prop · GT0335 · 2005-10-25 00:00:00 — Vidare har svenska domstolar i vissa fall möjlighet att omvandla en utländsk påföljd enligt reglerna i § lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom och 7 kap. 3 § lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder. Sammanfattningsvis anser regeringen att ett system med omvandling av fängelse på livstid sammantaget bättre får anses tillgodose de krav på förutsebarhet som bör eftersträvas. Regeringen anser därför att ett nytt system för frigivningsprövning av livstidsdömda bör resultera i att ett utdömt livstidsstraff kan omvandlas till ett tidsbestämt straff. Livstidsstraffets karaktär av tidsobestämt straff bibehålls dock fram till dess en ansökan om omvandling bifallits. Någon gräns för när detta se- nast skall ske bör inte uppställas. Ett nytt system för omvandling av livstids fängelse leder inte till att möj- ligheterna enligt regeringsformen till frigivning genom nåd påverkas. Regeringen kommer således även i fortsättningen att ha möjlighet att benåda livstidsdömda. I de fall då det kan vara aktuellt att omvandla ett livstidsstraff till en annan påföljd, t.ex. rättspsykiatrisk vård, kommer nåd alltjämt att vara den enda möjligheten till frigivning. En erinran om nåde- Prop. 2005/06:35 institutet bör tas in i lagen. Regeringens förslag: En ansökan om omvandling av livstidsstraff skall tas upp av . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens när det gäller att allmän domstol skall pröva frågan. Utredningen har dock föreslagit att ansökningarna skall tas upp av . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget el- ler lämnat det utan erinran. Ett antal remissinstanser, däribland hov- rätt, Riksåklagaren, och har dock, med delvis olika motivering, förordat som Justitiekanslern har ansett att det kan ifrågasättas om detta inte vore en mer ändamålsenlig ordning och efterlyst en genomgång av nackdelarna med ett förfarande i allmän domstol. bl.a. framhållit att den ifrågavarande typen av prövning inte lämpar sig för ett domstolsförfarande då det är fråga om andra bedömningar än de som normalt hanteras av allmän domstol samt då erforderlig expertis är Riksåklagaren har ansett att det är principiellt fel att en dö- mande instans prövar straffverkställighetsfrågor. efterlyst en genomgång av nackdelarna med en prövning vid domstol och påtalat särskilt att det handlar om bedömningar som normalt inte hanteras har instämt i utredningens redogö- relse av skälen för att välja nämnden som prövningsorgan. uttryckt kritik mot genomgången av de skäl som anförts mot nämnden och ifrågasatt utredningens resonemang om varför prövningen bör läggas på allmän domstol. har anfört att det är väsentligt med den offentlighet och öppenhet som en allmän domstols prövning Hovrätten över och har ifrågasatt om det inte vore lämpligare att frigivningsprövningen sker i den domstol som först dömt i målet. På detta sätt kan, enligt hovrätten, kravet på lokal förank- Även har förordat att den dom- stol som ursprungligen dömt i målet bör pröva frågan om frigivning, ef- tersom det framstår som mest naturligt samt då denna domstol har störst möjlighet att göra en rättvis bedömning. Tingsrätten har även framhållit att det ligger en fara i att koncentrera beslutsfattandet. rätt har uttryckt tveksamhet inför förslaget att skall vara den enda frigivningsdomstolen i landet. ning bör flera domstolar pröva frågan och deras placering bör av praktis- ka och ekonomiska skäl styras av närheten till de kriminalvårdsanstalter där merparten av de livstidsdömda avtjänar straffen. förordat att handläggningen av frigivningsprövningar skall ske vid Öre- har utvecklat skälen för att prövningen bör förläggas dit. ningsvis efterfrågat ytterligare överväganden avseende frågan hur sam- ordning mellan de ärenden som hanteras inom ramen för den föreslagna ordningen och möjligheten att ansöka om nåd skall ske. Förslaget i utkast till lagrådsremiss överensstämmer med regering- ens förslag. Remissinstanserna: delar, mot bakgrund av att pröv- ningen utformas som en tidsbestämning av straffet, uppfattningen att prövningen bör göras av allmän domstol. har framhållit att säkerhetsaspekterna i samband med genomförande av förhandlingar med förhör av livstidsdömda inte bör underskattas. Hovrätten har vidare an- fört att det förhållandet att nådeinstitutet kvarstår oförändrat, parallellt med den nya ordningen med omvandlingsprövning, medför olägenheter; dels riskerar eventuella kostnadsbesparingar att utebli, dels riskerar prax- is att skifta mellan systemen. har instämt i vad anfört. har vidhållit att nämnden är ett lämpligare alternativ som prövningsorgan och framhållit att den kan erbjuda en han- tering som är snabbare, mer flexibel och mindre kostsam. Skälen för regeringens förslag Utredningen har behandlat fyra alternativ för valet av prövningsorgan; ett för frigivningsprövningen särskilt inrättat organ, , förvaltningsdomstol eller allmän domstol. Utredningen har således inledningsvis övervägt inrättandet av ett nytt organ för att pröva dessa ärenden. Med beaktande av det relativt sett be- gränsade antal prövningar som det är fråga om har utredningen dock fun- nit att det inte är lämpligt. Utredningens slutsats är i stället att någon re- dan existerande nämnd eller domstol, eventuellt i särskild sammansätt- ning, skall pröva ärendena. Regeringen, som konstaterar att några andra alternativ inte heller har framhållits i remissyttrandena, instämmer i ut- redningens bedömning i denna del. Regeringen utgår därför från att de tre andra alternativen närmare bör övervägas. Inget av dessa är olämpligt och inget är heller helt utan in- vändning. Vid avgörandet bör fästas avseende såväl vid principiella som praktiska hänsyn. Det måste även vid valet av prövningsorgan vägas in hur prövningen kommer att gestalta sig. Regeringen föreslår ett system som innebär att den utdömda påföljden skall omvandlas till ett tidsbestämt straff medan utredningen förordat ett system med villkorlig frigivning från livstids- straffet. Självfallet har detta ställningstagande betydelse också för valet av prövningsorgan, eftersom det är fråga om olika prövningar; ändring av en utdömd påföljd respektive beslut i en verkställighetsfråga. Som regeringen närmare behandlar i avsnitt 6.5 är det vidare en ut- gångspunkt vid bestämning av de kriterier som skall ligga till grund för omvandlingsprövningen, att frågor bl.a. om den brottslighet som livstids- straffet omfattar, risken för återfall i brottslighet samt hur den dömde hanterat verkställigheten av straffet bör beaktas. Utredningen har utförligt redovisat fördelarna med att lägga ansvaret för prövningen på och regeringen har inget att tillägga till den redovisningen. Det kan sålunda sammanfattas att pröv- ningen i och för sig ligger nära övriga uppgifter och att nämnden är väl lämpad att pröva frågor om risk för återfall i brott och kriterier som rör den dömdes personliga förhållanden. Nämndens sammansättning torde också garantera att erforderlig kompetens för prövningen generellt sett finns. har dock till uppgift att pröva verkställighets- frågor och det kan ifrågasättas om nämnden bör ges uppgiften att om- vandla en av domstol utdömd påföljd. Som an- fört är även den offentlighet och öppenhet som en domstolsprövning in- nebär av stor betydelse i sammanhanget. Domstolarna får vidare anses vara väl skickade att hantera en tvåpartsprocess av det slag som föreslås. En väsentlig fråga är också vilka överklagandemöjligheter som bör finnas och hur dessa skall utformas. Regeringen delar utredningens be- dömning att ett avgörande vid prövning av omvandling av fängelse på livstid skall kunna överklagas. Enligt gällande rätt finns det inte någon möjlighet att överklaga beslut. Det har på flera håll efterlysts en genomgång av de nackdelar som är förknippade med att välja en domstol särskilt allmän domstol som prövningsorgan. De omständigheter som har framhållits under remissbe- handlingen är bl.a. att prövningen i stor utsträckning är av icke-rättslig karaktär och inte lämpar sig för hantering i domstol, eftersom den rör andra bedömningar än de som normalt utförs av domstol. Vidare har an- setts att erforderlig kompetens saknas i domstol. Regeringen anser dock att invändningarna förlorar i styrka med ett sy- stem som innebär en omvandling av livstidsstraffet till ett tidsbestämt fängelsestraff. Regeringens uppfattning är vidare att det i domstolarna finns en bred och mångsidig kompetens upparbetad som gör dem väl lämpade att hantera de bedömningar som är i fråga. Det finns vidare en vana att i domstol tillgodogöra sig extern kompetens då detta erford- ras. Det är förvisso helt riktigt att det inte ankommer på allmän domstol att bedöma risk för återfall i brott och andra kriterier som avser den döm- des personliga förhållanden i samband med frigivning från fängelsestraff, men närliggande överväganden görs t.ex. i samband med påföljdsval. En omständighet som kan tala för att välja förvaltningsdomstol som prövningsorgan är att detta domstolsslag är överprövningsinstans i kri- minalvårdsmål. Å andra sidan framstår de föreslagna kriterierna som rör brottet och omständigheterna kring detta, jfr avsnitt 6.5, som mer lämpa- de att hanteras av allmän domstol. Det faktum att prövningen gäller om- vandling av en påföljd som dömts ut i ett brottmål talar också med styrka för att allmän domstol bör pröva frågan. Sammanfattningsvis anser regeringen, bl.a. med hänsyn till att om- vandlingsprövningen rent faktiskt innebär en ändring av en lagakraftvun- nen brottmålsdom, att det är lämpligast att prövningen förläggs till all- män domstol. Regeringen fäster också särskild vikt vid att en domstol har bättre förutsättningar att hantera ett offentligt tvåpartsförfarande med överklagbara beslut. Vid en samlad avvägning av de faktorer som re- dovisats anser regeringen således att en allmän domstol som prövnings- organ är den lämpligaste lösningen. När det sedan gäller frågan vilken domstol som skall anförtros uppgiften noteras inledningsvis att Hovrätten över och förordat att prövningen skall ske vid den underrätt som ursprungligen dömt i målet. 2005/06:35 Utredningen har å andra sidan anfört att handläggningen bör vara kon- centrerad till en domstol för att få till stånd en enhetlig rättstillämpning. Ett annat skäl för att koncentrera handläggningen är att det blir fråga om ett relativt litet antal ärenden . Vid en samlad bedömning och med hänsyn till vikten av att handlägg- ningen koncentreras, i synnerhet för att åstadkomma en enhetlig tillämp- ning, bör handläggningen, enligt regeringens mening, ske endast vid en tingsrätt. Till grund för förslaget att välja har utredningen åberopat att den tingsrätten framstår som lämplig dels på grund av sin storlek, dels på grund av att den utgör särskilt forum för vissa andra mål- grupper i vilka hög koncentration eftersträvats. Ytterligare en aspekt är tillgången till säkerhetssal som i vissa fall kan behöva utnyttjas. Flera remissinstanser har dock ifrågasatt utredningens förslag i denna del. Som ett led i fördelningen av uppgifter inom domstolsväsendet bör dock en regional balans mellan domstolarna eftersträvas och i denna pro- cess finns det anledning att överväga andra alternativ än . har anfört att såväl som tingsrätter är lämpliga val. Såsom uttalat bör valet av domstol av praktiska skäl styras av närheten till de kriminalvårdsanstalter där merparten av de livstidsdömda avtjänar straffen, särskilt med hänsyn till att den dömde skall ges tillfälle att höras muntligen inför rätten i sam- band med prövningen. Regeringen instämmer i att det geografiska läget således har en viss praktisk betydelse. Ur den synvinkeln framstår som är centralt belägen i landet som lämplig. Rent storleksmäs- sigt får en tingsrätt som den i också anses väl skickad att hantera uppgiften. Såvitt avser frågan om säkerhet är det i och för sig en fördel för att det i anslutning till i centrala finns en säkerhetssal. har framhållit att omvandlings- prövningen, och den därmed sammanhörande möjligheten till muntlig förhandling, kommer samtliga livstidsdömda till godo och således även de som inte kan komma ifråga för omvandling avtjä- nande. Hovrätten anser därför att säkerhetsaspekterna inte bör underskat- tas. Regeringen, som instämmer med det anförda, anser att det finns goda förutsättningar att garantera säkerheten även om omvandlingsprövningen anförtros . Det får antas att i fö- rekommande fall kommer att kunna informera domstolen om eventuella säkerhetsrisker. Den dömde kan höras muntligen på anstalt och har också erfarenhet av att hantera förhandlingar med intagna på Kumlaanstalten. Det kan också nämnas att regeringen presenterat förslag om ett bättre utnyttjande av modern teknik genom att försöks- verksamheten med videokonferens permanentas och utvecklas, se vidare prop. 2004/05:131, En modernare rättegång reformering av processen i allmän domstol. Regeringen anser sammantaget att det finns goda skäl att anförtro Öre- bro tingsrätt uppgiften att hantera prövningen om omvandling av livstids- straff. Samordning med regeringen avseende prövning av nådeärenden Det finns anledning att beröra frågan om samordning mellan de ärenden som hanteras inom ramen för den föreslagna ordningen och ärenden som avser nåd enligt regeringsformen. ytterligare överväganden om hur denna samordning skall ske. nat den omständigheten att nådeskäl sannolikt ofta kommer att åberopas hos domstolen talar enligt regeringen i en sådan situation bör avvakta domstolens beslut. Som tidigare nämnts kan införandet av ett system med omvandling av livstidsstraff inte innebära att regeringens möjligheter att bevilja nåd be- Det finns alltså inget hinder mot att en livstidsdömd inger en ansökan om nåd som han eller hon ansöker om omvandling av straffet enligt den föreslagna lagen. Om den dömde genom nåd fått livstidsstraffet omvandlat till ett tidsbe- stämt straff finns förutsättningar för lagens tillämpning. domstolen däremot tidsbestämt ett livstidsstraff för pröv- ningen av en ansökan om nåd utgör den tidsbestämda påföljden utgångs- punkt vid prövningen. har anfört att de parallella systemen kan medföra olägen- heter dels på grund av att eventuella kostnadsbesparingar riskerar att ute- bli, dels för att praxis riskerar att skifta mellan systemen. ten för regeringens förslag är dock att en prövning av omvandling av straffet normalt skall ske i domstol och att den dömde också, för att bl.a. ges möjligheter till ett motiverat beslut, kommer att ansöka om omvand- ling hos domstol. De omständigheter som normalt anförs i ett nådeärende torde också i flertalet fall kunna beaktas av domstolen, även om pröv- ningen skall utgå från i lagen angivna kriterier. t.ex. sjukdom eller s.k. tredjemansskäl, bör dock inte kunna ges någon självständig betydelse för domstolsprövningen. som finns såväl i nådeförfarandet som i domstolsprövningen enligt det föreslagna systemet torde det finnas goda praktiska möjligheter att und- vika otillfredsställande resultat, t.ex. samtidiga ställningstaganden. avser risken för att de olika systemen leder till olika praxis bör det under- strykas att regeringens möjlighet att bevilja nåd är helt diskretionär och att det är svårt att tala om någon praxis i egentlig mening. Regeringens förslag: Den nya lagen om omvandling av fängelse på livstid skall gälla för personer som i avtjänar fängelse på livs- tid. Lagen skall inte tillämpas i fråga om personer som har överförts till för straffverkställighet med stöd av lagen (1994:569) om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt eller lagen (2002:329) om samarbete med . Regeringens bedömning: Lagen om omvandling av fängelse på livstid bör inte omfatta personer som utomlands har dömts till långa tidsbestämda fängelsestraff. Utredningens förslag att livstidsdömda som är eller har varit föremål för beslut enligt 31 eller 58 a § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt skall överlämnas till regeringen för beslut bör inte genomföras. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen har dock föreslagit att även personer som utomlands dömts till tidsbestämda fängelsestraff och som har överförts hit skall ha möjlighet till frigivningsprövning på samma sätt och efter samma kriterier som de som skall gälla för livstidsdömda. Ut- redningen har vidare föreslagit att domstolen skall överlämna ärenden rörande dömda som är eller har varit föremål för beslut enligt 31 eller 58 a § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) till regeringen för beslut, i de fall domstolen anser att frigivning skall ske. Regeringens prövning av dessa ärenden föreslås endast innefatta de säkerhetspolitiska aspekterna. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft någon erin- ran mot förslagen. och har ställt sig positiva till att de utomlands dömda föreslås omfattas av förslaget. Åkla- garmyndigheten i har å andra sidan framhållit att en prövning av de utomlands dömda har så starka utrikespolitiska förtecken att pröv- ningen inte rimligen kan anförtros annat organ än regeringen. Åklagar- myndigheten i har anfört att systemet bör omfatta alla personer som ådömts strafftider som är längre än de som i motsvarande situation hade kunnat ådömas i . och Åklagarmyn- digheten i har ställt sig tveksamma till förslaget beträffande de ärenden som rör säkerhetspolitiska intressen. I samma fråga har Rikspo- lisstyrelsen ställt sig bakom utredningens förslag men föreslagit en annan lagteknisk lösning. Styrelsen har vidare anfört att regeringen bör kunna göra en helhetsbedömning i ett överlämnat ärende. Förslaget i utkast till lagrådsremiss överensstämmer med regering- ens förslag. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten av remissinstanser- na har inte haft någon invändning mot förslaget. Säkerhetspolisen har, beträffande ärenden som rör säkerhetspolitiska intressen, framhållit att det finns livstidsdömda som har varit föremål för beslut enligt 31 § KvaL. Vidare har Säkerhetspolisen anfört att myndigheten kan ha till- gång till underrättelseinformation som kan ha betydelse för bedömningen av återfallsrisken och som erhållits från en samarbetande tjänst på villkor att den inte får användas i domstol. Skälen för regeringens förslag och bedömning: En naturlig utgångs- punkt är att personer som i dömts till och här avtjänar livstids fängelse bör omfattas av den nya lagen. Utredningen har därutöver föreslagit att personer som utomlands har dömts till tidsbestämda fängelsestraff eller till fängelse på livstid och överförts till för straffverkställighet skall omfattas av det nya systemet. Utredningen har anfört att, även om det för närva- rande rör sig om få personer, utgör det ett problem både för den dömde och för kriminalvården att hantera så långa verkställighetstider. Utred- ningen har också uttalat att tidsbestämda straff som ådömts utomlands passar mindre väl in i ett system som bygger på omvandling av påfölj- den, vilket bland andra omständigheter påverkat utredningens val av sy- stem. I sammanhanget har utredningen även framhållit att den inte haft möjlighet att göra några utrikespolitiska överväganden i frågan eller kun- nat bedöma vilka konsekvenser det föreslagna systemet kan få för andra utomlands dömda svenskars möjlighet att bli överförda hit. Regeringen anser att ett viktigt skäl för reformen är att minska de ne- gativa skadeverkningarna av tidsobestämda straff. Det finns därför goda skäl för att låta personer som utomlands dömts till livstids fängelse om- fattas av regleringen. Regeringen anser dock inte att, som Åklagarmyn- digheten i har anfört, utrikespolitiska hänsyn hindrar att en domstol prövar frågan om ett utomlands ådömt livstidsstraff kan om- vandlas till ett tidsbestämt straff. Domstolens prövning av frågan om omvandling utgör en del av verkställigheten av ett utländskt straff som i överförandefallen har åtagit sig att ombesörja, låt vara att sär- skilda villkor kan vara uppställda i det enskilda fallet. Det kan antas att omvandlingsprövningen av livstidsstraff i grunden kommer att skilja sig från omprövning av straff för personer som utom- lands dömts till tidsbestämda straff. Det framstår t.ex. inte som självklart att samma kriterier som skall ligga till grund för en tidsbestämning av livstids fängelse kan tillämpas för att omvandla utländska tidsbestämda straff. Omvandling av tidsbestämda straff för utlandsdömda skulle sanno- likt också ha ett delvis annat syfte, dvs. att i viss utsträckning göra en anpassning av den utdömda påföljden till svensk straffmätning för mot- svarande brott. Som i påpekat kan ett för- slag om att tidsbestämda fängelsestraff skall omfattas av systemet också ge upphov till tröskeleffekter i förhållande till fängel- sestraff understigande . Mot denna bakgrund anser regeringen att endast personer som avtjänar fängelse på livstid skall omfattas av regleringen. Den nya lagen kommer således även att omfatta dem som utomlands har ådömts livstidsstraff och sedan överförts hit för verkställighet. Vidare omfattas personer som har överförts hit för straffverkställighet och som, efter en sådan omvand- ling som avses i § första stycket 2 lagen (1972:260) om internatio- nellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom eller i 7 kap. 3 § första stycket 2 lagen (2003:1156) om överlämnade från enligt en europeisk arresteringsorder, har fått sitt straff bestämt till livstids fängelse. Som behandlas närmare i avsnitt 6.5 föreslås dock att villkor som uppställts vid överföringen skall följas i den mån de har betydelse vid omvandlingsprövningen. Ytterligare en fråga som aktualiseras är om den nya lagen bör omfatta personer som har dömts till livstids fängelse av () internationella brottmålstribunaler (Jugoslavientribunalen och Rwanda- tribunalen) eller , och som med stöd av lagen (1994:569) om samarbete med de internationella tribu- nalerna för brott mot internationell humanitär rätt eller lagen (2002:329) om samarbete med har överförts till för verkställighet av ett sådant straff. Av stadgorna för FN:s in- ternationella brottmålstribunaler följer att det endast är tribunalerna som kan besluta om nåd eller straffnedsättning. Om en sådan åtgärd aktualise- ras i verkställighetslandet skall den tribunal som har dömt i målet under- rättas för att därefter ta ställning till om åtgärden får ske (se artikel 28 i Jugoslavientribunalens stadga och artikel 27 i Rwandatribunalens stad- ga). Av artiklarna 105.1 och 110.12 i Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen följer att det endast är den domstolen som får över- pröva eller ompröva straff som utdömts av domstolen och att verkställig- hetsstaten inte får förändra det straff som dömts ut eller släppa den döm- de fri före utgången av den strafftid som domstolen har bestämt (se prop. 2001/02:88 s. 139 f. och NJA II 2002 s 650 ff.). Av artikel 110.3 följer vidare att frågan om omvandling av ett livstidsstraff som har dömts ut av får ske tidigast och då ge- nom att domstolen omprövar straffet. Enligt regeringens bedömning är det svårt att se hur de förfaranden och särskilda villkor som gäller för personer som har dömts till livstids fängelse av FN:s internationella brottmålstribunaler eller av skall kunna iakttas inom ramen för den föreslagna ordningen. Till detta kom- mer att de nämnda tribunalerna och intar en särställning både med hänsyn till formerna för deras inrättande och de brottstyper de har att handlägga. De har också ett särskilt infly- tande över verkställigheten. Regeringen anser därför att denna kategori av dömda personer inte bör omfattas av den nya lagens tillämpningsom- råde. Utredningen har föreslagit att personer som är eller har varit föremål för beslut enligt 31 eller 58 a § KvaL skall överlämnas från domstolen till regeringen för beslut.