prop · GS03118 · 2005-03-22 00:00:00 — Regeringen stödjer sig i denna del på utredarens förslag och redovisning. Det finns inte tillräck- liga skäl att införa ett generellt förbud för minderåriga att sälja tobak. Däremot bör arbetet organiseras så att de allmänna kraven på en god arbetsmiljö för minderåriga uppfylls. Det är särskilt viktigt att de unga ges utbildning och andra förutsättningar att genomföra ålderskontrollen. Se vidare förslag under avsnitt 7.10 om egentillsynsprogram. 7.3EG-direktiv /33/EG i förhållande till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen Regeringens bedömning: EG-direktiv /33/EG kan genomföras utan någon ändring av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Utredarens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i huvudsak inte haft något att anföra beträffande tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihets- grundlagen (YGL). önskar dock ett tydliggörande mellan annonser och skyddade medier för att undvika att TF och YGL kränks. Skälen för regeringens bedömning: EG-direktiv /33/EG inne- håller bestämmelser om förbud mot reklam för och sponsring av tobaks- varor. Med sponsring avses varje bidrag, allmänt eller privat, till ett evenemang eller en verksamhet vars syfte, eller direkta eller indirekta verkan, är att främja avsättningen av en tobaksvara. Reklam publiceras ofta i sådana medier som omfattas av tryckfrihets- förordningen (TF) eller yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Något förenk- lat kan sägas att TF ger ett grundlagsskydd för yttrandefriheten i böcker, tidningar och andra tryckta skrifter samt tryckta bilder, medan YGL innehåller motsvarande bestämmelser för yttrandefriheten i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljud- upptagningar och andra tekniska upptagningar. En viktig fråga är om EG-direktivet är förenligt med dessa grundlagar. Enligt 1 kap. 9 § TF gäller utan hinder av TF vad som i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror (punkten 1). Motsvarande undantag för förbud mot sådan marknadsföring i andra framställningar än tryckta skrifter finns i 1 kap. 12 § första stycket YGL. I andra stycket av bestämmelsen i YGL möjliggörs även förbud mot övrig kommersiell reklam i radio- och TV-program samt i sådana över- föringar som omfattas av den s.k. databasregeln (se 1 kap. 1 § 3 stycket och 1 kap. 9 § YGL). Frågan om vilka åtgärder som ryms i begreppet kommersiell annons har tidigare diskuterats i samband med genomförandet av Europaparla- mentets och rådets direktiv /42/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror (se prop. 1999/2000:111). Lagrådet uttalade, avseende direktiv /42/EG, att direktivets reklam- begrepp var vidare än begreppet kommersiell annons och att direktivet inte gick att genomföra, utan att TF och YGL ändrades eller att de i dessa grundlagar skyddade medierna lämnades utanför den föreslagna regle- ringen såvitt gällde sådana framställningar som inte omfattades av undantagen från grundlagsskyddet. Lagrådet ansåg att det var högst ovisst vilken betydelse den avsiktsförklaring som fanns i inledningen av direktiv /42/EG, med innebörd att det direktivet inte var avsett att inkräkta på den grundläggande yttrandefriheten, hade för tolkningen av direktivet. Regeringen delade inte lagrådets uppfattning beträffande avsiktsförklaringens betydelse. Regeringen framhöll att det stod klart att avsiktsförklaringen, som utgjorde en integrerad del av de enskilda be- stämmelserna i direktivet, gav stöd för uppfattningen att en grund- lagsändring inte var nödvändig för att direktiv /42/EG skulle kunna genomföras i svensk lagstiftning. ogiltigförklarade /42/EG på grund av att gemenskapslagstiftaren saknade behörighet att anta direktivet med stöd av de åberopade bestämmelserna i som avser upprättandet av den inre marknaden, etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster. Av denna anledning återkallade regeringen propositionen (skr. 2000/01:17). Förslagen i direktiv /42/EG överensstämmer i huvudsak med be- stämmelserna om förbud mot reklam för och sponsring av tobaksvaror i det nu aktuella direktivet, direktiv /33/EG. Regeringen vidhåller sin inställning avseende förslagens förenlighet med TF och YGL. Grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten i TF respektive YGL träffar långtifrån alla former av yttranden eller medier. En väsentlig del av den marknadsföring som regleras i tobakslagen (1993:581) ryms inom ramen för begreppet kommersiell annons eller de ytterligare möjligheter till förbud som medges i 1 kap. 12 § andra stycket YGL. Härtill kommer att den nu föreslagna regleringen förbjuder annan marknadsföring som inte omfattas av skyddet i TF respektive YGL, med undantag för mått- fulla kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen. Exempel på marknadsföring som inte omfattas av TF eller YGL är marknadsföring som sker genom skyltning eller visning av produkten, sådan marknads- föring som sker muntligen på gator och torg samt i stor utsträckning situationer då marknadsföringen sker på Internet. Det är således endast för det fall grundlagsbestämmelserna utesluter ett totalt reklamförbud som den föreslagna regleringen skulle kunna komma i konflikt med direktiv /33/EG. Det finns även i detta direktiv en avsiktsförklaring i direktivets inledning. Av denna framgår att i detta direktiv respekteras de grundläggande rättigheterna och iakttas de princi- per som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna. Detta direktiv avser särskilt att säkerställa respek- ten för den grundläggande rätten till yttrandefrihet. Regeringen anser att ingressen utgör en integrerad del av de enskilda bestämmelserna i direk- tiv 2003/33/EG och ger stöd för uppfattningen att en grundlagsändring inte är nödvändig för att direktivet skall kunna genomföras i svensk Regeringen anser att full visshet om direktivets exakta räck- vidd i bl.a. detta hänseende kan uppnås bara i händelse en sådan fråga skulle komma under bedömning. Mot bakgrund av avsiktsförklaringen i ingressen anser regeringen alltså att den begräns- ning som krävs för att det grundlagsskyddade yttrandefrihetsintresset skall tillgodoses är förenlig med direktivet. Lagrådet gjorde även invändningar i sitt yttrande, avseende rege- ringens förslag att genomföra de i direktiv /42/EG föreslagna änd- ringarna, om möjligheten att införa ett förbud mot sponsring av evene- mang och verksamheter om syftet eller den direkta eller indirekta verkan med sponsringen är att främja avsättningen av tobaksvaror. Lagrådet anförde att det är enligt 1 kap. 12 § andra stycket YGL tillåtet med ett förbud mot sponsring i sådana sändningar som den grundlagen är till- lämplig på. I övrigt torde ett förbud mot sponsring som avser de särskilt grundlagsskyddade medierna inte vara medgiven enligt TF eller YGL. Regeringen ansåg inte att lagförslaget stred mot yttrandefrihetsgrund- lagarna och valde att lägga fram sitt förslag för . Förslaget om förbud mot sponsring av vissa evenemang och verksam- heter i denna proposition överensstämmer i huvudsak med förslaget i den tidigare propositionen (se prop. 1999/2000:111 Indirekt tobaksreklam m.m.). Denna bestämmelse skall i likhet med bestämmelsen om förbud mot reklam enligt ingressen i direktiv /33/EG tolkas så att den grundläggande rätten till yttrandefrihet säkerställs. I direktivets ingress framgår att skillnaderna i nationell lagstiftning kan leda till ökade hinder för den fria rörligheten mellan medlemsstaterna. När det gäller sponsring kommer snedvridningen av konkurrensvillkoren sannolikt att öka, vilket redan har noterats i samband med att vissa idrotts- och kulturevenemang har anordnats. Förbudet mot sponsring gäller, enligt regerings förslag, evenemang eller verksamheter dit allmänheten har tillträde eller som kan ha gränsöverskridande effekt. Med evenemang avses en organiserad hän- delse, särskilt av kulturellt eller idrottsligt slag. En verksamhet innebär en fortlöpande aktivitet. Exempel på evenemang som bestämmelsen tar sikte på är konserter, idrottstävlingar, enstaka teaterföreställningar och festivaler. Verksamhet som omfattas av bestämmelsen kan exempelvis vara driften av idrottsanläggningar, ungdomsgårdar, museer och teatrar. Det rör sig alltså om evenemang och verksamheter som inte omfattas av TF eller YGL. Det går inte att genom en exemplifiering i förväg sätta gränsen för bestämmelsens omfattning, utan det får överlämnas åt rätt- stillämpningen. Enligt regeringens mening är det inte avsett att bestäm- melsen skall komma i konflikt med TF och YGL. Genom de nya bestämmelserna i tobakslagen blir sålunda EG-direktiv /33/EG genomfört i svensk lagstiftning (se avsnitt 7.5 och 7.6). 7.4EG-direktiv /33/EG i förhållande till regeringsformen och Europeiska konventionen (d. 1950) om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () Regeringens bedömning: EG-direktiv /33/EG är förenligt med bestämmelserna i regeringsformen och (d. Utredarens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invänd- ningar med anledning av förslagens förenlighet med regeringsformen och (d. Skälen för regeringens bedömning Bestämmelser om yttrandefrihet finns, förutom i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), även i regeringsformen (RF). I 2 kap. 1 § RF föreskrivs bl.a. att varje medborgare gentemot det all- männa är tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. RF innehåller också regler som under vissa förutsättningar medger att det sker begränsningar av yttrandefriheten. Enligt 2 kap. 12 § RF får en begränsning av yttrandefriheten göras endast för att tillgodose ända- mål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle, och begränsningen får inte gå utöver vissa angivna gränser. Enligt bestämmelsen i 2 kap. 13 § RF anges särskilt att friheten att yttra sig i näringsverksamhet får begrän- sas. Medgivandet i 2 kap. 13 § RF till lagstiftning med begränsningar av friheten att yttra sig i näringsverksamhet innebär bl.a. att det är möjligt att ingripa mot yttranden i kommersiell reklam. Eftersom sådan reklam till övervägande del förekommer i tryckt skrift eller i andra medier, och därmed regleras i TF respektive YGL, är betydelsen av bestämmelsen i 13 § förhållandevis begränsad (jfr prop. 1975/76:209 s. 108 f.). Bestämmelser om yttrandefrihet finns också i artikel 10 i Europa- konventionen (d. Enligt punkt 1 i denna artikel har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets in- blandning och oberoende av territoriella gränser. Skyddet för yttrandefriheten är dock inte undantagslöst. I artikel 10 punkt 2 föreskrivs att eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får de underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till en rad i punkten angivna intressen. Bland dessa intressen anges skyddet för hälsan. Kravet på nödvändighet är uppfyllt om inskränkningen i yttrandefri- heten föranleds av ett samhälleligt intresse som är angeläget och om den står i rimlig proportion till det ändamål som skall tillgodoses. Detta krav tolkas inte lika strängt när det gäller yttranden av kommersiell art som när det gäller andra yttranden. Syftet med den föreslagna regleringen är att minska tobakskonsumtionen. Ändamålet med lagstiftningen är således att tillgodose skyddet för hälsa. Regeringen anser att inskränkningen i yttrandefriheten står i rimlig proportion till det ändamål som skall till- godoses med lagstiftningen. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att förslagen är för- enliga med regeringsformens och bestämmelser om skyddet för yttrandefriheten. Skyddet för egendom finns dels i 2 kap. 18 § RF, dels i artikel 1 tilläggs- protokollet till . Enligt regeringsformens bestämmelse är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas att avstå den, till det allmänna eller till någon enskild, genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I be- greppet egendom innefattas inte endast fast egendom, utan även lös egendom vari inbegrips bl.a. sådana immateriella tillgångar som innehavet av ensamrätten till ett varukännetecken representerar. Rådighetsinskränk- ningar avseende annan egendom än mark och byggnader faller dock utan- för tillämpningsområdet för bestämmelsen. Begränsningen att använda ett varukännetecken innebär inte något tvångsöverförande av förmögenhets- rätt utan är snarare att betrakta som en sådan rådighetsinskränkning som inte omfattas av skyddet i 2 kap. 18 § RF (se prop. 2001/02:64 s. 36). Möjligheterna att fritt använda den immateriella rättighet som ensam- rätten till ett varukännetecken representerar omfattas däremot av egen- domsskyddet i . Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom, annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Med egendom avses också immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen som följer av ut- övandet av en näringsverksamhet eller annan ekonomisk verksamhet skyddas av bestämmelsen. Bestämmelsen inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att bl.a. reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Enligt praxis skall den s.k. proportionalitetsprinci- pen användas vid den avvägning som måste företas mellan olika skydds- värda intressen. När det gäller saluhållandet av tobaksvaror är det intresset av att skydda folkhälsan som skall vägas mot egendomsskyddet. Även partiella förbud mot viss reklam innebär begränsningar av möjlig- heterna att kommersiellt använda varumärken. Begränsningar av möjligheten att använda varukännetecken för tobaks- varor har redan tidigare ansetts utgöra en sådan tillåten inskränkning i äganderätten som anges i tilläggsprotokollets artikel 1, andra stycket (se prop. 2001/02:64 s. 34 ff.). Det allmänna intresset är att av hälso- Prop. 2004/05:118 politiska skäl minska tobakskonsumtionen i landet. I 2 kap. 20 § RF anges även att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. För att en begränsning skall få införas krävs även att syftet är att skydda något från samhällets synpunkt angeläget intresse. Med anledning av tobaksbrukets långtgående skadeverkningar är ansträng- ningarna att försöka minska detta ett ytterst angeläget samhällsintresse. Regeringen anser sammanfattningsvis att de inskränkningar som görs i varumärkesrätten och näringsrätten, genom de föreslagna ändringarna, ryms inom gränserna för vad som är tillåtet enligt såväl regeringsformen som . 7.5Reklam och annan marknadsföring Regeringens förslag: All marknadsföring av tobaksvaror till kon- sumenter förbjuds, med undantag av 1)grundlagsskyddad rätt till marknadsföring i tryckta skrifter eller i överföringar eller tekniska upptagningar, 2)marknadsföring som endast består i att tillhandahålla tobaksvaror för försäljning, eller 3)kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen för tobaksvaror, om dessa meddelanden inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. Nuvarande regler om förbud mot kommersiella annonser i tryckta skrifter och i radio- och TV-program utvidgas till att omfatta även andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefri- hetsgrundlagen, YGL, är tillämplig. Lagstiftningen träder i kraft . Anordningar för utom- husreklam vid försäljningsställen som är i bruk vid lagens ikraft- trädande får dock användas till utgången av 2005. Utredarens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag. Remissinstanserna: Bland annat och efterfrågar klargöranden av vilka typer av reklam och marknadsföring som kommer att vara tillåtna. och föreslår en större överensstämmelse med EG- direktiv /33/EG. Artikel 13 i WHO:s ramkonvention om tobakskontroll innehåller de vik- tiga bestämmelserna om tobaksreklam, marknadsföring och sponsring av tobaksvaror. Artikeln är utformad i tre steg, så att man inledningsvis har en bestämmelse om totalförbud mot reklam, marknadsföring och spons- ring av tobaksvaror, därefter en mindre långtgående bestämmelse för parter som av konstitutionella skäl inte kan genomföra ett totalförbud och slutligen en bestämmelse om vissa minimiåtgärder som varje part skall vidta inom ramen för sin konstitution. Artikeln inleds med ett principiellt konstaterande av att ett totalförbud mot reklam, marknadsföring och sponsring av tobaksvaror skulle minska bruket av tobaksvaror (punkt 1). Därefter följer (punkt 2) en bestämmelse om genomförande av ett total- förbud för tobaksreklam, vilket skall omfatta gränsöverskridande reklam, marknadsföring och sponsring av tobaksvaror som utgår från partens territorium. Erforderliga åtgärder skall genomföras från det att konventionen har trätt i kraft för den parten. Efter detta följer (punkt 3) en bestämmelse om restriktioner för all reklam för, marknads- föring och sponsring av tobak vilken avser parter som på grund av sin konstitution inte kan genomföra ett totalförbud. Enligt denna punkt krävs också restriktioner eller ett totalförbud mot reklam, marknadsföring och sponsring av tobaksvaror som utgår från partens territorium och har gränsöverskridande effekt. Någon fast tidsgräns anges inte i denna punkt. De ovan nämnda minimiåtgärderna anges i punkt 4. De avser bl.a. förbud mot vilseledande reklam av tobaksvaror och krav på varningstexter i anslutning till reklam och sponsring av tobaksvaror. Minimiåtgärderna omfattar också begränsning av incitament som uppmuntrar till inköp av tobak och krav på att tobaksindustrin redovisar sina kostnader för reklam, marknadsföring och sponsring av tobaksvaror som inte är förbjuden. Vidare ingår totalförbud av tobaksreklam eller, om konstitutionen hindrar ett totalförbud, restriktioner för tobaksreklam, marknadsföring och sponsring i radio, TV, tryckta media och i förekommande fall andra media, som Internet, inom av . Slutligen omfattas även för- bud av, eller om konstitutionen hindrar ett förbud, restriktioner för tobaksrelaterad sponsring av internationella evenemang, aktiviteter och deltagare däri. Parterna uppmuntras (punkt 5) att genomföra åtgärder som går utöver minimikraven i punkt 4. Parter som själva har förbud mot vissa former av tobaksreklam, mark- nadsföring och sponsring har enligt punkt 7 också rätt att förbjuda och sanktionera motsvarande former av gränsöverskridande reklam av tobak etc. som når deras territorium. I punkt 8 förutses vidare ett fortsatt arbete kring ett protokoll om ett totalförbud mot gränsöverskridande reklam, marknadsföring och sponsring av tobaksvaror. Direktiv /33/EG har till syfte att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för tobaksvaror och främjande av dessa varor i tidningar och andra tryckta publikationer, i radiosändningar, i informationssamhällets tjänster och genom sponsring till förmån för tobaksvaror, inklusive gratisutdelning. I direktivets ingress framhålls att WHO:s ramkonvention om tobakskontroll är på väg att förhandlas fram och att bindande internationella regler i denna konvention kompletterar reglerna i direktivet. Enligt direktivet avses med beteckningen reklam varje form av kom- mersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara. Med sponsring avses enligt direktivet varje form av offentligt eller privat bidrag till ett evenemang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara. Denna definition ligger nära den som används i konventionen. Utanför direktivets räckvidd faller s.k. indirekt reklam. Avsikten med direktivet är att säkerställa fri rörlighet för berörda medier och därmed förknippade tjänster samt att undanröja hinder för den inre marknadens sätt att fungera. Direktivet innebär i första hand förbud mot reklam av tobaksvaror i tidningar och andra tryckta publi- kationer. För att säkerställa rörligheten för medierna på den inre mark- naden måste tobaksreklamen på denna marknad begränsas till vecko- tidningar och tidskrifter som inte är avsedda för allmänheten. Undantaget skall därför gälla publikationer avsedda enbart för yrkesverksamma inom tobaksindustrin och publikationer som trycks och ges ut i tredje land och som inte i första hand är avsedda för gemenskapens marknad (artikel 3.1). Informationssamhällets tjänster liksom radiotjänster bedöms vara särskilt attraktiva och tillgängliga för unga konsumenter. Tobaksrekla- men i dessa bedöms i sig vara gränsöverskridande och bör därför regleras på gemenskapsnivå. I direktivet finns således föreskrifter om förbud mot tobaksreklam i dessa medier och om att radioprogram inte får sponsras av vissa företag i tobaksnäringen (artikel 3.2, 4.1 och 4.2). Medlemsstaterna förutsätts, enligt ingressen till direktivet, vidta åtgärder för att säkerställa kontrollen av genomförandet av de bestämmelser som antas med stöd av direktivet i enlighet med nationell lagstiftning och viss gemenskapsrätt på området. Medlemsstaterna skall bl.a. fastställa regler om påföljder för överträdelser av de nationella bestämmelserna. Dessa påföljder måste vara effektiva, proportionella och avskräckande (artikel 7). I direktivets ingress (punkt 18) anges att de grundläggande rättig- heterna respekteras och att de principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna iakttas. Direktivet anges särskilt avse att säkerställa respekten för den grundläggande rätten till yttrandefrihet. Vidare förutsätts (punkt 12) att staterna, med förbehåll för EG-för- draget, behåller behörigheten att reglera frågor som faller utanför direk- tivets räckvidd. Det gäller exempelvis indirekt reklam och sponsring av evenemang eller verksamheter utan gränsöverskridande verkan. skall den reglering som är nödvändig ha trätt i kraft (artikel 10.1). Enligt nuvarande 14 § första stycket tobakslagen (1993:581) får en näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter inte an- vända kommersiella annonser i periodiska skrifter eller i andra jämför- bara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen (TF) är tillämplig. Inte heller får vid sådan marknadsföring användas kommersiella annonser i ljudradio- eller TV-program. Detta gäller även sådana TV-sändningar över satellit som omfattas av radio- och TV-lagen (1996:844). Marknadsföring av tobaksvaror på andra sätt än som avses i 14 § första stycket tobakslagen, dvs. genom annonser i tidningar m.m., är under- kastad särskilda krav. I 14 § andra stycket tobakslagen anges att vid marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter på något annat sätt än som avses i första stycket skall en näringsidkare iaktta särskild måttfull- het. I synnerhet gäller att reklam eller annan marknadsföring av tobaks- varor inte får vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av tobak. Genom propositionen Vissa tobaksfrågor (prop. 2001/02:64) föreslog regeringen ytterligare inskränkningar av möjligheterna till tobaksreklam. Förslagen beslutades sedermera av . Denna ändring av tobaks- lagen föregicks av en grundlagsändring. Förbudet gäller viss s.k. indirekt tobaksreklam, dvs.