prop · GS03176 · 2005-06-20 00:00:00 — För den som dömts till fängelse och ansöker om att få avtjäna detta med intensivövervakning med elektronisk kontroll gäller motsvarande regler (9 § lagen [1994:451] om intensivövervakning med elektronisk kontroll). Detsamma gäller beslut om senareläggning av villkorlig frigivning (26 kap. 9 § och 38 kap. 14 § ) samt beslut enligt lagen (1974:202) om beräkning av strafftid, lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. (nordiska verkställighetslagen) och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. I den nya organisationen kommer det inte att finnas några myndighetsnivåer inom kriminalvården och huvudkontoret kommer inte, förvaltningsrättsligt sett, att ha en överordnad funktion. Detta innebär att förutsättningarna för överprövning av beslut som rör enskilda försvinner. Om frågan inte regleras på annat sätt kommer därför sådana beslut att överklagas direkt till allmän förvaltningsdomstol. Ett system med omprövning inom den nya myndigheten Frågan hur ett överklagande av ett beslut som rör en enskild skall hanteras måste således särskilt övervägas i samband med omorganisationen. har i sin promemoria diskuterat frågan. föreslår att sådana beslut skall överklagas direkt till allmän förvaltningsdomstol. gör bedömningen att det inte finns behov av någon omprövning inom myndigheten i större utsträckning än det redan enligt dagens förvaltningsrättsliga lagstiftning finns möjlighet till. Enligt 2628 §§ förvaltningslagen (1986:223) kan en myndighet i vissa särskilda fall ändra eller rätta beslut som innehåller en uppenbar oriktighet. påpekar att den omprövning som görs av styrelsen sällan leder till att besluten ändras och att det även är sällan som besluten ändras av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Besluten som är fattade av de lokala myndigheterna håller därför enligt god materiell standard. har även anfört att den nya organisationen torde leda till en generell kompetenshöjning i fråga om det operativa beslutsfattandet. Myndighetens tillsynsverksamhet, bl.a. i fråga om tillämpningen av de rättsregler som berör de intagna, kan också leda till ett mer enhetligt och därmed rättssäkert beslutsfattande. Samtliga remissinstanser inom domstolsväsendet och även JK har påpekat att förslag kommer att leda till en kraftigt ökad måltillströmning till de allmänna förvaltningsdomstolarna. För att motverka detta föreslår DV ett system med omprövning inom kriminalvården innan ärendena överklagas till domstol. Ett alternativ kan alltså vara att den nya myndigheten åläggs att ompröva beslut som rör enskilda, innan ärendet kan överklagas till domstol. Omprövningsförfaranden finns vid flera myndigheter och verksamheter, exempelvis inom , och inom arbetslöshetskassornas verksamhet (se taxeringslagen [1990:324], lagen om allmän försäkring [1962:381] och lagen [1997:238] om arbestslöshetsförsäkring). Reglerna om omprövning har införts i syfte att förskjuta tyngdpunkten i processen nedåt i instansordningen. Ett system med obligatorisk omprövning inom den nya myndigheten skulle innebära att ett system som i allt väsentligt liknar dagens, dvs. med två prövningar inom kriminalvården, införs. Dagens system har visat sig fungera väl. redogör i promemorian för att det inkom i genomsnitt 3 400 överprövningsärenden till . Av dessa överklagades i genomsnitt cirka 500 vidare till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Detta innebär således att av ärendena inte överklagas vidare till domstol sedan överprövat ärendet. Nämnda statistik visar således att den överprövning som gör fyller en funktion som spärr och medför att endast en mindre del av ärendena överklagas till domstol. Ett system med obligatorisk omprövning av den nya myndigheten innan ett ärende får överklagas torde leda till motsvarande effekt. Det faktum att en så stor andel som av ärendena inte överklagas vidare från talar för att det ur de enskildas utgångspunkt är tillräckligt med den överprövning av ärendena som gör. För de enskilda innebär en omprövning av den nya myndigheten att ärendet blir snabbare avgjort än om det överklagas direkt till länsrätt. Dessutom får den enskilde möjlighet till ytterligare en prövning av sin sak, jämfört med vid ett direkt överklagande till domstol. Den ökade individualiseringen som kommer till uttryck i direktiven till den nya kriminalvårdslagen kan komma att leda till att fler beslut fattas som riktar sig till enskilda personer. system med omprövning fyller därför en viktig funktion även inom den framtida kriminalvårdslagstiftningen. har statsmakterna i olika sammanhang gett uttryck för ståndpunkten att domstolarna skall koncentrera sin verksamhet till sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning. Målsättningen för domstolarnas verksamhet är att mål och ärenden skall avgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt och att handläggningen skall vara korrekt, snabb, och genomföras utan onödiga resursinsatser. De allmänna förvaltningsdomstolarna är inte specialiserade till sin funktion, utan har till uppgift att göra en mer allmän juridisk bedömning och i första hand överpröva, inte ompröva, underinstansernas beslut. Beslut som rör de enskilda intagna är ofta inte av komplicerad juridisk karaktär, utan handlar vanligtvis om kriminalvårdsspecifika frågor. Dessa förhållanden har kriminalvården i sin egenskap av myndighet med ansvar för verksamheten bättre kunskap om än vad domstolarna i allmänhet har. Precis som påpekat i sin promemoria synes beslut fattade av såväl de lokala myndigheterna som hålla hög kvalitet, vilket den låga ändringsfrekvensen också talar för. Omorganisationen torde dessutom leda till att kompetensen utvecklas inom myndigheten. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att kriminalvården är väl lämpad att avgöra ärenden som rör enskilda intagna. Den överprövning som gör leder inte bara till att endast en liten del av ärendena överklagas till länsrätt, den medför också att de mål som kommer dit är bättre utredda och att domstolarna därmed får ett mer kvalificerat beslutsunderlag. Det senare är något som både DV och Länsrätten i har påpekat. Sammanfattningsvis torde ärendena handläggas snabbare och mer effektivt om den nya myndigheten gör en omprövning av dem innan de kan överklagas till domstol. Detta leder till att förvaltningsdomstolarnas resurser i stället kan koncentreras till svårare mål där inslaget av rättsliga överväganden är större. En ordning med en omprövning inom kriminalvården kräver naturligtvis att den nya myndigheten avsätter resurser till personal som handlägger omprövningsärendena. När det gäller resursfrågan måste man emellertid beakta att myndigheten inträder som klagandens motpart i domstolen vid ett överklagande till domstol (7 a § förvaltnings- processlagen [1971:291]). Att uppträda som motpart i en process torde vara minst lika resurskrävande som att handlägga ett omprövningsärende inom myndigheten. Mot bakgrund av detta anser regeringen att det bör införas ett system som innebär att den nya myndigheten är skyldig att ompröva ett beslut som rör en enskild innan ärendet kan överklagas till domstol. Ett sådant system, som i stort motsvarar det som gäller , torde leda till att ärendena avgörs på ett snabbare och effektivare sätt eftersom kriminalvården med sin sakkunskap i många fall har bättre förutsättningar att avgöra ärenden som rör kriminalvårdsfrågor. Domstolarna å andra sidan kan koncentrera sin verksamhet på att avgöra ärenden som kräver juridiska överväganden. Detta innebär ett bättre resursutnyttjande för både kriminalvården och domstolarna och är därför en vinst för hela rättskedjan. Den föreslagna omprövningen bör endast göras när den enskilde begär Prop. 2004/05:176 det. Den omständigheten att det i den nya organisationen inte kommer att finnas en myndighet som är överordnad andra myndigheter innebär att den möjlighet som har att på eget initiativ ändra ett beslut som en lokal myndighet har fattat kommer att försvinna. Däremot finns möjlighet för den nya myndigheten att enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer ändra ett beslut under vissa omständigheter, exempelvis om ändring krävs av säkerhetsskäl eller om beslutet kommit till stånd genom vilseledande. I detta sammanhang är det även viktigt att Kriminalvården ser till att de personer som fattar besluten har den kompetens som krävs för detta. De behöver exempelvis vägledning, utbildning och att det finns tillräckligt detaljerade föreskrifter. Det är också av stor vikt att tillsynssystemet förstärks. Ett system med obligatorisk materiell omprövning inom myndigheten innan överklagande kan ske, innebär att det inte längre finns behov av att tillämpa förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser om omprövning. Enligt 27 § förvaltningslagen skall en myndighet ändra beslut som den har meddelat som första instans om myndigheten finner att beslutet är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning. En förutsättning är att ändring kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Bestämmelserna i förvaltningslagen gäller endast om inte något annat är stadgat i respektive specialförfattning. Det system som föreslås för kriminalvården är, precis som Lagrådet antagit i sitt yttrande, tänkt att ersätta förvaltningslagens regler om omprövning. Regeringens förslag: En begäran om omprövning kan göras av den beslutet angår om det har gått honom eller henne emot. Vid omprövningen får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel. Om den enskilde överklagar beslutet innan det har omprövats, skall överklagandet anses som en begäran om omprövning. Den nya myndigheten skall avvisa en begäran om omprövning om den kommit in . Promemorians förslag: Frågan behandlas inte. Under lagstiftningsarbetet har därför berörda myndigheter getts möjlighet att lämna synpunkter på det föreslagna omprövningsförfarandet. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat frågan. har under lagstiftningsarbetet anfört att styrelsen inte har något att invända mot det föreslagna omprövningsförfarandet. Skälen för regeringens förslag Kriminalvården skall vara skyldig att ompröva ett beslut som den meddelat om det begärs av den enskilde och denne berörs av beslutet. Ytterligare en förutsättning är att beslutet gått den enskilde emot. Den nya myndigheten skall göra en fullständig omprövning av det tidigare meddelade beslutet i de hänseenden som den enskilde angett i sin För att det skall bli en fullständig och meningsfull omprövning Prop. 2004/05:176 skall omprövningen göras av en annan enhet inom myndigheten. särskilda fall, t.ex. beslut som tidigare fattades av som första instans, kan det vara tillräckligt att beslutet omprövas av en annan tjänsteman på samma enhet. Hur omprövningsförfarandet skall vara utformat kräver emellertid noggranna överväganden. Denna reglering är dock av den karaktär att den inte bör göras i lag, utan i författningar på lägre nivå. Den enskilde kan alltså inte överklaga ett beslut som inte blivit föremål för omprövning till allmän förvaltningsdomstol. Om han eller hon ändå gör det skall överklagandet anses som en begäran om omprövning. Det är således endast omprövningsbeslutet, inte grundbeslutet, som kan överklagas till domstol. Vid omprövningen får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel. En annan sak är att Kriminalvården enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer kan ändra ett gynnande beslut till den enskildes nackdel under vissa omständigheter. En begäran om omprövning skall vara skriftlig och ha inkommit till Kriminalvården från den dag den enskilde fick del av beslutet. I begäran om omprövning skall den enskilde ange vilket beslut som avses och den ändring i beslutet som han eller hon begär. Kriminalvården skall pröva om skrivelsen med begäran om omprövning har kommit in i rätt tid. Om skrivelsen har kommit in för sent skall den avvisas, om inte förseningen beror på att myndigheten lämnat den enskilde felaktig underrättelse om hur man begär omprövning. Dessa specialbestämmelser om handläggningen ersätter motsvarande bestämmelser i 23 och 24 §§ förvaltningslagen. Regeringens förslag: Kriminalvårdens beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets den kriminalvårdsanstalt, det häkte eller det frivårdskontor är beläget där den enskilde var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades. Beslut som skall avgöras av en övervakningsnämnd skall prövas av den övervakningsnämnd inom vars verksamhetsområde den anstalt eller det frivårdskontor där den dömde är inskriven är beläget. Promemorians förslag: Denna fråga behandlas inte. Under lagstiftningsarbetet har därför berörda myndigheter getts möjlighet att lämna synpunkter på den föreslagna regleringen av behörig domstol. Remissinstanserna: Länsrätten i , Länsrätten i , Kammarrätten i och () har påpekat att det är oklart om de överklagade målen kommer att spridas bland landets alla länsrätter eller koncentreras till Länsrätten i . De förordar samtliga en ordning som innebär att målen även så långt som möjligt sprids över landets länsrätter. DV och Länsrätten i rekommenderar därför att en särskild forumregel införs. har under lagstiftningsarbetet anfört att forumbestämmelserna bör utformas på så sätt att antalet länsrätter som skall handlägga kriminalvårdsmål Detta skulle innebära en specialisering hos dessa domstolar Prop. 2004/05:176 vilket i sin tur skulle leda till att målen skulle avgöras på ett snabbare och mer effektivt sätt. Skälen för regeringens förslag Enligt 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna för- valtningsdomstolar skall som huvudregel ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövades. I dagens kriminalvårdsorganisation fattas beslut som regel av den lokala kriminalvårdsmyndighet där den dömde för tillfället befinner sig. En intagen anses befinna sig vid den anstalt eller häkte där han eller hon är inskriven. Beslut som ligger inom frivårdens område, t.ex. en ansökan om att få avtjäna ett fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, fattas som huvudregel av den lokala kriminalvårdsmyndighet inom vars område den dömde är bosatt. Om den dömde sedan överklagar beslut är alltså den länsrätt behörig, inom vars domkrets anstalten, häktet eller frivårds- kontoret är beläget, där den dömde var inskriven när beslutet fattades. Att in- och utskrivning av klienten skall antecknas framgår av föreskrifter. Anteckning om in- och utskrivning, liksom uppgift om alla beslut som har fattats, viktiga händelser, väsentliga uppgifter om vidtagna eller planerade åtgärder om klienten samt omständigheter i övrigt som är av betydelse för vistelsen i häktet eller verkställigheten av påföljden skall antecknas i klientens journal (20 § KVVFS 2004:17). Konsekvenser av en omorganisation En omorganisation till en myndighet innebär att beslutskompetensen kommer att gälla den nya myndigheten som helhet. Omorganisationen medför också att ärendehandläggningen inom kriminalvården inte kommer att ha några formella geografiska begränsningar. Eftersom det ankommer på den nya myndigheten att besluta om sin inre organisation är det osäkert var besluten kommer att handläggas rent geografiskt. Det är vidare upp till den nya myndigheten att utnyttja kapaciteten i organisationen på lämpligt sätt, vilket kan komma att innebära att viss ärendehantering koncentreras till vissa orter eller att ärenden i en viss region sprids ut över landet. Organisationen av ärendehanteringen kan också komma att förändras över tiden. Om denna ordning innebär att alla överklaganden kommer att koncentreras till Länsrätten i med hänsyn till att den nya myndigheten kommer att ha sitt säte i eller om de kommer att spridas till landets länsrätter är, som flera remissinstanser påpekat, oklart. Bestämmelsen i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar har tolkats så att det är den beslutade arbetsenhetens placering som är avgörande för forumfrågan. Regeringsrätten har å andra sidan, i ett avgörande om arbetslöshetskassor med lokal administration, funnit att bestämmelsen skall tolkas så att beslutet skall överklagas till den länsrätt där arbetslöshetskassans styrelse har sitt säte, och alltså inte till den domstol i vars domkrets det lokalkontor som fattat beslutet är beläget (RÅ 1997 ref. 13). Denna osäkerhet är inte tillfredsställande och det finns, när det gäller kriminalvårdsmålen, praktiska nackdelar med båda tolkningarna. Om bestämmelsen skall tolkas så att det är arbetsenhetens placering som är avgörande för forumfrågan, innebär detta att måltillströmningen till landets länsrätter kan komma att variera mycket beroende på hur kriminalvården väljer att organisera sin verksamhet. Domstolarna får på detta sätt begränsade möjligheter att förutse sin arbetssituation. En tolkning av bestämmelsen som innebär att alla ärenden skall handläggas hos den domstol där den nya myndigheten har sitt säte medför än större praktiska svårigheter. Regeringen delar remissinstanser inom domstolsväsendets åsikt, att det är viktigt att kriminalvårdsmålen sprids över flertalet länsrätter i landet. Det viktigaste är emellertid att undanröja osäkerheten i forumfrågan. Regeringen anser därför, som DV och Länsrätten i rekommenderat, att det bör införas en särskild forumregel för kriminalvårdsmålen. Utgångspunkter för en forumbestämmelse för kriminalvårdsmålen Trots invändningar är det regeringens uppfattning att utgångspunkten för en forumbestämmelse för kriminalvårdsmålen bör vara att målen så långt som möjligt sprids över landets samtliga länsrätter. Måltillströmningen bör alltså vara så jämn och i så stor utsträckning som möjligt förutsägbar för länsrätterna. Tillströmningen bör inte påverkas av hur den nya myndigheten väljer att organisera sin verksamhet. Vidare bör reglerna om behörig domstol vara enkla och enhetliga och, så långt det är möjligt och lämpligt, leda till att målen handläggs av den länsrätt som är geografiskt närmast den enskilde som ärendet berör. Det finns i och för sig ett egenvärde i att reglerna om behörig domstol överensstämmer med den särreglering som införts på andra områden. I samband med omorganisationen till en myndighet inom försäkringskassornas verksamhet infördes en forumbestämmelse som grundar sig på klagandens hemortskommun. Detsamma gäller som huvudregel för fysiska personer inom skatteförvaltningen. Med hemortskommun avses där personen i fråga var folkbokförd året innan beslutet fattades. En sådan reglering står i överensstämmelse med vad som gäller enligt bestämmelser om ett stort antal måltyper i allmän domstol. Som påpekades i förarbetena till omorganisation av för- säkringskassornas verksamhet är den enskilde i de flesta social- försäkringsärenden bosatt i (prop. 2003/04:152 s. 246). Före omorganisationen handlades ärendena av en försäkringskassa i närheten av bostadsorten och överklagades därefter till den länsrätt som var geografiskt närmast. Regeringen ansåg därför att den enskildes hemortskommun även i fortsättningen i realiteten borde vara styrande. I de fåtal fall som gäller personer som inte är bosatta i , valdes en lösning som innebär att den länsrätt inom vars domkrets det första beslutet i saken fattades är behörig. motsvarande, dvs. att flertalet av de som är berörda av beslut har en svensk hemortskommun. När det gäller personer intagna i häkte och anstalt är situationen emellertid något annorlunda än för dem som omfattas av socialförsäkrings- och skattesystemet. En ansenlig andel av de intagna i häkte och anstalt har inte någon hemortskommun i . speciellt intagna i häkte. Det skulle därför krävas en särlösning för alla En forumbestämmelse inom kriminalvården som utgår från den enskildes hemortskommun skulle därför leda till att systemet inte blir enkelt och enhetligt. När det gäller de intagna som är bosatta i torde det inte vara ovanligt att han eller hon föregående år var folkbokförd på en annan ort än där anstalten eller häktet är beläget. dessutom mellan olika platser i landet, exempelvis från häkte till anstalt eller mellan olika anstalter, vilket ytterligare bidrar till diskrepans mellan folkbokföringsorten och den faktiska vistelseorten. krävas en inte obetydlig efterforskningsåtgärd för att ta reda på var den intagne var folkbokförd föregående år, vilket inte heller bidrar till enkelhet i systemet. En ordning som grundar sig på hemortskommun överensstämmer dessutom inte med dagens ordning. Nuvarande ordning innebär, som ovan beskrivits, att beslutet fattas av den lokala myndighet inom vars område den dömde befinner sig, dvs. där anstalten, häktet eller frivårdskontoret där den dömde är inskriven är beläget. Detta leder till att ärendet överklagas till den länsrätt som är geografiskt närmast det ställe där den dömde befinner sig. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att det är mindre lämpligt att den dömdes hemortskommun är styrande för valet av behörig I stället bör en lösning som i princip överensstämmer med dagens ordning väljas. På så sätt kan samma forumregel gälla för i princip samtliga kriminalvårdsklienter, vilket bidrar till enkelhet och En sådan lösning medför också en jämn och förutsägbar måltillströmning till länsrätterna och att geografisk närhet uppnås. Behörig länsrätt för kriminalvårdsmålen bör därför som huvudregel vara den länsrätt inom vars domkrets den anstalt, det häkte eller det frivårdskontor är beläget, där den intagne var inskriven när det första beslutet i ärendet meddelades. Vissa beslut enligt lagen om rättspsykiatrisk vård gäller anhållna och för dessa bör polisarrestens placering vara avgörande. De materiella beslut som är aktuella att överklaga till allmän förvaltningsdomstol enligt avser senareläggning av Dessa beslut gäller i samtliga fall personer som är intagna i anstalt. Det är därför, såvitt avser , tillräckligt med en forumbestämmelse som grundar sig på anstaltens placering. enligt lagen om beräkning av strafftid gäller inte endast intagna i anstalt. Exempelvis kan beslut om föreläggande, förpassning och uppskov (10 och 12 §§) överklagas till allmän förvaltningsdomstol. gäller är i ett sådant fall inskriven vid ett frivårdskontor. även beslut som avser personer intagna i häkte, t.ex. beslut om strafftid (20 §). Forumbestämmelsen enligt lagen om beräkning av strafftid bör därför vara utformad så att var kriminalvårdsanstalten, häktet eller frivårdskontoret är beläget är avgörande. När det gäller beslut enligt den nordiska verkställighetslagen gäller följande. Beslut om att någon som befinner sig i skall verkställa straffet i ett annat nordiskt land fattas av lokal kriminalvårdsmyndighet i . Den beslutet rör är inskriven vid antingen en anstalt, ett häkte eller ett frivårdskontor. Den forumbestämmelse som föreslagits för lagen om beräkning av strafftid är därför lämplig i dessa fall. När det gäller beslut om att personer som är dömda i ett annat nordiskt land skall verkställa ett fängelsestraff eller genomgå övervakning i är det som meddelar beslut i ärendet. Dessa personer befinner sig ofta i ett annat nordiskt land och är alltså inte inskrivna någonstans inom svensk kriminalvård. I dessa fall måste därför en annan lösning väljas. För att det inte skall råda någon tveksamhet om vilken domstol som är behörig bör en särskild länsrätt pekas ut. Detta bör emellertid ske i förordningsform. Beslut enligt KvaL rör till största delen personer som är inskrivna i kriminalvårdsanstalt. Vissa beslut, exempelvis beslut om anstalts- placering gäller emellertid personer som inte är inskrivna i anstalt, utan inskrivna vid ett häkte eller ett frivårdskontor. Samma lösning som föreslagits beträffande lagen om beräkning av strafftid bör därför gälla för beslut enligt KvaL. Beslut enligt lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll avser till övervägande del personer som är inskrivna vid ett frivårdskontor. Det kan emellertid även förekomma att en person som är inskriven vid en anstalt eller ett häkte ansöker om att få avtjäna ett fängelsestraff genom intensivövervakning.