prop · GS03112 · 2005-03-31 00:00:00 — Familjer som har högsta möjliga bostadbidrag och som har tre eller fler barn får till följd av förslaget den största höjningen (se även avsnitt 8.2, tabell 3). Inkomststandarden förbättras mest för de familjer inom bostadsbidragssystemet som har lägst inkomster. Regeringens förslag rö- rande bidragsnivåerna tar också sikte på att inte något hushåll skall få en försämring med förslaget. Enligt regeringens satsning skall ekonomiskt utsatta barnfamiljer värnas oavsett om de bor i glesbygd eller i storstad. Förslaget innehåller som tidigare nämnts inte några ändringar när det gäller beloppsgränserna för vilken bostadskostnad som ersätts. Ersätt- ningsnivån i det översta intervallet för beräkning av bidrag för bostads- kostnaden ändras inte heller. Regeringens förslag: En ny form av bostadsbidrag benämnt um- gängesbidrag skall införas för föräldrar som på grund av vårdnad eller umgänge har barn boende hos sig. lämnas med för ett barn, för två barn och för tre eller fler barn. hushållet även finns barn som berättigar till särskilt bidrag för hemmavarande barn skall umgängesbidrag lämnas med per månad för varje barn som berättigar till umgängesbidrag. Umgängesbidrag och särskilt bidrag för hemmavarande barn får till- sammans utges för högst tre barn. En förutsättning för att få umgängesbidrag är att den sökande bor i en bostad, som han eller hon äger eller innehar med hyres- eller Promemorians förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens I promemorian används emellertid benämningen umgängesstöd. Remissinstanserna: Förslaget om ett nytt umgängesbidrag tillstyrks av fem remissinstanser och majoriteten av övriga instanser lämnar för- slaget utan invändningar. Enligt skulle införandet av ett umgängesbidrag förbättra möjligheterna för ett barn att umgås med sin förälder och gynna barn som bor hos föräldern genom att ytter- ligare medel ställs till hushållets förfogande. umgängesbidraget inte omfattas av förordning (EEG) nr 1408/71 och därmed inte är exportabelt, men väl av förordning (EEG) nr 1612/68. Statskontoret avstyrker förslaget och ifrågasätter om ett umgängesbidrag skall vara ett offentligt åtagande. är mycket positiv till införandet av ett umgängesbidrag då umgängesföräldrars behov därige- nom erkänns och de får rätt till stöd från samhället. Studentkårer anser att ett införande av ett umgängesbidrag är behövligt lämnas med för varje barn. Kammarrätten i ifrågasätter om umgängesbidraget inte utgör Prop. 2004/05:112 en familjeförmån enligt förordning (EEG) nr 1408/71. Skälen för regeringens förslag För föräldrar som inte bor tillsammans gäller att endast den förälder hos vilken barnet är folkbokfört har rätt till det särskilda bidraget. Bostads- bidraget till föräldrar som på grund av vårdnad eller umgänge har barn boende hos sig lämnas endast som bidrag till bostads- kostnaden. Genom förslaget om endast en ersättningsnivå för bidraget till bostadskostnader får de flesta hushåll ett lägre bidrag i denna del. De föreslagna ändringarna i denna proposition syftar till att värna om de ekonomiskt mest utsatta hushållen. Bostadsbidraget till barnfamiljer skall bl.a. vara ett stöd som tillgodoser barnets behov. För att kompen- sera hushåll med föräldrar som på grund av vårdnad eller umgänge har sina barn endast boende hos sig för minskningen av bidraget till bostadskostnader finns det skäl för att införa ett bidrag för umgänge. Förutsättningarna för umgänge mellan förälder och barn som inte bor stadigvarande tillsammans förbättras genom en extra satsning i form av umgängesbidraget. I promemorian har ett sådant bidrag benämnts um- gängesstöd. Regeringen anser emellertid att umgängesbidrag är en lämpligare benämning bl.a. med hänsyn till att övriga förmåner i lagen (1993:737) om bostadsbidrag benämns bidrag. Samma föräldrar som är berättigade till bidrag för bostadskostna- der på grund av vårdnad eller umgänge kommer enligt förslaget att vara berättigade till det nya umgängesbidraget. Detta bör vara en fristående del i bostadsbidraget som kompenserar för minskningen av bidraget till bostadskostnaden. Umgängesbidraget är relaterat till det antal barn som föräldern har boende hos sig och skall lämnas med för ett barn, för två barn och för tre eller fler barn i de fall då hushållet på grund av vårdnad eller umgänge endast har barn boende hos sig. En förutsättning för att få umgängesbidrag skall vara att ett barn bor hos föräldern i en viss minsta omfattning (se avsnitt 4.1). Detta motsvarar vad som enligt 10 § första stycket 3 BoL redan gäller för bidrag till bostadskostnaden. För att en förälder som på grund av vårdnad eller um- gänge har barn boende hos sig skall vara berättigad till bidrag för bostadskostnaden, krävs att han eller hon har en egen bostad. Motsvarande bör gälla för den del av bostadsbidraget som skall lämnas som umgängesbidrag. Det finns vidare en bestämmelse som innebär att bostaden skall vara av en viss minsta storlek. Detta krav på viss minsta bostadsstorlek kommer att gälla även för umgängesbidraget. Den förälder som fyllt men inte och som har barn boende hos sig men vars bostad inte uppfyller kravet på viss utrymmesstandard, skall i stället kunna vara berättigad till bostadsbidrag som ungdom (se avsnitt 5.4). I likhet med det särskilda bidraget för hemmavarande barn skall umgängesbidraget vara inkomstprövat enligt bestämmelserna i . Umgängesbidrag till hushåll med både hemmavarande barn och barn som bor hos föräldern Familjer med såväl hemmavarande barn som barn som bor hos dem inom ramen för vårdnad eller umgänge skall enligt regeringens förslag kunna få både särskilt bidrag och umgängesbidrag. Det särskilda bidraget skall i sådana fall först beräknas för det antal barn som är hemmavarande, varefter umgängesbidraget beräknas för det antal barn som bor hos föräldern. Umgängesbidrag och särskilt bidrag får tillsammans utges för högst tre barn. Det innebär exempelvis att till ett hushåll med två hemmavarande barn och två barn som inte bor varaktigt hos föräldern, skall särskilt bidrag till en början lämnas för de två hemmavarande barnen med . Umgängesbidrag lämnas härutöver för ett tredje barn med . För det fjärde barnet lämnas inte något ytterligare bidrag. Detta är en förbättring jämfört med nuvarande ordning utan umgängesbidrag. Det innebär att sammanlagt kan beviljas i särskilt bidrag och umgängesbidrag till ovanstående familj. För en familj som har tre eller flera hemmavarande barn samt ytterli- gare barn som är boende hos föräldern, utbetalas sammanlagt . Detta motsvarar beloppet för särskilt bidrag vid tre eller fler barn. Något umgängesbidrag utbetalas inte i detta fall. För ytterligare beräkningsexempel över förslagens effekter för hushållen, se bilaga 3. En förutsättning för att få umgängesbidrag är till skillnad från vad som gäller för särskilt bidrag för hemmavarande barn att den bidragssökande bor i en bostad som han eller hon äger eller innehar med hyres- eller bostadsrätt. Det kan finnas anledning att beröra hur umgängesbidraget förhåller sig till familjeförmåner enligt förordningen (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Allmänt sett gäller att en familjeförmån lämnas till en familjs gemensamma ekonomiska försörjning och förutsätter att det finns en gemensam ekonomi. Umgängesbidrag kommer att lämnas till en förälder som på grund av vårdnad eller umgänge endast har barnet boende hos sig och som därmed inte lever tillsammans med den andra föräldern. Den förälder som är berättigad till umgängesbidrag bor heller inte varaktigt tillsammans med barnet. Någon gemensam ekonomi före- ligger inte mellan å ena sidan den bidragsberättigade och å den andra sidan barnet och den andra föräldern. Bidraget lämnas således inte till en familjs gemensamma ekonomiska försörjning, eftersom det inte är fråga om en familj i strikt mening. Bidraget är således inte avsett för en familj i traditionell mening. Umgängesbidraget kan enligt regeringens bedöm- ning därför inte anses utgöra ett familjebidrag enligt förordning (EEG) nr 1408/71. Export av förmånen är därför enligt regeringens mening heller inte aktuell. I likhet med bidrag till bostadskostnad bör umgänges- bidraget i stället betraktas som en förmån enligt förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlighet inom Prop. 2004/05:112 gemenskapen (se avsnitt 6). 5.4Ungdomars möjlighet till bostadsbidrag vid umgängesrätt Regeringens förslag: En förälder som fyllt men inte och som på grund av vårdnad eller umgänge har barn boende hos sig men vars bostad inte uppfyller kravet på utrymmesstandard skall i stället kunna få bostadsbidrag enligt reglerna för ungdomar. Promemorians förslag stämmer i sak överens med regeringens för- slag. Remissinstanserna har inga särskilda synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Även ungdomar som är föräldrar kan på grund av vårdnad eller umgänge ha barn boende hos sig. I vissa fall anses dessa emellertid inte berättigade till bostadsbidrag även om de har låg inkomst. Bidrag för den bostadsanknutna delen kräver nämligen en viss utrymmesstandard i bostaden. Ungdomar som inte har barn är däremot berättigade till bostadsbidrag utan krav på utrymmes- standard. Enligt gällande regler lämnas inte bostadsbidrag till ungdomar med boende barn, om bostaden omfattar färre än två rum och kök eller kokvrå eller har en bostadsyta som understiger . Detta är enligt regeringens uppfattning inte rimligt. Ungdomar som har sina barn boende hos sig och som inte upp- fyller kraven på viss utrymmesstandard, bör därför likställas med ung- domar utan barn och således kunna få bostadsbidrag som ungdom. Av denna anledning föreslås att det i 12 § fjärde stycket BoL införs en be- stämmelse med denna innebörd. 5.5En fast tidsfrist för nytt slutligt bostadsbidrag vid ändrad taxering Regeringens förslag: Fråga om nytt slutligt bostadsbidrag med anled- ning av ändrad taxering får inte tas upp efter utgången av femte året efter taxeringsåret. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens förslag med den skillnaden att det i promemorian föreslogs en tidsfrist som skulle löpa ut vid utgången av tredje året efter taxeringsåret. Remissinstanserna: Inte någon av remissinstanserna avstyrker försla- get. Majoriteten lämnar förslaget utan invändningar. , som är positiv till förslaget, anför att bostadsbidragsärendena kräver stort datalagringsutrymme. Inströmningen av nya ärenden medför höga på- byggnadskostnader för extra lagringskapacitet. Ett införande av en tids- frist skulle underlätta möjligheter att gallra i data- registren, vilket skulle minska kostnaderna för datalagring som ärendehanteringen förenklas. Skälen för regeringens förslag: Bostadsbidraget är konstruerat så att bidraget bestäms slutligt i efterhand för varje kalenderår på grundval av de inkomster som ligger till grund för taxeringen. Ofta bestäms det slut- liga bostadsbidraget andra året efter det aktuella bidragsåret. Det taxeringsbeslut som legat till grund för beslut kan dock senare komma att ändras. Ett omprövningsbeslut kan meddelas av efter taxeringsåret. Till detta kommer de fall där beslut om taxering överklagas och blir föremål för pröv- ning i allmän förvaltningsdomstol. I sådana fall kan det ta ytterligare tid innan taxeringen är slutligt avgjord. innehåller lagstiftningen inte någon fast bortre tidsgräns för när en taxeringsändring kan läggas till grund för att nytt slutligt bostads- bidrag bestäms. Visserligen anges att en fråga om nytt slutligt bostads- bidrag inte får tas upp har förflutit från det slutliga bostadsbidraget bestämdes (29 a § andra stycket BoL). Emeller- tid gäller tvåårsgränsen endast under förutsättning att taxeringsändringen inte motsvarar en väsentlig ändring av bostadsbidraget. Eftersom det inte går att förutse om en taxeringsändring skulle kunna innebära en väsentlig ändring av bostadsbidraget, kan någon gallring inte ske av de uppgifter som legat till grund för bidraget. Ett införande av en tidsfrist när det gäller möjligheten att ta upp frågan om nytt slutligt bostadsbidrag skulle medföra en kortare genomsnittlig lagringstid av ärenden. Detta skulle i sin tur medföra en förenklad ärendehantering och även minska kostnaderna för lagring av uppgifter. Vid bestämmandet av hur lång den tid skall vara under vilken ett nytt slutligt bostadsbidrag skall kunna beslutas, bör beaktas dels att rätt bo- stadsbidrag betalas ut, dels att får möjlighet att effek- tivt administrera systemet. För att undvika stötande resultat bör tids- fristen därför inte sättas alltför snävt. Enligt förslaget i promemorian är tidsfristen satt till senast vid ut- gången av tredje året efter taxeringsåret. Fråga om nytt slutligt bostads- bidrag får inte tas upp om sökandens inkomsttaxering ändras efter denna tidpunkt. tidsfrist är satt med stöd av statistik över antalet godkända omräkningar av taxeringar relaterat till hur många taxe- ringsår som förflutit sedan inkomståret. Av antalet godkända omräk- ningar avsåg det aktuella taxeringsåret och de som föregick taxeringsåret. Regeringen anser emellertid, bl.a. med hänsyn till bestämmelserna om när omprövning av inkomsttaxering kan ske enligt 4 kap. taxeringslagen (1990:342), att tidsfristen bör bestämmas så att den löper ut vid utgången av det femte året efter taxe- ringsåret. Regeringens förslag: Vid tillämpningen av lagen (1993:737) om bo- stadsbidrag skall sambor likställas med makar oavsett om de har eller har haft gemensamt barn eller är folkbokförda på samma adress. I lagen om bostadsbidrag görs ett förtydligande om bevisbördan när det gäller samboförhållanden. Detta innebär att har det kommit fram omständigheter som gör det sannolikt att två personer är sambor, skall dessa likställas med sambor och därigenom också med makar, om inte den som ansöker om bostadsbidrag eller den som sådant bidrag betalas ut till visar att de inte är sambor. Promemorians förslag stämmer i sak överens med regeringens förslag att sambor skall likställas med makar utan att det uppställs några villkor om gemensamt barn eller gemensam folkbokföringsadress. I promemorian lämnades inte något förslag om bevisbördan angående samboförhållanden. Däremot konstaterade i sitt betänkande Ur fattigdomsfällan (SOU 2001:24) att det fanns olikheter när det gällde bedömningen av boendeförhållandena i regelverken för bostadsbidrag respektive underhållsstöd. Remissinstanserna: konstaterar att dess förslag tillgodosetts i promemoria, men att promemorians förslag dock innebär ett svårt utredningsansvar för . Av denna anledning har ett förslag till lagtext lämnats, som lägger ett större ansvar på den sökande att visa på omständigheter som kan leda till ett annat ställningstagande än att ett samboförhållande föreligger. Social- styrelsen anser dels att det är oklart hur den i promemorian föreslagna regeln skall tolkas, dels att det också kan vara oklart hur presumtionen gäller här. anser att det är mycket posi- tivt att sambobegreppet integreras i lagen om bostadsbidrag. Skälen för regeringens förslag Enligt nuvarande bestämmelser i 3 § andra stycket BoL skall sambor likställas med makar, om de har eller har haft gemensamt barn eller är folkbokförda på samma adress. Vad som avses med sambor definieras i 1 § första stycket sambolagen (2003:376). Som anges i promemorian förekommer det att två personer är sambor men att de trots det inte likställs med makar på grund av att förutsätt- ningarna för detta i 3 § andra stycket BoL inte är uppfyllda. Bidrag bör enligt regeringens mening betalas med utgångspunkt i de faktiska förhållandena även för par som varken har eller har haft gemen- samt barn eller gemensam folkbokföringsadress. Personer som är sambor bör därför när det gäller bostadsbidrag likställas med makar redan på den grunden att de är sambor. Några ytterligare villkor för att sambor skall likställas med makar bör således inte längre finnas. Den enskildes boendeförhållanden har betydelse för såväl rätten till bo- stadsbidrag som beräkningen av detsamma. Emellertid kan det vara för- enat med stora svårigheter att utreda om en person som ansöker om bostadsbidrag eller som sådant bidrag betalas ut till faktiskt är ensam- stående eller sambo, om han eller hon inte medverkar till att de sakför- hållandena blir utredda. Det är den enskilde som bäst känner till sina boendeförhållanden. I olika sammanhang har ifrågasatts om inte bestämmelserna i 3 § andra stycket BoL bör ändras så att det klart anges att bevisbördan angående samboförhållande ligger på den som ansöker om bidrag eller som bidrag betalas ut till. Det är inte ovanligt att personer som får underhållsstöd även får bo- stadsbidrag. När det gäller underhållsstöd ligger bevisbördan i vissa fall på den enskilde. Enligt 5 § första stycket lagen (1996:1030) om under- hållsstöd anses ett barns föräldrar som är folkbokförda på samma adress bo tillsammans, om inte den som begär underhållsstöd eller som under- hållsstöd betalas ut till visar annat. Vidare föreskrivs att föräldrar som är gifta med varandra anses bo tillsammans även om de inte är folkbokförda på samma adress, om inte den som begär underhållsstöd eller som stöd betalas ut till visar annat. I 5 § andra stycket nämnda lag föreskrivs att om det kommer fram andra omständigheter som gör det sannolikt att för- äldrarna bor tillsammans, måste den som begär underhållsstöd eller som stöd betalas ut till visa att de inte gör det. konstaterade i betänkandet Ur fattigdomsfällan (SOU 2001:24, s. 305) att det fanns olikheter i regelverken för bostads- bidrag respektive underhållsstöd, när det gällde bedömningen av boende- förhållandena. Enligt utredningen borde reglerna vara likadana för bostadsbidrag och underhållsstöd. Utredningen föreslog att det i BoL skulle införas motsvarande krav på att styrka eller visa boende och samboförhållanden som i lagen om underhållsstöd. Ett gift par skulle enligt utredningen anses leva tillsammans om inte den som ansökte om bostadsbidrag eller den som bidrag betalades ut till visade annat. Om inte den sökande eller den som bostadsbidrag betalades ut till visade annat, skulle två vuxna personer som levde tillsammans utan att vara gifta och hade eller hade haft gemensamma barn, eller var folkbokförda på samma adress, jämställas med makar. De remissinstanser som kommenterade frågan om bevisbördan i be- tänkandet var positiva till en sådan förändring. Kammarrätten i välkomnade en samordning mellan regelsystemen för underhållsstöd och bostadsbidrag samt anförde att det för den enskilde kunde te sig stötande om olika regler gällde i olika system. Länsrätten i till- styrkte förslaget som fyllde ett i länsrättens tillämpning uppmärksammat behov. Enligt BoL gällde tidigare följande. En man och en kvinna som var gifta med varandra skulle anses leva tillsammans, om det inte styrktes att de levde åtskilda. Om inte skäl visade för annat, skulle med makar jäm- ställas man och kvinna som utan att vara gifta med varandra levde till- sammans och hade eller hade haft gemensamt barn eller var folkbokförda på samma adress. ändrades bestämmelserna i med hänsyn till olikheterna i bevisbördan mellan bostadsbidrag och underhållstöd. Dessa olikheter kunde medföra att en person ansågs som ensamstående enligt det ena regelverket men sammanboende enligt det andra. Det var svårt för för- säkringskassan att pröva om den som sökte bidrag levde tillsammans med någon eller var ensamstående. Sådana undersökningar ansågs fel utförda kunna kränka den personliga integriteten hos sökanden. Bestämmelserna i 3 § första stycket ändrades därför så att en gift per- son som ansökte om bostadsbidrag eller som bidrag betalades ut till skulle ha bevisbördan för att han eller hon inte bodde tillsammans med maken eller makan. Enligt bestämmelsens andra stycke likställdes de som levde tillsammans utan att vara gifta med gifta personer, om de hade eller hade haft barn tillsammans eller om de var folkbokförda på samma adress. Enligt förarbetena (prop. 2001/02:119, s. 44) blev konsekvensen av att de likställdes med gifta personer att bevisbörderegeln i första stycket var tillämplig även i dessa situationer. Nuvarande lydelse av 3 § andra stycket tillkom i samband med att sambolagen (2003:376) infördes. BoL gjordes könsneutral. klargjordes att BoL var tillämplig på sambor. Uttrycket en man och en kvinna som lever tillsammans byttes ut mot sambor. Dessutom ersat- tes uttrycket gifta personer med makar. Den nuvarande regleringen i BoL, som innebär att bevisbördan i sambofallen regleras genom att sambor likställs med makar, kan uppfattas som oklar. Detta kan försämra möjligheterna att motverka att personer genom s.k. skenseparation får bostadsbidrag i felaktig omfatt- ning. En åtgärd för att motverka att systemet för bostadsbidraget miss- brukas kan vara att införa en tydligare reglering av bevisbördan rörande boendeförhållanden. En grundläggande förvaltningsrättsprincip får anses vara att den som ansöker om ett bidrag normalt är skyldig att visa att han eller hon upp- fyller villkoren för att få detta. Den sökande skall inte bara visa att han eller hon uppfyller villkoren för att bidrag skall beviljas utan även redo- visa sina förhållanden på ett sådant sätt att bidraget kan beräknas på ett korrekt sätt. Med en uttrycklig bevisbörderegel angående samboför- hållanden kommer det att framgå tydligare att denna princip gäller även för bostadsbidrag. Mot bakgrund av det anförda bör det i 3 § andra stycket BoL om att sambor skall likställas med makar i förtydligande syfte införas en kom- pletterande bestämmelse om att två personer skall likställas med sambor och därigenom också med makar, om det har kommit fram omständig- heter som gör det sannolikt att de är sambor och den som ansöker om bostadsbidrag eller den till vilken sådant bidrag betalas ut inte visar att så inte är fallet. Reglerna för bostadsbidrag har många likheter med reglerna för bo- stadstillägg till pensionärer m.fl. (BTP) men avviker på en del punkter eftersom systemen delvis har olika syften. Från administrativ synpunkt är det angeläget att regelsystemen så långt som möjligt ansluter till varandra. För BTP finns också regler om när personer skall likställas med makar. Det är rimligt att även dessa regler ses över, men det får ske i ett annat sammanhang. EG-rättsliga konsekvenser av förslagen Förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras fa- miljemedlemmar flyttar inom gemenskapen innehåller regler som syftar till att genom samordning av medlemsstaternas lagstiftning säkerställa den sociala tryggheten för personer som flyttar inom gemenskapen. Här kan nämnas tre viktiga principer som härrör ur denna förordning: lika- behandlingsprincipen, exportabilitetsprincipen och sammanläggnings- principen. Av intresse för bostadsbidraget är även rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlig- het inom gemenskapen. Bostadsbidrag som lämnas i form av bidrag till bostadskostnader be- traktas som en förmån enligt förordning (EEG) nr 1612/68. Det innebär att en medborgare i en annan medlemsstat som är arbetstagare i har rätt till bidrag för bostadskostnader även om han eller hon inte är försäkrad för bosättningsbaserade förmåner i enligt social- försäkringslagen (1999:799). Bostaden måste ligga i , men den bidragssökande behöver inte vara folkbokförd i för att bli berättigad till bidraget. Det särskilda bidraget för hemmavarande barn ingår i sakområdet för familjeförmåner och omfattas av förordning (EEG) nr 1408/71. När det gäller bidrag till bostadskostnaden och det särskilda bidraget för hemmavarande barn har förslagen enligt regeringens bedömning inte några EG-rättsliga konsekvenser. Detta innebär att dessa två bidrags- former i EG-hänseende skall behandlas på samma sätt som . När det gäller det nya umgängesbidraget har det kommenterats i avsnitt 5.3