prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — De svenska avgränsningarna beträffande associationsform, verksam- hetstid och medlemsantal innebär att det i praktiken är få miljö- organisationer som har talerätt enligt bestämmelsen i 16 kap. 13 § miljö- balken. Som nämns i prop. 2001/2002:107 finns inget som tyder på att klagorätten missbrukats av miljöorganisationer för chikanöst eller annat otillbörligt syfte. Det finns dock inte heller några egentliga mätningar av detta eller av i vilken utsträckning handläggningstider vid domstolar för- längts som en följd av att miljöorganisationer överklagat mål. utreder bl.a. erfarenheterna av den vidgade talerätten för organisationer enligt 16 kap. och hur denna rätt har utnyttjats eller på annat sätt berört organisationerna när det gäller tillståndsbeslut (dir 1999:109). Kommitténs slutbetänkande väntas . Som nämnts i avsnitt 4.10 håller ett nytt EG-direktiv på att tas fram och som i stor utsträckning kommer att behandla miljöorganisationers talerätt. Det bör i sammanhanget understrykas att direktivet ännu inte har behandlats av rådet och att dess utformning därför alltjämt är oviss. Kommissionens förslag kan inte ligga till grund för några ytterligare överväganden vad gäller svenska talerättsregler. Det kan dock inte ute- slutas att direktivet, om och när det antas, kommer att föranleda ändringar i svensk rätt. Eventuella ändringar i talerättsreglerna bör lämp- ligen göras när direktivet är färdigförhandlat och lämnat sitt betänkande. I samband med detta kan även frågan om över- klaganderätt avseende beslut och domar om lagligförklaring närmare analyseras (jfr även avsnitt 8.3.1). 8.2.4Miljöorganisationers möjligheter att föra talan enligt väglagen m.fl. lagar Regeringens bedömning: För att leva upp till konventionens krav och de EG-rättsliga kraven i sammanhanget är det nödvändigt att i svensk rätt införa en möjlighet för miljöorganisationer att föra talan enligt väglagen m.fl. lagar. Regeringen anser att detta lämpligen kan lösas genom att i de aktuella lagarna, väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, lagen (1983:293) om in- rättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, luftfartslagen (1957:297) och minerallagen (1991:45), ange att besluten får överklagas av samma miljöorganisationer som har talerätt enligt 16 kap. 13 § . Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med reger- ingens. Remissinstansernas synpunkter redovisas i avsnitt 9.5. Skälen för regeringens bedömning: Även andra lagar faller in under konventionens och direktivens tillämpningsområde. Konventionsbilagan och bilagorna till MKB- och IPPC-direktiven anger nämligen ett antal verksamheter som regleras i andra lagar än . Miljöorganisationer har inte en särskilt angiven talerätt vid beslut om tillstånd enligt dessa andra lagar, vilket konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande bedöms kräva. En miljöorganisation som uppfyller eventuella krav i nationell rätt skall nämligen både enligt konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande ha rätt att få ett tillståndsbeslut beträffande en verksamhet som räknas upp i konventions- respektive direktivbilagorna prövat. Förslagen behandlas i avsnitt 9.4. 8.2.5Miljöorganisationers möjligheter att begära rättsprövning Regeringens bedömning: Det är tveksamt om de möjligheter som finns att begära rättsprövning av regeringsbeslut är tillräckliga för att uppfylla konventionens och direktivets krav på att miljöorganisationer skall kunna få tillståndsbeslut rättsligt prövade. En författningsändring är därför nödvändig. Promemorians bedömning överensstämmer inte med regeringens. Promemorians bedömning utgick från att det inte torde krävas någon ändring i rättsprövningslagen i syfte att ge talerätt för miljöorganisationer m.fl., förutsatt att dessa tillerkänns saklegitimation genom lämpliga bestämmelser i den berörda miljörättsliga lagstiftningen. Remissinstanserna: Bland remissinstanserna har uni- versitet, , , tekniska uni- versitet och menat att det inte är klart om miljöorganisationer har möjlighet att begära rätts- prövning, men att en sådan möjlighet är nödvändig. 2004/05:65 anfört att frågan om rätt för en miljöorganisation att få till stånd en överprövning av regeringens beslut i tillåtlighetsärenden enligt 17 kap. kan behöva analyseras särskilt. Skälen för regeringens bedömning: Som tidigare nämnts överklagas vissa tillståndsbeslut till regeringen. Regeringens beslut kan i dessa fall endast ifrågasättas genom rättsprövning (jfr avsnitt 8.2.1). Detsamma gäller för sådana tillståndsbeslut som fattas av regeringen som första instans. Som framgår av remissyttrandena är det inte självklart hur man skall se på frågan om talerätt enligt rättsprövningslagen för miljöorganisationer, även om mycket talar för att det även i dessa fall bör göras en för- hållandevis vid tolkning av begreppet part. Regeringsrätten har i ett avgjort mål om rättsprövning av regeringens tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. av ny järnväg, den s.k. , prövat frågan om en miljöorganisations möjlighet att begära rättsprövning (Regeringsrättens beslut i mål nr 3887-03). Dom- stolen konstaterade i sitt beslut att ornitologiska förening (som var sökande) hade varit part i ärendet hos regeringen men att tillåtlig- hetsbeslutet inte kunde anses innebära myndighetsutövning mot före- ningen. Avgörandet torde innebära att miljöorganisationer i princip saknar möjlighet att ansöka om rättsprövning annat än i sådana fall där organisationen är direkt berörd av det aktuella beslutet på ett sådant sätt att det innebär myndighetsutövning mot organisationen. För att en miljöorganisation skall ha talerätt enligt rättsprövningslagen krävs alltså även att det klandrade beslutet har inneburit myndighetsutövning mot organisationen. Det framstår i vart fall som mindre sannolikt att även en utpräglad konventionskonform tolkning av detta villkor skulle kunna medföra en rätt till rättsprövning för de berörda miljöorganisationerna. Det går därmed knappast att med hänvisning till rättsprövningsinstitutet hävda att har en lagstiftning som motsvarar de krav konventionen ställer i de nu aktuella fallen. Såsom konstaterats ovan bedömer regeringen att konventionen inte kräver att regeringens tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. skall kunna överprövas särskilt eftersom de endast utgör del i en prövning som leder fram till ett överklagbart beslut. I det avseendet behövs därför inga författningsändringar. I fråga om sådana tillståndsbeslut som fattas av regeringen i första instans (t.ex. enligt lagen om kontinentalsockeln och naturgaslagen) och sådana beslut om tillstånd som regeringen fattar enligt 18 kap. miljö- balken efter överklagande av tillståndsbeslut enligt vissa lagar, innebär Regeringsrättens avgörande att det inte finns möjligheter för miljöorganisationer att få till stånd en rättslig prövning avseende dessa beslut. Det framstår knappast som sannolikt att en annan tolkning skulle göras efter ett svenskt tillträde till konventionen. Eftersom kon- ventionen ställer krav på tillgång till sådan prövning måste lagstiftningen därför ses över. En översyn av rättsprövningslagen pågår inom . För att inte försena tillträdet till konven- tionen bör dock en reservation göras i denna del (se vidare kapitel 10). 8.3Rätten att få handlingar eller underlåtenheter i strid med nationell miljörätt prövade I tidigare avsnitt har visats att Århuskonventionen ställer krav på pröv- ningsförfaranden i samband med att någon begär att få ta del av miljö- information och vid beslut om tillstånd för större verksamheter med på- verkan på miljön. Utöver dessa prövningsförfaranden skall allmänheten, om den motsvarar eventuella kriterier i den nationella lagstiftningen, ha rätt att bestrida privatpersoners och offentliga myndigheters handlingar och underlåtenheter som strider mot nationella miljöbestämmelser (artikel 9.3). Något EG-direktiv som särskilt behandlar den här bestämmelsen i kon- ventionen har ännu inte tagits fram. Europeiska kommissionen lämnade ett förslag till direktiv. Förslaget har ännu inte behandlats i rådet. Konventionens artikel 9.3 lämnar ett relativt stort utrymme för tolk- ning. Viss ledning i tolkningen har ibland hämtats från Europeiska kommissionens förslagsdokument. Vad skall gå att få prövat? Artikel 9.3 anger att det skall vara möjligt att få personers och myndig- heters handlingar och underlåtenheter i strid mot den nationella miljö- lagstiftningen prövade. Denna artikel är alltså inte, såsom artiklarna 9.1 och 9.2, kopplad till andra rättigheter i konventionen, utan talar om en generell rätt att bestrida handlingar och underlåtenheter i strid med miljö- rättsliga bestämmelser. Vilka dessa handlingar och underlåtenheter egentligen är har inte preciserats närmare än genom att ange att det är sådana som står i strid med nationella miljörättsliga bestämmelser. En förutsättning är alltså att det finns rättsligt reglerade krav på en viss typ av handling samt att handlingar och underlåtenheter som avviker från dessa krav skall kunna prövas. Om dessa handlingar och underlåtenheter även innefattar formellt meddelade beslut av myndigheter är inte klart. Mot att så skulle vara fallet talar å ena sidan att artikel 9.2, som behandlar myndigheters handlande i samband med tillståndsbeslut, talar om beslut, handlingar och underlåtenheter, medan artikel 9.3 enbart talar om handlingar och underlåtenheter. Å andra sidan ger det direktivförslag som Europeiska kommissionen lämnade , vilket är menat att genomföra artikel 9.3, stöd för att formella beslut också omfattas. Enligt direktivet skall vissa ha rätt att initiera ett så kallat miljöärende när det gäller förvaltningsåtgärder och förvaltningsförsummelser. Med förvalt- ningsåtgärd menas då en allmänt tillämplig och rättsligt bindande åtgärd som en myndighet vidtar i enlighet med miljölagstiftningen. Med för- valtningsförsummelse menas en myndighets underlåtenhet att vidta en åtgärd som föreskrivs i miljölagstiftningen. Dessutom måste nog att fatta beslut anses vara att handla. För en mer fullständig analys utgår därför den fortsatta framställningen från att det som skall kunna prövas enligt artikel 9.3 dels är myndigheters och personers handlingar (inklusive myndigheters beslut) i strid med miljölagstiftningen, dels deras underlåtenhet att handla när det finns en miljörättslig bestämmelse som slår fast en plikt att handla på ett visst sätt. Vad som skall anses omfattas av nationell miljölagstiftning är inte Prop. 2004/05:65 heller närmare reglerat i konventionen. Det är därför relativt oklart vilka svenska regler som egentligen skall falla under denna bestämmelse. Frågan har diskuterats vid ett arbetsgruppsmöte under konventionen. Då konstaterades att det var svårt att avgränsa vad som är miljörättslig lagstiftning och vad som inte är det. Eventuellt skulle en av- gränsning kunna göras genom att säga att reglerna, liksom konventionen, skall ha till syfte att skydda miljön. Någon enighet i frågan har dock inte nåtts. Framtida rekommendationer på området kan komma att ge närmare vägledning i frågan. I det direktivförslag som nämnts har Europeiska kommission- en föreslagit att miljölagstiftning skall definieras som lagstiftning vars mål är att skydda eller förbättra miljön, inbegripet människors hälsa, eller att uppnå ett rationellt utnyttjande av naturresurserna, inom ett antal upp- räknade områden. Bland dessa områden finns t.ex. vattenskydd, buller- skydd, markskydd, luftföroreningar etc. Vem skall göra prövningen? Prövningen skall, enligt artikel 9.3, göras av domstol eller i administrativ ordning. I konventionens övriga bestämmelser om överprövning har det preciserats att prövningen skall göras av en domstol, eller annat opartiskt och oberoende organ som inrättats genom lag. Här nämns i stället att prövningen kan göras alternativt av domstol eller i administrativ ordning, vilket torde innebära att prövningen även kan göras av en förvaltnings- myndighet. I konventionens artikel 9.4, som behandlas i nästa avsnitt, anges vissa krav på prövningens karaktär, vilka gäller alla prövningsförfaranden i artiklarna 9.19.3. Om en prövning under artikel 9.3 görs i administrativ ordning måste den alltså leva upp till vissa grundkrav på bl.a. objektivitet och rättvisa, och den skall kunna medföra tillräckliga och effektiva rättsmedel. Vem skall ha rätt att begära prövning? Enligt artikel 9.3 skall den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i den nationella lagstiftningen ha rätt att initiera prövningen. Det är alltså upp till varje enskild part i konventionen att, om den så önskar, sätta upp kriterier för vilka som skall vara berättigade att påkalla prövningen. Regeringens bedömning: Svensk rätt överensstämmer med kon- ventionens krav beträffande möjligheter att få myndigheters beslut prövade. Ytterligare överväganden i fråga om miljöorganisationers möjlighet att föra talan mot beslut kan behöva göras i samband med genomförandet av ett väntat EG-direktiv om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Det nuvarande regelverket utgör inte hinder mot att tillträda Århuskonventionen i denna del. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har anfört att miljöorganisa- tioner även bör ha rätt att klaga på andra avgöranden än tillstånd, god- kännanden och dispens (16 kap. 13 § ). har konstaterat att de föreslagna ändringarna av flera lagar så att miljöorganisationer kan överklaga tillståndsbeslut förbättrar överens- stämmelsen mot konventionen (se avsnitt 9.4), men att ändringarna inte medför att miljöorganisationer kan få tillsynsbeslut överklagade. På- ståendet om att konventionen inte kräver att miljöorganisationer alltid skall ha möjlighet att föra talan stämmer enligt mening inte överens med artikel 9.3. har påpekat att bestämmelse har tolkats synnerligen snävt av domstolarna och föreslagit en allmän skrivning som beslut och domar enligt vilket skulle göra det möjligt för miljöorganisationer att överklaga även tillsynsbeslut. har bl.a. påpekat att artikel 9.3 tycks ställa stora krav på tillgång till rättslig prövning för att säkerställa efterlevnaden av den nationella miljölagstiftningen. Även har anfört att miljöorganisationer måste ges rätt att klaga på andra typer av avgöranden än vad som anges i miljö- balken. Miljöorganisationer får inte klaga på t.ex. beslut om tillsyn eller beslut om naturreservat. Rätten att överklaga bör omfatta alla beslut enligt . Vid det offentliga möte som anordnade om kon- ventionens genomförande i påpekades att miljö- organisationers möjlighet att föra talan mot vissa typer av beslut är mycket begränsad, t.ex. tillsynsbeslut. Skälen för regeringens bedömning Som visats ovan skall allmänheten kunna initiera prövning beträffande myndigheters handlingar och underlåtenheter. I avsnitt 8.2.1 presenterades kort möjligheterna att få tillståndsbeslut överprövade av domstol i svensk rätt. Samma regleringar blir i huvudsak tillämpliga när det gäller myndigheters beslut överhuvudtaget. Som nämndes där överklagas kommuners beslut i regel till . Statliga myndigheters beslut enligt överklagas till de regionala miljödomstolarna (jfr 16 kap. ). För de frågor som rör miljön men inte regleras i blir i stället allmänna förvaltningsrättsliga principer om överklagande aktuella (jfr förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen). För de myndighets- beslut som inte kan prövas av miljödomstol eller annan domstol gäller rättsprövningslagen. Sammanfattningsvis finns det alltså möjligheter att få myndigheters beslut i strid med miljörättslig lagstiftning prövade av domstol. Svensk rätt överensstämmer alltså i denna del med konven- tionens krav beträffande möjligheter att få myndigheters beslut prövade. Miljöorganisationers möjligheter att föra talan mot beslut Det är som sagt möjligt att sätta upp nationella kriterier för vilken all- mänhet som skall ha talerätt enligt 9.3. De närmare kriterier som i svensk rätt satts upp för talerätt diskuterades i avsnitt 8.2.2. Som nämndes där har som huvudregel sakägare talerätt. Konventionen kräver alltså inte i denna del att miljöorganisationer alltid skall ha möjlighet att föra talan, utan parterna har möjlighet att fritt sätta upp kriterier för vem som skall Prop. 2004/05:65 överklaga vilka beslut (till skillnad från när det gäller beslut om tillstånd för de verksamheter som finns i konventionsbilagan). Något krav på att miljöorganisationer måste kunna överklaga tillsynsbeslut kan därmed inte baseras på artikel 9.3. Svensk rätt strider alltså inte emot konven- tionens krav i denna del. Kommissionens direktivförslag innehåller preciserade regler om att även miljöorganisationer som erkänts och som uppfyller vissa kriterier skall ha rätt att föra talan. Frågan om miljöorganisation- ernas möjligheter att begära prövning av myndighetsbeslut som strider mot miljörätten bör lämpligen behandlas när det blir dags att genomföra det väntade direktivet. (Jfr i denna del även avsnitt 9.5). 8.3.2Myndigheters och personers handlingar och underlåten- heter i övrigt Regeringens bedömning: Det nuvarande svenska systemet med tillsynsmyndigheter och ombudsmän () bedöms sammantaget leva upp till konventionens krav på att det skall vara möjligt att få myndigheters och personers handlingar och under- låtenheter prövade. Allmänhetens rätt att anmäla missförhållanden till tillsynsmyndigheterna behöver dock tydliggöras. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstansernas synpunkter redovisas i avsnitt 9.5. Skälen för regeringens bedömning utvecklas i avsnitt 9.5 där också ett lagförslag presenteras. 8.3.3Den föreskrivna prövningens karaktär Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller de krav på pröv- ningens karaktär som ställs i Århuskonventionen, miljöinformations- direktivet och direktivet om allmänhetens deltagande. Några författ- ningsändringar är inte nödvändiga. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har ifrågasatt om reglerna angående kostnadsfördelning i miljömål vilka kan medföra att en enskild t.ex. får stå för lokalkostnaden vid huvudförhandling (25 kap. 8 § tredje stycket ) är förenlig med konventionens anda. I övrigt har inga särskilda synpunkter framförts i denna del. Skälen för regeringens bedömning: De prövningsförfaranden som behandlats i avsnitten ovan skall enligt konventionen erbjuda tillräckliga och effektiva rättsmedel, om lämpligt inbegripet förelägganden. För- farandena skall dessutom vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöver- komligt kostsamma. Besluten skall meddelas eller registreras skriftligen. Beslut av domstol, och när så är möjligt även beslut av andra organ, skall vara tillgängliga för allmänheten (artikel 9.4). För att göra bestämmelserna om rätten till prövning effektivare skall allmänheten informeras om de möjligheter till överprövning som finns. Parterna till konventionen skall också överväga att införa mekanismer för Prop. 2004/05:65 att undanröja eller minska ekonomiska och andra hinder för rätten till överprövning (artikel 9.5). I miljöinformationsdirektivet och direktivet om allmänhetens del- tagande sägs att förfarandena skall vara rättvisa, snabba och inte oöver- komligt kostsamma. Information om rätten till rättslig prövning skall vidare göras tillgänglig för allmänheten. (Jfr direktiv /4/EG, artikel 6 och direktiv /35/EG, artiklarna 3.7 och 4.4.) Konventionen går alltså längre än direktiven i och med att den ställer fler krav på själva prövningen och talar om effektiva rättsmedel, samt talar om stödmekanismer för att undanröja ekonomiska och andra hinder för rätten till överprövning. Frågan om svensk rätt erbjuder effektiva rättsmedel blir självklart beroende av vilket prövningsorgan som är aktuellt i det enskilda fallet. Vissa överväganden beträffande prövningsorganens rättsmedel har därför gjorts närmare i de avsnitt där prövningen behandlas, jfr tidigare avsnitt. Domstolar och tillsynsmyndigheter får sammanfattnings- vis anses erbjuda effektiva rättsmedel i enlighet med konventionens krav. Objektiva, snabba, rättvisa och ej oöverkomligt dyra förfaranden Konventionen och direktiven förutsätter att prövningsförfarandet upp- fyller ett antal rättssäkerhetskrav. Konventionens definition av rättslig prövning har kopplingar till den rätt till en rättvis rättegång som skall ges enligt olika internationella instrument om mänskliga rättigheter, t.ex. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Formellt sett finns ingen koppling mellan och Århuskonventionen, även om de flesta stater som undertecknat Århuskonventionen även är parter till . De svenska prövningsförfaranden som diskuterats i detta lagstiftnings- ärende kan sägas uppfylla de presenterade kraven på området. Beslut skall meddelas eller registreras skriftligt och finnas tillgängliga och beslut i mål hos domstolar och myndigheter skall enligt svensk rätt som huvudregel dokumenteras skriftligt, i vart fall om en part begär det (jfr t.ex. 17 kap. 9 § , 31 § förvaltnings- processlagen och 21 § förvaltningslagen). Enligt artikel 9.4 i konventionen skall beslut av domstol och, när så är möjligt, av andra organ vara tillgängliga för allmänheten. Den svenska offentlighetsprincipen med dess handlingsoffentlighet uppfyller detta till- gänglighetskrav. Utöver detta finns i svensk rätt bestämmelser om att exemplar av domar skall hållas tillgängliga på rättens kansli, hos för- ordnad aktförvarare etc. när de meddelats (jfr t.ex. 22 kap. 21 § miljö- balken, 17 kap. 9 § ). Svenska regler överensstämmer med konventionen. Information om rätten till rättslig prövning Enligt Århuskonventionens artikel 9.5 skall varje part säkerställa att allmänheten får information om rätten till överprövning. Enligt svensk rätt skall beslut av domstol eller annan myndighet som kan överklagas alltid innehålla en upplysning om hur beslutet kan överklagas. (Jfr t.ex. 21 § förvaltningslagen). Som tidigare nämnts är besluten tillgängliga för allmänheten. Svensk rätt överensstämmer alltså med konventionens krav. Beträffande vad som sägs i artikel 9.5 om att parterna till konventionen skall överväga att införa mekanismer för att undanröja eller minska ekonomiska och andra hinder för rätten till överprövning kan följande sägas. har framfört synpunkter på reglerna om kostnads- fördelning i miljömål. Enligt regeringens mening är det till att börja med viktigt att komma ihåg att de flesta miljömål inte inleds i domstol utan hos förvaltningsmyndigheter. Förfarandet hos myndigheterna anses ofta vara billigare än domstolsförfaranden. Fördelningen av rättegångskostnader enligt är generellt sett generös mot den som vill motsätta sig en ansökan (jfr IPPC-direk- tivet art. 15 a femte stycket). Det tas inte ut någon avgift och en motpart kan inte tvingas att betala sökandens rättegångskostnader. Principerna för fördelning av rättegångskostnader varierar dock något beroende på vilket slags mål det rör sig om, var målet inletts osv. (jfr 25 kap. ). I finns även en bestämmelse (20 kap. 3 a §) som ger dom- stolarna rätt att utan särskild ersättning förfoga över lokaler hos statliga myndigheter och kommuner för sina sammanträden. Ersättning för sådan upplåtelse behöver endast betalas om sammanträdet medfört särskilda kostnader. Vidare kan nämnas att den svenska administrativa processen bygger på officialprincipen. Principen innebär att domstolen respektive förvalt- ningsmyndigheten vid bedömningen inte är bunden av vad parterna har åberopat, utan själv skall sörja för att utredningen blir tillfredsställande. Parternas får således hjälp av domstolen eller myndigheten vad gäller rättsutredning m.m. Samma princip gäller vid miljödomstolens prövning av tillstånd enligt (jfr 22 kap. 11 § ). Miljödomstolen skall bedriva en aktiv materiell processledning, vilket hänger samman med att dom- stolen har full utredningsskyldighet (prop. 1997/98:45, del 2, s 240).