prop · GS03118 · 2005-03-22 00:00:00 — Bestämmelserna om sådan sponsring med gränsöverskridande verkan anses leda till en bety- dande risk för snedvridning av konkurrensen. För att undanröja sned- vridningen skall medlemsstaterna förbjuda sponsring för verksamhet eller evenemang som har gränsöverskridande verkan (artikel 5.1). Vidare skall gratisutdelning av tobaksvaror i samband med sådana evenemang också förbjudas (artikel 5.2). Sponsring av evenemang eller verksamhet till förmån för tobaksvaror utan gränsöverskridande verkan faller utanför direktivets räckvidd. Medlemsstaterna förutsätts, enligt ingressen till direktivet, vidta åtgärder för att säkerställa kontrollen av genomförandet av de bestämmelser som antas med stöd av direktivet i enlighet med nationell lagstiftning och viss gemenskapsrätt på området. Medlemsstaterna skall bl.a. fastställa regler om påföljder för överträdelser av de nationella bestämmelserna. 2004/05:118 påföljder måste vara effektiva, proportionella och avskräckande (artikel 7). I direktivets ingress (punkt 18) anges att de grundläggande rättig- heterna respekteras och att de principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna iakttas. Direktivet anges särskilt avse att säkerställa respekten för den grundläggande rätten till yttrandefrihet. Vidare förutsätts (punkt 12) att staterna med förbehåll för fördraget behåller behörigheten att reglera frågor som faller utanför direktivets räckvidd. Det gäller exempelvis indirekt reklam och sponsring av evene- mang eller verksamheter utan gränsöverskridande verkan. skall den reglering som är nödvändig ha trätt i kraft (artikel 10.1). Skälen för regeringens förslag: Ett specifikt sponsringsförbud i tobakslagen (1993:581) skall gälla evenemang eller verksamhet som är gränsöverskridande eller dit allmänheten har tillträde. Sponsringsförbu- det i direktiv /33/EG begränsas till evenemang och verksamheter som berör eller äger rum i flera medlemsstater eller på något annat sätt har gränsöverskridande verkan. Därutöver bör, enligt regeringen, evene- mang dit allmänheten har tillträde omfattas. Sponsringsförbudet bör omfatta tobaksindustrin. Med tobaksindustrin förstås här detsamma som i WHO:s ramkonvention om tobakskontroll, nämligen tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror. Där- emot bör inte detaljhandlare omfattas av sponsringsförbudet. Det ter sig knappast meningsfullt eller önskvärt att förbjuda och beivra sådant som att en lokal handlare ger ett bidrag till ortens idrotts- eller ungdoms- verksamhet. försäljs inte heller endast tobak, utan även andra pro- dukter i exempelvis en livsmedelsbutik. Begränsningen till åtgärder som riktar sig till konsumenter anges varken i konventionen eller EG-direktivet avseende sponsringsförbudet, men får anses ligga i syftet med bestämmelserna för såväl WHO-kon- ventionen som för EG-direktivet, nämligen att motverka att människor inleder eller fortsätter ett tobaksbruk. För denna tolkning talar även att EG-direktivet undantar branschtidskrifter och dylikt från det generella marknadsföringsförbudet. Som tidigare nämnts har även den särskilda utredaren bedömt att någon motsättning inte föreligger mellan de båda dokumenten (se avsnitt 7.1). Beträffande sponsring finns för svensk del liknande svårigheter som beträffande reklam när det gäller att införa ett totalt förbud rörande medier som skyddas av tryckfrihetsförordningen (TF) eller yttrande- frihetsgrundlagen (YGL). I övrigt innehåller grundlagarna inga undantag för sponsring, vare sig av tryckta skrifter eller av artiklar. Ett svenskt förbud mot sponsring som led i marknadsföring av tobaksvaror måste därför utformas på annat och mindre generellt sätt än i direktivet. Mot bakgrund av ingressen och omständigheterna kring direktivets tillkomst är en sådan utformning förenlig med direktivet (se avsnitt 7.3 och 7.4). Bland annat bedömer att utredarens förslag även skulle kunna komma att omfatta företagsrelaterad sponsring och att för- budet bör inriktas på sponsringsformer som marknadsför ett tobaks- märke. Regeringen har mot bakgrund av detta begränsat regeln till att gälla sponsring som kan anses medföra att avsättningen av en tobaksvara Prop. 2004/05:118 främjas. 7.7Uppgifter om kostnader för reklam Regeringens förslag: Tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror skall, i den utsträckning som föreskrivs av regeringen, till lämna uppgifter om de kostnader som de har haft för reklam, annan marknadsföring och sponsring. Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget att tobaksindustrin skall lämna upp- gifter om reklamkostnader stöds av . Närings- livets regelnämnd och avslår däremot förslaget, som förmodas vara konkurrensbegränsande och medföra klara risker för läckage av företagshemligheter. Bakgrund: Artikel 13.4.d i WHO:s ramkonvention om tobakskontroll ställer krav på att tobaksindustrin redovisar sina kostnader för reklam, marknadsföring och sponsring som inte är förbjuden. Parterna är i enlig- het med konventionens artikel 13.4.d ålagda att kräva att tobaksindustrin redovisar sina kostnader för reklam, marknadsföring och sponsring som inte är förbjuden. Med tobaksindustrin avses enligt konventionens artikel 1 tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror. Detta åliggande överensstämmer i allt väsentligt med rådsrekommendationen. Några bestämmelser om sådan rapportering finns inte i svensk lagstiftning. Skälen för regeringens förslag: En paragraf om uppgiftslämnande om kostnader för reklam bör finnas i tobakslagen (1993:581) och avse tillverkare, partihandlare och importörer, i enlighet med konventionens definition av industri. Uppgifterna bör lämnas till Statens folkhälso- institut som redan har att ta emot uppgifter om ingredienser m.m. i tobaksvaror (se 16 § tobakslagen). avstyrker inte förslaget, men menar att möjligheterna att ta hand om information från aktörer inom tobaksindustrin är begränsade. Bland annat avslår förslaget, då det förmodas vara konkurrensbegränsande och skulle kunna medföra klara risker för läckage av företagshemlig- heter. för regelgranskning beklagar att utredningen inte har behandlat effekterna av det utökade uppgiftsinlämnandet, exempelvis ökad administrativ börda. Regeringen har mot bakgrund av ovanstående föreslagit att uppgifts- lämnandet endast bör avse de kostnader som tillverkare, partihandlare och importörer har haft för reklam, marknadsföring och sponsring. Redo- visning skall avse sådan information som företagen ändå redovisar offentligt. Regeringen har genom bemyndigandet i 8 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100) i 2 § sekretessförordningen (1980:657) föreskrivit att sekre- tess gäller för verksamhet som består i tillsyn enligt tobakslagen för upp- gifter om enskilds affärs- eller driftsförhållanden. institut ansvarar för tillsynen när det gäller uppgifter för marknadsföring Prop. 2004/05:118 av tobaksvaror (se 19 § första stycket, punkt 2 f). Den närmare formen och omfattningen av rapporteringen skall bestäm- mas av regeringen. Regerings förslag: Den som uppsåtligen bryter mot tobakslagens (1993:581) regler om förbud mot att inom landet tillhandahålla konsu- menter tobaksvaror som saknar varningstexter eller innehållsdeklaration, eller där text eller deklaration är uppenbart oriktig, döms för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse . Ansvar skall dock inte utdömas om gärningen är att anse som ringa. Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud skall inte heller dömas till ansvar för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Utredarens förslag: Avviker från regeringens förslag när det gäller frågan om vilket subjektivt rekvisit som skall krävas för straffansvar. Remissinstanserna: De remissinstanser som har behandlat förslaget är positiva. Riksåklagaren har inget att erinra mot förslaget, utredningens redovisade skäl uppfattas som övertygande. anser att även kommunala och regionala tillsynsmyndigheter borde kunna ges befogenheter på detta område, konkret genom att polisen ges möjlighet att omhänderta felaktiga varor. i efterlyser en allmän skärpning av ansvarsbestämmelserna, företrädesvis genom högre straffvärden för oaktsam eller uppsåtlig försäljning av tobaksvaror. Bakgrund: Artikel 15 i WHO:s ramkonvention tar som utgångspunkt att kampen mot olaglig handel med tobaksvaror är en fundamental del av tobakskontrollen. Enligt konventionens artikel 19, vilken behandlar an- svars- och skadeståndsfrågor med anknytning till tobak, skall parterna, om det behövs för tobakskontrolländamål, överväga att vidta lagstift- ningsåtgärder eller stärka sin befintliga lagstiftning i fråga om straff- rättsligt och civilrättsligt ansvar. Skälen för regeringens förslag: Bruk av tobaksvaror innebär allvar- liga hälsofaror. Tobakslagen (1993:581) innehåller därför bl.a. ett förbud mot försäljning av tobaksvaror till minderåriga (12 §). Förbudet är straff- sanktionerat genom bestämmelsen i 27 § tobakslagen. Den som upp- såtligen eller av oaktsamhet bryter mot 12 § döms för olovlig tobaks- försäljning till böter eller fängelse . Är gärningen att anse som ringa döms inte till ansvar. Den som har överträtt ett vitesföre- läggande eller ett vitesförbud skall inte dömas till ansvar för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. I tobakslagen finns också regler om märkning av tobaksvaror, bl.a. i form av ett förbud mot att tillhandahålla konsumenter tobaksvaror som saknar varningstexter eller innehållsdeklaration eller där sådan informa- tion är uppenbart oriktig (11 §). Sistnämnda bestämmelse är inte straffsanktionerad. Frågan är om det, med anledning av konventionens bestämmelser om tobakskontrolländamål, finns anledning att straffsank- tionera även denna bestämmelse. Vid överväganden av hur långt straffansvaret bör sträcka sig gör sig olika intressen gällanden. Som nämnts ovan utgör kampen mot olaglig handel av tobaksvaror en fundamental del av tobakskontrollen. Lag- stiftaren har anfört att kriminalisering som metod för att försöka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Det har ansetts att följande förutsättningar skall vara uppfyllda för att kriminalisering skall anses befogad: 1) beteendet kan föranleda påtaglig skada eller fara, 2) alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader, 3) straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar, 4) straff- sanktion skall utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önsk- värda beteendet och 5) rättsväsendet skall ha resurser för att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär (jfr prop. 1994/95:23 s. 55 och 1994/95:JuU2 s. 6 f.). Märkningen av tobaksvaror med korrekt varningstext och innehålls- deklaration är viktig för att konsumenten skall veta att det är fråga om en vara som är skadlig för hälsan. Brister i märkningen kan vara ett sätt att dölja för konsumenten vilka risker som produkten innebär. Bruk av tobaksvaror innebär allvarliga hälsofaror. Märkningen är således central för att tydliggöra riskerna med tobaksbruk. Felaktig eller bristfällig märkning kan också vara ett uttryck för att tobaksvaran är felaktigt tillverkad. Ett tillhandahållande till konsumenter av tobaksvaror som är omärkta eller felaktigt märkta får därför anses vara ett beteende som kan föranleda påtaglig skada eller fara. Som tidigare nämnts tar ramkonventionens artikel 15 som utgångs- punkt att kampen mot olaglig handel med tobaksvaror är en fundamental del av tobakskontrollen. Vidare framgår enligt konventionens artikel 19 att parterna skall, om det behövs för tobakskontrolländamål, överväga att vidta lagstiftningsåtgärder eller stärka sin befintliga lagstiftning i fråga om straffrättsligt ansvar. Regeringen bedömer att en kriminalisering av överträdelse av förbudet mot tillhandahållande till konsumenter av omärkta eller felaktigt märkta tobaksvaror är en rationell sanktion för att motverka överträdelser av för- budet. I 6 § lagen om tobaksskatt (1994:1563) finns en straffbestämmelse, vilken sanktionerar den föreskrift om märkning med detaljhandelspriset som finns i den lagen. Korrekt märkning enligt 11 § tobakslagen avser att informera om att varan är hälsofarlig. Lagstiftningen avser i båda fallen märkning av en och samma vara, och lagen om tobaksskatt syftar också till att av folkhälsoskäl begränsa tobakskonsumtionen genom att med skatt reglera priset på tobaksvaran. Regeringen anser att det är en minst lika allvarlig förseelse att tillhandahålla tobaksvaror som saknar inne- hållsdeklaration eller varningstexter som att tillhandahålla tobaksvaror utan märkning av högstapris. Med hänsyn till sambandet mellan dessa båda bestämmelser om märk- ning och tillsynen över deras efterlevnad bör 11 § tobakslagen vara sank- tionerad på motsvarande sätt som bestämmelsen i lagen om tobaksskatt. Det är inte ovanligt att cigarettpaket säljs i förpackningar som saknar alla föreskrivna former av märkning. I de fall som kommunen, i sin tillsyn enligt tobakslagen, uppmärksammar partier av tobaksvaror som saknar märkning enligt tobakslagen och därför överlämnar ärendet till polis och åklagare, kan det också uppmärksammas att brott har begåtts Prop. 2004/05:118 mot märkningskravet enligt lagen om tobaksskatt. således också underlätta annan brottsbekämpning. Regeringen kommer alltså till den slutsatsen att överträdelser av förbu- det i 11 § tobakslagen bör vara straffsanktionerade. I motsats till utreda- ren anser regeringen att det inte finns tillräckliga skäl för att kriminali- sera sådana överträdelser som begåtts av oaktsamhet. För straffansvar skall dock krävas att gärningen begåtts uppsåtligen. Är gärningen ringa skall, på motsvarande sätt som vid överträdelser av förbudet i 12 § tobakslagen, inte dömas till ansvar. Ansvar skall inte heller utkrävas av den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud, för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. 7.9Skydd mot exponering för tobaksrök Regeringens förslag: I tobakslagen (1993:581) tydliggörs att lagen tar sikte på att begränsa även riskerna med att exponeras för tobaks- rök. Regeringens bedömning: Tobakslagens nuvarande regler om för- bud mot rökning i vissa lokaler m.m. tillgodoser de krav som särskilt angivits i konventionen och i rekommendationen. Utredarens förslag och bedömning: Tobakslagen (1993:581) föreslås kompletterad med en osanktionerad hänsynsregel för andra inte särskilt reglerade situationer i tobakslagen 8 §. Tobakslagens nuvarande regler om förbud mot rökning i vissa lokaler m.m. tillgodoser de krav som sär- skilt angivits i konventionen och i rekommendationen. Remissinstanserna: När det gäller skydd mot exponering för tobaks- rök är remissinstanserna skeptiska till den av utredaren föreslagna hän- synsregeln. Exempelvis Hovrätten för övre anser att regeln är juridiskt bristfällig då den inte är kopplad till sanktioner. Även Läns- styrelsen i är kritisk. förordar istället en grundligare översyn av tobakslagens regler om rökfria miljöer, då en rekommendation som inte är förenad med några sanktionsmöjlig- heter endast kan antas förväntas ha begränsade effekter. Yrkesföreningar mot tobak menar att en översyn bör göras för att man i alla sammanhang skall kunna garanteras det skydd mot passiv rökning som kommer att gälla i serveringslokaler från . Astma- och allergiförbun- det anser liksom utredaren att det finns skäl att tydliggöra den vaga bestämmelsen om hotellrum där rökning är förbjuden. Bakgrund: Artikel 8 i WHO:s ramkonvention om tobakskontroll slår fast att vetenskaplig bevisning otvetydigt har visat att exponering för tobaksrök orsakar död, sjukdomar och funktionshinder. Parterna åtar sig att genomföra olika slag av effektiva åtgärder som ger skydd mot expo- nering för tobaksrök på arbetsplatser inomhus, allmänna transportmedel, offentliga platser inomhus och i förekommande fall andra offentliga platser. Med andra offentliga platser torde bl.a. åsyftas sådant som t.ex. idrottsevenemang och liknande där många människor samlas på ett begränsat utrymme. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Tobakslagens (1993:581) regler om förbud mot rökning på vissa angivna arbetsplatser m.m. uppfyller de formella kraven i WHO:s ramkonvention om tobaks- kontroll. Det finns mot bakgrund av konventionens stadgande anledning av att överväga om något ytterligare kan göras för att minska expone- ringen för tobaksrök. Bestämmelserna i är betydelsefulla för utveck- lingen i många länder, men medför inga krav på ytterligare lagstiftning i . Skydd mot exponering för tobaksrök är ett område där särskilt engagerat sig för verkningsfulla bestämmelser såväl i WHO:s ramkonvention som på det nationella planet. I sammanhanget erinras om förbudet mot rökning på restauranger och andra serveringsställen som träder i kraft . Utredningen har i det sammanhanget erfarit att det finns invändningar beträffande den nuvarande regleringen i tobakslagen för hotell, vilken anses alltför obestämd. Utredningen delar uppfattningen att det kan finnas skäl att tydliggöra den tämligen vaga bestämmelsen om hotellrum där rökning är förbjuden. I hotellfoajéer och liknande gemensamma utrymmen torde rökning redan vara förbjuden enligt 2 § första stycket 6 (från första stycket 7) tobakslagen (jfr prop. 1992/93:185 s. 54). Vida- re kan övervägas, enligt utredningens mening, om det behövs ett förstärkt skydd mot exponering för tobaksrök på vissa allmänna platser utomhus, t.ex. busshållplatser. Regeringen saknar emellertid underlag för att fram- lägga några konkreta förslag om ytterligare begränsningar av rökning i nu angivna avseenden. Denna fråga får om så anses motiverat utredas vidare. Utredningen föreslår mot denna bakgrund en osanktionerad bestäm- melse som påbjuder att den som röker bör se till att andra människor inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök. Bestämmelsen kan, om den införs, bidra till att skapa en allmänt omfattad norm om att den som röker bör ta hänsyn till andra även i de fall inget formellt förbud mot rökning gäller. Utredningen framhåller att när det gäller skydd mot exponering för tobaksrök finns dessutom skäl att framhålla att det knappast är möjligt att lagstiftningsvägen lösa alla de situationer där konflikter kan uppstå mellan de som önskar röka och de som blir besvärade av röken. I stor utsträckning blir det därför en fråga om att öka rökarnas medvetenhet om att deras rök kan vara skadlig för andra människor och om att de har ett ansvar för att inte andra skall utsättas för röken. Bland annat Hovrätten för övre , , Läns- styrelsen i och i län anför skäl emot att införa en osanktionerad hänsynsregel. anser att hänsynsregeln är så vagt utformad att den inte går att tillämpa genom tillsyn och därmed kan bli resurskrävande. Regeringen anser att exponering av tobaksrök är ett folkhälsoproblem som drabbar även icke-rökare. Frågan om exponeringen för tobaksrök är avgörande för människors hälsa. Regleringen av vilka miljöer som ska vara tillåtna är därmed ständigt under översyn. Det finns därför skäl att söka minska denna exponering så långt möjligt. Förbudet mot rökning på restaurang är ett exempel på en sådan åtgärd. Därtill fordras självfallet att rökare visar hänsyn mot människor i sin omgivning för att undvika att de utsätts för tobaksrök. Regeringen delar dock bedömningen från flera remissinstanser att den föreslagna ändringen i tobakslagen inte bör Däremot bör det i inledningen till tobakslagen göras tydligt Prop. 2004/05:118 att lagen tar sikte på att begränsa även riskerna med att exponeras för Regeringen föreslår mot denna bakgrund en utvidgning av tobakslagens inledande paragraf med denna innebörd. Regeringens förslag: Kommunerna får ansvaret även för tillsyn över marknadsföringen vid försäljningsställena. Den centrala tillsynen över att tobakslagen följs utövas av när det gäller marknadsföring m.m. av tobaksvaror. Vid tillsyn tillämpas bestämmelserna i marknadsföringslagen (1995:450). Länsstyrelsernas ansvar för att stödja kommunerna och främja samarbete mellan tillsynsmyndigheter m.fl. markeras. Den som säljer tobaksvaror till konsumenter skall utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen. Utredarens förslag: Överensstämmer till stor del med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget om tillsyn och kommunernas nya roll avseende marknadsföring välkomnas av bl.a. /KO och , medan andra remissinstanser lyfter fram att denna förändring kräver att riktlinjer tas fram. och understryker att åtgärden måste finansieras. När det gäller förslaget om egentillsyn efterfrågar tingsrätt konkreta för- slag och kopplingar till sanktioner. Tobakstillsynen bör enligt harmoniseras med den för alkohol. Bakgrund: Artikel 15.7 i WHO:s ramkonvention om tobakskontroll anger att varje part skall vinnlägga sig om ytterligare åtgärder, inbegripet licensiering i förekommande fall, i syfte att förhindra olaglig handel (punkt 7). Artikel 16 handlar om försäljning av tobaksvaror till och av minder- åriga. Med minderåriga förstås personer under den ålder som kan vara bestämd i nationell rätt eller annars . Parterna skall vidta effektiva åtgärder för att förbjuda försäljning av tobak till minderåriga. Artikel 16 punkt 6 kräver effektiva åtgärder inbegripet påföljder för försäljare och distributörer för att säkerställa förpliktelserna som följer av artikel 16. Skälen för regeringens förslag I 19 § sista stycket tobakslagen (1993:581) erinras om att för tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna för marknadsföring finns särskilda regler i marknadsföringslagen, ML (1995:450). Ingripanden enligt ML beslutas eller initieras av . Det finns ingen uttrycklig bestämmelse om ansvaret för den centrala tillsynen när det gäller marknadsföring m.m. av tobaksprodukter. Bestämmelserna bör förtydligas. Den myndighet som utövar den centrala tillsynen över att lagstiftningen följs bör utpekas direkt i lagen. Tillsynen skall gälla mark- nadsföring m.m. enligt 1414 b § tobakslagen. utövas lämpligen av . Härvid skall Konsu- mentombudsmannen tillämpa bestämmelserna i . Kommunernas tillsyn över reklam och annan marknadsföring på säljställen har tillsynsansvaret över all marknads- föring, även sådan som sker i detaljhandeln. Detta framstår som svårt att genomföra i praktiken på ett effektivt sätt. Kommunala nämnder utövar den omedelbara tillsynen när det gäller iakttagandet av 18-årsgränsen för försäljning och av att den som säljer tobaksvaror anmäler sin försäljning till kommunen. Kommunernas tillsyn har i huvudsak varit inriktad på att övervaka att åldersgränsen för inköp av tobak respekteras. Regeringen föreslår flera lagändringar som tar sikte på åldersgränsen, och som kommer att gälla detaljhandeln. Det gäller främst förbudet mot reklam och marknadsföring av tobaksvaror utanför själva försäljningsstället. Det är lämpligt att kommunerna i sam- band med sådan tillsyn även utövar tillsyn över att bestämmelserna om marknadsföring m.m. följs vid försäljningsställena. Den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer får utöva den omedelbara tillsynen även när det gäller bestämmelserna om marknadsföring m.m. i tobaks- lagen såvitt gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till för- säljningsställen. Det är mera ändamålsenligt att ge kommunerna det samlade tillsynsansvaret över de lokala försäljningsställena för tobak. Kommunerna kan då kontrollera efterlevnaden av de bestäm- melser som avser att säkerställa iakttagandet av åldersgränsen och de bestämmelser som gäller reklamen och annan marknadsföring på försälj- ningsställena. Härvid behöver kommunerna självfallet vägledning från Konsument- verket som kommer att behålla ansvaret som den centralt ansvariga myn- digheten. Det kan också konstateras att kommunerna enligt 19 a § tobakslagen (19 b § i förslaget till lagändring) får ta ut avgift för sin tillsyn.