prop · GS03164 · 2005-05-31 00:00:00 — Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om de uppgifter som får behandlas i tullbrottsdatabasen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: är tveksam till förslaget. Övriga remissinstanser har lämnat förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: För att det på en övergripande nivå skall gå att utläsa vad som finns eller kan finnas registrerat om enskilda i tullbrottsdatabasen, bör det i lagen anges en ram för registreringen. Regeringen anser att det är lämpligt att i lagen ange vilka kategorier av uppgifter som får finnas i en databas, medan en närmare beskrivning av vilka uppgifter som ingår i varje kategori bör återfinnas i en förordning eller i myndighetsföreskrifter, för det fall en sådan precisering behövs. Det kan i en kompletterande förordning anges att det åligger att meddela de närmare föreskrifter som behövs om vilka uppgifter som får behandlas i tullbrottsdatabasen. De kategorier av uppgifter som regeringen anser behöver kunna behandlas i tullbrottsdatabasen är följande: uppgifter om en fysisk persons identitet, arbetsplats och yrke samt adress, telefonnummer och andra liknande uppgifter som behövs för kommunikation med personen, uppgifter om en juridisk persons identitet, firmatecknare, säte och verksamhet samt adress, telefonnummer och andra liknande uppgifter som behövs för kommunikation med personen, upplysningar om varifrån en uppgift kommer och om uppgiftslämnarens trovärdighet, de omständigheter och händelser som är orsaken till att uppgifter om en person behandlas, uppgifter om särskilda fysiska kännetecken, uppgifter om varor, brottshjälpmedel och transportmedel, varning om att en person tidigare varit beväpnad, våldsam eller flyktbenägen, ärendenummer, ärendekoder, ärendemening och andra uppgifter som beskriver ett ärende, administrativa åtgärder i ett ärende, uppgifter som är nödvändiga för att skall kunna fullgöra det arbete som verket är skyldigt att utföra enligt lagen (2000:1219) om hänvisning till andra brottsbekämpande myndigheters databaser eller register i vilka uppgifter om en person som är skäligen misstänkt för att ha utövat allvarlig eller systematisk brottslig verksamhet eller som är skäligen misstänkt för ett visst brott också förekommer, samt särskilda i lag reglerade upplysningar, t.ex. avseende icke misstänkta personer. är tveksam till om det i lag bör regleras vilka uppgiftskategorier som skall få finnas i tullbrottsdatabasen. En sådan reglering blir enligt tingsrätten ofrånkomligt klumpig och kan leda till tillämpningssvårigheter. Det vore enligt tingsrätten en bättre ordning att ange mer preciserade ändamål och därigenom kunna undvika att reglera vilka kategorier av uppgifter som får finnas i databasen. Regeringens syfte med förslaget är att såväl tillämpare som enskilda personer lätt kan utläsa vilka uppgiftskategorier som kan finnas i just tullbrottsdatabasen. Det syftet kan inte uppnås genom en sådan precisering av ändamålen som tingsrätten förordar. Tingsrättens önskemål om ett tydligare angivande av ändamålen kan vidare anses tillgodosett genom de bestämmelser med ytterligare förutsättningar för att behandla uppgifter för respektive ändamål som föreslås (avsnitt 8.46). har det i registerförfattningar och tillstånd från Datainspektionen angetts att ett personregister får innehålla de administrativa och tekniska uppgifter som behövs för den aktuella verksamheten. Behandling av uppgifter som inte kan hänföras till de registrerade personer som omfattas av brottsbekämpande verksamhet, utan endast till den administrativa skötseln av denna verksamhet, omfattas inte av den föreslagna lagen. Enligt regeringens uppfattning utgör behandlingen av sådana uppgifter ett led i myndigheternas administrativa verksamhet, varvid personuppgiftslagen i stället bör tillämpas. Det hindrar emellertid inte att administrativa uppgifter behandlas i samma datorsystem som de uppgifter vilka används gemensamt för den materiella verksamheten. Administrativa uppgifter kan därför behandlas tillsammans med andra uppgifter i tullbrottsdatabasen utan särskilt stöd i den föreslagna lagen, under förutsättning att behandlingen sker i enlighet med ändamålen för databasen. Som exempel på vad som utgör rent administrativa uppgifter kan nämnas uppgift om till vilken enhet eller sektion ett visst ärende hör eller uppgift om vem som handlägger ett visst ärende. Sådana uppgifter behandlas endast i syfte att fördela ärenden och kontrollera hanteringen inom . De nu nämnda uppgifterna bör, utan hinder av att det inte uttryckligen anges i lagen, kunna behandlas tillsammans med andra uppgifter i ett ärende. Behandling av uppgifter av teknisk karaktär som används uteslutande eller huvudsakligen för att ett datorsystem skall fungera, t.ex. koder som anger på vilket sätt en viss uppgift skall lagras i systemet, kan heller inte anses behövas regleras särskilt. Sådana uppgifter har inte någon egentlig anknytning till innehållet i en databas utan utgör närmast en del av de tekniska lösningarna i ett datorsystem, och får således registreras utan att det anges i föreslagna lagen. En förutsättning är dock att de tekniska uppgifterna, ensamma eller tillsammans med andra uppgifter, inte tillför någon sakinformation som kan hänföras till de registrerade personerna. En uppgift om t.ex. ärendetypskod utgör med andra ord inte en teknisk Prop. 2004/05:164 uppgift i den nu avsedda bemärkelsen. 9Elektroniskt inhämtande och utlämnande av uppgifter 9.1Elektroniskt inhämtande av uppgifter Regeringens bedömning: Det finns inte anledning att införa några uttryckliga begränsningar för elektroniskt inhämtande av uppgifter till . Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Utredningen gör dock generellt åtskillnad mellan uppgifter och handlingar. Remissinstanserna har ingen erinran mot utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Det föreligger inte några integritetsskäl mot att enskilda eller myndigheter, som av olika anledningar har att lämna uppgifter, gör detta med hjälp av automatiserad behandling. Om anser det lämpligt, bör således t.ex. information under handläggning av ärenden kunna inhämtas via e-post i stället för muntligen via telefon eller skriftligen via fax eller brev. Några rättsliga hinder bör inte ställas upp i den föreslagna lagen för att automatiserat hämta in uppgifter direkt från en annan myndighets register, under förutsättning att uppgifterna får behandlas av verket och att den utlämnande myndigheten får och vill lämna ut uppgifterna på det sättet. möjligheter att faktiskt hämta in information elektroniskt kan emellertid begränsas av andra författningar eller av tekniska orsaker. Regeringen anser således att det inte finns skäl för att i en författning om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet införa begränsningar av på vilket sätt uppgifter får hämtas in eller tas emot av , oavsett om de inhämtade uppgifterna skall behandlas i tullbrottsdatabasen eller på annat sätt. I den mån en viss uppgift får hämtas in till och behandlas automatiserat där, bör inhämtandet i princip kunna ske på det sätt som verket och avsändaren anser mest lämpligt. 9.2Elektroniskt utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling Regeringens förslag: Enstaka uppgifter får lämnas ut på medium för automatiserad behandling. Regeringen får meddela föreskrifter om att utlämnande på sådant medium får ske även i andra fall. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innebar att en åtskillnad gjordes mellan uppgifter som behandlas inom ramen för tullbrottsdatabasen och övriga uppgifter. Utredningen gjorde bedömningen att det saknas anledning att omgärda utlämnande av uppgifter som inte behandlas i tullbrottsdatabasen i elektronisk form av en författningsreglering (se avsnitt 7). Remissinstanserna har inga invändningar mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Uppgifter kan lämnas ut från i elektronisk form på medium för automatiserad behandling på flera olika sätt, t.ex. genom användning av e-post, genom utlämnande på diskett eller cd-rom, genom direkt överföring från ett datorsystem till ett annat via telenätet (där beslutet om överföring i varje enskilt fall fattas av ) eller genom direktåtkomst till datorsystem (där beslutet om överföring i varje enskilt fall fattas av mottagaren). Av dessa olika varianter är direktåtkomsten den mest känsliga och den behandlas därför särskilt i avsnitt 10. Skillnaden i praktiken mellan direktåtkomst till vissa uppgifter i ett register och ett utlämnande på medium för automatiserad behandling av samma uppgifter, som kanske sker eller , är emellertid inte så stor. Utlämnande på medium för automatiserad behandling innebär som regel att informationen lämnas ut i elektronisk form på ett sådant sätt att mottagaren kan bearbeta informationen. Det betyder att elektroniskt tillhandahållande av uppgifter på ett sådant sätt att mottagaren endast kan läsa informationen i myndighetens lokaler och inte bearbeta den, t.ex. genom allmänhetens terminal vid en myndighet, inte kan anses vara ett utlämnande på medium för automatiserad behandling. För att inte möjligheterna att utnyttja datorteknik vid myndigheter skall inskränkas på ett effektivitetshindrande sätt, bör det inte ställas upp onödiga hinder mot elektronisk kommunikation mellan myndigheter. Det kan konstateras att det innebär effektivitetsvinster för myndigheter, och därmed samhället i stort, att uppgifter kan hämtas in genom automatiserade behandling, t.ex. på diskett, via telenätet eller med hjälp av e-post, i stället för manuellt. Emellertid måste också beaktas att det, som framgått ovan, inte alltid är så stora skillnader i praktiken mellan direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling. Som framgår av avsnitt 10 föreslås att frågan om direktåtkomst skall regleras i lagen och att regeringen skall kunna föreskriva i vilken utsträckning vissa myndigheter skall få ha sådan åtkomst till tullbrottsdatabasen. Mot den bakgrunden bör också frågan om utlämnande på medium för automatiserad behandling regleras i lagen. Regeringen anser att utlämnande av enstaka uppgifter på medium för automatiserad behandling, t.ex. i ett e-postmeddelande, utan vidare bör kunna få ske när ett utlämnande av uppgifterna över huvud taget är tillåtet enligt den föreslagna lagen, sekretesslagen och annan lagstiftning som kan vara tillämplig. Däremot bör det, på motsvarande sätt som i fråga om direktåtkomst, vara förbehållet regeringen att meddela föreskrifter om när ett mer omfattande utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling är tillåtet. I många registerlagar och andra författningar avseende behandling av personuppgifter regleras frågan om utomståendes direktåtkomst till myndigheters register och databaser särskilt. Det finns inte någon legaldefinition av begreppet direktåtkomst, men frågor om sådan åtkomst har diskuterats i ett flertal förarbeten (se t.ex. prop. 2000/01:33 s. 131). Den grundläggande innebörden av begreppet direktåtkomst är vanligtvis att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databaser och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. I begreppet direktåtkomst ligger också att den som är ansvarig för registret eller databasen inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst tillfälle tar del av. Det innebär att om en enskild har direktåtkomst till samtliga uppgifter i en myndighets register, så kan den enskilde själv välja vilka uppgifter han eller hon vill ta del av vid ett visst tillfälle, utan att myndigheten först fattar ett beslut om att just dessa uppgifter skall lämnas ut. Det kan tilläggas att det normalt inte behöver regleras särskilt att en myndighet får ha direktåtkomst till sina egna register och databaser, under förutsättning att det inte inom myndigheten råder sekretess mellan självständiga verksamhetsgrenar. 10.2Förhållandet mellan direktåtkomst och sekretess Möjligheterna att vid informationsutbyte mellan exempelvis två myndigheter utnyttja direktåtkomst, kan begränsas av sekretesslagens bestämmelser. En myndighet kan inte tillåta en annan myndighet att få direktåtkomst till ett register, om uppgifterna i registret omfattas av sekretess som innebär att den mottagande myndigheten vid en prövning enligt sekretesslagen inte med säkerhet skulle ha rätt att ta del av uppgifterna. I och med att direktåtkomst innebär att den mottagande myndigheten fritt kan avgöra vilka uppgifter den vill ta del av blir uppgifterna nämligen att anse som röjda i sekretesslagens mening i och med att direktåtkomsten finns. Det spelar i det avseendet ingen roll om den mottagande myndigheten faktiskt tar del av en viss uppgift eller inte. Detsamma måste anses gälla mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet, eftersom sekretess gäller mellan sådana verksamhetsgrenar på samma sätt som mellan skilda myndigheter (1 kap. 3 § sekretesslagen). Eftersom en bestämmelse om direktåtkomst inte har någon sekretessbrytande effekt i sig är en förutsättning för att direktåtkomst skall kunna tillåtas därför att åtkomsten antingen endast avser offentliga uppgifter eller att den avser sådana sekretessbelagda uppgifter som får lämnas ut till den mottagande myndigheten med stöd av sekretessbrytande bestämmelser (jfr t.ex. 14 kap. 1, 2 och 3 §§ sekretess- lagen). Sekretess och informationsutbyte mellan I är det brottsbekämpande arbetet uppdelat mellan flera myndigheter Polisen, , , Åklagarmyndig- heten, och skattebrottsenheter. Gemensamt för dessa myndigheters verksamhet är att sekretess enligt sekretesslagen gäller för flertalet av de uppgifter som behandlas. När uppgifter skall lämnas mellan de brottsbekämpande myndigheterna måste hänsyn därför tas till sekretesslagstiftningen. Det finns ett antal bestämmelser som innebär att sekretess i vissa fall inte utgör hinder för ett utbyte av uppgifter mellan myndigheter. Av 1 kap. 5 § sekretesslagen framgår att sekretessbelagda uppgifter får lämnas från en myndighet till en annan om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen kan således aldrig tillämpas på den grunden att den mottagande myndigheten behöver uppgifterna. Den skall dessutom tillämpas restriktivt. Ytterligare sekretessbrytande bestämmelser finns i 14 kap. sekretesslagen. I 14 kap. 1 § anges bl.a. att sekretess inte hindrar ett utlämnande till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. När uppgifter behövs i bl.a. förundersökningar kan de, med vissa undantag, lämnas ut enligt de särskilda bestämmelserna i 14 kap. 2 §. Slutligen finns i 14 kap. 3 § första stycket den s.k. generalklausulen, en bestämmelse som innebär att sekretessbelagda uppgifter får lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Vissa undantag från generalklausulens område stadgas dock i paragrafens andra stycke. En avgörande betydelse har bestämmelsen i 15 kap. 5 § sekretesslagen, som säger att en myndighet på begäran av en annan myndighet skall lämna ut uppgifter i den mån hinder inte möter på grund av sekretess eller arbetets behöriga gång. Det innebär alltså att om en myndighet begär en uppgift från en annan myndighet och någon av de ovan nämnda sekretessbrytande bestämmelserna är tillämplig, eller naturligtvis om uppgiften är offentlig, så skall den lämnas ut. 10.4Sekretess och informationsutbyte i brottsutredningar För uppgifter som hänför sig till förundersökningar och till åklagarmyndighets, polismyndighets, , eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, gäller sekretess med hänsyn både till skydd för verksamheten enligt 5 kap. 1 § första stycket 14 sekretesslagen och till skydd för enskilda enligt 9 kap. 17 § första stycket 1, 2, 4, 6, 8 och 10 samma lag. Frågan om sekretess och informationsutbyte i underrättelseverksamhet behandlas särskilt i nästa avsnitt (10.5). Enligt 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen gäller ett rakt skaderekvisit, vilket innebär att en uppgift i en förundersökning m.m. är sekretessbelagd om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Presumtionen är således i detta fall för offentlighet. 2004/05:164 För sekretessen enligt 9 kap. 17 § gäller i stället ett omvänt skaderekvisit, vilket betyder att en uppgift i en förundersökning är sekretessbelagd om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Presumtionen är således i detta fall för sekretess. Sekretessen i 9 kap. 17 § första stycket är uppdelad så att punkterna 1, 2 och 4 avser sekretess i verksamhet med bl.a. brottsutredningar oavsett formen för behandling, medan punkterna 6, 8 och 10 avser sekretess endast för uppgifter som behandlas automatiserat i register eller på annat sätt, oavsett om det gäller brottsutredningar eller underrättelseverksamhet. I 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen anges att sekretess inte hindrar att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till en brottsbekämpande myndighet. Det krävs dock både att fängelse är föreskrivet för brottet och att brottet kan antas föranleda annan påföljd än böter. Bestämmelsen är alltså inte tillämplig vid mindre allvarlig brottslighet. Vidare skall det brott som misstanken avser vara begånget (prop. 1981/82:186 s. 25 och prop. 1983/84:142 s. 31).Vissa uttryckliga begränsningar av bestämmelsens tillämpning görs också i 14 kap. 2 § femte stycket avseende uppgifter inom t.ex. sjukvården och . Det skall noteras att det i lagtexten inte anges vilken grad av misstanke som skall föreligga för att sekretessen skall brytas. . Det framgår dock av prop. 1983/84:142 s. 31 f och prop. 2001/02:191 s. 46 f att myndigheterna vid tillämpning av bestämmelsen själva får avgöra i vilka fall misstankarna är av sådan styrka att uppgift bör lämnas till andra myndigheter, samt att gällande reglering erbjuder myndigheterna relativt stora möjligheter att lämna ut uppgifter om misstänkt brottslighet när så anses befogat. Det betonas vidare i förarbetena att avsikten inte är att myndigheterna skall vara passiva när det uppkommer misstankar om brott utan att det är önskvärt att myndigheterna utnyttjar de möjligheter att lämna ut uppgifter om brott som bestämmelsen innebär, samt att en myndighet, när den har rätt att utlämna en uppgift, också skall lämna ut uppgiften om den begärs av en annan myndighet. I praktiken innebär den nämnda bestämmelsen att det, beträffande brott för vilket fängelse är föreskrivet och påföljden kan förväntas bli en annan än böter, normalt inte föreligger några egentliga problem när en brottsbekämpande myndighet i en förundersökning eller förenklad brottsutredning begär ut uppgifter från en annan brottsbekämpande myndighet. Detta gäller oavsett om den uppgift som begärs utlämnad förekommer i den utlämnande myndighetens verksamhet med förundersökning, underrättelseverksamhet eller brottsbekämpning i övrigt. Sekretess och informationsutbyte i På motsvarande sätt som för förundersökningar gäller sekretess till skydd underrättelseverksamhet enligt 5 kap. 1 § andra stycket Denna underrättelsesekretess är emellertid strängare än underrättelseverksamhet gäller nämligen ett omvänt skaderekvisit, som innebär att en uppgift i underrättelseverksamhet är sekretessbelagd, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Till skydd för enskildas intressen finns det sekretessbestämmelser i 9 kap. 17 § sekretesslagen. Enligt första stycket punkten 1 gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Enligt punkten 4 i samma stycke gäller sekretess för motsvarande uppgifter även i åklagarmyndighets, polismyndighets, , , samt verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. I båda fallen gäller sekretessen om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Sekretessen enligt punkten 4 är tillämplig i underrättelseverksamhet. Motsvarande sekretess gäller dessutom enligt 9 kap. 17 § första stycket 6, 8 och 10 för uppgifter i register m.m., bl.a. underrättelseregister, som förs av , eller med stöd av de för myndigheterna gällande registerlagarna. Uppgifter som behandlas automatiserat i såväl underrättelseregister som i särskilda undersökningar omfattas alltså av sekretess enligt 9 kap. 17 §. För att den sekretessbrytande bestämmelsen i 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen skall vara tillämplig skall, som tidigare nämnts, det brott misstanken avser vara begånget. Detta innebär att nämnda bestämmelse inte är tillämplig ifråga om underrättelseverksamhet, eftersom sådan verksamhet avser arbete med att förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, dvs. när man inte direkt kan peka ut eller misstänka ett konkret brott. Följden av detta är att sekretessbelagda uppgifter som en myndighet hanterar i sin brottsbekämpande verksamhet vare sig det gäller förundersökningar eller underrättelseverksamhet får lämnas ut till en annan brottsbekämpande myndighets underrättelseverksamhet på begäran endast om det finns sekretessbrytande bestämmelser i särskild lagstiftning eller efter en intresseavvägning enligt generalklausulen i 14 kap. 3 §. Det innebär att det av sekretesskäl finns större hinder för de brottsbekämpande myndigheterna att utväxla uppgifter med varandra i underrättelseverksamhet än i verksamhet med brottsutredningar. 10.6Direktåtkomst för andra myndigheter får i sin brottsbekämpande verksamhet ha direktåtkomst till de uppgifter i tullbrottsdatabasen som behandlar för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet samt för att utreda eller beivra brott. Direktåtkomst skall förbehållas de personer som behöver uppgifterna i sitt brottsbekämpande arbete. föreskrifter om i vilken utsträckning direktåtkomst får förekomma. Utredningens förslag överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. JO, JK, , och , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser att förslaget skulle underlätta arbetet för de brottsbekämpande myndigheterna men påpekar att det finns risk för att ett alltför generöst informationsutbyte på lång sikt kan minska effektiviteten då risken för läckor kan öka och leda till att registrens integritet ifrågasätts. Även framhåller de kvalitets- och säkerhetsaspekter som följer av denna handläggningsteknik. Datainspektionen anser att utredningen inte tillräckligt analyserat konsekvenserna av de ökade möjligheterna till direktåtkomst ur integritetssynpunkt. och delar utredningens uppfattning att en övergripande och samlad översyn bör göras av informationsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna, såväl ifråga om sekretessbestämmelser som regler om direktåtkomst m.m. Även har givit uttryck för denna uppfattning. Skälen för regeringens förslag: Vikten av ett utökat samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna har påtalats. Det är inte möjligt att på ett effektivt sätt bekämpa grov narkotikabrottslighet och annan organiserad brottslighet utan ett långtgående samarbete mellan de myndigheter som har polisiära befogenheter och arbetsuppgifter. Ett viktigt medel i samarbetet är utbyte av information, i såväl brottsutredningar som underrättelseverksamhet. För att kunna uppnå en hög effektivitet i informationsutbytet anser regeringen att det är nödvändigt att kunna utnyttja tillgängliga tekniska hjälpmedel.