prop · GS03132 · 2005-03-21 00:00:00 — Regeringens förslag: skall se till att vägarbetstids- lagen följs och skall ha rätt att på begäran få de upplysningar och hand- lingar som behövs för tillsynen. För att kunna utöva tillsynen skall ha rätt att komma in på arbetsställena. Polisen skall ha skyldighet att lämna den handräck- ning som behövs. Begäran om sådan hjälp skall dock få göras endast om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att polisens särskilda befogenheter att använda våld behöver tillgripas eller det annars finns synnerliga skäl. skall få meddela förelägganden eller förbud och sätta ut viten. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen anser dock, utan att föreslå en uttrycklig reglering om detta, att , när det gäller kontrollen av utländska förare, i stället för att kontrollera om vägarbetstidslagens bestämmelser är upp- fyllda, skall kontrollera om vägarbetstidsdirektivets minimiregler är upp- Vidare anser utredningen att polisens handräckningsskyldighet skall inträda så fort ett behov kan konstateras och inte vara begränsad på det sätt som regeringen föreslår. Remissinstanserna: ställer sig positivt till att vara tillsynsmyndighet och anser det också rimligt att verket ges möjlighet att meddela förelägganden och beslut. Även och anser att förslaget till tillsyn av lagen är rimligt. förbundet anser att det är ändamålsenligt att tudela ansvaret genom att tillsynen av de tvingande reglerna skall ske via myndighetsutövning och de dispositiva reglerna skall kontrolleras av avtalsparterna. positiva till att kontrollen i första hand skall ske i företagets lokaler. Vägtrafikinspektionen inom ser med stor oro på att kontrollen på väg inte kan utföras på ett fullödigt sätt och att tyngdpunkten måste ligga på företagskontroller. har visat att företagskontrollen inte kan utan att en faktisk kontroll vid vägen också utförs, och att samarbete med andra myndigheter, i första hand polisen, då måste ske. anser att roll och ansvar på grund av svårigheterna att utöva kontroll måste få särskild uppmärksamhet för att få till stånd en Enligt inspektionen torde det bli mycket problematiskt, om ens i praktiken möjligt, att kontrollera företag från andra länder vilket kan undergräva trafiksäkerheten och konkurrensen på lika villkor. ställer sig tvekande till hur en myndighet i ett land skall kunna genomföra kontroller av utländ- ska företag som utför trafik i det första landet. Vägtrafikinspektionen inom påpekar att det i praktiken kan komma att bli svårt att utöva tillsynen över vägtransportarbete utom- lands. påpekar att då även polisen har ett ansvar för övervakning som omfattar kör- och vilotider, borde det vara en fördel med visst samarbete mellan polisen och vid den prak- tiska hanteringen av t.ex. kontroller hos transportföretag. efterfrågar en överenskommelse om vad som skall gälla vid kontroller av utlandstrafik. Skälen för regeringens förslag utövar tillsyn över den allmänna arbetstidslagstift- ningen. Eftersom den nu föreslagna lagen har ansetts höra till det arbets- rättsliga området och inte till trafiksäkerhetsområdet, och då bestämmel- serna i lagen har utformats så att största möjliga enhetlighet med arbets- tidslagen (1982:673) skall uppnås, har utredningen föreslagit att Arbets- miljöverket skall ha tillsyn över även den nya lagen. Bland andra har och uttryckligen ställt sig positiva till den föreslagna organisationen av tillsynen. Regeringen instämmer i utred- ningens bedömning att bör vara tillsynsmyndighet. Med tanke på de trafiksäkerhetsaspekter som ligger bakom vägarbets- tidsdirektivets bestämmelser, är det lämpligt om verket samråder med de myndigheter som hanterar trafiksäkerhetslagstiftningen. Detta har även påpekats av . Sådant samråd torde vara lämpligt dels med avseende på den fortlöpande tillsynen, dels med avseende på kon- kreta fall i samband med dispensärenden eller dylikt. Detta bör dock inte regleras i lag utan följer av allmänna skyldighet att samråda med bl.a. myndigheter i den utsträckning som behövs för verksamheten enligt 3 § förordningen (2000:1211) med instruktion för . Att utövar tillsyn påverkar inte polisens kontroll av efterlevnaden av kör- och vilotidsreglerna i EG-förordningarna 3820/85 och 3821/85. Regeringen föreslår således att skall vara tillsyns- myndighet. Verket föreslås få samma befogenheter som vid tillsynen enligt arbetstidslagen, dvs. rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs, rätt att komma in på arbetsställena och rätt att meddela före- lägganden eller förbud och sätta ut viten. Detta föreslås regleras i 22 och 24 §§ i den nya lagen. I avsnitt 7.2 har redogjorts för att lagen kommer att vara dispositiv i vissa delar, och tvingande i andra, och att detta kan leda till att t.ex. till- synen blir uppdelad mellan och parterna själva. tillsyn kommer således att kvarstå om de dispositiva delarna av lagen inte har avtalats bort i ett kollektivavtal. I de delar som lagen är tvingande, dvs. de absoluta gränserna för den sammanlagda veckoarbetstiden, de yttre ramarna för begreppet nattarbete, raster, vilo- perioder för lärlingar och praktikanter samt registrering av arbetstid, har verket alltid kvar tillsynsuppgiften när det gäller miniminivåerna även om det i kollektivavtal har avtalats om bättre villkor för arbetstagarna. Eventuella tvister om tillämpningen av arbetstidsbestämmelserna i ett kollektivavtal får lösas genom förhandlingar mellan arbetsgivaren och berörd facklig organisation. Polisen har enligt ett stort antal författningar skyldighet att i olika sammanhang bistå myndigheter med handräckning. Eftersom arbets- tidslagen i stora delar har använts som förebild när det gäller bl.a. de administrativa bestämmelserna i den nu föreslagna nya lagen och efter- som de båda lagarna så långt det är möjligt också bör ha samma reglering av handräckningen är det av intresse vad som föreskrivs om polisens handräckningsskyldighet i arbetstidslagen. I 21 § arbetstidslagen före- skrivs således att polisen skall lämna den handräckning som behövs. Bakgrunden till polisens skyldighet att på begäran av annan myndighet bistå med handräckning är polisens befogenhet att använda våld i vissa situationer. En handräckningsbegäran skall dock ske först sedan den begärande myndigheten konstaterat att uppgiften inte kan lösas utan biträde av polisen. Det har i ett flertal sammanhang också konstaterats att möjligheten att begära biträde av polismyndigheten inte tillämpas på det sätt som det är avsett, se t.ex. delbe- tänkanden Mot ökad koncentration Förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87) och Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70). I betänkandena har föreslagits att polisens skyldighet att bistå med hand- räckning skall begränsas på olika sätt. Regeringen har i proposition 2004/05:39 Kvalitet, dokumentation och anmälningsplikt i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), m.m., dels angett att regeringen har för avsikt att återkomma med förslag som berör de författningar som behandlats i betänkandena, och dels föreslagit en begränsning av polisens handräckningsskyldighet i den i titeln till propositionen nämnda lagen. Enligt det förslaget får biträde av polisen endast begäras om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att polisens särskilda befogen- heter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas eller det annars finns synnerliga skäl. har antagit förslagen i propositionen (bet. 2004/05:SoU12, rskr. 2004/05:165). Det är angeläget att motverka att polisens resurser används för att verkställa andra myndigheters beslut i fall där polisens särskilda kom- petens och befogenhet att bruka våld inte är nödvändig. Det finns därför skäl att även i nu aktuellt lagstiftningsärende tydliggöra förutsättningarna för polisens biträde, även om en sådan reglering kommer att avvika från den som gäller i arbetstidslagen. Den reglering av polisens handräckningsskyldighet som har föreslagits i prop. 2004/05:39 avser biträde vid verkställighet av ett beslut om om- händertagande av personakt. I den nu föreslagna lagen kan Arbetsmiljö- verket behöva hjälp med att på företagen kontrollera de register som skall föras om arbetstagarnas arbetstider etc. Eftersom polisens biträde såväl i nämnda proposition som i det nu aktuella lagstiftningsärendet avser utfåendet av skriftlig dokumentation och då några avgörande skillnader mellan ärendena i övrigt inte kan konstateras, bör den reglering som föreslagits i prop. 2004/05:39 användas som förebild i det nu aktuella lagstiftningsärendet. Regeringen föreslår således att det i den nya lagen införs en bestäm- melse att polisen skall ha skyldighet att lämna tillsynsmyndigheten den handräckning som behövs. Begäran om sådan hjälp skall få göras endast om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att polisens särskilda befogenheter att använda våld behöver tillgripas eller det annars finns synnerliga skäl. Bestämmelsen bör placeras i 23 § i den nya lagen. Var skall kontrollen ske? Varken i vägarbetstidsdirektivet eller i den föreslagna nya lagen krävs att den enskilde arbetstagaren registrerar sin arbetstid och medför dokumentation om detta i fordonet. Den nya lagen kommer därmed inte att innebära att föraren medför ytterligare dokumentation om sina arbets- tider, däribland kör- och vilotidsförhållanden, än vad som redan följer av EG-förordningarna 3820/85 och 3821/85. På basis av den dokumenta- tionen torde i och för sig viss kontroll av den nya lagens bestämmelser kunna ske vid vägkanten. Andra delar torde dock bli svåra att kontrollera på det sättet, bl.a. där avvikelse från lagens regler är tillåtna genom kollektivavtal. Även där arbetstagaren arbetar åt flera arbetsgivare kan det vara svårt att vid en vägkantskontroll avgöra vilken av arbetstagarens arbetsgivare som eventuellt gjort sig skyldig till brott mot bestämmelserna. I vart fall torde någon uppföljning krävas i form av besök på företagen. Utredningen har därför kommit till slutsatsen att visst tillsynsarbete i och för sig kan utföras på väg men att tyngdpunkten måste ligga på före- tagskontroller. och har också ställt sig positiva till att kontrollen i första hand skall ske i företagets lokaler. Vägtrafikinspektionen inom har dock sett med stor oro på att kontrollen på väg inte kan utföras på ett fullödigt sätt. har påpekat att erfarenheten har visat att kontors- kontrollen inte kan utan att en faktisk kontroll vid vägen också utförs, och att samarbete med andra myndigheter, i första hand polisen, då måste ske. En sådan lösning är förmodligen också naturlig eftersom som ovan nämnts polisen redan kontrollerar efterlevnaden av t.ex. EG- förordningarna 3820/85 och 3821/85, i vilka dokumentationskrav finns som kan användas vid kontrollen även av den nya lagens bestämmelser. Regeringen konstaterar sammanfattningsvis att eftersom det är arbets- givaren som skall vara ansvarig för efterlevnaden och är den som har skyldighet att registrera arbetstiden m.m. torde denne i alla händelser behöva kontaktas av tillsynsmyndigheten i samband med att kontrollen utförs. Det räcker förmodligen inte med att endast förarna kontrolleras. Regeringen delar således utredningens bedömning att tyngdpunkten i tillsynen av nödvändighet kommer att behöva bestå i företagskontroller, men har naturligtvis att ta ställning till hur tillsynen kan utföras på effektivaste sätt. Hur tillsynen bör utföras kan således också komma att skilja sig åt från fall till fall. Det skall dock erinras om att tillsynsmyndigheten inte har någon rätt enligt den nya lagen att stoppa ett fordon, utan endast en rätt att få tillträde till arbetsstället. För att få tillträde till ett arbetsställe, som i och för sig kan vara ett fordon, måste tillsynsmyndigheten i sista hand begära hjälp av polismyndigheten. I avsnitt 7.3 har regeringen redogjort för att den nya lagen i princip är tillämplig även i fråga om arbete som utförs i annat land. Arbetsmiljö- verket skall således kontrollera svenska företags efterlevnad av lagen även utomlands i den mån lagen är tillämplig. Vägtrafikinspektionen inom har dock påpekat att det i praktiken kan komma att bli svårt att utöva tillsynen över vägtransport- arbete utomlands. Regeringen inser till viss del det befogade i denna oro, men eftersom den huvudsakliga tillsynen som har anförts kommer att utföras genom företagskontroller torde problemet i praktiken inte bli så stort. Kontroll av förare från andra länder Eftersom bestämmelserna antogs i ett minimidirektiv, med möjligheter till avvikelser i kollektivavtal, och sekundärt i lag, torde genomförandet av bestämmelserna se olika ut i de olika länderna. Enligt Vägtrafik- inspektionen inom torde kontrollen av företag från andra länder bli mycket svår, om ens i praktiken möjlig, vilket kan undergräva trafiksäkerheten och konkurrensen på lika villkor. Inspektionen har där- för ansett att roll och ansvar på grund av svårig- heterna att utöva kontroll särskilt skall uppmärksammas. Även har ställt sig tvekande till hur en myndighet i ett land skall kunna genomföra kontroller av utländska företag som utför trafik i det första landet. Utredningen har kommit till den slutsatsen att när utövar tillsyn av utländska förare skall verket kontrollera om föraren i fråga åtminstone uppfyller vägarbetstidsdirektivets minimikrav. Detta enligt utredningen eftersom det är mycket möjligt att olika länder kommer att genomföra direktivet genom olika skyddsnivåer och det skulle strida mot de grundläggande EG-rättsliga principerna om fri rör- lighet av varor och tjänster att tillämpa striktare regler än som gäller i det land som föraren kommer från. Enligt utredningen torde avsikten med EU-gemensamma regler i form av ett minimidirektiv vara att minimi- reglerna skall gälla lika överallt. Regeringen delar inte denna bedömning. För det första av den anled- ningen att har föreslagits få till uppgift att se till att den svenska lagen följs. Den nya vägarbetstidslagen skall vara tillämplig på allt arbete av aktuellt slag som utförs i . För det andra har ett direktiv enligt grundläggande EG-rättsliga prin- ciper normalt ingen direkt effekt på den enskilde medborgaren utan måste genomföras i den nationella lagstiftningen innan en enskild kan åläggas skyldigheter eller erhålla rättigheter i enlighet med direktivet. har i och för sig uttalat att ett direktiv i vissa fall kan ha direkt effekt utan att ha genomförts i nationell lagstiftning, men då endast s.k. vertikal direkt effekt, dvs. direktivets regler kan åberopas av enskilda gentemot staten. Stater kan inte åberopa direkt effekt av direktiv gent- emot enskilda.29 Det finns således ingen möjlighet för tillsynsmyndig- Prop. 2004/05:132 heten att, med någon effekt genom t.ex. sanktioner gentemot arbets- givaren, kontrollera att en utländsk förare har erhållit t.ex. tillräcklig rast enligt direktivets minimiregler. Den enskilde arbetsgivaren har att följa antingen vägarbetstidslagen eller ett annat lands motsvarande lag som med tillämpning av allmänna lagvalsregler gäller för den enskilde. Det finns som nämnts dessutom en möjlighet att låta vissa eller samtliga frågor regleras av kollektivavtal, varvid tillsynen i stället åligger parterna själva. Om tillsynsmyndigheten skulle utföra tillsyn över efterlevnaden av andra regler än vägarbetstidslagen borde detta i så fall författnings- regleras. Enligt regeringen finns inte någon anledning till detta. Väg- arbetstidsdirektivet är ett minimidirektiv. Därmed har också en förutsätt- ning varit att de olika medlemsländerna kan komma att genomföra direktivet på olika nivåer, och de praktiska följder dessa skillnader kan medföra har accepterats. Som berörts i avsnitt 7.3 får det, med användan- de av de allmänna regler som gäller i frågan, i det enskilda fallet avgöras om vägarbetstidslagen är tillämplig. Tillsynen av efterlevnaden av ett annat lands motsvarande lag får förutsättas ske genom det landets myn- digheter. Det skall dessutom erinras om att föraren inte har någon skyldighet enligt den nya vägarbetstidslagen att medföra någon dokumentation om förhållanden som avses i lagen. Det är arbetsgivaren som är skyldig att föra register om de arbetstider som tillsynsmyndigheten skall kontrollera. För det fall de internationella aspekterna skulle innebära oönskade effekter t.ex. i konkurrenshänseende, får denna fråga bli föremål för fort- satt utredning. Enligt artikel 13.2 i direktivet skall kommissionen vart- annat år utarbeta en rapport om bl.a. utvecklingen inom det berörda området. Inom ramen för en sådan uppföljning bör t.ex. frågan om be- hovet av ett mer formaliserat samarbete eller underrättelseförfarande mellan tillsynsmyndigheter i olika länder kunna uppmärksammas. Detta har också efterfrågats av . 29 Se t.ex. , och , , Europarättens grunder, 2 uppl. Regeringens förslag: Till böter eller fängelse i högst skall den arbetsgivare dömas som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett föreläggande eller ett förbud som har meddelats av tillsynsmyndigheten. Detta gäller dock inte om föreläggandet eller förbudet har förenats med vite. Till böter skall den arbetsgivare dömas som uppsåtligen eller av oakt- samhet 1.förlägger arbetet så att arbetstagares arbetstid överstigit vad som är tillåtet enligt bestämmelserna i vägarbetstidslagen, 2.förlägger arbetet så att raster inte kunnat tas enligt vad som före- skrivs, 3.inte uppfyller sin skyldighet att lämna arbetstagarna besked om änd- ringar i den ordinarie arbetstidens förläggning eller att registrera arbets- tiden utan att undantag har gjorts i kollektivavtal eller genom dispens, eller 4.lämnar oriktiga uppgifter om förhållanden av vikt, när tillsyns- myndigheten har begärt upplysningar eller handlingar. För en arbetsgivare som inte fullgör sina förpliktelser enligt kollektiv- avtal skall det gälla som anges om påföljd i avtalet eller i lagen om med- bestämmande i arbetslivet. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Utredningen föreslår att även arbetsgivarens skyldighet att begära upp- gifter av arbetstagaren om arbete som har utförts för annan arbetsgivares räkning skall straffsanktioneras. Utredningen föreslår vidare att straff- sanktionerna skall träda in redan när arbetsgivaren har anlitat arbets- tagare att utföra arbete i strid mot lagens bestämmelser. Remissinstanserna: förutsätter att sank- tioner inte kan bli aktuella i de fall då arbetsgivaren begärt men inte erhållit information från arbetstagaren. anser att det bör över- vägas att införa en straffbestämmelse för arbetstagare som inte lämnar en arbetstagare som lämnar oriktiga uppgifter bör kunna påföras ansvar. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 7.8 och 7.10 har föreslagits att det i den nya vägarbetstidslagen skall införas vissa bestämmelser som har motsvarigheter i arbetstidslagen (1982:673). melser i arbetstidslagen är straffsanktionerade i den lagen. cipiella utgångspunkten är att de regler i vägarbetstidslagen som inte här- rör från vägarbetstidsdirektivet utan är utformade efter förebild i arbets- tidslagen så långt det är möjligt skall tillämpas på samma sätt som mot- svarande regler i arbetstidslagen. De från arbetstidslagen införda reglerna bör således straffsanktioneras på samma sätt även i vägarbetstidslagen. (Se dock den skillnad som kommenteras i slutet av detta avsnitt.) Dessutom bör bestämmelserna om begränsning av den sammanlagda arbetstiden, nattarbete, raster samt registrering av arbetstid (se avsnitten 7.4, 7.5, 7.6 respektive 7.8) sanktioneras på liknande sätt. Detta innebär följande. En arbetsgivare som uppsåtligen eller av oakt- samhet bryter mot ett föreläggande eller ett förbud som har meddelats av tillsynsmyndigheten skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst ett Detta skall dock inte gälla om föreläggandet eller förbudet har förenats med vite. En arbetsgivare som uppsåtligen eller av oaktsamhet 1) förlägger arbetet så att arbetstagares arbetstid överstigit vad som är tillåtet enligt lagen eller så att raster inte kunnat tas enligt vad som före- skrivs 2) inte uppfyller sin skyldighet att lämna arbetstagarna besked om ändringar i fråga om den ordinarie arbetstidens förläggning eller att regi- strera arbetstiden utan att undantag har gjorts genom kollektivavtal eller dispens, eller 3) lämnar oriktiga uppgifter om förhållanden av vikt när tillsynsmyndigheten har begärt upplysningar eller handlingar, skall vidare kunna dömas till böter. För en arbetsgivare som inte fullgör sina förpliktelser enligt kollektivavtal skall gälla vad som anges om påföljd i avtalet eller i lagen om medbestämmande i arbetslivet. I avsnitt 7.4 har föreslagits att arbetsgivaren av arbetstagaren skrift- ligen skall begära uppgifter om sådant arbete som har utförts för annan arbetsgivares räkning och att arbetstagaren skall tillhandahålla arbets- givaren denna information skriftligen. Utredningen föreslår att denna skyldighet för arbetsgivaren skall straffsanktioneras. Regeringen anser inte att detta är nödvändigt. För att inte bryta mot lagens bestämmelser om bl.a. maximal veckoarbetstid för arbetstagarna, vilket i sig kan med- föra straffansvar, behöver arbetsgivaren känna till om arbetstagaren utför arbete för annan arbetsgivares räkning, eftersom allt arbete vid vilket den nya lagen är tillämplig skall räknas ihop, oavsett om arbetet utförs för en eller flera arbetsgivare, se avsnitt 7.4. Det bedöms därför inte nödvändigt med en särskild straffsanktion i detta avseende. Regeringen föreslår så- ledes inte att arbetsgivarens skyldighet att begära uppgifter om sådant arbete som har utförts för annan arbetsgivares räkning skall straffsank- tioneras. har befarat att arbetstagarens informationsskyldighet kan bli mindre effektiv om arbetstagarens underlåtenhet inte är straffbar och anser att det därför bör övervägas att införa en straffbestämmelse för arbetstagare som inte lämnar begärda uppgifter. har ansett att en arbetstagare som lämnar oriktiga uppgifter bör kunna påföras ansvar. Ingen annan bestämmelse i vare sig arbetstidslagen eller den nya lagen är straffsanktionerad i förhållande till arbetstagaren. Regeringen finner inte heller skäl att straffsanktionera arbetstagarens skyldighet att lämna skriftlig information. Bestämmelsen blir då för arbetstagaren, precis som motsvarande skyldighet för arbetsgivaren att begära denna information, en icke sanktionerad ordningsföreskrift. Underlåter arbetstagaren att inkomma med de uppgifter han eller hon skall göra enligt lagen och som begärts av arbetsgivaren, kan det i stället leda till t.ex. negativa konse- kvenser för arbetstagarens arbetstidsförhållanden. Det kan i samman- hanget också nämnas att det i kollektivavtal förekommer begränsningar av arbetstagares möjligheter att ha s.k. bisysslor. Utredningen föreslår vidare att straffsanktionerna skall träda in redan när arbetsgivaren har anlitat arbetstagare att utföra arbete i strid mot lagens bestämmelser. Regeringen anser dock att det inte är rimligt att straffansvar kan uppkomma redan vid en så tidig tidpunkt som vid anlitandet av arbetstagaren. Det kan t.ex. tänkas att arbetsgivaren efter tidpunkten för anlitandet av arbetstagaren erhåller en (redan ansökt) dispens eller att undantag görs i kollektivavtal, vilket gör att arbets- givaren när arbetet har utförts inte har brutit mot några bestämmelser. 2004/05:132 Utgångspunkten för straffansvarets inträde bör därför i stället vara att man skall kunna konstatera att arbetstagaren verkligen har arbetat mer än vad lagen medger, eller att denne i något annat avseende inte har fått sina rättigheter enligt lagen tillgodosedda. Bestämmelserna föreslås införas i 2527 §§. Det bör dock noteras att den föreslagna regleringen innebär att det kommer att finnas en viss skillnad mellan sanktionssystemen i den nya lagen och arbetstidslagen.