prop · GS03131 · 2005-03-22 00:00:00 — utredningsuppdraget ingick inte att behandla frågor som enbart rörde processen i högre domstol eftersom de frågorna var föremål för över- väganden i annan ordning. Utredningen antog namnet 1999 års lämnade utredningen sitt slut- betänkande En modernare rättegång (SOU 2001:103). fattning av betänkandet finns i bilaga 1. Lagförslagen i betänkandet finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju2001/8661/DOM). I promemorian Hovrättsprocessen (Ds 2001:36) lämnas förslag som syftar till en effektivare och mer ändamålsenlig hovrätts- Vissa av förslagen har sin grund i betänkande Ett reformerat hovrättsförfarande (SOU 1995:124) och en promemoria som har utarbetats av en av hovrätterna sammansatt process- grupp och som lämnats in till av hovrätts- presidenterna (hovrättsförfarande, dnr Ju1999/4445/DOM). Det gäller bl.a. förslagen om en utvidgning av systemet med prövnings- tillstånd, dokumentation av domstolsförhör genom videoupptagningar och ändringar av de s.k. tilltrosparagraferna i 50 kap. 23 § och 51 kap. 23 § (1942:740, RB). Därutöver föreslås en upp- mjukning av kravet på muntlighet vid huvudförhandling i hovrätten. sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4. förslag finns i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. ning över remissinstanserna finns i bilaga 6. remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju1995/ 4888/DOM). Regeringen behandlar i denna proposition förslagen i betänkandet och i Mot bakgrund av de överväganden som regeringen gör i detta lagstiftningsärende saknas det skäl att genomföra utestående förslag från (jfr prop. 1998/99:37 Ändringar i rätte- gångsbalken hovrättsfrågor m.m.). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den social- demokratiska regeringen och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i Lagrådet har i allt väsentligt godtagit förslagen men har haft synpunkter på några förslag. Regeringen har i några avseenden gjort en annan bedömning än Lagrådet men har godtagit Lagrådets övriga Lagrådets synpunkter har föranlett ändringar och tillägg i propositionen. Lagrådets synpunkter behandlas i Prop. 2004/05:131 avsnitten 12.4.7, 12.4.9, 12.4.12 samt i författningskommentaren. förhållande till lagrådsremissen har också gjorts vissa ändringar av väsentligen språklig och redaktionell natur. 4 Processen i allmän domstol reformeras pågår ett omfattande reformarbete för att utveckla och modernisera domstolsväsendet. Det övergripande målet för förändrings- arbetet är att domstolarna även i fortsättningen skall kunna leva upp till de krav som medborgarna har rätt att ställa på rättssäkra avgöranden inom rimlig tid. För att uppnå detta mål har arbetet inriktats på att renodla domarnas arbetsuppgifter och domstolarna. Andra hörnstenar i förändringsarbetet är att ytterligare höja kompetensen inom domstols- väsendet, att göra verksamheten mer flexibel och mindre sårbar och att kontinuerligt anpassa domstolarna till den tekniska utvecklingen. Inriktningen på reformarbetet har haft sin tyngd- punkt i organisationsfrågor och arbetsmetoder. Under de som har varit i kraft har samhället genomgått stora förändringar. Detta har ställt krav på en konti- nuerlig anpassning av det processrättsliga regelverket. har också varit föremål för översyn sedan den trädde i kraft. De mest genomgripande förändringarna skedde på grundval av förslag från den tillsatta (prop. 1986/87:89, bet. 1986/87:JuU31, rskr. 1986/87:278). Ett av de främsta syftena med de förändringar som då gjordes var att i högre grad än tidigare kunna anpassa handläggningen till behoven i de enskilda fallen. Vidare har vissa ändringar gjorts i syfte att förenkla och effekti- domstolsförfarandet för såväl parterna som domstolarna (prop. 1999/2000:26, bet. 1999/2000:JuU10, rskr. 1999/2000:151). Dessför- innan genomfördes vissa begränsade förändringar för att åstad- komma ett mer ändamålsenligt hovrättsförfarande (prop. 1998/99:37, bet. 1998/99:JuU13, rskr. 1998/99:143). påbörjades en försöksverk- samhet med videokonferens i allmän domstol (prop. 1998/99:65, bet. 1998/99:JuU23, rskr. 1998/99:212). Erfarenheterna från det reformarbete som skett är goda. Det finns därför anledning att gå vidare i fråga om hur förfarandet i allmän domstol ytterligare kan förbättras. Utgångspunkten bör även i fortsättningen vara att handläggningen i domstolarna skall kunna anpassas till behoven i de enskilda fallen. får kraven på förutsebarhet och rättssäkerhet inte sättas åt sidan. Det är också viktigt att reglerna skapar så goda förutsättningar som möjligt för den som vänder sig till domstol med ett anspråk att få sin sak prövad inom skälig tid och för den som utsätts för ett oberättigat krav att så snabbt som möjligt komma ifrån den press som en rättegång innebär. I arbetet med att göra processen i allmän domstol så effektiv och ändamålsenlig som möjligt ligger också att ta till vara den tekniska utveckling som skett i samhället. Situationen för brottsoffer och vittnen måste särskilt uppmärksammas. Vidare bör rättegångsreglerna vara utformade så att parterna i möjligaste mån kan tillvarata sin rätt utan juridiskt ombud. Den informationstekniska utvecklingen i samhället går framåt med stora steg, inte minst på telekommunikationsområdet. Att den tekniska utvecklingen inom domstolarna håller jämn takt med utvecklingen i samhället i övrigt är en nödvändighet för att domstolsväsendet skall kunna möta de krav som det moderna samhället ställer. Ett utbyggt teknikstöd underlättar handläggningen av mål och ärenden som det ökar tillgängligheten till domstolarna. Även den ökade internationa- liseringen ställer nya krav på teknikstödet i domstolarna. Som exempel kan nämnas ett ökat behov av att kunna förhöra personer i andra länder än det där rättegången äger rum. När infördes var möjligheterna att ta hjälp av informationsteknik vid handläggningen av mål och ärenden mycket begränsade. Trots att de tekniska förutsättningarna fanns, saknades det möjligheter att höra parter och vittnen per telefon. När det gäller former- na för att dokumentera förhör i domstol var under det första årtiondet efter balkens ikraftträdande skriftlig nedteckning det gängse förfarings- sättet. Därefter har en rad förändringar skett. har det blivit mer och mer vanligt att förhör som hålls i domstol dokumenteras genom ljudinspelningar. Detta har givetvis inneburit flera fördelar framför alternativet att man dokumenterar ett förhör genom ett skrivet referat eller en fullständig utskrift i dialogform. Möjligheterna att hålla sammanträden och förhör per telefon har funnits i . Användningen av telefon i rättegång inleddes med en försöksverksamhet där deltagande per telefon användes som ett alternativ och komplement till de ordinarie reglerna om parters närvaro och bevisupptagning. Reglerna permanentades i samband med reform av tingsrättsförfarandet (prop. 1986/87:89, bet. 1986/87:JuU31, rskr. 1986/87:278). påbörjades en försöksverksamhet med video- konferens. Försöksverksamheten utformades med utgångspunkt i reglerna om användning av telefon i rättegång. Försöket innebär att parter, vittnen och andra får delta vid ett sammanträde inför rätten genom ljud- och bildöverföring (videokonferens) på samma formella villkor som de som gäller för telefonkonferens. Försöksverksamheten är begränsad till formerna för deltagande i rättegången. Det innebär bl.a. att det inte är möjligt att dokumentera vad som sker under rättegången, t.ex. vid ett vittnesförhör, med videoteknik. Förhör som hålls inom ramen för försöksverksamheten dokumenteras i stället som regel med den äldre tekniken, alltså genom en separat inspelning på ljudband. Vid sidan av denna utveckling har målhanteringen i domstolarna avse- värt förenklats genom användningen av datorer. Datortekniken används inte bara för framställning av dokument genom ord- och textbehandlings- program, utan även för dagbokföring och som stöd vid kallelser, expediering av domar och beslut, delgivningsrutiner, bevakning av frister m.m. Även statistikrapporteringen sköts med hjälp av Under ledning av pågår ett arbete med att ta fram ett nytt heltäckande datorsystem för mål- och ärendehanteringen i domstolarna (). Även om det inom domstolsväsendet ännu inte i någon större utsträckning förekommer att handlingar ges in elektroniskt får det närmast ses som en tidsfråga innan domstolarna ges tekniska möjligheter att använda sig av exempelvis elektroniska akter, såsom bl.a. skett inom skatteförvaltningen. En sådan utveckling skulle kunna göra det möjligt för parter och andra inblandade att få insyn i domstolens akt genom uppkoppling mot domstolens målhanteringssystem, något som skulle öka tillgängligheten till den dömande verksamheten. Inom Justitiedeparte- mentet pågår ett arbete med att ta fram en ny reglering för hantering av personuppgifter i domstol. Avsikten är bl.a. att skapa ett regelsystem som möjliggör en framtida uppbyggnad av elektroniska akter med eventuell åtkomst för parterna genom direktuppkoppling mot domstolens datorsystem. En annan del av den tekniska utvecklingen i domstolarna är använd- ningen av modern presentationsteknik. Med detta menas ett teknikstöd som underlättar parternas presentation av processmaterialet i en rätte- gång. Redan nu är det inte ovanligt att stora delar av processmaterialet i en rättegång, framför allt i mer omfattande brottmål, presenteras med hjälp av datorteknik. Även videouppspelningar kan ingå som ett komp- lement till den muntliga presentationen vid en rättegång. Härigenom ökar möjligheterna för såväl rätten som parterna och allmänheten att ta del av materialet i målet, som rättegången kan genomföras under smidigare former. Genom bl.a. försöksverksamheten med videokonferens finns i vissa domstolar utrustning för att använda modern presentationsteknik. Framför allt från åklagarhåll har det framförts önskemål om en snabb utbyggnad av tekniken i domstolarna. Det kan alltså konstateras att teknikanvändningen i domstolarna genomgår en snabb utveckling. Regeringen avser nu att driva utveck- lingen vidare när det gäller användningen av teknik i rättegången. När den nuvarande tillkom var syftet framför allt att komma till rätta med de problem som de äldre förfarandereglerna gav upphov till. Det gällde bl.a. den legala bevisteorin med omfattande regler om vilken bevisning som kunde tillåtas och om en gradering av de olika bevismedlen. Ett annat särdrag för den äldre var det muntlig-protokollariska systemet som innebar att processen i och för sig hade ett inslag av muntlighet men att det inte var det muntligt sagda utan vad som antecknades i rättens protokoll som utgjorde grundvalen för domen. Förfarandet var ofta segdraget genom att det inbjöd till upprepade uppskov under handläggningen. För att komma till rätta med de uppenbara olägenheter som med tiden blev följden av denna process- ordning kom den nya att utmärkas av principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration. Principerna går delvis i varandra och utgör varandras förutsättningar. De brukar beskrivas på följande sätt. Muntlighetsprincipen innebär att processmaterialet skall läggas fram muntligen och inte skriftligen. Det råder ett förbud för part att läsa upp en skriftlig inlaga. Ett vittne får vid förhör i princip inte hänvisa till en skriftlig berättelse och det är i huvudsak förbjudet att som bevis åberopa skriftliga berättelser som tillkommit utom rätta med anledning av en redan inledd eller förestående rättegång. Av omedelbarhetsprincipen följer, om huvudförhandling hålls, att domen får grundas endast på vad som förekommit vid förhandlingen. Endast de domare som varit med om hela förhandlingen får delta i avgörandet. En förutsättning för omedel- barhet är att koncentrationsprincipen tillämpas. Den innebär att den processuella verksamheten skall så långt möjligt försiggå utan uppehåll och tidsförlust. En huvudförhandling skall i princip fortgå i ett sammanhang. För att det skall få göras uppehåll i en huvudförhandling krävs att vissa särskilt angivna förutsättningar är uppfyllda. Strävandena att radikalt bryta med det äldre systemet medförde att principerna genomfördes med stor stränghet. Det ledde i sin tur till att utrymmet för att anpassa förfarandet till förhållandena i det enskilda målet blev förhållandevis litet. De nya principerna för rättegången genomfördes dock inte helt undantagslöst. Redan vid införande av rätte- gångsbalken såg man ett behov av att kunna anpassa handläggningen till de speciella krav som kunde uppkomma i enskilda fall. Som exempel kan nämnas reglerna om bevisupptagning utom huvudförhandling (t.ex. 36 kap. 19 § RB) och möjligheterna att i vissa fall hänvisa till skriftliga berättelser (35 kap. 14 § RB). Efterhand som åren gått och erfarenheterna samlats har systemet genomgått justeringar och jämkningar, dock utan att de grundläggande principerna ändrats. På grundval av betänkanden av Rättegångsutred- ningen har det införts t.ex. en möjlighet att pröva tvistemål i sak utan att hålla huvudförhandling och en möjlighet att vid en huvudförhandling hänvisa till skriftliga bevis utan att läsa upp dem. Även förutsättningarna för att ta upp bevisning utom huvudförhandling har gjorts något mindre restriktiva (prop. 1986/87:89, bet. 1986/87:JuU31, rskr. 1986/87:278). Vidare har koncentrationsprincipen genomgått vissa förändringar i upp- mjukande riktning, senast genom en lagändring som innebar att möjligheterna att fortsätta en huvudförhandling efter uppehåll utökades (prop. 1999/2000:26, bet. 1999/2000:JuU10, rskr. 1999/2000:151). Enligt regeringen råder det inte något tvivel om att principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration i allmänhet fortfarande ger den bästa garantin för en fri bevisvärdering och de bästa förutsättningar- na för riktiga avgöranden. Därmed är emellertid inte sagt att det inte finns ett utrymme för reformer när det gäller tillämpningen av dessa principer. Dagens mångskiftande samhälle ställer helt andra krav på hand- läggningen i domstol än de krav som ställdes för sedan. Målen har generellt sett ökat i komplexitet och omfattning. I en del fall kan det vara så att ett strikt fasthållande vid framför allt kravet på muntlighet kan leda till att förfarandet blir tungrott, tidsödande och kostnadskrävande utan att man därigenom når några rättssäkerhets- vinster. Även den ökade internationaliseringen ställer nya krav på domstolarna. Mot denna bakgrund föreslår regeringen i denna proposition flera Prop. 2004/05:131 ändringar i uppmjukande riktning av de regler som knyter an till muntlighets- och omedelbarhetsprinciperna. När det gäller koncentra- tionsprincipen har de regler som anknyter till den relativt genomgått en förändring i uppmjukande riktning (se ovan). Det saknas därför behov av ytterligare reformer på det området. Ett effektivt domstolsväsende förutsätter att varje instans ägnar sig åt det som den är avsedd för. Det ställer krav på att arbetsformerna är an- passade efter domstolens uppgifter i instansordningen. Att tvistefrågorna så långt möjligt kan lösas redan i första instans av en resursstark och kompetent tingsrätt bidrar till att stärka rättssäkerheten och öka tillgängligheten till domstolsprocessen. Det skapar också förutsättningar för en smidig och rättssäker hovrättsprocess i de fall tingsrättens avgörande överklagas. Det anses därför att instansordningen skall bygga på en funktionsfördelning mellan de olika nivåerna i domstolsorganisationen och att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans (se t.ex. prop. 1992/93:216 s. 28). Med tyngd- punkten i rättskipningen i första instans bör hovrättens uppgift framför allt vara att granska de tingsrättsavgöranden som överklagas och rätta eventuella felaktigheter. Hovrättsprocessen som den ser ut innebär att det stora flertalet mål som överklagas avgörs efter en ny och fullständig prövning; en omprövning som ofta inte är motiverad i det enskilda fallet. Från flera håll har det efterlysts regeländringar som kan anpassa hovrätternas arbetsmetoder till dess ställning i instansordningen. Regeringen föreslår därför en reformering och renodling av hovrättsprocessen för att ge hovrätterna möjligheter att koncentrera sitt arbete till det som är deras egentliga uppgift, nämligen att granska de tingsrättsavgöranden som överklagas och rätta eventuella felaktigheter i dessa avgöranden. I detta ligger bl.a. en utvidgning av systemet med prövningstillstånd och en reformering av reglerna om framläggande av bevisning i hovrätt. 5 Ljud- och bildteknik i rättegången Användning av telefon i rättegång I såväl tvistemål som brottmål är det för en part under vissa förutsätt- ningar möjligt att vara närvarande per telefon vid ett sammanträde under förberedelsen i tingsrätt (42 kap. 10 §, 45 kap. 13 § och 47 kap. 10 § RB). Har en part i tvistemål deltagit per telefon vid ett sådant sammanträde, får han eller hon också delta per telefon vid en huvud- förhandling i förenklad form, om denna hålls i samband med förberedelsesammanträdet (42 kap. 20 § RB). Någon ytterligare möjlig- het att medverka per telefon vid en huvudförhandling i tvistemål finns inte. I brottmål är det överhuvudtaget inte tillåtet för en part att delta vid en huvudförhandling per telefon. Genom hänvisningar i bestämmelserna för hovrätt och gäller bestämmelserna i tillämpliga delar även under rättegången i högre rätt. För att en part skall tillåtas föra sin talan per telefon krävs normalt att det är lämpligt med hänsyn till sammanträdets ändamål och övriga om- ständigheter. Detta förutsätter att ett telefonsammanträde framstår som sakligt sett så gott som likvärdigt med ett vanligt sammanträde inför rätten. Ändamålet med sammanträdet får alltså inte bli lidande av att det hålls per telefon. Ett sammanträde per telefon får emellertid också hållas i vissa fall trots att denna sammanträdesform inte framstår som helt lik- värdig med att parterna i stället infinner sig i rättssalen. Så är fallet om ett sammanträde inför rätten skulle medföra kostnader eller olägenheter som inte står i rimligt förhållande till betydelsen av att sammanträdet hålls på det sättet. Denna rimlighetsbedömning skall göras utifrån betydelsen av den fråga som föranlett sammanträdet (prop. 1986/87:89 s. 200). Även muntlig bevisning, t.ex. vittnesförhör, kan tas upp per telefon i såväl tvistemål som brottmål (43 kap. 8 §, 46 kap. 7 § och 47 kap. 24 § RB). Sådan bevisupptagning får ske om det är lämpligt med hänsyn till bevisningens art och övriga omständigheter eller om bevisupptagningen enligt vanliga regler skulle medföra kostnader eller olägenheter som inte står i rimligt förhållande till betydelsen av att bevisningen tas upp på sådant sätt. Vid handläggning enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen) får en part i vissa fall delta per telefon. Även muntlig bevisning kan tas upp per telefon (19, 24 och 25 §§ ärendelagen). Villkoren för att få använda sig av telefon vid handläggning enligt den lagen är desamma som enligt . Av 16 kap. 2 § konkurs- lagen (1987:672) följer att bestämmelser om tvistemål gäller i tillämpliga delar i konkursärenden, om inte något annat sägs i konkurslagen. Detta innebär att det även i konkursärenden är möjligt att ta upp bevis per telefon. Av de bestämmelser i och ärendelagen som reglerar användningen av telefon framgår att vanliga regler om kallelser och förelägganden och om påföljder vid utevaro inte gäller för personer som deltar vid sammanträden per telefon (42 kap. 10 §, 43 kap. 8 §, 46 kap. 7 § och 47 kap. 10 § RB samt 19 och 24 §§ ärendelagen). Det innebär att några påföljder inte kan komma i fråga om den som skall delta i ett sammanträde per telefon inte medverkar. Av förordningen (1996:272) om användningen av telefon vid dom- stolssammanträde följer att domstolar och andra statliga myndigheter, om arbetets behöriga gång och förhållandena i övrigt tillåter det, vid behov skall ställa telefon och lokal till förfogande för den som skall medverka per telefon i ett domstolssammanträde. Den som skall delta i ett samman- träde per telefon får kallas till domstol eller någon annan myndighet eller inrättning på den ort där han eller hon brukar vistas eller på annan lämplig ort. Företrädesvis bör kallelsen gälla inställelse vid tingsrätt eller polismyndighet. I praktiken sker dock ett deltagande per telefon normalt från hemmet eller arbetsplatsen. Det förekommer även att mobiltelefon Prop. 2004/05:131 används. påbörjades en försöksverksamhet med video- konferens. Försöksverksamheten har förlängts och pågår till och med (prop. 2004/05:1, bet. 2004/05:JuU1, rskr. 2004/05:105). Bestämmelserna, som finns i lagen (1999:613) om försöksverksamhet med videokonferens i rättegång (prop. 1998/99:65, bet. 1998/99:JuU23, rskr. 1998/99:212), har utformats med utgångspunkt i nu gällande regler om användning av telefon i rättegång. Enligt lagen får parter delta vid ett sammanträde enligt genom videokonferens på samma villkor som de som gäller för telefon- konferens. Vidare kan bevisning tas upp genom videokonferens på samma villkor som gäller för användning av telefon. Försökslagstiftningen är tillämplig både i brottmål och i tvistemål och omfattar alla typer av sammanträden. För brottmålens del finns dock vissa begränsningar när det gäller den tilltalades deltagande i en huvud- förhandling genom videokonferens i tingsrätt. En tilltalad får vid en sådan förhandling nämligen inte delta genom videokonferens, om det finns anledning att döma honom eller henne till annan påföljd än böter, fängelse , villkorlig dom eller skyddstillsyn eller sådana påföljder i förening. Med dessa påföljder likställs förordnande enligt 34 kap. 1 § 1 , om det inte i samband med ett förord- nande kommer i fråga att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad i fråga om strafftid som överstiger . Slutligen omfattar lagen även sammanträden enligt ärendelagen och sammanträden vid hand- läggning av konkursärenden. Den som har kallats att delta i ett sammanträde genom videokonferens men som motsätter sig att delta på det sättet har rätt att inställa sig där sammanträdet hålls. Den som deltar i ett sammanträde genom video- konferens skall anses ha inställt sig inför rätten. vanliga regler om påföljder för utevaro gäller inte den som har kallats att delta i ett sammanträde genom videokonferens. Det innebär att några påföljder inte kan komma i fråga i dessa fall. Beträffande det praktiska genomförandet gäller enligt 2 § förordningen (1999:856) om försöksverksamhet med videokonferens i rättegång, att domstolar och andra myndigheter som har utrustning för videokonferens skall ställa utrustning och lokaler till förfogande för den som skall delta i ett domstolssammanträde genom videokonferens, om arbetets behöriga gång och förhållandena i övrigt tillåter det. Med stöd av lagen (2001:25) om försöksverksamhet med video- konferens i allmän förvaltningsdomstol pågår det en motsvarande försöksverksamhet vid ett antal länsrätter och kammar- rätter (prop. 1999/2000:142, 2000/01:JuU5, rskr. 2000/01:132). Utvärdering av försöksverksamheten Prop. När lagen om försöksverksamhet med videokonferens i rättegång infördes fick i uppdrag att genomföra och utvärdera verksamheten. Försöket omfattade från början åtta domstolar; , Hovrätten över och , Hovrätten för , , (tidigare ), , och . Antalet domstolar har därefter successivt utökats, dels med , , , och dåvarande , dels med , Hovrätten för , Hovrätten för Nedre , och , dels med och . Av dessa 20 domstolar har 16 erhållit utrustning för videokonferens. För att följa upp och utvärdera försöksdomstolarnas användning av video- konferenstekniken har tagit fram särskilda rapporterings- rutiner för domstolarna. har lämnat en slutrapport över försöks- verksamheten (2002:5). Sammanlagt har totalt 169 personer deltagit vid olika sammanträden genom videokonferens.