prop · GS03140 · 2005-03-31 00:00:00 — Även om det är tänkbart att olika myndighetsuppgifter fördelas på olika myndigheter bör i princip en myndighet ha huvudansvaret för samtliga de myndighetsuppgifter som aktualiseras. Det utesluter inte att samråd och samarbete kan och bör äga rum med andra myndigheter i frågor som har naturliga beröringspunkter. Om regeringen väljer att delegera rätten att meddela föreskrifter om redovisningarna kan det t.ex. vara lämpligt att regeringen i samband med delegeringen anger att sådana föreskrifter skall förutsätta samråd med , , såvitt avser statliga myndigheter och bolag. Innan föreskrifter meddelas bör vidare samråd ske med Riks- dagens förvaltningskontor, eftersom föreskrifterna inte kan binda myndigheter under . Frågan är då vilken statlig myndighet som bör anförtros nämnda myndighetsuppgifter. Eftersom de aktuella reglerna till stor del behandlar ekonomiska redovisningar kan det först synas naturligt att huvudansvaret läggs på en statlig myndighet som svarar för redovisningsnormering, i första hand (). Nämnden bedriver dock inte någon tillsyn visavi enskilda företag och har t.ex. ingen rätt att inhämta handlingar eller att använda sanktioner i form av vite. Bok- föringsnämndens verksamhet omfattar inte heller affärsverksamheter som bedrivs inom statliga myndigheter, kommuner eller landsting. Myndigheten har inte heller erfarenheter av tillämpningen av det EG- rättsliga regelverk som de ekonomiska redovisningarna skall underlätta tillämpningen av. ESV svarar bl.a. för redovisningsföreskrifter som avser den statliga sektorn. Det är dock mindre naturligt att myndighetens ansvarsområde utsträcks till kommunala och privata företag. sysslar inte med statsstödsfrågor. Verket arbetar dock för effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. På så sätt har verkets uppgifter berörings- punkter med transparensdirektivets ändamål. Verket kan också enligt KL agera i enskilda fall i förhållande till den krets av företagsverksamheter som direktivet omfattar. har dessutom befogenheter som i viss mån gränsar till dem som direktivet kräver. För tillämpningen av KL får verket t.ex. ålägga en kommun eller ett landsting som bedriver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur att redovisa kostnader och intäkter i verksamheten. Verket får också och har i vissa fall en skyldighet att - tillämpa de regler i EG-fördragets artikel 81.1 och 82 som ingår bland de regler som den separata redovisningen skall underlätta tillämpningen av. Verket har även en roll i att samarbeta med kommissionen vid kontroller av svenska företag för att säkerställa bevis i ärenden om överträdelser av nämnda förbudsbestämmelser. Att har särskild kompetens på det EG-rättsliga konkurrensområdet när det gäller förbudsbestämmelserna är en stor fördel. Förutsättningarna för redovisningskraven är beroende av inne- hållet i , t.ex. företagsbegreppet och begreppet tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Verket kan dock behöva tillföras kompetens i redovisningsfrågor för de nya myndighetsuppgifterna. Sammanfattningsvis bör anförtros att fullgöra de myndighetsuppgifter som här föreslås. primära uppgift enligt den nya lagen är att infordra och överlämna den information som kommissionen har rätt till enligt transparensdirektivet. Därutöver skall verket ha en mer allmän tillsyns- uppgift, dvs. utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen och de föreskrifter som kan komma att införas. Som tidigare berörts innebär varken direktivet eller den nya lagen någon skyldighet för tillsynsmyndigheten att bedriva en löpande och aktiv tillsyn riktad mot alla eller flertalet av de företag som kan omfattas av lagen. Denna mer generella tillsyn sker istället genom den granskning som enligt lagförslaget ankommer på de berörda företagens revisorer. bör således inrikta sin tillsynsverksamhet på att ingripa om ett missförhållande anmäls eller eljest uppmärksammas i enskilda fall. Naturligen skall det därvid vara fråga om företag som har en nettoomsättning som överstiger , dvs. som inte omfattas av lagens undantagsregler. I ärenden enligt den nya lagen, liksom i ärenden enligt KL, måste anses ha en rätt att göra erforderliga prioriteringar. Någon skyldighet för verket att i sak utreda varje påstående om att ett företag inte följer lagens bestämmelser föreligger alltså inte. Är omständigheterna sådana att verket finner skäl att inleda en utredning kan en första åtgärd vara att infordra det av företagets revisor utfärdade intyget över om redovisningsskyldigheten har fullgjorts. det av detta framgår att redovisningskraven i lagen har följts torde det normalt inte finnas anledning för verket att vidta någon ytterligare åtgärd i ärendet. Om något intyg inte kan företes eller om det av andra skäl finns anledning att misstänka att redovisningskraven inte har följts får verket från fall till fall avgöra vilka ytterligare åtgärder som behöver vidtas. Enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) skall varje myndighet lämna upplysningar, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträck- ning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Dessa principer bör vara väg- ledande också vid kontakter med offentliga företag och andra som kan komma att vända sig till verket med förfrågningar gällande den nya lagen. 5.7.2Var bör de nya bestämmelserna tas in? Regeringens förslag: De nya bestämmelserna tas i huvudsak in i en egen lag. Bestämmelser om att information från en öppen eller separat redo- visning, såvitt avser andra än statliga myndigheter, efter beslut i enskilda fall får förstöras tidigast införs genom kompletteringar i lagen om redovisning och bokföringslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslog dock att bestämmelser om bevarande av information från en öppen eller separat redovisning införs i lagen om redovisning och bokföringslagen samt att konkurrenslagens bestämmelser om uppgiftsskyldighet, vitesåläggande och domstols- prövning görs tillämpliga också vid verkets tillsyn enligt den nya lagen. Remissinstanserna: De remissinstanser som lämnat kommentarer i denna del tillstyrker att de nya bestämmelserna i huvudsak tas in i en egen lag. anser att en mer överskådlig lagstiftning åstadkoms och tillämpningen underlättas om samtliga bestämmelser tas in direkt i den föreslagna transparenslagen. avstyrker den del av förslaget som innebär att särskilda regler om bevarande av räkenskapsinformation skall införas i bokföringslagen och föreslår som alternativ antingen att reglerna tas in i transparenslagen eller att det införs en bestämmelse om att materialet skall ges in till tillsyns- myndigheten. Skälen för regeringens förslag För att behandla offentliga och privata företag på ett neutralt sätt bör bestämmelserna om separat redovisning utformas på ett enhetligt sätt. Föreskrifterna om öppen redovisning för offentliga företag bör i princip tas in i samma lagstiftning som reglerna om separat redovisning. Det motiveras inte bara av att bestämmelserna härrör från samma direktiv. För de offentliga företag som också skall upprätta en separat redovisning är det värdefullt att båda bestämmelserna finns i ett sammanhang. Som anförts ovan bör enhetliga bestämmelser om separat redovisning gälla för offentliga och privata företagsverksamheter. Det finns i detta sammanhang alltså inte tillräckliga skäl för att undanta av staten bedrivna företag från de bestämmelser som föreslås. Av samma skäl bör alla offentliga företag följa samma regler för den öppna redovisningen, oavsett om företaget bedrivs av stat, kommun eller landsting. Frågan är då närmast om bestämmelserna bör tas in i tillämpliga ordinarie redovisningsförfattningar, i KL eller i en ny egen lag. Bestämmelserna om redovisningarna och tillsynen Både den separata redovisningen och den öppna redovisningen har som syfte att ge kommissionen underlag för tillämpningen av . Reglerna har således ett särskilt och mer begränsat syfte än de generella redovisningsförfattningarna. Varken direktivet eller de föreslagna reglerna är utformade så att informationen skall ingå i års- redovisningen. Om de nya bestämmelserna infogas i årsredovisnings- lagen skulle den lagstiftningen bli mer svåröverskådlig och svårtillämpad för företag som inte alls berörs av reglerna. Därför bör de nya bestämmelserna i princip inte tas in i de ordinarie redovisningsförfatt- ningarna. De särskilda redovisningarna enligt transparensdirektivet har en koppling till konkurrensrätten. Det sambandet talar för att de föreslagna bestämmelserna tas in KL. Den lagen träffar den breda företagskrets som de nya reglerna skall avse, dvs. både offentliga och privata företag. KL innehåller också vissa bestämmelser om en allmän uppgiftsskyldighet för samma företag (se 45 § KL). KL inne- håller dessutom bestämmelser om bl.a. vite och överklagande som passar i detta sammanhang. Ett skäl mot att införa reglerna i KL är att bestämmelserna om redovis- ningskrav skulle bryta systematiken i KL som väsentligen är en för- buds- och förvärvskontrollagstiftning. Det förenklar också överskådlig- heten om de nya bestämmelserna tas in i egen lag. Redovisnings- bestämmelserna måste dock kompletteras med ytterligare föreskrifter. Det är härvid fråga om i första hand bestämmelser om ålägganden, vite och överklaganden. Det är, som utredningen funnit, lämpligt att sådana bestämmelser motsvarar dem som finns i KL. Utredningen har stannat för en lösning som innebär att huvuddelen av de nya bestämmelserna tas in i en ny lag och att 45 § KL kompletteras med en hänvisning dit. Därigenom skulle gällande bestämmelser i om bl.a. vite, som hänvisar till 45 §, också gälla för de regler i den nya lagen som skall svara för efterlevnaden av. Regeringen delar utredningens uppfattning att de materiella bestämmelserna bör tas i i en egen lag. Vad gäller förfarandereglerna gör regeringen följande överväganden. Sedan utredningen lämnade sitt förslag har 45 § KL tillförts ett nytt andra stycke (om åtgärder på begäran av en konkurrensmyndighet i en annan medlemsstat i Europeiska unionen) som komplicerar den före- slagna lagstiftningstekniken. Vidare innebär utredningens förslag att 56 a § KL om visst annat internationellt samarbete skulle bli tillämplig också vid åtgärder enligt den nya lagen, vilket inte förefaller ändamålsenligt. Till det sagda kommer att regleringen i KL när det gäller överklaganden och förfaranderegler är komplicerad eftersom lagen i dessa avseenden behandlar ett flertal olika slags beslut i olika instanser. Som Marknads- domstolen påpekat åstadkoms också en mer överskådlig lagstiftning, och underlättas tillämpningen, om de aktuella bestämmelserna tas in direkt i den nya lagen. Regeringen finner mot denna bakgrund att det är lämpligast att erforderliga förfaranderegler förs in direkt i den nya lagen. Reglerna kan med fördel utformas med KL:s motsvarande bestämmelser som förebild. Bestämmelserna om bevarande av information Bestämmelserna om bevarande av information från den separata respektive öppna redovisningen föreslås i allt väsentligt motsvara reglerna för ordinarie räkenskapsinformation. Utredningen har föreslagit att dessa bestämmelser tas in i ordinarie redovisningsförfattningar. har avstyrkt att särskilda regler om bevarande skall införas i bokföringslagen (1999:1078) och som skäl härför anfört bl.a. att det inte är rimligt att alla företag som är bokföringsskyldiga och måste läsa bokföringslagen tvingas ta ställning till om företaget är skyldigt att göra en öppen eller separat redovisning enligt utredningens förslag till transparenslag. Även om dessa synpunkter kan ha visst fog för sig finner regeringen inte att de utgör något avgörande skäl mot att ta in bestämmelserna i bokföringslagstiftningen. För de subjekt som kommer att omfattas av den nya lagen gäller olika redovisningsförfattningar, nämligen bokföringslagen, lagen om redovisning och förordningen om myndigheters bokföring. För kommuner, landsting och statliga myndigheter har även bestämmelserna i arkivlagen och arkivförordningen relevans i förevarande hänseenden. Särskilda regler gäller också för myndigheter under . Information från en öppen eller separat redovisning liksom uppgifter av betydelse för dessa redovisningar kan antas till helt övervägande del innefatta sådan räkenskapsinformation som omfattas av sagda författningars bestämmelser om bevarande etc. Vad som behövs är alltså bestämmelser som tillförsäkrar att, i den mån det förekommer, även annat material bevaras. Regeringen bedömer att det mest ändamålsenliga för att åstadkomma detta är att införa en bestämmelse i den nya lagen som innebär att information som följer av denna skall bevaras och arkiveras enligt samma lagregler som gäller för övrig räkenskapsinformation. För att åstadkomma detta införs en bestämmelse som såvitt avser kommuner och landsting hänvisar till 2 kap. 10 13 §§ lagen om redovisning och såvitt avser fysiska och juridiska personer som omfattas av bok- föringslagen till 7 kap. den lagen. För statliga myndigheter torde arkivlagen (1990:782) och arkiv- förordningen (1991:446) innehålla bestämmelser som är tillräckliga i I den mån så skulle befinnas inte vara fallet kan erforderliga regler införas genom förordning och för myndigheter under genom föreskrifter enligt 2 § lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. Som berörts i avsnitt 5.5 innebär transparensdirektivet att möjlig- heterna till förtida förstörande av räkenskapsinformation enligt 2 kap. 13 § lagen om redovisning och 7 kap. 7 § bokföringslagen måste inskränkas. Detta sker lämpligast genom ändringar i sagda lagrum. Vad gäller förslag att redovisningsmaterialet skall ges in till tillsynsmyndigheten har regeringen, som framgått av avsnitt 5.6.2, stannat för att ett sådant system inte bör införas . 5.7.3Förordnande om separat redovisning i enskilda fall Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att nu införa bestämmelser om att i enskilda fall skall få besluta om att en separat redovisning skall upprättas för företag som till följd av undantags- bestämmelserna inte omfattas av lagförslagets redovisningsregler. Utredningens bedömning: får enligt gällande rätt förelägga en kommun eller ett landsting att redovisa intäkter och kostnader i den egna affärsverksamheten enligt principerna för en separat redovisning. Det behövs därför inte några nya särskilda bestämmelser om att verket i enskilda fall får besluta om att en separat redovisning skall upprättas för företag som inte omfattas av lagförslaget. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Som utvecklats i avsnitt 4.1 och 5.1 är det huvudsakliga syftet med den nya lagen att se till att , i enlighet med transparensdirektivet, på begäran kan förse kommissionen med uppgifter av relevans för dennas övervakning av främst statsstöds- reglerna i EG-fördraget. En sidoeffekt av de föreslagna redovisningskraven är att Konkurrens- verket vid sin tillsyn enligt KL, och med stöd av den lagens förfarande- regler, visavi företag som omfattas av den nya lagen kan få tillgång till redovisningar etc. som befrämjar verkets utredningar. Som berörts i avsnitt 5.6.2 bör detta material kunna omfattas av ålägganden enligt 45 § första stycket 1 KL eller komma verket till del vid undersökningar enligt 47 och 48 §§ KL. I KL finns vidare, som utredningen pekat på, en föreskrift i 45 § första stycket 3 som främst har relevans när det företag som är föremål för tillsyn enligt KL, till följd av samhandelsundantaget eller storleksundantaget, inte omfattas av redovisningsskyldighet enligt den nya lagen. Bestämmelsen ger verket en möjlighet att ålägga en kommun eller ett landsting som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur att redovisa kostnader och intäkter i verksamheten. Denna bestämmelse får, i förening med 45 § första stycket 1 som ger verket rätt att infordra uppgifter, handlingar eller annat, bedömas ge möjligheter att från ifrågavarande företag inhämta Prop. 2004/05:140 information som i allt väsentligt motsvarar en separat redovisning enligt transparensdirektivet. Den fråga som utredningen väckt är närmast om det för att effektivi- sera tillämpningen av KL finns behov av att utvidga 45 § första stycket 3 till att avse även andra företag än sådana som drivs av kommuner och landsting. Enligt regeringens mening saknas det beredningsunderlag för att bedöma den frågan. Några bestämmelser om att i enskilda fall skall få besluta om att en separat redovisning skall upprättas för företag som till följd av undantagsbestämmelserna inte omfattas av den föreslagna lagens redovisningskrav bör därför inte införas . Regeringens förslag: De nya bestämmelserna skall träda i kraft . Bestämmelserna om den öppna redovisningen och den separata redovisningen skall börja tillämpas vid inledningen av ett räkenskapsår. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att de nya bestämmel- serna skall träda ikraft och att bestämmelserna om den öppna redovisningen och den separata redovisningen skall börja tillämpas vid inledningen av ett räkenskapsår. Remissinstanserna: har kommenterat denna del. Föreningen välkomnar ett snabbt genomförande av transparensdirektivet. Skälen för regeringens förslag: De senaste ändringarna av transparensdirektivet skulle redan ha varit införda i svensk författning. Lagändringarna bör därför träda i kraft . Så beräknas kunna ske . Den separata redovisningen skall enligt förslaget upprättas för varje räkenskapsår. Även förslaget om revision har samma koppling. Bestäm- melserna om öppen redovisning och separat redovisning bör därför börja tillämpas första gången för det räkenskapsår som inleds närmast efter . Vissa bestämmelser har dock inte en sådan koppling till redovisningen att tillämpningen behöver knytas till början av ett räkenskapsår. Det gäller exempelvis normgivningsbemyndigandet i 9 § och Konkurrens- verkets möjligheter att utöva tillsyn enligt lagen. De föreslagna bestämmelserna om öppen redovisning har inte tidigare framgått av lag. De återspeglar dock vad som i praktiken kan anses ha gällt som norm för information rörande användningen av offentliga Bestämmelserna bedöms avse information som redan finns eller i vart fall utan svårighet kan tas fram vid behov. Förslaget i denna del kan därför inte bedömas få några beaktansvärda ekonomiska konsekvenser för berörda offentliga företag eller det allmänna. Bestämmelserna avseende separat redovisning är nya i förhållande till tidigare, dock förekommer det att statliga myndigheter särredovisar upp- dragsverksamhet i sin årsredovisning. Kommuner och landsting brukar ange affärsverksamheten särskilt i sin rapportering till SCB. Det är emellertid inte troligt att nuvarande ekonomiska rapportering tillgodoser transparensdirektivets krav på separat redovisning. Detta torde innebära att berörd krets får ökade kostnader för redovisningen i form av t.ex. ändringar av redovisningssystem och liknande arbete. Dylika kostnader är dock främst av övergångsnatur. Det bör understrykas att en mer utvecklad redovisningsmässig separering av olika verksamheter kan för- bättra möjligheterna för företag och dess ägare att analysera lönsamheten i olika bedrivna aktiviteter. Därigenom förbättras förutsättningarna att bedriva affärsverksamheter på ett företagsekonomiskt effektivt sätt. Även om vinsterna inte skall överskattas kan det leda till kostnadsbesparingar och effektivitetsvinster som ytterst kommer ägare och, såvitt gäller offentliga företag, allmänheten till godo. Under alla förhållanden måste ett krav på separat redovisning genomföras enligt direktivet. De undantag som direktivet medger har också utnyttjats. De eventuella merkostnader som kan uppkomma utgör alltså en ofrånkomlig följd av direktivet. Förslaget innebär att de särskilda redovisningarna enligt direktivet skall granskas av revisor. Detta kan medföra vissa ökade kostnader för berörda företag, kommuner och landsting. Granskningen skall dock enligt förslaget göras av företagets revisor och kan ske inom ramen för den vanliga revisionen. Därigenom begränsas merkostnaderna. Eftersom är skyldigt att se till att direktivets bestämmelser tillämpas på rätt sätt av berörda företag och myndigheter är även dessa merkostnader en nödvändig följd av direktivet. Den särskilda rapporteringen för offentliga tillverkningsföretag full- görs av regeringen men skall enligt förslaget göras av Konkurrens- verket. Endast ett fåtal företag berörs av rapporteringen i denna del och dessa företag skulle oavsett lagstiftning ändå ha behövt anmodas att lämna in redovisningar. Den information som skall lämnas är för övrigt årsredovisning, andra handlingar och viss kompletterande information som redan finns tillgänglig hos företag. Lagförslaget i denna del bedöms därför inte få några särskilda ekonomiska konsekvenser för berörda företag. Förslaget får dock konsekvenser för i form av nya myndighetsuppgifter. skall utöva tillsyn över efter- levnaden av lagen och de ytterligare föreskrifter som kan komma att införas. Verket skall inte bedriva någon löpande och aktiv tillsyn, utan mer inrikta sig på att ingripa om ett missförhållande anmäls eller upp- märksammas i ett enskilt fall. Till detta kommer åtgärder i samband med att de nya reglerna börjar att tillämpas, t.ex. rättsliga analyser och upp- gifter enligt 4 § förvaltningslagen. För de nya uppgifterna kan det behövas särskild redovisningskompetens. Uppgiftsskyldigheten till kommissionen i enskilda fall skall även den fullgöras av verket. Den särskilda årliga rapporteringen om offentliga tillverkningsföretag bedöms angå ett fåtal företag och bör inte bli alltför resurskrävande. De nya Prop. 2004/05:140 arbetsuppgifter som föreslås för bedöms kunna finansieras inom befintliga ramar. Även domstolarna, i första hand och , kan beröras genom att frågor om de nya reglernas tillämpning inom ramen för föreläggandeinstitutet kan komma att prövas där. De föreslagna reglerna berör dock en förhållandevis begränsad krets och det kan inte bedömas att antalet ärenden för domstolarna skulle komma att öka mer än marginellt. Lagförslaget omfattar kommuner och landsting. Förslaget gäller hur bedriven affärsverksamhet skall redovisas. tillsyn av reglernas efterlevnad avser verksamhet där verket redan har tillsyn enligt KL. Lagförslaget påverkar således inte den kommunala självstyrelsen. De lagförslag som lämnas om redovisning och rapportering av information har ett undantag för företag med en nettoomsättning som understiger (ca ). Förslagen får således inga konsekvenser för små företag. 7.1Förslaget till lag om insyn i vissa finansiella för- bindelser m.m. För att genomföra transparensdirektivet i svensk rätt föreslås huvud- sakligen en ny lag. Lagens bestämmelser anknyter nära till direktivets ordalydelse. I vissa avseenden har dock justeringar gjorts med hänsyn till svenska förhållanden och svenskt författningsspråk. Bestämmelserna om tillsyn m.m. i 10 16 §§ har utformats efter före- bild från konkurrenslagens motsvarande bestämmelser. Viss vägledning kan därför erhållas från tillämpningen av den lagen. 1 § I denna lag finns bestämmelser som syftar till att ge Europeiska gemenskapernas kommission insyn i de finansiella förbindelserna mellan det allmänna och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet. I paragrafen anges den föreslagna nya lagens syfte. I enlighet med vad som krävs enligt transparensdirektivet är det insyn som skall tillgodoses. 2 § I denna lag betyder: 1.Offentligt företag: ett företag som det allmänna direkt eller indirekt har ett dominerande inflytande över på grund av ägarskap, finansiell medverkan eller de regler som gäller för företaget.