prop · GS03164 · 2005-05-31 00:00:00 — Med utgångspunkt i dessa besök samt ett flertal möten med företrädare för ledning, , och andra brottsbekämpande myndigheter, har vi analyserat vilka behov av och problem med informationshanteringen som har i det brottsbekämpande arbetet. Det finns behov av att på ett mer flexibelt sätt kunna avgöra hur uppgifter skall registreras, t.ex. i spanings- och underrättelseregister, och hur uppgifterna skall kunna användas i de olika delarna av verksamheten. Det finns behov av lagstiftning som är anpassad till en datoriserad ärendehantering och som tillåter hantering av elektroniska handlingar, exempelvis digitala bilder. Det förekommer problem med gränsdragningen mellan olika verksamheter, främst i samband med det arbete som utförs i underrättelseverksamhet. Dessa problem kan delvis hänföras till verkets organisatoriska uppbyggnad, delvis till att lagstiftningen är oklar. Det finns ett stort behov av utökat och tekniskt utvecklat samarbete och informationsutbyte mellan och andra brottsbekämpande myndigheter. Det förekommer problem med att avgöra var sekretessgränserna går mellan olika verksamheter inom . Det föreligger sekretessproblem vid informationsutbyte i underrättelseverksamhet mellan de skilda brottsbekämpande myndigheterna. Det råder en utbredd okunskap bland personalen inom om hur TDS får användas i den brottsbekämpande verksamheten, vilket i vissa fall leder till att systemet används på ett enligt vår uppfattning otillåtet sätt. Det är ett problem från effektivitetssynpunkt att uppgifter från TDS, som behövs i stor omfattning i den brottsbekämpande verksamheten, inte kan inhämtas snabbt genom direktåtkomst eller bearbetas direkt i systemet genom s.k. spärrläggning. Av våra erfarenheter drar vi slutsatsen att dagens lagstiftning om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet inte på ett tillfredsställande sätt kan uppfylla de krav som verksamhet ställer eller kommer att ställa på automatiserad behandling av uppgifter. Flera av de förändringar som behövs är så grundläggande att det är mest ändamålsenligt med en helt ny lagstiftning. Övergripande principer för ny lagstiftning Utvecklingen inom datorområdet visar att lagstiftning som reglerar användningen av datorstöd måste vara teknikoberoende och flexibel, för att inte hindra den effektivisering av verksamheterna som kontinuerligt pågår. är det mycket viktigt att det i lagstiftningen tas hänsyn till enskildas personliga integritet. I den brottsbekämpande verksamheten inom hanteras stora mängder information som kan vara av känslig natur för de inblandade personerna. I takt med att datorstödet byggs ut och stora uppgiftsmängder görs enkelt sökbara, ökar riskerna för att enskilda skall drabbas av oacceptabla intrång i den personliga sfären. Det är med andra ord viktigt att inte hamna i en situation där den tekniska utvecklingen styr den rättsliga regleringen eller där den sistnämnda onödigt hämmar effektiviseringen. Det måste vara möjligt att i stor omfattning använda sig av ny digital teknik som ett led i brottsbekämpningen, utan att det innebär att integritetsskyddet blir eftersatt. För att garantera såväl integritetsskyddet som möjligheterna till fortlöpande effektivisering av verksamheten, är det enligt vår mening nödvändigt med en lagstiftning som tar sikte på principiellt viktiga frågor, men så långt som möjligt lämnar detaljregleringen därhän. föreslår därför att de grundläggande principerna för behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet skall regleras särskilt i lag, medan kompletterande bestämmelser skall meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. För behandling av personuppgifter i administrativ verksamhet, t.ex. i arbetsgivarfrågor, anser vi att det är tillräckligt med personuppgiftslagens bestämmelser och vi föreslår därför ingen särskild reglering inom det Lagstiftningens systematik och tillämpningsområde m.m. Vi föreslår att den nya lagen om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet skall delas in i tre kapitel. I ett första kapitel finns allmänna bestämmelser som i princip är tillämpliga på all behandling av uppgifter som omfattas av lagen, oavsett om det gäller hantering av enskild e-post, ordbehandling eller registrering i centrala register. Det andra kapitlet innehåller särskilda bestämmelser som endast gäller automatiserad behandling av uppgifter och handlingar i en gemensam databas, t.ex. i ärendehanteringssystem och centrala eller regionala underrättelseregister. I ett avslutande kapitel samlas bestämmelser om enskildas rättigheter i anknytning till behandlingen av personuppgifter, nämligen om information, rättelse, skadestånd och överklagande. Lagstiftningen skall tillämpas vid behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet, om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om den utförs i register. Grundläggande bestämmelser i lagen, exempelvis om ändamålen med och ansvaret för behandling, skall vara tillämpliga även vid behandling av uppgifter om juridiska personer. Lagen skall gälla i stället för personuppgiftslagen, vars bestämmelser skall tillämpas på behandling av personuppgifter hos endast när det anges särskilt. De bestämmelser i personuppgiftslagen som skall vara allmänt tillämpliga är de om definitioner, förhållandet till offentlighetsprincipen, grundläggande krav på behandling, säkerheten vid behandling, överföring av personuppgifter till tredje land, personuppgiftsombudets uppgifter, upplysningar till allmänheten om vissa behandlingar, tillsynsmyndighetens befogenheter samt straff. skall vara personuppgiftsansvarigt för den behandling som verket utför eller som det åligger verket att utföra. För behandling av uppgifter i register som regleras särskilt i annan författning, t.ex. polisens belastnings- och misstankregister, gäller emellertid vad som sägs där om personuppgiftsansvar. Behandling för skilda och uttryckliga ändamål behandling av personuppgifter skall enligt vår uppfattning styras av fyra särskilt angivna primära ändamål. Förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet En viktig del av arbete med brottsbekämpning är att upptäcka och förhindra brottslig verksamhet som innefattar brott som har befogenhet att ingripa mot. I begreppet brottslig verksamhet ligger att det inte är fråga om att klara upp ett konkret begånget brott, utan i stället att avslöja om viss brottslighet har förekommit, pågår eller kan förutses. Utgångspunkten för arbetet är i huvudsak att ta fram underlag för vilken inriktning den brottsbekämpande verksamheten skall ha eller för att initiera konkreta brottsutredningar. Ändamålet omfattar alltså främst det som normalt kallas underrättelseverksamhet, dvs. arbete med insamling, bearbetning och analys av information för att komma åt brottslig verksamhet när det inte finns konkreta misstankar om att ett brott redan har begåtts. Insamling av information kan ske på flera sätt, t.ex. genom egna spaningsinsatser, samarbete med andra brottsbekämpande myndigheters underrättelseverksamhet eller tips från allmänheten. Ändamålet omfattar emellertid mer än enbart underrättelsearbete. Här ryms även den gränskontrollerande verksamheten på plats i t.ex. ett tullfilter, innan den situationen har uppstått att exempelvis ett konkret smugglingsbrott faktiskt har upptäckts eller kan misstänkas. Även det urvalsarbete som utförs av selekteringsgrupper inför kontroller av containertrafik m.m. omfattas av ändamålet, under förutsättning att det inte finns misstankar om att ett konkret brott faktiskt har förövats. Utreda eller beivra brott Inom utreds och beivras i stor omfattning brott som har befogenhet att ingripa mot. Med detta avses i första hand arbete inom ramen för en förundersökning enligt 23 kap. eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling, exempelvis spaning, förhör och informationsbearbetning. Ändamålet omfattar emellertid även annat utredande eller beivrande av ett konkret brott, som förenklade förfaranden med utfärdande av strafföreläggande eller ordningsbot. I ändamålet innefattas också behandling som sker med stöd av 23 kap. 3 och 8 §§ , innan förundersökning har inletts samt andra åtgärder som vidtas i syfte att samla in underlag för beslut om förundersökning skall inledas eller inte, s.k. primärutredning eller förutredning. Avgörande för om en viss behandling faller in under det angivna ändamålet är alltså om åtgärderna sker med anledning av att ett konkret brott har eller misstänks ha begåtts. Det saknar med andra ord betydelse om förundersökning har hunnit inledas eller inte eller om ett brott utreds i förenklad form. Inom bedrivs mycket arbete med internationell anknytning. många fall är det svårt eller närmast omöjligt att förutse vilka uppgifter som kommer att åligga , inte minst inom ramen för EU- Att i lag definiera ett ändamål som garanterar att kan behandla de uppgifter i internationella sammanhang som krävs för att åtaganden skall kunna fullgöras, låter sig därför inte göras på ett enkelt och säkert sätt. I lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete finns emellertid samlat de uppgifter som åligger i sådana sammanhang. Det är enligt vår uppfattning inte lämpligt att med en ändamålsbestämmelse i en lag om behandling av personuppgifter riskera att begränsa möjligheter att fullgöra det arbete som i en annan lag har ålagt verket. Det är därför både enkelt och lämpligt att direkt hänvisa till lagen om internationellt tullsamarbete i fråga om behandling av personuppgifter i det internationella arbetet. genomgående att den nya lagstiftningen skall tillåta olika former av behandling av uppgifter om det är nödvändigt för att skall kunna fullfölja sina skyldigheter enligt nämnda lag. Planera, följa upp och utvärdera verksamheten Inom ramen för detta ändamål får uppgifter behandlas om det behövs för den administrativa interna tillsynen, kontrollen och uppföljningen m.m. av den brottsbekämpande verksamheten inom . har möjlighet att behandla uppgifter för att utveckla organisationen och de former som den bedrivs i samt planera för åtgärder som behöver vidtas för att t.ex. effektivisera handläggning och annan Behandling i databaser och annan behandling Vid i stort sett samtliga myndigheter behandlas personuppgifter med datorstöd på i huvudsak två principiellt och tekniskt skilda sätt. För det första används persondatorer av enskilda tjänstemän för att upprätta promemorior och beslutsunderlag m.m. samt för att skicka och ta emot e- post. Ofta sker då behandlingen så att endast en eller ett fåtal personer kan ta del av informationen, t.ex. i personliga filer på en hårddisk eller i en server. För det andra används i stor utsträckning allmänt åtkomliga dataregister med information som behövs i myndighetens verksamhet samt vid vissa myndigheter även stora och komplexa elektroniska ärendehanteringssystem. Den senare formen av datorstöd i form av gemensamma system anser vi bör omgärdas av särskilda skyddsregler, eftersom integritetsriskerna ökar när stora mängder information behandlas gemensamt. Vi föreslår att sådan behandling skall samlas under det rättsliga begreppet databas. Behandling av uppgifter som utförs med datorer, men där uppgifterna inte är gemensamt åtkomliga utan används av enskilda tjänstemän, behöver däremot inte omgärdas av samma skyddsregler. När inrättar centrala eller regionala dataregister för exempelvis underrättelse- eller spaningsändamål, skall enligt vår uppfattning särskilda regler gälla av integritetsskäl. bestämmelser om t.ex. direktåtkomst, sökbegränsningar och gallring (se Detsamma gäller vid användandet av elektroniska ärendehanteringssystem, där färdiga handlingar upprättas eller lagras efter att de inkommit till myndigheten. När uppgifter behandlas i gemensamma dataregister för ändamålet att upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet skall det enligt vår mening finnas en anknytning till allvarlig brottslig verksamhet för att en person skall få registreras (se mer om underrättelseverksamhet nedan). register förs för ändamålet att utreda eller beivra brott får de personer registreras som förekommer i det aktuella ärendet. Oavsett för vilket av dessa två ändamål uppgifter behandlas i gemensamma dataregister, bör det enligt vår uppfattning anges i lag vilka kategorier av uppgifter som får behandlas. föreskrifter om vilka uppgifter som avses, bör däremot vara en fråga för Vi föreslår dock att det i lag anges uttryckligen att känsliga personuppgifter får behandlas endast som komplement till andra uppgifter om en person och endast om det är Inom ramen för databasen står det fritt att registrera uppgifter i ett eller flera dataregister det är således möjligt att välja t.ex. ett system med ett gemensamt spanings- och underrättelseregister likaväl som att ha två eller flera separata register under förutsättning att all behandling utförs i enlighet med de i lagen angivna ändamålen. måste emellertid framgå med stöd av vilket ändamål uppgifterna i tullbrottsdatabasen har registrerats. I register som ingår i databasen skall det dessutom, i enlighet med rekommendation om användning av personuppgifter inom polissektorn, framgå om en registrerad person är misstänkt för brott eller brottslig verksamhet. I elektroniska ärendehanteringssystem skall samtliga handlingar som i den brottsbekämpande verksamheten har kommit in till eller upprättats av få behandlas. För inkomna handlingar skall inga restriktioner gälla i fråga om innehåll, eftersom inte själv kan påverka dessa handlingars innehåll. Integritetsaspekterna får i stället tillgodoses genom bl.a. bestämmelser om sökbegränsningar. handlingar som självt upprättar skall dock gälla att känsliga personuppgifter får förekomma endast som komplement till andra uppgifter och endast om det är oundgängligen nödvändigt. När uppgifter behandlas med datorstöd utan att de utgör en del av ett gemensamt register eller ärendehanteringssystem, t.ex. när en enskild tjänsteman upprättar promemorior, skall uttryckliga begränsningar utöver de som följer av ändamålsbestämmelserna gälla endast för behandlingen av känsliga personuppgifter samt för behandling av uppgifter om personer som inte är misstänkta för brott. För känsliga personuppgifter skall samma regler gälla som för uppgifter och upprättade handlingar i tullbrottsdatabasen, nämligen att de får behandlas endast som komplement till andra uppgifter och endast om det är oundgängligen nödvändigt. Uppgifter om personer som det inte finns någon misstanke om brott mot skall få behandlas endast om det genom särskild upplysning eller på annat sätt klart framgår att personen inte är misstänkt. Dessutom skall uppgifter om att en person kan antas ha samband med brottslig verksamhet förses med upplysning om uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgiftens riktighet i sak (se närmare om underrättelseverksamhet nedan). får i sin underrättelseverksamhet behandla personuppgifter antingen i ett underrättelseregister eller, efter särskilt beslut, i en särskild undersökning. I bägge fallen gäller att behandling får utföras endast om det kan antas att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas. Begreppet underrättelseverksamhet har inneburit vissa tolkningssvårigheter och vi föreslår därför att det skall utmönstras ur lagstiftningen. Underrättelseverksamhet skall i stället ses som en bland andra verksamheter om än viktig och omfattande som bedrivs inom ramen för ändamålet att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Vi anser att även fortsättningsvis måste kunna behandla personuppgifter i ett eller flera centrala eller regionala underrättelseregister eller i t.ex. kombinerade spanings- och underrättelseregister inom ramen för de bestämmelser som vi föreslår för tullbrottsdatabasen. För att uppgifter i underrättelseverksamhet skall få registreras i ett gemensamt register föreslår vi att det ställs krav på att de personer som uppgifterna avser kan antas ha samband med misstänkt allvarlig brottslig verksamhet. Personerna i fråga måste inte själva vara inblandade i verksamheten, utan sambandet kan vara att de t.ex. är vittnen eller att de av annan anledning har lämnat sakuppgifter till . Det kan också röra sig om ägare till fordon eller fastigheter som har beröring med misstänkt allvarlig brottslig verksamhet. Det bör enligt vår uppfattning dessutom ställas krav på att uppgifter om en fysisk person som inte misstänks bedriva brottslig verksamhet skall förses med upplysning om att sådan misstanke saknas. Vidare skall uppgifter om en fysisk person som misstänks bedriva brottslig verksamhet som inte är allvarlig förses med upplysning om att misstanke endast avser sådan brottslig verksamhet. Det innebär i princip att det av upplysningar i ett register klart skall framgå varför en viss person finns registrerad, så att missuppfattningar inte kan uppstå om vem som är eller inte är misstänkt för att själv vara inblandad i brottslig verksamhet. Ett ytterligare krav skall vara att uppgifter om en person skall förses med upplysning om uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak. Av de allmänna bestämmelser för tullbrottsdatabasen som vi föreslår följer även att endast uppgifter som kan hänföras till vissa i lag uttryckligen angivna uppgiftskategorier skall få registreras. De nämnda kraven ligger i linje med rekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn och syftar till att skydda enskildas personliga integritet. Vi föreslår att uppgifter om en person i ett gemensamt underrättelseregister skall gallras senast efter det att den senaste registreringen gjordes om personen i fråga. Det finns också ett stort behov för att kunna behandla uppgifter i underrättelseverksamhet på ett mer fritt sätt än i centrala och särskilt reglerade dataregister. kan sådana andra former av behandling utföras inom ramen för en särskild undersökning. rättsliga konstruktionen med särskilda undersökningar har inneburit vissa problem för och vi anser att det, med bibehållande av ett tillräckligt integritetsskydd, är möjligt att tillåta behandling av uppgifter i underrättelseverksamhet på annat sätt än i gemensamma underrättelseregister och utan alla de krav som ställs på en särskild Med utnyttjande av vanligt datorstöd i form av ordbehandling, enklare register och e-post m.m. skall enligt vårt förslag få behandla personuppgifter om personer som kan antas ha samband med brottslig En grundläggande förutsättning är att de behandlade uppgifterna inte är gemensamt tillgängliga inom eller för andra myndigheter, utan förbehållna en avgränsad grupp tjänstemän inom och eventuellt inom polisen eller andra brottsbekämpande myndigheter vid samarbete som ingår i ett särskilt En avgörande skillnad i förhållande till behandling som utförs i särskilda undersökningar är att vi inte uppställer något krav på att det kan antas att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att Det är tillräckligt att misstanken avser förekomst av brottslig verksamhet som inte är allvarlig, t.ex. smuggling av alkohol och tobak i Härigenom blir det möjligt för att kartlägga vardagsbrottslighet, s.k. myrtrafik, som inte sällan utförs av ungdomar. och med att uppgifterna är förbehållna en mindre och klart avgränsad grupp personer anser vi att detta kan tillåtas, eftersom integritetsriskerna Uppgifter som behandlas i ett underrättelseprojekt får i ett senare skede föras in i ett centralt eller regionalt gemensamt underrättelseregister endast om det finns samband med allvarlig brottslig En annan skillnad är att vi inte föreslår att det uppställs något formellt krav på beslut av en högre befattningshavare för att ett underrättelseprojekt skall få inledas, vilket är fallet med särskilda Betydelsen av denna skillnad skall enligt vår uppfattning dock inte överdrivas, eftersom det torde vara uteslutet att särskilda underrättelseprojekt påbörjas, med efterföljande systematiserad behandling av personuppgifter, utan att projekten föregås av ett beslut av en tjänsteman i arbetsledande ställning. Av integritetsskäl måste enligt vår uppfattning emellertid vissa ytterligare krav ställas på behandlingen av uppgifter i Uppgifter om personer som det inte finns någon misstanke om brott mot skall få behandlas endast om det genom särskild upplysning eller på annat sätt klart framgår att personen inte är misstänkt. Dessutom skall uppgifter om att en person kan antas ha samband med brottslig verksamhet förses med upplysning om uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak. Av betydelse från integritetssynpunkt är också att uppgifterna skall gallras senast efter att ett projekt är avslutat. Behandling av personuppgifter genom tillåtande av direktåtkomst för andra myndigheter till information i exempelvis dataregister har länge ansetts särskilt integritetskänsligt. Vi delar den uppfattningen, men anser att det finns mycket starka skäl för att tillåta sådan åtkomst mellan de skilda brottsbekämpande myndigheterna, dvs. , polismyndigheter, , skattebrottsenheter, Kustbe- vakningen och åklagarmyndigheter. Effektiviteten i det brottsbekämpande arbete som dessa myndigheter utför, bör inte bli mer än nödvändigt lidande av att de brottsbekämpande uppgifterna i av historiska, organisatoriska eller andra skäl är uppdelade mellan ett flertal skilda myndigheter. Vi föreslår därför att brottsbekämpande myndigheter med polisiära arbetsuppgifter, genom direktåtkomst bör kunna få tillgång till samtliga de register som för i den brottsbekämpande verksamheten. Däremot bör dessa myndigheter inte ha tillgång till elektroniska handlingar som ingår i datoriserade ärendehanteringssystem. För åklagarmyndigheter gäller att de inte har något direkt behov av uppgifter som finns i t.ex. underrättelseregister, utan i stället av elektroniskt lagrade uppgifter och handlingar som förekommer i förundersökningar som leds av åklagare, oavsett om informationen återfinns i ett särskilt spaningsregister eller i ett datoriserat ärendehanteringssystem. Vi föreslår därför att åklagarmyndigheterna tillåts ha sådan åtkomst. Av integritetsskäl bör det av lagstiftningen uttryckligen framgå att direktåtkomsten skall vara förbehållen de personer inom de brottsbekämpande myndigheterna som på grund av sina arbetsuppgifter behöver tillgång till uppgifterna eller handlingarna. Vi vill också betona att det enligt vår uppfattning är av stor betydelse för möjligheterna att bekämpa allvarlig brottslighet, att samtliga brottsbekämpande myndigheter på ett effektivt sätt kan få tillgång till uppgifter hos varandra. Vi har emellertid inte haft möjlighet att inom ramen för vårt uppdrag pröva annat än frågan om övriga brottsbekämpande myndigheter bör få tillgång till uppgifter hos . Sökbegränsningar och gallring m.m. Av integritetsskäl skall känsliga personuppgifter inte få användas som sökbegrepp vid sökning efter uppgifter i tullbrottsdatabasen om det inte är absolut nödvändigt. För elektroniska handlingar bör sökbegränsningarna vara mer begränsade än så, eftersom sådana handlingar kan innehålla i stort sett vilka uppgifter som helst. Handlingar skall därför få eftersökas endast med hjälp av sökbegreppen namn och personnummer, datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning på handlingen, från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats samt i korthet vad handlingen rör. När uppgifter och handlingar i tullbrottsdatabasen har överlämnats till en arkivmyndighet skall de däremot, efter föreskrifter av regeringen, få eftersökas utan begränsningar i fråga om sökbegrepp. Uppgifter i tullbrottsdatabasen skall av bl.a. integritetsskäl gallras , beroende på för vilka ändamål uppgifterna behandlas. Uppgifter som behandlas för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, t.ex. i ett underrättelseregister, skall gallras senast efter att den sista registreringen gjordes av en uppgift om att en person kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet.