prop · GS03165 · 2005-05-27 00:00:00 — Finans- inspektionen har getts möjlighet att låta kapitalbasen omfatta även andra poster. Med stöd av artikel 27 i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet har inspektionen därvid medgett att även s.k. förlagslån räknas in i kapitalbasen (1998:15). Ett förlagslån är ett lån som, så länge det inte är förfallet, i händelse av likvidation eller konkurs skall betalas först sedan övriga oprioriterade fordringsägare blivit tillgodosedda. Det är således fråga om en efterställd skuld. Bestämmelserna om hur solvensmarginalen beräknas återfinns i 7 kap. 23 § FRL, vari bl.a. föreskrivs att underlaget för solvensmarginalen utgörs av samtliga försäkringstekniska avsättningar. Solvensmarginalens storlek är beroende av om det är försäkringsbolaget eller den enskilde försäkringstagaren som står den finansiella risken. Bestämmelserna inne- bär att solvensmarginalen kan sättas lägre i de fall då försäkringstagaren står risken, exempelvis vid fondförsäkring. I 7 a kap. FRL finns bestämmelser om gruppbaserat kapitalkrav. Understödsföreningar omfattas inte av något kapital- Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i är inte anpassade till EG-rätten och det saknas därför regler om krav på konsoli- deringskapital för tjänstepensionskassorna. Regeringen föreslår därför att tjänstepensionskassor skall omfattas av samma regler om kapitalkrav som gäller för livförsäkringsbolag . Bestämmelserna om garanti- belopp bör dock, som utredningen funnit, inte gälla för tjänste- pensionskassorna. Ett krav om att kapitalbasen minst skall uppgå till ett belopp som inte står i proportion till verksamhetens omfattning skulle vara onödigt betungande för tjänstepensionskassorna, då dessa i regel är mindre institutioner än livförsäkringsbolag sett till förvaltat kapital. I stället får regler i UFL om minsta tillåtna antal medlemmar anses säker- ställa att tjänstepensionskassorna inte blir så små att den aktuariella risk- spridningen på skuldsidan hotas. Vidare bör tjänstepensionskassorna även omfattas av samma regler om gruppbaserat kapitalkrav som framgår av 7 a kap. FRL. Det finns risk att de nya reglerna om kapitalkrav inte kommer att Prop. 2004/05:165 kunna uppfyllas direkt av vissa tjänstepensionskassor, varför möjligheten att införa övergångsregler bör utnyttjas. Till detta återkommer regeringen i avsnitt 15. En särskild fråga bör dock behandlas redan här. Som framgått ovan har bemyndigats att, efter ansökan från ett försäk- ringsbolag, medge att kapitalbasen får bestå av även andra poster än de som räknas upp i lag. Vilka poster som kan bli aktuella framgår av artikel 27 i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet. Under arbetet med genomförandet av tjänstepensionsdirektivet har fråga uppkommit om även tjänstepensionsinstitut, i fall tjänstepensionskassorna, bör omfattas av dessa möjligheter. tjänstemän synes inte anse att så skall vara tillåtet, eftersom den aktuella artikel 17 i tjänste- pensionsdirektivet enbart talar om beräkningen av buffertkapitalet. Regeringen ställer sig dock frågande till denna bedömning. Angivna artikel 27 är inte en beräkningsartikel, utan utgör en katalog över tillåtna poster i kapitalbasen. De närmare beräkningsreglerna återfinns i stället i artikel 28. Vidare framgår av stycke 30 i tjänstepensionsdirektivets ingress att minst samma kapitalkrav som för livförsäkringsföretag bör gälla för produkter som liknar dem som erbjuds av sådana företag. Någonting annat förutskickades heller inte under förhandlingarna av direktivet. Det är även svårt att i övrigt finna några sakliga skäl till varför de typer av tjänstepensionsinstitut som berörs skulle behandlas annorlunda än livförsäkringsbolagen i denna del. Tvärtom framstår det som märkligt att tjänstepensionsinstituten på detta sätt skulle ges sämre möjligheter att uppfylla det lagstadgade kapitalkravet. Sammantaget anser regeringen därför att bör ha möjlighet att medge att även tjänstepensionskassor räknar in exempelvis förlagslån i kapitalbasen. Ett sådant bemyndigande bör därför tas in i UFL. Den närmare lämpligheten härav får naturligtvis inspektionen själv bedöma i de enskilda fallen. Som konstaterats i avsnitt 11.1 skall pensionsstiftelserna inte omfattas av reglerna om kapitalkrav. Verksamhet i ett annat land inom EES Regeringens förslag: För svenska försäkringsbolag skall gälla ett särskilt underrättelse- och anmälningsförfarande vid deras verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring i andra EES-länder. För svenska tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser införs ett förfarande för gränsöverskridande tjänstepensionsverksamhet inom EES motsvarande det som skall gälla för försäkringsbolagen. För tjänstepensionskassor införs en bestämmelse om att även sådana institut får bedriva tjänstepensionsverksamhet genom sekundäretablering i en annan medlemsstat. Ett särskilt underrättelse- och anmälningsförfarande skall gälla också för EES-försäkringsgivare som avser att meddela tjänstepensionsför- säkringar i . Utländska institut som, utan att vara EES-försäk- ringsgivare, omfattas av tjänstepensionsdirektivet skall ha rätt att med stöd av tillstånd eller registrering i hemlandet bedriva gränsöverskri- dande verksamhet i . För dessa institut skall gälla i huvudsak samma regler som för EES-försäkringsgivare. Utländska institut som utan att vara EES-försäkringsgivare omfattas av tjänstepensionsdirektivet skall vidare ges rätt att bedriva verksamhet genom sekundäretablering i . Regeringens bedömning: Något krav på att utländska institut skall följa svenska placeringsregler för sin verksamhet i skall inte införas. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Regeringens förslag innebär att även tjänstepensionskassor medges rätt till sekundäretablering i en annan medlemsstat, liksom att utländska tjänstepensionsinstitut får motsvarande rätt till sekundär- etablering i . Vidare har vissa förenklingar gjorts i förhållande till utredningens förslag beträffande reglerna för livförsäkringsbolagens sekundäretableringar. Regeringen föreslår även justeringar av Finans- inspektionens prövning av underrättelse om verksamhet i ett annat EES- land samt avseende inspektionens möjligheter att ingripa mot utländska tjänstepensionsinstitut. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte särskilt. Hovrätten för Nedre och Skatte- verket föreslår vissa lagtekniska justeringar beträffande anmälnings- förfarandet. påpekar vidare utredningens slutsats att de utländska institutens skyldighet att följa svensk social- och arbets- marknadslagstiftning vid verksamhet här innefattar ett krav att iaktta föreskrifter i svenska kollektivavtal är något förhastad, eftersom dessa avtal främst reglerar avtalsparternas inbördes förhållanden. Därutöver ställer ett antal frågor kring vad den gränsöverskridande verksamheten skulle kunna innebära för svenska pensionsstiftelser och för tillsynen över dem. En ytterligare frågeställning som väckts av är om de underrättelser som instituten skall lämna vid gränsöverskridande verksamhet och sekundäretablering skall avse varje ny affär som institutet åtar sig eller enbart den första. SPFA efterlyser en internationell jämförelse mellan olika tjänstepensionslösningar och i detta sammanhang en belysning av den utökade samverkan som måste ske mellan olika nationella tillsynsmyndigheter, liksom den informa- tionsskyldighet som torde komma att åläggas dessa myndigheter gentemot utländska tjänstepensionsinstitut som avser att etablera sig i det aktuella landet. anser att tjänste- pensionskassorna av konkurrensskäl gentemot livförsäkringsbolagen måste ha möjlighet att etablera resurser i värdlandet, oavsett om detta kallas sekundäretablering eller något annat. Artikel 20 slår fast principen om tjänstepensionsinstituts rätt att bedriva gränsöverskridande verksamhet. Direktivet behandlar inte s.k. sekundär- etablering, dvs. upprättande av en filial, agentur eller liknande driftställe i ett annat land. Sådan sekundäretableringsrätt tillkommer dock uttryck- ligen försäkringsbolagen enligt det konsoliderade livförsäkringsdirek- tivet. Som kommer att behandlas närmare nedan har det vid kontakter med tjänstemän vid inom ramen för detta lagstift- ningsärende framkommit att också de institut som faller direkt under tjänstepensionsdirektivets tillämpningsområde skall ha rätt till sekun- däretablering; även om en sådan rätt inte framgår av direktivets lydelse anses den följa av EG-fördragets regler om bl.a. etableringsfrihet (artiklarna 43 till 48). Medlemsstaterna skall enligt artikel 20.1 tillåta företag som är etable- rade inom deras territorier att ge uppdrag åt tjänstepensionsinstitut som är godkända i andra medlemsstater. En medlemsstat skall även tillåta tjänstepensionsinstitut som är godkända inom det egna territoriet att åta sig uppdrag för företag som är etablerade inom andra medlemsstaters territorier. Ett tjänstepensionsinstitut som önskar åta sig uppdrag för ett företag i ett annat medlemsland måste i enlighet med vad som anges i artikel 9.5 godkännas i förväg av behörig myndighet i hemlandet. I övrigt räcker det emellertid att till den myndigheten göra en anmälan om avsikten att åta sig uppdrag i en annan medlemsstat, se artikel 20.2. Anmälan skall enligt artikel 20.3 innehålla uppgifter om värdlandet, uppdragsgivaren och de viktigaste särdragen i den aktuella pensions- planen. Även om det inte framgår uttryckligen av direktivtexten ligger det i sakens natur att en ny anmälan skall göras varje gång ett institut åtar sig ett nytt uppdrag. När hemlandsmyndigheten har mottagit en anmälan om gränsöver- skridande verksamhet skall den vidarebefordra anmälan till värdlandsmyndigheten och informera institutet därom, se artikel 20.4. Detta förutsätter dock att hemlandsmyndigheten inte har skäl att betvivla att institutets administrativa uppbyggnad, dess finansiella ställning eller dess lednings vandel och yrkesmässiga kvalifikationer eller erfarenhet på området är förenliga med den verksamhet som föreslås i värdmedlemsstaten. startar sin gränsöverskridande verk- samhet skall tillsynsmyndigheten i värdlandet, efter att ha mottagit anmälan enligt artikel 20.3, vid behov underrätta hemlandsmyndigheten om gällande krav i social- och arbetsmarknads- lagstiftningen samt om regler om placering av tillgångar och om infor- mation. Institutet skall få del av de uppgifterna genom hemlandets till- synsmyndighet, se artikel 20.5. Föreskrifterna om att värdlandsmyndigheten skall underrätta hem- landsmyndigheten om relevanta bestämmelser i social- och arbets- marknadslagstiftningen skall ses mot bakgrund av stycke 37 i direktivets ingress. Där anges att ett tjänstepensionsinstituts gränsöverskridande verksamhet bör utövas i överensstämmelse med värdlandets social- och arbetsmarknadslagstiftning i den mån lagstiftningen är relevant för tjänstepensioner, såsom t.ex. avseende definitionen och utbetalningen av pensionsförmåner och villkoren för överföring av pensionsrättigheter. För tjänstepensionsinstitut som vill bedriva gränsöverskridande verk- samhet i kommer det t.ex. att bli fråga om att iaktta kollek- tivavtalens föreskrifter. Institutet får enligt artikel 20.6 påbörja förvaltningen av pensions- planen i värdlandet så snart det mottagit underrättelse i enlighet med artikel 20.5. Skulle någon underrättelse inte ha skickats får verksamheten påbörjas efter den tidsfrist som anges i artikel 20.5, dvs. efter att tillsynsmyndigheten i värdlandet mottagit meddelandet om gränsöverskridande verksamhet från hemlandsmyndigheten. som bedriver gränsöverskridande verksamhet skall enligt artikel 20.7 omfattas av samma informationskrav som värdlandet har uppställt för de inhemska tjänstepensionsinstituten i enlighet med artikel 11. Som konstaterats ger det konsoliderade livförsäkringsdirektivet (artikel 40) livförsäkringsbolag en uttrycklig rätt att inrätta sekundäretableringar i andra medlemsstater. Dessa regler undantas inte i tjänstepensions- direktivets artikel 4, och skall således gälla även i de fall bolagen bedriver tjänstepensionsverksamhet. Däremot bör även i dessa fall under- rättelsereglerna i artikel 20 i tjänstepensionsdirektivet tillämpas varje gång bolaget åtar sig ett nytt tjänstepensionsuppdrag. För de institut som faller direkt under tjänstepensionsdirektivets tillämpningsområde ställer direktivet som konstaterats inte upp några särskilda regler beträffande inrättandet av sekundäretableringen. Det har framgått vid kontakter med tjänstemän vid att med- lemsstaterna är fria att införa regler om underrättelse om upprättande av sådan etablering gentemot hemlandsmyndigheten. Däremot finns inget krav på att värdlandsmyndigheten måste underrättas om etableringen. Underrättelseförfarandet i artikel 20 skall dock tillämpas varje gång institutet åtar sig ett uppdrag att förvalta tjänstepension. Regleringen av svenska försäkringsbolags verksamhet i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) finns i 2 a kap. FRL. Regler om verksamhet i andra länder saknas däremot i UFL och tryggandelagen. Utländska försäkringsgivares verksamhet i regleras i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i (LUFV). Regler om sekundäretablering finns i 2 a kap. 13 §§ FRL. I 1 § stadgas att ett försäkringsbolag som avser att upprätta en filial, agentur eller annat liknande driftställe i ett annat EES-land skall underrätta Finans- inspektionen. skall enligt 2 § från det att inspektionen har tagit emot en sådan underrättelse meddela den behöriga myndigheten i det land där sekundäretableringen skall upprättas om underrättelsen. Detta förutsätter dock att inspektionen inte har skäl att ifrågasätta att bolagets organisation är ändamålsenlig, att den finansiella situationen är tillfredsställande med hänsyn till den planerade verksam- hetens art och omfattning och att företrädaren för sekundäretableringen har tillräcklig kompetens och erfarenhet och i övrigt är lämpad att leda verksamheten vid sekundäretableringen. Inspektionen skall som ett meddelande till den utländska myndigheten lämnas underrätta bolaget. Verksamheten vid sekundäretableringen får inledas efter det att lämnat sitt meddelande. Om Finans- inspektionen finner att förutsättningar för att upprätta en sekundäretable- ring inte föreligger, skall inspektionen meddela beslut härom från det att inspektionen tog emot underrättelsen enligt 1 §. Om förhållandena skulle ändras sedan sekundäretableringen har upp- rättats, skall försäkringsbolaget enligt 3 § underrätta och den utländska behöriga myndigheten minst en månad innan ändringen genomförs. Bestämmelserna om svenska försäkringsbolags gränsöverskridande verksamhet i ett annat land inom EES finns i 2 a kap. 46 §§ FRL. Med sådan verksamhet förstås att ett försäkringsbolag från eller från en sekundäretablering i ett annat EES-land meddelar försäkringar för risker belägna i eller åtaganden som skall fullgöras i ett tredje EES-land, och detta sker utan förmedling av en sekundäretablering i det landet. Förutsättningen för att ett svenskt bolag skall få ägna sig åt gränsöver- skridande verksamhet är enligt huvudregeln i 4 § första stycket att en underrättelse lämnas till . skall enligt 5 § inom en månad från det att den mottagit en underrättelse enligt 4 § meddela tillsynsmyndigheten i det land där den gränsöverskridande verksamheten skall bedrivas om under- rättelsen. Inspektionen skall underrätta försäkringsbolaget om att meddelandet lämnats. Den gränsöverskridande verksamheten får inledas när Finans- inspektionen underrättat bolaget. skall vägra att lämna ett meddelande till värdlandsmyndigheten i de fall inspektionen finner att förutsättningar saknas för att bedriva gränsöverskridande verksamhet. Ett sådant beslut skall fattas inom en månad från det att tog emot underrättelsen enligt 4 §. Om något av de förhållanden som har angetts i en tidigare underrättelse skulle ändras sedan den gränsöverskridande verksamheten inletts skall enligt 6 § bestämmelserna i 4 och 5 §§ tillämpas. Regler om tillsyn rörande ett svenskt försäkringsbolags verksamhet i ett annat EES-land finns i 19 kap. FRL. Enligt 1 § andra stycket skall i sin tillsynsverksamhet samarbeta med motsvarande utländska tillsynsmyndigheter i den utsträckning som följer av medlemskap i unionen. Om ett försäkringsbolag driver verksamhet i ett annat land inom EES och bolaget inte rättar sig efter eller behörig utländsk myndighets anmodan om rättelse, skall inspektionen enligt 11 § femte stycket vidta de åtgärder som behövs för att förhindra fortsatta överträdelser. Bestämmelserna i 2 och 3 kap. LUFV reglerar EES-försäkringsgivares rätt att driva verksamhet i samt tillsynen över dem. Med EES- försäkringsgivare förstås utländsk försäkringsgivare vars hemland hör till EES och vars verksamhet inom EES står under finansiell tillsyn endast av den behöriga myndigheten i hemlandet. En EES-försäkringsgivare, som i sitt hemland har tillstånd att driva försäkringsrörelse, har enligt 2 kap. 1 § LUFV rätt att bedriva verksam- het i från en sekundäretablering här i landet eller genom gräns- överskridande verksamhet. Verksamhet från en sekundäretablering kan påbörjas efter det att underrättats av hemlandsmyndigheten och gränsöverskridande verksamhet så snart hemlandsmyndigheten har underrättat . Skälen för regeringens förslag och bedömning Vad först avser livförsäkringsbolagen framgår som nämnts av bestäm- melserna i 2 a kap. FRL att ett sådant institut efter ett visst underrättelse- och anmälningsförfarande får verka gränsöverskridande i andra med- lemsstater, om inte finner att förutsättningar för sådan verksamhet saknas. Nya regler måste dock införas i FRL avseende det särskilda underrättelseförfarande i artikel 20.24 som skall tillämpas när ett livförsäkringsbolag avser att meddela tjänstepensionsförsäkringar genom gränsöverskridande verksamhet. Det skall därvid krävas att bolaget varje gång det åtar sig ett sådant uppdrag skall lämna en särskild underrättelse till , med uppgifter om det uppdrags- givande företaget och det huvudsakliga innehållet i pensionsplanen. Ett vidarebefordrande av en anmälan förutsätter, som nämnts, att inte har skäl att betvivla att institutets administrativa uppbyggnad, dess finansiella ställning eller dess lednings yrkesmässiga kvalifikationer eller erfarenhet på området eller lämplighet i övrigt är förenliga med den verksamhet som föreslås i värdmedlemsstaten. Mot- svarande förutsättningar skall gälla även för livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. I detta avseende föreslår regeringen således en viss utvidgning i förhål- lande till utredningens förslag, som innebar att någon förnyad lednings- prövning inte är erforderlig. Som skäl härför anförde utredningen att har löpande tillsyn över efterlevnaden av de bestäm- melser om ledningsprövning som skall följas när ett institut inrättas (se bl.a. utredningens kommentar till 14 b § UFL). Som konstaterats stadgas det emellertid uttryckligen i direktivets arti- kel 20.4 att en särskild ledningsprövning skall göras för det fall att insti- tutet avser att bedriva verksamhet i ett annat land inom EES. Kravet bör därför framgå av lag. En annan sak är att den ifrågavarande ledningsprövningen endast skall relateras till utlandsverksamheten. Skulle prövningen utfalla till institu- tets nackdel i det avseendet innebär detta således inte att ledningen underkänns beträffande övrig verksamhet i bolaget. Även direktivets föreskrifter i artikel 20.5 om att hemlandsmyndig- heten skall vidarebefordra uppgifter om utländsk rätt till tjänstepensions- institutet kräver nya regler med detta innehåll. Tidsfristerna i artikel 20.6 som anger när ett tjänstepensionsinstitut får inleda förvaltningen av en tjänstepensionsplan, liksom när beslut om eventuellt avslag skall meddelas, kräver också kompletteringar i lagstift- ningen. Det kan anmärkas att direktivet saknar bestämmelser om förfarandet när ett institut avser att ändra sin verksamhet. Eftersom en särskild underrättelse skall lämnas varje gång ett livförsäkringsbolag åtar sig ett nytt uppdrag att meddela tjänstepension bör dock en ändring som innebär att sådan verksamhet skall inledas omfattas av samma regler som när bolaget åtar sig ett nytt uppdrag. Vad gäller ändring av ett uppdrag som redan har inletts anser regeringen, på samma sätt som utredningen, att motsvarande bestämmelserna som vid övrig livförsäkringsverksamhet bör gälla. Bestämmelserna i artiklarna 20.9 och 20.10 tar huvudsakligen sikte på värdlandsmyndigheten och de uppgifter som ankommer på den myndig- heten. Föreskrifterna om att det ankommer på hemlandsmyndigheten att vidta erforderliga åtgärder mot ett institut är redan tillgodosedda genom bestämmelserna i 19 kap. 11 § FRL, med de justeringar som framgår av avsnitt 13.3. Påbudet i artikel 21.1 om ett nära samarbete mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter svarar mot bestämmelserna i 19 kap. 1 § andra stycket FRL. Bestämmelser om verksamhet utomlands saknas i UFL. För att uppfylla kraven i artikel 20 om att ett tjänstepensionsinstitut skall tillåtas att bedriva gränsöverskridande verksamhet i andra EES-länder krävs följakt- ligen nya regler i UFL i den delen. Beträffande underrättelse- och meddelandeförfarandet skall för tjänstepensionskassornas gränsöver- skridande verksamhet tillämpas samma regler som uppställs för försäk- ringsbolagen. För att tillgodose direktivets krav i fråga om hemlandstillsyn och sam- arbete med utländsk myndighet krävs därutöver vissa kompletterande regler i UFL för tillsynsverksamhet. Inte heller tryggandelagen innehåller några bestämmelser om verksamhet utomlands. För pensionsstiftelserna får därför införas helt nya bestämmelser om gränsöverskridande verksamhet i enlighet med dem som redogjorts för i fråga om livförsäkringsbolag och tjänstepensions- kassor. De kommentarer som Hovrätten för Nedre och har lämnat avseende vissa lagtekniska lösningar behandlas i författnings- kommentaren. Avseende särskilda frågor kan följande anmärkas. Direk- tivet öppnar möjlighet för en pensionsstiftelse att trygga åtaganden i flera medlemsstater. Däremot följer av kravet på att värdlandets social-, arbetsmarknads- och informationsregler skall gälla att institutet kan ha att tillämpa delvis olika regler i de olika länderna. Detta medför att det också kan vara otillåtet med återlån enligt vissa regelverk. kan inte flytta utom räckhåll för den svenska tillsynen. Detta följer redan av det faktum att en stiftelse inte bedöms kunna inrätta en sekundäretablering (se nedanstående avsnitt om sekundäretablering) samt av reglerna om hemlandstillsyn. Som framgått innehåller tjänstepensionsdirektivet inga bestämmelser om sekundäretablering. Livförsäkringsbolagen har dock rätt till sådan etable- ring enligt det konsoliderade livförsäkringsdirektivet. Bestämmelserna i det sistnämnda direktivet skall således styra inrättandet av sekundär- etablering även vad avser fall då livförsäkringsbolaget bedriver tjänste- pensionsverksamhet. De särskilda regler härom som utredningen före- slagit, och vilka grundar sig på en analog tillämpning av tjänstepensions- direktivets artikel 20, blir därför inte erforderliga. Däremot skall, som konstaterats, ett livförsäkringsbolag tillämpa underrättelseförfarandet i den artikeln varje gång det åtar sig ett nytt uppdrag att förvalta tjänste- pension från sekundäretableringen. Regler måste därför införas i den delen, utifrån vad direktivet föreskriver. Som konstaterats i inledningen till detta avsnitt står det numera klart att också övriga tjänstepensionsinstitut skall ha rätt till sekundäretable- ring. Därmed ges dessa institut den möjlighet att etablera sig i en annan medlemsstat som har efterlyst. För tjänstepensionskassornas del bör det därför införas regler i UFL om ett underrättelseförfarande gentemot . Däremot krävs inte, som tidigare konstaterats, att i dessa fall under- rättar värdlandsmyndigheten.