prop · GS03157 · 2005-05-03 00:00:00 — Regeringens proposition 2004/05:157 Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner ett inom Europeiska unionen upprättat utkast till rambeslut. Rambeslutet syftar till en förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av förore- ningar orsakade av fartyg. Sammanlänkat med rambeslutet är ett förslag till direktiv om föroreningar orsakade av fartyg och införandet av sank- tioner för överträdelser. Rambeslutet innehåller bl.a. bestämmelser om att överträdelser av vissa av direktivets bestämmelser skall betraktas som brott, dvs. att de skall vara kriminaliserade. Rambeslutet innehåller vidare bestämmelser om vilka straff som skall följa på brotten samt bestämmelser om domsrätt och ansvar för juridiska personer. I propositionen redovisas huvuddragen kring de lagändringar som rambeslutet kräver. Några konkreta förslag till ändrad lagstiftning läggs dock inte fram. De redovisade lagstiftningsbehoven kommer att beredas vidare och behandlas i ett senare sammanhang. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Olika former av jurisdiktion ............................. Staternas skyldighet att skydda och bevara Innehållet i direktivet....................................................................... Bakgrund och syfte ........................................................... Vilka fartyg omfattas?....................................................... Utsläpp och förorening ..................................................... Inspektion och information............................................... Samarbete ..........................................................inom EU Ikraftträdande ...........................och övriga bestämmelser Innehållet i rambeslutet ........................................och gällande rätt Medhjälp, ........................................bistånd och anstiftan Juridiska personers ................................................ansvar Påföljder för ........................................juridiska personer Spridning av ..................................................information Behovet av lagändringar.................................................................. Definitionen .......................................................av fartyg Handlingar .....................................som skall utgöra brott Anstiftan och .......................................medhjälp till brott Påföljder och ........................försvårande omständigheter Ansvar och .....................påföljder för juridiska personer Domsrätt på .................................................det fria havet Antagande av rambeslutet ............................................................... Kostnader och andra .................................................konsekvenser Förslag till och rådets direktiv om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av påföljder för överträdelser ..................................................... Förslag till rådets rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för upprätthållande av lagen mot föreningar orsakade av fartyg................................................ gemensamma ståndpunkt inför antagandet av och rådets direktiv om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för Förteckning över remissinstanser.......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... Regeringen föreslår att godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om förstärkning av det straff- rättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg (avsnitt 7). 2 Ärendet och dess beredning Europeiska kommissionen presenterade förslag till och rådets direktiv om föroreningar orsakade av fartyg och införandet av påföljder, inbegripet brottspåföljder, för förore- ningsbrott (KOM[2003] 92 slutlig), i fortsättningen benämnt direktivet. En faktapromemoria har upprättats och överlämnats till (2002/03:FPM90). Syftet med förslaget till direktiv var att införliva de internationella normerna för föroreningar orsakade av fartyg, vilka finns i den s.k. , i gemenskapslagstiftningen och se till att de personer som ansvarar för olagliga utsläpp omfattas av lämpliga påföljder, inbegripet brottspåföljder. Mot bakgrund av att rådet inte kunde godta kommissionens första för- slag att skapa ett straffrättsligt instrument inom ramen för gemenskaps- kompetensen kompletterade kommissionen i stället sitt förslag till direktiv med ett utkast till rådets rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg (KOM[2003] 227 slutlig), i fortsättningen benämnt rambeslutet. I senare översättningar av utkastet till rambeslut har titeln fått en annan lydelse. Den tidigare översättningen av titeln motsvarar emellertid enligt regeringen rambeslutets titel bättre, och används därför i löptexten i propositionen. En faktapromemoria har upprättats och överlämnats till (2002/03:FPM95). Syftet med utkastet till rambeslut var att komplettera nämnda direktiv. De två rättsliga instrumenten är på detta sätt samman- länkade med varandra. lämnade sitt yttrande över direktivet till rådet [P5_TA (2004) 0009] och antog ändringar i rådets gemensamma ståndpunkt genom en andra läsning [P6_TA (2005) 0040]. lämnade sitt yttrande över utkastet till rambeslut [P5_TA (2004) 0008]. Vid rådet för transport, telekommunikation och energi antogs en gemensam ståndpunkt om förslaget till direktiv. Vid ett möte med de ständiga representanternas kommitté (Coreper) nåddes en politisk överenskommelse gällande rambeslutet. Rådet för jordbruk och fiske bekräftade den politiska överenskommelsen . Efter andra läsning av direktivet är nu såväl direk- tivet som rambeslutet klara för antagande. Sedvanlig information har lämnat till och samråd har skett med berörda utskott i . informerades inför behandlingen av direktivet i transport- råden , , samt . Inför behandlingen av rambeslutet i rådet för rättsliga och inrikes frågor lämnades skriftlig och muntlig informa- tion till och till . Inför behandlingen av rambeslutet i rådet för rättsliga och inrikes frågor lämnades skriftlig information till och . Inför behandlingen av rambeslutet i rådet för rättsliga och inrikes frågor Prop. 2004/05:157 lämnades muntlig information till Inför antagandet av den politiska överenskommel- sen av rambeslutet på rådet för jordbruk och fiske tillställdes och en skriftlig lägesrapport . EU-grupp informerades om rambeslutet , , , och . informerades muntligen om direktivet samt kort om rambeslutet. Miljö- och jordbruksutskottet informerades om rambeslutet . Förslaget till direktiv är fogat denna proposition som bilaga 1 och utkastet till rambeslut som bilaga 2. Förslaget till direktiv och utkastet till rambeslut har ännu inte varit föremål för granskning av EU:s jurist- lingvister. Det kan därför inte uteslutas att vissa språkliga justeringar kommer att göras i texterna. Några ändringar i sak kan dock inte förutses. andra läsning av direktivet kommer därtill att föran- leda vissa ändringar, dock inga sådana som påverkar tillämpnings- området för rambeslutet. Parlamentets ändringsförslag finns i bilaga 3. utarbetades inom en prome- moria med anledning av antagandet av rambeslutet. Promemorian har remissbehandlats. I bilaga 4 finns en förteckning över remissinstanserna. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Närings- departementet (dnr N2005/3212/RS). Propositionen är framtagen i samarbete med och miljö- partiet. Rambeslutet liksom direktivet hänvisar i flera avseenden till internatio- nell rätt. Med detta avses framför allt havsrätts- konvention, som också i vissa fall nämns uttryckligen. Även den s.k. om fartygsförorening är av betydelse eftersom direktivet genomför denna konvention i gemenskapsrätten. Det är därför nödvändigt att inleda med en kortare beskrivning av innehållet i dessa två konventioner. havsrättskonvention (United Nations Convention on the of the Sea, UNCLOS) reglerar havens och havsbottnens fredliga användning i olika avseenden, med syfte bland annat att skapa balans mellan rättigheter och skyldigheter. Principen om havets frihet ställs mot nationella befogenheter, fördelningen av havets tillgångar mot nationella intressen och miljöhänsyn mot ekonomiska intressen. I strikt traktaträttslig bemärkelse är endast anslutna stater formellt bundna av konventionen, men flertalet stater tillämpar konventionen i praktiken både direkt och som medlemmar av skilda internationella organisationer. Centrala delar av konventionen har också status av folk- rättslig sedvanerätt och är därigenom bindande för alla stater. Havsrättskonventionen innehåller regler om havets indelning i vatten- områden och staters jurisdiktion över dessa vattenområden. Den inne- håller även bl.a. ett omfattande regelverk med förpliktande bestämmelser till skydd för den miljön. Dessa regler omfattar alla slags förore- ningar från fartyg samt behandlar staters rätt att lagstifta på detta område och ingripa mot utländska fartyg som överträder bestämmelserna. I konventionen hänvisas på flera ställen till vad som betecknas som tillämpliga internationella regler och normer, ofta med tillägget att dessa regler och normer skall ha fastställts av behörig internationell organisation eller vid en allmän diplomatkonferens. Det viktigaste orga- net för tillskapandet av globala regler när det gäller sjösäkerhet och skyddet av den miljön är sjöfartsorganisation (, IMO). Havsrättskonventionen skiljer mellan olika slags vattenområden. En stats inre vatten utgörs av de vattenområden som ligger innanför de s.k. bas- linjerna. Den normala baslinjen utgörs av lågvattenlinjen utmed kusten. Ett detaljerat regelverk kompletterar denna huvudregel för fastställande av baslinjen vid t.ex. bukter, flodmynningar och öar. Skärgård och hamnar utgör generellt inre vatten. Kuststaten har full suveränitet över sitt inre vatten eftersom detta anses utgöra en integrerad del av territoriet. Utanför det inre vattnet finns territorialhavet. Detta får sträcka sig högst (1 nautisk mil = 1 852 m) från baslinjen. Kust- statens suveränitet över territorialhavet inskränks av principen om utländska fartygs rätt till s.k. oskadlig genomfart. En genomfart är enligt havsrättskonventionen oskadlig om den inte stör kuststatens lugn, ord- ning eller säkerhet. Genomfarten är inte oskadlig om fartyget t.ex. deltar i åtgärder som medför avsiktlig och allvarlig förorening i strid med kon- ventionen. En stats inre vatten och territorialhav bildar statens sjöterritorium. För del framgår sjöterritoriet av lagen (1966:374) om Sveriges sjö- territorium och förordningen (1966:375) om beräkning av Sveriges sjö- territorium. har t.ex. utnyttjat den folkrättsliga möjligheten att som huvudregel utsträcka det svenska territorialhavet till det område som ligger inom från baslinjen. En stats sjöterritorium bildar tillsammans med landterritoriet och luftterritoriet statens statsterritorium. Utanför territorialgränsen har stater enligt havsrättskonventionen rätt att inrätta en angränsande zon på räknat från baslinjen. Inom denna får kuststaten utöva kontroll för att hindra och bestraffa överträdelser av bestämmelser rörande tullar, skatter, invand- ring eller hälsovård. har inte inrättat någon angränsande zon. Förutsättningarna för att inrätta en sådan zon utreds emellertid för när- varande i . Kuststaterna har även rätt att utanför territorialgränsen inrätta en exklusiv ekonomisk zon, som maximalt får sträcka sig ut från baslinjen. Avsikten med tillskapandet av den ekonomiska zonen var att balansera intressemotsättningar mellan kuststater och flaggstater samt för att försöka komma tillrätta med problematiken kring s.k. krypande jurisdiktion, dvs. att kuststatsjurisdiktionen utvidgas allt mer. Kuststaten har inte suveränitet, som i sjöterritoriet, över den ekonomiska zonen. Zonen anses inte tillhöra kuststaten, men kuststaten har i zonen suveräna rättigheter i syfte att utforska och utnyttja, bevara och förvalta naturtillgångarna, vare sig dessa är levande eller icke levande, på havs- botten och i dess underlag samt i överliggande vattenområden och vad avser andra verksamheter för ekonomisk exploatering och utforskning av zonen, såsom framställning av energi från vatten, strömmar och vindar. Kuststaten har också viss specificerad jurisdiktion i denna zon. I den ekonomiska zonen råder rätten till fri sjöfart och överflygning samt rätten att lägga undervattenskablar och rörledningar, dock med de begräns- ningar som följer av havsrättskonventionen och andra folkrättsliga regler. Kuststaten har dock en omfattande befogenhet att i enlighet med all- mänt erkända internationella regler och normer utfärda lagar och andra författningar för att bl.a. förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg i den ekonomiska zonen. har inrättat en ekonomisk zon genom lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. I förordningen (1992:1226) om eko- nomiska zon har regeringen angett gränserna för zonen. Avståndet till grannländer vid och hindrar ett inrättande av en ekonomisk zon av det omfång som havsrättskonventionen medger. På flera ställen, bl.a. i , och Bornholmsgattet och på och Kvarken, finns t.ex. ingen ekonomisk zon över huvud taget eller en mycket liten sådan utanför det svenska territorialhavet. I övriga områden sträcker sig ekonomiska zon av naturliga skäl inte längre än halvvägs över det relevanta vattenområdet mot angrän- sande lands ekonomiska zon. Som längst sträcker sig den svenska eko- nomiska zonen i södra ungefär fem gånger så långt ut som territorialhavet, dvs. Slutligen, de vattenområden som inte hör till en stats ekonomiska zon, territorialhav eller inre vatten utgör det fria havet. Det fria havet är öppet för alla stater, vare sig de är kuststater eller kustlösa stater. Det fria havets frihet omfattar bland annat frihet till sjöfart, frihet till överflyg- ning, frihet att lägga ut undervattenskablar och rörledningar, frihet till fiske och frihet till vetenskaplig forskning. Det fria havet skall vara för- behållet för fredliga ändamål. Ingen stat kan göra giltiga anspråk på suveränitet över någon del av det fria havet. Varje stat har rätt att låta fartyg, som för dess flagg, segla på det fria havet. Dessa fria havsrättig- heter gäller också i den ekonomiska zonen. För sund som nyttjas vid internationell sjöfart och passage genom dessa finns särskilda bestämmelser. Olika former av jurisdiktion Territoriell jurisdiktion innebär att staten har exklusiv jurisdiktion, både lagstiftande och verkställande, över sitt territorium. Detta är utgångs- punkten för folkrätten. Fartygens rätt till s.k. oskadlig genomfart i terri- torialhavet utgör således en inskränkning i den territoriella jurisdiktionen. Hamnstatsjurisdiktion innebär att en stat har full jurisdiktion över sina hamnar. Havsrättskonventionen reglerar hamnstaters befogenheter att utföra undersökningar och vidta rättsliga åtgärder vid utsläpp som har skett från utländska fartyg utanför statens sjöterritorium eller ekonomiska zon. För jurisdiktion krävs dock att fartyget frivilligt befinner sig i hamnen. Utsläpp som har skett i hamnstatens sjöterritorium eller ekono- miska zon faller under kuststatsjurisdiktionen. Kuststatsjurisdiktion innebär huvudsakligen att en kuststat har juris- diktion över sitt sjöterritorium. Undantagsvis förekommer kuststatsjuris- diktion även i den ekonomiska zonen, t.ex. i fråga om fiske samt skydd av den miljön. Kuststaten har en tämligen omfattande befogenhet att utfärda lagar för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg i den ekonomiska zonen. Flaggstatsjurisdiktion innebär att flaggstaten har jurisdiktion över de fartyg som för statens flagg, oavsett var i världen fartygen befinner sig. Som flaggstat avses den stat där fartyget är registrerat. 3.1.4Staternas skyldighet att skydda och bevara den miljön Staterna är enligt havsrättskonventionen skyldiga att skydda och bevara den miljön och skall vidta de åtgärder som krävs och som är förenliga med konventionen för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar av den miljön från alla slags källor. Staterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att verksamheter under deras jurisdiktion eller kontroll bedrivs på ett sådant sätt att de inte genom föroreningar förorsakar skada för andra stater och deras miljö, och att föroreningar till följd av olyckor eller verksamheter under deras jurisdiktion eller kontroll inte sprids bortom de områden över vilka de utövar suveräna rättigheter. Staterna är skyldiga att samarbeta både globalt och regionalt vid t.ex. utformandet av internationella regler för att skydda och bevara den miljön. Hänsyn skall därvid tas till regionala särdrag. Om den miljön har skadats genom förorening eller löper risk att skadas skall staten underrätta andra berörda stater samt internationella organisa- tioner. Internationella regler och nationell lagstiftning Staterna har skyldighet att lagstifta för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar av den miljön. En särskild ordning gäller beträffande förorening från fartyg. Staterna skall därvid, genom IMO eller vid en allmän diplomatkonferens, fastställa internationella regler om förorening. Staterna skall också nationellt reglera förorening av den miljön från fartyg som för deras flagg eller är registrerade i dessa stater. Sådana lagar skall vara minst lika effektiva som de allmänt erkända internationella reglerna. Kuststater får, då de utövar sin suve- ränitet i sitt territorialhav, anta regler om förorening från utländska fartyg, däri inbegripet fartyg som utövar sin rätt till oskadlig genomfart. Sådana regler får dock inte hindra utländska fartygs rätt till oskadlig genomfart. Kuststater får också anta regler om föroreningar i deras ekonomiska zoner. Staternas säkerställande av reglernas tillämpning Reglerna om hur staterna skall säkerställa tillämpningen av konven- tionens regler om skydd av den miljön är olika beroende på vilken roll staten intar i förhållande till fartyget, dvs. om staten agerar som flaggstat, hamnstat eller kuststat. När det gäller flaggstaters skyldighet kan bl.a. följande sägas. Staterna skall säkerställa att fartyg som för deras flagg efterkommer de internatio- nella reglerna. Staterna skall t.ex. anta regler och svara för ett effektivt säkerställande av tillämpningen av sådana regler, oberoende var en över- trädelse äger rum. Därutöver gäller t.ex. att staterna skall säkerställa att fartyg som för deras flagg inte får avsegla förrän de kan uppfylla de krav som ställs för avsegling i internationella bestämmelser, däribland krav på fartygets utformning, konstruktion, utrustning och bemanning. Staterna skall också se till att fartyg som för deras flagg har certifikat samt kontrollera att certifikaten överensstämmer med fartygens skick. Flagg- staten är skyldig att påbörja undersökning och inleda rättsligt förfarande om ett fartyg överträder internationella bestämmelser, oberoende av var överträdelsen ägt rum eller var en förorening till följd av en överträdelse har inträffat eller upptäckts. När det gäller hamnstaters skyldighet kan bl.a. följande sägas. När ett fartyg frivilligt befinner sig i en stats hamn får staten vidta undersök- ningar och inleda rättsliga förfaranden beträffande varje utsläpp från detta fartyg utanför statens inre vatten, territorialhav eller ekonomiska zon och som strider mot tillämpliga internationella regler. Vissa begräns- ningar i denna rätt att vidta undersökningar gäller dock om överträdelsen av utsläppsreglerna har skett i annan stats inre vatten, territorialhav eller ekonomiska zon. När ett fartyg frivilligt befinner sig i en stats hamn skall staten så långt som möjligt efterkomma varje stats anmodan om under- sökning av en överträdelse som antas ha ägt rum i och skadat eller hotat att skada den anmodande statens inre vatten, territorialhav eller ekono- miska zon. Staten skall även så långt möjligt efterkomma en flaggstats begäran om undersökning av en sådan överträdelse, oberoende av var överträdelsen ägt rum. När det gäller kuststaters skyldighet kan bl.a. följande sägas. När ett fartyg frivilligt befinner sig i en stats hamn får staten inleda rättsliga för- faranden beträffande varje överträdelse av dess regler om förorening när överträdelsen har ägt rum i statens territorialhav eller ekonomiska zon. När det föreligger klara skäl att anta att ett fartyg som befinner sig under genomfart av en stats territorialhav i territorialhavet har överträtt statens regler om förorening får staten, utan att inkräkta på bestämmelserna om oskadlig genomfart av territorialhavet, inspektera fartyget och inleda rättsliga förfaranden, däri inbegripet kvarhållande av fartyget, i enlighet med statens lagar. När det föreligger klara skäl att anta att ett fartyg, som befinner sig i en stats ekonomiska zon eller territorialhav, i den ekono- miska zonen har överträtt internationella eller nationella regler om förorening, får staten begära att fartyget lämnar information om sin identitet och registreringshamn och sin senaste anlöpshamn i syfte att fastställa huruvida en överträdelse har ägt rum. Om det i den sistnämnda situationen framkommer klara skäl att en sådan överträdelse har ägt rum på ett fartyg, som befinner sig i en stats ekonomiska zon eller territorial- hav, och att detta lett till ett omfattande utsläpp som medfört eller hotat att medföra betydande förorening av den miljön, får staten inspektera fartyget om förhållanden som rör överträdelsen. Om det finns klara objektiva bevis för att ett fartyg som framförs i en stats ekonomiska zon eller territorialhav, i den ekonomiska zonen har gjort sig skyldig till en överträdelse som har lett till ett utsläpp som medfört omfattande skada eller hot om omfattande skada på kusten eller kuststatens intressen, får staten inleda rättsligt förfarande, däri inbegripet kvarhållande av fartyget. I följande avsnitt redogörs för de garantier som de utländska fartygen tillförsäkras vid staternas utövande av dess uppgifter och rättigheter. Som framgår av tidigare avsnitt har staterna relativt långtgående möjlig- heter att vidta vissa åtgärder mot utländska fartyg. De utländska fartygen garanteras dock vissa rättigheter i förhållande till staterna. Till exempel gäller som allmän regel att staterna, då de ingriper mot utländska fartyg, har en skyldighet att inte äventyra sjösäkerheten eller på annat sätt utsätta ett fartyg för fara eller föra det till en osäker hamn eller ankarplats eller utsätta den miljön för orimligt stor fara. Vid undersökning av utländska fartyg skall staterna inte uppehålla ett fartyg längre än nödvändigt. Varje inspektion av ett utländskt fartyg skall begränsas till en undersökning av sådana certifikat, loggböcker och andra dokument som fartyget enligt allmänt erkända internationella regler skall medföra. Vidare inspektion får endast äga rum efter en sådan undersök- ning och endast om bl.a. innehållet i sådana dokument inte är tillräckligt för att bekräfta eller verifiera en misstänkt överträdelse eller fartyget inte medför giltiga certifikat och loggböcker. Om undersökningen tyder på att en överträdelse har ägt rum av regler för skydd av den miljön, skall frisläppande ske, under förutsättning att t.ex. borgen eller annan säkerhet ställts. Om inte annat följer av internationella regler om sjövärdighet får frisläppande av ett fartyg, närhelst detta skulle kunna utgöra ett oskäligt stort hot om skada på den miljön, förvägras eller ske på villkor att fartyget anlöper närmast lämpliga reparationsvarv. Vidare råder en allmän skyldighet för staterna att varken formellt eller Prop. 2004/05:157 reellt diskriminera fartyg från en annan stat då staterna utövar sina rättig-