prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — , KUR52, är ett exempel på när myndigheten fullgjort sitt uppdrag, men produkten ändå har begränsad användbarhet på grund av att informationen i realiteten bara är tillgänglig för de redan insatta. För lekmän på området är det svårt att använda information. Vilka EPER och OSPAR substanser som de olika anläggningarna släpper ut är inte meningsfull information för någon som inte vet att det är namn på konventioner, och att släpper ut kväveoxid säger ingenting om inte uppgiften sätts i ett sammanhang. Detta problem är regel snarare än undantag när det gäller områdesspecifik miljöinformation. Ett av de bättre exemplen på hur miljöinformation görs verkligt tillgänglig är Miljömålsportalen. Ett Miljömålsråd inrättades 2002 vid och en av rådets huvuduppgifter är att samordna information om miljömålen till regering och riksdag, tjänstemän inom offentlig förvaltning, massmedia, intresseorganisationer, skolor med flera. 52http:///kur/ Visionen är att information ska vara lättillgänglig för olika målgrupper, även den enskilda medborgaren. Miljömålsportalen är en gemensam ingång till information om miljömålsarbetet och ger en överblick över vilken information som finns. Även arbete inom EU och övriga internationella organ kan nås via länkar. Miljömålsportalen får dock kritik för att det inte är särskilt lätt att förstå hur informationen hör samman och för att informationen är så utspridd.53 En del större kommuner har bra information om miljöns kvalitet på webbplatsen. har samlat sin miljöinformation och miljökunskap på Miljöporten där man exempelvis kan få reda på luftföroreningshalten just nu i stadsdelen . Flera andra större städer, bland annat och , har också lättillgänglig miljöinformation. De mindre resursstarka kommunerna har emellertid ingen möjlighet att erbjuda sina invånare dylika tjänster, vilket kan vara är ett demokratiskt problem i och med att alla inte har tillgång till samma information. ställs inga bindande krav på utformningen av myndigheternas webbsidor eller deras tryckta information. I handlingsprogrammet för En förvaltning i demokratins tjänst skriver regeringen att statliga myndigheter ska uppfylla höga krav på tillgänglighet och tillmötesgående och att alla medborgare med särskilda behov ska ha likvärdig tillgång till offentlig information. Regeringen tillägger i sin skrivelse till om förvaltningspolitiken att en förutsättning för tillgänglighet och god service är att myndigheterna använder ett enkelt och begripligt språk i sina kontakter med allmänheten.54 Eftersom arbete redan pågår i den svenska förvaltningen som ligger i linje med konventionens krav på verklig tillgänglighet anser att inga åtgärder på det här området är nödvändiga för att kunna ratificera konventionen. Förverkligandet av ambitionerna sker emellertid i långsam takt. Det är både kostsamt och tidskrävande att göra sin information användarvänlig och behovsanpassad. Det finns inte heller någon systematisk kontroll av den faktiska tillgängligheten, vilket gör att det lätt blir ett område som prioriteras ned till förmån för andra mer pressande åtaganden. Arbetet med att göra informationen mer begriplig handlar därutöver minst lika mycket om kompetens på informationsområdet som om förmåga att anpassa själva texten. Det handlar mer om målgruppsanpassning än om klarspråk. Om målgruppen är experter bör paketeringen av miljöinformationen vara därefter. Är målgruppen småhusägare bör informationen vara anpassad både i fråga om innehåll och språk för att passa dem. 4.3 Konventionen, 5(2a) - tillgänglighet Första delen av 5:2a föreskriver att myndigheterna ska ge tillräcklig information om arten och omfattningen av den miljöinformation som finns hos myndigheten. Andra delen ställer krav på att information ska finnas om hur miljöinformationen görs tillgänglig och hur man går till väga för att få tag på den. Allmänhetens tillgång ökar om de vet vem som har vilken information och hur man får tag i den. Den här typen av information, och informationen om hur den hålls tillgänglig, måste vara tillräcklig för att kravet ska vara uppfyllt. Till att börja med ställs det inga motsvarande krav på något dylikt i myndigheternas externt styrande dokument. Det finns ingen skyldighet för myndigheten att vara tydlig med vad man har för information på myndigheten. Diarierna har dock en dylik funktion, vilket vi återkommer till i avsnitt 4.4.1. En del myndigheter har information om vilka rättigheter allmänheten har enligt offentlighetsprincipen och förvaltningslagen på sina webbplatser, även om information om hur man praktiskt går till väga för att lokalisera och begära ut informationen lyser med sin frånvaro. Situationen uppvägs av att mycket av myndigheternas information finns utlagd på webbplatserna och därför inte behöver begäras ut. På de respektive webbplatserna finns sällan någon särskild information om informationen. På i princip alla webbplatser som besökts är det svårt att överblicka vilken information som finns. De olika ingångarna till informationen finns listade men ibland med mindre informativa rubriker. Detta är en slags information om informationen om än knapphändig. I bästa fall finns alt.text eller rullgardin med information om vad som finns under varje ingång, men det är fortfarande svårt att få en helhetssyn över vilken information som finns hos myndigheten. På många länsstyrelser och kommuner, som har mångfacetterad verksamhet, krävs tre-fyra klick innan man får reda på vilken typ av miljöinformation som finns tillgänglig, och det gäller det mesta av sakinformationen. Men, har man väl tagit sig till exempelvis webbplats är det inte svårt att ta reda på vilken miljöinformation vi har. Problemet är att veta att det är hit man ska. Vilken myndighet som har den information man söker är sällan känt för den enskilde. finns som är en vägvisare till myndigheternas information. Där kan man även söka på ämnesområden och det finns länkar till de myndigheter som har information på området. En nackdel är till exempel att det under rubriken , miljö och energi finns en mängd länkar allt från till Lantmäteriet. Känner jag inte till vilken myndighet som har ansvaret för den information jag söker kvarstår problemet. Däremot finns en tjänst med nyckelord som är något effektivare. En annan vägvisare är Svenska Miljönätet som innehåller mer utförlig information om de myndigheter som ingår i Miljönätet. Vid sökning på ett ämnesområde, exempelvis luftkvalitet, får man dock upp massor av träffar av vitt skilda slag om sökningen inte begränsas. Däremot är funktionen miljökatalogen bättre utformad för dem som inte vet exakt vad de söker. Under rubriken miljöövervakning kan man söka bland dokumenten för att lokalisera dem som handlar om luftkvalitet. Den huvudsakliga begränsningen med både SverigeDirekt och Miljönätet är att informationen är många klick bort eftersom informationssökaren ofta måste leta sig vidare på respektive myndighets sidor. Ytterligare en webbplats som gör det möjligt att gå via det ämnesområde man är intresserad av till relevant myndighet är Samhällsguiden. Under Natur och miljö/luftföroreningar finns kort information och länkar till och . Länken till fungerar emellertid inte eftersom webbadressen byttes ut . Under flera av ingångarna till miljöinformationen är länkarna brutna, och de som fungerar leder till en förstasida och där man måste klicka sig vidare. Att söka via google, eller annan allmän sökmotor, ger istället massor av träffar. På många av myndigheterna som vi har varit i kontakt med finns, eller pågår arbete med att ta fram, en informationspolicy som styr hur informationen ska göras tillgänglig. I vissa fall kompletteras den med en webbpolicy där man specificerar vad som ska publiceras på nätet. Dylika policys innehåller den information som ska finnas tillgänglig enligt 5(2a). De myndigheter som har policys lägger dock sällan ut dem på den externa webben eftersom den tagits fram som ett internt verktyg. Informationen om hur information görs tillgänglig är således sällan lätt åtkomlig. bedömning är att kraven i 5(2a) är uppfyllda i en sådan utsträckning att konventionen kan implementeras. Det kan vara svårt att hitta till rätt webbplats, men det finns ett antal tjänster som etablerats för att hjälpa allmänheten hitta rätt. De skulle kunna utvecklas ytterligare för att göra informationssökandet mer effektivt. Därutöver har inte alla myndigheter information om hur man går till väga för att få tag i den information som finns på myndigheten. anser dock inte att bristerna är så allvarliga att åtgärder krävs för att konventionen ska kunna ratificeras. 4.4 Konventionen, 5(2b) - praktiska åtgärder Artikel 5(2b) ställer upp specifika minimikrav för hur parterna ska säkerställa öppenhet och att informationen verkligen är tillgänglig. Utöver dessa kan parterna lägga till de mekanismer de finner nödvändiga. De praktiska arrangemang som konventionen ställer krav på kan lämpligen inkludera allmänt tillgängliga register, stöd till allmänheten och kontaktställen. De praktiska åtgärderna ska underlätta tillgången både till miljöinformationen i sig och till information om hur man får tag i informationen. 4.4.1 Allmänt tillgängliga register, 5(2b) (i) En förutsättning för att medborgarna ska kunna utnyttja sin rätt att ta del av den information som finns på myndigheten är att man vet vilka handlingar som finns hos denna. Konventionen förslår allmänt tillgängliga förteckningar, register och kartotek som arrangemang för att allmänheten ska kunna se vilken information som finns och kunna lokalisera den mer precist. Registren kan innehålla miljöinformationen i sig eller referenser till var den finns. De svenska myndigheternas diarier är dylika register. Där finns alla inkomna och upprättade handlingar registrerade och sökbara. I de flesta fall är dock diariets primära användning verksamhetsstöd, medan offentligheten uppfattas som sekundär.55 används myndigheternas diarier framför allt av journalister som söker bakgrundsmaterial och vill kontrollera fakta. De utgör givetvis också en del av allmänheten och är inte minst en viktig kanal till och för medborgarna. Ofta är det enkelt att söka i diariet men den information man får fram består av siffror och för många okända termer och är följaktligen inte lätthanterlig. Allmänheten kan söka i myndigheternas diarier på plats, under kontorstid. Det gör det svårt för en privatperson att söka i diariet eftersom det ofta innebär att man under kontorstid fysiskt måste ta sig till diariet. En alternativ möjlighet är att beställa ett utdrag ur diariet i form av listor på handlingar inom det efterfrågade området. Listorna kan skickas till den som söker informationen som sedan kan välja ut vilka handlingar man vill ta del av. Statskontoret har inom ramen för regeringens 24-timmarsuppdrag utarbetat riktlinjer för hur statliga myndigheter ska kunna göra sina diarier tillgängliga på Internet. Publicering på Internet kompliceras av den grundläggande motsättning som finns mellan offentlighet och personlig integritet, vilken skyddas genom Personuppgiftslagen56 (PUL). De uppgifter som normalt finns i en myndighets diarium är av sådant slag att de utan vidare kan publiceras på Internet, vilket torde gälla för merparten av informationen på miljöområdet. Hos många myndigheter krävs dock omfattande insatser innan diariet kan publiceras på Internet, både i form av systemmodifieringar och i form av förändringar i sättet att föra in information.57 Många statliga myndigheter planerar att publicera sina diarier på Internet, men än så länge är det få som genomfört detta. Kommunerna har genom en särskild bestämmelse i personuppgiftsförordningen kunnat påbörja det här arbetet tidigare och ett 30-40-tal har, enligt Statkontoret, lagt ut sina diarier. Av de myndigheter som lagt ut sina diarier har de flesta valt en lösning med lösenord för att kunna söka i diariet, men utan begränsningar för vilka som kan ansöka och få ett lösen. På det viset är diariet tillgängligt för allmänheten men inte alltför lättillgängligt, vilket är en medveten strategi, bland annat för att göra det svårare att använda Internetbaserad information för att kartlägga enskilda. Det finns också en mängd register som innehåller informationen i sig. KUR är ett typiskt sådant och för ett stort antal register enligt en nyligt gjord inventering. Andra exempel är KEMI:s mycket omfattande produktregister som dock inte är allmänt tillgängligt. Gemensamt för de flesta registren är att informationen används framför allt av personer verksamma inom miljösektorn och andra redan insatta. Informationen är inte anpassad för en lekman på området. Sammanfattningsvis är den praktiska åtgärd som konventionen föreslår om upprättande av register där informationen kan sökas redan fullgjord i . Att diarierna är allmänt tillgängliga innebär emellertid inte att det är enkelt för den enskilda att söka miljöinformation, men anser att det fortsatta arbetet med publicering av diarier på Internet inom ramen för 24-timmarsmyndigheten kommer att underlätta allmänhetens informationssökande. När det gäller de register med informationen i sig finns samma begränsning som med merparten av miljöinformationen den är svårtillgänglig för dem som inte är insatta. 55Johnssén, 2002, s.18-20 4.4.2 Stöd till medborgarna, 5(2b) (ii) Den andra lämpliga åtgärd som konventionen listar för att säkerställa verklig tillgänglighet är att parterna ser till att tjänstmännen ger allmänheten stöd när den begär tillgång till information. Det kan handla om att kräva att tjänstemännen ger stöd till allmänheten men också att tillhandahålla utbildning för tjänstmännen om de lagar och regler som styr allmänhetens rätt till information och hur man effektivt kan göra informationen tillgänglig. I har alla tjänstemän inom den offentliga sektorn en serviceskyldighet enligt förvaltningslagen. Den innebär att de ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hur långtgående denna skyldighet är blir en bedömning för handläggaren i varje enskild förfrågan. Hjälp ska lämnas i den utsträckning som kan anses lämplig med tanke på frågans art och den enskildes behov av hjälp. Frågor ska besvaras och om någon enskild vänt sig till fel myndighet ska han bli hjälpt till rätta. Myndigheterna ska därutöver hjälpa de enskilda med upplysningar ur allmänna handlingar enligt 15 kap. sekretesslagen. Formellt sett kan art 5:2bii därför anses redan ha en motsvarighet i svensk författning, i och med serviceskyldigheten och Verksförordningens lydelse. De regler som ska tillförsäkra medborgarna insyn och tillgång till offentliga handlingar efterlevs emellertid . Som tidigare nämnts har många av dem som anmält myndigheterna till JO trots flera påminnelser vare sig fått ut den begärda informationen eller informerats om att ett skriftligt avslagsbeslut krävs för att ärendet ska kunna överklagas.58 JO utdelar oftare kritik i offentlighetsärenden än i någon annan typ av ärende. En annan aspekt, som är ett viktigt komplement till serviceskyldigheten i fråga om tillgänglighet, är att information om dem som jobbar på myndigheten och deras ansvarsuppgifter finns tillgängliga, exempelvis på webbplatsen, så att medborgaren vet vart hon ska vända sig för att få mer information. De flesta kommuner är duktiga på att lägga ut kontaktuppgifter, medan statliga myndigheter generellt är sämre. Många myndigheter har dessutom inget system för hur man hanterar externa förfrågningar. De flesta kommer in via växel eller registrator och bollas ofta runt mellan ett antal personer innan de hamnar rätt, vilket är ineffektivt både för myndigheten och för informationssökaren. Verket gör bedömning i och med att det formella regelverket redan kräver att tjänstmännen ger allmänheten stöd i och med serviceskyldigheten är ingen åtgärd av den typ som föreslås i konventionen nödvändig. 4.4.3 Kontaktställen, 5(2b) (iii) Konventionen föreslår kontaktställen på varje myndighet för att förbättra allmänhetens tillgång till miljöinformationen. De är särskilt användbara när många människor vill ha tillgång till information. Miljökontor eller speciella miljöinformationscentrum är vanliga typer av kontaktställen. Ett viktigt exempel på ett kontaktställe av den här typen är eget bibliotek som är ansvarsbibliotek för den yttre miljön och en viktig och väl utnyttjad källa till miljökunskap som är öppen för alla. Den information som finns på kan sökas via databasen på Internet och böckerna kan skickas till låntagaren. På de lokala folkbiblioteken finns också kompetens att söka information. Den kommunala servicen förstärks dessutom genom inrättandet av medborgarkontor som ska underlätta för den enskilde att få upplysningar och hjälp.59 anser inte att det finns skäl att utvidga användandet av kontaktställen. De är bra för dem som inte har tillgång till Internet, men problemet med dylika informationskanaler är att deras öppettider sällan kan anpassas till kontorstider. Dessutom finns biblioteken som i allmänhet har bra öppettider. 59Wennergren, 2002, s.46 Konventionen, 5(2c) - kostnadsfri tillgång Enligt konventionen måste myndigheterna ge kostnadsfri tillgång till miljöinformationen som finns i register, filer och listor. Det betyder att myndigheten inte får ta betalt för att söka i register även om det finns möjlighet att ta ut en skälig avgift för tillhandahållandet av själva informationen. Det här kravet anser är uppfyllt. Det finns ingen myndighet som tar betalt för sökningar i deras diarier eller övriga register. Miljöinformationen ska, enligt konventionen, successivt bli tillgänglig via elektroniska databaser som kan sökas via publika telenät. Det finns en mängd databaser som är tillgängliga på Internet . Det är svårt att uppskatta hur stor andel av de elektroniska databaser som finns på myndigheterna som för allmänheten är tillgängliga på Internet. Sannolikt rör det sig om en stor andel eftersom databaserna ofta ska kunna användas av tjänstemän och andra verksamma inom miljösektorn. En del av databaserna är lösenordsskyddade. De finns således i stor utsträckning tillgängliga på publika telenät, men informationens användbarhet är begränsad i och med att de vanligtvis består av rådata. Länsstyrelsernas GIS-tjänster har potential men innehåller för lite information för att tillgodose de redan insattas behov och för dem som inte är insatta i det aktuella miljöområdet är det svårt att tillgodogöra sig informationen. Vissa av databaserna är svårsökta, framför allt om man inte vet exakt vad man är ute efter. En av de viktigaste slutsatserna är att mångfalden och bristen på gemensamma standarder begränsar sökbarheten, men mångfalden innebär att konventionens krav på att miljöinformationen fortlöpande ska göras tillgänglig i elektroniska databaser är uppfyllt. 5.2 Konventionen, 5(3) Punkten 3 ålägger varje part till konventionen att säkerställa att miljöinformationen successivt blir tillgänglig i elektroniska databaser som är lättillgängliga för allmänheten genom publika telenät. Punkten kräver att parterna utvidgar sin insamling och spridning av miljöinformation genom att använda elektroniska informationssystem. Databaser gör det möjligt för allmänheten att på ett snabbt och effektivt sätt söka relevant miljöinformation. Det är upp till parterna att bestämma hur, när och vem som ska driva processen. När väl databaser etablerats måste de vara lättillgängliga för allmänheten, till exempel genom att man gör det möjligt att söka i databaserna via strukturerade, individualiserade frågor eller genom att man kopplar samman databaser så att en större mängd information kan sökas . Punkten 3 kräver emellertid inte att informationen som inte finns i elektronisk form ska skannas eller dylikt. Den gäller enbart sådan information som redan finns i elektronisk form. Konventionen listar även typer av information som successivt bör bli tillgänglig elektroniskt i databaser, något som kan kompletteras av de respektive undertecknande staterna. Punkten 3 handlar i förlängningen om att informationen ska vara sökbar och tillgänglig, och det är därför den ska finnas i databaser på allmänna telenät. I många fall finns informationen inte i en traditionell databas utan utlagd på en webbplats men kan sökas med hjälp av en sökmotor och läsas direkt. På det viset utgör informationen ändå en samling strukturerad data inom ett visst ämnesområde och kan därför kvalificera sig som databas. Diskussionen nedan inleds med hur det ser ut generellt och därefter diskuteras i vilken utsträckning den specificerade informationen finns tillgänglig i databaser . finns databaser som samlar i princip all information på miljöområdet och det finns ingen möjlighet att lista alla här. För att kunna peka på de problem vi ser görs dock en mindre omfattande redogörelse för hur det ser ut på området. Alla myndigheter på miljöområdet har databaser. har data om vattenuttag, biocidanvändning och konstgödsling med mera. Det mesta är sökbart via deras hemsida. har unika data från luft, sjöar, vattendrag och hav lagrade i databaser. Här finns exempelvis dammregistret, svenskt vattenarkiv, svenskt havsarkiv och klimatarkiv. För att använda data i kataloger måste man betala en uttagskostnad, som motsvarar det arbete får lägga ned på att kopiera och förmedla data. KEMI:s ämnesregister omfattar drygt 130 000 kemiska ämnen och det är bara en av ett tiotal databaser som är tillgängliga via hemsidan. KEMI:s produktregister är däremot inte sökbart på nätet, utan varje förfrågan om information sekretessprövas. tillhandahåller ett antal publika databaser, varav KUR och Natura2000 är de viktigaste. Det finns också en frågor-och-svar databas som är den näst mest besökta ingången på verkets webbplats. KUR är allmänt tillgängligt på nätet, och behandlas utförligt i samband med punkten 9. I databasen för Natura2000 kan man se vilka svenska områden som ingår i för värdefull natur, Natura2000. Informationen på webbplatsen visar också de beslut som har tagit vid olika tillfällen om områden till nätverket. Allmänheten har dock inte tillgång till den fullständiga databasen. Verket ansvarar för informationen på webbplatsen, men respektive länsstyrelse är primär källa för informationen. SLU har ett miljöinformationssystem, MiljöInfo, för deras fortlöpande miljöanalys.60 Här kan deras intressenter få tillgång till aktuella uppgifter om tillståndet i miljön i , till databaser och till olika verktyg för miljöanalys. De här databaserna är emellertid inte tillgängliga utan lösenord. Det finns ett antal databaser för miljödata som är gemensamma för länsstyrelserna, till exempel emissionsregistret och databasen för Miljö och Natur (DMN). I finns förutom miljöfarliga verksamheter, utsläppsuppgifter för vissa anläggningar och beslut tillgängliga. är inte tillgängligt för allmänheten men data från används i som finns tillgängligt via . håller på att centraliseras vilket underlättar uttag men ett problem är att det saknas styrning över alla som matar in uppgifter i systemet, vilket minskar informationens användbarhet. Det samma gäller för DMN. Att data som byggs upp regionalt skiftar i uppbyggnaden gör det svårare att presentera och göra analyser över länsgränserna.61 Information i databaser görs tillgänglig på olika sätt, exempelvis som rådata eller genom att kopplas till kartor. Länsstyrelserna driver tillsammans geografiska informationstjänster i projektet antal applikationer är kopplade till systemet, bland annat länskartor som är ett publikt koncept, GISdata, som kräver lösenord, och StrateGIS. I länskartor kan man söka information på regional och lokal nivå om riksintressen, skyddad natur, kulturmiljövård, friluftsliv och miljöstörande verksamhet. kan lägga till beskrivningar till kartorna. Ett annat av de projekt som pågår på området är en pilotstudie om kartläggning av områdens känslighet, baserad på länsstyrelsernas StrateGIS-projekt.