prop · GS03110 · 2005-03-17 00:00:00 — Nuvarande avtalslicensbestämmelse i 13 § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (URL) innebär att exemplar av utgivna verk får framställas för undervisningsändamål genom reprografiskt förfarande. Med reprografiskt förfarande avses, som beskrivits ovan, främst fotokopiering. Den tekniska utvecklingen har lett till att många nya kopieringsformer tillkommit. En del av dessa, t.ex. då exemplarframställningen sker med hjälp av en kopiator försedd med minne, betraktas, bl.a. av avtalsparterna i det s.k. skolkopieringsavtalet (se avsnitt 8.3.1), som reprografiskt förfarande trots att ett digitalt moment ingår. Annorlunda är det när det gäller andra former där exemplarframställningen sker uteslutande genom digitalt förfarande, t.ex. då upphovsrättsligt skyddade verk laddas ner via ett nätverk, exempelvis Internet, vid kopiering från ett digitalt lagringsmedium till ett annat eller vid inskanning av en förlaga i pappersform i ett datorminne. Dessa och andra former av digital kopiering omfattas inte av nuvarande avtalslicensbestämmelse i 13 § URL. De nuvarande bestämmelserna om avtalslicens i 13 § URL har sin grund i att det finns ett behov av en omfattande kopieringsrätt inom undervisningsområdet och att detta behov inte kan tillgodoses genom individuella avtal. I promemorian konstaterades att en tekniska utvecklingen hade lett till att en stor del av den önskvärda kopieringen föll utanför avtalslicensområdet. Det framfördes vidare att skolor och högskolor var utrustade med goda Internetförbindelser, e-post osv., men att någon rätt att framställa exemplar för undervisningsändamål genom digitalt förfarande inte fanns, om inte individuella avtal först hade träffats med upphovsmannen. Med hänsyn till den teknikanvändning som förekom i undervisningen ansågs behovet av en sådan kopieringsrätt stort. Vidare hänvisades i promemorian till att det från skolhåll starkt hade påtalats behovet att få möjlighet att kopiera material från Internet samt att frågan länge hade varit aktuell. Det angavs sålunda i promemorian att frågan diskuterades redan vid en hearing som anordnade (Ju 1997/3194/L3) samt att bl.a. , och där förde fram krav på en utvidgning av avtalslicensen till digital exemplarframställning. Vidare framfördes i promemorian att särskilt hade påtalat att det upplevdes som orimligt att kopiering, inom ramen för avtalslicensen, fick ske av t.ex. en artikel som återfanns i en pappersversion av en tidning medan samma artikel inte fick kopieras från en nätversion av tidningen. I promemorian framfördes dessutom att även flera upphovsmannaorganisationer i olika sammanhang hade förklarat sig positiva till en utvidgning av avtalslicensen för att underlätta för skolorna att få tillgång till material och kunna klarera rättigheterna på ett smidigt sätt. Det angavs att bl.a. KLYS och Copyswede särskilt hade påtalat att risken var stor att en stor del av kopieringen ändå skulle ske men utan att kopieringen reglerades och att den då skulle utgöra intrång i upphovsmännens ensamrätt. En fråga som först enligt promemorian måste övervägas var om det verkligen behövdes en avtalslicens för att tillgodose skolornas kopieringsbehov. I promemorian ställdes frågan om inte behovet i stället kunde tillgodoses genom individuella avtal. Det anfördes att den tekniska utvecklingen möjligen skulle medföra att rättighetsklarering kunde ske på ett förhållandevis enkelt sätt i en on-linemiljö. Då skulle enligt promemorian kopieringsbehovet relativt enkelt kunna tillgodoses genom individuella avtal. Emellertid konstaterade promemorian att den tekniska utvecklingen och avtalsbildningen på Internet ännu inte nått så långt. Behovet av kopieringsmöjligheter inom undervisningsområdet ansågs så stort att det inte var godtagbart att det skulle vara otillåtet att framställa digitala kopior inom undervisningsområdet om inte individuella avtal först hade träffats med upphovsmannen. Detta utgjorde enligt promemorian skäl för att avtalslicensen i 13 § URL borde utvidgas . Det konstaterades emellertid i promemorian att det från förläggarhåll hade framförts synpunkter mot en utvidgning av avtalslicensen i 13 § URL till att även omfatta digital kopiering. Det angavs sålunda att bl.a. Föreningen i en skrivelse hade fört fram att en utvidgning skulle innebära att stora mängder upphovsrättsligt skyddat material lagrades i nätverk för mer eller mindre allmän åtkomst inom utbildningsväsendet. Följden skulle, enligt Läromedels- producenterna, bl.a. kunna bli att lärarna själva ur detta material sammanställde kompendier som ett billigt substitut till de ordinarie läromedlen på skolorna, vilket skulle få stora konsekvenser för den ordinarie läromedelsmarknaden. Enligt promemorian var emellertid dessa farhågor sådana förhållanden som avtalsparterna själva skulle kunna reglera i det avtal som bestämmelsen förutsatte. Lagen skulle enligt promemorian, precis som är fallet med nuvarande avtalslicensbestämmelser, endast dra upp ramen för avtalslicensen. Det var sedan avtalsparternas uppgift att närmare komma överens om avtalets omfattning på samma sätt som görs i det nuvarande skolkopieringsavtalet på reprografiområdet. Vidare angavs i promemorian att svårigheter att kontrollera efterlevnaden av ett avtal inte var något som talade emot införandet av en avtalslicens. I stället talade enligt promemorian starka skäl för att underlätta för utbildningsväsendet att få till stånd en laglig användning av upphovsrättsligt skyddat material. Det fanns vidare enligt promemorian ingen anledning att tro att skolor och andra utbildningsanstalter skulle missbruka en sådan möjlighet att kopiera skyddat material digitalt. Tvärtom kunde enligt promemorian antas och förväntas att de skulle anstränga sig för att uppfylla ett avtal. Sammantaget ansåg promemorian att en utvidgning av avtalslicensbestämmelsen i 13 § till att även omfatta digital exemplarframställning var den lösning som bäst kunde tillgodose såväl behovet inom utbildningsväsendet som rättighetshavarnas intressen. Det föreslogs därför att begränsningen i denna bestämmelse till kopiering genom reprografiskt förfarande skulle tas bort. Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Ett antal remissinstanser, däribland Tidskrifter, Tidningsutgivarna, och Föreningen , har emellertid avstyrkt förslaget. De har bl.a. anfört att förslaget inte är tillräckligt utrett samt att ordningen inte kommer att fungera i praktiken. De har bl.a. ställt sig frågande till hur det skall gå att identifiera vad som har kopierats och vem som har rätt till ersättningen. Regeringen ansluter sig till det som uttalades i promemorian i fråga om behovet av en möjlighet till digital kopiering inom undervisningsväsendet. Med hänsyn till den teknikanvändning som förekommer i undervisningen och det som framförts från berörda kretsar anser alltså även regeringen att behovet av en sådan kopieringsrätt är stort. Av de skäl som framfördes i promemorian tror inte heller regeringen att behovet skulle kunna tillgodoses genom individuella avtal. Tekniken har alltså enligt regeringens bedömning inte nått så långt att det är möjligt att på ett enkelt sätt via individuella avtal klarera rättigheterna till sådan användning som behövs inom undervisningsväsendet. Sammanfattningsvis delar regeringen alltså promemorians uppfattning att en utvidgning av avtalslicensen i 13 § URL till att även omfatta digital kopiering är den lösning som bäst tillgodoser både behovet i undervisningsväsendet och rättighetshavarnas intressen. Från vissa remissinstanser har hävdats att en avtalslicensordning som omfattar digital kopiering inte kommer att fungera i praktiken. Denna fråga berördes redan i promemorian. Det anfördes då att det skulle vara upp till parterna att närmare bestämma avtalets omfattning. I avtalet skulle parterna närmare få avgränsa såväl vilka typer av verk som skulle omfattas som i vilken omfattning exemplarframställningen skulle få ske. Parterna skulle också kunna ta hänsyn till möjligheten för organisationen att fördela ersättningen för nyttjandet på ett godtagbart sätt, t.ex. genom avtal med utländska systerorganisationer. Eventuella praktiska svårigheter borde därför enligt promemorian inte medföra att avtalslicensalternativet uteslöts. Föreningen har mot detta invänt att det inte finns någon samsyn mellan marknadens aktörer avseende hanteringen av digitala nyttjanden och att det därför enligt deras uppfattning saknas förutsättningar för en fungerande avtalslicens. Regeringen ansluter sig till det som uttalades i promemorian i denna del och anser alltså inte heller att eventuella praktiska svårigheter bör hindra ett införande av en avtalslicensordning. Som konstaterades i promemorian är det upp till avtalsparterna att reglera omfattningen av avtalet. Att det , innan en avtalslicensbestämmelse har införts, inte finns någon samsyn mellan avtalsparterna innebär enligt regeringens bedömning inte några skäl mot att införa en möjlighet att reglera sådan kopiering genom avtalslicens. I stället talar situationen i , där en möjlighet till avtalslicens för digital kopiering inom undervisningsväsendet infördes men det dröjde innan avtal kunde träffas, för att det ändå går att slutligen komma fram till lösningar inom ramen för en sådan avtalslicens (se promemorian s. 293 f.). Om det skulle visa sig att parterna på den svenska marknaden inte kan enas om ett avtal får det i stället övervägas om utbildningsväsendets behov bör tillgodoses på annat sätt (jfr artikel 5.3.a i direktivet). Sammantaget ansluter sig regeringen till förslaget i promemorian att bestämmelsen i 13 § URL bör utvidgas till att även omfatta digital exemplarframställning. Begränsningen till reprografiskt förfarande bör därför tas bort. Som konstaterades i promemorian medför detta att det inte längre behöver nämnas särskilt att bestämmelsen också omfattar rätt att framställa exemplar i form av upptagningar av verk som sänds ut i radio eller television. Rätten att göra sådana upptagningar bör i stället fortsättningsvis omfattas av den generella rätten att framställa exemplar om avtalslicens gäller. Föreningen och () och Föreningen Copyswede samt och har ansett att den föreslagna avtalslicensen bör utökas till att, utöver exemplarframställning, även omfatta överföring till allmänheten. Något underlag som skulle kunna ligga till grund för sådana överväganden finns emellertid inte i detta lagstiftningsprojekt. Sådana överväganden kan därför inte göras . Till följd av den osäkerhet som råder om begreppet utgivna verk kan anses omfatta verk som endast publicerats i ett nätverk anser regeringen i likhet med promemorian att begreppet bör ändras till offentliggjorda verk för att bestämmelsen skall få avsedd effekt. Härmed avses enligt 8 § första stycket URL att verket lovligen gjorts tillgängligt för allmänheten. Som konstaterades i promemorian gäller enligt nuvarande avtalslicensbestämmelse i 13 § URL vissa skyddsregler för upphovsmännen, bl.a. möjligheten att meddela förbud mot exemplarframställning. Regeringen delar uppfattningen i promemorian, som har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av remissinstanserna, att såväl möjligheten att meddela förbud som möjligheten att begära Prop. 2004/05:110 individuell fördelning av ersättning bör kvarstå. 9.4Arkivs och biblioteks möjligheter att överföra verk till allmänheten m.m. Enligt 16 § URL har vissa arkiv och bibliotek rätt att framställa exemplar av verk, dock inte datorprogram, för vissa särskilda ändamål (se avsnitt 8.9). Framställning av exemplar får ske för bevarande-, kompletterings- eller forskningsändamål (16 § första stycket 1 URL), för utlämning till lånesökande av enskilda artiklar eller korta avsnitt eller av material som av säkerhetsskäl inte bör utlämnas i original (16 § första stycket 2 URL), och för användning i läsapparater (16 § första stycket 3 URL). För kopiering enligt punkt 1 finns inte någon begränsning i fråga om sättet för mångfaldigande. Kopiering får således ske med valfri teknik. Däremot finns begränsningar för den kopiering som är möjlig enligt punkterna 2 och 3. I bestämmelsens andra stycke anges nämligen att exemplar endast får framställas genom reprografiskt förfarande (16 § andra stycket URL). Med stöd av 16 § URL har biblioteken och arkiven alltså endast rätt att sprida exemplar som framställts genom reprografiskt förfarande till lånesökande (16 § första stycket 2 jämfört med 16 § andra stycket URL). Regeringens förslag: En ny bestämmelse om avtalslicens införs för att underlätta för de arkiv och bibliotek som nämns i 16 § tredje och fjärde styckena lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, att överföra verk, dock inte datorprogram, till lånesökande, såvitt gäller enskilda artiklar, korta avsnitt eller material som av säkerhetsskäl inte bör lämnas ut i original, dvs. material som framställts med stöd av 16 § första stycket 2 upphovsrättslagen. Vidare omfattar den nya avtalslicensbestämmelsen spridning av sådant material i andra fall än som avses i 16 § andra stycket upphovsrättslagen, dvs. annan spridning än sådan som avser exemplar på papper. För upphovsmän som inte företräds av de avtalsslutande organisationerna skall gälla skyddsregler i form av rätt att förbjuda exemplarframställning, rätt till samma ersättning och förmåner som tillkommer dem som organisationerna företräder och rätt till individuell ersättning. Lagen (1980:612) om medling i vissa upphovsrättstvister skall vara tillämplig beträffande bestämmelsen. (42 d § upphovsrättslagen) Promemorians förslag motsvarar i huvudsak regeringens förslag med den skillnaden att den del av avtalslicensen som avser spridning enligt promemorians förslag endast avsåg spridning i digital form (promemorian s. 296). Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna, däribland , Svenska tecknare och , har varit positiva eller inte haft något att invända mot förslaget att införa en ny avtalslicensbestämmelse till förmån för arkiv och bibliotek. och har ställt sig tveksamma till förslaget och har ansett att detta ger upphov till en mängd frågor. Föreningen har anfört att avtalslicensbestämmelsen kommer att kraftigt öka kostnaderna för de offentliga bibliotekens informationsförsörjning till allmänheten och därför ansett att avtalslicenser för samtliga offentliga bibliotek bör tecknas som nationella bibliotekslicenser och bekostas av staten. Även har ställt sig frågande till förslaget och framför allt pekat på att det saknas organisationer som företräder upphovsmännen när det gäller stora delar av de verk som förvaras hos arkiven, eftersom det rör sig om ålderstiget material där rättighetshavaren ofta är okänd. Centralmuseernas samarbetsråd, Föreningen och har uppfattat förslaget som en begränsning av museers och biblioteks möjligheter att överföra material digitalt till allmänheten. Negativt inställda till förslaget har också Tidningsutgivarna, och varit. Dessa organisationer har anfört att bibliotek och arkiv har goda möjligheter att genom individuella avtal skaffa de rättigheter som behövs, att det därför saknas behov av en bestämmelse om avtalslicens och att förslaget i denna del i alltför stor utsträckning tar hänsyn till användarnas intressen. Även har ansett att användarintresset fått stå alltför mycket i förgrunden och har uttryckt tveksamhet till bestämmelsen men sagt sig ändå kunna se att det finns ett behov av en avtalslicens på området. AstraZeneca och för informationsspecialister har ansett att bestämmelsen är för snäv när det gäller vilka som kan teckna avtalslicens och föreslagit att bestämmelsen skall utvidgas till att omfatta alla bibliotek. Ett antal remissinstanser, däribland , Föreningen och () och Föreningen Copyswede, har ansett att även all analog spridning borde läggas under avtalslicens och således inte vara tillåten med stöd av inskränkningsbestämmelsen i 16 § URL. har slutligen ansett att det i den nya avtalslicensbestämmelsen borde uppställas ett krav på att det verk som är aktuellt är offentliggjort. Skälen för regeringens förslag: Som har redovisats i avsnitt 8.9 ovan och i promemorian tillåter varken artikel 5.2.c eller artikel 5.4 i direktivet att arkiv och bibliotek ges möjlighet att överföra material till allmänheten med stöd av en inskränkning. I stycke 40 i ingressen till direktivet anges vidare att inskränkningar som tillåter online-leveranser inte bör göras. I stället anges att avtal, som på ett balanserat sätt främjar bibliotekens och arkivens verksamhet, bör uppmuntras. Som redan konstaterats ovan i avsnitt 9.1.2 tillåter direktivet att nya avtalslicensbestämmelser införs. Som framgår av avsnitt 8.9.2 föreslås nu att 16 § första stycket 2 och andra stycket URL ändras så att det blir möjligt att framställa kopior av visst material i såväl analog som digital form som de exemplar som framställs med stöd av första stycket 2 som tidigare endast får spridas till lånesökande i pappersform. Med hänsyn härtill finns anledning att överväga om möjligheterna för bibliotek och arkiv att även kunna överföra material till allmänheten och sprida kopior i andra fall, t.ex. genom att lämna ut en diskett, bör underlättas. Forskare, studenter och andra ur allmänheten som behöver utdrag ur facklitteratur eller kopior av olika tidskriftsartiklar är med nuvarande bestämmelse i princip hänvisade till att beställa det aktuella materialet från ett bibliotek eller ett arkiv varpå eller arkivet får kopiera materialet reprografiskt och därefter antingen skicka materialet till dem som behöver materialet eller be dem hämta materialet hos eller arkivet. Det tar med denna procedur att få det efterfrågade materialet och för biblioteken och arkiven innebär det en omfattande administration. Som anfördes i promemorian skulle det i ovannämnda exempel vara enkelt och effektivt både för eller arkivet och för dem som behöver materialet om eller arkivet i stället hade möjlighet att skicka kopiorna med e-post direkt till allmänheten, särskilt med tanke på att det i 16 § URL föreslås att och arkivets exemplarframställning skall få ske såväl analogt som digitalt. I promemorian gjordes bedömningen att möjligheten att träffa individuella avtal på området inte var tillräcklig. Därför föreslogs i promemorian en bestämmelse om avtalslicens till förmån för de arkiv och bibliotek som avses i 16 § tredje och fjärde styckena URL, dvs. de statliga och kommunala arkivmyndigheterna, Statens ljud- och bildarkiv, de vetenskapliga bibliotek och fackbibliotek som drivs av det allmänna, folkbiblioteken samt de arkiv och bibliotek som regeringen i enskilda fall beslutar om. Enligt denna bestämmelse skulle de aktuella arkiven och biblioteken få möjlighet att med stöd av avtalslicens till allmänheten överföra enskilda artiklar, korta avsnitt eller material som av säkerhetsskäl inte bör lämnas ut i original samt sprida exemplar som framställts med stöd av 16 § första stycket 2 URL i digital form. Det stora flertalet av remissinstanserna, bl.a. , Svenska Tecknare och , har varit positiva eller inte haft något att invända till förslaget att införa en ny avtalslicens på detta område. Centralmuseernas samarbetsråd, Föreningen och har däremot varit negativa till förslaget eftersom de uppfattat det som en begränsning av museers och biblioteks möjligheter att överföra material digitalt till allmänheten. och har ställt sig tveksamma till förslaget och har ansett att detta ger upphov till en mängd frågor. De anser att det bl.a. är oklart vilka som skall vara avtalsparter på bägge sidor, vad licenserna skall kosta och hur man skall hantera situationen att material som omfattas av avtalslicensen redan är klarerat genom ett individuellt avtal. Föreningen har anfört att avtalslicensbestämmelsen kommer att kraftigt öka kostnaderna för de offentliga bibliotekens informationsförsörjning till allmänheten och därför ansett att avtalslicenser för samtliga offentliga bibliotek bör tecknas som nationella bibliotekslicenser och bekostas av staten. Även har ställt sig frågande till förslaget och framför allt pekat på att det saknas organisationer som företräder upphovsmännen när det gäller stora delar av de verk som förvaras hos arkiven, eftersom det rör sig om ålderstiget material där rättighetshavaren ofta är okänd. Negativt inställda till förslaget har också Tidningsutgivarna, och varit. Dessa organisationer har anfört att bibliotek och arkiv har goda möjligheter att genom individuella avtal skaffa de rättigheter som behövs, att det därför saknas behov av en bestämmelse om avtalslicens och att förslaget i denna del i alltför stor utsträckning tar hänsyn till användarnas intressen. Som framgått ovan är alltså vissa remissinstansers inställning att förslaget innebär en begränsning av möjligheterna att digitalisera och överföra verk till allmänheten. Så är emellertid inte fallet. Det som den föreslagna avtalslicensbestämmelsen omfattar är sådana förfoganden som vare sig arkiv och bibliotek eller museer har möjlighet till . Inskränkningen till förmån för arkiv och bibliotek (16 § URL) medger utlämning till lånesökande endast av sådant material som framställts genom reprografiskt förfarande. Överföring till allmänheten (eller, som det vanligen är fråga om enligt gällande rätt, offentligt framförande) omfattas inte alls av den bestämmelsen. Den föreslagna avtalslicensbestämmelsen innebär alltså inte någon begränsning i förhållande till gällande rätt utan tvärtom ökade möjligheter att på ett enklare sätt få tillstånd till dessa förfoganden. När det gäller de frågor som Kungl. och ställt konstaterar regeringen att svaret på de flesta av dem, inklusive den fråga som även Föreningen ställt om hur man på biblioteks- och arkivsidan skall organisera sig och vara företrädd när det gäller tecknande av avtalslicens enligt 42 d § URL, är att det är något som bör regleras eller få sitt uttryck i de avtal som tecknas enligt bestämmelsen. Det bör råda avtalsfrihet beträffande storleken på licensavgiften och hur man skall beakta eventuell tidigare betalad licensavgift enligt individuella avtal. Frågan om hur man på biblioteks- och arkivsidan bör vara organiserad är inte heller något som bör regleras i upphovsrättslagen. I stället bör det stå biblioteken och arkiven fritt att organisera sig och vara företrädda på lämpligast sätt gentemot upphovsmännens organisationer. Det kan alltså t.ex. ske genom att samtliga bibliotek låter sig företrädas av en organisation eller på något annat sätt. Det framstår vidare som lämpligt att i detta lagstiftningsärende välja samma konstruktion som för tidigare avtalslicensbestämmelser när det gäller frågan om vem som kan företräda upphovsmännen. Det innebär alltså att det bör vara en sådan organisation som företräder ett flertal svenska upphovsmän på området. Vad som är att betrakta som ett område får avgöras från fall till fall. När det gäller frågan om ökade kostnader kan konstateras att avtalslicensen avser förfoganden som arkiv och bibliotek inte kan göra utan att träffa ett individuellt avtal och betala den licensavgift som parterna kommer överens om. Det är således fråga om förfoganden som ligger inom upphovsmannens ensamrätt och inte är föremål för någon inskränkning. Arkiv och bibliotek kan även fortsättningsvis välja att inte ha möjlighet till dessa typer av förfoganden. Det är alltså helt valfritt om man vill ingå avtal om avtalslicens, precis som det såväl som fortsättningsvis är valfritt att ingå individuella avtal om motsvarande förfoganden. I den mån ökade kostnader uppstår så uppkommer alltså dessa för att arkiven och biblioteken valt att få tillgång till fler typer av förfoganden. Invändningarna från Kungl. , och Föreningen måste närmast uppfattas som ett önskemål om en inskränkning i stället för den föreslagna bestämmelsen om avtalslicens. Möjligen är detta också vad skulle önska när arkivet påpekar att det blir svårt eller omöjligt att hitta en motpartsorganisation med legitimitet.