prop · GS03130 · 2005-05-25 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2004/05:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2004 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensions- fondernas (AP-fondernas) verksamhet . I redovisningen ingår bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar och en utvärdering av fondernas förvaltning. Sammanställningen av AP-fondernas årsredovisningar visar att resultatet för buffertfonderna sammantagna, dvs. FörstaFjärde samt Sjätte , uppgick till 2004. Förutom resultatet påverkades buffertkapitalet positivt av ett positivt nettoinflöde av pensionsavgifter utöver pensionsbetalningar. Det summerade buffertkapitalet uppgick vid årets utgång till , vilket var mer än året innan. Buffertfondernas samlade resultat uttryckt som avkastning var 2004. Den genomsnittliga avkastningen under femårs- perioden 20002004 uppgick till , vilket precis motsvarar den genomsnittliga inflationen . FörstaFjärde samt Sjätte redovisade avkastning (procent p.a. -13,8 -5,6 -15,3 -3,2 -12,4 -4,1 -16,8 -5,0 -30,9 -8,0 -1,3 -5,5 -15,0 -4,4 Anm. För och summan av fonder är avkastningen beräknad inklusive förvaltningskostnader, i övriga fall är avkastningen beräknad exklusive kostnader. Det är alltjämt något för tidigt att dra definitiva slutsatser beträffande fondernas nya placeringsregler trädde i kraft. 2004/05:130 av först fallande och därpå stigande kurser på världens aktiemarknader, vilket starkt påverkat fondernas resultat. förluster har kunnat återhämtas och den ackumulerade avkastningen är svagt positiv. har, jämfört med övriga buffertfonder, ett specialiserat uppdrag att investera i små och medelstora onoterade bolag. Detta uppdrag är oförändrat , varför fonden kan utvärderas över . Fonden har uppnått styrelsens mål genom en långsiktigt positiv avkastning på fondens innehav av onoterade aktier. Den onoterade portföljen i sig har dock inte uppnått styrelsens mål sedan verksamheten inleddes . Sjunde AP-fonden, som ingår i premiepensionssystemet, har återhämtat en del av tidigare års förluster. Genom den högre aktieandelen i Premiesparfonden och Premievalsfonden var den genomsnittliga avkastningen alltjämt negativ vid utgången av 2004. Sjunde AP-fonden har uppnått styrelsens långsiktiga mål att Premiesparfonden skall överträffa genomsnittet av premiepensionsfonder med lägre risk. Sjunde AP-fondens avkastning (procent p.a. -27,0 -10,5 -3,9 -30,6 -12,5 -5,5 Regeringen har i följd kommenterat relationen mellan AP-fondernas förvaltningsaktivitet och förvaltningskostnader utan att definitiva slutsatser kunnat dras. sker en grundligare utvärdering än av AP-fondernas förvaltningskostnader genom en granskning som utförts av KPMG på uppdrag. Utvärderingen bekräftar att FörstaFjärde AP-fondernas förvaltnings- aktivitet inte har stått i proportion till verksamhetens kostnader. KPMG drar även slutsatserna att FörstaFjärde AP-fondernas förvaltnings- kostnader överstiger en jämförelsenorm (benchmark) bestående av svenska, brittiska och nederländska livförsäkringsbolag och pensions- fonder samt att det finns outnyttjade besparingsmöjligheter. av onoterade aktier är dyr i absolut mening men inte dyrare än jämförbar verksamhet på andra håll. Även Sjunde AP-fondens förvaltningskostnader bedöms vara i nivå med jämförelsenormen, givet fondens placeringsinriktning och storlek. Regeringen förutser i skrivelsen en dialog med AP-fondernas styrelser om vilka åtgärder som kan vidtas för att förbättra fondernas kostnadseffektivitet. Åtgärder som förutsätter förändringar av AP-fondernas regelverk övervägs i samråd med partierna bakom pensionsöverenskommelsen. Det av KPMG framförda förslaget att i besparingssyfte minska antalet AP-fonder genom sammanslagningar saknar dock aktualitet. Mot bakgrund av de kraftigt ökade administrationskostnaderna för ålderspensionssystemet har regeringen inlett ett arbete med att se över samtliga kostnader som belastar pensionssystemet och därmed pensionerna. Inom ramen för detta arbete utreds de faktorer som styr Eftersom arbetet även innefattar buffertfondernas förvaltning kommer regeringen vid behov att föreslå ytterligare åtgärder Skr. 2004/05:130 för att förbättra AP-fondernas kostnadseffektivitet. AP-fonderna och ålderspensionssystemet ......................................... Det allmänna ålderspensionssystemet................................. Närmare om inkomstpensionssystemet ............ Sjunde AP-fondens roll i Finansiell bakgrund och buffertfondernas samlade resultat............ Bakgrund och grundläggande begrepp ............................. 3.2Utvecklingen på de finansiella marknaderna åren 2001 Buffertfondernas ....................................samlade resultat Sammanställning ............................av AP-fondernas resultat 2004 Första AP - fondens resultat Andra AP - fondens resultat Tredje AP - fondens resultat Fjärde AP - fondens resultat Regeringens utvärdering ..................av AP-fondernas verksamhet 5.1Utvärdering av FörstaFjärde AP-fondernas Första AP - fondens förvaltning ....................... Andra AP - fondens förvaltning Tredje AP - fondens förvaltning Fjärde AP - fondens förvaltning Utvärdering ...............av Sjunde AP-fondens förvaltning Kartläggning av AP - fondernas kostnader Utvärdering av AP - fondernas kostnader Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . De allmänna pensionsfonderna (AP-fonderna) ingår i ålderspensions- systemet vid sidan av statsbudgeten. Detta består i sin tur av ett fördel- ningssystem och av ett premiereservsystem. systemet finansieras i princip av de pensionsavgifter som betalas in löpande, medan premiereservsystemet är fonderat i sin helhet. innebär att utgående pensioner i sin helhet finansieras av fonderade FörstaFjärde samt Sjätte förvaltar buffertkapitalet inom fördelningssystemet och kan därför sägas fullgöra funktionen som buf- Fonderna ingår bland pensionssystemets tillgångar till- sammans med avgiftstillgången, som i sin tur består av värdet av Buffertfonderna utjämnar svängningar i flödet av pensionsavgifter och pensionsbetalningar och förväntas därutöver bidra till pensionssystemets långsiktiga finansiering. förväntas pensionsbetalningarna beloppsmässigt överstiga pensions- avgifterna, vilket då kommer att ställa krav på årliga nettotillskott från Sjunde AP-fonden förvaltar, liksom ett stort antal privata fond- förvaltare, det fonderade kapitalet i premiepensionssystemet. FörstaFjärde AP-fonderna fick nya uppdrag 2000 med verkan fr.o.m. Som ett led i reformerna på pensionsområdet har fondernas roll som buffert och långsiktig finansiär av inkomstpensionen renodlats. Fondernas styrelser fastställer operationella mål för verksamheten på basis av allmänna riktlinjer i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och dess förarbeten (prop. 1999/2000:46). Eftersom riktlinjerna är desamma för de fyra buffertfonderna är de underliggande uppdragen identiska. var och en diversifierade globala portföljer huvudsakligen bestående av aktier och räntebärande instrument. AP-fondernas verksamhet efter ovan nämnda reformer har präglats av en omväxlande utveckling på världens Den anpassning till nya mål som genomfördes av FörstaFjärde AP-fonderna kom att genomföras i ett skede av markant Premiepensionssystemet sjösattes under samma förhållanden, vilket hade stark påverkan på Sjunde AP-fondens resultat. förlorade en stor del av den värdeökning som kom fonden till del i samband med den stigande börstrenden i slutet av 1990- Genom stigande aktiekurser har dock pensionssystemets samlade förluster återhämtats. Regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet handlar denna gång om AP-fondernas verksamhet efter reformen, med tonvikt på fondernas förvaltningskostnader. fondernas kostnader kommenterats i regeringens utvärdering utan att mer bestämda slutsatser kunnat dras. Detta år görs, på basis av ett underlag från oberoende experter, en mer djupgående utvärdering av AP- Utöver fondernas kostnader granskas styrelsernas förvaltning och I den förstnämnda delen eftersträvas ett brett genom att inte enbart bedöma styrelsernas beslut har strategisk Skr. betydelse, såsom valet mellan intern och extern, respektive aktiv och AP-fondernas avkastning kan alltjämt anses vara preliminär tillräcklig tid inte förflutit sedan fonderna inledde verksamheten enligt nya placeringsregler. kan däremot utvärderas över . Fonderna skall överlämna årsredovisning och revisions- berättelse till regeringen. skall därtill lämna en egen utvärdering av fondens förvaltning. Regeringen skall ställa samman fondernas årsredovisningar och utvärdera förvaltningen av fondkapitalet. Fondernas årsredovisningar, regeringens sammanställning och regeringens utvärdering av förvaltningen skall överlämnas till året efter räkenskapsåret. I skrivelsen lämnar regeringen, mot bakgrund av de omfattande reformer som ägt rum, i avsnitt 2 en redogörelse för AP-fondernas verksamhet och organisation. I avsnitt 3 sammanfattas utvecklingen på de finansiella marknaderna och buffertfondernas samlade resultat. I avsnitt 4 sammanfattas resultaten för varje fond på grundval av fondernas årsredovisningar. Därefter följer i avsnitt 5 regeringens utvärdering av verksamheten som lägger tyngdpunkten vid fondernas förvaltningskostnader. Även har regeringen anlitat extern expertis för att bistå vid utvärderingen. Konsulternas underlag återfinns i bilagorna 7 och 8. Det reformerade allmänna ålderspensionssystemet trädde i kraft med början den 1 januari 1999.1 För att stärka pensionssystemets motståndskraft i samband med den förväntade demografiska utvecklingen har en reform av det tidigare förmånsbestämda systemet, som omfattade ATP och folkpension, varit nödvändig.2 Det äldre pensionssystemet kommer att fasas ut och successivt ersättas av det nya avgiftsbestämda systemet.3 Genom att det nya och det äldre systemet verkar parallellt innefattar alltså pensionssystemet utbetalningar enligt både nya och gamla regler. I pensionssystemet finns garantipension, inkomstpension och premiepension enligt de nya reglerna.4 benämns den pension som intjänats enligt gamla regler tilläggspension (utbetalningar av tilläggspension väntas fortgå in ). Figur 2.1 Det nya pensionssystemet Ålderspensionsavgiften till det nya ålderspensionssystemet är fast och uppgår till motsvarande av pensionsgrundande inkomster (jämte vissa tillkommande ersättningar och belopp). Den förmån som betalas ut från det avgiftsbestämda systemet beror dels på hur stora avgiftsbelopp som betalats in , dels på den årliga uppräkningen av dessa belopp, som baseras på olika principer i inkomstpensionssystemet respektive premiepensionssystemet. 1Vissa delar av regelsystemet, bl.a. reglerna för uttag av pension trädde i kraft . 2ATP-systemet var förmånsbestämt på så sätt att ålderspensionen i princip definierades som av genomsnittlig lön under de 15 åren med de högsta årsinkomsterna. 3Individer födda tidigare än 1938 omfattas till fullo av det äldre systemet, medan individer födda får hela sin pension beräknad enligt de nya reglerna. För mellangenerationen, födda , beräknas pensionsförmånen, i varierande proportion beroende på födelseår, utifrån både det äldre och nya pensionssystemet. 1997/98:151 och 152, bet. 1997/98:SfU13 och SfU14, rskr. 1997/98:315 och Avgifterna är i sin tur relaterade till individens inkomst, vilken Skr. 2004/05:130 tillsammans med den ekonomiska utvecklingen, särskilt inkomst- utvecklingen, blir avgörande för storleken på den inkomstgrundade ålderspensionen, dvs. premiepension, inkomstpension och tilläggs- pension. Det innebär att det råder en överensstämmelse mellan inbetal- ning av pensionsavgifter och intjänad pensionsrätt och att dessa i sin helhet finansieras utanför statsbudgeten.5 Huvuddelen av pensionsavgiften, ett belopp motsvarande av pensionsunderlaget, ger rätt till inkomstpension, vilken, tillsammans med tilläggspensionen som samordnats med denna, kan betraktas som ett fördelningssystem eftersom utgående pensioner i allt väsentligt kommer att finansieras löpande av pensionsavgifter. Resterande av pensionsunderlaget förs till systemet för premiepension där det förvaltas i fonder enligt individens önskemål. För individer som inte uttryckt några andra önskemål förs motsvarande premiepensionsmedel till Sjunde AP-fondens Premiesparfond. Premie- pensionssystemet är fullständigt fonderat. Det finns inte några tillgångar utöver det fonderade kapitalet i detta system. Garantipensionen är fristående från de övriga komponenterna genom att den utgör en del av samhällets grundskydd och därför är oberoende av inkomst. Reformen innebar att åtagandet för garantipension överfördes från pensionssystemet till statsbudgeten. Försäkringen för inkomstpension (inkomstpensionssystemet) är som framgått ett fördelningssystem eftersom det är dagens förvärvsaktiva som betalar dagens pensioner. Systemet kan därför beskrivas som ett kontrakt mellan generationer. Inkomstpensionssystemets tillgångar består av den s.k. avgiftstillgången och buffertfondernas förmögenhet. Avgiftstillgången kan under vissa förutsättningar beskrivas som nuvärdet av de framtida avgiftsinbetalningar som kan förväntas givet de förhållanden som råder vid värderingstidpunkten. Närmare bestämt beräknas avgiftstillgången som den årliga avgiftsinbetalningen multiplicerat med systemets s.k. omsättningstid, som anger den genomsnittliga tidrymden från intjänandet av pensionsrätter till dess att de utbetalas. Denna omsättningstid är , varav avser intjänandetid och avser utbetalningstid. Med kännedom om omsättningstiden kan det årliga avgiftsflödet enkelt omvandlas till ett kapitalbelopp som benämns avgiftstillgången.6 Pensionsskulden beräknas utifrån de utbetalningar som förväntas till förvärvsaktiva och pensionärer givet de förhållanden som råder vid värderingstidpunkten. Det fonderade kapitalet utgör en mindre del av pensionssystemets tillgångar och fungerar främst som ett buffertkapital. 5I budgetsammanhang används termen Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. 6Avgiftstillgång = pensionsavgifter x omsättningstid. Detta innebär att avgiftstillgången kan uppfattas som nuvärdet av alla framtida pensionsavgifter under förutsättning att inversen av omsättningstiden ( ) är en lämplig diskonteringsränta. 2010 förväntas det fonderade kapitalet behöva tas i anspråk för att täcka Skr. 2004/05:130 ett varaktigt underskott av pensionsavgifter i förhållande till pensions- För att tillgodose grundläggande krav på neutralitet mellan genera- tioner har det varit ett mål för reformarbetet att inkomstpensionen gällande pensionsrätter såväl som utgående pensioner skall räknas upp med genomsnittsinkomstens utveckling. En sådan uppräkning kan på hota systemets finansiella stabilitet eftersom det kan medföra avvikelser mellan pensionssystemets löpande inkomster och utgifter. Om antalet förvärvsarbetande sjunker finns det en risk att systemets utgifter växer i snabbare än inkomsterna eftersom genomsnittsinkomsten, som påverkar pensionssystemets utgifter, i ett sådant fall växer snabbare än inkomstsumman (produkten av antal förvärvsarbetande och genomsnitts- inkomsten) som påverkar pensionsavgifterna och därmed pensions- systemets inkomster. Trots denna komplikation har det varit möjligt att konstruera ett autonomt pensionssystem vid sidan av statsbudgeten. Förklaringen är att pensionssystemet numera är avgiftsbestämt, vilket innebär att det råder full symmetri mellan avgiftsinbetalningar och den pensionsrätt som tillgodoräknas den enskilde, samt att pensionsrätterna anpassas till den förväntade demografiska utvecklingen i samhället. Vid pensionstillfället räknas individens intjänade pensionsrätt om till en årlig pension med hjälp av ett fast delningstal, som tar hänsyn till medellivslängdens utveckling fram till dess. Därefter påverkas inte individens pension av en förändrad medellivslängd i samhället. Kvarvarande risker för varaktiga underskott i systemet elimineras av den automatiska balanseringen som beslutats av riksdagen.7 Den automatiska balanseringen, som säkerställer pensionssystemets finansiella stabilitet även under svåra demografiska påfrestningar, innebär i korthet att uppräkningen av pensionsrätter och pensioner reduceras i förhållande till genomsnittsinkomsten när systemets tillgångar understiger pensionsskulden.8 Den automatiska balanseringen aktiveras om det s.k. balanstalet kvoten mellan systemets tillgångar och skulder understiger ett, dvs. om tillgångarna understiger skulderna.9 Vad som gäller om det uppstår betydande överskott, som skulle möjliggöra utdelning till de försäkrade, är oklart. Med anledning av det tillsatte regeringen en utredning om översyn av möjligheterna att fastställa och fördela utdelningsbara överskott i den inkomstgrundade ålderspensionens fördelningssystem (dir. 2002:5). Utredningen, som tog namnet , lämnade slutbetänkandet Utbetalning av överskott i inkomstpensionssystemet (SOU 2004:105). Utredningen föreslog att utdelning skall ske om systemets tillgångar överstiger skulderna med , dvs. om balanstalet uppgår till minst 1,1000. Betänkandet har remissbehandlats och ärendet bereds nu vidare inom . 2000/01:70, bet. 2000/01:SfU13, rskr. 2000/01:210. 8När balanseringen aktiveras indexeras pensionsskulden först i en långsammare takt och därefter snabbare i förhållande till inkomstindex, till dess förlusterna återlagts och pensionsskulden återfått det värde den skulle ha haft om balanseringen aldrig aktiverats. 9 Balanstal = (avgiftstillgång + buffertfond)/pensionsskuld Den ursprungliga AP-fonden inrättades i samband med pensionsreform och införandet av Allmän tilläggspension (ATP). Motivet bakom fondbildningen var ett samhällsekonomiskt intresse av att hålla uppe sparandet i ekonomin och upprätthålla goda förutsättningar för att finansiera pensionsutgifterna långsiktigt, samt att bygga upp en buffert för att jämna ut kortsiktiga avvikelser mellan avgiftsinkomster och pensionsutbetalningar. Den genomgripande reformen av ålderspensionssystemet, som beskrivits ovan, utgör bakgrunden till de förändringar av AP-fondernas regelverk som inleddes och som fullföljdes året därpå. Som en konsekvens av reformen har AP-fondernas roll som buffert och långsiktig finansiär av det reformerade pensionssystemet tydliggjorts.10 I samband med reformen namnändrades första, andra, fjärde, sjätte och sjunde fondstyrelserna till Första, Andra, Fjärde, Sjätte och Sjunde AP-fonderna. Den dåvarande tredje fondstyrelsen avvecklades medan femte fondstyrelsen bytte namn till Tredje AP- fonden. Av den anledningen finns det inte någon femte AP-fond. De nybildade FörstaFjärde AP-fondernas placeringsbestämmelser började gälla . Pensionsreformen innebar en belastning på statsbudgeten genom åtagandet för garantipension som staten enligt nya regler åläggs att betala avgifter för pensionsgrundande ersättningar från social- och arbetslöshetsförsäkringarna samt för pensionsgrundande belopp i form av förtidspension, barnår, studier eller plikttjänst. Det har därför ansetts motiverat att kompensera statsbudgeten genom att överföra kapital från buffertfonderna till . har beslutat om överföring av från AP-fonderna till i tre steg.11 Enligt pensionsöverenskommelsen skulle överföringarnas slutliga storlek bestämmas vid en kontrollstation 2004. Eftersom frågan bordlades har uppmanat regeringen att återkomma med en tidplan för frågans fortsatta hantering. Regeringen avser, vilket även uttalades ekonomiska vårproposition, att återkomma i frågan i budgetpropositionen . 2.2.2Buffertfondernas roll i inkomstpensionssystemet FörstaFjärde samt Sjunde AP-fonderna regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), medan regleras i lagen (2000:193) om . Som framgått av figur 2.1 fullgör FörstaFjärde AP-fonderna uppgiften som buffertfonder inom ramen för inkomstpension, övergångs- vis inklusive tilläggspension (det s.k. fördelningssystemet). Dessa fonder mottar pensionsavgifter och finansierar pensionsbetalningar månatligen. 10AP-fondernas nya regelverk beslutades av (prop. 1999/2000:46, bet. 1999/2000:FiU19, rskr. 1999/2000:181). 11Under 1999 och 2000 överfördes respektive år och 2001 överfördes Sedan beslutat om den automatiska balanseringen av ålders- pensionssystemet definieras även som buffertfond inom fördelningssystemet genom att inkluderas bland pensionssystemets tillgångar.12 ingick däremot inte i pensionsöverens- kommelsen och har ett specialiserat uppdrag jämfört med andra buffert- fonder. Sjunde AP-fonden förvaltar en del av premiepensionskapitalet, dvs. det kapital som vid pensionering ligger till grund för utbetalning av premie- pension. Sjunde AP-fonden ingår därför i premiepensionssystemet. Genom att det reformerade pensionssystemet skall vara autonomt från statsbudgeten har buffertfondernas roll klarlagts ytterligare, vilket tydliggjort fondernas åtaganden i det reformerade pensionssystemet. På ett övergripande plan skall fondmedlen förvaltas så att de blir till största möjliga nytta för pensionssystemets inkomstpension. För Första Fjärde AP-fondernas del innebär det att förvaltningen skall ta sin utgångspunkt i pensionssystemets åtagande. Fonderna skall inte ha näringspolitiska eller ekonomisk-politiska mål. Målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. Den totala risknivån i förvaltningen skall vara låg, vilket inte skall tolkas som ett riskminimeringsmål. Av det följer däremot ett krav på god riskspridning. Det sägs också att risk och avkastning skall tolkas i termer av utgående pensioner.13 Rollen som förvaltare av allmänna pensionsmedel ställer krav på att fonderna uppbär allmänhetens förtroende, varför hänsyn skall tas i placeringsverksamheten till miljö och etik utan att avkall görs på det övergripande målet om hög avkastning. Var och en av FörstaFjärde AP-fonderna skall med de medel fonden förvaltar svara för kostnaderna för sin verksamhet och för revision och utvärdering av fondförvaltningen. Det skall finnas en styrelse för var och en av FörstaFjärde AP-fonderna. skall bestå av nio ledamöter. Styrelsen ansvarar för fondens organisation och förvaltningen av fondens medel. Styrelsens ledamöter utses av regeringen och skall utses på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. Regeringen utser också en ledamot till ordförande och en till vice ordförande. Styrelsen tar bl.a. beslut om strategi, utifrån det uppdrag och mål som definieras i lag och förarbeten. Styrelsens strategiska beslut innefattar val av normalportfölj, riktlinjer för placeringsverksamheten och förvaltningsstruktur för genomförande av strategin (implementering). Var och en av FörstaFjärde AP-fonderna skall utforma en strategisk placeringsinriktning efter en analys av pensionssystemets åtagande. En central punkt i den strategi som styrelsen beslutar om är valet av referensportfölj (eller normalportfölj). För att fastställa vilken referensportfölj som skall användas utnyttjas s.k. ALM-analyser (tillgångs/skuldanalys), där sambandet mellan fondens åtagande och 2000/01:70, bet. 2000/01:SfU13, rskr. 2000/01:210. 1999/2000:46 s. 76 ff. olika tillgångsallokeringar studeras. Syftet är att belysa hur olika Skr. 2004/05:130 placeringsstrategier kan förväntas påverka pensionssystemets motstånds- kraft under olika scenarier. Slutsatserna av analysen kommer att vara beroende av de antaganden som väljs, liksom av de bedömningar och avvägningar som måste ske. En annan särskilt viktig orsak till att ALM- studier bör eftersträva en allsidig belysning av alternativa förlopp är att metoden tidigare konstaterats ha ett i grunden tillbakablickande förhållningssätt, genom att utgå från historiska genomsnitt snarare än framåtsyftande bedömningar, vilket innebär att analysens förutsättningar riskerar att vara kortsiktigt felaktiga. En annan del av den strategi som styrelsen skall besluta om är vilka riktlinjer som skall gälla när strategin genomförs (implementeras).