prop · GS03142 · 2005-03-22 00:00:00 — uppgifter som den behöver för att 1. den som det finns anledning övervaka efterlevnaden av bestäm- att anta har gjort överträdelsen, melserna i denna lag. 2. ett aktiebolag eller en annan juridisk person vars finansiella instrument överträdelsen gäller, 3.moderföretaget till det aktiebolag eller den juridiska person som avses i 2, 5.börs, auktoriserad marknads- plats eller clearingorganisation enligt 1 kap. 4 § lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet, 6.börsmedlem eller clearing- medlem enligt 1 kap. 4 § lagen om börs- och clearingverksamhet eller kontoförande institut enligt 3 kap. 1 § lagen (1998:1479) om konto- föring av finansiella instrument, 7.den som driver värdepappers- rörelse med stöd av 1 kap. 3, 3 c eller 3 d § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Regeringen eller, efter rege- ringens bemyndigande, Finans- inspektionen får meddela närmare föreskrifter om hur uppgifts- skyldigheten skall fullgöras. Vite får sättas ut i förelägganden Vite får sättas ut i förelägganden enligt 13 § andra stycket eller enligt 13 § andra stycket. beslut som meddelats med stöd av 18 § första stycket 2, 3 eller 57. skall besluta att en särskild avgift skall tas ut, om någon 1.underlåter att inom före- skriven tid göra anmälan enligt 4, 7 eller 8 §, 2.lämnar oriktig eller vilse- ledande uppgift vid fullgörande av anmälningsskyldighet enligt någon av nämnda paragrafer eller vid fullgörande av uppgiftsskyldighet som avses i 18 § första stycket 2, 3 och 57, 3. avyttrar aktier i strid mot skall besluta att en särskild avgift skall tas ut av den som 1.underlåter att inom före- skriven tid göra anmälan eller lämna underrättelse enligt 4, 7 eller 8 § eller 10 a § tredje stycket, 2.lämnar oriktig eller vilse- ledande uppgift vid fullgörande av anmälnings- eller underrättelse- skyldighet enligt någon av nämnda paragrafer, 3.handlar med aktier i strid mot 15 §, 3. vid överträdelse av 15 §: av vederlaget för aktierna,4. vid underlåtenhet helt eller delvis att föra en förteckning enligt 10 a § eller att på begäran lämna den till : mellan av bolagets noterade marknadsvärde vid utgången av månaden före beslutet, dock lägst 15 000 och högst . Om noterat marknadsvärde saknas vid utgången av månaden före beslutet, skall marknadsvärdet den dag då notering sker användas.Avgift enligt första stycket 1 eller 3 skall uppgå till lägst 15 000 och högst . 4. helt eller delvis underlåter att Prop. 2004/05:142 föra en förteckning enligt 10 a § eller att på begäran lämna förteckningen till Finansinspek- tionen. 21 § Särskild avgift beräknas enligt följande: 1. vid underlåtenhet att göra anmälan enligt 4 § eller när oriktig eller vilseledande uppgift har lämnats vid fullgörande av anmälnings- skyldighet enligt samma paragraf: av vederlaget för aktierna eller, om vederlag inte har utgått, , anmälan eller lämna underrättelse eller 8 § eller när oriktig eller uppgifter enligt 7 eller 8 § eller 10 a § tredje stycket eller när har lämnats vid fullgörande av ma paragrafer: , skyldighet enligt samma para- 3. när oriktig eller vilseledande uppgift har lämnats vid fullgörande av uppgiftsskyldighet som avses i 18 § första stycket 2, 3 eller 57: , 4. vid överträdelse av 15 §: av skillnaden mellan förvärvs- och avyttringspriset. Avgift enligt första stycket 1 eller 4 skall uppgå till lägst 15 000 och högst . Särskild avgift tas ut av den som enligt bestämmelse som avses i 20 § 1 och 2 är skyldig att göra anmälan eller lämna uppgift som där åsyftas eller, såvitt avser 20 § 3, inte får avyttra aktier inom Innan beslut om särskild avgift meddelas skall den berörde ges tillfälle att yttra sig i ärendet hos . Beslut om att ta ut avgift får inte meddelas, om den berörde inte senast från det att överträdelsen ägde rum har delgetts upplysning om att frågan om särskild avgift har tagits upp av inspektionen. Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller det annars finns synnerliga skäl, får särskild avgift efterges helt eller delvis. Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller det annars finns särskilda skäl, får särskild avgift efterges helt eller delvis. 1.Denna lag träder i kraft . 2.I fråga om anmälan enligt 4 § om aktieinnehav eller ändring i innehavet som avser förhållanden före ikraftträdandet tillämpas äldre bestämmelser i 5 och 6 §§. 3.I fråga om särskild avgift som avser åtgärd som någon vidtagit före ikraftträdandet, eller före ikraftträdandet underlåtit att vidta inom föreskriven tid, tillämpas äldre bestämmelser utom såvitt avser 23 §. 4.Skyldigheten att ta upp en person på en förteckning enligt 10 a § gäller inte i fråga om sådan insiderinformation som han eller hon fått tillgång till före ikraftträdandet. 3 Ärendet och dess beredning publicerades och rådets direktiv /6/EG av om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk)1 (i fortsättningen kallat marknadsmissbruksdirektivet), se bilaga 1. Direktivet ersätter rådets direktiv /592/EEG av om samordning av föreskrifter om insiderhandel2. Syftet med marknadsmissbruksdirektivet är att säkerställa finansmarknadernas integritet i EU och höja investerarnas förtroende för dessa marknader. Efter marknadsmissbruksdirektivets antagande har kommissionen i enlighet med ett i direktivet föreskrivet kommittéförfarande antagit fyra rättsakter som kompletterar direktivet, se bilagorna 25. Dessa genomförandeåtgärder utgörs av följande tre direktiv och en förordning. Kommissionens direktiv /124/EG av om genomförande av och rådets direktiv /6/EG när det gäller definition och offentliggörande av insiderinformation och definition av otillbörlig marknadspåverkan3 (i fortsättningen kallat det första genomförandedirektivet), Kommissionens direktiv /125/EG av om genomförande av och rådets direktiv /6/EG när det gäller skyldigheten att presentera investeringsrekommendationer sakligt och att uppge intressekonflikter4 (i fortsättningen kallat det andra genomförandedirektivet), Kommissionens förordning (EG) nr 2273/2003 av om genomförande av och rådets direktiv 2003/6/EG när det gäller undantag för återköpsprogram och stabilisering av finansiella instrument5 (i fortsättningen kallad genomförande- förordningen), Kommissionens direktiv /72/EG av om genomförande av och rådet direktiv /6/EG när det gäller godtagen marknadspraxis, definition av insiderinformation rörande råvaruderivat, upprättande av förteckningar över personer som har tillgång till insiderinformation, anmälan av transaktioner som utförs av personer i ledande ställning och rapportering av misstänkta transaktioner6 (i fortsättningen kallat det tredje genomförandedirektivet). Genom beslut bemyndigade regeringen biträdande finansministern att tillkalla en särskild utredare med huvuduppgift att analysera vilka ändringar som krävs i den nuvarande regleringen för att genomföra marknadsmissbruksdirektivet, och lämna förslag till hur sådana bestämmelser bör utformas. Utredaren skulle vidare bl.a. föreslå de lagändringar i övrigt han fann nödvändiga för en effektiv bekämpning av marknadsmissbruk och göra en översyn av lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (dir. 2003:91). Utredningen antog namnet (i 1EUT L 96, , s. 16 (Celex 32003L0006). 2EGT L 334, 18.11.1989, s. 30 (Celex 31989L0592). 3EUT L 339, 24.12.2003, s. 70 (Celex 32003L0124). 4EUT L 339, 24.12.2003, s. 73 (Celex 32003L0125). 5EUT L 336, 23.12.2003, s. 33 (Celex 32003R2273). 6 EUT L 162, 30.4.2004, s. 70 (Celex 32004L0072). fortsättningen kallad utredningen). 2004/05:142 regeringen om utsträckt tid för utredningen att slutföra uppdraget (dir. Utredningen redovisade sitt uppdrag genom att till överlämna betänkandet Marknadsmissbruk (SOU 2004:69). Utredningens sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 6 och utredningens lagförslag finns i bilaga 7. Betänkandet har remiss- behandlats. En förteckning över de remissinstanser som haft möjlighet att yttra sig eller yttrat sig finns i bilaga 8. Remissyttrandena finns tillgäng- liga i (dnr Fi2004/3176). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 9. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 10. Insiderlagstiftningen återfinns främst i insiderstrafflagen (2000:1086) och lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (anmälningsskyldighetslagen). Dessa lagar trädde i kraft och ersatte insiderlagen (1990:1342) och bestämmelserna om otillbörlig kurspåverkan i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. Den första lagstiftningen i som syftade till att motverka insiderhandel, dvs. handel med värdepapper där icke offentliggjord information utnyttjas för att göra fördelaktiga affärer, kom till genom lagen (1971:827) om registrering av aktieinnehav. Den innebar en skyldighet för vissa personer att anmäla innehav av vissa aktier m.m. till (numera ). Ett direkt förbud mot insiderhandel infördes först . Lagstiftningen har därefter stegvis utvecklats för att motverka marknadsmissbruk. Bland annat har en internationell samordning skett inom EG genom insiderdirektiv. Förbudet mot insiderhandel motiveras i allmänhet med att det är viktigt med ett stort förtroende för värdepappersmarknadens funktionssätt för att kunna behålla en gynnsam utveckling av marknaden (se t.ex. prop. 1990/91:42 s. 38). Syftet med skyldigheten för personer med insynsställning i marknads- noterade bolag att anmäla sina innehav av aktier m.m. i bolaget är dels dess betydelse för kontrollen av handelsförbudets efterlevnad, dels dess avhållande effekt. Över anmälningarna förs ett register som är offentligt. Att registret är offentligt innebär att marknadsaktörer och andra kan följa förändringar i de innehav som personer med insynsställning har. är den myndighet som har att övervaka att bestämmelserna i insiderstrafflagen och anmälningsskyldighetslagen följs. Övervakningen av att reglerna i insiderstrafflagen följs sker i praktiken genom ett samarbete mellan framför allt inspektionen, mark- nadsplatserna, värdepappersinstituten och . Enligt lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet (börs- och clearing- lagen) skall börser och auktoriserade marknadsplatser övervaka handeln och kursbildningen på respektive marknadsplats. Detsamma gäller för de värdepappersinstitut som organiserar handel i finansiella instrument enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. utredningar initieras i allmänhet genom att ett ärende om misstänkt insiderbrottslighet överlämnas från en marknadsplats. Den utredning som bedrivs av inspektionen i ett ärende upphör senast i och med att det finns anledning anta att brott mot insiderstrafflagen begåtts. Ärendet skall då överlämnas till . Marknadsmissbruksdirektivet ersätter insiderdirektiv som inte längre ansetts innebära en tillräcklig reglering i dessa avseenden. Finansmarknaderna har utvecklats och förändrats mycket sedan insider- direktivet antogs. Medlemsstaternas lagstiftning på området uppvisar också betydande olikheter. Marknadsmissbruksdirektivet innebär i huvudsak en utvidgning av bestämmelserna i insiderdirektivet samt en reglering på europeisk nivå av otillbörlig marknadspåverkan. Med otillbörlig marknadspåverkan avses att en aktör bl.a. genom transaktioner, handelsorder eller informations- spridning ger falska eller vilseledande signaler till värdepappersmark- naden om tillgång, efterfrågan eller pris på finansiella instrument. Otillbörlig marknadspåverkan är således ett vidare begrepp än otillbörlig kurspåverkan enligt insiderstrafflagen och påminner närmast om brotts- balkens bestämmelser om svindleri. En annan nyhet är att direktivets räckvidd inte är begränsad till transaktioner som genomförs på en mark- nadsplats eller genom en yrkesmässigt verksam mellanhand, utan även omfattar direkta transaktioner mellan två parter. Däremot är direktivets räckvidd på det sättet begränsad i jämförelse med insiderstrafflagen, att direktivets bestämmelser i stort sett bara gäller aktier som är godkända för handel på en reglerad marknad och instrument som är relaterade till sådana aktier. Förbuden i direktivet gäller såväl fysiska som juridiska personer. Utöver definitioner och förbud innehåller direktivet även bestämmelser som syftar till att förebygga marknadsmissbruk samt att underlätta upptäckt och utredning av sådant missbruk. Bland dessa bestämmelser kan nämnas en skyldighet för emittenter av finansiella instrument att så snabbt som möjligt offentliggöra insiderinformation, liksom en skyldig- het för personer som yrkesmässigt utför transaktioner med finansiella instrument att anmäla misstankar om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan till den behöriga myndigheten. Direktivet innehåller vidare bestämmelser om skyldighet för personer i ledande ställning att anmäla vissa innehav av finansiella instrument och om offentliggörande av anmäld information. Varje medlemsstat skall utse en central behörig administrativ myndig- het som är ansvarig för att se till att bestämmelser som antas enligt direktivet efterlevs. Delegation av uppgifter till andra myndigheter eller marknadsplatserna är dock tillåten så länge den behöriga myndigheten behåller det yttersta ansvaret. I direktivet finns en minimikatalog över befogenheter som den behöriga myndigheten skall utrustas med. I dessa ingår bl.a. att få tillgång till dokument och begära upplysningar av vem som helst. Direktivet anger vidare att medlemsstaterna, utan att det påverkar deras rätt att föreskriva straffrättsliga påföljder, skall säkerställa att administrativa åtgärder kan vidtas eller administrativa påföljder beslutas mot de personer som är ansvariga för överträdelser av bestäm- melser som antagits enligt direktivet. Vidare införs ett kommittéförfarande i enlighet med den resolution om en effektivare reglering av värdepappersmarknaden i Europeiska unionen som antog vid toppmötet i och resolution om genomförande av lagstiftningen om Den nya lagstiftningsmodellen Prop. 2004/05:142 benämns Lamfalussymodellen och beskrivs närmare nedan. Kommissionens genomförandedirektiv och genomförandeförordning har antagits i enlighet med Lamfalussymodellen. I genomförandedirek- tiven återfinns t.ex. förtydliganden av begreppet insiderinformation, närmare bestämmelser om metoder och tidsgränser för insiderinforma- tions offentliggörande samt detaljerade bestämmelser om utarbetande och spridning av investeringsrekommendationer. I genomförandeförord- ningen uppställs närmare villkor för att återköp av egna aktier i återköps- program eller stabiliseringsåtgärder inte skall riskera att utgöra marknadsmissbruk. Marknadsmissbruksdirektivet publicerades i Europeiska unionens officiella tidning och skulle tillsammans med kommis- sionens genomförandeåtgärder ha varit genomfört i medlemsstaterna . Utvecklingen av lagstiftningen på värdepappersmarknadsområdet har framför allt varit en del av den harmonisering som ägt rum inom EU av regelverket för de finansiella marknaderna. Arbetet inom EU på området har intensifierats sedan kommissionen presenterat sin handlingsplan för finansiella tjänster, Europeiska kom- missionens meddelande Att genomföra handlingsramen för finans- marknaderna: En handlingsplan, KOM (1999) 232. Handlingsplanen syftade till att skapa en integrerad marknad för finan- siella tjänster i EU och innehöll 42 åtgärder. och gav sitt stöd åt handlingsplanen. Enligt tidsplanen skulle integrerade marknader för finansiella tjänster uppnås . Av de drygt fyrtio åtgärderna genomfördes 39 åtgärder på gemenskaps- nivå inom den tidsram som angavs i handlingsplanen. En av åtgärderna var antagandet av marknadsmissbruksdirektivet. Mot bakgrund bl.a. av de korta tidsfristerna för att genomföra hand- lingsplanen för finansiella tjänster togs en ny modell fram för lagstiftning på värdepappersmarknadsområdet. I en rapport som presenterades , föreslog den s.k. visemannakommittén en ny lagstift- ningsmodell på värdepappersområdet (rapporten kallas Lamfalussy- rapporten efter kommitténs ordförande, ). Kommittén var av uppfattningen att den gällande lagstiftningsprocessen var långsam, stel, komplicerad och illa anpassad till förändringstakten på de internationella finansiella marknaderna. Den modell som kommittén i stället föreslog, Lamfalussymodellen, syftar till att möjliggöra ett snabbare lagstiftningsförfarande och en mer flexibel lagstiftning. Modellen delar in regelgivningen och uppföljningen i fyra nivåer. På nivå ett fastställs allmänna principer enligt det normala lagstift- ningsförfarandet inom EG-rätten, dvs. genom direktiv eller förordningar som föreslås av kommissionen och antas av rådet och Europaparlamen- tet. I dessa rättsakter delegeras åt kommissionen att utfärda genom- förandebestämmelser i vissa hänseenden. På nivå två antar kommissionen genomförandebestämmelser för att Prop. 2004/05:142 fylla ut eller anpassa de allmänna principer som beslutats på nivå ett. Kommissionen biträds i detta arbete av en ny kommitté, , bestående av företrädare för medlemsstaterna, som även skall fungera som en föreskrivande kommitté enligt artikel 5 kommittologibeslut. Den nivå tre-kommitté som har inrättats av kommissionen, , har till uppgift att vägleda kommissio- nen särskilt i fråga om utarbetande av utkast till genomförandeåtgärder på värdepappersområdet. I denna kommitté återfinns företrädare för medlemsstaternas tillsynsmyndigheter på värdepappersområdet. Nivå tre omfattar också ett utökat samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter för värdepappersmarknaderna. Samarbetet syftar bl.a. till att de bestämmelser som beslutats på nivåerna ett och två genomförs i lagstiftningen i de olika medlemsstaterna på ett konsekvent och likvärdigt sätt. Slutligen skall kommissionen på nivå fyra ta ett ökat ansvar för att säkerställa att gemenskapslagstiftningen genomförs i medlemsstaterna. Lamfalussymodellen antogs av rådet och har härefter antagits även av . Modellen har använts i anslutning till fyra direktiv på värdepappersområdet. I modellen ingår en strävan efter en bättre genomlyst process och breda konsultationer med berörda parter. En särskild grupp, som kallas den interinstitutionella övervaknings- gruppen, skall övervaka och utvärdera de framsteg som görs vid genom- förandet av Lamfalussyprocessen och identifiera flaskhalsar som uppstår i processen. Gruppen består av sex externa ledamöter, utsedda av parlamentet, rådet och kommissionen. Gruppen har presenterat tre delrapporter. Lamfalussymodellen är på väg att införas även inom övriga finansiella sektorer, dvs. bank och försäkring (inklusive tjänstepensioner), liksom på fondmarknadsområdet. Rådet antog slutsatser om att påbörja en sådan utvidgning. Härefter har kommissionen antagit beslut om att inrätta kommittéer på nivå två och tre även på dessa områden, och rådet antog ett direktiv som innebär en överföring av beslutsbefogenheter till nivå två. har dock ännu inte godtagit antagandet och en fortsatt behandling av frågan kan därför bli aktuell. Utredarens huvuduppgift bestod som tidigare nämnts i att analysera vilka ändringar som krävs i den nuvarande regleringen för att genomföra marknadsmissbruksdirektivet och lämna förslag till hur sådana bestäm- melser bör utformas. I detta ingick att så långt möjligt ta ställning till hur kommissionens genomförandeåtgärder bör hanteras och att överväga hur sanktionssystemet skall vara utformat . Det uppdrogs vidare till utredaren att föreslå de ändringar i övrigt som befanns nödvändiga för en effektiv bekämpning av marknadsmissbruk och att i syfte att nå en effektiv brottsbekämpning föreslå i vilken form brotten mot insiderstrafflagen bör utredas. Från olika håll har kritik riktats mot bestämmelserna i anmälnings- skyldighetslagen. Den har avsett bl.a. oklarheter när det gäller anmäl- ningspliktiga förändringar av innehav och innehållet i förbudet mot korttidshandel. Det uppdrogs åt utredaren att göra en allmän översyn av lagen. Slutligen skulle utredaren analysera hur insiderstrafflagens förbud mot röjande av insiderinformation förhåller sig till styrelseledamöters tystnads- och lojalitetsplikt och ta ställning till vissa förslag främst av lagtekniskt natur som framfört i en skrivelse till samt lämna förslag till författningsändringar som utredaren ansåg behövliga. 5 Några allmänna utgångspunkter En analys av marknader för finansiella instrument utgår normalt från den funktion som dessa marknader spelar i ekonomin. Ofta brukar man hävda att marknader för finansiella instrument har tre uppgifter; att underlätta kapitalbildningen i ekonomin genom att vara en källa till kapital för företagen, att underlätta riskhanteringen genom att ge investerare möjlighet att hantera sina risker och att etablera priser som fungerar som bärare av information vilka underlättar för ekonomiska aktörer att fatta korrekta beslut om investeringar i den reala ekonomin. Dessa uppgifter är viktiga och internationell forskning visar att effektiva och likvida marknader för finansiella instrument påverkar tillväxten i en positiv riktning. Reglering av marknader för finansiella instrument bör därför syfta till att göra marknaderna effektivare och mer likvida. Vidare krävs, enligt nationalekonomisk teori, ett marknadsmisslyckande för att motivera införandet av lagar och myndighetsregler. Den relevanta frågan blir därmed vilket marknadsmisslyckande som ligger till grund för behovet av reglering beträffande marknadsmissbruk och i vilken mån regleringen påverkar effektiviteten och likviditeten på marknaderna. Marknads- missbruk delas i det följande in i insiderhandel och otillbörlig marknads- påverkan. Ett ofta framfört argument mot ett förbud av insiderhandel är att sådan handel leder till effektivare priser. Om insiderhandel är tillåten, kommer den som har tillgång till positiv insiderinformation att kunna handla utan fördröjning. När han eller hon gör det drivs priset upp. Insiderhandeln leder därför till priser som bättre avspeglar tillgångens värde, eftersom den avspeglar den positiva informationen. Andra aktörer kommer därför att handla till mer rättvisande priser. Ett förbud mot insiderhandel riskerar att leda till att handel sker till priser som inte är tillräckligt informativa. Det finns en grundläggande skillnad mellan å ena sidan när en person med insiderinformation handlar och å andra sidan när någon försöker manipulera marknaden genom otillbörlig marknadspåverkan. När en person med insiderinformation handlar tenderar han eller hon att driva priserna så att de blir mer informativa. När den som försöker manipulera marknaden handlar drivs normalt priserna bort från det ekonomiska värdet. Ur detta perspektiv är därför marknadsmanipulation entydigt negativt medan insiderhandel kan vara positivt för marknadens effektivitet. Argumenten för ett förbud är delvis av en annan karaktär. Under senare årtionden har alltmer tonvikt kommit att läggas vid frågor om rättvisa och förtroende. Det kan exempelvis anses vara orättvist att personer med bättre information kan använda denna för att tjäna pengar utan påtaglig risk. Men det finns även ekonomiska argument för ett förbud mot insiderhandel eftersom sådan handel kan skada marknadsaktörernas förtroende för marknaden. I ekonomiska termer innebär det att förtroendet är förenat med s.k. externa effekter. insiderinformation handlar tar han eller hon inte hänsyn till att andra aktörer på marknaden, som inte är involverade i just den transaktionen, kan påverkas negativt. Att förtroende är förenat med externa effekter medför att det finns ett marknadsmisslyckande. Förtroende är dock svårt att operationalisera och mäta. Det är inte heller uppenbart vad som påverkar marknadens förtroende. Historiskt sett har insiderhandel långt ifrån alltid varit förbjuden. Före sågs det som en naturlig del av marknaden. I dagens läge torde dock både insiderhandel och otillbörlig kurspåverkan skada marknadernas förtroende hos de flesta Sammantaget finns det ekonomiska argument både för och emot förbud mot insiderhandel medan otillbörlig marknadspåverkan påverkar