prop · GS0362 · 2005-03-01 00:00:00 — energi och abonnerad effekt, kostnaderna för överliggande nät, leve- ranssäkerhet och trycket i ledningarna. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndig- heten får meddela närmare föreskrifter om utformning av överfö- En ledningsinnehavares tariff för överföring får inte börja tillämpas förrän de metoder som har använts för att utforma tariffen har god- känts av tillsynsmyndigheten. Om myndigheten inte godkänner meto- derna, skall myndigheten i beslutet ange de metoder som i stället skall Myndighetens beslut om godkännande skall gälla omedel- Besluten skall delges i enlighet med delgivningslagens bestäm- melser om kungörelsedelgivning. I övergångsbestämmelser anges att den som vid ikraftträdandet innehar en naturgasledning skall ge in en ansökan om godkännande El- och gasmarknadsutredningens förslag överensstämmer med re- Remissinstanserna: har inte erinrat mot förslaget om utformning av överföringstariffer men understrukit vikten av att av- gifterna är skäliga och förutsägbara för användarna samt att återbetalning av för höga nätavgifter regleras. har anfört att tillsyns- myndigheten i godkännandet av överföringstarifferna särskilt skall be- akta mängden överförd energi. Detta för att ge konsumenten en starkare drivkraft att minska förbrukningen av energi i form av naturgas. , som inte invänt mot förslaget, har anfört i huvud- kan en övergång ske till att ex ante fastställa Detta kan ske när de av myndigheten i förväg godkända meto- derna för tariffsättning tillämpats , tillsammans med att myndighe- tens tillsyn i efterhand av tariffernas skälighet pågått . Då har myn- dighetens praxis på så sätt utvecklats. Detta ger då möjlighet till en ex ante reglering. har anfört att det finns ett behov av skärpt tillsyn som bygger på att faktiska överföringstariffer fastställts eller godkänts i förväg. har ställt sig bakom utredningens föreslagna modell med ex post-reglering. uppfattningen om att en ex-ante modell skulle vara effektivare för Skälen för regeringens förslag Enligt naturgasmarknadsdirektivets artikel 25.2 skall tillsynsmyndighe- ten i förväg fastställa eller godkänna metoder som används för att be- räkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer, och för tillhanda- hållande av balanstjänster. Fastställandet eller godkännandet skall alltså ske innan villkoren träder i kraft. Direktivets bestämmelser om tillsyn av överföringstariffer ger med- lemsstaterna en möjlighet att välja mellan två olika tillsynssystem an- tingen ett system där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner tarifferna i förväg eller ett system där tillsynsmyndigheten i förväg endast fastställer eller godkänner de metoder som företaget använder för att beräkna eller fastställa tarifferna. Den nu gällande ordningen i bygger på en fri prissättning där naturgasföretagen själva sätter sina tariffer efter vissa i naturgaslagen generellt angivna riktlinjer. Varken tarifferna eller de metoder som an- vänds för att beräkna tarifferna fastställs av tillsynsmyndigheten i förväg. har däremot en möjlighet, men inte skyldighet, att pröva tarifferna i efterhand. Om myndigheten vid denna prövning finner att tarifferna inte är skäliga, har myndigheten befogenhet att förelägga företaget att ändra tarifferna. Med hänsyn till att tillsynsmyndigheten i varken godkänner tarifferna eller de metoder som använts för att beräkna tarifferna innan dessa träder i kraft står det klart att den svenska naturgaslagstiftningen måste ändras för att uppfylla direktivets krav. Denna ändring kan, som ovan angetts, ske genom att det antingen införs ett system där tillsyns- myndigheten fastställer eller godkänner tarifferna i förväg eller ett system där tillsynsmyndigheten i förväg endast fastställer eller godkän- ner de metoder som företaget använder för att beräkna eller fastställa Innan denna fråga närmare behandlas ges en kort bakgrund till Innan naturgaslagen trädde i kraft reglerades frågor om koncession m.m. för naturgasledningar i rörledningslagen (1978:160). lagen var en koncessionshavare bl.a. skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen åt annan, om det kunde ske utan väsentligt förfång för koncessionshavaren. Någon bestämmelse om tillsyn av natur- gaspriset som för samtliga kunder omfattade både kostnader för över- föring och kostnader för själva naturgasen fanns inte. det några bestämmelser om tillsyn över priset för transport åt annan. I propositionen Ny Naturgaslag (prop. 1999/2000:72), s. 64, som låg till grund för naturgaslagen, anförde regeringen bl.a. följande om tillsyn över efterlevnaden av lagen. Det är viktigt att naturgaslagens regler och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av denna följs. Tillsynen skall även omfatta kontroll av skäligheten av villkoren för transport av naturgas för annans räkning samt för anslutning till natur- gasledningar. Tillsynen skall vidare innefatta granskning av överförings-, distributions och lagringsföretagens årsrapporter och revisorsintyg. För att åstadkomma rättelse av felaktiga beteenden bör myndigheten ha befo- genhet att meddela förelägganden. Frågan om tillsyn analyserades inte närmare av Värme- och gasmark- nadsutredningen i det betänkande Handel med gas i konkurrens (SOU 1999:115) som föregick propositionen. Tillsynsmodellen med fri prissättning där naturgasföretagen själva sätter sina tariffer och där tillsynsmyndigheten kan pröva tarifferna i efterhand valdes efter förebild i ellagstiftningen. I ellagstiftningen har prisregleringen av elnätsverksamhet och tidi- gare även elpriset av tradition skett genom kontroll i efterhand. Mo- dellen infördes . I samband med avregleringen av elmarkna- den behölls den svenska traditionen med fri prissätt- ning, där nätföretagen själva sätter sina tariffer efter vissa generella rikt- linjer, med möjlighet till prövning i efterhand. Orsaken till att en reglering i efterhand behölls var bl.a. att det var en väl inarbetad modell. Ett tiotal ärenden blev vanligen föremål för prisreglering. Modellen passade också den svenska rättstraditionen. Vidare fanns vid tiden för avregleringen, liksom är fallet även , ett stort antal nätföretag med ett ännu större antal nätkoncessioner. Såväl den gällande strukturen som praktiska skäl talade för att behålla modellen. konstaterade i sitt delbetänkande Elnätsföretag, regler och tillsyn (SOU 2000:90) att det som talade för att behålla den gällande tillsynsmodellen var att den är djupt förankrad och allmänt accepterad i det svenska samhället. Regleringen ger också företagen stor frihet att efter sina individuella förutsättningar bestämma hur de skall bedriva verksamheten, vilket borde gynna kunderna. Mot att be- hålla regleringen talade att varken företagen eller elanvändarna i förväg kan veta om nättarifferna bedöms som skäliga eller inte. Regleringen kan därför kritiseras för att inte ge tydliga spelregler. Sammantaget bedömde att nackdelarna med andra modeller var sådana att det inte var motiverat att byta den tillsynsmodell som tillämpas i . Av intresse är också att Statskontoret har behandlat frågan i sin rapport Effektivare tillsyn över energimarknaderna (2003:27), s. 79 f. Statskon- toret anförde bl.a. att man i borde överväga att införa en tariff- reglering som sker i förväg (ex ante) och att det som borde vara avgö- rande vid val av metod för att fastställa nättariffer är hur den påverkar kvaliteten och effektiviteten i tillsynen. I dessa avseenden är, enligt Statskontoret, en ex ante-reglering att föredra, eftersom den ger större förutsägbarhet och kräver för att slutgiltigt fastställa tarifferna. Enligt Statskontoret är visserligen en tariffreglering som sker i förväg normalt mer resurskrävande, men erfarenheter från talar för att det inte behöver bli mycket kostsammare än dagens ex post-reglering. Att fastställa eller godkänna överföringstarifferna i förväg har de flesta av EU:s medlemsstater ett system där tarifferna fastställs eller godkänns i förväg. Endast och har valt ett system där tillsynen sker i efterhand. I finns ännu ingen särskilt utpekad tillsynsmyndighet, även om detta nu måste ske p.g.a. kraven i naturgas- och elmarknadsdirektiven. I har övervakningen av naturgasmarknaden och elmarknaden skett med stöd av konkur- renslagstiftningen. En anledning till att välja en modell där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner överföringstarifferna i förväg är därför att detta skulle leda till en ökad europeisk harmonisering av tarifftillsynen. Ett val av en sådan modell ligger också i linje med huvudregeln i naturgasmarknads- direktivet. En stor fördel med att fastställa eller godkänna överföringstarifferna i förväg är att företagen och användarna av naturgas då vet att de aktuella tarifferna är skäliga. En ex ante-reglering är snabbare än efterhandstill- synen. Ett sådant system ger också en betydligt större förutsägbarhet för både innehavarna av naturgasledningar och deras kunder. Dessa fördelar har också poängterats av såväl som Statskontoret. Nackdelen med en modell där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner överföringstarifferna i förväg är att denna åtminstone inled- ningsvis behöver en större resursinsats hos tillsynsmyndigheten. Enligt Statskontoret bör dock en sådan reglering inte bli mycket kostsammare än dagens reglering. Argumentet om ökad arbetsinsats gör sig inte heller lika starkt gällande på naturgasmarknaden, där sju företag bedriver över- föring av naturgas, som på elmarknaden där det finns ett betydligt större antal nätföretag. Det får dock anses högst tveksamt om det är praktiskt möjligt att byta tillsynsmodell . I utredningen har också fram- kommit att varken eller naturgasbranschen anser att nu bör införa en modell där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner överföringstarifferna i förväg. Sammantaget bedömer regeringen att det inte är praktiskt genomför- bart att med den korta tid som står till förfogande införa en modell där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner överföringstarifferna i förväg. För att uppfylla direktivets krav måste dock införas ett system där de metoder som företaget använder för att beräkna eller fastställa tarif- ferna fastställs eller godkänns i förväg. Hur detta tillsynssystem bör utformas behandlas nedan. Att i förväg fastställa eller godkänna de metoder som används för att beräkna eller fastställa tarifferna Naturgasmarknadsdirektivet ger, som ovan angetts, medlemsstaterna möjlighet att välja ett system där man endast fastställer eller godkänner de metoder som företagen baserar sina överföringstariffer på. En sådan metod kan förenas med den nu gällande tillsynsmodellen. Detta innebär att såväl metoderna för tariffsättning som själva efterhandstillsynen kan baseras på de befintliga reglerna i naturgaslagen. Enligt 3 kap. 6 § naturgaslagen skall transporttariffer vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Vid bedömningen av en tariffs skälighet skall det beaktas att ledningsinnehavaren får en rimlig avkastning av Vidare skall transporttariffer utformas så att den avgift ett naturgasföretag eller en berättigad kund betalar för transporten till sin anslutningspunkt innefattar avgift för transporten i samtliga naturgas- ledningar genom vilken transporten sker. Bestämmelserna i 3 kap. 6 § är allmänt hållna och de ger därför inte någon egentlig vägledning i frågan om vilken metod företagen skall använda vid sin tariffsättning. För att införa ett system där man endast fastställer eller godkänner de metoder som företagen baserar sina över- föringstariffer på bedömer regeringen att regelverket bör kompletteras. Frågan uppkommer då hur en sådan tillsynsmodell skall utformas och regleras. I huvudsak finns två tänkbara alternativ. Det första är att direkt i lag- stiftningen ange mer eller mindre detaljerade parametrar för hur företa- gen skall utforma sina tariffer. Det andra är att införa bestämmelser om att tillsynsmyndigheten i särskilda beslut skall fastställa eller godkänna de enskilda företagens sätt att beräkna tarifferna. Det finns för- och nackdelar med de båda alternativen. Fördelarna med att ange metodens parametrar direkt i lagstiftningen är dels att tillsyns- myndighetens arbetsbörda, åtminstone initialt, inte ökar i nämnvärd om- fattning jämfört med och dels att ett antal domstolsprocesser kan undvikas. I ett system där tillsynsmyndigheten först fattar ett beslut om tariffmetoderna måste besluten av rättsäkerhetsskäl kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. När det sedan är dags att pröva frågan om tariffnivån genom tillsyn är det risk för att frågan om tariffmetoderna ännu inte vunnit laga kraft. Ett sådant läge kan därför medföra en osä- kerhet för såväl innehavarna av naturgasledningar som tillsynsmyndig- heten. Vidare kan ett sådant system komma att öka antalet mål i dom- stolarna eftersom det kommer att finnas två olika beslut i tariffrågan (metodbeslut och tillsynsbeslut) som kan komma att bli föremål för dom- stolsprövning. Det bör också nämnas att det inte heller finns någon utvecklad praxis i frågan om vad som är en skälig och sakligt grundad tariff, vilket ökar svårigheterna att fastställa ett metodbeslut. Frågan uppkommer då hur en reglering av metoden närmare skall ut- formas. Det gäller dels hur detaljerad en sådan reglering skall vara och dels om metoden skall införas i lagen eller om det skall delegeras till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att närmare föreskriva om hur metoden skall utformas. När det först gäller frågan om detaljeringsnivån framstår en mycket detaljerad reglering av metoden svår att genomföra, vare sig den sker i lag, förordning eller myndighets föreskrift. Detta eftersom den nu gällande tillsynsmodellen, vars ramverk regleras genom 3 kap. 6 § natur- gaslagen, ännu inte fastställts i rättspraxis. En alltför detaljerad metod reglerad i bindande författning skulle också kunna innebära att det i praktiken blir omöjligt att få stora delar av ett efterföljande tillsynsbeslut om skälig tariff prövat i sak. Detta eftersom många av de parametrar som hänsyn skall tas till då redan skulle finnas angivna i metoden. Dessa delar måste också direkt eller indirekt beaktas i tillsynsbeslutet, men skulle inte kunna prövas i sak eftersom de regleras i författning. Det finns därför starka skäl för att reglera metoden i mer övergripande termer, om man väljer denna tillsynsmetod. Tillsynsmodellen bör således innebära att man i lag anger de övergripande metoderna för hur tarifferna skall utformas. De nackdelar som i avsnitt 9.1 har framförts i frågan om tillsynsmyn- digheten skall fatta ett metodbeslut gör sig inte lika starkt gällande på naturgasmarknaden som på elmarknaden. Detta eftersom förutsättning- arna på elmarknaden skiljer sig väsentligt från naturgasmarknaden. El- marknaden är utvecklad och elnätet är i stort färdigutbyggt i vilket inte är fallet med systemet för naturgas. Vidare finns det ett stort antal nätföretag på elmarknaden medan det endast finns sju företag som innehar naturgasledningar. Regeringen finner därför att det redan nu bör kunna införas en ordning i naturgaslagstiftningen där tillsynsmyndigheten på förhand skall god- känna de metoder som företagen använder för att bestämma sina tariffer. Ett beslut i frågan om godkännande bör kunna överklagas till allmän för- valtningsdomstol. För att säkerställa att tillsynsmyndigheten får rimlig tid att pröva en ansökan om godkännande skall en sådan ansökan ges in senast tre måna- der innan tarifferna får träda i kraft. I syfte att säkerställa att alla innehavare av naturgasledningar ger in en ansökan om godkännande av sina metoder för tariffsättning bör det i en övergångsbestämmelse krävas att de som vid tiden för ikraftträdandet är innehavare av naturgasledningar skall ge in en ansökan om godkännande av metoderna för tariffsättning . Oavsett om man väljer ett förfarande som innebär att tillsynsmyndig- heten skall fatta ett beslut varigenom ett företags metoder godkänns innan dessa får träda i kraft eller om man väljer att reglera metoden i lag- stiftningen bör naturgaslagens bestämmelse i 3 kap. 6 § kompletteras. Detta eftersom bestämmelsen är mycket allmänt hållen och inte ger någon större vägledning i frågan om hur överföringstarifferna skall sättas. Det bör därför införas en ny bestämmelse som anger vad som främst bör beaktas vid utformande av överföringstarifferna. På samma sätt som i ellagstiftningen kan dessa faktorer främst sägas vara antalet anslutna kunder, kundernas geografiska läge, mängden överförd energi, abonnerad effekt, kostnaderna för överliggande nät och leveranssäkerhet. I naturgaslagstiftningen bör man dessutom ta hänsyn till kvaliteten på trycket i naturgasledningarna. De angivna övergripande kriterierna skall inte ses som en uttömmande uppräkning av alla de faktorer som kan ligga till grund för tariffsättning. Tvärtom måste man dessutom beakta sådana faktorer som är relevanta för just det aktuella företaget (subjek- tiva faktorer) och andra relevanta faktorer som nätföretaget inte kan påverka (objektiva faktorer). Med hänsyn till att den metod som föreslås inte är utformad i detalj bör regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten få meddela närmare föreskrifter om utformningen av nättariffer. har anfört att det bör införas en reglering för hur återbetalning av för höga nätavgifter skall ske. Något förslag med denna innebörd har inte beretts varför det inte kan behandlas i denna proposi- tion. Regeringens förslag: Vid utformandet av engångsavgift för anslut- ning skall särskilt beaktas var en anslutning är belägen och vilken effekt anslutningen avser. En ledningsinnehavares avgifter och övriga villkor för anslutning får inte börja tillämpas förrän de metoder som har använts för att utforma avgiften har godkänts av tillsynsmyndigheten. Om tillsyns- myndigheten inte godkänner de metoder som en innehavare av natur- gasledning ansökt om att få godkända skall tillsynsmyndigheten i beslutet ange de metoder som i stället skall tillämpas. Tillsynsmyn- dighetens beslut om godkännande av metoder skall gälla . Besluten skall delges av tillsynsmyndigheten i enlighet med bestäm- melserna om kungörelsedelgivning i delgivningslagen. I övergångsbestämmelser anges att den som innehar en naturgasled- ning skall ge in en ansökan om godkännande . El- och gasmarknadsutredningens förslag överensstämmer med re- geringens. Remissinstanserna: , som inte haft någon invänd- ning mot förslaget, har understrukit vikten av att avgifterna är skäliga och förutsägbara för användarna samt att återbetalning av för höga nät- avgifter regleras. har inte haft någon invändning mot den del av för- slaget som handlar om kriterier för hur företagen skall utforma sina an- slutningsavgifter. har anfört att den inte delar utred- ningens uppfattning att ett godkännande i förväg av ledningsinnehava- rens metod för bestämning av anslutningsavgiften är omöjligt på grund av att engångsavgiften för anslutning är beroende av var kunden är belä- gen i förhållande till befintliga ledningar och anläggningar. Myndigheten har vidare anfört i huvudsak följande. Det finns skäl som talar för en schablonisering och fastläggande av hela eller delar av tariffen ex ante om kända förhållanden råder. Bestämmelsen om kostnader för mätning och rapportering i samband med leverantörsbyte är ägnad att försvåra leverantörsbyten, som är ett väsentligt moment av en väl fungerande, konkurrensutsatt marknad. Därför bör den mätning och rapportering som utförs i samband med leverantörsbyte inte debiteras kunden. Skälen för regeringens förslag: Enligt naturgasmarknadsdirektivets artikel 25.2 skall tillsynsmyndigheten ansvara för att på förhand fast- ställa, eller godkänna de metoder som används för att beräkna eller fast- ställa, villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer och för tillhandahållande av balans- tjänster. Direktivet ger alltså medlemsstaterna en möjlighet att välja mellan två olika tillsynssystem. Ett där tillsynsmyndigheten i förväg fast- ställer eller godkänner anslutningsavgifterna eller ett där tillsynsmyndig- heten i förväg endast fastställer eller godkänner de metoder som företaget använder för att beräkna eller fastställa anslutningsavgifterna. Den nu gällande ordningen i bygger på en fri prissättning där naturgasföretagen själva sätter sina anslutningsavgifter efter vissa i naturgaslagen generellt angivna riktlinjer. Varken avgifterna eller de metoder som används för att beräkna avgifterna fastställs således av till- synsmyndigheten i förväg. har däremot en möjlig- het, men inte skyldighet, att pröva avgifterna i efterhand. Om myndighe- ten vid denna prövning finner att avgifterna inte är skäliga har myndig- heten befogenhet att förelägga företaget att ändra avgifterna. Med hänsyn till att tillsynsmyndigheten i varken godkänner anslutningsavgifterna eller de metoder som använts för att beräkna av- gifterna innan dessa träder i kraft står det klart att den svenska lagstift- ningen måste ändras för att uppfylla direktivets krav. Avgifter och övriga villkor för anslutning till en naturgasledning skall, enligt 3 kap. 6 § naturgaslagen, vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Vid bedömningen av en avgifts skälighet skall det beaktas att ledningsinnehavaren får en rimlig avkastning. Bestämmelserna i 3 kap. 6 § är allmänt hållna och ger inte någon egentlig vägledning i frågan om vilken metod företagen skall använda när de bestämmer anslutnings- avgiften för en enskild kund. För att införa ett system där man endast fastställer eller godkänner de metoder som företagen baserar sina anslut- ningsavgifter på bör regelverket kompletteras. Frågan uppkommer då hur en sådan tillsynsmodell skall utformas. Anslutningsavgifterna skiljer sig från överföringstariffer genom att an- slutningsavgifterna alltid är kundspecifika. Att så är fallet bör dock inte hindra att anslutningsavgifterna beräknas efter vissa schabloner. De skäl som talar för ett förhandsgodkännande av metoderna för att bestämma överföringstariffer gäller också för anslutningsavgifter. Re- geringen finner därför att det bör införas en ordning i naturgaslagstift- ningen där det krävs att tillsynsmyndigheten måste godkänna de metoder som företagen använder för att utforma avgifterna för anslutning och att detta godkännande måste ske innan avgifterna får börja att tillämpas. I naturgaslagstiftningen bör det införas en ny bestämmelse som anger vad som främst bör beaktas vid utformande av anslutningsavgifterna. De viktigaste faktorerna att ta hänsyn till när kostnaderna för en anslutning skall beräknas är dels var själva anslutningspunkten är belägen i förhål- lande till befintlig naturgasledning och dels på vilken effekt anslutningen skall ske. Med hänsyn till detta bör lagstiftningen kompletteras med en bestämmelse som anger att innehavare av naturgasledning vid utfor- mande av anslutningsavgift särskilt skall beakta var en anslutning är be- lägen och på vilken effekt anslutningen avser. 30.3Villkor för avtal om balanstjänst Regeringens förslag: Den systemansvariga myndigheten får inte ingå balansavtal förrän tillsynsmyndigheten har godkänt de metoder som ligger till grund för utformningen av balansavtalen. Ett sådant god- kännande skall lämnas om metoderna kan antas leda till att villkoren i avtalen för tillhandahållande av balanstjänster är objektiva och icke- diskriminerande. I övergångsbestämmelser regleras godkännande i samband med att lagen träder i kraft. El- och gasmarknadsutredningens förslag överensstämmer i stort med Remissinstanserna har inte haft några synpunkter i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: I naturgasmarknadsdirektivets artikel