prop · GS03144 · 2005-04-04 00:00:00 — Tilläggsprotokollet innehåller bestämmelser som är avsedda att komplettera och protokollet skall ses som en integrerad del av konventionen. Det innebär att konventionens bestämmelser skall gälla för protokollet och vice versa på samma sätt som om alla bestämmelserna hade funnits i ett och samma instrument. Som nämnts i föregående avsnitt är i sin tur avsedd att komplettera Europarådskonvention. Vissa bestämmelser Europarådskonvention om rättslig hjälp skall därmed gälla för åtgärder som föreskrivs i tilläggsprotokollet, t.ex. definitionen av en judiciell myndighet (artikel 24) och föreskrifter om hur en ansökan om rättslig hjälp skall verkställas (artikel 3). Vidare gäller bestämmelser också för åtgärder enligt tilläggsprotokollet, t.ex. bestämmelser om formaliteter och förfaranden för ansökningar (artikel 4) och om möjligheterna att göra en ansökan via telefax, elektronisk post m.m. (artikel 6). Tilläggsprotokollet är i likhet med konventionerna generellt tillämpligt utom såvitt gäller bestämmelserna för en begäran om information om bankkonton (artikel 1) som endast gäller för vissa brott. En översikt av tilläggsprotokollets bestämmelser Tilläggsprotokollets bestämmelser tar särskilt sikte på åtgärder för att grov ekonomisk och annan organiserad brottslighet. sammanhang är åtgärder mot penningtvätt av särskild betydelse. Bestämmelserna kan också ha betydelse i kampen mot terrorism. Protokollet innehåller bestämmelser om rättslig hjälp med information om bankkonton (artiklarna 14), om kompletterande, dvs. förenklade, framställningar (artiklarna 56) och om inskränkningar i traditionella vägransgrunder (artiklarna 79). I artikel 10 finns bestämmelser om uppföljning av protokollets tillämpning och om samverkan med Eurojust. Härtill innehåller protokollet vissa bestämmelser av allmän konventionsrättslig natur. Enligt artikel 11 är inga reservationer tillåtna förutom i ett avseende som särskilt föreskrivs i protokollet (artikel 9.2, se nedan). Artikel 12 reglerar protokollets tillämpning på och artikel 13, som överensstämmer med motsvarande bestämmelser , protokollets ikraftträdande för EU:s medlemsstater. Protokollet skall dock inte träda i kraft års har trätt i kraft (eller börjat tillämpas enligt de särskilda övergångs- bestämmelserna enligt artikel 27 i konventionen). Protokollet får även, enligt artikel 14, tillträdas av nya medlemsstater i EU som också tillträder , i enlighet med närmare bestämmelser om ikraftträdandet för sådana anslutande stater. En bestämmelse i protokollet artikel 8 om fiskaliska brott som vägrans- grund har betydelse för och associeringsavtal med och skall därför också gälla i förhållande till dessa två stater (artiklarna ), se vidare avsnitt 5.3.1. Artikel 17 reglerar frågan om depositarie för protokollet. Artikel 1 innebär att en medlemsstat är skyldig att på begäran från en annan medlemsstat spåra bankkonton i någon bank på den anmodade statens territorium (punkt 1). Alla uppgifter om de identifierade kontona skall lämnas till den ansökande staten. Den ansökande staten har därefter möjlighet att utifrån dessa uppgifter begära information om banktransak- tioner på ett konto (artikel 2) eller om övervakning av banktransaktioner (artikel 3), varvid ett förenklat ansökningsförfarande kan tillämpas (artikel 6). En begäran om information gäller bankkonton som innehas eller kontrolleras av en fysisk eller juridisk person som är föremål för en brottsutredning. Den som är den verklige ekonomiska förmånstagaren till ett konto skall anses kontrollera kontot. Detta gäller oavsett om det är fråga om en fysisk eller juridisk person eller ett organ som förvaltar fonder där instiftarna eller förmånstagarna inte är kända. Begreppet ekonomisk förmånstagare avses ha den betydelse som följer av artikel 3.7 i det s.k. penningtvättdirektivet 91/308/EEG (EGT L 166, 28.6.1991, s. 77) med ändringar genom direktiv /97/EG (EGT, L 344, 28.12.2001, s. 76). direktiv har genomförts i svensk rätt genom lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt (se prop. 1992/93:207) och har lagändringar trätt i kraft, vilka är påkallade av direktiv (se prop. 2003/04:156). En begäran kan även avse konton som personen innehar med fullmakt under förutsättning att detta begärs särskilt och att informationen kan tillhandahållas inom rimlig tid. Av detta följer att den anmodade staten bara är skyldig att sätta in rimliga resurser för att spåra uppgifter om eventuella fullmakter. Bestämmelserna inför inga nya skyldigheter för bankerna när det gäller att spara information och skyldigheten att tillhandahålla kontouppgifter avser endast i den mån uppgifterna finns hos den kontoförande banken (punkt 2). Skyldigheten att spåra bankkonton begränsas genom att den enbart gäller vid brottsutredningar beträffande vissa brott (punkt 3). Det är en kompromiss som innebär ett avsteg från det generella tillämpningsområde som i övrigt gäller enligt och tilläggsprotokollet. Detta kan komma att ändras genom ett nytt rådsbeslut (punkt 6). De brott som omfattas av bestämmelserna redovisas nedan. Artikeln innehåller även vissa krav på en ansökan om information om bankkonton (punkt 4) i avsikt att såvitt möjligt begränsa ansökan till vissa banker och konton och att underlätta verkställandet av densamma. Kraven innebär bl.a. att en ansökan bara får göras till en stat som sannolikt kan lämna den begärda informationen. Avsikten är att motverka alltför brett riktade och ospecificerade ansökningar (s.k. fiske- expeditioner). Bestämmelserna innebär att medlemsstaterna är skyldiga att införa regler som möjliggör att information om bankkonton på begäran kan lämnas i den utsträckning som föreskrivs. Det är emellertid upp till respektive medlemsstat att avgöra hur detta skall gå till. Staten har även rätt att ställa samma villkor som de tillämpar på framställningar om husrannsakan och beslag (punkt 5), exempelvis krav på dubbel straff- barhet. Detta ger i sin tur utrymme för att t.ex. föreskriva domstols- kontroll i den anmodade staten. Brott som omfattas av artikeln Följande brott omfattas av bestämmelserna om bankkontoinformation i artikel 1. 1.Brott med strafftrösklar i den ansökande staten (fängelse eller annan frihetsinskränkande åtgärd) och i den anmodade staten (). 2.Brott som avses i artikel 2 i Europolkonventionen och den bilaga som ingår i konventionen (EGT C 316, 27.11.1995, s. 1). har tillträtt konventionen (prop. 1996/97:164, bet. 1997/98:JuU2, rskr. 1997/98:22). Artikel 2 och bilagan har därefter ändrats (EGT C 26, 30.1.1999, s. 21, EGT C 149, 28.5.1999, s. 16 och EGT C 358, 13.12.2000, s. 1; se även prop. 2001/02:26). I sin nuvarande lydelse omfattar artikel 2 terrorism, olaglig narkotika- handel, olaglig handel med nukleära eller radioaktiva ämnen, illegala nätverk för invandring, människohandel, handel med stulna fordon, brott som begåtts eller misstänks bli begångna i samband med terrorist- aktiviteter och som riktar sig mot liv, hälsa, personlig frihet eller egen- dom, penningtvätt som har samband med dessa typer av brottslighet eller deras särskilda former och brott som hör samman med sådan brottslighet (se artikel 2.3.2 i Europolkonventionen). Bilagan till Europolkonventionen omfattar mord och grov misshandel, olaglig handel med mänskliga organ och vävnader, människorov, olaga frihetsberövande och tagande av gisslan, rasism och främlingsfientlighet, organiserade stölder, olaglig handel med kulturföremål, inklusive antikviteter och konstverk, svindleri och bedrägeri, beskyddarverksamhet och utpressning, förfalskning och illegal efterbildning (piratkopior), förfalskning av administrativa dokument och handel med förfalskningar, falskmynteri och förfalskning av betalningsmedel, databrott, mutbrott och bestickning, olaga handel med vapen, ammunition och sprängämnen, olaglig handel med hotade djurarter, växtarter och växtsorter, brottslighet till skada för miljön och olaglig handel med hormonsubstanser och andra tillväxtsubstanser. Brott som, i den mån de inte omfattas av Europolkonventionen, avses konvention om skydd av Europeiska unionens intressen (bedrägerikonventionen; EGT C 316, 27.11.1995, s. 48) och dess två tilläggsprotokoll. har tillträtt och genomfört konventionen och de två tilläggsprotokollen (se prop. 1998/99:32 och 2000/01:133). Dessa omfattar följande brott: bedrägerier som riktar sig mot Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, uppsåtligt upprättande eller avsiktlig presentation av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument med samma effekt (med vissa undantag), mutbrott eller bestickning som skadar eller sannolikt kan skada Europeiska gemen- skapernas finansiella intressen och penningtvätt som är relaterad till av bedrägerier, åtminstone i allvarliga fall, mutbrott eller bestickning enligt ovan. Gällande rätt och lagstiftningsbehov Det har tidigare, mot bakgrund av en då gällande allmän regel om banksekretess, rått en viss oklarhet beträffande i vilken omfattning banker och andra finansiella företag har varit skyldiga att lämna ut uppgifter till en åklagare med anledning av en förundersökning om brott. Det har varit fallet såväl i inhemska förfaranden som vid rättslig hjälp i brottmål. har emellertid en ny lag (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse trätt i kraft. I lagen finns en ny bestämmelse om uppgiftsskyldighet för kreditinstitut, dvs. banker och kreditmarknads- företag (se prop. 2002/03:139 s. 484 ff.). Bestämmelsen, som finns i 1 kap. 11 §, gäller för uppgifter om enskildas förhållanden till kredit- institutet och som begärs med anledning av en svensk förundersökning eller ett ärende om rättslig hjälp i brottmål. I ett ärende om rättslig hjälp är det en svensk åklagare som begär uppgifterna från kreditinstitutet. Uppgiftsskyldigheten gäller oavsett om uppgifterna avser en misstänkt person eller inte (se prop. 2002/03:139 s. 487). Motsvarande regler har också förts in i lagen (1991:981) om värde- pappersrörelse, lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet, lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag, lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument och lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar. Regler om uppgiftsskyldighet har också tagits in i lagen (2004:46) om investeringsfonder (prop. 2002/03:150, bet. 2003/04:FiU14, rskr 2003/04:139), vilken har trätt i kraft . En hänvisning till bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i de olika lagarna finns i 5 kap. 10 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Nuvarande svenska regler möjliggör alltså rättslig hjälp med information om bankkonton. Uppgiftsskyldigheten är inte begränsad till vissa brott och vidare kan beslag göras i fall som avses (27 kap. 1 § ). Om det är fråga om brott med fängelse i straffskalan kan husrannsakan ske (28 kap. 1 § ). I fråga om ansökningar om husrannsakan och beslag från en stat som är medlem i EU eller från eller ställs inte något krav på dubbel straffbarhet (4 kap. 20 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål), vilket inte heller krävs enligt artikeln (punkt 5). Reglerna om uppgiftsskyldighet för finansiella företag innebär alltså att rättslig hjälp kan lämnas beträffande alla de brott som omfattas av artikel 1. Endast i undantagsfall kommer tvångsmedel att krävas och när så sker på begäran av en annan stat gäller även i dessa fall de krav som annars ställs för rättslig hjälp med tvångsmedlen. Av artikel 1.5 framgår att sådana krav får ställas upp. De uppgifter som bör ingå i en ansökan om rättslig hjälp framgår av 2 kap. 4 § lagen om internationell rättsligt hjälp i brottmål. Bestämmelsen är allmänt utformad och omfattar inte alla de uppgifter som särskilt anges i artikel 1.4. Det kan dock förväntas att utländska myndigheter som söker denna form av rättslig hjälp kommer att uppfylla de krav på information som artikeln föreskriver. Motsvarande gäller för svenska ansökningar enligt 3 kap. 1 § samma lag. Skulle otillräcklig information lämnas kan en begäran om komplettering göras (2 kap. 9 §). Därmed behövs inga lagändringar beträffande ansökans innehåll. För svenska ansökningar skall dock en hänvisning till artikel 1 i tilläggs- protokollet tas in i ett tillkännagivande till lagen. Sammanfattningsvis kan alltså de skyldigheter som följer av artikel 1 uppfyllas utan lagändringar. Frågan om möjligheterna att förbjuda det finansiella företaget att informera sin kund om att uppgifter har lämnats ut (jfr artikel 4) behandlas närmare i avsnitt 5.2.5. Artikel 2 innehåller bestämmelser om detaljerad information beträffande identifierade bankkonton och transaktioner till och från kontot som genomförs . Detta kan ske antingen som uppföljning på en begäran enligt artikel 1 för att identifiera kontot eller direkt om kontot redan är känt. Det är inte fråga om ett införande av en ny åtgärd utan om en vidareutveckling av en form av rättslig hjälp som förekommer med stöd av Europarådskonvention. Åtgärden kan avse varje konto som har samband med en brotts- utredning i den ansökande staten och är inte begränsad till konton som tillhör den som är föremål för utredningen. För att det skall vara möjligt att spåra en kedja av transaktioner mellan olika konton skall den information om transaktioner som lämnas också omfatta detaljerad information om alla sändande och mottagande konton (punkt 1). Den ansökande staten har därefter möjlighet att göra framställningar beträffande de andra konton som framkommer i enlighet med det för- enklade förfarandet i artikel 6. Begränsningar i fråga om den information som lämnas om sändande och mottagande konton kan följa av Europakonvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling. har tillträtt den konventionen (prop. 1981/82:189 och SÖ 1982:50). Liksom i fråga om artikel 1 är tilläggsprotokollet inte heller i detta avseende avsett att ålägga banker nya skyldigheter i fråga om lagring av information om bankkonton (punkt 2). En ansökan om rättslig hjälp med information om banktransaktioner skall ange varför informationen har betydelse för brottsutredningen (punkt 3). Även vid rättslig hjälp av detta slag får den anmodade staten ställa samma villkor som den tillämpar för rättslig hjälp med husrann- sakan och beslag, dvs. ställa krav på dubbel straffbarhet (punkt 4). Detta är en väl etablerad form av rättslig hjälp som kan tillhandahållas av svenska åklagare. Såsom tidigare nämnts i avsnitt 5.2.2 är kreditinstitut och andra finansiella företag numera uttryckligen skyldiga att lämna ut uppgifter om en enskild persons förhållanden till institutet, inklusive banktransaktioner, med anledning av ett ärende om internationell rättslig hjälp i brottmål. Artikel 2 innehåller bestämmelser om vad en ansökan om information om banktransaktioner skall innehålla. I enlighet med vad som anförts i avsnitt 5.2.2 behövs dock ingen ändring av de nuvarande reglerna i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. En hänvisning till artikeln bör dock ske i ett tillkännagivande till lagen. Protokollet inför genom artikel 3 en ny åtgärd som skall kunna tillhanda- hållas i form av rättslig hjälp övervakning av transaktioner som sker på ett eller flera bankkonton (punkt 1). Medlemsstaterna är därför skyldiga att se till att det finns en ordning som möjliggör övervakning av banktransaktioner men det står staterna fritt att bestämma hur detta skall gå till och vilka villkor som skall gälla för sådan övervakning. Det är den anmodade statens myndigheter som skall besluta om övervakning i det enskilda fallet (punkt 3). Villkor som gäller vid övervakning i en inhemsk utredning får tillämpas också när det är fråga om rättslig hjälp, t.ex. krav på brottslig- het som kan föranleda visst straff, och krav på dubbel straffbarhet får också ställas. Bestämmelsens konstruktion överensstämmer med artikel 12.2 som gäller kontrollerade leveranser. Den ansökande och anmodade statens myndigheter får komma överens om hur övervakningen skall gå till i praktiken i det enskilda fallet (punkt 4), t.ex. hur ofta den skall ske. Det är dock den anmodade staten som beslutar om övervakningen skall ske i realtid eller i efterhand. I ansökan skall anges varför den begärda informationen är relevant för brotts- utredningen (punkt 2). Tilläggsprotokollet förpliktar inte den anmodade staten att anordna övervakning i realtid. Förklaranderapporten gör klart att det ankommer på den anmodade staten att avgöra om realtidsövervakning kan tillhandahållas eller ej. Det saknas möjlighet för svenska brotts- utredande myndigheter att anordna övervakning av banktransaktioner i realtid. Övervakning sker då med viss eftersläpning men vid behov kan rapporteringen ske mycket snart efter det att transaktionen har ägt rum. I viss utsträckning kan också kommande transaktioner signaleras. Sådana arrangemang fordrar dock en överenskommelse mellan åklagaren och det finansiella företaget i det enskilda fallet. Någon anpassningsskyldighet för sådana företag, liknande den som gäller för teleoperatörer i fråga om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (se avsnitt 5.1.15) finns inte . Artikeln anger uttryckligen att det skall vara fråga om en bestämd tidsperiod. Det bör noteras att den övervakning som här är i fråga avser att spåra transaktioner samt inblandade sändare och mottagare, inte att förhindra dem. Särskilda regler för att förebygga brott genom att förhindra att bl.a. en banktransaktion genomförs finns i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. Den uppgiftsskyldighet som gäller för finansiella företag, se avsnitt 5.2.2, omfattar uppgifter om enskildas förhållanden till institutet och därmed även kontotransaktioner (se även prop. 2002/03:139 s. 477 f.). Sådan övervakning av bankkonton som är möjlig, dvs. huvud- sakligen i efterhand, kan alltså hanteras inom ramen för den nu nämnda uppgiftsskyldigheten. I fråga om krav på ansökans innehåll och förfarandet i övrigt bör samma bedömning göras som i fråga om information om bankkonton, se avsnitt 5.2.2, och därmed inga särbestämmelser införas i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. För att inte skada utredningen föreskriver artikel 4 att medlemsstaterna skall säkerställa att banken inte för bankkunden eller annan tredje person avslöjar att överföring av information enligt artiklarna 13 har skett eller att en utredning pågår. Hur detta skall gå till lämnas till respektive stat att avgöra. Den tystnadsplikt angående enskildas förhållanden som gäller för alla kreditinstitut enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse gäller normalt inte i förhållande till kunden själv (se 1 kap. 10 §). Det är dock inte uppgifter om sådana förhållanden som är föremål för den nu aktuella artikeln. I stället är det uppgifter om att kundinformation har lämnats till åklagare inom ramen för en förundersökning eller ett ärende om internationell rättslig hjälp i brottmål som avses. Nuvarande regler i lagen om bank- och finansieringsrörelse (och i andra lagar där bestämmelser om sådan uppgiftsskyldighet har införts) saknar föreskrifter som hindrar kreditinstitutet från att upplysa kunden om att uppgifter lämnats till undersökningsledare eller åklagare. Det finns inte heller någon reglerad möjlighet att i det enskilda fallet förbjuda kreditinstitutet att upplysa kunden eller annan om att uppgifter lämnats Åklagare brukar däremot regelmässigt uppmana institutet att inte informera kunden. I den mån ett formellt förhör genomförs, t.ex. med en banktjänsteman, kan ett s.k. yppandeförbud meddelas med stöd av 23 kap. 10 § fjärde stycket . Förbudet gäller dock bara den som medverkat i förhöret. Särskilda bestämmelser om meddelandeförbud för banker m.fl. finns i 11 § lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och 10 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. gäller skärpta regler mot penningtvätt och lagändringarna avser även föreskrifterna om meddelandeförbud (prop. 2003/04:156, bet. 2004/05:JuU7, rskr. 2004/05:70, SFS 2004:1182). Den nu aktuella lagstiftningen är dock särskilt avsedd för penningtvätt respektive viss, särskilt allvarlig brottslighet. Tillämpningsområdet för det meddelandeförbud som följer av dessa lagar är därmed inte så generellt som artikel 4 förutsätter. Sekretess som föreskrivs i artikel 4 är alltså inte säkerställd genom nuvarande regler och det finns ett behov av kompletterande bestäm- melser om meddelandeförbud, vilka bör ges i lag (se avsnitt 6.11). 5.2.6Informationsskyldighet och förenklade ansökningar I artikel 5 finns en bestämmelse om informationsskyldighet för myndig- heter i den anmodade staten som är avsedd att tillämpas generellt. Den gäller alltså för alla former av rättslig hjälp som lämnas inom EU. Den behöriga myndigheten i den anmodade staten skall upplysa sökanden om det vid verkställighet av en ansökan om rättslig hjälp framkommer att det vore lämpligt att vidta ytterligare åtgärder som inte omfattas av eller som inte kunde specificeras i den ursprungliga ansökan. Det kan vara fråga om åtgärder såväl i den anmodade staten som i en annan stat. Om det är fråga om kompletterande åtgärder i den anmodade staten kan det förenklade ansökningsförfarandet i artikel 6 tillämpas. För kompletterande åtgärder i samma brottsutredning eller förfarande krävs det inte att en fullständig ansökan görs på nytt utan det räcker med en hänvisning till den tidigare ansökan samt de ytterligare uppgifter som är nödvändiga (punkt 1). Förenklade ansökningar skall kunna ske även när rättslig hjälp lämnas genom direktkontakter mellan olika myndigheter. Det får också ske direkt när en behörig företrädare för den ansökande myndigheten är på plats i den anmodade staten i samband med att den ursprungliga ansökan verkställs (punkt 2). och får kräva att vissa ansökningar, även förenklade sådana, alltid skall lämnas via dess centralmyndighet (se artikel 6.3 EU- konvention). Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål omfattar föreskrifter om direktkontakter mellan åklagare och domstolar i olika länder och flexibla regler om vad en ansökan om rättslig hjälp bör innehålla. Det är möjligt att göra avsteg från föreskrifterna om ansökans innehåll enligt 2 kap. 4 §. De är utformade på ett sådant sätt att en kompletterande ansökan som inte innehåller all den information som en ansökan normalt bör innehålla kan godtas om uppgifterna ändå är tillgängliga. gifter som skall lämnas i ansökningar om vissa specifika åtgärder, t.ex. i Prop. 2004/05:144 en ansökan om kvarstad eller beslag enligt 4 kap. 14 §, kommer dock att behövas även när åtgärden begärs i en kompletterade ansökan. Inget i artikel 6 hindrar dock att kompletteringar krävs enligt 2 kap. 9 § om informationen inte finns med i den ursprungliga ansökan. Myndigheter i en EU-medlemsstat eller i eller får, enligt 2 kap. 6 § andra stycket, göra en ansökan om rättslig hjälp direkt hos den behöriga svenska åklagaren eller domstolen. Detta gäller oavsett om det är fråga om en ursprunglig eller en kompletterande ansökan. Inget hindrar att detta sker i samband med att företrädare för den utländska myndigheten befinner sig i . Reglerna i 2 kap. 4 § om ansökans innehåll skall, enligt 3 kap. 1 §, också tillämpas för svenska ansökningar om rättslig hjälp om inte annat följer av en för bindande, internationell överenskommelse. Nuvarande svenska regler uppfyller därmed de skyldig- heter som följer av artikel 6 och inga lagändringar behövs. I 2 kap. 8 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål finns också bestämmelser om underrättelseskyldighet för den svenska åklagare eller tingsrätt som handlägger ärendet. Reglerna omfattar dock inte uppgifter av det slag som avses i artikel 5. Det finns därmed ett behov av kompletterande bestämmelser (se avsnitt 6.2). Tilläggsprotokollet innehåller bestämmelser som inskränker eller helt upphäver vissa traditionella vägransgrunder för rättslig hjälp i brottmål.