prop · GS03150d2 · 2005-05-10 00:00:00 — Dessa kostnader har varit svåra att identifiera och värdera monetärt. Till nästa utvärdering avser regeringen att verka för att metodiken att beräkna kostnader och nyttan av de föreslagna åtgärderna används i högre utsträckning i bl.a. myndigheternas och rapportering. När det gäller nyttosidan finns det olika metoder att värdera nyttan med en god miljö. I princip kan de delas in i direkta och indirekta metoder. Direkta metoder är sådana som baseras på enkäter eller intervjuer där individer får uppge betalningsvilja eller preferenser för förändringar i tillgången på en miljöresurs. Indirekta metoder utnyttjar samband mellan miljökvalitet och marknadsprissatta varor och tjänster. Värdering av miljöproblemen genom indirekta metoder Till propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) gav regeringen (FOA, , FOI) i uppdrag att uppskatta de kostnader som orsakas av de negativa miljöeffekterna och som belastar det svenska samhället. I studien valde man att titta på värderingar av miljön genom indirekta metoder. De kostnadsbedömningar som gjordes baseras på skadekostnader, produktionsbortfall och återställandekostnader. Miljöpåverkan som drabbar samhället i form av utebliven produktion eller utgifter för hushåll, företag och offentlig sektor inkluderades i studien medan upplevda välfärdsförändringar på grund av försämrad miljö inte ingick i kalkylen. De indirekta värderingsmetoderna fångar inte in exempelvis existensvärden, lidande eller försämrad livskvalitet. Fördelen med indirekta metoder är dock att värdena bygger på verkligt beteende och inte, som i de direkta, på hypotetiskt beteende. Miljöpåverkan på naturresurser påverkar produktionsförmågan och ger därmed produktionsbortfall som kan värderas till marknadspriser. Sådana beräkningar har använts såväl för yrkesmässig verksamhet som rekreation. Beräkningar av produktionsbortfall har också använts för att beräkna kostnader för miljörelaterade hälsoeffekter. Förtida dödsfall, förtidspensioner och sjukskrivningar orsakar produktionsbortfall. Till detta har också lagts kostnader för sjukvård och läkemedel. Man har även använt fastighetsmetoden, där skillnader i fastighetspriser mellan områden med olika miljökvalitet har använts som mått på kostnader för buller, försurning och övergödning. Kostnader för åtgärder som syftar till att ta hand om den miljöpåverkan som uppstått togs med i kalkylen. Det gäller t.ex. kostnader för kalkning, filtrering av förorenat dricksvatten och ytbehandling av kulturskatter. Sammanlagt uppskattades miljöproblemen orsaka en kostnad om (penningvärde). I uppskattningen saknas en rad kostnadsposter som bedöms vara stora. Exempel på dessa är mänskligt lidande vid ohälsa och värdet av liv vid dödsfall. Vidare saknas kvantifierade kostnader för ozonuttunningens effekter på naturen. Natur/kulturmiljö och biologisk mångfald ges låg värdering då de beräknats endast med statliga utgifter samt visst produktionsbortfall. Värdering av miljöproblemen med hjälp av värderingsstudier Till denna proposition har regeringen gett () i uppdrag att gå igenom en databas med värderingsstudier och redovisa vilka som kan användas som underlag för att utvärdera delmålen till miljökvalitetsmålen. Databasen innehåller 170 svenska värderingsstudier och av dem har 60 ansetts ligga nära de delmål som man valt att jämföra studierna med. De utvalda värderingsstudierna har genomförts med såväl direkta som indirekta metoder. De direkta metoderna baseras på intervjuer eller enkäter där man frågar efter betalningsviljan. Fördelen med de direkta metoderna är att de ger en möjlighet att uppskatta det totala värdet av en naturresurs, såväl brukarvärden som existensvärden. Nackdelen med metoden är att de bygger på ett hypotetiskt beteende och att de inte kan summeras då den efterfrågade betalningsviljan gäller Prop. 2004/05:150 enskilda objekt under förutsättning att allt annat är lika. KI har genom egna beräkningar kopplat de värderingsstudier som finns i databasen till olika delmål. Det har utifrån det underlag som finns tillgängligt inte varit möjligt att göra en heltäckande analys, men under ett flertal delmål har det varit möjligt att värdera nyttan monetärt, i tabell 28.1 nedan visas ett urval av dessa. Beräkningarna är behäftade med en rad osäkerheter, men tabellen kan ses som indikationer på uppskattningar av värden i monetära termer. (miljoner kr/år) Delmål 3 om utsläpp av kväveföreningar (red: 400 700, 10 400 inkl. existensvärdet) Grundvatten av god kvalitet Delmål 3 om rent dricksvatten 3 000 (avser endast nitrat) Delmål 1 om långsiktigt skydd av skogsmark Delmål 2 om förstärkt biologisk mångfald Delmål 1 om skötsel av ängs- och betesmarker Delmål 3 om buller Tabell 28.1 Nyttan av att uppnå ett fåtal av delmålen i miljömålssystemet. Värdena är angivna prisnivå. För delmål 2 om halten av kvävedioxid under luft har beräkningar av obehag, produktivitetsförlust och sjukvårdskostnader associerade med /m3 ökning i koncentrationen av kvävedioxid i luften genomförts. Värdet av en förbättrad luftkvalitet genom att minska halten av kvävedioxid till luften uppgår enligt studien till ca per enhet (mikrogram/m3). Det finns exempel på delmål där det har varit möjligt att värdera nytta med såväl direkta som indirekta metoder och sedan summera dessa. Ett sådant exempel finns under delmål 4 om våtmarker i odlingslandskapet under Myllrande våtmarker där en studie har tittat på kostnaderna att rena kväveföreningar i våtmarker jämfört med kostnaden för kväverening i reningsverk. Våtmarkens ekosystemtjänst, rening av kväveföreningar, har värderats. I en annan studie har rekreationsvärdet beräknats. Tillsammans uppgår värdet av våtmarker, enligt dessa två studier, till . Det skall understrykas att det i studien som KI har gjort enbart varit möjligt att beräkna värden utifrån befintligt underlag. Ursprungsrapporterna har inte tagits fram i syfte att värdera nyttan med de olika delmålen. KI har därför fått göra omfattande bearbetningar av rapporterna för att de skall gå att applicera på delmålen. Det finns därmed en rad stora osäkerheter i beräkningarna. Som ett exempel har en del av de underliggande värderingsstudierna baserats på enkätstudier/ intervjuer med ett litet urval människor som sedan har aggregerats upp på nationell nivå. Det finns därför stora luckor i beräkningarna, men det ger ändå en indikation på det stora värde miljömålsarbetet för med sig. Konsekvenser av de föreslagna åtgärderna Miljöpolitiken medför konsekvenser för samtliga aktörer i samhället. Då det inte har varit möjligt att identifiera samtliga konsekvenser och värdera dessa monetärt inom ramen för föreliggande proposition förs här ett övergripande resonemang om vilken påverkan miljöpolitiken kan ha. För att miljökvalitetsmålen skall uppnås kommer det att krävas insatser från näringslivet. Åtgärderna handlar bl.a. om att minska utsläppen, minimera användningen av farliga kemikalier samt effektivisera energi- och annan resursanvändning och avfallshantering. förekommer argument då miljökrav införs att företag av konkurrensskäl skulle flytta ut ur landet. Miljökrav generellt utgör, enligt SOU 2001:2 Effektiv användning av naturresurser, dock endast en liten del i företagens kostnadsstruktur och är därför inte avgörande för företags lokalisering. Det är viktigt att företagen tar till vara den affärspotential som miljödrivna marknader innebär. Enligt en undersökning från Verket för näringslivsutveckling (), B 2003:2 Miljöarbete i småföretag en ren vinst?, finns det ett tydligt positivt samband mellan ett aktivt miljöarbete och lönsamhet hos småföretag. De småföretag som arbetar aktivt med miljömål har ofta en rad andra positiva egenskaper som förmåga att arbeta framåtsyftande och nyskapande, riskbenägenhet, vilja att växa samt positiva förändringar. Med hjälp av resurseffektiv miljöteknik, som innebär att tillväxt och miljöbelastning frikopplas från varandra, kommer vi en liten bit på vägen mot en ekologiskt hållbar konsumtion och produktion. En annan omdebatterad fråga är till hur stor del omställningsarbetet mot det hållbara samhället leder till positiva sysselsättningseffekter. Sysselsättningseffekterna är svåra att uppskatta. Det är mycket arbete som skall utföras för att ställa om samhället mot hållbarhet, t.ex. skall inventeringar göras, energieffektiviseringsåtgärder genomföras, omodern utrustning bytas och sanering av förorenad mark påbörjas. Detta kommer sannolikt att öka sysselsättningen men det är svårt att bedöma nettoeffekten. De förslag som presenteras i denna proposition kan sammantaget leda till en strukturomvandling mot mindre miljöskadliga verksamheter. På kort sikt kan anpassningskostnaderna vara höga innan de verksamheter som har en negativ påverkan på miljön har hunnit anpassa sig till de nya förutsättningarna. Vissa verksamheter kommer att minska i omfattning, medan andra ökar. På lång sikt kommer påverkan på samhällsekonomin att vara mindre. Konsekvenser för kommuner och hushåll Syftet med miljömålsarbetet är att bidra till en ökad välfärd för medborgarna. Om de olika delmålen uppnås bidrar det till många förbättringar i form av förbättrad luftkvalitet i städerna, bevarade rekreationsmöjligheter, förbättrad inomhusmiljö etc. Miljöarbetet berör många aktörer i samhället och det kommer att krävas insatser även från hushållen och kommunerna. Hushållens insatser för att bidra till en bättre miljökvalitet handlar om att anpassa såväl transporter och boende som att välja produkter som är bättre från miljösynpunkt. Kommunerna har också en central roll i arbetet med miljökvalitetsmålen. Många av de åtgärder som föreslås påverkar kommunerna i deras arbete med miljöfrågor. skapar miljömålssystemet förutsättningar att prioritera miljöarbetet på lokal nivå. Kommunernas ökade kostnader för bl.a. avfall och avlopp kommer att slå igenom i form av prisökningar på vissa varor och tjänster till hushållen. Går man tillbaka i orsakskedjorna kan dock en stor del av dagens negativa miljöpåverkan härledas till hushållens konsumtion. Då avses konsumtion i vid bemärkelse, dvs. hur varor och tjänster används och hur avfallet hanteras. Därmed kan en prisökning på miljöskadlig konsumtion förbättra miljön. Hushållen måste med andra ord i sin roll som konsumenter få det lättare att göra val som bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen. Genom en ökad användning av informativa och ekonomiska styrmedel, som gör att miljökostnaderna avspeglas i priset på varor och tjänster, får konsumenterna motiv att välja de minst miljöbelastande alternativen. Det är svårt att dra några generella slutsatser av hur hushållen kommer att påverkas av de insatser som föreslås i denna proposition. Värdet av en förbättrad miljökvalitet är dock entydig människor mår bättre och får en god hälsa. bedriver myndigheterna sitt miljöarbete enligt den nya strukturen för arbete med miljömål. Besluten om miljökvalitetsmål, delmål och åtgärdsstrategier är vägledande för statens och andra samhällsaktörers åtgärder på miljöområdet. Miljömålssystemet med dess systematik och ansvarsfördelning, delmål, vägledande åtgärdsstrategier och regelbunden utvärdering skapar stabilitet och långsiktighet. De miljömålsansvariga myndigheterna arbetar med samordning, uppföljning och utvärdering i fråga om sina miljökvalitetsmål samt med att utveckla förslag till åtgärder och styrmedel för att målen skall kunna nås. Länsstyrelserna ansvarar för det regionala arbetet med miljökvalitetsmålen i samarbete med kommunerna och regionala aktörer. De insatser som föreslogs i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02: 36) uppskattades medföra statsfinansiella kostnader om ca för hela perioden 20012010. Därmed avsågs kostnader för insatser som finansieras över statsbudgeten under flera utgiftsområden, främst utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård, utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar, utgiftsområde 22 Kommunikationer och utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. Kostnadsberäkningen byggde på en bearbetning av det underlag för beräkning av åtgärdskostnader som presenterade i sitt slutbetänkande (SOU 2000:52). En viss del av det miljö- arbete som bedrivs inom ramen för de statliga myndigheternas ordinarie Prop. 2004/05:150 verksamhet ligger utanför kostnadsberäkningen. arbete är svår att uppskatta. Utfallet var ca , se tabell 28.2 där det ungefärliga utfallet per mål redovisas. Insatserna har till stor del inriktats mot kunskapsuppbyggnad samt strategi- och programutveckling som ger underlag för mer resurskrävande åtgärder . Inom jordbrukets område återförs också de uppburna skatterna 20012003 på handelsgödsel och bekämpningsmedel bl.a. till forsknings- och utvecklingsinsatser inom näringen i form av åtgärder för att minska växtnäringsförlusterna och miljöriskerna inom växtskyddsområdet. Levande sjöar och vattendrag Grundvatten av god kvalitet Hav i balans samt levande kust och skärgård Utfall för de statsfinansiella kostnaderna för genomförandet av miljömålsarbetet 20012003 Som regeringen anförde i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier utvecklas kunskapen om behoven av åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen efter hand. Den tekniska och vetenskapliga utvecklingen kan ge ändrade förutsättningar för miljöarbetet. Uppföljningen av arbetet ger underlag för bedömning av åtgärdernas effektivitet. Efter hand kan miljökvalitetsmål, delmål eller styrmedel behöva revideras. Sådana förändringar kan komma att påverka kostnadsberäkningen. Den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen har gett underlag för översyn av mål och åtgärder. I propositionen föreslås förändringar av delmål, och ytterligare åtgärder för att nå målen aviseras. De statsfinansiella kostnaderna för miljömålsarbetet 2010 uppskattas till ca . Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan kommer att behandlas i en särskild proposition och är därför inte med i beräkningen. Regeringen återkommer i budgetpropositionen till finansieringen av miljömålsproposition. De statsfinansiella kostnaderna för hela perioden 20012010 beräknas till ca , att jämföra med den tidigare uppskattningen om ca . Skillnaden beror till största delen på att Miljö- och landsbygdsprogrammets bidrag i den förra beräkningen redovisades med endast den svenska delen. I den nya beräkningen redovisas även EU-delen. Vidare har utvecklingen av åtgärdsprogram för hotade arter gett underlag för beräkning av kostnader för genomförandet som är högre . Det föreslagna ökade antalet reservat beräknas öka kostnaderna, liksom genomförandet av det nya föreslagna miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv och den utvecklade strategin En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Länsstyrelsernas kostnader för det regionala arbetet med att genomföra miljömålen beräknas öka. En reservation när det gäller kostnadsberäkningen rör Miljö- och landsbygdsprogrammet under utgiftsområde 23, som endast är finansierat . För att delmålen under miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning samt ett delmål under Myllrande våtmarker skall kunna nås krävs att nästa Miljö- och landsbygdsprogram för perioden 20072013 fortsatt innehåller för miljökvalitetsmålen relevanta åtgärder avseende omfattning och inriktning. Regeringen har för avsikt att återkomma till med en skrivelse innehållande en strategi för kommande landsbygdsprogram. Sammanfattningen ur allas vårt ansvar! Det övergripande målet för miljöpolitik är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. fattade 1999 beslut om 15 nationella miljökvalitetsmål som i huvudsak skall vara uppnådda 2020 (Begränsad klimatpåverkan 2050 som en första etapp). Därefter har i olika beslut fastställt 71 delmål. har även beslutat om fyra målövergripande frågor: naturmiljö, fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, kulturmiljö och hälsofrågor. Vi har gjort en utvärdering av hur utvecklingen mot målen är och bedömt möjligheterna att nå dem. Vi ger också några förslag på åtgärder som är angelägna för att målen skall nås. Utvecklingen bedöms mot bakgrund av de beslut som f.n. gäller. Vi bedömer att fyra av de femton miljökvalitetsmålen blir mycket svåra att nå inom en generation. Två av de fyra mål som är svåra att nå är Levande skogar och Ingen övergödning. För dessa mål noteras dock att miljöpåverkan minskar; ett av skälen till att målen är svåra att nå är att naturen behöver för att återhämta sig. De två mål som bedöms som genuint svåra att nå är dels målet Giftfri miljö, dels Begränsad klimatpåverkan. Svårigheterna att nå målet Giftfri miljö beror främst på den diffusa spridningen av gifter från varor och byggnader, på att giftiga ämnen även i fortsättningen kommer att bildas oavsiktligt, och på att långlivade ämnen som redan finns spridda i miljön kommer att finnas kvar . Att begränsa klimatpåverkan kräver globala överenskommelser om kraftfulla åtgärder, något som varit svårt att åstadkomma. Att genomföra Kyotoprotokollet är ett betydelsefullt första steg på vägen. Vi har också sett att flera delmål, bl.a. med koppling till människors hälsa, kommer att bli svåra att nå. Det gäller särskilt dem som rör buller från vägtrafik, problem med inomhusmiljön och påverkan från kemikalier. Vår första utvärdering av arbetet och utvecklingen mot målen visar att miljökvalitetsmålens tillkomst har inneburit att nya idéer, nya samarbeten och nya samverkansformer utvecklats. Många aktörer i samhället bidrar på betydande sätt i arbetet för att miljömålen skall nås. Samarbetet mellan myndigheter har fördjupats och fortsätter att utvecklas. Det är fortfarande svårt att skapa en samlad syntes bland alla de viktiga detaljer som tillsammans utgör det omfångsrika arbetet med att anpassa målen till regional och lokal nivå och bidra med insatser för att nå målen och med att följa upp dem. Underlaget för den första fördjupade utvärderingen har i huvudsak tagits fram målvis, vilket har bidragit till att det har varit svårt att anlägga ett målövergripande perspektiv. Arbetet för att vidareutveckla och tydliggöra de tre åtgärdsstrategierna i miljömålsarbetet måste fortsätta, liksom andra målövergripande angreppssätt. Det finns även behov av att ytterligare utveckla och klarlägga rollerna mellan målmyndigheterna och sektorsmyndigheterna både vad avser uppföljning och utvärdering och i det löpande arbetet. Ekonomisk tillväxt är en av förutsättningarna för bättre livsmiljö och livskvalitet. vet vi att tillväxt har skapat nya miljöproblem genom att t.ex. produktions- och konsumtionsmönstren inte är hållbara. En avgörande utmaning är därför att bryta sambanden mellan ekonomisk tillväxt och miljöbelastning. I har detta skett bl.a. när det gäller utsläpp av växthusgaser, dock inte inom transportsektorn. Det krävs ett omfattande samarbete mellan alla länder för att klara de stora miljöproblem som världssamfundet står inför , som klimatpåverkan, brist på dricksvatten, förorenad luft i tätorter och utarmning av den biologiska mångfalden, och som kemikalieanvändning kan utgöra. Att aktivt deltar i det globala miljöarbetet är därför angeläget. är det lika viktigt vad vi som individer gör i vårt dagliga liv; val, beteende och förhållningssätt. har varit pådrivande inom EU och internationella fora bl.a. för att minska försurande och luftförorenande utsläpp, begränsa användningen av miljöfarliga kemikalier, stoppa användningen av ozonnedbrytande ämnen och begränsa klimatpåverkan. Vi bedömer att det är viktigt för flera av miljökvalitetsmålen att fortsätter att vara pådrivande inom EU och internationella konventioner. De nationella miljökvalitetsmålen tar inte hänsyn till miljöpåverkan i andra länder. När produktionen av varor och livsmedel förflyttas till andra delar av världen flyttas också den miljöpåverkan produktionen innebär till dessa länder. Även vår konsumtion av importerade varor ger en indirekt miljöpåverkan i andra länder. Men strängare regler i ett land får inte leda till ökade miljöproblem i ett annat land. Ett långsiktigt arbete bör initieras för att klargöra hur varor och tjänster som importeras påverkar miljön. Detta kan ske bl.a. genom att driva frågan i berörda internationella fora. Förbättrad samordning av och prövningssystem skulle bidra till att förbättra den fysiska planeringens roll som miljöverktyg. Kopplingen mellan och fysisk planering behöver förtydligas och planeringens roll i vissa avseenden stärkas. Den nuvarande miljölagstiftningen är effektiv men lagstiftningen och tillämpningen av den behöver vidareutvecklas för att t.ex. stärka miljöperspektivet i samhällsplaneringen, effektivisera tillsynen och göra inomhusmiljön hälsosammare. Miljö- och hälsoskyddstillsynen utvecklas alltmer till att i behovsutredningar ha miljömålen som prioriteringsgrund. För att tillsynen skall vara ett effektivt instrument I strävan att nå miljökvalitetsmålen behöver tillsynen utvecklas vidare så att miljökvalitetsmålen kan bli än mer vägledande. Juridiska och ekonomiska styrmedel har bidragit starkt till att minska utsläppen av luftföroreningar. Svensk industri har i flera fall varit föregångare i utvecklingen av processteknik, t.ex. inom reningsteknik som minskat utsläppen till luft och vatten, och då det gäller ansvarsfull kemikaliehantering. De ekonomiska styrmedlen måste utvecklas, framför allt för att på olika sätt minska användningen av fossila bränslen. Kommunernas betydelse i miljöarbetet är särskilt stor, genom den centrala roll de spelar i samhällsplaneringen, genom sitt ansvar för miljö- och hälsoskyddstillsyn, sitt verksamhetsansvar inom ett flertal områden men även genom närheten till medborgarna. De flesta kommuner har engagerat sig i och har även i fortsättningen av den processen verkat aktivt för att miljömålen skall få genomslag på lokal nivå. Vi bedömer dock att små kommuner kan ha svårt att utveckla sin planering och andra insatser så att de på bästa sätt bidrar till att miljömålen nås. Det finns många statliga bidrag som kommunerna kan använda för att genomföra åtgärder i syfte att förbättra miljön i olika sammanhang. Vi anser att det behöver bli tydligare hur dessa samlat bidrar till att uppnå miljömålen. Vi föreslår därför att regeringen ser över möjligheterna att anpassa de olika former av statsbidrag som ges till kommunerna så att de samlat ger mest nytta i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen med deras delmål. Det är särskilt angeläget att beakta de problem som små kommuner kan ha. Förslag till förändrade delmål Vi föreslår att några delmål ses över för att göra dem mer träffsäkra och lättare att kommunicera. Vi föreslår ett nytt delmål under Grundvatten av god kvalitet för att täcka in grundvatten som förorenats som följd av mänsklig verksamhet och som påverkar livsmiljön för växter och djur i sjöar och vattendrag. Vi föreslår att de fyra delmål som innebär att åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten skall upprättas utgår. Ramdirektivet håller på att införlivas i lagstiftningen och bör ses som ett viktigt styrmedel för att uppnå målen. Vi föreslår att de sex delmål som innebär att åtgärdsprogram för skydd av hotade arter skall ha inletts 20052006 omformuleras så att de anger ett resultat i form av att andelen hotade arter skall minska och inga fler arter ha försvunnit. Vi föreslår smärre omformuleringar av sju delmål under luft, Giftfri miljö, Säker strålmiljö, Ingen övergödning och God bebyggd miljö för att de skall vara bättre preciserade. Vi föreslår också att några frågor utreds för att se om nya delmål behövs eller nuvarande behöver omformuleras. Det rör frågor om marknära ozon, skogsbrukets påverkan på försurningen, kväveupplagring i skogsmark, enskild vattenförsörjning samt frågor om buller, inomhusmiljö och andra aspekter under God bebyggd miljö.