prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — Regeringen ansåg det därför inte lämpligt att införa en generell skyldighet att lämna ut allmänna hand- lingar i elektronisk form. I propositionen anförde regeringen dock att den avsåg att återkomma till frågan om hur en reglering av en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form bör utformas när en översyn av 7 kap. 16 § sekretesslagen och Offentlighets- och sekretess- kommitténs arbete har slutförts. Med hänsyn till att svensk rätt uppfyller konventionens och direktivets krav och till det anförda bedöms det inte lämpligt att i detta sammanhang föreslå någon skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Enligt 2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall en begärd handling lämnas ut genast eller så snart det är möjligt. En begäran om kopia skall enligt 2 kap. 13 § andra stycket tryckfrihetsförordningen be- handlas skyndsamt. I förordningen (2003:234) om tiden för tillhanda- hållande av domar och beslut, m.m. finns bestämmelser för domstolar och statliga förvaltningsmyndigheter som avser bl.a. tiden för tillhanda- hållande av handlingar. Dessa regler gäller dock främst situationer när handlingar utfärdats och när beslut fattats och därpå följande krav att tillhandahålla de aktuella handlingarna. T.ex. anges att handlingar som utfärdats för en part hos en inskrivningsmyndighet skall tillhandahållas senast efter den inskrivningsdag då ärendet behandlades. Några tidsramar i form av angivande av finns däremot inte i 2 kap. 12 eller 13 § tryckfrihetsförordningen, vilka är generellt tillämpliga när allmänna handlingar begärs ut. Enligt praxis bör dock besked i en utlämnandefråga normalt ges , men någon eller några dagars fördröjning kan godtas om det är nödvändigt för att myndigheten skall kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Ett visst dröjsmål kan också vara ofrånkomligt om framställningen t.ex. avser eller fordrar genomgång av ett omfattande aktmaterial (se bl.a. JO 1986/87 s. 221 och JO 1996/97 s. 496). Tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav och etablerad praxis gör att får anses uppfylla Århuskonventionens och miljöinforma- tionsdirektivets krav om utlämnande av information inom en månad. Som tidigare påpekats hindrar konventionen inte att en konventionspart behåller eller inför åtgärder som ger bl.a. en vidare tillgång till informa- tion än vad som följer av konventionen. Med hänsyn till svensk praxis skulle ett införande av de aktuella tidsgränserna i svensk rätt uppfattas som en klar försämring av rättsläget i förhållande till vad som gäller i . I svensk rätt saknas av naturliga skäl även uttryckliga bestämmel- ser om att sökanden senast inom en månad skall informeras om att ärendet i förekommande fall kommer att ta än en månad. Om en sökande så önskar, har denne naturligtvis rätt att av svenska myndig- heter få information om hur ärendet fortskrider. Införandet av den speci- fika tidsgräns som återfinns i konventionen skulle, med hänsyn till vad som sagts ovan om det svenska systemets uppbyggnad, sakna praktisk betydelse. I detta sammanhang kan en sådan tidsgräns knappast sägas främja en snabbare hantering än vad som redan gäller i ärenden om ut- lämnande av allmänna handlingar. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att det inte är lämp- ligt att införa bestämmelser om tidsgränser som skulle kunna komma att uppfattas som en försämring av rättsläget. Jämför i denna del avsnitt 9.1. I 4 och 5 §§ förvaltningslagen finns bestämmelser om serviceskyldighet i myndigheters förvaltningsverksamhet. Vidare finns i 15 kap. 4, 10 och 12 §§ sekretesslagen bestämmelser bl.a. om upplysningar som myndig- heter skall lämna till enskilda. Se även avsnitt 8.6. Svensk rätt överensstämmer, mot bakgrund av dessa bestämmelser, med direktivets krav på att myndigheter skall bistå allmänheten vid informationssökning och se till att rätten till information kan tillämpas i praktiken. Enligt 2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall en hand- ling som får lämnas ut tillhandahållas gratis på stället. För kopior får av- gift tas ut enligt 13 §. För myndigheter under regeringen gäller avgifts- förordningen (1992:191). Avgifter för kopior m.m. som anges i förord- ningen har beräknats för att uppnå full kostnadstäckning, vilket måste anses vara skäligt. Kommunallagen (1991:900) ger kommuner och landsting rätt att ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. Grunderna för avgiftssättningen bör framgå av en taxa antagen av fullmäktige. I enlig- het med självkostnadsprincipen (8 kap. 3 c §) får kommuner och lands- ting dock inte ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller. De svenska reglerna är förenliga med konventionens och direktivets motsvarande bestämmelser. Regeringens bedömning: Möjligheterna att i svensk rätt avslå en be- gäran om information får anses motsvara bestämmelserna i konven- tionen och direktivet. Några författningsändringar är därför inte nöd- vändiga. Denna bedömning avser de organ som utgör myndigheter enligt svensk rätt. För sådana organ som inte omfattas av det svenska myndighetsbegreppet men som utgör myndigheter i konventionens och miljöinformationsdirektivets mening hänvisas till förslaget till ny lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ, se avsnitt 9.1. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft några synpunkter i denna del. Kammarrätten i har anfört att minnesanteckningar förmodligen kan anses utgöra sådana handlingar som konventionen och direktivet karakteriserar som interna med- delanden. Domstolen har anfört att minnesanteckningar inte utgör all- männa handlingar om de inte tas om hand för arkivering och att de därför inte behöver lämnas ut oavsett hur stort allmänintresset är. Skälen för regeringens bedömning En begäran om information får enligt konventionen och direktivet avslås om myndigheten inte har tillgång till informationen, om begäran är allt- för omfattande, uppenbart orimlig eller för vagt formulerad, om det be- ställda materialet inte är färdigställt eller om det är fråga om interna meddelanden. Om en begäran avser material som myndigheten inte har skall den dock informera sökanden om vilken myndighet som troligen har informationen eller vidarebefordra begäran till den myndig- heten och underrätta sökanden om detta. Om en begäran är alltför allmänt formulerad skall myndigheten enligt direktivet och senast inom en månad begära att den sökande preciserar sin begäran och bistå den sökande i detta arbete. Om det gäller material som inte är färdigställt skall myndigheten uppge namnet på den myndighet som utarbetar materialet samt den tidpunkt materialet beräknas vara klart. Innan en begäran avslås med hänsyn till att begäran avser interna meddelanden eller material som inte färdig- ställts skall det enligt konventionen tas hänsyn till allmänhetens intresse av att material lämnas ut. Konventionens och direktivets regler om när man får föreskriva att en begäran om information kan avslås anger alltså en lägsta nivå för öppen- het hos myndigheter. Nationell rätt kan ge en större möjlighet att ta del av information. Ett avslag på en begäran om information skall enligt konventionen vara skriftligt om begäran var skriftlig eller om sökanden begär det. I direktivet anges att avslag även kan delges den sökande elektroniskt. Av- slaget skall innefatta skäl för beslutet och information om hur beslutet kan överklagas. Avslagsbeslut skall meddelas inom samma tidsramar som gäller för handläggning av beviljad beställning av information. Bestämmelserna om avslag finns i konventionens artiklar 4.3, 4.5 och 4.7 och i miljöinformationsdirektivets artiklar 4.1 och 4.2. När begäran ställts till fel myndighet Enligt 2 kap. 14 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall en be- gäran att få ta del av en handling göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Om en begäran ställts till fel myndighet bör myndigheten hjälpa sökanden till rätta (4 § tredje stycket förvaltningslagen). Detta innefattar inte något omfattande krav på efterforskningsarbete men mot- svarar konventionens och direktivets krav. I svensk förvaltningspraxis förekommer att myndighet sänder en fel- adresserad begäran vidare till rätt myndighet. Någon uttalad skyldighet att upplysa avsändaren om att så har skett föreligger dock inte. I prak- tiken torde dock någon form av underrättelse till sökanden regelmässigt ges. Med beaktande av det skyndsamhetskrav som i gäller för ut- lämnande av allmänna handlingar skulle införandet av en särskild under- rättelseskyldighet sakna betydelse. När begäran är oklar En fullständigt oklar begäran kan avslås med stöd av tryckfrihetsförord- ningen, men myndigheten bör i enlighet med sin serviceskyldighet (jfr 4 § förvaltningslagen) också i detta fall bistå med hjälp, t.ex. genom upp- lysningar och frågor i den utsträckning det är lämpligt. Frågan om särskilt angivna tidsramar blir aktuell även här. 2004/05:65 resonemang som i avsnittet ovan beträffande när begäran ställts till fel myndighet kan föras. Svensk rätt uppfyller därför direktivets och kon- ventionens krav. När begäran avser handlingar som inte är färdigställda Enligt konventionen får en begäran avslås som avser utfående av mate- rial som ännu inte färdigställts om sådana undantag är föreskrivna i nationell rätt eller enligt sedvana, varvid hänsyn skall tas till allmän- hetens intresse av att informationen lämnas ut. Enligt direktivet får med- lemsstater föreskriva rätt att avslå en begäran om den avser material som ännu inte färdigställts eller ännu inte färdiga handlingar eller uppgifter. I motsats till konventionen innehåller direktivet inte något krav på in- tresseavvägning. Däremot följer av direktivet att om en begäran avslås därför att den avser en handling som ännu inte färdigställts så skall myn- digheten bl.a. ange den beräknade tidpunkten för handlingens färdig- ställande. Enligt svensk rätt får en begäran om utfående av ett utkast eller koncept till myndighets beslut och annan därmed jämställd handling som varken har expedierats eller arkiverats avslås med hänvisning till att handlingen inte är allmän (2 kap. 9 § andra stycket tryckfrihetsförord- ningen). Någon uttrycklig bestämmelse om att hänsyn skall tas till all- mänhetens intresse finns inte i svensk rätt. Det kan däremot med fog häv- das att det redan vid utformningen av handlingsbegreppet tagits hänsyn till att syftet med handlingsoffentligheten är att ta tillvara allmänhetens rätt till insyn. Den reglering som föreskriver att vissa typer av handlingar inte skall anses vara allmänna (2 kap. 9, 10 och 11 §§ tryckfrihetsförord- ningen) hänger samman med att lagstiftaren har gjort bedömningen att sådana handlingar i stor utsträckning saknar intresse för allmänheten (se prop. 1975/76:160 s. 167). Man kan således hävda att det i själva kon- struktionen av det svenska regelverket finns inbyggt en sådan intresse- avvägning som konventionen föreskriver. Det finns heller inte något för- bud mot att lämna ut en handling som inte är allmän om man i ett enskilt fall gör bedömningen att allmänheten har ett insynsintresse. Mot bak- grund av det anförda gör regeringen bedömningen att den svenska regle- ringen får anses motsvara konventionens och direktivets krav. Utformningen av handlingsbegreppet medför att en myndighet vid en begäran om utlämnande inte behöver ägna tid åt att göra en bedömning av allmänhetens intresse av att ta del av handlingen utan bara har att ta ställning till om handlingen är offentlig eller inte. Därigenom minskar risken för skönsmässiga bedömningar och hanteringen går snabbare. Det finns i svensk rätt inte någon uttrycklig bestämmelse om att en myndig- het som inte lämnar ut en handling därför att den befinner sig på arbets- stadiet måste ange beräknad tidpunkt för färdigställande. Om myndig- heten vet när en handling som ännu inte är färdigställd kommer att bli det får det dock anses följa av serviceskyldigheten att lämna upplysningar om det. Inte heller i detta avseende är någon förändring av svensk rätt nödvändig. Jfr i denna del dock avsnitt 9.2. När begäran avser interna meddelanden Enligt konventionen får en begäran om miljöinformation avslås om in- formationen avser myndighetens interna meddelanden, om sådana undantag är föreskrivna i nationell rätt eller enligt sedvana, varvid hän- syn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. Enligt direktivet får en medlemsstat föreskriva att en begäran om att ta del av interna meddelanden får avslås, varvid hänsyn till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut skall tas. Kammarrätten i har anfört att minnesanteckningar förmod- ligen kan anses utgöra sådana handlingar som konventionen och direk- tivet karakteriserar som interna meddelanden. Domstolen har anfört att minnesanteckningar inte utgör allmänna handlingar om de inte tas om hand för arkivering och att de därför inte behöver lämnas ut oavsett hur stort allmänintresset är. När det gäller kravet på intresseavvägning kan dock när det gäller interna meddelanden samma resonemang föras som redovisats ovan be- träffande handlingar som inte är färdigställda. I sammanhanget bör på- pekas att som minnesanteckningar skall inte betraktas uppgifter i en sådan handling som tillkommit endast för ett ärendes beredning i den mån de tillför ett ärende sakuppgifter (2 kap. 9 § tryckfrihetsförord- ningen). Sådana uppgifter i en handling följer i stället huvudreglerna om när en handling skall anses upprättad och därmed allmän. Vidare kan nämnas att minnesanteckningar i vissa fall blir allmänna handlingar, nämligen om de expedieras eller arkiveras. I sammanhanget kan också nämnas att det i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild enligt 15 § förvaltningslagen föreligger en skyldighet att dokumentera uppgifter som kan ha betydelse för utgången i ärendet. Sådana uppgifter blir därigenom tillgängliga för allmänheten. Sammantaget får den svenska regleringen anses uppfylla konven- tionens och direktivets krav även i detta avseende. Att ett beslut som innebär avslag på en begäran om att få ta del av en allmän handling i princip skall motiveras och även innehålla anvisningar om hur beslutet överklagas följer av 20 och 21 §§ förvaltningslagen. Samma regler gäller för det fall ett motsvarande avslagsbeslut fattats av en myndighet eller en domstol vid handläggning i första instans. Inte heller för beslut som innebär avslag på en begäran om att få ta del av allmänna handlingar har det uppställts några uttryckliga tidsgränser (jfr vad som sagts ovan om tidsgränser). I stället finns ett allmänt krav på snabbhet i 7 § förvaltningslagen samt en föreskrift i 2 kap. 15 § tryckfri- hetsförordningen om att ett överklagande av ett avslagsbeslut skall prövas skyndsamt. Regeringens bedömning: Tryckfrihetsförordningens bestämmelser om för vilka syften allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar får begränsas tillåter inte större sekretess än Århuskonventionen och miljöinformationsdirektivet. Svensk rätt är alltså förenlig med kon- ventionen och direktivet i denna del. Svensk rätt överensstämmer med konventionen och miljöinforma- tionsdirektivet i frågor om skydd för personuppgifter och maskning. Sekretesslagen behöver kompletteras med dels en uttrycklig be- stämmelse om avvägning mellan sekretessintresset och allmänhetens intresse av att få ta del av miljöinformation, dels en generell sekretess- brytande regel för uppgifter om utsläpp i miljön. Därutöver behöver svensk rätt kompletteras med bestämmelser om miljöinformation som finns hos organ som inte är myndigheter i svensk mening. Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Har inte haft några synpunkter på promemorians bedömning. Se emellertid avsnitt 9.1 och 9.2 om förslag till lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ och ändringar i sekretesslagen. Skälen för regeringens bedömning Enligt konventionen får en myndighet, förutom i de fall som berörts i föregående avsnitt, även vägra att lämna ut informationen om offentlig- görande av informationen skadar vissa angivna intressen som bör skyddas. En begäran får således avslås när utlämnandet skulle få negativa följder med hänsyn till 1.sekretess som omfattar myndigheters verksamhet, då sådan sekretess gäller enligt nationell rätt, 2.sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information, där sådan sekretess skyddas i lag i syfte att skydda legitima ekonomiska intressen, 3.sekretess som omfattar personuppgifter eller akter om en fysisk person, om denna person inte medgett att informationen lämnas ut till all- mänheten, om sådan sekretess gäller enligt nationell rätt, 4.tredje parts intressen, om parten har tillhandahållit den begärda in- formationen frivilligt utan att vara skyldig att göra det enligt lag eller utan att kunna åläggas att göra det enligt lag, såvida inte han eller hon har medgett att informationen lämnas ut, 5.internationella förbindelser, det nationella försvaret eller allmän säkerhet, 6.domstolsförfaranden, personers möjlighet att få en rättvis rättegång eller en myndighets möjligheter att genomföra en undersökning av straff- rättslig eller disciplinär art, 7.immateriella rättigheter, eller 8.skydd av den miljö som informationen avser, t.ex. parningsplatser för sällsynta arter. Uppgifter om utsläpp i miljön får enligt konventionen dock inte hemlighållas med stöd av andra punkten ovan (sekretess för kommersiell eller industriell information). Vidare sägs att hänsyn generellt skall tas till om informationen gäller utsläpp i miljön vid bedömningen om in- formationen skall hemlighållas med anledning av ovan nämnda sekre- tessgrunder. Direktivet är i den delen mer preciserat och anger att sekre- tess inte får föreskrivas för uppgifter om utsläpp i miljön med hänvisning till de fyra första punkterna ovan. Det betyder att en begäran om in- formation om utsläpp i miljön inte heller får avslås för att skydda myn- digheters verksamhet, personuppgifter eller akter om en fysisk person, eller tredje parts intressen. Direktivet säger uttryckligen att möjligheten att föreskriva sekretess för kommersiell eller industriell information innefattar statistiska uppgifter och skattesekretess. I konventionen uttrycks inte detta på samma sätt. Det borde dock kunna antas att även konventionens skriv- ning i artikel 4 d) kommersiell eller industriell information innefattar all sådan information, dvs. även statistiska uppgifter med sådant innehåll trots att det inte uttryckts på samma sätt som i direktivet. I konventionen sägs att sekretessgrunderna skall tolkas restriktivt och att hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. Direktivet går i den delen längre genom att det slår fast att hänsyn skall tas i det särskilda fallet till allmänhetens intresse av att informa- tionen lämnas ut. I varje enskilt fall skall alltså enligt direktivet allmän- hetens intresse vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås. I direktivet sägs även att medlemsstaterna skall se till att skyddet för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter iakttas, i enlighet med direktiv /46/EG. Konventionen och miljöinformationsdirektivet innehåller också be- stämmelser om att i de fall då viss information inte skall lämnas ut men då det är möjligt att separera de delar av informationen som inte är hemlig, så skall dessa delar lämnas ut, s.k. maskning. Regleringarna av sekretessen finns i konventionens artiklar 4.4 och 4.6 och i miljöinformationsdirektivets artiklar 4.24.4. Huvudregeln i svensk rätt är att en allmän handling är offentlig om inte annat är föreskrivet. I 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen anges att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till 1.rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellan- folklig organisation, 2.rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3.myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4.intresset att förebygga eller beivra brott, 5.det allmännas ekonomiska intresse, 6.skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, eller 7.intresset att bevara djur- eller växtart. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall noga anges i bestämmelser i en särskild lag eller i annan lag till vilken den sär- skilda lagen hänvisar. Den särskilda lagen i detta sammanhang är sekretesslagen (1980:100). Efter bemyndigande i sådan bestämmelse får dock regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Konventionens och direktivets tillåtna sekretessgrunder är relativt opreciserade och de sju punkterna om vad som får läggas till grund för sekretess i svensk rätt korresponderar till stor del med konventionens uppräknade sekretessgrunder. Kort kan här sägas följande om de i 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen uppräknade punkterna. Första punkten kan sägas ha sin motsvarighet i konventionens be- stämmelse om rätt att föreskriva sekretess med hänvisning till skydd av internationella förbindelser, det nationella försvaret eller allmän säkerhet. Tredje och fjärde punkterna motsvaras av konventionsbestämmelsen om sekretess för domstolsförfaranden, myndigheters möjlighet att genomföra undersökning etc. eller den i konventionen och direktivet stadgade rättig- heten att föreskriva sekretess för myndigheters verksamhet. Konven- tionens och direktivets bestämmelser om sekretess för myndigheters verksamhet måste anses ha sin motsvarighet i åtminstone andra och femte punkterna. Sjätte punkten motsvaras av konventionens punkt om möjlighet att föreskriva sekretess för personuppgifter, immateriella rättigheter och kommersiell eller industriell information etc. Sjunde punkten måste sägas vara tillåten enligt konventionens bestämmelse om att skydda den miljö informationen avser. Skydd för personuppgifter och maskning Enligt miljöinformationsdirektivet skall direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (personuppgiftsdirektivet) beaktas vid tillämpningen av miljöinformationsdirektivet. Personuppgiftsdirek- tivet har i genomförts genom personuppgiftslagen (1998:204). Lagen är subsidiär i förhållande till annan lagstiftning, t.ex. s.k. register- lagstiftning. Även registerlagstiftningen skall dock, om den reglerar ett område som faller under personuppgiftsdirektivets tillämpningsområde, utformas så att den överensstämmer med direktivets krav. I enlighet med personuppgiftsdirektivet görs vissa undantag från personuppgiftslagens tillämpningsområde. Lagen omfattar exempelvis inte sådan behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i en verksam- het av rent privat natur. Lagen tillämpas inte heller om det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförord- ningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Av tryckfrihetsförordningen framgår dock att om en myndighet enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra en sammanställning av personuppgifter ur en upp- tagning för automatiserad behandling tillgänglig, så anses inte en sådan sammanställning utgöra en allmän handling (2 kap. 3 § tredje stycket jämfört med första stycket tryckfrihetsförordningen). Konventionens och direktivets bestämmelser om s.k. maskning dvs. kravet att i de fall en handling innehåller både offentliga och sekretess- belagda uppgifter skall handlingen lämnas ut med de sekretessbelagda uppgifterna maskerade har sin motsvarighet i 2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen. De krav som ställs i konventionens och direktivets bestämmelser om skydd för personuppgifter och maskning är således redan tillgodosedda i svensk rätt.