prop · GT0330 · 2005-11-18 00:00:00 — Det internationella samarbetet är därför avgörande för att narkotikahandeln skall kunna förebyggas och bekämpas. Målsättningen måste vara att så långt möjligt komma åt narkotikan redan innan den når . Det sker genom insatser där narkotikan odlas och framställs samt genom samarbete mellan stater längs smugglingsvägar. Det finns flera exempel på framgångar när det gäller internationella insatser för att bekämpa narkotika; i samarbete med enskilda länder, inom mot organiserad brottslighet i , inom EU och i ett vidare internationellt perspektiv. Regeringen är drivande för att utveckla det internationella samarbetet mot grov, gränsöverskridande brottslighet som handel med narkotika, människor och vapen. Inom EU har förebyggande och bekämpning av brottslighet och terrorism hög prioritet. Ett uttryck för detta är det s.k. Haagprogrammet som anger riktlinjer för det kommande arbetet med att stärka ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. På det polisiära och rättsliga området (RIF-området) är det viktigt att konsolidera, genomföra och utvärdera det som har åstadkommits. Det gäller att stärka det rättsliga ramverket och att fullt ut använda de strukturer som skapats, inte minst Europol och Eurojust. Brottsbekämpning på internationell nivå är i högsta grad en fråga om informationsutbyte, inte minst när det gäller narkotikabrott. har därför tagit initiativ till ett förenklat system för ett mer effektivt informationsutbyte och verkar aktivt för genomförande av Haagprogrammets riktlinjer för ett utveckla informationsutbytet, bl.a. genom den s.k. principen om tillgänglighet. Principen innebär att om en brottsbekämpare i en medlemsstat har behov av information som finns hos en brottsbekämpande myndighet i en annan medlemsstat så skall den göras tillgänglig med de begränsningar som kan följa av integritets-, utrednings-, och säkerhetsskäl. En integrerad del av Haagprogrammet är vidare 20052012 med en första handlingsplan för 20052008. Enligt strategin skall arbetet mot narkotika ge följande konkreta, fastställbara resultat : Målet är en mätbar förbättring i verkningsgraden, effektiviteten och kunskapsbasen för EU:s och dess medlemsstaters brottsbekämpande ingripanden och åtgärder riktade mot framställning av och olaglig handel med narkotika, avledande av narkotikaprekursorer (ämnen som kan omvandlas till narkotika eller som används i framställningen av illegal narkotika) som importeras till EU, olaglig handel med narkotika och finansiering av terrorism samt penningtvätt i samband med narko- tikabrott. Detta skall uppnås genom en fokusering på narkotikarelaterad organiserad brottslighet, med användande av befintliga instrument och ramar, när så är lämpligt med utnyttjande av regionalt och tematiskt samarbete och med öppenhet för möjligheter att intensifiera förebygg- ande åtgärder avseende narkotikarelaterad brottslighet. Det är viktigt att de svenska brottsbekämpande myndigheterna verkligen använder de internationella samarbetsformer, såsom Europol och Schengen, som står till buds i verksamheten. Att hindra narkotika innan den når måste, som framhållits ovan, vara en uttalad målsättning i detta arbete. Som ett led i integreringsarbetet har regeringen i budgetpropositionen pekat på vikten av att polisen ser över utbildningsbehovet och överväger vilka utbildningsinsatser som bör erbjudas den svenska poliskåren. Polisen har också i regleringsbrevet för (Ju2004/1145/PO) fått i uppdrag att redovisa en plan för att öka personalens kunskap om den nationella tillämpningen av det internationella brottsbekämpande samarbetet. Regeringen har vidare i regleringsbrevet efterfrågat en nationell sammanhållen modell med lämp- liga åtgärder och metoder för integrering av det internationella polis- samarbetet med den nationella brottsbekämpande verksamheten. Av redovisning av uppdragen (Ju2005/7395/PO) framgår att en rad åtgärder kommer att vidtas för att det internationella Prop. 2005/06:30 perspektivet av brottsbekämpning skall få bättre genomslag. Inom sker en stor del av bekämpningen av den grova gränsöverskridande brottsligheten vid de sex internationella åklagar- Dessa kammare inrättade bl.a. för att vissa åklagare skulle kunna utveckla effektiva arbetsmetoder för bekämpande av denna typ av brottslighet. Vid de internationella kamrarna arbetar åklagare med specialistkompetens och särskild erfarenhet för uppgiften. Åklagar- myndigheten genomför en genomlysning av verksam- heten vid de internationella åklagarkamrarna. Syftet är bl.a. att bedöma verksamhetens effektivitet och kvalitet för att kunna ta ställning till hur de internationella kamrarna skall kunna utvecklas. Ett viktigt steg för att bekämpa narkotika inom EU togs vidare när EU:s medlemsstater antog ett rambeslut om minimi- bestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel som ger gemensamma regler för vilken hantering av narkotika som skall vara straffbar. För att till fullo skall uppfylla rambeslutet har regeringen i propositionen Olovlig befattning med narkotikaprekursorer (prop. 2005/06:42) föreslagit att ett nytt brott olovlig befattning med narkotikaprekursorer införs. Narkotikaprekursorer är vissa ämnen som kan användas för att framställa narkotika. All direkt befattning med narkotikaprekursorer straffbeläggs enligt det nya brottet, liksom försök och medverkan till i princip all befattning. Straffskalan sträcker sig upp till fängelse . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Regeringens bedömning: Fortsatta insatser krävs för att, tillsammans med andra länder, utveckla strategier för att minska narkotika- problemen. Insatser för att förstärka den internationella kontrollen av illegal narkotika, fokusera på narkotikafrågan i svenskt bistånd, effektivisera internationella narkotikaorgan samt verka för att respekten för FN:s narkotikakonventioner upprätthålls skall prioriteras. Nuvarande handlingsplan: Den nuvarande handlingsplanen betonar vikten av att tillsammans med andra länder utveckla samarbete och strategier för att minska narkotikaproblemen. Remissinstansernas synpunkter: Inga remissinstanser har kom- menterat frågan. Skälen för regeringens bedömning I handlingsplanen framgår regeringens avsikt att intensifiera arbetet på den internationella arenan genom att utveckla strategier för att minska narkotikaproblemen. Regeringen kan nu presentera flera exempel på framgångar när det gäller internationella insatser för att bekämpa narkotika. Insatserna omfattar såväl samarbete med enskilda länder, inom Östersjösamarbetet och inom EU som ett vidare internationellt perspek- tiv. Nästan all narkotika i kommer från utlandet, och det inter- nationella samarbetet är därför på många sätt avgörande för åtgärderna på detta område. Prioriterade områden har varit att förstärka den internationella kontrollen av illegal narkotika, fokusera på narkotikafrågan i svenskt bistånd, effektivisera internationella narkotikaorgan samt att verka för respekt och upprätthållande av FN:s narkotikakonventioner. Regeringen har vidare agerat aktivt för att utveckla samarbetet inom EU mot grov, gränsöverskridande brottslighet som handel med narkotika, människor och vapen. Inom EU har vidare prioriterat frågor om illegal europeisk produktion av narkotika, förebyggande insatser samt narko- tikaproblemen i kandidatländerna. För att få effekt på narkotikasituationen behövs utöver en samlad nationell narkotikapolitik också ett väl utbyggt internationellt samarbete. Det är därför viktigt, också ur ett nationellt perspektiv, att även fortsättningsvis har ett starkt engagemang i den internationella kampen mot narkotikaproblemen. En förutsättning för ett framgångsrikt agerande i det internationella arbetet är att svenska företrädare förmår att agera enhetligt. En viktig aspekt av det svenska agerandet i internationella sammanhang är därför att det finns tydliga mål och riktlinjer. Det övergripande målet för svenskt agerande är att tillsammans med andra länder förbättra den globala situationen beträffande produktion och handel med narkotika samt att begränsa efterfrågan. Av detta mål är det kontrollen av den illegala handeln genom ett utvecklat samarbete mellan olika länders tull- och polismyndigheter som har kommit längst. Att ytterligare utveckla detta internationella tull- och polissamarbete bör enligt regeringen vara ett fortsatt prioriterat område (se avsnitt 7.5.5). Allt svenskt agerande utgår från den restriktiva narkotikapolitik som kommer till uttryck i FN:s narkotikakonventioner och som också är basen för den svenska narkotikapolitiken. har genom sin konsekventa hållning blivit en symbol för denna restriktiva politik och stor tyngd läggs vid svenska synpunkter. Detta är i och för sig positivt, men det innebär också att den svenska hållningen ifrågasätts liksom vår förmåga att genomföra denna politik i praktiken. möjligheter att agera kraftfullt på den internationella arenan beror därför ytterst på om vi kan behålla vår trovärdighet när det gäller hur vi genomför narkotika- politiken nationellt. Ett ökat internationellt utbyte mellan frivilligorganisationer och yrkes- verksamma i olika länder kan öka förståelsen och kunskapen om den svenska narkotikapolitiken, som svenskar får möjlighet till en internationell utblick och förståelse för förhållandena i andra länder. Genom ett sådant utbyte ges fler svenska experter och tjänstemän en ökad kompetens när det gäller att arbeta med narkotikafrågor i ett internationellt sammanhang, vilket i sin tur ökar deras möjligheter att kunna delta i olika internationella uppdrag. utförs ett omfattande arbete av bl.a. olika frivillig- organisationer när det gäller samarbete med andra länder, antingen i egen regi eller inom ramen för olika utvecklingsprojekt. Det är angeläget att detta nätverksskapande arbete får stöd. formulerar följande konkreta, fastställbara mål. En mätbar förbättring som visar sig i effektiv och mer synlig samordning mellan medlemsstaterna och mellan dessa och kommissionen när det gäller att främja och gynna en väl avvägd strategi för narkotika- och prekursorproblemet i kontakterna med internationella organisationer, inom internationella forum och i kontakterna med tredjeländer. Detta i syfte att minska produktionen och narkotikaleveranserna till och bistå tredje länder på prioriterade områden i att minska efterfrågan på narkotika som en integrerad del i politik- och utvecklingssamarbetet. Även om narkotikapolitiken är en nationell angelägenhet finns ett stort mervärde i att utnyttja medlemsländernas samlade resurser på en rad områden så som datainsamling, analys av nya droger som dyker upp på den illegala marknaden, metod- och kompetensutveckling, forskning, samordning av biståndsinsatser samt inte minst ett ökat samarbete mellan medlemsländernas polis- och tullmyndigheter. Inom EU är polisens och tullens samarbete det område som har utvecklats mest sedan anslutning. Inom dessa områden pågår en rad olika aktiviteter förutom det rent operativa samarbetet mellan medlemsstaternas polis- och tullmyndigheter. har , både inom och utom EU, alltmer utvecklats till en stor och dominerande producent av syntetisk narkotika. Denna utveckling är mycket oroande och det är viktigt att stoppa den. har redan tagit flera initiativ när det gäller illegal produktion (se avsnitt 7.5.6) och handel med syntetisk narkotika och detta område bör ha fortsatt hög prioritet. Det finns också ett behov av att utveckla stöd och samarbete när det gäller de Central- och Östeuropeiska ländernas insatser för att både begränsa den illegala handeln och att begränsa narkotikamissbruket. narkotikagrupp Pompidougruppen har, även om betydelsen i takt med minskat, en fortsatt viktig funktion som bro mellan EU-länderna och länderna i . Dessutom kan Pompidougruppen fylla en funktion som forum för utbyte mellan beslutsfattare och praktiker. Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (ECNN) har en viktig uppgift att samla och presentera tillförlitliga och jämförbara data över narkotikautveck- lingen inom unionen. beslutade regeringen om en långsiktig strategi för det utvecklingsrelaterade samarbetet mellan och FN:s narkotika- organ UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime). Strategin, som utarbetats av Sida, presenterades för FN:s () i anslutning till dess reguljära session . För del har insatserna mot narkotika som ett globalt utvecklings- hinder framförallt utgjorts av vårt stöd till, och samarbete med, UNODC. Den nu antagna strategin innebär att denna linje fullföljs och utvecklas. Ledningen för har inlett ett reformarbete inom organisationen som ligger väl i linje med svenska ståndpunkter. ningen är att det nu föreligger goda förutsättningar att genomföra det presenterade reformprogrammet. Förändringar i andra givares bidrags- politik till UNODC avspeglar dessutom ett ökat förtroende för organet och för dess ledning. Följande huvudprioriteringar gäller för UNODC inför vilka stämmer väl överens med svenska uppfattningar. -Sträva mot en integrering av narkotika och brottsrelaterade frågor. -Narkotika- och brottsrelaterade frågor bör placeras inom ramen för hållbar utveckling. -Sträva efter balans mellan preventiva och upprätthållande åtgärder. -Val av insatser/aktiviteter skall baseras på faktisk kunskap och en strategisk vision. -Stöd etablering av institutioner som marknadsför metodkunskap internationellt. -Ökade resurser till förstärkning av strategiska partnerskap. Ett betydande bekymmer för UNODC:s verksamhet, som ju till bygger på helt frivilliga bidrag, är att det stora flertalet givar- länder endast ger hårt öronmärkta projektbidrag till UNODC. Endast ett ytterst litet antal länder, däribland , ger något som helst obundet ekonomiskt stöd till UNODC. Detta obundna stöd är av avgörande betydelse för organisationens förmåga att genom strategisk planering fullgöra sina grundläggande uppgifter. Detta är en oroande och bekym- mersam brist i finansieringssystemet men det har inte visat sig möjligt att få med övriga länder på en förändring, trots att reform- ansträngningar i denna riktning pågått . Regeringen kommer för sin del att fortsätta sina ansträngningar att få till stånd en reformering av bidragssystemet till UNODC i syfte att skapa långsiktig, stabil och förutsägbar finansiering av denna angelägna verksamhet. En annan betydelsefull förändring som genomförts är en integration av de båda dittills åtskilda grenarna av organisationens arbete, där narkotikaprogrammet är det ena och utan jämförelse största benet. Det andra utgörs av CICP (), som arbetar med brottsbekämpning inom områden som korruption, terrorism och handel med människor. Det finns viktiga synergivinster att göra genom att integrera de olika delarna med varandra. Den illegala narko- tikahandeln har exempelvis intima kopplingar till områden som smugg- ling av vapen och människohandel. Över huvud taget är den illegala narkotikahandeln ofta tätt sammankopplad med den organiserade brottsligheten och finansierar i vissa fall både krigförande parter och terroristverksamhet. I den nya svenska strategin för samarbetet är den mest påtagliga förändringen den ändrade inriktningen på de svenska bidragen till UNODC. delades det svenska stödet upp i två huvuddelar. Den ena delen utgjorde ett helt obundet stöd, som UNODC kunde använda efter sina egna prioriteringar, något som ligger i linje med sedvanlig svensk politik. Den andra delen försågs med en mjuk öronmärkning av geografisk karaktär. Denna öronmärkning som normalt inte tillämpar beror på det lilla antal länder som alls ger obundet stöd till organisationen. Mot den bakgrunden har begränsat sitt obundna stöd till att motsvara högst av de samlade obundna bidrag som UNODC får från samtliga givarländer. Av det totala svenska bidraget har denna obundna del normalt kommit att motsvara ca en tredjedel. Den mjuka öronmärkningen av återstående två tredjedelar som tidigare hade en geografisk karaktär har i den nya strategin ersatts med en tematisk inriktning till ska de svenska pengarna användas för efterfrågeminskande åtgärder och till för det normativa policyutvecklande arbetet. Liksom ska 8-procents-regeln fortsatt gälla för den helt obundna delen av bidrag. Detta innebär att framöver söker medverka till att den balans mellan efterfrågeminskande åtgärder å ena sidan och utbudsminskande å den andra, som är en grundbult i UNODC:s arbete mot narkotika, kan bli bättre. Många andra givarländer fokuserar nämligen på utbudsminskande åtgärder, inte sällan polisstöd, tullinsatser, stöd till rättsväsendet m.m. Det är i helheten som denna balans ska sökas, inte i enskilda stöd till UNODC. Vidare ökar flexibiliteten i det svenska stödet tack vare den nya inriktningen. Utgångspunkten för den svenska inriktningen är att narkotika- problematiken utgör ett globalt utvecklingshinder, där världens fattigaste länder och människor är speciellt utsatta. För att kunna bryta den onda cirkel som råder mellan utbud och efterfrågan, är den svenska uppfattningen att mer kraft bör riktas till att dämpa efterfrågan och de bakomliggande faktorer som gör att utsatta grupper dras in i både produktion, handel och missbruk. Fattigdomsperspektivet på narkotika- problematiken är därmed fundamental. Den föreslagna inriktningen ligger även väl i linje med svenska erfarenheter och komparativa fördelar på området. För att genomdriva den svenska utvecklingspolitiken på området krävs också att de internationella organ som verkar genom får möjlighet att arbeta på ett så effektivt sätt som möjligt varför också bör prioritera frågor som rör styrning och arbetsformer i dessa organ. Bilateralt och regionalt utvecklingssamarbete Den svenska utgångspunkten är att narkotikaproblematiken utgör ett allvarligt hinder för utvecklingen globalt. Narkotikafrågan är kopplad till fattigdom, hiv/aids, korruption och organiserad brottslighet och hotar i förlängningen säkerhet och demokratisk utveckling i världen. Narkotikaproblematiken är per definition gränsöverskridande varför global samordning och samarbete är fundamentalt. Här spelar de multi- laterala aktörerna en avgörande roll. Det svenska utvecklingssamarbetet på narkotikaområdet kanaliseras till största delen genom FN, men stödjer även insatser bilateralt, regionalt och genom svenska och internationella enskilda organisationer. Sida har inom ramen för sitt uppdrag att ansvara för svenskt bistånd inom narkotikaområdet tagit fram prioriteringar för utvecklingsinsatser i samarbetsländerna. Utgångspunkten är att narkotikaproblemen skall ses i relation till en bredare utvecklingsagenda med koppling till fattigdom, ojämlikhet, SRHR (sexuell reproduktiv hälsa och rättigheter), spridning av hiv/aids, korruption och svag politisk styrning. problematiken i många samarbetsländer utgör allvarliga hot mot den Prop. 2005/06:30 demokratiska utvecklingen och en sund ekonomisk utveckling, och i förlängningen underminerar förutsättningarna för fattigdomsminskning, skall narkotikabekämpning även fortsättningsvis vara ett prioriterat område för svenskt bistånd. De insatser som Sida stöder på narkotikaområdet på lands- och regional nivå kompletterar FN:s utvecklingssamarbete och utgår från samma grundprinciper. Insatserna baseras på ett holistiskt synsätt och inkluderar utveckling av alternativa utkomstmöjligheter, sysselsättnings- frågor, kapacitetsförstärkning, preventiva insatser för att hindra spridning av hiv/aids, vård och rehabilitering för personer med missbruksproblem och ungdomsfokuserade livsstilsinsatser. Insatserna kanaliseras främst genom svenska och internationella enskilda organisationer. har skiljelinjen mellan de traditionella narkotika- producerande länderna och konsumentländer luckrats upp och den största gruppen personer med missbruksproblem utgörs nu av fattiga människor i utvecklingsländer. Denna förändring avspeglas också i Sidas priori- teringar där ett balanserat angreppssätt skall prägla arbetet. Det innebär att insatser skall göras för att begränsa både produktionen och efterfrågan. Sida:s roll är även att verka för att narkotikabekämpning beaktas i utvecklingssamarbetet. Barn och unga människor är särskilt sårbara och är därför en prioriterad målgrupp. Sida har inom ramen för programmet Multilaterala biträdande experter finansierat ett antal internationella tjänster . Antalet personer med internationell erfarenhet och kunskap om narkotikafrågor har därmed ökat. Sida bör fortsätta denna medvetna satsning. 7.7Styrning, ansvar och samordning Regeringens bedömning: Det krävs fortsatt stöd till utvecklandet av lokal och regional styrning och samordning. Nuvarande handlingsplan: Den nuvarande handlingsplanen betonar vikten av ett lokalt och regionalt utvecklingsarbete. Remissinstansernas synpunkter: Samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan har framhållit vikten av att det statliga stödet till lokalt och regionalt utvecklingsarbete måste vara långsiktigt. JO och kommun tar upp vikten av att lösa ansvarsfrågan kring personer med missbruksproblem med en psykiatrisk diagnos. Skälen för regeringens bedömning Narkotikaproblemet påverkar hela samhället och kräver också insatser på alla nivåer. Ansvaret för att genomföra politikens olika delar ligger på myndigheter och organisationer på lokal, regional och central nivå. Kommunerna har ansvaret för förebyggande insatser samt för missbrukarvård, landstingen för att förebygga ohälsa, för sjukvård och medicinskt inriktad missbrukarvård och staten genom ett antal myndigheter för tvångsvård, kriminalvård och rättsväsendets övriga insatser. Staten ansvarar även för tillsyn och bidrar med metodutveckling och annat stöd till kommuner och landsting och övriga organisationer. Regeringens och styrning av inriktningen på verksamheterna sker förutom genom lagstiftning främst genom budget- propositioner och regleringsbrev men också genom att fastställa mål och andra policyuttalanden samt genom uppföljning och tillsyn. Regering och riksdag har mindre möjligheter att påverka frågor om prevention liksom om vård och behandling än de frågor som ligger under rättsväsendets mer regelstyrda verksamheter. Den nationella narkotikasamordnaren har emellertid genomfört omfattande insatser för att stimulera kommuners och landstings preventiva arbete. Narkotikapolitikens huvudinriktning är att genomdriva målinriktade och samordnade insatser för att begränsa utbudet och efterfrågan på narkotika. Målsättningen med narkotikahandlingsplanen är att skapa en tydlig prioritering av narkotikafrågan på olika nivåer i den svenska politiken och att förbättra användningen av samhällets resurser. Kommuner och landsting har ett stort ansvar när det gäller att motverka drogproblematiken i samhället. Det har genomförts en lång rad insatser för att förbättra samarbetet på lokal och regional nivå. Inom den kommande handlingsplansperioden måste samarbetet mellan aktörer på regional och lokal nivå ytterligare intensifieras och en bättre samordning mellan huvudmännen för sjukvård, kriminalvård och socialtjänst komma till stånd. Länsstyrelserna har tilldelats en central position genom tillsynsansvaret och fördelningen av medlen för narkotikapolitiska åtgärder till kom- munerna. Kommunernas verksamhet har dominerats av aktiviteter riktade till ungdomar och föräldrar, med skolan som en viktig arena. I stor utsträckning har kommunerna använt de statliga bidragen till att tillsätta drogsamordnare, utveckla eller revidera alkohol- och narkotika- politiska handlingsprogram samt kartlägga konsumtionsutvecklingen bland främst skolelever. För att förankra det drogförebyggande arbetet har lokala politiker engagerats i insatserna. Regeringen har förstärkt det narkotikapolitiska ledarskapet för att aktivt kunna driva en offensiv narkotikapolitik, både nationellt och internationellt. Stöd har också utgått till lokala insatser och en förbättrad lokal samordning. I detta arbete spelar också frivilligorganisationerna en viktig roll. Det är viktigt att det inledda arbetet kan fortsätta under den kommande planperioden.