prop · GS03140 · 2005-03-31 00:00:00 — De handlingar som offentliga företag inom tillverkningsindustrin skall ge in är enligt direktivet, i första hand, årsredovisningen. En årsredovis- ning enligt svensk terminologi inkluderar även företagets förvaltnings- berättelse, vilken får anses motsvara vad som i direktivet avses med Det behövs alltså ingen särskild regel om att Prop. 2004/05:140 verksamhetsberättelsen skall inkluderas. Med anledning av att information skall lämnas om relationer mellan företaget och andra företag i samma företagsgrupp bör även de koncern- redovisningar som det offentliga tillverkningsföretaget omfattas av ges in. Det bör inte bara gälla om tillverkningsföretaget upprättar en koncern- redovisning såsom moderföretag. Det bör också gälla om företaget ingår i ett annat företags koncernredovisning såsom dotterföretag. I före- kommande fall bör alltså flera koncernredovisningar ges in. Ett offentligt tillverkningsföretag kan omfattas av ekonomiska gruppsamman- ställningar som inte utgör en koncernredovisning i formell mening (jfr t.ex. 8 kap. lagen om redovisning som anger att en samman- ställd redovisning skall upprättas för en företagsgrupp). Författnings- texten bör anpassas för att också täcka sådana fall. Direktivet anger att meddelanden om bolagsstämma skall ges in. Även om det inte uttryckligen följer av direktivet bör också revisionsberättelser och protokollet från stämman eller motsvarande stadfästelsesammanträde bifogas. Detta bör framgå av bestämmelserna. Enligt direktivet skall viss kompletterande information lämnas om inte informationen redan framgår av årsredovisningen. En motsvarande bestämmelse bör tas in i den nya lagstiftningen. I direktivet (artikel 5a. 4) sägs att informationen skall lämnas till kommissionen allra senast efter det att företagets räkenskapsår gått till ända. En bestämmelse bör därför finnas om att handlingarna skall ges så snart det kan ske och senast efter det att företagets räkenskapsår avslutades. En rapporteringsplikt enligt artikel 5a skall, som berörts ovan, även gälla för vissa holdingföretag. torde i detta sammanhang få förstås företag som huvudsakligen inte bedriver någon annan verksamhet än att förvalta aktier eller motsvarande i andra företag. Direktivets bestämmelser i denna del är inte helt lättillgängliga och öppnar för olika tolkningar. Det får, enligt regeringens bedömning, antas att bestämmelserna kommit till för att det inte skall vara möjligt att kringgå beloppsgränsen genom organisatoriska konstruktioner. Med detta som utgångspunkt finner regeringen att bestämmelserna bör tolkas så att rapporteringsplikt inträder för ett holdingföretag om det har dotterföretag som är offentliga tillverknings- företag enligt direktivets definition av sådana företag och dessa dotter- företag tillsammans har en omsättning som överstiger . Lagbestämmelser om årlig rapportering bör införas även för sådana holdingföretag. De holdingföretag som berörs bör sända in samma handlingar som ovan föreslagits för ett offentligt företag inom tillverkningsindustrin. Regeringens förslag: Information som skall framgå av den öppna redo- visningen respektive den separata redovisningen skall bevaras på samma sätt och () som räkenskapsinformation enligt ordinarie redovisningsförfattningar. Informationen skall efter beslut i enskilda fall få förstöras tidigast . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag utom såvitt avser tiden för bevarande av informationen, vilken utredningen föreslog vara . Utredningen föreslog inte heller några bestämmel- ser om förstörande av information efter beslut i enskilda fall. Remissinstanserna: Föreningen förordar, för att undvika onödigt arbete och praktiska problem, att det nu gällande kravet på att bevara räkenskapshandlingar skall omfatta också redovis- ningar enligt transparensdirektivet. Med en sådan ordning anser före- ningen att alla osäkerhetsmoment elimineras som den administrativa omgången reduceras. Skälen för regeringens förlag: Enligt artikel 5.1 och artikel 5.2 skall informationen om finansiella förbindelser respektive informationen om den finansiella och organisatoriska strukturen i företag som är skyldiga att upprätta separata redovisningar hållas tillgängliga för kommissionen under . Bestämmelser om bevarande av ekonomisk information finns redan i tillämpliga redovisningsförfattningar för myndigheter, kommuner, lands- ting och juridiska personer. Skyldigheten gäller bl.a. för verifikationer, grund- och huvudbokföring, årsredovisning samt avtal och andra hand- lingar av särskild betydelse för att belysa verksamhetens förhållanden. Räkenskapsinformation skall i regel bevaras . Verifikationer och annan räkenskapsinformation som hör till ett före- tags ordinarie redovisning torde i stor utsträckning komma att innehålla uppgifter som ligger till grund även för en öppen redovisning och en separat redovisning. Särskilda specifikationer, sammanställningar eller information av betydelse för en öppen eller separat redovisning kan dock komma att behöva upprättas vid sidan av företagets ordinarie bokföring. I vart fall är det mycket osäkert om allt material av betydelse för de särskilda redovisningarna skulle komma att klassas som räkenskaps- information. För att direktivet skall kunna anses vara genomfört på rätt sätt är det också viktigt att tydliga bestämmelser motsvarande direktivets artikel 5 finns i en författning. På grund av detta bör särskilda bestämmelser införas om bevarande av den information som skall framgå av en öppen eller separat redovisning och räkenskapsmaterial av betydelse för dessa redovisningar. Bestämmelserna bör till sitt innehåll motsvara vad som gäller för räkenskapsinformation enligt de ordinarie redovisningsförfattningar som gäller för företaget. Vad gäller frågan hur informationen skall bevaras finner Prop. 2004/05:140 regeringen, av de skäl Föreningen anfört, att även information av nu aktuellt slag i regel bör bevaras . En följd av att berörda företags räkenskapsinformation till stor del kommer att utgöra underlag för de särskilda redovisningarna är att bestämmelserna i 2 kap. 13 § lagen (1997:614) om redovis- ning och 7 kap. 7 § bokföringslagen (1999:1078) måste uppmärksammas. Dessa bestämmelser föreskriver att (och i vissa fall ) om det finns särskilda skäl för visst fall får tillåta att räkenskapsinformation förstörs före utgången av den tid som enligt nämnda lagar gäller för bevarande av informationen. Eftersom en sådan ordning får anses oförenlig med direktivets krav på bevarande måste möjligheterna till förtida förstörande enligt sagda bestäm- melser inskränkas. Frågan om i vilken lag eller annan författning bestämmelserna om bevarande etc. bör tas in behandlas i avsnitt 5.7.2. Regeringens förslag: Företagets revisor skall granska huruvida en öppen redovisning och en separat redovisning har fullgjorts på före- skrivet sätt. Granskningen skall dokumenteras i ett särskilt intyg. Intyget skall lämnas till stämman och ledningen eller motsvarande organ på samma sätt som revisionsberättelsen. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att även en annan oberoende sakkunnig än företagets revisor skall kunna genomföra granskningen. I övrigt överensstämmer utredningens förslag med regeringens förslag. Remissinstanserna: Statskontoret anser att företag som skall upprätta en separat eller öppen redovisning skall vara skyldiga att redovisa detta i årsredovisningen eller motsvarande så att informationen blir offentlig och lättillgänglig. Motsvarande synpunkter lämnas av som anför att lagbestämmelser bör införas om att det i den offentliga aktörens eller företagets årsredovisning skall anges att redovisning görs enligt kraven i direktiven samt om att den öppna redovisningen och separata redovisningen av konkurrensutsatt verksamhet medtas i årsredo- visningen. En komplettering med nämnda bestämmelser skulle, enligt verket, öka genomlysningen av kostnader, intäkter och lönsamhet för offentlig verksamhet som bedrivs på konkurrensmarknader. Även uttalar att den öppna respektive separata redovis- ningen bör göras tillgänglig för allmänheten. Samfundet anför två huvud- sakliga motiv för detta; dels torde allmänhetens intresse av insyn i offentliga verksamheter och offentligt finansierade verksamheter tillgo- doses, dels torde ett offentliggörande av informationen underlätta tillsynen genom att även andra aktörer ges insyn och därmed möjlighet att upptäcka om viss verksamhet subventioneras med offentliga medel. Även i län anser att redovisningshandlingarna bör vara offentliga och finnas med i årsredovisningen. Ekonomistyrnings- verket (ESV) anför att annan oberoende sakkunnig bör ersättas av en fastställd kompetensnivå, t.ex. annan auktoriserad revisor, detta för att garantera kvalitén på granskningen. Enligt och Landstingsförbunden finns det inget behov av särskild granskning eller ett särskilt intyg som visar att det offentliga företaget fullföljt lagens krav. Den ordning som finns med revision och ett redovisningsråd är, enligt förbunden, fullt tillräcklig. Om ett system med särskild gransk- ning införs bör det, anför förbunden vidare, klargöras vem som skall utse en annan oberoende sakkunnig. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 1.1 och 1.2 skall medlemsstaterna se till att kraven på en öppen redovisning och en separat redovisning fullgörs. Medlemsstaterna skall också se till att varje företag som skall ha en separat redovisning gör en internredovisning för var och en av verksamheterna, korrekt fördelar alla kostnader och intäkter på grundval av konsekvent tillämpade och sakligt motiverade redovisnings- principer samt klart anger vilka principer för kostnadsredovisning som tillämpas (artikel 3a.1). Som ett led i att uppfylla nämnda artiklar är det lämpligt att både den öppna redovisningen och den särskilda redovisningen blir föremål för en mera löpande granskning. En sådan granskning bör kunna utföras av den som granskar den ordinarie redovisningen för t.ex. den statliga myndighet, kommun, landsting eller juridiska person där affärsverksam- heten bedrivs. Ett krav på revisorsgranskning förekommer även i gällande regler om separat redovisning (se vidare avsnitt 4.3). Utgångspunkten bör vara att en öppen redovisning och en separat redovisning granskas av den eller de som granskar företagets ordinarie redovisning. Det bidrar till att revisionen i dessa delar kan bli effektivare och att revisionen blir billigare jämfört med om utomstående granskare alltid skulle behöva anlitas. De kompetenskrav som gäller för den revisor som granskar t.ex. en statlig myndighet eller ett bolags verksamhet bör även kunna godtas i detta sammanhang. Utredningen har anfört att det i vissa fall kan vara så att granskningen av informationen i en öppen redovisning respektive en separat redovis- ning framstår som främmande med hänsyn till de uppgifter som före- tagets ordinarie revisor utför. Det gäller, enligt utredningen, inte minst inom kommuner och landsting som har ett system med förtroende- revisorer. Utredningen har därför föreslagit att granskningen också skall kunna genomföras av någon annan än den eller de som granskar före- tagets ordinarie redovisning, förutsatt att vederbörande är oberoende och har den erfarenhet och insikt som krävs för att göra granskningar av företagets räkenskaper. Enligt regeringens mening kan det, med hänsyn inte minst till den vitt skilda krets av företag som träffas av reglerna om separat och öppen redovisning, ifrågasättas om detta är en tillräcklig precisering av de kvalifikationer en sådan oberoende sakkunnig behöver besitta. därför nära till hands att, som ESV föreslagit, i stället föreskriva en fast- ställd kompetensnivå. Ett sätt att åstadkomma detta skulle kunna vara att uppställa krav på att den eller de som istället för företagets ordinarie revisor skall genomföra granskningen skall ha samma kompetens som denne. En sådan ordning skulle dock vara svårförenlig med det system med förtroendevalda revisorer och lekmannarevisorer som finns för verksam- het som bedrivs inom och av kommuner och landsting. Vidare torde gränsdragningsproblem uppstå med avseende på vem som ansvarar för vad beträffande revisionen av företaget, särskilt i de fall när en öppen redovisning till större eller mindre del utgörs av eller bygger på företagets ordinarie redovisning. Enligt regeringens mening är det på grund av det anförda mest ända- målsenligt med ett system som innebär att det är företagets ordinarie revisor eller revisorer som skall granska de redovisningar som föranleds av transparensdirektivet. Någon särskild möjlighet att överlåta gransk- ningen på annan införs alltså inte. Medlemsländerna skall visserligen se till att viss information sparas (jfr artikel 5.1 och 5.2). Det kan dock inte anses nödvän- digt att revisionen även omfattar själva bevarandet av informationen. Att sådant material sparas bör i stället omhändertas genom regler om bevarandeplikt. På samma sätt som för den ordinarie redovisningen bör föreskrivas att granskningen skall dokumenteras. Den öppna och separata redovisningen berör dock en mer begränsad krets av intressenter. Det kan därför inte anses nödvändigt att dokumentationen tas in i revisions- berättelsen. Den bör i stället tas in i ett särskilt intyg. Några remissinstanser har på anförda skäl föreslagit att den öppna och separata redovisningen skall tas in i företagets årsredovisning eller motsvarande så att informationen blir offentlig. Regeringen noterar härvidlag att transparensdirektivet tar till utgångspunkt att redovis- ningarna bör vara sekretessbelagda eftersom de berörda företagen är verksamma på konkurrensmarknader. En ökad transparens kan leda till ett ökat konkurrenstryck. Beroende bl.a. på vilken information det är fråga om kan emellertid även det motsatta vara fallet. Det saknas bered- ningsunderlag för att bedöma vad det skulle innebära för berörda företags konkurrenssituation om informationen i en öppen eller separat redovis- ning togs in i årsredovisningen. Vidare är det så att denna fråga har tydliga beröringspunkter med de förslag som Offentlighets- och sek- retesskommittén (OSEK) lämnat i sitt slutbetänkande Insyn och sekretess i statliga företag i internationellt samarbete (SOU 2004:75). Den fortsatta beredningen av de förslagen bör inte föregripas. På grund av det anförda bör det inte nu införas regler av det slag som sagda remiss- instanser efterfrågar. För att ligga till grund för åtgärdande av eventuella brister så bör revisionsintyget lämnas till bolagsstämman och verkställande direktören. Eftersom redovisningarna enligt transparensdirektivet berör också enheter där bolagsstämma och verkställande direktör inte förekommer bör bestämmelserna anpassas så att intyget i sådana fall i stället lämnas till motsvarande organ. En statlig myndighet bör också få rätt att i enskilda fall infordra intyget för kontroll av att de nya redovisnings- kraven uppfylls (se vidare avsnitt 5.6.2). Regeringens förslag: En statlig myndighet skall ha tillsyn över företagens efterlevnad av de nya redovisnings-, revisions- och rapporteringskraven som införs i lag eller i föreskrifter till lagen. För att myndigheten skall kunna överlämna den information som kommissionen har rätt till enligt transparensdirektivet och för att se till att företag följer lagens bestämmelser, får vitesålägganden användas. Regeringen får meddela föreskrifter om att information från en öppen redovisning eller separat redovisning eller revisionsintyget från gransk- ningen av dessa redovisningar mera regelbundet skall sändas in till en eller flera myndigheter. Utredningens förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som lämnat kommentarer i denna del tillstyrker eller har ingen erinran mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag I transparensdirektivet finns många bestämmelser som inskärper medlemsstaternas ansvar för att redovisningskraven enligt direktivet efterlevs. Som nämnts i föregående avsnitt skall medlemsstaterna se till att kraven på en öppen redovisning och en separat redovisning fullgörs (artikel 1.1 och artikel 1.2), att varje företag som skall ha en separat redovisning gör en internredovisning för var och en av verksamheterna, korrekt fördelar alla kostnader och intäkter på grundval av konsekvent tillämpade och sakligt motiverade redovisningsprinciper samt klart anger vilka principer för kostnadsredovisning som tillämpas (artikel 3a.1), samt att information från en öppen redovisning och en separat redovisning sparas (artikel 5.1 och 5.2). Om kommissionen finner det nödvändigt skall medlemsstaterna på kommissionens begäran överlämna information från sådana redovisningar tillsammans med övrig nödvändig information, särskilt angående ändamålen med verksamheten (artikel 5.3). Medlemsstaterna skall dessutom lämna information om offentliga företag inom tillverkningsindustrin samt förse kommissionen med alla ytterligare uppgifter som är nödvändiga för att kunna göra en inträngande utvärdering av den information som lämnas (artikel 5a). För att medlemsländerna skall kunna uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet räcker det inte att enbart införa regler om revision. En myndig- het måste kunna ingripa om bestämmelserna inte efterlevs och förmå företaget att följa bestämmelserna. För att tillsynen skall kunna bedrivas effektivt måste myndigheten också ha rätt att ta in handlingar och begära upplysningar. Det behövs för att myndigheten skall kunna kontrollera dels om förutsättningarna för redovisningsskyldigheten är uppfyllda, dels om redovisningarna upprättats på ett godtagbart sätt. En myndighet måste också ha rätt att begära in och överlämna de redovisningar som kommissionen har rätt till enligt direktivet. Även annan information som kommissionen behöver för att utvärdera dessa redovisningar skall kunna inhämtas och överlämnas. Sanktioner avseende redovisnings-, revisions- och rapporteringskraven För att garantera att tillsynsmyndigheten kan utföra de skyldigheter som direktivet ålägger medlemsstaterna bör det finnas tillräckliga sanktioner. Att bestämmelserna är mycket allmänt hållna talar emot en generell straffrättslig sanktion. I stället bör som huvudregel ett sanktionssystem med vite finnas. Detta torde tillgodose avsett syfte eftersom myndigheten genom ett vitesåläggande kan förmå ett företag att fullgöra redovisnings- skyldigheterna för framtiden och att sända in de handlingar eller lämna de upplysningar som myndigheten begär. För att myndigheten skall kunna uppfylla direktivets krav vad avser att lämna information till kommissionen är det således, enligt regeringens bedömning, tillräckligt med en möjlighet till vitesålägganden. Frågan är då om det, för att ytterligare effektivisera tillämpningen av konkurrens- och statsstödsreglerna, finns anledning att införa mer långt- gående befogenheter för den myndighet som skall svara för tillsynen. Av betydelse i det sammanhanget är de bestämmelser som finns vid sidan av transparensdirektivet. Till att börja med finns i 5 a § lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler en bestämmelse som ger kommissionen rätt att få handräckning av kronofogdemyndigheten för att genomföra ett kontrollbesök (enligt rådets förordning [EG] nr 659/1999 av om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i fördraget) hos företag i syfte att utreda om fördragets statsstödsregler har överträtts i vissa avseenden. I de fall ett sådant kontrollbesök genomförs hos ett företag som omfattas av transparensdirektivet kan kommissionen genom kontrollbesöket ta del av en öppen eller separat redovisning liksom av annan kompletterande ekonomisk information. När det gäller ifrågasatta överträdelser av förbuden mot konkurrens- begränsande samarbete mellan företag och mot missbruk av företags dominerande ställning på marknaden (artiklarna 81 och 82 i EG- fördraget) finns långtgående befogenheter både för och kommissionen att utfärda ålägganden och genomföra inspektioner för att utröna om förbuden överträtts. Bestämmelser om detta finns i konkurrenslagen (1993:20), KL, och i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget. I KL finns vidare bestämmelser som tar sikte på befogenheter vid utredningar av ifrågasatta överträdelser av den lagens motsvarande förbudsbestämmelser. I den Prop. 2004/05:140 mån åtgärder av nu behandlat slag riktar sig mot företag som omfattas av transparensdirektivet bör de kunna avse öppna eller separata redovis- ningar förutsatt att den informationen är av betydelse för att styrka en överträdelse av artikel 81 eller 82 respektive 6 eller 19 § KL. Mot denna bakgrund kan det inte anses nödvändigt att införa några nya bestämmelser som ger möjligheter för tillsynsmyndigheten att använda mer långtgående undersökningsbefogenheter, såsom undersökningar eller handräckning. Enligt regeringens mening är det alltså tillräckligt att myndigheten för sin tillsyn får använda ålägganden som kan förenas med vite. Årlig tillsynsrapportering av information från de särskilda redovisningarna och revisionsintyget Det kan övervägas om inte lagregler borde införas om att information från redovisningarna samt intyget från revisionen mera löpande borde sändas in till den myndighet som skall svara för tillsynen av hur de nya bestämmelserna efterlevs. Ett sådant system skulle ge myndigheten en möjlighet att följa hur praxis kommer att utvecklas och skulle kunna ligga till grund för bedömningar av i vilka fall enskilda tillsynsinsatser krävs. Ett sådant rapporteringssystem är inte nödvändigt enligt direktivet och bör i vart fall inledningsvis kunna undvaras. För att ge möjligheter till en sådan rapportering om behov uppkommer bör föreskrifter kunna meddelas om en årlig rapportering av de särskilda redovisningarna och intyg från revisionen. 5.7.1Vilken myndighet skall fullgöra de nya myndighets- uppgifterna? Regeringens förslag: skall ha tillsyn över företagens efterlevnad av de lagbestämmelser och myndighetsföreskrifter som införs med anledning av transparensdirektivet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot att skall fullgöra de nya myndighetsuppgifterna. Skälen för regeringens förslag De förslag som lämnats ovan innebär att regeringen eller en annan statlig myndighet skall fullgöra vissa uppgifter. ingripa med sanktioner för att se till att reglerna efterlevs om miss- förhållanden uppdagas. Varken direktivet eller förslaget innebär dock någon skyldighet för tillsynsmyndigheten att löpande ta in eller granska företagens redovisningar. Lagförslaget ger dock en möjlighet att meddela föreskrifter om rapportering av information. Om behov uppkommer skall föreskrifter också kunna meddelas om de nya redovisningarnas utform- ning och innehåll. En förvaltningsmyndighet skall också svara för den årliga rapporteringen till kommissionen som avser information om offentliga tillverkningsföretag och holdingföretag. På kommissionens begäran skall myndigheten även hjälpa kommissionen att få fram den ekonomiska information som kommissionen begär och behöver för att tillämpa . För att säkerställa neutralitet i tillämpningen av reglerna om separat redovisning för offentliga och privata företag är det lämpligt att som huvudregel en enda myndighet har den tillsyn över lagbestämmelsernas efterlevnad som transparensdirektivet förutsätter. I gällande lagar om tillsyn av separata redovisningar föreskrivs att en myndighet skall ha tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna, t.ex. Radio- och och . Tillsynen skall också omfatta de före- skrifter som har meddelas med stöd av lagarna (se avsnitt 4.3). En motsvarande norm för tillsynen får anses lämplig att införa även i detta sammanhang.