prop · GS03142 · 2005-03-22 00:00:00 — komma att uppfattas som brottsutredningar, vilket var otillfredsställande inte minst av rättssäkerhetsskäl. Omfattningen av en myndighets utredning av brott var enligt regeringen beroende av anmälan skall göras till polis eller åklagare. Om en anmälan inte behöver göras förrän efter den då förundersökning inleds, skulle faktiskt sett personer vid myndigheten komma att fullgöra vissa av en förundersökningsledares uppgifter under en del av utredningsstadiet. Den del av utredningen skulle kunna komma att bedömas som en brottsutredning. Om emellertid tidpunkten för anmälan sammanfaller med tidpunkten då förundersökning inleds, skulle någon tveksamhet inte råda om fördelningen av ansvaret vid utredningar. Vidare skulle detta innebära att risken för dubbelarbete minskar som den enskildes rättssäkerhetsintressen tillgodoses. Mot denna bakgrund infördes en ny bestämmelse i insiderstrafflagen (14 §) enligt vilken skall göra anmälan till åklagaren så snart det finns anledning att anta att brott enligt den lagen har begåtts. Ansvaret för marknadsövervakningen ligger i första hand på börser och auktoriserade marknadsplatser. Dessa står under tillsyn. Inspektionen har utfärdat föreskrifter om marknadsövervakningen (FFFS 2001:5). Enligt dessa föreskrifter skall börser eller auktoriserade marknadsplatser organisera eller låta organisera sin marknadsövervak- ning på sådant sätt att handel som står i strid med insiderstrafflagen, andra författningar eller god sed på värdepappersmarknaden kan upp- täckas och utredas. Marknadsövervakningen skall också vara organiserad så att det går att kontrollera att såväl emittenter som andra som deltar i handeln följer de regler som gäller vid börsen eller den auktoriserade marknadsplatsen. Marknadsplatserna skall i sin marknadsövervakning förfoga över tillräckliga personella resurser och erforderlig kompetens för att kunna upprätthålla en effektiv övervakning. Handelsplatserna skall vidare förfoga över tekniska system som kontinuerligt registrerar onormala fluktuationer i kurser och indikerar avvikande handelsmönster. Vidtagna utredningsåtgärder skall dokumenteras och gjorda iakttagelser skall sammanfattas skriftligen och vidimeras av ansvarig marknadsöver- vakare. Dokumentationen skall förvaras i ordnat skick och på betryg- gande och överskådligt sätt . Vid misstanke om insiderhan- del skall ärendet skyndsamt överlämnas till . Enligt 4 kap. 2 § och 7 kap. 2 § lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet är börser och auktoriserade marknadsplatser också skyldiga att ge inspektionen terminalåtkomst till systemen för övervak- ning av handel och kursbildning. Mer än hälften av insiderärendena hamnar hos genom anmälan från en marknadsplats. Av de totalt 62 insiderärenden som utreddes av inspektionen initierades 35 från marknadsplatser. Motsvarande siffror för var 25 av 46. Ärenden kan även initieras från en utländsk tillsynsmyndighet (nio ärenden och åtta ärenden ) samt grunda sig på tips som inspektionen fått in från annat håll (17 ärenden och sju ärenden ). Från marknadsplatserna lämnas information i praktiken främst i två fall. Det ena är när ett bolag lämnar information av betydelse för kursen på bolagets aktier, t.ex. i en budsituation. Det rör sig om situationer då oegentligheter typiskt sett kan äga rum. Den andra situationen är då det förekommit misstänkta kursrörelser som man inte kan finna en nöjaktig förklaring till. Inspektionen inleder en utredning av omständigheterna genom att händelsen analyseras och kontroll görs bl.a. med hjälp av olika tidningsdatabaser och bolagsrapporter. Därefter fastställs en tidpunkt för när handelsförbud skall anses ha inträtt, dvs. man sätter en bakre gräns för vilken period som skall granskas. Inspektionen kan begära in avräkningsnotor från de bolag som varit inblandade i den misstänkta transaktionen. Inspektionen kan också ut- nyttja sin frågerätt enligt 6 kap. 1 a § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument för att få information. Uppgifter om handeln handelsförbud förelegat tas in och det fastställs vem som varit slutkund i vissa intressanta affärer. Inspektionen utreder sedan huruvida en viss slutkund kan antas ha haft tillgång till insiderinformation eller inte. Finner utredaren en koppling mellan slutkunden och en person som enligt uppgifter från emittenten haft insiderinformation finns det anled- ning att anta att ett brott har begåtts. överlämnade totalt 16 ärenden om misstänkta brott mot insiderstrafflagen till . Mot- svarande siffror för var 22 respektive 19. I varje ärende kan dock fler än en person ingå. internationella arbete på värdepappersområdet Medlemskapet i EU och den gränsöverskridande handelns ökade omfatt- ning har medfört behov av att utveckla samarbete med utländska tillsynsmyndigheter. Genom samarbetet i den har ett multilateralt samarbetsavtal arbetats fram för värdepappersområdet. Avtalets funktion övervakas av en permanent arbetsgrupp inom kommittén. Enligt Lamfalussyprocessen arbetar kommittén med att utarbeta rikt- linjer för tillsynsmyndigheternas samarbete (nivå 3) avseende direktivet om marknadsmissbruk. Kommitténs nuvarande samarbetsavtal bygger på det tidigare insiderdirektivet och direktiv om investerings- tjänster. Avtalet ger förutsättningar för informationsutbyte mellan till- synsmyndigheterna avseende handel med finansiella instrument samt verksamhet i värdepappersinstitut, marknadsplatser och clearingorgani- sationer. Härutöver skall kommittén hålla beredskap för samordning av gränsöverskridande utredningar. För tillsynsverksamhet över värdepappershandeln skapar avtalet förutsättningar för tillgång till information om transaktio- ner, slutkunder och kontouppgifter m.m. Något krav på att det skall före- ligga misstanke om brott finns inte i avtalet. Information utbyts snabbt direkt mellan berörda tillsynsmyndigheter. En global samarbetsorganisation, IOSCO, har över hundra medlems- Prop. 2004/05:142 länder. Även för IOSCO-samarbetet finns ett multilateralt samarbetsavtal där riktlinjer för samarbetet överenskommits. har även träffat bilaterala samarbetsavtal med ett antal länder för utbyte av information, bl.a. i . pågår också diskussioner om att formalisera samarbetet och informationsutbytet mellan och den amerikanska tillsynsmyndig- heten SEC. 10.4Polis- och åklagarmyndighetens utredningsansvar Reglerna om förundersökning finns i huvudsak i 23 kap. rättegångsbal- ken (RB) och i förundersökningskungörelsen (1947:948). En förunder- sökning skall inledas då det finns anledning att anta att ett brott har förövats (23 kap. 1 § RB). Det innebär alltså att en brottsmisstanke måste finnas. Misstanken kan emellertid vara vag och oprecis, gärningsmannen kan vara okänd och bevisningen kan vara svag. Av 23 kap. 2 § RB framgår att förundersökningen har två huvudsyften. Det ena är att utröna om brott föreligger och vem som skäligen kan misstänkas för brottet samt att skaffa tillräckligt material för bedöm- ningen av frågan om åtal skall väckas eller inte. Det andra huvudsyftet är att förbereda målet så att bevisningen kan läggas fram i ett sammanhang vid huvudförhandling i domstol. Reglerna om förundersökning är resul- tatet av en avvägning mellan hänsynen till den enskildes rättssäkerhet och intresset av att begångna brott utreds och beivras på ett effektivt sätt. I och med att förundersökning inleds blir ett omfattande regelsystem tillämpligt vilket innefattar såväl förpliktelser som rättigheter för den enskilde. Polisen får enligt 2 § polislagen (1987:387) bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. När det gäller denna verksamhet skiljer man mellan å ena sidan arbete som inte hör till förundersökningen i ett brottmål och å andra sidan den verksamhet som utgör förundersökning. Det skede som ligger före förundersökningen kännetecknas av att någon konkret uppgift om att ett bestämt brott har begåtts inte föreligger. Polisens verksamhet går ut på att genom spaning skaffa fram underlag för en sådan misstanke. Allmänna antaganden om kriminalitet kan finnas redan på detta stadium, dock utan att vara tillräckligt starka för att förundersökning skall kunna inledas. Emellertid kan man också tala om ett stadium som ligger före det egentliga spaningsstadiet s.k. underrättelseverksamhet. Verksamheten går ut på att samla in, bearbeta och analysera information som kan ha betydelse i ett framtida spanings- eller utredningsarbete (m.fl. Polislagen En kommentar, 4 uppl. 2003, s. 34). I vissa fall kan förundersökningsledaren behöva vidta ytterligare utredningsåtgärder för att få ett tillräckligt underlag för att besluta om en formell förundersökning skall inledas. Sådan utredning benämns ofta förutredning. () har gjort uttalanden om möj- ligheten att hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder under en förutredning (1997/98:JO1 s. 98 f). JO understryker där att förutred- ningen under inga förhållanden får sträcka sig längre än vad som krävs för att förundersökningsledaren skall kunna ta ställning i frågan om för- undersökning skall inledas eller inte. Det får således inte bli fråga om åtgärder som har karaktär av brottsutredning. Förhör med vittnen eller med någon som i anmälan har utpekats som gärningsman får exempelvis inte förekomma inom ramen för en förutredning. Utredningar av brott enligt insiderstrafflagen görs på polis- och åklagarsidan i allt väsentligt av , trots att myndig- heten när det gäller sådana brott inte har hela riket som sitt upptagnings- område (se 2 § förordningen (1997:898) med instruktion för Ekobrotts- myndigheten). Verksamheten vid bygger på en nära samverkan mellan åklagare, poliser och ekonomer. Dessa har sam- lokaliserats och förundersökningarna bedrivs i åklagarledda grupper. Enligt 15 § i myndighetens instruktion finns även möjlighet att placera personal från andra myndigheter vid i den utsträckning som och respektive myndighet kommer överens om. Ett förhållande som tagits upp i tidigare diskussioner är att Ekobrotts- myndigheten inte har samma internationella kontakter som Finans- inspektionen, vilket har betydelse eftersom många transaktioner är gränsöverskridande. Åklagares och domstolars samarbete över gränserna i brottsutredningar och rättegångar i brottmål regleras i lagen (2000:562) om internationell rättshjälp i brottmål. Lagen tar sikte på internationella rättsliga förfaran- den som gäller utredning eller lagföring för brott. I lagen finns en upp- räkning av de åtgärder som avses med rättslig hjälp, bl.a. förhör i sam- band med förundersökning i brottmål, kvarstad och beslag. Lagen hindrar inte att åklagare eller domstolar lämnar hjälp med en åtgärd som inte omfattas av lagen under förutsättning att det kan ske utan att tvångsmedel eller andra tvångsåtgärder används. Utgångspunkten för lagstiftningen är att svenska myndigheter kan hjälpa andra staters myndigheter med de åtgärder som är tillgängliga i en svensk förundersökning. I dessa fall är det dock inte möjligt att använda tvångsmedel eller andra tvångsåtgärder. Genom vidgades EU-samarbetet till att omfatta även rättsliga och inrikes frågor (den s.k. tredje pelaren). Därmed blev också straffrättsliga frågor föremål för samarbete inom ramen för EU. Amsterdamfördragets ikraftträdande , med ett uttalat mål om att inom unionen skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, har intensifierat arbetet med de straffrättsliga frågorna inom tredje pelaren. Medlemsstaterna har härefter utarbetat ett flertal handlingsplaner med riktlinjer om hur brottsligheten skall bekämpas och har antagit rättsliga instrument för att förbättra det straffrättsliga samarbetet. fattade ett beslut om inrättande av ett europeiskt rättsligt nätverk () som består av myndigheter i medlemsstaterna med ansvar för det rättsliga samarbetet i brottmål (98/428/JHA). Syftet är i första hand att upprätta ett kontaktnät för att underlätta ett sådant samarbete mellan medlemsstaterna. Kontaktperso- nerna skall kunna förse övriga kontaktpersoner och lokala myndigheter i medlemsstaterna med praktisk information och upplysningar om rätts- systemen i dessa länder. var startdatum för EU-ländernas gemensamma polis- byrå, Europol, som är EU:s brottsförebyggande och brottsbekämpande polisbyrå. Europol fungerar som ett sambands-, informations- och analysorgan, som tar emot information och underrättelser från EU- ländernas behöriga myndigheter. Härmed avses inte bara polismyndig- heter utan också t.ex. tull- och åklagarmyndigheter. Europol samman- ställer, bearbetar och analyserar informationen samt återkopplar till den nationella polisen. Rådet har fattat beslut om vissa ändringar i Europolkonventionen, vilka innebär att Europol kan delta i en stödjande funktion i gemensamma utredningsgrupper som inrättas i medlems- staterna i enlighet med rambeslutet av om gemensamma utredningsgrupper eller enligt konventionen av om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlems- stater. Ändringarna innebär också att Europol kan anmoda behöriga myndigheter i medlemsstaterna att genomföra eller samordna utredningar i särskilda fall. Inom polisväsendet förekommer även ett omfattande samarbete inom ramen för . antog vidare en konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål. I ett tilläggsprotokoll, som antogs , finns kompletterande bestämmelser som syftar till att förbättra det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna, bl.a. genom att göra viss information tillgänglig (t.ex. bankinformation) och genom att tillåta s.k. direktkontakter mellan myndigheterna i olika medlemsstater. Arbete pågår inom för ett tillträde till dessa instrument, vilket har resulterat i en lagrådsremiss, Internationell rättslig hjälp i brottmål: Tillträde till konvention om ömsesidig hjälp i brott- mål mellan Europeiska unionens medlemsstater m.m. I lagrådsremissen föreslås att skall tillträda konventionen och tilläggsprotokollet. Vidare lämnas förslag till den lagstiftning som behövs för att skall leva upp till de åtaganden som ett tillträde till dessa överenskom- melser medför. Genom beslut (EGT L 63, ) inrättades Eurojust, i syfte att förbättra det rättsliga samarbetet för att effektivt kunna bekämpa grov brottslighet och underlätta samordningen av utred- ningar och åtal som omfattar flera medlemsländers territorium. Varje medlemsland utser en nationell medlem i Eurojust som skall vara åklagare, domare eller polistjänsteman med motsvarande behörighet. Dessa nationella medlemmar lyder under den nationella lagstiftningen i det medlemsland som utnämnt dem. Eurojust är behörigt att i samband med utredningar och åtal (som berör minst två medlemsländer) gällande grov brottslighet främja samordningen mellan medlemsländernas behöriga myndigheter samt underlätta internationell ömsesidig rättslig hjälp och verkställande av framställningar om utlämning. Eurojusts behörighet omfattar bl.a. de typer av brottslighet och de brott för vilka Europol har behörighet. Eurojust kan utföra sina uppgifter antingen genom en eller flera berörda nationella medlemmar eller som ett kollegium. Eurojust kan bl.a. anmoda myndigheterna i de berörda medlemsstaterna att överväga att göra en utredning eller väcka åtal eller inrätta en gemensam utredningsgrupp. Andra former av brottsutredningar Det är inte endast hos polis- och åklagarmyndighet som brottsutredning kan företas. Sådan utredning kan också utföras av bl.a. och med stöd av särskilda bestämmelser. Enligt 17 § skattebrottslagen (1971:69) skall förvaltningsmyndighet som handlägger frågor om skatter eller avgifter göra anmälan till åklaga- ren så snart det finns anledning att anta att brott enligt lagen har begåtts. Om det finns anledning att anta att brottet inte föranleder annan påföljd än böter får i stället göra anmälan till enhet inom Skattever- ket som skall medverka vid brottsutredning, s.k. skattebrottsenheter. Enligt förordningen (2003:1106) med instruktion för skall det vid verket finnas en eller flera särskilda enheter för uppgiften att medverka i brottsutredningar enligt lagen (1997:1024) om medverkan i brottsutredningar. I den lagen finns bestämmelser om i vilka fall får medverka vid brottsutredningar. Det gäller bl.a. utredning av skattebrott och bokföringsbrott. Åklagaren får under förun- dersökningen anlita biträde från . Åklagaren får anlita biträde också i fråga om utredning av brott innan förundersökning har inletts. får också genomföra vissa spaningsåtgärder och bedriva verksamhet för att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har eller kan komma att utövas så länge verksamheten inte utgör förundersökning enligt 23 kap. RB. Regler om brottsutredande verksamhet finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. befogenheter är mer vidsträckta än vad som gäller för . Enligt 19 § lagen om straff för smuggling får fatta beslut om att inleda förunder- sökning enligt 23 kap. RB angående brott enligt lagen och vissa andra särskilt angivna brott. har därvid samma befogenheter och skyldigheter som förundersökningsledaren har enligt RB och skall förordna en särskild befattningshavare att fullgöra uppgifterna. Om saken inte är av enkel beskaffenhet skall ledningen av förundersökningen övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall även annars ta över ledningen om det är påkallat av särskilda skäl. har i princip samma befogenheter som polisen i förundersökningsverksamheten. En tulltjänsteman har således enligt 20 § andra stycket och 21 § lagen om straff för smuggling befogenhet att hålla förhör och att gripa en person som misstänks för brott. När åklagaren leder förundersökningen får han eller hon enligt 19 § tredje stycket samma lag anlita biträde av . 10.6Utredningen om roll och resurser Utredningen om roll och resurser lämnade betänkandet Framtida finansiell tillsyn (SOU 2003:22). Utred- ningen berör bl.a. roll när det gäller hanteringen av insiderfrågor och vilka möjligheter som finns att skapa en snabbare och mer välstrukturerad process. En nyckelfaktor är enligt utredningen allt- jämt det effektivitets- och resursproblem som uppstår när två myndig- heter arbetar med att utreda överträdelser av lagstiftningen. 2004/05:142 har utredningen pekat på att en bristande resurstilldelning lett till bristande IT-stöd, vilket bidragit till en långsam handläggningsprocess. I betänkandet argumenteras för att det i stället skall vara en myndighet som har ett odelat ansvar för det utredande och förundersökande arbetet. Vilken myndighet detta skall vara beror på sådana faktorer som respektive myndighets grundläggande roll och uppgifter, kontaktytorna mot relevanta utländska myndigheter liksom hur tillsynen enligt marknadsmissbruksdirektivet bör inriktas och organiseras i stort. Enligt utredningen framstår som den mest lämpade myndigheten. Därvid bör börser och marknadsplatser åläggas en uttrycklig uppgiftsskyldighet gentemot . I detta ligger bl.a. att högre krav ställs på det underlag som lämnas vidare för utredning om insiderbrott. Detta material kan inte bara utgöras av transaktionsdata utan måste vara ett bearbetat och analyserat material. skall enligt förslaget i betänkandet alltjämt vara ansvarig myndighet för tillsynen för marknadsmissbruk. Möjligheten att delegera tillsynsuppgifter till börser eller marknadsplatser bör också utnyttjas. Genom att blir ensam ansvarig för det utredande och förundersökande arbetet får inspektionen en klar och tydlig roll gentemot marknadsplatserna i rollen som behörig myndighet för tillsynen utifrån marknadsmissbruksdirektivet. Med denna konstruk- tion bortfaller också den invändning som tidigare funnits mot att släpper sin roll i insiderfrågor till Ekobrottsmyndig- heten, nämligen att en generell tillsynsuppgift därmed kommer att över- föras till . Ett annat argument som framförts mot att tar den samlade rollen är att Ekobrottsmyndig- heten saknar det internationella kontaktnät med andra tillsynsmyndig- heter som inspektionen har. Utredningen konstaterade att detta problem kvarstår. För en redogörelse av remiss- instansernas synpunkter hänvisas till utredningens betänkande SOU 2004:69 s. 128. Regeringens förslag: utredningsansvar avseen- de marknadsmissbruk skall inträda tidigare än . Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: delar utredningens uppfatt- ning att bör vara den myndighet som ansvarar för utredning av brottsmisstankar om marknadsmissbruk och anser det vara viktigt att utredningsansvaret redan från början ligger på Ekobrottsmyn- påpekar att ett effektivt samarbete är avgö- rande för att denna modell skall nå framgång och öka effektiviteten när det gäller att bekämpa marknadsmissbruk. naturligt att biträda i uppbyggnaden av nödvändig kompetens samt bistå i dessa typer av frågor. anser att det finns en oklarhet i utredningen beträf- fande möjlighet att sända information om slutkunder och transaktioner till när enskilda personer inte är misstänkta för något brott. välkomnar utred- ningens förslag och anför att gränsen mellan brottsutredning och tillsyn tydliggörs genom den föreslagna lösningen och att åklagarens roll stäm- mer bättre överens med vad som normalt gäller vid brottsutredningar. har ett väl utvecklat samarbete med och marknadsplatserna och den klara rollfördel- ningen mellan aktörerna som föreslås medför att förutsättningarna för samarbete blir ännu bättre. Riksåklagaren och Åklagarkammaren i godtar förslaget att utredningsansvaret avseende misstanke om brott läggs på , men avstyrker bestämt att i lagen utpekas som exklusiv åklagare på området. I stället bör enligt Riksåklagaren uppräkningen i instruktionen för kompletteras med nu aktuella brottstyper. i delar utredningens förslag att denna typ av utredningar skall handläggas av , att särskilda utredare och åklagare bör ansvara för dessa utredningar och att rapporteringen skall göras direkt till som därefter gör åtalsanmälan och överlämnar rapporten till . ställer sig tveksam till överflyttning av ansvaret för inledande utredningar om insiderbrottslighet och otillbörlig kurspåverkan från till . Det är hos som sakkunskapen finns och att bygga upp motsvarande kompetens inom framstår som resursslöseri. Även det faktum att inom ramen för sin tillsynsverksamhet kan ha anledning att undersöka vissa händelser utan att det för den skull är fråga om att utröna om brottsliga handlingar begåtts talar för att det är där det inledande utredningsansvaret bör ligga. anser att det skulle skapa ytterligare splittring på området brott av ekonomisk natur ifall man flyttade över den brottsutredande verksamheten till och att övervägande skäl talar för att skall bedriva det brottsutredande arbetet. uppger att de kan acceptera att får det formella ansvaret för den utredande verksamheten. Det understryks att det är av stor vikt att samråd i anslutning till överlämnandet sker mellan myndigheterna samt att , i enlighet med vad som uttalas i betänkandet, utnyttjar den resurs utgör. anser att den ordning som råder är nödvändig för en effektiv och förtroendeskapande tillsyn av insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan. Det vore olämpligt att inte tillvarata den kunskap som finns uppbyggd hos . skall inte göra brottsutredningar men det är ändamålsenligt och kostnadseffektivt att den myndighet som sköter tillsynen och har de nödvändiga kontakterna och erfarenheten av verksamheten gör den inledande utredningen som sedan överlämnas till . anser i likhet med att övervägande skäl talar för att behålla den nuvarande ansvarsfördelningen mellan och men att ett ökat samarbete och samordning bör ske mellan dessa instanser och marknadsplatserna. Den nuvarande ordningen medför att håller sig ajour med utvecklingen på marknaden samt tendenser och händelser inom tillsynsområdet genom en tämligen tät och informell dialog mellan marknadsplatserna och om olika händelser och bedömningar beträffande befarade insiderbrott och otillbörlig kurspåverkan.