prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — gjelder ikke overtredelse av §§ 9, 10 og 11 femte ledd. Overtredelse av § 3 straffes bare dersom den skjer forsettlig eller ved grov uaktsomhet. Medvirkning straffes på samme måte. I lov 14. nr. 77 plan- og bygningsloven skal ny § 33-13 lyde: Omgjøring og fornyet behandling av konsesjoner og tillatelser Ved saker om omgjøring eller fornyet behandling av en konsesjon eller en tillatelse for tiltak som kan ha vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn, skal det gjennomføres en offentlig høring. Slik høring skal holdes før saken blir avgjort. Høringsprosessen må gjennomføres på en måte som sikrer at allmennheten, herunder i særlig grad berørte interessegrupper, får tilgang til relevant informasjon om tiltaket og dets virkninger på miljø, naturressurser og samfunn og gis en reell mulighet til å komme med synspunkter og kommentarer i saken. I lov 26. nr. 86 om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring (tvangsfullbyrdelsesloven) gjøres følgende endringer: § 3-5 første ledd nytt tredje punktum skal lyde: Ved midlertidige forføyninger til sikring av hovedkrav som bygger på at bestemmelser som ivaretar miljøhensyn, er overtrådt, og som er besluttet på grunnlag av at kravet er sannsynliggjort, jf. § 15-6 første ledd, og etter muntlig forhandling, jf. § 15-7 første ledd, plikter saksøkeren bare å erstatte skade som nevnt i første punktum dersom denne visste eller burde vite at kravet ikke besto da sikringen ble besluttet. § 15-6 nytt tredje ledd skal lyde: Ved midlertidige forføyninger til sikring av hovedkrav som bygger på at bestemmelser som ivaretar miljøhensyn, er overtrådt, kan saksøkeren ikke pålegges å sikkerhet som nevnt i første ledd dersom den midlertidige forføyningen er besluttet etter muntlig forhandling og kravet er sannsynliggjort. I lov 2. nr. 38 om framstilling og bruk av genmodifiserte organismer (genteknologiloven) skal § 13 lyde: Ved saker som krever godkjenning etter denne loven, kan godkjenningsmyndigheten bestemme at det skal gjennomføres en offentlig høring. Det skal alltid gjennomføres offentlig høring i saker som gjelder godkjenning av søknad om utsetting av genmodifiserte organismer. Høring skal holdes før søknaden blir avgjort. Høringsprosessen må gjennomføres på en måte som sikrer at allmennheten, og i særlig grad berørte interessegrupper, får tilgang til relevant informasjon og gis en reell mulighet til å komme med synspunkter og kommentarer i saken. Beslutningen om at offentlig høring skal holdes, skal kunngjøres. och spridning av miljöinformation redovisning av uppdraget med anledning av Århuskonventionen och direktivet om allmänhetens tillgång till miljöinfromation, Regeringen har uppdragit åt att utreda hur svenska myndigheter samlar in och sprider miljöinformation samt att granska om deras arbete i det avseendet uppfyller kraven i FN/ECE:s konvention om tillgång till miljöinformation, allmänhetens deltagande i beslut och rätt till överprövning (Århuskonventionen), och direktiv /4/EG. Om så inte är fallet ska förslag lämnas till lämpliga åtgärder. kan även lämna förslag på övriga lämpliga åtgärder som förbättrar myndigheternas spridning av miljöinformation. gör, mot bakgrund av den genomförda utredningen, bedömningen att de svenska myndigheterna uppfyller de grundläggande kraven i Århuskonventionens artikel 5 och direktivets artikel 7, och anser således inte att några åtgärder på området är nödvändiga inför genomförandet av konventionen och direktivet. och spridning av miljöinformation Konventionen fokuserar på konkret vägledning för hur insamling och spridning av miljöinformationen ska gå till, men lämnar utrymme för de undertecknande parterna att bestämma hur kraven ska uppfyllas. Konventionen och direktivet överensstämmer inte till fullo. Direktivet anger, till skillnad från konventionen, att miljöinformationen ska spridas med hjälp av telematik och/eller elektronik. Innehållet i de krav som ställs är i stort detsamma. Århuskonventionen och direktivet ställer krav på att myndigheterna samlar in miljöinformation som är relevant för deras verksamhet. har ett väl utbyggt system för att dokumentera tillståndet i miljön och dess förändringar, vilket i stor utsträckning handlar just om insamling av information. De svenska myndigheterna samlar in den information de behöver för att fullgöra sina uppdrag och ibland mer därtill. Den svenska offentliga förvaltningens användning av informations- och kommunikations- teknik är bland de mest utvecklade i världen. Det pågår dessutom arbete som ligger i linje med konventionens krav, bland annat inom ramen för handlingsprogrammet En förvaltning i demokratins tjänst och 24-timmarsmyndigheten. Internettjänsterna har inneburit bättre service, bättre tillgänglighet och medborgarnas möjlighet till insyn har förbättrats genom att myndigheterna lägger ut mycket information på nätet, både i form av rådata och i form av behandlad information. Större enhetlighet mellan myndigheternas webbplatser skulle dock underlätta för besökaren, som måste lära sig nya strukturer och funktioner på i stort sett varje webbplats. Det finns flera praktiska lösningar som underlättar för allmänheten att hitta den miljöinformation de söker. Myndigheternas diarier är en sådan och flera myndigheter har publicerat, eller förbereder publicering av, sitt diarium på Internet. Ett annan lösning som underlättar för allmänheten är att tjänstmännen enligt lag är skyldiga att hjälpa allmänheten att hitta, och, om inget hinder föreligger, lämna ut den information som eftersöks. Enligt studier från, bland annat, JO visar emellertid att tjänstemännen inte alltid fullföljer sin skyldighet att lämna ut offentliga handlingar. Svenska myndigheter är duktiga på att göra sin information tillgänglig genom att publicera den på Internet, genom produktion av trycksaker, egna tidningar och nyhetsbrev, göra utskick, genom personliga möten, pressreleaser, kungörelser i dagspressen med mera. Myndigheterna är däremot sämre på att paketera sin miljöinformation så att användarna verkligen kan tillgodogöra sig informationen. Ofta är informationen riktad till dem som redan är insatta. Myndigheterna skulle kunna bli bättre på att tillgängliggöra miljöinformation som är relevant i bemärkelsen att den är knuten till medborgarnas närmiljö. Konventionen ställer specifika krav på att vissa typer av information ska göras tillgänglig på ett visst sätt. Bland annat ska en rapport om tillståndet i miljön publiceras åtminstone , vilket i motsvaras av den fördjupade utvärderingen av miljömålsarbetet. Ett annat krav är att ett enhetligt, landsomfattande system för inventering eller registrering av föroreningar gradvis ska införas. Det ska ske genom en allmänt tillgänglig, strukturerad databas. , KUR, som lanserades , bygger på information från företagens årliga miljörapportering är en viktig del i ett sådant system. De krav som finns uppfylls av . Här kan det finnas behov av ett fortsatt arbete med utveckling av systemet. Särskilda informationsinsatser ska göras för att sprida lagar, policys och internationella dokument som allmänheten bör få kunskap om fortlöpande. Spridning innebär att man ger information till allmänheten genom publikationer, utskick eller elektronisk publicering. Det finns flera webbplatser där lagar kan sökas i databaser. Konventioner och dylikt finns både på regeringens och på myndigheternas webbplatser. Analyser av fakta som är viktiga för att förstå vad som ligger till grund för större miljöpolitiska förslag ska offentliggöras. Detta är viktigt för att allmänheten effektivt ska kunna utnyttja sin rätt att delta i beslutsprocesser som rör miljön (konventionens andra pelare). Alla offentliga utredningar som görs publiceras i tryckt form och på Internet. Direktiv och propositioner publiceras även de i någon form. Däremot finns inte remissvar publicerade i samlad form, och miljökonsekvensbeskrivningar publiceras inte alls , men kan begäras ut från myndigheterna. Enligt konventionen ska parterna stimulera privata aktörer att på frivillig grund lämna information om hur deras verksamhet och produkter påverkar miljön. Parterna ska också säkerställa att tillräckligt med produktinformation finns tillgänglig för att konsumenterna ska kunna göra medvetna miljöval. På det här området pågår en hel del arbete inom ramen för EU-samarbetet. Det finns också väl utvecklade miljömärkningssystem som omfattar framför allt konsumtionsvaror. ska hjälpa hushållen att bidra till att de nationella miljömålen uppnås och när det gäller kapitalvaror för verket ett register som i allt större utsträckning även rymmer miljöinformation. As a preparation for the ratification of the UN/ECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to in Environmental Matters (the Aarhus Convention) and the corresponding Directive 2003/4/EG, there is a need to examine if the work of Swedish public authorities corresponds to the obligations set out in the Convention and the Directive. () has for this purpose been assigned by the Government to examine how the Swedish authorities collect and disseminate environmental information, and whether the public authorities fulfil these requirements. should furthermore make suggestions for actions to improve the dissemination of environmental information. The Swedish EPA concludes that the work of the public authorities fulfils the requirements in the Aarhus Convention and the Directive. As the Parties to the Convention to a large extent can determine how best to make the Convention work in practice, it is often difficult to say with certainty that a requirement is fulfilled. But, since the public authorities are making a great amount of environmental information publicly accessible and there are, in addition, several programs that eventually will improve the dissemination of information to the public, the EPA concludes that the Convention and the Directive can be implemented without any further actions. The Convention and the Directive set out a number of obligations for the public authorities to actively and systematically collect and disseminate environmental information. These requirements cover, inter alia, which information should be disseminated and how this should be done. With reference to several of the paragraphs, the Convention suggests a range of implementation steps, leaving the choice of precisely how to fulfil the general obligation to each Government. The Swedish public authorities collect a great deal of environmental information. Information held by a public authority is, with some exceptions, accessible to the public due to the Principle of Public Access to Official Documents. However, according to the Convention the public authorities have a more far-reaching responsibility to make the environmental information effectively accessible. The authorities are generally good at making information available by publishing it on the Internet, by publishing reports that can be obtained at no or low cost, producing magazines, sending out booklets, carrying out campaigns and by publishing ads in the newspapers. A general problem with the information available is that it is often not modelled to be effectively accessible for members of the public that do not already know a lot about environmental issues. This is particularly evident when we look at the information made available in databases, which in many cases is highly relevant for the ordinary citizen but very difficult for a layman to make something out of. Another area where improvements can be made is the access to information concerning environmental decision-making and policy-making. This type of information is important for the public to be able to participate in decision-making processes a right guaranteed by the Conventions second pillar. The authorities should publish all facts that are relevant for major environmental policy proposals. Today a great deal of facts and analyses are published, which means that the requirement is fulfilled, but it could be related to the proposal in point to a larger degree. Tillgång till miljöinformation berör flera grundläggande frågor. Allmänhetens fortlöpande granskning och nyttjande av miljöinformation är en form av samhälleligt deltagande. Var och en ska kunna utöva sin rätt att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande34 som vi alla har skyldighet att skydda och förbättra miljön, men också rätt att veta vilka miljörisker vi utsätts för. Allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation innebär inte bara att staten är förpliktigad att samla in och tillgängliggöra miljöinformation, utan även att de som bedriver en verksamhet som påverkar miljön måste informera. Detta är några av de skyldigheter som ryms i FN/ECE:s konvention om allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation, rätt att delta i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen). Dessa tre pelare förutsätter och understödjer varandra. Århuskonventionen är en ny sorts miljökonvention i det att den knyter samman frågor om miljö och mänskliga rättigheter med utgångspunkt från att vi har skyldigheter inför kommande generationer. Samspelet mellan allmänheten och de offentliga myndigheterna är i fokus. Århuskonventionen är resultatet av förhandlingar mellan fler än trettio länder, där även internationella och regionala miljöorganisationer deltog. Den undertecknades 1998 i , och trädde i kraft sedan det nödvändiga antalet stater ratificerat konventionen. Inför den svenska ratificeringen av Århuskonventionen har regeringen givit i uppdrag att utreda vilken miljöinformation som samlas in av svenska myndigheter och hur denna information därefter sprids. I uppdraget ingår att granska om myndigheternas arbete motsvarar kraven i Århuskonventionen och direktiv /4/EG, och att, om så inte är fallet, lämna förslag till nödvändiga åtgärder. kan även lämna förslag på övriga åtgärder för att förbättra myndigheternas spridning av miljöinformation. Uppdraget ska genomföras efter samråd med Statskontoret. ska redovisa uppdraget . 34 FN/ECE:s konvention om tillgång till miljöinformation, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, s.1 Den korta tiden för uppdraget har begränsat möjligheten att ge en heltäckande och djuplodande bild av svenska myndigheters insamling och spridning av miljöinformation. Ambitionen har istället varit att presentera en översiktlig bild, baserad på ett urval av myndigheter. Med tanke på konventionens breda definition av myndighetsgreppet och termen miljöinformation, berörs nästan alla aktörer som drivs med offentliga medel, i någon bemärkelse. Allt ifrån universitet, som bedriver forskning på miljöområdet, till landsting och statliga verk som , skulle kunna omfattas av utredningen. En tämligen långtgående avgränsning har emellertid gjorts ifråga om urval, men genom användandet av sekundärt material omfattar undersökningen en stor mängd kunskap om myndigheternas informationsarbete. Både urval och metod diskuteras utförligare nedan. har utgått från att regeringens ambition är att uppfylla både konventionen och direktivet. Trots vissa skillnader mellan konventionen och direktivet (se kapitel 2) har vi emellertid arbetat i princip uteslutande utifrån konventionen, och kraven som ställs i artikel 5 om insamling och spridning av miljöinformation. Konventionen ställer fler krav än direktivet, vilket gör det lämpligt att ha konventionen som utgångspunkt. Därutöver har det getts ut en implementeringsguide som handledning till genomförandet av konventionen, vilken underlättar tolkningen av konventionstexten och således även bedömningarna av vad som krävs av myndigheterna för att uppfylla konventionens krav. En del av uppdraget är att undersöka vilken information som samlas in av svenska myndigheter . För att kunna svara på vilken information som samlas in, och framför allt vilken information som inte samlas in, krävs en heltäckande kartläggning, vilket inte har varit möjligt att genomföra. Konventionens artikel 5 berör inte vilken miljöinformation som ska samlas in på annat sätt än att den ska vara relevant för verksamheten, vilket gör det svårt att bedöma vad som bör men inte samlas in (se kap 3). Granskningen har därför inriktats på hur det ser ut på området generellt och den informationsförsörjningsstruktur som finns. Utredningsarbetets övergripande tyngdpunkt ligger dock på hur myndigheterna sprider miljöinformation eftersom konventionens artikel 5 och direktivets artikel 7 lägger tonvikten på allmänhetens rätt att ta del av den miljöinformation som finns hos myndigheterna. Faktainsamlingen har skett dels genom genomgång av sekundära källor i form av utredningar, projektbeskrivningar med mera, dels genom samtal med personer på myndigheter och genomgång av hemsidor. Litteraturstudien av de sekundära källorna är ett sätt att utnyttja befintlig kunskap för att få en mer utförlig bild av myndigheternas informationsarbete. blir en sådan faktainsamling en slags inventering av vad som tidigare utretts på området och en hjälp att identifiera de områden där mer utredning krävs. Att de sekundära källorna i vissa fall handlar om myndigheterna generellt utgör inte något problem, eftersom inget tyder på att myndigheternas arbete med miljöinformation skiljer sig från annat informationsarbete. De personliga kontakterna har setts som ett effektivt sätt att få fram djupare kunskap om hur myndigheterna jobbar med miljöinformation. Samtalsintervjuer har, förutom att de är mindre tidskrävande, den fördelen framför enkäter (där ett större urval är möjligt) att det finns en möjlighet att följa upp och utveckla svaren. Intervjuerna/samtalen som genomförts har till vissa delar varit strukturerade. Webbplatser har varit några av de viktigaste källorna. Mycket av de fakta som ligger till grund för slutsatser kommer från rundsurfning på olika myndigheters webbplatser, där vi har sökt information som konventionen efterfrågar och även granskat den information som publicerats. När det gäller urvalet av myndigheter har till stor del valt att studera de typer av myndigheter som självklart faller in under myndighetsbegreppet, nämligen centrala och regionala statliga myndigheter samt kommuner. Landstingen valdes bort eftersom endast en liten del av deras verksamhet sker på miljöområdet. Inte heller arbetet med miljöinformation på universitet, stiftelser och privata aktörer som utför offentliga uppdrag har studerats i någon större utsträckning. Skälet till detta är att endast en liten del av den miljöinformation som listas i artikel 5 finns hos dessa typer av myndigheter. Ett antal myndigheter valdes ut vars miljöinformationsarbete studerats mer ingående, bland annat genom intervjuer. När det gäller informationsinsamling och spridning av information utgick vi ifrån att arbetet på de olika myndigheterna skiljer sig åt i relativt stor utsträckning. Urvalet för de kvalitativa intervjuerna bygger därför på överväganden med syftet att fånga så många olika nivåer, verksamheter och förutsättningar som möjligt. Sammanlagt gjordes ett 20-tal telefonintervjuer med 17 myndigheter. De myndigheter som studerats särskilt finns listade i bilaga 3. För att kunna bedöma om en ratificering av Århuskonventionens artikel 5 är möjlig har artikeln gåtts igenom punkt för punkt. För varje punkt har den nuvarande situationen beskrivits, granskats och bedömts utifrån den mån konventionens krav är uppfyllda. Det framgår inte alltid i implementeringsguiden hur konventionstexten ska tolkas. För att kunna utvärdera uppfyllelsen av ett krav måste någon slags lägsta godtagbar nivå identifieras. När det gäller konventionen ges ingen vägledning avseende lägsta godtagbara nivå. Det är fråga om i vilken utsträckning myndigheterna måste göra något för att kravet ska kunna bedömas vara uppfyllt. Man bör beakta att konventionens undertecknande parter befinner sig på olika nivåer av utveckling vad det gäller allmänhetens tillgång till information och konventionens krav därför är ställda på ett sådant sätt att flexibel tillämpning medgivs, vilket uttryckligen påpekas i samband med vissa punkter. Mot bakgrund av detta har valt att se konventionens inledande erkännanden och beaktanden om var och ens rätt och skyldighet, som vägledande i bedömningen av nuläget. Vi har försökt vara tydliga med hur vi resonerat om varje punkt och på så vis göra det tydligt vad myndigheterna anses uppfylla. En referensgrupp möttes på . För att få synpunkter från så många perspektiv som möjligt bjöd vi in deltagare från myndigheter som arbetar med miljöinformation på olika nivåer. Andra myndigheter som är föredömliga i sitt informationsarbete inbjöds också till mötet. Inför referensgruppsmötet fick deltagarna ett diskussionsunderlag med de problem vi identifierat samt tänkbara årgärdsförslag. På mötet diskuterades förslagen ett och ett, varvid varje representant fick ge sin syn på dem. Deltagarlistan bifogas rapporten som bilaga 2. Samråd med Statskontoret har ägt rum . Dels genom ett möte med , chefsekonom på , där undersökningens upplägg, inriktning och undersökningsmetod diskuterades, och dels genom att Statkontorets chefsjurist deltog i referensgruppen. Rapporten inleds med en introduktion till konventionen och en jämförelse med direktivet. Därefter är rapporten indelad efter punkterna i konventionens artikel 5, det vill säga ett kapitel per punkt. I varje kapitel redogör vi för de krav som den punkten ställer, hur det ser ut på det området samt i vilken utsträckning vi bedömer att de svenska myndigheternas arbete uppfyller kraven. I relation till detta tar vi upp utvecklingsarbete i konventionens riktning som redan pågår på de svenska myndigheterna, eftersom det innebär att konventionen kommer att uppfyllas i större utsträckning. Århuskonventionen samt direktiv /4/EG Århuskonventionen ger allmänheten rätt att ta del av miljöinformation, rätt att delta i beslutsprocesser som har inverkan på miljön och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. De tre pelarna förutsätter och understödjer varandra. Rätten till miljöinformation är, till exempel, en förutsättning för att den som vill ska kunna delta i beslutsprocesser medan rätten till domstolsprövning understödjer både rätten till information och rätten att delta. Inom EU har medlemsstaterna uttalat avsikten att ratificera konventionen . För att den Europeiska gemenskapen (EG) ska kunna ratificera konventionen krävs, i enlighet med EG-rättslig praxis, att det finns EG-lagstiftning som genomför konventionens bestämmelser. Därför har man tagit fram, bland annat, direktiv /4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation som i stora drag motsvarar konventionens första pelare. Direktivet anger de minimiregler som ska gälla, exempelvis vilka avgifter som får tas ut, inom vilken tid informationen ska lämnas ut och de möjligheter till överklagande av myndigheters beslut som måste finnas. Enligt direktivet måste myndigheterna göra det som krävs för att aktivt sprida miljöinformation till allmänheten. Myndigheterna uppmanas vidare att vidta åtgärder som leder till ökad service för allmänheten när det gäller tillgången till information. Begreppet miljöinformation, som det definieras i konventionen, är omfattande och innefattar information om miljötillståndet, faktorer som påverkar miljön (inklusive lagstiftning) samt information om kulturmiljöer och människors hälsa. Direktivets definition av miljöinformation överensstämmer i huvudsak med konventionens. Även myndighetsbegreppet är omfattande. Enligt konventionen jämställs privaträttsliga subjekt i form av fysiska eller juridiska personer som utför offentliga förvaltningsuppgifter, eller under offentlig myndighets tillsyn utför uppgifter på miljöområdet, med offentlig myndighet.