prop · GT0338 · 2005-10-26 00:00:00 — En plan med aktiva åtgärder för likabehandling bör ha till syfte att förebygga och motverka alla former av trakasserier och annan kränkande behandling. Planen bör vara levande i den meningen att den ständigt skall vara aktuell i det vardagliga arbetet. Det är viktigt att varje verksamhet har frihet att utforma planen utifrån sina behov för att den skall kunna fungera på ett ändamålsenligt sätt. Det är i sammanhanget vidare viktigt att planen inte ses som en sak för sig och lagens förbud mot diskriminering och annan kränkande behand- ling som något annat. Det är alltså angeläget att se helheten. Bestämmel- sen om förebyggande åtgärder och om en likabehandlingsplan samt reg- lerna om förbud mot kränkande behandling skall tillsammans verka för att främja en utveckling mot likabehandling och människors lika värde. Regeringen anser dessutom att ett aktivt arbete mot trakasserier på grund av kön och sexuella trakasserier är en viktig del i arbetet med att mot- verka traditionella könsmönster. Det är viktigt att personalen i verksamheten aktivt involverar och uppmuntrar barn och elever att delta. De måste engageras och vara del- aktiga i arbetet med att ta fram, följa upp och se över verksamhetens likabehandlingsplan. Regeringen ser det som mycket angeläget att barnen och eleverna deltar i detta arbete och avser att återkomma när det gäller regleringen av barnens och elevernas delaktighet i arbetet med en likabe- handlingsplan. Det är också viktigt att vårdnadshavarna görs delaktiga i detta arbete. Planen bör innehålla en översikt över de insatser som behövs för att främja likabehandling och för att förebygga och förhindra trakasserier och annan kränkande behandling. I planen bör vidare redogöras för vilka av dessa åtgärder som verksamheten avser att påbörja eller genomföra . Hur tidigare planerade åtgärder har genom- förts bör ingå i kvalitetsredovisningen. Likabehandlingsplanen bör om- fatta alla former av kränkande behandling och tydligt ange ansvarsför- delningen mellan rektorn eller någon med motsvarande ledningsfunktion och personal samt innehålla rutiner för akuta åtgärder och uppföljande insatser. Det är vidare angeläget att varje verksamhet följer upp sitt eget arbete med att förhindra diskriminering och annan kränkande behandling. Därför bör lagen föreskriva att varje skollagsreglerad verksamhet skall se över sina planer . Det är huvudmannen eller den huvudmannen bestämmer som skall vara ansvarig för att en likabehandlingsplan upp- rättas, följs upp och ses över. Det är dessutom viktigt att planen görs känd i hela verksamheten för att den skall kunna fungera som ett effek- tivt verktyg i det förebyggande arbetet. Skyldigheten att upprätta en lika- behandlingsplan bör därför vara skadeståndssanktionerad, se avsnitt 17. Enligt förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skol- väsendet skall varje skola upprätta en skriftlig kvalitetsredovis- ning som ett led i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av verksamheten. Denna redovisning skall innehålla en bedömning av i vilken mån de nationella målen för utbildningarna har uppnåtts och en redogörelse för vilka åtgärder skolan avser att vidta om målen inte har Även varje kommun skall upprätta en sådan redovisning för föregående kalenderår. Denna redovisning skall bygga på skolornas kvalitetsredovisningar och andra uppgifter som är väsentliga för uppfölj- ning och utvärdering. Motsvarande reglering finns för fristående skolor. En kvalitetsredovisning kan inte ersätta en likabehandlingsplan. Redo- visningarna görs inom vissa kvalitetsområden där valda mått eller krite- rier används för att mäta uppfyllelsen. I efterhand görs bedömningar och huvudmannen för verksamheterna redovisar vilka åtgärder som skall vidtas för att komma tillrätta med bristerna. En likabehandlingsplan där- emot bör fungera förebyggande i verksamheternas arbete och vid akuta situationer. Dess funktion bör vara att utgöra ett skarpt verktyg för barnens och elevernas säkerhet och rättsskydd. Planen bör beaktas i huvudmannens och verksamheternas kvalitetsredovisningar. När det gäller uppföljning och utvärdering bör detta göras inom ramen för den skriftliga kvalitetsredovisning som varje verksamhet skall göra. Även här återkommer regeringen med en närmare reglering av hur detta skall ske. Skolan har enligt 14 kap. skollagen (1985:1100) ett tydligt ansvar för elevers hälsa. Ansvaret för skolans elevvård och skolhälsovård är primärt att arbeta med skolrelaterade problem. Skolhälsovården har till ändamål att följa elevernas utveckling och bevara och förbättra deras kroppsliga och själsliga hälsa. I de fall den psykosociala miljön präglas av allvarliga problem i form av trakasserier och annan kränkande behandling har skolhälsovården en viktig roll att fylla. Skolans ansvar för att elever får det stöd och den hjälp de behöver framgår även av skolformsförordning- arna och läroplanerna (se Lpo 94 och Lpf 94). För rektor anges att denne har ett särskilt ansvar, bl.a. för att elevvårdsverksamheten utformas så att eleverna får det särskilda stöd och den hjälp de behöver. Den nya ord- ningen med skärpta krav på förebyggande åtgärder mot diskriminering och andra kränkningar får således betydelse också för nu nämnda verk- samheter i skolan. Krav på skyldighet att utreda och att vidta åtgärder En utgångspunkt för att komma tillrätta med trakasserier och annan kränkande behandling mellan barn och elever är att de ansvariga inom verksamheten försöker motarbeta tendenser till kränkande beteenden så fort som möjligt. Det är viktigt att man tar alla signaler om sådana be- teenden på allvar. Inställningen bland de ansvariga inom verksamheten måste vara att kränkningar inte upphör med automatik utan i själva verket tenderar att öka. Mot denna bakgrund är det betydelsefullt att huvudmannen eller den huvudmannen bestämmer åläggs en utrednings- skyldighet som är kopplad till den tidpunkt någon inom den aktuella verksamheten får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig utsatt för trakasserier eller annan kränkande behandling. Av vem och på vilket sätt som t.ex. en lärare på en skola får kännedom om detta saknar natur- ligtvis betydelse. I många fall kan det vara så att den drabbade flickan eller pojken inte vill eller vågar nämna för personalen inom förskolan eller skolan att han eller hon utsätts för kränkningar av kamrater eller någon i personalen. I sådana fall ligger det närmast till hands att barnets eller elevens föräldrar kontaktar skolan. Man kan naturligtvis tänka sig att andra inom den aktuella verksamheten påtalar detta. utreda och vidta åtgärder gäller även om anmälan är anonym. skyldighet gäller bara för de kränkningar som förekommer i samband med att verksamheten genomförs. närmare för den nu beskrivna bestämmelsens innebörd, se avsnitt 24. stämmelsen är skadeståndssanktionerad. Inget barn och ingen elev skall ställas utan ett säkert och tydligt samt Regeringens förslag innebär således att huvudmannen för verksamheten skall vara skyldig att bedriva ett aktivt och målinriktat Huvudmannen eller den huvudmannen bestämmer, skall se till att det finns en likabehandlingsplan anpassad för varje enskild verksamhet. Planen har till syfte att främja likabehandling samt förebygga och för- hindra att barn och elever utsätts för trakasserier och annan kränkande I , gymnasieskolan och vuxenutbildningen med huvudman är rektor redan enligt gällande rätt skyldig att upprätta ett handlingsprogram mot kränkande behandling, såsom mobbning och Tillsammans med Statens skolverks allmänna råd, för vilka redogjorts i avsnitt 4.4, har kravet på handlingsprogram till- sammans med verkets inspektion och tillsyn visat sig vara effektiva verktyg i arbetet med att motverka kränkande behandling i skolan. Lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan inne- håller också en bestämmelse om att en handlingsplan skall upprättas och att den skall ses över . Lagstiftningen på utbildningsområdet bör samstämma i allt väsentligt enligt regeringens mening. Det nya kravet på en likabehandlingsplan inom skollagsreglerad verk- samhet avses ersätta kravet på ett handlingsprogram inom skolväsendet för arbetet mot kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden enligt hittillsvarande bestämmelser i läroplanerna, se Lpo 94 och Lpf 94. Mot denna bakgrund behöver läroplanerna revideras för att överensstämma med terminologin i regeringens lagförslag. svarsbestämmelserna för rektor i detta avseende bör ses över. bär vidare att allmänna råd för arbetet mot kränkande be- handling behöver revideras. Utredningen har föreslagit en bestämmelse om undantag från skyldig- heten att upprätta ett handlingsprogram. Eftersom den av utredningen föreslagna bestämmelsen främst tar sikte på sådana utbildningar som inte nu omfattas av regeringens lagförslag behövs inte en sådan bestämmelse. Regeringens förslag: Bestämmelser införs i lagen om förbud mot diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder. Diskriminering skall vara förbjuden oberoende av diskriminerande av- sikt och oberoende av om det är fråga om direkt eller indirekt diskrimine- ring. Huvudmannen, eller den huvudmannen bestämmer, blir skyldig att efter kännedom utreda påtalade trakasserier och att vidta skäliga åtgärder för att förhindra fortsatta trakasserier. Denna skyldighet skall gälla även vid kännedom om att ett barn eller en elev anser sig utsatt för trakasserier av ett annat barn eller en annan elev i samband med att verksamheten genomförs. Med direkt diskriminering skall avses att ett barn eller en elev miss- gynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har be- handlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om miss- gynnandet har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder. Med indirekt diskriminering skall avses att ett barn eller en elev miss- gynnas genom att huvudmannen för verksamheten, rektorn eller någon med motsvarande ledningsfunktion eller annan personal tillämpar en be- stämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som i praktiken särskilt missgynnar ett barn eller en elev med visst kön, viss etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller visst funktionshinder. Förbudet mot missgynnande skall inte gälla om bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt kan motiveras av ett berättigat mål och medlen är lämpliga och nödvändiga för att uppnå målet. Trakasserier skall anses vara ett uppträdande som kränker ett barns eller en elevs värdighet och som har samband med kön, etnisk tillhörig- het, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funk- tionshinder. Sexuella trakasserier skall anses vara ett uppträdande som kränker ett barns eller en elevs värdighet och som är av sexuell natur. Med instruktioner att diskriminera skall avses order eller instruktioner om diskriminering av ett barn eller en elev i verksamheten. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens, efter- som utredningen föreslagit begrepp som i vissa betydande delar avviker från övrig diskrimineringslagstiftning. Remissinstanserna: Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) anser att det måste finnas mycket starka skäl för att frångå begreppsbildningen i nuvarande diskrimineringslagstift- ning. Även () anser att likformighet i de olika diskrimineringslagarna är att föredra. Likaså Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) förordar begreppsmässig överensstämmelse i diskrimineringslagstiftningen. (JämO) är av samma principiella uppfattning men är positiv till att diskrimineringsförbuden i lagen inte inskränks till särskilt angivna situa- tioner på det sätt som görs i jämställdhetslagen och lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan. Barnens rätt i samhället, i och elevråd är också positiva till att diskrimineringsförbuden gäller generellt. Flera remissin- stanser efterlyser en klarare definition av begreppet trakasserier och även i övrigt en klarare begreppsbildning beträffande de grundbegrepp som används i lagen. Akademikers anser till exempel att det av lagtexten tydligare måste framgå att trakasserier som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder utgör diskriminering. vill att begreppet missgynnande definieras när det används i lagen. Beträffande undantagen från diskriminering så har HomO avstyrkt ett undantag beträffande direkt diskriminering. Enligt myndigheten är det inte nödvändigt med en sådan bestämmelse, som fel- aktigt för tankarna till positiv särbehandling, eftersom en korrekt tillämpning av grundregeln om direkt diskriminering tillgodoser syftet med undantagsbestämmelsen. DO tillstyrker att positiv särbehandling införs på skolområdet både beträffande direkt och indirekt diskrimine- ring. Det bör dock i fråga om undantaget för direkt diskriminering enligt myndigheten tydligare framgå av lagtexten vad som menas med positiv särbehandling. JämO menar att undantaget avseende direkt diskrimine- ring möjligen kan utformas på motsvarande sätt som föreslagit beträffande lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan. Skälen för regeringens förslag finns lagstiftning som förbjuder diskriminering inom bl.a. högskolan och arbetslivet. En samlad bild efter en genomgång av remiss- utfallet är att många remissinstanser är positiva till utredningens förslag angående utformningen av diskrimineringsförbuden. Flertalet föredrar dock en så likartad reglering som möjligt i förhållande till förbuden i övrig diskrimineringslagstiftning. Regeringen instämmer i denna gene- rella bedömning och föreslår att diskrimineringsförbuden i den nya diskrimineringslagen således bör ansluta till övrig diskrimineringslag- stiftning. Enligt EG-direktiven skall direkt diskriminering anses förekomma när en person på någon av de grunder som anges i direktiven behandlas mindre förmånligt än en annan person behandlas, har behandlas eller skulle ha behandlats. Ett typexempel på direkt diskriminering är när huvudmannen för t.ex. en skola nekar en elev tillträde till en viss utbildning på grund av att hon eller han i fråga har en viss sexuell läggning. Åtgärden är med andra ord direkt inriktad på att negativt särbehandla en elev där det finns ett klart orsakssamband med den skyddade diskrimineringsgrunden, i detta fall sexuell läggning. Lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever skall enligt regeringens förslag omfatta förbud mot direkt diskriminering, och gälla oberoende av diskriminerande avsikt. Med direkt diskriminering skall avses att ett barn eller en elev miss- gynnas genom att huvudmannen för verksamheten eller rektorn eller någon med motsvarande ledningsfunktion eller annan personal behandlar honom eller henne mindre förmånligt än man behandlar eller skulle ha behandlat något annat barn eller någon annan elev i en jämförbar situa- tion. Missgynnandet skall ha ett samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktions- hinder. Till skillnad från övrig diskrimineringslagstiftning föreslås inte något undantag från förbudet mot direkt diskriminering. Avsikten med en undantagsbestämmelse är att möjliggöra en sådan särbehandling som förbudet mot direkt diskriminering skall förhindra. En undantagsbe- stämmelse tar alltså sikte på de fall där det är nödvändigt att låta en viss kategori elever, t.ex. funktionshindrade flickor och pojkar, få en utbild- ning som är speciellt lämpade för dem. Även andra liknande åtgärder kan bli aktuella. Det är normalt sett frågan om ett mycket begränsat undantag från förbudet mot direkt diskriminering som eftersträvas. Enligt regeringens bedömning behövs dock i förevarande fall inte någon undantagsbestämmelse, eftersom en korrekt tillämpning av begreppen missgynnande och jämförbar situation medför att det inte behövs något undantag. Begreppet direkt diskriminering är uppbyggt kring uttrycken miss- gynnande, jämförbar situation och orsakssamband. Dessa uttryck be- handlas i det följande. Ett första krav för att diskriminering skall anses föreligga är att barnet eller eleven missgynnas. Ett missgynnande innebär i detta sammanhang att barnet eller eleven försätts i ett sämre läge, dvs. att en diskrimine- rande effekt inträder. Som exempel kan nämnas att om en funktions- hindrad elev placeras i en utbildning som är speciellt lämpad för honom eller henne så innebär inte denna åtgärd att eleven i fråga har behandlats sämre än andra elever utan sådant funktionshinder, dvs. det föreligger inte något missgynnande. Huvudmannens agerande här är i själva verket avsett att underlätta för eleven att tillgodogöra sig utbildningen. Däremot kan en funktionshindrad flicka eller pojke som vill gå en sådan utbild- ning men som nekats detta anses missgynnad, eftersom han eller hon under vissa förutsättningar har rätt till sådan utbildning enligt skollagen. En behandling är missgynnande och mindre förmånlig, om den medför en skada eller nackdel. Helt bagatellartade skillnader i bemötande bör inte utgöra diskriminering. Det som är förenat med faktisk förlust, obe- hag eller liknande bör bedömas som en nackdel. Även obehag till följd av trakasserier kan utgöra en nackdel. Trakasserier från huvudmannens och verksamheternas sida kan alltså omfattas av diskrimineringsförbudet. För att kunna avgöra om det är fråga om en mindre förmånlig behandling som kan utgöra diskriminering måste en jämförelse göras, vanligen mellan olika personer. Det är vid en jämförelse av hur två eller flera personer behandlas som det framgår om den som har en viss könstill- hörighet, etnisk tillhörighet eller sexuell läggning eller är funktions- hindrad har bemötts sämre. I fråga om exempelvis diskriminering på grund av etnisk tillhörighet krävs det för att ett missgynnande skall anses föreligga, att behandlingen skall ha varit oförmånlig i förhållande till hur personer med annan etnisk tillhörighet har behandlats. För att en jäm- förelse mellan personer skall kunna göras måste de situationer som jämförs vara jämförbara. Det måste vara rimligt eller naturligt att jämföra dem med varandra. Något krav på en verklig jämförelseperson ställs dock inte upp, utan en hypotetisk prövning är tillräcklig. Det gäller alltså att jämföra den behandling som faktiskt har ägt rum med en behandling som en person i en jämförbar situation med annat kön, annan etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning eller sexuell läggning skall antas ha fått. När det gäller ett barn eller en elev med funktionshinder kan funk- tionshindret i vissa fall påverka förmågan att genomföra en utbildning eller annan verksamhet som anges i skollagen (1985:1100). De andra diskrimineringsgrunderna påverkar vanligtvis inte förmågan att genom- föra utbildning eller annan verksamhet som regleras av skollagen. Det kan finnas personer där en elev med funktionshinder som inte har sakliga förutsättningar att genomföra ett program därför att innehållet i utbild- ningen är sådant att eleven i fråga inte kan delta. Det kan gälla t.ex. program som leder till körkort eller vissa idrottsgymnasier. För att avgöra om elever med funktionshinder och utan sådant funktionshinder befinner sig i jämförbara situationer måste man därför först pröva om funktions- hindret inverkar på de sakliga förutsättningarna för utbildningen exempelvis om den studerande kan delta i undervisningen. Om funk- tionshindret inte påverkar de sakliga förutsättningarna och personerna deltar i samma utbildning och i övrigt är jämförbara, är situationen jäm- förbar. Ett missgynnande kan i sådant fall utgöra diskriminering. In- verkar däremot funktionshindret menligt på de sakliga förutsättningarna för utbildningen är inte situationen jämförbar och därmed föreligger inte heller diskriminering. Om ett barns eller en elevs förhållanden inte kan jämföras med någon annan kan en hypotetisk jämförelse göras. Detta gäller även de övriga diskrimineringsgrunderna. Frågan blir då hur ett barn eller en elev utan detta funktionshinder men med i övrigt jämförbara förutsättningar skulle ha behandlats. Även här bör beaktas om funktions- hindret inverkar på de sakliga förutsättningarna för utbildningen. Vad som utgör diskriminering skall således inte blandas ihop med vad som utgör sakliga förutsättningar för t.ex. en viss gymnasieutbildning, se prop. 2001/02:27 s. 39 f. för ytterligare exempel på skillnaden mellan sakliga förutsättningar och diskriminering. Ytterligare en nödvändig förutsättning för direkt diskriminering är att det föreligger ett samband mellan missgynnandet effekten eller resultatet och könstillhörigheten, den etniska tillhörigheten, den sexuella lägg- ningen eller funktionshindret. Ett sådant samband kan vara starkt eller svagt. Allra starkast är det om någon ansvarig person har för avsikt att missgynna ett barn eller en elev på grund av hans eller hennes etniska tillhörighet som exempel. I sådant fall är det nödvändiga orsakssamban- det uppenbart. Någon diskriminerande avsikt är emellertid inte nödvän- dig för att orsakssamband skall anses föreligga. Även om huvudmannens och verksamheternas avsikt är att gynna ett barn eller en elev, men effekten blir att han eller hon missgynnas, kan det vara fråga om diskri- minering om övriga förutsättningar enligt lagen är uppfyllda. Vidare bör det vara tillräckligt att könstillhörigheten, den etniska tillhörigheten, den sexuella läggningen eller funktionshindret är en av flera orsaker till någons handlande. Det behöver inte vara fråga om ett missgynnande på grund av tillhörigheten utan det skall räcka med att missgynnandet har samband med diskrimineringsgrunden. Orsakssambandet finns när ett barn eller en elev diskrimineras på grund av hennes eller hans kön, etniska tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuella läggning eller sitt eget funktionshinder. Men förbudet bör gälla i två fall till. Det ena gäller felaktigt förmodad till- hörighet till någon av de skyddade grupperna. Det finns ett orsakssam- band mellan missgynnandet och diskrimineringsgrunden om en flicka eller pojke, man eller kvinna t.ex. nekas intagning till en gymnasieskola eller vuxenutbildning därför att verksamheterna är negativt inställda till homosexuella personer och felaktigt tror att eleven i fråga har en sådan läggning. Det andra fallet är då ett barn eller en elev diskri- mineras på grund av att han eller hon har en anknytning till någon annan persons könstillhörighet, etniska tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, sexuella läggning eller funktionshinder. Ett exempel på detta kan vara att ett barn inte får börja på en förskola därför att barnet har homosexuella föräldrar. Även här föreligger det nödvändiga orsakssam- bandet, jfr prop. 2002/03:65 s. 90. Den föreslagna lagen skall också omfatta indirekt diskriminering. Med indirekt diskriminering skall enligt regeringens mening avses att ett barn eller en elev missgynnas genom att huvudmannen för verksamheten, rektor eller någon med motsvarande ledningsfunktion eller annan perso- nal tillämpar en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som i praktiken särskilt missgynnar barn och elever med ett visst kön, en viss etnisk tillhörighet, en viss religion eller annan trosuppfattning, en viss sexuell läggning eller ett visst funktions- hinder. Detta skall dock inte gälla om bestämmelsen, kriteriet eller för- faringssättet objektivt kan motiveras av ett berättigat mål och medlen är lämpliga och nödvändiga för att uppnå målet. Begreppet indirekt diskriminering är uppbyggt kring uttrycken miss- gynnande, jämförelse och intresseavvägning. Dessa begrepp behandlas i det följande.