prop · GT0311 · 2005-09-30 00:00:00 — Förutsättningen för att en dylik begäran skall kunna bifallas bör ju, som ovan understrukits, vara att risken för ordningsstör- ningar framstår som obetydlig. Polisen är den myndighet som har bäst underlag för att kunna göra en sådan riskbedömning. Att begäran prövas av polismyndigheten har också samordningsfördelar, eftersom begäran då kan handläggas med en ansökan eller anmälan om hållande av allmän sammankomst. Enligt gällande regler skall en ansökan respek- tive anmälan om allmän sammankomst innehålla vissa uppgifter. uppgifter behövs även för att kunna bedöma en begäran om tillstånd att helt eller delvis täcka ansiktet. Flera remissinstanser har föreslagit att även enskilda individer skall ha möjlighet att ansöka om tillstånd. I en demonstration kan det finnas en- skilda personer eller grupper av deltagare som önskar att helt eller delvis täcka ansiktet. För dessa personer, liksom för polis och allmänhet, är det en fördel om de i förväg kan få besked om att de inte omfattas av maske- ringsförbudet och därför kan delta i demonstrationen med ansiktet helt eller delvis täckt oavsett hur demonstrationen utvecklar sig. Regeringen delar därför uppfattningen att det bör finnas en möjlighet även för en- skilda deltagare eller grupper av deltagare i en allmän sammankomst att få sådant tillstånd. Ansökan om tillstånd bör även i dessa fall göras av anordnaren av sammankomsten. beslut bör, likt andra beslut som en polismyndighet fattar och som avser allmänna sammankomster, kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringens förslag: Bestämmelserna om ett maskeringsförbud tas in i en särskild lag. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att bestämmelserna om ett maskeringsförbud tas in i 16 kap. . Remissinstanserna: Av remissinstanserna är det endast JK som fram- fört synpunkter på var bestämmelserna bör placeras. JK anser att en straffsanktionerad förbudsregel passar mindre väl in i den renodlat straff- rättsliga systematik som gäller i och föreslår därför att be- stämmelserna förs in i en särskild lag, där förbudet ställs upp först och straffsanktionen därefter. Skälen för regeringens förslag: Kommittén har resonerat om be- stämmelsernas placering bl.a. utifrån maskeringsförbudets omfattning. Kommittén anser att en placering i 2 kap. ordningslagen skulle vara mindre lämplig med hänsyn till att förbudet även bör gälla för vissa folk- samlingar, som inte utgör allmänna sammankomster eller offentliga till- ställningar. Regeringen delar denna uppfattning. Kommittén anser vidare att ett maskeringsförbud har ett naturligt sam- band med bestämmelserna i 16 kap. Om brott mot den all- männa ordningen. Kommittén menar att det till exempel kan uppstå kon- kurrenssituationer mellan brotten och att det också ur straffvärdes- och straffmätningssynpunkt kan vara värdefullt att brotten finns samlade på ett och samma ställe. Regeringen instämmer i att ett maskeringsförbud med tillhörande straffbud, liksom övriga brott i 16 kap. , är ett brott mot den allmänna ordningen. De brott i 16 kap. 13 §§ brotts- balken som en överträdelse av maskeringsförbudet närmast har samband med riktar sig dock enbart mot folksamlingar som stör den allmänna ord- ningen. Maskeringsförbudet skall däremot omfatta såväl folksamlingar som vissa allmänna sammankomster som stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. I likhet med JK anser regeringen därför att en förbudsregel av det slag Prop. 2005/06:11 som maskeringsförbudet är hellre bör placeras i en särskild lag än i Regeringens förslag: Lagändringarna skall träda i kraft . Kommittén förslag: Betänkandet innehåller inget förslag på när lag- ändringarna skall träda i kraft. Remissinstanserna: Inte heller remissinstanserna har uttalat sig om när lagändringarna bör träda i kraft. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen anser att lagändringarna lämpligen bör träda i kraft så snart det är möjligt, vilket bedöms vara . Initialt kan maskeringsförbudet medföra marginellt ökade kostnader för det allmänna, såsom för polis-, åklagar- och domstolsväsendet. Eventu- ella merkostnader skall finansieras inom befintliga anslag. bör däremot förslagen kunna medföra en samhällsekonomisk vinst i det att allvarliga ordningsstörningar och kriminalitet förebyggs. 12.1Förslaget till lag om förbud mot maskering i vissa fall I paragrafens första stycke anges den yttre ramen för förbudet. Enligt första meningen omfattar det den som på allmän plats deltar i en allmän sammankomst, som utgör demonstration eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, om det vid sammankomsten uppkommer en störning av den allmänna ordningen eller en omedelbar fara för en sådan störning. Förbudet omfattar således de allmänna sammankomster som anges i 2 kap. 1 § första stycket 1 ordningslagen (1993:1617). För en närmare redogörelse för vad som omfattas av den bestämmelsen i ordningslagen hänvisas till förarbetena till den lagen (prop. 1992/93:210, bet. 1993/94:JuU1). De övriga former av allmänna sammankomster som an- ges i ordningslagen omfattas således inte av förbudet. Med uttrycket vid sammankomsten avses att störningen av den all- männa ordningen skall ha uppkommit i sammankomsten som sådan. ordningsstörning som orsakats av personer som inte deltar i samman- komsten skall alltså inte anses ha uppkommit vid sammankomsten. Enligt andra meningen gäller förbudet även den som på allmän plats deltar i en folksamling, som inte är en allmän sammankomst eller offent- lig tillställning enligt ordningslagen, om folksamlingen genom sitt upp- trädande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. En motsvarande beskrivning av ordningsstörande folksamling finns i 13 c § polislagen (1984:387). Den nu aktuella bestämmelsen innebär att det är förbjudet för deltagare i en ordningsstörande sammankomst eller folksamling att helt eller delvis täcka sitt ansikte på ett sätt som försvårar identifikation. Det är tillräck- ligt att den enskilde maskerade personen är att anse som deltagare i sam- mankomsten eller folksamlingen och att sammankomsten eller folksam- lingen som sådan kan anses ha stört den allmänna ordningen. Vid avgö- rande av vem som är att anse som deltagare i en sammankomst eller en folksamling bör den praxis som vuxit fram i anslutning till 16 kap. 3 § vara vägledande (jfr prop. 1996/97:175 s. 27). Med en störning av den allmänna ordningen respektive stör den all- männa ordningen avses ett uppträdande som innefattar angrepp på ett ordningsintresse av betydelse för allmänheten eller annars från allmän synpunkt. En ordningsstörning föreligger inte redan i och med att en sammankomst eller en folksamling uppstår, även om den skulle utgöra hinder för trafiken. Frågan om ett visst uppträdande stör den allmänna ordningen får inte avgöras från den begränsade synpunkten av vad som endast för den enskilde polismannen framstår som obekvämt eller olämpligt. Endast den omständigheten att en person vägrar att åtlyda en polismans tillsägelse innebär t.ex. inte att han stör den allmänna ord- ningen. Det avgörande i en sådan situation är vilka följder från ordnings- synpunkt som en sådan bristande efterrättelse kan medföra. En omedelbar fara för den allmänna ordningen föreligger när faran är konkret, dvs. bestämd till tid och rum. Begreppet allmän plats är avsett att ha samma innebörd som det har i , t.ex. i brottet förargelseväckande beteende i 16 kap. 16 § och därmed en vidare innebörd än uttrycket offentlig plats i ordnings- lagen. En allmän plats anses i princip innefatta varje plats, inomhus eller utomhus, som är upplåten för allmänheten. Om allmänheten har tillträde till området endast under vissa tider är platsen att anse som allmän men inte i övrigt (för en närmare redogörelse se bl.a. m.fl., En kommentar, s. 16:104 f). Själva maskeringshandlingen beskrivs i paragrafen som att någon helt eller delvis täcker sitt ansikte på ett sätt som försvårar identifikation. Med ansikte menas enligt vanligt språkbruk den del av huvudet som om- ger och innefattar ögon, näsa och mun vilka utgör de viktigaste igenkän- ningstecknen för personen ifråga. Samma definition gäller här. Bestäm- melsen omfattar all form av maskering oavsett på vilket sätt den sker, om den medför att identifikation rent objektivt försvåras. Utöver masker, s.k. rånarluvor och ansiktsmålningar kan också mössor, hattar, huvor på trö- jor, halsdukar, snusnäsdukar, sjalar och andra klädesplagg omfattas, om de används så att delar av ansiktet täcks. Men även andra föremål, såsom hjälmar och lösskägg, som täcker delar av ansiktet, kan medföra att iden- tifikation försvåras. I andra stycket görs, av skäl som redovisats i avsnitt 9.2.1, undantag Prop. 2005/06:11 från maskeringsförbudet. Undantagsregeln omfattar personer som av religiösa skäl täcker ansik- tet. Religiösa skäl föreligger om personen täcker ansiktet i enlighet med en religiös sedvana som han eller hon normalt tillämpar. Av andra stycket framgår också att det inte är straffbart att helt eller delvis täcka ansiktet i en allmän sammankomst som avses i första stycket för deltagare som fått tillstånd till det. Det subjektiva rekvisitet och straffskalan har kommenterats i avsnitt 9.2.2. Enligt andra meningen skall det inte dömas till ansvar i ringa fall. Be- dömningen av om en överträdelse av förbudet är att anse som ringa får göras utifrån samtliga omständigheter i det enskilda fallet och med be- aktande av det ordningsupprätthållande syftet med förbudet. Särskilt bör beaktas om den maskerade deltagaren inte på något sätt varit inblandad i ordningsstörningen eller faran för en sådan störning. Exempelvis bör, i ett demonstrationståg, en maskerad deltagare som befunnit sig på stort avstånd från den plats där ordningsstörningen uppstått och som inte hel- ler vidtagit någon åtgärd för att åstadkomma eller underblåsa ordnings- störningen i vissa fall kunna undgå ansvar med tillämpning av denna an- svarsfrihetsregel. När det gäller frågor om konkurrens mellan överträdelse av maske- ringsförbudet och annan brottslighet får vägledning hämtas i allmänna straffrättsliga principer. Bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 9.2.4, är utformad efter förebild från vad som föreskrivs om förverkande i 36 kap. 2 § och i diverse specialstraffrättsliga författningar. Den innebär att egendom som använts för att täcka ansiktet vid brott enligt denna lag får förklaras för- verkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Vad som kan komma att förverkas är således den maske- ringsutrustning som använts vid brott enligt denna lag. Bestämmelsen tar enbart sikte på s.k. sakförverkande. Värdet av egendom kan således inte förverkas. I enlighet med 36 kap. 16 § kan förverkande underlåtas om ett förverkande är uppenbart oskäligt. Ett föremål som kan förklaras förverkat får tas i beslag enligt 27 kap. 1 § . Föremålet får eftersökas genom kroppsvisitation, förutsatt att det förekommer anledning anta att brott har förövats, jfr 28 kap. 11 § . Förverkande beslutas av domstol i sam- band med prövning av åtal. Det kan också behandlas inom ramen för ett strafföreläggande, jfr 48 kap. . Om åtal inte väcks, t.ex. därför att egendomen tagits i beslag från någon som inte är straffmyndig, får förverkande beslutas av åklagaren i enlighet med reglerna i lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. Förslaget till lag om ändring i ordningslagen Tillstånd att täcka ansiktet Paragrafen är ny. Den innehåller bestämmelser som innebär att en anord- nare av en allmän sammankomst, som kan komma att omfattas av ma- skeringsförbudet, får möjlighet att begära att deltagare i sammankomsten skall få tillstånd att helt eller delvis täcka ansiktet. En ansökan kan även avse grupper av deltagare eller enskilda individer. Ansökan om tillstånd skall även i de senare fallen göras av anordnaren av sammankomsten. En begäran om tillstånd skall ske i samband med den tillståndsansökan eller anmälan som anordnaren är skyldig att göra. Begäran skall göras vid samma polismyndighet och inom den tid som gäller för tillståndsan- sökningar respektive anmälningar, dvs. om möjligt senast re- spektive före sammankomsten. En begäran skall alltid vara skriftlig. Eftersom begäran skall göras i samband med tillståndsansökan eller anmälan får polismyndigheten enligt bestämmelsen i 2 kap. 7 § uppgifter om anordnaren, tiden för sammankomsten, dennas art och huvudsakliga utformning samt de åtgärder i fråga om ordning och säkerhet som anord- naren avser att vidta. Prövningen med anledning av ansökan, anmälan eller begäran I paragrafen regleras vilken myndighet som prövar respektive behandlar tillståndsansökningar och anmälningar om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Genom ett tillägg i första stycket klargörs att det är polismyndigheten som prövar begäran om tillstånd för deltagare i all- männa sammankomster att helt eller delvis täcka ansiktet. I paragrafen regleras polismyndighetens rätt att kräva eller själv sörja för den kompletterande utredning som myndigheten anser behövs. Genom ett tillägg i första stycket gäller detta även en begäran om tillstånd för deltagare i en allmän sammankomst att helt eller delvis täcka ansiktet. Paragrafen är ny. I dess första stycke har införts en bestämmelse om att ett beslut med anledning av en begäran om tillstånd att helt eller delvis täcka ansiktet skall meddelas skyndsamt. Paragrafens andra stycke reglerar under vilka förutsättningar en begä- ran om sådant tillstånd skall bifallas. Förutsättningarna har närmare ut- vecklats i avsnitt 9.1.7 under rubriken , till vilket här hänvisas. Vår uppgift har varit att göra en kartläggning och analys av händelserna i samband med i . Med ut- gångspunkt i den analysen och i erfarenheter av liknande evenemang har vi haft att överväga och föreslå åtgärder som med behållen respekt för demonstrationsfriheten kan leda till att allvarliga ordningsstörningar kan förebyggas och bekämpas. Det som hände i kan inte enbart ses som ordningsfrågor som skall hanteras med polisiära insatser utan också som politiska frågor rö- rande demokrati, inflytande, utanförskap m.m. Av den anledningen har vi valt att anlägga ett bredare perspektiv på vårt uppdrag. En annan fråga som vi valt att utreda är den polisinsats som ägde rum mot en demonstration under Ekofin-mötet i . Tidigt under vårt arbete fick vi nämligen uppgifter från såväl polis som demon- stranter om att denna insats spelat stor roll för händelseutvecklingen i . En annan uppgift har varit att införskaffa erfarenheter av liknande eve- nemang. I detta syfte har vi studerat demonstrationer vid fyra internatio- nella möten; möte i i novemberdecember 1999, Internationella valutafondens och Världsban- kens årsmöte i , Europeiska rådets möte i samt G8-mötet i . Under vårt arbete har vi hållit ca 200 intervjuer. Vi har deltagit i två öppna möten. Vi har företagit resor till , /, och . Härutöver har vi naturligtvis studerat en omfattande doku- mentation och tagit del av filmer, artiklar, böcker m.m. Vi har även del- tagit i flera seminarier på teman med anknytning till Göteborgshändel- serna. Polisinsatserna i samband med Ekofin-mötet i Den polisinsats som ägde rum mot en demonstration i samband med Ekofin-mötet i kom på många sätt att påverka förhållningssättet inför såväl hos demonstranter som polis. Frågan om maskeringsförbud kom upp på dagordningen hos flera politiska organisationer och pågick en allmän debatt om de- mokrati och värnandet om demonstrationsfriheten. Även mer specifika ämnen som märkning av polisens hjälmar diskuterades tiden före Göte- borgsmötet. Vi har vid vår utredning av händelsen kunnat konstatera följande. Vi har inte funnit några belägg för att insatsen varit beslutad i för- väg, vilket det bland demonstranter och andra spekulerats om. Vi har inte kunnat finna att avspärrningen av ett helt block stod i proportion till de ordningsstörningar som förekom vid uppmar- schen. Genom polisens insats kom enligt vår mening demonstra- tionsfriheten för närmare 300 demonstrationsdeltagare allvarligt att inskränkas. Beträffande omhändertagandena talar mycket för att någon sådan individuell prövning som skall göras inte skedde. Det våld som vissa poliser brukat framstår för oss som överdrivet. Språkbruket som vissa polismän påstås ha använt mot främst unga kvinnliga demonstranter är oacceptabelt. Det står helt klart att polisen brustit i sin information till demon- strationsledningen och andra. Polisens brist på kommunikation med demonstranterna torde vara orsaken till de spekulationer som upp- stått. Händelserna i samband med Europeiska rådets möte i Poliskommenderingen i under ledning av polismästare var den mest komplexa och en av de största som ägt rum i Sve- rige. Den kom att omfatta ca 2 500 poliser. Under kommenderingen ställdes polisen inför svåra uppgifter och dess förmåga och kompetens kom att prövas på ett extraordinärt sätt. Trots besvärliga förhållanden kunde och den amerikanske presidentens besök genomfö- ras utan allvarliga störningar. Vidare kunde demonstrationsrätten värnas i den meningen att alla tillståndsgivna demonstrationer kunde äga rum. Bevakning av de hotell där delegaterna bodde liksom samtliga eskorter och transporter fungerade också utan anmärkning. Våra uttalanden måste ses i ljuset härav. Vid en så omfattande polisin- sats är det naturligtvis näst intill oundvikligt att vissa fel och misstag be- gås. Avsikten med att i efterhand försöka utvärdera ett händelseförlopp och lyfta fram vad som var bra respektive dåligt måste vara att såväl be- rörda myndigheter som andra skall kunna dra lärdom av slutsatserna. Det är också så vi sett på vår uppgift. svarar enligt 3 § 2 förordningen (1989:773) med in- struktion för för samordningen av polisens planering för sådana särskilda händelser där intresset av samordnade insatser är särskilt framträdande. Vi framför vissa synpunkter på samordning inför . Vi anser att borde ha givit de två samordnings- grupper som tillsattes under planeringsstadiet en starkare roll och större befogenheter. I vart fall borde senast efter händelserna i ha reagerat och spelat en aktivare roll. För kommittén framstår det som märkligt att frågan om huruvida Säkerhetspolisen eller i Västa skulle ha ansvaret för personskyddet, inte klarades ut med rikspolischefen under den operativa förberedelsegruppens arbete. Om detta gjorts på ett tidigt stadium hade med stor sannolikhet gruppens arbete kunnat bedrivas på ett mer konstruktivt sätt. Att polismyndigheterna i landet är relativt självständiga fråntar inte det övergripande ansvaret. Decentraliserat bud- getansvar får inte hindra att frågor som gemensam utbildning, ut- rustning och villkor för personalen hanteras centralt när det fram- står som rationellt och ändamålsenligt. De poliser som deltog i hade sannolikt haft bättre förutsättningar att klara sina uppgifter med en sådan hantering. I sammanhanget bör noteras att i Västa inte inför mötet erhöll några ytterligare ekonomiska resurser vilket i sin tur får antas bero på att inte tilldelats några extra medel till polisinsat- serna vid de svenska EU-mötena. Vi finner det angeläget att sådana aspekter beaktas av riksdag och regering. borde ha agerat kraftfullare i frågan om polisför- stärkningar. Vi anser sammanfattningsvis att den centrala nivån inom polisen, dvs. måste ta ett större ansvar för samordningen av planeringen inför stora internationella evenemang där flera po- lismyndigheter kommer att vara inblandade än vad som skedde in- för i . i planerings- och förberedelsear- bete inrättade polismyndigheten en stab med uppgift att handha den övergripande planeringen. Staben bemannades från början med en person på heltid. förstärktes staben med ytterligare två personer, varav en dock nästan omgående kom att övergå till andra arbetsuppgifter. Det är naturligtvis viktigt att polisen, inför en sådan extraordinär händelse som ett är, påbörjar planeringen och med tillräcklig bemanning. Det är en förutsättning för att en omfattande polisinsats skall kunna genomföras på ett bra sätt. Erfarenheterna från visar att det finns behov av en enhet- lig modell för hur planerings- och förberedelsearbetet skall organi- seras inför särskilda händelser. kriminalunderrättelsearbete synes ha fungerat väl. Polisledningen har av såväl egna som förstärkande poliser kritise- rats för att ha försökt tona ned hotbilden alltför mycket. Kritik skall i och för sig inte riktas mot polisledningen för dess ambitioner att försöka undvika att hetsa upp de poliser som skulle delta i insatsen. Det är emellertid lika viktigt att poliserna ges en så realistisk bild som möjligt av vad de kan förvänta sig. Poliserna måste ges goda förutsättningar för att förbereda sig. Den nya taktiska modell rörande polisens hantering av demonstrationer och andra opinionsyttringar som tog form och som byggde på dialog och öppenhet måste ses som konstruktiv. Vi kan dock konstatera att den fastställdes på ett sent stadium. Trots den alltmer ökande hotbilden skedde inte någon samordnad övergripande omfallsplanering. Med omfallsplanering menas polisens planering för handlingsalternativ på olika platser och vid skilda händelseutvecklingar. Omfallsplanering saknades för insatser mot de centralt belägna skolorna Hvitfeldtska och Schil- Den omfallsplanering som fanns för inträngningsförsök mot var inte förankrad hos kommenderingsledningen. En bristande omfallsplanering kan leda till att polisen fastnar i ad hoc-lösningar, inte är mentalt förberedd på vad som kan hända och inte vet var den skall söka information. Vi är starkt kritiska till po- lismyndighetens hantering av omfallsplaneringen inför EU-topp- samverkan med andra myndigheter samarbete och samverkan med andra myndigheter och organisationer inom länet synes i huvudsak ha fungerat tillfredsställande. När det gäller samarbetet och samverkan mellan polismyndigheten och Säkerhetspolisen har vi konstaterat allvarliga brister framför allt på ledningsnivå. Även i samarbetet mellan polismyndigheten och Rikskriminalpoli- sen fanns brister. Vi finner det anmärkningsvärt att polismyndig- heten inte varit intresserad av den samverkan och det stöd som samordningsgrupp, den s.k. Hydforsgruppen, kunde erbjuda. Vi är kritiska till hur frågan om polisförstärkningar hanterats inför i . första formella beslut om polisförstärkning inför EU-kommenderingen fattades , drygt efter polismyndighetens begäran. Vi konstaterar att det vid en kommendering som den aktuella är av stor vikt att beslut om polisförstärkningar fattas så tidigt som möj- ligt. Mot bakgrund av den efter i alltmer ökande hotbilden anser vi att polismyndigheten tidigare borde ha begärt en ordentlig reservstyrka, som skulle kunna tas i anspråk om något extraordinärt inträffade. När polismyndigheten begärde att reservstyrkan skulle tas i anspråk borde den, även om det var i ett sent skede, ha begärt att ytterligare reser- ver skulle finnas tillgängliga. Som det nu blev fick Rikskriminal- polisen försöka få fram fler förstärkande poliser under kommen- deringen när behovet blev akut. ville skicka hem ca 80 förstärkande poliser. Mot bakgrund av att torsdagens in- sats mot Hvitfeldtska gymnasiet krävt stora personalresurser och då fredagen hade en allvarlig hotbild med hög risk för våldsamma opinionsyttringar förefaller polismyndighetens hantering av för- stärkningsfrågan oss märklig. ansats att genom en dialog etablera samarbete och samverkan med arrangörer och deltagare i demonstrationer och andra manifestationer anser vi vara ett bra initiativ. Mot bakgrund av att kontaktgruppens arbete påbörjades i ett så sent skede, endast ca före , måste resultatet av arbetet ses som en framgång. Resultatet av dialogarbetet hade för- modligen blivit ännu bättre om dialogen påbörjats . Kontaktgruppens mandat var oklart såväl inom gruppen som i för- hållande till demonstrationsarrangörer.