prop · GS03168 · 2005-05-31 00:00:00 — medlemsstaten är skyldig att tillhandahålla biståndsåtgärder med förbehåll för ömsesidigt samråd med den ansökande medlemsstaten. anser att denna skrivning lämnar visst utrymme för den anmodade staten att komma överens med den ansökande staten om att vissa av åtgärderna inte alltid behöver vidtas, t.ex. vid ledsagade transiteringar. har frågat om transitering skall anses ha avbrutits om tidsfristerna inte har kunnat hållas och vad följden i så fall blir. Styrelsen anser att det närmare måste utredas vad som händer om utlänningen ansöker om asyl i . instämmer i promemorians förslag i sak men har påpekat vissa praktiska konsekvenser av förslaget. Migrationsverkat har bl.a. framhållit de komplikationer som kan uppkomma om tredjelandsmedborgaren ansöker om asyl under transiteringen i . har påpekat att i promemorian behandlas endast vilken rätt en person som transiterar genom skall ha till hälso- och sjukvård och ifrågasätter om inte direktivet även skall anses omfatta en rätt till akut tandvård. Skälen för regeringens förslag Enligt direktivet skall det säkerställas att en transitering kan äga rum inom vissa fastslagna tidsfrister och därmed så snabbt som möjligt. Som tidigare nämnts är det naturligtvis viktigt att tidsfristen mellan avvisnings- och utvisningsbeslut och transitering blir så kort som möjligt. Det är även viktigt att själva vistelsen på flygplatsen blir så kort som möjligt. En bestämmelse som innebär att transitering som huvudregel skall genomföras bör därför införas. En transitering får anses påbörjad när tredjelandsmedborgaren anländer till flygplatsterminalen på den flygplats i som är aktuell för transitering. Enligt direktivet får den anmodade medlemsstaten förlänga tidsfristen för en transitering på begäran och i samråd med den ansökande medlemsstaten. Transiteringen får förlängas med högst . Enligt regeringens uppfattning bör en transitering genomföras i normalfallet. I annat fall bör utgångspunkten vara att den ansökande medlemsstaten skall återta tredjelandsmedborgaren och att en transitering via istället får äga rum . Det kan dock uppstå situationer då tidsfristen måste förlängas. En förlängning bör dock bli aktuell endast om det kan förutses att tredjelandsmedborgaren kan fullfölja transiteringen. En möjlighet att förlänga tidsfristen om det finns särskilda skäl bör därför införas. Särskilda skäl skulle kunna vara att t.ex. en avgångstid för ett flyg flyttas fram, att det har inträffat en flygolycka som föranlett att flygplatsen måste stängas tillfälligt eller att tredjelandsmedborgaren drabbats av en akut sjukdom som kräver en kortare tids vård. har ifrågasatt om en transitering skall anses ha avbrutits om tidsfristerna inte har kunnat hållas och vad följden i så fall blir. En sådan situation skulle kunna uppstå, såsom Lagrådet påpekat, om transiteringen tar än vad som förutsetts t.ex. om tredjelandsmedborgaren behöver en längre tids sjukvård. Enligt regeringens uppfattning får en transitering anses ha avbrutits om tidsfristerna inte har kunnat hållas. Regeringen vill här erinra om den skyldighet som följer av direktivet för den ansökande medlemsstaten att under vissa förutsättningar återta en tredjelandsmedborgare. En särskild fråga som tagits upp både av och av är vad som händer om tredjelandsmedborgaren ansöker om asyl under transiteringen i . En sådan ansökan måste överlämnas till för handläggning enligt gällande bestämmelser i utlänningslagen. Detta torde i normalfallet innebära att Dublinförordningen (se avsnitt 4.2) blir tillämplig och att den asylsökande då skulle kunna sändas till något annat land för prövning av asylskälen. Dublinförordningen hindrar dock inte att en asylansökan prövas enligt svenska regler och, om det skulle finnas skäl härför, att uppehållstillstånd meddelas. För att säkerställa att transiteringen sker inom tidsramarna och att utresa sker finns även bestämmelser i direktivet om vilka biståndsåtgärder som får lämnas under transiteringen. Direktivet är så utformat att den anmodade staten skall, med förbehåll för ömsesidigt samråd med den ansökande staten, inom ramen för tillgängliga resurser och i enlighet med internationella normer på området tillhandahålla alla biståndsåtgärder som krävs efter landningen och till dess att tredjelandsmedborgarens utresa är säkerställd. De åtgärder som kan vara aktuella är bl.a. ledsagning på flygplatsområdet, akut medicinsk vård och tillfällig förvaring av resehandlingar. Innan bistånd lämnas skall samråd ske med den ansökande medlemsstaten. I ansökningsblanketten skall nämligen den ansökande medlemsstaten uppge vilka biståndsåtgärder som anses nödvändiga. Biståndsåtgärder kan sedan tillhandahållas inom ramen för de resurser som står till buds. har anfört att det enligt direktivet finns ett utrymme för att vissa av åtgärderna inte alltid behöver vidtas, t.ex. vid ledsagade transiteringar och när det gäller tillfälligt förvarande av resehandlingar. Regeringen delar uppfattning att det finns ett utrymme att inte tillhandahålla bistånd, särskilt vid ledsagade transiteringar. Det skulle kunna inträffa att ett minderårigt barn transiterar via en svensk flygplats. Det är förvisso inte sannolikt att ett ensamt barn återsänds utan någon form av ledsagning. I de allra flesta fall tillåter inte heller flygbolagen att barn mellan flyger ensamma med mindre än att flygbolagets ledsagarservice används. Innan en ansökan om transitering beviljas i ett sådant fall bör dock samråda med den ansökande medlemsstaten för att försäkra sig om att barnet hämtas och ledsagas inom flygplatsområdet och till anslutande flyg. I annat fall kan det vara lämpligt att polismyndigheten bistår med detta. Det är viktigt att säkerställa att transiteringen genomförs inom tidsfristerna och att utresa sker. Ett beslut om transitering bör innehålla uppgift om vilka biståndsåtgärder som skall tillhandahållas och omfattningen av dessa. Vissa av de i direktivet fastslagna biståndsåtgärderna kan enligt regeringens uppfattning tillhandahållas med stöd av befintlig reglering. Regeringen anser dock att en bestämmelse bör införas för att tydliggöra att polismyndigheten får hämta tredjelandsmedborgaren på flygplatsen och ledsaga denne till anslutande flyg samt förvara bl.a. resehandlingar under transiteringen. Den medlemsstat som begärt transiteringen skall också svara för kostnaderna för de biståndsåtgärder som begärts. Omedelbar hälso- och sjukvård och tandvård Det kan inträffa att en person som transiterar genom insjuknar och får behov av omedelbar hjälp. Enligt direktivet skall tredjelandsmedborgaren och i förekommande fall den ledsagande personalen få akut medicinsk vård. Av 4 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) respektive 6 § tandvårdslagen (1985:125) följer att om någon vistas inom utan att vara bosatt där behöver omedelbar hälso- och sjukvård och omedelbar tandvård skall erbjuda sådan vård. En tredjelandsmedborgare som transiterar via en flygplats belägen inom ett visst landsting omfattas således av detta landstings skyldighet att bistå med sådan omedelbar hälso- och sjukvård samt tandvård som anges i direktivet. Detta gäller även en ledsagare. Det krävs därför inte någon särskild bestämmelse med detta innehåll. Direktivet föreskriver även att tredjelandsmedborgaren och, i förekommande fall, den ledsagande personalen skall förses med mat och På flygplatser finns normalt sett en möjlighet att inta mat och Eftersom direktivet anger att kostnaden för alla biståndsåtgärder skall bäras av den ansökande medlemsstaten kan det inte anses medföra någon skyldighet för polismyndigheten att tillhandahålla mat och dryck. de fall där ett önskemål om mat och dryck framförs måste det anses tillräckligt att den som transiterar och i förekommande fall den ledsagande personalen får upplysning om var en måltid kan intas. Enligt direktivet finns en skyldighet, under förutsättning att det överenskommits, att hämta en tredjelandsmedborgare vid flygplanet och ledsaga honom eller henne inom flygplatsområdet, i synnerhet till Det förekommer att svensk polis är underrättad om en transitering och att polisen möter upp vid flygplanet och ledsagar tredjelandsmedborgaren till anslutande flyg. möter upp vid flygplanet och ledsagar tredjelandsmedborgaren är dock en ren serviceåtgärd från polisens sida. En bestämmelse som tydliggör att polismyndigheten får hämta tredjelandsmedborgaren vid flygplanet och ledsaga denne till anslutande flyg bör således införas. finns även om en transitering skulle kräva byte av flygplats. Motta, förvara och vidarebefordra resehandlingar Direktivet lämnar också en möjlighet att som biståndsåtgärd ta emot, förvara och vidarebefordra resehandlingar, särskilt i samband med icke- Enligt 5 kap. 3 § UtlL får polismyndigheten, under förutsättning att utlänningen vid ankomsten till eller därefter ansöker om uppehållstillstånd, ta hand om hans pass eller annan identitetshandling i avvaktan på att han får tillstånd att vistas här eller Vidare får, enligt 5 kap. 4 § UtlL, en utlännings biljett för resan till omhändertas av bl.a. polismyndigheten i avvaktan på att utlänningen får tillstånd att vistas i eller lämnar landet, om utlänningen saknar pass, visering, uppehållstillstånd när detta fordras för inresa och vistelse i , eller utlänningen kan antas komma att ansöka om uppehållstillstånd. De ovan redovisade bestämmelserna om omhändertagande av pass och biljetter tar, enligt regeringens bedömning, sikte på andra situationer än den då en tredjelandsmedborgare transiterar genom . Tredjelandsmedborgare som transiterar genom söker i normalfallet inte uppehållstillstånd vare sig vid ankomsten hit eller För att tydliggöra att polismyndigheten under transiteringen får ta emot, förvara och vidarebefordra en tredjelandsmedborgares pass, biljett och andra resehandlingar bör en bestämmelse med detta innehåll införas. Möjlighet att ta emot bl.a. resehandlingar bör användas i större utsträckning i samband med icke-ledsagade transiteringar. Kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel Regeringens bedömning: föreligger inget behov att genomföra direktivets bestämmelser om kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel. Bestämmelserna i direktivet är fakultativa och behöver därför inte heller genomföras. Omfattningen av behovet samt möjligheterna att i svensk rätt införa bestämmelser med detta innehåll bör dock utredas närmare. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: ombudsmän delar promemorians bedömning beträffande behovet av närmare utredning i frågan om huruvida direktivets bestämmelser om kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel bör genomföras i svensk rätt. Kammarrätten i anser att frågan om tvångsmedel bör lösas i lagstiftningsärendet. anser att tvångsåtgärder måste kunna vidtas vid tillämpningen av bestämmelserna om transitering. Skälen för regeringens bedömning: Direktivet ger medlemsstaterna en möjlighet att, i enlighet med nationell lagstiftning, placera och inkvartera tredjelandsmedborgaren i säkert förvar samt utöva legitima medel för att förhindra eller avbryta tredjelandsmedborgarens eventuella försök att motsätta sig transiteringen. Det förekommer som tidigare nämnts att utlänningar som har avvisats eller utvisats från en medlemsstat i Europeiska unionen eller från eller transiterar genom . Möjligheterna att ta en utlänning i förvar enligt 6 kap. UtlL är dock begränsade. Enligt 6 kap. 2 § UtlL får en utlänning under vissa förutsättningar tas i förvar, t.ex. om hans identitet är oklar och rätten till inresa inte kan styrkas, om det är nödvändigt för utredningen av hans rätt att stanna i eller om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas. Den möjlighet till förvarstagande som finns begränsas dock till de situationer som anges i 6 kap. UtlL och omfattar enligt regeringens bedömning inte de tredjelandsmedborgare som transiterar i enlighet med direktivet. bedöms dock inte behovet av att kunna använda förvar och tvångsåtgärder vara särskilt stort i dessa fall. Det kan emellertid vara så att svenska myndigheter bör ha en möjlighet att säkerställa att utlänningen inte avviker eller, om det uppstår andra problem, att på annat sätt ingripa vid transiteringar. Eftersom förvar och andra tvångsåtgärder är en ingripande åtgärd skall detta dock tillgripas bara om det är nödvändigt (se t.ex. proportionalitetsprincipen i 1 kap. 1 § UtlL). Det kan dock inte uteslutas att någon form av tvångsmedel kan komma att behövas . Regeringen anser därför att det eventuella behov som kan finnas samt möjligheterna att införa bestämmelser med detta innehåll bör utredas närmare. Direktivet innehåller inte någon skyldighet att införa bestämmelser med detta innehåll. Det är därför inte heller av den anledningen nödvändigt att nu föreslå några förvars- och tvångsbestämmelser. Vad Lagrådet anfört föranleder ingen annan bedömning. Befogenheter för utländsk ledsagande personal Regeringens bedömning: Den ledsagande personalens befogenhet att ingripa vid transitering motsvaras av vad som gäller enligt 24 kap. 1 och 4 §§ . Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Enligt direktivet måste den ledsagande personalen under alla omständigheter följa lagstiftningen i den anmodade medlemsstaten när det gäller vilka befogenheter som de har när en transitering genomförs. De möjligheter som en ledsagare har att ingripa begränsas i första hand enligt direktivet till nödvärn. Den ledsagande personalen har dessutom en möjlighet att vidta rimliga och proportionerliga åtgärder som svar på en omedelbar och allvarlig risk för att tredjelandsmedborgaren flyr, tillfogar sig själv eller tredje part skada, eller vållar skada på egendom när brottsbekämpande myndigheter i transiteringsstaten inte finns på plats eller för att bistå de brottsbekämpande myndigheterna. Den ledsagande personalen får inte heller bära vapen och skall vara civilklädd samt skall även kunna visa upp lämpliga identifikationsuppgifter. Med ledsagande personal avses enligt direktivet personer från den ansökande medlemsstaten som har utsetts att ledsaga tredjelandsmedborgaren. Detta kan vara, förutom utländsk polis, t.ex. medicinsk personal och tolkar. Direktivet hänvisar till nationell lagstiftning när det gäller vilka befogenheter som den ledsagande personalen skall ha. Regeringsformen (RF) bygger på förutsättningen att rättskipnings- och förvaltningsuppgifter ombesörjs av svenska myndigheter. Den konstitutionella utgångspunkten är således att på svenskt territorium har i princip endast svensk polis befogenhet att utöva t.ex. våld och tvång mot enskilda eller att i andra former utöva myndighet. kan emellertid besluta om undantag från denna princip (10 kap. 5 § fjärde stycket RF). Ett sådant undantag har gjorts genom lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete som infördes till följd av tillträde till . Det finns dock en möjlighet för alla att ingripa med otillåtna medel vid ett angrepp på person eller egendom utan att ingripandet utgör ett brott. Bestämmelser om nödvärn och annan nödhandling, de s.k. ansvarsfrihetsgrunderna finns i 24 kap. (BrB). Utmärkande för de situationer i vilka nödvärnsrätt kan föreligga är att någon utsätts för ett angrepp eller något som jämställs med ett sådant. Enligt 24 kap. 1 § BrB skall en gärning som någon begår i nödvärn inte medföra ansvar om någon t.ex. avvärjer ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person eller egendom. Nödvärnshandlingen är en handling som företas för att avvärja detta angrepp. Vidare finns bestämmelser om nöd i 24 kap. 4 § BrB. Det sistnämnda innebär att nödrätt också kan föreligga när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse. Nödrätt kan också föreligga för att avvärja fara för allmänna intressen men berättigar inte den enskilde att göra ingripanden som det tillkommer myndighet att verkställa i andra fall än när särskilt starka skäl föreligger. Nödrätt innebär att en gärning som Prop. 2004/05:168 någon begår i nöd endast utgör brott om den med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas någon annan och omständigheterna i övrigt är oförsvarlig. Direktivet begränsar som tidigare nämnts den ledsagande personalens befogenhet att ingripa till gällande nationell lagstiftning. De möjligheter att ingripa som en ledsagare ges enligt direktivet får i svensk rätt anses motsvara vad som gäller enligt bestämmelserna om nödvärn och nöd. Det är därför regeringens bedömning att någon reglering utöver vad som följer av 24 kap. 1 § och 4 § inte är nödvändig. 6.8Återtagande av tredjelandsmedborgare vid återsändande från Regeringens förslag: En bestämmelse skall införas med innebörd att en tredjelandsmedborgare skall återtas till för det fall att transiteringen inte går att genomföra. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt direktivet skall staterna återta en tredjelandsmedborgare om en transitering av olika skäl inte har kunnat genomföras. Kostnaderna för återresan skall bäras av den stat som ansökt om transitering. Det förekommer att en transitering av ett eller annat skäl inte går att genomföra. I praktiken fungerar det redan så att svenska verkställande myndigheter tar tillbaka tredjelandsmedborgaren till om transiteringen av olika skäl inte kan genomföras eller om personen i fråga inte medges inresa i destinationslandet. En liknande skyldighet finns i såväl bilaterala som multilaterala återtagandeavtal. Samma ordning gäller även i andra medlemsstater i Europeiska unionen samt i och . har, som tidigare nämnts, ingått återtagandeavtal med ett flertal länder både inom och utom EU. Som tidigare nämnts är avsikten med direktivet att transitering skall tillåtas. måste det finnas garantier för den anmodade medlemsstaten att den ansökande medlemsstaten tar tillbaka tredjelandsmedborgare om en transitering inte kan fullföljas eller om ett transiteringsbeslut av något skäl har återkallats. Det skulle t.ex. kunna vara så att problem på aktuella flygplatser eller väderförhållanden gör så att transiteringen inte kan genomföras eller att det inte går att nå destinationsorten. Det kan också vara så att tredjelandsmedborgaren under transiteringen på eget bevåg har rest in i den stat där transiteringen skall utan tillstånd härtill. Transitering skulle sannolikt inte heller tillåtas om det inte fanns någon återtagandeskyldighet. har inte ingått återtagandeavtal med alla de stater som kommer att tillämpa direktivet. För att genomföra direktivets krav på återtagande bör en bestämmelse införas som innebär att en tredjelandsmedborgare skall återtas till om beslutet att bevilja transitering har återkallats, tredjelandsmedborgaren har rest in i den anmodade staten utan tillstånd eller fortsatt transitering eller Prop. 2004/05:168 återvändande till det slutliga destinationslandet inte har kunnat Regeringens förslag: Beslut enligt denna lag skall inte kunna överklagas. Promemorians förslag: Frågan behandlades inte i promemorian. Promemorians förslag till införlivande av direktivet innebar att bestämmelserna om transitering skulle införas i utlänningslagen. Någon särskild bestämmelse om överklagande föreslogs inte i promemorian. Skälen för regeringens förslag: Direktivet innehåller inte några bestämmelser som innebär en möjlighet att överklaga beslut om transitering. I promemorian föreslås att direktivet skall genomföras i ett nytt kapitel i utlänningslagen. Därmed skulle de gällande bestämmelserna om överklagande i utlänningslagen gälla. Enligt 7 kap. 1 § UtlL får beslut av förvaltningsmyndighet i ärenden enligt utlänningslagen endast överklagas om det anges särskilt. I promemorian föreslogs inte att beslut i transiteringsärenden skulle kunna överklagas. En transitering innebär att en annan medlemsstat får tillstånd till att återsända en avvisad eller utvisad tredjelandsmedborgare via en svensk flygplats och att svenska myndigheter vid behov kan bistå med vissa biståndsåtgärder i samband därmed. I realiteten innebär en transitering en ytterst kortvarig vistelse på en svensk flygplats där avsikten är att utresa ur landet skall säkerställas inom . I de allra flesta fall torde transiteringen vara genomförd för en eventuell prövning av ett överklagande. I sådana fall kan prövningen inte resultera i att beslutet ändras eller upphävs som är syftet med ett överklagande. Den medlemsstat som ansökt om transitering kan dessutom ansöka på nytt för det fall att begäran om transitering skulle avslås. Regeringen anser därför att någon möjlighet att överklaga ett beslut om transitering inte bör finnas. Eftersom bestämmelserna om tranistering nu föreslås ligga i en särskild lag bör det införas en bestämmelse om att beslut enligt lagen inte får överklagas. Regeringens förslag: Lagen skall träda ikraft . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte kommenterat frågan. Skälen för regeringens förslag: Direktivet träder enligt artikel 12 i kraft som det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning, vilket skedde . Enligt artikel 10 i direktivet skall medlemsstaterna sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senaste den 6 Det skall således vara genomfört i medlemsstaterna Regeringen anser dock att den nya lagstiftningen bör kunna träda i kraft . Regeringens bedömning: För det fall att transitering begärs av en annan stat skall , såsom centralmyndighet, hantera de ersättningsfrågor som uppstår i anledning av direktivet. skall därvid begära ersättning av den ansökande medlemsstaten för de kostnader för biståndsåtgärder som uppstår. I de situationer som svenska verkställande myndigheter begär att få bistånd vid transitering via en annan medlemsstat och därför skall ersätta den staten för eventuella kostnader bör den myndighet som verkställer avvisningen eller utvisningen ersätta den andra staten för de kostnader som uppstår. Likaså skall den verkställande myndigheten stå för kostnaden för ett eventuellt återtagande. Förslagen bedöms inte medföra några ytterligare kostnader. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Hovrätten för noterar att förslaget inte innehåller någon bestämmelse som reglerar kostnadsansvar i förhållande till den ansökande medlemsstaten i samband med en ansökan om bistånd vid transitering. Skälen för regeringens bedömning: Enligt direktivet skall den myndighet som är ansvarig för åtgärderna fatta beslut om beskaffenhet och omfattning av det bistånd som ges. Kostnaderna för i förekommande fall akut medicinsk vård samt mat och dryck skall bäras av den ansökande medlemsstaten. Övriga kostnader skall också bäras av den ansökande medlemsstaten i den utsträckning som de är faktiska och kan beräknas. Även de kostnader som kan uppstå till följd av att den ansökande medlemsstaten av ett eller annat skäl skall återta tredjelandsmedborgaren skall bäras av den staten. Medlemsstaterna skall tillhandahålla lämplig information avseende kriterierna för beräkning av de kostnader som avses. Enligt regeringen bör , såsom centralmyndighet, vara den myndighet som får hantera ersättningsfrågor då kostnader uppstår på grund av att andra medlemsstater begär bistånd vid transitering via . skall även lämna den information som krävs för beräkning av de kostnader för biståndsåtgärder som kan erhållas i . bör i allmänna råd eller föreskrifter kunna utforma ett system för hur ersättning skall begäras från andra stater för de kostnader som kan uppstå. Det är inte sannolikt att antalet personer som kommer att transitera via till följd av direktivet kommer att vara särskilt stort. Som situationen är har inte särskilt många direktlinjer med flyg till länder utanför EU som inte nås med direktflyg från andra större Medlemsstaterna är också skyldiga enligt direktivet