prop · GS03164 · 2005-05-31 00:00:00 — Möjligheten att få tillgång till uppgifter hos andra myndigheter genom direktåtkomst till viktiga register och databaser måste anses vara av särskilt stor betydelse. Direktåtkomst förekommer i viss omfattning mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Flera av de brottsbekämpande myndigheterna har t.ex. tillgång till belastningsregister och misstankeregister. Som påtalats av några remissinstanser är frågan om integritetsskyddet vid direktåtkomst av central betydelse. I många register som förs av brottsbekämpande myndigheter finns stora mängder personuppgifter av känslig karaktär, vilket gör att det finns all anledning att vara restriktiv med att tillåta andra myndigheter att få åtkomst till uppgifterna. I kampen mot brottsligheten finns det emellertid starka skäl för att tillägna sig ett helhetsperspektiv, dvs. att se brottsbekämpningen som en för flera myndigheter gemensam verksamhet. Det förhållandet att olika uppgifter inom brottsbekämpningen av organisatoriska, historiska eller andra skäl är uppdelade och ligger på skilda myndigheter, innebär inte nödvändigtvis att det uppstår större risker från integritetssynpunkt med direktuppkopplingar mellan myndigheterna än vad som skulle varit fallet om all brottsbekämpande verksamhet låg hos en och samma myndighet. Det finns enligt regeringens mening starka skäl som talar för att möjligheterna till direktåtkomst mellan de brottsbekämpande myndigheterna bör utökas väsentligt i förhållande till vad som gäller , både i fråga om uppgifter i underrättelseverksamhet och uppgifter i Mot bakgrund därav föreslår regeringen att det i lag inte anges några begränsningar för myndigheter med polisiära arbetsuppgifter att genom direktåtkomst ta del av relevanta uppgifter i register som förs i den s.k. tullbrottsdatabasen av i den brottsbekämpande verksamheten. De myndigheter som avses är , polismyndigheter, , (skattebrottsenheterna) samt . Direktåtkomst får dock bara ske under förutsättning att regeringen meddelat föreskrifter därom. Bestämmelsen om att åtkomsten till tullbrottsdatabasen skall begränsas till vad var och en behöver för att kunna utföra sina arbetsuppgifter gäller även när anställda vid andra myndigheter har direktåtkomst till tullbrottsdatabasen. För att problem inte skall uppstå av sekretesskäl bör det i förordning också införas en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet som innebär att uppgifter i tullbrottsdatabasen skall lämnas ut till de myndigheter som får ha direktåtkomst till tullbrottsdatabasen (jfr 14 kap. 1 § sekretesslagen). Direktåtkomst i internationella förhållanden Regeringens bedömning: Något behov för utländska myndigheter att ha direktåtkomst till uppgifter i tullbrottsdatabasen kan inte anses finnas, varför något förslag till lagreglering inte bör läggas Utredningens förslag: En utländsk myndighet skall få ha direktåtkomst till uppgifter i tullbrottsdatabasen om regeringen har meddelat föreskrifter om det eller om det är nödvändigt för att skall kunna fullgöra det arbete som åligger verket enligt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. Remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Som tidigare nämnts ingår ett omfattande internationellt samarbete i brottsbekämpande Möjligheterna att bedriva det internationella arbetet bör inte begränsas i onödan genom bestämmelser i en lag om behandling av Det är därför lämpligt att låta lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete ligga till grund för under vilka förutsättningar skall få lämna ut uppgifter i internationella Genom den nämnda lagen har angett vilka skyldigheter har gentemot andra länder, bl.a. i fråga om Utredningen har ansett att ett problem med det internationella samarbetet är svårigheterna med att förutse vilka skyldigheter kan komma att få i fråga om t.ex. informationsutbyte. Det är därför i det närmaste omöjligt att i den föreslagna lagen konkret ange under vilka förutsättningar uppgifter och handlingar skall få lämnas ut genom direktåtkomst till utländska myndigheter. Utredningen har konstaterat att det finns särskilda integritetshänsyn vad gäller frågan om direktåtkomst och att man därför inte kan tillåta att uppgifter lämnas ut genom direktåtkomst om det inte finns starka skäl för det. därför föreslagit att direktåtkomst endast kan komma ifråga om Prop. 2004/05:164 regeringen har meddelat föreskrifter därom eller om det är nödvändigt för att skall kunna fullgöra internationella åtaganden i enlighet med lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. Regeringen instämmer visserligen i utredningens bedömning att det är svårt att förutse vilka skyldigheter som åligger eller kan komma att åläggas beträffande det internationella informationsutbytet, varför det är svårt att i lag ange under vilka förutsättningar ett sådant samarbete får ske. har emellertid inte ingått några överenskommelser på tullområdet vilka förutsätter att utländska myndigheter skall ges direktåtkomst till nationella register i den brottsbekämpande verksamheten. Några sådana överenskommelser är inte heller under utarbetande. Mot bakgrund av detta samt med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten för den enskilde, anser regeringen att det inte föreligger tillräckligt starka skäl som motiverar att utländska myndigheter skall ges direktåtkomst till uppgifter i tullbrottsdatabasen. För det fall att ett sådant behov uppkommer, framstår det som lämpligt att då företa en mer grundläggande utredning och analys av utformningen av en sådan reglering. Regeringen finner mot bakgrund av det anförda inte skäl att nu lägga fram förslag till lagstiftning på området. Sökning efter känsliga personuppgifter Regeringens förslag: Uppgifter som avslöjar ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening eller som rör hälsa eller sexualliv får inte användas som Uppgifter som beskriver en persons utseende får dock användas som sökbegrepp. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att vid sökning i tullbrottsdatabasen skall känsliga personuppgifter inte få användas som sökbegrepp om det inte är oundgängligen nödvändigt. Remissinstanserna: har ställt sig kritisk till utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Förutom innehåll i och åtkomst till register och databaser, är frågan om på vilket sätt uppgifter kan sammanställas en av de viktigare ur integritetssynpunkt. möjligheter det finns att i olika konstellationer sammanställa uppgifter om enskilda, desto större blir riskerna för otillbörliga intrång i enskildas En metod som används för att förhindra att det görs oönskade sammanställningar är begränsningar av sökmöjligheterna. Det är framför allt i ett avseende som det av integritetsskäl finns anledning att ha rättsliga begränsningar för vilka uppgifter som skall få vid sökning efter uppgifter. personuppgifter, som enligt lagförslaget får behandlas endast om det är absolut nödvändigt för syftet med behandlingen och om andra uppgifter Prop. 2004/05:164 om den aktuella personen redan behandlas på annan grund. personuppgifter får alltså behandlas endast som ett komplement till de andra uppgifter som är skälet till att personen i fråga förekommer i databasen (se vidare avsnitt 8). Utredningens förslag att känsliga personuppgifter skall få användas som sökbegrepp om det är absolut nödvändigt för syftet med behandlingen har kritiserats av () som framhåller att varken ras eller etniskt ursprung är något fysiskt kännetecken. Om avsikten är att fysiska kännetecken skall kunna anges, anser DO att det i stället uttryckligen bör anges vilka fysiska kännetecken som avses, t.ex. hud- eller hårfärg, vilka inte betecknas som känsliga personuppgifter. Enligt regeringens bedömning bör det inte vara möjligt att använda känsliga personuppgifter som sökbegrepp vid eftersökande av information inom ramen för brottsbekämpande verksamhet. Uppgifter som beskriver en persons utseende bör dock såsom även DO är inne på alltid få användas som sökbegrepp. Det gäller signalementsuppgifter om t.ex. kroppsbyggnad, ansiktsform, hår- och hudfärg, klädsel och fysiska kännetecken såsom födelsemärken, saknade lemmar, blindhet eller tatueringar. Av avsnitt 8.3 framgår att uppgifter som beskriver en persons utseende alltid skall utformas på ett objektivt sätt med respekt för människovärdet. Denna regel bör gälla generellt i verksamheten och inte endast avse tullbrottsdatabasen, då det är möjligt att genom t.ex. sökfunktioner i ordbehandlingsprogram söka på vissa ord eller begrepp även i dokument och andra uppgiftssamlingar som faller utanför databasen. 11.2Sökning efter icke misstänkta personer Regeringens förslag: Namn, personnummer och samordningsnummer får användas som sökbegrepp bara om uppgifterna avser en person som misstänks för något visst brott eller för brottslig verksamhet. Inskränkningen gäller inte vid sökning bara i ett visst ärende eller en viss handling och inte heller vid sökning efter den som en handling kommit in från eller expedierats till i ett ärende. Utredningens förslag behandlar inte denna fråga. Remissinstanserna: Frågan har uppkommit i samband med den fortsatta beredningen av lagrådsremissen. Förslaget har endast beretts under hand med , och Datainspektionen. Några invändningar har därvid inte riktats mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna bestämmelsen har till syfte att hindra att personuppgifter som direkt kan hänföras till en person (namn, personnummer och samordningsnummer) används som sökbegrepp vid sökning efter uppgifter om personer som inte är misstänkta för brott eller för brottslig verksamhet. Endast uppgifter om personer som misstänks för något visst brott eller för brottslig verksamhet får alltså användas som sökbegrepp. behandling av uppgifter avseende misstänkta personer framgår av avsnitt Prop. 2004/05:164 8. Den föreslagna bestämmelsen hindrar emellertid inte att en sökning sker avseende en person annan än den misstänkte, om sökningen sker inom ramen för ett visst ärende eller en viss handling, t.ex. ett koncept, dvs. när man har sökt fram ärendet eller handlingen t.ex. med hjälp av andra uppgifter än personuppgifter. Bestämmelsen hindrar inte heller att namn, personnummer och samordningsnummer används som sökbegrepp vid sökning efter en person som en handling har kommit in från eller expedierats till i ett ärende. 11.3Sökning efter elektroniska handlingar Regeringens förslag: Vid sökning efter en handling som kommit in eller upprättats i ett ärende får endast följande uppgifter användas som sökbegrepp: uppgift om från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats, datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, och i korthet vad handlingen rör. Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon reglering med innebörd att uppgifter och handlingar som har överlämnats till arkivmyndigheten får eftersökas utan begränsningar i fråga om sökbegrepp. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har föreslagit att en reglering bör införas med innebörd att uppgifter och handlingar som har överlämnats till arkivmyndigheten efter får eftersökas utan begränsningar i fråga om sökbegrepp. Remissinstanserna har lämnat förslagen utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare redovisats kan behandlingen av personuppgifter i elektroniska ärendehanteringssystem innebära risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten. är därför enligt regeringens mening nödvändigt att ställa upp vissa särskilda regler för hanteringen av elektroniska handlingar. vara möjligt att med hjälp av helt fri sökning göra sammanställningar av uppgifter i elektroniska handlingar i ett ärendehanteringssystem. Beroende på de tekniska förutsättningarna skulle en sådan möjlighet kunna innebära att sammanställningar kan göras av samtliga förundersökningsärenden där den misstänkte har en viss nationalitet. Något påtagligt behov av att helt fritt kunna göra sammanställningar av den karaktären finns inte och bör av integritetsskäl inte heller tillåtas. Därför bör det sättas upp begränsningar för sökmöjligheterna i För att ärendehanteringen skall kunna skötas på ett effektivt sätt är det dock nödvändigt att handläggare ges möjlighet att söka efter enskilda handlingar, t.ex. med angivande av ärendebeteckning. integritetsskälen tyngre än effektivitetsskälen när det gäller mer sofistikerade eller exakta sökmöjligheter. Vid sökning efter en elektronisk handling bör därför endast de uppgifter som enligt 15 kap. 2 § första stycket 14 sekretesslagen skall anges i ett diarium, få användas som sökbegrepp. Det gäller uppgifter om datum då en handling inkom eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts en handling, i förekommande fall från vem en handling har kommit in eller till vem den har expedierats samt i korthet vad handlingen rör. Med en sådan begränsning kan det inte komma i fråga att möjliggöra sökning på olika känsliga uppgifter eller kombinationer av uppgifter för att hitta en viss handling. Däremot finns det skäl att se annorlunda på frågan när en handling väl är identifierad och direkt tillgänglig för en handläggare. Det är rimligt att en handläggare, när han eller hon arbetar med en elektronisk handling i ett ärende, får söka sig fram till ett önskat textavsnitt i handlingen genom att använda även andra sökbegrepp än de tidigare nämnda. Några faror från integritetssynpunkt med att tillåta ett sådant förfarande föreligger knappast. De uppställda sökbegränsningarna bör därför gälla vid sökning efter elektroniska handlingar, men inte i handlingarna när de väl har identifierats. Vidare har utredningen föreslagit att regeringen ges möjligheter att föreskriva att fler sökbegrepp skall få vara tillåtna efter att uppgifter eller handlingar har överlämnats till en arkivmyndighet. Det föreslås också att det i förordning anges att uppgifter och handlingar som förvaras vid en arkivmyndighet skall kunna eftersökas fritt utan begränsningar, när det ärende till vilket uppgifterna och handlingarna hör har varit avslutat . Efter den tiden föreligger det enligt utredningen sannolikt inte några tungt vägande integritetsskäl mot att begränsningarna i fråga om sökning tas bort. Denna reglering skulle underlätta för bl.a. historisk forskning. Regeringen konstaterar att sökbegränsningarna inte är tillämpliga för uppgifter om avlidna personer. Regeringen finner inte anledning att i detta sammanhang föreslå att det införs en sådan bestämmelse som föreslagits av utredningen och som för övrigt rör behandling av uppgifter hos arkivmyndigheter, inte . Regeringens förslag: Uppgifter som behandlas automatiserat i ett annat ärende än en förundersökning skall gallras senast efter det att ärendet har avslutats. Uppgifter som inte hör till ett ärende skall gallras senast efter att de behandlades automatiserat första Uppgifter i tullbrottsdatabasen skall gallras senast efter utgången av det kalenderår då den sista registreringen gjordes Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att uppgifter som behandlas automatiserat skall bevaras. Uppgifter som behandlas endast för planering av kontroll- verksamheten och för urval av kontrollobjekt skall gallras så snart de inte längre har betydelse för detta syfte, dock senast efter att de behandlades automatiserat första gången. till en viss transport, skall de dock gallras senast efter Uppgifter i register och förundersökningar skall gallras i enlighet med bestämmelserna i arkivlagen (1990:782). Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredning har föreslagit en större distinktion mellan de bestämmelser som generellt avser uppgifter som behandlas automatiserat i verksamheten och uppgifter som behandlas inom ramen för tullbrottsdatabasen (se vidare avsnitt 7). Utredningen har föreslagit att uppgifter i tullbrottsdatabasen skall gallras beroende på för vilka ändamål uppgifterna behandlas. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inga invändningar anser att det är svårt att tänka sig att gallring skall vara huvudregel för elektroniska dokument i ett ärende när det motsatta med stöd av grundlag gäller för pappersdokument. om gallring av elektroniska dokument bör bli föremål för överväganden i ett större sammanhang. menar att om det i särskilda registerlagar regelmässigt föreskrivs gallring av personuppgifter till skydd för den personliga integriteten kommer arkivlagens huvudregel om bevarande i praktiken att upphävas. Bevarande av allmänna handlingar blir då i stället ett undantag som måste motiveras och beslutas särskilt för varje handlingsslag, vilket enligt innebär en urholkning av offentlighetsprincipen som strider mot tryckfrihetsförordningens anda. Skälen för regeringens förslag Regeringens förslag till reglering om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet innebär att ett stort antal mycket integritetskänsliga uppgifter och handlingar kommer att samlas i tullbrottsdatabasen och vid övriga automatiserade Regeringen anser därför att det trots att det reser vissa betänkligheter i förhållande till offentlighetsprincipen är lämpligt att i lag uttrycka huvudregeln om att gallring skall ske, men ge Prop. 2004/05:164 regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att föreskriva om undantag när det anses motiverat. En sådan lagstiftningsteknik, som är den vanligaste i fråga om särskilda registerförfattningar, gör att hänsyn kommer att tas till såväl offentlighets- som integritetsintressena, utan att det kräver en mer omfattande eller komplicerad författningsreglering. Särskilda gallringsbestämmelser behövs såväl i fråga om uppgifter och handlingar som behandlas i tullbrottsdatabasen som för övriga uppgifter som behandlas automatiserat i brottsbekämpande verksamhet, då även sådan automatiserad behandling av personuppgifter som inte utförs inom ramen för tullbrottsdatabasen kan vara mycket integritetskänslig. Det gäller inte minst den information som behandlas inom särskilda projekt i underrättelseverksamheten. I allmänhet saknas det tillräckliga skäl för att på elektronisk väg skall tillåtas bevara sådan information sedan den får anses ha blivit inaktuell. För olika kategorier av uppgifter som behandlas automatiserat kan det behövas skilda gallringsfrister. Uppgifter i register och i förundersökningar För personuppgifter som behandlas manuellt och som omfattas av den föreslagna lagstiftningen, dvs. strukturerade register, måste de allmänna bestämmelserna i arkivlagen anses vara tillräckliga för att säkerställa ett gott integritetsskydd. Det finns enligt regeringens uppfattning ingen anledning att göra åtskillnad mellan sådan behandling och annan behandling av uppgifter på papper. får uppgifter i en förundersökning bevaras i enlighet med arkivlagens bestämmelser, dvs. det finns inga särskilda gallringsbestämmelser för sådana uppgifter i lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Det innebär att för uppgifter och handlingar i förundersökningar gäller samma regler oavsett om behandlingen sker på papper eller om den sker automatiserat. En anledning till att uppgifter i förundersökningar kan behöva behandlas även efter att ärendena har avslutats är att uppgifterna i ett senare skede, ofta tillsammans med ny information, kan läggas till grund för att på nytt ta upp en nedlagd förundersökning eller för att inleda en ny förundersökning. I sällsynta fall kan det också bli aktuellt att begära ny domstolsprövning genom en resningsansökan. Regeringen anser inte att det finns skäl att föreslå andra bestämmelser om bevarande och gallring av material i förundersökningar än de som gäller . Det innebär att uppgifter och handlingar i förundersökningar skall bevaras i enlighet med arkivlagens regler, oavsett om behandlingen utförs i tullbrottsdatabasen eller på annat sätt. Uppgifter som behandlas automatiserat Uppgifter som är föremål för automatiserad behandling i ett ärende skall enligt förslaget gallras senast efter att ärendet har avslutats. uppgifter som inte hör till något ärende och som inte heller ingår i tullbrottsdatabasen, skall enligt förslaget i stället gallras senast efter att de behandlades automatiserat första gången. För uppgifter i tullbrottsdatabasen och för uppgifter om passagerare, importörer, exportörer och transportörer samt varor och transportmedel som behandlas för planering av kontrollverksamheten och urval av kontrollobjekt gäller särskilda bestämmelser enligt förslaget. Förslaget innebär att information inte får lagras elektroniskt utan att på ett konkret sätt användas i verksamheten. Det skall med andra ord inte vara tillåtet att i elektronisk form lagra information som kan vara bra att ha . Om däremot åtgärder vidtas genom att informationen tillförs ett pågående ärende eller om ett nytt ärende öppnas med anledning av informationen, får den dock bevaras även efter ettårsfristen som en del av det nya ärendet. Detsamma blir fallet om uppgifterna registreras i tullbrottsdatabasen enligt de särskilda bestämmelserna som gäller för den. Att uppgifterna skall gallras innebär att de kan föras över på papper, varefter den elektroniska informationen raderas. De uppgifter som finns kvar endast på papper omfattas då inte längre av den föreslagna gallringstiden, utan av de allmänna bestämmelserna i arkivlagen. En promemoria som har upprättats av en tjänsteman och som denne vill spara får alltså tryckas ut på papper. Uppgifter i tullbrottsdatabasen skall enligt förslaget gallras senast efter utgången av det kalenderår då den sista registreringen gjordes av en uppgift beträffande den aktuella personen. Utgångspunkten för förslaget är den gallringstidpunkt som gäller för underrättelseregister. När inga nya uppgifter om en person har registrerats efter att den senaste registreringen gjordes, saknas det normalt anledning att bevara uppgifterna. Om befintliga uppgifter avseende en viss person däremot kompletteras med nya uppgifter, är det ofta av stort värde att även bevara de äldre uppgifterna. Uppgifter om passagerare, importörer, exportörer och transportörer samt varor och transportmedel som behandlas för planering av kontrollverksamheten och urval av kontrollobjekt skall enligt förslaget gallras så snart de inte längre har betydelse för detta syfte, dock senast efter att de behandlades automatiserat första gången. Om uppgifterna hänför sig till en viss transport, skall de emellertid gallras senast efter transporten. Anledningen till de förhållandevis korta gallringsfristerna är att det är fråga om uppgifter som avslöjar resandemönster m.m. för många människor som det inte finns anledning att misstänka för något brottsligt. Begreppet transport avser såväl resande som gods som transporteras över gränsen till eller från . Det finns anledning att betona att lagringstiden för dessa uppgifter skall vara så kort som det är praktiskt möjligt. Vad gäller tillgången till och gallringen av vissa uppgifter från transportföretag finns bestämmelser i 6 kap. 24 § tullagen (2000:1281) och 16 § lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). Det kan dock inte sägas råda någon konflikt mellan de angivna lagarnas bestämmelser på detta område, eftersom huvudregeln är att det är den bestämmelse som innehåller regler om kortast gallringstid som har företräde. En hänvisning till dessa båda lagar Prop. 2004/05:164 bör dock i syfte att förtydliga tas in i den här föreslagna lagen. Utredningen har ansett att åtskillnad bör göras mellan begreppen gallring och rensning och föreslagit att om uppgifter som behandlas inte utgör allmänna handlingar skall de i stället definitionsmässigt rensas.