prop · GT0331 · 2005-10-20 00:00:00 — I promemoriorna har i likhet med tidigare i departementspromemorian En ny lag om självdeklarationer och kontrolluppgifter (Ds 2000:70) lämnade förslag bl.a. föreslagits att deklarationer skall kunna lämnas av ett av den skattskyldige förordnat deklarationsombud. Vid den genomgång som låtit göra för att identifiera sådant som kan vara onödigt krångligt eller kan medföra en omotiverad administrativ börda och som redovisats i promemoria har reglerna för undertecknande av självdeklarationen framstått som lättare att hantera än motsvarande regler för de månatliga skattedeklarationerna. Det har enligt promemorian visat sig att reglerna för med sig en sådan administrativ börda att den som anlitas för att upprätta skattedeklarationerna förses med in undertecknade blanketter som förvaras, fylls i och ges in efter hand av den som utför arbetet. Motsvarande kringgående av den egentliga avsikten med formföreskrifterna synes inte vara vanlig vid hanteringen av självdeklarationer. I promemoria pekas också på att den snabba utvecklingen av 24-timmarsmyndigheten och de e-tjänster som finns för att lämna deklaration är viktiga i detta sammanhang. Den slutsats som dras är dock att det inte är realistiskt att förvänta sig att firmatecknare, som i huvudsak fullgör andra uppgifter än skatteredovisning, på bred front skulle skaffa e-legitimationer för att lämna företagets deklaration, detta allra helst som andra personer upprättar underlaget och oftast har till uppgift att minimera de administrativa bördorna för dem som är ställföreträdare. Vidare påtalas att det finns en risk för att ställföreträdare skaffar e-legitimationer och använder e-legitimationerna för att ge andra tillgång till deras elektroniska identitet. Resultatet av detta uppges kunna bli detsamma som om fysiska personer började ge andra samtycke att underteckna med deras namn i stället för att använda sig av fullmakter. på inlagor till myndigheter skulle därmed kunna visa sig ha producerats av annan, på namngiven persons uppdrag. Sådana förfaranden skulle enligt promemorian kunna undvikas om det infördes ett system med deklarationsombud. Enligt promemoria utgör det generella förbudet mot att låta ombud underteckna deklarationer en administrativ börda som i normalfallen är svår att motivera. De som utsetts att ha hand om ett företags administration har dessutom ofta redan börjat använda tekniska lösningar för elektronisk legitimering och elektronisk underskrift, t.ex. för att genomföra betalningar. En möjlighet att deklarera genom ombud skulle utgöra ett viktigt steg för att förverkliga regeringens Prop. 2005/06:31 förvaltningspolitiska mål med 24-timmarsmyndigheten. Flera remissinstanser har uttalat farhågor för att ett system med deklarationsombud skulle kunna försvåra möjligheterna att fälla till ansvar för skattebrott. Mot denna bakgrund har också föreslagits att om systemet med deklarationsombud införs detta införs på försök i begränsad omfattning och att en utvärdering görs i samverkan med brottsutredande myndigheter. Synpunkter av nu redovisat slag framfördes också på tidigare förslag att införa deklarationsombud. Med hänsyn bl.a. till att behovet av att kunna anlita ombud och konsekvenserna för brottsbekämpningen inte var helt klarlagda samt att det var osäkert om revisorer kunde uppträda som ombud ansåg regeringen då att det var mindre lämpligt att föreslå att deklarationsskyldigheten skulle kunna fullgöras genom ombud (prop. 2001/02:25 s. 87 f.). Av de mätningar som redovisats i Verkets för näringslivsutveckling () rapporter (R 2005:05, R 2005:06 och R 2005:07) om näringslivets administrativa bördor framgår att undertecknande av deklarationer är ett av de tio mest bördefulla kraven som skattelagstiftningen lägger på företagen. Enligt de mätningar som företagits och som redovisats i dessa rapporter uppgår kostnaden för att fullgöra kravet på att underteckna deklarationer till sammanlagt , varav avser skattedeklarationerna och resterande inkomstdeklarationerna (se Infonr 036-2004 s. 8 samt R 2005:05 s. 35 och 73). Vidare framgår av rapporterna (se t.ex. R 2005:06 s. 30 f.) att det från företagens sida har framförts önskemål om att undertecknandet av deklarationerna skall kunna delegeras. Införandet av ett system med deklarationsombud skulle således öppna möjligheter för betydande lättnader vad avser företagens administrativa bördor, detta framför allt vad avser kostnaderna för undertecknandet av deklarationerna men också beträffande kostnaderna för deklarationernas avlämnande (se t.ex. R 2005:06). En åtgärd av detta slag ligger väl i linje med den av regeringen beslutade målsättningen att minska den administrativa bördan på skatteområdet fram för små och medelstora företag. Även för del skulle införandet av ett system med deklarationsombud innebära betydande kostnadsinbesparingar. Dessa inbesparingar skulle uppkomma genom att deklarationsombuden lämnar deklarationerna elektroniskt. Enligt uppgifter från verket innebär detta en inbesparing om per deklaration och deklarationstillfälle. Regeringen anser att följande omständigheter talar starkt för att införa ett system med deklarationsombud. Nuvarande system är betungande och kostsamt för företagen. Vissa uppgifter som ligger till grund för beslut kan lämnas av annan än den deklarationsskyldige. Avsikten med formföreskriften har lett till förfaranden som gör att föreskriften inte får avsedd verkan. Nuvarande system hämmar utvecklingen mot elektroniskt lämnande av deklarationer och motverkar därmed kostnadsinbesparingar som annars hade kunnat göra. Regeringen föreslår att en ordning med deklarationsombud med de Prop. begränsningar som anges nedan införs. Regeringens förslag: De föreslagna bestämmelserna om deklarationsombud tas in i en särskild lag, lagen om deklarationsombud. I skattebetalningslagen (1997:483) tas in en hänvisning till lagen om deklarationsombud. Promemoriornas förslag: Överensstämmer i stora delar med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet instanser. Företagarna anser dock att en inarbetning av reglerna om ombud bör göras i befintliga lagar i stället för i en särskild lag. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna regleringen av deklarationsombud kommer i enlighet med vad som angetts tidigare att begränsas till visst uppgiftslämnande enligt skattebetalningslagen (1997:483, SBL). Systemet med deklarationsombud kommer också att utvärderas. Regeringen anser därför att reglerna inte är av en sådan permanent karaktär att de nu bör infogas i skattebetalningslagen. Regeringen anser således i likhet med vad som föreslagits i promemoriorna att bestämmelserna skall tas in i en särskild lag, lagen om deklarationsombud. 5.3Tillämpningsområdet för reglerna om deklarationsombud deklarationsombud för annat uppgiftslämnande till än skattedeklarationer enligt 10 kap. 9, 11, 13 a eller 32 § skattebetalningslagen (1997:483) och som lämnas i form av ett elektroniskt dokument bör inte införas. Sådana representanter, huvudmän och ombud som avses i 23 kap. 3, 3 a, 3 c och 4 §§ skattebetalningslagen omfattas bestämmelserna i den föreslagna lagen om deklarationsombud. Promemoriornas förslag: I promemoriorna har föreslagits att uppgift som skall lämnas till skall få lämnas genom Remissinstanserna: Förslaget att införa deklarationsombud tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet instanser. delar uppfattningen att regler som är onödigt krångliga och betungande för företag bör förenklas, men anser att det finns anledning att ifrågasätta om förslaget tillgodoser detta syfte. reglerna om deklarationsombud bör införas stegvis. anser att möjligheten att använda deklarationsombud skall införas men att detta bör ske stegvis och att skattedeklarationen därvid utgör ett lämpligt och betydelsefullt första steg. Riksåklagaren () ser för sin del inte skäl att motsätta sig ett system med deklarationsombud, dock att systemet med hänsyn till brottsbekämpningen införs på försök inom ett tydligt begränsat område. Även och har uttalat farhågor för att det föreslagna systemet kan leda till risker ur ett straffrättsligt perspektiv. För det fall förslaget leder till lagstiftning bör med hänsyn till brottsbekämpningen tillämpningsområdet vara begränsat till elektroniskt uppgiftslämnande och endast omfatta en snäv personkrets. Enligt bör systemet införas på försök och en utvärdering göras i samverkan med brottsutredande myndigheter. Skälen för regeringens bedömning: Ett införande av ett system med deklarationsombud kan såsom och ett antal remissinstanser påtalat medföra negativa konsekvenser för brottsbekämpningen. Enligt regeringen är ett generellt införande av möjligheten att deklarera via ombud mot denna bakgrund inte aktuellt. Ett ombudsförfarande bör inledningsvis, till dess att närmare erfarenheter av systemet vunnits, begränsas till områden där nyttan av förfarandet kan antas vara störst som kontrollaspekten skall kunna tillgodoses. Som framgår av mätningar är en övervägande del av kostnaderna för att underteckna deklarationer eller hänförliga till skattedeklarationerna, vilka lämnas . Mot denna bakgrund anser regeringen att systemet med deklarationsombud i ett första steg bara skall förbehållas vissa skattedeklarationer. De närmare bestämmelserna om skyldighet att lämna skattedeklaration finns i 10 kap. 9 13 a samt 32 32 b §§ SBL och omfattar en rad olika skatter och avgifter. De skattedeklarationer som avses i 10 kap. 9, 11 och 13 a §§ upptar redovisning av mervärdesskatt, arbetsgivaravgifter eller skatteavdrag. Att mervärdesskatt i vissa fall skall redovisas i en särskild skattedeklaration framgår av 10 kap. 32 § SBL. Vidare framgår av 10 kap. 10 § SBL att den som inte är deklarationsskyldig enligt 10 kap. 9 § kan föreläggas att lämna en skattedeklaration. I punktskattedeklarationerna (10 kap. 9 a §) skall 14 olika punktskatter redovisas, dock skall punktskatt i de fall som anges i 10 kap. 32 a och 32 b §§ redovisas i en särskild skattedeklaration. Skattedeklaration som avses i 10 kap. 10 § SBL lämnas som nämnts ovan efter föreläggande. Enligt regeringen framstår det inte som lämpligt att tillåta att dessa skattedeklarationer skall få lämnas av deklarationsombud, detta då fråga är om få fall och enstaka deklarationer. Lagen om deklarationsombud skall inte tillämpas på sådana ombud som avses i 23 kap. 3, 3 a, 3 c och 4 §§ SBL. För dessa ombud gäller särskilda förutsättningar och villkor som, mot bakgrund av syftet med och tillämpningsområdet för lagen om deklarationsombud, bör gälla oberoende av den nya lagen. Här kan särskilt nämnas bestämmelserna i 23 kap. 4 § SBL om ombud för utländska företagare som är skattskyldiga till mervärdesskatt i . För dessa ombud gäller att en skattedeklaration kan lämnas såväl i elektronisk form som i pappersform. Vidare företräder dessa ombud den utländske företagaren i övriga frågor som gäller mervärdesskatt. Ombudet kan således utnyttjas för mera vittgående uppgifter än vad som skall gälla för deklarationsombud i den nya lagen. De skatter och avgifter som behandlas i 10 kap. 9, 11, 13 a och 32 §§ SBL hanteras i det gemensamma tekniska moms- och AG-systemet () och omfattar drygt 400 000 deklarationsskyldiga. Punktskatterna däremot hanteras i två andra, från fristående, tekniska system (Besluts- och Redovisningssystem Indirekt Skatt och ) och omfattar ca 8 000 deklarationsskyldiga, varav drygt hälften redovisar reklamskatt. Punktskattedeklarationerna omfattar många olika skatter och berör förhållandevis få deklarationsskyldiga. Vidare är det nya tekniska systemet, KULING, fortfarande under uppbyggnad och omfattar endast ett fåtal av punktskatterna. Regeringen anser mot denna bakgrund att inte heller skyldigheten att lämna punktskattedeklaration bör få fullgöras genom deklarationsombud. För att motverka missbruk av ombudsförfarandet bör vidare, som en grundläggande skyddsåtgärd, de kontrollrutiner som redan byggts upp för e-tjänster tas tillvara. En ställföreträdare som vill kunna nå en e-tjänst för den juridiska personens räkning måste underteckna en blankett och ge in behörighetshandlingar som kontrolleras av . En annan variant är att behörighetshandlingar inte behöver ges in om , via dess åtkomst till bolagsregister, kan se att ställföreträdaren är en särskilt utsedd firmatecknare. Verket registrerar ställföreträdaren i ett behörighetskontrollsystem för e-tjänster. Först därefter kan ställföreträdaren nå en e-tjänst för den juridiska personens räkning. Enligt regeringen bör dessa kontrollrutiner tas till vara och ombudsförfarandet i detta skede begränsas till fall då skattedeklarationerna lämnas i form av ett elektroniskt dokument för att på detta sätt kompensera för de risker som ett ombudsförfarande kan föra med sig. En lämplig avvägning kan enligt regeringen således nu vara att begränsa systemet med deklarationsombud till att bara omfatta sådana skattedeklarationer som lämnas i enlighet med bestämmelserna i 10 kap. 9, 11, 13 a eller 32 § SBL, men bara om de lämnas i form av ett elektroniskt dokument enligt 10 kap. 26 § SBL. När mervärdesskatt redovisas i en självdeklaration i enlighet med 10 kap. 31 § SBL är de nya reglerna om deklarationsombud inte tillämpliga. Regeringen avser att då systemet med deklarationsombud varit i kraft ge berörda myndigheter i uppdrag att utvärdera systemet såväl vad avser de ekonomiska konsekvenserna för företagen, och de allmänna förvaltningsdomstolarna som vad avser konsekvenserna för brottsbekämpningen. En bestämmelse om lagens tillämpningsområde har tagits in i 1 § förslaget till lag om deklarationsombud. Vidare föreslås att det i 10 kap. 25 § skattebetalningslagen införs ett nytt tredje stycket med en bestämmelse av innebörd att sådana skattedeklarationer som avses i 1 § första stycket lagen om deklarationsombud även får skrivas under av ett deklarationsombud. Regeringens förslag: Ett deklarationsombud skall få skriva under och lämna vissa skattedeklarationer till . Bara fysiska personer som utsetts av den deklarationsskyldige och som efter ansökan har registrerats hos får vara deklarationsombud. Promemoriornas förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemoria har dock föreslagits att deklarationsombudet skall få fullgöra även andra uppgifter än att skriva under och lämna skattedeklarationer. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet instanser. anser att det bör förtydligas att bara fysisk person skall kunna utses till deklarationsombud. Samfundet anser även att lagtexten bör förtydligas så att det klart framgår om en registrering av ett deklarationsombud är generell för en viss person eller om ombudet bara skall registreras avseende visst avgränsat uppdrag för viss person. Hovrätten för har framhållit att eventuella inskränkningar i uppdragsgivarens rätt att bestämma ombudets behörighet bör framgå av lagtext. Länsrätten i län anser att frågan om behörighet bör regleras genom tydliga bestämmelser och att frågan om behörighetens räckvidd bör bli föremål för ytterligare överväganden i det fortsatta lagstiftningsarbetet. förordar att deklarationsombud skall registreras i stället för att formellt godkännas. Skälen för regeringens förslag: Enligt de mätningar som redovisats i rapporter om näringslivets administrativa bördor uppgår företagens kostnader för att underteckna respektive lämna in uppgifter till till betydande belopp. Som ett led i strävan att minska dessa kostnader bör det införas en möjlighet att delegera skyldigheten att lämna uppgifter till . Att denna delegationsmöjlighet initialt bör begränsas till att bara avse vissa skattedeklarationer har behandlats i avsnitt 5.3. I likhet med vad som föreslagits i promemoriorna anser regeringen att bara en fysisk person skall kunna förordnas som deklarationsombud. Fråga skall alltså vara om en viss namngiven fysisk person och det bör inte vara möjligt för denna att transportera ombudskapet till annan. Även om detta redan framgår av den i promemoriorna föreslagna lagtexten anser regeringen att lagtexten på sätt påpekat bör förtydligas i denna del. Hovrätten för och Länsrätten i län har i sina remissyttranden tagit upp frågan om det krävs särskilda regler vad avser uppdragsgivarens rätt att begränsa ombudets behörighet. Den föreslagna lagen om deklarationsombud gäller bara i fråga om vissa skattedeklarationer. Det står givetvis den deklarationsskyldige fritt att i den fullmakt som lämnas till deklarationsombudet ge denne en behörighet som går utöver att skriva under och lämna elektronisk skattedeklaration till , t.ex. att svara i ett skatte- eller avgiftsärende, begära omprövning av ett skatte- eller avgiftsbeslut eller att föra talan i allmän förvaltningsdomstol rörande beskattnings- eller avgiftsbeslut som har sin grund i avlämnad deklaration. tillämpningen av den nu föreslagna lagen saknar dock detta betydelse. Skall ombudet representera den deklarationsskyldige i annat sammanhang än som deklarationsombud, dvs. för annat än att skriva under och lämna skattedeklaration till , får behörigheten i de sammanhangen ånyo styrkas och då utifrån de krav som därvid uppställs. En registrering som deklarationsombud hos inverkar inte på Har den deklarationsskyldige begränsat deklarationsombudets behörighet till att gälla , skall detta beaktas vid Om å andra sidan någon begränsning i tiden inte anges skall registreringen gälla för underskrift och lämnande av sådana skattedeklarationer som omfattas av den föreslagna lagen och till dess fullmakten återkallas eller deklarationsombudet av annan anledning I uppgiften som deklarationsombud bör också ingå en rätt att göra en framställning om anstånd med att lämna skattedeklaration samt att besvara frågor från och lämna kompletterande uppgifter till i frågor som rör en skattedeklaration som ombudet i denna sin egenskap redan har lämnat till . Kommunikation av nya uppgifter, t.ex. sådana som inhämtat vid en revision, skall dock inte ske med deklarationsombudet utan direkt med den deklarationsskyldige. Detta eftersom fråga inte längre är om sådant lämnande av skattedeklaration som ligger inom ramen för ett deklarationsombuds behörighet. Inget hindrar dock att den person som fullgjort uppdraget som deklarationsombud också agerar som ombud annat än deklarationsombud för den deklarationsskyldige även i detta och andra sammanhang. torde således inte uppkomma med anledning av införandet av ett system För registrering som deklarationsombud krävs att fullmakten innefattar en rätt att skriva under och att lämna in skattedeklaration. en sådan rätt alls eller har den rätten delvis begränsats genom att ombudet bara getts behörighet att redovisa någon av de poster, t.ex. mervärdesskatt, som skall ingå i den deklarationsskyldiges skattedeklaration, föreligger således inte förutsättningar för en registrering som deklarationsombud. Att fullmakten är begränsad i tiden utgör emellertid inget hinder för registrering. Godkännande eller registrering av deklarationsombud I promemoria föreslogs att ett deklarationsombud skall I syfte att klargöra att fråga inte var om någon form av auktorisation av deklarationsombud har i den inom upprättade promemorian en redaktionell ändring gjorts i den föreslagna lagtexten varvid begreppet godkänts ersatts med Den föreslagna ändringen utgör således inte någon ändring i sak utan fråga är bara om att bringa lagtextens ordalydelse i bättre överensstämmelse med det bakom lämplighetsprövningen liggande syftet, nämligen att i huvudsak utesluta ombud som på mer handfasta grunder inte är lämpliga att agera som deklarationsombud. delar således den i promemoria redovisade Prop. 2005/06:31 uppfattningen och anser att lagtexten bör utformas i enlighet härmed. I förtydligande syfte har lagförslaget kompletterats med att registrering av deklarationsombud sker efter en ansökan om detta. I detta ligger att skall fatta beslut om att registrera eller att vägra registrering. Bestämmelser av nu angiven innebörd har tagits in i 2 § förslaget till lag om deklarationsombud. Regeringens förslag: En skattedeklaration som skrivits under och lämnats av ett deklarationsombud skall anses ha skrivits under och lämnats av den deklarationsskyldige. Den deklarationsskyldiges ansvar att lämna fullständiga och korrekta uppgifter förändras inte på grund av den omständigheten att uppgiften skrivits under och lämnats genom ett deklarationsombud. Promemoriornas förslag: Överensstämmer i huvudsak Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av anser att den skatterättsliga lagstiftningens komplexitet och ansvaret straffrättsligt och avgiftsmässigt för oriktiga och ofullständiga uppgifter motiverar ett krav på särskild tydlighet i lagstiftningen. regleringen av den deklarationsskyldiges ansvar så otydlig att de i promemoriorna föreslagna bestämmelserna i 3 och 4 §§ bör utgå eller ges en annan utformning som på ett tydligare sätt anger i vilket avseende den deklarationsskyldige kan hållas ansvarig för ombudets handlingar. Samfundet anser härvid att det bör förtydligas dels vad som avses med begreppet skatte- och avgiftsförfattningarna, dels vilken betydelse stadgandena i 3 och 4 §§ i de i promemoriorna intagna förslagen skall anses ha för bedömningen av om skattetillägg skall påföras. Riksåklagaren pekar på en möjlig risk med förslaget och anför att det framstår som tveksamt om en ställföreträdare för ett bolag kan göra sig skyldig till ett aktivt skattebrott i det fall att deklarationen undertecknats och lämnats av ett ombud. Riksåklagaren menar vidare att innehållet i 3 § i de i promemoriorna lämnade förslaget till lag om deklarationsombud inte torde kunna få sådan straffrättslig verkan. en närmare analys av frågan om huvudmannen skall ansvara för oriktiga uppgifter som uppsåtligen lämnats av deklarationsombudet utan att huvudmannen haft kännedom om detta. Skälen för regeringens förslag Det föreslagna systemet med deklarationsombud syftar till att förenkla uppgiftslämnandet inom skatte- och avgiftsområdet samt till att minska de kostnader som är förenade med detta uppgiftslämnande. Utgångspunkten för reformen är att åtgärder som deklarationsombudet vidtar inom ramen för sin behörighet blir förpliktande för deklarationsskyldige och att den deklarationsskyldige svarar gentemot det allmänna för de uppgifter som ombudet med stöd av fullmakten lämnat i upprättade skattedeklarationer. Motsvarande synsätt har t.ex. gjort sig gällande i fråga om sådan representant för enkelt bolag eller partrederi som enligt 23 kap. 3 § första stycket SBL utsetts svara för redovisning och betalning av vissa skatter som hänförs till verksamheten och i övrigt företräda bolaget eller partrederiet i frågor som rör sådan Av andra stycket i paragrafen framgår att registreringen av representanten inte innebär att övriga delägare befrias från sina skyldigheter enligt SBL i de fall den som skall svara för redovisningen inte fullgör sina skyldigheter. Bestämmelser av denna innebörd har tagits in i 3 § förslaget till lag om deklarationsombud. i sitt yttrande torde dessa bestämmelser bara ge uttryck för vad som ändå skulle gälla och är därför närmast att betrakta som en upplysning om att ett deklarationsombud inte övertar den deklarationsskyldiges ansvar. Regeringen anser dock att det är av vikt att detta förhållande klart framgår av lagen. I 1 § förslaget till lag om deklarationsombud har vidare i förtydligande syfte angetts att lagen bara gäller för skattedeklaration som lämnas enligt vissa närmare angivna bestämmelser i . något behov av att i bestämmelserna rörande den deklarationsskyldiges ansvar för av deklarationsombudet lämnade uppgifter hänvisa till skatte- och avgiftsförfattningarna och innebörden av bestämmelserna har som Vad som angetts syftar endast till att klargöra ansvaret för att korrekta och fullständiga uppgifter lämnas till och innebär ingen begränsning vad gäller möjligheten för den deklarationsskyldige