prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — bestämmelsen anförde regeringen i propositionen (s. 48 f.) i huvudsak Samma principer bör gälla i tillämpliga delar som i fråga om Det innebär att förutom lagakraftvunna domar endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet bör beaktas. kan exempelvis vara fråga om en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom eller annan misskötsamhet där de faktiska omständigheterna är helt klarlagda. anmärkningarna skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras måste också bli beroende av en bedömning i det enskilda fallet. Enligt 2 kap. 9 § UtlL får ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse. Enligt samma paragraf får återkallelse även ske om det finns särskilda skäl, om utlänningen ännu inte har rest in i . vistats här med uppehållstillstånd, får beslut om återkallelse också fattas, dock endast om det finns synnerliga skäl. Vidare får återkallelse ske om utlänningen har registrerats på spärrlista i Schengens informationssystem och om det finns tillräckliga skäl för en återkallelse (2 kap. 10 § UtlL). Dessutom kan ett uppehållstillstånd återkallas enligt 2 kap. 11 § UtlL om utlänningen har rest in i landet och han utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver sådant tillstånd eller om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig Vidare får ett permanent uppehållstillstånd återkallas för en utlänning som är bosatt i (2 kap. 12 § Enligt 2 kap. 11 § UtlL kan ett uppehållstillstånd även återkallas om utlänningen har handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt. Denna återkallelsegrund fick sin nuvarande lydelse efter förslag i prop. 1994/95:179. att möjligheterna vidgades också när det gäller att återkalla uppehållstillstånd för en utlänning som inte lever skötsamt och hederligt. Det skedde genom att den tidigare återkallelsegrunden i 2 kap. 11 § UtlL, som innebar att uppehållstillstånd fick återkallas för en utlänning som på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kunde antas komma att begå brott i , ändrades till att avse en utlänning som handlat på ett sådant sätt att det fanns allvarliga anmärkningar mot levnadssättet. Tidsfristen inom vilken frågan om återkallelse måste tas upp utsträcktes vidare från två till . för skärpningen anförde regeringen i den nämnda propositionen (s. 51 f.) De nuvarande bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd med hänvisning till levnadssätt har visat sig svåra att tillämpa. Det är enligt regeringens bedömning angeläget att denna möjlighet finns och också kan tillämpas när det gäller utlänningar som gjort sig skyldiga till mycket allvarlig misskötsamhet utan att det därför föreligger ett av domstol meddelat beslut om utvisning. utvisningsutredningen anser emellertid regeringen i likhet med några remissinstanser att reglerna för återkallelse inte bör vara en återspegling av förutsättningarna för tillstånd. För att ett beviljat uppehållstillstånd skall återkallas måste krävas betydligt allvarligare anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet än vad som krävs för att det första tillståndet skall vägras. Återkallelse bör således komma i fråga endast om utlänningen dömts till ett fängelsestraff av avsevärd längd eller om det annars föreligger otvetydigt konstaterade anmärkningar i fråga om levnadssättet. Består anmärkningarna enbart av en brottmålsdom där domstolen efter övervägande inte beslutat om utvisning bör uppehållstillståndet dock inte återkallas. te sig stötande om en domstol och en förvaltningsmyndighet på samma bakgrundsmaterial skulle komma till olika resultat i fråga om utlänningens rätt att stanna kvar här. Att läget kan vara annorlunda innan det första uppehållstillståndet beviljats återkommer regeringen till i avsnitt 7.5. En brottmålsdom där domstolen inte beslutat om utvisning bör dock kunna vägas in i bedömningen när det förutom domen föreligger andra allvarliga anmärkningar. tillstyrkte i betänkandet 1994/95:SfU16 Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd skall återkallas för en utlänning som medvetet lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet, skall enligt 2 kap. 9 § UtlL hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i . Om utlänningen vistats här med uppehållstillstånd får beslut om återkallelse endast fattas om det finns synnerliga skäl. 12.2Vägran av uppehållstillstånd vid brottslighet 12.2.1Utlänningar som flyr undan väpnad konflikt, andra svåra motsättningar eller miljökatastrof Regeringens förslag: Utlänningar som behöver skydd på grund av väpnad konflikt eller andra svåra motsättningar i ett land skall kunna vägras uppehållstillstånd om det på grund av brottslighet finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd eller om det finns synnerliga skäl att inte bevilja sådant tillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet. Detsamma gäller personer som inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof. NIPU:s förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens frånsett att regeringen beaktat den nya skyddsgrund som föreslås i avsnitt 11.2.4. Remissinstanserna: Endast ett fåtal av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i denna fråga. delar NIPU:s uppfattning att det inte längre bör vara möjligt att på annan grund än brottslighet vägra uppehållstillstånd för dem som flytt undan en väpnad konflikt. Samfundet anser vidare att uppehållstillstånd bör få vägras endast om allmän domstol meddelat ett beslut om utvisning på grund av brott. Svenska Röda Korset hälsar med tillfredsställelse att enligt NIPU:s förslag endast brottslighet skall kunna ligga till grund för avslag för den som flytt undan krig eller en miljökatastrof. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande ordning får uppehållstillstånd vägras skyddsbehövande som på grund av yttre eller inre väpnad konflikt eller miljökatastrof behöver skydd, om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd eller om det finns synnerliga skäl att inte bevilja sådant uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet (3 kap. 4 § andra stycket 1 och 2 UtlL). Varken av lagtexten eller av förarbetena framgår vad som skall avses med någon annan omständighet. Dessutom är utrymmet för att väga in någon annan omständighet med de uttalanden som gjorts i förarbeten utomordentligt litet. Regeringen anser, liksom NIPU, att det inte finns någon anledning att behålla denna grund för att vägra uppehållstillstånd. Inte heller vid remissbehandlingen har någon annan uppfattning kommit fram. Uttrycket någon annan omständighet bör således tas bort så att endast brottslighet kan utgöra sådant särskilt skäl som kan leda till att uppehållstillstånd vägras. Förslaget innebär i princip att lagtexten anpassas till verkligheten, eftersom uttalanden i tidigare förarbeten knappast gör det möjligt att vägra uppehållstillstånd på annan grund än brottslighet. Regeringen anser således att uppehållstillstånd i fortsättningen skall kunna vägras den som flytt undan väpnad konflikt eller en miljökatastrof om det finns särskilda skäl som brottslighet. Detsamma gäller personer som behöver skydd på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet (se avsnitt 11.2.4). Dessutom skall liksom uppehållstillstånd kunna vägras om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller rikets säkerhet föreligger synnerliga skäl. 12.2.2Annan än skyddsbehövande brottslighet i förening med annan omständighet Regeringens förslag: Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd från annan än skyddsbehövande skall det särskilt beaktas om det finns skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av utlänningens brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan misskötsamhet. En avvägning skall göras mot de skäl som talar för att ett uppehållstillstånd skall beviljas. NIPU:s och förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har yttrat sig särskilt i denna fråga. Samfundet anser att de motivuttalanden som finns i NIPU:s förslag såvitt avser andra tillståndssökande än skyddsbehövande är alltför vaga för att tillfredsställa rättssäkerhetens krav. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 4 § sista stycket UtlL gäller att det vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd av annan än skyddsbehövande skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Regeringen anser att dessa grunder för att vägra uppehållstillstånd för andra sökande än skyddsbehövande bör finnas även i den nya utlänningslagen. Uttalanden i förarbetena till den nuvarande bestämmelsen är inte helt klara när det gäller om uppehållstillstånd kan vägras med hänvisning till förutom lagakraftvunna domar enbart otvetydigt konstaterad misskötsamhet eller om det skall vara fråga om antingen brottslighet eller en kombination av brottslighet och annan misskötsamhet (prop. 1994/95:179 s. 47 f.). Regeringen anser att detta bör förtydligas så att det av lagtexten klart framgår att annan misskötsamhet än brottslighet får vägas in endast om utlänningen gjort sig skyldig till brott. För att uppehållstillstånd på grund av utlänningens brottslighet skall kunna vägras bör det av rättssäkerhetsskäl finnas en lagakraftvunnen dom som avser fängelsestraff av inte allt för kort varaktighet. Som Lagrådet påpekat bör dock även en överklagad dom i ett mål om grovt brott som inte vunnit laga kraft kunna utgöra ett särskilt skäl mot att åtminstone för tillfället bevilja uppehållstillstånd. Detta kan bli aktuellt exempelvis i de fall som utlänningen söker uppehållstillstånd före inresan enligt huvudregeln i 5 kap. 18 § första stycket. Vid bedömningen skall ses till straffets längd och gärningens art. När uppgifter om brottslighet i annat land kommer fram måste hänsyn också tas till att straffmätningen för samma brott kan skilja sig högst avsevärt mellan olika länder. Bedömningen bör då ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i . Endast då det är fråga om brottslighet som ligger på gränsen till vad som ensamt kan hindra uppehållstillstånd bör annan misskötsamhet kunna vägas in. Det måste då var fråga om förhållanden som är otvetydigt konstaterade, exempelvis en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom. Liksom bör de skäl som sökanden kan åberopa för att få tillstånd vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att tillstånd skall vägras. Den tyngd som anmärkningarna skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras skall alltså bli beroende av en bedömning i det enskilda fallet. Vid bedömningen skall hänsyn tas till de skäl som utlänningen kan åberopa som grund för uppehållstillstånd. Det kan exempelvis å ena sidan röra sig om utlänningar där det finns ömmande skäl för uppehållstillstånd av sådan styrka att avslag bör kunna komma i fråga endast om det finns sådana motsvarande skäl som skulle kunna medföra avslag för en flykting. Å andra sidan kan det vara fråga om en utlänning som åberopar anknytning i någon form och anknytningen ligger på gränsen till vad som skulle kunna läggas till grund för att bevilja uppehållstillstånd. I sådana fall kan det räcka med en lägre grad av brottslighet och misskötsamhet för att ansökan skall avslås givetvis under förutsättning att det rör sig om otvetydigt konstaterade anmärkningar. När det finns barn med i bilden måste självfallet stor hänsyn tas till barnens situation och om de skulle drabbas av en separation från någon av föräldrarna. således att det vid prövningen av uppehållstillstånd för annan än skyddsbehövande skall särskilt beaktas om det finns skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet. 12.3.1Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av anmärkningar mot levnadssättet Regeringens förslag: Möjligheten att återkalla uppehållstillstånd om utlänningen har handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans eller hennes levnadssätt skall tas bort. NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: avstyrker utredningens förslag att ta bort möjligheten att återkalla uppehållstillstånd med hänvisning till utlänningens levnadssätt. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 11 § första stycket 2 UtlL får ett uppehållstillstånd återkallas under vissa förutsättningar om utlänningen handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans eller hennes levnadssätt. Möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd på grund av levnadssättet är utomordentligt små med hänsyn till de uttalanden som gjorts i förarbetena. Bestämmelsen har såvitt känt heller aldrig tillämpats. En ändrad ordning är därför påkallad. Den ändring som NIPU föreslagit är att ta bort möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd på grund av utlänningens levnadssätt. Regeringen instämmer i förslaget och föreslår att möjligheten att återkalla uppehållstillstånd på grund av allvarliga anmärkningar mot utlänningens levnadssätt inte längre skall finnas kvar. 12.3.2Återkallelse av permanent uppehållstillstånd Regeringens förslag: Ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas för en utlänning som är bosatt i . För en utlänning som vistats här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt får dock uppehållstillståndet återkallas tidigast när har förflutit efter det att bosättningen här i landet upphörde, om utlänningen har återvänt till ett land där han eller hon har varit bosatt därför att de politiska förhållandena i landet har ändrats. NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: delar NIPU:s bedömning men anser att det bör krävas att utlänningen på förhand till behöriga myndigheter har anmält sin avsikt att undersöka förutsättningarna för bosättning i hemlandet. Svenska Röda Korset anser att förslaget är för snävt. Övriga remissinstanser har inte yttrat sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande lydelse av 2 kap. 12 § UtlL skall ett permanent uppehållstillstånd återkallas om utlänningens bosättning i upphör. Enligt regeringen skall denna bestämmelse överföras till den nu föreslagna utlänningslagen utan någon saklig Vetskapen om att ett uppehållstillstånd kan återkallas när bosättningen upphört kan i vissa fall motverka återvändande till hemlandet. förekommer att flyktingar och skyddsbehövande i övrigt sedan situationen i hemlandet förbättrats vill försöka återvända dit. om att uppehållstillståndet då kan återkallas kan medverka till att en del inte vågar ta den risk som ett återvändande kan innebära. skulle en något större andel vilja försöka återvända, om de visste att de skulle kunna bosätta sig i på nytt, om försöket till bosättning i det gamla landet inte skulle lyckas. För att öka möjligheten att återvända för att undersöka förutsättningar för bosättning i hemlandet föreslår regeringen att ett permanent uppehållstillstånd skall få återkallas tidigast när har förflutit efter det att bosättningen här i landet Bestämmelsen skall omfatta flyktingar och skyddsbehövande i Hänsyn till anknytning till vid återkallelse av Regeringens förslag: Vid återkallelse av uppehållstillstånd därför att utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet förtigit omständigheter eller arbetat utan arbetstillstånd eller på grund av att det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i . Vidare skall vid bedömningen särskilt beaktas om utlänningen har barn i och barnets behov av kontakt med föräldern. NIPU:s förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks i dessa delar av , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Rädda Barnen, församlingsnämnd, Kristna Råd och Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR). Skälen för regeringens förslag: NIPU har föreslagit att det vid återkallelse av uppehållstillstånd, när utlänningen har arbetat utan arbetstillstånd och på grund av att det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet, samma hänsyn skall tas och samma omständigheter beaktas som vid återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att utlänningen lämnat Ingen remissinstans har framfört någon invändning Regeringen ansluter sig till denna uppfattning. Bestämmelsen om utvisning på grund av brott har ändrats efter det att NIPU:s slutbetänkande överlämnades till regeringen. propositionen Stärkt barnperspektiv i mål om utvisning på grund av brott 2003/04:113) har paragrafen fått sin gällande lydelse. skall en domstol när den överväger om en utlänning bör utvisas enligt 4 kap. 7 § UtlL ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska Därvid skall domstolen särskilt beakta bl.a. om utlänningen har barn i och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att I propositionen (prop. 2003/04:113 s. 14) uttalar regeringen bl.a. följande. I mål om utvisning på grund av brott framgår att det ofta råder brist på upplysningar om förekomsten av barn till en utvisningshotad person och hur dessa kommer att påverkas av Domstolarna saknar därför ofta förutsättningar för att uppfylla sina skyldigheter när det gäller att beakta konsekvenser för sådana barn inför ett beslut om utvisning. Principen om barnets bästa som den kommer till uttryck i 1 kap. 1 § UtlL kan därmed riskera att få mindre genomslag än som varit avsett. Bestämmelsen i 4 kap. 10 § UtlL bör därför förtydligas så att det uttryckligen framgår att domstolarna är skyldiga att särskilt beakta hur ett barn till en utvisningshotad förälder drabbas av en utvisning. Även när det gäller vilka hänsyn som skall tas vid återkallelse av uppehållstillstånd framhålls i förarbetena (prop. 1997/98:36 s. 19) att portalparagrafen i 1 kap. 1 § UtlL bör ges stor betydelse vid I detta lagstiftningsärende anser regeringen att det av bestämmelsen om återkallelse av uppehållstillstånd uttryckligen bör framgå att särskild hänsyn skall tas till barns behov. därför att bestämmelsen om återkallelse i detta avseende får en liknande lydelse som utvisningsbestämmelsen. Detta förslag fanns inte med i Det innebär dock ingen förändring i sak, varför det kan behandlas i detta lagstiftningsärende utan ytterligare beredning. 13 Tillstånd på grund av arbete En utlänning skall ha tillstånd för att arbeta i på grund av anställning här eller utomlands, om inte utlänningen har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i , , eller (1 kap. 5 § första stycket UtlL). Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på arbetstillstånd (1 kap. 5 § andra stycket UtlL). Varken utlänningslagen eller utlänningsförordningen innehåller några bestämmelser som anger förutsättningarna för att arbetstillstånd skall beviljas eller avslås. Uppdragstagare räknas som självständiga företagare och omfattas inte av kravet på arbetstillstånd. Vid bedömningen av vem som är att betrakta som arbetstagare respektive uppdragstagare utgår man vid tillämpningen av utlänningslagen från det civilrättsliga arbetstagarbegreppet. utlänningar som vill bedriva egen näringsverksamhet i gäller inte krav på arbetstillstånd. Utländska företag och utomlands bosatta svenska skall dock registreras för Undantag gäller för medborgare i EES-länder, som om de har uppehållstillstånd får bedriva näringsverksamhet här enligt samma regler som gäller för svenskar. Av 1 kap. 5 § UtlL följer att utlänningar som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd skall ha arbetstillstånd. Det kan t.ex. vara fråga om personer som beviljas sådant tillstånd på grund av familjeanknytning med s.k. uppskjuten invandringsprövning. Vanligtvis beviljas arbetstillstånd i dessa fall utan någon särskild prövning, närmast som en direkt följd av att uppehållstillstånd beviljas. Personer som deltar i internationellt utbyte och säsongsarbetare kan beviljas tidsbegränsat arbetstillstånd utan att ha någon anknytning till . Tidsbegränsade arbetstillstånd för täckande av tillfällig brist av arbetskraft ges också inom sådana yrken där arbetsgivarna har svårigheter att hitta arbetskraft med kvalificerad yrkesutbildning och erfarenhet. Med stöd av bemyndigandet i 1 kap. 5 § andra stycket UtlL har regeringen föreskrivit undantag från kravet på arbetstillstånd. Som ett exempel kan nämnas att enligt 4 kap. 1 § UtlF krävs inte arbetstillstånd för medborgare i ett EES-land eller i . Undantaget gäller också, oavsett medborgarskap, dessa personers make/maka eller sambo och deras barn som är eller beroende av dem för sin försörjning. Likaså är t.ex. en utlänning som, på grund av anställning utomlands, arbetar i som representant för ett företag eller som medlem av personalen på järnvägståg eller på lastbil i yrkesmässig trafik undantagna från kravet på arbetstillstånd (4 kap. 1 a § UtlF). Vidare ges vissa grupper rätt att arbeta här utan krav på arbetstillstånd enligt 4 kap. 2 § UtlF. De som omfattas av detta undantag är bl.a. besättningsmän på turistbussar, utländsk vårdare som följt med en person hit för vård eller rekreation och forskare eller lärare som kallats hit för föreläsningsverksamhet eller liknande. Ytterligare undantag finns föreskrivna i 4 kap. UtlF. beslöt i samråd med () att slopa kravet på arbetstillstånd för att arbeta med plockning av vilda bär. För att plocka odlade bär krävs dock alltjämt arbetstillstånd. Inom trädgårdsnäringen fastställer länsarbetsnämnden allt efter behov en årlig kvot av arbetstillstånd för säsongsarbetare. Enligt 4 kap. 6 § UtlF skall AMS utfärda riktlinjer för bedömningen av ärenden om arbetstillstånd. AMS har (ärende nr 04-1421-01) fastställt nya riktlinjer för bedömning av förutsättningarna för att bevilja arbetstillstånd. Enligt riktlinjerna är de allmänna utgångspunkterna för prövningen av arbetstillstånd för medborgare i annat land än EES-land och att arbetstillstånd inte får koncentreras till arbetsplatser där svårigheter att rekrytera arbetskraft kan hänga samma med faktorer som lönesättning, arbetsmiljö, lokala förhållanden etc. Vidare skall arbetstiden vara av sådan omfattning att arbetstagaren får en tillräcklig försörjning under vistelsen i . Dessutom skall bostad vara ordnad. Vidare skall nivån avseende lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor lägst motsvara kollektivavtal eller vad som är svensk praxis inom yrket och branschen. I riktlinjerna finns även anvisningar för bedömningen av när permanent uppehållstillstånd kan beviljas av arbetsmarknadsskäl och för bedömningen av när tidsbegränsade arbetstillstånd för täckande av tillfällig brist kan beviljas. Riktlinjerna innehåller också ett generellt yttrande om när inte behöver samråda med vad gäller internationellt utbyte och arbetstillstånd för anhöriga. Arbetstillstånd skall enligt 2 kap. 6 § UtlL ges . Tillståndet får avse ett visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.