prop · GT0359 · 2005-12-14 00:00:00 — lämpningsområdet för företagsbot utvidgas till att omfatta också mindre har även krav på effektiva sanktioner mot brott begångna inom ramen för en juridisk persons verksamhet kommit från internatio- I ett flertal rättsakter inom främst Europeiska unionen, Europa- rådet och har det utarbetats bestämmelser om ansvar och sanktioner mot juridiska personer för brott som begåtts i deras verk- Dessa rättsakter innehåller bestämmelser som bl.a. ålägger medlems- staterna att ha en lagstiftning enligt vilken juridiska personer skall kunna ställas till ansvar för vissa angivna brott som begåtts till deras förmån av personer med en ledande ställning inom den juridiska personens organi- sation grundad på befogenhet att företräda den juridiska personen, att fatta beslut på den juridiska personens vägnar, eller att utöva kontroll inom den juridiska personen. Vidare åläggs medlemsstaterna bl.a. att säkerställa att en juridisk person i vissa fall skall kunna ställas till ansvar när brister i övervakning eller kontroll som skall utföras av en person med sådan ställning har gjort det möjligt för en person som är underställd den juridiska personen, att begå vissa brott till förmån för den juridiska I sammanhanget kan också nämnas att det inom Europeiska unionen har utarbetats ett rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff. Rambeslutet omfattar även företagsbot (jfr 2003/04:92). Arbetet med genomförande av rambeslutet pågår Den svenska regleringen av företagsbot har, när det gäller frågan om sanktioner mot juridiska personer, bedömts uppfylla de krav som upp- ställs inom bl.a. Europeiska unionen. I samband med att god- kände rådets rambeslut om förstärkning av skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron genom straffrättsliga och andra påfölj- der (EGT L 140, , s. 1) gjordes den bedömningen att de svens- ka reglerna om företagsbot (36 kap. 710 §§ ) motsvarar de Prop. 2005/06:59 krav som ställs i rambeslutet (prop. 1999/2000:85, bet. 1999/2000:JuU20, rskr. 1999/2000:217). Samma bedömning gjordes i det lagstiftningsärende som behandlade de lagändringar som ansågs nöd- vändiga till följd av det rambeslutet (prop. 2000/01:40, bet. 2000/01:JuU9, rskr. 2000/01:138). I den rapport som Europeiska kom- missionen upprättade avseende medlemsstaternas genomförande av ram- beslutet (KOM[2002] 771 slutlig) angavs också som en av åtta medlemsstater som har lagstiftning som uppfyller åtagandena enligt ram- beslutet. Motsvarande bedömning har gjorts av regering och riksdag även när det gäller senare rambeslut såsom t.ex. rambeslutet om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och av brott (EGT L 182, , s. 1), rambeslutet om be- kämpande av terrorism (EGT L 164, 22.6.2002, s. 3) och rambeslutet om bekämpande av människohandel (EGT L 203, , s. 1). I ett avseende medför dock internationella åtaganden krav på vissa ändringar av systemet med företagsbot. Inom Europeiska unionen har antagits ett rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelver- ket för bekämpande av föroreningar orsakade av fartyg (rådets rambeslut /667/RIF av om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bekämpande av föroreningar orsakade av fartyg, EUT L 255, 30.9.2005, s. 164). Sammanlänkat med rambeslutet är ett direktiv om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser (och rådets direktiv /35/EG av om föroreningar förorsakade av fartyg och infö- randet av sanktioner för överträdelser, EUT L 255, 30.9.2005, s. 11). Rambeslutet innehåller bl.a. bestämmelser om att överträdelser av vissa av direktivets bestämmelser skall vara kriminaliserade, om vilka straff som skall följa på brotten, bestämmelser om ansvar för juridiska personer samt bestämmelser om att påföljder för juridiska personer skall innefatta böter eller administrativa avgifter på vissa angivna miniminivåer. I den proposition som föregick godkännande av rambeslutet (prop. 2004/05:157, bet. 2004/05:TU13, rskr. 2004/05:292) har, på mot- svarande sätt som beträffande tidigare nämnda rambeslut, gjorts den be- dömningen att de svenska reglerna om företagsbot i huvudsak motsvarar de krav som ställs i rambesluten. När det gäller bestämmelserna om på- följder för juridiska personer i det aktuella rambeslutet har dock konsta- terats att de nivåer företagsboten kan dömas ut till inte uppfyller kraven enligt rambeslutet. Behovet av en reform Bestämmelserna om företagsbot har kommit att tillämpas relativt spar- samt (jfr departementspromemorian Företagsbot [Ds 2001:69] s. 35 ff. och betänkandet Straffansvar för juridiska personer [SOU 1997:127], Del B, s. 255 ff.). Yrkande om företagsbot har framställts i ett begränsat antal fall och i flertalet av dessa har talan om företagsbot ogillats. till det har det från bl.a. åklagarhåll angivits att reglerna är kom- Prop. 2005/06:59 plicerade och svåra att tillämpa. I kritiken mot systemet har vidare bl.a. anförts att det förhållandet att företagsbot bara kan åläggas när brottsligheten inneburit ett grovt åsido- sättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag kan innebära en snävare avgränsning av tillämpningsområdet än vad som varit avsett. Det har också anförts att det ofta är svårt att styrka att näringsidkaren inte har gjort vad som skäli- gen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Företagsboten utgör således inte, såsom den kommit att tillämpas, ett tillräckligt effektivt medel när det gäller att beivra brott begångna i när- ingsverksamhet. Till det kommer att internationella åtaganden medför krav på effektiva sanktioner mot brott begångna inom ramen för en juridisk per- sons verksamhet. Enligt regeringens mening bör det vara en grundläggande utgångspunkt att systemet med företagsbot effektiviseras. Reglerna om företagsbot bör vara tydliga och enkla att tillämpa och utformas så att sanktionen utgör ett praktiskt användbart instrument för att komma till rätta med brott för- övade i näringsverksamhet. Tillämpningsområdet för systemet med företagsbot bör utvidgas, så att sanktionen även omfattar mindre allvarlig brottslighet som sker i när- ingsverksamhet. Om näringsidkaren får bära de straffrättsliga konse- kvenserna då brottsligheten är att hänföra till dennes verksamhet ökar incitamenten att organisera verksamheten på ett sätt som motverkar eller förhindrar att överträdelser sker. Att åtgärder mot brott i näringsverk- samhet förstärks har också betydelse från bl.a. konkurrenssynpunkt. Ge- nom att sanktioner riktas mot näringsidkare för sådana brott förbättras förutsättningarna för en sund konkurrens på lika villkor. En utökad användning av företagsbotinstitutet ger anledning att över- väga om beloppsgränserna bör ändras samt om det bör tydliggöras vilka kriterier som skall vara avgörande vid bestämmandet av sanktionens stor- lek. I detta sammanhang bör också internationella åtaganden beaktas. Det finns även skäl att överväga utformningen av bestämmelserna om jämkning och eftergift för att åstadkomma en mer lättillämpad och effek- tiv reglering. Såväl strävan efter en effektiv reglering som tanken på att vidga till- lämpningsområdet talar för att det bör införas en möjlighet att ålägga företagsbot med tillämpning av ett förenklat förfarande. Företagsbot bör vara en primär sanktion vid vissa mindre allvarliga brott i näringsverksamhet En annan utgångspunkt är att företagsbot bör vara en primär sanktion vid vissa mindre allvarliga brott i näringsverksamhet. Brister som leder till överträdelser av näringsreglerande lagstiftning Prop. 2005/06:59 torde ofta vara hänförliga till företagets organisation och struktur. seskäl kan därför tala för en reform som riktar ansvaret direkt mot den näringsidkare som bedriver verksamheten i stället för en enskild person som verkar inom företaget. En sanktion som riktar sig direkt mot företa- get ger vidare ett incitament att organisera verksamheten så att överträ- delser motverkas och kan därför vara mer effektiv än en sanktion mot enskilda personer som verkar inom företaget. Det är också viktigt att ett effektiviserat system med företagsbot inte utformas på ett sådant sätt att enskilda näringsidkare missgynnas i förhållande till större företag, i vilka sanktionerna drabbar skilda subjekt. Särskilt vid mindre allvarlig brotts- lighet kan det ifrågasättas om det alltid finns ett behov av parallella sank- tioner individuellt straffansvar och företagsbot. Det framstår därför som rimligt att ansvaret för mindre allvarliga brott begångna i näringsverksamhet i viss utsträckning flyttas över på närings- idkaren. Att rikta om den straffrättsliga reaktionen mot näringsidkaren i vissa fall skulle också vara ett sätt att göra företagsboten till en mer cen- tral del av det straffrättsliga sanktionssystemet. En utgångspunkt för reformeringen av systemet med företagsbot är att de regler som föreslås skall utgöra ett effektivt sanktionssystem när det gäll- er brott inom näringsverksamhet. bör utgångspunkten vara att strukturella förändringar bör undvikas om de riskerar att leda till osäker- het om bestämmelsernas tillämpningsområde. Inarbetade begrepp bör inte bytas ut om inte uppenbara fördelar står att vinna med förändringen. föreslog att det nuvarande systemet där före- tagsboten utgör en särskild rättsverkan av brott ersätts av ett system där företag kan ådömas straff i juridisk mening. Företagsboten skulle ersättas av straffet företagsböter. Avgörande för bedömningen om systemet med företagsbot som en sär- skild rättsverkan av brott bör ersättas med ett straffansvar för juridiska personer är om företagsbotens formella karaktär av straff eller särskild rättsverkan i sig har någon betydelse för systemets effektivitet eller funk- tionssätt. Enligt regeringens mening finns det inte något som talar för att så är fallet. internationella åtaganden kräver inte heller att straffansvar för juridiska personer införs. Företagsbot bör därför, som föreslagits i promemorian, även i fortsättningen utgöra en särskild rätts- verkan av brott. I samband med att systemet med företagsbot infördes berördes frågan om regleringen skulle vara generellt tillämplig eller om den endast skulle gälla vissa utvalda brott. Det bedömdes då att en generell reglering var att föredra, dels på grund av lagstiftningstekniska överväganden, dels på grund av intresset av en konsekvent och sammanhängande lagstiftning (jfr prop. 1985/86:23 s. 17 och SOU 1997:127 Del A s. 266 ff.). Före- tagsbotsutredningen föreslog att företagsböter skall kunna utdömas en- dast för vissa särskilt utvalda brott, det s.k. selektiva urvalet. Enligt re- geringens mening har den bedömning i frågan som gjordes i samband med företagsbotssystemet tillkomst fortfarande fog för sig. anser därför att regleringen av systemet med företagsbot även fortsätt- Prop. 2005/06:59 ningsvis bör vara generellt tillämplig. föreslog vidare att principerna för företagar- ansvaret skulle kodifieras. Företagaransvar är en beteckning för det straffrättsliga ansvar som en företagare kan drabbas av till följd av under- låtenhet att utöva tillsyn och kontroll över den verksamhet som han eller hon bedriver. Principerna är oreglerade och har i allt väsentligt utvecklats genom rättspraxis och doktrin. Innebörden av utredningens förslag är att ansvaret vid brott i en juri- disk persons verksamhet primärt skall åvila den som ingår i den juridiska personens ledning. Om arbetsuppgifter har delegerats på ett korrekt sätt skall ansvaret i stället åvila den som utfört de delegerade uppgifterna. Någon ändring i förhållande till gällande rätt var inte avsedd. Som anförts i betänkandet försvåras en kodifiering av de aktuella prin- ciperna av att det inte finns någon accepterad teoribildning och termino- logi på området, även om det råder en stor enighet om principernas prak- tiska tillämpningsområde (jfr SOU 1997:127 Del A s. 318). Regeringen har i tidigare sammanhang uttalat att legalitetsprincipen inte hindrar en tillämpning av principerna för företagaransvar (prop. 1993/94:130 s 18 f.). Med hänsyn bl.a. härtill och med beaktande av ovan angivna ut- gångspunkt anser regeringen att det inte finns tillräckliga skäl att nu före- slå en kodifiering av företagaransvaret. Frågan behandlas närmare i av- snitt 11. 5 Förutsättningar för åläggande av företagsbot Företagsbot är, som tidigare nämnts, en ekonomisk sanktion som under vissa förutsättningar kan åläggas näringsidkare. Med näringsidkare avses fysiska eller juridiska personer som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art, oavsett om verksamheten är inriktad på vinst eller inte. Förutsättningarna för att döma ut företagsbot regleras i 36 kap. 7 § . En förutsättning för åläggande av företagsbot är enligt första stycket att ett brott skall ha begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Denna fråga skall bedömas på motsvarande sätt som vid tillämpning av bestämmel- serna om förverkande vid brott i utövningen av näringsverksamhet enligt 36 kap. 4 § . Ett brott skall alltså anses begånget i närings- verksamhet om det ingår som ett led i en näringsidkares verksamhet. Det skall typiskt sett ha en klar anknytning till den verksamhet som bedrivs av gärningsmannen, antingen i sin egenskap av näringsidkare eller före- trädare för eller anställd hos den som bedriver näring. Brott i närings- verksamhet anses inte kunna begås av andra än näringsidkare, ställföre- trädare, anställda eller uppdragstagare hos näringsidkare. Både närings- verksamhet som bedrivs i privat och offentlig statlig och regi omfattas av regleringen (jfr prop. 1985/86:23 s. 26 ff. och s. 62 f.). En annan förutsättning är enligt första stycket punkten 1 att brottslighe- ten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller att brottsligheten annars är av allvar- Prop. 2005/06:59 ligt slag. Med sådana särskilda skyldigheter avses i första hand förplik- telser för näringsidkare som följer av utpräglat näringsreglerande lag- stiftning, både sådana regler som är av allmän karaktär och sådana som bara gäller för vissa slag av näringsverksamhet. Med brott som är av all- varligt slag avses främst överträdelser av centrala straffbestämmelser men även gärningar som är ägnade att vålla betydande skada eller som innebär åsidosättanden av viktiga samhällsintressen. Att brottsligheten skall ha varit av allvarligt slag innebär inte att brottet måste vara att hän- föra till den grövre graden i sådana fall där brottet är indelat i olika svå- righetsgrader. Det är den samlade bilden av brottslighetens art och om- fattning som är avgörande för om den är av sådant slag som avses i punk- ten 1. Som en ytterligare förutsättning för företagsbot gäller enligt punkten 2 i samma stycke att näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. De krav som i detta hänseende skall ställas på företagaren är ganska höga. Kraven innebär att företaget måste präglas av en god organisation och struktur, att anställda ges erfor- derliga föreskrifter och instruktioner samt att rutiner övervakas. För att föreskrifter skall kunna leda till att näringsidkaren undgår företagsbot krävs det också att de är allvarligt menade och att de har meddelats bl.a. i syfte att förhindra brott av just det slag som ägt rum. Oberoende av om sådana särskilda föreskrifter eller instruktioner finns måste det kunna krävas att verksamheten har organiserats på ett sådant sätt att en rimlig kontroll utövas av att den bedrivs på ett lagenligt sätt (jfr prop. 1985/86:23 s. 28 ff., s. 61 ff. och s. 112 f.). Av andra stycket framgår att företagsbot inte skall åläggas i anledning av brott som varit riktade mot näringsidkaren, dvs. då näringsidkaren kan inta ställning som målsägande i brottmålet, eller om det annars skulle vara uppenbart oskäligt. Kravet på grovt åsidosättande eller brottslighet av Regeringens förslag: För företagsbot krävs inte längre att brottslighe- ten skall ha inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldighe- ter som är förenade med verksamheten eller annars vara av allvarligt Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. tion har avstyrkt förslaget. anför att den föreslagna utvidg- ningen skulle stå i strid med det utvecklingsarbete som verket bedriver tillsammans med näringslivet, innebärande etablering av rutiner och ra- mar för samverkan i partnerskap (projekt servicetrappan). menar att slopandet av detta krav är ytterst tveksamt För ansvar skulle det räcka att näringsidka- ren inte gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottslig- Enligt organisationen skulle det vid rena underlåtenhetsbrott fin- nas en överhängande risk att företagaren måste styrka vilka förebyggande Prop. 2005/06:59 åtgärder han eller hon vidtagit, främst genom instruktioner, arbetsbe- skrivningar och dylik dokumentation som är sällsynt hos de små företa- gen, vilket i praktiken skulle innebära en omvänd bevisbörda. Datain- spektionen, Verket för näringslivsutveckling () och har avstyrkt förslagen till reform av företagsbotsinstitutet. De menar att de befintliga sanktionsmöjligheterna mot juridiska personer är tillräckliga för att bekämpa brott i näringsverksamhet. Skälen för regeringens förslag Vid företagsbotsinstitutets tillkomst ansågs att det framstod som ända- målsenligt att företagsbot endast skulle tillämpas i fråga om mer allvarlig brottslighet och att förseelser och bagatellbrott borde kunna lämnas utan- för regleringen. Skälet till det uppgavs vara att de preventiva effekter som i de fallen stod att vinna torde vara ganska begränsade i förhållande till det merarbete som annars skulle uppkomma för de rättsvårdande myndigheterna. I stället borde man, när det gäller mindre allvarliga brott, kunna förlita sig på det personliga straffansvaret och på att brottsliga för- tjänster vid behov förklaras förverkade (jfr prop. 1985/86:23 s. 29 och s. 31 f.). Som tidigare redovisats har det emellertid i olika sammanhang ifråga- satts om inte kravet på grovt åsidosättande eller brottslighet som annars är av allvarligt slag har medfört att tillämpningsområdet för företagsbo- ten blivit mer begränsat än vad som från början varit avsett. fattning motsägs inte av praxis. Av de domstolsavgöranden som redovi- sats av framgår bl.a. att den omständigheten att ett brott inte inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förknippade med näringsverksamheten eller annars har varit av allvarligt slag utgör den vanligaste grunden för att ogilla talan om före- tagsbot (SOU 1997:127 Del B s. 255 ff.) Eftersom praxis på området är begränsad kan dock alltför säkra slutsatser inte dras endast med ledning Möjligheten att ålägga företagsbot utvidgas En utgångspunkt för reformeringen av företagsbotsinstitutet är att sank- tionen skall utgöra ett mer effektivt instrument för att motverka och beiv- ra brott inom näringsverksamhet. Som nämnts ovan innebär kraven på grovt åsidosättande av näringsidkarens särskilda skyldigheter eller brotts- lighet av allvarligt slag förutom att det skall vara fråga om brott i verk- samheten en betydande begränsning av företagsbotens tillämpningsom- För att sanktionen skall träffa samtliga straffvärda gärningar är det viktigt att tillämpningsområdet för systemet med företagsbot vidgas. En utvidgning av tillämpningsområdet för företagsbot är också viktigt från brottspreventiv synpunkt. I likhet med vad som anförts såväl i pro- memorian som av anser regeringen att sanktio- ner mot juridiska personer har störst preventiv effekt när det gäller brott som begås inom ramen för en i övrigt seriös näringsverksamhet. 2005/06:59 som leder till överträdelser av näringsreglerande lagstiftning är ofta hän- förliga till företagets organisation och struktur. Även brott som bedrägeri, häleri och stöld kan i många fall, när brottet sker inom näringsverksam- heten, motverkas genom en god företagsorganisation och erforderliga rutiner. Om näringsidkaren får bära de straffrättsliga konsekvenserna då brottsligheten är att hänföra till dennes verksamhet, ökar incitamenten att organisera verksamheten på ett sätt att inte överträdelser sker. Detta gäll- er inte bara vid sådan allvarlig brottslighet som omfattas av dagens re- glering utan även brottslighet av mindre allvarlig karaktär. Att samhället ser till att regler om näringsverksamhet följs har vidare betydelse från bl.a. konkurrenssynpunkt. Genom att åtgärderna mot brott i näringsverksamhet förstärks, förbättras förutsättningarna för en sund konkurrens på lika villkor. Till det kommer att gärningar av mindre all- varlig natur torde utgöra den vanligaste typen av överträdelser som före- kommer inom ramen för näringsverksamhet. Det finns därför ett starkt allmänt intresse av att motverka sådana överträdelser. Regeringen delar inte den tveksamhet från rättssäkerhetssynpunkt som framförts av Före- tagarnas . Bevisbördan för att förutsättningarna för fö- retagsbot är uppfyllda bl.a. kravet att näringsidkaren inte skall ha gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten ligger, liksom tidigare, hos åklagaren. Regeringen föreslår därför sammanfattningsvis att systemet med före- tagsbot utvidgas till att omfatta även mindre allvarlig brottslighet som sker inom ramen för näringsverksamhet. Kravet på att den brottslighet som ligger till grund för yrkandet om företagsbot skall ha inneburit ett grovt åsidosättande eller annars vara av allvarligt slag bör alltså slopas. Som utvecklas nedan i avsnitt 5.5. bör företagsbot dock inte kunna åläg- gas för brott för vilka endast penningböter är föreskrivet. 5.3Kravet att näringsidkaren inte har gjort vad som skä- ligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten kompletteras Regeringens förslag: Det nuvarande kravet att näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten kompletteras med en bestämmelse av innebörd att företagsbot härut- över kan åläggas när brottet har begåtts av en person i ledande ställ- ning grundad på befogenhet att företräda näringsidkaren eller att fatta beslut på näringsidkarens vägnar eller av en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian har den kompletterande bestämmelsen formulerats så att företagsbot utöver vad som följer av 36 kap. 7 § första stycket punkten 1 kan åläggas om brottet har begåtts av en person med ledande ställning eller särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll eller lik- nande uppgifter. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget eller har lämnat det utan erinran. , och Föreningen anser dock att den angivna personkretsen är oklart angiven och att det med hänsyn till legalitetsprincipen finns skäl att ytterligare överväga utformningen av bestämmelsen. tings- rätt anser vidare att bestämmelsens utformning i språkligt hänseende bör tillnärmas de EU-rättsakter i vilka den har sina förebilder. tings- rätt anser att grunderna för det utvidgade ansvaret är vagt angivna och har ifrågasatt om det inte kan innebära ett allt för långtgående ansvar. har anfört att rekvisitet att näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten bör formuleras om så att det begränsas till att träffa de fall där gärnings- mannen handlat i strid mot givna order eller instruktioner eller där före- tagsledningen inte rimligen hade kunnat förutse brottet. anser att det är naturligare att företaget har ett större ansvar för tydliga instruktioner till medarbetare med rutinuppgifter än att det ansvarar för brottsliga handlingar begångna av ledande personer. Or- ganisationen avstyrker förslaget även i denna del. Skälen för regeringens förslag