prop · GS03142 · 2005-03-22 00:00:00 — Dessa värdefulla kontakter kommer inte att kunna bibehållas om övertar ansvaret från början. Hovrätten för , i och tillstyrker kommitténs förslag i dess helhet. De övriga remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Frågan om hur ansvaret för utredningar av insiderbrott och otillbörlig marknadspåverkan skall fördelas har som redovisats ovan diskuterats i flera lagstiftningsärenden och olika ändringar har gjorts i syfte att öka effektiviteten i det brottsutredande arbetet. Trots detta framförs alltjämt kritik mot den rådande ordningen. Kritiken går huvudsakligen ut på att flera instanser är inblandade i processen och att det är svårt att optimera samordningen av resurser, vilket förlänger handläggningstiderna. Vidare har framförts synpunkter på att den frågerätt som inspektionen utövar lätt kan övergå i en brottsutredande verksamhet som hör hemma i en förundersökning och i vissa fall kan riskera att försvåra säkerställandet av bevisning genom att misstänkta personer förvarnas. När frågan om ansvarsfördelningen rörande tillsyn och utredning av brott nu övervägs tillkommer i förhållande till tidigare lagstiftnings- ärenden ytterligare en aspekt, nämligen att beakta innehållet i direktivet. Enligt artikel 11 i marknadsmissbruksdirektivet skall, utan att de rättsliga myndigheternas befogenheter åsidosätts, varje medlemsstat utse en enda administrativ myndighet med befogenhet att se till att bestämmelser som antas enligt direktivet tillämpas. I stycke 36 i ingressen till direktivet sägs att förekomsten av en rad olika behöriga myndigheter med olika ansvars- områden i de olika medlemsstaterna skulle kunna skapa osäkerhet hos de ekonomiska aktörerna. En enda myndighet bör därför ha åtminstone det slutgiltiga ansvaret för övervakningen av tillämpningen av bestämmel- serna i direktivet. Myndigheten bör vara av administrativ karaktär. Regeringen har i avsnitt 5.3 föreslagit att skall vara den behöriga myndigheten. En lösning att särskilt överväga är den modell som Utredningen om roll och resurser föreslagit, nämligen ett samlat ansvar på insiderområdet för . Som framgått byg- ger verksamheten vid på en nära samverkan mellan åklagare, poliser och ekonomer, som arbetar i åklagarledda grup- per. En annan lösning som förts fram i olika sammanhang är att i stället lägga ansvaret på och tillföra inspektionen polis- och åklagarkompetens med en ny organisationsuppbyggnad som följd. En tredje lösning vore att inom ramen för den nuvarande ordningen utarbeta riktlinjer för hur samarbetet mellan framför allt Finansinspek- tionen och men även med marknadsplatserna skulle kunna förbättras redan på ett tidigt stadium i utredningen. Vid övervägande av olika alternativ har regeringen funnit att en lösning som går ut på att tillföra polis- och åklagarkompetens med en ny organisationsuppbyggnad som följd inte är rimlig med tanke på hur få ärenden som hanteras. Alternativet att inom ramen för den nuvarande ordningen utarbeta riktlinjer för samarbetet mellan myndigheterna och marknadsplatserna skulle sannolikt kunna ge positiva effekter i fråga om effektivitet och snabbhet såsom några remissinstanser påpekat, men ger inte den klarhet om ansvarets fördelning som är önskvärd. Regeringen finner i stället att ansvaret för att utreda misstänkt marknadsmissbruk bör läggas på . Visserligen kommer det även med en sådan lösning att krävas medverkan från både och marknadsplatserna för att verksamheten skall bli framgångsrik, men ansvaret för verksamheten hamnar med denna lösning redan från början där det slutligen hör hemma. och tillstyrker också en sådan lösning. Som redan angetts innebär den valda lösningen att verksamhet även kommer att få betydelse för utredningar av brottsmisstankar om marknadsmissbruk. Det måste anses ingå i det ansvar får som behörig myndighet enligt marknadsmissbruksdirektivet att ge de rättsliga myndigheterna det stöd och den hjälp som de behöver i den brottsutredande verksamheten. I detta ingår bl.a. kompetensöverföring till när det gäller området för finansiella tjänster. Vidare får inspektionen genom tillsynen fortlöpande aktuell kunskap om utvecklingen på marknaderna, handelsvanor m.m. kunskap som det åtminstone i vissa fall är viktigt att kan få del av. Slutligen får man räkna med att kan komma att behöva utnyttja Finansinspektio- nens internationella nätverk för att få fram viktig information. anför i sitt remissyttrande att man har ett väl utvecklat samarbete med och marknads- platserna och den klara rollfördelningen mellan aktörerna som föreslås medför att förutsättningarna för samarbete blir bättre. Finans- inspektionen påpekar att ett effektivt samarbete är avgörande för att öka effektiviteten när det gäller att bekämpa marknadsmissbruk och ser det som naturligt att biträda i uppbyggnaden av nöd- vändig kompetens samt bistå i dessa typer av frågor. Regeringen finner inte skäl att ifrågasätta de båda berörda myn- digheternas bedömning i detta avseende. I samband med att en anmälan om misstänkt brott i enlighet med marknadsmissbrukslagen lämnas över av till åklagare förutsätter regeringen att ett samråd äger rum mellan myndigheterna. Om den åklagare som tar emot en anmälan anser att det inte finns grund att inleda förundersökning, t.ex. på grund av att underlaget inte är tillräck- ligt, kan det ändå finnas anledning för inspektionen att inom ramen för sin tillsynsverksamhet utreda anmälan. Om det underlag som lämnas vid en brottsanmälan från exempelvis ett värdepappersinstitut inte räcker för att inleda förundersökning, bör kunna begära biträde från med att komplettera ärendet, t.ex. med avräkningsnotor. Att inspektionen i en sådan situation utnyttjar sin frågerätt, bör enligt regeringen anses vara en tillåten åtgärd och torde också krävas för att uppfylla kraven i marknadsmissbruksdirektivet. Såsom framgått tidigare, använder sig inspektionen av frågerätten för att komplettera det material som lämnas över till , varför regeringens förslag endast innebär att detta, vid brottsanmälningar, kommer att ske på begäran av åklagaren (jfr prop. 1999/2000:109 s. 49). har i remissyttrande uttalat farhågor för att värdefulla kontakter mellan marknadsplatserna och Finansinspek- tionen inte kommer att kunna bibehållas om övertar ansvaret för att utreda brott redan från början. Regeringen delar inte dessa farhågor. kommer även fortsättningsvis att vara ansvarig myndighet för tillsynen över marknadsmissbruk. Enligt förslaget införs det en skyldighet för börser och auktoriserade marknads- platser att rapportera misstänkta fall av marknadsmissbruk. Redan detta medför att marknadsplatserna måste räkna med att det kommer att finnas starka önskemål om medverkan från deras sida. Även om man inte kan räkna med att en marknadsplats skall bedriva någon mer långtgående utredande verksamhet, måste man från deras sida vara beredd att ställa upp för samråd, diskussioner och analyser i större utsträckning än som kanske har varit efterfrågat. Det förhållandet att en rapport om brottsmisstankar skall överlämnas till utan att gör någon egen granskning av den rapporterade händelsen hindrar som redan angetts inte att inspektionen i sin egenskap av tillsynsmyndighet kan ha anledning att undersöka händelsen från andra utgångspunkter. Exempelvis kan en anmälan från en marknadsplats om misstänkt insiderbrott av en privat- person ge inspektionen anledning att granska rutinerna hos det värdepap- persinstitut som genomförde transaktionen för personens räkning. Om inspektionen i samband därmed upptäcker något som kan antas utgöra marknadsmissbruk, skall det förstås anmälas till . skall i enlighet med förslaget anmäla till när det finns anledning att anta att ett brott enligt lagen begåtts. Tidpunkt för anmälan sammanfaller med tidpunkten för när en förundersökning skall inledas. skall således inte göra någon bedömning av om gärningen kan föranleda fällande dom. Gärningens allvar, om vårdslöshet eller uppsåt förelegat, vem som är ansvarig för överträdelsen i straffrättslig mening och liknande bedöm- ningar skall utföras av åklagare (prop. 1999/2000:109 s. 85). Detta överensstämmer också med lydelsen av gällande 14 § insider- strafflagen. har i egenskap av tillsynsmyndighet att övervaka att lagstiftningen efterlevs, medan är en brottsbekämpande myndighet som bl.a. skall beivra brott. Om inspektio- nen i sin tillsynsverksamhet upptäcker att det finns anledning att anta att brott har begåtts, skall inspektionen göra anmälan till åklaga- ren om detta. Det hör till förundersökningsledarens kompetensområde att föranstalta om den eventuella förutredning som behövs för att denne i ett konkret fall skall kunna ta ställning till om förundersökning skall inledas eller inte. anser att det är oklart huruvida inspektionen kan sända information om slutkunder och transaktioner till Ekobrottsmyndig- heten när enskilda personer inte är misstänkta för något brott. Enligt 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen (1980:100) hindrar inte sekre- tess att uppgift som rör misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas leda till annan Prop. 2004/05:142 påföljd än böter. Utöver 14 kap. 2 § sekretesslagen kan även andra bestämmelser åberopas till stöd för utlämnande av uppgifter om miss- tankar om brott. I 14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen återfinns den s.k. generalklausulen. Enligt denna bestämmelse får sekretessbelagd uppgift, utöver vad som följer av 1 och 2 §§ i samma kapitel, lämnas till myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse sekretessen skall skydda. Det är vidare möjligt att i vissa fall tillämpa generalklausulen på uppgifter angående misstankar om brott som inte kan antas medföra annan påföljd än böter. Vid införandet av denna bestämmelse uttalades att denna möjlighet i praktiken främst skulle komma att utnyttjas i fall när polis eller åklagare begär att få uppgifter under en förundersökning. erinrades om att det inte var något uttryckligt villkor för tillämpning av generalklau- sulen att det föreligger en uttrycklig begäran från annan myndighet (a prop. s. 32 ff). Slutligen kan uppgifter om bötesbrottslighet i vissa fall lämnas med tillämpning av 1 kap. 5 § sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse utgör sekretess inte hinder mot att uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna full- göra sin verksamhet. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas restriktivt och får exempelvis inte användas enbart i syfte att höja myndigheternas effektivitet. Regeringen anser mot bakgrund av ovanstående att föresla- gen ordning ger tillräckliga möjligheter att lämna uppgifter om misstänkt brottslighet när så anses befogat. Riksåklagaren och Åklagarkammaren i avstyrker att i lagen utpekas som exklusiv åklagare på området. Uppräkningen i instruktionen för bör i stället kompletteras med nu aktuella brottstyper. Även regeringen finner att en sådan ordning är att föredra och föreslår därför att det i lagen föreskrivs att anmälningar om brottsmisstankar som görs till skall överlämnas till åklagare. Verktyg för tillsyns- och Prop. Enligt artikel 12.1 i marknadsmissbruksdirektivet skall den behöriga myndigheten få alla tillsyns- och utredningsbefogenheter som den behöver för att utföra sina uppgifter. Dessa befogenheter skall utövas direkt, i samarbete med andra myndigheter eller marknadsföretagen eller på eget ansvar genom delegering till sådana myndigheter eller till marknadsföretagen eller efter ansökan hos de behöriga rättsliga myndigheterna. Enligt artikel 12.2 i marknadsmissbruksdirektivet skall befogenheterna utövas i enlighet med nationell rätt och omfatta ett visst antal uppräknade verktyg. Bland dessa finns rätten att få tillgång till varje dokument, begära upplysning av vem som helst och rätten att utföra inspektioner på plats. Vidare skall myndigheten t.ex. kunna begära att tillgångar fryses eller beläggs med kvarstad. Enligt artikel 14.3 i samma direktiv skall medlemsstaterna vidare föreskriva de påföljder som skall tillämpas för vägran att samarbeta vid en undersökning som omfattas av artikel 12. 11.2Finansinspektionens befogenheter enligt gällande rätt har enligt nuvarande regler möjlighet att reagera på olika beteenden med såväl sanktioner som andra åtgärder som inte formellt sett utgör sanktioner. Dessa är förbud av verkställighet, förbud av handel på olämplig marknad, återkallelse av meddelat tillstånd och föreläggande vid vite. har också rätt att inhämta upplysningar från, i första hand, institut under tillsyn. En möjlighet för att förbjuda verkställighet av ett beslut fattat av ett värdepappersinstitut finns i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Enligt 6 kap. 7 § får inspektionen förbjuda verk- ställigheten av ett beslut som strider mot lagen eller någon annan författ- ning eller föreskrift som reglerar institutets verksamhet eller strider mot bolagsordningen. Samma möjlighet finns enligt lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet (börs- och clearinglagen) beträffande företag som står under inspektionens tillsyn enligt den lagen, dvs. börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingorganisationer (11 kap. 6 §) och enligt 15 kap. 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansierings- rörelse beträffande kreditinstitut. Om beslutet redan har verkställts, kan inspektionen förelägga företaget att vidta rättelse. Förbjuda handel på olämplig marknad, m.m. kan enligt 6 kap. 8 § lagen om värdepappersrörelse förelägga ett svenskt värdepappersinstitut att upphöra med verksamhet som omfattar handel med finansiella instrument, om det med hänsyn till reglerna för eller tillsynen över marknaden framstår som uppenbart olämpligt att institutet bedriver handel där. Enligt 6 kap. 2 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instru- ment får förelägga den som deltar eller medverkar i handel med ett finansiellt instrument att upphöra med verksamheten. Detta får ske om handeln strider mot den grundläggande bestämmelsen i lagen, dvs. att handeln skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls och enskildas kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras. Det får vidare ske om föreskrifterna om förfo- gande över andras finansiella instrument inte iakttas. Ett förbud enligt dessa bestämmelser kan rikta sig mot såväl fysiska som juridiska perso- ner. Enligt 15 kap. 18 § lagen om bank- och finansieringsrörelse får förelägga någon som driver bankrörelse utan tillstånd att upphöra med verksamheten. Detsamma gäller enligt 11 kap. 8 § börs- och clearinglagen om någon driver clearingverksamhet utan tillstånd och om någon vid handel med finansiella instrument använder någon av beteckningarna börs och auktoriserad marknadsplats utan att vara auktoriserad som sådan. Återkalla meddelat tillstånd eller meddela varning kan enligt 6 kap. 9 § lagen om värdepappersrörelse återkalla tillstånd att driva värdepappersrörelse. Återkallelse kan beslutas t.ex. om ett värdepappersinstitut inte från det att tillstånd beviljats börjat bedriva den tillståndspliktiga verksamheten eller om institutet gjort ett uppehåll i verksamheten under viss sammanhängande tid. Vidare kan återkallelse beslutas om institutet överträtt en bestämmelse som avses i 6 kap. 7 § eller på annat sätt visat sig olämpligt att utöva sådan verksamhet som tillståndet avser. I det senare fallet får , om det är tillräckligt, i stället meddela varning (6 kap. 9 a §). Auktorisation eller tillstånd som lämnats enligt börs- och clearinglagen skall enligt 11 kap. 7 § återkallas bl.a. om företaget genom överträdelse av lagen eller på annat sätt visat sig olämpligt att utöva sådan verksamhet som auktorisationen eller tillståndet avser. Återkallelse kan vidare ske om företaget inte bedriver sådan verksamhet som tillståndet avser eller, om företaget är ett svenskt aktiebolag, bolagets egna kapital understiger två tredjedelar av det registrerade aktiekapitalet och bristen inte täckts inom föreskriven tid. Om det är tillräckligt får inspektionen när det gäller frågan om bolagets lämplighet att utöva verksamheten i stället meddela varning. Ett beslut att återkalla tillståndet att driva börs- eller clearingverksamhet får förenas med ett förbud mot att fortsätta verksamheten. Regler om återkallelse av kreditinstituts tillstånd och möjlighet att Prop. 2004/05:142 meddela varning finns i 15 kap. 16 §§ lagen om bank- och finansie- Om har meddelat förbud eller förelägganden får inspektionen förelägga vite (6 kap. 12 § lagen om värdepappersrörelse, 6 kap. 2 och 3 §§ lagen om handel med finansiella instrument, 11 kap. 10 § börs- och clearinglagen och 15 kap. 20 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Inspektionen har ingen rätt att döma ut förelagt vite utan får ansöka hos länsrätten om detta. Enligt 6 kap. 1 § lagen om värdepappersrörelse och 11 kap. 1 § börs- och clearinglagen har de företag som står under inspektionens tillsyn skyldighet att lämna de upplysningar som inspektionen begär. Vidare föreligger i vissa situationer uppgiftsskyldighet för andra företag om de handlar med finansiella instrument och har ett väsenligt samband med ett värdepappersinstitut som står under tillsyn (6 kap. 3 § lagen om värdepappersrörelse). För att kunna övervaka efterlevnaden av bestämmelserna i lagen om värdepappersrörelse, börs- och clearinglagen, insiderstrafflagen samt lagen om handel med finansiella instrument har enligt 6 kap. 1 a § sist nämnda lag rätt att få de upplysningar den behöver från vissa närmare angivna aktörer på värdepappersmarknaden. Bland dessa aktörer finns också personer som inte står under inspektionens tillsyn. Bestämmelsen infördes i samband med ikraftträdandet av insiderstrafflagen (2000:186) genom att bestämmelserna om frågerätt fördes över från 18 § insiderlagen (1990:1342). Frågerätten begränsades då jämfört med vad som gällde enligt insiderlagen. Regeringens förslag: utredningsbefogenheter kompletteras med rätt att anmoda även andra än dem som står under inspektionens tillsyn att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat. ges även rätt att anmoda den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör. utökade befogenheter skall inte gälla i den utsträckning en anmodan skulle strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innehåller emellertid inte någon bestämmelse om att utökade befogenheter inte skall gälla i den utsträckning en anmodan skulle strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater. Remissinstanserna: Länsrätten i påpekar att såsom förslaget har utformats kommer även t.ex. advokater och revisorer att omfattas av uppgiftsskyldigheten till . Detta är yrkes- grupper som omfattas av tystnadsplikt enligt lag och frågan hur uppgifts- skyldigheten förhåller sig till denna tystnadsplikt berörs inte alls av utredningen. I artikel 12.3 i marknadsmissbruksdirektivet stadgas att bestämmelserna i bl.a. 12.2 inte skall påverka tillämpningen av nationella bestämmelser om tystnadsplikt. Länsrätten efterlyser att frågan klarläggs i det fortsatta lagstiftningsarbetet. anser att det i lagen måste anges att rättigheter gäller i den mån begränsning inte följer av lagreglerad tystnadsplikt, eftersom detta är av stor vikt för advokats möjlighet att lämna dokument eller upplysningar till . Tryck- och yttrandefrihetsberedningen anför att grundlagsbestämmelserna om anonymitetsskydd och efterforsknings- förbud i 3 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) respektive 2 kap. yttrande- frihetsgrundlagen (YGL) kan bli tillämpliga på förfarandet. Skyldigheten att tillhandahålla information begränsas i sådana fall av dessa grundlagsregler. Det kan finnas anledning att överväga en erinran om detta i lagtexten för att undvika motsatsslut på grund av avsaknaden av en sådan. anser att rätt att utföra inspektioner på plats bör framgå direkt av lagtexten. Det finns annars risk för att en vägran att låta inspektionen göra platsbesök inte kan bestraffas med någon sanktion, eftersom den rätten inte framgår av lagtexten. I Stockholmsbörsens disciplinnämnds beslut 2003:10 fastslogs att Stockholmsbörsens regelverk inte på ett tillräckligt tydligt sätt ger börsen rätt att göra platsbesök för att en medlem som vägrar börsen tillträde skall kunna åläggas att betala vite. anser att utredningens förslag inte överensstämmer med direktivet, eftersom man inte ger befogenheter att utföra inspektioner på plats hos personer som inte står under myndighetens tillsyn, infordra uppgifter om tele- och datatrafik, frysa tillgångar etc. Det förslag som lämnas i betänkande Nya regler om prospekt m.m. (SOU 2004:95) däremot ger inspektionen åtminstone i viss utsträckning de befogenheter som direktivet avsett. Aktiespararna förespråkar att ges ytterligare befogenheter för sin tillsyn över marknadsmissbruk i enlighet härmed. De övriga remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Den behöriga myndighetens befogenheter Enligt artikel 12 marknadsmissbruksdirektivet skall den behöriga myndigheten ha ett antal olika befogenheter som myndigheten behöver för att kunna utföra sina tillsyns- och utredningsbefogenheter. Regeringen föreslår i avsnitt 10 att ansvaret för den brottsutredande verksamheten redan från början skall ligga på , som har de befogenheter som i svensk rätt är förknippade med straffprocessen. Denna aspekt måste beaktas när det bestäms vilka befogenheter skall ha. De verktyg som inspektionen bör ha till sitt förfogande skall alltså i första hand vara sådana som är nödvändiga för att inspektionen skall kunna utföra de uppgifter som inspektionen enligt svensk rätt har, dvs. tillsyn över värdepappersmarknaden och dess aktörer. Härtill kommer dock de befogenheter som behövs för att inspektionen på ett direktivkonformt sätt skall kunna biträda både de rättsliga myndigheterna i och de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater. Rätt att få tillgång till varje dokument och begära upplysningar av vem som helst Enligt artikel 12.2 a och b marknadsmissbruksdirektivet skall den behöriga myndigheten ha rätt att begära vilka upplysningar och vilka dokument som helst. Vad avser dokument gäller rätten att få tillgång till varje dokument i vilken form som helst och att få en kopia på det. Vidare skall myndigheten om nödvändigt ha rätt att kalla en person till förhör. Enligt de bestämmelser som reglerade frågerätt innan insiderstrafflagen trädde i kraft hade inspektionen rätt att få de uppgifter den behövde för sin utredning. Uppgiftsskyldigheten omfattade den som det fanns anledning anta hade gjort sig skyldig till en överträdelse. Den omfattade även vissa juridiska personer och myndigheter. Vidare omfattades den som drev värdepappersrörelse i vissa fall, börser, auktoriserade marknadsplatser, clearingorganisationer, kontoförande institut samt börs- och clearingmedlemmar. Slutligen gällde frågerätten också annan som köpt eller sålt finansiella instrument, om det fanns anledning anta att köpet eller försäljningen föranletts av ett otillåtet råd eller annan sådan åtgärd. Motsvarande frågerätt som gällde enligt insiderlagen gällde även vid utredningen av otillbörlig kurspåverkan. I förarbetena till insiderstrafflagen poängterades att inspektionens frågerätt inte skulle få användas för brottsutredande verksamhet. Frågerätten, som riktade sig mot den som kunde antas ha gjort sig skyldig till en överträdelse och mot någon annan som köpt eller sålt finansiella instrument, var enligt regeringens mening av brottsutredande karaktär. Eftersom roll i den utredande verksamheten var rent tillsynsinriktad, borde frågerätten formuleras annorlunda. En allmän frågerätt mot dem som förvärvat eller avyttrat finansiella instrument kunde komma att avse en person som gjort sig skyldig till brott.