prop · GS031d32 · 2005-01-01 00:00:00 — Avstämning av målet om en halvering av antalet socialbidragsberoende mellan åren 2004/05:1 BILAGA 3 Avstämning av målet om en halvering av antalet socialbidragsberoende Minskningen planar ut........................................................................ Möjligheter att nå målet......................................................................................... Regeringens mål för ett halverat antal socialbidragsberoende............................. Socialbidrag ett kommunalt ansvar..................................................... Socialbidrag fakta och utfall................................................................................ Totalt socialbidragstagande 2003 ......................................................... Ålder och kön........................................................................................ Förändringar i antal helårsekvivalenter 19992003............................. Förändringar i antal helårsekvivalenter 19992003............................. Trendbrott ökning i vissa grupper 20022003 ................................. Svårigheter och tänkbara sätt att minska behov av socialbidrag........................ Antal år med socialbidrag ..................................................................... Vilka utgör kärnan bland socialbidragstagarna?.................................. Förändringar i flerårigt socialbidragstagande...................................... Socialbidrag och andra inkomstkällor.................................................. Relativa chansen att lämna flerårigt socialbidrag ................................ Ekonomiska drivkrafter för personer med socialbidrag..................... Betydelsen av ekonomiska drivkrafter................................................. Vilken månadslön motsvarar socialbidragsnivån?............................... 2004/05:1 BILAGA 3 Så här har beräkningarna gjorts ............................................................ Tänkbara vägar att minska socialbidragstagandet ................................ Skatte - och transfereringssystem .......................................................... Arbetsmarknads - och socialpolitiken ................................................... Förutsättningar att nå målen................................................................................ Arbetsmarknad, befolkningsförändringar och socialbidrag ............... Framtida utveckling av socialbidragen ................................................. Inriktning på arbetet med att halvera socialbidragsberoendet ........................... Vidtagna och planerade åtgärder ........................................................... Beräkning ............................................av årsnorm och antal helårsekvivalenter Framskrivningsmodell ...............................................för socialbidragstagandet Beräkning .............................av den inkomst som motsvarar socialbidragsnivå 2004/05:1 BILAGA 3 Socialbidragshushåll efter hushållstyp och kön 2003......................................... Socialbidragshushåll efter ursprungsland 2003................................................... Vuxna biståndsmottagare efter ålder och kön .................................................... Helårsekvivalenter 1999 och förändringen till 2003 .......................................... 2.5Förändring i antal helårsekvivalenter 20022003 för olika åldersgrupper efter kön och födelseland..................................................................................... 2.6Förändring i antal helårsekvivalenter 20022003 för olika hushållstyper efter kön och födelseland..................................................................................... Socialbidragstagare fördelade med socialbidrag 2002 ....... Relativ risk för att bli flerårig socialbidragstagare under perioden1 Antal och andel med minst fyra års socialbidrag 19931996 och Förekomst av olika inkomstkällor för socialbidragstagare och övriga 2002 .... 3.5Förekomst av olika inkomster hos utsatta grupper med flerårigt social- 3.6Möjligheten att ta sig ur socialbidragstagandet i socialbidrag 3.7 Andel anställda vars löner inte räcker upp till socialbidragsnivå 2004.............. Underbilagetabell 1 Genomsnittlig årsnorm för olika hushållstyper vid Underbilagetabell 2 Kostnader utanför riksnormen .................................................... Bidragstagare, bidragshushåll, bidragstid, utbetalt socialbidrag samt helårsekvivalenter ................................................................... Förändringar i inkomster för dem som är kvar respektive tar sig ur socialbidragsberoende med bidrag, 1998-2002............... 2004/05:1 BILAGA 3 2.1Utvecklingen av socialbidragstagandet 19902003 för samtliga hushåll i 2.2 Helårsekvivalenter och socialbidragskostnader .................................................. 2.3Hushåll med socialbidrag, utrikes födda, ungdomar samt ensamstående kvinnor med barn 19912002............................................................................... Årlig förändring i antal helårsekvivalenter 19992003 ....................................... Förändring av antal helårsekvivalenter i länen 19992003 ................................. Socialbidragstagare kvar i socialbidrag .......................................... 3.2Andel socialbidragstagare med bidrag under 1, 2, 3 respektive eller 3.3 Andel av fleråriga socialbidragstagare som ökat sina inkomster ............... 3.4Månadslön som krävs för att den disponibla inkomsten ska överstiga "socialbidragsnivån"............................................................................................... Andel socialbidragstagare i befolkningen 19202003......................................... Invandring och arbetslöshet 19442003.............................................................. Sysselsättning och socialbidrag ............................................................................ Sysselsättningsgrad i olika grupper...................................................................... 4.5Antal helårsekvivalenter i åldrarna i olika ersättningssystem 4.6Framskrivning av antalet helårsekvivalenter vid olika antaganden om Denna bilaga innehåller en fjärde uppföljning av regeringens mål om att halvera antalet socialbidragsberoende. Målet innebär att antalet helårsekvivalenter ska halveras . uppgick antalet helårsekvivalenter till 115 200, och en halvering innebär således en minskning till 57 600. I tidigare uppföljningar har ett antal, ur socialbidragshänseende, särskilt utsatta grupper identifierats. Dessa är utrikes födda, ensamstående kvinnor med barn samt ungdomar. Dessa grupper är fortfarande överrepresenterade bland socialbidragstagarna. Socialbidragstagandet fortsätter att minska och antalet helårsekvivalenter var 2003 det lägsta . har antalet helårsekvivalenter minskat med 30 100, vilket innebär en minskning . Antalet minskade i alla grupper oavsett ålder, kön, typ av hushåll eller födelseland. Minskningen är något större för utrikes födda än för födda i . För ensamstående kvinnor med barn och ungdomar är minskningen lägre än för genomsnittet. De regionala skillnaderna är stora. I några kommuner har antalet helårsekvivalenter redan halverats. De största förändringarna har skett i små kommuner, där antalet helårsekvivalenter var få redan i utgångsläget . minskade antalet helårsekvivalenter med knappt 1 000. Det motsvarar en minskningen på , vilket kan jämföras med en årlig genomsnittlig minskningstakt på . Den avtagande minskningstakten beror på fallande sysselsättning till följd av den internationellt betingade lågkonjunkturen. minskade antalet helårsekvivalenter för i stort sätt alla grupper oavsett ålder, kön, hushållstyp eller härkomst. finns däremot grupper där antalet ökar i relation till föregående år, främst bland unga . 2004/05:1 BILAGA 3 Flerårigt socialbidragstagande är vanligt. hade ungefär en tredjedel av socialbidragstagarna haft socialbidrag . Ungefär 40 000 har haft socialbidrag . Andelen med flerårigt socialbidrag har ökat , även om antalet har blivit färre. Ensamstående kvinnor med barn och utrikes födda är överrepresenterade bland de med flerårigt socialbidrag. Det gäller även ungdomar, men inte i lika hög grad. De senaste årens nedgång i socialbidrag har inte kommit utrikes födda tillgodo i lika hög grad som andra. Deras andel bland de flerårigt beroende har ökat. Det är mycket ovanligt att socialbidrag är den enda inkomstkällan för de med flerårigt socialbidrag. hade inkomst från minst fyra andra inkomstkällor . In- komst från arbete var visserligen den enskilt vanligaste inkomsten, men en tredjedel saknade helt inkomst från arbete. Dessutom var den genomsnittliga inkomsten mycket låg, . Möjligheten att ta sig ur ett flerårigt bidragstagande är större för yngre än för äldre. Likaså är möjligheterna större för samboende och högutbildade än för ensamstående och lågutbildade. Nästan hälften av dem som lämnar långvarigt socialbidragstagande ökar sina arbetsinkomster. En ökad försörjning från andra system, framförallt sjuk- och föräldrapenning, bidrar också till ett minskat socialbidragsbehov. Möjligheter att nå målet Målet om en halvering av antalet socialbidragsberoende kommer inte att uppnås till 2004. Målet kvarstår och ska uppfyllas . Detta ska ske genom ökad sysselsättning, särskilt bland utrikes födda och andra grupper med låg sysselsättningsgrad samt att åtgärder inom många politikområden vidtas. Socialbidragen ska ses över i syfte att underlätta övergången från socialbidrag till arbete. Socialförsäkringarna ses över för att bland annat bättre bidra till att förebygga ohälsa och att medverka till en snabbare återgång till arbete. I övrigt bör arbetet inriktas mot att: -stärka arbetslinjen genom bland annat högre krav på aktivitet 2004/05:1 BILAGA 3 -marginaleffekterna ska minska och de ekonomiska drivkrafterna för arbete ska fortsätta att stärkas -all kompetens ska tillvaratas oavsett varifrån människor kommer -regelverken ska tillämpas enhetligt lika för alla -individen sätts i centrum samverkansformer mellan myndigheter förbättras. 1Regeringens mål för ett halverat antal socialbidragsberoende ekonomiska vårproposition (prop. 2000/01:100) angav regeringen ett mål för välfärd och rättvisa. Målet innebär att antalet socialbidragsberoende1 ska halveras . Socialbidragstagandet, mätt som helårsekvivalenter, ska vid utgången av 2004 ha minskat från 115 200 till 57 600. Målet hänger intimt samman med möjligheten att få ett jobb och har därför en stark koppling till regeringens sysselsättningsmål. Sysselsättningsmålet fastställdes och innebär att antalet reguljärt sysselsatta av befolkningen 20 till ska öka från till . Regeringens mål är också att sysselsättningsgraden för utrikes födda ska öka och närma sig den för hela befolkningen. Att uppnå sysselsättningsmålet är en nödvändig, men inte tillräcklig förutsättning för att klara målet om ett halverat socialbidragsberoende. I vårpropositionen gjorde regeringen bedömningen att sysselsättningsmålet inte kommer att nås 2004, men att målet om 80 procents sysselsättning ligger fast. Detsamma gäller för socialbidragsmålet. Denna bilaga innehåller en fjärde avstämning av socialbidragsmålet. Avstämningen beskriver bidragstagandet och förändring jämfört med föregående år. Vidare redovisas vilka åtgärder som vidtagits och hur regeringen avser utforma det framtida arbetet inom området. 1 Avser befolkningen . 1.1Socialbidrag ett kommunalt ansvar Rätten till ekonomiskt bistånd (socialbidrag) regleras i socialtjänstlagen och bygger på en individuell behovsbedömning, där kommunerna har det administrativa och ekonomiska ansvaret. Kommunernas ansvar innefattar, utöver själva bidragsprövningen, även stöd till bidragsmottagaren i syfte att underlätta dennes möjligheter att bli självförsörjande. Socialbidragen ska fungera som ett yttersta skyddsnät och garantera en skälig levnadsnivå. Vad som avses med en skälig levnadsnivå definieras inte närmare i vare sig lagtext eller lagens förarbeten. Begreppet har dock kommenterats i ett flertal propositioner . Av dessa kommentarer framgår att definitionen av vad som avses med en skälig levnadsnivå inte är absolut. Den nivå som anses som skälig, måste bedömas utifrån individuella förhållanden och anpassas till den allmänna standardutvecklingen i samhället. 1996/97:124 angavs att utgångspunkten för vad som kan betraktas som skälig boendestandard är det som en låginkomsttagare på orten normalt har råd med. I förarbetena till den nya socialtjänstlagen (prop. 2000/01:124) anges att skälig levnadsnivå också ger uttryck för vilken form av insats, vård och behandling, andra stödformer eller ekonomiskt bistånd som kan komma i fråga. Skälig levnadsnivå blir ett uttryck för vissa minimikrav på kvaliteten. Vidare anges att en sammanvägning måste göras av olika omständigheter, t.ex. den önskade insatsens lämplighet, kostnaden för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål. Det kan dock inte finnas obegränsad frihet för den enskilde att välja sociala tjänster oberoende av kostnad. En individuell prövning måste därför alltid göras i varje enskilt fall. Det ekonomiska biståndet delas upp i två kategorier, försörjningsstöd och livsföring i övrigt. Försörjningsstödet avser regelbundet återkommande poster. Livsföring i övrigt avser övriga behov den enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Försörjningsstödet omfattar i sin tur två delar; en av regeringen fastställd riksnorm och en av kommunen fastställd del som avser ersättning för skäliga kostnader för ett antal andra behovsposter. Riksnormen ska täcka skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, hälsa och hygien, förbrukningsvaror samt dags- tidning, telefon och TV-avgift. När priser och konsumtionsmönster förändras, ändras också beloppen i denna riksnorm. Konsumentverkets pris- och konsumtionsundersökningar ligger till grund för regeringens beslut om riksnorm. Riksnormen uppgår till för en ensamstående och för samboende. För samboende med två barn uppgår motsvarande belopp till per månad.2 Utöver riksnormen beslutar kommunerna om vad som bedöms vara en skälig kostnad för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring m.m. som ska ersättas i form av ekonomiskt bistånd. Storleken på socialbidraget kan därför variera mellan kommuner, beroende på individens behov och på vad som bedöms vara en skälig nivå för de olika kostnadsposterna. beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol. 2 Socialbidrag fakta och utfall Målet om ett halverat bidragsberoende mäts i termer av helårsekvivalenter. En helårsekvivalent räknas exempelvis som: -en person som får fullt socialbidrag ett år -två personer som får fullt socialbidrag vardera -två personer som får motsvarande ett halvt socialbidrag vardera under Helårsekvivalenter anger det antal personer som kan försörjas med fullt socialbidrag. Med fullt socialbidrag avses den ersättning som hushållet maximalt är berättigat till. Måttet fångar således upp förändringar av såväl antal bidragstagare, bidragstidens längd som bidragets storlek. Introduktionsersättning till flyktingar ingår dock inte vid beräkningen av helårsekvivalenterna.3 2004/05:1 BILAGA 3 I detta kapitel följs socialbidragsmålet upp och den historiska utvecklingen av såväl antalet helårsekvivalenter som antalet socialbidragstagare och socialbidragskostnader beskrivs. Inledningsvis studeras utvecklingen av socialbidragstagandet . Därefter, i avsnitt 2.2, beskrivs hur socialbidragstagandet ser ut i olika grupper 2003. I avsnitt 2.3 redovisas förändringen i antal helårsekvivalenter mellan de för socialbidragsmålet relevanta åren 19992003. I fokus för dessa avsnitt står utvecklingen för kvinnor respektive män, olika åldersgrupper, hushållstyper och ursprungsland. och steg socialbidragstagandet kraftigt. Ökningen av antalet bidragshushåll4 var medan antalet helårsekvivalenter nära nog fördubblades (diagram 2.1). Den kraftiga ökningen av antalet helårsekvivalenter var resultatet inte bara av att antalet bidragshushåll ökade utan också att bidragstidens längd och genomsnittligt belopp per hushåll ökade. Diagram 2.1 Utvecklingen av socialbidragstagandet 1990 2003 för samtliga hushåll i befolkningen Socialbidrag per hushåll, priser när socialbidragstagandet var som högst uppgick antalet helårsekvivalenter till 140 500. Därefter har socialbidragstagandet minskat . var antalet helårsekvivalenter 85 200, vilket är den lägsta nivån . 2 varierar beroende på barnets ålder. Detta exempel är beräknat utifrån att barnen är . I underbilagetabell 1 finns genomsnittlig årsnorm beräknad för olika hushålltyper. 3 En kommun kan välja att utbetala introduktionsersättning istället för socialbidrag under en flyktings introduktionsperiod. Storleken på introduktionsersättningen uppgår till minst motsvarande socialbidragsnivån. underbilagan återfinns en detaljerad redogörelse för hur antalet helårsekvivalenter beräknats. 4 Bidragshushåll definieras som bidragsmottagande hushåll som består av ensamstående eller samboende med eller utan barn . Undantagsvis kan ensamstående eller samboende 16- och 17-åringar definieras som egna hushåll. 2004/05:1 BILAGA 3 Nedgången förklaras nästan uteslutande av att antalet bidragshushåll har minskat. Det genomsnittliga bidraget per hushåll har däremot fortsatt att stiga även efter 1997. Det är bland annat en följd av att socialbidragsnormen har höjts efter 1997, efter en period av sänkningar. Bidragstidens längd har legat stabilt kring ca . har emellertid bidragstidens längd minskat . Det kan möjligen förklaras av att det långvariga bidragstagandet minskat något i och med införandet av ett äldreförsörjningsstöd från den 1 januari 2003.5 Diagram 2.2 Helårsekvivalenter och socialbidragskostnader Utvecklingen av de totala kostnaderna för socialbidrag sammanfaller väl med utvecklingen av antal helårsekvivalenter, vilket framgår av diagram 2.2.6 Även de totala kostnaderna var således som högst för att sedan minska. Nedgången har fortsatt. uppgick de totala kostnaderna för socialbidraget till 8,3 miljarder, lägre jämfört med . De minskade kostnaderna kan åtminstone delvis förklaras av införandet av äldreförsörjningsstödet från . utbetalades i äldreförsörjningsstöd . Det verkar således inte ha skett någon reell kostnadsminskning om socialbidrag och äldreförsörjningsstöd beaktas sammantaget.7 Socialbidragstagare är en heterogen grupp där de bakomliggande orsakerna varierar starkt mellan såväl olika grupper som enskilda individer. Behovets omfattning hänger intimt samman med ett antal strukturella och individuella faktorer. Detta avsnitt redovisar vilka individer och hushåll med avseende på kön, hushållstyp, ålder och födelseland som fått socialbidrag under 2003.8 Socialbidragsmålet avser endast befolkningen . Redovisningen i detta avsnitt avser emellertid socialbidragstagandet för samtliga hushåll, om inte annat anges. I underbilagetabell 2 redovisas utvecklingen av antal socialbidragstagare och kostnader för . Ensamstående män utan barn är den enskilt största gruppen bland hushåll med socialbidrag. Även ensamstående kvinnor utan barn är en stor grupp. Totalt sett utgör ensamstående utan barn av totala antalet socialbidragstagare (tabell 2.1). Den mest överrepresenterade gruppen bland socialbidragstagarna är ensamstående kvinnor med barn, där nästan vart femte hushåll fick socialbidrag . Det kan jämföras med genomsnittet för alla hushåll på knappt 6 procent.9 5 Införandet av äldreförsörjningsstödet (ÄFS) garanterar personer bosatta i , från och med den månad då de fyller , en viss lägsta levnadsnivå. Stödet är främst riktat till personer som inte uppnår kravet om 40 års bosättningstid i för att få full garantipension. In- förandet av ÄFS påverkar i stort inte möjligheterna att nå socialbidragsmålet eftersom det avser personer , medan socialbidragsmålet omfattar personer mellan . Undantaget är gifta/samboende hushåll varav en maka/make är berättigad till ÄFS och den andra maken är . 6 Nivåskiftet som kan observeras i antal helårsekvivalenter men inte i socialbidragskostnaderna beror på en definitionsändring. Introduktionsersättning ingår i beräkningen av de totala socialbidragskostnaderna men inte i beräkningen av helårsekvivalenter. 7Äldreförsörjningsstödets (ÄFS) ersättningsnivå ligger på samma nivå som det särskilda bostadstillägget, d.v.s. en något högre ersättningsnivå jämfört med socialbidraget. Motivet är att ÄFS utbetalas medan socialbidraget bygger på en riksnorm avsett för tillfälliga hjälpbehov. I ÄFS ingår således kompensation utöver riksnormen för nödvändiga vardagsutgifter. 2000/01:136, sidan 26. 8Uppgifterna är i huvudsak hämtade från om socialbidrag, Ekonomiskt bistånd årsstatistik 2003. 9Redovisningen i stycket avser hushåll i befolkningen . Tabell 2.1 Socialbidragshushåll efter hushållstyp och kön 2003 1 Avser samtliga hushåll i befolkningen . Anm. Samtliga hushåll oavsett ålder. Källa: (2004), Ekonomiskt bistånd årsstatistik, 2003. Det genomsnittligt utbetalade beloppet för samtliga hushåll uppgår till ca . För ensamstående ligger beloppet lägre än för samboende, då hushållet dels består av färre personer och dels har kortare bidragsperioder. Ensamstående män, både med och utan barn, uppbär ett högre genomsnittligt utbetalat belopp än ensamstående kvinnor. Hushåll med en eller flera utrikes födda10 uppbär i högre utsträckning socialbidrag jämfört med hushåll med personer födda i , respektive . Det genomsnittligt utbetalade beloppet är också högre för utrikes födda. Det beror på att dessa hushåll uppbär socialbidrag . För utrikesfödda är den genomsnittliga snittliga beloppet påverkas givetvis också av hushållssammansättningen. Det är fler samboende hushåll som får socialbidrag bland utrikes födda hushåll än bland svenskfödda. 10 Ett hushåll räknas som svenskfött om registerledaren och dennes maka/make eller samboende är född i . Ett hushåll räknas som utrikes fött om registerledaren eller dennes make/make eller samboende är född utomlands. 2004/05:1 BILAGA 3 Tabell 2.2 Socialbidragshushåll efter ursprungsland 2003 Anm. Samtliga hushåll oavsett ålder. Hushåll i befolkningen från HEK2002. Introduktionsersättning ingår i redovisningen. (..) Anger otillräckligt antal observationer för att siffran ska kunna publiceras. 1 Genomsnittligt socialbidrag per hushåll för utrikes födda är exklusive flyktingar. Källa: (2004), Ekonomiskt bistånd årsstatistik, 2003 samt HEK, SCB Totalt sett är det något fler kvinnor än män som uppbär socialbidrag men skillnaden är liten, ca 1 200 personer. Tabell 2.3 Vuxna biståndsmottagare efter ålder och kön Andel per 100 invånare Källa: (2004), Ekonomiskt bistånd årsstatistik, 2003 2004/05:1 BILAGA 3 Det är vanligare att yngre personer uppbär socialbidrag, jämfört med äldre, både bland kvinnor och män. Bland personer i åldern fick socialbidrag . Liksom i tidigare års uppföljningar kan man finna att några grupper är överrepresenterade bland socialbidragstagare, däribland utrikes födda, ungdomar och ensamstående kvinnor med barn. Deras respektive andel av socialbidragstagarna är väsentligt högre än deras andel av befolkningen. I diagram 2.3 visas utvecklingen för de utsatta grupperna . Ungdomarnas andel av socialbidragstagarna har minskat, och andelen ensamstående kvinnor med barn är i princip oförändrad. Andelen utrikes födda ökade däremot relativt kraftigt, från . Diagram 2.3 Hushåll med socialbidrag, utrikes födda, ungdomar samt ensamstående kvinnor med barn 1991 2002 Totalt (vänster axel) Ungdomar, (höger axel) Utrikes födda (höger axel) med barn (höger axel) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Källa: , SCB, beräkningar 2.3Förändringar i antal helårsekvivalenter 19992003 Förändringar i antal helårsekvivalenter 19992003 Beskrivningen i detta avsnitt avser helårsekvivalenter. Syftet är dels att visa i vilken grad olika grupper bidragit till den totala minskningen