prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — Regeringen, såsom ansvarig för rikets och den allmänna säkerhet bör dock informeras om det överklagade ärendet i ett tidigt skede, varför bör vara skyldigt att underrätta regeringen om överklagandet. Regeringen föreslår därför att skall vara beslutande myndighet i ärenden som har betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll samt att verkets beslut skall kunna överklagas till regeringen. Överklagande skall ges in till , som skall pröva om överklagandet kommit in i rätt tid. Verket skall därefter skyndsamt överlämna ärendet till Migrationsöverdomstolen, som med eget yttrande skall lämna över ärendet till regeringen för avgörande. På så sätt får regeringen in ett i huvudsak komplett ärende. I likhet med flera frivilligorganisationer och anser regeringen att det är angeläget att detta slags ärenden inom verket handläggs av en mycket begränsad krets personer. Innan Migrationsöverdomstolen yttrar sig i ett ärende enligt utlänningslagen skall den hålla muntlig förhandling, om det inte är uppenbart obehövligt med förhandling. I ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll skall muntlig förhandling alltid hållas. Vid förhandlingen skall utlänningen höras och få tillfälle att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Domstolens yttrande förutsätts omfatta samtliga omständigheter av betydelse i ärendet, däribland frågan om det finns hinder mot verkställighet. Även i frågor om bevisvärdering kan det vara värdefullt att domstolen uttalar sig. Som exempel på frågor som kan bli aktuella att bedöma kan nämnas med vilken grad av sannolikhet eller säkerhet som utlänningen kan knytas till vissa fakta, t.ex. spaningsfynd eller händelser, tillförlitligheten av t.ex. källuppgifter samt övriga omständigheter som talar för och emot en avvisning eller utvisning. Frågan om hinder mot verkställighet skall avse inte bara absoluta hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1 § NUtlL utan även innefatta en bedömning av andra hinder mot en verkställighet. Såsom Lagrådet påpekat behöver det dock inte i lagtexten föreskrivas att domstolen skall yttra sig över samtliga omständigheter, eftersom det måste ses som en självklarhet att en domstols yttrande inriktas på alla de omständigheter som är väsentliga för beslutsmyndighetens prövning och att domstolen behandlar ärendet utifrån alla de aspekter som är kända för domstolen. NIPU föreslog att yttrandet skulle vara bindande bl.a. såvitt avsåg de absoluta verkställighetshindren, dvs. om domstolen kom fram till att det fanns skälig anledning att tro att utlänningen skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller om utlänningen inte var skyddad mot att sändas vidare till ett land där utlänningen skulle vara i sådan fara. Regeringen instämmer i den bedömningen. Regeringen anser dock att det är lämpligt att domstolens yttrande är bindande inte bara avseende de absoluta verkställighetshindren utan samtliga hinder som domstolen särskilt skall yttra sig över, dvs. verkställighetshinder enligt 12 kap. 13 §§ NUtlL. Domstolen skall dock inte ta ställning i sakfrågan. Bedömningen avseende frågor med anknytning till rikets säkerhet måste det alltid ankomma på regeringen att göra. I ärendet hos regeringen kan också komma fram uppgifter som inte har varit tillgängliga för domstolen, t.ex. att Säkerhetspolisen kan ha tillgång till underrättelseinformation från främmande stat som på grund av förbehåll från denna stat endast får lämnas till regeringen. Frågor om förvar och uppsikt skall i första instans prövas av och, när regeringen handlägger ärendet, det statsråd som skall föredra ärendet. beslut om förvar skall kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen. Regeringsrätten skall pröva om statsråds beslut om förvar skall bestå, se avsnitt 7.2.6. Liksom skall gälla att polisen får fatta beslut om att tillfälligt ta utlänningar i förvar eller ställa dem under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Ett sådant beslut av polisen skall skyndsamt anmälas till den handläggande myndigheten, dvs. till om ärendet handläggs av verket eller regeringen. Tillstånd till kort besök beslutas av enligt 4 kap. 15 § UtlL och 8 kap. 20 § första stycket NUtlL. Lagrådet har ifrågasatt om inte med hänsyn till att verket i övrigt har befogenheter att besluta i säkerhetsärenden också bör pröva frågor om tillstånd till sådana besök. Enligt regeringens mening är möjligheterna att besluta om förbud att återvända till av central betydelse i säkerhetsärendena. De flesta förbuden kommer också enligt regeringens bedömning slutligen att prövas av regeringen. Det framstår mot denna bakgrund inte som ändamålsenligt att överlämna till att i säkerhetsärendena pröva om tillstånd till kort besök skall ges. Regeringen föreslår därför att regeringen skall pröva frågor om tillstånd till kort besök i säkerhetsärenden. I syfte att så långt möjligt förkorta handläggningstiderna i dessa ofta mycket brådskande ärenden bör även övervägas om det skulle kunna vara en framkomlig väg att ha kortare överklagandetider än vad som gäller för andra utlänningsärenden. Regeringen anser emellertid att önskemålet om en handläggnings och processordning som så litet som möjligt avviker från vad som gäller i andra utlänningsärenden måste få väga tungt. Regeringen föreslår därför inte några särskilda överklagandetider för just denna typ av ärenden. Ett beslut av i ett ärende med säkerhetsaspekter bör kunna överklagas inte bara av utlänningen utan även av Säkerhetspolisen. Vanliga regler i frågor om sekretess och om rätt till offentligt biträde kommer att gälla även i ärenden med säkerhetsaspekter enligt utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll. Att beslut i dessa ärenden skall fattas av i första instans behöver inte innebära att regeringen inte kommer att få kännedom om ärendena förrän de överklagats. Som nämnts tidigare är det inte ovanligt att känsliga utrikespolitiska bedömningar måste göras i Av betydelse är då bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen, som föreskriver att utrikesministern skall hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till främmande stat eller till mellanfolklig organisation kommer upp hos en annan statlig myndighet. Grundlagberedningen yttrade att det inte är tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern om sitt beslut, utan underrättelse skall lämnas i så god tid att utrikesministern får en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse (se och , Grundlagarna, 1980, s. 360). Förslagen ovan gäller såväl ärenden enligt utlänningslagen som ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. däremot att införa samma ordning också i de medborgarskapsärenden där Instansordningen i dessa ärenden har lagts fast av i den nya lag (2001:82) om svenskt medborgarskap som trädde i kraft . överklagas beslut i de medborgarskapsärenden som är säkerhetsärenden direkt från till regeringen. Den ordningen bör bestå. Definition av ett säkerhetsärende Regeringens förslag om handläggningen av ärenden enligt utlänningslagen med säkerhetsaspekter och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll innebär att det inte blir samma instansordning i dessa ärenden som i andra utlänningsärenden. Det är därför nödvändigt att närmare avgränsa vilka ärenden som skall omfattas av den avvikande Det är också lagtekniskt lämpligt att denna kategori ärenden definieras i lagtexten som säkerhetsärende. Enligt utlänningslagen får och lämna över ärenden av betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet enligt nuvarande 7 kap. 11 § andra stycket 2 UtlL till regeringen för prövning. NIPU ansåg att ett sådant ärenden i praktiken torde kunna knytas till någon av följande situationer: vid avvisning enligt nuvarande 4 kap. 2 § första stycket 4, dvs. om det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller något annat nordiskt land, vid återkallelse av uppehållstillstånd enligt nuvarande 2 kap. 11 § första stycket 3, utvisning enligt nuvarande 4 kap. 3 § av samma skäl, då uppehållstillstånd kan vägras flyktingar och andra skyddsbehövande enligt nuvarande 3 kap. 4 § andra stycket 1, dvs. om det finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet eller då uppehållstillstånd annars kan vägras skyddsbehövande enligt samma lagrum 2, dvs. om det finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person, vid fråga om uppehållstillstånd av humanitära, anknytnings eller andra skäl enligt nuvarande 2 kap. 4 § UtlL, dvs. då uppehållstillstånd inte skall utan får ges. Ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll är sådana ärenden där en utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen får utvisas, om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller då det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att utlänningen kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Enligt gällande ordning är det en angelägenhet för och att bedöma om ett ärende har betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Det kommer givetvis att bli en angelägenhet för även fortsättningsvis att göra denna bedömning. Enligt nuvarande 7 kap. 11 § UtlL får och i vissa fall med eget yttrande lämna över ärenden till regeringen för beslut. En av grunderna för överlämnande är att ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet. lämnar i praxis regelmässigt över de ärenden till regeringen, där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet begärt eller förordat att en utlänning skall avvisas eller att uppehållstillstånd skall vägras eller återkallas. Verket skall dock inte överlämna ärenden där ansökan om uppehållstillstånd under alla förhållanden skall avslås därför att de skäl som åberopats är otillräckliga för att bevilja tillstånd, se prop. 1996/97:25 s. 293. Avgörande för när ett utlänningsärende skall anses som ett säkerhetsärende i den nya ordningen bör lämpligen knytas till att Säkerhetspolisen under åberopande av säkerhetsskäl förordar avvisning eller utvisning eller att en ansökan om uppehållstillstånd skall avslås eller återkallas. Föreligger ett sådant ställningstagande av Säkerhetspolisen, får ärendet anses vara ett säkerhetsärende och regeringen överklagandeinstans. Den definitionen skall framgå av lagtexten. Det kan givetvis inträffa att ett ärende i har behandlats som ett vanligt ärende utan säkerhetsaspekter men att sådana visar sig finnas under det att ärendet handläggs i migrationsdomstol. Situationen kan dock antas bli ovanlig. Skulle den uppstå bör den bästa lösningen vara att ärendet återförvisas till för att de nya omständigheterna skall kunna bedömas i första instans. Om säkerhetsaspekterna kommer fram under handläggningen i Migrationsöverdomstolen kan domstolen välja att yttra sig och lämna över ärendet till regeringen. Om ärendet måste kompletteras och detta lämpligen bör göras av får Migrationsöverdomstolen återförvisa ärendet till verket. Migrationsdomstolens dom måste dock först undanröjas. Om säkerhetsaspekterna uppmärksammas alltför sent i Prop. 2004/05:170 domstolsprocessen, finns möjlighet för Säkerhetspolisen att återkomma till med begäran att uppehållstillståndet skall återkallas och utlänningen utvisas. Regeringens förslag: De förutsättningar för förvarstagande som gäller enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll för utlänningar som är skall gälla utlänningar som är . Utredningens om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen erinran har framförts. Skälen för regeringens förslag: Enligt 8 § lagen om särskild utlänningskontroll får en utlänning som är inte tas i förvar utan synnerliga skäl. Detsamma gäller hans eller hennes vårdnadshavare eller en av dem, om de är flera. Åldersgränsen skiljer sig från vad som stadgas i 6 kap. 3 § UtlL enligt vilken åldersgränsen är . Före var gränsen för att tillämpa de särskilda regler för under vilka omständigheter ett barn får tas i förvar eller ställas under uppsikt även i utlänningslagen. I enlighet med förslag (SOU 1996:115) ändrades emellertid reglerna som styr detta i utlänningslagen till . I propositionen svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop.1996/97:25 s. 256) uttalade regeringen bl.a. följande. Enligt regeringens bedömning uppfyller utlänningslagen krav att frihetsberövande skall ske i enlighet med lag, som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. Här liksom beträffande andra artiklar är det möjligt med olika regler för skilda åldersgrupper under , där i vissa fall den övre åldersgruppen kan tilldelas rättigheter och skyldigheter eller i övrigt jämställas med vuxna. Konventionen kan heller inte tolkas som att den som diskriminering förbjuder tvångsmedel mot barnfamiljer som tagit sig till ett annat land och sedan vägrar att frivilligt lämna det. De skäl som kan anföras till stöd för den nuvarande ordningen, som innebär att barn mellan kan tas i förvar mindre restriktivt än mindre barn, är enligt regeringen inte tillräckligt starka. Regeringen anser att åldersgränsen i lagen om särskild utlänningskontroll bör vara densamma som i utlänningslagen och föreslår att den höjs till . Regeringens förslag: I lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll skall klargöras att Säkerhetspolisen verkställer förvarsbeslut enligt den lagen. Vidare skall förtydligas att utlänningar som hålls i förvar enligt den lagen inte skall placeras i . Förslaget från utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har tillstyrkt förslaget och påpekat att skall svara för verkställigheten av förvarsbeslut rörande säkerhetsärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. m.fl. har tillstyrkt bl.a. förslaget att de barn som tas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll inte utan synnerliga skäl får placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. understryker att polisarrest, häkte och kriminalvårdsanstalt är helt olämplig placering för barn som tas i förvar. Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande ordning är det som bestämmer i vilken förvarslokal en utlänning som tas i förvar enligt utlänningslagen skall placeras. Detta framgår av 6 kap. 16 § UtlL där det anges att svarar för att ett beslut om förvar verkställs. När det gäller ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll finns det inte någon motsvarande bestämmelse eller hänvisning till relevant bestämmelse i utlänningslagen. När det gäller ärendena med säkerhetsaspekter verkställs ett förvarsbeslut av olika myndigheter beroende på om ärendet handläggs enligt utlänningslagen eller lagen om särskild utlänningskontroll. Detta framgår inte tydligt av lagregleringen. Regeringen anser att det är en brist att det inte tydligt framgår av någon bestämmelse i lagen om särskild utlänningskontroll att det är Säkerhetspolisen som ansvarar för att förvarsbeslut som fattas enligt den lagen verkställs. En sådan bestämmelse skall därför införas. Det är otvivelaktigt så att personer som misstänks utgöra hot mot rikets säkerhet, t.ex. misstänkta terrorister, inte bör placeras tillsammans med andra personer som tagits i förvar. Personer som tagits i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör inte vistas i , eftersom dessa lokaler inte når upp till de säkerhetskrav som måste ställas i denna typ av ärenden. I samma bestämmelse skall även förtydligas att utlänningar som hålls i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll inte skall kunna placeras i . Någon speciell regel om att barn inte får placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest finns inte heller i lagen om särskild utlänningskontroll. Det lär vara ytterst sällsynt, om det över huvud taget inträffar, att barn tas i förvar med stöd av denna lag. Enligt regeringen bör barn kunna placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Detta skall dock endast gälla om det finns synnerliga skäl. Ett sådant synnerligt skäl är, enligt regeringens mening, om barnet skulle komma att tas i förvar tillsammans med sin enda vårdnadshavare. Vuxna personer som tas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll kan inte placeras i av säkerhetsskäl. Om inte detta utrymme fanns för att placera barn utom skulle det innebära att barn och förälder i denna situation skildes åt, vilket kan vara mer till skada för barnet än att vistas i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. En annan situation som skulle kunna utgöra ett synnerligt skäl för en sådan placering vore om ett barn som åldersmässigt närmar sig vuxengränsen misstänks för mycket allvarliga brott mot rikets säkerhet. Även en bestämmelse med denna innebörd skall införas i lagen. 20 Ärenden med utrikespolitisk betydelse Regeringens förslag: Ärenden med utrikespolitisk betydelse skall prövas enligt den instansordning som föreslås för utlänningsärenden i allmänhet. NIPU:s förslag: Stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig i , Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) och ytterligare några frivilligorganisationer uttrycker sin tillfredsställelse över att ärenden av utrikespolitisk betydelse enligt förslaget kommer att handläggas i samma ordning som utlänningsärenden i allmänhet. Skälen för regeringens förslag: För ärenden med utrikespolitisk betydelse gäller samma procedurregler som för ärenden med säkerhetsaspekter. eller får således enligt 7 kap. 11 § UtlL med eget yttrande lämna över ett ärende till regeringen för beslut, om ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet. I den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 174) anfördes i denna fråga följande. Ärenden får även överlämnas till regeringen om de bedöms ha betydelse för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation. Dessa ärenden hör enligt regeringens uppfattning tämligen logiskt sett hemma hos regeringen. Man bör dock notera att 10 kap. 8 § RF föreskriver att utrikesministern skall hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till främmande stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Detta innebär att en viss rest av kontroll från regeringens sida kvarstår även om och skulle ges exklusiv rätt att pröva även ärenden som har utrikespolitisk betydelse. Det är därför inte helt uteslutet med en lösning som innebär att ärenden av detta slag endast prövas av myndigheterna. De ärenden som hänskjuts av utrikespolitiska skäl är emellertid få. Om vissa överlämnandemöjligheter behålls, bör vissa ärenden med utrikespolitisk betydelse tillhöra den grupp ärenden som alltjämt bör få lämnas över. Som framgår av citatet ovan bedömde regeringen att det inte var uteslutet att ärenden av utrikespolitisk betydelse prövades enbart Med de förslag till instans- och processordning som regeringen nu föreslår kommer möjligheten att lämna över ärenden till regeringen inte att behållas. Att behålla ärenden med endast utrikespolitisk betydelse inom den ordning som föreslås för säkerhetsärenden skulle enligt regeringens mening av flera skäl inte vara Det finns exempelvis inga klara kriterier för att avgränsa ärenden med endast utrikespolitisk och ingen säkerhetspolitisk betydelse. De undantag som enligt de internationella förpliktelserna gäller för ärenden som avser nationell säkerhet gäller heller inte ärenden med enbart utrikespolitisk betydelse. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 19 innebär vidare bestämmelsen i 10 kap. 8 § RF att underrättelse till utrikesministern skall lämnas när en fråga uppkommer hos en myndighet, alltså innan myndigheten tar ställning, och att underrättelse skall lämnas i så god tid att utrikesministern får en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens utrikespolitiska betydelse. Någon risk för att ärenden med utrikespolitisk betydelse skall avgöras på myndighetsnivå utan att utrikesministern underrättats om ärendet bör således inte finnas. Regeringen bedömer mot ovanstående bakgrund att även ett ärende med utrikespolitiska aspekter skall prövas enligt den instansordning som föreslås för utlänningsärenden i allmänhet. 21.1.1Bemyndigande vid krig och krigsfara Regeringens förslag: De särskilda bemyndiganden som finns i 12 kap. utlänningslag och som bl.a. ger regeringen rätt att meddela föreskrifter om utlänningars inresa, vistelse, utresa, anställning, avlägsnande från landet och omhändertagande vid krig och krigsfara skall finnas även i den nya utlänningslagen. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte uttalat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: Bemyndigandena i nuvarande 12 kap. UtlL rör olika specialområden inom utlänningsrätten. Där ges regeringen rätt att meddela föreskrifter dels om skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i , dels om inskränkningar angående utlänningars rätt att vara anställda i vissa företag, om inskränkningarna är nödvändiga med hänsyn till säkerhet. Bemyndigandet om anmälningsskyldighet har använts för att bl.a. ange att vissa myndigheter skall underrätta polismyndighet om en utlännings namn, adress m.m. (6 kap. 1 och 2 §§ UtlF). Bland de myndigheter som är skyldiga att lämna underrättelse finns , arbetsförmed- lingskontor, socialnämnd och skolstyrelse. skall med anledning av underrättelsen se till att utlänningen ansöker om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd hos eller vidta andra åtgärder som underrättelsen ger anledning till. I 6 kap. UtlF finns även ett stort antal bestämmelser som behandlar myndigheters underrättelseskyldighet gentemot varandra. Att ha detaljbestämmelser av detta slag i en lag skulle tynga den alltför mycket. Regeringen instämmer med att det finns ett behov av ett flexibelt system på detta område. Bemyndigandet behövs även i den nya utlänningslagen. Detsamma gäller föreskriftsrätten om inskränkningar i utlännings anställning med hänsyn till säkerhet. Som utredningen anmärkt kan användningsområdet för detta bemyndigande anses som marginellt i dagens läge men, som utredningen påpekar, kan behovet komma att förändras. Bemyndigandet skall alltså finnas kvar. 12 kap. 3 § UtlL får regeringen meddela föreskrifter om hemsändande av personer som inte är flyktingar och som tagits om hand enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om Sådana föreskrifter har meddelats i 12 § förordningen (1991:1472) om psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk Detta bemyndigandet har funnits och det har utnyttjats. Som har förslagit skall såväl detta bemyndigande som det bemyndigande om fripassagerare som finns intaget i andra stycket i 12 kap. 3 § UtlL finnas kvar. I 12 kap. 4 och 5 §§ UtlL finns en omfattande rätt för regeringen att meddela föreskrifter om utlänningars inresa, vistelse, utresa, anställning, avlägsnande från landet och omhändertagande vid krig och krigsfara Föreskrifter om avlägsnande och omhändertagande som har meddelats i andra fall än då är i krig skall underställas