prop · GS03175 · 2005-07-07 00:00:00 — Här kan jämföras med att det enligt alkohol- lagen (1994:1738) för detaljhandel med spritdrycker m.m. skall finnas ett särskilt för ändamålet bildat bolag som staten äger, eller med att be- stämmelser i lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område endast kan tillämpas på en aktör, nämligen det program- företag som ensamt har rätt att sända reklam i TV-program med analog sändningsteknik. Dessutom är lagförslaget utformat så att det är tillämpligt inte bara på den befintliga nationella toppdomänen se, utan även på andra till- kommande nationella toppdomäner för . En sådan utveckling är visserligen inte sannolik, men kan inte uteslutas. När RFC 1591 (se avsnitt 16.1.4 och 16.2) skrevs gjordes bedömningen att det var extremt osannolikt att fler toppdomäner skulle införas. tog ICANN ett principbeslut om att ett antal nya generiska topp- domäner skulle införas. Det är med andra ord svårt att förutsäga utveck- lingen på området. Det har från många håll funnits ett intresse av att införa fler topp- domäner och 2001 beslutade ICANN att införa sju nya toppdomäner: biz, info, name, pro, museum, aero och coop. Ytterligare nya toppdomäner beräknas införas. Tio ansökningar om detta har inkommit till ICANN. Värt att notera är att två av ansökningarna omfattar geografiska begrepp, nämligen asia för och cat för i . De föreslagna toppdomänerna asia och cat är avsedda för personer och organisationer i de geografiska områdena. Även bland de ursprungliga nationella toppdomänerna har förändringar skett. Inom EU har beslut tagits om införandet av en gemensam topp- domän kallad eu (se avsnitt 16.1.6). Denna domän betecknas som en nationell toppdomän och inte som en generisk toppdomän, eftersom Prop. 2004/05:175 eu-koden finns med i ett annex till standarden ISO 3166-1. tillfördes en ny nationell toppdomän, nämligen ps. I samband med revideringen av GAC:s principer för delegering och administration av nationella toppdomäner har ytterligare förslag om nya nationella toppdomäner förts fram. Ett förslag om att i vissa fall använda tre-bokstavskoder i standarden ISO 3166-1, i fall SWE, har t.ex. diskuterats. Vissa länder har redan flera nationella toppdomäner. Så är fallet för bl.a. som har tre toppdomäner, betecknande , och . De två senare är dock inte i bruk. För finns som nämnts endast en utpekad nationell toppdomän, nämligen se. Det kan dock mot bakgrund av ovanstående alltså inte ute- slutas att fler toppdomäner som avser nationen kan komma att införas. Lagförslaget, som är tillämpligt även på sådana toppdomäner, kan även av detta skäl inte sägas stå i strid med regeringsformens krav på föreskrifters generella utformning. Denna bedömning påverkas inte av att lagen i praktiken för överskådlig tid endast kommer att vara tillämplig på toppdomänen se. I GAC:s principer är utgångspunkten att en organisation, ett bolag eller en fysisk person förordnas av regeringen att utöva förtroendeuppdraget att hantera en nationell toppdomän (se t.ex. artikel 3.7 eller 4.2.4). För- delen med att staten utser en administrativt ansvarig är att det skapas en legitimitet och öppenhet genom tillsättningsförfarandet. Det kan också närmare föreskrivas vad som skall uppfyllas för att någon skall kunna komma i fråga för uppgiften. Genom att staten tillsätter eller utser en administrativt ansvarig uppkommer även verkningsfulla möjligheter till sanktioner mot den som inte uppfyller de kriterier som gäller för verk- samheten. Den yttersta sanktionen skulle då vara att staten utser någon annan. Emellertid finns det skäl mot att ge staten uppgiften att utse den som skall ansvara för administrationen av en nationell toppdomän. De som är ansvariga för administrationen av nationella toppdomäner har erhållit sina uppdrag på olika sätt. Så kan ha skett genom muntliga överens- kommelser eller genom skriftliga avtal. Som en generell princip gäller för såväl nationella som generiska toppdomäner att administrationen har sin utgångspunkt i privaträttsliga förhållanden. Att administrationen av nationella toppdomäner utvecklats till ett allmänt intresse innebär inte i sig att administrationens privaträttsliga karaktär förändrats. Den ökade samhällsbetydelsen av Internetanvändningen har inte visat på något behov av förändringar i detta hänseende. Också från praktisk synpunkt finns det skäl som talar mot att staten skall utse den administrativt ansvarige för administrationen av topp- domänen. För att erhålla uppgiften att administrera en nationell topp- domän krävs godkännande och verkställande med hjälp av ICANN och i form av en delegering införd i databasen för den högsta nivån i domännamnssystemet. Det går alltså inte att genom nationell lagstiftning, som överlåter åt staten att utse vem som skall administrera en nationell toppdomän, säkerställa att ett sådant beslut verkligen kan effektueras, även om det finns en övervägande Prop. 2004/05:175 sannolikhet för att så skall bli fallet. Lagen bör därför inte nu innehålla någon regel om utseende av eller bemyndigande för någon att utöva uppdraget att administrera en topp- domän. Den bör endast ange vad den administrativt ansvarige skall upp- fylla vid utövandet av verksamheten. Uppdraget att administrera en nationell toppdomän i kommer därför alltjämt att utföras med stöd av den befogenhet som kan härledas ur delegeringen av topp- domänen från , numera ICANN. Skulle den som är administrativt ansvarig missköta sitt uppdrag kan staten inte ensidigt bestämma att någon annan skall utföra uppdraget. En sådan åtgärd förutsätter att ICANN och beslutar att dirigera om den s.k. rotservern. I konsekvens härmed och av skäl som utvecklas närmare i avsnitt 16.9 finns det inte heller anledning att i lagen reglera upphörandet av administratörens verksamhet. Mot denna bakgrund finner regeringen, liksom utredningen, att admi- nistrationen av en nationell toppdomän för inte, trots det bakom- liggande offentliga intresset, kan anses utgöra en offentlig förvaltnings- uppgift. Administrationen kan följaktligen därmed inte heller anses ut- göra myndighetsutövning. har ställt sig tvivlande till denna slutsats och därvid hänvisat till utredningens förslag till bestämmelser om att administratören i vissa fall får avregistrera eller överföra domännamn. Som kommer att framgå i det följande (avsnitt 16.8) föreslår regeringen emellertid inte någon sådan reglering. Detta innebär inte att staten blir utan inflytande på frågan om vem som skall administrera en nationell toppdomän för . Mot bakgrund av vad som anges ovan är det rimligt att anta att staten kommer att spela en avgörande roll om en ny toppdomän för införs eller en omdele- gering skall ske för den befintliga. 16.7Krav på teknisk drift och offentligt register Regeringens förslag: Domänadministratören skall vara skyldig att bedriva verksamheten på ett säkert och effektivt sätt i allmänhetens intresse och uppfylla vissa angivna övergripande driftsäkerhetskrav. Regeringen eller en tillsynsmyndighet skall kunna meddela före- skrifter om närmare krav på administratören vad gäller driften. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak huvudsakligen med regeringens. De övergripande driftsäkerhetskraven är i viss mån annor- lunda utformade. Dessutom föreslås att regeringen eller, efter rege- ringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten skall kunna meddela undan- tag från kraven. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna instämmer i utredarens förslag. understryker vikten av att det införs krav på kontroll av de personer som sköter driften. anser att det för den långsiktiga tryggheten är välkommet med en lagstiftning som fastslår en miniminivå för teknisk säkerhet. menar att val av teknik inte kan vara föremål för lagstiftning på det sätt som utredningen föreslår, då sådana val snarare är resultatet av standardisering. anför stiftelsen att den inte motsätter sig en reglering motsvarande den som gäller för operatörer inom el-, tele-, transportsektorerna, vilket skulle inbegripa vissa regler om teknisk standard. Skälen för regeringens förslag Praxis vid administrationen av toppdomäner är att följa de standarder som utarbetats av olika standardiseringsorgan, t.ex. Internet Task Force (IETF). Sammanfattningsvis kan dessa standarder sägas innebära att i uppgiften att administrera toppdomäner ligger bl.a. att driva relevanta databaser och därtill hörande offentliga söktjänster (s.k. whois), att godkänna ombud, att driva namnservrar för toppdomänerna samt att tillgängliggöra och distribuera zonfiler för dessa. Zonfiler är filer med domännamn och namnserverposter som behövs för toppdomäners tekniska funktion. Till detta kommer uppgiften att tilldela och registrera domännamnen samt information om bl.a. vilka som är ansvariga för en registrerad huvuddomän och vilka namnservrar som skall hålla domän- namnet operativt. En grundläggande del av verksamheten är den tekniska driften av den s.k. DNS-tjänsten, dvs. att översätta mellan domännamn och IP-adresser samt att tillhandahålla information från domännamnssystemet på begäran av användaren vid adressering på Internet. () har på regeringens uppdrag utrett vilka funktioner som har betydelse för god säkerhet i domännamnssystemet. I rapporten toppdomäner, vilka funktioner har betydelse för god säkerhet i domännamnssystemet? framför PTS följande. Tillgång till och erhållande av korrekt DNS-information från namnservrar för topp- domäner är avgörande för åtkomst till olika domännamn som registrerats av företag, organisationer och enskilda. Systemet är alltså avgörande för användares åtkomst till webbplatser och e-post. Domänadministratören ansvarar för ett komplext system där ett antal betydelsefulla funktioner måste säkerställas för att kunna erbjuda och upprätthålla tjänster. Behovet av att domänadministratören följer den tekniska utvecklingen och arbetar förebyggande för att minska sårbarhet mot fysiska och logiska angrepp och störningar understryks särskilt. Domänadministra- tören bör ha en plan och beredskap för att bibehålla en hög servicenivå trots svåra påfrestningar. Enligt artikel 5.1.1 i GAC:s principer är den administrativt ansvarige för- troendeman för den delegerade domänen och är skyldig att tjäna såväl det lokala som det globala Internetsamfundet. I artikel 4.2.1 uppmuntras regeringen eller myndigheterna att se till att nationella toppdomäner administreras i det allmännas intresse i överensstämmelse med nationell offentlig policy och relevanta nationella lagar och bestämmelser. Av artikel 10.2.2.1 i GAC:s principer följer att den administrativt ansvarige för en nationell toppdomän skall ombesörja att de auktoritativa master- och slavnamnservrarna för toppdomänen hanteras och vidmakt- hålls på ett stabilt och säkert vis, så att användare inom hela Internet- systemet och alla underdomäner över vilka de utövar administrativ styr- ning kan slå upp namn inom toppdomänen. Enligt artikel 9.1.5 bör säkerheten och integriteten av innehållet i registerdatabasen tryggas. Med integritet torde avses förmågan att upp- rätthålla ett värde genom skydd mot oönskad förändring, påverkan eller insyn. I artikel 10.2.5 i de ursprungliga principerna ålades den administrativt ansvarige en skyldighet att följa ICANN:s riktlinjer i olika frågor, t.ex. om samverkansförmåga mellan en nationell toppdomän och andra delar av domännamnssystemet och Internet. Det är enligt artikel 6.1 i GAC:s principer en av ICANN:s huvudupp- gifter att upprätta de tekniska normer och den praxis som skall gälla för hanteringen av det globala domännamnssystemet. ICANN administrerar i detta syfte ett antal tekniska funktioner för Internet, bl.a. samordning av tilldelningen av sådana tekniska Internetparametrar som är nödvändiga för att bibehålla universell anslutningsbarhet i Internet samt annan verk- samhet som är nödvändig för att koordinera vissa funktioner för admi- nistrationen av domännamnssystemet. ICANN skall även utöva tillsyn över tillämpningen av de upprättade tekniska normerna m.m. En domänadministratör bör säkerställa att DNS-tjänsten är kontinuerligt tillgänglig. Den databas med domännamn, IP-adresser och andra data som behövs bör drivas på ett säkert och effektivt sätt och informationen bör distribueras till toppdomänens namnservrar. Anslutningsmöjlighet via Internetprotokollet till namnservrarna bör tillhandahållas dygnet runt. Zonfilen för den nationella toppdomänen samt korrekta och uppdaterade registreringsuppgifter bör fortlöpande hållas tillgängliga för att trygga driftstabiliteten. Den administrativt ansvarige bör vidare säkerställa att alla DNS-data är tillräckligt skyddade mot skada, manipulation eller förlust enligt bästa rimliga teknik. En aspekt av detta är att säkerställa deponering eller spegling av data som handhas av domänadministratören. Vidare bör de auktoritativa eller officiella master- och slavnamnservrarna för topp- domänen hanteras och vidmakthållas på ett stabilt och säkert sätt. Det bör finnas beredskap och kapacitet för att motstå olika former av störningar och attacker, t.ex. distribuerade tillgänglighetsattacker. Den utrustning som används för verksamheten bör ha en för detta ändamål lämplig nättopologisk, geografisk och organisatorisk spridning. För en närmare redogörelse för hot mot verksamheten och de åtgärder som vid- tagits beträffande toppdomänen se hänvisas till utredningens betänkande (SOU 2003:59, s. 131 ff.). Personalens kompetens är en nyckelfråga. Det bör finnas klara rutiner för verksamheten samt en organisation som har såväl tekniska som personella förutsättningar att klara de krav som administrationen av den nationella toppdomänen se kräver. Av vikt är också att det inom organi- sationen förekommer kontroll av de personer som skall utföra denna Prop. 2004/05:175 verksamhet. För en globalt fungerande och effektiv Internetanvändning är det vik- tigt att så många användare som möjligt kan nå varandra. För att så skall ske krävs att de system och den utrustning som används inom olika delar av Internet, oavsett var de är belägna, är kompatibla med varandra. Utvecklingen av tekniska standarder och efterlevnaden av dessa är därför av grundläggande betydelse. Domänadministratören bör därför vara skyldig att följa erkända standarder på området, t.ex. den standardisering som sker inom IETF (se närmare avsnitt 16.1.4). Det kan konstateras att det varken i GAC:s principer eller i de övriga relevanta dokument som utarbetats ställts upp några mätbara eller konkretiserade krav på den tekniska driften av en nationell toppdomän. Det är också svårt att närmare precisera sådana. Oaktat detta förhållande har den tekniska driften av den befintliga nationella toppdomänen för utförts på ett väl fungerande sätt. Mot bakgrund av det i tidigare avsnitt redovisade stora allmänna intresset av en väl fungerande Internet- användning bör det dock ges en övergripande reglering i den nya lagen. Det bör därvid slås fast att administrationen av nationella toppdomäner för skall utföras på ett säkert och effektivt sätt i allmänhetens intresse. Därutöver bör det av lagen framgå allmänt vedertagna övergripande krav på att den nödvändiga databasen etableras och att uppgifter distri- bueras till relevanta namnservrar, på att informationen i dessa är korrekt och lättillgänglig, på fungerande trafik mellan namnservrarna och Inter- net, på att ingående uppgifter får ett effektivt skydd samt på kompetent personal. I utredningen föreslås att det skall anges i lagen att administratören skall iaktta de internationella överenskommelser som anslutit sig till eller bestämmelser antagna med stöd av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Att administratören är bunden av EG-rätten eller andra i införlivade rättsakter på samma sätt som andra rätts- subjekt torde dock inte behöva anges särskilt. Däremot bör det anges att erkända standarder på området skall följas. Att närmare än så ange vilka specifika åtgärder som skall vidtas för att säkerställa driften bör inte ske. Regleringen bör inte slå fast val av teknik eller tekniska lösningar. Utvecklingen går snabbt och det är inte önskvärt att införa regler som försvårar användandet av den teknik och de metoder som vid varje tid är mest lämpliga för en säker och effektiv drift. Vissa tekniska krav bör dock vid behov kunna fastslås i föreskrifter av lägre dignitet, varför regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, till- synsmyndigheten bör kunna utfärda föreskrifter i frågan. Vid utarbetan- det av föreskrifter är det av yttersta vikt att tillsynsmyndigheten samråder med domänadministratörer, Internetoperatörer och andra berörda parter. Det saknas däremot skäl att regeringen eller tillsynsmyndigheten skall kunna meddela undantag från de övergripande kraven på driften. Regeringens förslag: Domänadministratören skall vara skyldig att föra ett register över domännamn under toppdomänen med bl.a. kontaktinformation om domännamnsinnehavaren samt att löpande upp- rätta säkerhetskopior av registeruppgifter. Uppgifterna i registret skall kunna hämtas utan avgift via Internet. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- slag. Det anges inte hur uppgifterna i registret skall hållas allmänt till- gängliga. Remissinstanserna: anser att förslaget om adressdatabas som även omfattar administrativt data som adresser och telefonnummer till domännamninnehavare är viktigt och bra och att detta behov bör överordnas nuvarande administratörs anspråk på data- basen som kundregister. menar att det ur ett säkerhetsperspektiv är viktigt att kontaktuppgifter finns tillgängliga t.ex. i en öppen maskinåtkomlig whois-tjänst. Skälen för regeringens förslag: I GAC:s ursprungliga principer föreskrevs i artikel 10.2.5 bl.a. en skyldighet för den administrativt ansvarige att följa ICANN:s riktlinjer i olika frågor, t.ex. om erhållande och vidmakthållande av och tillträde för allmänheten till riktig och uppdaterad kontaktinformation avseende dem som registrerar domän- namn. Som ett led i administrationen av en toppdomän samlas uppgifter in för flera syften. Delvis sker detta för att framställa den s.k. zonfilen som innehåller domännamn och namnserverposter. Zonfilen möjliggör den tekniska domännamnsuppslagningen (se avsnitt 16.7.1). För att tillhanda- hålla en offentlig söktjänst samlar domänadministratörerna också in uppgifter om dem som registrerat ett domännamn såsom namn på kontaktpersoner för domännamnet, telefonnummer, e-postadress och andra kontaktuppgifter. Dessutom samlas tekniska data in, t.ex. uppgift om de namnservrar som är kopplade till domännamnet. Genom den offentliga söktjänsten, vanligen benämnd whois, kan man alltså söka efter uppgifter om innehavare av domännamn. Domänadministratören samlar också in de uppgifter om domännamns- innehavare som är nödvändiga för t.ex. fakturering och förnyelse av domännamnsregistreringar. Möjligheten för alla att kunna söka i ett korrekt och tillförlitligt register är betydelsefull av flera anledningar. Ur teknisk synvinkel fyller tjänsten en viktig funktion, t.ex. för att komma i kontakt med ansvariga för datorer som sprider datavirus. Ett offentligt register har även betydelse ur ett konsument- och näringslivsperspektiv när det används för att kontrollera vem som innehar ett domännamn vid elektronisk handel eller när ett immaterialrättsligt intrång begåtts. Slutligen kan registret an- vändas av rättsvårdande myndigheter för att identifiera ansvariga för domännamn till vilka webbplatser med olagligt innehåll finns kopplade. Traditionen i Internetsammanhang är att whois-data finns offentligt tillgängliga på Internet i en sökbar databas. Beträffande toppdomänen se görs kontaktinformation tillgänglig för allmänheten genom den söktjänst som kan nås via NIC-SE:s webbplats. Som framgår ovan utgör söktjänsten en mycket viktig del av admi- nistrationen av en toppdomän. Det bör därför av lagen framgå en skyldighet att dels föra ett register, med angivande av vad som måste ingå i det, dels ge allmänheten tillträde till uppgifterna i registret. I enlig- het med praxis bör det sistnämnda ske genom att uppgifterna i registret kan sökas via Internet. De integritets- och sekretessfrågor som aktualiseras i samband med registret behandlas i avsnitt 16.7.4. Det bör vidare, som ett led i säkerställandet av funktionen, anges en skyldighet för domänadministratören att löpande upprätta säkerhets- kopior av registeruppgifter. En skyldighet att upprätta och ge allmänheten tillträde till kontakt- information får anses följa redan av delegationen av den befintliga natio- nella toppdomänen för (se avsnitt 16.1.4 och 16.2). Det torde inte vara möjligt att administrera en nationell toppdomän utan att uppfylla skyldigheten. Såsom angetts i avsnitt 16.2 kan det inte uteslutas att ett upphovsrättsligt skydd eller ett katalogskydd föreligger för registret. Skyddet avser i så fall inte uppgifterna i sig, utan endast själva samman- ställningen, eller en väsentlig del av denna. Skyldigheten för domänad- ministratören bör dock inte avse att lägga ut sammanställningen eller registret på Internet, utan endast avse att det skall vara möjligt för an- vändaren att via Internet få fram kontaktuppgifter för ett visst domän- namn. Användaren kan då få fram uppgiften utan att få någon inblick i registrets struktur. Då någon skyldighet att tillgängliggöra själva sammanställningen inte föreskrivs kan regleringen inte anses utgöra något intrång i eventuella immateriella rättigheter, såsom spridnings- rätten. 16.7.3Överföring av uppgifter till tillsynsmyndigheten Regeringens förslag: Domänadministratören skall se till att uppgifterna i databasen för DNS-tjänsten och det offentliga registret överförs till tillsynsmyndigheten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: menar att för att uppnå säkerhet i systemet är det av vikt att en aktuell säkerhetskopia över- lämnas till tillsynsmyndigheten för förvaring. Kungliga Tekniska hög- skolan menar att förslaget är särskilt välkommet eftersom det är centralt för att tillgodose en stabil administration. Statskontoret anser att kravet att en kopia av administratörens kundregister skall tillhandhållas till- synsmyndigheten saknar täckning i GAC-principerna. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 9.1.5 i GAC:s principer kan det instrument som reglerar förhållandet mellan regeringen och den administrativt ansvarige innehålla en hänvisning till att trygga säkerheten och integriteten av innehållet i registerdatabasen. I de tidigare princi- perna angavs uttryckligen att detta skulle ske genom en policy för datadeposition eller speglingsplats för registrerade data samt att deposi- tarien borde godkännas av regeringen och administratören och inte stå under den senares kontroll. Av säkerhetsskäl är det påkallat att uppgifterna i den databas för DNS- tjänsten som behandlas i avsnitt 16.7.1 och det register för söktjänsten som behandlas i avsnitt 16.7.2 deponeras hos tillsynsmyndigheten och hålls löpande uppdaterade där. Om domänadministratörens drift av en toppdomän skulle störas kan den då snabbt återupprättas. Regeringen eller tillsynsmyndigheten bör kunna föreskriva närmare hur depone- ringen och uppdateringen skall gå till. I praktiken kan det givetvis vara fråga om en enda databas, varur både uppgifterna för DNS-tjänsten och registret hämtas, likaväl som två eller flera separata databaser. En skyldighet att deponera eller spegla data får anses följa redan av delegationen av den befintliga nationella toppdomänen för (se avsnitt 16.1.4 och 16.2). Som konstaterats i avsnitt 16.2 kan det inte uteslutas att det föreligger åtminstone ett immaterialrättsligt skydd för databaserna. Den eventuella inskränkning som den nu aktuella bestäm- melsen kan innebära i rätten att förfoga över databaserna får dock anses vara förenlig med artiklarna 6 c och 9 c i och rådets direktiv /9/EG om rättsligt skydd för databaser. Avsikten här är vidare inte att tillsynsmyndigheten skall kunna förfoga över uppgifterna.