prop · GT0351 · 2005-11-30 00:00:00 — övriga farliga ämnen och föremål FN-rekommendationerna har blivit vägledande för allt internationellt arbete med transporter av farligt gods, oavsett transportslag. Rekommen- dationerna har av andra internationella organ anpassats till de olika transportslagen. 4.2Internationella regelverk för särskilda transportslag Särskilda regler avseende transport av farligt gods har för varje särskilt transportslag utarbetats av den internationella organisation som kommit att ansvara för transportslaget. Dessa regelverk bygger enligt organisa- tionernas principbeslut i huvudsak på FN-rekommendationerna. Regel- verken revideras kontinuerligt i samband med att FN- rekommendationerna uppdateras. Den gemensamma basen som FN- rekommendationerna utgör bidrar till att regelverken i stora delar över- Någon fullständig harmonisering har inte uppnåtts, men arbetet med att ytterligare samordna bestämmelserna pågår ständigt. Den reglering på området som finns inom EU redogörs för närmare i avsnitt 4.3. Internationella regler för sjötransporter av farligt gods utarbetas av Inter- nationella sjöfartsorganisationen (IMO), som är ett av . IMO (tidigare IMCO) har utarbetat internationella konvention om säkerhet för människoliv till sjöss (SOLAS). SOLAS rambestämmel- ser om säkerheten till sjöss kompletteras beträffande internationella sjö- transporter av farligt gods av detaljerade regler i International Dangerous Goods (IMDG) Code. IMDG-koden, som tidigare endast haft status av rekommendationer, ingår i SOLAS och är därmed tvingande för de länder som är anslutna till konventionen, däribland . IMDG-koden omfattar inte bulktransporter, dvs. transporter med fartyg som konstruerats för transport av oförpackat gods, såsom t.ex. olja eller spannmål. För dessa transporter har IMO utarbetat särskilda regler. Mellan staterna kring , med undantag för , har teck- nats en överenskommelse som innebär att vissa särskilt angivna fartygs- transporter av farligt gods kan ske enligt bestämmelserna i och bila- gorna till ADR. En närmare beskrivning av RID och ADR följer nedan. De internationella reglerna om transport av farligt gods på järnväg finns i Règlement Concernant le Ferroviaire des Mar- chandises Dangereuses (RID), som utgör en bilaga till det internationella fördraget om godsbefordran på järnväg (). är i sin tur en bilaga till fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF). RID utarbetas och revideras fortlöpande av Mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik (Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires, OTIF). Organisationen, vars verksamhet närmare regleras av COTIF, är inte ett FN-organ. RID behandlar endast internationella transporter. Enligt RID kan kon- ventionsländerna ingå bilaterala eller multilaterala avtal som avviker från konventionens bestämmelser. har anslutit sig till RID. Ett europeiskt regelverk för vägtransporter av farligt gods hanteras av en arbetsgrupp inom Ekonomiska kommissionen för (ECE). Organi- sationen är ett regionalt FN-organ. Reglerna finns i den europeiska över- enskommelsen om internationell transport av farligt gods på väg (Accord Européen Relatif au des Marchandises Dangereuses par Route, ADR). Den egentliga konventionstexten är kortfattad och de ma- Prop. 2005/06:51 teriella bestämmelserna finns i stället i två omfattande tekniska bilagor, A och B, som revideras fortlöpande inom ECE. ADR reglerar endast internationella transporter. Liksom är fallet be- träffande RID kan konventionsländerna ingå bilaterala eller multilaterala avtal som avviker från . Särskilda regler har inom ECE arbetats fram för internationella trans- porter av farligt gods på inre vattenvägar (European Provisions concer- ning the International Carriage of Dangerous Goods by Inland Water- way, ADN). Bestämmelser om internationella lufttransporter av farligt gods finns i bilaga 18 till konventionen angående internationell civil luftfart (Chicagokonventionen). Den internationella civila luftfarts- organisationen () utarbetar bestämmelser om lufttransport av farligt gods. Organisationen är ett av . Den närmare regleringen finns i de Technical Instructions (ICAO-TI) som ger ut. De länder, däribland , som tillträtt Chicagokonventionen, är automatiskt bundna även av ICAO-TI. Utöver ICAO-TI finns också bestämmelser om lufttransporter av far- ligt gods i det regelverk (IATA-DGR) som utarbetats inom den interna- luftfartsassociationen (), som är en sammanslutning av flygbolag. Dessa regler överensstämmer i huvudsak med ICAO-TI men har inte offentligrättslig status. EU:s reglering av transporter av farligt gods omfattar endast transporter på land. Sjö- och lufttransporter regleras alltså enbart genom de ovan angivna multilaterala regelverken. Som närmare framgår av avsnitt 5.6.1 har EU emellertid utfärdat förordningar om sjöfarts- och luftfartsskydd. Dessa förordningar gäller även skydd för annat än transporter av farligt gods och innehåller inte heller någon särreglering för området transport av farligt gods. Genom rådets direktiv /49/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på järnväg (EGT L 235, , s. 25, Celex 31996L0049), det s.k. RID- direktivet, har RID gjorts tillämplig på järnvägstransporter i och mellan Till skillnad från RID innebär således direktivet att bestämmelserna görs tillämpliga också på nationella transporter av farligt De ändringar som görs i RID som en följd av översynen av FN- rekommendationerna återspeglas också i RID-direktivet. senast ändrats genom kommissionens direktiv /110/EG av den 9 om anpassning för sjätte gången till den tekniska utveck- lingen av rådets direktiv /49/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på järnväg (EUT L 365, 10.12.2004, s. 24, Celex 32004L0110). Bilagorna A och B till ADR har införlivats i gemenskapsrätten genom rådets direktiv /55/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på väg (EGT L 319, 12.12.1994, s. 7, Celex 31994L0055), det s.k. ADR-direktivet. Liksom RID-direktivet reglerar ADR-direktivet även nationella transpor- ter. Ändringar i bilagorna till ADR till följd av ändrade FN- rekommendationer medför ändringar i ADR-direktivet. Det ändrades senast genom kommissionens direktiv /111/EG av om anpassning för femte gången till den tekniska utvecklingen av rådets direktiv /55/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstift- ning om transport av farligt gods på väg (EUT L 365, 10.12.2004, s. 25, Celex 32004L0111). Utöver ADR-direktivet har rådet också antagit direktiv /50/EG av om enhetliga förfaranden för kontroller av vägtrans- porter av farligt gods (EGT L 249, 17.10.1995, s. 35, Celex 31995L0050), det s.k. kontrolldirektivet. Direktivet ändrades senast ge- nom kommissionens direktiv /112/EG av om anpassning till den tekniska utvecklingen av rådets direktiv /50/EG om enhetliga förfaranden för kontroller av vägtransporter av farligt gods (EUT L 367, 14.12.2004, s. 23, Celex 32004L0112). Kontrolldirektivet reglerar medlemsstaternas kontroll av vägtransporter av farligt gods på fordon som färdas inom deras territorium eller som färdas in i det från ett tredje land. 4.3.3Direktiv som rör flera transportslag Vid sidan av de direktiv som rör endast ett visst transportslag finns direk- tiv som reglerar frågor om farligt gods och som berör flera transportslag. Ett sådant är rådets direktiv /35/EG av om utnämning av och kompetens hos säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods på väg, järnväg eller inre vattenvägar (EGT L 145, , s. 10, Celex 31996L0035), det s.k. säkerhetsrådgivardirektivet. Detta kompletteras av och rådets direktiv /18/EG av om minimikrav vid examinering av säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods på väg, järnväg eller inre vattenvägar (EGT L 118, , s. 41, Celex 32000L0018), det s.k. examineringsdirektivet. Syftet med säkerhetsrådgivardirektivet och examineringsdirektivet är att höja säkerheten vid transport av farligt gods genom att säkerställa en godtagbar nivå av yrkesmässig kompetens i alla företag som lastar, lossar eller transporterar farligt gods. Bestämmelser om säkerhetsrådgivare har även införts i RID och ADR och följaktligen också i RID- och ADR- direktiven. Rådets direktiv /36/EG av om transportabla tryck- Prop. 2005/06:51 bärande anordningar (EGT L 138, , s. 20, Celex 31999L0036), det s.k. TPED-direktivet, innehåller bestämmelser som syftar till att för- bättra säkerheten för transportabla tryckbärande anordningar som är cer- tifierade för nationella väg- och järnvägstransporter av farligt gods. Di- rektivet har ändrats , senast genom kommissionens direktiv /50/EG av om anpassning till den tekniska utveck- lingen av rådets direktiv /36/EG om transportabla tryckbärande an- ordningar (EGT L 149, , s. 28, Celex 32002L0050). Utöver de nu nämnda direktiven finns inom EU andra rättsakter på bl.a. infrastrukturens område som har beröringspunkter med reglerna om transport av farligt gods. 4.4.1Lagen och förordningen om transport av farligt gods Nationella bestämmelser om transport av farligt gods finns i lagen (1982:821) om transport av farligt gods (LFG) och förordningen (1982:923) om transport av farligt gods (FFG). Dessa författningar om- fattar samtliga transportslag. Bulktransporter till sjöss har lämnats utan- för tillämpningsområdet. LFG har karaktären av ramlag och innehåller främst vissa grundläg- gande definitioner, allmänna säkerhetsbestämmelser, bestämmelser om tillsyn och ansvar samt bemyndiganden om föreskrifts- och tillsynsverk- samhet. FFG kompletterar lagen med bl.a. vissa materiella bestämmelser, över- klagandebestämmelser samt bemyndiganden för de tre i förordningen utsedda transportmyndigheterna , och Luftfartsstyrelsen att meddela föreskrifter. I FFG föreskrivs också att RID och ADR skall gälla för internationella järnvägs- och vägtransporter av farligt gods som utförs i . har ingen särskild reglering för transporter på inre vattenvägar. Merparten av de materiella bestämmelserna återfinns i myndighetsföre- skrifter som har meddelats med stöd av bemyndiganden i lagen och för- ordningen. har föreskrivit att bestämmelserna i skall gälla för alla fartyg på svenskt farvatten och för svenska fartyg när de utnyttjas för sjöfart även utanför svenskt sjöterritorium. Bestämmelserna återfinns i föreskrifter (SJÖFS 2003:15) om transport till sjöss av farligt gods i förpackad form. Verket har också meddelat före- skrifter om bl.a. hantering av farligt gods i hamnar. För transporter på inre vattenvägar gäller samma regler som för övrig sjöfart. På motsvarande sätt har bestämmelser om lufttransport av farligt gods utfärdats av Luftfartsstyrelsen (före ). Genom dessa föreskrifter har ICAO-TI satts i kraft för civila luftfartyg . 2005/06:51 vid start från, landning på eller överflygning av svenskt territorium. För nationella järnvägstransporter gäller Statens räddningsverks före- skrifter (SRVFS 2004:15) om transport av farligt gods på järnväg (RID- S). Utöver RID innehåller föreskrifterna en bilaga S med kompletterande bestämmelser för nationella transporter. har också utfärdat föreskrifter (SRVFS 2004:14) om transport av farligt gods på väg och i terräng (ADR-S). På motsva- rande sätt som beträffande RID-S innehåller föreskrifterna utöver bila- gorna A och B till ADR en kompletterande bilaga S med särbestämmel- ser för nationella transporter. Utöver de angivna transportslagsspecifika föreskrifterna har också utfärdat föreskrifter (SRVFS 2002:3) om säkerhets- rådgivare och (SRVFS 2005:3) om transportabla tryckbärande anord- ningar. Genom Statens räddningsverks nämnda föreskrifter har motsvarande EG-direktiv genomförts i svensk rätt. De svenska föreskrifterna om transport av farligt gods är på grund av omfattningen av de internationella regelverken som anslutit sig till mycket omfångsrika. De upptar sammanlagt ca 4 000 sidor text. 5 En ny lag om transport av farligt gods 5.1Reformbehov, utgångspunkter och disposition Regeringens förslag: Den gamla lagen om transport av farligt gods ersätts med en ny lag. Den nya lagen drar upp ramarna för författ- ningsregleringen på området och innehåller bemyndiganden för reger- ingen eller de myndigheter som regeringen bestämmer att meddela närmare materiella föreskrifter. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Den nya lagens definitioner finns i utredningens förslag under rubriken för lagens tillämpningsområde. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till att LFG ersätts med en ny lag och till de principer som utredningen lagt fram som ut- gångspunkter för den nya lagstiftningen. Endast Hovrätten för har funnit att utredningen enbart skrapar på ytan och att de för- ändringsförslag som läggs fram ofta inte är bättre än gällande författ- ningstext. ombudsmän, för samt Kammar- rätten i har haft synpunkter på rubriksättningen. Skälen för regeringens förslag Syftet med regleringen av transporter av farligt gods I det moderna industrisamhället är transporter av farligt gods ett nödvän- digt inslag. Det är också en verksamhet som på grund av sin särart är förknippad med faror för människor, egendom och miljö. Att försöka förebygga dessa faror genom att minska antalet transporter är varken en framkomlig eller rimlig väg. I stället måste transporterna tillåtas men omgärdas med sådana säkerhetskrav att risken för skador minimeras. Detta är det grundläggande syftet med den reglering som omger transpor- ter av farligt gods. måste transportverksamheten kunna bedri- vas på ett effektivt och rationellt sätt för samtliga inblandade intressenter. Mot behovet av ett så heltäckande och fullständigt skydd som möjligt mot de faror som transporter av farligt gods medför står alltså intresset av att inte i onödan försvåra transporter som inte bara utgör ett hot utan ock- så ett ekonomiskt värde. Regelverket måste balanseras så att kostnaderna för uppfyllandet av säkerhetskraven står i rimlig proportion till det eko- nomiska utfallet av transporten av godset. De intresseavvägningar som måste återspeglas i reglerna är lika rele- vanta över hela världen. Transporter av farligt gods har därför betraktats som ett problem som kräver lösningar över nationsgrän- serna. Detta har, vilket framgått av redogörelsen i avsnitt 4, medfört att regelverket om transporter av farligt gods inte är helt lättillgängligt. Mängden av detaljerade bestämmelser med ursprung i olika internatio- nella instrument gör regelsystemet svåröverskådligt. ligger det ett värde i att detaljerade regler fastställs på internationell nivå, eftersom skyddsnivån då blir likartad över nationsgränserna. Den ökande globali- seringen förstärker ytterligare behovet av internationell samordning. En bred internationell uppslutning är nödvändig för att uppnå det övergri- pande syftet bakom regleringen av transporter av farligt gods, att skydda människor, egendom och miljö. Behovet av en ny lag I syfte att på det nationella planet så långt som möjligt möta syftet med regleringen av transporter av farligt gods är det av stor vikt att lagstift- ningen på området är avpassad för de särskilda behov och problem som finns på just detta område. Kritik har framförts mot det nuvarande natio- nella regelverket, med LFG i spetsen, för att det inte i alla delar uppfyller de krav som måste ställas på det utifrån internationella åtagan- den. Kritiken har framförallt tagit sikte på svårigheterna med att anpassa de nationella reglerna till förändringar på det internationella planet. Det är ofrånkomligt att den materiella regleringen på området måste utgå från det internationella regelverket. Nationella särlösningar är med hänsyn till internationella åtaganden varken möjliga eller önsk- värda. Värdet av internationell harmonisering överväger också nackde- larna av att möjligheterna till anpassning efter nationella förutsättningar begränsas. Nödvändigheten av en internationell förankring av de svenska reglerna uppmärksammades naturligtvis vid utarbetandet av LFG och FFG. De författningstekniska lösningar man då valde för att införliva det interna- regelverket i nationell rätt var emellertid anpassade efter de för- utsättningar som rådde . Mycket har hänt på det internatio- nella planet sedan lagen trädde i kraft. I detta avseende bör främst fram- hållas medlemskap i , som ställer krav på en svensk löpande anpassning till det detaljrika regelkomplex rörande transporter av farligt gods som med tiden utarbetats inom EU. Detta kunde knappast förutses vid LFG:s tillkomst. Av de tillkortakommanden som den nuvarande nationella regleringen uppvisar och som försvårar en fortlöpande internationell anpassning kan framhållas att LFG och FFG är alltför detaljerat utformade. Författning- arna innehåller en materiell reglering i en utsträckning som inte är moti- verad. Det krävs i dessa avseenden en författningsteknisk omarbetning av såväl lagen som förordningen för att regelverket bättre skall stå i över- ensstämmelse med de krav på förändringar som löpande ställs och kom- mer att ställas på det. Det finns även andra skäl som talar för en omarbetning av lagen. Des- sa har sin grund i att de avvägningar som gjordes vid lagens tillkomst och vid senare lagändringar i flera fall är självklara i en modern lagstiftning. Det gäller t.ex. lagstiftningens yttre ramar, dvs. tillämp- ningsområdet för såväl lagen i sin helhet som för särskilda bestämmelser i lagen. Bl.a. det s.k. försvarsundantaget för försvarets transporter kan i detta avseende framhållas. Även dispositionen i lagen och förordningen kan kritiseras, då regleringen av transporter på land är alltför framträdan- de, medan materiella regler beträffande övriga transportslag i stor ut- sträckning saknas. Slutligen bör även nämnas att LFG och FFG saknar reglering av ett helt nytt område på farligt gods-området. Det gäller de nya reglerna om transportskydd, som mot bakgrund av senare års spektakulära terrordåd i omvärlden inarbetats i internationella regelverk. De brister som LFG och FFG uppvisar är inte förenliga med strävandet att så långt som möjligt uppnå det ovan beskrivna syftet med regelverket om transporter av farligt gods. En reformering av författningsregleringen är därför nödvändig. En sådan reformering bör inte lämpligen göras inom ramen för den gällande lagen om transport av farligt gods. I syfte att ska- pa en effektiv och funktionell lagstiftning, särskilt med beaktande av internationella åtaganden, bör i stället LFG ersättas med en ny lag om transport av farligt gods. Regeringens förslag till en ny lag kräver en rad detaljerade övervägan- den som det ankommer på regeringen att lösa genom en ny förordning om transport av farligt gods. Dessa frågor kommer i fortsättningen att behandlas endast översiktligt. Utgångspunkter för en ny lag om transport av farligt gods Av förarbetena till LFG (prop. 1981/82:94 s. 11) framgår att den grunda- des på några särskilda huvudprinciper, nämligen samordning mellan transportslagen, transportorientering och internationell anpassning, allt i syfte att öka säkerheten i transportverksamheten. Dessa principer bör även fortsättningsvis vara riktmärken för lagstiftningens utformning. Samordningen mellan transportslagen kommer i LFG särskilt till ut- tryck genom att regleringen i stor utsträckning varit gemensam för samt- liga transportslag. Det kan emellertid konstateras att förutsättningarna för transporter av farligt gods skiljer sig i hög grad åt mellan transportsätten. På samma sätt varierar karaktären av de risker som transporterna utgör beroende på vilket transportsätt som utnyttjas. Det kan därför ifrågasättas om det är rimligt att även fortsättningsvis reglera samtliga transportslag i en och samma lag. Till stöd för ett sådant ifrågasättande kan också näm- nas att de internationella instrumenten och de materiella bestämmelserna i myndigheternas föreskrifter är uppdelade efter transportslag. Samtliga regleringar, oavsett transportsätt, har emellertid en gemensam grund i FN-rekommendationerna. Som ovan nämnts pågår också en stän- dig harmonisering mellan de internationella regelverken. För vidkommande skulle en uppdelning innebära att liknande bestämmelser återfinns i flera mycket snarlika lagar. En sådan ordning skulle innebära ett avsteg från vad som gällt i under och är enligt regeringens mening inte önskvärd. Den nya lagen om transport av farligt gods bör därför, i likhet med sin föregångare, omfatta samtliga transport- slag. Även principen att lagstiftningen bör vara transportorienterad är ge- nom LFG väletablerad. Den nya lagen bör alltså inriktas på transporten av godset, inte på de fraktade produkterna. Genom att inte ålägga pro- duktmyndigheterna för det fraktade godset något särskilt ansvar för transportregleringen finns möjligheter att samla föreskrifterna på området hos några få transportmyndigheter. Detta underlättar den anpassning av det svenska regelverket som kontinuerligt måste ske till följd av internationella åtaganden. Såvitt avser gods med t.ex. särskilt farliga egenskaper kan det emellertid på grund av produktmyndigheternas sär- skilda sakkunskap vara nödvändigt att något modifiera ståndpunkten om regleringens transportorientering. Sådana avsteg, som kan komma ifråga t.ex. för radioaktiva ämnen, bör emellertid inte komma till uttryck i själ- va lagen. Det internationella regelverkets komplexitet omöjliggör en fullständig materiell reglering i lag- eller förordningsform. Som framgått ovan är detta inte heller eftersträvansvärt med hänsyn till behovet av löpande anpassning till internationella åtaganden. Den gällande ordningen, att de materiella bestämmelserna om transporter av farligt gods skall återfinnas i myndighetsföreskrifter som grundas på det inter- nationella regelverket, bör därför bestå. Denna principiella utgångspunkt bör få fullt genomslag på så sätt att de materiella bestämmelser som finns i LFG i största möjliga utsträckning rensas ut och i stället meddelas i form av de myndighetsföreskrifter som transportmyndigheterna utfärdar. Detta renodlar lagens karaktär av ramlag. Dess innehåll begränsas till att omfatta sådant som enligt regeringsformen skall regleras i lag. Vidare bör den innehålla regler som är grundläggande för förståelsen av regelsy- stemet och för att myndigheterna genom bemyndiganden skall få kompe- tens att agera genom tillsyn och meddelande av föreskrifter. Genom att de materiella bestämmelserna i fortsättningen i större utsträckning återfinns på lägre författningsnivå än lag underlättas den löpande anpassningen av det svenska regelsystemet efter internationella normänd- ringar. En annan fördel med att lagen renodlas och med att materiella be- stämmelser förs nedåt i författningshierarkin är att den slagsida mot transporter på land som den nuvarande författningsregleringen uppvisar tonas ned. Den nya lagens inledande bestämmelser anger lagens syfte och de akt- samhetsregler som skall iakttas vid transporter av farligt gods. Därefter följer i 3-10 §§ regler om lagens tillämpningsområde. Dessa utgörs dels, under en särskild rubrik, av definitioner av lagens grundläggande be- grepp, dels av allmänna regler om tillämpningsområdet och undantag från detta. Undantagen rör främst transporter av farligt gods som utförs av Försvarsmakten och . I 11 § återfinns LFG:s krav på säkerhetsrådgivare för verksamhetsut- övare av transporter av farligt gods. Övergripande bestämmelser om myndigheternas tillsyn över efterlev- naden av lagen och föreskrifter meddelade med stöd av lagen finns i 12- 15 §§. Här framgår särskilt tillsynsmyndigheternas befogenheter vid ut- övandet av tillsynen. Därefter följer i 16-19 §§ bestämmelser om straffansvar, överklagande och tystnadsplikt, som samtliga är av det sla- get att de bör finnas i lagen. Slutligen har i 20 § samlats lagens bemyndiganden för regeringen eller de myndigheter som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter av skilda slag. Dessa bemyndiganden möjliggör de omfattande myndighets- föreskrifter på området som tidigare omnämnts.