prop · GS03118 · 2005-03-22 00:00:00 — skall utöva tillsyn inom länet när det gäller den omedelbara tillsyn som de kommunala nämnderna har ansvaret för. Det är dock i nuvarande lagstiftning inte närmare angivet vad länsstyrelsernas tillsynsansvar innebär. Arbetets inriktning varierar dock påtagligt mellan länsstyrelserna, enligt vad som framgår av svaren på enkäten från för verksamheten . tillsynsansvar bör därför konkretiseras i lagtext. Det bör föreskrivas att skall följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd. Nya samarbetsformer är viktiga för att förbättra efterlevnaden av 18- årsgränsen och för att se till att bestämmelserna om handel m.m. i tobakslagen följs. Länsstyrelserna skall också främja samarbetet mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och berörda aktörer. Något krav på egentillsyn och tillsynsprogram finns inte vad avser detaljhandeln med tobak. Bestämmelser som liknar dem som finns för folkölsförsäljning bör införas även för detaljhandel med tobak i syfte att underlätta den kommunala tillsynen. Bestämmelser om egentillsyn res- pektive egenkontroll finns på en rad områden där verksamheten kan riskera olägenheter för människor. Som exempel kan nämnas miljötillsyn enligt . I enlighet med det system som finns inom såväl alkoholtillsynen som livsmedelstillsynen föreslås att egentillsynsprogram och egenkontroll skall kunna krävas av den som försäljer tobaksvaror till konsument. Alkohollagen (1994:1738) föreskriver i 5 kap. 6 § att den som bedriver detaljhandel med öl skall utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försälj- ningen. För tillsynen skall det finnas ett för verksamheten lämpligt pro- gram. Det har framkommit vid remitteringen av betänkandet Internationell tobakskontroll (SOU 2004:88) att erfarenheterna från egentillsynen enligt alkohollagen visar att många remissinstanser är positiva till egentillsyn, men att det krävs tydligare riktlinjer än vad som gällt för egentillsyn av folkölsförsäljning. I regeringens proposition Vissa alkoholfrågor m.m. (prop. 1998/99:134) gjorde regeringen bedömningen att dessa program bör beskriva bl.a. hur personalen skall få information om alkohollagens bestämmelser, samt vilka rutiner som skall tillämpas vid försäljning av folköl. Ansvaret och formerna för ålderskontrollen bör särskilt behandlas. Ansvarig för upp- rättandet av egentillsynsprogrammet är den som försäljer dryckerna, och detta program skall kunna uppvisas för tillsynsmyndigheten vid för- frågan. Tobaksvaror kan saluhållas i verksamheter av varierande storlek och slag och egentillsynsprogram bör utformas med hänsyn härtill. bör utforma vägledande riktlinjer för denna tillsyn. En organiserad och effektiv tillsyn över handeln med tobak är en synner- ligen viktig del av tobakskontrollen. Det står klart att kommunerna behö- ver stöd i sin tillsyn, såväl i form av tydliga och lätt tillämpade lagregler som av vägledning från centrala och regionala myndigheter. Mot den bakgrunden kommer att få i uppdrag att utarbeta riktlinjer för vad som skall ingå i sådana egentillsynsprogram såväl för tobak som folköl för att bistå kommunerna. För att underlätta och effektivisera kommunernas tillsyn föreslår rege- ringen således att bestämmelser om egentillsyn, motsvarande dem som finns beträffande försäljning av folköl, förs in i tobakslagen. I dessa egentillsynsprogram skall även ingå att kontrollera att korrekt varnings- text och innehållsdeklaration finns på tobaksvarorna som tillhandahålls konsumenter (jfr tillägget i 27 § tobakslagen). De nya reglerna om kommunernas tillsynsansvar över förbudet mot reklam och annan marknadsföring på försäljningsställen faller utanför bestämmelsen om egentillsyn och tillsynsprogram. Erfarenheterna får utvisa om det finns anledning att utsträcka egentillsynen till att omfatta även detta område. Regeringens bedömning: bör få i uppdrag att samla in de uppgifter som kan ingå i den nationella rapporteringen enligt WHO:s ramkonvention om tobakskontroll och ge regeringen det underlag som behövs. Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen instans går emot förslaget. Bakgrund: Konventionen ställer krav på de deltagande staterna att bl.a. ha ett samordnat nationellt ansvar för tobakskontrollen och en samordnad nationell rapportering gentemot parts- konferens om konventionens genomförande. Skälen för regeringens bedömning: bör svara för att hantera den nationella rapporteringen till partskonferensen. Det är inte lämpligt att lägga ett nationellt ansvar på en enda myndighet när det gäller sakområden där många myndigheter har det centrala ansvaret. Det krävs ett förberedande arbete för att ta fram underlag för den nationella uppföljningen och rapporteringen. Den statistik och informa- tion som är tillgänglig och tillfyllest för att skall kunna uppfylla kravet på rapportering till partskonferensen. Den statistik och informa- tion som åsyftas berör flera myndigheters ansvarsområden. Någon av myndigheterna bör därför få till uppgift att från olika håll samla in de uppgifter som krävs i den mån de inte redan finns hos myndigheten själv, samt sammanställa uppgifterna i sådan form att de kan bilda underlag för den nationella rapporten. Det ligger närmast till hands att anförtro denna uppgift. har redan till uppgift att ansvara för övergripande tillsyn inom tobaksområdet och även att främja tillgången på statistik av god kvalitet inom detta område. Institutet synes därför ha tillgång till många av de uppgifter som krävs. Övriga uppgifter bör myndigheten kunna införskaffa från främst Skatte- verket, , och . Regeringens bedömning: WHO:s ramkonvention om tobakskontroll gör det inte nödvändigt med några ytterligare åtgärder i skattelagstiftningen. Utredarens förslag: WHO:s ramkonvention om tobakskontroll på- kallar inga ytterligare åtgärder i skattelagstiftningen. Remissinstanserna: Spel- och servicehandlarna samt Livsmedels- handlarna lyfter fram att en förändring av skattesatsen på så kallade låg- priscigaretter skulle vara en mer effektiv åtgärd än att föreslå ett förbud mot små cigarettförpackningar. Bakgrund: WHO:s ramkonvention om tobakskontroll bestämmelser om pris- och skatteåtgärder, artikel 6 i ramkonventionen, som slår fast den viktiga principen att parterna bör utforma sin skatte- och prispolitik så att den bidrar till de hälsopolitiska målen att minska tobaksbruket. erkänns sådana pris- och skatteåtgärder som ett viktigt medel för att Enligt artikeln bör vidare parterna, med förbehåll för deras suveräna rätt att besluta om sin skattepolitik, beakta sina Prop. 2004/05:118 folkhälsopolitiska mål i fråga om tobakskontroll och vidta åtgärder som dels kan innefatta en skatte- och prispolitik som kan bidra till hälso- politiska mål som syftar till att minska tobaksbruket, dels i förekom- mande fall förbud eller begränsningar av internationella resandes inköp eller import av tobaksvaror. Förpliktelsen innehåller många förbehåll, vilket inte är förvånande på skatteområdet. Det har inte funnits förut- sättningar att enas om generella principer för tobaksbeskattningen eller om några miniminivåer för skatten. Det har inte heller varit möjligt att enas om en avveckling av s.k. tax-free-försäljning av tobaksvaror. I artikeln finns emellertid också en bestämmelse om rapportering av skattesatser för tobaksvaror och utvecklingstendenser i tobakskonsum- tionen, vilket senare kan ge underlag för internationella jämförelser. Skälen för regeringens bedömning: Procedurreglerna för beskatt- ningen av tobaksvaror regleras i hög grad av de rättsakter som tas fram inom EU. Det finns inte skäl att på grund av det som anges i WHO:s ramkonvention om tobakskontroll föreslå ändringar i de svenska skattereglerna. används beskattningen av tobaks- varor som ett instrument att minska tobaksbruket av folkhälsopolitiska skäl. Regeringens bedömning: Det finns flera artiklar i WHO-ramkonven- tionen som inte kräver några lagändringar eller andra åtgärder. Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte berört de frågor som behandlas under denna rubrik. Utredarens bedömning ges stöd av de remissinstanser som behandlat dessa frågor. Bland annat i efterlyser en nationell samordningsfunktion för organi- sering och finansiering av de nationella insatserna för tobakskontroll. Bakgrund: Artikel 9 i WHO:s ramkonvention om tobakskontroll gäller tobaksvarors innehåll. Avsikten är att partskonferensen skall före- slå riktlinjer för testning och mätning av innehåll och emissioner och reglering härav samt att parterna härefter skall besluta om nationellt genomförande. För del har sådana bestämmelser redan genom- förts till följd av EG-direktiv /37/EG, det s.k. märkningsdirektivet. Artikel 10 gäller tobaksindustrins skyldighet att lämna statliga myn- digheter information om tobaksvarornas innehåll och emissioner. Även detta svarar mot redan genomförda bestämmelser i märkningsdirektivet. Parterna skall också se till att allmänheten får kännedom om de giftiga substanserna och deras emissioner. Artikel 11 innehåller detaljerade bestämmelser om förpackning och märkning av tobaksvaror. Det gäller bl.a. förbud mot sådan förpackning och märkning som kan ge ett felaktigt intryck av produktens egenskaper, inbegripet beteckningar som antyder att en tobaksvara är mindre farlig än andra, såsom t.ex. låg tjärhalt m.m. Vidare finns föreskrifter om tydliga varningstexter av viss storlek samt krav på information om relevanta ämnen och emissioner. Även denna artikel svarar mot märknings- direktivet. Artikel 15 tar som utgångspunkt att kampen mot olaglig handel med tobaksvaror är en fundamental del av tobakskontrollen. Parterna åtar sig bl.a. att säkerställa att alla förpackningar med tobaksvaror är märkta för att underlätta bestämmande av varornas ursprung och kontroll av varu- rörelser (punkt 2). Varorna skall dessutom vara märkta med slutdestina- tion eller annat som kan hjälpa myndigheterna att avgöra om de säljs lagligt (punkt 2 a). Parterna skall vidare bl.a. övervaka och samla in upp- gifter om gränsöverskridande handel och utbyta information mellan tull- och skattemyndigheter m.fl. (punkt 4 a), stärka lagstiftning om påföljder m.m. (punkt 4 b), övervaka och dokumentera lagring och distribution av varor under s.k. skattesuspension (punkt 4 d) och vidta åtgärder rörande konfiskering av smugglade varor, vinster från olaglig handel m.m. (punkt 4 c och e). Parterna skall även främja samarbete i fråga om utredningar och rättsliga förfaranden rörande olaglig handel (punkt 6). Slutligen an- ges att varje part skall vinnlägga sig om ytterligare åtgärder, inbegripet licensiering i förekommande fall, i syfte att förhindra olaglig handel (punkt 7). Del VI innehåller också endast en artikel, nr 19, vilken behandlar ansvars- och skadeståndsfrågor med anknytning till tobak. Artikeln orsakade svårigheter under förhandlingarna till följd av staternas mycket olika rättsliga utgångspunkter. Enligt punkt 1 skall parterna om det be- hövs för tobakskontrolländamål överväga att vidta lagstiftningsåtgärder eller stärka sin befintliga lagstiftning i fråga om straffrättsligt och civilrättsligt ansvar, inbegripet i förekommande fall skadestånd. I punkt 2 finns bestämmelser om samarbete och utbyte av information bl.a. om gällande lagstiftning och relevant rättspraxis. Enligt punkt 3 skall par- terna under förutsättning bl.a. av ömsesidig överenskommelse och till- låtlighet enligt nationell lagstiftning bistå varandra i rättsliga förfaranden som gäller straffrättsligt och civilrättsligt ansvar förenligt med kon- ventionen. Punkt 5 antyder ett fortsatt arbete rörande ansvarsfrågorna inom ramen för partskonferensen. Olaglig handel/illegal införsel Tobaksvaror förs in till illegalt från ett flertal länder inom och utom Europeiska Unionen. Illegal införsel av cigaretter sker huvud- sakligen från och de baltiska länderna men det förekommer även att cigaretter förs in olagligt från och . Illegal införsel förekommer både i direkttrafiken från dessa länder och via andra länder, såsom , och . Cigaretterna är avsedda för svart marknad i eller för vidare transport och införsel till andra länder. När det gäller smugglade tobaksvaror som förts in till eller transporterats genom så har det till mycket stor del varit fråga om cigaretter. Det förekommer mindre beslag av andra tobaks- varor, såsom röktobak. En betydande del av de cigaretter som upptäckts i bedöms vara avsedda för försäljning i , m.fl. västeuropeiska stater. Det s.k. smuggeltrycket anses ha ökat . Skälen för regeringens bedömning När det gäller tobaksvarors innehåll liksom information om detta innehåll finns en tämligen detaljerad reglering genomförd till följd av bl.a. EG:s märkningsdirektiv, direktiv /37/EG. Detsamma gäller för- packning och märkning av tobaksvaror. Några ytterligare åtgärder i anledning av åtaganden enligt WHO:s ramkonvention om tobakskontroll är inte nödvändiga. Såväl kommunerna som har framhållit värdet av ett förbättrat samarbete mellan myndigheter för att motarbeta olaglig handel. Rege- ringen anser också att ett väl fungerande samarbete mellan , , polismyndigheterna och landets kommuner är nödvändigt för att få stopp på försäljning av illegalt införda eller obeskattade tobaks- varor. Det behövs också ett utökat samarbete mellan olika tillsynsmyndig- heter för att tillsynen skall bli effektiv. Det är t.ex. angeläget att en till- synsmyndighet som observerar brister eller överträdelser som en annan tillsynsmyndighet har att bevaka verkligen rapporterar detta till den ansvariga tillsynsmyndigheten så att denna kan vidta åtgärder. Ett exem- pel kan vara att en kommun i sin tillsyn över detaljhandeln iakttar för- säljning av tobaksvaror som saknar föreskriven märkning och som kan antas vara obeskattade. Artikel 19 i WHO:s ramkonvention lägger tonvikten vid informations- utbyte och inbördes rättsligt bistånd, men innehåller också en förpliktelse angående överväganden av den nationella lagstiftningen på området. Utredningen anser att det enligt svensk rätt i första hand är den all- männa regleringen i skadeståndslagen som, tillsammans med allmänna skadeståndsrättsliga principer, gäller även i fråga om skador orsakade av tobaksbruk. Det innebär bl.a. att skadeståndsansvar normalt förutsätter att skadan vållats uppsåtligen eller av vårdslöshet. Även den skadelidandes egen medverkan till skadans uppkomst kan ha betydelse, enligt utred- ningens bedömning. Det strikta ansvaret enligt produktansvarslagen tor- de knappast, enligt utredningen, kunna omfatta kända skaderisker hos produkter som trots dessa risker är godtagna i samhället (jfr prop. 1990/91:197 s. 34 ff). Frågan huruvida ett företag inom tobaksbranschen vid tillämpning av svensk rätt skulle kunna åläggas skadeståndsansvar för skador som uppkommit till följd av tobaksbruk, och i så fall under vilka förutsättningar, har inte varit föremål för någon fullständig pröv- ning i domstolarna. Möjligheterna till framgång med en sådan talan får dock, enligt utredningen, bedömas vara tämligen små. I sammanhanget erinrar utredningen att den skadelidandes rätt till socialförsäkringsför- måner inte bör påverkas. Vidare anser utredningen att rätt till ersättning skulle kunna föreligga enligt lagen om arbetsskadeförsäkring (1976:380) för den som skadats till följd av ofrivillig exponering för tobaksrök i arbetet. Skadestånd som ett medel att komma till rätta med den typ av sam- hälleliga problem som tobaksbruket utgör spelar emellertid inte någon framträdande roll i . Mera betydelsefulla åtgärder är t.ex. regle- ring av relevanta verksamheter och produkter, myndigheters övervakning och sanktioner samt den sociala tryggheten för skadelidande. Enligt rege- ringens mening ger inte konventionen anledning till något annat förhåll- ningssätt. Allmänna skadeståndsrättsliga principer bör alltså även fort- sättningsvis tillämpas vid prövning av ersättningsfrågor rörande skador orsakade av tobaksbruk. Andra åtgärder som utgör del av WHO:s ramkonvention Andra avsnitt av WHO:s ramkonvention ligger inom ramen för redan befintliga uppgifter för stat eller kommun, t.ex. beträffande hälsoupplys- ning, rökavvänjning och allmänhetens tillgång till nikotinläkemedel. Även åtgärder av nu angivet slag spelar stor roll för att minska tobaks- skadorna. har nationellt samordningsansvar för de delar av ramkonventionen som avser folkhälsopolitiken i enlighet med sin instruktion. Detta ansvar avser dock inte tobakskontroll generellt, exem- pelvis tull, skatt och skadestånd. Av den anledningen har utredaren lagt ansvaret för att förbereda ett underlag för nationella rapport till partskonferensen på , men understrukit att det är som ansluter sig och att det är regeringen som ansvarar för den slutliga rapporten. är en av flera samlingspunkter för tobaks- kontroll, men inte den enda. Andra som kan nämnas är Konsument- verket, , , , , allt utifrån respektive myndighets instruktion och ansvar. Den centrala sam- lingspunkten, s.k. focal point, är . Rökavvänjning är en effektiv och kostnadseffektiv metod, vid en jämförelse med exempelvis kostnader för blodtryckssänkande medicin, eller behandling av hjärt- kärlsjukdom. Rådgivning sker dels inom ramen för primärvården och erbjuds då ofta i syfte att undvika en framtida sjukdom dels som en del av behandling inom hälso- och sjukvården, där rökavvänjning kan vara en metod för att mildra effekterna av en sjuk- dom, eller för att en större operation skall kunna genomföras. Därtill kan nämnas den verksamhet som bedrivs vid Sluta-Röka-linjen i och som erhåller statligt stöd om för att kunna erbjuda en nationellt till- gänglig tjänst. När det gäller rökavvänjning vill regeringen understryka sjukvårdshuvudmännens ansvar att erbjuda en vård som bygger på vetenskap och beprövad erfarenhet. Det har framkommit att den rökav- vänjning som landstingen erbjuder varierar stort mellan landstingen. 8 Ekonomiska och andra konsekvenser Prop. Regeringen har för denna proposition byggt på underlag från den sär- skilde utredaren av WHO:s ramkonvention m.m. som i sitt betänkande presenterat att till stora delar uppfyller stadganden i WHO:s Mot bakgrund av att en hög hälsoskyddsnivå skall kunna upprätthållas, särskilt för barn och unga, samt att direktiv /33/EG innehåller vissa stadganden som inte har en motsvarighet i svensk rätt, föreslås vissa ändringar. Det bör inledningsvis understrykas att regeringens förslag syftar till att motverka tobakskonsumtion och till att förbättra folkhälsan. innebär långtgående inskränkningar i rätten att använda tobaksvaru- Regeringen har dock gjort bedömningen att dessa konsekvenser är nödvändiga eftersom det gäller just tobaksvaror och såväl WHO som EU och de allra flesta av världens stater ställt sig bakom krav på inskränkning av möjligheterna till marknadsföring av sådana varor. är en eftersträvad effekt om förbudet mot att använda varumärken som förknippas med tobaksvaror och i övrigt marknadsföra dessa varor även leder till att den totala försäljningen minskar. Enligt regeringens mening ryms den offentliga tillsyn som föranleds av förslaget inom ramen för de uppgifter som redan åvilar berörda tillsyns- Avseende förslaget att företag skall inlämna uppgifter om kostnader för den reklam och marknadsföring som fortfarande kommer att vara tillåten gör den särskilda utredaren bedömningen att det kommer att få förhållandevis liten effekt, med tanke på reklam- och marknadsförings- Antalet skattskyldiga för tobaksskatt var 75 Av dessa var ett fåtal stora aktörer, resterande små. kan vidare antas att en del av dessa inte har några kostnader alls för reklam och marknadsföring och därför inte berörs av kravet på uppgifts- kommer att få i uppgift att emotta Då regeringen, utifrån utredarens förslag, inte kommer att ställa några mer omfattande krav på bearbetning från Statens folk- hälsoinstitut, kommer merkostnaden för institutet inte att bli omfattande. Myndigheten kan vid rapporteringen använda sig av modern teknik för att underlätta företagens uppgiftslämnande. Den straffbestämmelse som föreslås avser i princip samma typ av för- farande som är straffbelagd i lagen om tobaksskatt (1994:1563), näm- ligen avsaknad av märkning eller felaktig märkning av tobaksvaror. bestämmelserna blir alltså tillämpliga på tobaksvaror som sak- nar all form av märkning. Den nya straffbestämmelsen i tobakslagen (1993:581) bör inte leda till ökade kostnader för rättsväsendet. avlastas till viss del den lokala tillsynen över mark- nadsföring vid försäljningsställen i och med att även kommunerna får ansvar för denna del av tillsynen. Regeringen förutsätter dock att verket ger vägledning för kommunernas tillsyn över reklam och marknadsföring Regeringen väljer också att gå på utredarens för- slag att de s.k. egentillsynsprogrammen inte skall omfatta reklam och har att utöva den omedelbara tillsynen när det gäller tobakslagens bestämmelser avseende detaljhandel med tobaksvaror, och även marknadsföring på eller i anslutning till försäljningsställen för tobaksvaror. Till kommunernas uppgifter hör därmed även att lämna information till försäljningsställen om regleringen i tobakslagen. Kom- munerna måste sannolikt utbilda sin egen personal om regler för mark- nadsföring av tobaksvaror. I det sammanhanget vill regeringen under- stryka att denna utvidgade roll ligger inom ramen för kommunens rätt att ta ut avgifter för tillsyn över detaljhandeln enligt tobakslagen. De nya uppgifterna ryms inom ramen för den tillsyn av försäljningsställen som kommunerna redan utövar. Kostnaderna och därmed avgiftsuttaget bör därmed kunna hållas tillbaka. Avseende förtydligandet av länsstyrelsernas roll så kan detta inte anses medföra några beaktansvärda kostnadsökningar, då länsstyrelserna redan har en uppgift som regional tillsynsmyndighet enligt tobakslagen. Avseende rapportering enligt (se även avsnitt 7.11) så föreslås () att få en särskild roll för att förbereda ett underlag som lämnas till regeringen. Uppgiften att samla in uppgifter och bereda underlag för regeringens ställningstaganden och rapportering enligt konventionen ligger inom ramen för FHI:s allmänna myndighetsuppgifter på tobaksområdet och bör inte leda till ökade kost- nader för institutets verksamhet. För detta underlag kommer institutet att behöva få uppgifter från vissa myndigheter. Kostnadsökningen måste dock anses som ringa för såväl FHI som övriga myndigheter. Den stati- stik och den information som redan finns tillgänglig är tillfyllest för att skall kunna uppfylla kravet på rapportering till partskonferensen. Det skall också understrykas att FHI har ett särskilt uppdrag att lämna en folkhälsopolitisk rapport som skall svara mot genomförandet av den av antagna propositionen Mål för folk- hälsan (prop.2002/03:35). Den här aktuella rapporteringen avseende ram- konventionen bör till stor del kunna motsvara rapporteringen avseende delmålet för tobaksbruk inom ramen för den folkhälsopolitiska rapporten. Förslaget torde inte heller i övrigt ha några finansiella konsekvenser för de berörda statliga myndigheterna eller för domstolarna. Effekter av betydelse för små företags arbetsförutsättningar m.m. Analysen bygger på förordningen (1998:1820) om särskild konsekvens- analys av reglers effekter för små företags villkor. Flera av de fråge- ställningar som tas upp i den s.k. checklistan i 3 § nämnda förordning har redan behandlats på annat ställe i remissen. Hur samråd har skett med näringslivet och med myndigheter som särskilt berörs framgår av avsnitt 3 Ärendet och dess beredning. Vilka synpunkter som därvid kom- mit fram redovisas i respektive avsnitt. Regeringens förslag torde inte medföra några omfattande kostnader för små företag. Förslagen är avsedda att vara konkurrensneutrala. Några konkurrens- fördelar för exempelvis en viss kategori av företag bör alltså inte upp- komma. Förslagen bör inte medföra någon ökad administrativ börda för före- tagen.