prop · GS03150 · 2005-05-10 00:00:00 — EG-förslaget till åtgärdsstrategi för kvicksilver bör prioriteras högt. Regeringen prioriterar också arbetet med den globala kemikalie- strategin inom FN:s miljöprogram och genomförandet av Stockholms- konventionen om långlivade organiska föroreningar (POPs) och Rotter- damkonventionen om farliga kemikalier i internationell handel samt det globala arbetet med tungmetaller. När det gäller efterbehandling av förorenade områden anser regeringen att organisationen och ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter bör utvecklas för att resurserna skall kunna utnyttjas effektivare. gäller även för hanteringen av sådana områden där staten är ansvarig Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisades i kapitel 4 i propositionen Kemikalie- strategi för giftfri miljö (prop. 2000/01:65, bet. 2000/01:MJU15, rskr. 2000/01:269) för delmål 15 och i kapitel 9 i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) för delmål 6. Enligt regeringens bedömning i dessa propositioner och kompletterat enligt nedan innebär miljökvalitetsmålet Giftfri miljö i ett genera- tionsperspektiv bl.a. följande: Halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna. Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll och deras påverkan på ekosystemen är försumbar. Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö för särskilt farliga ämnen är nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig för människor. Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade. All fisk i hav och sjöar är tjänlig som människoföda med avseende på innehållet av naturfrämmande ämnen. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att både analysen av måluppfyllelse och förslagen till ändrade målformuleringar generellt är bra. Flera instanser framhåller att miljökvalitetsmålet tillhör de som är svårast att nå. i och () framför att miljökvalitetsmålet bör kompletteras med aspekter som rör livsmedel och livsmedelsproduktion. IMM betonar att aspekter som kadmium och organiska föroreningar i åkerjord bör inkluderas. framhåller att den största exponeringen för kemiska ämnen sker via hushålls- och hygienprodukter samt kosmetika, som innehåller ämnen med negativ effekt på hälsan. Det är en brist att dessa områden inte tydligt omfattas av delmålen. Både och framhåller att miljökvalitetsmålets ambitionsnivå måste avspeglas i delmålen. i framhåller de justerade del- målen som ett instrument för att påverka och höja det låga tempot inom EU och i REACH-processen. Plast- och kemiföretagen (P & K) ställer sig i stort bakom analysen av måluppfyllelse men är starkt kritiska till hur miljökvalitetsmålet är formulerat eftersom det anger vilken politik som skall bedrivas. I det fortsatta arbetet är det enligt P & K viktigt med EU-harmonisering av miljökvalitetsmål och delmål. Om ingen ändring av tidtabellen sker kommer uppföljningen alltid ge en negativ och orätt- vis bild av det omfattande arbete som pågår inom industrin med att min- ska riskerna med kemikalier. Det har också skett stora förbättringar när det gäller halterna av kemiska ämnen i miljön och dess effekter på miljö och arbetsmiljö. Skälen för regeringens bedömning Regeringens bedömning är att det kommer att vara svårt att nå miljö- kvalitetsmålet i dess helhet i ett generationsperspektiv. Målet kommer att kunna nås när det gäller tillförsel av nya farliga ämnen genom ytterligare åtgärder på EU-nivå, globalt och nationellt. Däremot kommer det att vara svårt att nå målet inom en generation när det gäller långlivade ämnen som redan finns spridda i miljön, diffus spridning av farliga ämnen från befintliga byggnader och varor liksom de som bildas oavsiktlig vid mänsklig verksamhet. I granskning konstateras att varit ledande i forskning kring miljögifter och hälsoproblem och i det internationella kemi- kaliearbetet. rekommenderas fortsatta insatser för att uppnå målen för miljö och människors hälsa, bl.a. genom att minska expo- neringen för kemikalier samt kemiska ämnen i produkter och bygg- nadsmaterial (rekommendationerna 31 och 34, se bilaga 2). Giftfri miljö kräver en hög grad av internationellt samarbete och åtgärder även utanför för att kunna nås. Det är därför regeringens bedömning att agerande inom EU och globalt måste prioriteras högt. Arbetet inom EU med ny kemikalielagstiftning (REACH) m.m. Kommissionens förslag till ny europeisk kemikalielagstiftning (registration, evaluation and authorisation of chemicals, REACH) är den enskilda process som har störst betydelse för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Förslaget ersätter en rad gällande lagstiftningar på kemi- kalieområdet. De huvudsakliga komponenterna i REACH är krav på registrering och tillståndsprövning av kemiska ämnen. Registrerings- kraven innebär att tillverkare och importörer av kemiska ämnen skall ta fram testdata för de ca 30 000 ämnen som finns på EU-marknaden . sänks datakraven för nya ämnen som skall släppas ut på marknaden. REACH kommer att kräva att risk- bedömning skall genomföras för alla kända användningar av ett ämne, vilka skall sammanställas i en kemikaliesäkerhetsrapport. De kemiska ämnen som har de mest problematiska egenskaperna går vidare till till- ståndsprövning. Denna prövning kan innebära restriktioner eller i vissa fall förbud mot användningen av ett ämne. I samband med att REACH genomförs inrättas en europeisk kemikaliemyndighet i . Med REACH ökar kunskapen om och kontrollen av de kemikalier som används. Det finns dock brister i förslaget, bl.a. då det gäller datakrav för lågvolymkemikalier (), företagens ansvar (duty of care) samt tillämpningen av försiktighets- respektive produktvalsprinciperna. Det saknas också en tydlig tidtabell för prövning av ämnen i till- ståndssystemet. Därför är det osäkert i vilken utsträckning REACH kan bidra till att en utfasning av farliga ämnen kan ske enligt tidtabellen för delmål 3. Enligt förslaget blir kraven på information om kemiska ämnen i varor mycket begränsade. Vidare behöver förslaget utvecklas så att förståelsen och den praktiska tillämpningen underlättas, i synnerhet för små och medelstora företag. Enligt regeringens bedömning behövs betydande insatser under för- handlingarna i syfte att utveckla och förstärka REACH-förslaget om delmål 14 skall kunna nås. Förhandlingarna om förslaget kommer troligen att pågå och lagstiftningen beräknas träda i kraft . Därefter torde uppföljande arbete med tekniska väg- ledningsdokument m.m. pågå . för kemiska ämnen i växtskyddsmedel, biocider, läkeme- del och kosmetika påverkas inte direkt av REACH, men REACH-regel- verket kan bidra till att säkerställa en hög skyddsnivå för dessa produkt- grupper. Regeringen avser generellt att verka för att åstadkomma en hög skyddsnivå. Skyddsnivån för växtskyddsmedel och biocider bör enligt regeringens bedömning vara minst lika hög som den som gäller för övriga kemikalier inom REACH. Regeringen avser vidare att ta ställning till åtgärder för att uppnå en hög skyddsnivå gällande läkemedel och kosmetika. Högt prioriterade områden för att uppnå detta är den kommande revideringen av växtskyddsmedelsdirektivet (91/414/EEG), förhand- lingen om ett kommande förslag till tematisk strategi för hållbar användning av växtskyddsmedel liksom pågående omregistrerings- och godkännandeprocedurer för växtskyddsmedel respektive biocider. Reger- ingen anser att samma skyddsnivå som för allmänkemikalier även bör tillämpas för förekomst av läkemedelssubstanser och deras nedbryt- ningsprodukter i den yttre miljön. Insikten ökar om att utsläppen av läkemedelsrester, främst via avlopp och reningsverk, är ett hot mot miljön och människors hälsa. Det finns bl.a. indikationer på att de kan ha hormonstörande effekter. för olika varugrupper, som t.ex. leksaker, elektronik och förpackningar ändras inte heller genom REACH. Indirekt kan REACH ändå påverka varornas innehåll av farliga kemiska ämnen, bl.a. genom bättre riskbedömningar av de ämnen som ingår i varor och att till- ståndsprövningen leder till restriktioner i användningen. Dessutom ställs krav på information till s.k. nedströmsanvändare. Ytterligare EU-processer som är nära förknippade med Giftfri miljö är den tematiska strategin för förebyggande och återvinning av avfall samt strategin och handlingsplanen för miljö och hälsa. Kommissionen lade fram ett förslag till åtgärdsstrategi för kvicksilver och regeringen prioriterar det fortsatta arbetet med strategin högt. Översikt över åtgärder kopplade till REACH I kapitlet Giftfri miljö redovisas en rad åtgärder som på olika sätt knyter an till den pågående REACH-förhandlingen och kommande genom- förande av denna lagstiftning. Följande åtgärder kopplade till REACH återfinns under delmålen i detta kapitel: Tillräckligt höga datakrav på kemikalier vid registreringen för att möjliggöra faro- och riskbedömning (delmål 1). deltagande i planerad uppdatering av REACH för ut- veckling av testkraven utifrån ny vetenskaplig kunskap (delmål 1). Förslag avseende regler för information om farliga ämnen i varor inom REACH (delmål 2). Förslag avseende utformningen och tillämpningen av tillståndsförfarandet för kemiska ämnen i REACH (delmål 3). Förslag avseende verksamhetsutövarnas ansvar inom REACH, (delmål 4). Utbildning om kemikalieregler och kemiska hälso- och miljö- Prop. 2004/05:150 risker i samband med genomförandet av REACH (delmål 4). En samlad beskrivning av konsekvenser av REACH och relaterade förslag återfinns under avsnitt 8.8. I det internationella kemikaliearbetet bedömer regeringen att arbetet med den globala kemikaliestrategin (SAICM) bör prioriteras högt och att FN:s miljöprogram () bör ha en central roll i arbetet. Den globala strategin bör lägga grunden för ett globalt informationssystem för kemiska produkter och för farliga ämnen i varor. Därigenom kan tillgången till information även för sådant som importeras till EU förbättras. Det ökar i sin tur möjligheterna att ställa informationskrav inom REACH och i nationell lagstiftning. Regeringen anser att arbetet med SAICM bör samordnas med andra avtal på området som om persistenta organiska föroreningar (POPs), Montrealprotokollet samt Rotterdam- och Baselkonventionerna. Arbetet med att föra upp ytterligare ämnen på lista över ämnen som omfattas av konventionen bör fortgå. har bl.a. efter ett gemensamt nordiskt initiativ inrättat ett program för kvicksilver och förbereder underlag om långsiktiga åtgärder. Regeringen bedömer det som viktigt att fortsätta agera i internationella fora för att få till stånd globala åtgärder gällande kvicksilver men även bly och kadmium. Inom WHO bedrivs också ett arbete med miljö och hälsa som på flera sätt anknyter till ambitionerna i Giftfri miljö. 8.1Ändrad precisering av miljökvalitetsmålets innebörd Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålets innebörd omformuleras i följande delar: Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll och deras påverkan på ekosystemen försumbar. All fisk i hav och sjöar och vattendrag är tjänlig som människoföda med avseende på innehållet av naturfrämmande ämnen. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Regeringen bedömer dock att kompletteringarna av preciseringarna bör gälla alla typer av fisk respektive ekosystem och inte begränsa sig till havsfisk respektive havsekosystem. Remissinstanserna: De föreslagna preciseringarna gällande påverkan på det ekosystemet respektive fiskens tjänlighet som människoföda stöds av flertalet remissinstanser som yttrat sig. Till dessa hör länsstyrelserna i och län samt , () och . anser att den föreslagna preciseringen är bra och självklar. Den är dock tveksam till om den är realistisk med tanke på dagens belastning och framhåller att det viktigaste är att mer aktivt kartlägga miljögifter som sprids via varor och på rening vid källan gällande både miljögifter och läkemedelsrester. anser att preciseringen borde formu- leras så att den gäller den fisk som används för mänsklig konsum- tion. framhåller att de åtgärder som havsmiljökommis- sionen föreslår måste vidtas för att komma till rätta med dioxinproblemet. Kemikalieinspektionen anser att den nya preciseringen redan ryms i den befintliga innebörden av miljökvalitetsmålet, som de konkretiserar centrala problem och kan ge värdefull vägledning för prioriteringar. IVL framhåller att den punkt som gäller möjligheten att konsumera fisk bör lyftas upp som det viktigaste målet med havsmiljöarbetet och att det är lätt att förstå och ta till sig för både lekmän och beslutsfattare. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens bedömer att ett tillägg bör göras i preciseringen avseende halterna av naturfrämmande ämnen i miljön. Dessa halter bör vara nära noll som ämnens påverkan på ekosystemen bör vara försumbar. Regeringen bedömer vidare att miljökvalitetsmålet bör innebära att all fisk i hav, sjöar och vattendrag bör vara tjänlig som människo- föda. Bakgrunden är att flera fiskarter från insjöar, och innehåller så höga halter av miljögifter att det är förknippat med hälsorisker att äta dem. Detta har i sin tur inneburit att kostråd har utarbetats för dessa fiskarter. Kostråden rekommenderar att känsliga grupper som kvinnor i barnafödande ålder och flickor begränsar sin konsumtion. Trots att halterna av miljögifter i födan minskat så får fortfarande var tionde svensk i sig mer dioxiner och PCB än vad som anses godtagbart. De aktuella miljögifterna kommer främst från källor i Nord- och , däribland förbränningsanläggningar och bränder i deponier. De finns också lagrade i bl.a. deponier, förorenad jord och sediment. Det är därför enligt regeringens uppfattning viktigt att initiera åtgärder både nationellt och utanför gränser. Åtgärderna behöver också breddas till att omfatta flera av de mest hälso- och miljöfarliga ämnena. förslag avser havsekosystem respektive havsfisk. Regeringens uppfattning är dock att förslagen bör breddas så att även fisk i sjöar och vattendrag respektive alla typer av ekosystem omfattas. Se vidare om källor till miljögifter i avsnitt 21.3.4 samt i avsnitt 21.3.6 om avfall och avlopp respektive förbränning som källor till miljögifter. Enligt regeringens bedömning ligger de nya preciseringarna i linje med den samlade inriktningen av miljökvalitetsmålet och vad som eftersträvas i flera av delmålen och de redovisade åtgärderna. De bidrar också till att konkretisera innebörden av miljökvalitetsmålet för icke-experter och allmänhet. Tidsperspektivet för preciseringarna är detsamma som för miljökvalitetsmålet, dvs. Ändrat delmål 1 om kunskap om egenskaper hos Regeringens förslag: Delmål 1 skall ha följande lydelse: skall det finnas uppgifter om egenskaperna hos alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på För ämnen som hanteras i högre volymer och för övriga ämnen som t.ex. efter inledande översiktliga tester bedöms som särskilt farliga skall uppgifter om egenskaperna finnas tillgängliga tidigare än Samma krav på uppgifter skall då gälla för såväl nya som exi- skall det även finnas uppgifter om egenskaperna hos de mest betydande oavsiktligt bildade och utvunna kemiska ämnena. Regeringens bedömning: Delmålet blir svårt att nå i sin helhet inom REACH-förslaget förbättrar förutsättningarna för att nå del- målet med avseende på avsiktligt framställda eller utvunna ämnen, men ytterligare insatser krävs för att förstärka förslaget. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till den före- slagna ändringen av delmålet. Enda undantaget är i som anser att nuvarande formuleringen så långt som möjligt är ett tillräckligt förbehåll. liksom att det är oklart vad som avses med de mest framhåller att huvudmännen för anläggningar som ger upphov till oavsiktligt bildade och utvunna ämnen tillsammans med bör ha ansvaret för att ta fram Skälen för regeringens förslag och bedömning Delmålets nuvarande lydelse är: skall det finnas uppgifter om egenskaperna hos alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på För ämnen som hanteras i högre volymer och för övriga ämnen som t.ex. efter inledande översiktliga tester bedöms som särskilt farliga skall uppgifter om egenskaperna finnas tillgängliga tidigare än Samma krav på uppgifter skall då gälla för såväl nya som skall det även så långt möjligt finnas uppgifter om egenskaperna hos alla oavsiktligt framställda och utvunna Antalet oavsiktligt framställda och utvunna ämnen är oerhört stort och kunskapen om dem är ännu mindre än om de avsiktligt framställda. Dessa ämnen bildas som biprodukter vid tillverkningsprocesser samt i förbränningsprocesser eller vid omvandlingsprocesser i miljön. också vid naturliga processer som skogsbränder och vulkanutbrott. oavsiktligt bildade ämnenas betydelse från risksynpunkt kan variera från att vara försumbar till att vara stor. Det är därför enligt regeringens uppfattning rimligt att ändra delmålets formulering från att denna kunskap skall finnas så långt som möjligt, till att kunskap skall finnas om de mest betydande av dessa ämnen. Med de mest betydande avses ämnen som bildas i betydande kvantiteter eller sådana som kan antas ha särskilt farliga egenskaper eller av annan anledning skulle kunna medföra risk för människors hälsa eller miljön. Den föreslagna formuleringen innebär en precisering av delmålet och att prioriteringen av de mest betydande ämnena tydliggörs som ambitionsnivån inte för- ändras. Formuleringen om ämnen som hanteras i högre volymer avser ämnen som tillverkas eller importeras i volymer större än /år (Kemikaliestrategi för giftfri miljö, prop. 2000/01:65, sid. 16). Regeringen bedömer att det kommer att bli svårt att nå delmålet i sin helhet inom utsatt tid. För av de 2 500 kemikalier som finns på marknaden och hanteras i volymer över , saknas uppgifter motsvarande de baskrav som ställs på nya kemikalier som släpps ut på EU-marknaden. När det gäller kemikalier i lägre volymer är kunskapsbristen ännu större. REACH innebär att krav ställs på industrin om att ta fram information om både befintliga och nya kemikalier i sam- band med registrering. Detta kommer generellt att förbättra möj- ligheterna att uppnå delmålet. REACH-förslaget måste dock skärpas av- seende datakraven för ämnen som tillverkas eller importeras i volymer på . Sådana krav för nya kemikalier i gällande EU-lagstiftning är betydligt högre än i förslaget. av de kemikalier som finns på marknaden tillhör detta volymspann. Datakraven i nu- varande REACH-förslag räcker inte ens för en grundläggande risk- bedömning av dessa ämnen. En bättre tillgång till information om kemiska ämnen är också en förutsättning för att i sin tur nå delmål 3 om utfasning av farliga ämnen. Exempel på områden där det är angeläget att förbättra kunskaperna är effekten av exponering för låga doser av ämnen och kom- binationseffekter av flera ämnen. Regeringen bedömer att bl.a. följande åtgärder krävs för att uppnå delmål 1 om egenskaper hos kemiska ämnen: Regeringen verkar i de pågående rådsförhandlingarna för att till- räckligt höga krav ställs på data/information om kemikalier inom REACH och även i den globala kemikaliestrategin för att de skall kunna faro- och riskbedömas från miljö- och hälsosynpunkt. Regeringen avser att delta aktivt i arbetet med uppdatering av REACH som är planerat , främst med syfte att utveckla testkraven utifrån ny vetenskaplig kunskap. Regeringen anser att forskningen om kemikalier och miljö- toxikologi behöver stärkas, bl.a. för att nå miljökvalitetsmålet Regeringen avser att ge i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter göra en systematisk genomgång av kunskapsläget gällande hälso- och miljörisker med oavsiktligt Prop. 2004/05:150 bildade och utvunna ämnen. I gruppen oavsiktligt bildade och utvunna kemiska ämnen finns många miljö- och hälsoskadliga ämnen som medför både försämrad miljö- kvalitet, ohälsa och samhällsekonomiska kostnader. En grupp av sådana ämnen är dioxiner som är cancerframkallande och kan störa nerv- systemets utveckling hos människan liksom reproduktionen hos flera djurarter. Förekomsten av dioxiner i viss fet Östersjöfisk medför att den belagts restriktioner gällande saluförande på EU-marknaden. Detta får i sin tur ekonomiska konsekvenser för fiskenäringen. Även vissa avsiktligt framställda ämnen som PCB och utvunna ämnen som asbest har visat sig ha farliga egenskaper som medför miljö- och hälsoeffekter och därmed kostnader. Både avsiktligt och oavsiktligt bildade eller utvunna kemikalier kan också medföra stora samhällsekonomiska kostnader för olika typer av sanerings- och kompensationsåtgärder. Bara för PCB uppskattas sanerings- och återställandekostnaderna i till (Costs for the Case of PCB, TemaNord 2004:556, dnr M2003/3607/Kk). Den nu föreslagna förändringen av delmål 1 om kunskaper om egenskaper hos kemiska ämnen medför inga nya kostnader. Tvärtom ger den nya formuleringen enligt regeringens bedömning målet en rimligare avgränsning när det gäller myndighetsinsatserna för att kartlägga oav- siktligt bildade och utvunna ämnen. Forskning om kemikalier samt en ut- ökad miljöövervakning kan ge viktig kunskap och ge långsiktiga för- utsättningar för att nå delmålet. 8.3Delmål 2 om information om farliga ämnen i varor Regeringens bedömning: Delmål 2 bör fortfarande ha följande lydelse: skall varor vara försedda med hälso- och miljöinforma- tion om de farliga ämnen som ingår. Delmålet blir svårt att nå inom utsatt tid. Berörda myndigheter behöver öka insatserna i det pågående arbetet i syfte att nå en så hög grad av måluppfyllelse som möjligt. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Plast- & kemiföretagen (P & K) delar bedömning att delmålet blir svårt att nå inom tidsramen och att måluppfyllnaden är beroende av arbetet på europeisk nivå. P & K anser att kan driva på en sådan process, men att målet inte är realistiskt och bör omformuleras. Inga andra instanser har yttrat sig över delmålet. Skälen för regeringens bedömning Delmålet omfattar information om farliga ämnen i såväl kemiska produk- ter som andra typer av varor. Kunskapen om kemiska produkter kommer att förbättras avsevärt genom REACH. När det gäller andra typer av varor ger varken nuvarande EG-regler, REACH eller frivilliga system som miljövarudeklarationer en heltäckande och tillfredsställande in- formation. Regeringen bedömer därför att det blir svårt att nå målet inom utsatt tid och att det krävs ytterligare kraftfulla åtgärder för att nå så hög grad av måluppfyllelse som möjligt. Kemikalieinspektionen (KemI) presenterade på regeringens uppdrag ett förslag till system för information om kemikalier i varor (rapporten om varors innehåll av farliga kemiska ämnen, dnr M2004/3322/Kk). Rapporten har remitterats. Regeringen har också lagt fram ett preliminärt förslag till förstärkning av varuinformationsreglerna under REACH-förhandlingarna. Regeringen anser att det är viktigt att fortsätta att driva frågan om information om farliga ämnen i varor nationellt, i EU och internationellt, med utgångspunkt i KemI:s förslag. Regeringens bedömning är att information alltid bör lämnas gällande ämnen med särskilt farliga egen- skaper från miljö- och hälsosynpunkt. Det gäller ämnen som är cancer- framkallande, arvsmassepåverkande eller fortplantningsstörande samt sådana som är långlivade, bioackumulerande och toxiska respektive mycket långlivade och mycket bioackumulerande. För andra ämnen med vissa farliga egenskaper (t.ex. ämnen som framkallar hudallergi) bör information lämnas när de ingår i vissa produktgrupper. Prioriteringen av produktgrupper bör utgå från skyddet av känsliga användargrupper som barn och från förekomst av tillsatser som lätt avges.