prop · GS03111 · 2005-03-31 00:00:00 — I de fall det saknas uppgift om den återbetalningsskyldiges inkomst enligt huvudregeln skall återbetalningen i stället ske med ett belopp som motsvarar en tjugondel av den kvarstående låneskulden, dock minst femton procent av prisbasbeloppet det år återbetalningen skall göras. CSN:s förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till påpekar behovet av tydlig information till låntagarna om vissa bestämmelser kommer att tas bort eller förändras. ÖKS framhåller vikten av att reglerna för att fastställa det årliga beloppet utformas på ett sätt så att CSN har en reell möjlighet att fastställa årsbelopp även för de låntagare vars inkomstuppgifter kan vara svåra att fastställa. Länsrätten i län anser att samma regelverk skall gälla för alla inom EU/EES bosatta personer. Även Länsrätten i anser att låntagare bosatta i måste likställas med låntagare bosatta utomlands vid fastställandet av årsbeloppet. Skälen för regeringens förslag: De äldre bestämmelserna om återbetalning av studielån tagna mellan och innebär att det årliga beloppet som skall betalas bestäms på olika sätt beroende på var den återbetalningsskyldige är bosatt. Av Regeringsrättens dom (mål nr 33092001) framgår att bestämmelser som kan hindra eller avskräcka en medborgare i en medlemsstat från att lämna sitt hemland för att utöva anställning i en annan medlemsstat, utgör ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare. En tillämpning av 8 kap. 4 § andra stycket studiestödslagen och 8 kap. 2 § studiestödsförordningen om återbetalning av studielån för låntagare som är bosatta utanför inom EU/EES-området anses därför strida mot det generella förbud mot diskriminering på grund av nationalitet som anges i . De aktuella äldre återbetalningsreglerna i studiestödsförfattningarna behöver därför ändras. CSN har, på regeringens uppdrag, föreslagit att det aktuella regelverket om återbetalning av studielån för utomlands bosatta ändras så att reglerna neutraliseras i förhållande till låntagare bosatta i . Möjligheten att kontrollera inkomsterna för låntagare som är bosatta utomlands är begränsade. CSN föreslår därför att de nuvarande bestämmelserna för att bestämma det årliga beloppet för alla utomlands bosatta skall behållas men att låntagarna ges möjlighet att ansöka om att beloppet räknas om till av inkomsten. Remissinstanserna har i allt väsentligt tillstyrkt förslaget men länsrätten i län anser att samma regelverk skall gälla för alla inom EU/EES bosatta personer. Även Länsrätten i anser att låntagare bosatta i måste likställas med låntagare bosatta utomlands vid fastställandet av årsbeloppet. Regeringen konstaterar att förutsättningarna att förändra regelverket i detta äldre återbetalningssystem kompliceras av att det rör sig om många låntagare med förhållandevis stora skulder. hade 880 000 personer studielån i detta återbetalningssystem. Det är därför angeläget att inte förändra förutsättningarna för de återbetalningsskyldiga så att villkoren för återbetalning försämras för vissa låntagare. Dessutom gäller de särskilda bestämmelserna för utomlands bosatta både för personer inom EU/EES-området och för personer i övriga världen. Behovet att anpassa regelverket till gemenskapsrätten gäller alltså bara för personer bosatta inom övriga EU/EES-området. Rätten till likabehandling behöver inte utsträckas längre än som är betingat av EG-rätten. Regeringen delar emellertid CSN:s uppfattning att det bl.a. av administrativa skäl är lämpligt med enhetliga regler. Reglerna måste dock utformas så att alla låntagare inom EU/EES likställs med låntagare bosatta i som flera remissinstanser påpekat. Mot denna bakgrund anser regeringen att det äldre regelverket för låntagare med studielån tagna mellan och skall ändras på följande sätt. Årsbeloppet för ett kalenderår skall även fortsättningsvis enligt huvudregeln vara av den återbetalningsskyldiges sammanlagda överskott av inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt den senaste taxeringen till svensk statlig inkomstskatt. Motsvarande skall gälla om han eller hon inte taxeras för sin huvudsakliga inkomst eller förmögenhet i . Avsikten är alltså att låntagare skall få det årliga beloppet bestämt till av den huvudsakliga inkomsten oavsett om denna taxeras i eller utomlands. Beloppet kommer därmed att spegla betalningsförmågan. Det skall ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om de förutsättningar som skall gälla vid fastställande av det årliga beloppet när beskattningen inte huvudsakligen sker i . Det gäller bl.a. bestämmelser om vad som räknas som inkomst i utlandet, hur dessa inkomster skall behandlas likvärdigt som sådan inkomst som taxeras i och hur sådana utländska inkomster skall intygas. Även avgränsningen för att kunna bedöma om låntagaren har sin huvudsakliga inkomst i landet eller utomlands behöver närmare regleras. Detta rör t.ex. personer som bor i . 2004/05:111 men arbetar utomlands. Det är viktigt att reglerna utformas så att hanteringen blir effektiv. I de fall det saknas uppgift om den återbetalningsskyldiges inkomst enligt ovanstående huvudregel skall återbetalningen i stället ske med ett belopp som motsvarar en tjugondel av den återstående studieskulden , dock minst femton procent av prisbasbeloppet det år återbetalningen skall göras. Det innebär att i de fall CSN inte kan få fram uppgifter om en persons taxering på automatisk väg, och i den mån den enskilde inte medverkar till att lämna sådana uppgifter, kommer det årliga beloppet som skall betalas att knytas till skuldens storlek och bestämmas till en tjugondel av skulden. Genom den föreslagna ändringen kommer, enligt regeringens mening, låntagare som varken är bosatta eller taxerar i att behandlas likvärdigt med låntagare som taxeras i i enlighet med den rättspraxis som utvecklats på området. Nedsättning av det årliga beloppet för utomlands bosatta För studielån tagna sker återbetalningen genom fasta årsbelopp relaterade till skuldens storlek. Bestämmelserna om beräkning av det årliga belopp som skall betalas är desamma oavsett om låntagaren är bosatt i eller utomlands. Beloppet kan sättas ned om den enskildes inkomst är lägre än den s.k. avgiftsgränsen. Detta gäller dock inte för låntagare som stadigvarande är bosatta utomlands och som normalt sett inte deklarerar inkomst i . Motivet är alltså att det saknas inkomstuppgifter för dessa låntagare. Alla låntagare har dock, oavsett om de bor i eller utomlands, samma förutsättningar att få det årliga beloppet nedsatt om det finns synnerliga skäl till detta. De aktuella bestämmelserna om återbetalning av studielån i den äldre studiestödslagen i dess äldre lydelse och som fortfarande tillämpas har följande lydelse: Återbetalning av studiemedel, studiestödslagen (1973:349) 44 § Slutlig avgift utgår ej för avgiftsår under vilket den återbetalningsskyldiges avgiftsunderlag ej överstiger avgiftsgränsen. Om ej särskilda skäl föranleder annat, skall den återbetalningsskyldiges avgiftsunderlag anses överstiga avgiftsgränsen för avgiftsår under vilket han icke varit bosatt i riket. 45 § För återbetalningsskyldig som hela avgiftsåret varit bosatt i riket utgår slutlig avgift med högst en femtedel av den del av avgiftsunderlaget som överstiger avgiftsgränsen. Regeringens förslag: Alla låntagare med studielån tagna skall, oavsett om de bor i eller utomlands, kunna få det årliga beloppet helt nedsatt om inkomsten inte är högre än den i lagen särskilt reglerade avgiftsgränsen. Om inkomsten är högre än avgiftsgränsen skall alla låntagare kunna få det årliga beloppet nedsatt till av den inkomst som överstiger avgiftsgränsen. CSN:s förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till Skälen för regeringens förslag: De äldre bestämmelserna om Prop. 2004/05:111 återbetalning av studielån tagna innebär bl.a. att det årliga belopp som skall betalas bestäms utan hänsyn till låntagarens inkomst. Anpassning till den enskildes betalningsförmåga sker med stöd av reglerna om nedsättning av årsbeloppet. Låntagare, som är bosatt i , kan få det årliga beloppet nedsatt om inkomsten inte är högre än en viss avgiftsgräns. Låntagarens inkomst jämförs alltså med denna beloppsgräns. Om inkomsten inte överskrider gränsen får låntagaren hel nedsättning. I annat fall sätts det årliga beloppet som skall betalas ned till av den del av inkomsten som överstiger avgiftsgränsen. För de återbetalare som stadigvarande är bosatta utomlands anses dock inkomsten normalt överstiga detta belopp. Det innebär att utomlands bosatta låntagare, till skillnad från låntagare som bor i , inte har någon generell rätt att få det årliga beloppet som skall betalas nedsatt. Av Regeringsrättens domar (mål nr 3307-08-2001) framgår att bestämmelser som kan hindra eller avskräcka en medborgare i en medlemsstat från att lämna sitt hemland för att utöva anställning i en annan medlemsstat, utgör ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare. Den aktuella bestämmelsen om nedsättning anses uppställa ett direkt villkor som låntagare går miste om när de bosätter sig i en annan medlemsstat. Regelverket behöver därför anpassas till gemenskapsrätten så att även utomlands bosatta låntagare behandlas på samma sätt och omfattas av samma system som det som övriga berörda omfattas av. I detta, det äldsta av de tre återbetalningssystemen, finns förhållandevis få återbetalningsskyldiga och antalet låntagare minskar , vilket även har inneburit att antalet ansökningar om nedsättning har minskat. CSN har, på regeringens uppdrag, föreslagit att de särskilda bestämmelserna som gäller för utomlands bosatta upphävs. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. Mot bakgrund av den rättspraxis som utvecklats på området föreslår regeringen att övergångsbestämmelserna till äldre lagstiftning ändras så att låntagare som är bosatta utomlands behandlas likvärdigt med låntagare som taxeras för sin inkomst i beträffande möjligheten att få det årliga beloppet nedsatt. 9.5Efterkontroll av inkomst för äldre studielån Äldre studielån tagna mellan och betalas tillbaka med ett belopp som är av den sammanlagda inkomsten enligt den senaste taxeringen. Låntagare kan bl.a. få det årliga beloppet nedsatt om inkomsten minskat väsentligt under betalningsåret. Det totala antalet låntagare med studielån i detta återbetalningssystem var 880 000 personer, varav 330 000 låntagare även hade studielån i de övriga systemen. Regeringens förslag: En efterkontroll av inkomst skall införas för Prop. 2004/05:111 låntagare med studielån tagna mellan och 2001 som fått det årliga beloppet nedsatt på grund av inkomstminskning. Om det nedsatta preliminära årsbeloppet är lägre än det slutliga beloppet som fastställs skall mellanskillnaden betalas i efterhand. Regeringen får meddela föreskrifter om att det i samband med efterkontrollen får tas ut administrationsavgifter i form av en tilläggsavgift och en expeditionsavgift som harmonierar med de administrativa avgifterna i de övriga återbetalningssystemen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. CSN, (), och Länsrätten i tillstyrker förslaget. Även i tillstyrker förslaget till efterkontroll, men avstyrker förslaget att ta ut tilläggs- och expeditionsavgifter. Skälen för regeringens förslag: De aktuella bestämmelserna finns i den äldre studiestödslagen i dess nyaste lydelse. Där föreskrivs att det årliga beloppet kan sättas ned om låntagarens inkomst under betalningsåret beräknas bli väsentligt lägre än den inkomst efter vilken beloppet som skall betalas har beräknats. För låntagare som har studielån i de båda övriga återbetalningssystemen finns bestämmelser som, när taxeringen för betalningsåret är klar, möjliggör en kontroll av inkomstuppgifter som lämnats i ansökan om nedsättning. Om det preliminära beloppet som har satts ned är lägre än det slutliga beloppet som fastställs skall mellanskillnaden betalas i efterhand. För att bl.a. åstadkomma en drivkraft för låntagaren att meddela inkomständringar för betalningsåret får regeringen dessutom i dessa båda system bestämma att låntagaren skall betala en tilläggsavgift. Ett stort antal låntagare har mer än ett studielån att återbetala och det är därför angeläget att bestämmelserna om återbetalning blir mer enhetliga och lättare att överblicka för den enskilde låntagaren. Detta gäller även administrationen som skall vara rättssäker och effektiv. Mot denna bakgrund anser regeringen att äldre bestämmelser om återbetalning skall ändras så att en efterkontroll av inkomst blir möjlig även för studielån tagna mellan och . I samband med efterkontrollen bör CSN få ta ut administrationsavgifter i form av en tilläggsavgift och en expeditionsavgift som harmonierar med de administrativa avgifterna i de övriga återbetalningssystemen. Regeringen skall få föreskriva om sådana avgifter. Aviserade resurser till reformen Vissa förslag i denna proposition innebär ökade kostnader för statsbudgeten. De ekonomiska ramarna för reformerna har aviserats ekonomiska vårproposition (prop. 2003/04:100) och i budgetpropositionen (prop. 2004/05:1). Utformningen av reglerna för tilläggsbidraget till studerande med barn och de förbättrade möjligheterna för äldre att studera med studiestöd har påverkats av dessa ramar. Ett ekonomiskt utrymme om har beräknats för ett tilläggsbidrag till studerande med barn. Enligt beräkningen kommer cirka 97 000 studerande med barn som finansierar studierna med studiemedel eller rekryteringsbidrag att kunna få ett tilläggsbidrag. Detta motsvarar cirka 60 000 årsstudieplatser för heltidsstuderande. Det statistiska underlaget är dock bristfälligt varför denna siffra måste betraktas som osäker. Kostnaderna för tilläggsbidraget ökar med antalet barn. Beräkningarna grundas på framskrivningar av förhållanden som gällde 2002/2003. Det finns en stor osäkerhet i volymberäkningarna, vilket bl.a. Statskontoret påpekat i sitt remissyttrande. Framför allt är det inte möjligt att exakt beräkna de dynamiska effekter som ett tilläggsbidrag kan ge upphov till eftersom det inte finns några uppgifter på känsligheten för bidragsbenägenheten för de studerande. Indirekt har viss hänsyn tagits till dynamiska effekter i och med att omräkningen till helårsstuderande har gjorts i överkant. Någon större volymeffekt är dock inte att vänta eftersom det totala antalet studiestödsberättigande platser på högskolenivå är begränsat och kommunernas ekonomiska situation samt avskaffandet av det riktade statsbidraget till utbildning av vuxna inte förväntas ge någon expansion av vuxenutbildningen. Den totala volymen studerande påverkas alltså inte i någon större utsträckning av att ett tilläggsbidrag införs till studerande med barn. I den Studiesociala utredningen, Studerande och trygghetssystemen (SOU 2003:130), beräknades ett förslag om tilläggsbidrag för studerande med barn bli avsevärt mycket dyrare än vad beräkningarna i denna proposition visar. Skillnaden beror främst på att större hänsyn tagits, i dessa beräkningar, till att antalet helårsstuderande med bidrag kraftigt skiljer sig från det totala antalet studerande. Dessutom grundas beräkningarna på faktiska förhållanden /2003, avseende andelen studiemedelstagare med barn . Vidare baserade utredningen sina beräkningar på att tilläggsbidraget skulle vara pensionsgrundande. Förslaget om överhoppningsbar tid för studerande som varit föräldralediga direkt före studierna (avseende rätten till tilläggslån) beräknas öka utgifterna med . Förändringen berör cirka 500 personer. Vidare aviserade regeringen i budgetpropositionen förändringar av studiestödssystemet från så att fler äldre ges möjlighet att studera med studiemedel. Förslaget innebär att beräknas och ytterligare (totalt ) . Vid utformningen av bestämmelserna har hänsyn tagits till dessa ramar. Kostnadsberäkningarna är dock osäkra dels beroende på ett något bristfälligt statistiskt underlag, dels beroende på att de dynamiska effekterna av förslagen är svåra att förutse. Eftersom antalet studieplatser på alla utbildningsnivåer är begränsat och inte förväntas öka leder dock förslagen bara delvis till kostnadsökningar. I viss utsträckning leder förändrade studiestödsregler till omfördelningar mellan olika studerandegrupper. I beräkningarna och skattningarna har dock försök gjorts att beakta osäkerheten i underlaget genom att de bygger på ett högsta antal tillkommande studiestödstagare. Totalt beräknas förslagen leda till att det som mest tillkommer cirka 5 500 studiemedelstagare. Den årliga kostnaden för höjningen av åldersgränsen beräknas till , inklusive avgift för ålderspensioner, och kostnaden för en lånebegränsning i ett högre åldersintervall har uppskattats till . Vidare beräknas den ökade möjligheten för personer att kunna få undantag från veckobegränsningen i studiemedelssystemet kosta . De eventuella framtida kostnaderna för ökade avskrivningar uppskattas till . Höjningen av åldersgränsen inom rekryteringsbidraget medför inga ökade kostnader eftersom utgifterna för detta bidrag lämnas inom en på förhand given ram. Regeringen avser att återkomma till anslagsfrågorna i kommande budgetarbete. Förslaget om förändringar i återbetalningsbestämmelserna medför dels att statens utgifter kommer att öka främst till följd av stigande ränte- och avskrivningskostnader, dels att statens utgifter kommer att minska genom att lånestocken krymper och därmed utgifterna. En minskad lånestock medför lägre risker och därmed lägre kostnader för avskrivningar. Tillkommande expeditions- och tilläggsavgifter ger upphov till ökade inkomster. De ändrade forumreglerna vid överklagande av ärenden om återbetalning kommer att påverka ärendemängden vid de enskilda länsrätterna, men antas inte innebära kostnadsökningar för domstolsväsendet. Sammantaget bedömer regeringen att förslagen beträffande återbetalningssystemen ryms inom nuvarande ekonomiska ramar och därmed inte medför några ökade kostnader för staten. Förslagen om ett tilläggsbidrag till studerande med barn och förbättringar för äldre studerande föranleder vissa kostnader för CSN bl.a. avseende programmering, prövning av rätt till stöd, utveckling av kontrollrutiner gentemot , utbetalningsrutiner, prognosarbete och informationsinsatser. Kostnader för systemutveckling och administration med anledning av tilläggsbidraget skall finansieras inom ramen för beräknade resurser. Utvecklingen finansieras initialt genom lån i och belastar därefter anslaget med utgifter på för amorteringar och räntor . Sammantaget beräknas utvecklings- och administrationskostnaderna till Prop. 2004/05:111 10 miljoner kronor och sedan till 2,4 miljoner kronor för enbart administration. Förslaget om förbättrade möjligheter till studiestöd för äldre studerande kommer att medföra ett ökat antal ansökningar om studiemedel men en förenklad administration jämfört med nuvarande bestämmelser. Vissa engångskostnader beräknas dock uppstå vid införandet, för bl.a. systemförändringar och omarbetning av informationsmaterial. CSN:s kostnader för dessa initiala insatser skall finansieras inom ramen för reformen. Utvecklingskostnaderna för de förbättringar som föreslås för äldre studerande beräknas till . Förslaget om införandet av ett tilläggsbidrag bedöms få konsekvenser för CSN:s administration. Studiestödsadministrationen omfattar mycket stora volymer och kräver i så stor utsträckning som möjligt maskinell hantering för att vara effektiv. Eftersom utformningen av tilläggsbidraget inte helt kan hanteras automatiskt och dessutom fordrar ytterligare kontrollrutiner minskar den andel ärenden som kan hanteras maskinellt. Förslaget om förbättrade möjligheter för äldre att finansiera sina studier med studiestöd bedöms medföra ett ökat ansökningsantal, men ge en något förenklad administration. Dessa båda effekter bedöms ta ut varandra. Mer enhetliga regler inom och mellan de olika återbetalningssystemen kommer också att förenkla administrationen. 10.3Konsekvenser för den enskilde De presenterade satsningarna kommer att bidra till att fler studerandegrupper, äldre studerande och studerande med barn, ges ökade ekonomiska förutsättningar att påbörja studier. Förslagen syftar till att främja barn i ekonomiskt utsatta familjer och att underlätta för föräldrar att studera. Studiestödstagare med barn får en direkt förstärkning av ekonomin genom införandet av ett tilläggsbidrag. För en heltidsstuderande som får studiemedel eller rekryteringsbidrag innebär detta ett skattefritt bidrag på totalt per studiemånad till den som har vårdnaden om ett barn, för två barn och för tre barn. Beloppen förutsätter dock att inte båda vårdnadshavarna studerar . I normalfallet har en studerande nio studiemånader , men utbetalning sker vanligtvis vid tio tillfällen. Satsningen på ett tilläggsbidrag inom studiestödssystemet skall också ses tillsammans med de övriga satsningar som genomförs för att förstärka situationen för barn i ekonomiskt utsatta familjer. I budgetpropositionen förde regeringen fram förslag på höjda barnbidrag och höjda flerbarnstillägg. Flerbarnstillägg skall dessutom ges redan från andra barnet. Dessutom skall bostadsbidragen och underhållsstödet höjas. Sammantaget kommer de olika satsningarna att leda till att ekonomiskt utsatta familjer med barn, däribland hushåll där någon av föräldrarna studerar, kommer att få en väsentligt förbättrad Vidare förbättras möjligheten att finansiera studier Prop. 2004/05:111 med studiestöd för personer längre upp i åldrarna, vilket utökar möjligheten till livslångt lärande. Förslagen till förändringar i återbetalningssystemen innebär förenklingar i och mellan systemen, vilket gör dem mer överblickbara för den enskilde låntagaren, framför allt beträffande låntagare bosatta utomlands och låntagare med mer än ett studielån. Studiestödssystemet är utformat på ett könsneutralt sätt. Stödet är generellt utformat på så sätt att alla får lika stora belopp. En majoritet av dem som studerar är kvinnor. Nuvarande regler för tilläggslån missgynnar vissa studerande som på grund av föräldraledighet har fått en inkomstminskning som medför att tilläggslån inte kan lämnas. De skillnader i inkomst som kan finnas mellan studerande med eller utan barn får mindre betydelse för rätten till tilläggslån när den tid, som studerande varit föräldraledig direkt före studierna, görs överhoppningsbar. Fördelningseffekter av ett tilläggsbidrag Studerande med barn har i genomsnitt låga inkomster och detta gäller i högsta grad flerbarnsfamiljer. tillhörde närmare hälften av de studerande med barn de av hushållen som hade de lägsta inkomsterna i . Avsikten med det nya tilläggsbidraget är att förbättra situationen för denna ekonomiskt svaga grupp genom att tilläggsbidraget ges till studerande med barn samt att det totala bidragsbeloppet ökar med antalet barn. Detta medför att av alla barnfamiljer är det de ekonomiskt svaga barnfamiljerna som vinner mest på förslagen. Diagram 1 och 2 visar den fördelningspolitiska träffsäkerheten av förslaget med ett tilläggsbidrag. Här mäts den totala effekten på alla inkomsttagare inom respektive inkomstdecil av att införa tilläggsbidraget10. Av diagram 1 framgår att ensamstående i de fem lägsta inkomstklasserna (decil 1-5) får den största förändringen i inkomst. Det innebär att de med de lägsta inkomsterna, av ensamstående med barn, gynnas mest av tilläggsbidraget. Av diagram 2 framgår att den genomsnittliga förändringen inte blir lika stor för sammanboende med barn som för ensamstående, men det framgår tydligt att största delen går till dem i de lägsta inkomsterna. 10 Inkomstklasserna är skapade som deciler vilket innebär att hushållen är uppdelade i tio lika stora grupper sorterade efter stigande inkomst.