prop · GS03118 · 2005-03-22 00:00:00 — ventionens artikel om skadeståndsfrågor). I sådant fall får tolkningen tills vidare utgå från varje lands rättsliga begreppsbildning. mot förmodan uppstå får de lösas senare då man kan bedöma vari åsikts- skillnaderna i så fall består. För länder som , där tobakens skadeverkningar redan uppmärk- sammats och där det redan finns lagstiftning på de flesta områden, inne- bär konventionen bara små förändringar på det nationella planet. 2004/05:118 med att utveckla ramkonventionen avses emellertid fortsätta med bl.a. utarbetande av kompletterande protokoll där mera detaljerade bestäm- melser kan komma att beslutas för vissa områden. Sådana protokoll kan komma att medföra behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder om önskar ansluta sig till dem. EU-länderna uppträdde gemensamt i WHO-förhandlingen, detta för att innehållet i konventionen berör såväl EG-rätten som nationell lagstift- ning. Inför varje förhandlingsomgång förbereddes gemensamma stånd- punkter i de frågor som skulle komma upp. Ordförandelandet och EU- kommissionen framförde sedan dessa ståndpunkter och hävdade EU:s intressen i förhandlingen. Såväl EG som EU:s medlemsstater är parter i konventionen. Detta på- verkar dock inte röstantalet vid partskonferensen, dvs. den organisation som upprättas mellan parterna till konventionen. Under respektive förslags- respektive bedömningsavsnitt redovisas konventionen översiktligt varvid tonvikten läggs vid sådana artiklar som berör nationella förhållanden och som har betydelse för svensk lagstift- ning. För närmare uppgifter hänvisas till konventionstexten (bilaga 1). Konventionen är disponerad i en ingress samt tio delar med olika typer av bestämmelser. De konkreta förpliktelserna som bl.a. berör den natio- nella lagstiftningen återfinns företrädesvis i del III och IV. 5.2EG: s rättsakter De två EG-rättsakter för vilka utredningen hade att lämna förslag till nationellt genomförande gäller båda marknadsföring av tobaksvaror. Rådsrekommendation 2003/54/EG tar även upp vissa andra frågor. Ut- formningen av dessa rättsakter skall ses i ljuset av det tidigare EG-direk- tivet om tobaksreklam (98/43/EG) av , vilket ogiltig- förklarades av (mål C376/98 och C74/77). Domstolens dom har haft avgörande betydelse för det nya direktivets utformning. 5.2.1Europaparlamentets och rådets direktiv /33/EG Direktiv /33/EG har till syfte att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för tobaksvaror och främjande av dessa varor i tidningar och andra tryckta publikationer, i radiosändningar, i informationssamhällets tjänster och genom sponsring till förmån för tobaksvaror, inklusive gratisutdelning. I direktivets ingress framhålls att WHO:s ramkonvention om tobakskontroll är på väg att förhandlas fram och att bindande internationella regler i denna konvention kompletterar reglerna i direktivet. Enligt direktivet avses med beteckningen reklam varje form av kom- mersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara. Med sponsring avses enligt direktivet varje form av offentligt eller privat bidrag till ett evenemang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara. Denna definition ligger nära den som används i konventionen. Utanför direktivets räckvidd faller s.k. indirekt reklam. Avsikten med direktivet är att säkerställa fri rörlighet för berörda medier och därmed förknippade tjänster samt att undanröja hinder för den inre marknadens sätt att fungera. Direktivet innebär i första hand förbud mot reklam av tobaksvaror i tidningar och andra tryckta publika- tioner. För att säkerställa rörligheten för medierna på den inre marknaden måste tobaksreklamen på denna marknad begränsas till veckotidningar och tidskrifter som inte är avsedda för allmänheten. Undantaget skall där- för gälla publikationer avsedda enbart för yrkesverksamma inom tobaks- industrin och publikationer som trycks och ges ut i tredje land och som inte i första hand är avsedda för gemenskapens marknad (artikel 3.1). Informationssamhällets tjänster liksom radiotjänster bedöms vara särskilt attraktiva och tillgängliga för unga konsumenter. Tobaksreklamen i dessa bedöms i sig vara gränsöverskridande och bör därför regleras på gemen- skapsnivå. I direktivet finns således föreskrifter om förbud mot tobaks- reklam i dessa medier och om att radioprogram inte får sponsras av vissa företag i tobaksnäringen (artikel 3.2, 4.1 och 4.2). Medlemsstaternas lagstiftning när det gäller sponsring till förmån för tobaksvaror bedöms i vissa fall också problematisk. Bestämmelserna om sådan sponsring med gränsöverskridande verkan anses leda till en bety- dande risk för snedvridning av konkurrensen. För att undanröja sned- vridningen skall medlemsstaterna förbjuda sponsring för verksamhet eller evenemang som har gränsöverskridande verkan (artikel 5.1). Vidare skall gratisutdelning av tobaksvaror i samband med sådana evenemang också förbjudas (artikel 5.2). Sponsring av evenemang eller verksamhet till förmån för tobaksvaror utan gränsöverskridande verkan faller dock utanför direktivets räckvidd. Medlemsstaterna förutsätts enligt ingressen till direktivet vidta åtgärder för att säkerställa kontrollen av genomförandet av de bestämmelser som antas med stöd av direktivet i enlighet med nationell lagstiftning och viss gemenskapsrätt på området. Medlemsstaterna skall bl.a. fastställa regler om påföljder för överträdelser av de nationella bestämmelserna. Dessa påföljder måste vara effektiva, proportionella och avskräckande (artikel 7). I direktivets ingress (punkt 18) anges att de grundläggande rättigheterna respekteras och att de principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna iakttas. Direktivet anges särskilt avse att säkerställa respekten för den grundläggande rätten till yttrandefrihet. Vidare förutsätts (punkt 12) att staterna, med förbehåll för EG-fördraget, behåller behörigheten att reglera frågor som faller utanför direktivets räckvidd. Det gäller exempelvis indirekt reklam och sponsring av evenemang eller verksamheter utan gränsöverskridande verkan. skall den reglering som är nödvändig ha trätt i kraft (artikel 10.1). Det upphävda direktivet om tobaksreklam 98/43/EG antogs det tidigare EG-direktivet om tobaksreklam, och rådets direktiv /43/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och spons- ring till förmån för tobaksvaror. Det direktivet var betydligt mera långtgående än det nu aktuella direk- tivet och innebar ett förbud mot varje form av reklam eller sponsring för att främja en tobaksvara (artikel 3.1) Med detta avsågs varje form av och medel för reklam, förutom TV-reklam som omfattades av rådets direktiv /552/EEG av om samordning av vissa bestämmel- ser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (TV-direktivet). Vid genomförandet av direktivet i svensk rätt gav det upphävda direk- tivet upphov till diskussioner om direktivets förenlighet med de svenska grundlagarna (se Lagrådets yttrande i regeringens proposition Indirekt tobaksreklam (prop. 1999/2000:111 s. 66 ff.). Lagrådet uttalade att direk- tivets reklambegrepp gick längre än begreppet kommersiell annons. En- ligt 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen (TF) punkt 1 gäller utan hinder av TF vad som i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror. Motsvarande undantag för förbud mot sådan marknadsföring i andra framställningar än tryckta skrifter finns i 1 kap. 12 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Lagrådet anförde att direktivet inte gick att genomföra utan att TF och YGL ändrades eller att de i dessa grundlagar skyddade medierna lämnades utanför den före- slagna regleringen såvitt gällde sådana framställningar som inte omfatta- des av undantagen från grundlagsskyddet. Med anledning av lagrådets kritik, föreslog regeringen att det skulle klargöras i bestämmelserna om marknadsföring att dessa inte skulle tillämpas i den utsträckning detta skulle strida mot bestämmelserna om tryckfrihet och yttrandefrihet i TF och YGL. överlämnade regeringen propositionen Indi- rekt tobaksreklam m.m. (prop 1999/2000:111) till . I proposi- tionen föreslogs ändringar i tobakslagen (1993:581) i syfte att genomföra ovan nämnda direktiv. väckte talan om ogiltigförklaring av direktiv /43/EG vid (mål C-376/98). ogiltigförklarade direktivet på grund av att gemen- skapslagstiftaren saknade behörighet att anta direktivet med stöd av de åberopade bestämmelserna som avser upprättandet av den inre markna- den, etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster. Med anled- ning härav återkallade regeringen propositionen (skr. 2000/01:17). 5.2.2Rådets rekommendation av om förebyggande av rökning och initiativ för en effektivare tobakskontroll (2003/54/EG) Rådet har, enligt EG-fördragets artikel 152.4, möjlighet att anta rekom- mendationer avseende nationella förhållanden som inte kan anses vara av gränsöverskridande karaktär. Dessa rekommendationer är inte juridiskt bindande, men politiskt vägledande. Den här aktuella rådsrekommendationen ger rekommendationer att nationellt anta lämpliga lagar och/eller andra författningar, i överens- stämmelse med nationell praxis och nationella förhållanden, för att för- hindra tobaksförsäljning till barn och ungdomar. Förslag ges på olika sätt att genomföra detta. - Att medlemsstaterna bör kräva att om det nationellt finns en lägsta Prop. 2004/05:118 ålder för inköp av tobaksvaror skall säljaren kontrollera detta, -att undanta tobaksvaror från självbetjäning i butiker, -att anta sådan reglering som begränsar tillgången till tobaksautomater till platser dit endast personer som uppnått den lägsta ålder för inköp av tobaksvaror som fastställs i nationell lagstiftning ges tillträde, alternativt, -att på annat lika effektivt sätt reglera tillgången till de tobaksvaror som säljs i sådana automater, -att försäljning av tobaksvaror oavsett försäljningssätt begränsas till vuxna, samt, -att förbjuda försäljning av sötsaker och leksaker avsedda för barn till- verkade med en klar avsikt att produkten och/eller dess förpackning till utseendet skall likna en tobaksvara. 6 tillträde till konventionen Regeringens förslag: godkänner Världshälsoorganisa- tionens ramkonvention om tobakskontroll. Skälen för regeringens förslag: Enligt 10 kap. 2 § regeringsformen får regeringen inte ingå bindande överenskommelser utan att har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller i övrigt gäller ämne i vilket skall besluta. Detsamma gäller om överenskommelsen är av större vikt. Enligt regeringens uppfattning är den nu aktuella konventionen av sådan vikt att den redan på grund härav bör underställas för god- kännande. Som har angivits utgör ramkonventionen en bas för det globala arbetet med tobakskontroll. Den globala ökningen av tobakskonsum- tionen leder till en ökad ohälsa. Globalt samarbete är avgörande för att arbete mot ohälsa orsakad av tobak skall bli framgångsrikt, eftersom faktorer som påverkar tobakskonsumtionen i allt större utsträckning är gränsöverskridande. Konventionen utgör ett stöd och en vägledning till enskilda stater att utveckla nationell lagstiftning och visar på hur olika de faktorer som påverkar tobakskonsumtionen kan hanteras. Länderna kan ha strängare nationell lagstiftning. Protokoll kan komma att utvecklas för frågor som behöver regleras mer detaljerat. Reservationer kan inte lämnas till konvention. Endast konventionsparter kommer att kunna ansluta sig till framtida protokoll. 7.1WHO:s ramkonvention för tobakskontroll och och rådets direktiv /33/EG bör tolkas på likartat sätt Regeringens bedömning: WHO:s ramkonvention för tobakskontroll och och rådets direktiv /33/EG bör tolkas på ett likartat sätt. Utredarens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Delar utredarens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Direktiv /33/EG och råds- rekommendationen 2003/54/EG skall ses mot bakgrund av den pågående förhandlingen i WHO om ramkonvention om tobakskontroll. Direktivet och rådsrekommendationen utgjorde grund för EU:s gemen- samma ståndpunkt för EU:s agerande i WHO-förhandlingen. Den slutliga konventionstexten har, av utredningen, bedömts förenlig med EG-rätten. I rådsbeslutet /513/EG avseende anslutning till ramkonventionen för den del som avser EG-rätten dras också slutsatsen att ingen förändring krävs av EG-rätten. Regeringen anser mot bakgrund av ovanstående att man bör kunna utgå från att det inte finns några egentliga motsättningar mellan å ena sidan och å andra sidan direktiv /33/EG, trots olika principiell utformning och vissa skillnader t.ex. i fråga om defini- tionerna. Det är samma företeelser som lyfts fram i de båda dokumenten, även om konventionen täcker in ett bredare område än direktivet. Enligt utredningens mening är det rimligt att vid det nationella genomförandet tolka ramkonventionen och direktiv /33/EG på likartat sätt. Rege- ringen ansluter sig till denna bedömning. Skillnaderna i uttryckssätt bör, enligt regeringens förmenande, snarare ses som ett uttryck för att kon- ventionen är ett förhandlingsresultat inom en global förhandling medan EG-rättsakten är resultatet av en förhandling mellan 15 länder inom Europeiska unionen. Regeringens förslag: På varje försäljningsställe för tobaksvaror skall det finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om för- budet mot att sälja eller lämna ut sådana varor till den som inte har fyllt . Tobaksvaror som säljs till konsumenter skall tillhandahållas på ett sådant sätt att ålderskontrollen kan genomföras. Detta gäller när för- säljningen sker genom automat, via postorder eller liknande. Tobaksvaror som säljs till konsumenter får inte tillhandahållas i form av lösa cigaretter eller i förpackningar om färre än 19 cigaretter. Regeringens bedömning: Det saknas anledning att lagstifta om förbud för minderåriga att sälja tobaksvaror. Utredarens förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredaren har dessutom föreslagit ett självbetjä- ningsförbud, samt att förpackningar med cigaretter om tio eller färre inte skall få säljas. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna uppskattar en förstärkning av skyddet för minderåriga och att 18-årsgränsen skall tas på allvar. Förbudet mot självbetjäning avslås av bl.a. och i (LO) då det anses medföra snedvriden konkurrens och orimlig arbetsmiljö. Bland annat Hovrätten för övre och () avslår förslaget om paket- storlek, då detta avviker från EU:s rekommendation. Införande av licen- siering som en ytterligare åtgärd förespråkas av exempelvis FHI och LO. Bakgrund: Artikel 16 i WHO:s ramkonvention om tobakskontroll handlar om försäljning av tobaksvaror till och av minderåriga. Med minderåriga förstås personer under den ålder som kan vara bestämd i nationell rätt eller annars . Parterna skall vidta effektiva åtgärder för att förbjuda försäljning av tobak till minderåriga. Dessa åtgärder kan om- fatta krav på dels tydlig skyltning inne på försäljningsställen med infor- mation om försäljningsförbudet, dels kontroll av köpares ålder i tvek- samma fall (punkt 1 a), förbud mot försäljning av tobaksvaror på så sätt att de är direkt tillgängliga, t.ex. på butikshyllor (punkt 1 b), förbud mot tillverkning och försäljning av godsaker, leksaker eller annat som har form av tobaksvaror och tilltalar minderåriga (punkt 1 c), och säkerstäl- lande av att tobaksvaruautomater inte är tillgängliga för minderåriga (punkt 1 d). Parterna skall vidare bemöda sig om att förbjuda försäljning av lösa cigaretter eller cigaretter i små förpackningar (punkt 3). Tobaks- varuautomater återkommer i punkt 5, enligt vilken en stat kan avge en skriftlig bindande deklaration om sitt åtagande att förbjuda sådana auto- mater. Punkt 6 kräver effektiva åtgärder inbegripet påföljder för försäl- jare och distributörer för att säkerställa förpliktelserna i punkterna 15. Enligt punkt 7 slutligen bör parterna i förekommande fall vidta åtgärder för att förbjuda att tobaksvaror säljs av minderåriga. Skälen för regeringens förslag och bedömning Att förhindra att barn och ungdomar hamnar i tobaksberoende är ett av tobakslagens (1993:581) viktigaste syften. Även i WHO:s ramkonven- tion om tobakskontroll har denna fråga fått stort utrymme. FN:s konvention om barnets rättigheter som anslöt sig utgör ytterligare ett skäl. Artikel 24 i anger att konventionsstaterna erkänner barnets rätt att åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa. Enligt 12 § tobakslagen får tobaksvaror inte säljas till eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt . Den som lämnar ut tobaksvaror skall också förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder. Om det finns särskild anledning att anta att en tobaksvara är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt får varan inte lämnas ut. Enligt 13 § tobakslagen får en tobaksvara endast föras in i landet av den som har fyllt . I nuvarande 12 a § tobakslagen anges att den som i sin närings- verksamhet säljer tobaksvaror till konsumenter skall anmäla försälj- ningen hos den kommun där försäljningen sker. Skälet för att denna paragraf infördes var att bestämmelserna om 18-årsgränsen inte efter- levdes tillräckligt väl och att man därför önskade bättre förutsättningar för tillsyn och information, jfr prop. Vissa tobaksfrågor (prop. 2001/02:64 s. 47 f.). Regeringen ansåg att det behövdes åtgärder som kunde bidra till att underlätta och effektivisera kontrollen. Det har dock visat sig att minderåriga fortfarande har lätt att komma över tobak. Regeringen anser att ålderskontrollen behöver bli bättre. På varje försäljningsställe skall därför finnas en tydlig och klar skylt som informerar om förbudet att sälja eller lämna ut tobak till person som inte har fyllt . Detta anges i 12 § tobakslagen. Detta kommer att bistå personalen och öka kunskapen om lagen. Däremot finns det inte till- räckliga skäl att införa ett totalt självbetjäningsförbud mot bakgrund av de olägenheter det skulle innebära, bl.a. för personalens arbetsmiljö och även till exempel brandskyddshänsyn. Mot bakgrund av att tobak försäljs vid försäljningsställen av olika karaktär, så skulle det även kunna få kon- kurrenssnedvridande effekter. Det är oroande att det är så lätt för så många under att komma över tobaksvaror. Regeringen har också regleringsbrev till understrukit betydelsen av att arbetet med tillsynen över efterlevnaden av tobakslagens regler om att inte försälja tobaksvaror till person stärks och förbättras. Branschen har här ett stort ansvar. Regeringen följer denna utveckling noga, om inte efterlevnaden förbättras kan regeringen komma att återkomma. gäller åldersgränsen för utlämnande av tobaksvaror i näringsverksamhet även om tobaken tillhandahålls i en automat. Rege- ringen har erfarit att kännedomen om gällande reglering är låg hos till- synsmyndigheterna, såväl hos lokala som regionala. Det behöver därför införas en reglering i tobakslagen som tydliggör att den gällande ålders- gränsen även omfattar försäljning av tobaksvaror via försäljnings- automater. Detta görs genom en ny 12 a § i tobakslagen. På detta sätt kommer det också att tydliggöras att åldersgränsen gäller oberoende av försäljningssätt, tex. distanshandel eller via Internet. Förbud att sälja cigaretter i små förpackningar Av punkt 2 f i rådsrekommendation 2003/54/EG följer att förpackning- arna inte bör få innehålla färre än 19 cigaretter. Med hänsyn främst till ramkonventionens syfte att göra det svårare för barn och ungdomar att köpa cigaretter ansåg utredningen dock att det vore rimligt att lägga gränsen vid förpackningar som innehåller tio cigaretter eller färre. Detta förslag har kommenterats av många remissinstanser. Hovrätten för övre , , Statens folkhälsoinsti- tut, i , i län, En Rökfri Generation, Yrkesföreningar mot tobak och Valentingruppen anser att utredningens förslag bör bytas ut mot antalet 19, i enlighet med råds- rekommendationen. Spel- och Servicehandlarna förordar i stället en höj- ning av minimiskatten på lågpriscigaretter. Den uppfattningen delas av menar att förbudet endast skall avse försäljning av enstaka cigaretter. anser att förpackningar med färre än tio cigaretter skall få förekomma. Regeringen anser att det är angeläget att minska nyrekryteringen av rökare, särskilt bland barn och unga. Det finns därför anledning att införa en sträng reglering när det gäller förpackningens storlek. Eftersom det finns en EU-rekommendation, som är rådgivande, bör ansluta sig till den i rådsrekommendationen angivna förpackningsstorleken. Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen ett förbud i en ny 12 b § i tobakslagen att försälja cigaretter i förpackningar om färre än 19 cigaretter. På grund av gällande bestämmelser i tobakslagen om krav på bl.a. pris- märkning och varningstexter på cigarettförpackningar, är det förbjudet att sälja lösa cigaretter. Även i denna del föreslås dock ett för- tydligande i tobakslagen. Efter det att regeringens förslag hade remitterats till Lagrådet har det inkommit yrkanden om att ikraftträdandet av denna lagändring skall ske först vid utgången av 2005. Regeringen föreslår därmed att tobaksvaror i förpackningar om färre än 19 cigaretter får fortsätta att tillhandahållas konsumenter längst till utgången av 2005. Åldersgräns för den som säljer tobaksvaror Utredningen har bedömt att det inte finns anledning att i lag förbjuda person att försälja tobaksvaror. I 5 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bestämmelser som syftar till att minderåriga skall skyddas i arbetslivet. Enligt 5 kap. 3 § första stycket arbetsmiljölagen får således en minderårig inte anlitas för att utföra arbete på ett sätt som medför risk för olycksfall eller för överansträngning eller annan skadlig inverkan på den minderåriges hälsa eller utveckling. Arbetarskydds- styrelsen har beslutat vissa föreskrifter om minderåriga (1996:1). Föreskrifterna har meddelats med stöd av 18 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166). Enligt 2 § i dessa föreskrifter skall arbetsuppgifter för minderåriga väljas med stor omsorg. Särskild hänsyn skall tas till den minderåriges fysiska och psykiska förutsättningar för arbetet. Betryg- gande säkerhet skall ges mot bl.a. olycksfall och andra förhållanden som kan medföra skadlig inverkan på den minderåriges hälsa eller utveckling i fysiskt, psykiskt eller socialt avseende. Vidare sägs att den som anlitar en minderårig skall se till att arbetet sker under ledning och tillsyn av lämplig person samt försäkra sig om att det finns tillfredställande rutiner för hur minderåriga skall introduceras och handledas. Arbetarskydds- styrelsen har utfärdat allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna om minderåriga. Föreskrifterna innebär en anpassning till EG-direktiv bl.a. i fråga om farligt arbete, hälsokontroll och arbetstider samt undan- tagsbestämmelser. Vissa arbeten, kan enligt dessa allmänna råd, innebära en oacceptabel påfrestning från psykisk eller social synpunkt. Exempel kan vara att arbeta helt ensam utan kontakt med arbetskamrater eller handledare. När det gäller ensamarbete finns även särskilda regler för minderåriga i Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om ensamarbete (AFS 1982:3). I enlighet med dessa får minderåriga inte anlitas för riskfyllt eller starkt psykiskt påfrestande ensamarbete. Exempel härpå kan vara arbete som innebär överfallsrisk, t.ex. ensamarbete i kvällsöppna butiker, kiosker eller liknande (jfr Arbetarskyddsstyrelsens allmänna råd om till- lämpningen av föreskrifterna, AFS 1996:1, om minderåriga). Länsrätten i ifrågasätter om det inte finns anledning att lag- Prop. 2004/05:118 stifta om förbud för minderåriga att sälja tobaksvaror, och menar att man saknar underlaget för utredningens bedömning.