prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — För att tillgodose krav i bl.a. EU:s minimigarantiresolution föreslås emellertid att en ansökan om inhibition av ett verkställbart avvisningsbeslut skall medföra att beslutet inte får verkställas, förrän domstol har prövat om inhibition skall beviljas. Avvisningsbeslutet får således överklagas till länsrätt. Om länsrätten delar bedömning att ansökan är uppenbart ogrundad, skall länsrättens beslut inte få överklagas till Kammarrätten. En särskild ordning föreslås dock för avvisning till vissa tredje länder, som typiskt sett kan anses vara säkra första asylländer. För att den särskilda ordningen skall kunna tillämpas, skall regeringen ha fört upp landet i fråga på en särskild förteckning. Om en asylsökande reser in från ett sådant land, skall sökanden kunna avvisas direkt till det landet, även om inhibition söks. Domstolens beslut över inhibitionsansökan behöver således i dessa fall inte avvaktas. Det innebär att själva ansökningen om inhibition inte ges någon uppskovseffekt. För att ett land skall föras upp på förteckningen skall en grundläggande förutsättning vara att landet har anslutit sig till och tillämpar och eller om medborgerliga och politiska rättigheter samt att det i landet ges möjlighet att söka och erhålla asyl. Det skall således vara fråga om etablerade demokratier enligt västerländsk uppfattning. Rätten till offentligt biträde utgör en väsentlig del av en rättssäker asyl- process. Några förändringar föreslås inte i denna rätt. Kommittén anser det angeläget att fortsätter sina strävanden att förordna biträde på ett så tidigt stadium som möjligt och att därmed också kunna påbörja och avsluta asylutredningen så fort som möjligt. Kommittén föreslår inte heller några ändringar i sekretesslagen. Kom- mittén förutsätter dock att öppenheten blir större då processen förläggs till domstol och genom att där får uppträda som part. Olika slags länderinformation kommer på detta sätt att bli processmate- rial på ett tydligare sätt. Även i den mån information sekretessbeläggs, kommer det att kunna bli tydligare att sådan information finns. Kommittén föreslår att möjligheten att lämna över enskilda ärenden till regeringen för vägledande beslut slopas. Regeringens styrning får i stället ske genom förordning. Ett undantag från den ordinarie instansordningen föreslås beträffande s.k. säkerhetsärenden. För att ge möjligheter till en tvåinstansprövning skall alltid fatta beslut i sådana ärenden. Verkets beslut skall kunna överklagas till regeringen. Även skall kunna överklaga beslutet, om det går styrelsen emot. Regeringen skall hämta in yttrande från , innan den fattar beslut att utvisning skall ske. Finner att det finns absolut hinder mot utvisning, får någon utvisning inte ske. Behovet av en ny utlänningslag Den nuvarande utlänningslagen (1989:529) trädde i kraft . Den har ändrats mer än tjugo gånger. Som framhålls i kommitténs direktiv har de ändringar som redan gjorts medfört att lagen i vissa avseenden kan uppfattas som svårtillgänglig. De ändringar som kommittén föreslår i detta betänkande främst när det gäller instans- och processordningen men också som en följd av de förslag som lagts fram av i betänkandet (SOU 1997:152) Uppe- hållstillstånd för anhöriga gör ytterligare omfattande ändringar nödvän- diga. Det skulle inte vara möjligt att arbeta in dessa ändringar i den nu- varande utlänningslagen utan att dess överskådlighet skulle gå helt förlorad. I samband med översynen av lagen har kommittén också sett det som angeläget att försöka göra språket i lagen enklare och mer lättfattligt och i samband därmed också göra lagtexten könsneutral. Omprövning av beslut som vunnit laga kraft Det är enligt kommittén nödvändigt att ha regler som gör det möjligt att ändra ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Det är mycket angeläget att uppnå en minskning av antalet ompröv- ningar av lagakraftvunna beslut, som kräver orimligt stora resurser. Omprövning skall endast vara möjlig om det kommit fram nya om- ständigheter som inte prövats tidigare i ärendet och som gör att en verkställighet inte framstår som rimlig. Omprövning bör vara möjlig främst om det finns hinder mot verkställigheten därför att det kommit fram nya politiska skäl eller verkställigheten av praktiska skäl inte är möjlig att genomföra. Likaså måste omprövning vara möjlig om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten. I det enskilda fallet kan omständigheterna vara sådana att det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten när sökanden har en stark anknytning till någon person här i landet, särskilt i fall där barn är berörda. Det finns dock i princip inte skäl att ompröva beslutet enbart därför att en tidigare åberopad anknytning kommit att bestå under en än vad som var fallet när ärendet senast prövades. Den allmänna principen är att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan i landet. När det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning är skälen än starkare för att uppehållstillstånd inte bör beviljas så länge sökanden är kvar i landet. Den nuvarande ordningen med ny ansökan (NUT) för omprövning av lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning ersätts med en ordning där prövar om det finns något hinder mot verkställighet. De hinder mot verkställighet som anges i lagtext kompletteras med en bestämmelse om att hinder mot verkställighet också föreligger om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten. Om de hinder mot verkställighet som åberopas i sin helhet prövats tidigare, får enligt förslaget besluta att verkställigheten skall genomföras. Om hinder mot verkställighet av praktisk natur åberopas får fatta såväl bifallsbeslut som avslagsbeslut. får också upphäva beslutet om avvisning eller utvisning om det står klart att det av politiska eller humanitära skäl finns hinder mot verkställigheten. beslut i dessa fall får inte överkla- gas. Åberopar utlänningen att det finns hinder mot verkställigheten av politiska eller humanitära skäl och har dessa skäl inte prövats tidigare i sin helhet måste anmäla ärendet till utlänningsdom- stolen. Anmälan behöver dock inte ske om det är fråga om ett ärende där verkställighet inte är planerad att ske . Utlänningsdomstolens beslut får inte överklagas till Utlännings- överdomstolen. Offentligt biträde i verkställighetsärenden skall förordnas enligt samma regler som i andra utlänningsärenden, dvs. offentligt biträde skall förordnas om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Det innebär att offentligt biträde torde komma att förordnas främst i de ärenden som anmäler till utlänningsdomstolen. Levnadssättets betydelse vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning Det måste finnas möjlighet att hindra den som kan tänkas begå brott från att resa in i landet. Misstankarna om framtida brottslighet måste vara objektivt grundade och det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna. Det måste finnas möjlighet att vägra uppehållstillstånd för den som begått brott och kan antas komma att göra det igen. vägas mot de skäl sökanden har för att beviljas uppehållstillstånd här i Ju starkare skälen för uppehållstillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste krävas för att tillstånd skall vägras. Det måste finnas möjlighet att upphäva ett beviljat uppehållstillstånd för den som har misskött sig grovt. Hänsyn måste i dessa fall tas till längden av utlänningens vistelse i och till levnadsomständig- heterna i övrigt. Bestämmelserna om avvisning avser alla som vill resa in i , även tillfälliga besökare. För att avvisa en utlänning bör det vara till- räckligt med ett mindre mått av misskötsamhet än vad som krävs för att vägra uppehållstillstånd för den som enligt regler och praxis har någon form av rätt till uppehållstillstånd. Om annan misskötsamhet än lagakraftvunna domar skall vägas in i bedömningen, bör det av lagstiftningen klarare än framgå vilken form av misskötsamhet som det kan vara fråga om. Med ovanstående utgångspunkter som grund föreslår kommittén följande ändringar när det gäller den vikt som skall fästas vid levnads- sättet vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och Endast brottslighet skall kunna utgöra sådant särskilt skäl som kan leda till att uppehållstillstånd vägras för dem som behöver skydd på grund av krig eller en miljökatastrof. Det innebär i princip att lagtexten anpassas till verkligheten, eftersom uttalanden i tidigare förarbeten knappast gör det möjligt att vägra uppehållstillstånd på annan grund än brottslighet. Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd för andra tillståndssökande än skyddsbehövande skall beaktas brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet. skall de skäl som sökanden kan åberopa för att få tillstånd vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att tillstånd skall Den regeln förs in i lagtexten. Möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd på grund av utlänningens levnadssätt tas bort. Den nuvarande bestämmelsen har såvitt känt aldrig Vid återkallelse av uppehållstillstånd skall alltid gälla att hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter. Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte är preskriberat skall alltid kunna verkställas på nytt, om utlänningen återvänder till utan särskilt tillstånd. Det skall gälla oavsett om det finns ett gällande återreseförbud eller inte. Om en utlänning återvänder till och ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas på nytt, bör en ansökan om uppehållstillstånd handläggas som ett verkställighetsärende enligt bestämmelserna i 9 kap. förslaget till ny utlänningslag. Straffbestämmelserna i 10 kap. 1 och 2 §§ UtlL har funnits med sedan 1945 års utlänningslag i huvudsak i oförändrat skick. De har utan någon närmare kommentar förts över först till utlänningslag och därefter till 1980 och lagar. har en rad nya straffbestämmelser införts i utlänningslagen. Det finns därför skäl att nu se över straffbestämmelserna De nuvarande straffbestämmelserna i 10 kap. 1, 2 och 3 §§ UtlL systematiseras på ett klarare sätt i lagförslaget. Straffbestämmelsen behålls i 10 kap. 1 § första stycket 1 UtlL för en utlänning som inte ansökt om uppehållstillstånd inom föreskriven tid. Möjlighet införs dock att i ringa fall inte väcka åtal, om det inte är mo- tiverat från allmän synpunkt. Straffbestämmelsen tas bort i 10 kap. 2 § 1 UtlL för en utlänning som i annat avseende än när det gäller skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd överträder bestämmelser i utlän- ningslagen eller vad som föreskrivits med stöd av lagen. I stället införs en särskild straffbestämmelse för en utlänning som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns. Straffbestämmelsen tas bort i 10 kap. 3 § 2 för en utlänning som överträder föreskrifter som innebär skyldighet att endast vistas inom en del av landet. Med de förslag som kommittén lägger fram i övriga delar kommer det inte längre att finnas möjlighet att meddela föreskrifter som innebär skyldighet för en utlänning att endast vistas inom en del av landet. Beslut om avvisning när inga politiska skäl åberopas möjlighet att besluta om avvisning när inga politiska skäl åberopas behålls. Möjlighet införs även för att besluta om avvisning i sådana fall. Tiden inom vilken beslut om avvisning skall fattas Beslut om avvisning måste i samtliga fall fattas från den första ansökan om uppehållstillstånd som görs efter ankomsten till . Beslut som fattas senare än från ansökan kallas utvisning. Uppsikt i form av skyldighet att uppehålla sig inom visst geografiskt område Möjligheten att låta uppsikt ta formen av ett åläggande för utlänningen att vistas inom ett visst geografiskt område tas bort. Uppsikt kan därefter endast användas antingen genom att utlänningen åläggs att anmäla sig hos polisen på vissa tider eller genom att utlänningens pass tas om hand. Lagförslag i betänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) Härigenom föreskrivs följande. Lagens innehåll och tillämpning 1 § I denna lag finns föreskrifter om krav för att utlänningar skall få resa in i och vistas i (2 kap.), visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd (3 och 4 kap.), skyddsbehövande (5 kap.), avvisning och utvisning (6 kap.), kontroll- och tvångsåtgärder (7 kap.), förvar och uppsikt (8 kap.), verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (9 kap.), verkställighet av beslut om förvar (10 kap.), överklagande (11 kap.), domstolar i utlänningsmål (12 kap.), handläggningen av ärenden (13 kap.), skyldighet att lämna uppgifter (14 kap.), offentligt biträde (15 kap.), kostnadsansvar (16 kap.), straffbestämmelser (17 kap.), särskilda bemyndiganden (18 kap.). 2 § Lagen skall tillämpas så, att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. 3 § Med barn avses i denna lag utlänningar som är , om inte annat sägs. 4 § I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. När frågor om tillstånd enligt denna lag skall bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet skall det, om det inte är olämpligt, först klarläggas vad barnet har att säga. Det skall tas den hänsyn till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar. 5 § I fråga om följande personer tillämpas denna lag endast i den ut- sträckning som regeringen föreskriver: diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda i av främmande stater samt deras familjer och deras främmande staters kurirer. I fråga om andra utlänningar som är berättigade till förmåner enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall skall de inskränkningar iakttas som följer av den lagen. 6 § Med inresa avses i denna lag att en utlänning passerar in över grän- sen för svenskt landterritorium. 7 § Regeringen får meddela föreskrifter om, när utlänningar som passerar in över gränsen för svenskt sjöterritorium eller luftrum skall anses ha rest in i landet. 8 § Med utresa avses i denna lag att en utlänning passerar ut över grän- sen för svenskt landterritorium. 9 § Regeringen får meddela föreskrifter om, när utlänningar som lämnar svenskt sjöterritorium eller luftrum skall anses ha rest ut ur landet. Kraven för att utlänningar skall få resa in i och vistas i 1 § Utlänningar som reser in i eller vistas i skall ha gällande pass. 2 § Regeringen får föreskriva undantag från kravet på innehav av pass. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Statens invand- rarverk får föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass. Rege- ringen får vidare föreskriva i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar. 3 § Utlänningar som reser in i eller vistas i skall ha visering, om de inte har uppehållstillstånd. 4 § Utlänningar som vistas i mer än skall ha uppehållstillstånd, om de inte har gällande visering. 5 § Regeringen får föreskriva krav på uppehållstillstånd i redan efter en kortare vistelsetid i än . 6 § Utlänningar skall ha tillstånd för att arbeta i (arbetstillstånd), om de inte har permanent uppehållstillstånd. Undantag från kraven på visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd 7 § Kraven på visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd enligt 3, 4 och 6 §§ för inresa, vistelse och arbete gäller inte medborgare i , , eller . Medborgare i dessa länder har rätt att utan särskilt tillstånd resa in i och att vistas och arbeta här. För medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet gäller särskilda bestämmelser för rätten till inresa, vistelse och arbete. 8 § Regeringen får föreskriva att även andra utlänningar än medborgare i , , och utan särskilt tillstånd får resa in i och vistas och arbeta här. Regeringen får också meddela föreskrifter om rätten till inresa, vistelse och arbete för medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. 3 kap. Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd 1 § Visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i under viss . Visering får förenas med de villkor och begränsningar som kan behövas. 2 § Regeringen får meddela föreskrifter om visering. 3 § Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in i och vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). 4 § Uppehållstillstånd i skall enligt bestämmelserna i 5 kap. 4 § i vissa fall ges till flyktingar och till skyddsbehövande utlänningar i övrigt. Uppehållstillstånd får utöver vad som följer av 5 kap. 4 § ges till utlänningar som tas emot i inom ramen för ett beslut som rege- ringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (flyktingkvot). 5 § Uppehållstillstånd får också ges till 1.utlänningar som är make, maka eller sambo till någon som är bosatt iSverige eller har fått uppehållstillstånd för bosättning här, om makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, 2.barn som är ogifta samt är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, 3.utlänningar som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är nära anhöriga till någon som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, om de har ingått i samma hushåll som den personen, 4.utlänningar som annars har särskild anknytning till , 5.utlänningar som av humanitära skäl bör få bosätta sig i , 6.utlänningar som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på något annat sätt, och 7.utlänningar som önskar vistas här i landet för studier eller besök. 6 § Uppehållstillstånd får också ges till utlänningar som 1.är make, maka eller sambo till någon som är bosatt i eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning här utan att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, eller 2.har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt i eller som har fått uppehållstill- stånd för bosättning här, om det bedöms som sannolikt att förhållandet är seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges. 7 § Om inte synnerliga skäl talar mot det, skall uppehållstillstånd be- viljas, om det följer av ett internationellt avtal som anslutit sig till, eller om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda bifaller ett klagomål som har riktats mot . 8 § Regeringen får meddela föreskrifter om uppehållstillstånd av humanitära skäl, och uppehållstillstånd för studier och besök. Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får beviljas, om det följer av en överenskommelse med främmande stat. 9 § När en ansökan om ett uppehållstillstånd enligt 57 §§ prövas skall det beaktas, om det finns skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av utlänningens brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet som hänger samman med utlänningen. sådana skäl skall de vägas mot de skäl utlänningen anger som grund för När tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges 10 § Om det på grund av en utlännings förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas, får utlänningen ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. 11 § Utlänningar som med stöd av 6 § beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning skall vid första beslutstillfället ges ett tids- begränsat uppehållstillstånd. 12 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges ett barn som behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. 13 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges ett barn eller en man, om barnets eller mannens närvaro i är nödvändig för att en faderskapsutredning skall kunna genomföras. 14 § Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd getts ett barn enligt 12 eller 13 §, får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges också till barnets vårdnadshavare. 15 § En utlänning som med stöd av 6 § har fått ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd på grund av familjeanknytning får ges ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd endast om förhållandet består. Utlänningar med familjeanknytning enligt 6 § som har haft tids- begränsat uppehållstillstånd får ges ett permanent uppehållstill- stånd. Om det finns särskilda skäl, får permanent uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens slut. Har ett förhållande upphört får uppehållstillstånd ändå ges, om 1.utlänningen har särskild anknytning till , 2.förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan all- varlig kränkning av sin frihet eller frid, eller 3.andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppe- hållstillstånd. När uppehållstillstånd skall ha beviljats 16 § Utlänningar får inte beviljas uppehållstillstånd i efter inresan i landet. Detta gäller dock inte om 1. en utlänning som flykting eller skyddsbehövande i övrigt har rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap., 2. en utlänning av humanitära skäl bör få bosätta sig här i landet, 3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknyt- ning med stöd av 6 §, eller 4. det annars finns synnerliga skäl. Utlänningar får beviljas uppehållstillstånd trots vad som sägs i första om de enligt 5 § 1, 2, 3 eller 4 har stark anknytning till en person som är bosatt i , och om det skäligen inte kan krävas att de återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där. 17 § En ansökan om uppehållstillstånd som avser förlängning av ett besök eller någon annan tidsbegränsad vistelse här i landet får beviljas trots vad som föreskrivs i 16 § första stycket, om utlänningen kan ange vägande skäl för förlängningen. 18 § Om en utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som vunnit laga kraft, får en ansökan om uppehållstillstånd från utlänningen beviljas endast om beslutet om avvisning eller utvisning har upphävts enligt 9 kap. 18 eller 19 §. En ansökan om uppehållstillstånd får beviljas trots vad som föreskrivs i första stycket, om det följer av föreskrifter som regeringen meddelat enligt 8 § andra stycket, om det följer av anslutning till avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, eller om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda har tagit upp ett klagomål riktat mot . Beviljas uppehållstillstånd enligt andra stycket, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla. 19 § Arbetstillstånd skall ges . Det får avse ett visst slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs. Det som föreskrivs i 16 och 17 §§ om att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i landet och om när uppehållstillstånd ändå får beviljas gäller också för arbetstillstånd. 20 § Vid prövning av frågor om arbetstillstånd som har principiell betydelse eller som i övrigt är av större vikt skall berörda arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer få tillfälle att yttra sig. 21 § Regeringen får meddela föreskrifter om arbetstillstånd. 22 § Beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av . Beslut om visering och uppehållstillstånd får meddelas också av . 23 § Regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, får ge andra myndigheter rätt att besluta om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Regeringen får ge ett organ som är knutet till exportråd rätt att besluta om visering. Att den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning får besluta om uppehållstillstånd och arbetstillstånd framgår av 11 kap. 7 §. 4 kap. Återkallelse av tillstånd 1 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas för utlänningar som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter.