prop · GT0355 · 2005-12-14 00:00:00 — rättigheterna och skyddet mot diskriminering. Det handlar också om att genom utbildning och andra åtgärder skapa goda villkor för Prop. 2005/06:55 förtroendevalda att utföra sitt uppdrag. Enligt utredningens bedömning kan partierna på såväl central som lokal nivå lägga betydligt större vikt vid rekryteringen och nomineringen av förtroendevalda revisorer, både för att få personer med bra kompetens och för att bredda den sociala representativiteten. Regeringen delar denna bedömning men tvingas också konstatera att makten över möjligheten att förbättra revisorernas representativitet ligger i partiernas nomineringsstrategier. Att partierna på detta område agerar på ett medvetet och ansvarsfullt sätt är av stor betydelse om revisionen skall kunna fungera som det kommunaldemokratiska kontrollinstrument lagstiftaren avsett. Sammanfattningsvis vill regeringen framhålla vikten av att de lokala partierna tar ansvaret för att det i revisorernas krets finns bredast möjliga representativitet i fråga om kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder. Regeringens bedömning: Någon regel med innebörd att ordförande skall utses bland minoritets- eller majoritetsföreträdare i fullmäktige bör inte införas. Utredningens bedömning: Ordföranden bör utses ur minoriteten i fullmäktige. Remissinstanserna: Utredningens bedömning att ordföranden i revisionen bör utses bland minoriteten delas av en knapp majoritet av remissinstanserna. Revisorerna i kommun vill att detta uttryckligen skall regleras i lag. Västra menar att det kan övervägas att revisorerna själva, inom sig, utser ordförande. Kommuner och Landsting anför att frågan skall avgöras lokalt. avstyrker förslaget och menar att revisorsuppdraget ändå i någon mening kan ses som ett partipolitiskt uppdrag. menar att frågan saknar egentlig betydelse. påpekar att kommunallagen saknar egentliga bestämmelser om ordförandeval i revisionen. Enligt företaget får ordföranden ofta en särställning när det gäller information. Företaget föreslår att det i kommunallagen intas en regel att ordförande endast skall väljas för förvaltningsärenden inom revisionen och att det av förarbetena framgår att denne i granskningsärenden endast ges en sammankallande roll. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 6 kap. 15 § kommunallagen skall fullmäktige välja en ordförande samt en eller två vice ordförande bland nämndens ledamöter. Motsvarande bestämmelse finns inte för revisionen. Enligt 9 kap. 7 § kommunallagen fullgör varje revisor sitt uppdrag självständigt. I de flesta fall utses ändå en ordförande bland revisorerna för att bl.a. samordna verksamheten och vara ordförande när revisorerna samfällt fattar beslut i förvaltningsärenden. Av de enkätundersökningar som och Prop. 2005/06:55 genomfört framgår att det blivit allt vanligare att minoriteten innehade ordförandeposten. hade drygt hälften av kommunerna valt att låta ordförandeskapet i revisionen innehas av minoriteten. var det och var det av kommunerna som gjort ett sådant val. I landstingen innehade minoriteten ordförandeskapet i av landstingen . Uppgift saknas för landstingen. Rent faktiskt saknar det betydelse om majoriteten eller minoriteten innehar ordförandeposten i revisionen eftersom samtliga revisorer har att agera självständigt i sitt granskningsuppdrag. Med hänsyn till att oberoende, objektivitet och opartiskhet skall känneteckna revisorernas uppdrag är valet av ordförande i revisionen egentligen enbart en fråga om kompetens och lämplighet. Det kan lokalt uppfattas vara av symboliskt värde att välja en ordförande för revisionen från oppositionen. kan dock en sådan markering uppfattas som att uppdraget som ordförande har en partipolitisk koppling vilket inte skall vara fallet. Mot denna bakgrund vill inte regeringen förorda någon modell utan menar att frågan bäst avgörs lokalt i varje fullmäktigeförsamling. 6.6 Rätten att anlita sakkunniga förtydligas Regeringens förslag: Revisorerna skall i sin granskning biträdas av sakkunniga i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kravet på att revisorerna skall fullgöra sin granskning enligt god revisionssed tillstyrks av Kommunala Yrkesrevisorer () samt av och kommuner. Kammarrätten i har lagtekniska synpunkter. Kommuner och Landsting avstyrker förslaget och menar att förslaget är en onödig precisering och att den regel som finns är tillräcklig och tillgodoser behovet. ifrågasätter om man skall använda begreppet god revisionssed då detta har en särskild betydelse i andra revisionssammanhang. anser det angeläget med ett förtydligande av på vilket sätt begreppet god revisionssed enligt kommunallagen skiljer sig från samma begrepp i revisorslagen. Skälen för regeringens förslag: Av 9 kap. 8 § kommunallagen framgår att revisorerna i sin granskning skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs. fanns inte något krav i kommunallagen på att de förtroendevalda skulle biträdas av sakkunniga i sitt revisionsarbete. Ändringen i 9 kap. 8 § kommunallagen motiverades i propositionen En stärkt revision (1998/99:66) med att ett lagfäst krav på sakkunnigt biträde markerade den särskilda vikt som revisorernas arbete har när det gäller att se till att all verksamhet bedrivs på ett ändamålsenligt, kvalificerat och rättssäkert sätt. Regeringen framhöll också betydelsen av det medborgarperspektiv som ligger i att ställa höga krav på att Prop. 2005/06:55 revisionen genomförs på ett kompetent sätt. Regeringen föreslår att bestämmelsen om att revisorerna skall biträdas av sakkunniga skall kompletteras med tillägget för att fullgöra uppdraget enligt god revisionssed. Motsvarande tillägg föreslås för lekmannarevisorer i de kommunala företagen (se avsnitt 7). Förslaget till tillägg är endast ett förtydligande av vad som redan gäller . efterlyser klarläggande av hur begreppet god revisionssed i kommunallagen skiljer sig från god revisionssed i revisorslagen. Begreppet god revisionssed infördes i kommunallagen efter förslag i propositionen En stärkt revision (1998/99:66). Den föreslagna regleringen är inte avsedd att innebära något annat än vad som följer av den nu gällande regleringen. Syftet med tillägget är att understryka kravet på att sakkunniga skall anlitas för att tillgodose en fullgod revision. Tillägget medför också ett krav på en likvärdig bedömning över landet. Behovet av sakkunnigas medverkan kan dock variera med hänsyn till kommunens eller storlek samt komplexiteten i verksamheten. Bedömningen måste i likhet med vad som i övrigt följer av god revisionssed utvecklas i praxis. Regeringens bedömning: Formerna för beredning av revisorernas budget bör inte regleras i lag. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna delar i huvudsak utredningens bedömning att revisorernas budget bör beredas av en särskild budgetberedning och att de bör tillförsäkras tillräckliga ekonomiska resurser. Flera remissinstanser anser att frågan om hur revisorernas budget skall beredas skall regleras i lag, bl.a. . , och menar att resursfrågan skall belysas i revisionsberättelsen. Flera instanser vill ha tydligare jävsregler för beredningen av revisorernas budget. Kommuner och Landsting anser att det bör vara en särskild budgetberedning och understryker vikten av att denna inte innehåller ledamöter som är föremål för granskning. menar att det behöver klarläggas vilken rätt varje enskild revisor har till revisorernas samlade budget. remissinstanser avvisar kravet. kommunerna själva måste få prioritera sin verksamhet och att ingen verksamhet bör få fribrev. Skälen för regeringens bedömning: Det är fullmäktige som beslutar om revisorernas budget och som svarar för att det finns tillräckliga medel Frågan om hur revisorernas ekonomiska ramar bereds blir därmed av stor betydelse för förutsättningarna att upprätthålla en Till stöd för arbetet med att värna och stärka revisorernas oberoende finns exempelvis skriften God revisionssed i verksamhet, utgiven av Kommuner och Landsting. fördelen av att låta bereda revisorernas budget av en av fullmäktige Prop. 2005/06:55 särskilt utsedd budgetberedning, bestående av representanter för fullmäktige som inte själva är föremål för granskning. I skriften utvecklas exempel på former för hur budgetberedningen kan gå till. Av en enkätundersökning gjord av Kommuner och Landsting framgår också att den absolut övervägande delen av alla kommuner () och med enstaka undantag alla landsting har valt sådana arbetsformer för beredningen av revisorernas budget. Regeringen vill understryka betydelsen av att kommuner och landsting själva arbetar för att värna och stärka revisorernas oberoende och betonar att val av arbetsformer för beredning av revisorernas budget i det sammanhanget är en viktig fråga. Det tillkommer dock kommunerna och landstingen själva att besluta i organisationsfrågor. 7.1Lekmannarevisorernas rätt till sakkunnigt biträde Regeringens förslag: Lekmannarevisorer i kommunala aktiebolag skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god sed vid detta slag av granskning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kravet på att lekmannarevisorer i kommunala aktiebolag skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer stöds av en stor majoritet av remissinstanserna. Flera instanser vill att det uttryckligen anges att kostnaden skall bäras av företaget. Kommuner och Landsting vänder sig mot uttryckssättet att revisorer och lekmannarevisorer skall ha rätt att använda sakkunniga enligt "god sed" och menar att tillägget är en onödig precisering. kommun avstyrker förslaget och menar att lekmannarevisorernas rätt till biträde enligt nuvarande ordning är tillfyllest. Skälen för regeringens förslag: Vare sig aktiebolagslagen (2005:551) eller kommunallagen (1991:900) reglerar på ett tydligt sätt att lekmannarevisorerna har rätt till sakkunnigt biträde som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs vid granskningen av kommunala företag. I propositionen En stärkt revision (1998/99:66) framhölls att det inte finns några hinder för att en lekmannarevisor anlitar ett biträde vid sin granskning. Någon ytterligare reglering ansågs emellertid inte nödvändig, utan varje kommun och landsting fick avgöra i vilken omfattning lekmannarevisorn skall biträdas av sakkunnig. Aktiebolagslagen förutsätter att lekmannarevisorn kan använda sig av biträden på samma sätt som yrkesrevisorerna kan använda sig av sådana. I 10 kap. 11 § aktiebolagslagen anges att den som lekmannarevisorn anlitar måste uppfylla de behörighetskrav som finns i 10 § i samma kapitel. Enligt regeringens mening finns det en väsentlig skillnad mellan yrkesrevisorn och lekmannarevisorn, vilket är av betydelse för att bedöma behovet av sakkunnigt biträde till lekmannarevisorn. 2005/06:55 yrkesrevisorn normalt själv har den kompetens som behövs för granskningen behöver lekmannarevisorn som ju inte är yrkesman i revisorsfunktionen på ett annat sätt tillgång till sakkunnigt biträde för sin granskning. I den kommunala förvaltningsrevisionen är det så gott som uteslutande sakkunniga som svarar för grundläggande utredning, analys och slutsatser, medan de förtroendevalda revisorerna med utgångspunkt från detta underlag gör sina bedömningar. Sådan granskning är i stort jämförbar med den granskning som lekmannarevisorn har i uppdrag att genomföra, varför lekmannarevisorn kan antas ha samma behov av sakkunnigt biträde som kommunens eller förtroendevalda revisorer. Nuvarande lagreglering är enligt regeringens mening inte tydlig när det gäller lekmannarevisorernas möjlighet att själva välja i vilken omfattning de vill och kan utföra granskningen och till vad och i vilken omfattning sakkunniga behöver anlitas. Det förekommer att lekmannarevisorer inte haft tillgång till sakkunnigt biträde. Enligt regeringens mening finns det därför anledning att tydligt reglera att lekmannarevisorerna skall biträdas av sakkunniga på samma sätt som gäller för förtroendevalda revisorer i kommuner och landsting. Regeringen föreslår därför ett tillägg i 9 kap. 8 § kommunallagen av innebörden att en lekmannarevisor i sin granskning skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god sed vid detta slag av granskning. Insyn i kommunalförbund och kommunala företag Regeringens förslag: Revisorerna i kommunalförbund skall vara skyldiga att på begäran lämna upplysningar om förbundets angelägenheter till de förtroendevalda revisorerna i kommun eller landsting som är medlem i kommunalförbundet. upplysningar om kommunalt företag till vilket kommunalförbundet lämnat över vården av en angelägenhet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Utredningens förslag att kommunalförbunds revisorer skall vara skyldiga att lämna upplysningar till medlemskommuns revisorer tillstyrks av alla remissinstanser utom Västra som menar att bestämmelsen är Skälen för regeringens förslag: Kommuner och landsting kan vara medlemmar i kommunalförbund. Ett sådant förbund kan bedriva verksamhet i egen regi, men kan också vara ägare till företag som Styrelsens skyldighet att utöva uppsikt även över de kommunalförbund som kommunen eller är medlem i regleras i 6 kap. 1 § Kommunen eller bär också enligt 8 kap. 23 § kommunallagen ett fullständigt ekonomiskt ansvar för ett sådant förbunds verksamhet, vilket inte är fallet om kommunerna eller landstingen valt att gemensamt arbeta i bolagsform. omfattas emellertid inte av de i förbundet ingående kommunernas revision. Det innebär att förbundets revisorer inte har någon upplysningsplikt i förhållande till revisorerna i de kommuner och landsting som ingår i förbundet. Förbundsrevisorerna har inte heller någon rätt att informera om sekretessbelagda uppgifter i förbundet eller i de bolag som förbundet äger. Detta innebär att när kommuner och landsting väljer den samverkansform som lagstiftaren rekommenderar, dvs. kommunalförbundet, blir insynen för kommunernas eller landstingens revision sämre än om kommunen eller i stället gemensamt bildar t.ex. ett aktiebolag. Detta torde emellertid inte ligga i linje med intentionerna i propositionen En stärkt revision (1998/99:66). I denna framhöll regeringen att de offentligrättsliga aspekterna på bl.a. öppenhet och insyn gör sig gällande med större styrka ju större det kommunala inflytandet är i de kommunala företagen. Lättnader i tystnadsplikten skulle därför i vart fall gälla revisorer och lekmannarevisorer i helägda företag, dvs. sådana företag i vilka kommuner och landsting och kommunalförbund bestämmer ensamma samt i företag där de bestämmer tillsammans. Vidare angav regeringen att det finns skäl att gå längre och låta informationsplikten omfatta revisorer och lekmannarevisorer där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. I sådana bolag finns det enligt regeringens mening med hänsyn till ägarandelen också anledning att på ett djupare sätt kunna granska hur styrelsen har utövat sin uppsiktsplikt enligt 6 kap. 1 § kommunallagen. Regeringen kan konstatera att antalet kommunalförbund ökar och att den aktualiserade frågan är angelägen att lösa. Enligt utredningens mening bör inte de offentligrättsliga systemen leda till en sämre information för kommunens eller revisorer än om verksamheten bedrivs i företagsform. Regeringen delar denna bedömning. Eftersom styrelsen har uppsiktsplikt även över kommunalförbunden, bör det finnas en upplysningsplikt mellan kommunalförbundets revisorer och revisorerna i de ingående kommunerna eller landstingen på samma sätt som gäller för de kommunala företagen. Det bör finnas en direkt informationsskyldighet rörande förbundets egen verksamhet och en indirekt sådan när det gäller företag från vilka förbundets revisorer har rätt till upplysningar. De senare kan således inhämta information från revisorer och/eller lekmannarevisorer i ett av kommunalförbundet ägt företag eller i en verksamhetsstiftelse därför att en kommuns revisorer begär sådan information. Uppgifterna får sedan föras vidare. Eftersom kommun- eller enligt kommunallagen skall ha uppsikt över verksamhet som bedrivs i kommunala företag blir bestämmelsen i 13 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) om överförd sekretess tillämplig. Några särskilda sekretessproblem uppkommer därför inte. Den information revisorerna inhämtar från förbundet avser revisionen av hur styrelsen utövar sin uppsiktsplikt över kommunalförbundet. Förhållandena är desamma oberoende av om det gäller information om förbundet självt eller ett av förbundet ägt företag. Regeringen förslår därför att revisorerna skall vara skyldiga att på Prop. 2005/06:55 begäran lämna upplysningar om kommunalförbundets angelägenheter till de förtroendevalda revisorerna i kommun eller landsting som är medlem i kommunalförbundet. Detsamma gäller upplysningar om kommunalt aktiebolag eller stiftelse som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen till vilket kommunalförbundet enligt 3 kap. 17 eller 18 § kommunallagen lämnat över vården av en angelägenhet. 7.3En förstärkt tidsmässig samordning är viktig Regeringens förslag: Revisionsberättelsen för sådana kommunal- förbund som kommunen eller ingår i, skall fogas till revisorernas berättelse utom i de fall som avses i 9 kap. 20 § kommunallagen, dvs. i fråga om kommunalförbund med förbunds- direktion. Vidare skall revisionsberättelsen för aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening och stiftelse till vilken kommunen eller överlämnat vården av angelägenhet, fogas till revisorernas berättelse. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Att revisionsberättelsen för kommunalförbund, företag m.m. skall fogas till revisionsberättelsen tillstyrks av en övervägande del av remissinstanserna. Däremot påpekar flera instanser att förslaget innebär att alla entreprenader också kommer att omfattas av förslaget. menar att hänvisningen till 3 kap. 16 § därför bör ändras till 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen. Skälen för regeringens förslag: Med hänsyn till fullmäktiges övergripande ekonomiska ansvar anser regeringen att det finns anledning att ytterligare stärka fullmäktiges insyn i och kontroll över såväl kommunalförbund som andra kommunala företag. Revisionsberättelsen för sådana kommunalförbund som kommunen eller ingår i, skall därför fogas till revisorernas berättelse, utom i de fall som avses i 9 kap. 20 § kommunallagen. Vidare skall revisionsberättelsen för aktiebolag, stiftelse, handelsbolag och ekonomisk förening till vilken kommunen eller överlämnat vården av angelägenhet enligt 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen, fogas till revisorernas berättelse. Genom detta krav understryks också vikten av att kommuner och landsting eftersträvar en samordnad process för hanteringen av revisionsberättelser, årsredovisningar m.m. som möjliggör en reell ansvarsprövning av hela den kommunala verksamheten, dvs. såväl nämnder som kommunala företag. Enligt regeringens mening finns det anledning att ytterligare betona vikten av att fullmäktige i kraft av sitt ägaransvar skall tillse att det i praktiken finns en samordnad planering som möjliggör en reell ansvarsprövning av hela den kommunala verksamheten. Det innebär att fullmäktige behöver ta ställning till granskningsrapporter och revisionsberättelser för de kommunala företagen före bolagsstämmor eller motsvarande. Det kan i detta sammanhang framhållas att tidsfristerna för att lägga Prop. 2005/06:55 fram revisionsberättelser blir mycket korta. Detta kan kräva särskilda lösningar för att klara den samordning som eftersträvas. Regeringen vill därför påpeka att bolagsstämman, i bolagsordningen eller genom direktiv till lekmannarevisorn, kan bestämma att granskningsrapporten skall avges tidigare än den tid före ordinarie stämma som anges i aktiebolagslagen. Det kan vara ett sätt att göra det möjligt att ta ställning till rapporten i kommunen eller före bolagsstämman. 7.4Personsamband vid revisionen av delägda kommunala företag Regeringens bedömning: Någon ytterligare reglering av personsambandet mellan lekmannarevisorer och förtroendevalda revisorer i delägda företag bör inte ske. Utredningens förslag innehåller en uttrycklig reglering av att lekmannarevisorer i delägda kommunala företag skall utses i kretsen av de revisorer som utses enligt 9 kap. 1 § kommunallagen. Remissinstanserna: Förtydligandet att lekmannarevisorerna skall utses bland de förtroendevalda revisorerna tillstyrks av en stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Kommuner och Landsting. Kammarrätten i påpekar att det i 3 kap. 17 § fjärde stycket kommunallagen finns en närmast likalydande bestämmelse varför behovet av den föreslagna bestämmelsen ifrågasätts. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 3 kap. 17 § kommunallagen skall fullmäktige till lekmannarevisor i helägt aktiebolag och revisor i verksamhetsstiftelse utse någon av de revisorer som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen och övriga nämnders verksamhet. Enligt 3 kap. 18 § kommunallagen skall fullmäktige i delägt bolag eller motsvarande se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till omständigheterna. Av ovanstående följer att i de fall fullmäktige utser lekmannarevisor eller revisor i företag som avses i 3 kap. 18 § kommunallagen skall också dessa väljas ur kretsen av kommunens eller förtroendevalda revisorer i den omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Detta gäller således oavsett om kommunen eller har ett rättsligt bestämmande inflytande eller inte. Mot denna bakgrund anser regeringen att någon uttrycklig reglering av frågan inte är nödvändig. Styrning, insyn och kontroll i indirekt ägda Regeringens förslag: Kravet på att fullmäktige skall fastställa det kommunala ändamålet, utse samtliga styrelseledamöter m.m. enligt 3 kap. 17 § kommunallagen görs tillämpligt även på bolag där kommunen indirekt innehar samtliga aktier. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanserna som yttrat sig tillstyrker förslaget. kommun påtalar dock att den föreslagna förändringen berör mer än bara revisorerna och deras representation och anser att frågan bör diskuteras i ett bredare sammanhang. kommun har ingen invändning i sak men önskar att förslaget belyses närmare. påpekar behovet av övergångsbestämmelser. Skälen för regeringens förslag: I bolag där kommun eller landsting innehar samtliga aktier är fullmäktige enligt 3 kap. 17 § kommunallagen skyldig att fastställa det kommunala ändamålet för verksamheten, utse samtliga styrelseledamöter och se till att fullmäktige får ta ställning innan principiella beslut fattas. I bolag som är direkt eller indirekt ägda skall också fullmäktige utse minst en lekmannarevisor. Nuvarande lagstiftning medför att något krav på att exempelvis fastställa det kommunala ändamålet inte finns i bolag som är indirekta ägda av en kommun eller ett landsting, dvs. Utredningen föreslår att kraven i 3 kap. 17 § även görs tillämpliga på indirekt ägda bolag. Nuvarande reglering innebär att en lekmannarevisor måste utses i ett indirekt ägt bolag som kommunerna eller landstingen inte är skyldiga att fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten. Detta försvårar för lekmannarevisorn att fullgöra sin uppgift. Flera remissinstanser har påpekat att förslaget inte kan ses som en ren revisionsfråga utan har vidare implikationer. Regeringen instämmer i att förslaget inte kan ses som en renodlad fråga om revision, men menar att från kommunaldemokratisk utgångspunkt är de kommunala företagen, vid sidan av verksamhet i förvaltningsform, att betrakta som instrument för att driva verksamhet.