prop · GS03144 · 2005-04-04 00:00:00 — Med hänsyn till att en laglig order om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning för svensk del normalt innebär ett domstolsbeslut, se ovan, måste dock ett utländskt krav på att ett sådan order skall ligga till grund för en ansökan uppfattas som ett krav på ett svenskt domstolsbeslut. Det saknas därmed anledning att ha olika regler om inhämtande av rättens tillstånd och om ansökans innehåll i förhållande till olika stater. Bestämmelserna bör därför vara generellt tillämpliga. En närmare redogörelse för den lagtekniska utformningen lämnas i författnings- kommentaren (se avsnitt 9.7). Innehållet i en ansökan Såsom några remissinstanser påpekar saknar promemorians förslag föreskrifter om vad en svensk ansökan om rättslig hjälp eller tekniskt bistånd med hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning skall innehålla. Av ansökan bör framgå som åtgärden önskas och sådana uppgifter som behövs för att åtgärden skall kunna genomföras. Vidare bör, som särskilt framhåller, en ansökan i förekommande fall innehålla en uppgift om att ett tillstånd till gränsöverskridande hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning har inhämtas från en tredje stat där den som avses med åtgärden befinner sig. Föreskrifterna bör utformas på samma sätt som motsvarande regler för utländska ansökningar som riktas till . Härtill skall ansökan, under de förutsättningar som redovisats, innehålla en bekräftelse på ett svenskt domstolsbeslut. 6.10.5Tillstånd till gränsöverskridande hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning Regeringens förslag: En ny form av bistånd införs i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål: svensk domstol får medge tillstånd till utländsk hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning av någon som befinner sig i . Ett sådant tillstånd får lämnas om de materiella förutsättningar som krävs för hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning enligt svensk rätt är uppfyllda. Ansökningar om tillstånd handläggs av åklagare. Vid tillståndsprövningen skall reglerna om offentligt ombud i 27 kap. tillämpas. Tingsrättens beslut får inte överklagas. Vidare införs bestämmelser om att svensk åklagare skall ansöka om tillstånd från en annan stat när det gäller en redan inledd eller planerad gränsöverskridande hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning av någon som befinner sig i den staten. En redan inledd teleavlyssning eller teleövervakning får fortsätta tillståndsprövningen pågår i den andra staten. De nya bestämmelserna skall enbart tillämpas i förhållande till stater som är medlemmar i unionen samt mot och . Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer i de flesta avseenden med regeringens. Enligt förslaget får tingsrättens beslut överklagas men en ordning med krav på missnöjesanmälan och hovrätten som sista instans införs. I fråga om tillämpningsområdet föreslås att bestämmelserna skall tillämpas generellt när detta följer av en internationell överenskommelse som är bindande för . Även lagtekniska skillnader finns mellan promemorians och regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. Enligt finns det dock egentligen inte något reellt behov för att få information av detta slag. avstyrker förslaget att ett svenskt tillstånd skall meddelas av domstol och anser att denna uppgift i stället bör anförtros en åklagare. Om en ordning med domstolsprövning införs bör tingsrättens beslut i vart fall inte kunna överklagas. Myndigheten föreslår vidare att bestämmelserna bör gälla i förhållande till andra EU-stater, och samt lämnar vissa lagtekniska synpunkter. , , , och påtalar att de tidsfrister som konventionen ställer upp kan vara svåra att hålla även om promemorians förslag genomförs. Några anför ett behov av handläggning utanför ordinarie arbetstid, bl.a. av beredskapsdomare. föreslår att tiden för överklagande av tingsrättens beslut begränsas för att säkerställa ett snabbt och effektivt förfarande och på ett bättre sätt möjliggöra att ett slutligt beslut i tillståndsfrågan kan meddelas i enlighet med konven- tionens bestämmelser. Enligt , som ifrågasätter att begreppet gränsöverskridande hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning är tillräckligt klargörande, bör konventionens 96- timmarsfrist slås fast i bestämmelserna som huvudregel med angivande av att det finns möjlighet att ansöka om förlängning. Tingsrätten framhåller också att avgränsningen mellan dessa bestämmelser och föreskrifterna om rättslig hjälp bör framgå tydligt. bedömer däremot att tidsfristerna för tillståndsprövningen normalt bör kunna hållas om ett krav på missnöjesanmälan införs. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkten i artikel 20 är att de stater som tillträder konventionen medger att brottsutredande myndigheter i en annan medlemsstat i vissa fall och på vissa villkor får avlyssna eller övervaka telemeddelanden till eller från en person med en teleadress som används på statens territorium. En grundläggande förutsättning är att ett beslut om avlyssning, varmed bör förstås hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning, har meddelats i samband med en brottsutredning i den medlemsstat där åtgärden genomförs (artikel 20.1). Artikel 20 avser den situationen att biträde med att genomföra hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning inte behövs och därför inte söks från den stat där den berörda personen befinner sig. Åtgärden genomförs i stället av den stat som ansöker om tillstånd och med stöd av ett beslut som har meddelats i den staten. Staten kan alltså själv avlyssna eller övervaka den teleadress som avses, vilket kan vara fallet t.ex. vid användande av en satellittelefon. Enligt artikeln krävs det i dessa fall att tillstånd inhämtas från den stat där personen finns om inte den staten avstår från möjligheten att göra en tillståndsprövning. På motsvarande sätt skall ett sådant tillstånd också inhämtas när den stat som beslutat om och genomför åtgärden får tekniskt bistånd av en annan stat än den där personen befinner sig (artikel 18.2 c). En ansökan om tillstånd skall göras innan åtgärden inleds om det redan före beslutet i den avlyssnande staten står klart att den person som avses med åtgärden befinner sig på en annan medlemsstats territorium (artikel 20.2 a). Om detta förhållande blir känt först sedan åtgärden har påbörjats skall ansökan göras efter det att vistelseorten blivit känd (artikel 20.2 b). Det kan alltså uppkomma situationer när ansökan om tillstånd görs när avlyssningen eller övervakningen redan pågår och artikeln föreskriver uttryckliga begränsningar för användningen av sådant material som hämtas in som tillståndsprövningen pågår (artikel 20.4 b). Konventionen lämnar till respektive medlemsstat att avgöra de villkor och den beslutsordning som skall gälla för tillståndsgivningen. Flera olika alternativ är möjliga. En medlemsstat kan göra bedömningen att en tillståndsprövning inte behövs i nu aktuella fall och därför avge en generell förklaring med innebörd att tillstånd inte behöver inhämtas från den staten (artikel 20.7). Om staten i stället anser att en tillståndsprövning bör ske kan prövningen utformas på olika sätt. Alternativen sträcker sig från en formell och förenklad prövning av tillståndsfrågan till en fullständig prövning på samma sätt och enligt samma materiella villkor som vid ett inhemskt beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning (artikel 20.4 a i). De grunder som får anföras för att vägra tillstånd framgår av artikeln och ett avslag får ske om avlyssningen inte är tillåten enligt nationell rätt eller med hänvisning till de allmänna avslagsgrunder vid rättslig hjälp som föreskrivs i artikel 2 Europarådskonvention (artikel 20.4 a ii). Enligt huvudregeln skall besked lämnas senast från det att en komplett ansökan har lämnats och varje stat skall vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att ett svar kan ges inom denna frist (artikel 20.4 a och d). Staten får dock ansöka om förlängning av fristen med ytterligare , dvs. en total frist , när det behövs för att genomföra interna förfaranden (artikel 20.4 a iv). Såväl bestämmelsernas konstruktion som deras syfte ger vid handen att det tillståndsbeslut som skall lämnas inom angivna frister måste vara ett slutligt beslut. En ordning varigenom ett tillståndsbeslut senare kan återkallas, t.ex. efter om- eller överprövning av beslutet, skulle i praktiken kunna medföra allvarliga problem för den andra staten om interna regler hindrar användning av det material som samlats in som tillståndet varit i kraft. Avsikten bakom bestämmelserna måste anses vara att den ansökande staten skall ha möjlighet att med stöd av tillståndet kunna genomföra åtgärden och därefter använda materialet på ett meningsfullt sätt. Allmänna överväganden beträffande en tillståndsprövning i I nu aktuella fall gäller att ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning alltid har fattats i den stat där brottsutredningen pågår och med tillämpning av de regler som gäller i det landet samt att åtgärden genomförs i den staten. En allmän utgångspunkt för dagens internationella samarbete, särskilt inom EU och , är att beslut om tvångsmedel normalt bara skall fattas i en av staterna. Samarbetet följer därmed en princip om ömsesidigt erkännande av beslut som har fattats i en annan stat. Enligt regeringens mening bör dessa förhållanden, vilka också framhåller, i viss mån tas i beaktande vid be- dömningen av frågan om tillståndsprövning med anledning av artikel 20. Promemorians bedömning är att en tillståndsprövning bör ske i och att prövningen i detta fall är att jämställa med ett tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Enligt promemorians förslag bör prövningen därför göras av domstol med tillämpning av de materiella förutsättningar som gäller för en åtgärd av detta slag enligt 27 kap. . invänder mot denna bedömning och anför att det inte finns något reellt behov av en svensk tillståndsprövning. Om en sådan prövning ändå införs föreslår myndigheten att prövningen här, liksom i fråga om tekniskt bistånd, skall göras av åklagare. Inte heller i nu aktuella fall finns det behov av en fullständig prövning i båda staterna och den anmodade staten skall inte vidta några aktiva åtgärder för att genomföra teleavlyssningen eller teleövervakningen. En rimlig utgångspunkt bör, enligt , vara att tillstånd normalt skall lämnas och det kommer därmed bara i undantagsfall bli aktuellt att vägra tillstånd. Det är egentligen inte fråga om rättsligt samarbete utan i stället om att får information om en åtgärd som kan vidtas utan svenskt bistånd och en möjlighet att sätta stopp för den. Regeringen gör följande bedömning. Det är i dessa fall fråga om användning av ett hemligt tvångsmedel mot någon som befinner sig i . Det är fråga om en ny reglering för att möjliggöra gränsöverskridande åtgärder av detta slag, vilka annars torde stå i strid med folkrättsliga principer. Den stat på vars territorium den person som utsätts för tvångsmedelsanvändningen befinner sig bör ha en möjlighet att avgöra om åtgärden skall få vidtas eller inte. Mot denna bakgrund bör inte avstå från den möjlighet som ges att pröva frågan om tillstånd i varje enskilt fall, även om detta innebär att tvångsmedelsanvändningen prövas i mer än en stat. Någon förklaring enligt artikel 20.7 bör alltså inte lämnas. Det måste därmed övervägas vilka villkor som bör ställas för ett svenskt tillstånd och vilket förfarande som bör tillämpas. Regeringen vill särskilt framhålla att tvångsmedelsanvändningen i dessa fall riktas mot någon som finns här i landet, vilket är en avgörande skillnad jämfört med det tekniska bistånd som vi föreslår skall kunna beslutas av åklagare. Även om det finns ett utländskt tvångsmedelsbeslut är det därmed både rimligt och konventionsenligt att fordra att ett svenskt tillstånd till gränsöverskridande hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning skall uppfylla samma krav som ett inhemskt beslut om användning av ett sådant straffprocessuellt tvångsmedel. Att svenska myndigheter inte skall medverka vid genomförandet av åtgärden ändrar inte denna bedömning. Det innebär för svensk del att de materiella förutsättningar som gäller för hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning enligt 27 kap. skall vara uppfyllda och att tillståndet skall lämnas av domstol. När det gäller förfarandet motiverar dock de speciella förhållandena vissa avvikelser från vad som annars gäller för en prövning enligt , vilket redovisas närmare i det följande. Frågan om tillstånd till gränsöverskridande hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning tar sikte på det internationella samarbetet. Bestämmelser om detta bör ges i lag. Tillståndsgivningen bör ses som en särskild form av rättslig hjälp och regleras i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. På så sätt blir den lagens bestämmelser om t.ex. ansökningar, vägransgrunder och användningsbegränsningar tillämpliga. Dessutom kommer de särskilda bestämmelserna om sekretess vid rättsligt samarbete i 5 kap. 7 § sekretesslagen (1980:100) att gälla. Särskilda bestämmelser om svenska ansökningar om tillstånd från en utländsk myndighet bör också införas. Denna nya form av rättslig hjälp saknar någon egentlig motsvarighet i svensk rätt och den reglering som behövs gäller bara för det internationella samarbetet. Även om de nu aktuella frågorna har en nära koppling till regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning så finns det också viktiga skillnader. Svenska myndigheter kommer här inte att ta någon del i genomförandet av teleavlyssningen eller teleövervakningen. Vidare måste förfarandet utformas på ett sätt som uppfyller konventionens strikta tidsfrister för prövningen. En särskild reglering bör därför införas för tillstånd till gränsöverskridande hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning och reglerna i 2 kap. 1 § första stycket lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål bör inte tillämpas i detta fall. Denna form av rättslig hjälp bör dock omfattas av ett krav på dubbel straffbarhet (2 kap. 2 §). Samarbete av detta slag förutsätter en överenskommelse mellan två eller flera stater. De regler som införs bör därför vara konventionsbundna, dvs. inte gälla generellt utan bara när tillstånd till gränsöverskridande hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning söks med stöd av en internationell överenskommelse som är bindande för . I enlighet med förslag och med hänsyn till intresset av enhetlighet (se avsnitt 6.10.1), bör bestämmelserna gälla i förhållande till EU:s medlemsstater samt och . Regleringen i artikel 20 avser såväl en redan inledd som en förestående hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning (se angående artikel 20.2 ovan). De nya bestämmelserna bör således omfatta båda situationerna. Såsom och föreslår bör det också uttryckligen framgå att dessa bestämmelser, till skillnad från reglerna om rättslig hjälp eller tekniskt bistånd, avser åtgärder som kan genomföras av den ansökande staten utan svenskt bistånd. Av redogörelsen i avsnitt 5.1.18 framgår att bestämmelserna i artikel 20 avser teleavlyssning och teleövervakning som sker i realtid men inte en sådan åtgärd som avser redan befordrade meddelanden till eller från en viss teleadress. Därmed gäller inte något krav på tillstånd enligt artikeln i den sistnämnda situationen. Konventionen innehåller föreskrifter angående den information som skall lämnas som underlag för tillståndsprövningen (artikel 20.3 och 4 c). Flertalet uppgifter omfattas av de nuvarande, generella bestämmelserna i 2 kap. 4 § och 3 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål om vad en ansökan om rättslig hjälp bör innehålla. Härtill skall dock, enligt artikeln, den ansökande staten alltid lämna en bekräftelse på att ett beslut om avlyssning har fattats i samband med en brottsutredning samt uppgift om hur åtgärden beräknas pågå. Dessa särskilda krav för nu aktuella ansökningar bör framgå direkt av de nya bestämmelserna i lagen. Hänvisningar till dessa specialbestämmelser bör göras i 2 kap. 4 § och 3 kap. 1 §. Närmare om förfarandet i vid en utländsk ansökan om tillstånd Enligt nuvarande regler i 4 kap. 25 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål handläggs en ansökan om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning av åklagare. Vidare föreslås i detta ärende att åklagaren även skall handlägga ansökningar om rättslig hjälp genom tekniskt bistånd (se avsnitt 6.10.2). En ansökan om svenskt tillstånd till gränsöverskridande hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning bör därför även den handläggas av åklagare. Korta tidsfrister gäller enligt konventionen för tillståndsprövningen och detta innebär i praktiken att det måste finnas en ordning som medger handläggning oavsett när ansökan inkommer. Staterna är skyldiga att se till att kontaktpunkter finns tillgängliga dygnet runt (artikel 20.4 d). En intern omorganisering av åklagarväsendet pågår och i detta sammanhang diskuteras även olika frågor om jourverksamhet (se även prop. 2004/05:26). Bestämmelser behövs i fråga om handläggningen i av en utländsk ansökan om tillstånd. De närmare förutsättningarna för att söka tillstånd följer av konventionen och eventuellt av bestämmelser i den ansökande staten och bör därför inte regleras här. Därmed behöver det inte särskilt anges att tillstånd bara behövs när det är fråga om teleavlyssning eller teleövervakning i realtid, se ovan avsnitt 5.1.18. I enlighet med de överväganden som redovisats ovan skall den nu aktuella prövningen i materiellt hänseende motsvara vad som gäller vid ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning enligt 27 kap. . Åklagaren skall först pröva om dessa förutsättningar är uppfyllda. I de fall åklagaren vid sin prövning ser att förutsättningarna brister bör således ansökan avslås och den andra staten underrättas om det. Om åklagaren finner att ansökan bör avslås på någon grund som anges i 2 kap. 14 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål skall ansökan överlämnas till regeringen (2 kap. 15 § första stycket samma lag). Om det däremot finns förutsättningar att meddela tillstånd skall åklagaren ansöka hos rättens om detta. Denna ordning motsvarar vad som gäller vid en ansökan om rättslig hjälp i enligt 4 kap. 25 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Rätten gör på motsvarande sätt en prövning av om förutsättningarna för hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning är för handen och skall om så är fallet bifalla den andra statens ansökan. De förutsättningar som gäller enligt 27 kap. 1822 §§ skall tillämpas. Med hänsyn till att svenska myndigheter inte skall medverka vid teleavlyssningen eller teleövervakningen i dessa fall finns det inte (27 kap. 23 §), (27 kap. 24 §) och genomförandet av åtgärden (27 kap. 25 §). Detta hindrar dock inte att rätten med stöd av 5 kap. 2 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål meddelar de villkor om användnings- begränsningar som är påkallade. En annan fråga är om bestämmelserna om offentligt ombud, vilka har införts, bör tillämpas vid den nu aktuella tillstånds- prövningen. De intressen som ett sådant ombud har att bevaka gör sig gällande även i nu aktuella fall där den som skall avlyssnas finns på svenskt territorium (se vidare i prop. 2002/03:74 s. 22 ff.). Bestäm- melserna om offentligt ombud i 27 kap. 2630 §§ , vilka inte gäller vid hemlig teleövervakning, bör också tillämpas här. Det innebär bl.a. att rätten skall hålla ett sammanträde innan beslut fattas, vid vilket åklagaren och det allmänna ombudet normalt skall närvara (28 §). Om ärendet är så brådskande att ett dröjsmål allvarligt skulle riskera syftet med tvångsmedlet, får dock sammanträdet hållas och beslut fattas utan att ombudet är närvarande. Den ordning som redovisats innebär att såväl åklagaren som tingsrätten skall göra en materiell prövning motsvarande den prövning som sker vid tvångsmedelsanvändningen enligt svensk rätt. tidigare nämnts sker detta trots att en sådan prövning redan gjorts i den ansökande staten, med tillämpning av den statens regler, och trots att åtgärden genomförs där. Det är i dessa fall alltid fråga om stater som har ett nära och förtroendefullt samarbete med, men vi anser dock ändå att en rättslig prövning skall ske här i landet och, såvitt avser hemlig teleavlyssning, att ett offentligt ombud normallt skall medverka. Den ordning som föreslås är en garanti för att tillstånd bara lämnas under de förutsättningar som gäller för hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning i en svensk förundersökning. Tillståndsbeslutet får dessutom inte gälla längre än nödvändigt och aldrig längre än högst en månad för beslutet (27 kap. 21 § andra stycket rättegångs- balken). Mot denna bakgrund, och för att säkerställa att ett slutligt beslut i tillståndsfrågan kan meddelas inom de tidsfrister som konventionen ställer upp, finns det enligt regeringens mening inte skäl att tillåta en överprövning av tingsrättens beslut i dessa fall. Den nu föreslagna ordningen avviker från promemorians förslag som flera remissinstanser framför anmärkningar mot. Några framhåller att konventionens tidsfrist, oaktat möjligheten till förlängning, kan bli svår att hålla även med det förslag som promemorian lämnar. påtalar att förslaget inte återspeglar den ordning med en kort frist som huvudregel och en möjlighet till förlängning som artikel 20 anvisar. Med regerings förslag, vilket motsvarar uppfattning för det fall ett krav på domstolsprövning införs, torde tingsrättens beslut i allmänhet kunna meddelas, och den ansökande staten underrättas om beslutet, inom den 96-timmarsfrist som skall vara huvudregel. Om detta undantagsvis inte är möjligt kan åklagaren begära förlängning med ytterligare . Det bör också framhållas, vilket några remissinstanser har gjort, att det kan bli aktuellt för tingsrätten att handlägga ett ärende av detta slag utanför ordinarie arbetstid. Eftersom det gäller användande av tvångsmedel är sådan handläggning möjlig med stöd av förordningen (1988:31) om tingsrätternas beredskap för prövning av häktningsfrågor m.m. Föreskrifter angående det förfarande som skall iakttas vid tidsförlängning kan ges i förordning. Svenska ansökningar om tillstånd från en annan stat På motsvarande sätt måste svenska myndigheter ansöka om tillstånd när hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning som har beslutats i en svensk förundersökning avser någon som befinner sig i en annan stat. I enlighet med vad angett bör bestämmelsen vara tillämplig endast gentemot EU-stater, och . Därutöver krävs att en sådan avlyssning eller övervakning är möjlig enligt en internationell överenskommelse som är bindande för och den stat där personen befinner sig och att den andra staten lämnar tillstånd till åtgärden. Artikel 20 är en sådan överens- kommelse. Till skillnad från vad som sagts ovan om behovet av föreskrifter för utländska ansökningar om svenskt tillstånd bör bestämmelserna om svenska ansökningar vara tydliga beträffande när ett tillstånd behöver inhämtas. Ett sådant tillstånd behövs oavsett om åtgärden genomförs av svenska myndigheter utan utländsk hjälp eller om rättslig hjälp i form av tekniskt bistånd lämnas av en annan stat än den stat där personen vars telemeddelanden skall avlyssnas eller övervakas finns. Det svenska beslutet om tillstånd till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning fattas i en svensk förundersökning med stöd av bestämmelserna i 27 kap. . När det är fråga om tekniskt bistånd fattas beslutet i stället med stöd av reglerna i 4 kap. 26 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål (se avsnitt 6.10.4). I båda situationerna genomförs teleavlyssningen eller teleövervakningen av svenska myndigheter.