prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — I promemorian Århuskonventionen (Ds 2004:29) har Miljödeparte- mentet behandlat frågan om tillträde till konventionen och hur ett tillträde påverkar svensk rätt liksom frågan om genomförande av de ovan angivna EG-direktiven. Promemorian föregicks av ett arbete inom en informell arbetsgrupp med representanter från och . Gruppen analyserade behovet av författningsändring- ar. Ett offentligt möte där informerade om arbetet och tog del av synpunkter på konventionens förhållande till svensk rätt ägde också rum. Promemorian, som även innehåller redovisning av de nämnda utredningsuppdragen, har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 7. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 8. Remissvaren och en sammanställning av dessa finns tillgäng- liga i (dnr M2004/1635/R). Lagförslaget i 12 kap. 1 § sekretesslagen ingick inte i den remitterade Prop. 2004/05:65 promemorian utan har tillkommit efter remissynpunkter. denna bestämmelse skulle motverka syftet med de sekretessbestämmelser som föreslås i lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ och strida mot konventionen. Eftersom förslaget är en nödvändig konsekvens av den föreslagna miljöinformationslagen och uppmärksammats av remissinstanserna, anser regeringen att ett särskilt remissförfarande i den delen inte är nödvändigt (se vidare avsnitt 9.2.3). Förslagen i denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, och de Gröna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 9. Lagrådet har bl.a. framfört synpunkter av lagteknisk karaktär på utformningen av förslaget till lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ. Lagrådets yttrande finns i bilaga 10. Regeringen har följt Lagrådets förslag och gjort några redak- justeringar, se avsnitt 8.2.3, 9.1 och 9.4. 4Allmänt om Århuskonventionen och dess genomförande i Europeiska unionen Århuskonventionen kopplar samman frågor om mänskliga rättigheter och miljön. Enligt konventionen är ett tillfredställande miljöskydd väsentligt för att man skall kunna åtnjuta grundläggande mänskliga rättigheter. Konventionen utgår också från att ett större samhälleligt deltagande från allmänhetens sida leder till en bättre miljö. Konventionen innebär därför att allmänheten skall garanteras vissa medborgerliga och politiska rättig- heter. Konventionen skiljer sig från andra internationella miljöavtal genom att den ålägger parterna skyldigheter i förhållande till allmänheten. Andra miljöavtal innehåller främst skyldigheter som gäller förhållandet parterna emellan. Rättigheterna i Århuskonventionen är dock i grunden inga nya rättig- heter utan kan hittas i en mängd redan existerande internationella doku- ment om mänskliga rättigheter rätten till information, rätten att delta i beslutsprocesser och rätten till rättslig prövning. Det som gör Århuskon- ventionen unik är att den tydligt slår fast att tillgången till och utövandet av dessa rättigheter har betydelse för allmänhetens möjligheter att kunna påverka sin miljö. Vid konventionens ikraftträdande beskrev () generalsekreterare konventionen som den mest ambitiösa satsningen i miljödemokrati som påbörjats under FN:s beskydd. , tidigare FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, sade att konventionen utgör en anmärkningsvärd insats inte bara i fråga om miljöskydd utan även i fråga om främjande och skydd av mänskliga Prop. 2004/05:65 rättigheter. En internationell process för deltagande och öppenhet Århuskonventionen har fått genomslagskraft i internationella samman- hang. Den har bl.a. fått betydelse för andra internationella dokument som förhandlats tillkomst. Vid framförhandlandet av t.ex. proto- kollet om strategiska miljöbedömningar under konventionen om miljö- konsekvensbeskrivningar i gränsöverskridande sammanhang (Esbo- konventionen) har hänsyn tagits till Århuskonventionens regler om all- mänhetens möjligheter till insyn och deltagande i miljöfrågor. På liknande sätt beaktas konventionen när andra internationella miljöfrågor diskuteras. Århuskonventionen har också varit aktuell i pågående diskussioner om att tydliggöra kopplingen mellan miljön och Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande fri- heterna (). Även om inte inne- håller några uttryckliga bestämmelser om rättigheter på miljöområdet visar tillämpningspraxis i flera rättsfall att miljöskyddet och rätten till en sund miljö utvecklas genom konventionens rättigheter, t.ex. i fråga om skydd för hem och privatliv (jfr t.ex. Guerra m.fl. mot [116/1996/735/932], dom ). Även vid förhandlingar om nya EG-rättsakter har konventionen fått stor genomslagskraft. Både genom att det har förhandlats och håller på att förhandlas fram rättsakter som är avsedda att genomföra konven- tionen i unionen, men även i framtagandet av andra rättsakter har kon- ventionen fått en tydligt inflytande. Som exempel kan nämnas Europa- parlamentets och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan och Europa- parlamentets och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. Konventionen används alltså i internationella och gemenskapsrättsliga sammanhang för att påverka för större öppenhet och större deltagande i både nationellt och internationellt beslutsfattande. I denna proposition behandlas dels frågan om att aktivt bör stödja denna process för deltagande och öppenhet på miljöområdet och ratificera konventionen, dels de anpassningar av svensk rätt som är nödvändiga för att kunna göra det. behandlas även genomförandet av de två EG-direktiv som är framtagna som ett led i att genomföra konventionen inom EU. I propositionen presenteras inledningsvis konventionen och dess genom- förande i Europeiska unionen. Därefter beskrivs allmänt konventionen och dess koppling till svensk rätt liksom det fortsatta konventionsarbetet. I de närmast följande kapitlen sker en närmare genomgång av konven- tionens tre pelare och förhållandet till svensk lagstiftning. I de fall lag- ändringar föreslås finns en hänvisning framåt till det kapitel som samlat innehåller lagförslagen och motiveringarna till dessa. kapitel som innehåller förslaget till ratificering av konventionen och de Prop. 2004/05:65 avslutande kapitlen. hölls en miljöministerkonferens i , , där ministrarna enades om riktlinjer för ett ökat inflytande från allmänheten i frågor som rör miljön. Som grund för riktlinjerna angavs bl.a. Stock- holmsdeklarationen och Riodeklarationen , dvs. deklarationer som betonar betydelsen av delaktighet från allmänhetens sida i miljö- arbetet. i blev startskottet för arbetet med att ta fram en ny sorts konvention på miljöområdet. Miljöministrarna ansåg att tiden var mogen för ett bindande juridiskt instrument med riktlinjerna som utgångspunkt. FN/ECE (den ekonomiska kommissionen för som omfattar 55 medlemsländer i , , och Nord- ) åtog sig att tillhandahålla ett sekretariat för en sådan kon- vention. I arbetet med förslaget till en konvention deltog över trettio nationer inom ECE:s sfär. och deltog inte. Flera internationella och regionala miljöorganisationer bildade en koalition som deltog aktivt under hela förhandlingsprocessen. Denna koalition deltog i arbetet på mer eller mindre samma villkor som övriga delegationer i förhandling- arna, vilket ledde till att många problem med avseende på allmänhetens intressen blev belysta. I slutskedet av förhandlingarna deltog även Europeiska kommissionen. förhandlingar presenterades resultatet. Den nya konven- tionen öppnades för undertecknande vid en miljö- ministerkonferens i . Konventionen trädde i kraft . Århuskonventionen består av en inledning och 22 artiklar samt två bilagor. Nedan presenteras det huvudsakliga innehållet. En mer ingående beskrivning av konventionens bestämmelser finns i kapitel 68 där kon- ventionens bestämmelser presenteras tillsammans med en genomgång av svensk rätt. Konventionens engelska och svenska text finns i bilaga 1. I konventionen slås fast att var och en i nuvarande och framtida genera- tioner har rätt att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande. För att bidra till att skydda denna rätt skall varje konventionspart i enlighet med konventionens bestämmelser garantera allmänheten en rätt att ta del av information, rätt att delta i besluts- processer och rätt till rättslig prövning i miljöfrågor. Bestämmelserna i konventionen inverkar inte på en konventionsparts rätt att behålla eller införa åtgärder som ger en vidare tillgång till information, ger allmänheten möjlighet till utökat deltagande i besluts- processen eller en mer omfattande rätt till prövning i miljöfrågor än vad som krävs enligt konventionen. Konventionen har tre huvudteman: 1.allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter, 2.allmänhetens rätt till delaktighet i beslutsprocesser som har inverkan på miljön, samt 3.allmänhetens tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Konventionens bestämmelser skall tillämpas utan diskriminering på grund av medborgarskap, nationalitet eller hemvist och, beträffande juridiska personer, var de har sitt säte eller sin huvudsakliga verksamhet. Konventionens huvudsubjekt är myndigheter och allmänheten. I konven- tionen finns särskilda bestämmelser som avser den allmänhet som på- verkas eller kan påverkas av ett miljöbeslut eller som har ett intresse av beslutet, t.ex. miljöorganisationer. När det gäller rätten att få del av information om miljön skall parterna se till att myndigheter, under vissa angivna förutsättningar och tidsramar, tillhandahåller miljöinformation till den som begär det. En begäran om att få information kan dock avslås under vissa särskilt redovisade förut- sättningar. Parterna skall vidare se till att offentliga myndigheter samlar in och sprider relevant miljöinformation. I konventionen finns också exempel på arrangemang som skall underlätta för allmänheten att få till- gång till information, inklusive upprättandet av databaser och rapporter. För allmänhetens inflytande i beslutsprocesser finns bestämmelser om allmänhetens rätt att delta i beslut som gäller tillstånd att bedriva vissa verksamheter. Allmänheten skall ges rätt att få viss information och vissa praktiska möjligheter att kunna påverka ett beslut. Allmänheten skall vidare genom lämpliga åtgärder ges medinflytande också när planer och program som har betydelse för miljön utformas och, i lämplig utsträck- ning, möjlighet att delta vid utformningen av författningar. Den som inte fått ta del av den information han eller hon bett om, eller anser att en förfrågan om att få information har blivit felaktigt hanterad, skall ha rätt att få frågan prövad av domstol eller annat oberoende organ. På liknande sätt skall beslut eller underlåtenhet rörande tillämpningen av bestämmelserna om rätten till delaktighet i beslutsfattandet kunna prövas. Allmänheten skall dessutom under vissa förutsättningar även ha rätt till domstolsprövning eller prövning i administrativ ordning av myndigheters eller personers handlingar eller underlåtenheter att handla i strid med nationell miljörätt. För samtliga dessa prövningar gäller att proceduren skall vara effektiv, snabb, rättvis och inte oöverkomligt dyr. Konventionen var öppen för undertecknande från till och skall ratificeras av undertecknande stater och organisationer. Även andra stater än de som undertecknat konventionen kan ansluta sig efter godkännande av partsmötet. har 30 stater inom regionen ratificerat konventionen eller tillträtt den på annat sätt. Konventionen har också öppnats för stater utanför regionen. Vid återkommande möten skall parterna till konventionen utvärdera Prop. 2004/05:65 genomförandet av konventionen och granska bl.a. lagstiftning och metoder som använts för att uppnå konventionens mål. Inom ramen för Århuskonventionens krav på insamling och spridning av miljöinformation gäller att parterna gradvis skall vidta åtgärder för att införa ett enhetligt landsomfattande system för inventering och registre- ring av föroreningar i en strukturerad databas. Därför har det till konven- tionen tagits fram ett protokoll om inrättandet av nationella förorenings- register (Pollutant and Transfer Registers PRTR). Avsikten med protokollet är att ge allmänheten rätt att ta del av information om utsläpp och vissa överföringar av föroreningar och avfall från fasta anläggningar eller utsläpp från diffusa källor. Informationen skall till största del inhämtas genom att ett antal stora fasta anläggningar måste rapportera om sina utsläpp etc. Uppgifterna skall samlas i ett allmänt tillgängligt nationellt register över utsläpp och överföringar av föroreningar. Systemet skall underlätta allmänhetens möjligheter att delta i beslutsprocesser på miljöområdet och på så sätt bidra till att förebygga miljöförstöring. undertecknade protokollet vid miljöminister- mötet i . Även Europeiska gemenskapen har undertecknat proto- kollet. Inom gemenskapen finns redan vissa regler på området. Kommis- sionen antog ett beslut om upprättandet av ett europeiskt register över förorenande utsläpp (EPER) i enlighet med artikel 15 i rådets direktiv /61/EG om samordnande åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC). Kommissionen har förklarat att detta system ännu inte kan betraktas som ett fullt utvecklat PRTR-register och att man ser EPER som ett första steg i ett mera omfattande PRTR- system. pågår arbete med att anpassa EPER till PRTR- protokollets krav. Protokollets regler stämmer i stora drag överens med svenska före- skrifter om miljörapport för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter. I de delar där protokollet går längre kommer vissa ändringar i Naturvårds- verkets föreskrifter att behövas. Arbete pågår med detta. Frågan be- handlas inte närmare i denna proposition. Enligt artikel 10 i konventionen skall konventionsparterna kallas till ett första möte senast efter dagen för ikraftträdandet av konventionen (artikel 10). Ett sådant partsmöte hölls i Lucca, . Ett extra partsmöte hölls i , , , för undertecknandet av PRTR-protokollet (se avsnitt 4.5). Nästa partsmöte är planerat att hållas . Övriga framtida partsmöten skall hållas minst en gång vart annat år, om inte parterna beslutar annat. Vid konventionens partsmöten skall parterna fortlöpande övervaka Prop. 2004/05:65 genomförandet av konventionen och för detta ändamål särskilt ta ställ- ning till de frågor som anges i konventionens artikel 10.2. Till parts- mötets uppgifter hör bl.a. att granska handlingsprogram och lagar, utbyta information och erfarenhet, bilda biträdande organ om det anses nöd- vändigt, utarbeta protokoll, överväga ändringar i konventionen och anta procedurregler för sina möten. Ett omfattande arbete i olika former bedrevs redan före det första parts- mötet. En arbetsgrupp har haft uppgiften att utarbeta efterlevnads- mekanismer och procedurregler för partsmöten. En annan arbetsgrupp har behandlat frågan om hur konventionens bestämmelser förhåller sig till regler om genetiskt modifierade organismer (GMO). Ytterligare en arbetsgrupp har tagit fram förslag till det nämnda PRTR-protokollet. Dessutom har två arbetsgrupper behandlat användandet av elektroniska hjälpmedel respektive möjligheterna till rättslig prövning i miljöfrågor. För arbete mellan partsmötena beslutade det första partsmötet att tillsätta en särskild arbetsgrupp working group of the parties. Denna arbetsgrupp ser över genomförandet av den plan för konventionsarbetet som slogs fast vid det första partsmötet och förbereder partsmöten. Arbetsgruppen skall mötas minst en gång . Det första partsmötet tillsatte även en of the parties, en efterlevnads- kommitté och nya arbetsgrupper för de särskilda frågorna om GMO, PRTR, elektroniska hjälpmedel, rättslig prövning och finansiering av konventionsarbetet. Arbetsgrupperna arbetar aktivt för att bl.a. föreslå rekommendationer, förändringar av konventionen, ge stöd till genomförandet, upprätta en Internetbaserad central för informationsutbyte etc. deltar i arbetet med representanter från (Miljö- och samhällsbygg- nadsdepartementet) och . Den kommitté som tillsatts för att se över efterlevnaden av konventionen hade sina första möten . Kommittén består av åtta valda medlemmar. tar kommittén emot anmälningar om bristande efterlevnad av konventionen. Den efterlevnadsmekanism som knutits till konventionen skiljer sig något från efterlevnadsmekanismer under andra internationella miljö- avtal. För det första erbjuder mekanismen allmänheten, inklusive icke- statliga organisationer, att se till att kommittén tar upp frågor till behand- ling. Detta är mycket ovanligt i internationella miljöavtal men en logisk följd av att Århuskonventionen är menad att garantera allmänhetens rättigheter, inte rättigheter parter emellan. Det andra särdrag som skiljer mekanismen från ett flertal övriga miljö- avtal är att kommittén består av oberoende experter, vilka även kan bli nominerade av icke-statliga organisationer. Av nuvarande åtta kommitté- medlemmar är två nominerade av organisationer. Konventionens genomförande i Europeiska unionen Århuskonventionen har undertecknats av samtliga EU:s medlemsstater och av Europeiska gemenskapen. Medlemsstaterna har uttalat avsikten att ratificera konventionen . För att Europeiska gemenskapen skall kunna ratificera krävs, i enlighet med EG-rättslig praxis, att EG-rätten först bringas i överensstämmelse med konventio- nens bestämmelser. Gemenskapen har därför beslutat om direktiv som genomför konventionens bestämmelser i . Direktiven presenteras i avsnitt 4.8, 4.9 och 4.10. Kommissionen har dessutom före- slagit en förordning om genomförandet av Århuskonventionens be- stämmelser på gemenskapens institutioner (KOM(2003)622 slutlig). Kommissionen har också föreslagit ett rådsbeslut om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av Århuskonventionen (KOM(2003) 625 slutlig). Förslagen behandlas inte närmare i denna proposition. För att kunna ratificera konventionen och leva upp till EG-rättens krav måste anpassa den nationella rätten efter både konventionens och direktivens bestämmelser. I vissa delar är konventionens bestämmelser mer långtgående än direktiven. I andra delar råder det motsatta för- hållandet. I många stater pågår lagstiftningsarbete och andra förberedelser för att ratificera konventionen. Även olika regionala möten för att främja ratifi- kationen av konventionen har hållits. Av de gamla EU-staterna har , , , , och ratifi- cerat konventionen. De nya medlemsländerna , , , , , , och har också ratificerat. Bland de nordiska länderna har också ratificerat. Genomföran- det i de nordiska länderna behandlas översiktligt i en utredning som gjort angående skillnader i myndighetsbegrepp mellan svensk rätt och konventionen och miljöinformationsdirektivet. Den norska lag som genomför konventionen har bifogats den utredningen. Rubensons redovisning finns bifogad i bilaga 5. Inom EU gäller rådets direktiv /313/EEG av om rätt att ta del av miljöinformation. För att komma till rätta med vissa brister som visat sig vid tillämpningen av detta direktiv, och för att genomföra de delar av Århuskonventionen som rör allmänhetens rätt till miljöinformation har och rådet antagit direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljö- av rådets direktiv /313/EEG (EGT L 41 s. 26, Celex I sammanhanget kan nämnas att i en dom av den C-321/96, , 1998 s. I-3809, och dom av i mål C-233/00, kommissionen mot , 2003 s. I-6625, har uttalat sig om tolkningen av direktiv /313/EEG. Det nya direktivet syftar till att ge allmänheten rätt till miljöinforma- tion som finns hos offentliga myndigheter eller förvaras för dem och att ange de grundläggande förutsättningarna för hur denna rättighet skall kunna utövas, samt att säkerställa att miljöinformation görs tillgänglig och sprids till allmänheten, i synnerhet på elektronisk väg. Förhand- lingarna kring direktivet avslutades av en förliknings- kommitté. stödde den träffade överenskommelsen, men hade velat se en annan lösning på några punkter. Det skall vara genomfört i svensk rätt . Nedan redogörs för huvuddragen i direktivet, med betoning på skillnader i förhållande till nu gällande direktiv /313/EEG, och i förekommande fall Århuskonventionen. Konventionen och direktivet har dock i huvudsak samma innehåll. Direktivets bestämmelser presenteras mer i detalj i kapitel 6 och avsnitt 8.1 där direktivet och konventionen jämförs med svensk rätt. Miljöinformationsdirektivet innebär en anpassning av EG-rätten till den definition av miljöinformation som finns i Århuskonventionen och går i vissa delar längre än konventionen. Jämfört med direktiv /313/EEG tydliggörs att med miljöinformation avses också information om utsläpp i luft och vatten och andra utsläpp i miljön samt information om genetiskt modifierade organismer. Definitionen innehåller också en specifik hän- visning till människors hälsa och säkerhet. Med myndighet avses i stort sett det samma i direktivet som i Århus- konventionen. Till skillnad från konventionen ger direktivet dock en möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva att organ eller institutioner inte skall omfattas av definitionen, om statens konstitutionella ordning inte innehåller några bestämmelser om ett prövningsförfarande enligt artikel 6. Direktivet ger alltså större möjligheter till undantag från kravet att beslut om att inte lämna ut information skall kunna överklagas. I direktivet definieras vad som menas med information som förvaras av en offentlig myndighet samt information som förvaras för en offentlig myndighet. Allmänheten definieras på samma sätt i direktivet som i konven- tionen. Direktivet gör dock en skillnad mellan sökande och allmänhet. Termen sökande används i direktivets artikel 3, där tillgången till in- formation på begäran behandlas, och i artikel 6, angående rättslig pröv- ning. Termen allmänhet används i fråga om aktiv spridning av in- formation. Tillhandahålla miljöinformation på begäran Direktivet innehåller, liksom konventionen, bestämmelser om under vilka former miljöinformation skall tillhandahållas när sådan information begärs. Kort kan här nämnas som exempel att, liksom i nu gällande direktiv /313/EEG, vissa tidsgränser skall hållas. Det finns även möj- lighet att föreskriva avslagsbestämmelser och sekretess. T.ex. får ut- lämnande vägras i fråga om handlingar som inte är färdigställda eller som är avsedda för myndighetens interna bruk. Det krävs bl.a. också att informationen skall tillhandahållas i den form eller det format som sökanden begär såvida inte information redan finns tillgänglig för den sökande i annan form, eller det är rimligt att den görs Prop. 2004/05:65 tillgänglig i annan form. Medlemsstaterna skall sträva efter att tillhanda- hålla informationen i elektronisk form. Något motsvarande krav finns inte i direktiv /313/EEG. Myndigheter skall enligt direktivet åläggas att organisera den miljöin- formation som är relevant för deras verksamhet så att informationen aktivt och systematiskt kan spridas till allmänheten. Detta överens- stämmer i huvudsak med konventionens regler. Till skillnad från konven- tionen anges dock i direktivet att kraven om spridning av information får uppfyllas genom att skapa länkar till webbplatser på Internet där in- formationen kan hämtas. Tillgång till rättslig prövning Enligt såväl direktivet som konventionen skall sökande som anser att deras begäran om information har lämnats utan avseende, felaktigt av- slagits (helt eller delvis), besvarats otillräckligt eller på annat sätt inte behandlats riktigt kunna få detta rättsligt prövat. Det undantag som enligt direktivet är möjligt med hänsyn till medlemsstatens konstitutionella ordning innebär för svensk del t.ex. att ett beslut av regeringen att inte lämna ut information inte behöver omfattas av rätten till överprövning av domstol. I konventionen finns inget sådant undantag.