prop · GS0395 · 2005-03-16 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2004/05:95 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för verksamhet , med tonvikt på svensk FN-politik under dessa år. Efter en sammanfattande inledning redovisas aktuella frågor inom ett flertal av FN:s centrala verksamhetsområden såsom fred och säkerhet, nedrustning och icke-spridning, terrorism, utvecklingssamarbete och ekonomiska, sociala och miljörelaterade frågor, humanitära frågor, folkrätt och mänskliga rättigheter samt FN:s finanser. Särskild uppmärksamhet ägnas det pågående arbetet för att reformera FN, där regeringen redogör för ett antal prioriterade områden för att stärka FN:s effektivitet och legitimitet. Ett mer effektivt och legitimt FN ...................................................... Högnivåpanelen för hot, utmaningar och förändring.......... Fred och säkerhet............................................................................. Att förebygga väpnade konflikter ..................................... 3.3Samarbetet mellan FN och EU för konfliktförebyggande Kvinnor, fred och säkerhet................................................ Fred och säkerhet i ................................................. Nedrustning och icke-spridning av massförstörelsevapen och Terrorism, rättssäkerhet och sanktioner .......................................... Rättssäkerhet och sanktioner............................................. Utvecklingssamarbetet samt ekonomiska, sociala och 6.1Utvecklingssamarbetet: millennieutvecklingsmålen och Ekonomiska och handelsrelaterade frågor........................ Den digitala klyftan........................................................... 6.7Samarbetet mellan FN och EU inom utvecklingsområdet33 Relationerna mellan FN och det civila samhället ............. Svenskt deltagande i FN-ledda fredsfrämjande insatser och andra insatser med FN-mandat per ....... Lista över förkortningar ............................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringsbeslut................................................... De , 2003-2004, som denna skrivelse täcker har varit en intensiv period för (). I av komplexa konflikter världen över och med omfattande ekonomiska, sociala och miljömässiga problem, har kraven och förväntningarna på FN växt i motsvarande omfattning. FN har ställts inför stora utmaningar och förändrade hot och i sitt anförande vid generalförsamlingens allmänna debatt konstaterade generalsekreterare att världssamfundet stod inför ett vägskäl valet stod mellan att antingen fortsätta i gamla spår, eller förändra och modernisera organisationen för att få ett mer effektivt och legitimt FN. I samband med hanteringen av i ifrågasattes från olika håll rådets förmåga att leva upp till rollen som primärt ansvarigt för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet. När i spetsen för en koalition angrep , utan mandat från säkerhetsrådet, menade en del att FN förlorat sin relevans. I blev FN också en måltavla när högkvarteret i utsattes för ett bombdåd . Men utvecklingen har visat på motsatsen. Det står klart vilket situationen i också visar att vår tids problem och konflikter kräver multilateralt samarbete och gemensamma lösningar. FN, som det globala och legitima forumet, är det enda alternativet. På det globala planet är starka stöd för FN det främsta uttrycket för våra ansträngningar att värna internationell fred, säkerhet och utveckling. FN är unikt eftersom det är den enda organisation som har nästan alla världens länder som medlemmar. Det gör FN till ett oumbärligt forum och en oumbärlig normgivare. Men FN kan bli effektivare. FN måste moderniseras och utvecklas i takt med omvärlden. Stödet för uppmaning till reform har varit så gott som enhälligt. Det finns en stor vilja att stärka FN och insikten om att FN måste utvecklas i takt med att de globala hoten förändras är utbredd. En av tillsatt högnivåpanel presenterade en rapport som innehåller rekommendationer om hur FN kan bemöta de nya globala hoten och vilka institutionella reformer som då kan behövas. Världssamfundet uppmanas att enas kring ett brett säkerhetsbegrepp. Högnivåpanelens rapport kommer tillsammans med en rapport om millennieutvecklingsmålen och generalsekreterarens egen rapport att utgöra huvuddokument för högnivåmötet i anslutning till öppnandet av den 60:e generalförsamlingen. Detta högnivåmöte är ett avgörande tillfälle för att omsätta den samfällda viljan till reform i genomgripande och långtgående åtgärder. Regeringen verkar aktivt för framåtblickande beslut som leder till att FN stärks. kan konstateras att det är en grannlaga uppgift att nå enighet i hela medlemskretsen om det omfattande reformpaket som diskuteras. Frågan om säkerhetsrådets utvidgning är i sig så komplicerad att den innebär ett riskmoment för den bredare processen. Det kommer att krävas både ansträngningar och kompromissvilja bland medlemsstaterna för att nödvändiga beslut ska kunna fattas. har varit en uttalad förespråkare för reformer och Skr. välkomnar nu den möjlighet som tycks finnas för förändring. kommer fram till högnivåmötet fortsatt bistå generalsekreteraren i hans ansträngningar att driva processen framåt och särskilt verka för att genomföra en reformering av säkerhetsrådet, generalförsamlingen, det ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC) och kommissionen för de mänskliga rättigheterna (MRK). också att ges åt stärkandet av icke-våldsprincipen, principen om skyldigheten att skydda, arbetet mot terrorism, nedrustning och rekommendationerna om upprättandet av en fredsbyggande kommission, liksom åt ökade ansträngningar för att uppnå millenieutvecklingsmålen. Regeringen välkomnar panelens helhetssyn på utveckling och säkerhet, som ligger i linje med den svenska politiken för global utveckling. Ett intensivt arbete för att samla stöd för de nödvändiga reformerna pågår i den nordiska kretsen, inom Europeiska unionen, i vängrupper, genom bilaterala samtal, särskilt med , och i direktkontakt med har det primära ansvaret för att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Regeringen vill se ett legitimt och effektivt säkerhetsråd som tar sitt fulla ansvar. rådet måste bättre spegla att världen har förändrats . antogs har antalet medlemsstater flerdubblats och ett antal länder i regioner som , och har utvecklats till viktiga politiska och ekonomiska aktörer. anser att dessa stater bör få en roll i säkerhetsrådet som motsvarar deras växande betydelse, vilja och möjlighet att bidra till FN:s arbete. Genom en utvidgning skulle säkerhetsrådets legitimitet och relevans säkerställas och genom att begränsa vetorätten kan dess effektivitet förbättras. En målsättning är också att få till stånd en revitalisering av generalförsamlingen, som måste ta sig an relevanta aktuella frågor istället för att ägna tid åt repetitiva och resultatlösa diskussioner. ECOSOC måste reformeras så att det blir ett verkningsfullt globalt forum och bidrar till att förverkliga millennieutvecklingsmålen. Skyddet för individers säkerhet måste förstärkas. för människors säkerhet måste alltjämt ligga på den suveräna staten. stater kan, vilket historien visat, vara ovilliga eller oförmögna att stoppa Då måste det internationella samfundet agera. följer att säkerhetsrådet måste ta sitt ansvar för att förhindra folkmord, massmord och etnisk rensning. I de fall säkerhetsrådet inte tar detta ansvar måste det, efter en bedömning av de politiska och folkrättsliga aspekterna, övervägas vad som på andra sätt kan göras för att i akuta lägen rädda människor från grova övergrepp. skydda är ett gemensamt ansvar. Kampen mot terrorism kräver långsiktigt internationellt samarbete med full respekt för mänskliga rättigheter och rättstatens principer. Regeringen kommer att verka för en starkare roll för FN i detta arbete. rapporten från den av generalsekreterarens tillsatta högnivåpanelen görs ett försök att driva frågan om en definition av begreppet terrorism framåt. En sådan gemensam definition av terrorism skulle välkomnas av regeringen och underlätta en allmän konvention om terrorism. svenskt fokus kommer att ligga på åtgärder mot terrorism och ett fortsatt utvecklande av Skr. 2004/05:95 sanktionsinstrumenten. Regeringen har fortsatt att verka aktivt för att förbättra rättssäkerheten vid internationella sanktioner mot enskilda och i slutrapporten från Stockholmsprocessen ges konkreta förslag för att förbättra FN:s sanktionsinstrument. Att främja nedrustning och ickespridning av massförstörelsevapen och konventionella vapen har fortsatt att vara en väsentlig del av svensk utrikespolitik. har spelat en aktiv roll inom Ny Agenda-koalitionen för att driva frågan om kärnvapennedrustning framåt. Inom området konventionella vapen har bl.a. agerat för bättre samordning av minhantering. En resolution om inhumana vapen läggs fram i generalförsamlingen. Behovet av fredsfrämjande insatser har ökat , och FN leder 17 insatser med sammanlagt ca 75 000 personer. Förväntningarna och kraven växer på FN, inte minst då också insatsernas karaktär har förändrats. Mandaten har blivit multifunktionella och inkluderar såväl traditionella säkerhetshöjande åtgärder som långsiktig återuppbyggnad och utvecklingsinsatser. Missionerna arbetar ofta i komplexa och farliga miljöer där skydd av civila ingår som en komponent. De breddade mandaten pekar på behovet av att i FN överbrygga gapet mellan kort- och långsiktiga insatser eller, uttryckt i institutionella termer, det gap som uppstår när en konflikt lämnar säkerhetsrådets hantering till dess att den återfinns på ECOSOC:s bord. Reformförslaget om en fredsbyggande kommission är tänkt att överbrygga detta gap. Det krävs ökade insatser för långsiktigt konfliktförebyggande. Sambandet mellan t.ex. fattigdom och förekomsten av konflikter är tydligt. stöd till de olika FN-organens arbete inom ramen för millennieutvecklingsmålen är därför en viktig del i vårt arbete för konfliktförebyggande. Regeringen har också på andra sätt verkat för att förbättra FN:s förmåga att förebyggande väpnade konflikter på ett mer effektivt och systematiskt sätt. FN:s samarbete med regionala organisationer har utökats, vilket också ställer krav på FN att stödja framförallt afrikanska aktörer i den fredsfrämjande verksamheten. Samarbetet mellan EU och FN inom konfliktförebyggande och krishantering har intensifierats till följd inte minst av initiativ tagna under det svenska EU-ordförandeskapet. Flera steg har tagits för att konkretisera formerna för hur t.ex. EU kan stödja FN:s fredsfrämjande insatser. Jämställdhetsperspektivet inkluderas numera tydligare i mandaten för FN:s fredsfrämjande insatser, ett resultat av säkerhetsrådets resolution som antogs och vars genomförande har haft som en viktig tillskyndare. Kvinnor ska involveras i fredsprocesser och fredsfrämjande insatser och skyddet för kvinnors rättigheter ska stärkas. Regeringen vill ta vara på folkrörelsernas engagemang i arbetet för att reformera och stärka FN. Dag Hammarskjöld-jubileet är ett sådant tillfälle. Det seminarium om FN-reformer som tillsammans med arrangerar kommer att möjliggöra fortsatta diskussioner. Kampen mot fattigdomen i alla dess dimensioner har haft en central plats i FN:s verksamhet. och den växande insikten om kopplingen mellan säkerhet och utveckling Skr. 2004/05:95 har FN:s bidrag till fattigdomsbekämpning fått allt större Den finansiella basen för FN:s utvecklingssamarbete, vilken bygger på frivilliga bidrag, har också stärkts . hör till de länder som höjt sina bidrag till FN:s fonder och program. Finansieringen behöver dock stärkas ytterligare och ges större förutsägbarhet. Den ökade fokuseringen på fattigdomsbekämpning har resulterat i växande krav på en effektivisering av FN:s operationella verksamhet. En del resultat har uppnåtts i form av ett mer enhetligt och rationellt FN-agerande på landnivå, men mer behöver göras i denna riktning. FN har ytterligare viktiga uppgifter i att via sina fackorgan bl.a. sprida kunskap, erbjuda expertstöd till medlemsländerna och utgöra forum för mellanstatligt samarbete och förhandlingar. Detta är avgörande för en rättvis och hållbar global utveckling. FN har en grundläggande och unik uppgift att leda och samordna internationella humanitära insatser. Den globala humanitära verksamheten har knutits allt närmare FN:s säkerhetspolitiska dagordning i takt med att denna breddats. , som är en av de största humanitära biståndsgivarna, verkar för att stärka den internationella humanitära samordningen och förbättra säkerheten för humanitär personal. Moderniseringen och reformeringen av FN fordrar också att interna arbetsmetoder och ledning i ökad utsträckning präglas av öppenhet, ansvarstagande och tydliga former för uppföljning och kontroll. Regeringen har verkat i denna riktning genom att bl.a. stödja arbetet med att införa resultatstyrd budgetering för organisationen. Det är angeläget att pågående utredningar om Oil for Food-programmet i slutförs och att deras resultat kan ligga till grund för ytterligare åtgärder för förbättrade arbetsformer. FN:s internrevision (OIOS) har en central roll att spela och regeringen har därför bl.a. verkat för att stärka denna funktion. De anklagelser om sexuellt utnyttjande som riktats mot FN:s fredsbevarande insatser måste också leda till intensifierade ansträngningar för att förhindra och hantera sådana former typ av oacceptabelt agerande. Här har FN:s medlemsstater ett särskilt ansvar. Det sker en omfattande EU-samordning inom flera av FN:s centrala verksamhetsområden såsom fred och säkerhet, mänskliga rättigheter samt nedrustning och icke-spridning. Genom att agera i EU kan få större genomslag för angelägna frågor och ett starkare inflytande över FN:s arbete. har EU-länderna fört ingående diskussioner om reformeringen av FN, konfliktområden såsom och , förbättring av säkerheten för FN:s personal, samarbetet mellan EU och FN för krishantering, stärkande av folkrätten, icke-spridning av massförstörelsevapen och en rad andra aktuella FN-frågor. 2 Ett mer effektivt och legitimt FN Reformansträngningarna har fortsatt att dominera FN:s dagordning under den 58:e och den nu pågående 59:e generalförsamlingen. fortsatta diskussioner om institutionella reformer tycks det finnas en framväxande samsyn bland medlemsstaterna om att FN måste Skr. 2004/05:95 moderniseras och utvecklas för att bättre kunna hantera dagens Som garant för internationell fred och säkerhet måste FN ges möjlighet och resurser att hantera nya hot och utmaningar, alltifrån terrorism, organiserad brottslighet och massförstörelsevapen till smittosamma sjukdomar, fattigdom och miljöförstöring. Generalsekreterare pådrivande roll är central för reformarbetet. I sitt tal i generalförsamlingens allmänna debatt pekade generalsekreteraren på organisationens utmaningar och det vägskäl vi står inför: antingen moderniseras FN eller så misslyckas vi med att finna lösningar till de globala utmaningarna. Generalsekreteraren framhöll tydligt medlemsstaternas ansvar att fatta beslut om ett stärkt FN. Genom talet fördes ny energi in i reformprocessen och medlemsstaternas inlägg i de allmänna debatterna under den 58:e och den 59:e sessionen uttryckte också stöd för reformer. Trots den ökande förståelsen för behovet av reformer fortsatte det formella reformarbetet i att präglas av motsättningar. I den arbetsgrupp som behandlar reform av generalförsamlingen lades en rad konstruktiva förslag. Den resolution (58/315) som antogs i slutet av den 58:e sessionen får dock betecknas som en begränsad framgång eftersom de flesta frågorna sköts . Under den innevarande 59:e sessionen har den svenske tillsammans med fyra personer med särskilt uppdrag att bidra till och underlätta arbetet för generalförsamlingsreformer. Inte heller i arbetsgruppen om säkerhetsrådsreformer nåddes några avgörande framgångar. I huvudsak upprepades redan kända positioner. I ett nationellt inlägg betonade behovet av en utvidgning av säkerhetsrådet och en begränsning av vetorätten. 2.1Högnivåpanelen för hot, utmaningar och förändring För att komma bort från motsättningarna i de befintliga reformarbetsgrupperna skapade generalsekreteraren en process utanför de formella förhandlingarna. Efter hans tal i generalförsamlingen tillsattes en oberoende panel, den så kallade högnivåpanelen. Panelen fick i uppdrag att undersöka dagens hot och utmaningar för det internationella samfundet samt att ge rekommendationer om de förändringar av FN som enligt panelen krävs för att hantera dessa. Panelen bestod av 16 mycket erfarna medlemmar med bred geografisk representation. överlämnades panelens rapport : Our Shared Responsibility (A/59/565) till generalsekreteraren. Rapporten innehåller 101 konkreta rekommendationer för hur FN kan stärkas för att bättre möta dagens hot och utmaningar. De hot som analyserades är inom- och mellanstatliga konflikter, terrorism, massförstörelsevapen, organiserad brottslighet samt ekonomiska och sociala frågor, såsom fattigdom, sjukdomar och miljöförstöring. Vidare behandlas frågor om våldsanvändning, fredsbevarande och fredsbyggande. Regeringen har välkomnat innehållet i rapporten som i allt väsentligt motsvarar de högt ställda svenska förväntningarna på Skr. 2004/05:95 reform som funnits . Högnivåpanelens rapport kan betecknas som ett initiativ till ett stärkt kollektivt säkerhetssystem. Dess förslag breddar säkerhetsbegreppet genom att binda samman säkerhetsfrågor och långsiktig utveckling och att väva ihop maktfördelning och rättsprinciper. De institutionella reformer som föreslås syftar till ett stärkt FN som bättre kan ta ansvar för säkerhet och hållbar utveckling. För regeringen är det särskilt angeläget att rekommendationerna om reformer av säkerhetsrådet, generalförsamlingen, det ekonomiska och social rådet (ECOSOC) och kommissionen för de mänskliga rättigheterna (MRK) genomförs. Regeringen vill se ett legitimt och effektivt säkerhetsråd som tar sitt fulla ansvar för internationell fred och säkerhet och vars sammansättning är mer representativ. Sedan stadgans tillkomst har ett antal länder i regioner som , och utvecklats till särskilt viktiga ekonomiska och politiska aktörer, som bör få en roll i säkerhetsrådet som speglar deras växande betydelse, vilja och möjlighet att bidra till FN:s arbete. behöver också bli mer effektivt, varför regeringen verkar för att begränsa användandet av vetorätten. I högnivåpanelens rapport föreslås två alternativa modeller för utvidgning, som båda uppfyller det principiella målet om ett mer representativt säkerhetsråd. Från svensk sida fästs den största vikt vid att ett beslut om utvidgning fattas i samband med årets högnivåmöte. Högnivåpanelen föreslår att ett nytt fredsbyggande organ med uppgift att hantera övergångsfasen mellan akut krishantering och långsiktig utveckling ska upprättas, en tanke som förts fram av bl.a. . Regeringen arbetar för att panelens rekommendation om en sådan fredsbyggande kommission ska få gehör bland övriga medlemsländer och bidrar till dess vidareutveckling. Regeringen kommer också att ge särskild prioritet kommer till stärkandet av icke-våldsprincipen, nedrustning och arbetet mot terrorism. En viktig fråga där regeringen stödjer panelens rekommendationer är den framväxande uppfattningen om en skyldighet att skydda, ett ansvar som i första hand åvilar territorialstaten, men som i andra hand också ligger på det internationella samfundet. Regeringen kommer också att vara pådrivande för att vidareutveckla och bygga vidare på panelrapportens förslag om fattigdomsbekämpning och miljö samt om reformer av ECOSOC och generalförsamlingen. Därtill saknas ett rättighetsperspektiv i rapporten, t.ex. vad gäller barn och kvinnor, varför regeringen agerar för att dessa perspektiv ska integreras i det fortsatta arbetet. FN:s generalsekreterare tillsatte 2002 millennieutvecklingsprojektet, en grupp med uppdrag att utarbeta en praktisk plan för hur millennieutvecklingsmålen ska vara uppnådda . Över 250 internationella forskare och experter presenterade sitt resultat i rapporten in development. Rapporten fastslår att det med gemensamma globala insatser från både Skr. 2004/05:95 utvecklade och utvecklingsländer är möjligt att uppnå millennie- utvecklingsmålen till 2015. I rapportens tio huvudrekommendationer sägs bl.a. att målen bör integreras i existerande planeringsinstrument på nationell nivå (fattigdomsbekämpningsstrategier, PRSP) och att en stor del av ansvaret för genomförandet ligger på det mottagande landet som måste dels få ett tydligt ägarskap i processen, dels involvera det civila samhället. Vidare kommer det enligt rapporten att krävas en fördubbling av det internationella biståndet, utöver de resurser som kan genereras på nationell nivå. Rapporten föreslår också att länder med gott styrelseskick och respekt för mänskliga rättigheter (fast track-länder) ska premieras i biståndsatsningar och att ett antal insatser som kan ge snabba resultat (quick wins) ska genomföras omgående. Rapporten har ett tydligt jämställdhetsperspektiv. Den stödjer flera av huvudtankarna i millennieutvecklingsprojektets rapport. kan hållbarheten i ansatsen ifrågasättas. Rapporten har en bristfällig behandling av länder som befinner sig i återuppbyggnadsfasen efter en konflikt eller av annan anledning inte lever upp till de krav som ställs för att premieras i biståndssatsningarna. Den utgör dock ett viktigt bidrag till den fortsatta diskussionen om hur millennieutvecklingsmålen ska uppnås. Ett avgörande tillfälle för reformarbetet och ansträngningarna för att nå millennieutvecklingsmålen blir det högnivåmöte på stats- och regeringschefsnivå som äger rum inom ramen för FN:s 60:e generalförsamling . Generalsekreteraren har genom högnivåpanelens och millennieprojektets rapporter förberett vägen för avgörande reformbeslut vid mötet. Under andra halvan av mars väntas generalsekreteraren presentera sin egen rapport inför högnivåmötet med förslag inom utvecklings- och reformområdena. För att nå konkreta framsteg krävs sedan att de 191 medlemsstaterna tar sitt ansvar och fattar nödvändiga beslut. Regeringen ska aktivt verka för ett konstruktivt och framåtblickande högnivåmöte som antar en bred strategi för utvecklingsfrågorna och fattar beslut som leder till ett stärkt FN. kan konstateras att det är en grannlaga uppgift att nå samförstånd i hela medlemskretsen kring det omfattande reformpaket som diskuteras. Att omvandla ett allmänt stöd för behovet av reform till enighet kring konkreta åtgärder innebär svårigheter. Det kommer att krävas stora ansträngningar och en utbredd kompromissvilja för att möjliggöra så långtgående och genomgripande beslut som regeringen strävar efter. Det omfattande förberedelsearbete som pågår inför högnivåmötet kommer att intensifieras ytterligare när generalsekreteraren presenterat sin rapport. tar aktiv del i detta arbete och agerar bl.a. inom den nordiska kretsen, i EU, genom kontakter med FN, i bilaterala samtal och inom ramen för olika vängrupper för att stödja reformansträngningarna. Det svenska engagemanget manifesteras genom att ambassadör väljs till president för . FN:s freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet fortsätter att växa, både i volym och komplexitet. Parallellt med dessa ökande förväntningar och krav på FN:s förmåga att förebygga och hantera väpnade konflikter och komplexa kriser har regionala och subregionala aktörer som EU, (), försvarsalliansen , Afrikanska unionen (AU) och den västafrikanska samarbetsorganisationen tagit ett större ansvar för fred och säkerhet. I flera fall svarar en regional organisation för genomförandet av en insats som har ett mandat från . För FN innebär denna utveckling dels intensifierat operativt samarbete, dels ökade krav på stöd till framför allt de afrikanska organisationer som bygger upp sin krishanteringsförmåga. Från svensk utgångspunkt är båda dessa uppgifter lika angelägna, som det är viktigt att FN:s och säkerhetsrådets övergripande ansvar för internationell fred och säkerhet består.