prop · GS03173 · 2005-07-07 00:00:00 — Ur ett nyttjandeperspektiv är det t.ex. viktigt att kunna bedöma de långsiktiga effekterna på fiskbestånden. Det finns också behov av ökade satsningar på yrkesutbildning inom fisk och fiske. bedömning att det bör införas krav på genomgången utbildning som inkluderar fiskekologi för att erhålla yrkesfiskarlicens. utbildning skulle kunna lokaliseras till det fiskeriteknologiska institut som nämns ovan, vilket skulle kunna fördjupa samverkan mellan näringen och forskningen. Regeringen bedömer också att det är angeläget att analysera hur socioekonomiska studier av fiskets sociala och ekonomiska förhållanden kan komma till stånd i ökad omfattning. () är en myndighet med uppgift att utföra kvalificerade ekonomiska analyser på jordbruks-, Analyserna, som grundas på vetenskapliga metoder, har en samhällsekonomisk huvudinriktning och behandlar såväl nationella som internationella frågor. Analyserna skall förse regeringen med ett långsiktigt och strategiskt underlag för beslut och internationella förhandlingar samt öka kunskapen i samhället om verksamhetsområdet. De bör också ingå i tvärvetenskapliga forskningsansatser rörande fisket. Strategi för forskning om gifter i havet I sin uppföljning av miljökvalitetsmålen 2004 betonade att det saknas forskningsunderlag för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. I propositionen Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80) och i propositionen Miljömålen ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) uttrycker regeringen att forskningen kring kemikalier och miljötoxikologi behöver stärkas, bl.a. för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Detta är också viktigt mot bakgrunden av EG:s nya kemikalielagstiftning som är under behandling. Formas har ett särskilt samordningsansvar när det gäller miljötoxikologisk forskning och har påpekat behovet av att stärka finansieringen av denna forskning. har i en rapport pekat på kunskapsbrist om miljöpåverkan från läkemedel och anser att forskning inom detta område bör prioriteras (Miljöpåverkan från läkemedel samt kosmetiska och hygieniska produkter. Förekomsten av gifter och främmande substanser i den miljön utgör hot mot såväl människors hälsa som ekologiska processer och funktioner. Kunskapen om dessa hot bör utökas och innefatta bl.a. undersökningar av reproduktionsstörningar och andra hälsoeffekter på organismer till följd av giftbelastning, ursprunget av gifter, inklusive oförbrukade läkemedel, och deras spridning i miljön samt deras ekologiska effekter. har redovisat sitt uppdrag att kartlägga utsläppskällor för oavsiktligt bildade ämnen såsom dioxiner, PCB och hexaklorbensen (Rapport 5462, ). I rapporten påpekas att det behövs utökad kunskap om bildning, utsläpp, spridning och omsättning av de aktuella ämnesgrupperna. Ökad kunskap är viktigt för att effektiva åtgärder skall kunna vidtas i syfte att minska halterna och ta bort kostråden för fisk. Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att utarbeta ett intensifierat forsknings-, övervaknings- och åtgärdsprogram rörande gifters ursprung, spridning och effekter i den miljön, samt ett uppdrag att utarbeta ett program för forskning kring påverkan på människors hälsa till följd av konsumtion av organismer. Strategi för forskning om övergödning Det tydligaste och mest omfattande av miljöproblemen i är övergödningen. Regeringen anser därför att utformningen av ett intensifierat forskningsprogram kring källor, spridning, omsättning och ekologiska effekter av näringsämnen i havet bör utredas av och andra berörda myndigheter. Forskning som integrerar de areella näringarna med den vattenanknutna ekologin är av Detta eftersom jord- och skogsbruksmetoderna påverkar förlusterna, omsättning i marken och transport av näringsämnen till sjöar och vattendrag. Såsom regeringen konstaterar i propostionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) är det nödvändigt att få bättre underlag när det gäller fosforförlusterna. Forskning inom detta område behöver användas som underlag för långsiktiga åtgärder. Mer kunskap behövs också om näringsämnenas transport och omvandling från kusten till utsjön, liksom om utbytet mellan djupvatten och ytvattnet och dess betydelse för primärproduktionen. I många kustområden är det inte lokal tillförsel som bestämmer vattenkvaliteten utan förhållandena i utsjön. Hur stor påverkan blir är beroende av en mängd faktorer som t.ex. vattenutbytet och varifrån vattnet härrör. Omsättning av kväve till och från atmosfären utgör en stor men otillräckligt beräknad del av kvävecykeln. Regeringen bedömer att den kvantitativa betydelsen av denitrifikation och kvävefixering (återföring respektive upptag av kväve till och från atmosfären) behöver uppskattas och de processer som påverkar denitrifikationen utredas i detalj. Sambanden mellan närsaltreducerande åtgärder och deras effekter är komplicerade. För framtiden bör vad gäller kväve särskild uppmärksamhet ges åt minskad kväveutlakning och ökad kväverening i reningsverk. Vid ökad kväverening kan å andra sidan kvävebrist uppstå i vattnet, varvid blomningar av vanliga alger kan avlösas av kvävefixerande cyanobakterier, vilka kan förekomma i giftiga blomningar. Bättre kunskap behövs rörande dynamiken kring förhållandet mellan kväve och fosfor, och hur detta skall styra reduktionen av närsalter från de areella näringarna och reningsverken inom olika geografiska regioner. Övergödning och strukturen på fisksamhällena hänger samman på ett sätt som inte är tillräckligt studerat och ökad användning av forskning rörande ekosystemeffekter av övergödning kopplade till fisk och fiske behövs. Övergödningen har pågått och i sådan omfattning att det fått omvälvande effekter i ekosystemet. Miljövårdsberedningen har framfört att ett möjligt scenario är att ekosystem kan ha bytt jämviktsläge till ett övergött tillstånd (se avsnitt 9.2). Framtida studier får visa om detta scenario är det mest troliga. Miljövårdsberedningen rekommenderar att ökad forskning och insatser också behövs rörande hur förändringar i människors konsumtionsmönster och vanor kan bidra till minskad övergödning. Hållbara konsumtionsmönster och användning av forskningsresultat som stöd för insatser behöver etableras. Andra faktorer som kan inverka på miljön i havet är bosättningsmönster, andra strukturella förändringar och inte minst trafiken. Hållbara konsumtionsmönster behandlas i utredningen , Biffen, Bostaden laster och smartare konsumtion (SOU 2005:51) (se avsnitt 10.2). En viktig aspekt är också kommunikation av forskningsresultat och rekommendationer till allmänheten och aktörer för att öka förståelsen för betydelsen av förändringar. Härvid är det viktigt att myndigheter och övriga aktörer har en strategi för att nå ut till allmänheten med forskningsresultat (se avsnitt 8.3). Bevarande och hållbart nyttjande av havet och dess biologiska mångfald Regeringens bedömning: En hållbar förvaltning av de resurserna med ekosystemansatsen som grund leder ofta till att nyttjande- och bevarandeintressena till stor del sammanfaller och att restaurering av skadade system blir ett gemensamt mål för båda intressena. Parallellt med ett hållbart och effektivt nyttjande är det av vikt att skapa områden där nyttjande inte förekommer. Sådana områden bör skapas både utifrån ett rent bevarandeperspektiv och utifrån nyttjandets behov av skyddade områden. Möjliga synergier mellan nyttjande och bevarande bör tas till vara som förvaltningen av havets olika resurser bör samordnas över sektorsgränserna. Skälen för regeringens bedömning: Vid i åtog sig att i arbetet med bevarande och hållbart nyttjande av hav och kust integrera alla berörda sektorer, kartlägga pågående verksamhet, fokusera på förvaltning och planering och tillämpa ett förebyggande och försiktighetsgrundat synsätt. Vid i åtog sig bl.a. att uppnå ett hållbart fiske, att utveckla de resurserna för att uppnå sociala och ekonomiska mål för lokalbefolkningen och att upprätthålla produktivitet och biologisk mångfald i havs- och kustområden såväl innanför som utanför nationell jurisdiktion. Skyddet av den miljön förutsätter att allt nyttjande sker på ett hållbart sätt. Bevarande och hållbart nyttjande utgör ofta två sidor av samma mynt. Ett ekosystem med bibehållen sammansättning, funktion och biologisk mångfald genererar i regel större avkastning än ett skadat system. Hållbart nyttjade torskbestånd skulle ge större avkastning än de nuvarande. Ett temporärt minskat fiske och minskad övergödning skulle generera långt större inkomster än vad som är fallet. I dessa fall finns ingen motsättning mellan bevarande och nyttjande, som t.ex. fiske, även om fiskebegränsningar kan ge kortsiktiga negativa konsekvenser för enskilda yrkesfiskare. I andra fall kan brukande och nyttjande i sig utgöra en direkt positiv miljöåtgärd, som t.ex. musselodling för att också reducera närsalthalterna. Jakt, fiske och ekoturism är exempel på verksamheter som är beroende av att ekosystemen upprätthåller sin huvudsakliga struktur och funktion. Sjöfart och havsbaserad vindkraft är inte beroende av ekosystemens produktion, men förutsätts ändå tillämpa ekosystemansatsen. I vissa fall krävs ett mer generellt skydd t.ex. i form av naturreservat, som också tar hänsyn till framtida eller okända hot mot den biologiska mångfalden. Denna form av skydd förutsätter att en skötselplan baserad på utarbetas, vilket innebär att nyttjandet sker under kontrollerade former eller helt förbjuds beroende på behovet. I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) föreslår regeringen att målet om antalet nya . 2004/05:173 naturreservat skall skärpas (se avsnitt 9.2). ett mål om att sammanlagt sju kust- och utsjöområden med permanent fiskeförbud skall inrättas, varav minst tre i . Erfarenheterna skall enligt förslaget utvärderas . Fredningsområden enligt fiskelagstiftningen avser att skapa refugier för fiskarter, vilket innebär förbättrade möjligheter för fiskbeståndens fortlevnad. Genom detta kan gynnsammare villkor skapas för bl.a. fiskerinäringen i form av större fångster och mer lönsamt fiske. Områden skyddade enligt avser främst att skydda värdefulla miljöer. Dessutom erbjuder detta förbättrade möjligheter för grundläggande studier av ekosystemens struktur och funktion och har därför stort värde också för forskning och kunskapsuppbyggande. Fiskerikontrollen och övervakningen av fisket är en viktig del i det nationella arbetet för ett hållbart fiske. Ett led i arbetet med att förbättra den svenska fiskerikontrollen är den skärpning av påföljder för brott mot fiskebestämmelser som trädde i kraft . För att denna straffskärpning skall få genomslag är det angeläget att samtliga instanser i rättskedjan har en samsyn om vikten av att brott mot fiskebestämmelserna beivras. Skyddade områden främjar nyttjande i form av rörligt friluftsliv, vilket har positiva effekter på människors livskvalitet och kan utgöra basen för lokal företagsamhet. Övergången från huvudsakligen jakt på stora rovjdur till huvudsakligen ekoturism har både gynnat bevarandet och ökat inkomsterna. Ett särskilt problem för bevarande och nyttjande är föroreningar som sprids mellan olika ekosystem och där källan till föroreningarna kan vara avlägsen i både tid och rum. Föroreningar från identifierbara landbaserade källor behandlas i avsnitt 10. Vissa havsrelaterade problem kan inte spåras till kända orsaker, som havsekosystem är stora nog att skapa inneboende återkopplingsmekanismer, vilka kan kräva åtgärder som går utöver vad som krävs för att åtgärda den ursprungliga orsaken. Den typen av problem har varken analyserats eller åtgärdats i tillräcklig omfattning och här krävs särskilda satsningar. Hit hör problemet med syrefattigt bottenvatten i och det härav skapade tillskottet av fosfor till ytvattnet, liksom sannolikt problemen med fågeldöd och rekryteringsproblem hos fisk. Även miljögiftförekomsten i fet östersjöfisk tillhör denna kategori. Bristen på kunskap kan dölja ytterligare problem. har ett övergripande ansvar för havsmiljön. En av huvuduppgifterna i detta ansvar är bl.a. att noga följa och analysera utvecklingen i omgivande hav och kuster, att verka för att samordningen mellan olika sektorer fungerar och att i samverkan med övriga berörda myndigheter föreslå de övergripande åtgärder som kan bli nödvändiga (se avsnitt 6). Stärkt skydd av arter, miljöer och ekosystem Regeringens bedömning: För att bevara de ekosystemens sammansättning, funktion och biologiska mångfald bör skador på systemen åtgärdas och skyddade miljöer skapas. Dessa bör vara representativa för förekommande ekosystem och skydda hotade arter och miljöer utifrån fastställda skötselplaner. Möjligheten att restaurera skadade områden bör undersökas, liksom de grundläggande orsakerna till rådande problem beträffande bl.a. fiskbeståndens återväxt och fågeldöd. bör ges i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter utreda hur stor andel av de svenska kust- och havsområdena som totalt bör skyddas och hur skyddet bör vara utformat för att ge bästa möjliga effekt. Bakgrund: finns det nio naturreservat i marin miljö. Sex nationalparker inkluderar områden, men huvudskälet till skyddet är värden på land. Rådets direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (det s.k. Art- och Habitatdirektivet) samt rådets direktiv /409/EEG om bevarande av vilda fåglar (det s.k. fågeldirektivet) syftar till att skydda hotade arter och miljöer. Genom direktiven har skapat skydd för 418 områden med en total yta om och skydd för ett betydande antal arter som valar, sälar, lax, skarv och havsörn. Alla däggdjur och fåglar är fredade enligt jaktlagen (1987:259) och jakt är bara tillåten i särskilda fall. För elva fiskarter råder f.n. fiskeförbud. Därutöver finns ca 250 fredningsområden med begränsat fiske för att skydda bl.a. lax och öring under lek och vandring. Skälen för regeringens bedömning Strategi för arbetet med att åtgärda hälsoproblem hos fisk, fåglar och däggdjur Rekryteringsstörningar hos fisk samt oförklarad dödlighet hos fåglar har under konstaterats runt Sveriges kuster. förekommer fortfarande höga gifthalter hos vissa fiskarter i medan gifthalterna hos däggdjur och fåglar har slutat att sjunka. Tarmsår förekommer hos gråsälar i betydande omfattning och vikarsälhonor har fortfarande nedsatt fertilitet. En betydligt högre dödlighet till följd av ett virus hos knubbsäl i svenska vatten jämfört med i övrigt saknar ännu sin förklaring. Allt detta utgör allvarliga problem vars inbördes samband är oklara och vars orsaker och mekanismer är dåligt kända. Blågrönalger, som vissa somrar förekommer riktligt i främst , kan producera gifter som orsakar magstörningar och allergier hos människor. Vid direkt konsumtion kan dessa gifter döda däggdjur och i enstaka fall också fisk. har studier visat att vissa blågrönalger kan producera gifter som vid konsumtion kan orsaka dödliga nervsjukdomar hos människor. Vissa fiskarter som mört lever uteslutande på blågrönalger och utgör i sin tur föda för andra djur. Det kan därför inte uteslutas att dessa gifter sprids till fiskar, fåglar och vidare upp i näringskedjan. och universiteten har påbörjat studier av delar av detta problemkomplex. Det finns således problem med oförklarad dödlighet hos en rad olika organismer i flera olika miljöer. Det är sannolikt att det finns flera olika bakomliggande orsaker, men det finns också hypoteser som binder samman flera av problemområdena. Regeringen avser att låta berörda myndigheter utforma ett långsiktigt program för en fördjupad analys av dessa problem och föreslå lämpliga åtgärder. Strategi för det fortsatta arbetet med skyddade områden I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) föreslår regeringen att målet om antalet nya naturreservat skall utökas med ytterligare fjorton stycken . är målet att fem områden skall vara skyddade som naturreservat . Inrättandet av naturreservat och andra skyddade områden enligt miljölagstiftningen har främst byggt på skyddet av särskilda lokala eller regionala värden. I nämnda proposition framhåller regeringen att avsikten med att inrätta fler naturreservat är att skapa ett nätverk av skyddade områden för att bevara ekologiskt viktiga delar av typiska svenska ekosystem. Därigenom kan också gjorda internationella åtaganden om att bidra till internationella representativa nätverk uppfyllas. Behovet av internationella nätverk av representativa skyddade områden gör att en översiktlig nationell plan för skyddet av marin miljö behöver upprättas. Nästa steg i arbetet är att med utgångspunkt i målet om antalet naturreservat, bedöma hur stor andel av de svenska kust- och havsområdena som behöver skyddas, vilken geografisk fördelning som är önskvärd och hur skyddet bör utformas. En sådan bedömning bör baseras på en analys av effekten av de olika skyddsformer som existerar. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt miljöer som korallrev, utsjöbankar, kustvåtmarker och grunda vikar med olika former av vegetation, samt behovet av skyddade områden för hotade djurarter som sälar, tumlare och vissa fågel- och fiskarter. Regeringen avser att ge som huvudansvarig myndighet för hav- och kustvatten i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter bedöma hur stor andel av de miljöerna som behöver skyddas och på vilket sätt detta bäst bör ske. Inom EU-ländernas ekonomiska zoner regleras skyddet av arter och miljöer av både Art- och Habitatdirektivet inklusive fågeldirektivet och av EU:s gemensamma fiskeripolitik. Den motsättning som detta kan ge upphov till har börjat diskuteras inom och mellan olika medlemsstater, bl.a. i samband med skyddet av utsjöbankar och skyddet av arter som tumlare. Regeringen avser att ge i uppdrag att i samråd med sammanställa de krav som nationella och internationella åtaganden ställer vad gäller skyddet av arter och miljöer inom svensk ekonomisk zon. Härvid skall bedömas om skydd behövs mot olika former av fiske. Om sådant skydd behövs avser regeringen att aktualisera denna fråga gentemot kommissionen. Strategi för arbetet med att åtgärda syrefritt bottenvatten med höga Miljövårdsberedningen har i rapporten för hav och kust utan övergödning (2005:1) pekat på sambandet mellan ekosystems eventuella byte av jämviktsläge och tillkomsten av syrefritt och fosforrikt bottenvatten (se även avsnitt 3). Även om det inte är klarlagt att har bytt jämviktsläge anser regeringen att situationen är allvarlig. Problemen måste lösas genom att belastningen från land av närsalter reduceras så att planktonblomningen avtar (se avsnitt 10.2) och genom att torsken tillåts återfå sin tidigare roll i ekosystemet. Eftersom arbetet med detta av flera skäl kan ta , kan ytterligare åtgärder behövas under ett övergångsskede. Arbetet med restaurering av sjöar som har drabbats av liknande problem har visat att användbara metoder finns. Om man lyckas återfå tidigare jämviktsläge får hela ekosystemet en mer gynnsam funktion. Detta skulle kunna innebära att den tidigare dominansen av torsk återskapas, vilket i sin tur bidrar till minskande bestånd av sillfisk, vilka nu bidrar till övergödningen. Detta kan innebära att behoven av åtgärder på land i någon mån reduceras och en helhetsbedömning av relationen mellan totala kostnader och erhållna miljö- och fiskeförbättringar behöver därför göras. Miljövårdsberedningen har föreslagit sedimentmuddring som en tillfällig åtgärd. Detta har i sjöar visat sig vara en dyr och funktionellt tveksam metod. Däremot finns andra tänkbara åtgärder som kemisk sedimentbehandling, syresättning av bottenvatten och tillförsel av syrerikt saltvatten från . Erfarenhet finns av dessa metoder i andra sammanhang och kostnaderna har i dessa sammanhang visat sig vara rimliga. Denna typ av tekniska lösningar kan visserligen ha negativa effekter på det biologiska livet. I detta fall är emellertid de aktuella djupbottnarna syrefria och biologiskt döda, varför möjligheterna att utforma åtgärder så att biologiska skador undviks är goda. Regeringen avser att ge i uppdrag att utreda de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för olika former av lösningar som temporärt eller permanent kan åtgärda problemen med syrebrist och fosforöverskott i djuphålor i främst . 9.3Ett nytt och hållbart nyttjande av biologiska resurser Regeringens bedömning: Allt nyttjande av biologiska resurser bör ske på ett hållbart sätt. Fisket bör inriktas på individer som har reproducerat sig minst en gång och nyttjande bör utifrån ekosystemansatsen inte bedrivas på arter och bestånd som befinner sig under biologiskt säkra gränser eller motsvarande nivåer. Förvaltningsplaner eller åtgärdsplaner med de fångstbegränsningar som dessa planer kan innehålla bör tas fram för alla viktigare fiskbestånd och beståndens utbredning och storlek bör bestämmas. Nyttjandet bör regleras genom kvotering och/eller begränsningar av fiskeansträngningen. Kunskaperna om fångsterna inom fisket bör förbättras. Arbetet med att reglera fisket i Sveriges kustområden bör intensifieras ytterligare. Vattendrag som direkt berör kusten bör restaureras och lokalt baserad marin ekoturism bör utvecklas. förslag: Kommissionen har föreslagit att inom ramen för en reviderad Helsingforskonvention skall fiskbestånden i första hand ses som en del av ekosystemet, bevarandefrågorna skall prioriteras och försiktighetsprincipen skall tillämpas. Kommissionen föreslår även ett totalstopp för fiske på bestånd under biologiskt säkra gränser, att åtta områden med fiskeförbud bör inrättas samt att förutsättningarna för en fiskevårdslag bör utredas. Miljökonsekvensbeskrivningar vid prövning av fiske bör införas och principen om bästa möjliga teknik tillämpas. En satsning på utbildning av yrkesfiskare och på forskning kring fisk och fiskekologi bör genomföras. Den vetenskapliga rådgivningen inom () bör förstärkas och breddas samt miljömärkning av fisk bör utvecklas. Förslagen överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning, dock inte vad avser en revidering av Helsingforskonventionen (se avsnitt 5). Regeringen tar vidare inte nu ställning till förslaget om en fiskevårdslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ansluter sig i huvudsak till förslagen. och ser dock totalstopp i fiske som en nödåtgärd och anser att arbetet bör koncentreras på återhämtnings- och förvaltningsplaner. Länsstyrelserna i , , och är tveksamma till fiskestopp, medan länsstyrelserna i och län kan tänka sig det under vissa förhållanden. Länsstyrelserna i , och trycker på vikten av lokal samverkan i förvaltningen. Många instanser understryker att fiske måste förvaltas i enlighet med ekosystemansatsen och försiktighetsprincipen. Bakgrund: Jakt på arter är i princip förbjuden, utom i de fall då särskilt beslut om jakt tagits av . Skyddsjakt på gråsäl kan tillåtas av och allmän jakt på vissa sjöfågelarter förekommer . Skarv får jagas efter särskilt tillstånd för att skydda fisket. EU:s gemensamma fiskeripolitik reglerar allt kommersiellt fiske på kvoterade arter samt kommersiellt fiske på övriga arter utanför . I syfte att restaurera överutnyttjade fiskbestånd är fisket på flertalet kommersiellt viktiga arter reglerat och rum. Krav finns på fiskeredskapens utformning för att minska fångsten av oönskade arter och storlekar. Svensk lagstiftning reglerar allt kommersiellt fiske innanför 12 sjömil bortsett från av EU kvoterade arter. Fiskeförbud råder på elva arter. Om fiske bedrivs i alltför stor omfattning eller om fiskresursen inte utnyttjas kan utfärda förelägganden för att avhjälpa vanskötseln med stöd av 29 § fiskelagen (1993:787). har infört minimimått för vissa fiskarter och utfärdat partiellt fiskeförbud inom ca 250 fredningsområden för att skydda lekplatser och uppväxtområden. I syfte att bevara laxbestånden i de utbyggda älvarna har och kraftföretagen utvecklat ett omfattande system för odling och utsättning av lax och havsöring.