prop · GS03108 · 2005-03-22 00:00:00 — De viktigaste orsakerna till dagens brister är att det finns en konflikt mellan olika politikområdens mål och syften, att det har skett en utveck- ling från en inkomstbortfallsförsäkring mot ett försörjningsstöd, att gränsdragningar inom och utom systemet upplevs som orättvisa och godtyckliga samt att regelverket är komplext och kräver stora administ- rativa resurser. Mot bakgrund av problembeskrivningen, remissvaren och övriga över- väganden anser utredningen att en justering av skyddsreglerna genom ytterligare utvidgningar inte är en framkomlig väg. Systemet bör i stället konstrueras eller byggas om. Det viktigaste skälet för att förändra dagens försäkringsstruktur är enligt utredningen att möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda. Denna uppfattning delas också av en övervägande majoritet av remissinstanserna. Avgörande för att utred- ningen går vidare med en förändrad försäkringsstruktur är att det finns ett starkt stöd för detta i remissopinionen. Ett annat viktigt skäl för att försöka ändra nuvarande försäkrings- struktur är att principerna för skyddssystemet är oförenliga med utred- ningens direktiv. Av direktiven framgår det å ena sidan att förslagen skall så långt det är möjligt utformas så att det underlättar ett livslångt lärande. Det är också viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande. Å andra sidan skall de föreslagna reglerna uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Enligt utredningens mening är dessa krav i princip oförenliga. Om skyddssystemet skall bygga på alla fyra principerna är det viktigt att justeringarna blir konsekventa och rättvisa. Som exempel kan nämnas att det blir svårt att hävda varför det är just studiefinansieringen som skall styra huruvida studier skall betraktas som ett skyddsvärt avbrott. I konse- kvensen namn bör därför en utvidgning ske av skyddsgrupperna till att omfatta även studier som inte finansieras med statliga bidrag eller stude- rande i studiestödsberättigande utbildningar. Först då går det att hävda att principen om livslångt lärande tillämpas fullt ut. Samma resonemang går att föra för övriga principer. Därmed ökar den skyddade kretsen, vilket inte bara medför ett än mer oöverskådlig system med stora administrativa svårigheter som följd utan också högre kostnader för försäkringen. Om utredningen däremot väljer att fokusera på att förenkla dagens regler medför detta att inte alla fyra principer kan beaktas. I stället måste det göras en prioritering av de olika principerna, t.ex. att principen om anknytning till förvärvslivet har företräde framför övriga principer. Detta kan i förlängningen medföra att vissa grupper förlorar sitt skydd. Enligt utredningen går det inte att tillgodose önskemål om förenkling som dels tillgodoser direktivens krav, dels inte medför några försämringar för dagens skyddsgrupper. Det tredje skälet som talar för en ändrad försäkringsstruktur är att det statsfinansiella läget inte medger någon utvidgning av skyddsgrupperna eftersom en sådan utvidgning medför ökade kostnader, inte bara för sjukförsäkringen utan också för administrationen. årens lopp har sjukförsäkringen regelbundet påverkats av rådande kon- junktur. I goda tider har kretsen ersättningsberättigade vidgats och ersätt- ningen varit generös. I dåliga tider har det däremot införts begränsningar i form av karensdagar och lägre ersättningsnivåer. Detta kan komma att urholka tilltron till socialförsäkringssystemet. Utredningen anser sammantaget att det finns starka skäl för att fortsätta arbetet med att bygga om skyddssystemet och gå vidare med en ny försäkringsstruktur som innebär en sjukförsäkring som är en i princip renodlad inkomstbortfallsförsäkring, en fristående föräldraförsäkring, en standardförsäkring för studerande samt en fristående arbetsskadeförsäk- ring. Med skilda försäkringsstrukturer bör man i stort sett kunna elimi- nera behovet av att varva olika skyddsperioder och långa skyddstider i sjukförsäkringen. Med en förändrad försäkringsstruktur är det också möjligt att skapa system som tillgodoser respektive grupps behov. Givetvis innebär en ny försäkringsstruktur ett omfattande reformarbete och medför stora ingrepp i det nuvarande socialförsäkringssystemet. Det krävs därför ytterligare utredningar, fördjupade analyser och kostnads- beräkningar. Denna process kommer att ta tid och ryms inte inom ramen för denna utredning. Utredningen lämnar därför inte några förslag till färdiga lösningar utan nöjer sig med att ytterligare utveckla sina tankar kring en förändrad försäkringsstruktur. Det fortsatta arbetet bör i stället bedrivas i olika steg där emellertid ett första steg redan nu kan tas med en fristående arbetsskadeförsäkring. Utredningen bedömer i sin delrapport att valet står mellan tre tänkbara grundlösningar för ett framtida skydd vid sjukdom och annan korttids- frånvaro; en inkomstbortfallsförsäkring, en inkomstförsäkring och ett försörjningsstöd. De flesta remissinstanser som har yttrat sig förordar en inkomstbortfallsförsäkring. Detta överensstämmer väl med de slutsatser som utredningen har kommit fram till vid sin analys. I ett framtida system bör således sjukförsäkringen i princip vara en renodlad inkomstbortfallsförsäkring. Den bärande principen bör vara att ersättningen svarar mot det faktiska inkomstbortfallet i form av utebliven förvärvsinkomst. Enligt utredningen åstadkommer man då en högre grad av försäkringsmässighet med en nära koppling mellan avgifter och för- måner. En följd av detta är att det inte kan motiveras att ersättningen vid sjukdom blir högre än den inkomst som den enskilde förlorar. En fristående föräldraförsäkring är mer flexibel Utredningens förslag i delrapporten om en fristående föräldraförsäk- ringen utan alltför många avvikelser från nuvarande regler har stöd hos många remissinstanser. Utredningen bedömer att en fristående föräldra- försäkring medför större frihet att utforma stödet till föräldrarna så att det ger dessa möjlighet att förena föräldraskap med studier och arbetsliv. De grupper som omfattas av föräldraförsäkringen bör även ha motsvarande försäkringsskydd. Detta kan enligt utredningen lösas med en modell med överhoppningsbara tider i likhet med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. Det kan också över- vägas om det i en sådan försäkring kan gälla en annan begränsning för den högsta ersättningen än den som gäller i övriga förmånssystem. En standardförsäkring kan vara lösningen för studerande Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget om en standardförsäkring för studerande är positivt inställda till att en sådan lösning genomförs. Skapandet av en fristående standardförsäkring för studerande bör ses som en integrerad del i arbetet med att genomföra en ny försäkrings- struktur om statsmakterna tar fasta på utredningens bedömning att för- säkringssystemet bör struktureras om och att det nya systemet för en sjukförsäkring skall grunda sig på inkomstbortfallsprincipen. Avsikten med en sådan särskild standardförsäkring för studerande är att ersätta nuvarande system med vilande SGI och studietids-SGI. Även systemet med avskrivning av studielån bör ersättas genom en sådan för- säkring. Också andra grupper som saknar försäkrings- skydd bör kunna få ett skydd i ett framtida försäkringssystem, t.ex. de som bedriver postdoktorala studier. Utredningen föreslår i sin delrapport att arbetsskadeförsäkringen skall frikopplas från SGI-systemet. Reglerna för beräkning av livränteunderlag kan därmed bättre anpassas till den inkomstförlust som skall ersättas och grundas på överväganden som vilken inkomst som bör ersättas. Remiss- opinionen är överlag positivt inställda till den fristående arbetsskadeför- säkringen. Utredningen föreslår att en fristående arbetsskadeförsäkring skapas genom att livränteunderlaget bestäms till den inkomst som den försäk- rade individen skulle ha haft av eget arbete om han eller hon inte hade blivit skadad. Någon begränsning till inkomster i görs inte. Detta tillgodoser att personer som flyttar mellan länderna inte diskrimineras i strid med det gemenskapsrättsliga regelsystemet. Till sådan inkomst räk- nas, förutom pengar, samtliga skattepliktiga förmåner som den försäk- rade skulle ha haft om han eller hon inte blivit skadade. Nuvarande defi- nition i arbetsskadeförsäkringen av inkomst av eget arbete förändras inte. Som framgått bör denna förändring träda i kraft redan nu och utgöra ett första steg i arbetet med att förändra nuvarande försäkringsstruktur. Föräldrars SGI-skydd och särskild beräkningsgrund förlängs En del av utredningens uppdrag är att se över det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning. Denna speci- ella beräkningsmodell, som är exklusiv för föräldrapenning, genomfördes i samband med att tiden för sjukpenningskydd vid föräldraledighet begränsades till efter barnets födelse. Nuvarande regler innebär att en förälder får behålla sin SGI . Även efter barnets ettårsdag har föräldrar möjlighet att skydda sin SGI:n sänks nämligen inte om föräldern i oavbruten följd antingen är ledig från sitt förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenningförmån, eller har förkortad arbetstid och uppbär föräldrapenning som minst svarar mot arbetstidens nedsättning. Från det att barnet har fyllt och fram till tvåårsdagen kan föräldrapenningen dessutom betalas ut efter en särskild beräkningsgrund. Om en förälders SGI har sänkts när barnet har fyllt har föräldern rätt till föräldrapenning beräknad enligt lägst den SGI som gällde innan sänkningen eller den högre inkomst som löneutvecklingen inom för- älderns yrke medför. Den särskilda beräkningsgrunden för föräldra- penning gäller fram till barnets tvåårsdag. Den särskilda beräkningsgrunden skall också användas om en kvinna blir gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha uppnått och nio månaders ålder. Även vid adoption av barn som sker och från det att föregående barn fötts eller adopterats används den beräkningsgrunden. Den särskilda beräkningsgrunden gäller för all föräldrapenning som betalas ut till föräldern , även föräld- rapenning som avser ett äldre barn. En förälder som före barnets födelse t.ex. arbetade heltid kan med nuvarande regler behålla sin heltids-SGI . Detta även i de fall föräldern stadigvarande återgått i deltidsarbete. Vid uttag av t.ex. sjukpenning och tillfällig föräldrapenning lämnas ersättning i förhållande till den tidigare heltidsförtjänsten (gällande SGI). Föräldern blir därmed överkompenserad från försäkringen eftersom inkomstförlusten endast motsvarar inkomsten från deltidsarbetet. Denna tillämpning är dessutom administrativt betungande och inte likformig över landet. Utredningen föreslår därför att SGI-skyddet efter barnets födelse för- längs till dess barnet är . Motsvarande ändring görs vid adoption. Efter det att barnet har uppnått ett och skall samtliga förmåner utom föräldrapenningen beräknas efter den SGI som kan fastställas på den beräknade framtida inkomsten av förvärvsarbete. Utredningen bedömer att de föreslagna förändringarna kommer att med- föra att flera föräldrar kommer att ha tagit ut merparten av sina föräldra- penningdagar inom tidsramen för det förlängda SGI-skyddet, dvs. Därmed minskar även belastningen på administratio- nen. Det förlängda skyddet för sjukpenning kommer också att harmo- niera med bestämmelserna om rätten till ledighet i föräldraledighets- lagen. Utredningen föreslår vidare att den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning förlängs till dess barnet fyller . Följd- ändringar görs också för en kvinna som är gravid på nytt och vid adop- tion av barn. Utredningen bedömer också att detta kommer att ha flera positiva effekter för familjer som planerar ytterligare barn. Dessa ges utan att riskera sin upparbetade föräldrapenningnivå sex månaders att planera ytterligare barn. Enligt utredningen är förändringen i linje med samhällsutvecklingen. Två anpassningsmodeller för SGI Dagens regler medför flera negativa effekter Reglerna om att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall innebär att en försäkrad individ har rätt att som hans eller hennes SGI är skyddad få anpassning av sin SGI efter löneutvecklingen inom sitt yrkesområde. Detta gäller även om individen inte längre arbetar Anpassning av SGI efter löneutvecklingen bygger på den s.k. inkomstbortfallsprincipen såsom den används inom sjuk- och föräldraförsäkringen. SGI får anpassas till den arbets- inkomst som individen skulle ha haft om han eller hon inte hade varit t.ex. sjuk, föräldraledig eller arbetslös. Utredningen har identifierat flera centrala problem- Arbetslivet har genomgått betydande förändringar under det senaste En allt rörligare arbetsmarknad medför t.ex. att många indivi- der inte har kvar en förankring i ett yrkesområde. Detta kan medföra svå- righeter att anpassa en SGI efter ett yrkesområde som kanske helt har försvunnit eller är inaktuellt. Sifferlösa avtal och avtal som inte inne- håller några generella löneökningar ökar också vilket medför särskilda svårigheter att anpassa SGI:n för arbetslösa. Ett annat problem är att arbetslösa och egenföretagare missgynnas med nuvarande tillämpning. Även anställda kan i vissa fall drabbas negativt av dagens regler eftersom reglerna inte medger att SGI:n anpassas före avtalets undertecknande. Slutligen medför bestämmelserna stora administrativa svårigheter för SGI för arbetslösa och egenföretagare indexeras efter Anpassningen av SGI efter löneutvecklingen fungerar i stort sett till- fredsställande i de ersättningsfall där individen har en längre anställning. För övriga grupper medför dagens regler flera nackdelar. ligt är att vissa grupper upplever tillämpningen som orättvis, godtycklig Det är inte hellre rimligt att Försäkringskassanna tvingas avsätta så mycket resurser i enskilda ärenden. verk riskerar därför enligt utredningen att minska tilltron till den all- Det finns således skäl att överväga en ny anpass- ningsmodell för SGI för försäkrade som inte har en pågående anställning, i första hand arbetslösa och egenföretagare. Givetvis kan man ställa sig frågan om SGI överhuvudtaget bör anpassas. betydelse vid längre ersättningsperioder och sjukpenning bör ju i regel inte betalas ut för längre perioder. Utredningen har vägt för- och nack- delar med anpassning av SGI och bedömer att övervägande skäl talar för att SGI även framöver skall kunna anpassas. När det gäller val av anpassningsmodell bedömer utredningen att det inte är en framkomlig väg att göra en justerad men i grunden bibehållen anpassning efter löneutvecklingen. I stället krävs det mer omfattande ändringar där den individuella anpassningen bör slopas till förmån för någon form av automatisk indexering. I ett indexeringssystem kan ersätt- ningarna i princip knytas till prisutvecklingen genom en prisindexering eller till standardutvecklingen genom en inkomstindexering. Prisindexe- ring innebär att ersättningen värdesäkras vilket garanterar en bibehållen köpkraft. I stället för att säkra köpkraften i förmånerna kan dessa standardanpassas genom någon form av inkomstindexering. Med standardanpassning avses att förmånerna följer den allmänna inkomst- utvecklingen för förvärvsarbetande. Genom standardanpassning tillför- säkras förmånstagaren del av den ekonomiska tillväxten, oavsett om denna är positiv eller negativ. En anpassningsmodell som bygger på hel inkomstindexering, vilken skulle baseras på en sorts genomsnittlig löneutveckling i , har enligt utredningen flera nackdelar. En sådan är att nivån på anpassningen av SGI för arbetslösa skulle kunna överstiga löneutvecklingen för vissa förvärvsarbetande. En annan nackdel är att det skulle kunna motverka arbetslinjen. Utredningen förordar därför att SGI anpassas med hel pris- indexering. Prisindexering kan kopplas antingen till prisbasbeloppet eller till kon- sumentprisindex (KPI). Beräkningsgrunderna för prisbasbeloppet har av olika skäl avvikit från KPI . Om prisbasbeloppet skulle användas blir dessutom eftersläpningen som och som mest 18 månader. Anpassningen av SGI skulle därmed inte nödvändigt- vis överensstämma med den prisutveckling som faktiskt har ägt rum som avses. Enligt utredningen motsvarar KPI i högre grad den faktiska prisutvecklingen i samhället. Genom en anknytning till KPI tillförsäkras den enskilde en bibehållen köpkraft. Det skulle också medföra administrativa fördelar för försäkringskassorna. Måttet är offici- ellt fastställt och känt hos en bred allmänhet. Utredningen föreslår således att anpassning av SGI knyts till pris- utvecklingen enligt KPI. Till grund för indexeringen skall ligga hela pris- förändringen den senaste möjliga månaden före indexeringstidpunkten och motsvarande månad . Vilka grupper är det då som skall omfattas av denna anpassnings- modell och när skall indexering ske? Till en början anser utredningen att arbetslösa bör omfattas. Gruppen arbetslösa definieras på samma sätt som . Till gruppen räknas de som i grunden är helt eller delvis arbetslösa och som omfattas av SGI-skydd. För arbetslösa bör indexeringstidpunkten normalt infalla när en SGI- grundande verksamhet upphört och den försäkrade befunnit sig i skyddad tid . Därefter bör SGI:n indexeras i samband med ett ersättningsärende. Startdagen för den SGI-skyddade perioden blir således viktigare . I samband med ett ersättnings- ärende bör utreda startdag. En annan grupp som bör omfattas av den föreslagna anpassnings- modellen är egenföretagare. Definitionen av egenföretagare bör följa nuvarande tillämpning. Indexeringstidpunkten bör normalt infalla när en ersättningsperiod pågått . En ökande grupp arbetstagare har lösligare anställningsformer. Det gäller personer som har tillfälliga eller tidsbegränsade anställningar, t.ex. tim-, prov- eller projektanställda samt vikarier. Utredningen anser att dessa personer antingen bör få sin SGI indexerad eller också anpassad efter löneutvecklingen. Om en sådan försäkrad för ersätt- ningsperiodens första dag har en anställning som kan läggas till grund för SGI bör SGI:n ändras om inkomsten från anställningen ändras. anställningen upphört bör SGI:n i stället indexeras. ten bör infalla räknat efter det att anställningen Nuvarande regler behålls för anställda Anställda får sin SGI anpassad till den inkomst som personen skulle ha fått om han eller hon inte hade varit föräldraledig eller sjuk. Utredningen bedömer att nuvarande regelverk i stort sett fungerar till- fredsställande för anställda. Det är relativt enkelt att fastställa vilken löneökning individen har fått. Kopplingen till faktiskt inkomstbortfall är Enligt utredningen saknas det därför skäl att låta ovan- stående indexeringsmodell även omfatta anställda. skulle dessutom medföra alltför stora avsteg från nuvarande princip om En individ som har en anställning som kan läggas till grund för SGI bör således även fortsättningsvis få sin SGI anpassad efter faktisk löne- utveckling så länge han eller hon har sin anställning kvar. anställningen under pågående ersättningsperiod bör dock ersättningen i Att nuvarande regler behålls för anställda innebär att problematiken med retroaktiva löneavtal är aktuell. inte några förändringar i denna del utan anser att de avtalsslutande par- terna även fortsättningsvis bör hantera denna fråga. Utredningen föreslår således två typer av anpassningsmodeller. ena modellen tillämpas för egenföretagare och arbetslösa och innebär att SGI indexeras enligt en schablon. Den andra tillämpas för anställda och innebär att SGI anpassas till faktisk löneutveckling. enligt utredningen en tydlig ansvarsfördelning mellan socialförsäkringen och avtalsslutande parter på arbetsmarknaden. ges ett tydligt ansvar för att SGI skall kunna anpassas för personer med längre anställningar, inklusive de som är sjukskrivna eller föräldralediga från sin anställning. I sammanhanget är det viktigt att understryka bety- delsen av att arbetsmarknadens parter ser till att föräldralediga och sjuk- skrivna omfattas av lönerevisioner. Socialförsäkringen ansvarar för att arbetslösa, egenföretagare och försäkrade med en lösligare anknytning till en arbetsgivare ges möjlighet till SGI-anpassning. Utredningen bedömer att försäkringskollektivet kommer att gynnas av Personer som enligt nuvarande regler är helt eller delvis arbetslösa kommer, till skillnad från , att vara garanterade en Deras möjlighet till anpassning kommer inte längre att vara beroende av hur ett löneavtal är konstruerat. egenföretagare och i viss mån arbetslösa aktiebolagsdelägare att gynnas. För försäkrade med en pågående anställning sker inte några förändringar så länge anställningen består. Även fortsättningsvis är alltså avtalen mellan arbetsmarknadens parter avgörande för om och på vilket sätt SGI skall kunna anpassas för anställda. Retroaktiv arbetsskadelivränta enligt en huvudregel men med visst undantag Den fjärde och sista delen i utredningens uppdrag handlar om beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid. Enligt nuvarande principer för beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid delas livräntetiden upp i två delar, där en del avser den retroaktiva tiden och en del framtiden. Vid beräkning av livränta för ret- roaktivtiden utreds hur inkomsten under den tiden utvecklats och varje inkomständring medför beräkning av ett nytt livränteunderlag. Beslut om livränta som omfattar retroaktiv tid innehåller därmed inte bara ett liv- ränteunderlag och en livränta som räknas om enligt det särskilda tal som gäller för arbetsskadelivräntor. Ett sådant beslut innehåller dess- utom flera livränteunderlag och livräntor för skilda perioder under retro- aktivtiden. Genom att livränta för förfluten tid och livränta som avser framtiden beräknas på olika sätt blir storleken på livräntebeloppet och i vissa fall även möjligheterna till livränta beroende av när fat- tar sitt beslut. Det är inte bara vid beräkning av livränta för förfluten tid som det finns anledning att räkna fram nya livränteunderlag. Även vid förlängning av en tidsbegränsad livränta fastställs ett nytt livränteunderlag. Detta baseras på en uppskattning av den försäkrades inkomst som frisk eller oskadad. Utfallet beror således också på om livräntan tidsbegränsas eller beviljas tills vidare. Sättet att beräkna livräntor för förfluten tid har utvecklats i praxis. Någon särskild bestämmelse som reglerar beräkningen av livränta för förfluten tid finns nämligen inte i lagen (1976:380) om arbetsskade- försäkring (LAF). Utvecklingen har lett till att beslut om livränta i många fall resulterar i ett stort antal livränteunderlag. Inte heller finns det någon bestämmelse som reglerar frågan om hur livränteunderlaget skall beräk- nas vid omprövning eller vid förlängning av en livränta. De problem som uppkommer med nuvarande tillämpning är av två slag. Ett problem gäller det orättvisa utfallet vid beräkning av retroaktiv arbetsskadelivränta. Livräntan kan vid i övrigt identiska förhållanden komma att lämnas med olika stora belopp till de arbetsskadade. Proble- met beror på olika principer för att beräkna livränta. Ett annat problem är att nuvarande sätt att beräkna livränta medför stora svårigheter för för- säkringskassans handläggare. Problemet är i huvudsak detsamma som vid anpassning av SGI efter löneutvecklingen. Uppgifter som lämnas bygger ofta på hypotetiska resonemang och lönestatistik. Någon möjlig- het att kontrollera om uppgifterna är riktiga finns i regel inte. Detta med- för bl.a. att det är svårt att uppnå likformighet i handläggningen av dessa ärenden. Utredningen bedömer att det bara finns ett sätt att komma tillrätta med problemen och att skapa likformighet i tillämpningen. En och samma princip bör gälla för beräkning av livränta oavsett om det rör sig om för- fluten tid eller framtid. Samma princip bör också gälla för förlängning och omprövning av livränta.