prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — inom en månad från ikraftträdandet och föreskrifterna upphör att gälla om de inte underställs i rätt tid eller om inte godkänner dem från den dag då underställandet har med hänsyn till behovet av en beredskap för regeringen att agera snabbt i en sådan situation ansett att bemyndigandena bör finnas kvar. Regeringen instämmer i den Bemyndigandet skall alltså tas in i den nya Bemyndigande vid tillfälligt skydd Regeringens förslag: Regeringen skall även i fortsättningen ha möjlighet att meddela föreskrifter om beviljande av uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. förslag: Överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: Har inte uttalat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: I 2 a kap. UtlL finns bestämmelser om tillfälligt skydd enligt rådets direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, , s.12, Celex 32001L0055). Enligt nuvarande ordning har regeringen rätt att meddela vissa föreskrifter om sådana uppehållstillstånd. Bemyndigandet finns i 2 a kap. 3 § UtlL och det ger regeringen rätt att förordna att ytterligare kategorier av fördrivna personer utöver dem som omfattas av beslut från Europeiska unionens råd får ges uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. föreskriftsrätt är inskränkt till att gälla personer som har fördrivits av samma skäl och som kommer från samma ursprungsland eller ursprungsområde som dem som omfattas av rådets beslut. bemyndigandet är att ge regeringen en möjlighet att utvidga kretsen som kan få uppehållstillstånd med tillfälligt skydd på grund av att det kan vara rimligt att även låta personer som kommit till har anfört att bemyndigandet framstår som lämpligt att behålla och har föreslagit att det skall kvarstå oförändrat. Regeringen har samma uppfattning. 22 Straffbestämmelser och tvångsåtgärder Regeringens förslag: Straffbestämmelsen utlänningslag rörande utlänningar som överträder föreskrifter som innebär en skyldighet att endast vistas inom en viss del av landet skall inte få någon motsvarighet i den nya utlänningslagen. NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett mindre antal av remissinstanserna har yttrat sig om straffbestämmelserna. , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, , församlingsnämnd, Kristna Råd och Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) har tillstyrkt att straffbestämmelsen skall tas bort. Ingen instans har motsatt sig förslaget. Skälen för regeringens förslag: I NIPU:s betänkande föreslogs liksom lagrådsremiss förändringar i utlänningslagens straffbestämmelser. Bland annat föreslogs att straffbestämmelsen för en utlänning som inte ansökt om uppehållstillstånd inom föreskriven tid skulle vara kvar men att en möjlighet skulle införas att i ringa fall inte väcka åtal, om det inte var motiverat från allmän synpunkt. Vidare föreslogs att bestämmelsen enligt vilken en utlänning kan straffas för att ha överträtt bestämmelser i utlänningslagen eller vad som föreskrivs med stöd av lagen i annat avseende än när det gäller skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd skulle tas bort. Dessutom skulle införas en särskild straffbestämmelse för en utlänning som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns. Det föreslogs även att bestämmelsen som straffbelägger överträdelser av skyldigheten att endast vistas inom en del av landet skulle tas bort som en konsekvens av att det inte längre skulle finns någon möjlighet att meddela sådana föreskrifter. Vidare föreslogs att det i vissa straffbestämmelser skulle anges när oaktsamhet skulle räcka som subjektivt rekvisit. Sedan lagrådsremissen beslutats har remissens förslag behandlats i olika sammanhang. är det straffbelagt att på ett otillåtet sätt passera en yttre gräns enligt . Förfarandet kriminaliserades i samband med operativa inträde i (prop. 1999/2000:64, bet. 1999/2000JuU:17, rskr 1999/2000:215). I propositionen Människosmuggling och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m. (prop. 2003/04:35, bet. 2003/04:SfU6, rskr 2003/04:164) behandlas genomförandet av rådets direktiv /90/EG av om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse samt rådets rambeslut av den 28 om förstärkning av den straffrättsliga ramen för att förhindra hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse. I propositionen föreslås att vissa straff i utlänningslagen skall skärpas för att bl.a. uppfylla kraven i de två EG-rättsakterna vad avser människosmuggling. I samma lagstiftningsarbete gjordes även en översyn av övriga straffbestämmelser utom 10 kap. 3 § mot bakgrund av förslagen i lagrådsremissen. Ändringarna trädde i kraft , se SFS 2004:407. I NIPU:s betänkande och lagrådsremiss föreslogs att 10 kap. 3 § UtlL skulle tas bort. Det förslaget har inte behandlats i de nyssnämnda lagstiftningsärendena. Enligt nämnda bestämmelse kan en utlänning som uppsåtligen överträder föreskrifter som har meddelats enligt utlänningslagen eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av den lagen och som innebär skyldighet för honom eller henne att endast vistas inom en viss del av landet dömas till fängelse i högst . Den enda situation där det är möjligt att föreskriva att en utlänning får uppehålla sig endast inom en viss del av landet är att använda möjligheten att låta ett beslut om uppsikt enligt 6 kap. 5 § UtlL ta denna form. Enligt regeringens förslag till ny utlänningslag skall uppsikt inte längre kunna innebära skyldighet för utlänning att uppehålla sig endast inom en viss del av landet. Som en följd av detta bör straffbestämmelsen inte få någon motsvarighet i den nya utlänningslagen. I nuvarande 10 kap. 2 § UtlL föreskrivs att till böter, eller när omständigheterna är försvårande, fängelse döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av lagen. Vidare föreskrivs att till samma straff döms den som i en anmälan eller ett ansökningsärende enligt utlänningslagen eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av lagen lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse. Bestämmelsen, som är ett så kallat blankettstraffstadgande, innehåller fängelse i straffskalan och straffsanktionerar föreskrifter på lägre nivå än lag och förordning. Regeringen föreslår att motsvarande bestämmelse i den nya utlänningslagen inte skall innehålla möjligheten att straffbelägga förfarande som föreskrivs i författning på lägre nivå än förordning. På så sätt uppnås överensstämmelse med 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. 2004/05:135 Utökade möjligheter att förverka utbyte av och hjälpmedel vid brott m.m. föreslås ändringar i ett stort antal förverkandebestämmelser, bl.a. den nuvarande 10 kap. 6 § UtlL. Lagändringarna innebär utökade möjligheter att förverka egendom som använts eller som varit avsedda att användas som hjälpmedel vid brotten människosmuggling, organiserande av människosmuggling och hjälp till olovlig vistelse. Vidare föreslås ökade möjligheter att förverka utbyte vid sådana brott. Slutligen införs enligt förslaget en möjlighet att förverka sådant som någon tagit emot som ersättning för kostnader i samband med ett brott, om mottagandet utgör brott enligt utlänningslagen. De föreslagna ändringarna föranleds till största del av åtaganden inom EU och . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Det förslag som läggs fram nu vad gäller förverkandebestämmelsen i den nya utlänningslagen motsvarar de förslag som lämnats i det Uppsikt i form av skyldighet att uppehålla sig inom Regeringens förslag: Möjligheten utlänningslag att besluta om uppsikt i form av ett åläggande för utlänningen att vistas inom ett visst geografiskt område skall inte få någon motsvarighet i den nya NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig särskilt i denna fråga tillstyrker NIPU:s förslag. föreslår även att båda formerna av uppsikt, dvs. anmälningsskyldighet och omhändertagande av utlänningens pass, skall kunna användas . att en utlänning i ett beslut om uppsikt skall kunna åläggas att fullgöra anmälningsskyldigheten hos en viss polismyndighet och att anmäla en eventuell adressändring till polismyndigheten. att den föreslagna lagtexten kompletteras med en föreskrift som innebär att åtgärder av detta slag kan vidtas. Skälen för regeringens förslag: Enligt 6 kap. 5 § UtlL innebär uppsikt att en utlänning är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling eller uppfylla andra särskilda villkor. 1988/89:86 s. 178 nämns som exempel på andra särskilda villkor att utlänningen kan åläggas att uppehålla sig på viss ort eller i en Däremot torde det enligt nämnda proposition inte få komma i fråga att utlänningen skulle åläggas att vistas inom ett så begränsat område som en mottagningsförläggning. föranleddes av ett påpekande av Lagrådet som i sitt yttrande framhöll att en utlänning inte torde kunna åläggas att vistas inom ett så begränsat område som en förläggning eller utredningssluss eftersom det skulle kunna uppfattas som ett frihetsberövande. Lagrådet erinrade om ett avgörande från (mål Guzzardi mot ) som funnit att det var fråga om frihetsberövande när en person ålagts att vistas på en liten ö utanför Uppsikt har såvitt känt aldrig använts på annat sätt än genom att utlänningen antingen ålagts anmälningsskyldighet hos polisen på vissa tider eller genom att utlänningens pass tagits om hand. detta torde vara att ett åläggande för en utlänning att vistas inom ett visst geografiskt område, som inte får vara alltför begränsat, inte skulle vara av något större värde. Det skulle vara mycket svårt att utan en omfattande kontrollapparat avgöra om utlänningen lämnat området eller Om ett sådant beslut skulle fattas måste syftet rimligen vara att försöka se till att utlänningen finns tillgänglig för utredning och delgivning av beslut och för verkställighet. Det syftet kan emellertid uppnås betydligt enklare och effektivare genom att utlänningen åläggs att på vissa tider anmäla sig hos polisen på en viss ort. finnas en stor risk för att utlänningen kommer att söka hålla sig undan, anmälningsskyldigheten kunna begränsas till en eller i Med anledning av vad anfört i sitt remissyttrande vill regeringen framhålla att redan gällande lagstiftning ger möjlighet att ålägga utlänningen att fullgöra anmälningsskyldigheten hos en viss Att därutöver kunna ålägga utlänningen en skyldighet att anmäla adressändring skulle enligt regeringens bedömning knappast fylla uppfattning att det i vissa lägen kan vara praktiskt att kunna ålägga utlänningen såväl anmälningsskyldighet som skyldighet att lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling. Möjligheten att låta uppsikt ta formen av ett åläggande för utlänningen att vistas inom ett visst geografiskt område fyller således knappast någon funktion. Möjligheten bör därför inte tas med i en ny utlänningslag. Formen för uppsikt i den nya lagen bör begränsas till anmälningsskyldighet hos polisen eller på vissa tider och till möjligheten att ta hand om pass eller annan legitimationshandling. 23Genomförande och ekonomiska konsekvenser Regeringens bedömning: Den nya instans- och processordningen i asyl- och medborgarskapsärenden beräknas leda till avsevärt ökade kostnader för framför allt överprövning av asylärenden. budgetpropositionen för att föreslå fördelningen av kostnaderna på berörda anslag. NIPU:s beräkningar, vilka byggde på delvis andra förutsättningar och antaganden än de regeringen utgått ifrån, visade på en årlig merkostnad Arbetsgruppen beräknade att den årliga merkostnaden jämfört med den nuvarande ordningen skulle uppgå till 66,571,. Merkostnaderna för ett alternativ med en specialdomstol beräknade byggde på delvis andra förutsättningar och antaganden än de som regeringen har utgått ifrån. Flera remissinstanser, bl.a. , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i , och , kritiserade utredningens beräkningar och ansåg att reformkostnaden var för lågt räknad. Kammarrätten i och Svenska Röda Korset framhöll vikten av att tillräckliga resurser tillförs handläggningen av utlänningsärenden. Ett genomförande av förändringarna utan resurstillskott kunde enligt dessa remissinstanser inte väntas leda till de eftersträvade resultaten. Remissinstanserna har i liten utsträckning berört arbetsgruppens beräkningar som sådana. Länsrätten i län och ansåg dock att arbetsgruppens beräknade kostnader för en specialdomstol beräknats för lågt. Länsrätten i ifrågasatte inte arbetsgruppens beräkningar men påpekade att den årliga merkostnaden för uppehälle under prövningen i en tredje instans sannolikt uppgår till . Skälen för regeringens bedömning: Antalet asylsökande har över åren varierat kraftigt. Detta förhållande, sammantaget med att det förslag till ny instans- och processordning som läggs fram i vissa avseenden innehåller andra lösningar än de som NIPU och arbetsgruppen föreslagit, gör att de beräknade kostnaderna skiljer sig åt högst avsevärt. Eftersom antalet asylsökande även kan komma att variera kraftigt kan även totalkostnaderna komma att variera avsevärt under olika tidsperioder. Reformen bör dimensioneras för att de berörda länsrätterna skall kunna ta hand om, under respektive år, inkommande nya asylärenden samt kunna arbeta ned en ingående balans av asylärenden på omkring . Härutöver bedömer regeringen att de berörda domstolarna behöver ett extra resurstillskott för att undvika att nya balanser skapas. får en ny tillkommande uppgift i en tvåpartsprocess vid överprövningen (se avsnitt 7). För att utföra uppgiften behöver tillse att de har den kompetens som är nödvändig. De årliga kostnaderna för den nya ordningen blir betydande hos . Omställningskostnader hos verket för bl.a. utbildning tillkommer. De ökade kostnaderna för den föreslagna instans- och processordningen följer främst av att kostnaderna för överprövning av utlännings- och medborgarskapsärenden blir betydligt högre än enligt den nuvarande ordningen. Genom att de aktuella länsrätterna och Kammarrätten i får helt nya kategorier av mål i stort antal behöver en omfattande rekrytering av domare och föredragande ske. Framför allt beräknas muntliga förhandlingar i migrationsdomstolarna innebära stora merkostnader. Med den föreslagna regeln om muntlighet (16 kap. 5 § NUtlL) antas nämligen muntlig förhandling komma att äga rum i en stor del av de asylärenden som överprövas. Även i andra utlänningsmål kommer muntlig förhandling att äga rum i viss utsträckning. Därutöver uppstår även kostnader för personal, lokaler, ombud, tolkar och resor. Inrättandet av ytterligare en överinstans, Migrationsöverdomstolen, och de förlängda vistelsetider för asylsökande detta medför i ett antal ärenden, beräknas orsaka väsentligt ökade kostnader. Utöver nu nämnda kostnader medför avvecklingen av i sig omställningskostnader. Utbildning och auktorisation av tolkar är vidare nödvändig för att kunna övergå till den nya ordningen och även detta medför omställningskostnader. utredning, (dir. 2004:101, tilläggsdir. har haft i uppdrag att se över hur ett ökat behov av kvalificerade kontakttolkar bl.a. inom rättsväsendet kan tillgodoses i den nya instans- betänkande Tolkutbildning nya former för nya krav (SOU 2005:37). Utbildningsbehovet av tolkar kan komma att förändras om antalet asylsökande förändras eller om andra grupper av asylsökande kommer Förslaget att den nuvarande ordningen med prövning av ärenden rörande ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) skall ersättas med en ordning där prövar verkställighetshinder (se avsnitt 15) bör leda till en väsentlig minskning av antalet ärenden i överinstans. Vad avser de organisatoriska förutsättningarna för reformen och dess ekonomiska konsekvenser har en särskild utredare 2004 fått i uppdrag att i samverkan med förbereda och vidta åtgärder för att inrätta en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgarskapsärenden (dir. 2004:149). fick likaså i uppdrag att förbereda och vidta åtgärder för att inrätta en ny instans- och processordning (Ju2004/9859/DOM). Utgångspunkten för nämnda direktiv och uppdrag var att den nya ordningen skulle träda i kraft . Regeringen har, utifrån ikraftträdandetidpunkten , på tilläggsbudget ekonomiska vårproposition föreslagit att medel tillförs för omställningskostnader, bl.a. till domstolsväsendet, till , 1 825 tkr till Kammarkollegiet för ytterligare auktorisationsprov för tolkar samt 4 105 tkr för utökad utbildning av kontakttolkar. ekonomiska vårproposition beräknades utgiftsökningen till följd av reformen uppgå till totalt för , baserat på ett helt verksamhetsår, och . budgetpropositionen för att återkomma med uppdaterade bedömningar i dessa delar samt föreslå fördelningen av kostnaderna på Det är en omfattande reform som föreslås. utvärdering bör därför göras av hela reformen. Som ovan angetts (se avsnitt 18.3.2.) bör efter det att den nya ordningen genomförts göras en utvärdering av bestämmelserna avseende offentligt biträde som delredovisas inom ramen för den övergripande utvärderingen. Regeringens förslag: -Den nya utlänningslagen samt ändringar i övriga lagar som följer av den nya instansordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden träder i kraft . kommer att upphöra. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden bör träda i kraft så snart som det praktiskt är möjligt. Den nya ordningen innebär en stor omställning för de myndigheter och domstolar som berörs. Det är viktigt att verksamheten ändå kan bedrivas med fortsatt hög kvalitet och effektivitet inför, under och efter ikraftträdandet. Det är särskilt viktigt för en lyckosam övergång att personalen hos tas omhand. Annars finns det en uppenbar risk för ökad omsättning bland personalen och därmed kompetensbortfall. Omfattande organisations- och utbildningsinsatser krävs. Ett stort antal personer kommer att behöva nyanställas i vart fall vid de aktuella domstolarna, varav många behöver vara på plats före ikraftträdandet. måste bl.a. lokaler anskaffas och ställas i ordning. Även annan upphandling måste ske. En mängd åtgärder krävs således för att den nya ordningen skall kunna fungera effektivt från den dag den införs. Vissa åtgärder kan behöva vidtas redan före ett riksdagsbeslut om reformen, något som enligt regeringens uppfattning är långt ifrån idealiskt men nödvändigt med den knappa tid som står till förfogande. För de organisatoriska förändringar som följer av reformen har regeringen tillsatt en särskild utredare med representanter för berörda myndigheter knutna till utredningen (dir. 2004:149). Den särskilde utredaren, och har genom skilda regeringsbeslut fått i uppdrag att vidta nödvändiga organisatoriska åtgärder för att skall kunna läggas ned och den nya instans- och processordningen kunna införas . Den särskilde utredaren och de berörda myndigheterna arbetar med organisationsförändringarna med förbehåll för godkännande av den nya ordningen. Lagrådet har i sitt yttrande anfört att det är mycket stor risk att reformen äventyras om den nya lagstiftningen träder i kraft så tidigt som . Mot bakgrund av den mängd åtgärder enligt ovan som måste vidtas innan reformen kan träda i kraft, främst när det gäller personalrekrytering samt anskaffning och iordningsställande av lokaler, anser regeringen i likhet med Lagrådet, att det finns en stor risk för att reformen inte skulle få den start som vore önskvärd vid ett ikraftträdande . Regeringen föreslår därför att ikraftträdandet av den nya instans- och processordningen skall ske . Regeringens förslag: Ärenden som inte har avgjort vid ikraftträdandet skall överlämnas från till de nya migrationsdomstolarna. Detsamma gäller ärenden som handläggs av regeringen, utom såvitt avser säkerhetsärenden som skall handläggas enligt äldre bestämmelser. De nya ansökningar om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § UtlL som finns kvar hos skall dock överlämnas till och handläggas enligt äldre regler med beaktande av den nya bestämmelsen i 12 kap. 18 §. beslut skall inte kunna överklagas. De ärenden som vid ikraftträdandet handläggs i allmän förvaltningsdomstol skall handläggas enligt äldre bestämmelser. NIPU:s förslag: NIPU föreslår att regeringen skall förordna om tidpunkten för överlämnande av ärenden från till de nya migrationsdomstolarna. När det gäller de ärenden som överlämnats till regeringen för vägledande beslut, föreslår NIPU att regeringen skall kunna förordna om ett eventuellt överlämnande till migrationsdomstol av dessa ärenden. Vidare föreslår NIPU att balans av nya ansökningar om uppehållstillstånd (NUT) som inte hunnit avgöras vid den nya utlänningslagens ikraftträdande skall överlämnas till för handläggning som verkställighetsärenden enligt de nya reglerna. Promemorians förslag: Promemorians förslag innebär att ärenden enligt 2 kap. 5 b § UtlL som har kommit in till men inte avgjorts innan denna lag har trätt i kraft, skall överlämnas till den migrationsdomstol inom vars domkrets ärendet om utlänningens avvisning eller utvisning först prövades. Ansökan skall handläggas enligt äldre föreskrifter. Migrationsdomstolens beslut får inte överklagas. Remissinstanserna: och betonar vikten av att nedbringa ärendebalansen hos inför ikraftträdandet. Kammarrätten i anser att övergångsfrågorna inte penetrerats tillräckligt av NIPU. Länsrätten i län ställer sig positiv till att behålla under en övergångstid medan har motsatt uppfattning i denna fråga. Länsrätten i tillstyrker utredningens förslag och Svenska Röda Korset tillstyrker förslaget att regeringen skall bestämma tidpunkten för när resterande ärenden skall lämnas över till den nya organisationen. påpekar i sitt yttrande över promemorians förslag att detta innebär att migrationsdomstolarna inledningsvis får hantera två system som båda tar sikte på möjligheten att upphäva lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut. Enligt nämndens mening bör promemorians föreslagna övergångsbestämmelse tas under förnyat övervägande. Skälen för regeringens förslag: för reformens ikraftträdande kommer enligt nuvarande prognoser att ha ett stort antal ärenden som inte hunnit avgöras. För att motverka en alltför stor utgående balans av ärenden har regeringen tilldelat nämnden extra resurser i syfte att så långt möjligt arbeta ner balanserna fram till dess reformen träder i kraft. Regeringen har övervägt frågan huruvida det skulle vara möjligt att ej avgjorda ärenden vid ikraftträdandet skulle kunna handläggas och avgöras av nämnden enligt den gamla ordningen. Enligt regeringens bedömning är det emellertid olämpligt att låta två olika system löpa parallellt. De förändringar som eftersträvas med reformen, främst införandet av ett tvåpartsförfarande med ökad möjlighet till muntlig förhandling samt möjlighet till överklagande i ytterligare en instans, skulle därvid inte uppnås. Vidare skulle prejudikatbildning kunna ske i två organ; både och Migrationsöverdomstolen. Mot bakgrund av det stora antalet ärenden som det kommer att röra sig om skulle de två systemen härutöver tvingas arbeta parallellt . Regeringen föreslår därför att skall upphöra som den nya instans- och processordningen träder i kraft. Även om det finns stora fördelar med att låta de nya migrationsdomstolarna börja sitt arbete utan balanser på tusentals ärenden, uppväger detta inte anförda nackdelar. Vid ikraftträdandet bör således ärenden som inte har avgjort vid ikraftträdandet överlämnas till de nya migrationsdomstolarna. Ärenden som handläggs av regeringen skall överlämnas till de nya migrationsdomstolarna med undantag av säkerhetsärenden som skall handläggas enligt äldre bestämmelser.