prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — Enligt huvudregeln skall ett beslut ha vunnit laga kraft innan det får Vissa beslut är dock verkställbara. får sålunda enligt 8 kap. 8 § UtlL förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. om omedelbar verkställighet får inte meddelas senare än efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet, om inte synnerliga skäl talar för detta. Även beslut om avvisning som fattas efter tillämpning av rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 25.2.2003, s.1, Celex 32003R0343, Dublinförordningen) är Även verkställbara avvisningsbeslut kan överklagas till Ett sådant överklagande innebär dock inte att skall dock, enligt 8 kap. 9 § UtlL, vid eventuell omprövning av avvisningsbeslutet även pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas (inhibition). kan vid överklagandet pröva frågan om inhibition inte bara på klagandens begäran utan också officio med stöd av 8 kap. 10 § UtlL. Ny prövning av beslut som vunnit laga kraft Det särskilda institutet ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) innebär att utlänningar som skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft kan ansöka om ny prövning trots att de befinner sig i landet (2 kap. 5 b § UtlL). Institutet infördes genom 1989 års avskaffades möjligheten att överklaga beslut i Möjligheten att få en ny ansökan prövad innebär ett avsteg från huvudregeln att uppehållstillstånd skall sökas före inresan i landet. ansökan om uppehållstillstånd får enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § UtlL inte bifallas efter inresan. Förutsättningen för att en ny ansökan skall bifallas är att den grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet och att utlänningen antingen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt eller att det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller Nya ansökningar prövas av . En ny lag (2001:82) om svenskt medborgarskap trädde i kraft Enligt den lagen gäller följande. Frågor om naturalisation efter ansökan prövas normalt av Detsamma gäller frågor om bibehållande av svenskt medborgarskap och befrielse från sådant medborgarskap. någon är svensk medborgare meddelas av . får, liksom , lämna över ärenden om naturalisation, bibehållande av svenskt medborgarskap och om befrielse från svenskt medborgarskap till regeringen. Det gäller, om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av medborgarskapslagen att ärendet prövas av regeringen. Om har lämnat över ett ärende, skall regeringen höra innan den avgör ärendet. Undantag får göras om hinder möter på grund av att ärendet är synnerligen brådskande. beslut i ansökningsärenden får normalt överklagas Nämndens beslut får inte överklagas. beslut rör ett säkerhetsärende, får beslutet överklagas Med säkerhetsärende avses ett ärende hos har föreslagit att ansökan avslås av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet. beslut i ett sådant ärende får överklagas även av . Anmälan som grund för förvärv av svenskt medborgarskap skall normalt göras hos . För den som är medborgare i , , eller skall anmälan dock göras hos Beslut i anmälningsärenden, som har fattats av en länsstyrelse eller av , överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (dvs. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen får utvisas ur landet enligt 1 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, om det 1.behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller 2.med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till Beslut om utvisning meddelas av regeringen som enda instans (2 §). Frågan tas upp på ansökan av (Säkerhetspolisen) eller av regeringen självmant. En polismyndighet, en länsstyrelse eller skall anmäla till , om myndigheten finner anledning att anta att ett beslut om utvisning bör meddelas. Om ärendet inte är synnerligen brådskande, skall yttrande inhämtas från och förhandling hållas i ärendet vid en tingsrätt, innan regeringen meddelar beslut om utvisning. Om det finns skäl för det, skall yttrande inhämtas även från den tingsrätt som håller förhandlingen (3 §). Förhandling skall hållas vid eller, om särskilda skäl talar mot att förhandlingen hålls där, vid en annan skall vid förhandlingen vara utlänningens motpart (6 §). I förvaltningsärenden gäller allmänt vad som brukar kallas official- eller undersökningsprincipen. Det innebär att myndigheten har ett ansvar för att se till att ett ärende blir så utrett som krävs för att det skall finnas ett tillräckligt beslutsunderlag. föreslog att denna regel skulle lagfästas i den nya förvaltningslagen (SOU 1983:73, s. 20 och s. 80). Så blev emellertid inte fallet. I 4 § FL återfinns dock ett visst uttryck för principen. Där sägs bl.a. att varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Hur långt myndighetens utredningsansvar sträcker sig varierar starkt mellan olika kategorier av ärenden. Ett uttryck för officialprincipen är också 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Där sägs bl.a. att rätten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Förvaltningsprocesslagen gäller dock endast rättegången i förvaltningsdomstolarna. Även i utlänningsärenden gäller officialprincipen, men man kan allmänt säga att den som exempelvis ansöker om uppehållstillstånd också har att lägga fram de omständigheter som talar för att han eller hon är berättigad att få ett sådant tillstånd. Om sökanden åberopar någon form av släktanknytning till landet, är det naturligt att det i första hand ankommer på sökanden att visa att det uppgivna släktskapet föreligger, t.ex. genom att ge in en ett personbevis. Samma resonemang gäller asylärenden. I praktiken är det i fråga om många omständigheter sällsynt att sökanden kan styrka sin berättelse med handlingar eller vittnesmål. I första hand är det myndigheten som har att bedöma hur trovärdig sökandens egen berättelse är. Däri ingår att bedöma hur sannolikt det är att sådana händelser som sökanden berättar om kan ha inträffat i det land som sökanden kommer från mot bakgrund av vad som är känt om förhållandena i det landet. ärendet med ytterligare utredning. Om de av sökanden lämnade Prop. 2004/05:170 uppgifterna framstår som trovärdiga och alltså inte motsägs av andra uppgifter som myndigheten har, kan de i allmänhet godtas. I internationella flyktingrättsliga sammanhang säger man att sökanden i sådana fall skall ges the benefit of the doubt (principen om tvivelsmålets fördel). Den principen slås fast i om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning. 4.3Regeringens möjligheter att meddela föreskrifter och vägledande beslut Regeringen kan påverka rättstillämpningen i utlänningsärenden genom i allt väsentligt två metoder; genom föreskrifter i en förordning (förordningsmetoden) eller genom vägledande beslut i enskilda ärenden (ärendemetoden). Möjligheterna för regeringen att fatta vägledande beslut genom avgöranden i enskilda fall har minskats och möjligheterna att meddela föreskrifter med stöd av regeringens förordningsmakt har vidgats genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft . När det gäller medborgarskapsärenden har regeringen möjlighet att meddela vägledande beslut. 4.3.1Regeringens möjligheter att meddela föreskrifter I 8 kap. 7 § regeringsformen ges möjlighet för att genom bemyndigande i lag ge regeringen kompetens att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen som egentligen kräver lagform. Ett av de ämnen för vilka kan delegera normgivningsbefogenheter med stöd av bestämmelsen är utlänningars vistelse i riket. Den delegeringsmöjligheten har utnyttjats av genom ett antal bemyndiganden på utlänningsrättens område. Bemyndigandena är till stor del generellt hållna. De måste dock tolkas mot bakgrund av vad som uttalas i lagens förarbeten. Mera specificerade bemyndiganden infördes som nämnts ovan genom lagändringar som trädde i kraft . I propositionen Svensk migrationspolitik i ett globalt perspektiv (prop. 1996/97:25 s. 158, också kallad den migrationspolitiska propositionen) konstaterades att de möjligheter till delegering som regeringsformen tillåter på utlänningsområdet är ganska vittgående och att det konstitutionellt inte torde finnas några egentliga hinder för att ge regeringen en vidsträckt rätt att närmare föreskriva vilka kriterier som bör beaktas vid bedömningen av ärenden om uppehållstillstånd. En avvägning måste dock enligt propositionen göras mellan regeringens behov av att kunna styra myndigheternas tillämpning av utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd och behov av att ha kontroll över mer ingripande åtgärder på utlänningsområdet. Vidare konstaterades i propositionen (s. 167) att det utöver vad som framgår av utlänningslagen finns ett visst utrymme för regeringen att utfärda s.k. verkställighetsföreskrifter enligt regeringsformen. dock att det fanns betydande fördelar med regeringens förordningsmakt i största möjliga utsträckning gick att utläsa av utlänningslagens regelsystem. Regeringen har efter de ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft möjlighet att ge föreskrifter om uppehållstillstånd för skyddsbehövande som avses i 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. regeringen kvar sin möjlighet att besluta att uppehållstillstånd inte får beviljas för den nu aktuella skyddskategorin, om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i möjligheter att ta emot utlänningar, och detta skall numera ske i förordningsform. specialiserade bemyndigandena för regeringen att utfärda föreskrifter finns i 2 kap. 14 § och 3 kap. 8 § UtlL. Enligt 2 kap. 14 § får regeringen meddela uppehållstillstånd för studier eller besök, dels uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om det följer av en överenskommelse med främmande stat. Vidare får regeringen enligt samma paragraf meddela föreskrifter om återkallelse av uppehållstillstånd för de utlänningar som omfattas av . Enligt 3 kap. 8 § får regeringen i fråga om en grupp av utlänningar meddela föreskrifter om beviljande av permanent uppehållstillstånd till skyddsbehövande som flytt på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof. Regeringen får vidare, om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i möjligheter att ta emot utlänningar, meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande i den kategorin. Sådana föreskrifter skall anmälas till genom en särskild skrivelse . Regeringen får vidare meddela föreskrifter om undantag från första asyllandsprincipen för de fall då en utlännings anknytning till är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan prövad här. Som exempel på en förordning, som meddelats enligt den ordning som gäller , kan nämnas förordningen (1998:117) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Förordningen, som utfärdades och var tidsbegränsad till , gällde medborgare i och innebar att uppehållstillstånd fick beviljas av humanitära skäl, om utlänningen befann sig i landet och hade vistats här så länge att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning hade upphört eller skulle komma att ha upphört att gälla enligt 8 kap. 15 § UtlL före utgången av . 4.3.2 Överlämnande av ärenden till regeringen 1996/97:25) får såväl som med eget yttrande överlämna utlänningsärenden till regeringen för avgörande (7 kap. 11 § UtlL). Förutom då ärendet på grund av familjeanknytning eller liknande orsak har samband med ett annat ärende hos regeringen eller ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation gäller att regeringen bör pröva ärendet, om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen avgör ett ärende som kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp utlänningar som åberopar huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd, eller om det i andra fall bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen prövar ett ärende. S.k. nya ansökningar får inte överlämnas till regeringen. Som framgått av inledningen till avsnitt 4.2 kan och överlämna ärenden om svenskt medborgarskap till regeringen om det bedöms vara av särskild vikt för tillämpningen av lagen om svenskt medborgarskap. En rad internationella rättsakter har betydelse vid prövningen av asylärenden och andra utlänningsärenden. 5.1Förenta nationerna (FN) 5.1.11951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning Den viktigaste internationella överenskommelsen inom flyktingområdet, konvention angående flyktingars rättsliga ställning (eller ) med tilläggsprotokoll (New York-protokollet), innehåller inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till. Den frågan lämnas i konventionen över till konventionsstaternas nationella lagstiftning. Slutsatser (eng. conclusions) i ämnet har dock antagits av UNHCR:s (FN:s flyktingkommissarie) exekutivkommitté. FN:s konvention om medborgerliga och politiska FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, antagen den , innehåller bl.a. förbud mot att avlägsna en utlänning, som lagligen uppehåller sig i ett land, annat än efter ett i laga ordning Utlänningen skall ha rätt att få sin sak omprövad, såvida inte tvingande skäl hänförliga till den nationella säkerheten talar emot det. konventionen finns också ett absolut förbud mot tortyr, grym, omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning. har anslutit sig till konventionens fakultativa protokoll som ger enskilda möjlighet att rikta klagomål mot staten. FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, antagen , innehåller bl.a. förbud mot att utvisa, återföra eller utlämna en person till en annan stat, i vilken det finns grundad anledning att tro att han eller hon skulle vara i fara att utsättas för tortyr. För övervakning av konventionen har en särskild kommitté upprättats. En konventionsstat kan avge en förklaring att den erkänner kommitténs behörighet att motta och pröva ansökningar från enskilda personer som anser sig ha blivit utsatta för kränkning av konventionens bestämmelser. har, i likhet med ett 50-tal andra länder, avgivit en sådan förklaring. 5.1.4FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor ratificerade konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW). Det genomgående temat i konventionen är diskrimineringsförbudet och att kvinnor och män skall ha samma rättigheter och möjligheter. ratificerade även ett tilläggsprotokoll till konventionen. Tilläggsprotokollet ger enskilda som anser att staten brutit mot konventionen rätt att vända sig till en kommitté som övervakar att konventionsstaterna följer konventionens krav. FN:s konvention om barnets rättigheter antogs av . Konventionen bygger på fyra grundprinciper, nämligen förbud mot diskriminering, principen om barnets bästa, rätten till liv och utveckling samt rätten att framföra sina åsikter och få dem respekterade. var ett av de första länderna att ratificera konventionen. Konventionen trädde i kraft . Som nämnts innehåller inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till. Materiellt finns bestämmelser om utvisning av en flykting som lagligen befinner sig inom en stat i artikel 32. En sådan flykting får utvisas endast av skäl som hänför sig till nationell säkerhet eller allmän ordning. Utvisningen får endast ske till följd av ett i laga ordning fattat beslut. Om inte tvingande nationella säkerhetsskäl kräver något annat, skall flyktingen tillåtas att lägga fram bevisning till stöd för sin sak samt att överklaga och anlita ombud inför en behörig myndighet eller någon som har utsetts av en behörig myndighet. Slutsatser om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till har som nämnts antagits av . av de mer centrala slutsatserna från UNHCR:s exekutivkommitté om hur prövning av flyktingskapet skall gå till är nr 8 om avgörande av flyktingstatus. I den förordas som grundläggande krav för asylprocessen bl.a. att den myndighetsperson som först behandlar en asylansökan skall ha klara instruktioner om hur ansökan skall handläggas och ha skyldighet att lämna över ärenden som aktualiserar den s.k. non refoulement-principen (dvs. får sändas till ett land där han eller hon riskerar förföljelse och inte heller till ett land där vederbörande riskerar att sändas vidare till ett land där han eller hon riskerar förföljelse) samt att sökanden skall få det bistånd som krävs för att han eller hon skall kunna lägga fram sin begäran. skall finnas en klart bestämd myndighet om möjligt en enda central myndighet som har ansvar för att utreda asylansökningar och besluta i Den asylsökande bör få stanna i landet i avvaktan på beslut av denna myndighet, såvida inte den har fastställt att ansökan är klart Asylsökanden skall ges rimlig tid att begära omprövning av ett avslagsbeslut hos samma myndighet eller klaga till domstol. hon bör också få stanna kvar till dess besvärsprövningen har skett. En senare slutsats, nr 30 , rör behandlingen av uppenbart innehåller till att börja med en bestämning av begreppet uppenbart ogrundade eller vilseledande ansökningar. Därmed avses sådana ansökningar som är uppenbart bedrägliga eller som saknar anknytning till bestämningen av flyktingstatus enligt eller till andra kriterier för asylrätt. Det rekommenderas att sökanden, liksom i fråga om asylansökningar i allmänhet, får genomgå en fullständig personlig intervju under ledning av en för ändamålet utbildad tjänsteman, som om möjligt också är tjänsteman vid den myndighet som normalt har huvudansvaret för asylansökningar. Bedömningen av om en ansökan är klart ogrundad skall göras av den myndighet som normalt har att ta ställning till asylansökningar. En utlänning som fått avslag på sin ansökan bör ha rätt att få beslutet om-/överprövat (reviewed) innan det verkställs. Om-/överprövningsmöjligheten kan vara mera förenklad än för ansökningar som inte är uppenbart ogrundade eller utgör missbruk av asylförfarandet. UNHCR:s senaste rekommendation av intresse i detta sammanhang är slutsats nr 85 om internationellt skydd. I rekommendationen betonas i fråga om återsändande av en asylsökande till tredje land att det skall fastställas att det tredje landet kommer att behandla asylsökanden i enlighet med accepterade internationella normer, garantera effektivt skydd mot refoulement (återsändande) och ge asylsökanden möjligheten att söka och erhålla asyl. Enligt denna kan om- eller överprövningsmöjligheten i dessa ärenden vara mera förenklad än för ansökningar som inte är uppenbart ogrundade eller utgör missbruk av asylförfarandet. Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () påverkar normalt inte konventionsstaternas rätt att utvisa eller avvisa utlänningar. Några artiklar måste dock beaktas. Det är främst artikel 3 (skyddet mot tortyr och omänsklig behandling m.m.), artikel 5 (rätten till frihet och personlig säkerhet), artikel 8 (skyddet för privat- och familjelivet) samt artikel 13 (rätten till ett effektivt rättsmedel) som är av betydelse vid prövningen av utlänningsärenden. Under särskilda förhållanden kan ett avvisnings- eller utvisningsbeslut stå i strid med artikel 3, nämligen om ett avvisningsbeslut meddelas trots att det finns grundad anledning anta att utlänningen i hemlandet riskerar att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikel 3 kan vidare bli tillämplig när en avvisning eller utvisning gäller en utlänning som är mycket svårt sjuk. Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan också innebära ett brott mot skyddet för privat- och familjelivet i artikel 8. Artikel 13 innehåller bestämmelser om rätten till ett effektivt rättsmedel för den som har utsatts för en kränkning enligt konventionen. I artikeln anges att var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Detta gäller även om kränkningen förövats under utövning av offentlig myndighet. I artikel 13 ställs inga krav på domstolsprövning. Det som krävs är att det rättighetskränkande avgörandet kan ändras eller upphävas. En konventionsstats rätt att avvisa eller utvisa en person kan tänkas komma i konflikt med artikel 13, om inte staten tillhandahåller ett sådant rättsmedel som där krävs när artikel 3 eller 8 berörs i ett avvisnings- eller utvisningsärende. Varje påstående om att ett brott mot konventionen skall ha begåtts medför inte automatiskt att tillgång behöver ges till ett effektivt rättsmedel. Enligt praxis har endast den som på rimliga grunder kan påstå sig ha blivit utsatt för ett konventionsbrott rätt till ett rättsmedel. Frågor som gäller viseringar, uppehållstillstånd och andra utlänningsrättsliga frågor rör som regel inte enskildas civila rättigheter och skyldigheter. Artikel 6 är därmed inte tillämplig på sådana frågor. Detta gäller även om besluten i dessa frågor får återverkningar på den enskildes privat- och familjeliv (jfr dom i målet Maaouia mot ). Det fjärde tilläggsprotokollet till innehåller i artikel 4 ett förbud mot kollektiv utvisning av utlänningar. Kollektiv utvisning har aldrig varit möjlig enligt svensk utlänningslagstiftning. Det sjätte tilläggsprotokollet till förbjuder dödsstraff för gärningar som har begåtts i fredstid och det trettonde tilläggsprotokollet innehåller ett totalt förbud mot användning av dödsstraff. Förbudet mot dödsstraff torde även innebära ett förbud mot utvisning eller avvisning av en person till ett land där det finns grundad anledning att tro att personen i fråga riskerar dödsstraff, på motsvarande sätt som gäller förbudet mot tortyr m.m. enligt artikel 3. Det sjunde tilläggsprotokollet till innehåller en artikel om utlänningsrätt. Enligt artikel 1 i protokollet får en utlänning som är lagligen bosatt på en konventionsstats område inte utvisas utan ett i laga ordning fattat beslut härom. Utlänningen skall därvid tillåtas att (a) framlägga skäl som talar mot utvisningen, (b) få sin sak omprövad (reviewed) och (c) för dessa ändamål företrädas genom ombud inför Utlänningens rätt enligt protokollet att få sin sak omprövad kräver inte nödvändigtvis att beslutet prövas i två instanser. Det är tillräckligt att den behöriga myndighet som fattat det första beslutet om avlägsnande omprövar sitt beslut mot bakgrund av vad utlänningen anfört. för detta är helt en sak för respektive lands rättsordning att reglera. muntligt inslag kan förekomma men är inte obligatoriskt. procedur kan inte anses stå i strid med bestämmelsen (se , rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., 2002, Huvudregeln enligt protokollet får sägas vara att utvisning inte skall ske förrän det finns ett slutligt beslut i ärendet. En utlänning kan dock utvisas innan han eller hon har utövat sina rättigheter i artikeln, när utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den nationella säkerheten.