prop · GS03117 · 2005-03-14 00:00:00 — Sådana anspråk är svåra att göra gällande vid domstol eller på annat sätt, inte minst när varje anspråk har ett litet ekonomiskt värde. Institutet grupptalan syftar till att på ett övergripande och generellt sätt komma till rätta med dessa brister i det processuella rättsskyddet. Syftet är ytterst att förbättra genomslaget för redan gällande materiella rätts- regler. Med grupptalan avses att någon utan rättegångsfullmakt för talan för medlemmarna i en grupp. Gruppmedlemmarna är inte parter i rätte- gången och behöver inte medverka aktivt. En dom gäller för och emot alla som ingår i gruppen. Grupptalan kan väckas av enskilda personer, organisationer eller myn- digheter. För att ha rätt att väcka enskild grupptalan skall käranden vara medlem i den grupp han vill företräda. Organisationstalan kan väckas av ideella organisationer på konsumenträttens och miljörättens områden. I fråga om offentlig grupptalan meddelar regeringen särskilda föreskrifter om talerätt för myndigheter. Grupprättegång är en lämplig processform om bevisningen är den- samma och flera käromål stöder sig på väsentligen likartad grund. Det kan innebära att grunderna har vissa överensstämmande drag, medan de skiljer sig från varandra med avseende på t.ex. tid och rum. Det kan vara fråga om flera personer som vid olika tillfällen köpt likadana varor eller tecknat likalydande standardavtal. I de flesta tvister av detta slag är rätts- frågan och bevisningen i huvudsak densamma, vilket än mer påkallar att anspråken behandlas av domstolen. Enligt 8 § lagen om grupprättegång får en grupptalan tas upp till pröv- ning om 1. talan grundas på omständigheter som är gemensamma eller likartade för gruppmedlemmarnas anspråk, 2. en grupprättegång inte framstår som olämplig på grund av att vissa Prop. 2004/05:117 gruppmedlemmars anspråk till sina grunder skiljer sig väsentligt från 3.merparten av de anspråk som talan avser inte lika väl kan göras gällande genom talan av gruppmedlemmarna själva, 4.gruppen med hänsyn till storlek, avgränsning och övrigt är lämpligt bestämd, samt 5.käranden med hänsyn till sitt intresse i saken, sina ekonomiska för- utsättningar att föra en grupptalan och förhållandena i övrigt är lämpad att företräda gruppmedlemmarna i målet. Dessa särskilda processförutsättningar prövas av domstolen i samma ordning som rättegångshinder i allmänhet enligt . Enskild grupptalan angående skadestånd enligt 33 § konkurrenslagen synes falla väl inom ramen för lagen om grupprättegång. En talan om skadestånd enligt 33 § konkurrenslagen synes också kunna föras som en organisationstalan när skadeståndet avser en vara, tjänst eller annan nyttighet som en näringsidkare har erbjudit konsumenter, se 5 § lagen om grupprättegång. Frågan är om det dessutom är lämpligt att Konkurrens- verket ges möjlighet att föra offentlig grupptalan. Av förarbetena, se prop. 2001/02:107 s. 37, till lagen om grupprätte- gång följer att offentlig grupptalan kan väntas fylla en speciellt viktig funktion när huvudsyftet med processen är att verka handlingsdirige- rande eller att främja prejudikatbildning och rättsskapande. Processen ligger då väl i linje med myndigheternas allmänna roll att arbeta för främjandet av samhällsintressen och endast undantagsvis ingripa i en- skildas inbördes rättsförhållanden. Det framstår, enligt förarbetena, som tveksamt om offentlig grupptalan är ett ändamålsenligt alternativ, om syftet med processen i första hand är att säkerställa att gruppmed- lemmarna får sina anspråk tillgodosedda, dvs. Behovet av prioriteringar i fråga om användningen av det allmännas resurser men också andra mer principiella skäl, gör det nödvändigt att avgränsa de offentligas ansvar till sådana sektorer där ett agerande från det allmänna framstår som särskilt nödvändigt. Att myndigheter genom talan vid dom- stol bistår enskilda med att driva igenom rättsliga anspråk bör, anförs det, förbehållas fall där det finns ett vidare samhällsintresse av att tvistefrågor blir rättsligt prövade. Med stöd av 6 § lagen om grupprättegång har regeringen bestämt att två myndigheter får väcka offentlig grupptalan. Regeringen har vidare angett förutsättningarna för när en sådan talan får väckas. Enligt 6 § förordningen (2001:1096) med instruktion för Naturvårds- verket får i tvister om skadestånd enligt 32 kap. miljö- balken väcka offentlig grupptalan enligt 32 kap. 13 § och lagen om grupprättegång, när verket anser att det är nödvändigt för att tillgodose angelägna allmänna miljöintressen. Enligt 14 b § förordningen (1995:868) med instruktion för Kon- sumentverket får i tvister mellan konsumen- ter och näringsidkare som rör varor, tjänster eller andra nyttigheter som tillhandahålls huvudsakligen för enskilt bruk väcka offentlig grupptalan enligt lagen om grupprättegång, när ombudsmannen anser att det är motiverat från allmän synpunkt. har som övervakande myndighet att verka för kon- Prop. 2004/05:117 kurrens på olika marknader, vilket i slutänden främjar konsument- kollektivets och samhällsmedborgarnas intressen. Bestämmelserna i kon- kurrenslagen om åläggande och konkurrensskadeavgift har en preventiv funktion. Det är viktigt att företags överträdelser av förbudsbestämmel- serna möts med effektiva sanktioner. Av förarbetena till konkurrenslagen framgår att konkurrensskadeavgift skall bestämmas så att den verkar av- hållande på det aktuella företaget och avskräckande för andra företag. Ett syfte med ingripanden mot företags överträdelser av förbudsbestämmelser är således att påverka företagens handlande. Skadeståndet och skadeståndsprocessen har en preventionsverkan som kompletterar och förstärker de offentliga sanktionerna. Skadeståndet och syftet med en skadeståndsprocess är även reparativt. Genom möjlig- heterna att föra enskild grupptalan och organisationstalan kan den reparativa effekten förväntas få ökat utrymme. På konkurrensrättens område synes dock det vidare samhällsintresset tillgodoses främst genom det offentligrättsliga sanktionssystemet i kon- kurrenslagen dvs. bland annat konkurrensskadeavgifter. Regeringen delar utredningens bedömning att verkets resurser i första hand bör användas för att upprätthålla det offentligrättsliga regelsystemet. Det kan därför inte nu anses föreligga tillräckligt starka skäl för att utse Konkurrens- verket att föra offentlig grupptalan för skadeståndsanspråk grundade på överträdelser av konkurrensrätten. Att utse någon annan myndighet synes inte lämpligt. Det kan dock finnas anledning att pröva frågan på nytt, när erfarenheter vunnits i fråga om offentlig grupptalan inom andra områden. Skadeståndsreglerna tillämpas på överträdelser av i artiklarna 81 och 82 Regeringens förslag: Skadeståndsreglerna tillämpas på överträdelser av i artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Alla remissinstanser är positiva till eller har inget att erinra mot att frågan regleras enligt förslaget. Skälen för regeringens förslag: Skadestånd är inte en offentligrättslig sanktion, utan en sanktion av privaträttsligt slag. EG-rätten innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om rätt till skadestånd vid överträdelse av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. skadeståndsrättsliga principer har dock som nämnts utvecklats i EG- Utredningen har funnit att är ett av få medlemsländer i EU som har uttryckliga lagbestämmelser om rätt till skadestånd på grund av överträdelser av konkurrensbestämmelser, även om en sådan rätt sanno- likt föreligger enligt de flesta nationella rättsordningar i EU. påminner om den som gäller beträffande rätt till skadestånd från det all- männa vid överträdelser av EG-rätten. Av den praxis som utvecklats av följer att enskilda under vissa omständigheter är berättigade till skadestånd från det all- männa vid överträdelser av EG-rätten. Utredningen om det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelser av EG-rätten kom i sitt betänkande Det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelser av EG-rätten (SOU 1997:194) fram till att det inte krävdes någon ändring i skadestånds- lagens materiella bestämmelser. Den utredningen ansåg att det följer av EG-rätten att det föreligger rätt till skadestånd på grund av överträdelser av i den mån motsvarande överträdelse av natio- nell konkurrensrätt ger en sådan rätt. Nämnda utredning menade att det redan av detta följer att överträdelser av artiklarna 81.1 och 82 i EG-för- draget ger en rätt till skadestånd. Någon uttrycklig lagbestämmelse om rätt till skadestånd vid över- trädelser av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget ansågs i de övervägan- den som gjordes i prop. 1999/2000:140 s. 201 inte absolut nödvändig. Det anfördes att rätten till skadestånd vid överträdelser av EG-rätten framgår av EG-rättslig praxis medan motsvarande rätt till skadestånd vid överträdelser av konkurrenslagen är reglerad i lag. Vidare pekades det på att EG-rättens innehåll i detta avseende är ovisst. Rättsläget har ansetts inte vara helt klart. Det bedömdes att det med hänsyn till det anförda vore olämpligt att lagreglera rätten till skadestånd vid överträdelser av artiklarna 81.1 och 82. En reglering skulle få anpassas efter innebörden av föreskrifterna i 33 § konkurrenslagen och därvid kunna innebära att en avvikelse från vad som senare kommer visa sig vara EG-rättens innebörd beträffande skadeståndsskyldighet. Huruvida en rätt till skadestånd följer direkt av EG-rätten eller genom ett EG-rättsligt krav på effektiva nationella sanktioner är en diskuterad fråga. När regeringen i tidigare lagstiftningssammanhang avstod från att ut- tryckligen reglera rätten till skadestånd vid överträdelser av artiklarna 81 och 82 var det principiellt viktiga målet om förhandsavgörande mot Crehan (se mål C-453/99 Ldt. mot , (2001) ) anhängiggjort hos . Målet är nu avgjort. Utredningen om en modernisering av konkurrensreglerna konstaterar i fråga om rättsfallet att den fulla verkan av artikel 81 i EG- fördraget, och särskilt den ändamålsenliga verkan av det förbud som stadgas i artikel 81.1, skulle kunna ifrågasättas om inte varje person kan begära ersättning för en skada som ett avtal eller ett handlande som kan begränsa eller snedvrida konkurrensen påstås ha orsakat honom. Enligt domen åligger det de nationella domstolarna att säkerställa att dessa regler ges full verkan och att skydda de rättigheter som enskilda har er- hållit genom gemenskapsrätten. Utredningen har inte funnit några skäl mot att reglera frågan utan påpekat att det tvärtom efterlysts en uttrycklig reglering av frågan vid remissbehandlingen i det tidigare lagstiftnings- ärendet. Mot den bakgrunden har utredningen föreslagit att frågan om skadestånd för överträdelser av nu uttryckligen regleras. Regeringen kan konstatera att samtliga remissinstanser har tillstyrkt ut- redningens förslag eller inte haft någon invändning mot detta. Att rätten till skadestånd enligt EG-reglerna kan komma att utvecklas eller förtyd- ligas är inte ett skäl att nu låta fortsatt osäkerhet råda i frågan. Trots att detta redan torde följa av EG-rättslig domstolspraxis finns det därför an- ledning att uttryckligen reglera detta för att skadeståndsreglerna skall få full preventiv effekt. Osäkerhet om rätten till skadestånd kan annars Prop. 2004/05:117 reducera den effekten. Skadeståndsregeln bör lämpligen vara utformad på samma sätt som beträffande överträdelser av förbudsreglerna i 6 och 19 §§ konkurrens- lagen. Det innebär att samma principer om orsakssamband, bevisbörda etc. blir tillämpliga även på överträdelser av artiklarna 81 och 82. Med den lagtekniska lösning som här föreslås kommer ersättningsanspråk grundade på överträdelse av de nationella förbudsreglerna och artiklarna 81 och 82 att få samma behandling. Den utvidgning av kretsen av skadeståndsberättigade som föreslås i avsnitt 6.2, bör gälla såväl vid överträdelser av 6 och 19 §§ konkurrenslagen som artiklarna 81 och 82. Därmed torde EG-rättens krav på effektivt rättsskydd och genomslag tillgodoses. Regeringens förslag: Preskriptionstiden för rätten till skadestånd enligt konkurrenslagen förlängs till efter skadans uppkomst. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. ningen har dock dessutom föreslagit en övergångsregel som innebär att den förlängda preskriptionstiden tillämpas även på fordringar som till- kommit före ikraftträdandet och som inte preskriberats en- ligt äldre bestämmelser. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte något att erinra mot detta. invänt mot förslaget att förlänga preskriptionstiden och anför att redan är en avsevärd tid att hålla frågan om eventuella skadeståndskrav Den dubbla tiden framstår som orimligt lång. anpassa sig till eventuella EG-krav. Så länge som dessa krav inte klarlagts saknas anledning att förlänga tiden. har anfört att det uttryckligen bör anges i lagtexten att preskriptionstiden skall räknas från den tidpunkt då den skadegörande handlingen skedde. Vid kontinuerliga överträdelser bör tiden räknas från den tidpunkt då den skadegörande handlingen upphörde. byrå KB har invänt mot den föreslagna övergångsbestämmelsen att den nya preskriptionstiden skall tillämpas på fordringar som har till- kommit före ikraftträdandet och som inte har preskriberats enligt äldre bestämmelser. Skälen för regeringens förslag: Som har anförts i avsnitt 6.1 gäller en femårig preskriptionstid för skadeståndsfordringar som grundar sig på överträdelser av förbuden i konkurrenslagen. Utredningen har övervägt en förlängning av den femåriga preskrip- Skadeståndsprocesser följer ofta i spåren av Konkurrens- verkets utredningar, och regeringen har bedömt att utredningens förslag att införa regler om bevisundersökning inte bör genomföras. redningar kan vara tidskrävande och röra överträdelser som ligger långt bak i tiden och de efterföljande domstolsprocesserna om konkurrens- skadeavgift kan ta , vilket visat sig . anser därför att preskriptionstiden är för kort. Vidare har det i doktrinen ifrågasatts om preskriptionsregeln är förenlig med EG-rätten, Prop. 2004/05:117 om rätten till skadestånd följer av EG-rätten och inte via nationell rätt. Det kan anmärkas att den allmänna preskriptionstiden enligt preskrip- tionslagen (1981:130) är , räknat från en fordrans tillkomst. Av dessa skäl anser regeringen att preskriptionstiden bör ändras till , vilket även utredningen föreslagit. Preskriptionstiden beräknas från det att skadan uppkom. Regeringen kan konstatera att utredningen inte har lämnat något änd- ringsförslag i denna del. Utredningen har uttalat att tidpunkten även fort- sättningsvis torde kunna beräknas på detta sätt samt att tidpunkten för i vart fall direkta skador torde sammanfalla med tidpunkten för den skadegörande handlingen. Regeringen gör ingen annan bedöm- ning. Utredningen har föreslagit att den nya preskriptionstiden skall tillämpas även på fordringar som har kommit till före ikraftträdandet och som inte har preskriberats enligt äldre bestämmelser. har invänt mot en sådan be- stämmelse och anfört att en sådan lösning skulle minska förutsebarheten hos företagen alltför mycket. Företagen har ett berättigat krav att veta vilka spelregler som gäller, anför advokatbyrån, och bestämmelsen uppfyller inte detta krav utan kan ses som någon slags retroaktiv lagstiftning varför den nya regeln bara bör gälla för skade- ståndsfordringar som uppkommit efter ikraftträdandet. Utredningens förslag i nu aktuell del får civilrättslig verkan bakåt i tiden. Regeringen finner det dock rimligt att äldre fordringar följer nu gällande femårsregel. Därför bör i stället anges att för fordringar som har kommit till före ikraftträdandet 33 § andra stycket i dess äldre lydelse skall tillämpas. Därmed kommer tioårsregeln att gälla endast fordringar som kommit till efter ikraftträdandet. För en redogörelse för amerikansk federal antitrusträtt hänvisas till av- snitt 4 i utredningens betänkande SOU 2004:10. vissa inslag i det amerikanska systemet såsom enskildas rätt till tre- dubbelt skadestånd, möjligheten att föra grupptalan och institutet bevis- Moderniseringsreformen och fler initiativ från enskildas sida En tanke med moderniseringsreformen inom EU:s konkurrenspolitik har varit att konkurrensreglerna skall få större genomslagskraft genom en ökning av initiativen från enskilda. Sannolikheten för att så kommer att ske har av flera bedömare ansetts som liten. Ehlermann och Atanasiu diskuterar om parter kommer att i större ut- sträckning använda konkurrensreglerna som ett svärd när artikel 81.3 blir en direkt tillämplig undantagsregel (Ehlermann and Atanasiu, The Modernisation of EC Antitrust , [2002] , s. 7280). De anser att svaret på den frågan kommer att vara beroende på om det finns incitament till sådana aktioner eller inte. Ur en domares eller skiljemans perspektiv undanröjs ett hinder genom att artikel 81.3 blir direkt tillämplig. För käranden eller svaranden är det emellertid inte tillräckligt för att processa mer . Modernise- ringsreformen innehåller inga andra element som underlättar tvister. Tvärtom anser nämnda författare att problemen och hindren blivit större i och med kommissionens mer ekonomiska synsätt på konkurrensrättens område . Deras slutsats är därför att det i vart fall är tvek- samt om moderniseringsreformen kommer att leda till ett ökat antal tvister (t.ex. skadeståndsprocesser) . anser att tvisterna inom EU inte lär komma över , eftersom EU och den nationella rätten i medlemsstaterna saknar ett antal viktiga element som finns i den amerikanska antitrusträtten och som skapar incitament att tvista (, Brave New World: The Modernization and decentralization of enforcement under articles 81 and 82 of the treaty, , 2003, s. 545580). Det finns därför enligt Venit en stor risk för att EU:s konkurrensrätt trots decentraliseringssyftet med reformen förblir kraftigt centraliserad, åtminstone i jämförelse med amerikansk rätt. har en likartad uppfattning (. , The Modernisation of the Enforcement of Articles 81 and 82 EC: A legal and Economic Analysis of the Commissions proposal for a new Council Regulation Replacing Regulation No. 17, Fordham, 2000). Han uttrycker att avsaknaden av konkurrensrättsliga processer i inte bara har haft med förhandskontrollen och kommissionens ensamrätt att tillämpa artikel 81.3 att göra. Avsaknaden av sådana processer har också haft kulturella orsaker som har med lägre processbenägenhet och mindre ut- präglad konkurrenskultur att göra. Bristen beror dock också på legala skillnader i förhållande till det amerikanska systemet. Dessa gäller av- saknaden av möjlighet till grupptalan (class actions), till att storleken på advokatens arvode görs beroende av processens utfall (contingency fee arrangements), till tredubbelt skadestånd (treble damages) och till bevis- undersökning (discovery procedures). Författaren beklagar att inga för- sök görs att undanröja dessa hinder genom moderniseringsreformen. En studie över dessa frågeställningar framlades under titeln the conditions of claims for damages in case of infringement of rules, utgiven av Europeiska kom- missionen DG Konkurrens. Författarna ger i många avseenden samma bild som tecknats i det föregående. Sanktionssystemet i konkurrenslagen har flera inslag. En viktig påföljd är den administrativa avgift, konkurrensskadeavgift, som kan utdömas för överträdelser av konkurrensreglerna. Därtill kommer civilrättsliga sank- tioner i form av skadestånd och ogiltighet. Vid lagens tillkomst framhävdes som nämnts intresset av att det kon- kurrensrättsliga regelsystemet i möjligaste mån är självgående. Den preventiva effekten hos reglerna skulle öka, om risken var mer över- hängande att ett företag som bryter mot reglerna också drabbas av administrativa eller civilrättsliga sanktioner. I förarbetena till konkurrenslagen anges att det erfarenhetsmässigt föreligger stora svårigheter att mera exakt bestämma konkurrensskador- nas storlek. Om bevissvårigheter föreligger i det enskilda fallet kan rätten enligt 35 kap. 5 § uppskatta skadan till skäligt belopp. Men en sådan skälighetsuppskattning förutsätter naturligtvis att en skada som berott på överträdelsen kunnat styrkas. Skadan och orsakssamman- hanget måste styrkas i skadeståndsprocessen. Med undantag för utred- ningen om den konkurrensrättsliga överträdelsen, t.ex. en kartellsam- verkan (som i sig rymmer särskilda problem), rör det sig här om bevis- problem som torde göra sig gällande inom de flesta skadestånds- processer. Enligt gällande rätt är det med de begränsade möjligheterna att inför- skaffa bevismaterial mest sannolikt att ersättningsanspråk riktas mot sådana företag som begränsar konkurrensen och som redan har varit föremål för eller kommissionens ingripanden. Det konkurrensrättsliga regelverket i dess nuvarande utformning har lett till få processer . Enskildas skadeståndsprocesser, som ofta kan vara långvariga och kostsamma, torde förutsätta att den skadelidande har till- gång till utredningen i det offentligrättsliga förfarandet och helst till ett domstolsavgörande eller ett kommissionsbeslut. Privata aktörer följer då i myndigheternas fotspår. Även inom ramen för sådana följdprocesser kan dock käranden säkerligen komma att mötas av bevissvårigheter. En bekämpning av konkurrensbegränsningar med civilrättsliga medel kan inte ersätta de administrativa förfarandena som initieras av kon- kurrensmyndigheterna. Å andra sidan har de administrativa förfarandena inte samma syfte som de civilrättsliga medlen. De administrativa och de civilrättsliga åtgärderna är således båda betydelsefulla för att skydda skadelidande vid överträdelser av konkurrensreglerna. Förhållandena torde vara sådana att det inte alltid är ändamålsenligt att en skadelidande avvaktar att tar ett initiativ. Det kan t.ex. ibland ligga i båda parters intresse att nå en uppgörelse i godo. Att väcka talan i ett tvistemål kan vara ett verksamt medel för att komma fram till en förlik- ning. En förutsättning för en sådan åtgärd är dock att käranden har möj- lighet att införskaffa den utredning och säkra den bevisning som behövs för en civilprocess. Det finns rättsliga förutsättningar för flertalet av de aktörer som drabbas av kartellers verksamhet att begära skadestånd. Men att de på egen hand skulle kunna avslöja en dold kartell och med framgång fram- ställa anspråk på ersättning förefaller enligt utredningen som relativt osannolikt. En skadelidande står här inför en besvärlig uppgift, framför allt beträffande införskaffandet av bevis. Till skillnad från kon- kurrensmyndigheterna har privata aktörer inte möjlighet att samla in Prop. 2004/05:117 bevismaterial via s.k. gryningsräder. Därmed blir det avsevärt svårare att styrka en kartellsamverkan. Detsamma kan i många fall gälla beträffande dominansmissbruk och andra konkurrensbegränsningar. I amerikansk konkurrensrätt förhåller det sig annorlunda. Genom bevisundersökning har enskilda omfattande möjligheter att med dom- stolens hjälp tvinga fram bevismaterial. I svensk rätt finns visserligen möjligheten att begära edition, men editionsinstitutet är enligt utredningen inte lika användbart som bevis- undersökning (discovery) enligt amerikansk rätt. Om någon innehar en skriftlig handling som kan antas ha betydelse som bevis, är han enligt 38 kap. 2 § skyldig att förete den. Det ställs krav på bl.a. precisering av vilka dokument som efterfrågas och vad dokumenten skall styrka, för att en svensk domstol skall utfärda ett editionsföreläggande. Edition får inte användas för att efterforska bevis. Dessutom gäller undantag från editionsplikten beträffande yrkeshemligheter. En negativ faktor när det gäller yrkande om editionsföreläggande är också risken för att viktiga bevis försvinner när parten har kännedom om att något bevis efterfrågas och en förstöring av dokumentet inte är sanktionerat. Det finns inga regler som gör det möjligt för privata aktörer att tvångsvis göra en undersökning hos den som misstänks för en överträdelse.