prop · GS031d34 · 2005-01-01 00:00:00 — Utvecklingen på lång sikt 2004/05:1 BILAGA 5 Utvecklingen på lång sikt Remissinstansernas övergripande synpunkter...................................................... Hög sysselsättning grunden för framtidens välfärdssystem ................ Effektiv användning av de gemensamma resurserna............................. En fortsatt stark ekonomi är avgörande för att klara de utmaningar som våra gemensamma välfärdssystem står inför . Med fler äldre i befolkningen behöver välfärdssektorns tjänster utökas. Dessutom kommer medborgarna i takt med stigande inkomster och ett ökat välstånd att vilja ha en bättre vård, mer utbildning och högre kvalitet i omsorgen om barn och gamla. Att möta denna ökande efterfrågan på välfärdstjänster inom ramen för väl fungerande, skattefinansierade välfärdssystem som omfattar alla invånare är en stor utmaning . Möjligheterna att kunna utveckla välfärdstjänsterna i takt med en ökande efterfrågan diskuteras i den senaste (SOU 2004:19). Utredningen har remissbehandlats och 72 instanser har inkommit med synpunkter. Utredningens analys sammanfattas i nästa avsnitt. Därefter följer en kort sammanfattning av remissinstansernas mer övergripande synpunkter. Med detta som grund redogörs därefter för regeringens ställningstagande till utredningen. Avslutningsvis finns en längre sammanfattning av remissinstansernas synpunkter i ett appendix. basscenario visar att det går att finansiera den ökning av efterfrågan på välfärdstjänster som beror på att befolkningen blir allt äldre utan att skattesatserna behöver höjas. En förutsättning är dock ett offentligt sparande för att landet skall stå bättre rustat när kostnaderna för den äldre befolkningen ökar framöver. Utredningens scenario klargör vikten av att målet om ett överskott i de offentliga finanserna upprätthålls. som det är möjligt att öka konsumtionen av vård och omsorg i den takt som krävs för att upprätthålla välfärdstjänsterna när befolkningen blir äldre, kommer hushållen att få en god inkomstutveckling . Hushållens disponibla inkomster beräknas i utredningens basscenario utvecklas väl och den privata konsumtionen per person beräknas öka med i genomsnitt . 2004/05:1 BILAGA 5 är enligt utredningen troligt att hushållen, när deras inkomster stiger och därmed den materiella välfärden, också kommer att vilja ha fler och bättre välfärdstjänster än . Historiska erfarenheter och jämförelser med utvecklingen i andra länder talar för att efterfrågan på utbildning, vård och omsorg ökar när hushållen får det allt bättre. Framtidens tillväxt kommer tack vare stigande hushållsinkomster därför att öka efterfrågan på tjänsterna inom vård, skola och omsorg mer än vad som enbart följer av den åldrande befolkningen. pekar i sin analys på att denna ökning av efterfrågan på välfärdssektorns tjänster innebär en stor utmaning för de generella välfärdssystemen. För att kunna möta denna ökade efterfrågan krävs mer resurser till vård, skola och omsorg. I scenarier tydliggörs hur den demografiska utvecklingen påverkar den framtida tillväxtpotentialen i svensk ekonomi. I utredningens basscenario väntas tillväxten fram bli i genomsnitt , vilket är svagare än . Förklaringen till den svagare tillväxten är att antalet personer i arbetsför ålder ökar svagt och att ökningen främst sker i grupper som har ett lågt arbetsutbud. Bland annat ökar antalet unga () och äldre (). Vidare beror hela den ökningen i antalet personer i arbetsför ålder som förutses, på en positiv nettoinvandring. Även denna grupp har en svagare förankring på arbetsmarknaden. redovisar ett alternativscenario baserat på ett antagande om en kraftig ökning av arbetskraftsdeltagandet bland äldre och personer med utländsk bakgrund där den genomsnittliga tillväxten i ekonomin ökar till . visar också att ekonomisk tillväxt inte automatiskt ger utrymme för någon större ökning av de tjänster som betalas av skatter. Det beror på att kostnaden per producerad tjänst inom välfärdssektorn utvecklas i betydligt snabbare takt än styckkostnaderna för annan produktion. Möjligheterna till kontinuerliga produktivitetsförbättringar, dvs. att mer kan produceras med en given mängd resurser, är mer begränsade i denna del av ekonomin än i stora delar av ekonomin i övrigt. En följd av detta blir att tjänsterna inom vården, skolan och omsorgen över tiden blir dyrare relativt många andra varor och tjänster. 2004/05:1 BILAGA 5 Det grundläggande problemet är att mer verksamhet inom välfärdssektorn som regel förutsätter mer personal. En ökad produktivitet i näringslivet, och därigenom höjda löner på arbetsmarknaden i stort, ger upphov till ökade skatteinkomster, men för också med sig höjda löner för de offentliganställda. När lönerna stiger ökar kostnaderna för staten, kommunerna och landstingen, och de ökade skatteintäkterna behövs för att betala de högre lönerna. Den ekonomiska tillväxten ger således inte automatiskt utrymme för mer offentligt finansierad verksamhet. För att välfärdstjänsterna skall kunna utvecklas i takt med efterfrågan krävs enligt utredningen endera att de offentliga verksamheterna kontinuerligt kan åstadkomma allt mer med en given mängd resurser, eller att resurserna för denna produktion ges möjlighet att växa. Enligt utredningen kan produktiviteten i den offentliga verksamheten förbättras. Förbättringsmöjligheterna är dock enligt utredningen inte av en sådan omfattning att de ensamma kan bidra till att välfärdstjänsternas utvecklas i den takt som krävs. För att välfärdstjänsterna skall kunna utvecklas i samklang med annan produktion krävs att de som producerar dessa tjänster ges tillgång till växande reella resurser. Att skjuta upp eller avstå från åtgärder som kan förstärka finansieringen av välfärdssystemen skulle enligt utredningen leda till en växande otillfredsställd efterfrågan på välfärdstjänster. Det skulle i sin tur leda till en fortsatt framväxt av lösningar vid sidan om de etablerade välfärdssystemen. kan en sådan utveckling minska förtroendet för de offentliga systemen och viljan att finansiera välfärdssystemen med skatter. Historiskt har välfärdssystemen byggts ut genom att skatterna successivt har höjts. Enligt är det inte möjligt att i längden genom återkommande skattehöjningar finansiera en kontinuerlig utbyggnad av välfärdssystemen, eftersom det skulle ge orimligt höga skatter och påverka arbetsutbudet negativt. På kort och medellång sikt är den centrala utmaningen enligt utredningen att åstadkomma en betydande ökning av arbetsutbudet och därigenom sysselsättningen i det privata näringslivet. Då skapas ett ekonomiskt utrymme till att förbättra välfärdstjänsterna. Genom breda insatser på flera områden, är det enligt utredningen möjligt att tillgodose efter- frågan på fler och bättre välfärdstjänster under framöver. är det enligt utredningen angeläget att fortsätta att fördjupa analysen och diskussionen om hur samhället kan möta de finansieringsproblem som av allt att döma kommer att uppstå inom välfärdssystemen på . För att kunna fortsätta att möta en ökad och förändrad efterfrågan på välfärdstjänster inom ramen för ett i grunden offentligt finansierat välfärdssystem som omfattar alla individer och har betydande fördelningspolitiska ambitioner, bedömer utredningen att det kommer att krävas förändringar. För att möta framtidens utmaningar inom välfärdspolitiken bör enligt utredningen den relativt gynnsamma perioden tas tillvara för en bred politisk diskussion om hur nya gemensamma välfärdslösningar kan utvecklas. Lösningar som tillgodoser medborgarnas önskemål och värderingar om rättvisa och kvalitet, och bidrar till hög sysselsättning och god ekonomisk tillväxt. Det finns enligt långtidsutredningen inga enkla och färdiga lösningar och utredningen anser därför att analyser och förberedelser bör inledas . har remissbehandlats och 72 instanser har inkommit med synpunkter på utredningen.1 I detta avsnitt ges en kort sammanfattning av remissinstansernas övergripande synpunkter. I Appendix 1 finns en mer utförlig sammanfattning av de lämnade synpunkterna. Ett flertal remissinstanser anser att temat för är väl valt och intressant. Många remissinstanser instämmer i utredningens beskrivning av de utmaningar som välfärdssystemen kan förväntas möta. Flera instanser befarar dock att utredningen är för positiv, främst när det gäller arbetsutbudet, och att utmaningarna därför kan bli större än de som tecknas i utredningen. 1 Se Appendix 2 till denna bilaga. Det råder en relativt stor konsensus bland remissinstanserna att höjda skatter inte kan förväntas finansiera välfärdens utveckling . Några instanser anser till och med att det blir aktuellt med lägre skatter än på grund av internationaliseringen. Några instanser ser dock höjda skatter som en möjlig väg givet att skattesystemet modifieras. Många remissinstanser delar utredningens syn att tillväxt skapad av ökande sysselsättning är det som kan förväntas ha en avsevärd potential att ge ett mer betydande tillskott till den offentligt finansierade välfärden. Däremot anser många instanser att utredningens framskrivningar av det framtida arbetsutbudet är alltför optimistiska och efterlyser åtgärder för att förverkliga utredningens scenarier. Flera instanser ser utredningens antaganden om potentialen för ökad offentlig produktivitet som rimliga. pekar många instanser på olika områden där de anser att utredningen underskattar potentialen för offentlig produktivitet och hur betydelsefullt det är att den ökar. Det är däremot oklart om remissinstanserna anser att ökad offentlig produktivitet kan förväntas ge betydande bidrag till framtidens välfärdsfinansiering. Flera instanser betonar i likhet med utredningen vikten av avgifter i välfärdssystemen för att t.ex. undvika överkonsumtion. Remissinstanserna tillmäter dock avgiftsfinansiering olika betydelse när det gäller att kunna bidra till välfärdens framtida finansiering. Utredningens fokusering på den långsiktiga utvecklingen är enligt flera remissinstanser ett viktigt komplement till de mer kortsiktiga analyser som olika organisationer och myndigheter regelbundet genomför. Utredningens långsiktiga perspektiv och fokusering på alternativa finansieringsmetoder öppnar enligt flera remissinstanser för angelägna principiella diskussioner. Bland synpunkterna uttrycks också förhoppningen att utredningen blir startpunkten för en bred diskussion om välfärdssystemens framtida finansiering. Flera remissinstanser uttrycker dock uppfattningen att utredningens inriktning är alltför begränsad. Bland annat anförs att det hade varit värdefullt med en utförligare analys av andra faktorer som påverkar de långsiktiga tillväxtförutsättningarna och att utredningen utförligare borde ha diskuterat möjligheterna att genom ekonomisk politik öka den ekonomiska till- 2004/05:1 BILAGA 5 Vidare framhålls behovet av en djupare analys av tiden då problemen förväntas bli som störst, och hur tiden fram till dess kan användas för att möta problemen på riktigt lång sikt. I beskrivs på ett förtjänstfullt sätt de utmaningar som de offentliga välfärdssystemen står inför . Regeringen delar utredningens analys och remissinstansernas uppfattning att den åldrande befolkningen i kombination med stigande inkomster för hushållen kommer att medföra en påtaglig ökning av efterfrågan på välfärdstjänster . Det är sannolikt att fler och ännu bättre tjänster kommer att efterfrågas. Detta innebär en stor utmaning för den framtida finansieringen av dessa tjänster inom ramen för de offentliga välfärdssystemen. Fler och bättre välfärdstjänster kräver helt enkelt mer resurser. Grunden i regeringens politik för att skapa förutsättningar att tillgodose den framtida efterfrågan på välfärdstjänster utgörs av en hög sysselsättning, sunda offentliga finanser och ett effektivt utnyttjande av de gemensamma resurserna. Regeringen har för avsikt att fördjupa analysen och diskussion om hur välfärdstjänsterna skall kunna vidareutvecklas på lång sikt. 4.1Hög sysselsättning grunden för framtidens välfärdssystem Befolkningen och arbetskraften åldras. Pensionsavgångarna på arbetsmarknaden blir stora . Följden blir att skall allt färre i arbetsför ålder försörja allt fler barn och äldre. En hög sysselsättning utgör grunden för den långsiktiga finansieringen av ett väl utbyggt välfärdssystem som omfattar alla. En hög sysselsättning ger resurser till en utveckling av de offentliga välfärdssystemen och minskar statens kostnader för bland annat socialförsäkringar. På lång sikt handlar det om att öka arbetsutbudet så att fler personer kan och vill ta ett jobb. 2004/05:1 BILAGA 5 För att stärka arbetslinjen och sänka marginalskatterna skall skatteomläggningen fullföljas med kompensation för den allmänna pensionsavgiften och höjd skiktgräns. Regeringen har tillkallat en utredning som har i uppgift att se över skattereglerna för tjänstepensioner och privata pensionsförsäkringar. Dessa regler skall anpassas och förenklas så att arbetslinjen stärks. Bättre integration på arbetsmarknaden Människor med invandrarbakgrund har en betydligt högre arbetslöshet och lägre sysselsättning än övriga svenskar. Det är ett stort slöseri med resurser. Målet är en rättvis arbetsmarknad där kompetens, inte härkomst, är avgörande. Invandrare har ofta hög utbildningsnivå, men arbetsgivare väljer hellre att anställa svenskar. Många invandrare får vänta innan de kan börja arbeta i . De problemen måste samhället ta itu med. Regeringens ambition är att sysselsättningsgraden för utrikes födda skall öka och närma sig den för hela befolkningen. För att detta skall vara möjligt måste nyanlända invandrare komma in snabbare på arbetsmarknaden. Fortsatta insatser behövs för att förbättra introduktionen av invandrare, bland annat undervisningen i svenska för invandrare (sfi). Dessutom behöver tillgången till praktikplatser öka. Ytterligare insatser behövs också för att motverka alla former av diskriminering och för att komma till rätta med diskriminerande strukturer. Bland annat stärks stödet till antidiskrimineringsbyråer och diskrimineringsombudsmannen. Fler äldre i jobb Den svenska arbetskraften blir allt äldre. kommer en allt större andel av befolkningen i arbetsför ålder att vara . Sysselsättningsgraden i denna grupp är klart lägre än för befolkningen som helhet i arbetsför ålder. För att upprätthålla en hög sysselsättning behöver åtgärder vidtas för att göra det möjligt för äldre att vara kvar längre i arbetslivet och stimulera dem till detta och för arbetsgivare att öka efterfrågan på äldre arbetskraft. Ökad sysselsättning bland ungdomar av ungdomarna var sysselsatta , mot endast . utbildar sig är nödvändigt för att skall kunna vidareutveckla en konkurrenskraftig kunskapsekonomi. innebär det att sysselsättningen och arbetstiderna bland de unga minskar. Direktövergångarna från gymnasieskolan till högskolan skall öka. Högskolans utbildningsutbud skall bättre än möta efterfrågan från såväl studenter som arbetsmarknad. Genomströmningen i högskolan skall öka. Drivkrafterna till profilering, samverkan och arbetsfördelning mellan lärosäten bör stärkas. Det finns mer än 100 000 personer som varit sjukskrivna längre än och fler än 500 000 personer uppbär sjuk- och aktivitetsersättning. Sjukfrånvaron måste minska både för att minska enskildas lidande, ge fler möjlighet till att försörja sig genom eget arbete och för att minska de offentliga utgifterna och främja en hög sysselsättning. Regeringens mål att halvera sjukfrånvaron är en integrerad del i sysselsättningspolitiken. offentliga finanser är en nödvändig förutsättning för att upprätthålla de offentliga välfärdsystemen på . Överskott i de offentliga finanserna För att kunna bibehålla en bra offentlig välfärd även behövs ett högt sparande i den offentliga sektorn. gäller ett överskottsmål för de offentliga finanserna på av BNP över en konjunkturcykel. Regeringen delar uppfattning om vikten av att upprätthålla överskottsmålet för att därigenom skapa goda förutsättningar för att möta de utmaningar som välfärdssystemen står inför. Skatternas främsta syfte är att finansiera den gemensamma välfärden. Skatterna skall stimulera till arbete och investeringar, till en uthållig utveckling och till minskade ekonomiska och sociala orättvisor. Den fortsatta globaliseringen av ekonomierna innebär nya förutsättningar för det svenska skattesystemet. För länder med stora offentliga utgifter krävs breda skattebaser och en begränsning av särregler. 2004/05:1 BILAGA 5 blir allt mer betydelsefullt att hålla nere marginalskatterna på områden av strategisk betydelse för tillväxten, bl.a. att stärka arbetslinjen och ge goda villkor för investeringar. Som redan nämnts genomförs förändringar för att stärka arbetslinjen och sänka marginalskatterna. För att ge fortsatt goda villkor för investeringar i är såväl de allmänna företagsskattereglerna som ägarbeskattningen av småföretag av central betydelse. Den svenska bolagsbeskattningen har varit internationellt konkurrenskraftig. har, bland annat genom , bolagsskatten utsatts för ett allmänt tryck nedåt genom sänkningar i omvärlden. Skattereglerna för småföretag och dess ägare skall vara likformiga och enkla. De skall ge goda villkor för riskfyllda investeringar som den progressiva beskattningen av förvärvsinkomster upprätthålls. Reformeringen av de så kallade 3:12-reglerna har inletts och fullföljs. För att bland annat förbättra villkoren för företagande slopas arvs- och gåvoskatten vilket underlättar generationsskiften. Fribeloppet i förmögenhetsskatten höjs. utformning och för åtgärder som kan underlätta kommunernas arbete. De offentliga välfärdssystemen behöver kontinuerligt anpassas till förändringar i samhället för att på bästa sätt svara mot medborgarnas behov. Mot bakgrund av de utmaningar som de offentliga välfärdssystemen står inför ser regeringen det därför som angeläget att se över möjligheterna att förbättra och utveckla samhällsorganisationen. (Fi2003:02) har i sitt tilläggsdirektiv fått i uppdrag att analysera och bedöma om struktur och uppgiftsfördelning inom staten och mellan staten, landstingen och kommunerna behöver förändras för att därigenom kunna förbättra möjligheterna att möta framtidens välfärdsutmaningar. Utveckling av styrning och drift Arbetet med att utveckla alternativa driftsformer bör uppmuntras. finns det anledning att iaktta försiktighet vad gäller välfärdstjänster. Det är viktigt att utvecklingen inom vård, skola och omsorg är förenlig med de grundläggande principerna om att verksamheten är demokratiskt styrd, gemensamt finansierad och till- 4.3Effektiv användning av de gemensamma handahålls alla medborgare på likvärdiga villkor. Det är angeläget att de gemensamma skattemedlen används på ett så effektivt sätt som möjligt. På så sätt räcker de gemensamma resurserna längre. där efterfrågan på vård, skola och omsorg kommer att öka betydigt blir det extra viktigt att ta tillvara alla möjligheter att utveckla och effektivisera verksamheterna i den offentliga sektorns olika delar. pågår ett omfattande arbete inom hela den offentliga sektorn som syftar till att utveckla och effektivisera verksamheterna. Detta arbete måste fortsätta och bedrivas på alla fronter för att ta tillvara alla de möjligheter till förbättringar som står till buds. Det handlar om ett arbete på bred front och på olika nivåer i samhällsorganisationen. Kommuner och landsting har en central roll i detta arbete eftersom de ansvarar för en betydande del av den offentliga välfärden. har staten det övergripande ansvaret för arbetet med en effektivare offentlig verksamhet genom bland annat regelverkens Konkurrens i offentlig verksamhet är ett verktyg av flera för att uppnå ökad effektivitet i resursanvändningen och att tillhandahålla ett utbud av tjänster som medborgarna värderar. Staten kan bidra till att effektivisera den offentliga verksamheten genom att tillhandahålla ett regelverk som möjliggör konkurrens på lika villkor och genom att förbättra konsumenternas ställning. Utveckling av jämförelse som förbättringsmetod Ett sätt att utveckla offentlig verksamhet är att använda sig av jämförelser mellan olika aktörer. Genom att systematiskt använda jämförelser som arbetssätt kan såväl statliga som kommunala aktörer skaffa kunskaper som kan främja arbetet med att utveckla och effektivisera verksamheterna. bedrivs ett omfattande sådant arbete inom såväl staten som på landstings- och nivå och detta bör utvecklas vidare. Regeringens ambition är att offentliga verksamhetssektorer skall kunna jämföras på nationell basis så att man kan identifiera och lära av goda exempel. 2004/05:1 BILAGA 5 Kommunerna är ansvariga för betydande delar av den offentliga välfärden. Rådet för kommunala analyser och jämförelser (RKA) har i uppdrag att stödja kommunerna och landstingen i arbetet med att utveckla verksamheten med hjälp av nyckeltalsbaserade jämförelser och analyser. Ett centralt verktyg är den databas som samlar och gör nationella nyckeltal tillgängliga. RKA har inkommit med ett förslag till organisation för den kommunala databasen efter att RKA upphör . Regeringen avser återkomma med förslag beträffande den nya organisationen. (SOU 2004:19) har remissbehandlats och 72 myndigheter, organisationer och enskilda har inkommit med synpunkter på betänkandet. Överlag anser remissinstanserna att valt att behandla ett intressant tema. Dock uttrycker flera uppfattningen att inriktningen är alltför begränsad. Instanserna efterlyser exempelvis fler slutsatser utifrån den analys som utredningen gör. Ett flertal remissinstanser (däribland () och ) anser att temat för är väl valt och intressant. i (LO) poängterar utredningens betydelse och det är deras förhoppning att utredningen blir startpunkten för en bred diskussion om välfärdssystemens finansiering. KI anser dock att utredningens huvudscenario inte fullt ut belyser de vägval som uppstår avseende finansieringen av offentligt tillhandahållna välfärdstjänster. För att scenariot skall spegla den mest sannolika utvecklingen de kommande 20 åren krävs enligt KI att strukturella åtgärder vidtas. Bland dessa åtgärder nämns ett förhindrande av ett kraftigt ökat skattetryck och reformer i syfte att befrämja alternativa finansieringsmetoder. Flera remissinstanser uttrycker uppfattningen att utredningens inriktning är alltför begränsad. menar att det hade varit värdefullt med en utförligare analys av de andra faktorer som påverkar de långsiktiga tillväxtförutsättningarna. Detta är enligt dem motiverat eftersom välfärden inte bara bestäms av nivån på den offentliga servicen utan i första hand av hur realinkomsterna utvecklas. Flera instanser (bland dem () och ()) är inne på samma linje. ESV och LO anser att utredningen fokuserat alltför mycket när det enligt utredningen är först därefter som de problem som förorsakas av en åldrande befolkning blir störst. Det vore därför enligt ESV naturligt att, mer än vad som görs i utredningen, lägga tonvikten vid att utreda hur man skall ta tillvara tiden för att möta de problem som kommer att uppstå därefter. LO efterlyser en djupare analys av tiden när de förväntade problemen blir som störst. 2004/05:1 BILAGA 5 offentlig sektor (CEFOS) vill dock särskilt understryka vikten av att utredningen arbetar med en realistisk tidshorisont. Både ESV och i är kritiska till att underlaget baseras på en i stort sett oförändrad ekonomisk politik. Därför anser de att utredningen borde ha gått vidare med förutsättningslösa diskussioner kring frågor som ofta är politiskt obekväma. ESV anser att detta inte borde vara något problem för utredningen eftersom författarna själva svarar för innehållet och utredningen saknar politiska direktiv. ESV och Akademikers () anser att utredningen väljer att ducka respektive är för allmänt hållen i många politiskt känsliga frågor och istället inriktar sig på att beskriva hur utvecklingen kommer att te sig, givet ett antal restriktioner och förutsättningar. Många remissinstanser instämmer i utredningens beskrivning av de utmaningar som välfärdssystemen kan förväntas möta.