prop · GS0377 · 2005-02-08 00:00:00 — Frågan om straffansvarets närmare utformning behandlas i avsnitt 6.3. har vidare som ett alternativ pekat på ett licenssy- stem där endast fotbolls- och ishockeyklubbar som förmår garantera trygghet och säkerhet tillåts spela inför publik. Ett sådant system löser dock knappast problemet att personer som bör hållas borta från arrange- , trots idrottsklubbarnas åtgärder, ändå tar sig in på dessa. Ett licenssystem kan vidare förutsätta att klubbarna beslutat om förbud att besöka arrangemangen eller på annat sätt, t.ex. genom krav på personlig biljett som också nämnts av tingsrätten liksom av DO, nekat någon inträ- de. Detsamma torde förutsättas om man skall komplettera bestämmelsen om olaga intrång som tingsrätten också förespråkat eller polislagens möj- ligheter att avvisa och avlägsna personer som RÅ pekat på som ett alter- nativ. Som framgår av avsnittet nedan har emellertid ett tidigare förslag att koppla samman förbud av enskilda med lagstiftning om åtgärder från det allmännas sida mött kritik. Detsamma gäller ett tidigare förslag om ändring i bestämmelsen om olaga intrång. Regeringen anser därför att de nu nämnda alternativen inte bör övervägas vidare. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att personer skall kunna för- bjudas att närvara vid idrottsarrangemang och att överträdelser av förbu- den straffsanktioneras. En särskild lag om tillträdesförbud avseende idrottsarrangemang Som nämnts har de tidigare förslagen till reglering inte varit möjliga att genomföra. Mot det senaste förslaget framfördes bl.a. kritik mot att en- skilda rättssubjekt skulle göra avancerade juridiska bedömningar och bestämma gränserna för det straffbara området. Det kritiserades också att den som fått ett förbud saknade möjlighet att få det prövat annat än vid en prövning av en överträdelse av förbudet. Ett nytt förslag om straffsanktionerade förbud att närvara vid idrottsar- rangemang bör därför enligt regeringens mening utformas väsentligt an- norlunda. En första utgångspunkt bör vara att beslut om förbud skall fat- tas av en myndighet eller ett annat allmänt organ. Det blir då det allmän- na som tar ställning till rättsliga frågor och bevisfrågor och avgör om förbud skall beslutas eller inte. Därmed blir det också myndigheten eller organet som bestämmer det straffbara området för överträdelse av förbu- det. Dessutom bör det finnas en möjlighet till prövning av både beslut att meddela förbud och beslut att inte göra det. Ett sådant system bör vara så enkelt och fungera så snabbt som möj- ligt. En möjlighet skulle kunna vara, som i påpekat, att utforma ett straffsanktionerat förbud som en särskild rättsverkan av brott. Det skulle innebära att domstol beslutar i förbuds- frågan i samband med prövning av åtal för brott. En nackdel med ett så- dant system är dock den tidsutdräkt som skulle bli följden. En dylik ord- ning skulle också kräva noggranna systematiska överväganden. Regeringen anser därför att ett lämpligare alternativ torde vara att låta allmän åklagare pröva frågan om förbud. En särskild fördel med en åkla- garprövning är att frågorna kan behandlas snabbare och ärendehantering- en göras så okomplicerad som möjligt. Den instans som skall pröva frå- gorna kan dessutom behöva göra utredningar som beslutsunderlag. Som nämnts bör vidare en möjlighet till prövning av beslut i fråga om förbud finnas. Åklagarens beslut i förbudsfrågan skulle kunna prövas av allmän domstol. Att reglera frågan om förbud i en särskild lag skulle innebära såväl lag- tekniska som pedagogiska fördelar. Inte minst behövs preciserade förut- sättningar för prövningen av om förbud skall beslutas och regler för för- farandet vid hanteringen av frågorna. Lagrådet har också i tidigare sam- manhang förordat att frågan regleras i en särskild lag. Med dessa utgångspunkter framstår det som naturligt att överväga om inte regleringen om besöksförbud kan tjäna som förebild. Besöksförbud innebär bl.a. att en person förbjuds vid straffansvar att besöka eller på annat sätt kontakta en person. Beslut om sådana förbud fattas av allmän åklagare och åklagarens beslut kan prövas av allmän domstol. Frågorna skall handläggas skyndsamt. Bestämmelserna om besöksförbud finns i besöksförbudslagen. En särskild fråga i sammanhanget är vilket begrepp som bör väljas för att beteckna förbuden att närvara vid idrottsarrangemang. Under de år som frågan om ett sådant förbud har varit aktuell torde begreppet tillträ- desförbud ha fått allmän spridning. Detta begrepp får också anses på ett tillfredsställande sätt beskriva vad det handlar om. Det bör därför använ- das i den nya lagstiftningen. En given utgångspunkt för de grunder på vilka ett tillträdesförbud skall kunna beslutas är att det inte får finnas utrymme att utestänga någon på grund av skäl som strider mot den s.k. likabehandlingsprincipen, såsom att personen är av visst etniskt ursprung eller har viss sexuell läggning. En tydligt avgränsad lagstiftning är dessutom nödvändig för att uppfylla det krav på förutsebarhet som gäller i det straffrättsliga systemet och som bör uppställas här, eftersom det ytterst handlar om att bestämma ett Regleringen måste givetvis också utformas med beak- tande av de grundlagsfästa fri- och rättigheterna. Denna fråga behandlas mer nedan. DO har påpekat att det finns en risk för att personer som ser utländska ut kan drabbas när personer som fått tillträdesförbud skall identifieras. I denna fråga vill regeringen anföra följande. har idrottsorganisationerna ett system för att kontrollera att personer som av organisationerna avstängts från idrottsarrangemang inte kommer in på dessa. Organisationerna använder särskild personal bl.a. ordningsvakter vid arrangemangen. Ofta kan också polis finnas vid arrangemangen. En motsvarande ordning kommer att krävas för kontroll av att tillträdesför- bud som beslutats av det allmänna följs. Regeringen utgår från att kon- trollen sker på ett sådant sätt att den inte drabbar en viss kategori av människor på det sätt som DO uttryckt farhågor för. I sammanhanget kan erinras om att diskriminering p.g.a. exempelvis hudfärg eller etniskt ur- sprung inte är tillåten. En annan utgångspunkt måste vara ändamålet med regleringen. Lik- som syftet i besöksförbudslagen i första hand är att förebygga brott, för- följelse och andra allvarliga trakasserier har lagstiftningen om tillträdes- förbud ett framträdande preventivt syfte, nämligen att motverka idrotts- anknuten brottslighet. Därigenom kan trivseln och tryggheten under id- rottsarrangemang förväntas öka. Det är därför naturligt att förbud på samma sätt som besöksförbud grundas på en riskbedömning. Det fram- står då som följdriktigt att låta en sådan bedömning avse risken för att någon genom sitt eget brottsliga beteende angriper de intressen som är relevanta i sammanhanget. Även besöksförbud grundas på en riskbe- dömning som avser bl.a. brott. vid har framfört att lagstiftningen i stället bör utformas så att det krävs tidigare lagförd brottslighet för att tillträdesförbud skall få beslutas. vid har föreslagit en liknande huvudregel. I det förslag om förbud att besöka idrottsarrangemang som presenterats i tidigare sammanhang grundades förbuden inte på en riskbedömning utan i stället på att någon hade begått brott av visst slag. Det ansågs vara en fördel med en sådan reglering att den säkerställde att de omständigheter som åberopades som grund för förbudet kunde bevisas i ett framtida brottmål. Vidare ansågs ett sådant system vara förhållandevis överskådligt och lättillämpat. Vissa av de remissinstanser som yttrade sig över förslaget såg dock svårigheter med att grunda förbud uteslutande på tidigare brott som det inte krävdes att skuldfrågan för brottet var slutligt av- gjord. Enligt dessa remissinstanser kunde exempelvis ifrågasättas om det var brottsligt att överträda ett förbud som grundats på ett ännu inte slut- ligt prövat brott och om polisen i så fall kunde ingripa för att avvärja brottsligheten, dvs. Regeringen kan instämma i dessa synpunkter. Enligt regeringen skulle vidare ett krav på att brottsligheten skall vara lagförd kunna leda till att handläggningen av tillträdesförbud fördröjs. Dessa svårigheter kan undvikas, om tillträdesförbuden i stället grundas på en riskbedömning. kriminella handlingar som avser de intressen som är relevanta i sammanhanget har dock givetvis stor be- tydelse vid bedömningen av risken för framtida brott och bör därför be- aktas särskilt vid bedömningen. Detta torde också leda till ett överskåd- ligt och lättillämpat system. Också vid riskbedömningen enligt besöks- förbudslagen skall tidigare brott av visst slag beaktas. Som angetts ovan bör vidare riskbedömningen i frågor om tillträdesförbud göras av allmän åklagare och domstol. Dessa är vana att göra riskbedömningar. Bl.a. görs sådana bedömningar förutom i ärenden om besöksförbud när risken för fortsatt brottslighet skall bedömas i frågor om reseförbud, anhållande och häktning. Med en riskbedömning och ett förbud som främst har ett pre- ventivt syfte kan inte, som ett par remissinstanser hävdat, tillträdesförbud jämställas med en påföljd för brott. Som framgått grundas även besöks- förbud på en bedömning av risken för bl.a. brott och beaktas vid den riskbedömningen tidigare brott. Frågan om ärenden om tillträdesförbud på samma sätt som ärenden om besöksförbud bör handläggas skyndsamt, som några remissinstanser berört i förhållande till riskbedömningen, be- handlas särskilt i avsnitt 6.4. Det nu skisserade systemet, som alltså liknar det som gäller för besöksförbud, har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av de flesta re- missinstanserna. Flera av dem, däribland , tings- rätt, JK och i , har särskilt tagit upp frågan om rättssäkerhet och därvid framfört att en lagstiftning av detta slag upp- fyller kraven på rättssäkerhet. , som yttrat sig med beaktande av rättssäkerhetsaspekter, har inte heller haft något att erinra. I sammanhanget kan också nämnas att Lagrådet vid granskning av ett tidigare förslag i frågan pekat på besöksförbudslagen som ett exempel på hur lagstiftningen skulle kunna utformas. Regeringen instämmer i denna bedömning att en lagstiftning om förbud att närvara vid idrottsar- rangemang med förebild i besöksförbudslagen framstår som den bästa lösningen och att den tillgodoser de krav på rättssäkerhet som måste upp- ställas. Som RÅ påpekat bör i bedömningen vägas in att tidigare lagstift- ningsförslag i frågan inte varit genomförbara. Regeringen föreslår därför att allmän åklagare och allmän domstol skall vara beslutande instanser i frågor om tillträdesförbud. Vidare föreslår regeringen att tillträdesförbud skall grundas på en bedömning av risken för brott. Bestämmelserna tas in i en särskild lag. I lagrådsremissen föreslogs att lagen skulle kallas lag om tillträdesförbud. Lagrådet har förordat att lagen ges en mer rättvisan- de beteckning, förslagsvis lag om tillträdesförbud vid idrottsarrange- mang. Regeringen instämmer i att en sådan precisering bättre anger vad lagstiftningen avser. Lagen skall därför ges den rubrik som Lagrådet fö- reslagit. Lagen bör även i övriga delar till sin uppbyggnad och sitt inne- håll överensstämma med besöksförbudslagen så långt som möjligt. Den lagens bestämmelser torde nämligen i stor utsträckning vara ändamålsen- liga även för den föreslagna lagen om tillträdesförbud vid idrottsarran- gemang. Avslutningsvis skall påpekas att lagen om tillträdesförbud vid idrotts- arrangemang inte påverkar de allmänna möjligheter att bestämma vem som skall få besöka ett idrottsarrangemang som den som förfogar över platsen för arrangemanget har. I promemorian föreslogs en regel som erinrade om att lagen inte påverkar denna rätt att besluta om tillträde till platsen. RÅ har föreslagit att regeln formuleras så att lagen inte påverkar rätten att begränsa tillträdet till platsen. Enligt RÅ blir det då också kla- rare att en inpassering som tillåts av förbiseende eller annat skäl i kon- flikt med ett beslutat tillträdesförbud inte återverkar på straffbarheten i en överträdelse av förbudet. Regeringen anser också att en särskild erinran av detta slag skall tas in i lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrange- Prop. 2004/05:77 mang. Regeln kan med fördel utformas på det sätt som RÅ förordat. Förhållandet mellan ett straffsanktionerat tillträdesförbud och vissa grundläggande fri- och rättigheter En särskild fråga är hur ett straffsanktionerat tillträdesförbud avseende idrottsarrangemang förhåller sig till vissa fri- och rättigheter i regerings- formen (RF), tryck- och yttrandefriheten enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) samt fri- och rättigheter enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och dess tilläggsprotokoll. Enligt RF är enskilda gentemot det allmänna tillförsäkrade s.k. opini- onsfriheter, t.ex. yttrandefrihet och mötesfrihet, samt rörelsefrihet. Euro- pakonventionen innehåller också bestämmelser om t.ex. yttrandefrihet och frihet att delta i sammankomster. I tilläggsprotokoll nr 4 till konven- tionen finns bl.a. bestämmelser om rörelsefrihet. TF och YGL ger ett särskilt grundlagsskydd för friheten att yttra sig genom skrifter, radio, television och vissa andra medier. Bland annat gäller ett förbud för myn- digheter och andra allmänna organ att hindra spridning av ett medium på grund av dess innehåll. Vad först avser opinionsfriheterna i RF och motsvarande friheter i Eu- ropakonventionen samt tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL gäller frågan närmare bestämt om ett straffsanktionerat tillträdesförbud utgör ett ingrepp i dessa friheter. Som framgår av avsnitt 6.2 skall förbud grundas på vissa i lag angivna omständigheter som saknar samband med utövandet av dessa friheter. Som vidare framgått av föregående avsnitt föreslås dessutom att det skall vara åklagare och domstol som skall be- sluta om förbuden. Detta utgör givetvis en garanti för att också tillämp- ningen av lagstiftningen kommer att stå i överensstämmelse med grund- lagsregleringen och . När det sedan gäller rörelsefriheten enligt RF får den begränsas genom lag. En begränsning får dock göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras en- bart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Rörelsefriheten enligt tilläggsprotokoll nr 4 till får också inskränkas under förutsättning att inskränkningen anges i lag. Vi- dare måste inskränkningen vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen eller förhindra brott eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättigheter. Ett straffsanktionerat tillträdesförbud skall som nämnts utformas med beaktande av de grundläggande fri- och rättigheterna men torde i och för sig kunna sägas inskränka den i RF grundlagsfästa rörelsefriheten. In- skränkningen måste dock anses ske för ett godtagbart ändamål. Syftet med ett sådant förbud är nämligen att förstärka skyddet mot brott under Inskränkningen bör även i övrigt anses godtagbar, Prop. 2004/05:77 eftersom den inte kan sägas gå längre än vad som är tillåtet och inte hel- ler grundar sig på politisk eller annan sådan åskådning. Det rör sig dess- utom om en förhållandevis lindrig inskränkning, eftersom det gäller för- bud att närvara vid arrangemang som inte kan anses nödvändiga att be- söka t.ex. för den dagliga livsföringen. Av motsvarande skäl bör förbudet också anses godtagbart enligt bestämmelserna om rörelsefrihet i tilläggs- protokoll nr 4. Regeringen gör alltså sammanfattningsvis bedömningen att ett straff- sanktionerat förbud att närvara vid idrottsarrangemang är förenligt med grundlagarna och samt dess tilläggsprotokoll. 6En lag om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang 6.1Den närmare avgränsningen av tillträdesförbud Regeringens förslag: En person får förbjudas att få tillträde till och vistas på inhägnad plats huvudsakligen avsedd för idrottsutövning när idrottsarrangemang anordnas på platsen av en idrottsorganisation. Det gäller även om allmänheten har tillträde till platsen. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att platsen huvudsak- ligen skall utgöra en idrottsanläggning. I övrigt överensstämmer prome- förslag med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Justitiekanslern () har föreslagit att till- trädesförbud skall kunna beslutas oberoende av vem som anordnar arran- gemanget. JK har också ansett att rekvisitet idrottsorganisation inte torde bli helt lätt att avgränsa vid rättstillämpningen. Riksidrottsför- bund, och har an- fört att plats, som huvudsakligen utgör en idrottsanläggning bör förtyd- ligas, eftersom det blir allt vanligare att anläggningar används för olika slags ändamål. Organisationerna har föreslagit att begreppet byts ut mot plats där idrott utövas. Också har ansett att begreppet bör förtydligas av detta skäl. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5 har konstaterats att det finns ett behov av att förstärka skyddet mot brottslighet under idrottsar- rangemang och att detta skall ske genom att det införs möjligheter att besluta om straffsanktionerade förbud om tillträde till och vistelse vid sådana arrangemang. Av detta följer att tillträdesförbud, som redan framgått, skall avse just idrottsarrangemang och inte musikevenemang eller liknande som kan äga rum på en plats där också idrottsarrangemang annars anordnas. När det gäller vilka platser som bör omfattas föreslogs i promemorian att tillträdesförbud skulle avse inhägnad plats, som huvudsakligen utgör en idrottsanläggning, t.ex. fotbolls- och ishockeyarenor. Regeringen instämmer i att förbuden bör avse inhägnade platser som är avsedda för att idrott skall utövas där. Detta har också i princip godtagits av remissin- Det är på sådana platser som läktarvåld och annan brottslighet kan få särskilt allvarliga konsekvenser, eftersom ett stort antal människor är samlade på en begränsad och innesluten yta. Det blir vidare tydligt för dem som får förbud var förbuden gäller när de knyts till avgränsade geo- grafiska platser. Det blir också lättare att kontrollera att förbuden efter- levs. Genom att regleringen begränsas till sådana platser inskränks dess- utom inte i onödan möjligheterna för enskilda att besöka idrottsarrange- mang på andra platser. , och samt har påpekat att det är vanligt att anläggningar används för olika slags ändamål. Idrottsorganisa- tionerna har därför föreslagit uttrycket plats där idrott utövas. Enligt regeringens mening får det inte råda något tvivel om att lagstift- ningen omfattar sådana anläggningar som exempelvis i och i som används för idrott men som också i stor utsträckning används för annat såsom konserter. På många anläggningar som används för idrott bedrivs vidare annan verksamhet än idrott i samband med idrottsarrangemang, t.ex. försäljning av mat och dryck. Behovet av en förbudsmöjlighet gör sig lika starkt gällande oav- sett att sådan kringverksamhet kan äga rum i samband med idrottsar- rangemang. Även sådana anläggningar skall kunna omfattas av tillträdes- förbud. Ett uttryck måste alltså väljas som anger att platsen skall vara avsedd att användas för idrott. får inte uttrycket utesluta att platsen kan användas för annat vid andra tillfällen eller att det med ett idrottsarrangemang kan bedrivas viss kringverksamhet som för- säljning av mat och dryck. I lagrådsremissen ansågs att det av idrottsorganisationerna föreslagna uttrycket plats där idrott utövas väl avgränsade de nu angivna platser- na. Lagrådet har ansett att orden plats huvudsakligen avsedd för idrotts- utövning bättre anger dessa platser. Regeringen ansluter sig till Lagrå- dets bedömning och föreslår följaktligen att de platser som lagstiftningen skall omfatta skall uttryckas som inhägnad plats huvudsakligen avsedd för idrottsutövning. Vidare måste det sakna betydelse för förbudsfrågan om allmänheten har tillträde till arrangemanget på platsen eller inte. Normalt kommer allmänheten att ha sådant tillträde. Det är också i dessa fall som det sak- nas en straffrättslig sanktion enligt gällande rätt och som lagstiftningen är motiverad. En återstående fråga är om tillträdesförbud bör kunna beslutas obero- ende av vem som anordnar arrangemanget. Idrottsrörelsen i är till stora delar organiserad. utgör en samlan- de organisation och består av ett flertal s.k. specialidrottsförbund, t.ex. och . Specialid- rottsförbundens regionala verksamheter bedrivs av specialidrottsdistrikts- förbund. Till specialidrottsförbunden är cirka 20 000 idrottsföreningar anslutna. En ansluten idrottsförening kan upplåta rätt till tävlingsverk- samhet till ett s.k. idrottsaktiebolag under vissa förutsättningar, bl.a. om föreningen har röstmajoritet på bolagets stämma. Vidare kan flera an- slutna idrottsföreningar bilda särskilda föreningar, s.k. alliansföreningar, i syfte att arrangera vissa tävlingar. Varken idrottsaktiebolag eller allians- föreningar är medlemmar i någon organisation inom Riksid- De måste ändå anses ha en anknytning till förbundet, efter- Prop. 2004/05:77 som de har en koppling till de anslutna föreningarna. Tillträdesförbud bör för det första kunna beslutas avseende de arran- gemang som anordnas av den organiserade idrottsrörelsen, nämligen spe- cialidrottsförbunden, specialidrottsdistriktsförbunden och andra idrottsfö- reningar som är anslutna till . Dessutom bör förbud kunna avse arrangemang av idrottsaktiebolag och alliansförening- ar, eftersom dessa bolag och föreningar har en anknytning till . Det är arrangemang anordnade av dessa organisatio- ner som främst har drabbats av den idrottsanknutna brottsligheten. Det är också i fråga om dessa arrangemang som idrottsrörelsen använder ett eget system för att avstänga personer. Idrottsevenemang som arrangeras av andra idrottsorganisationer, t.ex. vissa föreningar för kampsport, har hitintills varit relativt förskonade från problem med idrottsanknuten brottslighet. Emellertid kan det även vid dessa evenemang samlas ett stort antal människor och därmed finnas risk för allvarliga personskador och omfattande egendomsskador vid brott. Dessutom kan brottslighet under dessa evenemang på samma sätt som vid andra idrottsarrangemang ha en negativ inverkan på den allmänna trivseln och känslan av trygghet. De intressen som lagstiftningen syftar till att skydda gör sig alltså gällande också i dessa situationer. Därför bör det skapas en möjlighet att besluta om tillträdesförbud avseende även dessa evenemang. JK har föreslagit att tillträdesförbud därutöver skall kunna beslutas oberoende av vem som anordnar arrangemanget. JK har tillagt att rekvi- sitet idrottsorganisation inte torde bli helt lätt att avgränsa vid rättstil- lämpningen. Enligt regeringens mening är det viktigt att begränsa lag- stiftningen, eftersom det ytterst handlar om att bestämma ett straffbart område. Promemorians förslag att endast idrottsorganisationers arrange- mang skall omfattas avgränsar lagstiftningen. Det torde vidare vara så att idrottsarrangemang på sådana platser som skall omfattas av lagstiftning- en oftast anordnas av idrottsorganisationer och inte av t.ex. fysiska per- soner. Regeringen delar därför, liksom de flesta remissinstanser, prome- bedömning att endast idrottsarrangemang arrangerade av id- rottsorganisationer bör omfattas. Några större svårigheter att i rättstil- lämpningen avgöra vad som avses med idrottsorganisationer kan reger- ingen inte förutse. Ovan har redogjorts för att idrotten till stora delar är organiserad. Regeringen föreslår följaktligen att tillträdesförbud skall avse idrottsar- rangemang som anordnas av idrottsorganisationer.