prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — Detta innebär att en domstols avgörande enligt den nya lagen bör få överklagas endast av den som begärt att få ta del av den aktuella miljöinformationen. Förslaget har i propositionen justerats i enlighet med det nu sagda. Vad gäller överväganden om lagens tillämpningsområde se ovan. har påtalat att problem kan uppstå när information som inte lämnats ut överlämnas till domstol för överprövning av beslutet. Det skall inte vara möjligt att få tillgång till de aktuella uppgifterna genom att överklaga ett beslut om att inte lämna ut begärd information. I kon- sekvens med detta är det därför nödvändigt att komplettera sekretess- lagen med en bestämmelse som reglerar den situationen (se avsnitt 9.2.3). Svenskt näringsliv har ifrågasatt att den föreslagna lagen skall träda i kraft , vilket angavs i den remitterade promemorian. Regeringen anser att det naturligtvis är viktigt att de aktörer som kommer att omfattas av lagen har rimliga möjligheter att sätta sig in i de nya bestämmelserna och se över behoven av rutiner kring utlämnande av miljöinformation. är det angeläget att ratificerar Århuskonventionen . Lagförslagen före- slås nu träda i kraft . Regeringens förslag: I sekretesslagen införs en bestämmelse med innebörden att om en uppgift som utgör sådan miljöinformation som avses i lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ omfattas av sekretess, skall sekretessen inte gälla om det är uppenbart att upp- giften har sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän kännedom om uppgiften bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på förslaget. har anfört att sekretesslagens kriterier för utlämnande av allmän handling i stort överensstämmer med kriterierna i konventionen under förutsättning att den nu föreslagna ändringen i sekretesslagen genomförs. ombudsmän () har, med utgångspunkt från det remitterade förslaget, anfört att man för att undvika tillämpningsproblem närmare bör ange vad som avses med uttrycket allmänintresset. JO har pekat på Offentlighets- och sekretesskommitténs betänkande Ny Sekretesslag (SOU 2003:99) där en ny bestämmelse i 8 kap. 15 § sekretesslagen föreslagits som gör det möjligt för enskilda att ta del av uppgifter när allmänintresset av insyn uppenbart har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Enligt Kammarrätten i vore det önskvärt att det tydligt anges att det är allmänhetens intresse av att få insyn i miljöarbetet som kan genombryta sekretessen. har tillstyrkt ändringen men anfört att uppenbarhetskravet tycks ställa högre krav på allmänintresset än vad konventionen och direktivet tillåter. Statens kärn- kraftinspektion har föreslagit att den föreslagna nya bestämmelsen komp- letteras med ett tredje stycke som anger att första stycket inte gäller 5 kap. 2 § 1 och 2 sekretesslagen. Enligt Kärnkraftinspektionen skulle ett utlämnande av uppgifter som rör vitala delar av en kärnreaktors säker- hetssystem kunna medföra skada och utnyttjas för t.ex. sabotage. Upp- gifter som på olika sätt gäller det fysiska skyddet vid en kärnteknisk anläggning måste därför, enligt Kärnkraftinspektionen, undantas från den föreslagna bestämmelsen. har anfört att den vida definitionen av miljöinformation kan medföra att allmänintresset i princip alltid måste vägas in vid sekretessbedömningen. Svenskt närings- liv har avstyrkt förslaget och menat att det riskerar att göra rättsläget oklart. Om bestämmelsen införs bör den, enligt Svenskt näringsliv, kompletteras så att den endast omfattar miljöinformation hos verksam- hetsutövare med myndighetsutövning eller som utför offentliga tjänster. Skälen för regeringens förslag: Enligt konventionen skall sekretess- grunderna tolkas restriktivt och med beaktande av allmänhetens intresse av att ta del av informationen. Enligt direktivet skall i det enskilda fallet hänsyn tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. I 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen anges att en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i lag. Den lag som avses är sekretesslagen. I förarbetena till denna lag har lagstiftaren anfört att sekretessintresset aldrig ensamt kan bli avgörande för hur starkt sekretesskyddet skall vara utan att detta alltid måste vägas mot insyns- intresset samt att insynsintresset kan vara olika stort i olika sammanhang. Av detta skäl har lagstiftaren tagit ställning för att sekretessen för en upp- gift som huvudregel inte skall följa med från en myndighet till en annan. Regleringen i sekretesslagen är därför utformad på så vis att en sekretess- bestämmelse som huvudregel endast gäller i viss verksamhet eller hos en viss myndighet. Avvägningen mellan sekretessintresset och allmänhetens intresse av insyn kommer i de flesta fall till uttryck genom att sekretessbestäm- melsen förses med ett skaderekvisit. Om insynsintresset anses väga tyngst införs en presumtion för offentlighet, vilket innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde får hemlighållas endast om det kan antas att en viss angiven skada inträffar om uppgiften lämnas ut, dvs. bestämmelsen är försedd med ett s.k. rakt skaderekvisit. I de fall sekretessintresset anses väga tyngst införs en presumtion för sekretess. Detta innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde inte får lämnas ut om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att en viss i bestämmelsen angiven skada inträffar. I dessa fall brukar man säga att bestämmelsen är försedd med ett omvänt skaderekvisit. På vissa områden har sekretessbestämmelserna även försetts med sär- skilda undantagsbestämmelser. Dessa innebär att sekretessen inte gäller om intresset av allmän kännedom, om förhållande som rör människors hälsa, miljön eller redligheten i handeln eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut (8 kap. 6 § sekretesslagen jämförd med bl.a. punkterna 10, 12, 16, 26 i bilagan till sekretessförord- ningen [1980:657] samt 8 kap. 7 § sekretesslagen, jfr även 8 kap. 9 § sekretesslagen). I dessa fall görs således, utöver de intresseavvägningar som redan har gjorts vid ställningstagandet att det överhuvudtaget skall införas en sekretessbestämmelse och vid valet av skaderekvisit, en be- dömning i varje enskilt fall av om allmänintresset av bl.a. miljöinforma- tion har sådan vikt att informationen bör lämnas ut. När det gäller frågan om miljöinformation kan noteras att en av de sekretessbestämmelser som torde vara av störst intresse, nämligen be- stämmelsen om sekretess i statlig myndighets verksamhet som avser ut- redning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stöd- verksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt för uppgifter om enskildas affärs- och drift- förhållanden, är försedd med ett rakt skaderekvisit beträffande den som tillsynen avser (8 kap. 6 § sekretesslagen). Presumtionen är således att uppgifterna är offentliga. Sekretess enligt bestämmelsen gäller vidare bara om regeringen har föreskrivit det eller om har godkänt avtal om sekretess med främmande stat eller mellanfolklig organisation. I bilagan till sekretessförordningen har regeringen föreskrivit sekretess med stöd av bestämmelsen. Ett antal av punkterna i bilagan innehåller som ovan nämnts särskilda undantagsbestämmelser som gör det möjligt att i ett enskilt fall ta hänsyn till vikten av att miljöinformation lämnas ut. Som huvudregel kan vidare en tjänsteman i förhållande till media göra en närmare avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset med tillämpning av sin meddelarfrihet. Det betyder att uppgifter kan lämnas till media, och på så sätt bli kända för allmänheten, trots sekretessbe- stämmelserna. Detta följer av regleringen i tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och sekretesslagen (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 104 f). Slutligen får regeringen för särskilt fall, om det föreligger synnerliga skäl, förordna om undantag från sekretessen (14 kap. 8 § sekretesslagen). Den svenska offentlighets- och sekretessregleringen är således ut- formad på ett sådant sätt att allmänhetens intresse av insyn när det gäller miljöinformation till stor del redan är tillgodosett. Någon generell be- stämmelse som gör det möjligt att i varje enskilt fall ta hänsyn till allmänhetens intresse av att ta del av sådan information finns dock inte. Mot bakgrund av regleringen i konventionen och direktivet är en sådan bestämmelse nödvändig. har uttryckt tvekan över bestämmelsen, men något utrymme för att avstå från att införa en intresseavvägningsbestämmelse eller att begränsa den på det sätt Svenskt näringsliv föreslagit finns inte. Det är inte heller lämpligt att invänta ett eventuellt införande av den bestämmelse som föreslagits av Offent- lighets- och sekretesskommittén (SOU 2003:99 s. 154 ff.) som JO pekat Prop. 2004/05:65 på i sitt remissvar. En lämplig förebild för en generell intresseavvägningsbestämmelse utgörs av den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot denna bedömning. har anfört att det i promemorian föreslagna kravet, att det skall vara uppenbart att allmän- intresset bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda för att sekretessen skall brytas, är alltför långtgående. Direktivets artikel 4.2 andra stycket säger bara att det i varje särskilt fall skall göras en avvägning mellan allmänhetens intresse av att information lämnas ut och sekretessintresset. Hur denna avvägning skall göras sägs det inte något om. Eftersom det är fråga om ett direktiv skall medlemsstaten bestämma på vilket sätt det skall genomföras. Med anledning av att den svenska sekretessregleringen har utformats med utgångspunkten att varje undantag från den grundlagsstadgade offentlighetsprincipen skall anges noga i lag och sekretessregleringen, på sätt som ovan har beskrivits, har byggts upp så att en intresseavvägning redan har gjorts i flera led bör en generell bestämmelse om ytterligare intresseavvägning vara restriktivt utformad. Bestämmelsen anger därför att det är när det rör sig om situationer där det är uppenbart att uppgiften har sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän kännedom om uppgiften har företräde som ett utlämnande ändå skall ske. har föreslagit ett undantag från bestämmelsen. Eftersom det rör sig om en intresseavvägning som skall göras i varje enskilt fall är det dock inte nödvändigt att införa ett sådant undantag. När de intressen som är till för att skydda kärntekniska anläggningar väger tyngre än allmänhetens intresse av tillgång till miljöinformation skall begäran om utfående av den aktuella uppgiften avslås (se också konventionen artikel 4.4 b och direktivet artikel 4.2 andra stycket). JO har anfört att man för att undvika tillämpningsproblem närmare bör ange vad som avses med uttrycket allmänintresset. Enligt Kammarrätten i vore det önskvärt att det tydligt anges att det är allmänhetens intresse av att få insyn i miljöarbetet som kan genombryta sekretessen. Med anledning av dessa synpunkter har regeringen omformulerat den i promemorian föreslagna bestämmelsen och i stället anger bestämmelsen nu att det är uppgiftens betydelse från miljösynpunkt som vid intresse- avvägningen kan medföra sekretessgenombrott. 9.2.2Sekretessbrytande regel för uppgifter om utsläpp till miljön Regeringens förslag: Sekretess enligt 6 och 810 kap. sekretesslagen skall inte gälla för uppgifter om utsläpp i miljön. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några syn- punkter på förslaget. och har haft synpunkter på begreppet utsläpp och bl.a. anfört att den begränsning som angavs i promemorians författningskommentar (dvs. endast avses utsläpp som gjorts i miljön och inte framtida utsläpp) inte framgår av lagtexten. har dock ansett att en sådan begränsning inte bör ske. har anfört att eftersom 9 kap. sekretesslagen undantas från sekretess går förslaget längre än vad som krävs enligt artikel 4.4 i konventionen. har påpekat att den valda lagstiftningsmodellen med att införa undantag från sekretess- bestämmelser genom att införa en ny bestämmelse i 14 kap. sekretess- lagen i stället för att ändra varje särskild sekretessbestämmelse kan leda till att undantaget förbigås. Svenskt näringsliv har förklarat att man inte motsätter sig förslaget under förutsättning att det endast omfattar miljö- information hos verksamhetsutövare som har myndighetsutövning eller utför offentliga tjänster och att det begränsas till att gälla utsläpp som medför eller kan medföra skador. har anfört att om uppgifter om utsläpp skall bryta affärssekretess enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen är det av största vikt att det står klart vad som menas med utsläpp. Skälen för regeringens förslag: En begäran om information om ut- släpp i miljön får enligt konventionen och direktivet inte avslås med hänvisning till myndigheters verksamhet, skyddet för kommersiell eller industriell information, skyddet för personuppgifter eller akter om en fysisk person, skyddet för tredje part eller skyddet av den miljö som informationen avser. De begränsningar som konventionen och direktivet sammantaget innebär i fråga om möjligheterna att föreskriva sekretess för uppgifter om utsläpp i miljön motsvaras inte på samma sätt av sekretessbrytande regler i svensk rätt. För att svensk rätt skall leva upp till konventionens och direktivets krav är det således nödvändigt att införa sekretessbrytande regler för uppgifter om utsläpp. I fråga om tolkningen av termen utsläpp finns det i konventionen och direktivet inget som ger stöd för att det endast skulle avse sådana utsläpp som redan ägt rum. Skrivningen måste i stället anses omfatta alla typer av utsläpp. Något utrymme för den inskränkning av utsläppsbegreppet som Svenskt näringsliv föreslagit finns inte. För att bestämmelsen skall bli tillämplig krävs emellertid att det rör sig om utsläpp av någon konkret betydelse för miljön. I praktiken kommer bestämmelsen vara av störst betydelse för verksamheter som inte omfattas av något tillståndsför- farande; för stora miljöfarliga verksamheter sker en reglering av utsläp- pen genom de villkor som är förenade med tillståndet. Dessa villkor, lik- som de uppgifter verksamhetsutövaren redovisat i samband med till- ståndsprövningen, är i sedvanlig omfattning offentliga hos den myndig- het där prövningen äger rum. Frågan är då vilka sekretessbestämmelser som skall förses med ett undantag för uppgifter om utsläpp i miljön. Som ovan nämnts får enligt konventionen och direktivet en begäran om information om utsläpp som skett i miljön inte avslås med hänvisning till myndigheters verksamhet, skyddet för kommersiell eller industriell information, skyddet för personuppgifter eller akter om en fysisk person, skyddet för tredje part eller skyddet för den miljö som informationen avser. Skyddet för kommersiell eller industriell information regleras främst i 8 och 9 kap. sekretesslagen, som bl.a. innehåller sekretessbestämmelser till skydd för enskildas affärs- och driftsförhållanden och enskildas ekonomiska förhållanden i övrigt. När det gäller statliga och kommunala bolag kan även 6 kap., som avser sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intresse, vara tillämpligt. Skyddet av den miljö som informationen avser regleras främst i 10 kap. sekretesslagen. Där finns bestämmelser om sekretess med hänsyn till intresset av att bevara djur- eller växtart. I 7 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden. Begreppet personliga förhållanden in- begriper även uppgifter om den enskildes ekonomi. De sekretessbe- stämmelser som finns i 7 kap. har dock sådana tillämpningsområden att det är mycket osannolikt att det skulle kunna bli aktuellt att hemlighålla uppgift om utsläpp i miljön med tillämpning av dem. När det gäller frågan om vad som avses med myndigheters verksam- het kan i direktivet motsatsvis utläsas att uppgifter om utsläpp i miljön får hemlighållas av hänsyn till internationella förbindelser, allmän säker- het, det nationella försvaret, domstolsförfaranden, personers möjligheter att få en rättvis rättegång samt offentlig myndighets möjligheter att genomföra en undersökning av straffrättslig eller disciplinär art (artikel 4.2 första stycket jämfört med andra stycket). I sekretesslagen behöver således inte göras undantag från sekretessen enligt 2 kap. (sekretess med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation), 4 kap. (sekretess med hänsyn till myndig- heters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn) eller 5 kap.(sekretess med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott). 3 kap. sekretesslagen innehåller bara en bestämmelse till skydd för rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik. Sekretess enligt den bestämmelsen kan således inte åberopas för att hemlighålla uppgifter om utsläpp i miljön. I den mån 1113 kap. innehåller bestäm- melser om sekretess är det fråga om bestämmelser om överföring av sekretess från andra myndigheter eller tillämpning av sekretessbestäm- melser som avses i 110 kap. En begränsning av sekretessen enligt 110 kap. får således även verkan för de myndigheter som avses i 1113 kap. De sekretessbestämmelser i vilka det kan bli aktuellt att införa undantag från det sekretessbelagda området finns således i 6 och 810 kap. sekre- tesslagen. Vad gäller 9 kap. har menat att förslaget går längre än konventionen kräver. Ett krav på undantag från sekretessen för uppgift om utsläpp i miljön även vad gäller personliga förhållanden finns emellertid i direktivet (artikel 4.2) och undantaget måste därför införas för att svensk rätt skall leva upp till direktivets krav. Om en sekretessbestämmelse har ett begränsat tillämpningsområde bör begränsningen helst framgå direkt av bestämmelsen i fråga för att det skall vara tydligt för tillämparen att så är fallet. Detta talar, såsom Jord- bruksverket anfört, för att man i varje berörd sekretessbestämmelse ut- tryckligen bör föreskriva att sekretess inte gäller för uppgifter om utsläpp i miljön. En nackdel med en sådan lagstiftningsteknik är dock att den kan ge ett repetitivt intryck eftersom en stor mängd sekretessbestämmelser är berörda. Visserligen kan en del av bestämmelserna i 6 och 810 kap. aldrig komma att användas för att sekretessbelägga uppgifter om utsläpp i miljön. Detta gäller främst bestämmelserna i 9 kap., t.ex. 9 kap. 15 § om sekretess i familjemål och 9 kap. 22 § om sekretess för bibliotekslån. I andra fall är det svårare att i förväg avgöra om en sekretessbestämmelse kan komma att användas för att hemlighålla uppgifter om utsläpp i Prop. 2004/05:65 miljön eller inte. Även sistnämnda skäl talar för att en generell undan- tagsbestämmelse från sekretess enligt 6 kap. och 810 kap. är att föredra. I 14 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om undantag från annars gällande sekretess i vissa situationer, bestämmelser om dispens från sekretess och om utlämnande av sekretessbelagda uppgifter med förbe- håll. Det finns dock inga bestämmelser i 14 kap. av innebörden att sekre- tessen inte omfattar vissa typer av uppgifter, dvs. att sekretess inte alls gäller för sådana uppgifter. En sådan undantagsbestämmelse för upp- gifter om utsläpp i miljön skulle alltså skilja sig från de övriga undan- tagsbestämmelserna i 14 kap. I föregående avsnitt har dock föreslagits att en ny bestämmelse om intresseavvägning vid sekretessprövning av miljöinformation skall införas i 14 kap. Det får anses vara en fördel om undantagsbestämmelserna avseende miljöinformation är samlade på ett ställe. Med hänsyn till detta bör bestämmelsen om undantag från sekre- tessen enligt 6 och 810 kap. avseende uppgifter om utsläpp i miljön placeras som ett andra stycke i den nya bestämmelsen om intresse- avvägning vid sekretessprövning av miljöinformation. Av sekretesslagen följer att bestämmelsen gäller det allmännas verksamhet och allmänna Regeringens förslag: En ny bestämmelse införs i sekretesslagen med innebörden att om en begäran att få ut miljöinformation avslås enligt lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ och beslutet över- klagas till kammarrätt, gäller sekretess för uppgifterna hos domstolen, om inte domstolen finner att uppgifterna skall lämnas ut enligt lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ. Promemorian: behandlades inte i promemorian. Remissinstanserna: () har påpekat att om en begäran att få ut miljöinformation avslås enligt lagen om miljöinformation och beslutet överklagas till kammarrätt synes materialet enligt de vanliga reglerna i tryckfrihetsförordningen bli allmän handling hos domstolen. Materialet skulle därmed bli offentligt hos domstolen enligt offentlighetsprincipen. Utan regler om sekretess i sekretesslagen eller annan särreglering på detta område anser hovrätten att de skyddsintressen som direktivet erkänner som undantag från principen om tillgång till miljöinformation i artikel 4.2 inte kan tillgodoses i svensk rätt. Skälen för regeringens förslag: I lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ anges i 6 och 7 §§ under vilka förutsättningar en begäran om miljöinformation får avslås (se närmare om förslaget i avsnitt 9.1). Om ett beslut som innebär att begäran avslås överklagas kommer den berörda miljöinformationen att överlämnas till kammar- rätten för att bli föremål för domstolens prövning. I och med ett sådant överlämnande från det enskilda organ som fattat beslutet kommer materialet i enlighet bestämmelser i tryckfrihetsförordningen att bli all- män handling hos domstolen. Eftersom rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen endast får begränsas Prop. 2004/05:65 genom undantag i en särskild lag, varmed avses sekretesslagen, eller i annan lag vartill sekretesslagen hänvisar, kommer domstolen, om sekre- tesslagen inte ändras, inte att ha någon grund för att vägra att lämna ut materialet utan det skulle bli tillgängligt med stöd av offentlighets- principen. Genom ett överklagande skulle det därmed bli möjligt att få tillgång till just det material som varit skyddat med stöd av miljöinforma- tionslagen. Detta är naturligtvis inte acceptabelt och en sådan ordning skulle också, som påpekat, strida mot konventionens be- stämmelser. Det är därför nödvändigt att komplettera reglerna i 12 kap. sekretesslagen om sekretess hos domstolar med en bestämmelse som innebär att om en domstol erhåller uppgifter från ett sådant organ som avses i 1 § lagen om miljöinformation för att pröva uppgiften, så gäller sekretess hos domstolen om inte domstolen finner att uppgiften skall lämnas ut enligt den sistnämnda lagen. I 16 kap. 1 § sekretesslagen anges de tystnadsplikter som har företräde framför principen om meddelarfrihet, dvs. den grundlagsfästa rätten att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering. När det gäller frågan om det utöver den föreslagna sekretessbestämmelsen också bör göras en inskränkning i domstolspersonalens meddelarfrihet måste föl- jande beaktas. Å ena sidan rör det sig om uppgifter som är hänförliga till verksamhet som innebär fullgörande av offentlig förvaltningsuppgift. Å andra sidan rör det sig om uppgifter som förvaras hos enskilda organ och enligt den föreslagna miljöinformationslagen skall domstolen vid pröv- ningen av utlämnandefrågan göra en avvägning mellan allmänhetens intresse av insyn och de intressen som motiverar att uppgifterna hemlig- hålls.