prop · GT035 · 2005-09-29 00:00:00 — sorer i rapporten Det nya Lantmäteriet (2001/02:10). en sådan gräns är heller inte önskvärt. Dessa förhållanden och den om- ständigheten att tillämpningen av lantmäteritaxan gene- rerat ett visst överskott föranledde regeringen att i budgetpropositionen avseende 2004 (prop. 2003/04:1, utg. omr. 18) föreslå att kostnaden för den förrättningsanknutna fastighetsregistreringen, som finansierats med anslagsmedel, i fortsättningen skall inkluderas i taxan för lantmäteri- förrättningar och fortsättningsvis finansieras med avgifter från sakägarna. ställde sig sedermera positiv till förslaget och lantmäteritaxan inkluderar numera kostnaderna för den fastighetsbildningsanknutna Regeringen finner med utgångspunkt i den positiva utveckling som uppnåtts inom förrättningsområdet att det inte nu finns några skäl att vidta några mer genomgripande förändringar av förrätt- Regeringen förutsätter dock att fortsatta successiva rationaliseringar kommer till stånd, bl.a. genom att de möjligheter tas till- vara som den tekniska utvecklingen och digitaliseringen av besluts- underlag m.m. skapar. tillhandahåller ett stort antal produkter och tjänster som grundar sig på såväl fastighetsinformation som geografisk information. av framför allt den geografiska informationen har ökat. ringsprinciper som introducerades vid omstruktureringen har i stort Integreringen kommer att utgöra en god grund för utveck- ling och ökad samhällsnytta. Samarbetet mellan kommunerna och det statliga lantmäteriet har ut- vecklats i en positiv riktning. En rad utvecklingsprojekt bedrivs numera Denna samverkan baseras på frivilliga överenskommelser och avtal vilket sannolikt bidragit till att ett positivt samarbetsklimat har Kommunernas medverkan i övergången till ett nytt nationellt geodetiskt referenssystem är ett exempel på ett stort projekt där stora samhällsvinster ligger i att stat och kommun numera samverkar och i att alla kommuner deltar. Den ökade upphandlingen av uppbyggnad av databaser bedöms ha haft positiva effekter för , även om regeringens volymmål inte fullt ut har uppnåtts. Upphandlingen har inneburit lägre kostnader och även främjat en positiv teknisk utveckling av verksamheten. De positiva effekter som har uppnåtts och den fortsatta utvecklings- Prop. potential som förändringarna har möjliggjort talar för att de var värda att Ett undantag från den positiva bild som Lantmäteriutred- ningen beskriver är den konkurrensutsatta uppdragsverksamheten, där bl.a. målet om en tydlig organisatorisk och ekonomisk åtskillnad inte helt Gränsen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverk- samhet uppfattas av omvärlden som otydlig. enligt utredningen också påverkat omvärldens syn på i Måluppfyllelsen i övrigt anses vara god. När målen inte har nåtts fullt ut har det enligt utredningen sina förklaringar i främst tre omständig- Utredningen anser för det första att statsmakternas förväntningar delvis präglats av en viss optimism. Det gäller beräknade besparingseffekter, totalt och särskilt i fråga om fastighetsbildningen och i någon mån när det gäller användningen av den grundläggande informationen. ningen menar att ett uppbyggnadsskede inte avlöses av ett väsentligt mindre kostsamt förvaltningsskede. Snarare är det ständig förnyelse och utveckling samt ibland nyinvesteringar som präglar skedet efter upp- byggnaden om de samhällsekonomiska effekterna skall kunna bibehållas För det andra har statsmakterna enligt utredningen underskattat de på- frestningar som verksamhet och personal utsätts för vid stora för- Omställningskostnader och personalminskningar bedömdes bli väsentligt mindre än vad som blev fallet. försämrade ekonomi i samband med omstruktureringen förutsågs inte. Kopplingen mellan genomförandet av reformen och de ekonomiska för- utsättningarna var begränsad. Detta kom enligt utredningen att påverka Utvärderingen anger t.ex. att en mer medveten pris- politik troligen kunnat leda till en ökad användning av förrättnings- institutet och den grundläggande informationen. har vidare delvis präglats av att målet om total balans i ekonomin över- ordnats andra mål. Utredningens tredje punkt är att förändringar i omvärlden ibland påverkat graden av måluppfyllelse. Det gäller t.ex. den starkt ökande an- delen komplicerade lantmäteriförrättningar, som inte kunde förutses när den nya arbetsprocessen introducerades. Ett annat exempel är den tek- niska utvecklingens ökande krav på den grundläggande informationens kvalitet och tillgänglighet. Den internationella utvecklingen har också medfört att avsatt mer resurser än tidigare för med- verkan i utvecklings- och harmoniseringsarbetet inom EU. Den konkurrensutsatta uppdragsverksamhet som bedrivs inom det stat- liga lantmäteriet har enligt utredningen ifrågasatts . blanda interna produktionsbeställningar och extern uppdragsverksamhet i samma division har utifrån sett gett en otydlighet. till myndigheten i bolagiseringsfrågan har inte heller varit helt tydliga. Beslutet att bolagisera har legat fast som statsmakterna betonat de positiva synergieffekter som följer av att myndigheten utför såväl myndighetsuppgifter som uppdragsverksamhet. faller enligt utredningen att successivt ha tagit fasta på att få ut så stora synergieffekter som möjligt och har därför sökt integrationsfördelar i sättet att organisera och presentera verksamheten. Det som från Lant- Prop. 2005/06:5 mäteriverkets utgångspunkt skapar synergieffekter uppfattas av omvärl- den i vissa fall som en konkurrenssnedvridning av marknaden. En kritisk faktor under förändringsprocessen inom lantmäteriområdet var enligt att av olika skäl försattes i en besvärlig ekonomisk situation som det fanns en stor oro bland personalen. De ekonomiska konsekvenserna av en planerad för- ändring bör om möjligt beräknas noggrannare än vad som skedde när lantmäteriorganisationen förändrades. I fallet med hade det enligt utredningen sannolikt varit tillräckligt om myndigheten fått behålla de anslag som drogs in i samband med reformen. Förändringsprocesser styrs i regel av målsättningar om större samhälls- och medborgarnytta, som för den enskilde medarbetaren i en föränd- ringssituation kan vara svåra att uppfatta eller underordna sig. Mot bak- grund av omstruktureringens omfattning, tidsutdräkten och att den kom att inbegripa uppsägningar av ett stort antal anställda är det knappast för- vånande att den berörda personalen upplevde en stark oro. Erfarenheter från omstruktureringen av lantmäteri- och fastighetsdata- verksamheterna föranleder utredningen att lyfta fram följande som bör beaktas inför andra förändringar inom statsförvaltningen. Det är viktigt att genomförande och finansiering ses i ett helhets- perspektiv och att resurser finns för genomförande. I den plan för genomförandet som ledningen för en ny verksamhet arbetar fram bör konsekvensbedömningar i fråga om arbetsmiljön ägnas särskild uppmärksamhet. Ledning och chefer bör avsätta tillräckliga resurser och tid för infor- mation till och dialog med den berörda personalen om syftet med för- ändringen och det valda sättet att göra den på. Dialogens och det person- liga ledarskapets betydelse under förändringsprocesser understryks sär- skilt. Särskilt stöd bör ges personal som riskerar att bli övertalig. Uppsägningar skall alltid kommuniceras muntligt till de berörda av närmast ansvarig chef. understryker slutligen i sin utvärdering att den verksamhet som bedrivs inom det statliga lantmäteriet handlar om grund- läggande infrastruktur. Det gäller såväl fastighetsbildningen som den grundläggande informationen. Lantmäteriverksamheten behöver därför i likhet med annan infrastruktur långsiktiga och stabila förutsättningar och spelregler. Regeringens bedömning: Grunden för det offentliga åtagandet inom lantmäteriområdet ligger fast. betydelse bör utgöra utgångspunkten för omfattningen av det offent- Det övergripande målet för verksamheten är att åstad- komma en ökad samhällsnytta. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med reger- Remissinstanserna: Ett begränsat antal remissinstanser har yttrat sig om målen för det statliga lantmäteriets verksamhet. som yttrat sig är dock positiva till utredningens bedömningar. remissinstanser, däribland i , anser att regeringen bör sätta fler mätbara mål för myndighetens verksamhet. framhåller den snabba förändringstakt som gäller inom informationsområdet. anser att det är nödvändigt att utveckla en uppsättning principer kring hur en framtida nationell in- formationsinfrastruktur skall utformas. m.fl. instämmer i utredningens målformuleringar och i att det är ange- läget med en tydligare avgränsning av uppdragsverksamheten. AB anser att ett genomförande av förslagen kommer att medföra ett ökat förtroende för det statliga lantmäteriet. information och Kartografiska sällskapet tillstyrker att det statliga lant- mäteriet skall fokusera på ökad samhällsnytta och anser att detta kan åstadkommas genom att verket får en nationell samordningsroll. kommun betonar vikten av ökad samverkan inte minst mellan stat och framhåller att de privata aktörernas utrymme på marknaden måste säkerställas. Föreningen näringsliv, Fastig- hetsägarna och konstaterar att det statliga lantmäteriets kärnverksamheter uppfyller högt ställda krav på kvalitet De framhåller de problem med konkur- renssnedvridning som agerande inom tjänstesektorn Skälen för regeringens bedömning En förutsättning för att bedriva en effektiv verksamhet är att den styrs mot tydliga mål. Enligt förordningen (1995:1418) med instruktion för det statliga lantmäteriet har organisationen två huvuduppgifter, nämligen att verka för en ändamålsenlig fastighetsindelning och att verka för en effektiv försörjning med grundläggande landskaps- och fastighetsinfor- Benämningen landskapsinformation är en tidigare benämning på sådan information som vanligtvis benämns geografisk information. fortsatta framställningen används genomgående detta senare begrepp. Uppgiften att verka för en ändamålsenlig fastighetsindelning innebär bl.a. att utveckla och effektivisera fastighetsbildningsprocessen och att förrättningshandläggningen bedrivs på ett effektivt och rättssäkert sätt. Förrättningsverksamheten skall också leda till hög kvalitet i fastighets- Prop. 2005/06:5 indelningen och i fastighetsanknutna rättigheter. överförs till fastighetsregistret skall vara tillförlitlig. Uppgiften att främja en effektiv informationsförsörjning innebär bl.a. att det statliga lantmäteriet bygger upp, förvaltar, utvecklar och tillhanda- håller geografisk information och fastighetsinformation. gift hör också att ansvara för geodetiska rikssystem och att verka för ett tuell information med hög kvalitet och i den form, standard och aktualitet som tillgodoser angelägna samhällsbehov. Förordningen med instruktion för det statliga lantmäteriet ger även ett bemyndigande att bedriva uppdragsverksamhet inom Lantmäterimyndigheterna i länen får på mot- svarande sätt bedriva myndighetsservice (uppdragsverksamhet) som har ett naturligt samband med myndighetsutövningen. Eftersom utredningens förslag rörande inskrivningsväsendet i vissa delar kommer att kräva ett fortsatt utredningsarbete (se avsnitt 6.2) be- handlas här inte dess förslag till mål och utgångspunkter för den verk- Regeringen anser att grunden för det offentliga åtagandet inom lant- mäteriområdet bör ligga fast. Tjänster i form av geodetiska nät, fastighetsbildning samt geografisk information och fastighetsinformation m.m. är en del av samhällets Tjänsterna har stor betydelse för bl.a. sam- hällsplaneringen, miljöpolitiken, näringslivets utveckling och för till- växten i olika delar av landet. De bidrar också till en ökad sysselsättning bl.a. inom teknik- och informationsförsörjning. Tillgång till aktuell och relevant information samt till ny teknik bidrar till en effektivisering av offentlig och privat verksamhet. Dessa förhållanden samt möjligheterna att genom tillgång till aktuell och relevant information främja en hållbar utveckling bör ligga till grund för ställningstagandet till det offentliga åtagandet och statsmakternas övergripande ansvar inom detta område. bör därmed också utgöra en grund för avgränsningen av den aktuella infrastrukturens omfattning och inriktning. Det statliga åtagandet bör bl.a. grundas på samhällsekonomiska be- I detta sammanhang bör statsfinansiella restriktioner beaktas samt de stora institutionella och andra investeringar som skett inom fas- tighets- och kartläggningsområdena. Dessa investeringar måste självfallet bevaras och utvecklas. för lantmäteriverksamheten genom den snabba tekniska utvecklingen och informationsanvändarnas förändrade behov. De produkter, tjänster och tekniska lösningar som utvecklats måste anpassas till om- Det kan därför vara svårt att en gång för alla dra en en- tydig och långsiktigt tillämpbar gräns för hur långt det offentliga åtagan- det skall sträcka sig. Åtagandet behöver i stället kontinuerligt följas upp och omprövas av statsmakterna. I detta avseende är såväl formerna för användarnas inflytande som marknads- och konkurrenssituationen viktiga. Ytterligare faktorer eller omständigheter som påverkar verksamheten är behovet av en ökad nationell samverkan och samordning. fattande digitalisering och uppbyggnad av databaser och de investeringar i nya tekniska system som ägt rum under det senaste kvartsseklet, kan inte det offentliga åtagandet inom lantmäteriområdet längre definieras isolerat från annan offentlig verksamhet. roll och upp- gifter utgör en del i en bredare nationell informationsinfrastruktur. Ajour- hållning av information förutsätter i ökad utsträckning informations- utbyte med andra statliga myndigheter och med kommunerna. Använ- darnas behov av grundläggande information är ofta sektorsövergripande och information måste då kunna hämtas från olika källor som det ställs krav på att informationen är så standardiserad att den kan integreras samt att dess kvalitet är tydligt definierad. Övergripande mål för verksamheten Det övergripande målet för det statliga lantmäteriets verksamhet bör vara att åstadkomma en ökad samhällsnytta. Lantmäteriverksamheten finns inte till för sin egen skull utan för att tillföra samhället i stort ett mer- värde. Detta mervärde bör skapas t.ex. genom att tydliggöra rollen och målen för det statliga lantmäteriet. Syftet med de bedömningar och för- slag som redovisas i det följande är att med utgångspunkt i bl.a. utvär- deringen finna vägar att uppnå en ökad samhällsnytta genom Lant- mäteriverkets verksamhet. För att kunna generera en ökad samhällsnytta behöver den statliga lant- mäteriverksamheten styras av grundläggande verksamhetsmål som är varaktiga och som gäller för alla verksamhetsgrenar. De mål som det är frågan om är framför allt kraven på rättsäkerhet, kvalitet, kompetens och kostnadseffektivitet. Verksamheten behöver fortlöpande anpassas och utvecklas för att öka uppfyllelsen i förhållande till dessa krav. Lantmäteriverksamhetens speciella karaktär medför att det bör ställas mera specificerade krav på, och mål för, verksamheten. Med erfarenhet från bl.a. den genomförda utvärderingen och inför den reformering av verksamheten som är aktuell finns det anledning att bl.a. uppmärk- samma behovet av tydlighet i och lantmäterimyndig- heternas roller, uppgifter och förhållningssätt för att bibehålla och ut- veckla det förtroende från omvärlden som verket och lantmäterimyndig- heterna är beroende av. Detta gäller inte minst vid den myndighetsutöv- ning som sker inom fastighetsbildningsverksamheten. På motsvarande sätt måste ett särskilt mål för den övriga verksamheten vara att den be- drivs på ett konkurrensneutralt sätt. Den successivt ökande mognaden hos såväl marknaden som användarna är en omständighet som bör beak- tas i detta sammanhang. För en positiv utveckling är det också viktigt att det finns en förmåga att anpassa verksamheten till samhällets förändrade behov och en kapa- citet att utveckla och använda nya tekniska lösningar inom informa- tionstekniken. En framgångsfaktor är också att det finns en förmåga att tillhandahålla en rikstäckande service. De framtida behoven av tjänster inom lantmäteriområdet skall tillgodoses på ett rationellt, kostnads- effektivt och konkurrensneutralt sätt som kraven på kvalitet och tidsmässigt utförande tryggas. För det statliga lantmäteriets verksamhetsgrenar kan det finnas behov av att särskilt lyfta fram nedanstående mål och krav. Mål för det statliga lantmäteriets verksamhetsgrenar För verksamhetsgrenen fastighetsindelning bör gälla tre huvudsakliga in- riktningsmål, nämligen att säkerställa ett fortsatt förtroende för och en hög rättssäkerhet inom förrättningsverksamheten, minska kostnaderna för sakägarna genom fortsatta rationaliseringar och effektiviseringar, samt värna om och utveckla tillförlitligheten i den information som över- förs till fastighetsregistret. För verksamhetsgrenen informationsförsörjning och i rollen som an- svarig nationell myndighet för den grundläggande geografiska informa- tionen och fastighetsinformationen bör målet för verk- samhet vara att verka för att kunna erbjuda rikstäckande och tillförlitliga data, upprätthålla långsiktighet, stabilitet och säkerhet i informationsför- sörjningen, stödja vissa särskilda samhällsbehov, t.ex. totalförsvarets behov inom området informationsförsörjning, och öka användningen av den grundläggande informationen. I vilken mån verksamheten varit framgångsrik och om verksamheten bidragit till en ökad samhällsnytta kan mätas framför allt genom hur an- talet användare, användningsområden och användningstillfällen utveck- lats. Uppdragsverksamheten har bedrivits utifrån ett mycket brett mandat som inte innehållit några närmare restriktioner för verksamhetens inriktning eller omfattning. Verksamheten är förenad med risker för en konkurrenssnedvridning och det finns aktörer som inte har förtroende för vilja och förmåga att uppträda konkurrensneutralt. Målet bör nu vara att skapa ett tydligare uppdragsbemyndigande som bättre överensstämmer med statsmakternas förvaltningspolitiska riktlinjer vilka anger att myndigheter endast skall bedriva konkurrensutsatt upp- dragsverksamhet om det finns särskilda skäl. Målet för uppdragsverk- samheten bör vara att bidra till en effektivisering i kunders och användares verksamheter, den skall bedrivas med hög kvalitet, och den skall bedrivas med full kostnadstäckning. Behov av internationell samverkan Lantmäteriverksamheten har tidigare i allt väsentligt varit nationellt in- riktad. Successivt har dock behovet av internationell samverkan och sam- arbete kommit att innebära att verksamheten fått en alltmer internationell anknytning. Det gäller bl.a. arbetet med att införa ett internationellt anpassat referenssystem för lägesrelaterad information och ett nytt kart- projektionssystem. Det gäller också standardisering och harmonisering av geografisk information och fastighetsinformation, uppbyggnad av metadatasystem och gränsöverskridande databaser samt insatser för att stödja utvecklingsländer. bör aktivt delta i och påverka inrikt- ningen av det internationella arbetet. ligger inom detta område långt framme och kan bidra till utvecklingen. Den svenska modellen för fastighetsbildning och det samlade ansvaret för geografisk information och fastighetsinformation inom en och samma myndighet utgör ytter- Prop. 2005/06:5 ligare framgångsfaktorer. i den tjänsteexport som bedrivs inom ramen för det av staten ägda . 5 Myndighetsstruktur och organisation Regeringens bedömning: och de 21 länsvisa lant- mäterimyndigheterna bör sammanföras till en myndighet. Regeringen avser att återkomma i frågan i samband med att formerna för en överföring av huvudmannaskapet för inskrivningsverksamheten läggs fast. Ansvaret för tillsyn med anknytning till fastighetsbildningen bör även fortsättningsvis ligga hos . En plan för tillsyns- verksamheten skall finnas. Utredningens förslag: De länsvisa lantmäterimyndigheterna och Lant- mäteriverket förs samman till en myndighet, . Fastig- hetsbildningsverksamhetens självständiga ställning inom den nya organi- sationen skall garanteras. Som en följd av bl.a. enmyndighetsmodellen bör en särskild nämnd inrättas för att utföra den formella tillsynen över de statliga och kommunala lantmäterimyndig- heterna. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till en sammanslagning av med de länsvisa lantmäteri- myndigheterna. ser en fördel i att resurserna hos det statliga lantmäteriet kan användas optimalt, oavsett län. , Väg- verket och anser att förslaget underlättar för infrastruk- turprojekt och ett projektinriktat arbetssätt oberoende av länsgränser. Bland de instanser som är negativa till en sammanslagning finns flera domstolar. De framför bl.a. vikten av att bibehålla som egen myndighet med avseende på verkets uppgift som remissorgan i fastighetsmål. Många kommuner befarar att om de lokala kontoren läggs ned vid en omorganisation medför detta bl.a. försämrad service för medborgare och företag. anser att förrättnings- lantmätaren bör ha god lokalkännedom och ett bra kontaktnät med lokala och regionala myndigheter. liksom Fastighets- rådens och miljörådens förening anser att det finns behov av en central myndighet som driver på utvecklingen, utfärdar föreskrifter, utövar till- syn och ansvarar för yttranden till domstolar m.m. En majoritet av remissinstanserna är positiva till att inrätta en fristå- ende över de statliga och kommunala lant- mäterimyndigheterna. Till dessa hör bl.a. , kommun, och . Lant- brukarnas riksförbund anser att den opartiskhet och det förtroende i omvärlden som är en nödvändig förutsättning för ett väl fungerande för- rättningsinstitut sannolikt kommer att påverkas i positiv riktning om Prop. Flera remissinstanser avstyrker förslaget med en fristående nämnd till följd av att man avstyrker enmyndighetsmodellen. också utifrån utredningens konstaterande att några rättssäkerhetsproblem inte har konstaterats. hetsrådens och miljörådens förening och ser inget be- hov av ytterligare kontroll och granskning utöver nuvarande möjligheter, fastighetsdomstolen, JO, JK m.fl. anser inte heller att skälen för att inrätta en lantmäterinämnd är tillräckligt starka. Skälen för regeringens bedömning: Inom statsförvaltningen har under pågått en tydlig utveckling mot att myndigheter med länsvis eller regional indelning omvandlas till en enmyndighets- har verksamheterna inom Försvarsmakten, Tull- verket, och inrättats enligt enmyndighets- En ny samlad organisation för åklagarväsendet har skapats och den nya myndigheten inrättades efter en sammanslagning av och försäkrings- Omstruktureringarna genomförs för att skapa effektivitet, rättssäkerhet och god service. Det finns flera skäl som talar för en sådan lösning också för den statliga lantmäteriverksamheten. Regeringen bedömer att enmyn- dighetsmodellen och den nya regionindelade organisationen för fastig- hetsbildningen som utredningen föreslår ger en tydligare organisation, högre flexibilitet och bättre resursutnyttjande, bättre förutsättningar för effektivisering och kvalitetsutveckling av den regionala och lokala verk- samheten samt förbättrade förutsättningar för enhetlighet i handläggning och tillämpning av regelverket. Vissa argument som i detta fall har an- förts mot enmyndighetsmodellen, såsom tillsynsfunktionen och behovet av åtskillnad mellan uppdragsverksamhet och myndighetsutövning, har också visat sig vara svaga. Såväl den nya som den nya Det finns dock flera skäl för att regeringen inte nu lägger fram ett genomförde en intern om- organisation som berörde stora delar av verksamheten. vidare bedömningen att huvudmannaskapet för inskrivningsmyndig- heterna bör föras över till . Enligt regeringens mening bör en förändring av den nuvarande statliga lantmäteriorganisationen anstå till dess att förslag finns om hur inskriv- ningsverksamheten bör knytas till den statliga lantmäteriverksamheten (se avsnitt 6.2) liksom ett förslag till hur tillsynsfrågan kan lösas inom den nya myndigheten. Av utvärdering av om-