prop · GT0330 · 2005-11-18 00:00:00 — Vidare har de nordiska regeringarna bildat en plattform för en gemensam alkoholpolitik som skall verka för att alkoholfrågan placeras högre på den internationella dagordningen och inom EU. Alkohol är ett globalt problem. () har pekat ut alkohol som den femte största globala riskfaktorn för sjukdom. I den industrialiserade världen är det den tredje största riskfaktorn för ohälsa. dör närmare 2 miljoner människor av alkoholrelaterade orsaker i världen, varav 600 000 i och experter räknar med att den alkoholrelaterade dödligheten kommer att öka ytterligare . Även andra alkoholrelaterade skador som våld, olycksfall, trafikolyckor, produktionsbortfall, fosterskador och sociala problem är växande problem runt om i världen. Allt fler länder diskuterar nu problemen med alkohol framför allt i samband med trafik, arbete, uppväxt och under graviditet. På världs- hälsoförsamlingens (WHA) möte antogs en resolution som syftar till att intensifiera insatserna mot alkoholens skadeverkningar både på global nivå och inom medlemsländerna. har tillsammans med de övriga nordiska länderna varit initiativtagare till och drivande i detta arbete. Resolutionen innebär att alkoholfrågan hamnar högre på den politiska dagordningen internationellt. har även aktivt deltagit i arbetet med att ta fram en ny alkoholstrategi för Europaregionen, bl.a. genom att bekosta och hjälpa till att genomföra studier om alkoholens Prop. 2005/06:30 samhällsekonomiska kostnader. 4.2Insatser inom ramen för den nuvarande alkoholhandlingsplanen antog den nationella handlingsplanen för att förebygga alkoholskador som året därpå följdes av handlingsplanen mot narkotika. Handlingsplanerna drog upp riktlinjerna för det alkohol- och narkotikapolitiska arbetet nationellt och internationellt för den komm- ande femårsperioden. Huvudinriktningen i planerna på den nationella nivån är att stimulera utvecklingen av målinriktade, strukturerade och samordnade förebyggande insatser på lokal nivå. Som ett led i detta arbete har ca 295 lokala och regionala alkohol- och drogsamordnare anställts runt om i landet. För att genomföra den alkoholpolitiska handlingsplanen har samman- lagt ca avsatts . Av dessa har huvuddelen, , gått via länsstyrelserna för att utveckla kommunernas lokala drogförebyggande arbete. En särskild kommitté med representanter från berörda statliga myndigheter samt kommuner och landsting har tillsatts med uppgift att samordna insatserna på nationell nivå och i samspel med kommunerna och landstingen stimulera utvecklingen av insatser på regional och lokal nivå. Kommittén har också haft i uppdrag att svara för information och opinionsbildning nationellt och att genom- föra seminarier, konferensserier etc. som syftar till att förankra innehållet i planen och stimulera utvecklingen av olika förebyggande verksamheter såväl lokalt som regionalt. Kommittén har också utvecklat, och genom- fört, ett flertal projekt i en nära samverkan med den nationella narkotika- samordnaren och . har i uppdrag att utvärdera alkoholhandlings- planen. En slutrapport skall lämnas till regeringen efter handlingsplans- periodens utgång . Redan nu kan konstateras att både den alkoholpolitiska och den narkotikapolitiska handlingsplanen har haft stort genomslag och bidragit till ökade insatser framför allt på den lokala och regionala nivån. När det gäller förebyggande arbete riktat till barn och ungdomar är utgångs- punkterna likartade oavsett om det handlar om alkohol eller narkotika eller andra typer av riskbeteenden. Det handlar främst om att förebygga ett riskbeteende genom att minska riskfaktorerna och stärka skydds- faktorerna. Även insatser för vissa riskgrupper, för tidig upptäckt och för vård och behandling sammanfaller i de flesta avseenden, även om viktiga skillnader finns. De alkohol- och narkotikapolitiska samordnare som anställts runt om i landet verkar liksom även länssamordnarna över hela fältet och en majoritet av landets kommuner har upprättat alkohol- och narkotikapolitiska program. Länsstyrelsernas position och samordnande funktion för det lokala alkohol- och drogförebyggande arbetet har stärkts i och med att de fördelar bidrag till kommunernas verksamheter. Regeringen bedömer att de insatser som redan genomförts, i synnerhet på lokal och regional nivå, har varit nödvändiga för att få igång en aktiv Att ökningstakten av den totala alkoholkonsumtionen har avtagit liksom att alkoholkonsumtionen bland yngre ungdomar har minskat är positiva resultat som måste värnas. Internationella jämförelser visar en motsvarande nedåtgående trend bland yngre ung- domar i flera länder, men också i dessa länder finns som regel en med- veten satsning på det förebyggande arbetet. har vidtagit en mängd åtgärder. En struktur för att utveckla och genomföra ett kunskapsbaserat förebyggande arbete i kommunerna har kommit till stånd genom länssamordnare i alla län och kommunala samordnare i kommunerna. Den stora merparten av de kom- munala samordnarna har genomgått en grundutbildning för samordnare som har planerats och genomförts av och den nationella narkotikapolitiska samordnaren. Ett särskilt utvecklingsarbete har drivits i samverkan med sex försökskommuner. De kommunerna är , , , , och . Fyra landsortsskolor har fått möjlighet att utveckla arbetet i skolan utifrån den kunskaps- sammanställning som tagit fram i samverkan med Myndigheten för skolutveckling. Verksamheten i modellskolorna följs noga av både en effekt- och en processutvärderare, för att erfaren- heterna senare skall kunna spridas vidare till andra skolor. Tillsammans med har kommittén också tagit fram ett material som syftar till att förstärka folkölstillsynen och riktat informations- insatser till kommuner, närpolis och dagligvaruhandeln om vilka regler som gäller för försäljning av folköl för att försöka stoppa försäljningen till minderåriga. Ett utvecklingsarbete har bedrivits på universitets- och högskole- området och inom hälso- och sjukvården. Särskilda insatser har riktats till gravida och i samarbete med landstingen pågår ett utvecklingsarbete för att stärka det förebyggande arbetet och möjligheterna till tidig upptäckt av riskkonsumenter inom primärvården. I samverkan med och m.fl. har insatser i trafiken utveck- lats. har genomfört ett flertal nationella information- sinsatser och arrangerat konferenser kring handlingsplanen i samtliga län i landet. Information till tonårsföräldrar Tonårsparlören har skickats ut till alla föräldrar som har barn som börjar i sjunde klass och särskilda insatser har vidtagits för att peka på sambandet mellan föräldrars bjudvanor och barnens berusningsdrickande. Vidare har informationsinsatser för mödravården utarbetats och spridits till alla mödravårdscentraler. En alkoholprofil har tagits fram som främst stimulerar unga vuxna att reflektera över sin alkoholkonsumtion. Dess- utom har en rad seminarier anordnats för politiker, tjänstemän, skol- ledare, föreningsaktiva m.fl. för att öka det lokala engagemanget och mobilisera de resurser som krävs för ett aktivt förebyggande arbete. har insatser för riskgrupper satts i fokus och länskonferenser på det temat har genomförts i tolv län. Det finns också ett fortgående samarbete med och Riks- polisstyrelsen kring åtgärder mot den illegala alkoholhaneringen som bl.a. har resulterat i en underrättelsebaserad kartläggning av den illegala alkoholhanteringen och en handlingsplan med åtgärder på detta område. Vidare har , och startat ett forum för operativ samverkan mellan myndigheter för att effektivt bekämpa brottslig verksamhet, ett gemensamt nationellt Maritimt Underrättelse- center (MUC). Syftet med det maritima centret är att samarbeta över myndighetsgränserna i kampen mot bl.a. just smuggling och annan gränsöverskridande brottslighet. Genom att utnyttja de tre myndig- heternas särskilda kompetenser har förutsättningarna för att bekämpa brottsligheten förbättrats. Hur verksamheten har utvecklats Merparten av de statliga medel som anslagit för handlingsplanernas genomförande har gått till att utveckla kommunernas lokala förebygg- ande arbete. Ansträngningar har gjorts för att utveckla kompetens, metoder och verksamheter på framför allt lokal och regional nivå. Medlen som fördelas av länsstyrelserna har huvudsakligen gått till kommunernas förebyggande arbete och de alkohol- och narkotikapoli- tiska samordnarna, insatser för barn i missbruksmiljöer, öppenvårdsin- satser och insatser inom ungdomsvården. En förutsättning för detta stöd har varit att kommunerna avsatt minst hälften av kostnaden för den planerade insatsen, vilket i praktiken inneburit att den ekonomiska sats- ningen är nästan dubbelt så stor som det belopp som anslagits inom ramen för handlingsplanen. Därutöver har stöd utgått till länen, frivillig- organisationer, forskning och kompetensutveckling samt information och opinionsbildning. Till detta skall läggas alla de ordinarie verksamheter som bedrivits inom kommuner, organisationer och myndigheter. Det är alltså en relativt omfattande satsning som gjorts på flera nivåer för att utveckla ett strukturerat och lång- siktigt arbete för att förebygga och begränsa de negativa effekterna av alkoholen. Det är ännu för tidigt att bedöma effekten av de insatser som gjorts. Alkoholkonsumtionen och de alkoholrelaterade skadorna har visserligen fortsatt att öka , men det är omöjligt att säga hur utvecklingen hade sett ut om ingenting gjorts. är det viktigt att komma ihåg att det tar tid att se effekter av förebyggande arbete. har i uppdrag att följa upp och utvärdera den nationella handlingsplanen. Uppdraget skall redovisas till regeringen och den slutliga avrapporteringen skall ske före utgången av . Uppföljningen fokuserar på i vilken utsträckning handlings- planen har påverkat den nationella utvecklingen av skadlig alkoholkon- sumtion. Statistik över konsumtionsutvecklingen och över alkohol- relaterad dödlighet och skadeutveckling, vårdkonsumtion, olyckfall och alkoholrelaterad brottslighet utgör grund för analysen. Utvecklingen i kommunerna följs upp genom studier av det politiska ansvaret, kun- skapen om alkoholproblemen i kommunen, samordningen och den förebyggande verksamhetens inriktning och finansiering. Den pågående utvärderingen visar på en ökad aktivitetsnivå och samordning av kommunernas förebyggande arbete . Det finns cirka 295 lokala och regionala samordnare av det alkohol- och narkotikaförebyggande arbetet och flertalet kommuner har utarbetat alkohol- och narkotikapolitiska handlingsprogram. har en utveckling skett från många projektanställningar till fler fasta tjänster för samordnarna och handlingsprogrammen förankras i högre grad i beslutande politiska organ. Insatserna är av långsiktig karaktär och stora ansträngningar görs för att utveckla kompetens, metoder och verk- Prop. 2005/06:30 samheter. som har en kontinuerlig och omfattande kontakt med landets kommuner, län och landsting har en god bild av hur verksamheten har utvecklats över landet. Enligt kommittén har strukturen för arbetet utvecklats generellt i landets kommuner och även på den regionala nivån. Många kommuner har inrättat styrgrupper för att driva och samordna verksamheten och samarbetet mellan olika kommunala förvaltningar har utvecklats och förbättrats. Kommitténs bedömning är att de alkohol- och narkotikapolitiska samordnarna har spelat en avgörande roll för denna utveckling. Det område där utvecklingen har kommit längst på den kommunala nivån är föräldrastödsinsatser. Många kommuner har också påbörjat ett utvecklingsarbete i skolan och när det gäller ansvarsfull alkoholservering. Ett område som måste vidare- utvecklas i många kommuner är samarbetet med polisen. Det behövs också mer samarbete mellan kommuner och landsting på det lokala planet. Genomgående är det så att ju bättre struktur det finns för det före- byggande arbetet i en kommun desto bättre fungerar samarbetet med polis och landsting. I dessa kommuner har det förebyggande arbetet också oftare ett bredare anslag än att bara omfatta alkohol och narkotika. Tobaksprevention är exempelvis ett självklart inslag men det finns även en mer utvecklad samverkan mellan alkohol- och narkotikaförebyggande arbete och brottsförebyggande arbete och övrigt folkhälsoarbete på lokal nivå. tydde alla tillgängliga data på att både missbruket och tillgängligheten av narkotika ökade i . är narkotikan lättare att få tag på än , och detta till prisnivåer som har sjunkit kraftigt. Vid en europeisk jämförelse är det relativt sett färre svenska ungdomar som använder narkotika än i många andra länder, men andelen unga i landet som prövat har ökat oroväckande sedan de låga nivåerna . De senaste årens skol- och mönstringsundersökningar visar dock på en minskad narkotikaerfarenhet bland skolelever och mönstrande. Det vanligaste narkotikapreparatet i är cannabis, såväl för experimentell användning som bland tunga missbrukare. Därefter följer ecstasy, amfetamin, samt illegal användning av narkotikaklassade läke- medel. Tillgängliga data tyder på att heroin fortsätter att öka i omfattning. Tydliga regionala skillnader i narkotikakonsumtion syns i så gott som samtliga undersökningar. Egna erfarenheter av narkotika är generellt sett dubbelt så vanliga i storstadsområden som på mindre orter och i glesbygden. Närmare en fjärdedel av unga storstadsbor uppgav att de använt narkotika, jämfört med färre än var tionde som var bosatt i en glesbygdsort. I en ungdomsundersökning som genomfördes uppgav av de tillfrågade svenska ung- domarna mellan att de använt narkotika. De senaste årens skol- och mönstringsundersökningar visar på en minskad narko- tikaerfarenhet: bland skolungdomarna i årskurs nio och Motsvarande data för narkotikaanvändning under den senaste månaden är för skolelever och för mönstrande. Detta är första gången som en minskning konstateras bland de mönstrande. Även om minskningen innebär ett trendbrott är det ännu för tidigt att avgöra om den utgör en bestående förändring. uppgav av männen och av kvinnorna i den vuxna befolk- ningen att de provat narkotika. Det tunga och mest problematiska missbruket finns huvudsakligen i storstadsregionerna. Olika uppskattningar har gjorts och den senaste pekar på att cirka 27 000 till 28 000 individer tillhör gruppen tunga missbrukare. Detta skulle innebära att antalet tunga missbrukare i har ökat med , vilket tyder på en lägre ökningstakt än . Injektionsmissbrukare är en hälsomässigt och socialt sett mycket utsatt grupp. Sjuklighet och dödlighet bland dem är mångfalt större än bland normalbefolkningen. Uppgifter tyder på att upp emot av narkotikamissbrukarna bär på hepatit C. upptäcktes i genomsnitt 32 hiv-smittade injektionsmissbrukare , vilket var en ökning i förhållande till nivåerna . Enligt den beräkningsstandard som utvecklats av Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (ECNN) har den narkotikarelaterade dödligheten i ökat med 70 dödsfall fram då det skedde 191 dödsfall. var motsvarande siffra 160 dödsfall. Med undantag för en tillfällig nedgång har antalet personer som vårdas för alkohol- och narkotikamissbruk varit relativt . hade omkring 21 000 personer någon form av insats för sina missbruksproblem, vilket var en ökning med jämfört med föregående år. Drygt 3 600 av dessa hade insats inom institutionsvården, varav 222 avsåg vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Övriga insatser avsåg bl.a. strukturerad öppenvård samt bistånd till boende. Andelen kvinnor i missbrukarvården utgör , beroende på in- sats. Andelen kvinnor i tvångsvården är något större än inom den fri- villiga vården. Det har förutsättningarna för insatser mot utbudet av narkotika förändrats. Utvecklingen fram har inneburit en tydligt ökad intensitet av de brottsbekämpande myndigheterna i narko- tikabekämpningen. Såväl antalet narkotikabrott och ärenden som de generellt ökade beslagen och den ökade resursförbrukningen visar detta. Vad gäller antalet narkotikabrott och ärenden är detta särskilt tydligt, eftersom det är fråga om en brottstyp som vanligen är egeninitierad, dvs. det är den brottsbekämpande myndigheten själv som anhängiggör ett ärende. Mängden tillgänglig narkotika förefaller ha ökat vilket innebär att tillgängligheten ökat och att priserna på flera olika preparat sjunkit. 4.4Insatser inom ramen för den nuvarande narkotikahandlingsplanen Den av regering och riksdag antagna nationella narkotikahandlingsplanen (prop. 2001/02:91, bet. 2001/02:SoU15, rskr. 2001/02:93) har fått ett stort genomslag och en uppgradering av narkotikafrågan på den politiska dagordningen har uppnåtts på lokal, regional och nationell nivå. För insatser direkt kopplade till handlingsplanen har avsatts för perioden 20022005. Utöver detta har ytterligare medel av- satts för särskilda satsningar utanför handlingsplanen som också på olika sätt berör narkotikafrågan. För en utförlig beskrivning av gjorda insatser hänvisas till regeringens skrivelse Insatser för narkotikabekämpning utifrån regeringens narko- tikahandlingsplan (Skr. 2004/05:152). I skrivelsen redogörs för de in- satser som genomförts mot narkotika inom ramen för narkotikahand- lingsplanen och inom ordinarie verksamhet. För att samordna insatserna för att uppnå handlingsplanens mål tillsatte regeringen en särskild narkotikasamordnare, som genom insatser inom handlingsplanens samtliga prioriterade områden har fått till stånd en narkotikapolitisk kraftsamling. Framför allt har insatserna på den lokala och regionala nivån utvecklats positivt och flertalet kommuner har någon form av drog- politisk handlingsplan. Dessa insatser har resulterat i en bred mobilise- ring på lokal nivå. kan en nedgång skönjas i andelen som uppger att de använt narkotika bland niondeklassare () och bland mönstrande (). Samordningen och samarbetet mellan kommuner och landsting har ökat och de statliga bidragen har bl.a. använts för att tillsätta särskilda alkohol- och narkotikasamordnare. Länsstyrelserna har fått en central position genom fördelning av bidrag till narkotikapolitiska åtgärder i kommunerna och uppföljning av handlingsplaner. Regeringen har vidare beslutat att göra en särskild satsning för de tyngsta missbrukarna. Satsningen benämns Ett kontrakt för livet. Den särskilda narkotika- satsningen inom kriminalvården har genererat kunskap och metoder i frågor som rör hur kriminalvårdens organisation skall kunna anpassas till och i högre grad motivera och behandla narkotikamissbrukande klienter. De brottsbekämpande myndigheterna har intensifierat insatserna för att minska narkotikautbudet i samhället. Rättsväsendet har tillförts kraftiga resursförstärkningar, bl.a. har polisen förstärkts med nästan , och arbete med inriktning mot en modern och ändamålsenlig lagstiftning för brottsbekämpning pågår. När det gäller internationella insatser för att bekämpa narkotika kan regeringen presentera ett flertal framgångar, t.ex. ett större fokus på cannabisfrågan. Prioriterade områden har varit att utveckla samarbetet inom EU och att förstärka den internationella kontrollen av illegal narkotika. Andra internationella samverkansformer med hög prioritet för samverkan inom gränskontrollen och mot den illegala narkotikahante- ringen utgörs av Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet inom samt myndighetssamverkan inom Baltic Sea Region . Det rättsliga och polisiära samarbetet inom EU har sammantaget utvecklats påtagligt , Prop. 2005/06:30 bl.a. genom viktiga rättsakter så som rambeslutet om minimibe- stämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel och tillskapandet av Eurojust som har till uppdrag att förbättra sam- ordningen och samarbetet mellan nationella behöriga myndigheter vid utredningar och åtal som omfattar flera medlemsstater. Det finns få samhällsorgan som möter så många narkotikamissbrukare som kriminalvården. De flesta tunga narkotikamissbrukare hamnar förr eller senare inom kriminalvården. Kriminalvården har därmed en viktig funktion att fylla i samhällets insatser mot narkotikamissbruket. Såväl tiden i häkte och anstalt som tiden i frivård måste utnyttjas för att moti- vera personer med missbruksproblem till behandling. Vid verkställighet av fängelsestraff och skyddstillsyn bör det erbjudas en missbrukarvård som vid behov fortsätter även efter verkställighetens slut. Redan från början av verkställigheten bör åtgärderna inriktas på att förbereda klienten för ett drogfritt liv i frihet. För de narkotikamissbrukare som är dömda till fängelse har brottet ofta anknytning till missbruket. En bearbetning av missbruksproblematiken är därför en av de mest effektiva åtgärderna för att förebygga återfall i brott. Mot den bakgrunden avsatte regeringen, inom ramen för sin narkotikapolitiska handlingsplan , för en särskild narkotika- satsning inom kriminalvården (prop. 2001/02:91). Satsningen var in- riktad både på kontrollåtgärder för att förhindra att narkotika kommer in i anstalter och häkten och på behandlingsinsatser för att hjälpa de intagna att sluta missbruka. Målsättningen med den särskilda narkotikasatsningen var att -samtliga narkotikamissbrukare som kom i kontakt med kriminal- vården skulle identifieras, bl.a. genom uppsökande verksamhet på häkten, och utredas avseende problem och behov samt erbjudas adekvat vård, -missbrukarens problematik, behov och önskemål skulle beaktas vid anstaltsplacering, -intagna som inte ville komma i kontakt med narkotika skulle erbjudas en narkotikafri verkställighet, -de missbruksrelaterade programmen skulle utvecklas och utvärderas, -fler narkotikamissbrukare skulle genomgå de missbruksrelaterade programmen, -kraftigt minska införseln av narkotika på anstalter och häkten, -utveckla samverkan både inom och mellan lokala kriminalvårds- myndigheter samt med andra myndigheter, -personalen skulle få kunskaper som är relevanta för arbete med bl.a. motivation av missbrukare. Kriminalvården fick ett särskilt uppdrag att genomföra en satsning i enlighet med denna målsättning. Nedan följer en redovisning av vad regeringens narkotikasatsning inneburit för Kriminalvårdens arbete. En viktig förutsättning för att komma tillrätta med narkotikamissbruket är att narkotikamissbrukare identifieras. Genom narkotikasatsningen har kriminalvården inrättat 23 särskilda tjänster för att uppsöka narkotika- missbrukare på landets större häkten. Dessa har sökt upp cirka 4 000 personer och givit dem ett eller flera motiva- tionshöjande samtal. Samtal om behandlingsbehov har genomförts och initiativ till utredning om kontraktsvård har tagits. Det visade sig att av de häktade hade ett allvarligt narkotikamissbruk och att av dem var intresserade av en fortsatt kontakt. För att kartlägga kriminalvårdens klienter har kriminalvården valt att arbeta med Addiction Severity Index/(ASI/MAPS) som är ett mångdimensionellt instrument för bedömning av klienter inom missbruksvården. Valet av instrument har att göra med önskan om att få ett gemensamt bedömningsinstrument med socialtjänst och sjukvård om vårdbehov och motivation. Utredningarna ligger till grund för den plan som görs för verkställigheten och den vård och be- handling som planeras. har 4 300 klienter kartlagts. Sammanställningarna av uppgifter- na visar att kriminalvårdens narkotikamissbrukare är mycket belastade. är injektionsmissbrukare, många har gjort självmordsförsök eller har haft allvarliga tankar på det. Hälften har kroppsliga skador eller sjukdomar som påverkar livsföringen. har utsatts för fysisk eller psykisk misshandel eller sexuella övergrepp. Gruppen missbruk- ande kvinnor har ännu allvarligare problematik. En viktig utgångspunkt för narkotikasatsningen var att verksamheten inom häkten och anstalter så långt möjligt skulle ge utrymme för varje individs behov och förutsättningar. Kriminalvården har därför ökat antalet specialiserade narkotikaplatser från 630 till 1 400 sedan narko- tikasatsningen inleddes.