prop · GS03100d2 · 2005-04-14 00:00:00 — Övriga inkomster består huvudsakligen av till- ökning av utgifterna för sjukförsäkringen bryts, räknade pensionsavgifter och kapitalförslitning. men förtidspensionerna fortsätter att öka. Dessa inkomster är kalkylmässiga och motsvaras Transfereringarna till hushåll beskrivs närmare i på utgiftssidan av lika stora kostnader, som inräknas i den offentliga konsumtionen. får den offentliga sektorn transfereringsinkomster från hushåll, företag och utlandet. Den offentliga sektorns utgifter som andel av BNP (utgiftskvoten) steg kraftigt under den ekonomiska krisen . Besparingarna i konsolideringsprogrammet bidrog till att utgiftskvoten minskade . Reformer och konjunkturnedgången har medfört att utgiftskvoten ökade 2002 och 2003. minskade emellertid utgiftskvoten till (se diagram 11.3). Källor: och . Övriga transfereringar beräknas öka , bl.a. genom att biståndet och EU-avgiften ökar. minskade både den statliga och den kommunala konsumtionsvolymen i kalenderkorrigerade termer (dvs. efter korrigering för antalet arbetsdagar). Denna utveckling väntas vända till en ökning . väntas den statliga konsumtionen öka och den kommunala konsumtionen i volym. beräknas en fortsatt ökning av den kommunala konsumtionen med kalenderkorrigerat, medan den statliga konsumtionen är oförändrad. förutses både den statliga och den kommunala konsumtionen öka . Trots volymökningen minskar den offentliga konsumtionen som andel av BNP . Ökade satsningar på infrastruktur bidrar till att de offentliga investeringarna ökar i volym . De förblir därmed oförändrade som andel av BNP. Ränteutgifterna har minskat med eller av BNP . De minskade ränteutgifterna innebär att nettot av kapitalinkomster och ränteutgifter var positivt 2004. stiger ränteutgifterna något till följd av stigande statsskuld. Statens finansiella sparande har varit negativt , efter att ha visat överskott . uppgick underskottet till eller av BNP, vilket var en halvering jämfört med . väntas statens inkomster öka med , medan utgifterna ökar med . Därmed ökar underskottet i det finansiella sparandet till , eller av BNP. beräknas underskottet öka till . förstärks statens finanser främst till följd av en relativt återhållsam utgiftsutveckling, och underskottet minskar till , eller av BNP (se tabell 11.6). 2004/05:100 BILAGA 1 Tabell 11.6 Statens finanser (exklusive statliga affärsverk och aktiebolag) Källor: och . Statens finansiella sparande visar den förändring av den finansiella förmögenheten som beror av transaktioner. Budgetsaldot visar statens lånebehov och avspeglar därmed förändringen av statsskulden. Skillnaden innebär att det finansiella sparandet inte påverkas av att staten säljer finansiella tillgångar, t.ex. aktier, eller ökar utlåningen, t.ex. studiemedel, eftersom detta inte förändrar förmögenheten. Däremot påverkas budgetsaldot och statsskulden av sådana transaktioner. Förutom denna principiella skillnad avviker redovisningsprinciperna i statsbudgeten i flera avseenden från redovisningen i nationalräkenskaperna. Budgetsaldot redovisas kassamässigt medan nationalräkenskaperna tillämpar periodiserad redovisning. Denna skillnad påverkar framför allt redovisningen av skatter och ränteutgifter. De ovannämnda skillnaderna i redovisningsprinciper är saldopåverkande och medför således skillnader mellan budgetsaldo och finansiellt sparande. Därutöver finns stora saldoneutrala skillnader i redovisningen av inkomster och utgifter mellan statsbudgeten och nationalräkenskaperna (se ovan om utgiftstaket). Budgetunderskottet 2004 var , och beräknas underskottet uppgå till . Budgetunderskottet minskar således med , medan det finansiella sparandet försämras med . Den skilda utvecklingen beror bl.a. på omslag av periodiseringen av ränteutgifter och skatter, samt av att budgetsaldot, till skillnad från det finansiella sparandet, förstärks av antagna 2004/05:100 BILAGA 1 försäljningar av aktier om . Övriga finansiella transaktioner har en negativ effekt på budgetsaldot, men påverkar inte det finansiella sparandet. minskar budgetsaldot genom att tar över lån på , som tidigare upptagits av för finansiering av investeringar inom de s.k. storstadspaketen i och . Även antas försäljningar av aktier ske med (se tabell 11.7). Tabell 11.7 Statens finansiella sparande och budgetsaldo Periodisering av räntor, kursvinster/förluster, Källor: och . Statsskulden uppgick till eller av BNP vid utgången av 2004. ökar statsskulden i takt med budgetunderskottet, men skulden minskar som andel av BNP. Tabell 11.8 Budgetsaldo och statsskuld Källor: och . Ålderspensionssystemet består av en fördelningsdel och en premiereservdel. Under uppbyggnadsfasen av det reformerade pensionssystemet är inkomsterna större än utbetalda pensioner. Därigenom uppstår ett sparande i såväl fördelningssom i premiereservdelen av pensionssystemet. I fördelningsdelen fungerar AP-fonderna som en buffert. Vid sidan av AP- fonderna sker en förmögenhetsuppbyggnad inom premiepensionssystemet. De medel som avsätts motsvarar intjänad premiepensionsrätt och placeras först i (). Under den tillfälliga förvaltningen i RGK ingår avsättningarna i statens sparande och reducerar därmed statsskulden. överförs medel motsvarande premiepensionsrätten till () andra året efter inkomståret och placeras hos den fondförvaltare som den enskilde själv väljer. Räntor, utdelningar m.m. 1 Med AP-fonderna avses fördelningsdelen av ålderspensionssystemet. Källor: , och . uppgick det finansiella sparandet i pensionssystemet, dvs. AP-fonderna och PPM, till eller av BNP. Därtill ökade placeringstillgångarna i pensionssystemet till följd av värdeökningar på aktier, som svarar för större delen av tillgångarna både i AP-fonderna och i de fonder som förvaltas av PPM. Värdeförändringar påverkar inte det finansiella sparandet. Där inräknas endast direktavkastningen i form av räntor och utdelningar. Sparandet förutses ligga kvar på en nivå kring av BNP . AP- fondernas sparande minskar något mot slutet av prognosperioden, medan sparandet fortsätter att öka i premiepensionssystemet. beslutade att hela det reformerade svenska pensionssystemet skulle klassificeras till den offentliga sektorn. Beslutet motiverades bl.a. med att deltagandet är obligatoriskt och att staten kontrollerar regelverket för både avgifter och förmåner. Detta beslut har ändrats av så att avgiftsbestämda fonderade pensionssystem inte skall klassificeras till den offentliga sektorn i nationalräkenskaperna. För medlemsländer som klassificerar sådana allmänna pensionssystem till den offentliga sektorn har medgett en övergångstid att ändra redovisningen till . För svensk del innebär det att den offentliga sektorns finansiella sparande kommer att reduceras med av BNP i nationalräkenskapernas redovisning. Pensionsreformen innebar en omfördelning av betalningsansvaret mellan statsbudgeten och AP-fonden. Sammantaget ökade statsbudgetens kostnader till följd av reformen. I pensionsöverenskommelsen ingick därför att statsbudgeten skulle kompenseras för den sammanlagda kostnadsökningen. Beloppet beräknades till per . För att inte äventyra pensionssystemets finansiella ställning begränsades inledningsvis beloppet till , som överfördes från AP-fonderna till staten. Frågan om en eventuell ytterligare överföring kommer att beredas , och regeringen avser därför att återkomma i frågan i budgetpropositionen . Den kommunala konsumtionen ökade med . Denna relativt höga ökningstakt bidrog till underskott i finansiellt sparande och resultat. dämpades därför ökningstakten. ökade konsumtionen med i volym. Med beaktande av att antalet arbetsdagar var fler än 2003 minskade konsumtionen kalender- 2004/05:100 BILAGA 1 Denna utveckling bidrog till en kraftig förbättring av det finansiella sparandet och resultatet. Tillfälliga effekter förklarar en del av förbättringen, men framför allt landstingen har lyckats bromsa den snabba utgiftsökningen. Den kraftiga ökningen av statsbidragen till kommunsektorn , bl.a. i form av generellt sysselsättningsstöd, tillsammans med en god utveckling av skatteunderlaget för en fortsatt förstärkning av kommunsektorns finanser. Den genomsnittliga kommunala skattesatsen höjdes 2005 till , vilket motsvarar ca i ökade inkomster. Den starka inkomstutvecklingen bidrar till att den kommunala konsumtionsvolymen förväntas öka . Tabell 11.10 Kommunsektorns finansiella sparande Miljarder kronor om annat ej anges Anm.: Statsbidragen och skatterna redovisas tillsammans eftersom effekten av reformer som påverkar skatteunderlaget neutraliseras genom justeringar av statsbidragen. Källor: och . Även väntas inkomsterna utvecklas gynnsamt. Den genomsnittliga kommunala skattesatsen antas vara oförändrad, men en god utveckling av skatteunderlaget väntas ge ökade Antalet arbetsdagar är färre än föregående år och den kalenderkorrigerade konsumtionsvolymen uppskattas bli högre. Finansiellt sparande och resultat bedöms vara oförändrat i förhållande till 2005. Trots att finansiellt sparande och resultat väntas ligga på en betydligt högre nivå än torde inte kommun- 2004/05:100 BILAGA 1 sektorns resultat nå upp till en nivå som är förenlig med kommunallagens krav om god ekonomisk hushållning. Diagram 11.4 Kommunsektorns finanser Inkomster (vänster axel) Utgifter (vänster axel) Finansiellt sparande (höger axel) Anm.: Exklusive kyrkan alla år. Källor: och . beräknas konsumtionsvolymen öka , vilket är något högre än den demografiskt betingade efterfrågan på kommunsektorns tjänster.20 Kommunsektorns utgifter består till av konsumtion. Konsumtionsutgifterna, som redovisas netto efter avdrag för avgifter m.m., är till stor del lönerelaterade, antingen som direkta löner eller som köp av personalintensiva tjänster. Under 20012003 steg priset på kommunsektorns konsumtionsutgifter relativt kraftigt till följd av jämförelsevis höga löneökningar inom de kommunala verksamheterna. Vidare bidrog införandet av maxtaxan inom barnomsorgen till en hög prisutveckling , eftersom avgiftsintäkterna minskade. Trots att löneökningarna även var högre i kommunsektorn än i näringslivet var prisutvecklingen förhållandevis låg (se diagram 11.5). I kommunsektorn, där många uppbär månadslön, innebär med fler 20Den demografiskt betingade ökningen av efterfrågan på kommunsektorns tjänster beräknas uppgå till i genomsnitt . Beräkningen förutsätter oförändrad kvalitet på tjänsterna uttryckt som antal arbetstimmar per brukare i respektive åldersgrupp. arbetsdagar att en bestämd produktionsvolym kan produceras till en lägre kostnad. Diagram 11.5 Kommunsektorns konsumtionsutgifter Källor: och . väntas lönerna i kommunsektorn öka något snabbare än i näringslivet. Framgent antas att kommunsektorns löner utvecklas i linje med näringslivets löner, vilket dämpar prisutvecklingen. väntas ett lägre antal arbetsdagar ge en något högre prisutveckling. Utvecklingen i primärkommunerna och landstingen Det finansiella sparandet i primärkommunerna förbättrades 2004 med till ett underskott på . Förbättringen av det finansiella sparandet förklaras till stor del av stora försäljningar av fastigheter. höjde primärkommunerna skatten med i genomsnitt , vilket motsvarar ca i högre inkomster. Justerat för antalet arbetsdagar var konsumtionsvolymen oförändrad i förhållande till 2003. Preliminärt uppskattas det ekonomiska resultatet före extraordinära poster i primärkommunerna 2004 till , vilket är en förbättring med ca . Landstingens finansiella sparande stärktes 2004 med till . Landstingen höjde den genomsnittliga skattesatsen , vilket motsvarar ca i högre inkomster. Konsumtionen minskade , vilket i kalenderkorrigerade termer motsvarar en minskning med . Resultatet före extraordinära poster förbättrades med ca till nära balans. 2002 har resultatet förbättrats med ca . minskade sysselsättningen i kommunsektorn som helhet med ca 2 000 personer. Antalet sysselsatta i primärkommunerna minskade med ca 8 000 personer medan sysselsättningen i landstingen ökade med ca 6 000 personer. Justerat för avbolagiseringar21 i landstingen minskade dock antalet sysselsatta med ca 9 000 personer. Den goda utvecklingen av skatteinkomster och statsbidrag och väntas leda till ökad sysselsättning i kommunsektorn. väntas antalet sysselsatta öka med 16 000 personer. Därav svarar införandet av friåret samt en tidsbegränsad utbildningssatsning för 9 000 personer. förväntas sysselsättningen öka med 12 000 respektive 6 000 personer. En indikator för överskottsmålet Överskottsmålet innebär att det finansiella sparandet i offentlig sektor skall uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Måluppfyllelsen är svår att bedöma eftersom det är svårt att fastställa konjunkturcykelns längd. I detta avsnitt redovisas en indikator för bedömningen av måluppfyllelsen. De offentliga finanserna påverkas av automatiska variationer i skatteinkomster och utgifter över konjunkturcykeln. kan därför överskottet avvika från av BNP utan att det medelfristiga målet äventyras. När det finns lediga resurser i ekonomin kan överskottet tillåtas understiga och när resursutnyttjandet ligger över den långsiktigt hållbara nivån bör överskottet vara större än . Det är av detta skäl som överskottsmålet är angivet som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. 21 avbolagiserades och återgick därmed till att drivas i landstingskommunal regi. 2004/05:100 BILAGA 1 För att bedöma huruvida det finansiella sparandet enskilda år ligger i linje med målet kan sparandet justeras för konjunkturberoende variationer i offentliga inkomster och utgifter samt för tillfälliga effekter av annan typ. Det justerade sparandet avspeglar den underliggande eller strukturella nivån på sparandet. Det strukturella sparandet i offentlig sektor bör normalt ligga av BNP. Vid risk för hög arbetslöshet, eller överhettning i ekonomin med hög inflation som följd, kan de automatiska stabilisatorerna emellertid behöva förstärkas genom aktiva åtgärder. I ett sådant läge kan det strukturella sparandet tillåtas avvika från av BNP. Ett högre eller lägre strukturellt sparande kan också vara nödvändigt ett visst år om sparandet föregående år avviker markant från av BNP. En snabb anpassning av de offentliga finanserna kan då ge upphov till en alltför stark effekt på efterfrågan i ekonomin. Justeringen av sparandet för konjunkturen bygger på en bedömning av konjunkturläget samt dess effekter på de offentliga finanserna. Konjunkturläget beskrivs med det s.k. BNP- gapet, som utgör skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. Storleken på BNP-gapet uppskattas utifrån en sammantagen bedömning av en rad indikatorer för produktionen, arbetsmarknaden samt pris- och löneutvecklingen. Beräkningar av de offentliga finansernas konjunkturkänslighet visar att 1 procentenhets förändring av BNP-gapet i genomsnitt påverkar det offentliga sparandet med mellan 0,65 och av BNP. Värden i nedre delen av intervallet gäller när enbart de automatiska stabilisatorerna mäts. Högre värden erhålls när även arbetsmarknadspolitiken beaktas. Den konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiken kan betraktas som en halvautomatisk stabilisator, som regelmässigt används i syfte att stabilisera arbetslösheten även om detta förutsätter formella beslut. bedömning är att en förändring av BNP-gapet i genomsnitt påverkar det finansiella sparandet i offentlig sektor av BNP. Känsligheten kan variera mellan åren beroende på hur olika BNP-komponenter utvecklas i förhållande till varandra. De offentliga finanserna är exempelvis mer känsliga för en förändring i hushållens konsumtion, som utgör en viktig skattebas, än om konjunkturen påverkas genom utrikeshandeln. 2004/05:100 BILAGA 1 Tabell 11.11 Strukturellt sparande i offentlig sektor Justering för BNP-gap m.m. 1 En del av ökningen i det strukturella saldot 2004 förklaras av ökade skatteintäkter p.g.a. att vissa bolag återfört hela eller delar av sin fondavsättning till beskattning. Källor: och . Det strukturella sparandet är en indikator på läget i förhållande till överskottsmålet för ett enskilt år. Det är också den indikator som används i kommissionens bedömningar av medlemsländernas offentliga finanser inom ramen för EU:s . Det skall emellertid understrykas att beräkningen av strukturellt sparande är osäker då såväl bedömningen av BNP-gapet, som av de offentliga finansernas känslighet för förändringar av BNP-gapet är osäker. uppgick den offentliga sektorns finansiella sparande till av BNP. bedöms BNP-gapets storlek till (se tabell 11.11), vilket innebär att det fanns lediga resurser i ekonomin. Med den ovan beskrivna tumregeln beräknas det strukturella överskottet till av BNP. Det strukturella överskottet 2004 var större än . beräknas resursutnyttjandet i ekonomin öka och BNP-gapet minska. Med ett något lägre finansiellt sparande blir därför det strukturella sparandet väsentligt svagare än 2004. Även 2006 och 2007 bedöms det strukturella sparandet understiga av BNP. En indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan Efterfrågan i den privata sektorn påverkas av de offentliga finanserna. Ett minskande sparande i offentlig sektor innebär att skatter och avgifter utvecklas svagare än de offentliga utgifterna, vilket normalt medför en förstärkning av den privata sektorns inkomster. Effekterna på efterfrågan är svårbedömda av flera skäl. Hushåll med olika konsumtionsbenägenhet reagerar på olika sätt på finanspolitiska stimulanser. har goda kreditmöjligheter kan utjämna sina konsumtionsutgifter vid inkomstförändringar. För andra hushåll påverkas konsumtionsutgifterna mer direkt. Det finns också en osäkerhet om när i tiden effekterna uppkommer. Förutom skatter och transfereringar, som påverkar hushållens inkomster, finns annan offentlig verksamhet som har effekter på efterfrågan i ekonomin. Offentlig konsumtion och offentliga investeringar har direkta effekter på efterfrågan. Förändringar i företagsbeskattningen kan påverka företagens vilja att anställa och investera, och förändringar av kapitalinkomster och ränteutgifter påverkar hushållens och företagens inkomstflöden. Förändringar i det finansiella sparandet till följd av förändringar i utlandstransfereringar, som biståndet och EU- avgiften, påverkar däremot inte efterfrågan i den svenska ekonomin. För att finanspolitiken skall ha önskade effekter krävs trovärdighet för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Hushållen blir mer försiktiga med sina utgiftsbeslut om de offentliga underskotten är stora eftersom dessa förr eller senare måste finansieras med skattehöjningar eller besparingar. Omvänt kan konsumentförtroendet påverkas positivt när de offentliga finanserna uppvisar stora överskott. Av dessa skäl är förändringen av det offentliga sparandet endast en grov indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan i ekonomin. Förändringen av den offentliga sektorns finansiella sparande mellan åren kan beskrivas med utgångspunkt i tre saldopåverkande faktorer. De s.k. automatiska stabilisatorerna ger ett viktigt bidrag till stabiliseringspolitiken. En hög BNP-tillväxt innebär att de offentliga finanserna förstärks och inkomsttillväxten dämpas i den privata sektorn. Det bidrar till att begränsa den inhemska efterfrågan och minskar risken för Omvänt stimuleras ekonomin när tillväxten är låg. Höga skatte- och utgiftskvoter i medför att de automatiska stabilisatorerna är stora i jämförelse med flertalet andra länder. Det innebär att de offentliga finanserna har en jämförelsevis starkt dämpande effekt på konjunktursvängningarna. Diskretionär finanspolitik i statsbudgeten Den diskretionära komponenten i finanspolitiken består av aktiva reformbeslut och besparingar i den statliga budgeten. En sammanställning av tidigare beslutade och föreslagna eller aviserade reformer redovisas i kapitel 4 i vårpropositionen. Budgeteffekten avser året när besluten träder i kraft oavsett när de fattats. Utöver den diskretionära finanspolitiken och de automatiska stabilisatorerna påverkas de offentliga finanserna av en rad andra faktorer. Tillväxtens sammansättning kan få betydande effekter på det offentliga sparandet enskilda år. Därutöver påverkas kapitalinkomster och ränteutgifter av förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder samt av ränteläget. Transfereringsutgifterna påverkas även av volymförändringar utan direkt samband med den ekonomiska konjunkturen. Exempel på sådana är den demografiska utvecklingen eller beteendeförändringar. Slutligen påverkas de offentliga finanserna av utvecklingen inom den kommunala sektorn. En skattehöjning i syfte att återställa balansen i de kommunala finanserna får en åtstramande effekt på ekonomin. Förändringen av den offentliga sektorns finansiella sparande utgör en grov indikator på de offentliga finansernas effekt på efterfrågan. Förändringen av det strukturella sparandet, dvs. den förändring av sparandet som inte beror på de automatiska stabilisatorerna, utgör en indikator på finanspolitikens inriktning. Denna indikator omfattar således inte enbart beslut om reformer och besparingar i statsbudgeten utan även andra saldopåverkande faktorer som inte automatiskt följer av den ekonomiska konjunkturen. I tabell 11.12 redovisas förändringen av den offentliga sektorns sparande åren 20042007. var finanspolitiken, mätt som förändringen av det strukturella sparandet, åtstramande. 2004/05:100 BILAGA 1 diskretionära politiken i statsbudgeten var visserligen svagt expansiv, men övriga saldopåverkande faktorer motverkade mer än väl den budgetpolitiska stimulansen. Kommunsektorns finanser förstärktes kraftigt bl.a. till följd av kommunala skattehöjningar. Även det förbättrade räntenettot bidrog till förstärkningen av de offentliga finanserna. En del av förstärkningen förklaras också av ökade skatteintäkter på grund av att vissa bolag återfört hela eller delar av sina fondavsättningar till beskattning. Därutöver bidrog de automatiska stabilisatorerna till åtstramningen, eftersom resursutnyttjandet ökade något . Sammantaget hade således de offentliga finanserna en åtstramande effekt på ekonomin trots att den diskretionära politiken i statsbudgeten var expansiv. är finanspolitiken expansiv. Försvagningen av det strukturella sparandet beror främst på den diskretionära politiken i statsbudgeten. Den starkt expansiva budgeteffekten motverkas emellertid delvis av de automatiska stabilisatorerna eftersom resursutnyttjandet ökar ytterligare. Sammantaget beräknas de offentliga finanserna försvagas något och därmed ge en viss stimulans till ekonomin. Tabell 11.12 Indikator för effekter på efterfrågan Förändring i procent av BNP BNP-gap, förändring i Källor: och . stiger resursutnyttjandet i ekonomin ytterligare. Sysselsättningen ökar och arbetslösheten minskar. De automatiska stabilisatorerna förstärker de offentliga finanserna något i den uppåtgående konjunkturen. Den automatiska åtstramningen motverkas emellertid mer än väl av en fortsatt expansiv finanspolitik. Det finansiella sparandet försvagas därför något jämfört med och effekten på efterfrågan i ekonomin blir svagt expansiv. 2004/05:100 BILAGA 1 förbättras det finansiella sparandet av BNP. Förstärkningen beror delvis på det successivt förbättrade konjunkturläget, men framför allt på att det strukturella sparandet stärks. I syfte att illustrera osäkerheten i de bedömningar som ligger till grund för det s.k. basalternativet i avsnitt 111, redovisas i detta avsnitt två alternativa scenarier. I lågtillväxtalternativet antas efterfrågan på amerikanska statsobligationer minska. Denna minskning skulle kunna vara en konsekvens av att asiatiska centralbanker blir mindre villiga att köpa amerikanska tillgångar. En sådan utveckling leder till att dollarn försvagas kraftigt, som de amerikanska räntenivåerna stiger. Konsekvensen för blir en lägre tillväxt än i basalternativet när exporten viker till följd av en långsammare global tillväxt och en starkare växelkurs. I högtillväxtalternativet antas arbetsmarknaden och lönebildningen fungera väsentligt bättre än i basalternativet.