prop · GS03140 · 2005-03-31 00:00:00 — För att upprätta en tillförlitlig separat redovisning är det ibland nödvändigt att även ta hänsyn till ekonomiska händelser inom en statlig myndighet, en kommun och ett landsting. Det gäller för affärsverksamheter som det offentliga bedriver inom t.ex. en statlig myndighet eller en kommun (jfr definitionen av företag i avsnitt 5.2.1). Det kan t.ex. gälla myndighetens egna inköp av varor eller tjänster som i vanliga fall säljs i den konkurrensskyddade eller den övriga affärsverksamheten. Även sådana transaktioner bör redovisas på olika verksamheter. Bestämmelsen bör därför utformas så att alla händelser av ekonomisk art som är av betydelse för den separata redovisningen omfattas. Det normgivningsbemyndigande som föreslås för den separata redovisningens utformning och innehåll bör även avse redovisningen av händelser av ekonomisk art. 5.3Öppen redovisning av offentliga finansiella förbindelser 5.3.1Behovet av lagregler om öppen redovisning Regeringens förslag: Lagbestämmelser införs som tydliggör transpa- rensdirektivets äldre krav på öppen redovisning. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Bland de remissinstanser som uttalat sig särskilt i denna fråga finner Statskontoret det positivt att även äldre föreskrifter om öppen redovisning i transparensdirektivet införlivas genom lag. Motsvarande synpunkter framförs även av i län och av FAR. och ser ur ett svenskt kommunalt perspektiv inget behov av av särskild lagstiftning och anför att offentlighetsprincipen i kombination med den praxis som utvecklats inom redovisningsområdet gör att kommuner och landsting har en hög kvalitet med god genomlysning i sin redovisning. Skälen för regeringens förslag: Enligt direktivets artikel 1.1 skall alla finansiella förbindelser mellan offentliga myndigheter och offentliga företag redovisas öppet så att det klart framgår vilka allmänna medel som offentliga myndigheter tillfört offentliga företag samt på vilket sätt medlen har använts. Detta skall gälla både medel som tillförts direkt och medel som tillförts indirekt via andra offentliga företag eller finansiella institut. I artikel 3 anges vilka förbindelser som i synnerhet skall redovisas på ett öppet sätt (se avsnitt 4.1.2). Också andra slag av finansiella förbindelser skall redovisas tydligt. Syftet med bestämmelserna om öppen redovisning är att underlätta kommissionens granskning av finansiella förbindelser mellan det allmänna och dess företag. Informationen är avsedd att kunna användas som ett hjälpmedel vid kontrollen av att inte stöd ges som strider mot . Enligt artikel 87.1 i EG-fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag oförenliga med den gemen- samma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Förenligt med den gemensamma marknaden är enligt artikel 87.2 stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att det ges utan diskriminering med avseende på varors ursprung och stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser. Som förenligt med den gemensamma marknaden kan enligt artikel 87.3 anses t.ex. stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg, stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi och stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma Prop. 2004/05:140 intresset. Enligt artikel 88 i fördraget skall kommissionen i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Transparensdirektivets krav på öppenhet innebär bara att det tydligt skall visas vilka allmänna medel som offentliga myndigheter tillfört offentliga företag. Det finns inte något krav på att informationen skall ingå i företagets årsredovisning eller göras tillgänglig för allmänheten på något annat sätt. Eftersom regeringen föreslår att direktivets föreskrifter om separat redovisning skall lagregleras ligger det nära till hands att överväga om också direktivets äldre föreskrifter om öppen redovisning bör tydliggöras i lag. En första fråga är om gällande rätt innehåller bestämmelser som tillgodoser transparensdirektivets krav på öppen redovisning av offent- liga medel som staten, kommuner eller landsting ger till offentliga företag. Så har tidigare ansetts vara fallet. I den svenska redovisningsregleringen finns bestämmelser om att det skall finnas en verifikation för alla affärshändelser respektive ekonomiska händelser. Verifikationerna skall generellt innehålla uppgifter bl.a. vad händelsen avser och vilken motpart den berör (se avsnitt 4.2). Dessa bestämmelser är emellertid allmänt hållna och kan inte med säkerhet sägas fullt ut täcka direktivets krav på öppen redovis- ning enligt artikel 1.1. De innebär inte heller någon skyldighet att ha med uppgifter om hur mottagna medel har använts i företaget. Mottagande av offentliga medel kan i vissa fall utgöra en sådan viktig händelse som skall framgå av årsredovisningens förvaltningsberättelse (se 6 kap. 1 § årsredovisningslagen [1995:1554] och 4 kap. 1 § lagen [1997:614] om redovisning). I kompletterande redovisningsnormgivning anges statliga stöd som exempel på vad som kan vara en viktig händelse (se t.ex. BFN U 96:6). Dessa bestämmelser kan dock inte heller anses tillräckligt preciserade för att motsvara direktivets föreskrifter om öppen redovisning enligt artikel 1.1. Det finns visserligen allmänna råd från BFN och rekommendationer från som behandlar upplysningar om statliga stöd, men sådana normer räcker hur som helst inte till för att införliva direktiv. För statliga myndigheter samt kommuner och landsting gäller särskilt att upplysningar skall lämnas i årsredovisningen om förhållanden som är av betydelse för uppföljningen av verksamheten (se 2 kap. 4 § förord- ningen [2000:605] om årsredovisning och budgetunderlag och 4 kap. 1 § lagen om redovisning). Inte heller dessa bestämmelser torde kunna anses tillräckligt preciserade för att uppfylla direktivets artikel 1.1. I olika specialförfattningar om bidrag finns bestämmel- ser om återredovisning av hur stöd används. En återredovisning förut- sätter att företaget tar fram information om hur stödet har använts. De finansiella förbindelser som skall redovisas öppet enligt artikel 1.1 avser emellertid i princip alla förbindelser som innebär mottagande av offent- liga medel, dvs. även sådant som inte utgör offentligt stöd i egentlig mening. En annan sak är att direktivets krav särskilt gäller för aktieägar- tillskott och andra transaktioner som ofta kan vara statligt stöd i EG- fördragets mening. Under alla förhållanden är det allt för osäkert att utgå från att man i olika specialförfattningar har täckt upp alla fall där artikel 1.1 skall tillämpas. Även om regeringen eller annan statlig myndighet i enskilda fall ställer som villkor att mottagaren tydligt redovisar mottagna medel och hur de används så räcker detta inte för att helt införliva direktivet i denna del. Artikel 1.1 omfattar nämligen även offentliga medel som ges av kommuner och landsting samt andra myndigheter som faller in under direktivets definition av offentliga myndigheter. Mot denna bakgrund bör direktivets regler om öppen redovisning av offentliga förbindelser enligt artikel 1.1 tydliggöras i svensk författning. För en sådan lösning talar också att det är lämpligt att samordna reglerna om öppen och separat redovisning i en och samma lagstiftning. Vad anfört om behovet av lagstiftning föranleder ingen annan bedömning. I avsnitt 5.3.2 behandlas reglernas utformning och innehåll och i av- snitt 5.7.2 behandlas var bestämmelserna bör tas in. 5.3.2Den öppna redovisningens utformning och innehåll Regeringens förslag: Bestämmelser införs om att offentliga företag skall redovisa sina finansiella förbindelser med offentliga myndigheter så att det tydligt framgår vilka offentliga medel som företaget fått direkt eller indirekt via andra offentliga företag eller finansiella institut samt hur medlen har använts. I bestämmelserna definieras offentliga företag och anges vilka finan- siella förbindelser som i synnerhet skall redovisas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela närmare föreskrifter om den öppna redovisningens utformning och innehåll. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag utom såvitt avser att redovisningsskyldigheten enligt utredningens förslag jäm- väl skulle omfatta offentliga myndigheter i egenskap av givare av offentliga medel. Remissinstanserna: och Landstingsför- bundet tillstyrker att bestämmelserna utformas som en ramlag med en ordalydelse som ligger nära texten i transparensdirektivet. Förbunden påpekar att det med en sådan lösning blir viktigt att arrangemang skapas som gör det möjligt att utveckla en tolkning av reglerna som är anpassad efter svenska förhållanden. Skälen för regeringens förslag: I transparensdirektivet sägs att offentliga företag skall redovisa sina finansiella förbindelser med offent- liga myndigheter så att det tydligt framgår vilka offentliga medel som företaget fått direkt eller indirekt via andra offentliga företag eller finansiella institut samt hur medlen har använts. Direktivet anger således inte mera i detalj hur den öppna redovisningen skall utformas. Bestämmelserna om öppen redovisning kommer att träffa offentliga företag som har olika redovisningsregler att hålla sig till och som även i övrigt verkar under skilda regelsystem. I många fall kan den redovisning som upprättas enligt ordinarie redovisningsregler sannolikt räcka även för att tillgodose vad som behövs för kommissio- nens granskning. Om detta inte skulle vara fallet måste dock särskild information i form av särskilda förteckningar, specifikationer eller lik- nande material sammanställas vid sidan av den ordinarie bokföringen. Vid sådant förhållande är det inte lämpligt och knappast ens möjligt att lagstiftningsvis i detalj föreskriva hur den öppna redovisningen skall utformas. Det bör därför i första hand överlämnas till den praktiska tillämp- ningen att, från fall till fall, avgöra den närmare utformningen under hänsynstagande till bestämmelsens syfte, nämligen att det ekonomiska materialet i efterhand skall kunna ligga till grund för kommissionens prövning enligt statsstödsreglerna. På grund av det anförda finner regeringen det vara lämpligast att utforma lagbestämmelserna om öppen redovisning i nära anslutning till direktivets ordalydelse. För att tillgodose att det kan behövas förtydligande regler bör en myndighet trots det sagda få en möjlighet att meddela föreskrifter om hur den öppna redovisningen skall göras för företag. Utöver själva redovisningsskyldigheten finns det skäl att i den svenska lagstiftningen ta in direktivets begrepp offentliga företag. Med offentliga myndigheter avses enligt artikel 2.1 a alla offentliga myndigheter, inbegripet staten och regionala och lokala myndigheter samt alla övriga territoriella myndigheter. Med offentliga företag avses enligt artikel 2.1 b varje företag över vilket de offentliga myndigheterna direkt eller indirekt kan utöva ett dominerande inflytande till följd av ägarskap, finansiell medverkan eller gällande regler. Ett sådant inflytande skall presumeras om de offentliga myndigheterna innehar majoriteten av kapitalet eller rösterna eller har rätten att utse mer än hälften av medlemmarna i företagets verkställande ledning eller styrelse. Direktivets definition av offentliga myndigheter får för svensk del anses träffa i första hand statliga myndigheter, kommuner och landsting. Definitionen omfattar även andra organ som kan utöva territoriella myndighetsuppgifter. Det kan t.ex. gälla kommuner och landsting i samverkan. Vad som utgör offentliga företag får anses ha sin utgångspunkt i samma företagsbegrepp som i fråga om den separata redovisningen (se avsnitt 5.2.1). Skillnaden är dock att den öppna redovisningen endast berör sådana verksamheter av ekonomisk eller kommersiell natur där det allmänna har ett dominerande inflytande. Till offentliga företag bör alltså i första hand hänföras statliga myndigheters, kommuners och landstingens egna ekonomiska eller kommersiella verksamheter som omfattas av KL. I dessa fall finns per definition ett dominerande inflytande över företaget. Som offentliga företag räknas också aktiebolag och andra juridiska personer där det allmänna kan utöva det dominerande inflytandet på grund av rösträtt eller av annan anledning, t.ex. föreskrifter i bolagsordning eller stadgar. Avgörande är alltid om en statlig myndighet, kommun eller landsting direkt eller indirekt har det dominerande inflytandet över företaget. Om flera myndigheter inte var för sig men tillsammans har ett dominerande inflytande över ett företag, så bör enligt regeringens mening företaget normalt också klassificeras som ett offentligt företag. Också uppräkningen av vilka förbindelser som i synnerhet skall redovisas öppet bör för ett fullständigt genomförande av direktivet åter- ges även i den svenska lagstiftningen. I förhållande till artikeln bör endast vissa språkliga anpassningar göras. I fråga om sådana offentliga medel som getts indirekt innehåller direktivet en begränsning om att uppgiftsskyldigheten endast avser offentliga medel som tillförts genom andra offentliga företag eller finansiella institut. De senare kategorin torde ta sikte på medel som förmedlas genom banker och andra betalningsförmedlare. Även medel som tillförts genom andra företag än de nu uppräknade skulle dock kunna omfattas, dvs. Det går inte att direkt se några nackdelar med att utvidga direktivet till offentliga medel som tillförs indirekt genom alla företag. Eftersom direktivet i princip avser samtliga offentliga medel är dock konsekvenserna av en utvidgning svåra att överblicka. Bestämmelserna bör därför utformas i enlighet med direktivet och begränsas till offentliga medel som tillförs direkt eller indirekt genom offentliga företag eller finansiella institut. Utredningen har föreslagit att både givaren och mottagaren av offentliga medel bör ha en öppen redovisning. Som skäl för detta har utredningen åberopat bl.a. att det främjar tillförlitligheten i redovisningen om god information om offentliga finansiella förbindelser finns hos både givaren och mottagaren. Det förbättrar också, enligt utredningen, möjlig- heterna att granska förbindelserna i efterhand. Vad utredningen anfört har inte föranlett några invändningar från remissinstanserna. Regeringen kan i och för sig dela utredningens uppfattning. uppställer transparensdirektivet inte något uttryckligt krav på sådan dubbel redovisning utan för ett korrekt införlivande måste det anses tillräckligt att det offentliga företaget upprättar en öppen redovisning. Som framgår av avsnitt 5.6.1 och 5.6.2 föreslår regeringen att efter- levnaden av företagens skyldigheter i detta avseende underkastas såväl revisorstillsyn som möjligheter till ingripande med vitessanktionerade ålägganden från en tillsynsmyndighet. Vid sådant förhållande, och då utredningens förslag medför en administrativ börda för berörda myndig- heter, finner regeringen inte skäl att nu utsträcka redovisnings- skyldigheten till att avse även givare av offentliga medel. Om det i den praktiska tillämpningen skulle visa sig att ett behov finns av sådana regler får frågan övervägas på nytt. 5.3.3Undantag från krav på öppen redovisning Regeringens förslag: Undantag från skyldigheten att ha en öppen redovisning skall gälla för offentliga företag som tillhandahåller tjänster som inte kan påverka handeln med andra EES-länder i nämnvärd omfattning, offentliga företag vilkas nettoomsättning för vart och ett av har understigit eller, om företaget är ett kreditinstitut, vars balansomslutning understigit , och offentliga företag som är kreditinstitut när det gäller insättningar på normala affärsmässiga villkor. Regeringens bedömning: Det behövs inget särskilt undantag för centralbanker. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat frågan om särskilt undantag för centralbanker. Vad gäller övriga remissynpunkter i fråga om undantagsmöjligheterna hänvisas till avsnitt 5.2.2. Skälen för regeringens förslag och bedömning: behöver inte omfattas av direktivets föreskrifter om öppen redovisning under vissa förutsättningar som framgår av artikel 4.1. Ett av undantagen gäller i likhet med den separata redovisningen för företag som tillhandahåller tjänster som inte kan påverka handeln mellan medlemsstaterna i nämnvärd omfattning. Även undantagen för mindre företag är av samma slag som för den separata redovisningen och innebär att företag som har en nettoomsätt- ning under två på varandra följande räkenskapsår kan undantas från kravet på öppen redovisning. När det gäller frågan om hur sagda omsättning skall bestämmas för olika företag kan i princip motsvarande resonemang föras som beträffande undantaget från kravet på separat redovisning (se avsnitt 5.2.2). Till att börja med innebär detta att i omsättningsbeloppet endast skall medräknas sådan omsättning som är hänförlig till ekonomisk eller kommersiell verksamhet. Förvaltningsuppgifter och myndighetsutövning skall alltså exkluderas. Det får också anses sakna relevans att flera före- tag har samma offentliga ägare. En motsatt ordning skulle, särskilt vad avser staten, helt urholka undantagsbestämmelsen. Det avgörande bör istället vara om en viss enhet organisatoriskt bedrivs för sig. Så får normalt anses vara fallet med statliga myndigheter och bolag, affärsverk och kommunala eller landstingskommunala bolag. I dessa fall får alltså prövningen av om undantaget är tillämpligt ta sin utgångspunkt i respektive myndighets, bolags etc. omsättning. När det gäller företags- verksamhet som bedrivs inom en kommun eller ett landsting utan att detta sker i en egen juridisk person eller motsvarande får den samlade ekonomiska eller kommersiella verksamhet som bedrivs på detta sätt anses utgöra ett företag. Någon uppdelning med anledning av att verk- Prop. 2004/05:140 samheten bedrivs på olika (relevanta) marknader eller liknande bör alltså inte kunna komma ifråga. Beträffande den öppna redovisningen finns två särskilda undantag. Det ena avser centralbanker. Det andra avser offentliga kreditinstitut och gäller insättningar av allmänna medel på normala affärsmässiga villkor. Enligt regeringens mening bör direktivets undantag i princip införas av samma skäl som anförts för att utnyttja undantagen för den separata redovisningen (se avsnitt 5.2.2). Detta gäller även undantaget för offent- liga kreditinstitut. En särskild fråga är om även undantaget för centralbanker bör utnyttjas. Riksbank kan både vara en givare av offentliga medel och bedriva en ekonomisk eller kommersiell verksamhet genom att sälja varor, tjänster eller andra nyttigheter. Om eller andra statliga myndigheter bedriver ekonomisk eller kommersiell verksamhet som omfattas av 3 § KL, bör dock verksamheten såsom ett offentligt företag omfattas av reglerna. Det innebär att det i banken öppet skall redovisas vilka offentliga medel som mottagits och hur de använts. Mot denna bakgrund bör inget särskilt undantag för centralbanker införas i den lagstiftning som föreslås. 5.4Årlig rapportering om offentliga tillverkningsföretag Regeringens förslag: Lagbestämmelser införs om att offentliga företag inom tillverkningsindustrin vilka har en nettoomsättning för räkenskaps- året som överstiger skall, utöver vad som följer av tillämpliga redovisningsförfattningar, till en myndighet sända in bestyrkta kopior av årsredovisningen och viss annan ekonomisk information. Samma skyldighet åläggs holdingföretag som har offentliga företag inom tillverkningsindustrin som dotterföretag, om sådana dotterföretags sammanlagda nettoomsättning överstiger . Definitionen av offentliga företag inom tillverkningsindustrin som skall ligga till grund för rapporteringen tas in i lag. Utredningens förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstanserna: Hovrätten för Nedre har pekat på att direktivets till synes tvingande bestämmelser om inom vilken tid den ekonomiska informationen skall lämnas till kommissionen inte kommer till uttryck i utredningens författningsförslag. Skälen för regeringens förslag: För vissa offentliga företag skall viss ekonomisk information sändas in till kommissionen. Det gäller enligt direktivets artikel 5a.1 och artikel 5a.3 offentliga företag i tillverkningsindustrin som har en omsättning om mer än . Dessa skall sända in i första hand sin årsredovisning och verksam- hetsberättelse. Vidare skall meddelanden om bolagsstämma och annan relevant information lämnas. Om denna information inte framgår av dessa handlingar skall vissa ytterligare upplysningar finnas med. Dessa upplysningar är av liknande slag som de som särskilt skall framgå av den öppna redovisningen (se artikel 5a.2). Informationen skall lämnas för varje företag för sig och när det är lämpligt innehålla uppgifter om alla transaktioner inom och mellan olika företagsgrupper liksom mellan det offentliga företaget och staten. På motsvarande sätt, sägs det i direktivets artikel 5a.3, skall information lämnas för holdingbolag som är moderbolag till en grupp eller undergrupp av flera offentliga företag vilkens sammanlagda försäljning gör att holdingbolaget klassificeras som tillverkningsindustriföretag. Direktivets regler i denna del har fullgjorts genom att regeringen genom sänt kommissionen en förteckning över statliga tillverkningsföretag och årsredovisnings- handlingarna för dessa företag. Endast ett fåtal svenska företag har berörts av reglerna. Den ordning som tillämpats för årlig rapportering om offentliga tillverkningsföretag kan visserligen inte anses oförenlig med transparensdirektivet. Det får ändå, enligt regeringens mening, anses lämpligt att etablera en rapporteringsplikt i lag. Detta gäller särskilt som direktivet synes förutsätta att även annan information än sedvanliga redovisningshandlingar skall upprättas av och kunna infordras från företagen. Det bör därför införas en lagbestämmelse om att offentliga företag inom tillverkningsindustrin vars nettoomsättning för räkenskaps- året överstiger skall sända in vissa redovisnings- handlingar till en svensk myndighet. Denna myndighet bör i sin tur svara för rapporteringen till kommissionen. Av direktivets artikel 5a.4 framgår att informationen skall lämnas vidare till kommissionen årsvis senast efter det att det offentliga företaget offentliggjort sin verksamhetsberättelse eller senast efter det att företagets räkenskapsår har gått till ända. Hovrätten för Nedre har påpekat att denna reglering synes vara av tvingande natur och ifrågasatt om den inte bör komma till uttryck i författning. Regeringen anser att så bör vara fallet. Av artikel 5a.4 framgår vidare att en förteckning över vilka offentliga företag inom tillverkningsindustrin och holdingföretag som omfattas av rapporteringssystemet skall ges in till kommissionen . Detta, liksom att en myndighet skall svara för denna rapporte- ring, bör också komma till uttryck i författning. De närmare föreskrifter som behövs om myndighetens rapportering till kommissionen bör meddelas genom förordning. Vilken verksamhet som skall klassas som tillverkningsindustri bestäms av om företagets nettoomsättning till mer än hälften utgör tillverkning. Vilken verksamhet som utgör tillverkning skall i enlighet med direktivet bedömas enligt en viss förteckning som används i europeiska statistiska sammanhang (se bilaga 5). Bestämmelser i enlighet med direktivet i denna del bör också införas i lag.