prop · GS03105 · 2005-03-22 00:00:00 — Enligt artikel 31, första punkten, i USO-direktivet ges medlemsstaterna möjlighet att förplikta operatörer som omfattas av medlemsstaternas jurisdiktion och som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät för distribution av ljudradio- och TV-sändningar till allmänheten, att via sina nät överföra vissa angivna kanaler och tjänster för ljudradio- och TV- sändningar av allmänt intresse, s.k. must carry. Nät som används för dis- tribution av ljudradio- eller TV-sändningar till allmänheten är huvudsak- ligen kabelnät samt nät för satellitsändningar och markbundna sänd- Prop. 2004/05:105 ningar. Ett förpliktande om sändningsskyldighet får bara ske om vissa förutsättningar är uppfyllda. Det skall vara fråga om elektroniska kom- munikationsnät som används av ett betydande antal slutanvändare som det huvudsakliga medlet för att ta emot ljudradio- och TV-sändningar. Skyldigheten får endast införas när det är nödvändigt för att uppfylla klart fastställda mål som avser allmänintresset, och den skall vara pro- portionerlig och öppen för insyn. 5.6Direktivet om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television Rådets direktiv /552/EEG av om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (TV- direktivet), ändrat genom och rådets direktiv /36/EG (ändringsdirektivet), gäller för de stater som är bundna av avtalet om det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-stater). I artikel 2 i TV-direktivet, liksom i direktivets ingress, fastslås den s.k. sändarlandsprincipen, det vill säga att det är nödvändigt och tillräckligt att alla sändningar följer lagen i den medlemsstat varifrån de härrör. Direktivet fastställer minimikraven för att garantera frihet för sänd- ning, varför det inte påverkar medlemsstaternas och respektive myndig- heters ansvar i fråga om organisationen inklusive systemen för till- ståndsgivning, administrativ auktorisering och beskattning finansiering och programinnehåll. Den kulturella utvecklingens oberoende i med- lemsstaterna och bevarandet av den kulturella mångfalden inom gemen- skapen sägs därför förbli opåverkade. Syftet med regelverket är att skapa fri rörlighet för TV-sändningar. Medlemsstaterna skall säkerställa fri mottagning och får inte begränsa vidaresändning av TV-sändningar inom sina territorier av skäl som hör under de områden som omfattas av direk- tivet. TV-direktivet reglerar frågor som rör sändningar av evenemang som är av särskild vikt för samhället, främjande av distribution och pro- duktion av TV-program, TV-reklam, sponsring och försäljningsprogram i TV, skydd av underåriga och allmän ordning samt rätten till genmäle. Medlemsstaterna kan föreskriva att TV-programföretag inom deras juris- diktion skall följa mer detaljerade eller striktare regler inom de områden som omfattas av direktivet. Kommissionen arbetar med en översyn av TV-direkti- vet för att analysera eventuellt behov av revideringar till följd av den tekniska utvecklingen och marknadsutvecklingen inom den audiovisuella sektorn. har till kommissionen framfört åsikten att det måste ske en ändring i direktivets regler om jurisdiktion och tillämplig lag. Föränd- ringen föreslås gälla för TV-sändningar som är riktade fullständigt eller huvudsakligen till invånarna i en annan medlemsstat än den medlemsstat som upprätthåller jurisdiktion över programföretaget. I sådana fall skulle det vara möjligt att tillämpa ett undantag från nuvarande principer för att göra reglerna för TV-sändningar i den mottagande medlemsstaten . 2004/05:105 tillämpliga. 6 Överväganden och förslag 6.1Skall vidaresändningsplikten finnas kvar? Regeringens bedömning: Behovet av att behålla en lagstadgad vidare- sändningsplikt kvarstår och kommer att göra det även efter det att de analoga sändningarna i marknätet har upphört. Vidaresändningsskyldig- heten bör därför finnas kvar. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna delar eller har ingen erinran mot utredningens bedömning att vidaresändningsskyl- digheten skall finnas kvar. Skälen för regeringens bedömning då lagen (1985:677) om lokala kabelsänd- ningar trädde i kraft har innehavare av kabelnät haft en lagstadgad skyl- dighet att se till att var och en som är ansluten till ett sådant nät har möj- lighet att ta in de rundradioprogram som är avsedda att tas emot på orten med normal mottagningsutrustning. Den ursprungliga bestämmelsen innebar att vidaresändningsskyldig- heten omfattade endast AB:s (SVT) båda program- tjänster SVT1 och SVT2 men att också nytillkommande skulle kunna omfattas. De nu gällande bestämmelsen i 8 kap. 1 § radio- och TV-lagen infördes efter förslag i en proposition med förslag till ny lagstiftning för kabelsändningar m.m. (prop. 1991/92:53). Med anledning av remisskritik mot att skyldigheten skulle gälla även för den marksända reklamfinansie- rade programtjänst som det då var aktuellt att införa, anfördes i proposi- tionen att ansvaret för att de samlade TV-sändningarna över marknätet skulle fungera i allmänhetens tjänst skulle komma att vara delat mellan SVT och reklam-TV-bolaget genom att det skulle ställas långtgående krav avseende bl.a. mångsidighet och kvalitet på de reklamfinansierade sändningarna (s. 37). Regeln om vidaresändningsplikt i kabelnät har till syfte att säkerställa att de som bor i en kabelansluten fastighet har tillgång till samma pro- gramutbud som de skulle ha haft om fastigheten inte hade varit ansluten till ett kabelnät (se prop. 1984/85:199 s. 38 f. Och prop. 1995/96:160 s. 125). Därigenom mildras effekterna av det faktiska monopol på tråd- sändningskapaciteten som nätinnehavarna har inom ett visst område. Regeln är motiverad av att det finns ett starkt allmänt intresse av att befolkningen i hela landet nås av det programutbud som sänds i allmän- hetens tjänst och som finansieras via tv-avgiften, eller som sänds ut under väsentligen samma villkor. Denna ordning främjar yttrandefrihet och informationsfrihet samt ger hushållen tillgång till ett mångsidigt pro- gramutbud som under krav på bl.a. saklighet och opartiskhet tar hänsyn till olika åldersgruppers behov, intresset av att spegla kulturell mångfald, funktionshindrades behov och andra samhällsviktiga intressen. Enligt artikel 31 i USO-direktivet får, som tidigare nämnts, regler om vidaresändningsplikt införas endast om det är nödvändigt för att uppfylla klart fastställda mål som avser allmänintresset. I 3 kap. 1 § andra stycket YGL är motsvarande villkor uttryckt som att en sådan skyldighet skall vara behövlig med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsi- dig upplysning. Behovet av en lagstadgad vidaresändningsplikt Som framförts i tidigare lagstiftningsärenden anser regeringen att mark- sänd television i princip skall kunna tas emot med enkel utrustning av alla i det område som sändningarna riktar sig till. De boende i kabelan- slutna hushåll är, trots den snabba teknikutvecklingen för distribution av TV-sändningar bl.a. via bredbandsnät och s.k. kopplade telenät, i prakti- ken fortfarande hänvisade till de program som kabel-TV-företaget sänder ut i sin anläggning. Vissa av hushållen har visserligen möjlighet att ta emot TV-sändningar från marknätet eller via satellit i stället för genom kabel, till exempel genom att man sätter upp egen parabolantenn för mottagning av TV-signaler via satellit eller genom att ta emot marksända TV-program direkt med hjälp av en tak- eller bordsantenn. Många har emellertid inte dessa möjligheter. De som bor i lägenhet är beroende dels av att fastighetsägaren ger tillstånd till att en parabolantenn monteras, dels av att lägenheten är belägen i rätt väderstreck. Också mottagning av marksändningar med bordsantenn kräver att antennen kan riktas i rätt väderstreck. Vidare får avståndet till radiosändaren inte vara för långt. Dessutom är det i tätorterna ofta svårt att ta emot TV på detta sätt på grund av den täta bebyggelsen. Det kan därför konstateras att det även efter digitaliseringen och under en överskådlig framtid kommer att finnas ett stort antal hushåll som är beroende av trådbundna nät för att kunna ta emot TV-sändningar. Nuvarande regler om vidaresändningsplikt garanterar inte enbart att vissa kanaler sänds ut i kabelnäten. Bestämmelserna innebär dessutom att kabelanslutna hushåll kan ta emot kanalerna gratis och utan att behöva betala för andra programtjänster. De hushåll som endast har möjlighet att ta emot TV-sändningar via kabelnät kan alltså inte tvingas att betala för sändningar som har finansierats av TV-avgifter. En annan sak är att de boende enligt avtal eller på annan grund kan vara skyldiga att vara med och betala en del av kostnaderna för själva kabelnätet. Regeringen anser att de intressen som vidaresändningsskyldigheten avser att tillvarata inte tillräckligt väl kan tillgodoses på annat sätt, exempelvis genom abonnentinflytande. Ett lagstadgat krav på vidare- sändningsplikt är vidare motiverat av allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning och står i överensstämmelse med EG-rätten. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att behovet av att behålla en lagstadgad vidaresändningsplikt fortfarande kvarstår och kommer att göra det även efter det att de analoga sändningarna i marknätet har upp- hört. Vidaresändningsskyldigheten bör därför finnas kvar. 6.2Vilka distributionsformer och vilka nät skall omfattas av vidaresändningsplikt? Regeringens förslag: De grundläggande krav för vidaresändningsplikt som anges i USO-direktivet skall återspeglas i lagtexten. Bestämmelsen i 8 kap. 1 § radio- och TV-lagen ändras därför så att den gäller för var och en som äger eller annars förfogar över ett elektroniskt kommunikations- nät, om det används för överföring av TV-sändningar till allmänheten via tråd och ett betydande antal hushåll som är anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar. Begräns- ningen till att sändningen skall nå fler än tio bostäder tas bort. Regeringens bedömning: Det finns inte någon anledning att vidga vidaresändningsplikten till att avse andra nät än trådbundna. Inte heller bör det införas en skyldighet för den som tillhandahåller programtjänster via satellitmottagning att erbjuda visst programutbud gratis. Undantaget från vidaresändningsplikt för det allmänna telefonnätet bör finnas kvar. Även i fortsättningen bör vidaresändningsplikten åligga den som faktiskt förfogar över näten. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens bortsett från att utredningen även föreslår att bestämmelsen om undantag från vidaresändningsplikten för kopplade telenät stryks. Remissinstanserna: påtalar att satellitmottag- ning och mottagning av andra potentiella trådlösa TV-sändningar inte är en nödvändig länk mellan marknätet och hushållen och anför att det där- för inte finns någon anledning att vidga vidaresändnings- plikten till andra än trådbundna nät. Även SVT och Utbildnings- radio AB (UR) delar denna uppfattning men pekar på att utvecklingen av tekniker för trådsändningar kan leda till att även andra än trådbundna distributionsformer måste tas med i regleringen av vidaresändningsplik- ten. Radio- och anser att det kan behöva över- vägas om det finns behov av en helt plattformsneutral vidaresändnings- plikt. IT-företagen menar att utredningen helt förbisett att det sker en allt starkare integration mellan olika nät och att det inte längre går att enty- digt skilja mellan trådburna och andra nät. Enligt är det önskvärt att införa vidaresändningsplikt också för satellitmottagning. Ett stort antal remissinstanser bl.a. de som företräder kabel-TV-företagen, anser att vidaresändningsplikten bör omfatta samtliga plattformar. Flera remissinstanser anser att bestämmelsen om vidaresändningsplikt bör vara teknikneutral vad avser kabelnät, och bl.a. , anför att det är angeläget att alla svenska hushåll som erhåller sitt utbud genom trådbundna nät har tillgång till ett grundläggande utbud av program och tjänster, oavsett vilken teknik som tillämpas för trådsändningen. ifrågasätter emellertid om parallella sändningar med s.k. must carry-status till hushållen kan försvaras i ljuset av bl.a. krav på skälig sändningsplikt och nödvändighet i artikel 31 i USO-direktivet. och anför att när det gäller dagens nät är antalet anslutna hushåll lätt att lokalisera eftersom näten är s.k. slutna nät. och ifrågasätter också hur Copyswedes ersättningsanspråk skall kunna hanteras i exempelvis ett bredbandsnät. avstyrker utredningens förslag att vidaresändningsplik- Prop. 2004/05:105 ten skall omfatta också xDSL-nät. Få remissinstanser har berört frågan om vem vidaresändningsskyldig- heten skall åvila. KLYS och Föreningen Copyswede anser att skyldighe- ten, liksom , skall åvila den som faktiskt förfogar över anläggningen som används för utsändningen av TV-program till allmänheten. SVT menar dock att det bör övervägas om vidaresändningsplikten även kan behöva åläggas den som äger anläggningen för trådsändning. Skälen för regeringens förslag och bedömning Vidaresändningsplikt för olika tekniska plattformar USO-direktivet tillåter att medlemsstaterna under särskilt angivna förut- sättningar ålägger företag under deras jurisdiktion skälig sändningsplikt. Det skall dock vara fråga om företag som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät. I ramdirektivets artikel 2 återfinns en definition av elektroniskt kommunikationsnät som i huvudsak har införts i 7 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. I sistnämnda lagrum anges att med elektroniskt kommunikationsnät avses system för överföring och i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra resurser som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier obero- ende av vilken typ av information som överförs. Av USO-direktivet framgår uttryckligen att det även är tillåtet att operatörer i mark- och satellitnät åläggs sändningsplikt (artikel 2). Vidaresändningsplikten i 8 kap. 1 § radio- och TV-lagen avser anlägg- ning för trådsändning. Bestämmelsen omfattar alla kabelnät där TV-pro- gram sänds vidare till allmänheten. Skyldigheten att vidaresända kan gälla såväl marksändningar som satellitsändningar om de sistnämnda används för att uppfylla en skyldighet att sända till hela landet. Frågan är om vidaresändningsplikt skall gälla inte bara i kabelnät utan också för satellitnät och andra icke trådbundna nät. Skälet till att det har bedömts nödvändigt att föreskriva en vidaresänd- ningsskyldighet just för innehavare av kabelnät är att sådana nät normalt utgör en nödvändig länk mellan den ursprungliga utsändningen och de boende i de anslutna fastigheterna (jfr avsnitt 6.1). Något motsvarande skäl att utvidga sändningsplikten till andra distributionsformer finns inte. Med hänsyn till jurisdiktionsfrågan är det dessutom osäkert om det är verkningsfullt att ålägga satellitföretag vidaresändningsplikt eftersom det , såvitt är känt, finns få innehavare av satellitnät som faller under svensk jurisdiktion. Mot denna bakgrund anser regeringen att det saknas anledning att vidga vidaresändningsplikten till att avse sändningar genom satellitnät. Motsvarande bedömning görs i fråga om andra trådlösa TV- sändningar, som exempelvis via trådlösa LAN-nät och till mobil- telefon. Vidaresändningsplikt bör därför fortfarande endast gälla för trådbundna nät. Vilka trådbundna nät skall vidaresändningsplikten gälla för? har trådbunden TV-distribution i huvudsak skett med konventio- nella kabel-TV-nät där ett stort antal TV-program förs fram till hushållen genom kablar med hög kapacitet. Enligt nuvarande reglering gäller, som tidigare nämnts, inte vidaresändningsplikt för TV-distribution i ett kopplat telenät med hjälp av digital teknik. Härmed avses framför allt s.k. ADSL, som i är den vanligaste formen av DSL-tekniken. DSL står för , dvs. digital abonnentanslutning, och är ett sätt att använda vanliga telefonledningar av koppar. Det finns olika former av DSL-teknik, t.ex. ADSL. Därför skriver man ibland xDSL för att benämna ett gemensamt tekniskt grundbegrepp (där x kan bytas mot olika bokstäver, exempelvis A som står för Asymmetrical, och betyder att hastigheten för uppladdning inte är den samma som hastig- heten för nedladdning). När det ovan nämnda undantaget infördes anfördes bland annat att det inte fanns något behov av att säkerställa att vissa TV-program kunde erhållas just via telenätet. Det påpekades att frågan om vad som på bör gälla i fråga om sändningsplikten måste bedömas i ljuset av den kommande tekniska utvecklingen (prop. 1997/98:184 s. 65 f.). Även om teknikutvecklingen på området har medfört en viss ökning av alternativa distributionssätt för TV-sändningar förefaller det fortfarande mindre sannolikt att ett hushåll har möjlighet att ta emot TV-sändningar enbart via det allmänna telefonnätet. Vidare innebär en anslutning till telefonnätet, på samma sätt som för satellitnät och trådlösa nät, inte samma risk för inlåsningseffekter för hushållen som en anslutning till ett kabelnät normalt gör. Mot denna bakgrund anser regeringen att undanta- get är motiverat och att det inte skall föreligga någon skyl- dighet att vidaresända TV-program genom det allmänna telefonnätet med hjälp av digital teknik. I ovan nämnda motiv uttalades att det fanns en viss risk för att åläg- gande av vidaresändningsplikt för andra trådnät än traditionella kabel- TV-nät kan hämma den tekniska utvecklingen. Mot detta kan invändas att det framstår som diskriminerande mot traditionella kabel-TV-nät, om vidaresändningsplikten gäller endast för dessa och inte ett konkurrerande nät, varigenom hushållen erbjuds att ta emot TV-program. Denna pro- blematik uppmärksammades vid tillkomsten av USO-direktivet och för- anledde den begränsningen att sändningsplikt endast får åläggas inneha- vare av nät där ett betydande antal slutanvändare av näten använder dem som sitt huvudsakliga medel för att ta emot radio- och TV-sändningar. Enligt regeringens mening torde därmed risken för att ett sådant åläg- gande skall hämma den tekniska utvecklingen vara liten. På grund av det anförda bör 8 kap. 1 § radio- och TV-lagen ändras så att lydelse och innehåll överensstämmer med artikel 31 i USO-direktivet. Den nu gällande begränsningen till att sändningen skall nå fler än tio bostäder bör därmed tas bort. Innebörden av den nya definitionen Som påpekats av vissa remissinstanser är det, till skillnad från dagens slutna kabelnät där det är enkelt att lokalisera användarna, svårare att för till exempel ett bredbandsnät avgöra om ett betydande antal hushåll anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar. Kravet på att det skall vara fråga om ett betydande antal slutanvändare eller hushåll bör anses uppfyllt antingen om antalet hushåll i absoluta tal är betydande eller om antalet hushåll som använder nätet som sitt huvud- sakliga medel för att ta emot TV-sändningar utgör en betydande andel av samtliga hushåll anslutna till det ifrågavarande nätet. Med nät bör avses nätoperatörens logiska nät som används för utsändning av TV-program till allmänheten, oberoende av vem som äger hela eller delar av det fysiska nätet. Att nätet skall vara det huvudsakliga medlet för att ta emot TV-sändningar får anses innebära att nätet regelbundet används för att ta emot ett brett utbud av program (se vidare avsnitt 8). Om en fastighet är knuten till såväl ett traditionellt kabel-TV-nät som ett annat nät för elektronisk kommunikation, exempelvis ett fiberbaserat bredbandsnät bör, om hushåll tar emot TV-sändningar via bägge näten, frågan om vidaresändningsplikt bedömas fristående för varje nät. Använ- der sig ett betydande antal hushåll regelbundet av båda näten för mottag- ning av ett brett utbud TV-program, bör följaktligen bägge nätinneha- varna vara skyldiga att tillhandahålla de programtjänster som omfattas av vidaresändningsplikt (se vidare avsnitt 8). Vem är skyldig att vidaresända TV-program? Enligt radio- och TV-lagen ligger skyldigheten att vidaresända TV-pro- gram på var och en som äger eller annars förfogar över en anläggning för trådsändning. En sådan anläggning består av olika delar. Förenklat uttryckt rör det sig om dels en huvudcentral där programmen tas emot och vidaresänds, dels en överföringsdel genom vilken programmen förs vidare till slutanvändarna, dvs. de enskilda hushållen. Huvudcentralen består i sin tur av mottagare för satellit- och marksändningar samt appa- ratur som anpassar de mottagna programsignalerna för kabelsändning. I huvudcentralen avgörs vilka program som sänds ut i anläggningen och om alla eller enbart abonnerande hushåll kan ta emot programmen. På sin väg mellan huvudcentralen och slutanvändaren passerar sändningarna normalt olika nätdelar (ortsnät, områdesnät, fastighetsnät), vilka kan ha olika ägare. Det väsentliga är att sändningen inte förändras vid över- gången mellan de olika nätdelarna utan att det programutbud som sänds ut från huvudcentralen kan tas emot av de anslutna hushållen. Enligt den första kabellagstiftningen, lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar, krävdes tillstånd för att bedriva kabelsändningar. Skyl- digheten att vidaresända SVT:s (och ) program låg på tillståndshavaren. Tillstånd till kabelsändningar kunde bara ges till nätinnehavare och lokala kabelsändarföretag. Redan i förarbetena till lagen (prop. 1984/85:199 s. 62 f.) konstaterades att ett kabelnät kan bestå av olika delar med skilda ägare, och att det därför framstod naturligt att den av olika nätägare som förfogade över sändarutrustningen gjorde till- ståndsansökan efter att ha samrått med dem som berördes av sändning- arna. Vidare angavs att förpliktelserna som åvilar nätinnehavaren gäller för nätet som helhet (a. prop. s. 31). I förarbetena till de lagar som ersatt lagen om lokala kabelsändningar Prop. 2004/05:105 har det förekommit vissa diskussioner om rekvisitet var och en som äger eller annars förfogar över en anläggning för trådsändning. Sålunda kan bl.a. i propositionen till radio- och TV-lagen (prop. 1995/96:160 s. 126) utläsas att plikten förutsätts åvila kabelföretagen. Gällande rätt torde alltså innebära att sändningsplikten åvilar nätoperatörerna oavsett om dessa är nätägare eller inte. I likhet med utredningen anser regeringen att det knappast kan bli fråga om att ålägga den enskilde nätägaren sänd- ningsplikt eftersom denne i många fall inte har någon utrustning för vare sig mottagning eller sändning. Även i fortsättningen bör sändningsskyl- digheten åvila nätoperatörerna, som med stöd av ägande eller genom avtal om nyttjanderätt är de som faktiskt förfogar över näten. 6.3Vilka programtjänster skall vidaresändningsplikten omfatta? Regeringens förslag: Vidaresändningsplikten skall omfatta högst fyra programtjänster från tillståndshavare vars verksamhet finansieras genom TV-avgifter. Till gäller vidaresändningsplikten även för högst en programtjänst som inte är TV-avgiftsfinansierad. Utredningens förslag: Hela SVT:s utbud, inklusive UR:s sändnings- verksamhet, samt högst tre sända programtjänster från andra tillståndshavare bör omfattas av vidaresändningsskyldigheten efter digi- taliseringen. Sändningsplikten skall omfatta även text-TV och tjänster utöver själva programtjänsten, såsom exempelvis tilläggstjänster som har till syfte att öka tillgängligheten för funktionshindrade, förutsatt att dessa tjänster har direkt anknytning till TV-program som omfattas av sänd- ningsplikt. Det bör överlämnas till rättstillämpningen att närmare bestämma skyldighetens omfattning utifrån i lagen angivna kriterier. Remissinstanserna: Justitiekanslern, , i , (), SVT och UR, delar eller har inget att erinra mot utredningens överväganden när det gäller omfattningen av vidaresändningsplikten.