prop · GS03101 · 2005-04-15 00:00:00 — Under har en stegvis och målmedveten vidareutveckling skett av statens budgetprocess och budgetsystem. Utvecklings- insatserna har syftat till att förbättra den finans- politiska kontrollen samt att öka förutsättning- arna för att tillgängliga resurser fördelas enligt de politiska prioriteringarna och att offentliga tjänster tillhandahålls på ett effektivt sätt. Den svåra statsfinansiella situationen ledde till att en ny ordning infördes för hur regeringen bereder förslaget till stats- budget och nya bestämmelser antogs för hur beslutar om statsbudgeten. Känne- tecknande är att tydliga fleråriga budgetrestrik- tioner infördes, nämligen ett tak för statens ut- gifter och ett mål för det offentliga finansiella sparandet. Dessutom hänförs de statliga utgif- terna till utgiftsområden. Regeringens budget- förslag utformas med utgångspunkt i dessa re- striktioner så att ställning först tas till de samlade utgifterna, därefter till fördelning av dessa på ut- giftsområden och slutligen till resurserna för olika verksamheter. beslut om stats- budgeten sker på ett motsvarande sätt varvid först ställning tas till utgiftstak, därefter till ut- gifternas fördelning på olika utgiftsområden och slutligen till den detaljerade fördelningen på olika ändamål som dessa kommer till uttryck i anslagen. De förfaranden och regler som an- vänts har medverkat till att de svenska statsfinanserna sanerats och förblivit under god kontroll samt att tillgängliga resurser har använts på sätt som motsvarar de politiska värderingarna Åtskilliga av de nya förfa- randena har getts stöd i bestämmelser i riksdags- ordningen och i lagen (1996:1059) om statsbud- geten. När det gäller utvecklingen av den ekono- miska styrningen av den statliga förvaltningen har denna skett med målmedvetna mindre steg. Ett viktigt steg togs när mål- och resultatstyr- ning infördes för alla statliga myndigheter i slu- tet av och . En långtgående delegering från regeringen till myn- digheterna skedde därvid av befogenheter att fatta beslut om hur verksamheten skall bedrivas. infördes också moderna redovisningsmetoder och redovisningssystem hos myndigheterna som motsvarar vad som används i företag. Myndigheterna lämnar också årsredovisningar som innehåller sedvanlig finan- siell information och även redogörelser för hur de föreskrivna målen har uppnåtts. Dessa års- redovisningar granskas av en oberoende extern revision. De olika stegen har medverkat till att den statliga verksamheten har kunnat utvecklas för att på ett kostnadseffektivare sätt kunna möta medborgarnas efterfrågan på service. har ett fortsatt utveck- lingsarbete bedrivits i fråga om den ekonomiska styrningen inom staten. I det följande redogörs för det arbete som bedrivits och de resultat som nåtts på några områden. 13.2Förbättrad resultatredovisning till mellan beslut om anslag och uppföljningen av re- I budgetpropositionen anförde re- geringen att det är angeläget att arbeta vidare med att utveckla resultatredovisningen till riks- dagen. För att det skall vara möjligt för riksda- gen att bedöma om verksamheten utvecklas i rätt riktning bör uppställda mål vara tydliga och uppföljningsbara. Vidare är det angeläget att i an- slutning till målen ange olika typer av resultatin- dikatorer. I propositionen visades även hur det är möjligt att redovisa totala intäkter och kostnader för po- litikområden. Därmed ges en bättre grund för att bedöma resursåtgången inom ett politikområde än vad som är fallet då endast anslagsförbrukning redovisas. I propositionen aktualiserades det problem som politikområden som berör flera utskotts an- svars- och beredningsområden orsakar riksda- gen. Regeringen indikerade möjligheten att del- vis överbrygga denna olägenhet i och med att för varje myndighet redovisa såväl finansiering som bidrag till måluppfyllelse per politikområde. En följd av en utveckling i denna riktning bör med- föra att respektive utskotts möjlighet att relatera föreslagna anslag till berörd verksamhet under- lättas. framhåller att regeringens re- dogörelse ligger i linje med vad utskottet tidigare framhållit rörande den ekonomiska styrningen i staten och att det är positivt att arbetet med att utveckla resultatredovisningen fortsätter (bet. 2004/05:FiU1). Det förbättrar möjligheterna för att bedöma statliga verksamheters måluppfyllelse och att ställa resultaten i relation till kostnaderna. Det ger i sin tur ökade förutsättningar att bedöma de av reger- ingen föreslagna anslagsnivåerna. förutsätter att arbetet med re- sultatindikatorer och nyckeltal prioriteras i syfte att möjliggöra att bedöma graden av målupp- fyllelse inom skilda politikområden. Utskottet anför vidare att en redovisning av totala intäkter och kostnader ger en bättre grund för att be- döma den totala resursåtgången inom ett poli- tikområde än vad som är fallet då endast an- slagsförbrukning redovisas. Utskottet ser positivt på en ökad koppling mellan redovisningen av myndigheternas verk- samhet och redovisningen av måluppfyllelsen på politikområdesnivå. sultat begränsad så länge ett politikområde hör till mer än ett utgiftsområde. Utskottet fram- håller att den aviserade redovisningen inte löser det grundläggande principiella problemet med att ett politikområde är delat mellan flera ut- giftsområden och utskott. I detta sammanhang erinrar utskottet om tillkännagivande (bet. 2003/04:FiU2, rskr. 2003/04:125127) om en mål- och resultatstyrning bättre anpassad till arbetsformer. Utskottet erinrade där- vid om att den bristande överensstämmelsen mellan utgiftsområden och politikområden för- svårar en helhetssyn som innebär att mål- och resultatbedömningen kan kopplas ihop med budgetförslagen. Utskottet framhåller i detta sammanhang att om indelningen i politikområden skall vinna ge- nomslag i arbete med budgetpropo- sitionen bör indelningen fullt ut vara anpassad till indelningen i utgiftsområden. Utskottet är av den uppfattning att när det finns anledning att redovisa verksamheter som sträcker sig över flera politikområden kan redovisningen ske i t.ex. särskilda resultatskrivelser. Utskottet förutsätter att regeringen i det fort- satta utvecklingsarbetet tillser att indelningen i politikområden så långt möjligt följer indel- ningen i utgiftsområden. Inriktning av den fortsatta utvecklingen av resultatredovisningen Målen för den ekonomiska styrningen i staten ligger fast. Utvecklingen av den ekonomiska styrningen i staten sker med ambitionen att göra det möjligt att beskriva hela den statliga verk- samheten och att skapa förutsättningar för att få budgetering att växelverka med redovisning och uppföljning. I och med budgetproposition påbör- jar regeringen arbetet med att för vissa utvalda politikområden precisera målen och att redovisa indikatorer som beskriver i vilken grad målen uppfylls. Ambitionen är även att i samma propo- sition för samtliga politikområden redovisa vilka resurser verksamheten förbrukat respektive hur verksamheten i sin helhet finansierats. Reger- ingen kommer att i särskild ordning överväga hur indelningen i politikområden så långt möjligt skall kunna följa indelningen i utgiftsområden och utskott. 13.3Statsbudget på kassa- eller bokföringsmässig grund Den svenska statsbudgeten är utformad på i hu- vudsak kassamässig grund. Det betyder att den budget som beslutar om i huvudsak speglar de betalningar som beräknas komma att ske under eller i nära anslutning till budgetåret. Samma förhållande gäller de allra flesta länders statsbudgetar. Vidare gäller att statsbudgeten i huvudsak redovisas brutto, dvs. att inkomster tas upp på inkomstsidan och utgifter på utgiftssidan. Vissa undantag från detta finns dock. Be- stämmelser om hur budgetering och redovisning på statsbudgeten skall ske finns i 10, 17 och 18 §§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). togs i steg bort från en rent kassamässig statsbudget. Det innebar att statliga utgifter för konsumtion och investeringar tas upp det budgetår till vilka ut- gifterna hänför sig och inte när betalning sker. Exempelvis innebär det att ett anslag för förvalt- ningsändamål i fråga om köpta varor och tjänster belastas, inte när utbetalningen sker, utan redan vid leverans eller snarare när fakturan ankommer till myndigheten. Även fakturor som ankommer efter budgetårets slut men som avser detta tas i viss mån med på det gångna årets anslag. När det gäller myndigheters hyresbetalningar periodise- ras dessa till berörd månad eller kvartal oavsett när fakturan ankommer eller när betalning sker, vilket innebär att en kostnadsmässig grund fak- tiskt används för redovisning mot anslag. Dessutom har på olika områden införts me- kanismer som i en kassamässig miljö efterliknar en kostnadsmässig hantering. Sålunda används ett system för finansiering av anläggningstill- gångar som används i statens verksamhet som innebär att anslagen belastas med amorterings- utgifter som motsvarar avskrivningskostnader. Vidare belastar de statligt anställdas framtida pensioner anslagen i form av pensionsavgifter som motsvarar kostnaderna. Förskottsbetal- ningar får heller inte belasta anslagen. betyder att förvaltningsanslag i stor utsträckning belastas med utgifter som motsvarar kostnader. Detta gör att utgifter på statsbudgetens anslag tas upp på en jämkad kassamässig grund. För att statsbudgetens saldo skall motsvara statens låne- behov behöver vissa kassamässiga korrigeringar göras. Det kan också nämnas att redo- visas i budgetpropositionen även en beräkning av kostnadsmässiga statsskuldsräntor trots att an- slaget är kassamässigt. I och med att skattekontot infördes för- ändrades budgeteringen på enskilda inkomsttit- lar för skatter från betalningar till debiteringar. budgeteras debiterade skatter på i stort sett samtliga inkomsttitlar. På särskilda in- komsttitlar tas upp skillnaden mellan betalningar och debiteringar så att skatteinkomsterna totalt sett kommer att budgeteras på kassamässig grund. Återredovisningen av anslagsförbrukning eller inkomster sker enligt samma princip som använts vid budgeteringen av anslaget eller in- komsttiteln. Vad som sagts gäller budgetering och re- dovisning på den statsbudget som beslutas av . Av stor betydelse är också vilken princip som används för myndigheternas bokfö- ring och externredovisning i övrigt. infördes, i anslutning till införandet av resultatstyrning av myndigheterna, en modell för de statliga myndigheternas redovisning som är baserad på bokföringsmässiga grunder. Myndig- heternas återrapportering lämnas i en årsredo- visning som innehåller en redovisning av de re- sultat som myndigheten nått samt en finansiell redovisning i form av resultat- och balansräk- ningar, en finansieringsanalys samt en anslagsre- dovisning. Detta innebär att de statliga myndig- heterna använder redovisningsprinciper och re- dovisningsmodeller som, där detta är möjligt och lämpligt, motsvarar vad företagen använder. Det är nödvändigt för att myndighetsledningarna skall få det ekonomiska underlag som behövs för att en effektiv styrning och ledning skall kunna utövas av verksamheten och för att statsmakter- nas resultatstyrning skall kunna fungera i såväl ekonomiska som verksamhetsmässiga termer. konsolideras och sammanställs innehållet i myndigheternas årsredovisningar i en årsredovisning för staten. Det betyder att det för staten finns en resultaträkning, en balansräkning och en finansieringsanalys och förklarande noter som utformats enligt god sed för bokförings- mässig redovisning. I årsredovisningen för staten ingår även en redovisning av utfallet på alla an- slag och inkomsttitlar. Årsredovisning för staten överlämnas som en skrivelse till . och har i många länder och inom diskussioner förts, om det är möjligt och lämpligt att i statens bokföring och budgetering använda s.k. bokfö- ringsmässig grund, i stället för den traditionellt använda kassamässiga principen. Förenklat bety- der det att utgiften hänförs till det år då för- brukningen av resurser sker och inkomster förs till det år de hör i stället för till det år då betal- ning sker eller den ekonomiska händelsen regi- streras. I den internationella diskussionen har de två engelska begreppen cash och accrual använts. Tanken har varit att en redovisning och en bud- get på bokföringsmässig grund bättre skulle spegla den verksamhet som bedrivs och den ekonomiska ställningen i staten. Några länder har gått över från att utforma statsbudgeten på kassamässig grund till att ut- forma den på bokföringsmässig grund, dvs. att parlamentet beslutar om kostnadsmässiga anslag. Pionjärer var och några delstater i . Därefter har på federal nivå och följt efter . Åtskilliga andra har i en i övrigt kassamässig bud- get infört kostnads-intäktsmässiga element, t.ex. genom att räntor på statskulden och statsanställ- das pensionskostnader behandlas kostnadsmäs- sigt. I flera länder pågår övervä- ganden om att ta steg från kassamässig budgetering i riktning mot kostnads- intäkts- mässig budgetering. hade nog de flesta bedö- mare den uppfattningen att en övergång till bokföringsmässig budgetering skulle ske ganska allmänt och snabbt bland medlemslän- der. Denna process verkar dock ha stannat upp och förs diskussioner inom om för- och nackdelar med kassamässig respektive kostnadsmässig budgetering. Vidare diskuteras hur man kan behandla inkomster och utgifter samt tillgångar och skulder, som är unika för stater och inte finns hos företag. Det gäller t.ex. skatteinkomster, ålderspensioner, vissa lån, utställda garantier, tillgångar i form av militär utrustning, vägar och järnvägar samt tillgångar i form av nationellt arv och kulturarv. Skilda uppfattningar gör sig gällande i dessa diskussioner. I detta sammanhang finns det skäl att nämna det internationella utvecklings- och harmoni- seringsarbete som bedrivs av International Pub- lic (IP- SASB). Organisationen har utformat 21 standar- der för offentliga organs finansiella rapportering och arbetar nu med att utforma standarder för redovisning av transaktioner och händelser, som är karaktäristiska för offentliga organ, men som saknar motsvarighet hos privata organisationer. IPSASB arbetar också tillsammans med Inter- nationella valutafonden samt och Europeiska unionen för att, så långt det är möjligt, försöka harmonisera redovisningsprinci- perna och statistikkraven från IMF, FN och EU. Genom deltar i dessa arbeten. Situationen och utvecklingen i våra nordiska grannländer på detta område är av intresse. I utförs såväl budgetering som redovisning i staten enligt kontantprincipen, dvs. på kassa- mässig grund. genomförs dock försöksverksamhet med bokföringsmässig redo- visning vid tio myndigheter. I går man 2005 över till redovisning på bokföringsmässig grund i staten. Budgeten är utformad på kassa- mässig grund, men beslut har fattats att 2007 gå över till kostnadsmässiga anslag för ca 20 pro- cent av utgifterna. Syftet är att främja effektivi- tetsutvecklingen genom att använda kostnads- mässig budgetering för myndigheternas driftkostnader. Övriga utgifter och inkomster på budgeten avses även fortsättningsvis att tas upp kassamässigt. I utförs redovisningen på bokföringsmässig grund medan statsbudgeten utformas på kassamässig grund. Även utvecklingen i är intressant. Nationalförsamlingen och regeringen har bedrivit omfattande och inträng- ande studier i syfte att modernisera det franska budgetsystemet. Beslut har fattats av reger- ingen och nationalförsamlingen om en radikal omstöpning av hela budgetsystemet som fullt ut träder i kraft med budgeten . När det gäller användning av kassamässig eller kost- nadsmässig budgetering och redovisning har följande ställningstagande gjorts. Den statsbud- get i form av anslag och inkomster som beslutas av nationalförsamlingen skall vara på kassamässig grund, dvs. avse de in- och utbetalningar som kommer att ske under budgetåret. Dessutom skall beslut fattas om de ekonomiska åtaganden som regeringen får göra. Detta anses bäst spegla de befogenheter som nationalförsamlingen ger till regeringen. Däremot skall budgetering och redovisning hos de organisationer som verk- ställer den beslutade budgeten ske på kostnads- mässig grund. Detta anses vara lämpligt för att en effektiv ledning och ekonomisk styrning skall kunna utövas av de olika verksamheterna. I praktiken har därmed valt samma grund för budgetering och redovisning som Europeiska kommissionen använder. Mot bakgrund av den utveckling som be- skrivits, saknas det anledning att tro att de välut- vecklade staterna snabbt och utan undantag kommer att gå över från kassamässig budgete- ring till kostnadsmässig budgetering. I stället finns det skäl att vänta sig att åtskilliga stater kommer att stå kvar vid kassamässig budgetering, medan andra steg för steg kommer att röra sig i riktning mot kost- nadsmässig budgetering. Det finns också exem- pel på att en pionjär på kostnadsmässig budgete- ring tar steg tillbaka, särskilt när det gäller avskrivningar på större investeringar. Det förefaller däremot vara ganska tydligt att en övergång från kassamässig redovisning till re- dovisning på bokföringsmässiga grunder görs för de myndigheter och liknande, som har ansvaret för att genomföra den statliga verksamheten. För ledningarna för dessa organisationer är bokföringsmässig redovisning och moderna IT- baserade redovisningssystem, motsvarande de som företag använder, nödvändiga för att de skall kunna utöva en effektiv ledning av verksamheten. Dessutom utformas bokslut för staten på bokföringsmässiga grunder i flera stater som har kassamässig budgetering. Statsbudgetarna i olika länder präglas av na- förhållanden och traditioner. Strukturen är olika, avgränsningen varierar och skilda redo- visningsförfaranden används. Budgetarna och deras innehåll i olika länder är alltså inte enkelt jämförbara. För att överbrygga dessa svårigheter används vid all internationell rapportering och vid internationella jämförelser statistiska upp- gifter där budgetarnas innehåll harmoniserats enligt internationella standarder. standarderna är den europeiska 95 och FN- standarden SNA 93. Internationella valutafon- den använder en standard som kallas GFS. De internationella standarderna står i allmänhet på bokföringsmässig grund. I har diskute- rats och undersökts möjligheterna att gå över från att utforma statsbudgeten på ett i huvudsak kassamässigt sätt till att utforma den på kost- nads-intäktsmässig grund, dvs. på bokförings- mässiga grunder. I detta sammanhang finns det särskild anledning att nämna det utredningsar- bete som gjordes för räk- ning och som presenterades av Riksrevisionsver- ket i rapporten ny struktur för statens budget (RRV 1995:54). I denna redovisades de olika, delvis motstridiga, krav som olika intressenter kan ställa på statsbudgetens utformning. Bland annat föreslogs att statsbudgeten i en dubbel struktur skulle budgeteras både kostnadsmässigt och kassamässigt. I budgetlagsutredningens betänkande Bud- getlag regeringens befogenheter på finans- maktens område (SOU 1996:14), som ledde fram till lagen (1996:1059) om statsbudgeten, diskuterades på vilken grund avräkning eller re- dovisning mot anslag och inkomsttitlar borde ske. Utredningen diskuterade därvid kassamäs- sig, utgiftsmässig och kostnadsmässig budgete- ring. Utredningen fann inte anledning att föreslå en ändring av den blandade metod som då an- vändes. Utredningen betonade emellertid att det inte kunde uteslutas att det, t.ex. som led i ett utvecklingsarbete, kunde finnas skäl att avvika från de förordade reglerna i fråga om någon in- komsttitel eller något anslag. Utredningen ansåg att en sådan möjlighet för exempelvis kostnads- mässig avräkning av ett visst anslag därför borde hållas öppen. En sådan möjlighet ingår också 10 § budgetlagen. lämnade en rapport (RRV 1998:18) till där konsekvenserna av att använda kostnads- och intäktsbaserade anslag och inkomsttitlar utreddes. I bedrevs och ett arbete som syftade till att utveckla den ekonomiska styrningen i staten. En rad problem och utveck- lingsbehov identifierades i promemorian Eko- nomisk styrning och transparens (Ds 2000:63). Bland annat ansågs att möjligheterna borde för- bättras att koppla samman mål och resursför- brukning och att få en samlad bild av den statliga ekonomin och verksamheten. För att komma till rätta med en del av problemen föreslogs att bud- getering skulle ske enligt bokföringsmässiga principer. Mot bakgrund av de synpunkter som denna promemoria resulterade i, bedrevs i Fi- nansdepartementet fördju- pade studier om bl.a. möjligheten att utforma statsbudgeten på kostnads-intäktsmässig grund. Resultatet av dessa studier redovisades i prome- principer för utformning av stats- budgeten konsekvenser för budgetlagen (Ds 2003:49). I denna görs en genomgång av stats- budgetens olika utgifts- och inkomstposter och en bedömning görs av om det är möjligt och lämpligt att tillämpa kostnads-intäktsmässig grund, i stället för den nuvarande ordningen där såväl kassamässighet som utgiftsmässighet an- vänds. Eftersom en fullständig övergång till kostnadsmässighet förutsätter åtskilliga änd- ringar i budgetlagen ingår sådana förslag i pro- memorian. I anslutning härtill tas i promemorian även upp ett antal andra ändringar av budgetla- gen vilka grundas på erfarenheter och utveck- lingen sedan lagen trädde i kraft . Promemorian har beretts inom och har därefter varit utsänd på remiss till ett 60-tal myndigheter och organisationer. Yttrandena är till övervägande delen positiva till förslagen, men åtskilliga myndigheter pekar mot bakgrund av sina sär- skilda förhållanden på enskildheter i förslaget och konsekvenser som behöver belysas ytterli- gare. Särskilt kan nämnas att och några andra myndigheter pekar på behovet av likviditetsstyrning om kostnadsmässig budgetering används. En förteckning över remissinstanserna samt en remissammanställning finns tillgänglig i (dnr Fi2003/6595). Regeringen har vid flera till- fällen informerat om detta utveck- lingsarbete. Bland annat har detta skett i budget- propositionerna samt i skrivelserna med årsredovisningen för staten , 2000 och 2001. har särskilt uppmärksammat frågorna i betänkandet Utvecklingen av den ekonomiska styrningen (bet. 1999/2000:FiU13). Det kan nu bedömas att ett tämligen brett och djupt underlag finns i , som belyser möjligheten och lämpligheten av att i stor utsträckning utforma statsbudgeten på kostnadsmässig i stället för kassamässig grund. Analyser har gjorts av förutsättningarna för breda grupper av inkomster och utgifter som skatter och andra intäkter, transfereringar, stats- skuldsräntor, verksamhetskostnader, EU-medel och investeringar i anläggningstillgångar. Det betyder inte att underlaget är fullständigt. Det är ofrånkomligt att det - i den mångfald av trans- aktioner som finns på statsbudgeten - fortfa- rande finns särskilda utgifts- och inkomstele- ment där förutsättningarna för en övergång till bokföringsmässig grund ytterligare behöver prö- vas. Härtill kommer att ekonomisk styrning inte endast kan ske i kostnads-intäktsmässiga termer, utan sådan styrning måste kompletteras med kassamässig styrning. Hur detta lämpligen kan gå till kräver ytterligare överväganden. De principer för budgetering och redovisning som används i staten är mo- derna och ändamålsenliga. De motsvarar vad flera andra länder nu inför eller överväger att in- föra. I finns god kunskap om kostnads-intäktsmässig budgetering och de- partementet följer de diskussioner i ämnet som pågår i internationella sammanhang. Det är inte aktuellt att i ta ett gene- rellt steg i riktning mot att använda kostnads- intäktsmässighet, eller bokföringsmässiga grun- der, som princip för att utforma statsbudgeten. Däremot kan det finnas goda skäl att vid lämp- liga tillfällen och i kontrollerbara former ta steg i riktning mot kostnads-intäktsmässighet för enskilda poster på statsbudgetens inkomst- och utgiftssida. Detta kan vara särskilt motiverat om det underlättar för myndigheterna, ger en bättre bild av verksamheten och inte är förenat med försvagad kassamässig kontroll.