prop · GS03123 · 2005-03-15 00:00:00 — Ett villkor för avgiftsreduktion är att LVM- hemmet och socialnämnden på ett så tidigt stadium som möjligt träffar en överenskommelse om vilka insatser som skall vidtas, såväl under som efter avslutad LVM-vård. På regeringens uppdrag påbörjades en treårig försöksverksamhet inom (SiS) med ett innehåll liknande det som föreslagits av . För- söksverksamheten omfattar ett begränsat antal kommuner/kommundelar och LVM-hem. Regeringen har avsatt till projektet. Det finns dock enligt regeringens bedömning skäl att ta ytter- ligare ett steg, och att fullt ut genomföra förslag om en stärkt vårdkedja i anslutning till LVM-vården som omfattar hela lan- det. Regeringen har därför i budgetpropositionen för föreslagit att avsätts . De kommuner som åtar sig att aktivt medverka i vårdplaneringen och att följa upp LVM-vården med fortsatta vårdinsatser samt bostad, sysselsätt- ning och psykosocialt stöd skall få sin avgift väsentligt reducerad som vård i annan form enligt 27 § LVM pågår. Genom avgifts- reduceringen får kommunerna incitament att aktivt medverka i plane- ringen i anslutning till LVM-vården samt att följa upp vården med lämp- liga insatser. Minskade kostnader för LVM-vården innebär också ett ökat utrymme för att förstärka andra delar av vårdkedjan. Statens institutions- styrelse har regeringens uppdrag att genomföra satsningen. Regeringen har därutöver föreslagit att avsätts för Prop. 2004/05:123 år 2005, för och för år 2007 till ett riktat statsbidrag till kommunerna för att stimulera dem att stärka vårdkedjans alla delar. Hela satsningen inom ramen för Ett kon- trakt för livet syftar till att förstärka missbrukarvården och ge flera miss- brukare möjlighet att få sina ökade men eftersatta vårdbehov till- godosedda. En särskild utredare har i uppdrag att lämna förslag till en vårdöverenskommelse mellan staten och kommunerna, där kommunernas åtaganden för att komma i åtnjutande av det riktade statsbidraget till missbrukarvården konkretiseras (dir. 2004:164, S 2004:11). Förslaget skall syfta till att utveckla missbrukarvården och skapa bättre förutsätt- ningar för fler kvalificerade och långsiktiga vårdinsatser. Det skall utgå ifrån befintlig kunskap om olika behandlingsformers effektivitet samt kvinnors och mäns olika behov och förutsättningar samt ha ett brukarper- spektiv. Uppdraget skall redovisas . Satsningen Ett kontrakt för livet innebär enligt regeringens bedömning att fler personer med allvarliga missbruksproblem får möjlighet till vård och rehabilitering. 4.1Individens skydd enligt regeringsformen och Ett tvångsomhändertagande innebär alltid en inskränkning av individens fri- och rättigheter, även om syftet är gott och för den enskildes bästa. Det ställs därför höga krav på rättssäkerheten i sådana fall. I 2 kap. 8 § regeringsformen anges att varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande. Denna rättighet får begränsas genom lag (2 kap. 12 § regeringsformen), dock endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som för- anlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen, som är en av folkstyrelsens grundvalar. Begräns- ningar får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Vidare anges i artikel 5 i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna att var och en har rätt till frihet och personlig säkerhet. Om det föreskrivs i lag får dock frihetsberövande ske av bland annat alkoholmissbrukare och missbrukare av droger. Eftersom lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall (LVM) inskränker individens fri- och rättigheter är det av stor vikt att lagen är förenlig med både regeringsformen och inter- nationella regler om mänskliga rättigheter, såsom . LVM:s syfte är att skydda den enskilde, och i lagen finns ett antal garan- tier för att så ska ske. Förslagen till ändringar i LVM innebär att den enskildes rättssäkerhet stärks. Frågor i anslutning till omhändertagande och ansökan om vård 5.1Polisens befogenhet att besluta om omhändertagande upphör Regeringens förslag: och länsrätten skall ha befogenhet att besluta om omhändertagande enligt 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Polisens befogenhet upphör. Polisen får en uttrycklig befogenhet i polislagen (1984:387) att säkerställa att ett beslut om omhänder- tagande kan komma till stånd. förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag Remissinstanserna: Tillstyrks av flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget, däribland , Länsrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i samt kommun, kommun och kommun. Förslaget avstyrks av bland annat , som menar att nuvarande ord- ning inte har inneburit några tillämpningsproblem. Även (SiS) avstyrker, eftersom de befarar att förslaget kan innebära att färre missbrukare kommer att få vård. Några andra remissinstanser, däribland , är tveksamma, eftersom de befarar att praktiska problem kan uppkomma med förslaget. Skälen för regeringens förslag: Såväl polismyndigheten som social- nämnden har befogenhet att besluta om omhänder- tagande enligt 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). I den ursprungliga LVM hade polismyndigheten och länsrätten sådan befogenhet, men däremot inte socialnämnden. I uppfölj- ningen av tillämpning och praxis av lag konstaterade dåvarande socialberedning att den befintliga ordningen hade tydliga brister. Det ansågs bland annat inte rimligt att polismyndigheten i praktiken skulle kunna överpröva socialnämndens bedömning av att det förelåg ett akut vårdbehov. I samband med att den nuvarande lagen trädde i kraft genomfördes därför en ändring som innebar att också socialnämnden fick befogenhet att besluta om omhänder- tagande. Andelen beslut som fattats av socialnämnden har därefter successivt ökat, från 2004, medan poli- sens andel har minskat i motsvarande omfattning. Enligt LVM-utred- ningen bör beslutsfattandet när det gäller omhändertagande renodlas, och innebära att enbart socialnämnden har befogenhet att fatta ett sådant beslut enligt 13 § LVM. Skälen är att bland annat behovet att renodla LVM som en vårdlag samt att det är socialnämnden som enligt 5 kap. 9 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL) har ansvar för att vidta nödvändiga åtgärder i form av vård och behandling i syfte att hjälpa en person med alkohol- eller narkotikaberoende att komma ifrån sitt missbruk. Regeringen delar den bedömningen. tvångsvården underströks , då ansvaret för att ansöka om vård med stöd av LVM överfördes från till socialnämnden. Med den ansvarsfördelning som därpå följde är det än mindre motiverat att polisen fattar beslut i frågor som är ett direkt och utpekat ansvar för socialnämnden. Någon motsvarande befogenhet för polisen finns inte i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Enligt utredningen har det inte framkommit något som tyder på socialnämndens joursystem inte skulle fungera som avsett i akut uppkomna situationer när polisen bedömer att det finns skäl för nämnden att fatta beslut enligt 6 § LVU. Förslaget får emellertid inte innebära att personer i behov av en akut insats som kan tillgodoses med ett omhändertagande inte får denna. Givet det tunga missbrukets utveckling borde enligt regeringen antalet omedelbara omhändertaganden snarare vara högre än det är . Därför måste polisen också fortsättningsvis iaktta sin skyldighet att genast anmäla behov av tvångsvård enligt 6 § LVM. Därutöver måste socialnämnden ha en tillfredsställande jourberedskap, så att beslut om omhändertagande kan fattas utan onödigt dröjsmål. Enligt en enkätundersökning som genom- förde bland kommuner med färre än 30 000 invånare svarade samtliga tillfrågade kommuner att det i kommunen fanns en tillfredsställande jourberedskap. Det kan dock inte uteslutas att det kan uppkomma situationer som innebär att polisen inte omgående kan komma i kontakt med socialnämnden eller dess ordförande för beslut om omhändertagande. Det är därför viktigt att polisen också utan den direkta befogenheten att besluta om omhändertagande även har befogenhet att gripa in för att säkerställa att ett beslut om omhändertagande kan komma till stånd. I polislagen (1984:387) bör det därför införas en bestämmelse som ger polisen en sådan uttrycklig befogenhet. Bestämmelsen innebär att en polisman under vissa förutsättningar får ta hand om en person som kan förväntas bli omhändertagen enligt LVM och överlämna denne till sjukhus för medicinsk bedömning. Regeringen vill i sammanhanget understryka att socialnämndens beslut om omhändertagande enligt LVM måste fattas skyndsamt och i princip i direkt anslutning till polisens omhändertagande enligt polislagen. Det får inte uppstå en situation som innebär att en person som är i behov av omedelbara insatser inte får dessa, enbart på grund av att polisens omhändertagande inte följs upp av socialnämndens beslut om omhändertagande enligt LVM. En förutsättning är naturligtvis att LVM enligt socialnämndens bedömning är tillämplig. Regeringen förutsätter att socialnämnden och polisen gemensamt överenskommer om rutiner för hanteringen av dessa ärenden. Några remissinstanser har framfört farhågor att färre missbrukare kan komma att bli föremål för en vårdinsats om polisens befogenhet att besluta om omhändertagande upphör. Regeringen vill därför understryka att socialnämnden enligt 5 kap. 9 § SoL har en skyldighet att aktivt sörja för att personer med missbruksproblem får den hjälp och det stöd som han eller hon behöver för att komma ifrån sitt beroende. Därtill kommer att det endast är socialnämnden som kan ansöka om vård hos länsrätten samt att det är socialnämnden som för talan i rätten. Om socialnämnden av något skäl väljer att inte följa upp ett beslut om omhändertagande med ansökan om vård riskerar insatsen att få karaktär av tvångsavgiftning, vilket inte är i överensstämmelse med lagens syfte. Genom att renodla rollfördelningen och tydliggöra socialnämndens ansvar ökar förutsättningarna för LVM-vården att utgöra inledningen till en långsiktigt syftande rehabilitering. fullföljer ett omhändertagande med vård- ansökan i omkring två tredjedelar av samtliga fall. Andelen var den- samma 1990 och 2002, men har varierat över åren. Det framgår dock inte av material om det är polisens omhändertagande som i mindre utsträckning än socialnämndens leder till vårdansökan. Däremot framgår att de flesta vårdansökningar föregås av ett omhän- dertagande. Drygt tre fjärdedelar föregicks 2002 av ett om- händertagande. var det mindre än hälften. En något större andel av polisens beslut fastställs inte av länsrätten vid dess prövning om om- händertagandet skall bestå (8 av 71 polisbeslut mot 53 av 582 social- nämndsbeslut ). Som ovan nämnts kan det finnas olika skäl till att ett omhändertagande inte följs upp med ansökan om vård. Ett skäl kan vara att rekvisiten för LVM inte är uppfyllda. Det finns dock anledning att erinra om bestämmelsen i LVM som stadgar att tvångsvård skall beslutas om villkoren i övrigt är uppfyllda. Med den föreslagna förändringen i befogenheten att besluta om ome- delbart omhändertagande stärks socialnämndens ansvar för hela proces- sen. Förslaget ligger väl i linje med de pågående strävandena att renodla polisverksamheten för att stärka dess kärnverksamheter. Polisen har enligt ett stort antal författningar skyldighet att i olika sam- manhang bistå myndigheter med handräckning. Av särskilt intresse i detta sammanhang är att det i 45 § LVM föreskrivs att polismyndigheten skall lämna biträde för att bl.a. föra en omhändertagen till LVM-hem eller sjukhus eller till en beslutad läkarundersökning. Bakgrunden till polisens skyldighet att på begäran av annan myndighet bistå med handräckning är polisens befogenhet att använda våld i vissa situationer. En handräckningsbegäran skall dock ske först sedan den begärande myndigheten konstaterat att uppgiften inte kan lösas utan biträde av polisen. Detta har i flera fall kommit till uttryck i förarbetena till lagstiftningen på det sociala området (jfr t.ex. förarbetena till LVM i prop. 1981/82:8 s. 100 f). Det har i ett flertal sammanhang också konstaterats att möjligheten att begära biträde av polismyndigheten inte tillämpas på det sätt som är avsett, se t.ex. delbetänkandena Mot ökad koncentration Förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87) och Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70). I betänkandena har föreslagits att polisens skyldighet att bistå med handräckning skall begränsas på olika sätt bl.a. i LVM och i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Några författningsändringar med anledning av förslagen i betänkandena har ännu inte skett, men regeringen har i en till över- lämnad proposition Kvalitet, dokumentation och anmälningsplikt i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) (prop. 2004/05:39), m.m. föreslagit en begränsning av polisens handräcknings- skyldighet i den i titeln till propositionen nämnda lagen. Enligt det för- Prop. 2004/05:123 slaget får biträde av polisen endast begäras om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att polisens särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver till- gripas eller det annars finns synnerliga skäl. Regeringen anser att det är angeläget att motverka att polisens resurser används för att verkställa andra myndigheters beslut i fall där polisens särskilda kompetens och befogenhet att bruka våld inte är nödvändig. Regeringen avser därför återkomma med förslag som berör de författningar som behandlas i betänkan- den. Det är därför lämpligt att avvakta med att föreslå författnings- ändringar avseende förutsättningarna för polisens biträde enligt LVM. 5.2Underställning till länsrätt och upphörande av beslut om omhändertagande Regeringens förslag: I 15 § lagen (1988:870) om vård av missbru- kare i vissa fall (LVM) görs en ändring så att det klart framgår att ett beslut om omhändertagande skall underställas länsrätten utan dröjsmål och senast dagen efter det att beslutet är fattat. I en ny 18 b § föreslås att socialnämnden skall upphäva sitt eget beslut om omhändertagande om det inte längre finns skäl för om- händertagandet. Enligt 18 a § skall ett beslut om omhän- dertagande automatiskt upphöra att gälla om beslutet inte har under- ställts länsrätten eller om ansökan om vård inte har gjorts inom från det att länsrätten meddelade beslut att omhändertagandet skall bestå. förslag: Underställning av beslut om omhändertagande ska ske utan dröjsmål och senast första dagen efter beslutet om omhändertagande. ske muntligt, som en garanti för att inte tekniska problem med exempel- vis en telefaxöverföring, skall få till följd att ett omhändertagande upp- Överensstämmer i övrigt med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker en exakt tids- gräns för underställning, att ett beslut om omhändertagande upphör automatiskt om det inte görs någon vårdansökan samt att socialnämnden skall kunna upphäva sitt eget beslut. samt länsrätterna i och , anser att den föreslagna tids- fristen är alltför snäv. JO har framfört att det bör vara samma regler i LVU och LVM. Förslaget om muntlig underställning avstyrks av de flesta som har yttrat sig över den delen av förslaget. Skälen för regeringens förslag: respektive polis- myndighetens beslut om omhändertagande skall enligt 15 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) genast Finner länsrätten vid sin prövning av det under- ställda omhändertagandebeslutet att det inte finns något skäl för omhän- dertagandet skall rätten enligt 17 § LVM genast upphäva det. ske oberoende av om beslutet är verkställt eller inte. Ett annat skäl att upphäva beslutet är att socialnämnden inte inom föreskriven tid (en vecka) har inkommit med ansökan om vård. Länsrätten skall enligt 18 § LVM också upphäva beslutet om det framkommer omständigheter i övrigt som gör att det inte längre finns skäl för omhändertagandet. Där- emot berörs inte i lagen, eller dess förarbeten, frågan om den myndighet som fattat ett omhändertagandebeslut också har rätt att upphäva sitt eget beslut före länsrättens prövning, i en situation när det inte längre finns skäl för ett omhändertagande. urskiljer fyra olika faser från det att ett myndighets- beslut har fattats med stöd av 13 § LVM fram till en eventuell vård- ansökan enligt 4 § LVM. 1.tiden från beslut om omhändertagande till underställning (beslutet har inte verkställts), 2.från underställning men före länsrättens prövning (beslutet har inte verkställts), 3.från underställning men före länsrättens prövning (beslutet har verk- ställts genom att klienten överförts till ett LVM-hem) och 4.tiden från länsrättens fastställelse fram till ansökan om beredande av vård enligt 4 §. Beslutet har verkställts och upphör att gälla om inte socialnämnden inom inkommer med vårdansökan. I en situation enligt punkt 3 har klienten överförts till ett LVM-hem och behandlingsansvaret har därmed övergått till LVM-hemmet, även om socialnämnden fortfarande har kvar sitt övergripande ansvar. Det innebär att det är föreståndaren för LVM-hemmet som enligt 25 § LVM beslutar om utskrivning, varvid vården upphör. JO har påpekat att det endast är föreståndaren som kan besluta om utskrivning från dag då missbrukaren har blivit formellt inskriven (JO 1993/94 s. 289). har social- nämnden ett inte ringa inflytande över den fortsatta processen genom att omhändertagandet hävs om inte nämnden avser att ansöka om vård enligt 4 §. Denna situation är inte tillfredsställande reglerad. För att undanröja eventuella missförstånd som kan uppstå i en sådan situation bör det i lagen därför uttryckligen framgå att den beslutande myndigheten alltid skall ha skyldighet att upphäva sitt beslut enligt 13 § LVM om det inte längre finns skäl för omhändertagandet, oberoende av när beslutet har fattats eller om länsrätten redan har fastställt omhändertagandebeslutet. Ytterligare skäl som talar för att ett beslut aktivt skall upphävas av den som fattat det är att den person som är föremål för åtgärden inte skall behöva vara frihetsberövad än absolut nödvändigt. I det fall ett omhändertagandebeslut inte fullföljs av en vårdansökan kan en person vara frihetsberövad , som är den tidsgräns inom vilken länsrätten har att pröva det underställda beslutet. Bestämmelsen i 15 § om att beslutet genast skall underställas läns- rätten innebär enligt uttalanden i förarbetena att underställningen skall ske i mycket nära anslutning till att omhändertagandebeslutet har fattats och dokumenterats. JO har betonat att reglerna i 15 § LVM om under- ställning av beslut utgör betydelsefulla garantier för rättssäkerheten i förfarandet (JO 1993/94 s.292). Innebörden av JO:s uttalande är att socialnämnden och polismyndighetens beslut om omhänder- tagande skall lämnas in till länsrätten som beslutet har fattats eller senast . har, utifrån sitt över- gripande uppdrag att lämna förslag som syftar till att stärka den enskildes rättssäkerhet, övervägt om och i så fall hur nuvarande regler om under- ställning bör förändras. Framför allt två frågor har diskuterats i samman- hanget, nämligen om det bör införas en exakt tidsgräns inom vilken underställning till länsrätten skall ske och om beslutet skall upphöra att gälla om det inte har underställts inom , samt om det bör vara möjligt att göra en muntlig underställning i avvaktan på att myndigheten har tillställt länsrätten handlingarna i ärendet. har gått igenom samtliga myndighetsbeslut om omhändertagande med avseende på när länsrätten fick underställningsbeslutet. Av utredningens material framgår att mer- parten av besluten hade underställts länsrätten eller . av besluten hade underställts senare än dagen efter det att någon av de beslutande myndigheterna hade fattat beslut om omedel- bart omhändertagande. Några av dessa, men knappast samtliga, kan avse beslut som har fattats efter kontorstid och därför har varit möjliga att underställa först efter (nämligen måndag mor- gon). I ett extremfall hade det gått från beslut om omhänder- tagande till dess beslutet underställdes länsrätten. Regeringen delar ut- redningens bedömning att det behöver klargöras inom vilken tidsgräns ett beslut om omhändertagande skall underställas länsrätten, samt att beslutet skall upphöra att gälla om underställningen inte har inkommit . Ett sådant förtydligande av lagen bidrar till att stärka den enskildes rättssäkerhet. Utredningens förslag är att underställning skall ske senast efter beslutet om omhändertagande. De flesta remissinstan- ser som har yttrat sig över förslaget instämmer i att beslutet skall förfalla om inte underställning sker inom den gränsen. Några instanser, däribland JO och , anser emellertid att tidsfristen är alltför kort. Det har framförts att tidsgränserna bör samordnas med vad som gäller för vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) respektive konverteringar enligt lagen (1991:1128) om psykiat- risk tvångsvård (LPT). Enligt regeringens uppfattning skulle dock en samordning med reglerna i antingen LVU eller LPT innebära en försäm- ring för den enskilde i förhållande till vad som gäller , eftersom tids- fristerna i dessa båda lagar är längre än i LVM. Det ligger inte inom ramen för intresset att stärka rättssäkerheten inom LVM. Regeringen delar däremot flera remissinstansers betänkligheter mot en tidsgräns som är alltför snäv, eftersom förslaget om en precis tidsfrist också innebär att beslutet automatiskt förfaller om beslutet inte underställs . Risken att praktiska hinder för socialnämnden att underställa beslutet inom ramen för tidsfristen kan innebära att välbehövliga insatser inte kommer till stånd bör inte negligeras, som det inte är acceptabelt att ett fri- hetsberövande inte följs upp av nästa steg i processen. Det bör därför införas en bestämmelse om att underställningen skall ske utan dröjsmål och senast dagen efter beslutet om omhänder- tagande, samt att beslutet förfaller om underställningen inte inkommer inom den angivna tiden. Ett beslut om omhändertagande skall också automatiskt upphöra att gälla om ansökan om vård inte har gjorts inom från det att länsrätten meddelade beslut att omhändertagandet skall bestå. Nuvarande regler innebär en omotiverad skillnad mellan LVU och LVM. Enligt 9 § LVU upphör ett omhändertagande om inte en vårdansökan har gjorts i rätt tid, medan det i motsvarande regel i LVM Prop. 2004/05:123 krävs ett särskilt beslut att omhändertagandet skall upphöra. grund för den skillnaden finns inte enligt regeringens bedömning. Om en ansökan om vård enligt LVM inte inkommer skall därför omhän- dertagande upphöra, i likhet med vad som gäller enligt LVU. Regeringen ser dock inga skäl att ändra nuvarande bestämmelse så att underställ- ningen i enlighet med förslag skulle kunna ske munt- ligt. Som flera remissinstanser har påpekat fungerar det inarbetade system som tillämpas väl, och några övertygande skäl till varför muntlig underställning bör införas har inte framkommit. Regeringens förslag: I 6 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) läggs det fast att anmälningsplikten skall fullgöras genast av anmälningspliktig myndighet. förslag: Överensstämmer med regeringens för- slag. Remissinstanserna: Tillstyrks av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Statliga och kommunala myndigheter som i sin verksamhet regelbundet kommer i kontakt med personer med missbruksproblem är enligt 6 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) skyldiga att anmäla till socialnämnden om de får kän- nedom om att någon kan antas vara i behov av vård enligt LVM.