prop · GS03169 · 2005-06-17 00:00:00 — Syftet med bestämmelserna är att tydliggöra att sådana bestämmelser där begreppet mark förekommer även skall tillämpas på andra utrymmen ovanför eller under markytan (se a. prop. s. 48 och 120). Tillämpningsområdet för bestämmelserna är emellertid enligt deras ordalydelse begränsat till de två lagar där bestämmelserna finns, dvs. jordabalken respektive fastig- hetsbildningslagen. Frågan uppkommer då vad som bör gälla i fråga om annan fastighetsrättslig lagstiftning där begreppet mark används. Denna fråga övervägdes redan i lagstiftningsärendet om tredimen- sionell fastighetsindelning. Lagrådsremissen i det ärendet byggde bl.a. på en promemoria med utkast till en lagrådsremiss. Promemorian, som hade utarbetats inom , innehöll inte någon motsvarighet till de trolleribestämmelser som sedermera föreslogs i propositionen. I stället föreslogs förhållandevis omfattande ändringar dels i jordabalken och fastighetsbildningslagen, dels i viss annan fastighetsrättslig lagstift- ning som bedömdes vara av särskild betydelse för fastigheter av det nya slaget. Innebörden av promemorians förslag var att begreppet mark i olika bestämmelser skulle kompletteras med begreppet utrymme. I lagrådsremissen med förslag till regler om tredimensionell fastig- hetsindelning bedömdes emellertid att så omfattande ändringar inte var befogade. Lagrådsremissen innehöll i stället motsvarigheter till de trolleribestämmelser som senare föreslogs i propositionen. I lagrådsre- uttalades att det kunde anföras skäl för att införa liknande be- stämmelser i andra lagar där begreppet mark används. Enligt lagråds- remissen borde emellertid behovet och lämpligheten av detta bedömas i anslutning till kommande översyner av respektive lagar. Lagrådet hade inte något att invända mot de i lagrådsremissen före- slagna s.k. trolleribestämmelserna i sig och uttryckte viss förståelse för bedömningen i lagrådsremissen att behovet av ändringar i annan lag- stiftning där ordet mark används borde övervägas vid kommande över- syner av respektive lagar. Lagrådet ansåg det dock inte vara tillfreds- ställande att kommande översyner avvaktas innan en genomgång sker av sådana bestämmelser i andra lagar som ger rätt att tvångsvis ta i anspråk eller på annat sätt förfoga över annans mark. Eftersom det här är fråga om bestämmelser som i princip skall tolkas restriktivt är det, enligt Lagrådet, angeläget att översynen sker utan onödig tidsutdräkt (a. prop. s. 260 f.). Med hänvisning till Lagrådets överväganden i frågan uttalade regeringen i propositionen Tredimensionell fastighetsindelning att den avsåg att ta initiativ till att den av Lagrådet efterfrågade översynen kommer till stånd utan onödigt dröjsmål (a. prop. s. 48). Under riksdags- behandlingen av propositionen gjordes inga särskilda uttalanden i frågan. Mot den angivna bakgrunden bör det nu göras en lagteknisk översyn av bestämmelser i expropriationslagen och annan fastighetsrättslig lag- stiftning som reglerar tvångsförfoganden över annans mark. Det finns enligt vår mening inte anledning att vidta lagstiftningsåtgärder i fråga om alla de bestämmelser där begreppet mark används. Visserli- gen för, som tidigare nämnts, begreppet tankarna närmast till ett område på själva markytan trots att den avsedda innebörden oftast är fastighet eller del av fastighet. Normalt torde dock begreppet, satt i sitt samman- hang, utan vidare kunna tolkas så att det omfattar inte bara en viss del av markytan utan också visst annat utrymme ovanför eller nedanför mark- En sådan tolkning är särskilt naturlig i ljuset av reglerna om tre- Prop. 2004/05:169 dimensionell fastighetsindelning. Dessa regler innebär ju, som tidigare har angetts, att det går att bilda fastigheter som inte behöver omfatta en viss avgränsad del av markytan. De tidigare berörda s.k. trolleribestäm- melserna i jordabalken och fastighetsbildningslagen torde dessutom utan vidare få viss betydelse när det gäller tolkningen av begreppet mark i annan fastighetsrättslig lagstiftning där begreppet används. Såsom Lag- rådet uttalade i ärendet om tredimensionell fastighetsindelning får frågan hur ordet mark skall förstås i andra lagar som ännu inte har setts över prövas mot bakgrund av de bakomliggande motiven för regleringen i varje enskilt fall, ställt mot den utvidgade betydelse ordet har getts genom de nya reglerna i jordabalken och fastighetsbildningslagen (a. prop. s. 260). Vi har mot denna bakgrund inte ansett det nödvändigt att göra någon heltäckande kartläggning av användningen av ordet mark på skilda håll i den fastighetsrättsliga lagstiftningen. Arbetet har i stället, i linje med Lagrådets uttalanden i lagstiftningsärendet om tredimensionell fastighets- indelning, inriktats på sådana bestämmelser som reglerar olika slag av tvångsförfoganden avseende annans mark. Arbetet har vidare fokuserat på ett antal lagar som är av särskild betydelse vid användningen av fast egendom, däribland och (1987:10). Det är också dessa principer för översynen som har legat till grund för över- vägandena och förslagen i promemorian. Inte någon av remissinstanserna har ansett att den översyn som Lagrådet efterlyst borde göras mer vid- sträckt än som förordas i promemorian. Med anledning av övervägandena och förslagen i promemorian föreslår vi i det följande vissa, förhållandevis begränsade, lagändringar i syfte att tydliggöra att tvångsförfoganden över annans mark kan avse också utrymmen som inte omfattar någon del av markytan. Det kan emellertid inte uteslutas att det i klarhetens intresse borde göras ytterligare lagändringar med anledning av införandet av reglerna om tredimensionell fastighetsindelning, såsom andra ändringar av det slag som förordas nedan. Som har framhållits i tidigare sammanhang (se a. prop. s. 43 och 116, jfr prop. 2003/04:115 s. 34) skall det göras en utvärdering av reglerna om tredimensionell fastighetsindelning. Tanken är att det inom ramen för denna uppföljning bl.a. skall undersökas om det finns några brister i regelverket om tredimensionell fastighetsindelning som behöver åtgärdas. Det kan då finnas anledning att på nytt överväga behovet av ändringar. 6 Överväganden och förslag Regeringens förslag: I , expropriationslagen, , väglagen, lagen om byggande av järnväg och minerallagen klargörs att sådana bestämmelser i respektive lagar som ger rätt att tvångsvis ta i anspråk eller på annat sätt förfoga över annans mark kan tillämpas vid motsvarande förfoganden över utrymmen som inte omfattar någon del av markytan. Förslagen i promemoria: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. I promemorian ansågs dock några ändringar i inte vara påkallade (se s. 3539 i promemorian). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt eller inte invänt mot promemorians förslag. och har ansett att det bör göras vissa ytterligare ändringar av det slag som förordas i promemorian, bl.a. i . har vidare ifrågasatt behovet av vissa av de föreslagna ändringarna i väglagen res- pektive lagen om byggande av järnväg. Skälen för regeringens förslag: Enligt expropriationslagen (1972:719) kan, om vissa villkor är uppfyllda, fastigheter eller delar av fastigheter tvångsvis tas i anspråk med äganderätt eller annan rätt. På motsvarande sätt kan äganderätten till fastigheter eller delar av fastig- heter tas i anspråk enligt bestämmelser om inlösen i annan lagstiftning med expropriativa inslag, t.ex. väglagen (1971:948) eller plan- och bygg- lagen (1987:10). Vidare kan rätten att använda fastigheter eller delar av fastigheter inskränkas till följd av andra slag av beslut enligt olika lagar, exempelvis på grund av beslut om inrättande av naturreservat enligt bestämmelserna i (se vidare nedan). Expropriation eller annan inlösen av äganderätten till en del av en fastighet har fastighets- bildande verkan. Det innebär att den ianspråktagna fastighetsdelen, utan lantmäteriförrättning, kommer att avskiljas till en särskild fastighet när expropriationen eller motsvarande inlösenåtgärd är fullbordad (jfr 5 kap. 10 § och 6 kap. 9 § andra stycket expropriationslagen). Såsom uttalades i propositionen Tredimensionell fastighetsindelning avser ett expropriativt förfarande ofta enbart en del av en fastighet. Det kan ofta vara en fördel både för den som exproprierar och för fastighets- ägaren om ett sådant förfarande kan begränsas till att avse enbart ett utrymme i stället för ett helt markområde. I den nämnda propositionen gjordes bedömningen att en möjlighet till expropriation eller annan inlösen av äganderätten till utrymmen följer utan vidare av införandet av reglerna om tredimensionell fastighetsindelning (se prop. 2002/03:116 s. 85 f.). är det naturligt, bl.a. av rättssäkerhetsskäl, att denna möjlighet att expropriera eller på annat sätt tvångsvis ta i anspråk begränsade utrymmen inom en fastighet kommer till tydligt uttryck i lagstiftningen. Mot denna bakgrund och med hänsyn till det som har sagts i avsnitt 5 övervägs i det följande i vilken utsträckning lagändringar kan anses påkallade. Begreppet mark förekommer på flera ställen i . Innebörden i begreppet torde växla något mellan olika bestämmelser. I de flesta fall är det tydligt att begreppet syftar på markytan inklusive det utrymme som finns i omedelbar anslutning till markytan och det som finns därunder (t.ex. i bestämmelser som talar om hushållningen av mark och vatten eller i bestämmelserna om jordbruksmark). I andra fall står det klart att begreppet har en mer begränsad innebörd och syftar enbart på markytan och vad som finns i omedelbar anslutning till markytan. Det förhållandet att det numera kan bildas tredimensionella fastigheter som inte behöver omfatta någon del av markytan torde inte medföra några egentliga problem vid tillämpningen av bestämmelser av de nu angivna slagen. Bestämmelserna kan tillämpas på samma sätt som . Av större intresse i detta sammanhang är sådana bestämmelser där begreppet mark kan ges innebörden fastighet eller del av fastighet. En sådan bestämmelse finns i 31 kap. 4 § . Enligt denna paragraf har fastighetsägaren i vissa fall rätt till ersättning om mark tas i anspråk eller pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Bestämmelsen kan synas passa mindre väl i de situationer där det som har tagits i anspråk utgör endast ett utrymme som inte omfattar någon del av markytan. Rätten till ersättning enligt 31 kap. 4 § hänför sig emellertid i huvudsak till vissa beslut om åtgärder eller inskränkningar som kan meddelas enligt bestämmelserna om skydd av områden i 7 kap. . Som exempel på beslut av detta slag kan nämnas beslut om att ägaren av en fastighet där det har inrättats ett naturreservat skall vara skyldig att tåla att det inom området anläggs vägar och vissa andra anordningar eller att allmänheten ges tillträde till viss mark (se vidare 7 kap. 6 § ). De åtgärder eller inskränkningar som sålunda kan grunda en rätt till ersättning för fastighetsägaren enligt bestäm- melserna i 31 kap. 4 § torde regelmässigt avse utrymmen med direkt anknytning till markytan. Vi bedömer därför att behovet av ett förtydligande i 31 kap. 4 § är försumbart. I 28 kap. finns bl.a. bestämmelser om att kan besluta om rätt till tillträde till annans mark för att utföra undersök- ningsarbete eller vidta skadeförebyggande respektive avhjälpande åtgär- der (se 28 kap. 3 och 4 §§). Bestämmelserna torde utan vidare kunna tolkas så att tillträde kan beslutas i fråga om utrymmen som inte omfattar någon del av markytan. Behovet av förtydliganden i lagtexten synes därför också i dessa delar vara försumbart. Av betydelse är också att de angivna bestämmelserna inte reglerar frågor om inlösen av äganderätten till fast egendom. Enligt 28 kap 10 § gäller att den som utför eller skall utföra en vattenverksamhet i vissa fall kan ges rätt att utföra anläggningar eller vidta åtgärder på fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark för detta. I 28 kap. 11 § finns bestämmelser om att den som är skyldig att underhålla en vattenanläggning har rätt att nyttja annans mark för fullgörande av underhållsskyldigheten. I prome- anfördes bl.a. att det knappast torde finnas något behov av att begränsa åtgärder av de aktuella slagen till att avse enbart utrymmen som inte omfattar någon del av markytan och att behovet av lagändringar därför framstod som litet. Några remissinstanser, bl.a. , har dock påpekat att utrymmen som inte omfattar någon del av markytan kan behöva tas i anspråk enligt de nu aktuella bestämmelserna för att t.ex. utföra och underhålla underjordiska vattenanläggningar och att detta bör komma till tydligt uttryck i lagtexten. Vi ansluter oss till remissinstan- sernas uppfattning och föreslår därför att 28 kap. 10 och 11 §§ miljö- balken förtydligas. I väglagen (1971:948) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg finns, som närmare framgår nedan, ett antal bestämmelser om tvångsförfoganden över annans mark. Väglagen innehåller bl.a. bestämmelser om s.k. vägrätt. Sådan rätt innefattar bl.a. en befogenhet för väghållaren att, utan hinder av den rätt som annan kan ha till fastigheten, nyttja den mark som behövs för en väg. Vägrätt innefattar också, om någon inskränkning i rätten inte har gjorts, rätt att även i övrigt i fastighetsägarens ställe bestämma över markens användning vägrätten består samt att tillgodo- göra sig alster och andra tillgångar som kan utvinnas ur marken (30 § väglagen). Vägrätt uppkommer genom att väghållaren tar i anspråk mark för väg med stöd av en upprättad och, i fall då så behövs, fastställd arbetsplan för vägens byggande eller genom att väghållaren övertar mark med stöd av beslut om enskilds väg förändring till allmän (31 §). I en arbetsplan eller, i vissa fall, i ett tillägg till denna skall anges bl.a. den mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för att genomföra vägbyggnadsprojektet (se vidare 15 § andra stycket, 20 och 28 §§). I förarbetena till väglagen framhölls att väghållarens behov av viss mark kan vara av begränsad art, t.ex. när en vägbro dras på relativt stor höjd över ett markområde och möjligheterna att bruka marken under bron inte märkbart påverkas eller när en väg dras i en tunnel. Reglerna borde därför, sades det, utformas så att omfattningen av de befogenheter vägrättsupplåtelsen överför från fastighetsägaren till väghållaren vid behov kan differentieras (prop. 1971:123 s. 70, jfr s. 129). Såsom uttalades i förarbetena till väglagen kan det ibland vara lämpligt att begränsa ett tvångsförfogande enligt den lagen till att avse enbart ett utrymme som inte omfattar någon del av markytan. Så kan t.ex. vara fallet om vägen skall byggas i form av en bro eller en tunnel. Mot den bakgrunden är det naturligt att komplettera bestämmelserna om ianspråk- tagande av mark genom upplåtelse av vägrätt så att det klart framgår att ett sådant ianspråktagande kan avse enbart ett begränsat utrymme ovanför eller under markytan. Väglagen innehåller vidare vissa kompletterande bestämmelser om tillfällig upplåtelse av annans mark i vissa situationer (se 15, 30, 31 och 3537 §§ väglagen). I promemorian föreslogs, i linje med det ovan sagda om ianspråktagande av mark genom upplåtelse av vägrätt, att samtliga dessa bestämmelser bl.a. bestämmelsen i 37 § om upplåtelse av nyttjanderätt till mark för uppsättande av snöskärm skulle kompletteras med begreppet utrymme. Promemorians förslag har föru- tom i ett avseende godtagits av remissinstanserna. har nämligen ifrågasatt om det finns något praktiskt behov av rättighets- upplåtelser enligt 37 § väglagen avseende uppförande av snöskärmar inom utrymmen. Enligt vår bedömning torde sådana upplåtelser normalt avse enbart utrymmen med direkt markanknytning. Vi föreslår därför inte någon ändring i 37 § väglagen. Promemorians förslag i övriga nu aktuella delar bör däremot genomföras. I lagen (1995:1649) om byggande av järnväg finns i allt väsentligt motsvarande bestämmelser som i väglagen om tvångsförfoganden över annans mark för byggande och drift av järnvägar. Vi delar prome- och flertalet remissinstansers bedömning att de bestämmelser i lagen om byggande av järnväg där ordet mark används bör komplette- ras så att det klart framgår att ett ianspråktagande enligt lagen kan avse ett utrymme som inte omfattar någon del av markytan. På en punkt har promemorians förslag kritiserats. har nämligen ifrågasatt behovet av ändringar i 3 kap. 4 § lagen om byggande av järnväg. Enligt den paragrafen har rätt att i vissa fall besluta att träd eller buskar i närheten av järnvägsmark får avlägsnas eller beskäras genom järnvägsinnehavarens försorg. Enligt vår bedömning kan bestämmelsen ofta antas få betydelse just i fråga om utrymmen som inte omfattar någon del av markytan, exempelvis beträffande för järnvägsdriften störande trädgrenar intill järnvägsmark. Enligt vår mening bör därför även 3 kap. 4 § lagen om byggande av järnväg justeras så att det klart framgår att ett beslut enligt paragrafen kan begränsas till att avse enbart ett utrymme. Särskilt om ianspråktagande av mark m.m. enligt väglagen I 31 § andra stycket väglagen finns en bestämmelse som preciserar när mark skall anses ha tagits i anspråk för en väg. Enligt bestämmelsen skall mark anses ha tagits i anspråk för väg när vägens sträckning över fastigheten har blivit tydligt utmärkt på marken och i arbetsplanen angi- vet vägarbete har påbörjats på fastigheten. I promemorian föreslogs inte någon ändring av bestämmelsen om utmärkning på marken. Lantmäteri- verket har dock menat att det sällan torde vara aktuellt eller ens praktiskt möjligt att på marken utmärka utrymmen som inte omfattar någon del av markytan och har därför ifrågasatt om bestämmelsen ger tillräckligt tydligt uttryck för när ett utrymme skall anses ha tagits i anspråk med vägrätt. Vidare kan det enligt uppgift från i andra fall vara mycket svårt och kostsamt att åstadkomma en tydlig utmärkning av ett vägområde på marken, såsom när den mark som en väg skall dras fram över består av kärr- eller myrmarker eller marken av någon annan anledning har dålig bärighet. En jämförelse kan göras med vad som gäller i fråga om redovisning av gränser i samband med fastighetsbildning. I samband med tillkomsten av lagstiftningen om tredimensionell fastighetsindelning infördes en ny bestämmelse som innebär att en gräns som tillkommer genom fastighets- bildning får redovisas i förrättningshandlingarna, om sedvanlig utstak- ning och utmärkning inte lämpligen kan ske på grund av fastighetens beskaffenhet (se 4 kap. 27 § tredje stycket fastighetsbildningslagen [1970:988]). Bestämmelsen motiverades i förarbetena bl.a. med att en redovisning av gränserna i förrättningshandlingarna torde vara det enda praktiskt möjliga när det gäller tredimensionella fastigheters gränser (se prop. 2002/03:116 s. 69). Mot denna bakgrund får bestämmelsen i väglagen om när en fastighet skall anses ha tagits i anspråk för väg anses bristfällig för de fall där någon tydlig utmärkning på marken inte alls eller endast med svårighet kan ske. Vad som dock kan synas tala mot införandet i väglagen av en kompletterande bestämmelse för de nu aktuella fallen såsom en bestämmelse av det slag som finns i fastighetsbildningslagen är att en vägrättsupplåtelse inte har någon fastighetsbildande verkan. Eftersom en sådan upplåtelse emellertid medför att väghållaren i flera hänseenden inträder i fastighetsägarens ställe, är det inte minst i syfte att motverka tvister mellan fastighetsägaren och väghållaren angeläget att reglerna är utformade så att risken för osäkerhet om en vägrättsupplåtelses uppkomst minimeras. Bestämmelserna om när vägrätt uppkommer bör därför kompletteras. Detta aktualiserar frågan hur den nya bestämmelsen bör vara utformad. Eftersom vägrätt inte tillskapas genom en lantmäteriförrättning, kan den regel i fastighetsbildningslagen som gäller för redovisning av bl.a. tredimensionella fastigheters gränser inte utsträckas så att den även får gälla i fråga om vägrätt. Enligt väglagens bestämmelser skall i stället för en förrättning och förrättningshandlingar upprättas en arbetsplan. I arbetsplanen eller i ett tillägg till denna skall, som nämnts ovan, bl.a. anges den mark som behöver tas i anspråk (se 15 § andra stycket, 20 och 28 §§ väglagen). En tänkbar lösning är att den nya bestämmelsen innebär att, om någon tydlig utmärkning på marken inte lämpligen kan göras, mark eller annat utrymme skall anses ha tagits i anspråk när marken eller utrymmet har angetts i en arbetsplan och i planen angivet arbete har påbörjats inom fastigheten. Detta framstår som en väl så ändamålsenlig ordning för de nu aktuella fallen. Vi föreslår därför att detta kommer till uttryck i en ny bestämmelse väglagen. Som ovan har konstaterats kan, som en följd av lagstiftningen om tredimensionell fastighetsindelning, en äganderättsexpropriation numera begränsas till att avse enbart ett tredimensionellt utrymme som inte omfattar någon del av markytan. Det kan hävdas att detta stämmer mindre väl överens med expropriationslagens ordalydelse, eftersom lagen på flera ställen använder begreppet mark. I 1 kap. 2 § andra stycket anges sålunda att lagens bestämmelser om fastighet äger motsva- rande tillämpning i fråga om byggnad eller annan anläggning på annans mark. Enligt 2 kap. 1 § får expropriation ske för att ge en kommun möjlighet att förfoga över mark i visst hänseende. I 2 kap. 9 § finns bl.a. bestämmelser om att expropriation får ske för att tillgodose ett väsentligt behov av mark för idrott eller friluftsliv. Begreppet mark används också i vissa bestämmelser om beräkning av expropriations- ersättning (se 4 kap 1, 3 och 3 a §§). Det är naturligt att de aktuella bestämmelserna tillämpas när fråga uppkommer om expropriation av enbart ett utrymme som inte omfattar någon del av markytan. I lagtexten bör därför förtydligas att bestäm- melserna kan tillämpas också i fråga om utrymmen. Enligt 2 kap. 6 a § expropriationslagen får expropriation ske för att ge staten möjlighet att förfoga över mark som genom en förestående ändring av skall föras över från till det andra landet. Behovet av att kunna expropriera ett utrymme inför en ändring av framstår i och för sig som litet. Det torde nämligen knappast bli aktuellt att bestämma sträckning annat än i det hori- sontella planet. Vid en eventuell framtida ändring av kan det emellertid finnas anledning att i samband med expropriation av Prop. 2004/05:169 äganderätten till en intill belägen markfastighet expro- priera också en tredimensionell fastighet som är belägen ovanför eller nedanför markfastigheten. Expropriationen av den tredimensionella fastigheten kommer då enbart att avse ett utrymme som inte omfattar någon del av markytan. Den aktuella bestämmelsen bör därför kompletteras med begreppet utrymme. (1987:10) innehåller bl.a. bestämmelser om inlösen eller upplåtelse av mark som enligt en detaljplan skall användas som allmän plats. I lagen finns även bestämmelser om annan inlösen av mark eller av rättighet som besvärar mark (se bl.a. 6 kap. 17 och 18 §§ samt 14 kap. 1 §). I linje med vad som framhölls i förarbetena till bestämmelserna om tredimensionell fastighetsindelning (se prop. 2002/03:116 s. 109) är det naturligt att bestämmelserna om inlösen och annat förfogande över mark i bl.a. kan tillämpas även i fråga om ut- rymmen som inte omfattar någon del av markytan. Som ovan har framgått torde detta i och för sig redan vara fallet. Vi föreslår emellertid att bl.a. de nämnda bestämmelserna i ändras så att rättsläget kommer till tydligt uttryck. I 16 § lagen (1987:11) om exploateringssamverkan finns särskilda bestämmelser om fastighetsreglering. För sådan fastighetsreglering gäller, med vissa undantag, bestämmelserna i fastighetsbildningslagen. Ytterligare bestämmelser om överföring av mark genom fastighets- reglering finns i 19 § lagen om exploateringssamverkan. En fastighets- reglering enligt lagen om exploateringssamverkan kan i viss utsträck- ning genomföras i strid mot en fastighetsägares vilja.