prop · GS03158 · 2005-05-30 00:00:00 — De administrativa åtgärder eller administrativa sanktioner som medlemsstaterna inför skall enligt artikel 25.1 i prospektdirektivet vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Vi anser att det mot den bakgrunden bör bestämmas ett förhållandevis stort intervall för den särskilda avgiften. får då möjlighet att göra en nyanserad bedömning av arten och omfattningen av en överträdelse när avgiftens storlek skall bestämmas. Även förhållandena hos den som har gjort överträdelsen bör naturligtvis beaktas. Exempelvis kan vad som upplevs som en avskräckande avgift av en fysisk person med måttliga ekonomiska resurser framstå som i det närmaste obetydlig för en juridisk person med stora resurser. Enligt vår uppfattning framstår det av utred- ningen föreslagna intervallet som väl avvägt för att uppfylla kriterierna i artikel 25.1 i prospektdirektivet. Här bör erinras om förslaget om undantag från prospektskyldighet för erbjudanden där det belopp som sammanlagt skall betalas av investerarna av motsvarar högst (se avsnitt 5.4.2). Mot den bakgrunden Prop. 2004/05:158 framstår en lägsta avgift på inte som för hög. även om det skulle vara fråga om en förhållandevis liten överträdelse som inte bedöms som ringa och som inte heller efterges av annat skäl. Det förekommer dock erbjudanden som uppgår till mycket höga belopp. För att en särskild avgift i sådana fall skall anses som effektiv, proportio- nerlig och avskräckande framstår en högsta avgift på som motiverad. För att en så hög avgift skall tas ut bör naturligtvis överträdelsen i sig dessutom vara allvarlig. Det torde följa av 17 § förvaltningslagen (1986:223) att Finansinspek- tionen skall ge den som inspektionen avser att ta ut en särskild avgift av tillfälle att yttra sig i ärendet innan beslut meddelas. Enligt 22 § lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument får beslut om att ta ut en särskild avgift enligt den lagen inte meddelas, om den som har gjort en överträdelse inte senast från det att överträdelsen ägde rum har delgetts upplysning om att frågan om särskild avgift har tagits upp av inspektionen. På samma sätt bör en tidsfrist bestämmas även i fråga om beslut om särskild avgift vid överträdelse av bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument. Enligt vår uppfattning framstår den av utredningen föreslagna tiden som väl avvägd. Beslut att ta ut en särskild avgift vid överträdelse av bestämmelse i lagen om handel med finansiella instrument bör således inte få meddelas, om den som inspektionen avser att ta ut en särskild avgift av inte från det att överträdelsen ägde rum har delgetts upplysning om att frågan om särskild avgift har tagits upp av inspektionen. Beträffande verkställighet av särskild avgift bör motsvarande regler gälla som i fråga om verkställighet av straffavgift och förseningsavgift enligt 15 kap. 1114 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse (se prop. 2002/03:139 s. 553 f.). Särskild avgift skall således betalas till efter det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet. beslut att påföra särskild avgift får då verkställas utan föregående dom eller utslag om avgiften inte har betalts . Om särskild avgift inte betalas , skall lämna den obetalda avgiften för indrivning. Särskild avgift som påförts faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet vann laga kraft. 10.4Överklagande och handläggning i domstol Regeringens bedömning: Ytterligare bestämmelser om överklagande och handläggning i domstol bör inte införas. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att allmän förvaltnings- domstol ersätts med länsrätten i 7 kap. 1 § lagen om handel med finansiella instrument samt att nya bestämmelser införs om överklagande av kronofogdemyndighetens beslut enligt lagen om handel med finansiella instrument, möjlighet till dröjsmålstalan, skyndsam handlägg- ning, rätt till muntlig förhandling och ikraftträdande av domstols beslut. Remissinstanserna: invänder mot utredningens förslag att i 7 kap. 1 § lagen om handel med finansiella instrument ersätta allmän förvaltningsdomstol med länsrätten och menar att detta skulle kunna ge upphov till svårigheter i rättstillämpningen. Vidare efterfrågar dels en närmare utredning av rättsverkan av en dröjsmålstalan enligt utredningens förslag till ny 7 kap. 2 § nämnda lag, dels att bestämmelserna om dröjsmålstalan ges en enhetlig utformning i den finansiella lagstiftningen. ifrågasätter det praktiska behovet av att införa en bestämmelse om möjligheten att föra talan om handläggningstiden, eftersom de frister som gäller enligt prospektbestämmelserna är så korta. Enligt Tredje AP-fonden är det oklart om utredningens förslag innebär att ett beslut av Finans- inspektionen att begära uppgifter m.m. skall kunna överklagas särskilt eller enbart som en preliminär fråga i samband med talan om utdömande av ett förelagt vite. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 26 i prospektdirektivet skall medlemsstaterna se till att beslut som fattas på grundval av författ- ningar som antagits i enlighet med direktivet skall kunna överklagas till domstol. I lagen om handel med finansiella instrument stadgas att Finansinspek- tionens beslut enligt den lagen får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Utredningen har föreslagit att allmän förvaltningsdomstol skall ersättas med länsrätten. Av 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar framgår dock att länsrätten är första instans. Det finns därför inte skäl att ändra bestämmelsen. Utredningen har föreslagit att det skall införas en särskild bestämmelse i lagen om handel med finansiella instrument om överklagande av kronofogdemyndighetens beslut i vissa fall. Eftersom vi inte föreslår någon bestämmelse om handräckning av kronofogdemyndigheten se avsnitt 10.1 behövs inte heller någon bestämmelse om överklagande av kronofogdemyndighetens beslut. Utredningen har föreslagit att det införs en ny bestämmelse om s.k. dröjsmålstalan, som skulle ge sökanden i ett ärende om godkännande av ett prospekt eller en erbjudandehandling påtryckningsmedel för det fall inte meddelar något beslut inom de i lagen angivna tidsfristerna. Bestämmelser om dröjsmålstalan finns i t.ex. lagen om investeringsfonder (12 kap. 2 §) och lagen om bank- och finansierings- rörelse (17 kap. 2 §). Dessa bestämmelser grundar sig på uttryckliga regler i EG-direktiv om möjligheten till dröjsmålstalan i samband med tillståndsärenden. Tidsfristerna är i dessa fall längre än vad som är fallet när det gäller godkännande av prospekt (). Prospektdirektivet saknar en motsvarande regel om möjligheten att föra talan om ett försenat eller uteblivet beslut av den behöriga myndigheten. Bestämmelserna om dröjsmålstalan i lagen om investeringsfonder och lagen om bank- och finansieringsrörelse rör beslut om tillstånd att bedriva viss verksamhet. Sådana beslut är centrala för sökandenas verksamhet på ett sätt som inte kan anses vara fallet när det gäller godkännande av prospekt. Vi anser därför att det inte bör införas någon särskild bestämmelse om dröjsmålstalan när det gäller Prop. 2004/05:158 bestämmelserna om prospekt. Utredningen har vidare föreslagit en ny bestämmelse om att handlägg- ningen av vissa mål skall ske skyndsamt. De situationer som avses är överklaganden av beslut om platsundersökningar, utdömande av vite och beslut om särskild avgift i enlighet med de av utredningen föreslagna bestämmelserna. Vi kan dock inte se att några särskilda regler för handläggningen av denna typ av ärenden är nödvändiga. Någon särskild bestämmelse om skyndsam handläggning bör därför inte införas. Avseende de ärendetyper som nämns i föregående stycke har utred- ningen även föreslagit att det införs en ny bestämmelse om rätten till muntlig förhandling i länsrätt. Att enskild som för talan i ett mål har rätt till muntlig förhandling framgår av 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Vi ser därför inte några skäl att införa en särskild bestämmelse i lagen om handel med finansiella instrument. Slutligen har utredningen föreslagit att det införs en ny bestämmelse om att domstols beslut enligt lagen om handel med finansiella instrument skall gälla . Den förslagna bestämmelsen strider mot vårt förslag att särskild avgift som beslutas enligt lagen om handel med finansiella instrument skall betalas från det att beslutet vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet. Vi ser inte heller i övrigt några skäl att införa en sådan bestämmelse. Regeringens bedömning: Det bör övervägas närmare om även sådana emittenter och andra prospektskyldiga som inte står under Finans- inspektionens tillsyn, bör vara med och bekosta inspektionens övervak- ning enligt lagen om handel med finansiella instrument. Utredningen tar inte upp denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: kommer att få ett utökat ansvar med anledning av de nya bestämmelser som nu föreslås i lagen om handel med finansiella instrument. skall granska och godkänna prospekt kommer inspektionen också att få ett utvidgat tillsynsansvar. Detta har sin grund i prospektdirektivets krav på bl.a. tillsyn över reklam och utökade sanktionsmöjligheter för de behöriga myndigheterna. det nya regelverkets omfattning och ökade krav på prospektens innehåll således innebära att får ett utökat ansvar för prospektgranskning och uppföljning av regelverket samt tillsyn. verksamhet avseende tillsyn finansieras via myndighetens ramanslag på statsbudgeten. I praktiken är det emellertid de företag och i vissa fall myndigheter eller fysiska personer som står under tillsyn som finansierar inspektionens tillsynsverksamhet genom att dessa betalar in årliga avgifter till inspektionen som skall motsvara Detta följer av bestämmelser i de närings- rättsliga lagar som reglerar finansiell verksamhet. 6 kap. 4 § lagen om handel med finansiella instrument att de institut som står under tillsyn skall betala årliga avgifter för att bekosta inspektionens övervakning enligt den lagen enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar. avses här främst värdepappersinstitut, dvs. värdepappersbolag och kreditinstitut som har tillstånd att driva värdepappersrörelse (se även prop. 1990/91:142 s. 150 f.). Föreskrifter om sådana avgifter finns i förordningen (2002:1042) om årliga avgifter för finansiering av verksamhet. Enligt vår uppfattning finns det anledning att närmare överväga om även emittenter och andra prospektskyldiga som inte står under tillsyn bör vara med och bekosta inspektionens övervakning enligt lagen om handel med finansiella instrument. Denna fråga har emellertid inte behandlats av utredningen. Det finns dessutom motsvarande frågeställningar också på andra områden där både företag som står under inspektionens tillsyn och företag som inte gör det är berörda av tillsynsverksamhet. Vi anser mot denna bakgrund att frågan inte bör behandlas i detta ärende utan i ett annat sammanhang. verksamhet avseende prövning av ärenden finansieras helt med avgifter. Bestämmelser om sådana avgifter finns i förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos . Enligt 1 § skall de avgifter som tas ut enligt förordningen täcka kostnader för prövning av ansökningar och anmälningar inom inspektionens ansvarsområde. Detta gäller bl.a. granskning och registrering av prospekt enligt lagen om handel med finansiella instrument (se bilagan till förordningen). De principer som gäller för avgifter för prövning av ärenden om granskning och registrering av prospekt bör gälla också i fråga om ärenden enligt de nya bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument. 11 Uppköpserbjudanden och vissa fusioner I avsnitten 5.2 och 5.4.1 har redogjorts för vissa konsekvenser av reglerna i prospektdirektivet när det gäller uppköpserbjudanden. Som där nämnts är direktivets tillämpningsområde för erbjudanden snävare än vad som följer av gällande svenska bestämmelser om prospekt, eftersom den svenska lagstiftningen omfattar även erbjudanden till allmänheten om försäljning av finansiella instrument. Ett exempel på ett sådant erbjudande är då någon erbjuder innehavare av finansiella instrument att överlåta instrumenten till budgivaren och som vederlag erbjuder antingen finansiella instrument eller kontant betalning. Om betalningen utgörs av fondpapper som emitteras i samband med emissionen av bestämmelserna i 2 kap. 2 § lagen om med finansiella instrument samt 17 och 18 kap. i föreskrifter (FFFS 1995:21) om prospekt. Är emittenten ett aktiebolag gäller även bestämmelserna om prospekt i aktiebolagslagen (1975:1385). Reglerna om prospekt i den föreslagna nya aktiebolagslagen är i sak oförändrade i förhållande till den nuvarande aktiebolagslagen (se prop. 2004/05:85 s. 359 f. och 664 f.). Om enbart kontant betalning erbjuds, omfattas erbjudandet av bestämmelsen i 2 kap. 3 § lagen om handel med finansiella instrument. I det fallet finns inga bestämmelser i lag eller föreskrifter avseende den information som ett sådant prospekt skall innehålla. har utfärdat regler om offentliga erbju- danden, som bl.a. innehåller bestämmelser om vilken information som det prospekt som skall upprättas i anledning av erbjudandet skall innehålla. Reglerna avser såväl det fall då vederlaget utgörs av finansiella instrument som det fall då det utgörs av kontant betalning (se Näringslivets Börskommittés regler rörande offentliga erbjudanden om aktieförvärv [], avsnitt V, Bestämmelser om utformning av prospekt m.m., samt bilagan). Reglerna är tillämpliga vid offentliga erbjudanden som riktas till innehavare av finansiella instrument i svenska aktiebolag som är noterade vid svensk börs eller auktoriserad marknads- plats. Syftet är att reglerna skall följas och tillämpas av samtliga aktörer på den svenska värdepappersmarknaden. Reglerna är dock formellt bindande bara för de bolag som är noterade vid Stockholmsbörsen, Nordic Growth Market eller AktieTorget, eftersom de utgör en del av de bestämmelser som ett noterat bolag har att följa enligt villkoren i noteringsavtalet. har i några uttalanden berört innebörden av begreppet offentligt erbjudande (se AMN 1998:7 och 2001:17). och rådet antog ett direktiv om uppköpserbjudanden, det s.k. takeover-direktivet8. Regeringen har i beslut tillsatt en särskild utredare som skall lämna förslag till hur takeover-direktivet skall genomföras i svensk rätt (dir. 2004:38). Uppdraget väntas bli redovisat . 8 och rådets direktiv /25/EG av om uppköpserbjudanden (EUT L 142, 30.4.2004, s. 12, Celex 32004L0025). Takeover-direktivet skall vara genomfört av medlemsstaterna senast den Prop. 2004/05:158 . När en budgivare som vederlag erbjuder nyemitterade finansiella instrument, vanligtvis aktier, innefattar en sådan situation såväl ett erbjudande att förvärva finansiella instrument som ett erbjudande att sälja finansiella instrument. En nyemission av finansiella instrument som riktar sig till allmänheten faller som huvudregel in under prospekt- direktivets tillämpningsområde. Emellertid framgår av artiklarna 4.1 b och 4.2 c i prospektdirektivet att skyldigheten att upprätta ett prospekt inte skall gälla när ett erbjudande av finansiella instrument görs för att dessa instrument skall utgöra vederlag vid ett uppköp. Ett villkor är dock att det finns ett dokument, som den behöriga myndigheten anser innehålla information som är likvärdig med den i ett prospekt. Regeringens förslag: Vid ett offentligt uppköpserbjudande där det vederlag som erbjuds utgörs av kontant betalning, skall den som lämnar erbjudandet (budgivaren) upprätta en erbjudandehandling om summan av de belopp som till följd av erbjudandet kan komma att betalas motsvarar Vid ett offentligt uppköpserbjudande där det vederlag som erbjuds utgörs av finansiella instrument som är avsedda för allmän omsättning, ges en möjlighet för budgivaren att upprätta ett dokument som innehåller information som är likvärdig med den som skall finnas i ett prospekt och ge in det till för granskning. en bedömning av om dokumentet är likvärdigt med ett prospekt enligt lagen om handel med finansiella instrument och prospektförordningen. Dokumentet skall upprättas på svenska, om inte i ett enskilt fall beslutar att det får upprättas på ett annat språk. Om finner att dokumentet inte är likvärdigt med ett prospekt, skall inspektionen meddela beslut om att ett prospekt skall Skadeståndsbestämmelserna i 29 kap. 1 § i den föreslagna nya aktie- bolagslagen och 16 kap. 1 § försäkringsrörelselagen skall även omfatta överträdelser av bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument om att upprätta en erbjudandehandling eller ett dokument som innehåller information som är likvärdig med den som skall finnas i ett skall besluta att en särskild avgift skall tas ut av den som är skyldig att upprätta en erbjudandehandling och som trots detta inte ansöker om registrering av handlingen eller offentliggör den enligt bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument. Utredningens förslag: Utredningen har förslagit att den som lämnar ett uppköpserbjudande (budgivaren) skall upprätta en särskild erbju- dandehandling och att bestämmelserna om godkännande, offentlig- görande, tillägg och ansvar för prospekt skall gälla i tillämpliga delar. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser dock att om vederlaget utgörs av enbart kontanter bör det inte ställas något krav på budgivaren att i erbjudande- Prop. 2004/05:158 handlingen redovisa sina planer för den framtida verksamheten i Skälen för regeringens förslag: Prospektdirektivet omfattar över huvud taget inte erbjudanden där vederlaget utgörs av kontanter. Beträffande kontanterbjudanden finns det således inte några hinder mot att behålla de svenska regler som gäller enligt vilka ett prospekt skall upprättas även i sådana situationer. Dessa regler kommer dock att behöva ses över i samband med att takeover-direktivet genomförs. I fråga om uppköpserbjudanden där vederlaget utgörs av finansiella instrument behöver, enligt prospektdirektivet, inte något prospekt upprättas, om det finns ett dokument som den behöriga myndigheten anser innehåller information som är likvärdig med den som skall finnas i ett prospekt. Enligt utredningen bör det redan nu införas enhetliga regler om uppköpserbjudanden som anger vissa minimikrav avseende erbjudande- handlingens innehåll oavsett om vederlaget utgörs av finansiella instrument eller kontant betalning. Erbjudandehandlingen kan i så fall utgöra det dokument som den behöriga myndigheten skall göra en bedömning av enligt artiklarna 4.1 b och 4.2 c i prospektdirektivet. Eftersom reglerna i artikel 4.1 b i prospektdirektivet innebär att en likvärdig handling måste upprättas för att undantaget från skyldigheten att upprätta prospekt skall gälla vid alla former av övertaganden genom ett erbjudande om utbyte av värdepapper, bör bestämmelserna om uppköpserbjudanden enligt utredningen omfatta alla offentliga erbju- danden. Det framstår emellertid enligt vår uppfattning som problematiskt att föregripa genomförandet av takeover-direktivet genom att i det här sammanhanget föreslå särskilda regler om uppköpserbjudanden. Anled- ningen till detta är främst de lagvalsregler som finns i artikel 4 i takeover-direktivet. Huvudregeln enligt artikel 4.2 a i det direktivet är att det är den behöriga myndigheten i den stat där det bolag som är föremål för ett uppköpserbjudande (målbolaget) har sitt säte, dvs. emittenten av de finansiella instrument som den som lämnar erbjudandet avser att förvärva, som är behörig myndighet för att utöva tillsyn över ett uppköpserbjudande. I artikel 4.2 b4.2 e anges emellertid flera undantag från denna regel. Frågan om vilken myndighet som skall vara behörig myndighet i fråga om ett uppköpserbjudande är således inte helt okomp- licerad. Hur dessa regler bör genomföras i är en av de frågor den särskilde utredare som nämnts i avsnitt 11.1 har att överväga och ta ställning till. Det måste också beaktas att medlemsstaterna inte behöver genomföra takeover-direktivet före (se artikel 21.1). Även om det införs särskilda regler om uppköpserbjudanden i som de här behandlade nya bestämmelserna om prospekt träder i kraft är det således inte troligt att övriga stater inom EES har genomfört regler om uppköpserbjudanden. Det skulle därmed kunna uppkomma problem med tillämpning av bl.a. lagvalsreglerna vid uppköpserbjudanden där den som lämnar erbjudandet eller målbolaget har anknytning till flera stater. Vi anser att det mot denna bakgrund inte bör införas några regler om offentliga uppköpserbjudanden som skall gälla i avvaktan på att takeover-direktivet införlivas med svensk rätt. Den som lämnar ett erbjudande om att förvärva finansiella instrument enligt 2 kap. 3 § lagen om handel med finansiella instrument är skyldig att upprätta prospekt, om kontant betalning erbjuds som vederlag. Den bestämmelsen föreslås dock ändras (se avsnitt 5.2). Enligt de föreslagna nya bestämmelserna om prospekt i nämnda lag skall ett prospekt upprättas när finansiella instrument som är avsedda för allmän omsätt- ning erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel på en reglerad marknad, om inte något av undantagen från skyldigheten att upprätta prospekt är tillämpligt (2 kap. 1 §). Den som lämnar ett kontant- erbjudande skulle i så fall inte längre omfattas av skyldigheten att upprätta prospekt. Vi anser dock att någon ändring i sak av vad som gäller i fråga om sådana erbjudanden inte bör göras i detta sammanhang. Det bör därför alltjämt gälla att den som lämnar ett offentligt uppköpserbjudande där det vederlag som erbjuds utgörs av kontant betalning, skall upprätta ett prospekt. Lagrådet har påtalat att det med hänsyn till de nya bestämmelserna om prospekt i 2 kap. är oegentligt att använda begreppet prospekt även för den handling som skall upprättas vid ett sådant erbjudande. Vi anser att handlingen därför bör benämnas erbjudandehandling i stället för prospekt i enlighet med vad Lagrådet har föreslagit. Enligt vår uppfattning bör beloppsgränsen för erbjudanden som omfattas av bestämmelserna också höjas från till motsvarande på samma sätt som i fråga om prospekt- skyldighet vid erbjudanden av finansiella instrument till allmänheten (se avsnitt 5.4.2). De undantag från prospektskyldighet som gäller enligt 2 kap. 1 § första stycket 1 och 3 bör gälla även beträffande skyldigheten att upprätta en erbjudandehandling vid offentliga uppköps- erbjudanden där vederlaget utgörs av kontant betalning. Vid ett sådant erbjudande bör det ställas motsvarande krav på en erbjudandehandling som dem som gäller beträffande ett prospekt enligt 2 kap. 4 § första stycket och 6 § lagen om handel med finansiella instrument. Erbjudande- handlingen skall således ges in till för registrering, men något krav på att den skall godkännas av inspektionen ställs inte upp. Sedan har registrerat erbjudandehandlingen, skall den offentliggöras. Undantaget från skyldigheten att upprätta prospekt vid uppköps- erbjudanden där vederlaget utgörs av finansiella instrument som är avsedda för allmän omsättning gäller bara om det finns ett dokument som anser innehålla information som är likvärdig med den som skall finnas i ett prospekt. Enligt vår uppfattning bör det därför införas en möjlighet för den som lämnar ett sådant erbjudande att ge in ett dokument till för bedömning av om det uppfyller detta krav. Reglerna i artiklarna 4.1 b och 4.2 c i prospektdirektivet ger utrymme för olika tolkningar av hur detta undantag skall tillämpas. Det råder dock inte någon tvekan om att den behöriga myndigheten inte skall godkänna och registrera dokumentet på motsvarande sätt som ett prospekt. Enligt artikel 4.3 i prospektdirektivet skall kommissionen anta genomförande- åtgärder i fråga om dessa regler, främst om innebörden av begreppet Kommissionen har emellertid inte ännu antagit några genom- förandeåtgärder.