prop · GS03150d2 · 2005-05-10 00:00:00 — 2000/01:98) gjordes en riktad satsning på forskning om miljö och hållbar utveckling omfattande Satsningen kompletterades ekonomiska vårproposition 2000/01:100, bet. 2000/01:FiU27, rskr. 2000/01:279) då området Ökningen, som avsåg forskning om biologisk mångfald och forskning till stöd för ekologiskt hållbar utveckling, fördelades till , Formas och till har bidragit till att forskningen om biologisk mångfald har kunnat Förstärkningarna har även medfört att Formas stöd till angelägna områden som t.ex. miljötoxikologi, terrester och akvatisk ekologi har ökat, liksom stödet till klimatforskning från både Formas och Regeringen har senast i propositionen Forskning för ett bättre liv 2004/05:80) lämnat förslag om forskningens omfattning och inriktning samt förstärkning av viss forskning. denna proposition att forskningen om miljö och hållbar utveckling stärks med för perioden 20052008. fördelas av Formas (), av (50 ) samt av Verket för innovationssystem (20 miljoner Regeringen menar att dessa medel förbättrar möjligheterna för att finansiera forskning till stöd för den kunskapsuppbyggnad som är nödvändig för att nå miljökvalitetsmålen. Regeringens bedömning: En god utbildning om miljö och hållbar utveckling är av stor betydelse för miljöarbetet och för att nå miljö- En bred utbildning bidrar till en medvetenhet om de miljöproblem vi står inför, skapar förståelse för de miljöinsatser som behöver göras i samhället för att nå miljökvalitetsmålen och gynnar en livsstil som är hållbar. Skälen för regeringens bedömning: Handlingsplanen från världs- toppmötet i betonar behovet av utbildning för hållbar utveckling och som en följd därav har beslutat att förklara åren 20052014 som en dekad för utbildning för hållbar ut- har också varit pådrivande i det internationella sam- arbetet om utbildning för hållbar utveckling. har lett arbetet för att utveckla en strategi för utbildning för hållbar utveckling inom UN/ECE (FN:s ekonomiska kommission för Under det svenska ordförandeskapet arrangerades en konferens i på temat Utbildning för hållbar utveckling. överenskommelsen Baltic 21 har även en för utbildning för hållbar utveckling beslutats av utbildningsministrarna i (Baltic 21 Education). Vid toppmötet i inbjöd stats- ministern till en konferens om utbildning om hållbar utveckling i Denna genomfördes som ett internationellt rådslag med titeln Learning to change our world med deltagare från en stor del av världens Ansvaret för att planera denna konferens har lagts på en särskild kommitté för utbildning om hållbar utveckling (U 2003:6). 2004/05:150 kommitté har presenterat förslag till regeringen hur arbetet med hållbar utveckling kan stimuleras i utbildningssystemet. I regeringens skrivelse En strategi för hållbar utveckling ekonomisk, social och miljömässig (skr. 2003/04:129) anger regeringen att utbildning för hållbar utveckling behöver stärkas för att möta framtidens krav. bedrivs omfattade utbildning om miljö och för hållbar utveckling inom grundskola och högre utbildning. Utbildning om miljö och för hållbar utveckling har ett starkt stöd i våra läroplaner för förskolan, , gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen samt i de mål folkbildningen satt upp. Naturvetenskaplig och teknisk kompetens är viktig för att klara framtidens utmaningar. Det finns dock vissa problem att locka unga studenter till dessa utbildningar vilket kräver särskild uppmärksamhet. Många skolor bedriver ett ambitiöst miljöarbete och vissa skolor har av Myndigheten för skolutveckling fått utmärkelsen för hållbar utveckling. och högskolor har omfattande utbildning om miljöfrågor. Miljöledningssystem har också införts på flera skolor, högskolor och universitet. De nationella miljökvalitetsmålen bör kunna spela en stor roll i utbildningen om miljö och hållbar utveckling på alla nivåer i utbildningssystemet. Förutom de nationella målen finns även regionala mål för alla län och många kommuner har lokala mål vilket gör det möjligt för skolor att undersöka miljöförhållandena och de lokala miljömålen i sin hemmiljö. Det finns också omfattande och lättillgängligt informationsmaterial om de nationella miljökvalitetsmålen, bl.a. i årliga uppföljningsrapporter de Facto samt rådets miljöportal . Dessutom finns motsvarande underlag om de regionala miljömålen på länsnivå samt i flera fall också information om de kommunala miljömålen. För att ytterligare underlätta för skolor på olika nivåer att ta del av och utnyttja informationen om miljökvalitetsmålen i undervisningen bör , i samråd med och Myndigheten för skolutveckling, anpassa och sprida information om miljökvalitetsmålen till skolorna. Informationen om miljökvalitetsmålen riktade till skolor bör vara en del i kommunikationsstrategi. Information om miljökvalitetsmålen och arbetet med att uppnå en hållbar samhällsutveckling bör även ske i samband med andra informationsinsatser, t.ex. Naturrum. Regeringens bedömning: mål om främjande av en hållbar utveckling har konkretiserats i miljökvalitetsmålen. De ger vägledning vid tillämpning av balken. är föremål för översyn i delar som rör miljökvalitetsmålen och regeringen avser att avvakta det pågående arbetet. Miljökvalitetsmålen bör ha en inverkan på hur tillsynen bedrivs. Det är möjligt att med stöd av bedriva en tillsyn som i högre grad än f.n. styrs av miljökvalitetsmålen. förslag: Rådet har anfört att en förbättrad samordning av plan- och bygglagens (PBL) och prövningssystem skulle bidra till att förbättra den fysiska planeringens roll som miljöverktyg. Kopplingen mellan och den fysiska planeringen behöver förtydligas så att planeringen får en mer central roll i miljöarbetet. Den nuvarande miljölagstiftningen är effektiv men lagstiftningen och tillämpningen av den behöver vidareutvecklas. Miljö- och hälsoskyddstillsynen behöver utvecklas till att ha miljökvalitetsmålen som prioriteringsgrund. Tillsynen behöver utvecklas så att miljökvalitetsmålen blir än mer vägledande. Remissinstanserna: () har anfört att uttryck som hållbar utveckling och miljö är så allmänt hållna att de inrymmer de miljökvalitetsmål som antagit utan lagstiftningsåtgärd. har också framhållit att det är angeläget att domstolarna i högre grad än f.n. i sin tillämpning tydligt ger uttryck för hur balkens bestämmelser tolkas i belysning av lagtextens miljökvalitetsmål och de miljökvalitetsmål som har antagit. Enligt () är det angeläget att överväga hur miljökvalitetsmålen kan ges en formell status när det gäller miljölagstiftningen, t.ex. vid tillståndsbeslut enligt . () har understrukit vikten av att hanteringen av miljökvalitetsmålen i planering, prövning och tillsyn enligt PBL och tydliggörs. SGI, SNF, Villaägarna och flera länsstyrelser har framhållet vikten av en ökad samordning mellan PBL och . i har påpekat att det saknas ett tydliggörande av hur miljökvalitetsmålen förhåller sig till , PBL samt annan relevant lagstiftning. i har framfört att frågan om hur miljökvalitetsmålen skall kunna användas som underlag till tillståndsbeslut enligt och som planeringsförutsättningar i förfaranden enligt PBL behöver utredas. har betonat att miljökvalitetsmålen inte kan brytas ned på ett sådant sätt att de läggs till grund för villkor och krav mot enskilda verksamhetsutövare vid tillståndsprövning. Flera länsstyrelser har delat uppfattning att tillsynen är viktig i arbetet att nå miljökvalitetsmålen, men också anfört att förändrade och ökade tillsynsinsatser kräver mer resurser. Skälen för regeringens bedömning Vid införandet av uttalades att utformning med övergripande mål, de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och instrument som miljökvalitetsnormerna, skulle medföra förbättrade förutsättningar att använda lagstiftningen för att styra mot av fastställda miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:45 del 1, s. 162). har varit i kraft i litet och regeringen bedömer att balkens bestämmelser i sin nuvarande form kan användas som ett effektivt styrmedel i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. Med hänsyn till vad några av remissinstanserna anfört kan det finnas anledning att klargöra hur miljökvalitetsmålen förhåller sig till och PBL. Sambandet mellan miljökvalitetsmålen och framgår såväl i förarbetena till (prop. 1997/98:45 del 2, s. 8) som i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01: 130, s. 219 f). Så som där angivits har både och miljökvalitetsmålen till syfte att främja en hållbar utveckling. mål om att främja en hållbar utveckling kommer till uttryck i balkens portalparagraf, 1 kap. 1 §. Samtliga bestämmelser i skall tillämpas på det sätt som bäst tillgodoser balkens mål och syfte, dvs. på det sätt som bäst främjar en hållbar utveckling. Miljökvalitetsmålen innebär en konkretisering av den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. De ger vägledning om hur bestämmelserna i skall tillämpas och utgör ett värdefullt tolkningsunderlag för de myndigheter som skall tillämpa balken. har framhållit behovet av att utreda hur miljökvalitetsmålen kan användas som planeringsförutsättningar i förfaranden enligt PBL. I propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (s. 222) uttalades att en översyn av PBL borde ske i syfte att ge lagen en utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling. beslutade regeringen att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs. Kommittén har antagit namnet (M 2002:05). I kommitténs direktiv (dir. 2002:97) uttalas att den dels skall analysera vad olika miljömål innebär för planering och byggande, dels överväga och redovisa vilka förändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas för att underlätta arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2004:150) skall kommitténs förslag redovisas . PBL är därmed föremål för översyn i delar som rör miljökvalitetsmålen och regeringen avser att avvakta det pågående arbetet. Under avsnitt 22.2 redogörs för samhällsplaneringens roll i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen och dess delmål. Bättre samordning mellan PBL och har lyft fram behovet av en förbättrad samordning av PBL:s och prövningssystem för att förbättra den fysiska planeringens roll som miljöverktyg. miljöarbete gav rekommendationer för att förbättra miljöpolitik (se bilaga 2). En av rekommendationerna rör möjligheterna att fästa större vikt vid miljöaspekterna vid fysisk planering genom att harmonisera bestämmelserna i och PBL. Även flera remissinstanser har framhållit vikten av en ökad samordning mellan de båda lagarna. Enligt direktiven för skall kommittén överväga och redovisa vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan plan- och bygglagstiftningen och m.fl. lagar. överlämnade delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). överlämnade delbetänkandet Alternativ för prövningsorganisation (SOU 2004:38) som innehåller principförslag om prövningsorganisation. De delar av kommittéernas betänkanden som gäller samordning av och PBL har utarbetats av kommittéerna gemensamt. Betänkandena har varit föremål för remissbehandling och är nu under beredning. Arbete med att se över möjligheterna till en ökad samordning mellan och PBL pågår således f.n. Både och flera remissinstanser har anfört att tillsynen har stor betydelse i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen och särskilt framhållit betydelsen av att de operativa tillsynsmyndigheterna i utredningar av tillsynsbehov och upprättandet av tillsynsplaner har miljökvalitetsmålen som prioriteringsgrund. Av 26 kap. 1 § framgår att tillsyn enligt skall säkerställa syftet med balken och föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Som ovan anförts innebär miljökvalitetsmålen en konkretisering av mål om främjande av en hållbar utveckling. Miljökvalitetsmålen bör därför ha inverkan på hur tillsynen bedrivs. Det är alltså möjligt att inom ramen för gällande lagstiftning bedriva en tillsyn som i högre grad än f.n. styrs av miljökvalitetsmålen. Som regeringen anfört ovan är miljökvalitetsmålen på grund av deras övergripande karaktär inte direkt bindande mot enskilda. Förelägganden och förbud meddelade enligt kan därför inte grundas direkt på miljökvalitetsmålen. har rekommenderat regeringen att se till att genomförs i hela landet genom att förbättra vägledningen från den centrala förvaltningen till regionala och lokala myndigheter. pekade på att skillnader i genomförande kan äventyra uppnåendet av miljökvalitetsmålen. För att säkerställa syfte om att främja en hållbar utveckling skall tillsynsmyndigheterna kontrollera efterlevnaden av balken samt föreskrifter, domar och andra beslut som meddelats med stöd av balken. har som central myndighet till uppgift att vägleda, samordna, följa upp och utvärdera miljö- och tillsynsarbetet i förhållande till andra myndigheter. skall enligt regleringsbrevet särskilt rapportera insatser beträffande arbetet med att ge vägledning om de allmänna hänsynsreglerna och arbetet med att ge tillsynsvägledning till bygg- och fastighetssektorn om avfallshantering. Om det skulle visa sig föreligga ett behov av ytterligare vägledning inom ett visst område avser regeringen att, i enlighet med rekommendation, återkomma till frågan. rekommenderade också regeringen att se över och vid behov revidera de statliga regionala och lokala organens olika roller i fråga om tillsyn, förbättra övervakningen och utvärderingen av miljötillsynen, koncentrera tillsynsåtgärder till de områden där efterlevnaden av bestämmelserna är sämst samt skärpa de administrativa och rättsliga påföljderna. Fördelningen av tillsynsansvaret enligt innebär att central och regional tillsyn utövas av statliga tillsynsmyndigheter, medan lokal tillsyn till viss del utövas av kommunen. Tillsyn kan också delegeras från länsstyrelse till kommun. En utgångspunkt för fördelningen av tillsynsansvar har varit att erhålla en så effektiv tillsyn som möjligt med hänsyn till resurser och kompetens, såsom kunskap om miljöpåverkan och teknik samt närheten till tillsynsobjekten. Det har bedömts som rimligt att kommunens ansvar för miljön i den egna kommunen även omfattar rätten och skyldigheten att utöva tillsyn (prop. 1997/98:45 del 1 s. 498). I den kommunala tillsynen ingår att utöva tillsyn över verksamhet där kommunen också är driftansvarig. Bestämmelser har införts i syfte att motverka att kommunerna har gemensamma nämnder och förvaltningar för drift och tillsyn. Enligt 3 kap. 5 § kommunallagen (1991:900) får samma kommunala nämnd inte vara ansvarig för drift av en verksamhet och för tillsynen av densamma. Jävsreglerna i 6 kap. 25 § kommunallagen har ändrats i syfte att förhindra att samma handläggare inom den kommunala förvaltningen handhar ärenden som rör drift och tillsyn över samma kommunala verksamhet. Regeringen beslutade att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut, (Ju 2000:6). I tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2003:70) anges att utredaren skall analysera de för- och nackdelar som dagens kommunala ansvar för vissa statliga tillsynsuppgifter medför. Enligt direktiven skall utredaren redovisa de effekter som skulle uppstå om kommunala tillsynsuppgifter fördes över till länsstyrelserna. Inom ramen för utredningens arbete har också ingått att lämna förslag om hur samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter kan utvecklas vidare samt att analysera möjligheten till tydligare och effektivare sanktioner i samband med tillsynen. förslag har överlämnats . Vid förändringar i miljölagstiftningen bör även förutsättningarna för enskilda företagare, särskilt små företagare, ges en ökad uppmärksamhet, enligt vad som följer av regeringens skrivelse 2003/04:8 om regelförenklingsarbetet med särskild inriktning på små företag. överlämnade delbetänkandet sanktionssystem och hänsynsregler (SOU 2004:37). För de centrala brotten mot miljön har kommittén förslagit vissa skärpningar i straffbestämmelserna. har kommittén förslagit att mindre allvarliga överträdelser förs bort från det straffbara området. Dessa överträdelser föreslås i stället kunna bli föremål för miljösanktionsavgift. Delbetänkandet har varit föremål för remissbehandling och är nu under beredning. Sammantaget pågår arbete som berör tillsynens organisation, genomförande och sanktionssystem. Det pågående arbetet inkluderar flera av de aspekter som framfört i sina rekommendationer. 27 Uppföljning och utvärdering Nyckeltal, indikatorer, finansiering för Regeringens bedömning: bör ansvara för en översyn av de miljöövervakningsprogram som följer tillståndet i miljön. målsmyndigheterna bör bidra aktivt i denna översyn på sina respektive bör stödja miljömålsmyndigheterna och garantera en hög kvalitet i utvecklandet av övervakningsprogrammen. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- Remissinstanserna: Många remissinstanser påpekar att miljöövervak- ningen behöver ses över för att ytterligare anpassas till miljömåls- för miljö, areella näringar och samhälls- byggande skriver att miljöövervakningsprogrammen bör ses över både vad gäller inriktning, organisation och personal så att det finns kom- petens och vetenskaplig grund för att genomföra övervakningen och Flera länsstyrelser, bl.a. Länsstyrelserna i och Söderman- lands län, betonar att samordningen mellan olika miljömålsmyndigheter Båda länsstyrelserna påpekar också att det är viktigt att miljömålsmyndigheterna väljer indikatorer med en regional och i vissa framhåller att det finns en naturlig koppling till en bredare användning av grundläggande geografisk information och fastig- hetsinformation som underlag till miljöövervakningen. stora möjligheter att delta i uppföljningsprocessen. i anser att det är otillfredsställande att det för ett så omfattande område som miljörelaterade hälsofrågor inte finns ett mer utvecklat uppföljningssystem. är angeläget att indikatorer avseende hälsa utvecklas utifrån den senaste kunskapen både inom olika discipliner i forskningen och från skadeut- redningar, mätningar och besiktningar. Skälen för regeringens bedömning Miljöövervakning innebär att tillståndet i miljön återkommande mäts Övervakningen visar kvalitetsförändringar i miljön och utgör ett viktigt underlag för att revidera miljökvalitetsmålen och del- målen samt besluta om åtgärder. Miljömålsarbetet kräver en omfattande miljöövervakning för att följa tillståndet i miljön och effekter av vidtagna När arbetet med de av antagna miljökvalitetsmålen startade 2001 gjordes en översyn av miljöövervakningen. förändringar av övervakningen avseende vilka parametrar som mäts och på vilket sätt de mäts. konstaterar i sin rapport allas vårt ansvar (M 2004/622/Mk) att det nya systemet bara delvis fungerar för miljömålssystemet. Delar av övervakningen är fortfarande utformade enligt de tidigare systemen och behöver uppdateras för att bli ändamålsenliga och resurseffektiva. förfogar över den största delen av de statliga medel som används för att övervaka tillståndet i miljön. fördelar medel för övervakning till de miljömålsansvariga myndigheterna. Som tidigare nämnts är det nio centrala myndigheter och länsstyrelserna som har ansvar för miljökvalitetsmålen och för uppföljningen av dem. konstaterar att det är svårt att överblicka den dataförsörjning som miljömålsuppföljningen grundas på eftersom så många parter är inblandade. Rådet anser att miljöövervakningen måste anpassas ytterligare så att alla miljökvalitetsmål och delmål på bästa sätt följs upp. Regeringen delar rådets bedömning att miljöövervakningsprogrammen i detta avseende bör ses över igen. skall ansvara för genomförandet av översynen. I detta arbete är det väsentligt dels att kontinuiteten i dataserier tillmäts stor betydelse för att utvecklingen skall kunna avläsas och dels att miljöövervakningen präglas av resurseffektivitet. Genom att har ingått internationella avtal, främst genom EU- medlemskapet, har vi förbundit oss till viss rapportering av miljötillståndet. Medlemskapet i EU har också inneburit att har förbundit sig för annan rapportering som direkt eller indirekt påverkar utformningen av de metoder som används vid uppföljning av miljökvalitetsmålen. En svensk ratificering av en internationell konvention, t.ex. klimatkonventionen, innebär också att som nation förbundit sig att rapportera miljötillståndet på ett visst område. Till klimatkonventionen exempelvis, rapporterar vi omfattningen av de nationella utsläppen av s.k. växthusgaser. Behov av utökad miljöövervakning Regeringens förslag till nya delmål under miljökvalitetsmålet luft för partiklar (PM2,5 och PM10) kommer att medföra att miljöövervakningen behöver utökas. Kostnaderna för att mäta PM2,5 bedöms totalt till varav merparten av kostnaden faller på kommunerna, . Förslaget om ett nytt delmål för benso(a)pyren och en ny miljökvalitetsnorm för benso(a)pyren medför att miljöövervakning av vissa PAH (polycykliska aromatiska kolväten) behövs. Kostnaden för detta bedöms öka med 0,30,. föreslår flera åtgärder som kan förbättra och anpassa miljöövervakningen med avseende på miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning. bör utvärdera behovet av en förändrad miljöövervakning för att bättre följa upp och avrapportera miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning. Utvärderingen bör omfatta miljöövervakningen av sjöar och vattendrag samt skogsmark. Dessutom bör den skogliga statistiken förbättras kopplat till uttag av grenar och toppar samt askåterföring. Flera faktorer medför att miljöövervakningen för sjöar och vattendrag behöver förändras. Vattenmiljön genomgår en pågående utveckling mot minskad försurning och lägre halter av närsalter. Denna förändring innebär också ett ökat behov av geografisk differentiering av miljöövervakningen. Miljöövervakningen för sjöar och rinnande vatten behöver också integreras och i möjligaste mån samordnas med relevanta kriterier för landmiljön på ett kostnadseffektivt sätt. EG:s art- och habitatdirektiv ställer krav på skydd av vissa arter och bestånd och EU:s beslut om åtgärder för att minska bifångster av småvalar i fisket ställer också nya krav på miljöövervakningen. Dessutom finns nya bestämmelser såsom EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) som ställer helt nya krav på miljöövervakningens omfattning och geografiska täckning. En förbättrad miljöövervakning för sjöar och vattendrag samt skogsmark kan komma att medföra ökade statsfinansierade kostnader. Dessa kan beräknas först när den närmare utformningen av miljöövervakningen har redovisats. Det råder stor brist på kunskap om hur kemiska ämnen påverkar ekosystemen, i synnerhet de . Den Europeiska kommissionens förslag till ny kemikalielagstiftning, REACH, kommer att innebära ökad kunskap om ämnens egenskaper. krävs en utökad miljöövervakning för förbättrad kunskap om effekter på ekosystemen från ämnen med vissa problematiska egenskaper och om vilka ämnen som kommer ut i miljön via avlopp och reningsverk. Sådan kunskap ger oss möjlighet att agera förebyggande. I takt med att ny kunskap tillkommer uppmärksammas miljö- och hälsoproblem förknippade med nya grupper av ämnen. Exempel på detta är hormonstörande och kraftigt allergiframkallande ämnen som enligt regeringens bedömning skall ingå i delmål 3 om utfasning av särskilt farliga ämnen under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Ytterligare exempel är förekomst av läkemedelssubstanser i den yttre miljön. Detta ställer också krav på att miljöövervakningen utvidgas till att omfatta dessa ämnen. Ett samordnat system för uppföljning av det föreslagna nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv ger större effektivitet på det nationella planet men underlättar också samarbetet med andra länder, inte minst inom EU och inom ramen för de konventioner om biologisk mångfald som anslutit sig till.