prop · GS0362 · 2005-03-01 00:00:00 — Remissinstanserna har inte kommenterat förslaget. Skälen för regeringens förslag: Artikel 8. 2 i naturgasmarknads- direktivet behandlar systemansvarigas regler och villkor för balansering av gasöverföringssystemet och hur dessa regler och villkor skall vara utformade. Regeringen har i avsnitt 17 lämnat förslag till hur dessa be- stämmelser skall införas i den svenska naturgaslagstiftningen. I artikel 8.2 anges dessutom att villkoren för tjänster som tillhandahålls för balan- sering, inklusive regler och tariffer, skall offentliggöras. Naturgaslagen innehåller inga föreskrifter om skyldighet att offentlig- göra villkoren för balansering av naturgassystemet. Det bör därför infö- ras en sådan skyldighet för den systemansvariga myndigheten. Närmare föreskrifter om offentliggörande bör få meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 19Anskaffande av energi för drift av naturgasledning Regeringens förslag: Den naturgas som behövs för att bedriva kon- cessionspliktig överföring av naturgas skall anskaffas på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsorienterat sätt. Avtal om anskaffande av naturgas som behövs för att bedriva kon- cessionspliktig överföring av naturgas och som har ingåtts före omfattas inte av bestämmelsen under avtalets återstå- ende tid, dock längst till utgången av . El- och gasmarknadsutredningens förslag överensstämmer med re- geringens. Remissinstanserna: har tillstyrkt förslaget men erinrat om att den föreslagna formuleringen förutsätter att inga föränd- ringar sker i frågan om koncession. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 8.4 i naturgasmarknads- direktivet framgår att den naturgas som en innehavare av överförings- system behöver för att kunna utföra sin verksamhet skall anskaffas på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsorienterat sätt. Den svenska naturgaslagen innehåller inga särskilda regler för hur innehavare av överföringssystem skall anskaffa den naturgas de behöver för att utföra överföringsverksamheten. Företagen är visserligen upp- handlande enheter i enlighet med 4 kap. 1 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, men de är inte skyldiga att upphandla den energi de behöver för att kunna utöva överföringsverksamhet eftersom 4 kap. 7 § 2 samma lag innehåller ett undantag när det bl.a. gäller upphandling av gas för drift av näten. Genomförandet av artikel 8.4 i svensk rätt kan i huvudsak göras på två sätt. En ändring av bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling kan övervägas eller också kan en ny bestämmelse införas i naturgaslagen. Samma fråga har behandlats i avsnitt 6 såvitt avser anskaffande av el för att täcka nätförluster. Där framgår att regeringen inte anser att den upp- handling av el som görs för att täcka nätförluster skall göras i enlighet med reglerna i lagen om offentlig upphandling. Regeringen gör samma överväganden för anskaffande av den naturgas som en innehavare av naturgasledning behöver för att kunna utföra över- föringsverksamheten. I stället för att ändra i lagen om offentlig upphand- ling är det en mer ändamålsenlig ordning att införa en bestämmelse i naturgaslagen som anger att den naturgas som innehavare av konces- sionspliktiga ledningar behöver för att kunna utföra sin verksamhet skall anskaffas på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsorienterat sätt. Frågan är vad anskaffning på ett öppet, icke-diskriminerade och mark- nadsorienterat sätt innebär. Kravet på öppenhet innebär att de system- ansvariga vänder sig till marknaden och tillkännager sin önskan att an- skaffa energi. Detta kan t.ex. ske genom publicering. Ett icke-diskrimine- rande förfarande innebär skyldighet att beakta alla anbud och inte tilläm- pa särskilda villkor för eventuella närstående företag. Kravet på mark- nadsmässighet innebär att i princip att avtal skall ingås med den som kan erbjuda bästa möjliga pris och bästa villkor i övrigt. En bedömning av om leverantören har möjlighet att leverera den nödvändiga mängden naturgas på ett tillförlitligt sätt bör också kunna ske. För innehavare av distributionssystem innehåller naturgasmarknads- direktivet inte någon motsvarande skyldighet att anskaffa naturgas för att driva verksamheten. I naturgaslagstiftningen bör införas en bestämmelse om att den natur- gas som innehavare av koncessionspliktig naturgasledning behöver skaffa för att kunna utföra sin verksamhet skall anskaffas på öppna, icke- diskriminerande och marknadsorienterade villkor. Frågan uppstår då om vad som bör gälla för avtal som ingåtts före det att direktivet genomförts i svensk lag. För att naturgasföretagen inte skall kunna ingå avtal med mycket långa löptider innan förslaget träder i kraft anser regeringen att en rimlig avvägning är att låta de avtal som ingåtts före få fortsätta att gälla till dess att de löper ut, dock längst till utgången av . 20Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Åtskillnad av innehavare av koncessionspliktig Regeringens förslag: En juridisk person som bedriver överföring av naturgas eller som innehar naturgaslager eller en förgasningsanlägg- ning får inte bedriva handel med naturgas. En styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i en juridisk person som innehar koncession för naturgasledning, lagrings- anläggning eller förgasningsanläggning får inte vara sty- relseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i en juridisk person som bedriver handel med naturgas. El- och gasmarknadsutredningens förslag överensstämmer med re- Remissinstanserna: har tillstyrkt förslaget om åt- skillnad av systemansvariga för överföring och distribution av naturgas. har förordat en fullständig, funktionellt och organisa- toriskt, och även ägarmässig separation av monopolverksamhet- erna inom gasmarknaderna. ens förslag om juridisk åtskillnad mellan vertikalt integrerade företag som driver transportverksamhet respektive säljer gas. digheten bör dock åtskillnaden utvidgas till att också avse förhållandet mellan systemansvarig och ett distributionsföretag. Vidare anser myn- digheten att en styrelseledamot, verkställande direktör eller firmateck- nare i en juridisk person som uppbär systemansvar inte får vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i en juridisk person som bedriver distributionsverksamhet. Enligt Svenska Gasföre- ningen är det av yttersta vikt att distribution och handel får bedrivas en- ligt utredningens förslag, dvs. i företag med juridisk åtskillnad men utan krav på funktionell åtskillnad. Skälen för regeringens förslag: Handeln med naturgas kommer att bli fullt konkurrensutsatt. Enligt artikel 23 i naturgasmarknadsdirektivet skall nämligen hela naturgasmarknaden öppnas för konkurrens . För att minska risken för korssubventionering mellan verksamhet som består av överföring av naturgas och verksamhet som består av handel med naturgas, och för att garantera att samtliga aktörer får tillträde till naturgassystemet på objektiva och icke-diskriminerande villkor, ställs i naturgasmarknadsdirektivet (artikel 9.1) vissa villkor för innehavare av överföringssystemet. För det fall att innehavaren av överföringssystemet är en del av ett vertikalt integrerat naturgasföretag skall denne åtminstone i juridisk form, organisation och beslutsfattande vara oberoende av annan verksamhet utan samband med överföringen. I naturgaslagen finns inga krav på att den som bedriver både monopol- verksamhet och konkurrensutsatt verksamhet skall bedriva verksamhet- erna i skilda juridiska personer. I ellagen föreskrivs däremot att en juri- disk person som bedriver nätverksamhet inte får bedriva pro- duktion av eller handel med el. I ellagstiftningen finns således redan ett krav på att monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet skall drivas i skilda juridiska personer. För att genomföra det nya naturgasmarknadsdirektivets artikel 9.1 måste nu en ny reglering införas i naturgaslagstiftningen med bäring på de vertikalt integrerade företagen på naturgasmarknaden, dvs. naturgas- företag, eller en grupp av företag, där det berörda företaget eller den be- rörda gruppen bedriver verksamhet inom minst ett av områdena över- föring, distribution, LNG eller lagring och minst ett av områdena pro- duktion eller leverans av naturgas. Dessa företag måste vara åtskilda juridiskt. En bestämmelse om detta bör införas i lagen. För åtskillnad i beslutsfattande innebär direktivets minimiregler att de personer som ansvarar för ledningen i en verksamhet med överföring, distribution, LNG eller lagring inte får vara involverade i den dagliga driften avseende handel eller produktion av naturgas. Sådana personer skall kunna agera självständigt och det skall finnas faktisk beslutanderätt när det gäller de tillgångar som behövs för att trygga drift, underhåll och utbyggnad av näten. Förbudet riktar sig mot personer i ansvarig ställning inom företagen. Med ett företags ledning avses de personer som har ett reellt beslutsfatt- ande inom företaget. För svenskt vidkommande bedömer regeringen att detta i första hand innebär att ett företags styrelse och dess verkställande direktör samt firmatecknare är den krets som skall omfattas, eftersom dessa befattningar direkt anges i aktiebolagsstiftningen. Kraven på åtskillnad innebär att den som sitter i styrelsen i ett företag som bedriver verksamhet med överföring, distribution, LNG eller lagring inte får sitta i styrelsen för ett närstående företag som bedriver handel eller produktion av naturgas eller ha operativa uppgifter i sådana företag, dvs. är verkställande direktör eller firmatecknare för ett sådant företag. För det andra innebär kraven att den som är verkställande direktör eller firmatecknare i ett företag som bedriver verksamhet med överföring, distribution, LNG eller lagring inte får ha samma funktion i ett närstå- ende företag som bedriver handel eller produktion av naturgas eller sitta i ett sådant företags styrelse. Bestämmelser med denna innebörd bör infö- ras för företag som bedriver koncessionspliktig överföring av naturgas. I naturgasmarknadsdirektivets artikel 15 ges en möjlighet att tillåta ett kombinerat innehav av överförings-, LNG-, lagrings- och distributions- system som i juridisk form, organisation och beslutsfattande är obero- ende av annan verksamhet som inte har samband med överförings-, lag- rings-, och distributionsverksamhet. Såväl den svenska naturgaslagstiftningen som ellagstiftningen tillåter ett kombinerat innehav av överförings- och distributionssystemet. Regeringen kan inte se att det finns någon bärande invändning mot att fortsatt tillåta ett sådant kombinerat innehav. Även i fortsättningen bör det vara tillåtet att ha ett kombinerat innehav av överförings-, LNG-, lag- rings- och distributionssystem på naturgasmarknaden. 20.2Åtskillnad av innehavare av distributionssystem Regeringens förslag: En juridisk person som bedriver distribution av naturgas får inte bedriva handel med naturgas. Innehavare av distributionssystem undantas från naturgasmarknads- direktivets krav på att en styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i en juridisk person som distribuerar naturgas eller innehar lager eller anläggning för kondenserad naturgas inte får vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i en juridisk person som bedriver handel med naturgas. El- och gasmarknadsutredningens förslag överensstämmer i huvud- sak med regeringens. Remissinstansernas synpunkter har redovisats i avsnitt 20.1. Skälen för regeringens förslag Innehavare av distributionssystem skall enligt huvudregeln i naturgas- marknadsdirektivets artikel 13 vara åtskilda på samma sätt som inneha- vare av överföringssystem. I artikel 13 finns dock ett betydelsefullt undantag som medger att medlemsstaterna får besluta att innehavare av distributionssystem med mindre än 100 000 kunder får undantas från kraven på åtskillnad. Detta undantag omfattar såväl kraven på juridisk och organisatorisk åtskillnad som kraven på ett oberoende beslutsfattande. Den svenska naturgasmarknaden har totalt cirka 55 000 kunder. Om beslutar att tillämpa undantaget kommer i princip hela den svenska naturgasmarknaden att omfattas av detta undantag. De enda som i ett sådant fall inte kommer att omfattas av undantaget är de som levere- rar naturgas till kunder som har en uttagspunkt i det koncessionspliktiga naturgasnätet eller de som levererar naturgas till kunder som har en ut- tagspunkt i en naturgasledning som innehas av den som både har överfö- rings- och distributionsledningar. Med hänsyn till de konsekvenser som ett krav på åtskillnad får för företagen, uppkommer frågan om skall utnyttja möjligheten till undantag. I denna del måste först ställning tas till om ett krav på juridisk åtskillnad skall införas eller inte. Om juridisk åtskillnad bör krävas, upp- kommer frågan om det också bör ställas krav på funktionell åtskillnad, dvs. åtskillnad i organisation och beslutsfattande. Om något krav inte bör ställas på juridisk åtskillnad faller frågan om funktionell åtskillnad. I frågan om juridisk åtskillnad mellan den som bedriver överföring och den som bedriver handel med naturgas, kräver en sådan uppdelning att verksamheter med överföring eller distribution av naturgas skiljs från verksamheter med handel med naturgas och att sådana verksamheter organiseras i separata juridiska personer. Värme- och gasmarknadsutredningen anförde i sitt slutbetänkande Handel med gas i konkurrens (SOU 1999:115) att det inte fanns skäl att ställa längre gående krav på särredovisning än vad som angavs i natur- gasmarknadsdirektivet. Om monopolverksamheten och den konkurrens- utsatta verksamheten kan hållas isär fanns det från konkurrenssynpunkt, enligt utredningens bedömning, ingen väsentlig skillnad mellan kraven på särredovisning i den interna bokföringen och skilda juridiska perso- ner. Något krav på juridisk åtskillnad i likhet med det som gäller på el- lagstiftningsområdet föreslogs därför inte. I propositionen Ny naturgas- lag (prop.1999/2000:72) bedömde regeringen mot bakgrund av vad Värme- och gasmarknadsutredningen anförde att det inte behövde ställas krav på att överföring av naturgas och lagring av naturgas skulle bedrivas skilt från handel med naturgas. I sin rapport av naturgaslagen (dnr N2002/12473/ESB) före- slog bl.a. att det i naturgaslagen skulle införas en bestämmelse med innebörden att en juridisk person som har systeman- svar eller bedriver transport av naturgas inte får bedriva handel med naturgas. Som grund för detta anfördes bl.a. att den ökade öppningsgra- den av naturgasmarknaden ökar antalet tillgängliga kunder för försäljarna av naturgas. Den pågående utbyggnaden av ledningsnätet i och kan också förväntas leda till nya kunder som blir tillgängliga för konkurrerande försäljningsföretag. Enligt artikel 18 i naturgasmarknadsdirektivet skall det införas en ord- ning för tredjepartstillträde till överförings- och distributionssystem och LNG-anläggningar grundad på offentliggjorda tariffer utan att någon dis- kriminerande åtskillnad görs mellan systemanvändarna. När naturgasmarknaden öppnas fullt ut, vilket skall ske , kommer samtliga kunder att vara berättigade. från elmarknaden visar att kravet på juridisk åtskillnad är väsentligt för att marknaden skall fungera väl. Detta stöds också av Energimyndig- hetens ovan nämnda rapport där myndigheten särskilt pekat på svårighet- erna att få marknaden att fungera i konkurrens ju fler tillgängliga kunder det finns att konkurrera om. Det kan i detta sammanhang också påpekas att det finns ett krav på att i redovisningen dela upp de verk- samheter som rör överföring och handel. Regeringen anser därför att ett krav på juridisk åtskillnad mellan den som bedriver överföring och den som bedriver handel med naturgas bör införas för samtliga aktörer på naturgasmarknaden. Såvitt avser juridisk åtskillnad bör därför möjlig- heten till undantag inte utnyttjas. En funktionell åtskillnad innebär ett krav på att det, utöver juridisk åt- skillnad, skall införas dels en organisatorisk åtskillnad och dels säker- ställa att företaget har ett oberoende beslutsfattande. För att införa ett krav på funktionell åtskillnad talar att en åtskillnad mellan konkurrensutsatt verksamhet och verksamhet som bedrivs i mo- nopol är mycket betydelsefullt för marknadens funktionssätt. Detta efter- som det är viktigt att de företag som innehar naturgasledningar skall agera neutralt gentemot alla aktörer på den konkurrensutsatta marknaden. Risken för korssubventionering och otillbörligt informationsutbyte ökar om samma personer tillåts leda de båda verksamhetsgrenarna inom en och samma koncern och kan detta leda till en minskad konkurrens på naturgasmarknaden. Ett undantag från bestämmelsen om funktionell åtskillnad skulle därför i förlängningen kunna innebära att konkurrens- förutsättningarna på marknaden inte blir de samma för samtliga företag. Dessutom bör även naturgasanvändare som är anslutna till ett litet före- tags ledningsnät ha samma berättigade krav på åtskillnad mellan verk- samheterna som de naturgasanvändare som är anslutna till ledningsnät som innehas av större företag. Mot ett funktionellt krav talar följande. Den svenska naturgasmarkna- den har endast cirka 55 000 kunder. Naturgasmarknaden i är därmed i ett europeiskt perspektiv mycket liten och outvecklad. Först började naturgas att användas i . Naturgasen i kommer uteslutande från de danska naturgasfälten i . Rörledningarna går via under till utanför . Importen av naturgas uppgick , vilket motsvarar . Användningen av naturgas motsvarar av den totala energianvändningen i . Naturgasen distribueras till cirka 30 kommuner i . I dessa kommuner står naturgasen för av energianvändningen vilket är i nivå med använd- ningen av naturgas i EU. Totalt består det svenska naturgasnätet av överförings- ledningar och distributionsledningar. El- och gasmarknadsutredningen har visat att en jämförelse av perso- nalkostnaderna i naturgasföretagens verksamhet i förhållande till netto- omsättningen avseende överföringen leder till att åtminstone de två minsta företagen proportionellt skulle kunna förorsakas avsevärt ökade merkostnader om ett krav på funktionell åtskillnad, dvs. oberoende orga- nisation och oberoende beslutsfattande, införs. Det finns därför stor risk för att ett sådant krav skulle leda till oönskade strukturförändringar på naturgasmarknaden. Med hänsyn till att det endast finns ett fåtal aktörer på marknaden och att den är outvecklad bedömer regeringen att de ovan angivna fördelarna med en separation, såvitt avser funktionell åtskillnad, inte överväger riskerna med en utslagning av aktörer på marknaden. Reger- ingen anser därför att det inte nu skall införas ett krav på en sådan sepa- ration och att skall utnyttja möjligheten till undantag i artikel 13 såvitt avser kravet på funktionell åtskillnad. Eftersom den svenska naturgasmarknaden endast omfattar cirka 55 000 kunder bör alltså innehavare av distributionssystem undantas från natur- gasmarknadsdirektivets krav på att en styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i en juridisk person som distribuerar natur- gas, innehar lager eller anläggning för kondenserad naturgas inte samti- digt får vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i en juridisk person som bedriver handel med naturgas. 21 Upprättande av övervakningsplan m.m. Regeringens förslag: Den som bedriver överföring av naturgas skall upprätta en övervakningsplan i vilken det anges vilka åtgärder som skall vidtas för att motverka diskriminerande beteende mot övriga aktörer på naturgasmarknaden. En årlig rapport om de åtgärder som vidtagits enligt denna plan skall ges in till tillsynsmyndigheten och offentliggöras. Närmare föreskrifter om innehållet i övervakningsplanen och om offentliggörandet av den årliga rapporten får meddelas av regeringen eller tillsynsmyndigheten. El- och gasmarknadsutredningens förslag överensstämmer med re- geringens. Remissinstanserna: har tillstyrkt utredningens för- slag och pekat på att det inte finns skäl att utnyttja den formella möjlighet som direktivet ger att undanta vissa distributionsföretag från kravet att upprätta en övervakningsplan. Enligt verket synes upprättandet av en övervakningsplan inte vara en betungande uppgift, inte ens för ett mindre företag. Också Energimyndigheten har tillstyrkt utredningens förslag och anfört i huvudsak följande. Eftersom utredningen föreslår att distribu- tionsföretagen skall medges undantag från kravet på funktionell åtskill- nad blir övervakningsplanen ett viktigt verktyg för kontroll av att företa- gen har ett icke-diskriminerande beteende. Även övervakningsplanerna bör utformas på ett för hela branschen enhetligt sätt. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 9.2 d och 13.2 d i naturgasmarknadsdirektivet skall innehavare av överförings- respektive distributionssystem upprätta en övervakningsplan där det anges vilka åtgärder som vidtagits för att motverka diskriminerande beteende samt se till att planen följs. I planen skall anges vilka specifika skyldigheter de anställda har för att detta mål skall uppfyllas. Det organ som ansvarar för att övervakningsplanen följs skall överlämna en årlig rapport över vilka åtgärder som vidtagits till relevant tillsynsmyndighet. Den årliga rappor- ten skall dessutom offentliggöras. Enligt artikel 13.2 får medlemsstaterna, såvitt avser innehavare av distributionssystemet, bl.a. undanta integrerade naturgasföretag som har mindre än 100 000 kunder från kravet. Naturgaslagstiftningen innehåller inga föreskrifter om upprättande, överlämnande eller offentliggörande av sådana övervakningsplaner som avses i direktivet. Det bör därför införas en sådan skyldighet för inneha- vare av naturgasledningar. Syftet med övervakningsplanen är att säkerställa att innehavarna av överförings- och distributionssystem inser vikten av att de agerar objek- tivt och icke-diskriminerande, dvs. att de inte otillbörligt gynnar någon aktör på marknaden. Som framgått i avsnitt 20 anser regeringen att di- rektivets möjlighet till undantag för systemansvariga för distributionssy- stemen skall utnyttjas såvitt avser kraven på organisatoriskt oberoende och oberoende vad avser beslutsfattande när det gäller. Regeringen föreslår att detta skall ske trots att det finns starka skäl som talar emot ett sådant undantag. T.ex. som att kravet på åtskillnad mellan konkurrensutsatt verksamhet och sådan verksamhet som bedrivs i mono- pol är mycket betydelsefullt för marknadens funktionssätt. Det är nämli- gen viktigt att innehavarna av naturgasledningar agerar neutralt gentemot alla aktörer på den konkurrensutsatta marknaden. Vidare kan risken för korssubventionering och otillbörligt informationsutbyte öka om samma personer tillåts leda de båda verksamhetsgrenarna inom en och samma koncern och skulle detta kunna leda till en minskad konkurrens på naturgasmarknaden. Ett undantag från bestämmelsen om åtskillnad kan därför i förlängningen komma att innebära att konkurrensförutsättning- arna på marknaden inte blir de samma för samtliga företag. Mot denna bakgrund är det viktigt att samtliga innehavare av natur- gasledningar aktivt arbetar med att säkerställa att de i alla lägen agerar objektivt och icke-diskriminerande. Därför bör samtliga företag som be- driver överföring av naturgas omfattas av kravet på upprättande av över- vakningsplan. För att säkerställa att övervakningsplanerna utformas på ett enhetligt sätt bör regeringen eller den myndighet som regeringen utser bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om innehållet i planen och om offent- liggörandet av planen. 22 Redovisning och revision Regeringens förslag: Naturgaslagstiftningens bestämmelser om re- dovisning kompletteras så att det uttryckligen anges att verksamhet som avser överföring på transmissionsledningar, överföring på distri- butionsledningar och lagring av naturgas samt verksamhet som be- drivs i förgasningsanläggning skall redovisas var för sig.