prop · GS03112 · 2005-03-31 00:00:00 — Regeringens förslag: De nya bestämmelserna skall träda i kraft såvitt avser 1, 3, 12, 14 och 15 §§ BoL och i övrigt Bestämmelserna i 1, 3, 12, 14 och 15 §§ skall tillämpas på bostads- bidrag som avser tiden efter utgången av . Äldre bestämmelser i 29 a § skall fortfarande gälla, om den sökande före utgången av hos har begärt omprövning av ett taxeringsbeslut eller om fråga rörande hans eller hennes taxering före samma tidpunkt har överklagats till länsrätt. Frågan om nytt slut- ligt bostadsbidrag får dock i sådana fall endast tas upp till prövning till och med utgången av det sjunde året efter taxeringsåret. Promemorians förslag: De nya bestämmelserna skall träda i kraft den I promemorian lämnades inte förslag till några över- Remissinstanserna: anser att de nya bestämmel- serna bör träda i kraft men att de ändringar som rör bidragets storlek eller bevisbördan rörande samboförhållande skall till- lämpas på bidrag som avser tid . Enligt skulle det underlätta arbetet och minimera risken för förseningar, om den kan meddela beslut med stöd av de nya bestämmelserna. Kammarrätten i anser att det är av vikt att införa övergångsbestämmelser som innebär att äldre bestämmelser fort- farande skall tillämpas för bostadsbidrag som avser tiden före ikraft- trädandet. Skälen för regeringens förslag: Det ändrade systemet för bostads- bidrag bör i huvudsak gälla bidrag som avser tiden . För- säkringskassan har anfört att det finns behov av att kunna vidta vissa för- beredande åtgärder, även beslutsfattande, med anledning av de nya bestämmelserna om bostadsbidrag. Regeringen anser att det normalt sett inte finns behov av att låta be- stämmelser träda i kraft före den tidpunkt från vilken de skall ha avsedd effekt för den enskilde. Bestämmelser om nya bidragformer eller ändrade beräkningsregler för bidrag brukar vanligen träda i kraft och avse bidrag som avser tiden efter det årsskiftet. Det kan ibland vara motiverat att låta be- stämmelserna träda i kraft före den period som de nya bestämmel- serna tar sikte på. Detta kan vara motiverat vid särskilt stora och genom- gripande reformer. De nu aktuella ändringarna är inte så genomgripande att det av det skälet är påkallat med ett förtida ikraftträdande. Förslaget innebär emellertid en ny bestämmelse om bevisbördan angående sambo- förhållande. Detta kan i enskilda fall medföra en ändrad bedömning av rätten till bidrag. Av hänsyn till den bidragssökande eller den som redan uppbär bidrag kan det därför vara motiverat att på ett tidigt stadium, dvs. under slutet av , kunna fatta beslut om bidrag för . Regeringen anser därför att de nya bestämmelserna i detta fall bör träda i kraft . De nya bestämmelserna om bostadsbidrag bör tillämpas endast på bo- stadsbidrag som avser tiden efter utgången av . Det bör därför införas en övergångsbestämmelse. En sådan ordning förefaller mest lämplig med hänsyn till att olika bestämmelser annars skulle kunna komma att gälla för preliminära och slutliga bostadsbidrag trots att de avser . Bestämmelsen i 29 a § om nytt slutligt bostadsbidrag med anledning av ändrad taxering bör med hänsyn till att den i bestämmelsen angivna tidsfristen avser kalenderår emellertid inte träda i kraft förrän den 1 ja- nuari 2006. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan ett beslut enligt 29 a § för den enskilde medföra att bidrag skall återbetalas eller att ytterligare bidrag skall lämnas. Ett sådant beslut kan vara före- mål för prövning i allmän förvaltningsdomstol när de nya bestämmel- serna träder i kraft. Det bör därför införas en övergångsbestämmelse en- ligt vilken äldre bestämmelser i 29 a § fortfarande skall tillämpas om den bidragssökande före ikraftträdandet hos har begärt ompröv- ning av ett taxeringsbeslut. Detta bör gälla även i det fall att en fråga rö- rande den sökandens taxering före samma tidpunkt har överklagats till länsrätt. Taxeringsbeslut kan förutom av den skattskyldige överklagas även av det allmänna ombudet hos samt av kommun. Dess- utom kan överklaga allmän förvaltningsdomstols beslut rö- rande taxeringsfråga. I syfte att det inte skall dröja för länge innan den nya bestämmelsen i Prop. 2004/05:112 29 a § får fullt genomslag bör det införas en bortre tidsgräns för när frågan om nytt slutligt bostadsbidrag skall kunna tas upp till prövning med stöd av de äldre bestämmelserna. Annars skulle behöva inhämta uppgifter om vilka fysiska personer som har begärt om- prövning av sin taxering hos eller vars taxering är föremål för taxeringsprocess i domstol. Regeringen anser därför att frågan om nytt slutligt bostadsbidrag med anledning av ändrad taxering inte skall kunna tas upp efter utgången av sjunde året efter taxeringsåret. 8 Konsekvenser av förslagen Den föreslagna höjningen av bostadsbidraget beräknas öka utgifterna under anslaget 21:1 Bostadsbidrag med . Utgiften ligger inom ramen för regeringens avisering ekono- miska vårproposition. Det är framför allt höjningarna av det särskilda bidraget för hemma- varande barn som ger upphov till denna ökning. Vidare medför införan- det av ett umgängesbidrag ökade utgifter, som sänkningen av ersättningsnivån i det lägsta bostadskostnadsintervallet innebär lägre ut- gifter. Även utgifterna för andra ekonomiska stöd påverkas. Bostads- tillägg till pensionärer m.fl. (BTP) beräknas minska med , eftersom bidragstagarna genom förslaget får en större del av försörjningen tillgodosedd genom bostadsbidraget. Utgifts- ökningen beräknas netto på statsbudgeten uppgå till . Den statsfinansiella effekten av övriga förslag är försum- bar och redovisas under avsnitt 8.2. Bruttoeffekterna uppdelade på de föreslagna regeländringarna för bo- stadsbidraget framgår av tabell 2. Totalt beräknas utgiften uppgå till för höjt särskilt bidrag och för um- gängesbidrag. Konsekvensen av att två bostadskostnadsintervall med ersättningsnivåerna läggs samman till ett inter- vall med en ersättningsnivå på blir att utgifterna minskar med . Utgiften uppdelad på regeländringarna3 Källa: beräkningar i HEK 8.2Förslagets effekter för olika hushållstyper De ekonomiska effekterna av förslagen varierar för den enskilda familjen som uppbär bostadsbidrag beroende på hushållets sammansättning och bostadskostnadens storlek m.m. De föreslagna regeländringarna för bostadsbidraget samverkar med varandra. Tabell 3 illustrerar hur regeländringarna var för sig och sam- mantaget påverkar bidraget, under förutsättning att hushållet får högsta möjliga bostadsbidrag. Hänsyn har inte tagits till regler om avrundning vid utbetalning. Första kolumnen visar ökningen av bostadsbidraget till följd av höjning av det särskilda bidraget för hemmavarande barn re- spektive införandet av ett umgängesbidrag. Den andra kolumnen visar minskningen av bidraget på grund av ändring av ersättningsnivån till bo- stadskostnaden. Sista kolumnen visar nettoökningen av bidraget i för- hållande till gällande regler. Inte något hushåll som är berättigat till bostadsbidrag förlorar på förslaget. Inverkan av regeländringarna, kronor Genom höjningen av det särskilda bidraget ökar bostadsbidraget för en familj med ett hemmavarande barn med . 3 Tabell 2 visar effekterna för regeländringarna var för sig. De sammanlagda utgifterna i tabell 2 motsvarar inte nettokostnaden på ca på grund av att föränd- ringarna påverkar varandra. minskar bidraget till bostadskostnader med . 2004/05:112 mantaget innebär förslaget en nettoökning av bidraget med Så stor blir ökningen av bostads- bidraget för nästan alla hushåll som har inkomster under inkomstgränsen för oreducerat bidrag. De hushåll som har en bostadskostnad i det lägre intervallet enligt da- gens regler, får enligt förslaget en större ökning av bostadsbidraget än de som har en högre bostadskostnad. Det beror på att de förstnämnda inte får en lika stor reducering av bidraget till bostadskostnader. Hushållen med de allra lägsta bostadskostnaderna gynnas således mer av den föreslagna reformeringen än de med högre bostadskostnad. Det är dessa som dessutom har de genomsnittligt lägsta inkomsterna. Dessa hushåll är få till antalet men alla beräkningar tyder på att ju högre genomsnittlig inkomst hushållet har, desto högre är dess bostadskostnader (se diagram 3). Eftersom syftet med regeringens aviserade reform är att satsa på barn i ekonomiskt utsatta familjer är de nu aktuella förslagen väl i linje med detta. Reducering av ersättningsnivån görs enbart för det nedre intervallet i bostadskostnadsdelen. Med hänsyn till att de flesta redan har en bostads- kostnad i eller över det översta bostadskostnadsintervallet, är incita- menten att byta bostad på grund av förslaget lågt. Höjningen av bostads- bidraget ökar emellertid konsumtionsutrymmet för hushållen och därmed möjligheterna att konsumera en större bostad, likaväl som mat eller kläder. Av tabell 4 framgår förslagets effekter för olika typhushåll. Förslagen innebär att alla hushåll med hemmavarande barn och hushåll med såväl hemmavarande barn som barn som bor i bostaden får ett ökat bo- stadsbidrag. Eftersom barnfamiljerna i bostadsbidragssystemet är de ekonomiskt mest utsatta uppnås målet att värna om utsatta barnfamiljer genom förändringarna av bostadsbidraget. Av familjer med barn som bor hos föräldern får ett ökat bostadsbidrag. De som inte får en ökning av bostadsbidraget med förslaget får oförändrat bidrag. Med andra ord får inte någon barnfamilj sänkt bostadsbidrag. Totalt får av alla barnfamiljer, inklusive de som enbart har barnen boende hos sig, ett ökat bidrag. Antal och andel barnfamiljer med höjt respektive oförändrat bostadsbidrag HV+Tb: Hushåll med både hemmavarande barn och boende barn Källa: beräkningar i HEK 2002 Av diagram 4 kan utläsas att förslaget ger ett ökat bostadsbidrag med i genomsnitt beroende på typhushåll. För att uppnå bästa fördelningsmässiga träffsäkerhet utan att försämra för Prop. 2004/05:112 någon grupp har förslaget utformats så att familjer med flera barn gynnas mer än familjer med färre barn. Här framgår att familjer med fler barn verkligen får den största höjningen av bidraget. Den högsta bidragshöjningen varierar för familjer med hemmavarande barn med , beroende på antal barn i familjen. Konsekvenserna för olika typer av hushåll framgår närmare av diagram 4. Hushåll med låg bostadskostnad får en större höjning än hus- håll med hög bostadskostnad. Genomsnittlig och maximal höjning av bostadsbidraget efter hushållstyp E1: Ensamstående med 1 barn, E2: Ensamstående med 2 barn, E3+: Ensamstående med 3 barn eller fler, S1: Sambor/makar med 1 barn, S2: Sambor/makar med 2 barn, S3+: Sambor/makar med 3 barn eller fler, UMGB: Hushåll med boende barn, HV+Umg: Hushåll med både hemmavarande barn och boende barn. Källa: beräkningar i HEK 2002 Av diagram 5 framgår hur den fördelningsmässiga träffsäkerheten inom bostadsbidragssystemet förändras av förslaget. I diagrammet har barn- familjerna fördelats på fem inkomstklasser, med lägst inkomst i första klassen och högst inkomst i den femte. Genom att flerbarnsfamiljerna, som oftast har den lägsta inkomststandarden, får den största ökningen av bostadsbidraget ökar träffsäkerheten. Den grupp som har det allra sämst utgör ett undantag. Den lägsta inkomstklassen får enligt diagrammet minst ökning. Förklaringen är att dessa har sökt bostadsbidrag i genom- snitt ett färre antal månader än de i övriga inkomstklasser. Om alla skulle ha sökt bostadsbidrag skulle de med sämst ekonomi fått mest och ju högre inkomststandarden är desto mindre skulle ökningen av bo- stadsbidraget bli. Familjerna i de olika inkomstklasserna får i genomsnitt mer . Av diagrammet framgår att av alla barn- familjer med bostadsbidrag får de med lägre inkomster något större höj- ning av bidraget än de i de högre inkomstklasserna. Skillnaden uppgår till , eller ca . Genomsnittlig höjning av bostadsbidrag för barnfamiljer med bostadsbidrag, uppdelat på olika inkomstklasser Källa: beräkningar i HEK 2002 Diagram 6 visar hur träffsäkerheten förändras bland alla barnfamiljer i riket, uppdelat på fem olika inkomstklasser. Alla satsningar med inrikt- ning på bostadsbidraget har en bra träffsäkerhet så länge bostadsbidraget är ett inkomstprövat bidrag. Diagram 6a visar att inkomststandarden för ensamstående förbättras för nästan alla inkomstklasser men mest för de lägsta inkomstklasserna dvs. de som har lägst inkomster. Diagram 6b visar att bland makar och sambor är det enbart de med de allra lägsta inkomsterna som får en förbättring. Dessa utgör en liten grupp. Sammanfattningsvis visar diagrammen nedan att syftet att stärka de mest ekonomiskt utsatta barnfamiljerna nås genom den föreslagna förändringen av bostadsbidraget. Procentuell förändring av inkomststandard Makar/sambor med barn Källa: beräkningar i HEK 2002 Även om diagrammen visar måttfulla effekter, framgår att flerbarns- familjerna får störst höjning med förslaget. Ekonomiska konsekvenser för administrationen bör utan större utbildningsinsatser för den egna per- sonalen kunna genomföra de föreslagna förändringarna inom bostads- bidraget. Vissa datarutiner för automatisk behandling av uppgifter kan dock behöva utvecklas. De informationsinsatser som är nödvändiga är enligt bedömning av måttlig omfattning. Försäk- ringskassan behöver lägga på att vägleda dem som söker bo- stadsbidrag. Något särskilt informationsmaterial bedöms inte behövas eftersom den sedvanliga informationen såsom faktablad och information på webbplatsen ändå skall uppdateras regelbundet. Förslagen innebär därför måttliga administrativa merkostnader för . Utgiftsökningen med anledning av förslaget om möjlighet för föräldrar som fyllt men inte och som har sitt barn boende hos sig att få bostadsbidrag enligt reglerna för ungdomar, när kravet på bosta- dens utrymmesstandard inte är uppfyllt, är försumbar. När det gäller införandet av en fast tidsfrist för nytt slutligt bostads- bidrag med anledning av ändrad taxering bedöms inte detta leda till ökade utgifter (se avsnitt 5.5). Däremot väntas ett minskat behov av på- byggnad av datalagringsutrymme medföra en mindre besparing. Den föreslagna ändringen kan förväntas underlätta administrationen för främst genom att en bortre tidsgräns anger hur länge uppgifter i ärenden om bostadsbidrag måste sparas i avvaktan på att in- komsttaxeringen har vunnit laga kraft. Förslaget om samboförhållanden väntas ge små administrativa kon- sekvenser (se avsnitt 5.6). Enligt genomförs utredningar om det finns ett faktiskt samboförhållande eller inte med stöd av befintliga bestämmelser. Med en förändring av bestämmelserna minskar utrymmet något för att ett faktiskt sambohushåll skall kunna karakteriseras som ett ensamhushåll. Ändringen kan också innebära ett säkrare rättsläge för handläggningen av ansökningar om bostadsbidrag vid . Sammantaget beräknas de administrativa kostnaderna för Försäkrings- kassan vid ett genomförande av förslagen till ca , vilket är en merkostnad som torde kunna hantera inom befintliga ramar. Påverkan på det ekonomiska biståndet till hushållet Hushåll som får sin försörjning genom ekonomiskt bistånd enligt social- tjänstlagen (socialbidrag) kommer genom förslagen endast i vissa fall att få ökad disponibel inkomst. Det gäller de personer som med nuvarande regler har ett litet socialbidragsberoende. För dem kommer det höjda bo- stadsbidraget eller umgängesbidraget att undanröja behovet av social- I det fall hushållet är helt beroende av socialbidrag eller har en stor del av sin försörjning genom socialbidrag kommer ett höjt bo- stadsbidrag endast att leda till en motsvarande minskning av social- Av hushållen med barn som fick bostadsbidrag hade mottagit även socialbidrag eller liknande stöd någon Utgifterna för socialbidrag bedöms minska med 23 mil- Prop. 2004/05:112 joner kronor när bostadsbidraget höjs. Dessa bidragstagare får nämligen en större del av försörjningen tillgodosedd genom bostadsbidraget . Förslaget om ändrade regler för bostadsbidrag innebär att marginal- effekten som bostadsbidragstagare har kvarstår vid något högre inkomster . Detta blir alltid effekten av att höja ett inkomstprövat bidrag, om inte marginaleffekterna på annat sätt minskas . Den högsta bidragsgrundande månadsinkomsten innan bostadsbidraget är helt bortreducerat framgår av tabell 5. Den högsta möjliga bidrags- grundande inkomst som ger rätt till bostadsbidrag ökar med mellan och . Högsta möjliga bidragsgrundande månadsinkomst för ensamstående samt för inkomster där båda föräldrarna har en årsinkomst 4 Källa: beräkningar i HEK Antalet bostadsbidrag kan komma att öka Antal personer som söker bostadsbidrag kan komma att öka något vid en ändring av bidragsnivåerna i bostadsbidraget enligt förslaget. Detta följer av att det högre bidraget är helt bortreducerat först vid en något högre inkomstnivå än (se tabell 5). Nya hushåll blir alltså be- rättigade till bidraget. Dessa tillkommande hushåll, som tidigare låg precis invid inkomstgränsen för att få ett bidrag, kan bara få ett litet bi- drag. Potentiellt skulle dock höjningen av stödet kunna innebära att knappt 10 000 nya hushåll blir berättigade till bostadsbidrag. Uppskatt- ningsvis skulle , eller ca 6 000 hushåll, verkligen söka bidraget. Dessa är beaktade i de redovisade beräkningarna. 4 I de fall de är makar och sambor och bara en av dem har en årsinkomst över 58 500 kro- nor kommer högsta tillåtna månadsinkomst för denna person att vara lägre än Den individuella inkomstprövningen medför att avtrappningen sker från än lägre Ett ökat antal bidragsberättigade skulle kunna öka måltillströmningen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Som jämförelse kan nämnas att är det ungefär 300 000 hushåll som får bostadsbidrag. Ökningen av antalet hushåll som får bostadsbidrag kan således beräknas till . Ett rimligt antagande kan vara att antalet mål om bostadsbidrag i förvaltningsdomstolarna kan öka i motsvarande mån. Antalet mål om bostadsbidrag i länsrätterna har uppgått till ca 1 000 mål . Det flesta överklagandena rörande bostadsbidrag avser beslut om slut- ligt bostadsbidrag. I många fall anser den klagande att han eller hon inte skall betala tillbaka bidrag p.g.a. att inkomsterna har fördelat sig ojämnt . Ofta anser den enskilde att han eller hon inte skall betala där- för att den privata ekonomin är svag vid återkravstillfället. Det förekom- mer också en del överklaganden i fråga om man skall betraktas som en- samstående eller som makar. Däremot förekommer det mycket få över- klaganden när det gäller beräkningen av bostadskostnad och beräkningen av inkomst. De nytillkomma hushållen inom systemet för bostadsbidrag kommer att få låga bidragsbelopp, eftersom de ligger nära bidragsgränsen. Even- tuella återbetalningsbelopp torde därför vara låga för denna grupp. Detta kan minska intresset för att överklaga i återbetalningsärenden. Antalet tillkommande mål i förvaltningsdomstolarna kan mot bakgrund av det anförda bedömas bli mycket begränsat. De hittillsvarande förutsättningarna för att vara berättigad till bostads- bidrag är i stort sett oförändrade med förslaget. Ungdomar som på grund av vårdnad eller umgänge har barn boende hos sig får dock ökade möjligheter att få bostadsbidrag, (se avsnitt 5.4). De nya bestämmelserna torde inte öka riskerna för missbruk av bo- stadsbidraget. Under avsnitt 5.6 redovisas ett förslag som begränsar risken för att hushåll där två vuxna är sambor skall kunna få bostads- bidrag som ensamstående. Genom att för barnfamiljer införa en ersättningsnivå i stället för de nu- varande två i den del av bostadsbidraget som lämnas för bostadskostna- den, förenklas regelverket något. En enhetlig bidragsnivå underlättar också för bidragstagaren att själv beräkna bidragets storlek. För en föräl- der som har sina barn boende hos sig införs ett umgängesbidrag som kompenserar för reduceringen av bidraget till bostadskostnaden. Detta komplicerar regelverket något. Förutsättningarna för att få um- gängesbidrag är desamma som de som gäller för bidraget till bostadskostnader och bidraget riktar sig till samma grupp av ensam- stående föräldrar som har barnen boende hos sig och som är berättigade till sådant bidrag. Förslaget om umgängesbidrag innebär ett ekonomiskt tillskott till be- rörda hushåll. fanns ca 27 000 barn i hushåll som fick bostadsbidrag men som inte var berättigade till särskilt bidrag för hem- Dessa barn gynnas av förslaget genom att ytterligare Prop. 2004/05:112 medel ställs till hushållets förfogande. Med regeringens föreslagna åtgärder får alla bidragsberättigade barn- familjer ett högre bostadsbidrag. Som framgår av vad som har redovisats har förslaget som helhet en inriktning på att förbättra situa- tionen för barn. Genom satsningen på de ekonomiskt mest utsatta barnfamiljerna värnas barnen. Barn som bor hos den ena föräldern får genom införandet av ett umgängesbidrag förbättrade förutsättningar att umgås med den föräldern. Jämställdheten mellan män och kvinnor fick ca 140 000 ensamstående föräldrar med hemma- varande barn bostadsbidrag. Av dessa var kvinnor. Höjningen av det särskilda bidraget för hemmavarande barn gynnar alltså främst kvinnorna. Drygt 15 000 ensamstående föräldrar som på grund av vårdnad eller umgänge har sina barn boende hos sig fick bostadsbidrag. Av dessa var män. Således kan in- förandet av umgängesbidraget bedömas gynna främst männen. Cirka 12500 ensamstående föräldrar som fick bostadsbidrag hade både hemma- varande barn och hos sig boende barn. Av dessa föräldrar var kvinnor. Sammantaget innebär detta att de förbättringar som förslaget medför för ensamstående med barn i första hand gynnar kvinnorna. Behovet av en översyn Bostadsbidragssystemet har genomgått stora förändringar . Regeringen anser att det därför finns skäl att göra en översyn av bostadsbidraget, i syfte att analysera hur väl det uppfyller sina mål. Förslagen i denna proposition utgör tillsammans med dem i proposi- tionen om Ett reformerat underhållsstöd (prop. 2004/05:116) och propo- sitionen om Förstärkning av studiestödet (prop. 2004/05:111) en om- fattande satsning på förbättringar för barn i ekonomiskt utsatta familjer. Regeringen avser därför att 2007 redovisa en samlad uppföljning av de genomförda satsningarna för att se hur väl resultaten överensstämmer med syftet med insatserna. 9.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:737) om bostadsbidrag Bestämmelserna i första stycket kompletteras med anledning av att det införs en tredje form av bostadsbidrag, som benämns umgängesbidrag. Ytterligare bestämmelser om umgängesbidrag finns i 14 §. Bestämmelserna i första stycket andra meningen och andra stycket överförs till andra stycket respektive tredje stycket. I andra stycket införs nya bestämmelser om när sambor skall likställas med makar. Vad som avses med begreppet sambor ändras inte utan bedömningen av om det föreligger ett samboförhållande skall även avgöras med ledning av bestämmelserna i 1 § första stycket sambolagen (2003:376). Däremot uppställs det i den nu aktuella paragra- fen inte längre några villkor om att sambor måste ha eller ha haft gemen- samt barn eller vara folkbokförda på samma adress för att likställas med makar. Möjligheterna att likställa sambor med makar kommer således att utökas. Skälen för detta har utvecklats närmare i avsnitt 5.6. Vidare införs det ett nytt tredje stycke som innehåller en komplette- rande bestämmelse om bevisbördan angående samboförhållanden. Denna innebär att om omständigheterna i det enskilda fallet är sådana att det finns sannolika skäl för att två personer är sambor i sambolagens mening, skall de likställas med sambor och därigenom också med makar, när det gäller rätt till bostadsbidrag. Beträffande vilka omständigheter som kan tala för att det i det enskilda fallet är fråga om ett samboförhållande hänvisas till författningskommentaren till 1 § sambolagen (prop. 2002/03:80, s.