prop · GS03114 · 2005-03-23 00:00:00 — Det finns alltjämt en betydande överkapacitet främst inom den europeiska försvarsindustrin. Produkter med dubbla användningsområden Produkter med dubbla användningsområden är sådana produkter som tillverkas för ett fullt legitimt civilt bruk, men som kan användas militärt för tillverkning av massförstörelsevapen samt krigsmateriel. Det internationella samfundet har utvecklat en rad samarbetsformer för att begränsa spridningen av dessa produkter. Främst sker arbete inom exportkontrollregimerna där kontrollistor fastställer vilka produkter som ska vara underställda tillståndsgivning. Ett grundläggande skäl för att denna typ av kontroll behövs är de historiska fakta som visar på att en del länder har utvecklat program för massförstörelsevapen trots att de undertecknat internationella avtal som förbjuder sådan verksamhet. Sättet på vilket dessa länder har inhämtat denna kapacitet är genom att importera civila produkter som sedan kan användas för militära syften. Ett tydligt exempel på en produkt med dubbla användningsområden är exempelvis brandskyddsdräkter som har ett fullständigt legitimt civilt syfte, men som kan användas i ett Skr. 2004/05:114 kemiskt laboratorium vid framställningen av exempelvis nervgas. Historien har visat att de länder som på detta sätt skaffat sig en militär kapacitet genom att använda civila produkter importerat produkterna från exportörländer som inte varit medvetna om att de bidrog till utvecklande av massförstörelsevapen. Ofta sändes samma förfrågan till olika länder. Således kunde ett land neka export som ett annat land tillät export. Behovet av ett utökat samarbete och informationsutbyte mellan producentländer var därför uppenbart. Detta behov lade grunden för skapandet av exportkontrollregimerna. Att en produkt hamnar på en kontrollista innebär inte automatiskt att export av denna produkt förbjuds, utan är närmast en försiktighetsåtgärd. Behovet av försiktighet har ytterligare understrukits i ljuset av terroristhotet. Kontrollistorna i de olika regimerna lyfts för EU:s del in i bilagan till EG-förordningen 1334/2000 och utgör grunden för beslut om godkännande (exportlicens) eller avslag (eng. denial) av export. Regimerna, liksom EU, använder sig även av en mekanism som möjliggör att produkter utanför listorna kan beläggas med kontroll om exportören eller licensieringsmyndigheterna har vetskap om att produkten kommer att användas för militära syften. Denna mekanism benämns inom den svenska terminologin för generalklausul, men är mer känd under sin engelska benämning catch-all. En mycket stor del av arbetet nationellt, regionalt inom det nordiska samarbetet och EU samt slutligen inom regimerna är en omfattande informationsverksamhet både internt och externt (eng. outreach) till industrin och till andra länder som exempelvis håller på att utveckla exportkontrollsystem. De multilaterala avtalen om nedrustning och ickespridning av massförstörelsevapen, om totalförbud för truppminor och avseende lätta vapen är grundläggande internationella instrument för att skydda freden och säkerheten i världen. De är viktiga uttryck för statssamfundets arbete för nedrustning och för att förhindra spridning av massförstörelsevapen och okontrollerade flöden av andra vapen. Emellertid krävs att de kompletteras med en strikt och effektiv exportkontroll för att uppnå de uppställda målen. Exportkontrollen är därför ett centralt instrument för stater att fullfölja sina internationella åtaganden på icke-spridningsområdet. EU:s uppförandekod för krigsmaterielexport är ett exempel. Själva exportkontrollen utövas alltid nationellt. I de multilaterala exportkontrollregimerna och i EU sker emellertid ett omfattande samordnande arbete. Arbetet för att effektivt förhindra spridning måste bedrivas på olika nivåer och i olika internationella fora. agerar därför aktivt såväl i exportkontrollregimerna som på EU-nivå för att ytterligare stärka exportkontrollen. Det är önskvärt att samtliga EU- länder blir medlemmar i alla exportkontrollregimer eftersom EU-området utgör en hemmamarknad för de allra flesta produkter med dubbel användning. Handeln inom EU är inte export. Däremot utgör utförsel av varor och teknologi till tredje land export. Därmed är alla de 25 EU- länderna beroende av varandras exportkontrollsystem. En effektiv svensk exportkontroll kan undermineras genom en ineffektiv exportkontroll i ett exportkontrollregimerna en extra viktig dimension. 5Svensk försvarsindustri struktur och produkter Svensk försvarsindustri har , som en del av den internationella omstruktureringen, genomgått stora förändringar. Konsolideringsvågen inom försvarsindustrin startade i 1993 och resulterade i att sex stora aktörer skapades. I startade omstruktureringarna något senare och har varit mest omfattande på flygområdet. De framträdande verksamhetsområdena inom den svenska försvarsindustrin är Den gemensamma nämnaren är att de produkter som utvecklas håller en hög teknologisk nivå. En rad stora och små företag i är dessutom verksamma inom andra försvarsindustriområden. Parallellt med att försvarsindustrin rationaliseras och konsolideras har de direkta industriella ägarförhållandena för den svenska försvarsindustrin förändrats. Staten har avyttrat sitt ägande och det internationella ägarinslaget har ökat markant. Företag som Defence, och är helägda av utländska företag. ägs till cirka en femtedel av det brittiska företaget . och Aero är de enda två större försvarsindustrier som är helt ägda av svenska industriintressen. som det utländska ägandet ökar, investerar svenska företag utomlands. i redovisade 2004 ägande i 42 försvarsindustriföretag i 18 länder. Det blir också allt vanligare att företag samarbetar med företag i andra Skr. 2004/05:114 länder i syfte att dela utvecklingskostnader, kunna producera i längre serier och effektivare kunna marknadsföra produkter. Företag i har preferens för bilaterala projekt, eftersom dessa bedöms ge industrin större möjligheter att överleva på en högre systemnivå med åtföljande större lönsamhet. Bilaterala projekt uppfattas också som lättare att genomföra. 6Försvarspropositionen och svensk krigsmaterielexport I regeringens försvarsproposition Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) redovisas den aktuella synen på exportstöd. Efter att ha konstaterat att det grundläggande syftet med att främja export av krigsmateriel även fortsättningsvis är att säkerställa kompetens och materielförsörjning för det svenska försvaret, noteras att industrin ökat sin exportandel av omsättningen till följd av minskade materielbeställningar. Ökningen uppfattas som nödvändig för att industrin skall kunna vidmakthålla och utveckla teknik och kompetens för Försvarsmaktens räkning. En harmonisering av svenska och utländska militära krav efterlyses för att nå ökad interoperabilitet och kostnadseffektivitet. Regeringen avser att utveckla ledningen och styrningen av exportstödet genom att ta fram strategier mot bakgrund av företagens långsiktiga planering. Avsikten är också att låta försvarsmyndigheterna bli mer inblandade i det faktiska genomförandet av exportstödet. Inriktningen är att främst koncentrera stödet till vissa utpekade nischområden. Propositionen pekar också på det förhållandet att det blir allt vanligare att krigsmateriel som inte längre behövs för Försvarsmaktens operativa förmåga hyrs ut eller säljs till intresserade kundländer. Den erinrar också om att, som en följd av en minskad svensk insatsorganisation, denna avyttrande verksamhet torde komma att öka ytterligare. Regeringen menar vidare att leasing och försäljning av kvalificerad materiel som inte behövs för den operativa förmågan även bör kunna ske till den inhemska industrin i exportstödjande syfte. 7Krigsmaterielutredningens arbete och betänkande tillsatte regeringen en särskild utredning med uppgift att utreda förutsättningarna för den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Utgångspunkten var de förutsättningar som gäller för den svenska utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken samt internationella åtaganden på Skr. 2004/05:114 exportkontrollområdet. Utredningen lämnade sitt betänkande till regeringen (SOU 2005:9). Utredarens uppdrag var att kartlägga förändringarna som skett i det internationella samarbetet och utvecklingen inom krigsmaterielindustrin. Utifrån kartläggningen har sedan utredaren granskat de instrument som används i den svenska exportkontrollen. Utredaren har sett över gällande författningar och riktlinjer samt lämnat förslag på ändringar. I uppdraget ingick att utredaren särskilt skulle överväga och redovisa bl.a. behovet av att -ytterligare reglera olika former för tillhandahållande av krigsmateriel -reglera import av krigsmateriel -göra en översyn av regeringens riktlinjer -reglera aktiviteter under begreppen tjänster, tekniskt bistånd och service på krigsmaterielområdet och -förändra de straffrättsliga bestämmelserna i krigsmateriellagstiftningen. Utredaren har vidare utvärderat hur delegeringen av besluten till fungerat och hur samrådet med inspektionens exportkontrollråd utvecklat sig. I betänkandet konstaterar utredaren att sedan slut successivt ökat sitt deltagande i europeiska och transatlantiska samarbetsstrukturer. Export samt tillverkning och utveckling av krigsmateriel har blivit samarbetsområden av betydelse. Utredaren anför också att det inte finns någon motsättning mellan den militära alliansfriheten och deltagande i dessa strukturer. Mot bakgrund av hotbildsutvecklingen konstateras att ett svenskt materieloberoende varken är nödvändigt eller ekonomiskt möjligt. Istället måste dela kostnaderna för utveckling och tillverkning med andra länder. Inom EU växer också ett allt närmare exportkontrollsamarbete fram. Bland annat är redan bundet av den uppförandekod för vapenexport som överenskommits mellan EU-länderna. Som en konsekvens av de förändringsfaktorer utredaren observerat, föreslås i betänkandet ett antal justeringar i det svenska regelverket, bland annat följande: Begreppet krigsmateriel bör bytas ut till försvarsmateriel Den svenska krigsmaterielförteckningen bör bytas ut mot EU:s militära lista Riktlinjerna för export bör vidareutvecklas och moderniseras Vissa näringspolitiska skäl bör läggas till som skäl för att tillåta export EU:s uppförandekod bör integreras med de svenska riktlinjerna Införsel av krigsmateriel bör i princip göras tillståndpliktig Lämnande av tekniskt bistånd i utlandet bör göras tillståndspliktigt avses utredningens betänkande Skr. 2004/05:114 remissbehandlas. Därefter ska regeringen ta ställning till huruvida en proposition ska utarbetas och underställas . () är den myndighet som ansvarar för tillstånds- och utförselfrågor för såväl krigsmateriel som produkter med dubbla användningsområden. Myndigheten har dock enligt 1 a § lagen (1992:1300) om krigsmateriel och 4 § lagen (200:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden skyldighet, och på eget initiativ, att lämna över ärenden som har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt till regeringens prövning. ISP verkar i nära samråd med och Försvarsdepartementet. ISP inrättades och har ansvar för den kontroll som föreskrivs i lagen (1992:1300) om krigsmateriel och tillhörande förordning. Inspektionen övertog därmed ansvaret för merparten av de ärenden som tidigare beslutades av regeringen efter beredning i Krigsmaterielinspektionen (KMI), och den enhet inom som svarade för strategisk exportkontroll. ISP fick även ansvar för kontroll enligt lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, samt tillhörande förordning. ISP har därtill utsetts att vara nationell myndighet inom ramen för FN:s konvention om förbud mot kemiska vapen (CWC). ISP har löpande kontakter med de företag som berörs av kontrollverksamheten. När det gäller krigsmateriel skall företagen till ISP kvartalsvis redovisa den marknadsföring som de har bedrivit utomlands. Dessa rapporter ligger till grund för ISP:s återkommande genomgångar med företagen avseende deras exportansträngningar. Förutom att fatta beslut i tillståndsärenden granskar ISP de underrättelser som tillverkare av krigsmateriel är skyldiga att lämna senast ett anbud lämnas eller ett avtal ingås om export av, eller annan utlandssamverkan om, krigsmateriel. Slutligen skall de krigsmaterielexporterande företagen rapportera om de leveranser som genomförts med stöd av lämnade tillstånd. Det finns även ett nära samarbete mellan ISP och företag som tillverkar produkter med dubbla användningsområden. ISP bedriver bl.a. en årligt återkommande seminarieverksamhet för att på så sätt nå ut till företagen. Att lagen om kontroll av export av produkter med dubbla användningsområden är annorlunda utformad än lagen om export av krigsmateriel, påverkar formen för kontakten mellan myndighet och Det är till exempel inte alltid lätt att identifiera vilka företag som Skr. 2004/05:114 berörs av lagen. Det beror på att produkter med dubbla användningsområden omfattar en rad varugrupper och är svårare att Den kontrollista som etablerats i samband med EG- förordningen 1334/2000 ger en vägledning om vilka produkter som bara får exporteras med licens. ISP finansieras med avgifter som tas ut av de tillverkande företagen. Avgifterna beräknas med utgångspunkt från värdet av fakturerade leveranser av kontrollerade produkter som överstiger . Underlaget för avgiftsuttaget omfattar således både leveranser inom och leveranser till utlandet. Ett direkt samband mellan myndighetens verksamhet och industrins betalningar har undvikits genom att avgifterna inbetalas till staten och inte direkt till myndigheten. Myndighetens löpande verksamhet anslagsfinansieras på sedvanligt sätt och kostnadstäckning uppnås genom utdebitering av industrin årsvis i efterskott, då verksamhetens faktiska kostnad liksom företagens fakturerade leveranser slutgiltigt kan fastställas. Antalet inkomna ärenden till ISP avseende utförsel uppgick till 1408, varav 366 avsåg produkter med dubbla användningsområden. Motsvarande tal var 1391 resp. 321 för resp. 279 för . Den fortsatta minskningen avseende ärenden om utförsel av krigsmateriel förklaras bl.a. med att myndigheten i större utsträckning använder projektlicenser med innehållsmässigt utökat djup och bredd samt längre giltighetstid. Generella licenser har också införts för materiel tillhörande svensk eller utländsk försvarsmakt. Man kan även se en fortsatt ökande trend för licenspliktig utförsel av produkter med dubbla användningsområden. Inom verksamhetsgrenen kemvapenkonventionen överlämnades 116 industrideklarationer till ISP mot 2003. Motsvarande antal deklarationer till konventionens sekretariat () i var 41 st, samma antal som för . Med en industrideklaration avses information om den verksamhet som bedrivits vid företag eller anläggningar som yrkesmässigt använder sig av, importerar samt exporterar vissa känsligare kemikalier. Under kemvapenkonventionens verifikationsbestämmelser har OPCW genomfört två inspektioner av svenska anläggningar. ISP fortsatte sitt rationaliseringsarbete inom licensieringsområdet för att förenkla den administrativa processen för ärenden av rutinkaraktär. Målsättningen för ISP är att utförselärenden av rutinkaraktär skall slutbehandlas i första hand inom en månad och . Det system för säker elektronisk kommunikation mellan ISP och de krigsmaterielexporterande företagen som togs i bruk under 2003 har vidareutvecklats främst genom att systemet har Skr. 2004/05:114 sammanlänkats med det elektroniska ärendehanteringssystem som redan finns på myndigheten. Många av dessa åtgärder ligger väl i linje med myndighetens strävan att arbeta mot regeringens mål om den så kallade 24-timmarsmyndigheten. Enligt 10 kap. 6 § andra stycket regeringsformen skall regeringen i utrikesärenden av större vikt om möjligt överlägga med före avgörandet. Vissa utförselärenden som rör krigsmateriel är av sådan art att överläggning med nämnden är påkallad. Det har emellertid bedömts önskvärt att ge även andra enskilda utförselärenden av principiell vikt en bredare politisk förankring. beslutade därför på grundval av prop. 1984/85:82 om ökad insyn och samråd i frågor som rör krigsmaterielexport, att en rådgivande nämnd i krigsmaterielfrågor skulle inrättas. Nämnden ombildades till i samband med tillskapandet av (). breddades dess sammansättning för att återspegla den bredare sammansättning som har. I är därför samtliga riksdagspartier representerade. Rådet har 10 ledamöter. Möjligheten finns även att diskutera ärenden som rör produkter med dubbla användningsområden. En aktuell lista på rådets ledamöter, liksom sammanträdesdatum och dagordningen från rådets senaste sammanträde finns på ISP:s webbplats (). sammanträder på kallelse av ISP:s generaldirektör, som även leder överläggningarna. Generaldirektören ska hålla rådet informerat om inspektionens verksamhet på exportkontrollområdet. Vid rådets sammanträden presenterar ISP samrådsärenden för övervägande. Vidare redovisar bedömningar av de mottagarländer som är aktuella, och Försvarsdepartementet medverkar med bedömningar avseende ärendenas försvarspolitiska betydelse. En strävan i rådet är att uttolka riktlinjerna, till ytterligare vägledning för ISP. Ledamöterna ges full insyn i handläggningen av utförselärenden genom att samtliga utförselbeslut för exportförsäljning fortlöpande redovisas. Denna procedur säkerställer en parlamentarisk insyn i tillämpningen av lagen (1992:1300) om krigsmateriel och ett medinflytande innan viktigare beslut fattas. Avsikten med det svenska systemet, som vid en internationell jämförelse är unikt på så sätt att parlamentariker i förväg får tillfälle att diskutera tänkbara exportaffärer, är att skapa en bred förankring av exportkontrollpolitiken och främja kontinuitet i den förda politiken. Till skillnad från vissa andra länder, behandlas ärenden i EKR på ett tidigt stadium innan en konkret affär är aktuell. Eftersom det skulle vara kommersiellt skadligt för exportföretagen om deras avsikter blev kända innan en affär kommit till stånd, är diskussionerna i EKR inte offentliga. Ett annat skäl är att dessa diskussioner dessutom inte utgör några beslut, utan endast rekommendationer till ISP. De bedömningar som görs av ersätter inte i sådana ärenden som regeringen enligt regeringsformen skall överlägga med om. höll 9 sammanträden. För att bistå generaldirektören för med beredningen av ärenden som rör klassificering av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden inrättades ett särskilt teknisk-vetenskapligt råd med företrädare för institutioner med överblick över teknologins tillämpning på civila respektive militära områden. hölls 1 sammanträde. Två ledamöter har lämnat det teknisk-vetenskapliga rådet, varför två nya ledamöter kommer att utses under den första delen av 2005. En aktuell lista på rådets ledamöter finns på ISP:s webbplats (). Avdelning III Internationellt samarbete 9Samarbetet inom EU med exportkontroll av krigsmateriel EU:s uppförandekod för vapenexport EU:s uppförandekod för vapenexport (se bilaga 3.3) antogs i sin nuvarande utformning och innehåller gemensamma kriterier för export av krigsmateriel som skall tillämpas vid den nationella prövningen av exportansökningar. Till koden hör en förteckning över de produkter som skall kontrolleras i enlighet med koden och en användarhandbok som mer i detalj reglerar hur bl.a. kodens överenskommelser om informationsutbyte och konsultationer ska ske. Koden representerar en minsta gemensam nämnare inom EU på exportkontrollområdet och hindrar inte enskilda medlemsstater från att föra en mer restriktiv politik. Enligt kodens tillämpningsbestämmelser ska medlemsstaterna utbyta underrättelser om avslag (eng. denials), dvs. i huvudfallet avslag på ansökningar om exporttillstånd. Om en annan medlemsstat överväger att bevilja tillstånd för en i huvudsak identisk transaktion skall konsultationer genomföras innan tillstånd kan beviljas. Den konsulterande medlemsstaten skall även meddela den underrättande staten om sitt beslut. Utbytet av underrättelser om avslag och konsultationerna kring underrättelserna gör att exportpolitiken inom EU blir öppnare och mer enhetlig. Konsultationerna leder till en mer Skr. 2004/05:114 gemensam syn på olika exportdestinationer, och genom att medlemsländerna informerar varandra om de exportaffärer som nekas, minskar risken att exportkontrollen skall undergrävas genom att något annat medlemsland beviljar exporten. mottog 352 underrättelser om avslag från 15 medlemsstater. lämnade 6 underrättelser om avslag avseende år 20042. Dessa avslag rörde följande länder (inom parentes anges det kriterium som åberopades för respektive avslag och land): I två fall rörande (kriterium 5 den nationella säkerheten för medlemsstaterna såväl som för vänligt sinnade och allierade länder), (kriterium 4 bevarande av regional fred, säkerhet och stabilitet), i två fall rörande (kriterium 1 medlemsstaternas åtaganden att upprätthålla vapenembargon och kriterium 4) samt och (kriterium 3 den interna situationen i mottagarlandet). Det faktum att export till ett visst mottagarland nekats i ett fall innebär inte att landet inte kan komma i fråga för svensk export. Den svenska exportkontrollen tillämpar inte ett system med landlistor, dvs. fasta listor över godkända respektive icke godkända mottagarländer. Varje enskild utförselansökan prövas individuellt från fall till fall mot de riktlinjer som regeringen fastställt för krigsmaterielexporten. I rådsarbetsgruppen COARM (Council Working Party on ) diskuterar EU:s medlemsstater regelbundet uppförandekodens tillämpning, utbyter information om synen på exportdestinationer och utarbetar gemensamma riktlinjer för medlemsstaternas nationella regelsystem för exportkontroll. En redogörelse för detta arbete, överenskommelser som har träffats och statistik över medlemsstaternas export av krigsmateriel, publiceras i en årlig rapport. I enlighet med tillämpningsbestämmelse 8 i EU:s uppförandekod om vapenexport lämnar varje medlemsland en årlig rapport över dess vapenexport och tillämpning av uppförandekoden till sina EU-partners. Dessa rapporter diskuteras på ett årligt möte där också kodens genomförande diskuteras och förbättringsbehov identifieras. Rapporterna sammanställs sedan i en gemensam årlig . Denna visar att uppförandekoden, som baseras på en politisk överenskommelse och inte utgör lag, har lett till viktiga förändringar i medlemsstaternas nationella regelverk såväl som i ländernas policy. Den sjätte årliga rapporten avseende arbetet enligt koden godkändes och offentliggjordes av rådet (EGT 2004/C 316/01). I rapporten redovisas vilka beslut som tagits inom rådsarbetsgruppen COARM. har omfattande arbete gjorts för att sedan kodens antagande 1998 uppdatera och modernisera texten. 2 De löpande kontakterna med industrin gör att antalet svenska underrättelser blir förhållandevis litet. deltog aktivt i detta arbete. Förslaget till ny text innehåller en rad Skr. 2004/05:114 förtydliganden och, i vissa fall, skärpningar av särskilt tillämpningsbestämmelserna. Till exempel föreslås att koden ska förklaras tillämplig på alla typer av överföringar av krigsmateriel, alltså även om överföringarna sker i form av licensavtal, transit eller i form av dokument eller t.ex. ritningar som skickas över Internet. Vad gäller själva kriterierna finns bland annat förslag till införande av ny text gällande hänsynstagande till ett mottagarlands respekt för internationell humanitär rätt. Förhoppningen är att den nya texten ska kunna antas . I enlighet med målsättningen att uppnå en ökad och tydlig samstämmighet mellan olika politikområden, verkar också aktivt för att nå en gemensam syn bland medlemsländerna gällande tolkningen av uppförandekodens kriterier. Som ett första steg har tillsammans med tagit initiativ till ett arbete rörande tillämpningen av kodens kriterium 8, det s.k. utvecklingskriteriet.