prop · GS03126 · 2005-03-22 00:00:00 — Det införs bestämmelser om att det under vissa för- hållanden inte skall dömas till ansvar för brott mot förvarings- förbuden. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna som tar upp frågan är positiva till förslagen. anser att förvarings- förbudet för butikslokaler kan underlätta polisens arbete och även ha brottsförebyggande effekt, även om förvaringsförbudet kommer att kringgås genom att lagret flyttas till närliggande platser. Däremot ut- trycker tveksamhet inför återkriminaliseringen av förvaringsförbudet i restauranger och anser att mycket tungt vägande skäl måste kunna anges. anser att nuvarande alkohol- lag inte tillämpas i tillräcklig utsträckning och att det därför är oklart huruvida en ny regel om förvaringsförbud behövs. ifrågasätter lämpligheten i att ta bort uppenbarhetsrekvisitet i 10 kap. 5 § alkohollagen om inte en noggrann analys görs av de praktiska konse- kvenser som kan förväntas. Skälen för regeringens förslag: En av grundpelarna i den svenska alkoholpolitiken är skyddet för barn och ungdom. Risken för alkohol- skador är särskilt stor innan kroppen har färdigutvecklats och de barn och ungdomar som tidigt börjar med alkohol löper större risk att över- konsumera alkohol och utveckla olika former av alkohol- problem än de som skjuter upp sin alkoholdebut. Detta är anledningen till att det i finns åldersgränser för detaljhandel med och servering av alkoholdrycker och en strävan efter en, så långt möjligt, alkoholfri uppväxttid. Det har visat sig att en stor del av försäljningen av insmugg- lad alkohol riktar sig till ungdomar och även till barn. Detta framgår av uppgifter som poliser som arbetar med att utreda brott mot alkohollagen (1994:1738) lämnat till . Undersökningar har visat att barn och ungdomar dricker insmugglad alkohol för att den är lätt att få tag på; några åldersgränser tillämpas inte vid försäljningen och den är förhållandevis billig. Av det som redo- visat ökar förekomsten av insmugglad alkohol vilket innebär ökad till- gänglighet och distributionen riktar sig ofta till ungdomar. I Alkoholinspektionens rapport 2001:1, Smuggling hembränning och olaglig försäljning, redogörs för några kända försäljningskanaler för alkohol som förts in i under förespegling att den är för personligt bruk. De anges vara speciellt utmärkande för och de uppgifter som återges i rapporten hade inhämtats från i detta län. De försäljningskanaler som anges är gatuhandel, försäljning på svartklubbar och i föreningslokaler samt försäljning i närbutiker. Vidare anges att det, framför allt i , förekommer illegal försäljning av i första hand spritdrycker i mindre livsmedelsbutiker varvid butiksinne- havarna endast förvarar mycket små kvantiteter sprit inne i butiken. Detta innebär att det kan vara svårt att hävda att innehavet av flaskorna är av den karaktären att det är i uppenbart syfte att olovligen sälja dem, vilket krävs för att förvaringen skall anses som brott mot alkohollagen. Större mängder spritdrycker förvaras i stället till exempel i bilar parkerade i närheten av butikerna. För att åtal skall kunna väckas krävs då att faktisk försäljning kan konstateras och för att kunna konstatera sådan krävs stora spaningsresurser från polisens sida. Den som innehar alkoholdrycker i uppenbart syfte att olovligen sälja dem döms för olovligt innehav av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst . Även förberedelse till olovlig försäljning av alkohol är straffbar. Enligt förutsätts för att någon skall dömas för olovligt innehav av alkoholdrycker i praktiken bevisning om att i vart fall någon del av alkoholen har sålts. När polisen gör tillslag mot t.ex. en butik, utan att ha dokumenterat att någon köpt alkohol i butiken, kan butiksinnehavarens uppgift om att den alkohol som finns i butiken inte är avsedd för försäljning inte motbevisas. Brottet olovligt innehav av alkoholdrycker anses då inte kunna styrkas och polisen är därmed också förhindrad att ta den alkohol som finns i butiken i beslag. Poliser, som arbetar med att bekämpa den olovliga försäljningen av alkoholdrycker, har till utredningen framfört att ett införande av förvaringsförbud för alkohol i butiker skulle underlätta möjligheterna att komma åt den illegala handeln med alkohol, i vart fall på så sätt att det skulle underlätta möjligheterna att förverka den alkohol som påträffas. Enligt nu gällande regler finns det när det gäller restauranger ett förbud att i vissa fall förvara alkoholdrycker i restauranglokaler. På serverings- ställe där serveringstillstånd gäller får inte enligt 6 kap 9 § alkohollagen (1994:1738) någon dricka eller tillåtas dricka andra alkoholdrycker än sådana som har serverats i enlighet med tillståndet. Inte heller får någon dricka eller tillåtas dricka alkoholdrycker på ett serveringsställe där alkoholdrycker inte får serveras eller i en lokal, som yrkesmässigt upplåts för anordnande av sådana sammankomster i slutna sällskap vid vilka mat eller dryck tillhandahålls av innehavaren eller genom dennes försorg och där servering av alkoholdrycker inte är tillåten. Alkoholdrycker som inte får serveras i lokal enligt ovan får inte heller förvaras i sådan lokal eller tillhörande utrymmen i annat fall än när det är uppenbart att drycken inte är avsedd att drickas på stället. Förbudet gäller dock inte i fråga om öl. Bestämmelsen har funnits och har ansetts utgöra en för- utsättning för att man på ett tillfredsställande sätt skall kunna reglera och kontrollera serveringen av olika drycker. Den har också ansetts vara en nödvändig följd av själva tillståndssystemet, vilket skulle bli meningslöst om gästerna kunde ta med sig egna alkoholdrycker till en restaurang som saknar eller har begränsat serveringstillstånd. Före alkohollagens införande, , var förbudet mot förvaring av alkoholdrycker i lokaler med serveringstillstånd straffbelagt som olovlig dryckeshantering. Efter detta datum avkriminaliserades för- varingsförbudet och sanktionerna för dem som inte följer bestämmelsen är desamma som då de inte följer bestämmelserna om server- ingstillstånd. Detta innebär således att en överträdelse av förvarings- förbudet kan leda till återkallelse av serveringstillståndet eller varning. Anledningen till den avkriminalisering av förvaringsförbudet på restau- ranger som skedde vid alkohollagens införande framgår inte av förar- betena till lagen. Mot bakgrund av det som redovisar om den ökade olovliga försäljningen av alkoholdrycker och då en viktig för- säljningskanal är bl.a. närbutiker instämmer regeringen i utredningens uppfattning att man nu bör överväga att införa ett förvaringsförbud avse- ende alkoholdrycker i butiker. Ett kriminaliserat förbud mot förvaring av alkohol i butiker skulle underlätta för polisen att ta illegal alkohol i beslag utan alltför stor spaningsinsats. Eftersom det normalt inte finns någon anledning att förvara alkohol för privat bruk i en butik kan förslaget till kriminalisering av förvaring av alkohol i butik i sig inte anses särskilt ingripande. En förutsättning för ett förbud är dock att det ges en möjlighet att i det normala vardagslivet för- vara alkohol i mindre mängd t.ex. på arbetsplatsen. En fråga som man måste ta ställning till är hur avgränsningen skall ske av de lokaler i vilka förvaring skall vara förbjuden. Det är inte möjligt att ha ett allmänt förvaringsförbud för alkohol utan det måste vara knutet till ett specifikt utrymme, en lokal som kan preciseras. Avsikten är inte att förbudet skall träffa bostäder eller offentliga lokaler som idrottsanlägg- ningar. Det finns flera olika möjligheter att avgränsa de lokaler i vilka ett för- varingsförbud skulle gälla. Ett alternativ är att, på samma sätt som när det gäller rätten att sälja folköl, knyta ett sådant förbud till livsmedels- lagens och livsmedelsförordningens bestämmelser om godkännande av livsmedelslokal. Där finns reglerat att livsmedelslokal, dvs. lokal som är avsedd att huvudsakligen användas för stadigvarande hantering av livs- medel, inte får tas i bruk förrän de godkänts för sitt ändamål av kommu- nen. Enligt föreskrifter och allmänna råd om livs- medelslokaler (SLVFS 1996:6) finns ett förbud mot att i livsmedelslokal förvara livsmedel som inte är avsett att användas i den i lokalen bedrivna verksamheten liksom utrustning, material, föremål eller annan vara som är ovidkommande för den i lokalen bedrivna verksamheten, jfr 21 §. En möjlighet skulle då vara att föreskriva att alkoholdrycker, utom folköl, inte får förvaras i sådan livsmedelslokal om den inte lagligen får säljas där. Ett annat alternativ är att knyta ett förbud till begreppet butikslokal. I lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning används uttrycket butikslokal och i 12 § andra stycket samma lag finns en definition av begreppet som anger att Med butikslokal avses en lokal, där konsumenter kan köpa varor eller tjänster eller hyra varor, dock inte restauranger och andra näringsställen. Vad som sägs om butikslokal gäller även i fråga om sådan bankverksamhet genom ombud eller postverksamhet som bedrivs i en butikslokal. I förarbetena till lagen om allmän kameraövervakning anfördes i prop. 1997/98:64 om vad som utgör butikslokal bl.a. att be- greppet butikslokal saknar en enhetlig definition. Vidare angavs att butiks- begreppet i lagen om allmän kameraövervakning skulle tolkas så att därmed förstås en lokal där det bedrivs försäljning av varor eller tjänster eller uthyrning av varor till konsumenter. I begreppet skulle då innefattas det som, i dagligt tal, kallas affärer liksom varuhus, stormarknader och försäljningstält. Vidare skulle ingå lokaler där verksamheten består i att tillhandahålla tjänster t.ex. resebyråer, skomakare och frisörer, liksom verksamheter som kombinerar försäljning av varor och tjänster, t.ex. opti- ker och lokaler för uthyrning, t.ex. av videofilmer. I propositionen tydlig- gjordes att om det t.ex. i ett köpcentrum ryms flera butiker med gångstråk mellan affärerna, utgör gångstråken inte del av butikslokalen. I ett varuhus utan avgränsade affärslokaler får hela varuhuset anses utgöra butikslokal, i den mån inte särskilt utrymme avskilts för annat ändamål. Det är lämpligt att använda samma definition av begreppet butikslokal i alkohollagen som i lagen om allmän kameraövervakning. Däremot bör i alkohollagen även tillhörande utrymmen omfattas av förvaringsförbudet för att syftet med förvaringsförbudet skall kunna uppnås. Med tillhörande utrymmen avses t.ex. utrymmen inrättade för lager-, personal- eller kontorsändamål. Ett förbud skulle då innebära att alkoholdrycker inte får förvaras i butikslokal eller tillhörande utrymmen i annat fall än när de lagligen får säljas där. Restauranger och andra näringsställen, t.ex. pubar och caféer, bör undantas från butiksbegreppet i alkohollagen på samma sätt som i lagen om allmän kameraövervakning. 1997/98:64 anfördes beträffande restauranger och andra näringsställen bl.a. följande (s. 36). Det har blivit allt mer vanligt med försäljning av färdig mat att avhämtas för omedelbar förtäring, t.ex. pizza, smör- gåsar och sallader. Dessa verksamheter kombineras ofta med serve- ring i försäljningslokalen och bör då inte omfattas av butiksbegreppet. Om det däremot vid sidan av detaljhandel med varor av annat slag än färdig mat eller tjänster eller uthyrning av varor, bedrivs serverings- verksamhet i mindre omfattning, innebär det inte att lokalen anses som annat än butikslokal i lagens mening. Det sistnämnda gäller i de fall serveringen inte avgränsats i butikslokalen. Om det avskilts ett avgränsat område för restaurangändamål bör inte det området utgöra butikslokal i lagens mening. Det förutsätter dock att området av- gränsats väl så att det otvetydligt framgår vilket område som avses. Restauranger och andra näringsställen som inte omfattas av butiks- begreppet och förvaringsförbudet i butiker omfattas istället av för- varingsförbudet på serveringsställen i 6 kap. 9 § alkohollagen. För- varingsförbudet i restauranger gäller alkoholdrycker men inte öl. Ett förvaringsförbud i butik bör gälla de alkoholdrycker som inte får säljas i den aktuella butiken vilket innebär att förbudet inte gäller för öl i de butiker som har rätt att sälja öl. Mot bakgrund av den beskrivning som lämnat av hur den illegala alkoholhanteringen bedrivs och de svårigheter som rapporterats när det gäller polisens arbete med att stävja den olovliga försäljningen av alkohol finner regeringen liksom utredningen att det finns skäl att överväga en kriminalisering både av förvaring av alkohol- drycker i butiker och på restauranger när förvaringsförbud enligt alkohol- lagen föreligger. En sådan straffrättslig reglering skulle underlätta polisens bekämpning av den illegala handeln med alkohol. Till viss del är de förfaranden som förvaringsförbudet i butiker tar sikte på redan krimi- naliserade som andra brott, t.ex. olovligt innehav av alkoholdrycker och olovlig försäljning av alkoholdrycker. Regeringen anser dock att det bland annat av pedagogiska skäl är motiverat att införa ett förvarings- förbud i butikslokaler. Ett sådant förbud kan också underlätta polisens arbete och kan även ha brottsförebyggande effekt. har ställt sig tvekande till en återkriminalisering av förvaringsförbudet i restauranger och ansett att mycket tungt vägande skäl måste kunna anges. Regeringen konstaterar att sedan förvarings- förbudet i restauranger avkriminaliserades 1995 har sanktionerna för de som inte följt förvaringsförbudet varit desamma som om de inte följt bestämmelserna för serveringstillstånd, dvs. återkallelse av serverings- tillstånd eller varning. Vissa restauranger saknar dock serveringstillstånd. Om sådana restauranger bryter mot förvaringsförbudet finns ingen effektiv sanktion. Regeringen anser att det är motiverat att kriminalisera det nuvarande förvaringsförbudet i restauranger dels för att införa en effektiv sanktion mot restauranger som bryter mot förvaringsförbudet, oavsett om de har serveringstillstånd eller inte, dels för att skapa ett enhetligt förvaringsförbud både för butikslokaler och för restauranger. Enligt 2 kap. 18 § regeringsformen är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller bygg- nad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I de fall där butiksägare eller restaurangägare äger marken eller byggnaden där butiken eller restaurangen är belägen skulle ett förvaringsförbud möj- ligen kunna innebära att 2 kap. 18 § regeringsformen blir tillämplig. För dessa fall anser regeringen att en sådan åtgärd mot den ökade illegala alkoholhanteringen som förvaringsförbudet innebär är ett sådant angelä- get allmänt intresse som berättigar en viss inskränkning i användning av mark eller byggnad (jfr. Lagrådets yttrande i prop. 2003/04:65). Skäl föreligger således både för att införa ett förbud mot förvaring av alkohol- drycker i butiker och att kriminalisera det nuvarande förvaringsförbudet i restauranger. För att bestämmelsen om förvaringsförbud för alkohol i butiker skall få avsedd effekt bör den avse alla butikslokaler jämte till- hörande utrymmen. Ett förbud mot förvaring av alkohol i butikslokaler bör införas i alkohollagens tredje kapitel om allmänna bestämmelser för försäljning och straffbeläggas som olovlig dryckeshantering, med en straffskala om böter eller fängelse . I enlighet med Lagrådets förslag har bestämmelsen placerats som en ny 1 a § i 3 kap. alkohollagen. Även förbudet mot förvaring av alkohol på restauranger i 6 kap. 9 § alkohollagen bör kriminaliseras som olovlig dryckeshantering. För att möjliggöra för personer att i det vardagliga livet på sin arbetsplats förvara mindre mängder alkoholdrycker för exempelvis privat bruk eller för fest på arbetsplatsen bör det införas en bestämmelse i 10 kap. 7 § tredje stycket alkohollagen om att det inte skall dömas till ansvar för brott mot förvaringsförbuden om det framgår av den förvarade alkohol- drycken och omständigheterna i övrigt att drycken, beträffande butiker inte var avsedd för försäljning, och beträffande serveringsställen inte var avsedd för förtäring på stället. Som en konsekvens av att förvaringsför- budet i restauranger kriminaliseras i 10 kap. 7 § alkohollagen och kombi- neras med en ansvarsfrihetsregel i samma paragraf tas bestämmelsen om undantag från förvaringsförbudet bort i 6 kap. 9 § tredje stycket alkohol- lagen. Regeringens bedömning: En nationell informationsinsats mot illegal alkoholhantering genomförs av . bedömning: Överensstämmer huvud- sakligen med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En klar majoritet tillstyrker utredningens förslag. och välkomnar information som ett viktigt komplement till övriga åtgärder. uppskattar den föreslagna insatsen, men tror att resultatet blir begränsat. avstyrker att ge upplysningar om illegal alkohol- hantering. Skälen för regeringens bedömning: Olika former av efterfråge- dämpande åtgärder har sedan mycket länge ingått som en del av den svenska alkoholpolitiken och har åtminstone på vissa områden varit en bidragande orsak till förändrade alkoholvanor. En sådan åtgärd var de insatser mot svartsprit (hembränt och smuggelsprit) som genomfördes av den statliga kommittén OAS (Oberoende Alkoholsamarbetet). I OAS ingick representanter från olika statliga myndigheter och andra organ, t.ex. alkohol- och försäkringsbranschen. OAS hade flera olika syf- ten men det mesta av arbetet kom slutligen att inriktas på att motverka konsumtionen av illegalt tillverkad och insmugglad alkohol. Under perio- den 19982000 genomfördes därför omfattande samhälleliga insatser mot svartsprit. OAS bedrev i omgångar informations- och opinionsinsat- ser mot illegal alkoholhantering, speciellt svartsprit, och andra aktörer, både myndigheter inom OAS (exempelvis polis och tull) och andra på lokal och regional nivå, genomförde nya, eller förstärkta, insatser mot samma företeelser. En stor del av de insatser som bedrevs var opinions- bildande insatser i form av stora mediakampanjer. Uppföljningen och utvärderingen av insatserna visade på en betydande minskning av andelen svartspritskonsumenter och av den konsumerade mängden svartsprit, en nedgång som gällde för alla studerade grupper: män och kvinnor, olika åldersgrupper, små- måttlighets- och storkonsu- menter, olika sysselsättnings och utbildningsgrupper. Denna minskning tycks ha ägt rum med endast små förändringar i attityderna till och tillgången på svartsprit (Leifman, m.fl., 2003). I uppföljnings- och utvärderingsrapporten diskuterades olika tolk- ningar av den minskade svartspritskonsumtionen och speciellt vilken betydelse insatserna kan ha haft för denna nedgång. Det visade sig vara svårt att påvisa ett kausalsamband mellan insatserna och beteendet: minskningen av andelen svartspritskonsumenter påbörjades , alltså före själva insatsperioden och fortsatte även efter denna. Författarna till rapporten tolkar denna förändring som att svart- spritsinsatserna gav ytterligare motiv till en förändring som kan ha haft sin yttersta grund i andra orsaker. Insatserna mot svartsprit kan alltså ha bidragit till att förstärka en redan påbörjad minskning av konsumtionen av sådana drycker. Minskningarna var kraftiga: 1996 svarade av samtliga intervjuade 1674-åringar att de druckit svartsprit , var motsvarande andel . var andelen enligt en undersökning och enligt en annan. Den konsumerade mängden svartsprit, som är svårare att beräkna och därför mer osäker, beräknades nästan ha halverats . Det mesta talar således för att dessa insatser var mycket lyckade. Temat för var att få folk att avstå från svartsprit; den sprit man vill dricka i skall komma genom lagliga kanaler. Utvärderingen visade att kampanjen blev uppmärksammad. Med andra ord, att avstå från svartsprit, som , i olika grad, varit spridd i olika landsändar, framträdde mer tydligt än vanligt i det svenska samhället, särskilt under de massmediala faserna av kampanjen. Beteen- den ändras av olika skäl, men när en för omgivningen synlig ändring äger rum behöver de som ändrar sig anknyta till rådande värderingar för att förklara förändringen för sina medmänniskor och sig själva. Om män- niskor inte kan rationalisera en ändring i sitt beteende, med hänvisning till rådande värderingar och attityder, är det risk att förändringen blir en dagslända och att de snart är tillbaka i det tidigare beteendet. Utvärderingen visade att det i opinionsklimatet fanns viss tolerans för den svartsprit som kom från vänner och bekanta, men en mycket negativ attityd till svartsprit levererad av utomstående. Enligt samma källa kan den vitt spridda negativa attityden till svartsprit från utomstående ha varit tillräcklig för att de som drog ned på svartsprit (eller helt avstod från den) skulle ha en allmän värdering att anknyta till när de behövde motivera sitt nya ställningstagande. Vad de gjorde låg i så fall i linje med det allmänna opinionsklimatet och det finns skäl till att tro att de fortsätter att välja bort svartsprit. Det var alltså inte nödvändigt att öka, den redan höga, andelen svartspritsnegativa i befolkningen för att en bestående konsumtionsminskning skulle äga rum. Någon påtaglig sådan ökning kunde inte heller dokumenteras. Författarna skriver vidare att i detta fall har lagstiftning, inklusive förbudet att köpa och inneha hembränt, ökad tillgänglighet till annan alkohol (inte minst från ) och kampanjer från OAS tillsammans bidragit till den kraftiga minskningen. Arbetet med attityder bör, enligt författarna, ses som lika viktigt som arbetet med lagstiftning. De bör ses som komplementära och inte konkurrerande insatser. Lagstift- ningen behöver acceptans och komplement i allmänhetens attityder. Svartspritsförbrukningen är fortfarande på lägre nivå än före och . Däremot har den illegala vidareförsäljningen av alkoholdrycker som köps i butik utomlands ökat. Detta gäller speciellt för starköl. Ytterst oroande är att denna vidareförsäljning ofta riktar sig till unga människor med dokumenterad hög alkoholkonsumtion. Alko- holinförselutredningens kartläggning visade att en inte obetydlig andel av köparna av denna alkohol är . Mot denna bakgrund är regeringens bedömning att en ny informa- tionsinsats mot illegal alkoholhantering bör genomföras. Den illegala vidareförsäljningen måste stå i fokus för en sådan kampanj vilken bör inriktas på att minska ungdomarnas tillgänglighet till alkoholdrycker. Kampanjen måste också syfta till att få ungdomar att avstå från att köpa illegal alkohol Det är också viktigt att påverka vuxnas attityder till att illegalt köpa och sälja alkohol av eller till andra vuxna. För att kunna Prop. 2004/05:126 påverka inställningen till försäljningen av svartsprit inklusive vidare- försäljning av illegalt införd alkohol till ungdomar är det viktigt att även påverka vuxnas attityder till den illegala handeln överhuvudtaget. Det är, i dagens läge, som svarar för information och opinionsbildning på nationell nivå och enligt regeringens mening bör därför en sådan kampanj genomföras av kommittén. Det är av största vikt att kampanjen kompletteras med lokalt förebyggande insatser. 9 Ekonomiska och andra konsekvenser I betydelsefulla delar innebär förslagen en viktig utvidgning av det straffbara området. Här kan nämnas att alkohol som inte får säljas i butik eller på restaurang inte heller får förvaras i sådan lokal och att förbuden kriminaliseras som olovlig dryckeshantering. Vidare innebär förslaget en höjning av straffskalorna för flera brott i alkohollagen. Förslagen till utvidgad kriminalisering och höjda straffskalor kan komma att medföra en något ökad belastning på rättsväsendet. Denna torde dock inte bli sär- skilt stor. kommer förslagen om förvaringsförbud i butiker och på restaurang att underlätta för polisen att bekämpa den illegala hante- ringen av alkohol.