prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — Överdirektören har ansvaret för att säkerställa samverkan mellan områdena. har en arbetsordning som reglerar myndighetens organisation och formerna för dess verksamhet. Beslutanderätten hos finns primärt hos generaldirektören, varifrån beslutanderätt delegeras till olika nivåer beroende på ärendets karaktär. I enklare ärenden fattas beslut på handläggarnivå, medan beslut i ärenden rörande avvisning eller utvisning fattas av en tjänsteman på högre nivå, en beslutsfattare, efter föredragning av en handläggare. Enstaka ärenden av principiellt intresse kan föras upp till generaldirektören för beslut. Enligt 3 § 3 förordningen (2004:294) med instruktion för skall verket föra register och statistik över utlänningar i landet i den utsträckning det behövs för verksamheten. innehåller årsstatistik rörande bl.a. beviljade uppehållstillstånd, arbetstillstånd och medborgarskap samt månadsstatistik för antalet nya asylsökande. beslut registreras i Centrala utlänningsdatabasen (), som tidigare benämndes stamm-databasen. Ett nytt datasystem, , har tagits i bruk hos tillståndsenheter. Närmare bestämmelser om behandlingen av personuppgifter hos finns i förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. I asylärenden gäller enligt 11 kap. 1 § UtlL att en utlänning som har ansökt om asyl i får avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid handläggning av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars äga rum på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra asylärendet. Är omständigheterna tillräckligt klarlagda för att meddela ett bifallsbeslut, kan alltså ansökan bifallas utan muntlig handläggning. Denna ordning avviker från vad som annars gäller enligt 14 § förvaltningslagen (1986:223, FL), nämligen att en sökande, klagande eller annan part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig. I förarbetena (prop. 1988/89:86 s. 85 f. och 209 f.) till utlänningslag påpekades att muntlig handläggning kunde avse såväl informella telefonkontakter och sammanträden som mer formella förhandlingar. Det senare borde komma till användning endast i begränsad omfattning, exempelvis då andra än utlänningen skulle höras. Beträffande sammanträffanden med utlänningen och hans eller hennes biträde anfördes att minst en av de myndighetspersoner som kunde antas komma att delta i det kommande beslutet borde medverka. Sammanträdet skulle koncentreras till särskilda omständigheter som hade ifrågasatts eller som ytterligare kunde belysa utlänningens uppgifter. Bestämmelsen i 11 kap. 1 § UtlL fick sin nuvarande lydelse . Införandet av bestämmelsen att en utlänning som har ansökt om asyl skall få avvisas endast om det har förekommit muntlig handläggning vid handläggning av ärendet syftade till ett ökat inslag av muntlighet i processen (prop. 1996/97:25 s. 195). När det gäller formen för hur den muntliga handläggningen skulle ske påpekade regeringen att åtskilliga olägenheter är förknippade med att beslutsfattare endast i mindre omfattning träffar den asylsökande. muntliga handläggning i asylärenden har på regeringens uppdrag setts över. Efter en försöksverksamhet (den s.k. modellverksamheten) ändrar arbetsformerna så att sökanden träffar både handläggaren och beslutsfattaren i ärendet (se avsnitt 8.1.5). Enligt 11 kap. 3 § första stycket UtlL gäller 20 § FL som huvudregel rörande motivering av beslut enligt utlänningslagen. Av 20 § FL följer en skyldighet att till slutliga beslut lämna en motivering med de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte har gått någon part emot, om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något liknande förhållande. Skälen får också utelämnas om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Enligt 11 kap. 3 § andra stycket UtlL gäller en specialbestämmelse för ärenden om uppehållstillstånd av innebörd att alla beslut skall vara motiverade, alltså även bifallsbeslut. Denna bestämmelse har gällt sedan I förarbetena (prop. 1996/7:25 s. 206) utvecklades synen på beslutsmotiveringar enligt följande: Någon detaljerad generell anvisning för hur motiveringen skall se ut varken kan eller Rent allmänt kan dock sägas att beslut om permanent uppehållstillstånd bör vara utformade så att det tydligt går att urskilja på vilken grund utlänningen har fått stanna i samt de närmare omständigheter som konstituerar denna slutsats. avslagsbeslut bör, som nämnts, vara tydligt i sak och lättbegripligt. särskilt understryka vikten av att beslut som rör barn utformas så att det går att utläsa av motiveringen hur hänsynen till barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt har beaktats. Inom kategorin tidsbegränsade uppehållstillstånd finns det däremot naturligtvis ett stort handlingsutrymme för myndigheten att bestämma i vilka fall en individualiserad motivering behövs och i vilka fall en schablonartad beslutsmall kan komma till I flertalet fall av beslut om t.ex. tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök eller gäststudier eller på grund av uppskjuten invandringsprövning räcker det självfallet med en kortfattad motivering, som kan följa en schablon, medan ett beslut som innebär att tidsbegränsat tillstånd meddelas på grund av vandelsanmärkning bör vara betydligt mer utförligt och individualiserat. En annan undantagsbestämmelse finns i 11 kap. 3 § tredje stycket UtlL och innebär att beslut om visering och arbetstillstånd inte behöver För en utlänning som omfattas av eller avtalet mellan EU och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan gäller dock att avslag på visering skall motiveras. I sekretesslagen finns bestämmelser som gäller till skydd för utlänningar. Enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen (1980:100, SekrL) gäller sekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. typfall där sekretess bör gälla är att röjande av uppgifter om en politisk flykting som befinner sig i leder till repressalier mot flyktingen eller hans eller hennes nära anhöriga. Sekretess gäller också i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men (7 kap. 14 § andra stycket SekrL). Vidare gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom eller henne närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i andra stycket gäller sekretessen dock endast för uppgifter i Därutöver gäller sekretess hos i verksamhet som avser mottagande och vidarebefordran av upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer som avses i rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter och tilläggsprotokollen till konventionerna för uppgift om enskilds vistelseort, hälsotillstånd och andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men (7 kap. 14 § femte stycket SekrL). Sekretess gäller också, i den mån har godkänt avtal om detta med främmande stat eller mellanfolklig organisation, för uppgifter som avses 7 kap. 14 § första och andra styckena SekrL och som en myndighet fått enligt avtalet (7 kap. 14 § sjätte stycket SekrL). har tillkommit för att säkerställa att uppgifter som mottagit enligt endast lämnas vidare till avsedda myndigheter. Vissa begränsningar i sekretessen kan förekomma i enlighet med vad som föreskrivs i 7 kap. 14 § sjunde stycket samt 14 kap. 13 §§ SekrL, dock inte vad gäller sjätte stycket i strid med avtalet. Sekretessbestämmelserna till skydd för utlänningens personliga förhållanden innebär att den huvudsakliga informationen i enskilda ärenden om uppehållstillstånd eller medborgarskap, däribland de grunder som utlänningen åberopat till stöd för sin ansökan, regelmässigt En del av de svenska utlandsmyndigheternas rapporter om politiska förhållanden och om hur de mänskliga rättigheterna beaktas i de olika länderna är sekretessbelagda enligt 2 kap. 1 § SekrL. de källor ambassaden använt sig av för att hämta informationen kan vara sekretessbelagda enligt samma lagrum. Den s.k. utrikessekretessen gäller för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om Öppenheten är betydligt större än förr när det gäller utlandsmyndigheternas och rapporter med information om andra länders förhållanden. En avvägning av vilka uppgifter som kan offentliggöras måste naturligtvis fortfarande göras men numera förekommer också öppen kritik mot andra länder. allmänna rapporter till är ofta offentliga. kan också göra riktade förfrågningar till en ambassad angående förhållanden i landet. Enligt 16 § FL har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § SekrL. I 17 § FL finns en allmän bestämmelse om kommunikation som innebär att ett ärende som avser myndighetsutövning mot en enskild inte får avgöras utan att sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och har fått underrättelseskyldigheten gäller om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärden av någon annan anledning är uppenbart obehövlig. Undantag gäller också bl.a. om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. I ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallande av permanent uppehållstillstånd tillämpas, enligt 11 kap. 2 § UtlL, regeln i 17 § FL endast när utlänningen är bosatt eller vistas i I övrigt har några avvikande bestämmelser inte meddelats i utlänningslagen och förvaltningslagens bestämmelser gäller således för handläggningen av utlänningsärenden. Både underrättelseskyldigheten och den s.k. partsoffentligheten begränsas av hänsyn till innehållet i 14 kap. 5 § SekrL. att sekretess skall vika för en parts rätt att genom kommunikation eller på eget initiativ ta del av material i mål eller ärende. som föreskrivs är att en handling eller annat material inte får lämnas ut till en part, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I 14 kap. 5 § SekrL föreskrivs vidare att myndigheten skall, om det med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift inte röjs, på annat sätt lämna parten upplysning om vad den innehåller. Sådan upplysning skall lämnas i den mån det behövs för att parten skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Upplysningsplikten kan fullgöras såväl muntligen, vid en förhandling, En myndighet får enligt 14 kap. 9 § SekrL ställa upp förbehåll som inskränker en enskilds rätt att lämna en uppgift vidare eller utnyttja Så skall ske, om myndigheten finner att en sådan risk för skada, men eller annan olägenhet som enligt en sekretessbestämmelse utgör hinder att lämna uppgift till en enskild kan undanröjas genom En myndighet får enligt 14 kap. 10 § SekrL också uppställa sådant förbehåll när myndigheten lämnar en sekretessbelagd uppgift till en part, ställföreträdare, ombud eller biträde. Ett sådant förbehåll får inte innebära förbud mot att utnyttja uppgiften i målet eller ärendet eller mot att lämna muntlig upplysning till part, ställföreträdare, ombud eller Om en enskild samtycker till att en uppgift för vilken sekretess gäller till skydd för honom eller henne själv lämnas till en annan enskild endast under förutsättning att förbehåll uppställs, skall myndigheten uppställa förbehållet när uppgiften lämnas ut. handböcker, däribland utlänningshandboken och medborgarskapshandboken, som innehåller praktiska anvisningar om handläggningen av olika ärendetyper har i samband med verkets utformning och status. innehåll granskas nu av en ansvarig utgivare. tillgängliga på det interna datanätverket. centrala utlänningsdatabas är tillgänglig för vissa utlandsmyndigheter och polismyndigheter med gränskontroll. framgår det bl.a. vilken handläggare som har dossiern, där ansökan och andra handlingar i det enskilda ärendet samlas, samt vilka beslut som har fattats i ärendet och eventuella överklaganden. medborgarskapsärenden har utretts och det har lämnats förslag om att skapa en särskild utlänningsdatalag (SOU 2003:40). Ärendet bereds inom . Det kan här uppmärksammas att även frågan om behandlingen av personuppgifter vid domstolar har utretts och förslag har lämnats om att skapa en domstolsdatalag (SOU 2001:100). Utöver portalbestämmelsen i 1 kap. UtlL finns ytterligare en bestämmelse som behandlar prövningen i ärenden enligt utlänningslagen som rör barn, nämligen 11 kap. 1 a § UtlL. Denna bestämmelse rör handläggningen av barnärenden och stadgar att det vid bedömningen av frågor om tillstånd enligt utlänningslagen normalt skall klarläggas vad barnet har att anföra. Barnets synpunkter skall inhämtas om det inte är olämpligt och det skall tas den hänsyn till vad barnet anfört som dess ålder och mognad motiverar. Bestämmelsen i 11 kap. 1 a § UtlL infördes som portalparagrafen och grundas på art. 12 i FN:s konvention om barnets rättigheter (). Konventionen kräver att barnet i domstolsförfaranden och administrativa förfaranden skall ges möjlighet att höras, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Konventionen kräver däremot inte att barnet skall höras direkt inför beslutande myndighet. Staterna får i stället självständigt besluta om formerna för hörandet. har i en intern utredning föranledd av lagrådsremiss pekat på att handläggningen av barnärenden är speciell och skall prioriteras genom särskilda handläggare. Regeringen har uppdragit åt att vidta olika åtgärder för en effektivare asylprocess, där handläggningen av barnärenden ingår som en särskild punkt. I uppdraget anges att den utbildning i att samtala med barn som tillsammans med bedrivit skall fortsätta och utvidgas. Regeringens målsättning är att det, före , vid samtliga enheter där utreder asylärenden som omfattar barn, skall finnas handläggare som har särskild kompetens att utreda barn. skall också vidta åtgärder för att säkerställa att barn kommer till tals och att deras situation redovisas i ärendena. Enligt regleringsbrev skall redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att höja kompetensen i utredningar rörande barn, samt hur utbildningen i att samtala med barn har genomförts. redovisa vilka effekter den samtalsguide som utarbetats har fått för asylsökande barns möjlighet att komma till tals, samt redovisa vilka Prop. 2004/05:170 andra åtgärder som har vidtagits för att säkerställa att barn kommer till tals och att barnets utsaga och situation redovisas i ärendet. handläggningstid för ansökningar om asyl från ensamkommande barn var 2004 . Regeringen har tagit initiativ till att korta handläggningstiderna för utredning av de ensamkommande barnens skäl för uppehållstillstånd. regleringsbrev anges att beslut om uppehållstillstånd eller avvisning i sådana ärenden skall fattas från det att ansökan gjordes. Fördröjningar i handläggningen beror delvis på svårigheter med identifiering. Endast ett fåtal av de ensamkommande barnen har några identitetshandlingar när de ansöker om asyl. Avsaknaden av identitetshandlingar gör att det i vissa fall också är svårt att avgöra huruvida en person har fyllt eller inte. Efterforskningen av det ensamkommande barnets familj inleds omgående i samband med att utredningen påbörjas och är centralt i ärendet under hela handläggningen. Det främsta underlaget för beslut är sökandens egen berättelse. har också i egenskap av förvaltningsmyndighet en utredningsskyldighet. I asylärenden handlar denna skyldighet främst om att utreda förhållanden i andra länder. Därutöver har handläggare tillgång till praxis från , och regeringen. Utlandsmyndigheterna rapporterar regelbundet om de politiska förhållandena i de länder de har att bevaka. Rapporteringen, som samlas på geografiska enheter, är ibland sekretessbelagd. Den är i första hand avsedd för utrikesförvaltningens allmänna behov av kännedom om olika länders förhållanden och är därför inte alltid tillräcklig som kunskapskälla för asylprövningen. offentliggör på hemsida vidare rapporter om de mänskliga rättigheterna i världens länder som utlandsmyndigheterna sammanställt. Utlandsmyndigheterna skall bistå och med utredning i ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Det kan t.ex. gälla uppgifter om någon för myndigheten okänd oppositionsgrupp, om sökanden åtalats eller dömts för brott i hemlandet eller om en åberopad handling kan bedömas som äkta. kan utlandsmyndigheter besvara frågan direkt med hjälp av den allmänna kunskap som finns om landet men det kan också förekomma att utlandsmyndigheten själv måste göra förfrågningar genom något ombud eller genom kontakt med andra ambassader. Möjligheterna att få fram uppgifter varierar mellan länderna. Även i andra länder sammanställer myndigheterna rapporter om politiska förhållanden och om hur mänskliga rättigheter respekteras. FN:s flyktingkommissarie () FN:s flyktingkommissarie har en omfattande dokumentation om mänskliga rättigheter i olika länder. UNHCR arbetar i ett stort antal länder och organisationen är försiktig med uttalanden som skulle kunna påverka möjligheten att arbeta i vissa länder. UNHCR:s information, som i regel inte är sekretessbelagd, anses ha en hög grad av tillförlitlighet. I många fall gör UNHCR i positionspapper och rekommendationer tämligen detaljerade landbedömningar om skyddsbehov. UNHCR ansvarar också för sammanställningen av Refworld, en dokumentsamling med landinformation, rättspraxis, dokument m.m. För EU-samarbetet med informationsutbyte avseende landinformation svarar den kommissionsledda gruppen EURASIL. antog det Haagprogrammet för stärkt frihet, säkerhet och rättvisa som ersätter handlingsprogrammet som antogs i . I Haagprogrammet anges att det är synnerligen viktigt att stärka insamlingen, tillhandahållandet, utbytet och en effektiv användning av uppdaterade upplysningar och data om all relevant migrationsutveckling. Rådet och kommissionen uppmanas vidare att inrätta lämpliga strukturer som inbegriper medlemsstaternas nationella asylmyndigheter för att underlätta praktiskt och aktivt samarbete. Medlemsstaterna kommer således att få bistånd med att bl.a. gemensamt sammanställa, bedöma och använda information om ursprungsländer. Ett flertal frivilligorganisationer, bl.a. svenska sektionen, Svenska Röda Korset och , får löpande information om läget i olika länder när det gäller mänskliga rättigheter. sammanställer årsrapporter och vissa frivilligorganisationer lämnar rapporter från egna resor till skilda länder där förhållandena studerats på plats. Uppgifterna från frivilligorganisationer är i regel offentliga. Det kan dock uppstå problem för organisationerna på samma sätt som för UNHCR om man låter alla uppgifter komma till allmän kännedom och särskilt till vederbörande stats kännedom. För handlingar och uppgifter som organisationerna lämnar till myndigheter blir reglerna om offentlighet och sekretess tillämpliga. För organisationerna kan en avvägning mellan olika intressen avgöra om de väljer att lämna ut viss information. Viktig information kan inhämtas via Internet. De uppgifter som kan finnas tillgängliga där och vara till hjälp för att få kännedom om situationen i ett land är av ytterst skiftande slag och kan exempelvis utgöras av nationell lagstiftning eller debattartiklar. Bl.a. kan myndigheterna via Internet utan tidsfördröjning ta del av nyhetsrapporteringen i lokala media runt om i världen. Insamlingen av fakta rörande förhållandena i olika länder sker också genom att tjänstemän från de beslutande myndigheterna, och , företar resor till landet i fråga. Därigenom kan de få en bredare kunskap om förhållanden i det besökta landet och på plats söka information som är speciellt inriktad på omständigheter som är viktiga för bedömningen i ärendena. Resorna bidrar också till att tjänstemännen får lättare att bedöma den information de får från annat håll om det aktuella landet. utredningsresor företas ofta i samarbete med tjänstemän från . I resorna deltar den landansvarige och en representant för beslutsfattarna hos nämnden. När har företagit en resa för faktainsamling skrivs i allmänhet två rapporter. En är öppen och kan spridas medan den andra rapporten är en värderande analysrapport som är belagd med sekretess. I den sistnämnda finns också uppgifter om källor, källkritik, källanalys m.m. Lagring och spridning av information Hos sker lagringen av information till stor del genom det databaserade länderinformationssystemet Lifos. Lifos innehåller både öppet och sekretessbelagt material. Den största delen av materialet är öppen för alla. Det sekretessbelagda materialet är främst rapporter från t.ex. ambassader och andra uppgifter för vilka utrikessekretess råder. Informationen i Lifos omfattar alla relevanta länder. Systemet skall innehålla tillräcklig och relevant information för att, kompletterat med information från andra källor, ge handläggaren en aktuell bild av läget i ett land så att han eller hon skall kunna fatta välgrundade beslut. För de länder varifrån stora flyktingströmmar kommer finns också landöversikter med allmän övergripande information. Ansvaret för Lifos flyttades i och med omorganisation till verksamhetsområdet förvaltning och internationella frågor. har egna länderexperter som ansvarar för särskilda områden. De samlar in länderinformationen på olika sätt. En stor del av materialet hämtas från utlandsmyndigheter och dagstidningar samt frivilligorganisationer. Länderexperterna gör också egna besök i aktuella länder. Sedan länderinformationen har inhämtats graderar länderexperterna materialet i hemligt respektive öppet. Hemligt material är oftast sådant för vilket utrikessekretess gäller. tillförs eller andra ändringar görs i Lifos skall materialet ha På finns publicerade avgöranden från regeringen och nämnden. Även i databasen finns beslut från regeringen och nämnden liksom relevanta beslut från tillsammans med övrig landinformation. Ansvaret för Lifos ligger inom verksamhetsområdet förvaltning och internationella frågor. Verksledningen har förstärkts bl.a. för att beslut i praxisärenden i större utsträckning än tidigare skall kunna tas på denna nivå. Enstaka ärenden av större principiellt intresse kan föras upp till generaldirektören för beslut.