prop · GS03173 · 2005-07-07 00:00:00 — Regeringen kommer att verka för att arbetet med den maritima politiken tar sin utgångspunkt i den kommande strategin och att denna blir grundvalen för miljödimensionen i EU:s framtida maritima politik. Mot bakgrund av EU:s omfattande arbete med frågor med anknytning till havsmiljön och den kommande strategin och den maritima politiken, framstår det som angeläget att EU:s samlade närvaro i det internationella havsmiljöarbetet på FN-nivå och inom andra internationella fora blir tydligare och mer strategisk till sin inriktning. Det gäller inte minst havsmiljöarbetet inom ramen för konventionen om biologisk mångfald, inklusive fiskefrågornas behandling i detta arbete. har EU engagerat sig allt mer i internationella sjöfartsfrågor och har i flera fall tagit egna initiativ när globala överenskommelser inte har varit tillräckliga. EU-ländernas gemensamma agerande kan driva på framtagandet av internationella regler inom den internationella sjöfartsorganisationen (, IMO). Regeringen ser positivt på detta och menar att EU- ländernas pådrivande roll i IMO, liksom i andra internationella fora, ytterligare bör tas tillvara och främjas. När det gäller sjöfartsfrågor bör man dock ta i beaktande de konsekvenser som regionala särkrav kan få i konkurrenshänseende och risken att fartyg flaggas ut till länder som har lägre miljö- och säkerhetskrav, varvid inga miljöförbättringar uppnås. I avsnitten 9 och 10 redovisar regeringen mer specifika strategier för det fortsatta EU-samarbetet. Strategi för fortsatta agerande i det internationella samarbetet i är pådrivande i det regionala havsmiljöarbetet inom HELCOM och OSPAR. Detta är viktigt för att kunna driva frågor centrala för Östersjö- och Nordsjöregionerna, men också som verktyg för att genomföra EU:s strategi. Regeringen fäster stor vikt vid att kommissionernas arbete fokuseras på mervärden i förhållande till arbete som pågår i EU eller internationella organisationer. Med kunskap om miljötillståndet i och Nordostatlanten som grund bör HELCOM respektive OSPAR vara pådrivande för att lämpliga åtgärder vidtas i det forum där störst genomslag kan fås. Ofta handlar det om att i första hand få till stånd åtgärder inom EU. är det väsentligt att relevanta åtgärder vid behov genomförs inom ramen för konventionerna, när de regionala havsområdenas specifika behov av skydd inte kan säkras genom beslut i andra fora. till sjöss är ett exempel på ett betydelsefullt och framgångsrikt samarbetsområde inom HELCOM. Ett regelbundet samarbete mellan de regionala miljökonventionerna och de regionala fiskeorganisationerna om utvecklingen och tillämpningen av ekosystemansatsen i havsmiljön bör inledas och Det är angeläget att miljöorganisationernas aktiva deltagande i detta samarbete stimuleras. Gemensamma miljö- och fiskeministermöten kan vara viktiga för ett utvecklat samarbete. Samarbetet i HELCOM har ytterligare en viktig dimension, nämligen att upprätthålla en aktiv dialog med om miljöfrågor i . Samarbete med sker också i andra regionala fora som och för 21. I såväl OSPAR som HELCOM bör enligt regeringens bedömning arbetet med att bevara den biologiska mångfalden i den miljön intensifieras, t.ex. genom att även fortsättningsvis aktivt utnyttja de instrument som finns för att skapa skyddade områden. bör ta internationella initiativ till en samlad finansiering av åtgärder för en bättre förvaltning kring med inriktning på lokala lösningar, rådgivning om småskaliga lösningar för att minska utsläpp och åtgärder för att öka miljömedvetenheten. bör därför inom de finansieringsinstitutioner där har en plats verka för att medel avsätts för insatser för miljö. De regionala finansieringsinstitutionerna For Reconstruction and Development () och Nordiska Investeringsbanken (NIB) satsar på miljöfrågor och bidrar också till arbetet inom för den Nordliga Dimensionens miljöpartnerskap. De nya medlemsländerna i EU får genom strukturfonder och sammanhållningsfonden inom EU ekonomiskt stöd som i hög utsträckning används för vattenreningsverk. På förslag från de nya medlemsländerna kommer ytterligare att fördelas för bl.a. miljöprojekt från ett program med i huvudsak norska medel. Den globala miljöfonden (GEF) ger genom stöd till , , , och . Avsikten är att med en total budget på stödja lokala högprioriterade komplementära integrerade aktiviteter för land, kust och öppet hav. Även det nordiska miljöfinansieringsbolaget stöder projekt som minskar miljöbelastningen på . Det bilaterala ekonomiska stödet via Sida används också för att förbättra miljö. Exempel på detta är stöd till reningsverken i , och . bidrar med erfarenhetsutbyte om förvaltning av gränsöverskridande vatten och med kapacitetsuppbyggnad. Inom har en reviderad miljöhandlingsplan för perioden 20052008 beslutats. Ett av de fyra prioriterade områdena i planen är havet, med bl.a. en förstärkt ekosystemansats till havsmiljöförvaltningen som överordnat mål. Det nordiska arbetet skall vara ett komplement till arbetet inom EU, HELCOM, OSPAR och Östersjöstaternas råd. Regeringen kommer att stå värd för ett ministermöte om sjöfartens miljöpåverkan och fiskets miljökonsekvenser , till vilket Nordsjöländerna kommer att bjudas in. Målet är att anta en åtgärdsplan för att bl.a. minska fartygens utsläpp av luftföroreningar och att minska riskerna med giftiga båtbottenfärger och spridning av främmande arter med barlastvatten. Andra frågor på dagordningen är ekonomiska styrmedel och insatser för att stimulera mer miljömässiga sjötransporter under begreppet Clean Ship. miljökonsekvenser kommer frågor som ökad användning av selektiva redskap och olika former av mer miljömässiga fångstmetoder att behandlas, liksom frågan om reservat. Vid konferensen kommer att verka för hållbart fiske genom bl.a. miljökonsekvensbeskrivningar för fisket, att fiskeansträngningen begränsas, att verka för nationella förbud mot highgrading, d.v.s. utkast av fisk som är tillåten att landas samt ett förbättrat skydd av den europeiska ålen. Genom det omfattande regionala och lokala samarbetet kring finns goda förutsättningar att få ekosystemansatsen väl förankrad vid konferensen. Strategi för fortsatta agerande i det globala samarbetet har varit en betydande aktör i det globala internationella utvecklingssamarbetet. Arbetet i konventionen om biologisk mångfald innefattar även havsmiljön. bör aktivt verka för att konventionens Jakartaprogram för bevarande och hållbart nyttjande av havets biologiska mångfald, inklusive dess fiskebestämmelser, fullt ut genomförs. De existerande regionala havsprogrammen och konventionerna i olika delar av världen behöver vidareutvecklas, t.ex. genom ökat samarbete mellan havsmiljö- och naturvårdsorganisationer och fiskeriorganisationer. Regionerna behöver vidare stöd för att genomföra globala avtal och konventioner. Det saknas inom detta område också en rationell samordning av de frågorna i FN-systemet som bör eftersträvas i enlighet med regeringens politik för en global utveckling. De frågorna behandlas i handlingsplanen från världstoppmötet i . Vid mötet stadfästes bl.a. att ekosystemansatsen skall vägleda det arbetet. Den svenska närvaron i utvecklingssamarbetet på det området inom både FN-systemet och EU är blygsamt i förhållande till den goda nationella resursbasen i och i förhållande till de bidrag som lämnar till det internationella utvecklingssamarbetet. Sida har utvecklat ett handlingsprogram för svenskt internationellt samarbete för hållbar utveckling i hav och kustområden, Det . Regeringen avser att i det internationella utvecklingssamarbetet och i enlighet med det initiativet, kraftfullt främja ekologiskt och ekonomiskt hållbar utveckling av hav och kustområden i utvecklingsländerna. Inom ramen för arbetar för att skapa ett moratorium mot trålning på oceaniska djupbottnar på internationellt vatten för att skydda den biologiska mångfalden. bör främja ett samarbete mellan konventionen om biologisk mångfald och den internationella havsbottenmyndigheten om bevarande och hållbart nyttjande av djupbottnarnas viktiga genetiska resurser. I syfte att förhindra en okontrollerad ökning av valjakten arbetar regeringen för tillskapandet av ett nytt regelverk för bevarande och hållbart nyttjande inom ramen för (). Inom IMO verkar för att främja kvalitetssjöfart och undanröja undermåliga sjötransporter. Detta är viktigt då efterlevnaden av existerande miljöregler är svag på många håll och måste skärpas. I avsnitten 9 och 10 redovisar regeringen mer specifika strategier för Skr. 2004/05:173 det fortsatta internationella samarbetet. Regeringens bedömning: har det övergripande ansvaret för havsmiljön. I syfte att effektivisera samordningen av det samlade havsmiljöarbetet bör en samordningsgrupp för havsmiljöfrågor inrättas, bestående av cheferna för de myndigheter som har havsmiljörelaterad verksamhet. Genom förbättrad samordning ökar möjligheterna att säkra en enhetlig förvaltning av havs- och kustområdena med utgångspunkt i ekosystemansatsen och försiktighetsprincipen. bör vara sammankallande i denna grupp. Ett havsmiljöråd med rådgivande status bör knytas till , i vilket representanter för olika berörda aktörer och intressenter bör ingå. bör i samråd med berörda myndigheter ges i uppdrag att utarbeta ett förslag till en samlad aktionsplan för den svenska havsmiljön som skall redovisas för regeringen . bör eventuella identifierade oklarheter i ansvarsfördelningen mellan myndigheterna redovisas. Behovet av att utveckla och förtydliga berörda myndigheters sektorsansvar såvitt gäller ansvaret för havsmiljön bör ses över. förslag: föreslår att bör få ett övergripande ansvar för havsmiljön. Förslaget överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Av de drygt 30 instanser som har kommenterat förslaget är uttalat positiva till att får ett övergripande ansvar för havsmiljön, däribland , , hydrologiska institut () och flera länsstyrelser. Flera instanser, bl.a. forskningscenter och , uttalar särskilt att fisk och fiske bör inkluderas i detta ansvar. Flera instanser instämmer i att det övergripande ansvaret måste förstärkas, men föreslår att ansvaret bör ligga någon annanstans. Alternativ som nämns är ett organ på departementsnivå, , , , de centra, ett fristående marint institut med utgångspunkt i de centra, en ny central sektorsövergripande myndighet eller att ansvaret inte bör hanteras av en myndighet, utan sektorsövergripande. Skälen för regeringens bedömning I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) konstaterar regeringen i avsnitt 3.2 att försämringen av miljötillståndet i vattenekosystemen är ett av de områden som är mest problematiskt att komma till rätta med och att ambitionsnivån måste höjas när det gäller insatserna för att förbättra situationen. Inför nästa fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen kommer Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning att ha hög Ansvaret för de verksamheter som påverkar havet direkt och indirekt är uppdelat på flera olika myndigheter, som var och en har olika inriktning och mål. Utgångspunkten är att varje myndighet och sektor inriktar sitt arbete mot sitt eget ansvarsområde. Målen för respektive verksamhetsområde är oftast tydligt angivna av riksdag och regering. Myndigheterna återrapporterar effekterna av den egna verksamheten utifrån dessa mål. Däremot är det ingen myndighet som har i uppdrag att se till de samlade effekterna på havsmiljön av det omfattande arbete som bedrivs i olika myndigheters regi. Havsmiljöarbetet kompliceras ytterligare av en bristande dialog och samordning mellan olika intressenter, forskare och myndigheter. har dragit slutsatsen att det krävs ett integrerat och tvärsektoriellt angreppssätt i havsmiljöarbetet, där alla aktörer aktivt deltar, och att det behövs ett organ som ansvarar för den övergripande analysen. Regeringen anser att dagens havsmiljöarbete kan stärkas och effektiviseras ytterligare genom en bättre samordning och styrning. svarar för samordningen av myndigheternas arbete med miljömålsfrågor. Rådet följer upp arbetet med att nå miljökvalitetsmålen och redovisar utvecklingen av detta arbete. Redovisningen görs huvudsakligen uppdelad på respektive miljökvalitetsmål. Någon särskild samlad uppföljning av de mål som är centrala för havsmiljön eller andra ekosystem görs dock inte. Eftersom flera miljökvalitetsmål har bäring på havsmiljön ger redovisning endast en övergripande bild av vilka ytterligare åtgärder som krävs totalt för att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård skall nås. I avsnitt 27.2 i propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) redovisar regeringen hur arbetet med åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen skall utvecklas på en övergripande nivå. Regeringen finner att det mot denna bakgrund behöver tas ett nytt förstärkt grepp om myndigheternas samlade havsmiljöarbete, inte minst inför arbetet med fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet. I den framtida förvaltningen kommer det att krävas att myndigheterna i betydligt högre grad än samarbetar för en gemensam problemlösning och uppföljning. kan myndigheterna dra lärdom av tidigare erfarenheter och samverka så att nödvändiga åtgärder kan vidtas. Centrala myndigheter som berörs är bl.a. , , , , hydrologiska institut (), geologiska undersökning (SGU), Försvarsmakten, , och . har det övergripande ansvaret för havsmiljön och är även miljömålsansvarig för miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning. I syfte att effektivisera samordningen mellan de myndigheter som har havsmiljörelaterad verksamhet och möjliggöra en åtgärdsinriktad satsning i arbetet med att lösa problemen i havsmiljön avser regeringen att inrätta en samordningsgrupp för havsmiljöfrågor. I gruppen bör cheferna för berörda myndigheter ingå med som sammankallande. Genom ökad samordning ökar också möjligheterna att säkra en enhetlig förvaltning av havs- och kustområdena med utgångspunkt i ekosystemansatsen och försiktighetsprincipen. Med denna samordningsgrupp skapas också förbättrade förutsättningar för ett integrerat och tvärsektoriellt angreppssätt i arbetet med att förbättra havsmiljön. Genom att berörda myndigheter samordnat deltar i problemanalysen skapas en plattform för att utarbeta gemensamma sektorsövergripande åtaganden som bygger på en avvägning mellan olika sektorer. Samordningsgruppen bör också lyfta behovet av kraftfulla åtgärder både förebyggande och akuta till regeringen när så krävs. Regeringen avser också att inrätta ett råd för havsmiljöfrågor knutet till . Rådet bör ha en rådgivande roll i arbetet med att kontinuerligt utveckla och arbeta vidare med åtgärder inom ramen för havsmiljöstrategin. Särskilt fokus bör ligga på regional och lokal förankring och att skapa en bred samverkan mellan olika aktörer på olika nivåer i samhället. Rådet bör därför bestå av representanter för olika aktörer och intressenter, bl.a. myndigheter, kommuner, forskarsamhället, näringslivet och intresseorganisationer. Regeringen vill dock betona att arbetet med miljömålsfrågor skall ligga kvar hos . Regeringen avser att ge i uppdrag att i samråd med övriga berörda myndigheter utarbeta ett förslag till en första samlad aktionsplan för havsmiljön som skall redovisas för regeringen . Aktionsplanen bör innehålla konsekvensbedömda förslag på prioriterade åtgärder som riktar sig till olika aktörer, inklusive konkreta anvisningar om hur och när åtgärderna bör genomföras. Planen bör sedan löpande följas upp och revideras. I samband med redovisningen bör även lyftas eventuella oklarheter i ansvarsfördelningen mellan myndigheterna, som kan påverka möjligheten att bedriva ett aktivt och samlat åtgärdsarbete för havsmiljön, som framkommer under arbetets gång. Regeringen avser att vid behov göra en översyn som syftar till att ytterligare klargöra ansvarsfördelningen. En viktig uppgift för i rollen som övergripande ansvarig för havsmiljön är att regelbundet genomföra en miljömålsövergripande och tvärsektoriell analys av tillstånd och trender i havsmiljön, både med avseende på miljökvalitetsmålen och havets miljötillstånd i stort, som bidrar till att ge en helhetssyn vid bevarande och nyttjande av havet. En sådan analys bör bygga på underlag från bl.a. , sektorsmyndigheterna, miljöövervakning och forskning. Ett annat viktigt underlag är det kunskaps- och planeringsunderlag för havet som regeringen beskriver i avsnitt 8.1. Med utgångspunkt från en sådan analys bör i samverkan med övriga berörda myndigheter tydliggöra eventuella målkonflikter mellan olika samhällsintressen och ge förslag till adekvata avvägningar mellan dessa, samt slå larm när en situation har uppstått eller kan antas uppstå som kräver att särskilda åtgärder vidtas. I syfte att säkra ett genomslag för ekosystemansatsen avser regeringen att ge i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utarbeta förslag till riktlinjer för hur ekosystemansatsen bör tillämpas (se avsnitt 4). Verksamheter av central vikt för i sin roll som övergripande ansvarig för havsmiljön är bl.a. miljöövervakning och forskning. har det nationella samordningsansvaret för miljöövervakning. Resurserna för att utföra havsmiljöforskning finns vid universitet, högskolor på de tre forskningscentra och Skr. 2004/05:173 resurser för undersökningsverksamhet finns vid , och Möjligheten att samordna de verksamheter som finns hos olika myndigheter och organisationer som är mest centrala för havsmiljön bör ses över. bör även fortsättningsvis ha en stark roll som expertmyndighet för havsmiljöfrågor i deltagande i EU-arbetet och i det internationella arbetet (se avsnitt 5). Vidare bör verkets arbete stärkas vad gäller den biologiska mångfalden i havsmiljön, vilket även inkluderar fisk. Strategi för tydligare sektorsansvar för havsmiljön Sektorsansvaret för miljön och det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet är centrala för svensk miljöpolitik och en förutsättning för att miljöhänsyn skall vägas in i alla beslut inom de olika sektorerna och är även centralt i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. Trots de fördelar som båda formerna av sektorsansvar generellt har fört med sig har detta dock inte medfört påtagliga förbättringar för havsmiljön. Sektorsmyndigheternas ansvar behöver därför vidareutvecklas och förtydligas såvitt gäller berörda sektorers påverkan på havsmiljön. I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) aviserar regeringen avsikten att tillkalla en särskild utredare med uppgift att följa upp och utvärdera hur sektorsansvaret och integreringen av miljöhänsyn har fungerat, i syfte att ytterligare förbättra och tydliggöra sektorsansvaret. Fokus avses ligga på de verksamheter som påverkar den biologiska mångfalden. I detta sammanhang är det angeläget att inte minst se över behovet av förändringar i sektorsansvaret som har betydelse för havsmiljön. Mot bakgrund av utredarens slutsatser kan regeringen komma att överväga att se över behovet av att ytterligare utveckla och förtydliga berörda myndigheters sektorsansvar och det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet såvitt avser havsmiljön. Samordnad planering och förvaltning av 7.1Samordnad planering och förvaltning Regeringens bedömning: En mer samordnad planering och förvaltning av de svenska havsområdena bör åstadkommas. Hur detta kan göras för den ekonomiska zonen bör utredas närmare. För territorialvattnen bör möjligheterna att utveckla befintliga system studeras. Frågan om vilket underlag som behövs för en sådan förvaltning och planering, inklusive förslag till erforderliga författningsändringar, samt vilket myndighetsansvar som är lämpligt för detta bör utredas. förslag: Nyttjande av havet skall regleras genom zonindelning och bör ansvara för planering och genomförande av denna. Förslaget överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är uttalat positiva och ingen motsätter sig kommissionens förslag. och framhåller dock att kommissionens motivering till förslaget är oklart beskriven. Flera instanser betonar vikten av ett tydligt ansvar och bemyndigande för och av en lokal och regional förankring. Andra synpunkter som har lämnats är att förslaget innebär stora praktiska problem och att planeringen bör integreras med befintliga planeringsinstrument. Bakgrund: Förutsättningarna för förvaltning, planering och lagtillämpning, men även för miljön, skiljer sig mellan de mest kustnära vattenområdena, vattnen innanför territorialgränsen och vattnen utanför denna men inom den svenska ekonomiska zonen. Vattnen närmast kusten kan vara grunda områden med stort biologiskt värde och bestå av enskilt vatten utsatt för exploateringstryck, intensivt nyttjande och miljöpåverkan, men skyddat av stark lagstiftning. Kustvattnet utanför detta är allmänt och kan ofta ha lägre nyttjande och förändringstryck, men är påverkat av aktiviteter på land. Allt vatten ut till territorialgränsen hör till respektive kommun och kommunerna har planeringsansvar enligt (1987:10) även för dessa vattenområden. och andra myndigheter och organ har viktiga uppgifter vad gäller allmänna intressen, samordning och underlag i denna planering. Inom den ekonomiska zonen regleras olika nyttjande med hjälp av sektorslagstiftning och sektorplanering av ett flertal myndigheter. Där saknas en samordnande och ansvarig myndighet. Knappast någon kommun har gjort några särskilda planeringsinsatser för hela sitt vattenområde. Ett antal kommuner har genomfört planering för de mest kustnära vattnen, särskilt gäller detta för skärgårdsområdena. Försöksplanering har skett i olika former, bl.a. har råd och vägledning för kustvattenplanering tagits fram av ansvariga myndigheter. Frågan om att dela in svenskt territorialvatten i zoner är därför nära kopplad till frågan om hur den kommunala planeringen bör utvecklas för vattenområdena och de olika aktörernas uppgifter och ansvar. planeringens samverkan med arbetet med genomförandet av EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) kan utvecklas är också betydelsefull i sammanhanget. I och rådets rekommendation om genomförandet av en integrerad förvaltning av kustområden i (2002/413/EG) stipuleras att, om lämpligt, en (eller flera) nationell strategi för integrerad kustzonförvaltning (, ICZM) skall upprättas. Medlemsstaterna skall rapportera sina erfarenheter av genomförandet av rekommendationen . Bärande principer för ICZM är bland annat ett brett övergripande och långsiktigt perspektiv. Med anledning av rekommendationen har regeringen gett i uppdrag att till redovisa hur samhällsplaneringen för en hållbar utveckling i kustområdena överensstämmer med rekommendationen. I detta första skede av genomförandet av rekommendationen har insatserna inriktats mot den kommunala översiktsplaneringen och resultatet kan bl.a. komma att visa i vad mån de kustnära vattenområdena behandlats. Mycket av det som framför om behovet av integrerad förvaltning kan sägas återspeglas i EG-rekommendationen, även om arbetet med denna för svensk del inte avser hela territorialvattnet. HELCOM har med anledning av EG-rekommendationen antagit en rekommendation om integrerad förvaltning av utsjöområdena, dvs. både territorialvatten och den ekonomiska zonen, som uppmanar parterna att genomföra insatser för att förbättra kunskaper och förvaltning av dessa områden. Regionala miljö- och hushållningsprogram för landets fyra stora skärgårdsområden har på regeringens uppdrag tagits fram av berörda länsstyrelser och har pekat på behov av vissa planeringsinsatser för vattenområdena. Utbyggnad av vindkraft är en aktivitet som ställer krav på planeringsinsatser. Regeringen gav därför länsstyrelserna i uppdrag att redovisa planeringsunderlag för utbyggnaden av stora vindkraftsanläggningar på land och till havs, ut till den gräns där ekonomiska zon slutar. Länsstyrelserna skall redovisa resultaten av arbetet för landområden och för havsområden senast den .