prop · GT039 · 2005-09-30 00:00:00 — Företags sociala och miljömässiga ansvar är en central komponent i regeringens utrikes- och handelspolitik. Att särskilt betona den sociala dimensionen av globaliseringen är angeläget då det har visat sig svårt att få gehör för frågor som rör handel och sociala villkor inom ramen för WTO (se avsnitt 4.4.4). Regeringen arbetar i olika fora för att stärka den sociala dimensionen i handelspolitiken och för att företagens sociala och miljömässiga ansvar skall vara utvecklingsbefrämjande och inriktat på fattigdomsbekämpning. Det är viktigt att krav på företagens ansvar inte minskar utvecklingsländernas möjligheter att delta på världsmarknaden. Utgångspunkten är internationella principer som konventioner om grundläggande arbetsrättsliga villkor. Dessa etablerar en lägsta anständighetsnivå som skall respekteras av alla länder oavsett utvecklingsnivå. och svenska företag har en stark trovärdighet när det gäller engagemang för och kunskap om mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, miljöhänsyn och kamp mot korruption. Många företag arbetar aktivt med dessa frågor. Ett flertal olika nationella och internationella initiativ har vuxit fram, ofta i samarbete mellan företag, fackföreningar, regeringar och enskilda organisationer. deltar aktivt i dessa ansträngningar att främja instrument för företags ansvar. Särskilt fokus ligger på riktlinjer för multinationella företag och FN:s Global Compact, men regeringen stödjer också arbetet inom , , med att ta fram en vägledande internationell standard för socialt ansvarstagande. riktlinjer för multinationella företag innehåller rekommendationer på områden som arbetsrätt, hänsyn till miljö, konsumentintressen, konkurrensrätt och Skr. 2005/06:9 skatter. av världens multinationella företag finns i de länder som står bakom riktlinjerna. För att sprida information om riktlinjerna och övervaka att de efterlevs skall alla ha så kallade Nationella Kontaktpunkter (NKP). I har Kontaktpunkten funnits . Den består av representanter för arbetsmarknadens parter och . I anslutning till ministerrådsmötet i tog initiativ till att stärka NKP-processen för att effektivisera arbetet med att genomföra riktlinjerna. utarbetades en konvention i med syfte att bekämpa bestickning av offentliga tjänstemän i internationella affärsförhållanden. Konventionen ligger till grund för de regler om korruptionsbekämpning som förts in i riktlinjerna för multinationella företag. har antagit en handlingsplan mot bestickning i affärstransaktioner med statsstödd exportfinansiering. har insikten om korruptionens skadeverkningar ökat, och instrument mot korruption har utarbetats i flera andra internationella fora, bl.a. i och FN. FN:s konvention mot korruption träder i kraft så snart 30 stater har ratificerat den, vilket väntas ske . FN:s Global Compact lanserades av FN:s generalsekreterare . Initiativet syftar till att företag skall ta ett aktivt ansvar för tio internationellt erkända principer inom områdena mänskliga rättigheter, arbetsrätt, miljö och korruption. presenteras ett nytt arbetsprogram med fokus på genomförande, stöd och uppföljning av företags arbete med att införa principerna i sin affärsverksamhet. har lämnat finansiellt stöd till Global Compact sedan starten och är den största givaren. Initiativet Globalt Ansvar lanserades av regeringen för att stimulera näringslivet att verka för en hållbar global utveckling genom ökat socialt och miljömässigt ansvar. Svenska företag uppmanades att bli ambassadörer för mänskliga rättigheter, drägliga ekonomiska och sociala villkor samt en god miljö. Utgångspunkten är riktlinjer för multinationella företag och principerna i FN:s Global Compact. Globalt Ansvars tre övergripande mål är att: bidra till förverkligandet av mänskliga rättigheter och en rättvis hållbar global utveckling stärka svenska företags konkurrenskraft öka kunskapen om och efterlevnaden av de multilaterala regelverken Genom Globalt Ansvar verkar regeringen för att stimulera kunskaps- och erfarenhetsutbyte om frågor som rör socialt och miljömässigt ansvar i företagens internationella verksamhet. Genom seminarier och möten mellan företag, fackföreningar, enskilda organisationer, myndigheter, FN, och forskare m.fl. görs ansträngningar att identifiera hur detta ansvar kan omsättas i praktiken. är en viktig resurs i detta arbete, och ambitionen är att ytterligare förstärka deras roll. har också för avsikt att ta initiativ till ett samarbete med de länder som har en liknande inställning i dessa frågor. Staten skall självklart vara ett föredöme i att främja social och miljömässig hänsyn. Arbete har därför initierats inom en rad andra politikområden som Skr. 2005/06:9 offentlig upphandling, statlig ägarpolitik, utvecklingssamarbetet samt ligger redan långt framme i arbetet med företagens sociala och miljömässiga ansvar, men regeringen vill gå ännu längre. Särskilt i tider som präglas av hot om ökad protektionism måste vikten av sociala värden och vårt gemensamma ansvar för en rättvis globalisering tydligt markeras. Öppen handel är en svåröverskattad motor för global utveckling, men den måste kombineras med socialt ansvar inte bara från riksdag och regering utan även från andra viktiga samhällsaktörer, inte minst företagen. Därför vill regeringen nu öka det mellanstatliga samarbetet, höja tempot i de nationella satsningarna och följa upp ett svenskt initiativ om en effektivare efterlevnad av riktlinjer. En särskild satsning på företagens sociala och miljömässiga ansvar kommer med början också att göras inom det handels- och investeringsfrämjandearbetet. 4 Inför WTO:s sjätte ministerkonferens När WTO:s sjätte ministerkonferens äger rum i har gått sedan Doharundan inleddes. Liksom vid tidigare handelsförhandlingar i är det ett mödosamt arbete att jämka samman samtliga WTO-medlemmars i alla förhandlingsfrågor. är principen om enhällighet en viktig regel i WTO som garanterar att enskilda medlemmars avvikande uppfattning inte ignoreras. Förhandlingarna har gradvis intensifierats. Det råder stor uppslutning bakom målet att nå ett genombrott vid ministermötet i . Tiden är dock knapp och åsiktsskillnaderna stora. Det kommer att krävas stor politisk vilja från alla WTO-medlemmar för att lyckas. EU har en ledarroll i förhandlingarna. Att slutföra Doharundan med ett ambitiöst resultat är EU:s största handelspolitiska utmaning. Regeringen verkar för att EU skall visa ledarskap och kompromissvilja inom samtliga förhandlingsområden. 4.1Utvecklingen i Doharundan och nyckelaktörerna Efter den omfattande och tidskrävande Uruguayrundan var tanken att WTO skulle utvecklas stegvis genom kortare förhandlingar inom begränsade områden. Efter några inledande framgångar visade sig dock denna väg svårframkomlig. Mot bakgrund av dessa erfarenheter samt förhandlingarna om handeln med jordbruksvaror och tjänster, som i enlighet med resultaten från Uruguayrundan skulle påbörjas , valde EU att lansera förslaget om en ny bred förhandlingsrunda i WTO lagom till millenniumskiftet. En bred förhandlingsrunda sågs som den enda möjliga vägen att komma vidare. Varje land måste finna något av intresse på dagordningen och ges möjlighet att balansera olika områden mot varandra. Målet var att den nya förhandlingsrundan skulle inledas vid WTO:s tredje ministermöte i , men detta Skr. 2005/06:9 misslyckades. Vid WTO:s fjärde ministermöte i kunde emellertid de 142 dåvarande medlemsstaterna enhälligt besluta att starta nya handelsförhandlingar på ett 20-tal områden med målet att nå ett slutligt avtal före . Liksom Uruguayrundan skulle Doharundan genomföras som en s.k. single undertaking, dvs. ett samlat åtagande där inget är överenskommet förrän allt är överenskommet. Till skillnad från var mötet i väl förberett och organiserat. Det präglades av en konstruktiv anda och vilja att kompromissa. efter Seattle-mötet hade ett omfattande arbete för att återupprätta förtroendet för WTO påbörjats där stor möda ägnades åt att förbättra organisationens arbetsmetoder. Strävan var att göra alla medlemsländer delaktiga i processen. Under ordförandeskap beslöt EU dessutom att avskaffa tullar och kvoter på import från de 49 minst utvecklade länderna. Terrordåden i bidrog till internationell samling och insikt om behovet av ekonomisk stimulans av det slag en WTO-förhandling kan leda till. Trots att framstegen i förhandlingarna sedan mötet i hade varit blygsamma fanns det förhoppningar om att nå resultat vid WTO:s femte ministermöte i . Avsikten var att ministrarna skulle göra en halvtidsöversyn av förhandlingarna och ge politisk vägledning åt det fortsatta arbetet. Förhoppningarna infriades emellertid inte, utan mötet avbröts när den mexikanske ordföranden inte ansåg att det fanns förutsättningar att nå enighet. Jordbruksfrågan hade en framträdande plats och klyftan var stor mellan och och den nya motvikten i form av den s.k. G20 bestående av 20-talet utvecklingsländer med , , och i spetsen (jfr avsnitt 4.1.6). hårda motstånd mot det s.k. bomullsinitiativet som presenterats av fyra västafrikanska länder (jfr avsnitt 4.3.11) försvårade också förhandlingarna. Likaså var polariseringen stor beträffande de s.k. Singaporefrågorna, trots att EU mjukade upp sin förhandlingsposition (jfr avsnitt 4.4.1). En bidragande orsak till misslyckandet var förmodligen också att utvecklingsländerna inte ansåg att industriländerna levde upp till förväntningarna som talet om en utvecklingsrunda innebar. Efter misslyckandet vid ministermötet i följde en period av osäkerhet och lägre aktivitet. kom emellertid allt fler positiva signaler som pekade på att det nu fanns förutsättningar att återuppta förhandlingsarbetet. Efter flera månaders intensiva förhandlingar kunde så WTO:s Allmänna råd enas om en ramverksöverenskommelse för den fortsatta Doharundan. Det s.k. julibeslutet omfattade alla delar av arbetsprogrammet för Doharundan, men med särskild tyngdpunkt på områdena jordbruk, inklusive bomull, industrivaror, tjänster, förenklade handelsprocedurer och I huvudsak handlade det om riktlinjerna för de Skr. 2005/06:9 fortsatta förhandlingarna. Detaljerna som behövs i ett slutligt avtal samt flera av de mest kontroversiella frågorna fördes emellertid över till nästa fas. På det centrala jordbruksområdet innebar julibeslutet långtgående åtaganden om att eliminera exportsubventioner parallellt med andra former av handelsstörande exportstöd, minskade interna handelsstörande stöd och förbättrat marknadstillträde för jordbruksprodukter. Av de fyra s.k. Singaporefrågorna beslutades att förhandlingar nu skulle inledas om förenklade handelsprocedurer medan övriga tre investeringar, konkurrens och insyn i offentlig upphandling lämnades utanför förhandlingarna. I och med julibeslutet förlängdes också Doharundan och medlemmarna kom överens om att hålla ett sjätte ministermöte i . Julibeslutet var av stor betydelse inte bara för möjligheterna att rädda Doharundan utan även för förtroendet för det multilaterala handelssystemet som hade riskerat att undergrävas vid ytterligare ett bakslag. 4.1.4EU:s agerande - ledarskap i processen, men jordbruket sätter begränsningar Beslutet i om en ny bred förhandlingsrunda var i hög grad ett resultat av EU:s ledarskap. Alltsedan dess har kommissionen verkat för att EU skall behålla denna ledarroll i förhandlingarna. Att jämka samman 25 medlemsländers nationella positioner och därefter passa ihop dem med övriga WTO-medlemmars ofta motstridiga har dock ställt EU:s möjligheter att utöva ledarskap på svåra prov. Ofta har den kontroversiella jordbruksfrågan stått i centrum. Efter misslyckandet i där bl.a. EU kritiserades för bristande ledarskap hade EU en central roll i de ansträngningar som gjordes för att återuppta förhandlingarna. var pådrivande för en aktivare hållning från EU:s sida med en förändrad strategi på centrala områden, vilken bidrog till julibeslutet. Framförallt verkade aktivt för att EU skulle visa ökad kompromissvilja på jordbruksområdet. Det var positivt att EU erbjöd sig att gå med på att avskaffa exportsubventionerna på jordbruksområdet. EU:s linje beträffande Singaporefrågorna mjukades också upp, vilket drivit . verkade också för att etablera en bättre dialog med de allra fattigaste länderna och därigenom minska den klyfta som fanns mellan industri- och utvecklingsländer efter WTO-ministermötet i . Kommissionen har närmat sig ståndpunkter på flera områden . har några av de mer tongivande länderna bland EU:s tio nya medlemsstater medverkat till att förskjuta den handelspolitiska diskussionen i mer protektionistisk riktning. I samband med julibeslutet visade dock medlemsstaterna stor kompromissvilja. Förhoppningen är att så också sker vid ministermötet i . För att Doharundan skall lyckas behövs fortsatt ledarskap från EU:s sida och alla medlemsstater måste vara beredda att visa flexibilitet. Det återstår att se om utslagen i folkomröstningarna om den nya EU-konstitutionen i och får återverkningar Skr. 2005/06:9 i detta avseende. 4.1.5USA har en nyckelroll var länge motvilligt inställt till en bred förhandlingsrunda och förordade istället ett mer begränsat arbete med fokus på marknadstillträdesfrågor. Även om man bytte fot bidrog detta till en viss förskjutning av ledaransvaret från , som traditionellt har varit den dominerande nationen på den globala handelspolitiska scenen, till EU. har dock alltjämt en nyckelroll. På samma sätt som motstånd mot att kompromissa i bomullsfrågan bidrog till att stjälpa en uppgörelse i var aktiva hållning av vikt för att få fart på Doharundan igen. Flera faktorer riskerar emellertid att försvåra deltagande i fortsättningen av Doharundan. Kraven att införa handelssanktioner mot liksom den knappa majoriteten för ett frihandelsavtal med ett antal centralamerikanska länder visar att de protektionistiska tendenserna vuxit sig starkare i kongressen. Dessutom har EU:s senaste jordbruksreform och godkännande av att sätta ett slutdatum för exportsubventioner riktat mer uppmärksamhet mot de protektionistiska inslagen i jordbrukspolitik. 4.1.6Bildandet av G20 - ändrade styrkeförhållanden i WTO Inför ministerkonferensen i sökte EU och på uppmaning av övriga WTO-medlemmar överbrygga sina motsättningar på jordbruksområdet för att få fart på förhandlingarna. EU och presenterade ett gemensamt utkast till uppgörelse. En nybildad grupp, G20, svarade emellertid omgående med ett alternativt förslag. Det stod snabbt klart att G20 skulle bli en kraft att räkna med i förhandlingarna. tog på sig ledarrollen för gruppen som innehåller en rad inflytelserika utvecklingsländer som , , och . Över hälften av världens jordbrukare lever i ett G20-land, vilket ger grupperingen stor legitimitet. Flera av världens effektivaste jordbruksexportörer är med i G20 och gruppen fokuserar följdriktigt på offensiva intressen som förbättrat marknadstillträde och kraftiga sänkningar av industriländernas jordbruksstöd. Men gruppen innehåller också utvecklingsländer som traditionellt värnat om skyddsintressen, exempelvis . Därför har G20 även argumenterat för utvecklingsländernas rätt att skydda det egna jordbruket, främst med hänvisning till vikten av en tryggad livsmedelsförsörjning. Just förekomsten av åsiktsskillnader gjorde att många bedömare förutspådde att gruppen inte skulle överleva . Men G20 har tvärtom stärkts över tiden och har även försökt att anta en medlarroll mellan de olika grupperna av utvecklingsländer. G20 har agerat aktivt och presenterat olika inspel som fått stort inflytande på förhandlingarna. Detta var exempelvis tydligt vid det informella s.k. miniministermötet i () (se avsnitt 4.2). Det har förekommit ansatser inom G20 att samarbeta även på andra områden än jordbruk. Men försök att nå en samsyn om exempelvis 24 industrivaror har inte varit framgångsrika. Bildandet av G20 har Skr. 2005/06:9 emellertid fundamentalt rubbat maktfördelningen i WTO och finns det en tredje aktör som är jämbördig med EU och vad gäller inflytande i förhandlingarna. 4.1.7Små och fattiga utvecklingsländer G90 I samband med ministermötet i visade de minsta och fattigaste medlemmarna i WTO sin förmåga att genom effektivt alliansbyggande få ett avgörande inflytande på mötet. I centrum stod den s.k. G90 bestående av Afrika-gruppen, MUL-gruppen och AVS-länderna. Genom att gå samman lyckades de stoppa en uppgörelse som de bedömde som negativ. Däremot har det varit betydligt svårare för G90 att enas om offensiva krav. Detta beror på att alliansen innehåller dels länder med olika intressen, dels länder med begränsade resurser. Det är oklart i vilken utsträckning G90 kan komma att hålla samman inför och vid ministermötet i . De senaste årens utveckling har tydligt visat hur intressena kan skifta mellan de fattigaste länderna och de större och mer konkurrenskraftiga utvecklingsländerna. För många av medlemmarna i G20 är målet att få till stånd marknadsöppningar för jordbruksprodukter i industriländerna. Många fattigare länder delar inte detta intresse eftersom de åtnjuter särskilda tullförmåner på de rika ländernas marknader som ger dem en konstruerad konkurrensfördel som de inte vill avstå från. Många små länder motsätter sig att förhandla om nya frågor inte nödvändigtvis för att de är emot utan därför att de saknar resurser för att hantera fler områden. De behöver därför främst stöd för att analysera, förhandla och därefter införa nya regler. I WTO görs skillnad på utvecklingsländer och MUL. I takt med att reglerna och åtagandena under WTO kommit att bli mer lika för alla och gripit in mer i de enskilda ländernas politik har insikten ökat om behovet av individuella lösningar för medlemmarna. Denna differentiering mellan olika utvecklingsländer är emellertid känslig och försvårar lösningar på skilda förhandlingsområden. 4.2Läget i Doharundan inför ministermötet i och regeringens prioriterade förhandlingsområden koncentrerades förhandlingsarbetet till stor del på att försöka lösa några av de mindre besvärliga frågor som ingick i julibeslutet. Gradvis intensifierades dock förhandlingarna och en samsyn om det fortsatta arbetsprogrammet växte fram. rådde stor uppslutning bakom målet att nå ett genombrott vid ministermötet i på fem områden: jordbruk, industrivaror, tjänstehandel, regelfrågor inklusive handelsprocedurer samt frågor relaterade till utvecklingsländernas särskilda intressen. Mer konkret uttrycktes detta som att ambitionen var att nå mer detaljerade riktlinjer eller modaliteter i förhandlingarna om jordbruk och industrivaror, en kritisk massa av förhandlingsbud i tjänstehandelsförhandlingarna, betydande framsteg i regelförhandlingarna samt att tillse att utvecklingsländernas Skr. 2005/06:9 särskilda intressen tillvaratogs. De fem huvudområden som identifierats av WTO:s medlemmar sammanfaller praktiskt taget helt med de förhandlingsområden som regeringen prioriterar högst i Doharundan. Dessa förhandlingsområden har i sin tur valts ut med utgångspunkt från regeringens övergripande mål om tillväxt och sysselsättning, en hållbar utveckling, ett öppet , ekonomisk utveckling i fattiga länder samt demokrati och säkerhet (jfr avsnitt 1.1). Ökat marknadstillträde för industrivaror och tjänster liksom förbättrade handelsprocedurer och multilaterala regler på framförallt antidumpningsområdet bidrar t.ex. till tillväxt och sysselsättning. Även ökad öppenhet för handel med jordbruksvaror bidrar till detta mål, men i hög grad också till att t.ex. skapa ett öppet . Villkoren för jordbruket är dessutom en nyckelfråga för att säkerställa att utvecklingsländernas särskilda intressen genomsyrar hela förhandlingen. Detta bidrar i sin tur till ekonomisk utveckling i fattiga länder, men även på till demokrati och säkerhet. För att bidra till hållbar utveckling prioriterar regeringen miljöfrågorna och relationen mellan handel och grundläggande arbetsvillkor. Miljö ligger dock utanför de områden som WTO-medlemmarna enats om att fokusera på vid ministermötet i och frågan om grundläggande arbetsvillkor behandlas inte inom ramen för pågående WTO-förhandlingar (se avsnitt 4.4.4). ambitioner koncentreras därför på mer långsiktigt arbete på dessa två områden. Det är osäkert hur långt förhandlingarna kommer att kunna avancera fram till ministermötet i . Utvecklingen inom de fem huvudområdena har varit ojämn. I de centrala förhandlingarna om jordbruk har arbetstakten varit hög och vissa framsteg har gjorts. Likaså har förhandlingarna om handelsprocedurer gått framåt. Förhandlingarna om industrivaror har gått trögt och det råder inte samsyn om ambitionsnivån. Även förhandlingarna på tjänstehandelsområdet släpar efter liksom förhandlingarna om regler och hela det frågekomplex som syftar till att tillvarata utvecklingsländernas särskilda intressen. Parallellt med det löpande arbetet i WTO:s förhandlingsgrupper i har Doharundan också diskuterats vid ett antal informella miniministermöten med 20-30 länder (, , och ) samt vid möten på ministernivå i olika länder- och intressegrupperingar, som t.ex. G20, Afrikagruppen, MUL, Cairnsgruppen för de jordbruksexporterande länderna, , G8 samt mellan EU, , och . Gemensamt för samtliga dessa möten är att ministrarna uttalat ett starkt stöd för Doharundan och betonat vikten av att framsteg görs. När processen inför ministermötet i lades fast lyftes mötet i WTO:s allmänna råd fram som en viktig milstolpe. Målet var att avrapportera konkreta framsteg på alla fem huvudområden. Även om förväntningarna minskade i takt med att framstegen i förhandlingarna uteblev skapade miniministermötet i hopp om att ändå kunna nå vissa resultat. EU och gick bl.a. med på att arbeta utifrån G20:s förslag om tullsänkningar på jordbruksområdet. De positiva signalerna från Dalianmötet kunde dock inte tillvaratas i det löpande förhandlingsarbetet i . 2005/06:9 ansträngningar gjordes, men tiden var för knapp. Eftersom förhandlingarna inte nådde så långt som det var tänkt till mötet i WTO:s allmänna råd kommer det att krävas betydande framsteg om målet att nå ett genombrott vid ministermötet i skall kunna uppnås. Detta krävs i sin tur för att kunna slutföra förhandlingarna och därefter avsätta som behövs för att avtalsfästa resultatet. Denna bortre tidsgräns bestäms i hög grad av den tidpunkt då den amerikanska presidentens förhandlingsmandat löper ut, vilket sker . Detta mandat innebär att kongressen, när administrationen presenterar förhandlingsresultatet, enbart kan godta eller förkasta resultatet i sin helhet, utan att kräva ändringar i uppgörelsen. Förfarandet är nödvändigt för att skall kunna delta aktivt och trovärdigt i förhandlingarna. Det politiska engagemanget är betydligt bättre nu jämfört med hur det såg ut inför ministermötet i . är dock åsiktsskillnaderna stora i sak som tiden är knapp. Detta gör att risken för ett misslyckande vid ministermötet i inte kan uteslutas. Risken är emellertid större att ambitionsnivån successivt skruvas ner och att en negativ spiral därmed uppstår. I takt med att potentiella vinster från rundan vattnas ur riskerar fokus att flyttas över på att försvara defensiva intressen, vilket i sin tur ytterligare sänker ambitionsnivån. Det finns dock fortfarande möjligheter att åstadkomma ett ambitiöst resultat. För detta krävs emellertid politiska inspel inom centrala områden som jordbruk och industrivaror. Ledarskapsansvaret vilar här tungt på EU, och G20. Den nytillträde generaldirektören för WTO, , EU:s tidigare handelskommissionär, kommer också att inneha en nyckelroll. Jordbruket är en nyckelfråga i förhandlingarna. Det kan tyckas märkligt eftersom jordbrukets andel av världsekonomin minskar, även i en majoritet av världens utvecklingsländer. Jordbrukets nyckelroll handlar emellertid inte främst om rent ekonomiska faktorer. Den rör grunden för världens livsmedelsproduktion där starka och ibland motstridiga krafter verkar. Det handlar om livsmedelsförsörjning, om utvecklingsländernas rätt att konkurrera på lika villkor på världsmarknaden och om länders vilja att behålla egen produktionskapacitet.