prop · GS03175 · 2005-07-07 00:00:00 — I ICP-1 slås fast att de principer som kommer till uttryck i RFC 1591 fortfarande skall gälla. I vissa avseenden skiljer sig emellertid de båda dokumenten åt. Detta kommer bl.a. till uttryck genom att det i ICP-1 direkt uttalas att de nationella regeringarnas åsikter om en delegation eller en omdelegation av en nationell toppdomän är av stor betydelse. Vidare sägs att skall verka för att lösa eventuella meningsskilj- aktigheter i samband med omdelegeringar av ansvaret för toppdomäner. I dokumentet rekommenderas dessutom inblandade parter att själva sam- verka i en sådan situation. 16.2.2Innebörden av delegationen av en nationell toppdomän En delegation från ICANN av en nationell toppdomän (se avsnitt 16.1.4) innebär att en organisation eller en fysisk person (domänad- ministratören) fått i förtroende att ansvara för toppdomänen. Delega- tionen får anses ge upphov till både rättigheter och skyldigheter för båda parter. ICANN får genom delegationen anses ha en skyldighet att verka för att de rotservrar som har den reella förfoganderätten över ger hänvisning till de namnservrar som domän- administratören anger. Förpliktelsen innebär en motsvarande rätt för domänadministratören att bli rekommenderad av ICANN till handels- departementet som nationellt ansvarig för toppdomänen. Domänadministratörens skyldigheter till följd av delegationen bör bestämmas utifrån de allmänna principer som kommer till uttryck i RFC 1591 och ICP-1. Detta innefattar en förpliktelse att driva verk- samheten på ett sätt som syftar till att tillgodose allmänhetens och den globala Internetgemenskapens bästa och tillhandahålla tjänster. Domänadministratören skall således bedriva en verksamhet som innehåller namntilldelning och drift av namnservrar. Tjänsterna skall drivas på ett tillfredsställande sätt och den tekniska driften av namn- servrarna skall skötas på ett sätt som bl.a. garanterar stabilitet och säker- het. Till det nu sagda skall läggas att domänadministratören bör vara förpliktad att informera berörda internationella aktörer om toppdomänens status och ordna sin serverdrift på ett sätt som gör det möjligt för berörda internationella organisationer att kontrollera innehållet. Den sistnämnda förpliktelsen är viktig, inte minst med hänsyn till att det med en dele- gation får anses följa ett ansvar mot den globala Internetgemenskapen. Delegationen kan emellertid inte anses ge upphov till att någon äganderätt till toppdomänen uppstått för domänadministratören. anför också i sitt remissvar att toppdomänen inte kan ägas av någon utan att stiftelsen tillhandahåller en tjänst där den aktuella bok- stavskombinationen används. Som ett led i administrationen av en toppdomän måste domänadministra- tören arbeta upp och driva en eller flera särskilda databaser. Utredningen har redovisat att företrädare för anser att delegationen vad gäller toppdomänen se inte innebär att därigenom erhållit någon rätt till toppdomänen eller de databaser som måste drivas. menar i sitt remissvar att den upparbetat vissa rättigheter, såsom data- basen, samt att denna tillhör stiftelsen. Frågan om äganderätten till de databaser som är nödvändiga för att driva toppdomänen är således om- stridd. En databas kan under vissa förutsättningar åtnjuta ett upphovsrättsligt skydd. I lagen (1960:729) om upphovsrätt för litterära och konstnärliga verk (URL) föreskrivs att den som skapat ett litterärt eller konstnärligt verk har upphovsrätt till verket och att detta innebär en uteslutande rätt att förfoga över verket genom att framställa exemplar därav och genom att göra det tillgängligt för allmänheten. Upphovsmannen ges också en ideell rätt, vilket innebär att han eller hon på närmare angivet sätt skall namnges när exemplar av verket framställs eller görs tillgängligt för allmänheten samt att verket inte får ändras eller göras tillgängligt för allmänheten på sådant sätt att det utgör en kränkning för upphovs- mannen. För att en databas skall kunna få upphovsrättsligt skydd krävs, precis som för andra verk som skyddas enligt URL, att den uppvisar ett visst mått av självständighet och originalitet, eller med andra ord uppnår s.k. verkshöjd. En tumregel för att avgöra huruvida så är fallet är att bedöma risken för dubbelskapande. Verkshöjd anses normalt föreligga om två personer oberoende av varandra inte skulle uttrycka verkets innehåll på samma sätt. En bedömning av en databas verkshöjd görs utifrån hur urvalet av de uppgifter som finns i databasen skett och hur innehållet har organiserats. Det skydd som kan tänkas uppkomma enligt URL i detta sammanhang avser databasens struktur och inte uppgifterna i sig. I vilka fall en databas kan anses vara strukturerad på ett sätt som innebär att den uppnår verkshöjd har behandlats i praxis (se bl.a. NJA 1948 s. 414 och 1995 s. 256). Av de avgörandena framgår att man inte ställer kravet sär- skilt högt. De databaser som används för att driva en nationell toppdomän byggs Prop. 2004/05:175 upp för att vara anpassade till verksamheten. Vissa av de uppgifter och funktioner som finns i databaserna anpassas dessutom för att kunna möjliggöra en kommunikation via namnservrarna mot Internet. En inte oväsentlig del av utformningen av databaserna är därmed given av de funktioner som är nödvändiga för att toppdomänen skall vara en funge- rande del i den globala Internetkommunikationen. Det kan dock inte helt uteslutas att databaserna vid en rättslig prövning i domstol kan bedömas ha ett upphovsrättsligt skydd. En annan fråga är om den sammanställning av uppgifter som finns i databaserna omfattas av den till upphovsrätten närstående rättighet som följer av 49 § URL, det s.k. katalogskyddet. Enligt denna bestämmelse har den som framställt en katalog eller annat liknande arbete uteslutande rätt att framställa exemplar av arbetet och göra detta tillgängligt för allmänheten. För att åtnjuta skydd måste katalogen ifråga utgöra en sammanställning av ett stort antal uppgifter eller vara resultatet av en väsentlig investering. En databas som uppfyller någon av dessa förutsätt- ningar åtnjuter således katalogskydd. Här skall dock märkas att det inte är uppgifterna i sammanställningen, utan sammanställningen som sådan, eller en väsentlig del av denna, som skyddas. Om någon annan skulle sammanställa samma uppgifter på ett annat sätt skulle detta inte innebära en kränkning av den rättighet som katalogskyddet enligt 49 § URL inne- bär. Av 49 § URL framgår att katalogskyddet tillkommer den som har framställt databasen. Bestämmelsen grundar sig på och rådets direktiv /9/EG av om rättsligt skydd för databaser. rättspraxis i har inskränkt omfånget av det skydd som sui generis-rätten (katalogskyddet) ger enligt direktivet (mål C-203/02 m.fl. mot , mål C-338/02 mot samt mål C-46/02 mot ), men det kan ändå inte uteslutas att databaserna omfattas av katalog- skydd. 16.3Behovet av statlig insyn och tillsyn Regeringens bedömning: Staten bör ha insyn i och tillsyn över domännamnsadministrationen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i Några remissinstanser, däribland , Föreningen och , menar att den insyn staten har är tillräcklig. Skälen för regeringens bedömning har som nämnts beslutat det IT-politiska målet att som första land skall bli ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86, bet. 1999/2000:TU9, rskr. 1999/2000:256). Enligt beslutet skall staten prioritera bl.a. att stärka tilliten till IT i syfte att uppnå målet. I denna proposition föreslagna delmål 3 innebär att en effektiv och säker IT-infrastruktur skall finnas tillgänglig i alla delar av landet (se avsnitt 6.5). Såsom framgår av avsnitt 15.14.3 anser regeringen att frågan om ett säkrare Internet bör prioriteras och att statens möjligheter att följa utvecklingen av Internet bör förbättras. Den i avsnitt 15.15 beskrivna strategin för ett säkrare Internet i innebär bl.a. att arbetet för att öka motståndskraften mot störningar som påverkar domännamnssystemet bör fortsätta. har vidare fastställt målen för sektorn elektronisk kommu- nikation enligt följande. Enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer. De elektroniska kommunikationerna skall ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. skall i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. De elektro- niska kommunikationerna skall vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov. De främsta medlen för att uppnå detta skall vara att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt att främja internationell harmonisering. Staten skall ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden (prop. 2002/03:110, bet. 2002/03:TU6, rskr. 2002/03:228). Domännamnsadministration har betydelse för samtliga de mål som beskrivits ovan. Användningen av Internet och domännamnens betydelse Enligt hade av befolkningen tillgång till Internet i hemmet 2003. De vanligaste användningsområdena för Internet är att skicka och ta emot e-post samt söka information om varor eller tjänster. Användningen av banktjänster via Internet ökar och enligt sköter mer än hälften av den vuxna befolkningen sina bankaffärer över Internet. Av företag med tio eller fler anställda använde Internet . De vanligaste användningsområdena för företag var att söka allmän information, att utföra finansiella transaktioner samt att få service och support. Det totala värdet av Internetförsäljning 2002 i uppgick till ca . Detta motsvarar av samtliga företags omsättning. IT-användningen beskrivs mer utförligt i bilaga 17. Ett företag som helt eller delvis driver verksamhet på Internet kan med de möjligheter som Internetkommunikation erbjuder snabbt och billigt nå en relevant kundkrets med information om företagets produkter och tjänster. Att ett företag kan använda och föra ut ett domännamn som överensstämmer med ett inarbetat firmanamn eller varumärke ökar möjligheterna för att enskilda skall hitta företagets webbplats. Domän- namn har fått en framträdande roll i marknadsföringssammanhang och har därför kommit att representera stora ekonomiska värden. Det hör numera snarare till huvudregeln än till undantagen att företag på ett tyd- ligt sätt använder sig av domännamn i reklamkampanjer och liknande sammanhang. Nyhetsförmedling via Internet ger möjligheter till fortlöpande uppdate- ring på ett sätt som inte är möjligt i fråga om t.ex. pappersupplagor. Den kontinuerliga och snabba nyhetsförmedling som sker via Internet har blivit ett viktigt komplement till den mer traditionella nyhetsförmed- lingen via radio, tidningar och tv. Även i övrigt tjänar Internet som ett alltmer betydelsefullt medium för debatt, fri åsiktsbildning och inhämt- ning av information. Internet har blivit en allt viktigare komponent vad gäller styrning och övervakning av annan infrastruktur, som t.ex. elkraft, telekommunikation samt vatten och avlopp. Internet används dessutom som medel för styrning och övervakning av olika typer av processer inom företag. har Internet också kommit att spela en viktig roll för överföring av information inom sjukvården. Av vad som sagts ovan framgår att Internetanvändning i olika sam- manhang kommit att få en viktig funktion i samhället. Den offentliga sektorn har datoriserats och så gott som hela det offentliga för- medlar information och kan nås via Internet. Internet kommer med största säkerhet att bli en för samhället ännu viktigare funktion än vad som är fallet . Statens ansvar för ett effektivt och säkert Internet Internettrafiken ökar och stannar i högre grad inom . Detta sker genom att användare genererar mer trafik i näten när de utnyttjar innehåll och tjänster som finns på servrar i . Enligt uppgifter som Inter- netoperatörer lämnat till PTS stannar numera ca 2/3 av trafiken kvar inom landet (Är Internet i robust?, s. 29). Frågeställare till se- toppdomänen fördelas enligt enligt följande: i , i övriga , i och i . PTS har i rapporten i robust? funnit att domän- namnsystemet är den viktigaste funktionen för att Internet skall kunna fungera praktiskt för användarna. Om alla namnservrar för se-toppdo- mänen blir otillgängliga nås enligt PTS inte domännamnen och Internet upplevs som oanvändbart. Enligt rapporten fortsätter Internet i att fungera endast utan tillgång till viktiga delar av domännamnssystemet som finns eller kontrolleras utomlands. Hantering av risker kopplade till Internets funktionalitet ligger utanför kontroll i högre utsträckning än vad som är fallet för andra infrastrukturer. Det finns heller inget enskilt land eller organisation som är ansvarig för Internets säkerhet, vilket ställer krav på internationell samverkan för att öka stabiliteten. kan alltså inte på egen hand säkerställa en tillförlitlig drift av Internet. Ett statligt inflytande över och krav på toppdomäner för gör inte Internet som helhet mer till- förlitligt, men det kan klargöra vilket ansvar som vilar på den som admi- nistrerar en toppdomän och kan skapa en laglig grund för att vid behov kunna vidta åtgärder på området. Internets stabilitet är beroende av många samverkande faktorer där tydliga krav på administrationen av toppdomäner för kan vara en faktor. När de nationella toppdomänerna ursprungligen delegerades till indi- vider eller organisationer i respektive land förutsågs inte att domän- namnen skulle komma att spela en så stor roll eller representera stora ekonomiska värden. Det allmännas intresse för domännamnshanteringen har ökat i takt med domännamnens växande betydelse. Nationella topp- domäner ses som en allmännyttig resurs som bör administreras på ett sätt som gynnar tillväxt och företagande i den region som toppdomänen av- ser. En toppdomän kan beskrivas som en typ av nationell resurs jämför- bar med t.ex. i nummerplanen för telefoni (E.164). Några särskilda krav från det allmänna ställs inte på administra- tionen av nationella toppdomäner för . Inte heller finns någon laglig möjlighet för staten att vid behov vidta åtgärder för att säkerställa administrationen av toppdomäner avsedda för . Detta innebär ett oklart rättsläge för samtliga parter. Att skapa klarhet om ansvar och skyldigheter är önskvärt. Ur ett användarperspektiv kan tilliten till ett väl fungerande Internet stärkas genom att öppenhet och tydlighet skapas kring ansvarsfördelningen. Dessutom uppnås en ökad legitimitet för den självreglering som i huvudsak bör fortgå inom området. Ett väl fungerande Internet är av allmänt intresse. Åtkomligheten av samhällsnödvändiga resurser under nationella toppdomäner måste säker- ställas. Detta gäller särskilt i händelse av kris eller andra exceptionella förhållanden. Det bör därför skapas tydlighet i ansvarsförhållanden. Domännamnssystemet har blivit för vitt spritt och för viktigt för att bygga på informella överenskommelser. Det är av samhälleligt intresse att det finns stabilitet och förutsägbarhet. är så pass Inter- netberoende att det offentliga bör ha någon form av insyn i viktiga system för Internets funktion som har infrastrukturella drag. Det offent- ligas förmåga att hålla sig informerat och ha tillsynsmöjligheter måste vara i nivå med det beroende av Internet som finns . Internet i fungerar väl men tillsyn och information släpar efter. Särskilt om toppdomänen se En stor del av Internetanvändningen som angetts vara sådan där det finns ett särskilt starkt statligt intresse sker under domännamn som är registre- rade under den befintliga nationella toppdomänen se. Så gott som hela det offentliga samt bankväsendet har registrerat och använder aktivt domännamn under den toppdomänen. Den nationella toppdomänen se har utvecklats till en allmän ange- lägenhet. Konsekvenserna för det svenska samhället skulle bli både allvarliga och omfattande om toppdomänen se inte fungerar effektivt och stabilt. Härigenom har toppdomänen utvecklats till att vara en kritisk resurs för Internetanvändningen i . Det är visserligen så att en fungerande Internetanvändning beträffande adresser under toppdomänen se är beroende av funktioner som ligger utanför den kontroll som ryms inom administrationen av toppdomänen. Själva administrationen är emellertid i sig en kritisk punkt, som motiverar ett ökat statligt inflytande för att säkra stabila kommunikationer med domännamn registrerade Prop. 2004/05:175 under denna toppdomän. För att öka tilliten till Internet hos användare är det viktigt att det inte råder oklarhet om ansvarsförhållanden. En fortsatt stabil och säker namntjänst för Internets toppdomäner är betydelsefull. För att kunna till- varata samhällets intressen krävs att staten sätter upp och genomför poli- tiska mål och strategier för se-domänen i likhet med dem som gäller för annan kommunikation. Detta inte minst för att möta de risker som kan uppkomma i en krissituation. Staten bör ha insyn i och kunna verifiera effektiviteten och säkerheten för den nationella toppdomänen se. Sammanfattningsvis kan konstateras att staten med hänsyn till den betydelse som den nationella toppdomänen se har kommit att få har ett välgrundat intresse av insyn i och tillsyn över administrationen av topp- domänen. 16.4Formen för det statliga inflytandet 16.4.1Lagstiftning som berör nationella toppdomäner Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) gäller elektro- niska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radioanvändning. Lagen är inte tillämplig på innehåll som överförs i näten. Med begreppet tillhörande installation avses i lagen anordning, funk- tion eller annat som inte utgör men har samband med en elektronisk kommunikationstjänst eller ett elektroniskt kommunikationsnät, och som möjliggör eller stöder den tjänsten eller tillhandahållandet av tjänster via det nätet. Enligt förarbetena till lagen omfattar detta utrustning i form av t.ex. datorer för databaser för driftstödsystem med programvara och de system som erfordras för drift av databasen (prop. 2002/03:110 s. 361). Enligt ett av de direktiv som legat till grund för lagen, Europaparla- mentets och rådets direktiv /19/EG av om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektivet), kan tillträde till nätelement och till- hörande faciliteter inbegripa tillträde till relevanta programvarusystem, inbegripet driftstödssystem, samt tillträde till nummeromvandling eller system som erbjuder likvärdiga funktioner. Funktionerna som erfordras för att domännamnssystemet skall fungera kan anses utgöra tillhörande installationer enligt LEK. Det skulle i och för sig kunna hävdas att även administrationen av domännamn utgör en tillhörande installation i lagens mening. Administratören av en nationell toppdomän skulle då kunna anses som en operatör enligt LEK, dock utan anmälningsskyldighet eftersom denna skyldighet inte föreligger för operatörer av tillhörande installationer. En tillämpning av de centrala bestämmelserna i om möjligheter att ålägga dominerande företag skyldigheter skulle dock förutsätta att en domännamnsmarknad fast- ställs där det inte råder effektiv konkurrens. Så har inte skett. I övrigt torde bestämmelserna i till stor del vara irrelevanta i allt väsentligt för administrationen av nationella toppdomäner, även om denna skulle anses utgöra en tillhörande installation. Frågor om säkerheten och stabi- liteten för tillhörande installationer berörs inte på annat sätt än att det i 1 kap. 8 § LEK anges att regeringen i krig eller krigsfara får meddela nödvändiga föreskrifter. I administrationen av toppdomäner ingår att föra en kunddatabas och hålla ett register med kontaktinformation för domännamnsinnehavare tillgängligt. Detta innebär behandling av personuppgifter. Verksamheten i denna del omfattas därför av personuppgiftslagen (1998:204). Denna syftar till att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Personuppgiftslagen (PUL) är bara tillämplig om det inte ges andra från PUL avvikande bestämmelser i en annan lag eller i en förordning. Några till PUL kompletterande regler om integritetsskydd för domännamnsadministration finns dock inte. I 9 § PUL ställs det upp ett antal krav på behandlingen av personupp- gifter. Bland annat skall den personuppgiftsansvarige se till att person- uppgifter behandlas bara om det är lagligt, alltid behandlas på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed, endast samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål, inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in samt inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Vidare skall den personuppgiftsansvarige se till att behandlade personuppgifter är adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen samt är riktiga och, om det är nödvändigt, aktuella. Slutligen skall alla rimliga åtgärder vidtas för att rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga med hänsyn till ändamålen med behandlingen. PUL innehåller i 1012 §§ en uttömmande uppräkning av de fall då behandling av personuppgifter är tillåten. Som utgångspunkt gäller att personuppgifter alltid får behandlas om den registrerade har lämnat sitt samtycke. Skulle den registrerade återkalla ett givet samtycke får ytterli- gare personuppgifter om denne inte registreras. I vissa fall får dock personuppgifter behandlas även om den registrerade inte lämnat sitt samtycke till det. Så är fallet om behandlingen sker i samband med ett avtal med den registrerade när det krävs för fullgörandet av avtalet. Behandling får också utföras om det är nödvändigt för att den person- uppgiftsansvarige skall kunna fullgöra en rättslig skyldighet som åvilar honom eller henne. Vidare får behandling av personuppgifter ske om det är nödvändigt för att en arbetsuppgift av allmänt intresse skall kunna ut- föras och för att den personuppgiftsansvarige, eller någon annan till vilken personuppgifter har lämnats ut, skall kunna utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning. Slutligen får personuppgifter be- handlas om en avvägning ger vid handen att den personuppgifts- ansvariges berättigade intresse av en behandling väger tyngre än den registrerades intresse av skydd. I 3335 §§ PUL regleras överföring av personuppgifter till länder utan- för Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Huvudregeln är att det är förbjudet att utan samtycke överföra personuppgifter till ett sådant land, vilket kan vara fallet när uppgifter läggs ut på Internet. Tillsynen enligt PUL går i huvudsak ut på att säkerställa att personuppgifter inte behandlas i strid med lagen. Konkurrenslagen (1993:20), KL, innehåller allmänna regler av betydelse för namntilldelningsverksamheten. Enligt 1 § KL har lagen till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Lagen ställer därför upp vissa principiella förbud. I 6 § KL förbjuds sam- arbete mellan företag i syfte att hindra, begränsa eller snedvrida kon- kurrensen på en marknad eller som ger detta resultat. I 19 § samma lag förbjuds den som har en dominerande ställning på en marknad att miss- bruka denna. Parallellt med KL gäller konkurrensreglerna inom EU. Reglerna tillämpas om handeln mellan och ett annat medlemsland på- verkas. innehåller motsvarande två förbud ett mot konkurrensbegränsande avtal (artikel 81 i EG-fördraget) och ett mot missbruk av dominerande ställning (artikel 82 i EG-fördraget). har möjligheter att ingripa mot beteenden som är förbjudna enligt KL eller EG-fördraget. Bland annat får Konkurrens- verket enligt 23 § KL ålägga ett företag att upphöra med överträdelser av förbuden i 6 eller 19 § samma lag eller artikel 81 eller 82 i EG-fördraget.