet att åberopa fel och brister i underlaget för slut- liga beslut endast om det finns synnerliga skäl innebär en mycket stark begränsning av rätten till överklagande. Dessutom blir tillämpningen av regeln svår att förutse eftersom det inte i förslaget har angetts vilka skäl som kan bli aktuella. Liknande synpunkter har framförts av Flens kom- Prop. mun, , och lands- kommun anser att eftersom kan begära in nya uppgifter gällande LSS-utjämningen mellan det preliminära och det slutliga beslutet måste det finnas en möjlighet att överklaga det anför att det är viktigt för tilltron till systemen att den nuvarande rätten att överklaga finns kvar. Skälen för regeringens förslag: En beslutsordning med preliminära och slutliga beslut om bidrag och avgifter infördes i det statsbidrags- och utjämningssystem som föregick det nuvarande systemet för kommunal- ekonomisk utjämning för kommuner och landsting. Skälet för detta var främst att det inte ansågs tillfredsställande att möjligheterna att rätta fel som kunde uppkomma var så begränsade. Förslaget till en ny beslutsord- ning med mellan det preliminära och slutliga beslutet ansågs vidare böra vara ett incitament för samtliga inblandade att kon- trollera alla belopp inför det slutliga beslutet (prop. 1997/98:1 utg.omr. 25 avsnitt 3.4.1.4). Som redovisats ovan gäller en beslutsordning med preliminära och slutliga beslut för såväl det ordinarie systemet för kommunalekonomisk utjämning som kostnadsutjämningssystemet för verksamhet enligt LSS. Ordningen med preliminära och slutliga beslut kan i och för sig antas utgöra ett incitament för kommuner och landsting att kontrollera alla be- lopp inför det slutliga beslutet. Ordningen innebär emellertid inte någon inskränkning när det gäller rätten för en kommun eller ett landsting att, först i samband med ett överklagande till regeringen, göra gällande fel och brister i underlaget för slutliga beslut om bidrag och Så har också skett efter det att fastställt bidrag och avgifter i 2004 respektive kostnadsutjämning för verksamhet I samband med ett överklagande kan enligt principer om förvaltningsbesluts rättskraft bara den klagande kommunens respektive det klagande beslut prövas. Eftersom uppkomna fel endast kan rättas till förmån för en kommun eller ett landsting uppkommer svå- righeter att finansiera en korrigering av beslutet då medel på det för än- damålet upptagna anslaget redan har förbrukats. Ett verksamt sätt att komma till rätta med angivna problem är att införa ett förbud för regeringen att beakta sådana fel och brister i underlaget för slutliga beslut som en kommun respektive ett landsting gör gällande först efter under utjämningsåret. sådan regel är att kommunerna och landstingen senast i samband med preliminära beslut om bidrag och avgifter skall kontrollera de uppgifter som utgör underlag för beräkningarna. En sådan regel inne- bär inte någon större olägenhet för kommunerna och landstingen, utan medför endast att de måste lägga ned omsorg för att kontrollera de upp- gifter som utgör underlag för preliminära beslut. eliminera risken att det uppkommer stötande resultat bör emellertid un- dantag från förbudet kunna medges om det finns synnerliga skäl. JO har framfört att svårigheterna att finansiera följderna av ett ändrat beslut inte är ett godtagbart skäl för att begränsa en kommuns eller ett landstings möjligheter att åberopa nya omständigheter vid ett överkla- Enligt regeringens mening är det emellertid av vikt att allt rele- vant material kommer fram hos , i synnerhet som anslaget därefter i sin helhet förbrukas. Det är där prövningens tyngdpunkt skall Prop. 2005/06:7 ligga. I de fall slutliga beslut överklagas bör regeringens prövning i princip vara en överprövning på grundval av det material som har prövats av . Det är vidare så att de begränsningar som föreslås endast rör frågan om möjligheten att beakta felaktigheter i det underlag som ligger till grund för beslut. Även om över- prövningsförfarandet begränsas hos regeringen får högt ställda krav på rättssäkerhet i systemen anses vara tillgodosedda när det gäller möjlighe- ten att beakta felaktigheter i sådana fall. Som SCB framhållit ges nämli- gen kommuner och landsting ett flertal tillfällen att upptäcka och påtala felaktigheter i det underlag som ligger till grund för utfallet. Således lämnar SCB enligt 8 § LSS-utjämningsförordningen och 29 § utjäm- ningsförordningen året före utjämningsåret uppgifter till varje kommun och landsting om preliminära bidrag och avgifter i båda utjämningssystemen. Med några få undantag är underla- gen för beräkningarna identiska med dem som används för preliminära beräkningar . När det gäller fel och brister i underlag från kommunernas och landstingens egen rapportering tillkommer dess- utom att fel kan upptäckas i samband med att uppgifterna inrapporteras samt att det finns en skyldighet att påtala felaktigheter i samband med återrapportering från SCB. Beträffande återrapporteringen av verksam- hetsstatistiken för verksamhet enligt LSS till kommunerna gäller vidare att socialchefen skall godkänna de lämnade uppgifterna. Efter att Skatte- verket under utjämningsåret beslutat om preliminä- ra bidrag och avgifter har kommuner och landsting möjlighet att till och med påtala om ett fel uppkommit i underlaget för beslu- tet. Flera remissinstanser har gjort gällande att den tid som står till buds för att påtala eventuella fel och brister i underlaget för preli- minära beslut är kort. Av ovan redovisade möjligheter att rätta fel fram- går emellertid att den tid som står till buds för att granska beräkningarna i praktiken är väl tilltagen. Mot angiven bakgrund torde risken för att icke önskvärda effekter uppstår, som kan medföra att systemets trovärdighet minskar och syfte går förlorat, vara obetydlig. Förslaget föranleder att det införs ett andra stycke i 20 § utjämningsla- gen och i 7 § LSS-utjämningslagarna. 5Komplettering av systemet för kommunal- ekonomisk utjämning Som redovisats i avsnitt 4.1 infördes systemet för kommunalekonomisk utjämning för kommuner och landsting (prop. 2003/04:155, bet. 2004/05:FiU7, rskr. 2004/05:13). ningen är att ge samtliga kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att ge sina invånare service trots skillnader i beskattnings- bara inkomster och i strukturella förutsättningar. Systemet regleras i hu- Prop. 2005/06:7 vudsak i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. föreskrifter om beräkning av bidrag och avgifter enligt lagen finns i för- ordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning. Samtliga kommuner och landsting omfattas av systemet. Till grund för dagens system låg förslag från en parlamentarisk kom- mitté, , som tillkallades med uppgift att utreda vissa frågor beträffande det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet samt vid behov föreslå förändringar (dir. 2001:73). Uppdraget var bl.a. att analysera och lämna förslag till hur kommuner och landsting med kraftig befolkningsminskning kan ges lik- värdiga förutsättningar att tillhandahålla vård, omsorg och utbildning. I betänkandet Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88) föreslogs ett nytt system för inkomstutjämning och för- ändringar i systemet för kostnadsutjämning för kommuner och för lands- ting. Såväl den tidigare som den nu införda kostnadsutjämningen är upp- byggd av ett antal delmodeller, där de strukturella kostnadsskillnaderna för varje delmodell beräknas med hjälp av faktorer som skall spegla de strukturella behovs- och kostnadsskillnaderna för en viss verksamhet. Betänkandet blev föremål för en bred remissbehandling. Efter att Lag- rådets yttrande inhämtats överlämnade regeringen propositionen Änd- ringar i det kommunala utjämningssystemet (prop. 2003/04:155) till riks- dagen . beslutade att godkänna regeringens förslag till ändringar i det kommunala utjämningssystemet (bet. 2004/05:FiU7, rskr. 2004/05:13). I det nya systemets kostnadsutjämning ges kompensation till kommu- ner som under en följd av år haft positiva eller negativa befolkningsför- ändringar av större omfattning. som reger- ingen föreslog att den del av kompensationen för befolkningsförändring- ar som beror på eftersläpande intäkter vid snabb folkmängdsökning även skulle gälla för landsting. I kommitténs författningsförslag och i reger- ingens förslag till lagtext i propositionen anges dock endast att en stan- dardkostnad för befolkningsförändringar skall beräknas för kommuner. I lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning saknas därför en regel med innebörd att en standardkostnad för befolkningsförändringar skall beräknas även för landsting. är det 9 kommuner som får en sammantagen kompensation på ca för dessa eftersläpningseffekter. Tillämpas samma kriterier för landstingen som för kommunerna skulle emellertid inget landsting ha erhållit någon sådan kompensation . Förslag till kompensation för landsting med kraftig Regeringens förslag: En delmodell avseende befolkningsförändringar skall införas i nuvarande kostnadsutjämning för landsting. Regeringens bedömning: De landsting som haft en kraftig ökning av folkmängden bör kompenseras för den eftersläpning av intäkter som förekommer i utjämningssystemet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frå- gan tillstyrker i princip att kostnadsutjämningen för landsting komplette- ras med en kompensation för eftersläpning på grund av kraftig befolk- ningstillväxt. Kommuner och Landsting har emellertid inte fun- nit någon motivering till att landstingen skall ha samma gränsvärden som modellen avseende kommunerna och menar att införandet av en kompen- sation bör vila till dess ytterligare underlag finns framtaget. anser att regeringens förslag till nivå för att kompensation skall utgå är för hög. Det är bedömning att regeringen bör utreda möjligheterna för framtagandet av en modell för att empiriskt sä- kerställa sambandet mellan kostnader och befolkningsökningar. Att inom ramen för kostnadsutjämningen införa en komponent för att fånga be- folkningsökningar är bra men kräver ytterligare överväganden för att bättre säkerställa de faktiska strukturella merkostnaderna som föl- jer av befolkningsökning. anser att även kompensation till följd av negativ befolkningsförändring skall införas eftersom det i många fall kan vara ytterst svårt att minska kostnaderna i snabb takt. Skälen för regeringen förslag och bedömning: Utjämningskommit- tén föreslog att kommuner och landsting som haft en kraftig ökning av folkmängden skulle kompenseras för den eftersläp- ning av intäkterna som förekommer i utjämningssystemet. Kommuners och landstings intäkter i form av skatteintäkter, inkomst- utjämning samt generellt statsbidrag beräknades utifrån antalet invånare året före utjämningsåret. Om folkmäng- den ökade under utjämningsåret fick kommunen respektive inga ytterligare intäkter. fick kommunen/kostnader för den tillkommande befolkningen. För kommuner och lands- ting som kontinuerligt växte var det inte frågan om något tillfälligt likvi- ditetsproblem utan ett bortfall av intäkter. Snabbväxande kom- muner och landsting fick därigenom sämre förutsättningar än andra på grund av den eftersläpning av intäkterna som fanns i systemet. Genom den nya lagen och förordningen, lagen (2004:773) om kom- munalekonomisk utjämning och förordningen (2004:881) om kommu- nalekonomisk utjämning, får de kommuner som har haft en snabb tillväxt under en följd av år kompensation för den eftersläpning av intäkterna som förekommer i systemet. Endast de kommuner som haft en genomsnittlig årlig folkmängdstillväxt på minst 1,2 pro- cent kommer emellertid i fråga. Kommittén föreslog att det skulle ske en avstämning av folkmängden under utjämningsåret och att, om kommunens folk- mängd utjämningsåret ökat med året före utjämningsåret, kommunen borde få de intäkter det överskjutande antalet personer skulle ha genererat i form av skattein- täkter och utjämningsbidrag. Från flera högskole- och universitetskommuner framfördes under det remissförfarande som föregick den nya lagstiftningen synpunkter på att den tidsperiod som föreslagits ligga till grund för kompensation av efter- släpningseffekter inte var anpassad efter när befolkningsför- ändringarna inträffar. När beräkningarna för utjämningssystemet sker utjämnings- året används antalet invånare året före utjämningsåret. Regeringen fann därför, till skillnad från kommittén, att mätperioden bör löpa före utjämningsåret till och med året före utjämningsåret och att en kompensation skall utgå om folkmängden ökat med . Regeringen ansåg dock att de tidpunkter och procenttal som kommittén föreslagit borde användas vid de preliminära beräkningarna som sker i oktober året före utjämningsåret. som regeringen föreslog att denna kom- pensation även skulle gälla för landsting (SOU 2003:88 s. 142 och prop. 2003/04:155 s. 42). Ingen av remissinstanserna framförde någon erinran mot denna del av förslaget. Av förbiseende kom emellertid varken kom- mitténs författningsförslag eller regeringens förslag till lagtext i proposi- tionen att ange att en standardkostnad för befolkningsförändringar skall beräknas även för landsting. En regel med sådan innebörd saknas därför i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Kommuner och Landsting anser att införandet av en kompen- sation för landsting med kraftig befolkningsökning bör vila tills ytterliga- re underlag för valet av gränsvärde finns framtaget. anser att den föreslagna nivån för att kompensation skall utgå är för hög. Som anförts i det föregående har såväl som regeringen tidigare ansett att samma gränsvärde för kompensation för eftersläpningseffekter bör gälla för landsting som för kommuner. Vid samma befolkningstillväxt är eftersläpningseffekten i kronor per invånare betydligt lägre för landstingen än för kommunerna. Regeringen anser således att det saknas skäl för att föreslå ett lägre gränsvärde för lands- tingen än för kommunerna. har framfört att även en kompensation till följd av en negativ befolkningsförändring bör införas. och regeringen har tidigare funnit att problemet med mins- kande befolkning är betydligt mindre för landstingen än för kommunerna (SOU 2003:88 s. 150152 och prop. 2003/04:155 s. 44). Regeringen an- ser alltjämt att de merkostnader som förekommer till följd av en minsk- ning av folkmängden är av betydligt mindre storlek per invånare för landstingen än för kommunerna och därför bör kunna hanteras inom ra- men för de intäkter som erhålls inom utjämningssystemet. Det föreslås mot denna bakgrund att en regel som anger att en stan- dardkostnad för befolkningsförändringar skall beräknas för landsting införs (se 8 § andra stycket förslaget till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning). En sådan regel i lagen samt en ändring av förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning innebär att möjligheter ges för landsting med kraftig befolk- ningsökning att erhålla kompensation för eftersläpning av intäkter. En sådan kompensation utgår till nio kommuner . Med hänsyn till de senaste årens folkmängdsutveckling i landstingen är det emellertid osannolikt att kompensation utgår till något landsting . 6 Förändringar av reglerna om ersättning för Prop. 2005/06:7 kommuners och landstings kostnader för viss mervärdesskatt Det s.k. kommunkontosystemet regleras i lagen (1995:1518) om mervär- desskattekonton för kommuner och landsting. Det är ett kompensations- system för kommuners, landstings och kommunalförbunds ingående mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet. Även den mervärdesskatt som är hänförlig till en kommuns eller ett landstings egen verksamhet eller myndighetsutövning kan komma i fråga (5 §). Kommuner och landsting har även rätt att från systemet få kompensation (bidrag) för s.k. dold mervärdesskatt vid upphandling av viss verksamhet som inte med- för skattskyldighet för mervärdesskatt (7 §). Under 19962002 betalade kommuner och landsting avgift (tillskott) till systemet för att täcka uttagen. förändrades syste- met (prop. 2001/02:112, bet. 2001/02:FiU17, rskr. 2001/02:296). Efter förändringen sker uttagen från systemet över statsbudgeten. Avgiften har avskaffats och det generella statsbidraget till kommuner och landsting har sänkts i motsvarande grad (a. prop. s. 20 f.). Utgångspunkten i det nuvarande systemet är alltså att kommuner och landsting skall bära kostnaden för mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet. Deras situation kan därmed anses jämförbar med situationen för privata aktörer som bedriver icke skattepliktig verksamhet. För att denna princip inte skall urholkas i takt med att kostnaderna ökar, måste utvecklingen av ersättningarna vägas in som en faktor i samband med den årliga bedömningen av nivån på statsbidragen till kommuner och landsting. Konkurrensneutraliteten bör därmed inte påverkas. 6.2De s.k. kommun- och landstingskontona hos Riks- gäldskontoret avskaffas Regeringens förslag: De konton hos från vilka er- sättning utbetalas till kommuner, landsting och mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdesskatte- lagen (1994:200), avskaffas. Promemorian förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: instämmer i förslaget att kontona bör avskaffas. tar upp frågan om hanteringen av de negativa saldon som finns på berörda konton och har i övrigt inga synpunkter på det remitterade förslaget. tillstyrker i allt väsentligt förslagen i promemorian, men anser att ett för- tydligande av bestämmelserna om lagens ikraftträdande är nödvändigt, så att de räntebärande kontona hos kan avskaffas den Prop. 2005/06:7 . Kommuner och Landsting tillstyrker de föränd- ringar som föreslås i promemorian, men anser att en särskild övergångs- ordning av formella skäl måste införas som medför att omprövningar som avser tiden före ikraftträdandet av den nya lagen inte skall rättas mot kontona hos . Skälen för regeringens förslag: En ny inkomsttitel, 1512 Kompensa- tion för mervärdesskatt till kommuner och landsting, infördes på statsbudgeten. På inkomsttiteln redovisas ersättningen till kommuner, landsting och kommunalförbund. De räntebärande konton för kommuner respektive landsting hos från vilka kommuner och landsting, efter ansökan, har rätt till ersättning för ingående mervärdes- skatt som inte får dras av i det ordinarie mervärdesystemet, finns samti- digt kvar. Med anledning av dessa förändringar gav regeringen i uppdrag att inrätta två nya räntebärande konton för utbetalning av ersättning, med obegränsad kredit och med en räntesats på noll procent (dnr Fi2002/4769).