prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — Detta innebär alltså att avgörande för bedömningen huruvida ett organ eller en person kvalificerar sig som myndighet i Århuskonvention eller direktivets mening under artikel 2 underartikel 2 b och 2 c inte har med formen för organets organisation att göra, utan att organet har tillagts en rätt att utöva offentlig makt. Detta kan sammanfattas med följande kriterier för att bestämma myndighetsbegreppet enligt Århuskonventionen och EG- direktivet, nämligen, att det finns ett offentligt åtagande, att detta åtagande kommer till uttryck genom föreskrift eller beslut samt att (för kategori 2 c) någon form av offentligt ansvar i form av kontroll, tillsyn eller annat överinseende ändå kvarstår.29 Det måste dessutom finnas ett samband med miljön, något som bör betyda att verksamheten eller del av den har en inriktning som medför att organet genom sitt uppdrag besitter eller kommer att besitta miljöinformation. Det nu sagda innebär alltså att bedömningen av vilka organ och aktörer som faller in under artikel 2.2 c bör ha samma utgångspunkter som artikel 2.2 b dock med tillägget att det för sistnämnda kategori skall finnas ett allmänt tillsynsansvar för ett överordnat organ. I Århuskonventionen talas inte om tillsyn utan under överinseende av (under control of). Uttrycken under överinseende eller under control of talar i sammanhanget att det är den verksamhet som påverkar miljön som kontrollen avser och att det således inte är fråga om någon samhällelig kontroll i största allmänhet som är avsedd exempelvis skattekontroll. Vad jag uppfattar som en särskild komplikation vid tolkningen av det bredare myndighetsbegreppet är att utvecklingen i har kännetecknats av att många av de offentliga monopolen har upphört. Det har överlämnats åt marknaden att utföra tjänsterna som de särskilda myndighetsuppgifter som tidigare ålåg t.ex. affärsverken har förts till nyinrättade centrala myndigheter. Här kan nämnas myndigheter som , som övertagit myndighetsuppgifter, och på energisidan affärsverket , som svarar för stamnätet, en uppgift som tidigare sköttes av . På energisidan har också tillkommit som är central förvaltningsmyndighet för frågor om användning och tillförsel av el och som bl.a. skall bidra till omställningen till ett ekologiskt uthålligt energisystem. Århuskonventionen och EG-direktivet verkar utgå från en något enklare syn på utvecklingen, nämligen att offentliga tjänster kan ha överförts från ett statligt organ till ett privaträttsligt och att det privata organet därmed har övertagit samtliga uppgifter från det tidigare statliga organet inklusive det som rör miljön. Viktiga miljöfrågor, t.ex. sådana som rör stamnätet och omställningen av energisystemen är, som beskrivits, fortfarande statliga angelägenheter i den svenska privatiseringsmodellen. Den marknad på vilken de enskilda aktörerna agerar rör förhållandet till brukarna, kunderna, och då inte i form av myndighet utan som utförare av tjänster på en konkurrensutsatt marknad låt vara i fråga om el med en vara där det finns ett allmänt åtagande, nämligen att medborgarna skall kunna ha tillgång till el. Detta är dock inte tillräckligt för att göra den enskilde aktören till myndighet. Den som agerar på en konkurrensutsatt marknad på lika villkor med andra aktörer kan inte betraktas som myndighet med mindre aktören har tillagts offentligrättsliga befogenheter. Den omständigheten, att elbolagens verksamhet påverkar miljön och att företagen kan 29 Ansvar skall nog inte här tolkas som uteslutande ett straffrättsligt ansvar, även bör nog kunna avse också skadestånd samt någon form av ansvar där följderna är andra än sanktionsrättsliga. besitta miljöinformation, kan inte tillmätas någon särskiljande betydelse, eftersom samma förhållande gäller för många företag i andra branscher och är alltså inte är något unikt för elbranschen. Det framstår alltså som främmande att säga att elbolagen skall betraktas som myndigheter enbart av den anledningen att el är en nyttighet som det slutligen åligger det allmänna att tillhandahålla. När man utifrån nu angivna kriterier och bedömningar ser närmare på de aktörer utanför den svenska statliga och myndighetskretsen som agerar på miljöområdet är det lämpligt att beakta definitionen av begreppet miljöinformation.. Av den definitionen (artikel 2. 3 i konventionen och artikel 2.1 i direktivet) är det närmast den del som rör information i frågor om tillståndet för olika delar av miljön som luft och atmosfär, vatten, jord, mark, landskap och naturområden, biologisk mångfald och dess delar ( punkt a) som är aktuell för de nedan identifierade aktörerna. De organ som redan omfattas av handlingsoffentlighet enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen har med något undantag inte omnämnts. Inte heller har anläggningslagen (1973:1149), lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter eller lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar medtagits i den nedan angivna genomgången eftersom de har en särskild struktur som mer rör formerna för verksamhen än verksamheterna som sådana. I ett särskilt avsnitt redovisas organ som nämnts av några länsstyrelser men som jag bedömt inte utgöra myndighet i konventionen och EG-direktivets mening i enlighet med min tolkning. Tilläggas bör, att man inte kan utesluta att det finns organ eller aktörer som borde ha varit med, men de har i så fall inte uppmärksammats vare sig av mig eller de som besvarat enkäten. 9 Vilka organ skall räknas som funktionella myndigheter Enligt lagen (2000:592) om viltvårdsområden kan två eller flera fastigheter sammanföras till ett vilvårdsområde i syfte att främja viltvården genom en samordning av jakten och åtgärder till skydd och stöd för viltet. För att genomföra en sådan samordning skall ägarna till fastigheter som ingår i området bilda viltvårdsområdesförening. beslutar om bildande av ett viltvårdsområde. I samband med detta skall pröva och fastställa stadgar för viltvårdsområdesförening. I fråga om verksamheten har viltvårdsområdesföreningen omfattande befogenheter. Följande drag av myndighetsutövning i viltområdesföreningens verksamhet är särskilt framträdande. Under förutsättning av att det är förenligt med jaktlagstiftningen får föreningen besluta att älg, kronhjort samt rådjur och annat småvilt får jagas inom hela viltvårdsområdet oberoende av fastighetsgränserna (områdesjakt) och därvid bara tillsammans med andra jakträttshavare inom området (gemensamhetsjakt). Om områdesjakt skall bedrivas, får en viltvårdsområdesförening besluta om avskjutningens omfattning och inriktning. Under samma förutsättningar får en förening vidare besluta områdesjakt och gemensamhetsjakt efter björn, järv, varg, lo och vildsvin, om det uppenbart behövs för att begränsa skador av sådan vilt. En viltvårdsområdesförening får besluta att det skall krävas tillstånd (jakträttsbevis) för områdesjakt och gemensamhetsjakt. Föreningen får kräva visst minsta arealinnehav för att en fastighetsägare skall tilldelas fler än ett jakträttsbevis. En viltvårdsområdesförening får besluta att en medlem eller jakträttshavare som bryter mot någon regel om jakt som föreningen har beslutat får avstängas , högst , från områdesjakt och gemensamhetsjakt. Föreningen får slutligen bestämma att avgifter skall betalas för jakten och för vilt som har fällts. Kopplingen av organet till en sedvanlig myndighet, dvs. under överinseende av ett organ med starkare myndighetsanknytning, framträder också tydligt. Det är som beslutar om inrättande av viltvårdsområde och som prövar och fastställer stadgarna. Det är vidare som beslutar i frågor om bidrag ur viltvårdsfonden i frågor som rör viltvårdsområden. Dessutom kan beslut i frågor om jakt, medlemskap avstängning m.m. som har fattats av viltvårdsområdesföreningens styrelse eller stämma överklagas hos . Även här finns påtagliga inslag av myndighetsutövning utanför förvaltningen. I syfte att samordna fiskets bedrivande och fiskevården och främja fiskerättsinnehavarnas gemensamma intressen kan enligt 1 § lagen (1981:533) om fiskevårdsområden fiske som tillhör eller utgör två eller flera fastigheter sammanföras till ett fiskevårdsområde och fiskerättsinnehavarna inom detta bilda en fiskevårdsområdesförening. Den som äger fiskerätt som ingår i ett fiskevårdsområde är alltså medlem i fiskeområdesföreningen, om han inte överlåtit rättigheterna till annan brukare. En fiskeområdesförening får besluta om upplåtelse av fisket inom fiskevårdsområdet. beslutar om bildandet. Fiskerättsinnehavare kan anslutas till föreningen mot sin vilja och kan bli tvungen att underkasta sig vissa inskränkningar i sin rätt att utöva fiske. Den enskilde fiskerättshavaren är bunden av stadgarna och delägarnas beslut. Besluten gäller också mot nya delägare. Om stadgarna medger det, får en fiskevårdsområdesförening uttaxera bidrag av medlemmarna till föreningens verksamhet. Statbidrag kan utgå till bildande av fiskevårdsförening enligt förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården. I övrigt är det ägarna av fisket som efter en skälig fördelning dem emellan betalar för bildandet. Tvånget att underkasta sig beslut som innebär en inskränkning av fiskerättigheterna innebär myndighetsutövning. har i många avseenden inflytande över verksamheten och beslutar om bidrag. Enligt lagen (1976:997) om vattenförbund kan sammanslutning (vattenförbund) bildas med uppgift att genom rensning, reglering och andra vattenvårdande åtgärder främja en från allmän eller enskild synpunkt ändamålsenligt utnyttjande av vattnet i vattendrag, sjö eller annat vattenområde. Ett vattenförbund bildas genom förrättning och en sådan kan komma till stånd antingen genom ansökan från någon som skulle ingå i en framtida medlemskrets eller genom att utan ansökan tar upp frågan. Den som enligt eller genom äldre lag har medgivits rätt att inverka på vattenbeskaffenheten eller i övrigt på vattenförhållandena inom verksamhetsområdet skall vara medlem i förbundet. Medlemskapet är alltså inte frivilligt, även om lagen innehåller tämligen generösa regler för den som önskar stå utanför. Ny rättighetshavare träder utan vidare in som ny medlem. Förrättningskostnaderna skall, om beslut om förbundsbildning meddelas, fördelas mellan medlemmarna efter vad som är skäligt. Om det är som tagit initiativet, är det dock staten som står för kostnaderna. Liksom gäller för de två ovan nämnda föreningsbildningarna är det alltså ytterst fråga om myndighetsutövning. Verksamheten står under överinseende av . 4 Renhållningsföretag, materialbolag, återvinnare På avfallsområdet förutsätter lagstiftningen att andra sammanslutningar än statliga och kommunala myndigheter utför tjänster där staten eller kommunen likväl kan sägas ha ett övergripande ansvar. Enligt 15 kap. 8 § svarar varje kommun bl.a. för att hushållsavfall inom kommunen transporteras till en behandlingsanläggning om det behövs med hänsyn till hälsa och miljö samt att hushållsavfallet från kommunerna återvinns eller bortskaffas. har kommunerna rätt att anlita andra får att få tjänsterna utförda och detta sker också i stor utsträckning. Privata entreprenörer som utför arbeten efter avtal med kommuner får sägas ha övertagit utförandeuppgifter från dessa. Lagstiftningen ger dock inte utrymme för det allmänna att avlasta sig tillsynsansvaret för avfallsområdet i denna del. Entreprenörer och andra företag som är verksamma på avfallsområdet efter särskilda avtal med berörda kommuner bör alltså betraktas som myndigheter med stöd av artikel 2 c i Århuskonventionen och EG-direktivet. I fråga om producentansvar uttrycks i förordningarna om producentansvar ofta nivåer i fråga om återanvändning, materialutnyttjande och återvinning. Detta gäller t.ex. förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar, förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck och förordningen (1997:788) om producentansvar för bilar. följer också sådana åtaganden av EU-lagstiftningen.30 Mycket av de praktiska åtagandena för att uppnå de ambitioner som anges i olika förordningar om producentansvar har i praktiken överlåtits på en rad återvinningsföretag tillsammans med s.k. materialbolag. Grunden för att detta tidigare kommunala ansvar övergått till enskilda aktörer står numera att återfinna i 15 kap. 6 § . Det kan naturligtvis diskuteras i vilken utsträckning producentansvaret över huvud taget numera är ett ansvar för det allmänna, men genom de åtaganden som belastar , att uppfylla EG-direktivens krav på återvinningsgrad m.m., är det tvivelsutan ett ansvar för staten att säkerställa att nivåerna iakttas låt vara att det praktiska utförandet kan skötas av privata intressen. Dessutom finns ytterst ett kvarstående tillsynsansvar för det allmänna även om producentansvaret innebär att det också finns ett tillsynsansvar hos producenterna inklusive deras samarbetspartners. Enligt lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, va-lagen, är det ett kommunalt åliggande att sörja för eller tillse att allmän vattenanläggning kommer tillstånd, om det behövs med hänsyn till hälsoskyddet, vattenförsörjning och avlopp för viss befintlig eller blivande bebyggelse. En va-anläggning som drivs eller skall drivas av annan än kommunen kan dock förklaras för allmän av , om det finns behov av anläggningen från hälsoskyddssynpunkt eller från annan allmän synpunkt. drivs många va-verk av kommunala bolag. Det finns också ett mindre antal enskilda va- anläggningar i som har förklarats som allmänna, verksamheter där kommunen inte i någon form är ägare av anläggningen. Dessutom har en total privatisering av ett kommunalt va-verk skett, nämligen det i samt en delprivatisering i . Verksamheten innebär myndighetsutövning i flera avseenden. Anslutningen är obligatorisk liksom skyldigheten att genom avgifter bidra till verksamheten. AB Kanalbolag förvaltar och ägs av staten bedriver även skogsrörelse och fastighetsförvaltning. har bolaget som direkt huvudman. Staten äger av aktierna. 30 Direktiv /62/EG om förpackningar och förpackningsavfall fastställer i artikel 6 konkreta mål för återvinning och materialutnyttjande av förpackningsavfall. Genom direktiv /53/EG har medlemsstaterna enligt en i direktivet fastlagd tidtabell förbundit sig att uppnå vissa nivåer i fråga om återanvändning och återvinning av uttjänta fordon. Tillhandahållandet av kanaltjänsterna grundar sig på ett kungligt privelegiebrev och förordningen (1983:744) och fastställer föreskrifter efter samråd med länsstyrelserna i och . Här är det fråga om ett helägt statligt bolag som utför allmänna tjänster och som har ensamrätt i fråga om förvaltning. Bolaget kan sägas stå under överinseende av främst , men även av berörda länsstyrelser. 10Organ som visserligen är funktionella myndigheter men som inte är nödvändiga att reglera Nedan angivna organ har tilldelats myndighetsuppgifter av speciell art, nämligen som kontrollorgan eller laboratorium. Jag bedömer det som riktigast att lämna dem utanför den berörda kretsen eftersom de inte tillhandahåller tjänster som rör miljön, utan tjänster av annat slag, men jag är medveten om att det finns utrymme för att argumentera för att arbetsuppgifterna har medfört att man kommit att tillägna sig sådant som är relevant miljöinformation. Det kan för den händelsen i alla fall invändas att informationen i enskilda ärenden omfattas av sekretess varför en särlagstiftning ändå framstår som överflödig. 10.2 Kontrollorgan för ekologiskt framställda produkter Enligt förordningen (1995:702) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter får tillsynen över produktion och hantering i övrigt av jordbruksprodukter som är ekologiskt framställda enligt 5 § överlämnas av till av verket godkänt kontrollorgan som är juridisk person. Enskilda kontrollorgan står under tillsyn. har i sin tur utsett kontrollorgan och genom föreskrifter närmare reglerat organens verksamhet. I enlighet med vad som kan utgöra myndighetsutövning enligt redogörelsen i avsnitt 7.4 är kontrollorganets verksamhet att bedöma som myndighetsutövning. Enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll sker ackreditering av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll av bl.a. laboratorier för provning och mätning. Styrelsen har tillsyn över ackrediterad verksamhet. Laboratoriet kan för det allmännas räkning och med sådan verkan utföra provning och mätning. Verksamheten i den del den ingår som ett led i den offentliga förvaltningen blir då att anse som myndighetsutövning. 11 Utanför myndighetsbegreppet i konventionen och direktivet Ett område där det finns offentliga åtaganden och där delar av det praktiska utförandet utförs av enskilda organ rör miljöövervakningen. har fastställt nationella miljömål och inom ramen för dessa mål också vissa kvalitetsmål. För att kontrollera om målen uppnås krävs mätningar och provtagningar. Även internationella åtaganden liksom EG-rättsregler ålägger parterna att utföra mätningar som t.ex. för luft inom ramen för LRTAP och EU:s luftvårdsarbete. Mätningarna utförs enligt till viss del av enskilda organ som IVL . Här finns ett klart offentligt åtagande och beslut som lämnar över vissa nödvändiga, praktiska delar av arbetets utförande till enskilt organ. Frågan är då om IVL står under någons överinseende närmast då om mätningarna och provtagningarna står under något allmänt organs tillsyn eller kontroll i offentligrättslig mening. Så torde knappast vara fallet, om myndigheten är missnöjd med hur arbetet har utförts så vänder sig man till någon annan för att få arbetet utfört och eventuella anspråk på den som gjort provtagningarna eller mätningarna får ske genom privaträttsliga åtgärder inte genom något offentligrättsligt förfarande. Det nu sagda gäller också andra typer av mätningar av tillståndet i miljön inklusive de som utförs av luftvårdsförbund och vattenvårdsförbund, vilka organ på frivillighetens väg åtagit sig mätningar av emissioner. Slutsatsen blir alltså att eftersom de organ som utför mätningarna inte står under myndighetsöverinseende av någon och inte heller uppfyller vissa andra kriterier på myndighetsutövning kan de inte heller räknas som myndighet i detta sammanhang. Svensk miljölagstiftning har som en viktig utgångspunkt för tillsynen att verksamhetsutövarna bedriver s.k. egenkontroll, dvs. att de med utgångspunkt i vad som bestämts genom föreskrifter och förvaltningsbeslut (t. ex egenkontrollförordningen och tillståndsvillkor) och på annat sätt kontrollerar och dokumenterar vad som händer i den egna verksamheten och dess omgivningar. Denna kontroll kan dock knappast räknas som en myndighetsverksamhet ens i konventionens mening därför att något överlämnande av offentliga uppgifter till enskilda inte kan läggas in i begreppet egenkontroll. Egenkontrollen är helt enkelt en uppgift som åligger verksamhetsutövaren enligt normföreskrifter och beslut av domstolar och myndigheter inte ett övertagande av några uppgifter från det allmänna. 11.3Undersökningar av miljöfarlig verksamhet Några länsstyrelser har väckt frågan om den som åtar sig uppdrag att utföra undersökningar t.ex. av verkningar från miljöfarlig verksamhet enligt 26 kap. 22 § första stycket sista meningen omfattas av myndighetsbegreppet i konventionen och direktivets mening. Som svar på detta kan anföras. Under förutsättning att uppdraget innebär att uppdragstagaren har övertagit uppgifter som utgör ett offentligt åtagande och undersökningen sker i former som står under samhällets tillsyn, skulle uppdragstagaren kunna falla under konventionen och direktivets myndighetsbegrepp. Det är fallet om det föreligger ett sådant hot mot människors säkerhet, liv eller hälsa för vilket staten enligt oskrivna regler har ett övergripande ansvar att förebygga eller motverka hotet. Detsamma gäller om det på grund av andra omständigheter bedöms att en undersökning är ett nödvändigt offentligt åtagande. En uppdragstagare skall alltså i sådana fall anses vara en myndighet enligt artikel 2. 2 c enligt Århuskonventionen och EG-direktivet. Slutsatsen är emellertid ointressant för frågan om lagstiftning krävs, eftersom uppdragstagaren inte skulle vara skyldig att lämna ut miljöinformationen, detta därför att han inte är tvungen att redovisa sådan information förrän utredningen är klar, och i samband därmed torde det ingå i uppdraget, att han lämnar över sin utredning till tillsynsmyndigheten. Det framgår sålunda av artikel 4 2c i Århuskonventionen att en begäran om miljöinformation får avslås om begäran avser material som ännu inte färdigställts. Det blir alltså i fall som rör undersökning av miljöfarlig verksamhet tillsynsmyndigheten som är skyldig att svara på en begäran om miljöinformation. Även här framstår alltså en särlagstiftning som en överloppsgärning. 12 Där redan reglering finns Somliga länsstyrelser har pekat på stiftelser som har bildats av statliga och kommunala organ inom ett län eller region med uppgift bl.a. att tillvarata naturvårdens intressen genom t.ex. tillsynsmän och genom anordnandet av viss avfallshantering. pekar på som enligt har vissa uppgifter vilka torde få hänföras till offentliga tjänster. På motsvarande sätt har länsstyren i län pekat på , länsstyren i på och i på . De nu angivna organen torde vara organiserade på sådant sätt att de faller inom ramen för 1 kap. 9 § sekretesslagen och de saknar därför intresse i förevarande sammanhang. 12.2 Naturvakt, jakttillsynsman och fisketillsynsman Enligt 26 kap 23 § och 6 § tillsynsförordningen (1998:900) får utse naturvårdsvakter. En naturvakt har under vissa angivna förutsättningar befogenhet att avvisa personer från områden som omfattas av skyddsföreskrifter och fram till dess polis eller åklagare övertagit saken beslagta jakt- och fångstredskap, forskaffningsmedel och andra föremål som kan antas ha betydelse för utredning om brott. Enligt 42 § jaktlagen (1987:259) och 53 § jaktförordningen (1987:905) samt 34 § fiskelagen (1993:787) och 5 kap. 2 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen får utse jakttillsynsmän respektive fisketillsynsmän för tillsyn över efterlevnaden av jaktlagen eller fiskelagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. En tillsynsman har under i respektive lag angivna förutsättningar rätt till bl.a. tillträde, upplysningar och ta egendom i beslag. Uppgifterna som har anförtrotts tjänstemännen i fråga är av övervägande praktisk natur, inte minst att bekämpa miljöbrottslighet. Genom sina anställningar torde rubricerade tjänstemän ingå i eller vara en statlig eller myndighet vid fullgörandet av sitt uppdrag, varför några särskilda regler, utöver de som redan gäller för offentlig förvaltning, inte behövs. 13 Den rättsliga lösningen Det finns alltså enskilda aktörer som i sköter uppgifter som faller inom ramen för Århuskonventionen och EG-direktivets artiklar 2.2 b och 2.2. c. Vissa av dem omfattas redan av handlingsoffentlighet enligt. För de övriga återstår alltså frågan hur den rättsliga regleringen skall ske för att nå de enskilda organ som berörs av en eventuell svensk ratifikation av Århuskonventionen och EG-direktivet om miljöinformation. Det som först faller i tankarna är naturligtvis om det är en lämplig lösning att låta bilagan till 1 kap. 8 § sekretesslagen även omfatta fiske- och viltvårdsområdesföreningar, vattenförbund, enskilda allmänförklarade va-anläggningar och enskilda organ som yrkesmässigt hanterar avfall. Det enda som talar för en sådan lösning är att åtgärden är enkel att genomföra rent lagtekniskt. Det finns redan ett större antal enskilda organ upptagna i bilagan och att öka mängden något kan inte i nämnvärd grad tynga den redan tämligen omfattande bilagan. Om man studerar utformningen av bilagan och motiven till den, finns dock starka invändningar som kan resas mot det anförda. För det första upptar bilagan organ som normalt har inrättats genom beslut av regeringen eller och som har anförtrotts uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Det går en rät linje från statsmakternas beslut till vad som har anförtrotts de aktuella organen.