prop · GT0316 · 2005-10-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:16 Skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny lag om skyldighet att tillhandahålla förny- bara drivmedel. Skyldigheten skall gälla näringsidkare som i sin verksam- het på bensinstation eller annat försäljningsställe tillhandahåller allmän- heten konventionella bränslen (motorbensin eller dieselbränsle avsett för vägburna transporter) genom en eller flera bränslepumpar avsedda för tankning direkt i det fordon där bränslet är avsett att förbrukas. Skyldig- heten skall gälla de volymmässigt största försäljningsställena för att därefter fram vidgas till att gälla de försäljningsställen som tillhandahåller 1 000 kubik- meter konventionella bränslen eller mer. Avgörande för om ett försälj- ningsställe under ett visst år (säljåret) träffas av kravet på att tillhanda- hålla förnybara drivmedel är försäljningsvolymen av motorbensin eller dieselbränsle under kalenderåret före säljåret. föreslås bli central tillsynsmyndighet för den nya lagen. Den eller de kommunala nämnder som fullgör tillsynsuppgifter inom miljöområdet föreslås an- svara för den lokala tillsynen. Tillsynsmyndigheterna föreslås få meddela de förelägganden som behövs för att se till att lagen efterlevs och förena sådana förelägganden med viten. Det skall vara möjligt att ge dispens från kravet för enskilda säljställen om det finns särskilda skäl för detta. Lagen föreslås träda i kraft . Vidare föreslås att det vägledande målet för användningen av biodriv- medel och andra förnybara drivmedel i skall vara att sådana drivmedel skall utgöra av den totala användningen av bensin och diesel för transportändamål beräknat på energiinnehåll. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om skyldighet att tillhandahålla förnybara Ärendet och dess beredning............................................................... Ökad tillgänglighet ....................................av förnybara drivmedel 6.2Kraven riktas mot bensinstationer där konventionella Successivt ökad tillgänglighet ........................................... Nytt nationellt ............................................................mål Utdrag ur protokoll .....vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.antar regeringens förslag till lag om skyldighet att tillhandahålla för- nybara drivmedel, 2.godkänner att det vägledande målet för användningen av biodriv- medel och andra förnybara drivmedel i skall vara att sådana drivmedel skall utgöra av den totala användningen av bensin och diesel för transportändamål beräknat på energiinnehåll. 2Förslag till lag om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel Härigenom föreskrivs följande1. 1 § Denna lag syftar till ökad tillgänglighet av förnybara drivmedel. 2 § I denna lag avses med förnybart drivmedel: drivmedel, med undantag för elektricitet, avsett för transportändamål och som helt eller till övervägande del har fram- ställts från förnybara energikällor enligt definitionen i Europaparlamen- tets och rådets direktiv /77/EG av om främ- jande av el producerad från förnybara energikällor på den inre mark- naden för el2, ändrat genom akt om villkoren för Republiken , Republiken , Republiken , Republiken , Repu- bliken , Republiken , Republiken , Republiken , Republiken och Republiken anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpass- ning av fördragen3, motorbensin eller dieselbränsle: motorbensin eller dieselbränsle enligt definitionerna i 2 § lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen, säljställe: försäljningsställe för motorbensin eller dieselbränsle avsett för vägburna transporter, där bränslet finns tillgängligt för allmänheten genom en eller flera bränslepumpar avsedda för tankning direkt i det fordon där bränslet är avsett att förbrukas, bränslesäljare: den som driver rörelse i vilken motorbensin eller die- selbränsle yrkesmässigt tillhandahålls på ett eller flera säljställen, säljår: kalenderår under vilket en bränslesäljare tillhandahåller motor- bensin eller dieselbränsle, basår: kalenderåret före säljåret. Skyldighet att tillhandahålla förnybart drivmedel 3 § En bränslesäljare skall på säljställe som ingår i bränslesäljarens verksamhet genom en eller flera bränslepumpar eller på annat likvärdigt sätt tillhandahålla minst ett förnybart drivmedel 1. till och med , om säljstället under basåret haft en försäljningsvolym överstigande motorbensin eller dieselbränsle, Jfr och rådets direktiv /34/EG av om ett informa- tionsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, 21.7.1998, s. 37, Celex 31998L0034). EGT L 283, 27.10.2001, s. 33 (Celex 32001L0077). EUT L 236, 23.9.2003, s. 586 (Celex 12003TN02/12/A). 2. till och med säljåret Prop. 2005/06:16 2007, om säljstället under basåret haft en försäljningsvolym överstigande motorbensin eller dieselbränsle, 3.från och med den 1 januari till och med , om säljstället under basåret haft en försäljningsvolym överstigande motorbensin eller dieselbränsle, och 4.från och med den 1 januari och varje därefter följande säljår, om säljstället under basåret haft en försäljningsvolym överstigande motorbensin eller dieselbränsle. 4 § Bränslesäljaren skall se till att de pumpar eller andra anordningar genom vilka det förnybara drivmedlet tillhandahålls är tydligt märkta så att de inte förväxlas med pumpar eller anordningar för andra drivmedel. 5 § utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av denna lag. Den eller de nämnder som fullgör uppgifter inom miljöområdet ut- övar den lokala tillsynen inom kommunen. Regeringen får meddela föreskrifter om att den lokala tillsynen i stället skall utövas av . 6 § får meddela de förelägganden som behövs för att lagen skall efterlevas. Beslut om föreläggande får förenas med vite. I beslutet får det förord- nas att beslutet skall gälla . 7 § får i det enskilda fallet ge dispens från skyldigheterna i 3 § om det finns särskilda skäl. En sådan dispens skall vara tidsbe- gränsad. 8 § Beslut av och annan tillsynsmyndighet får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen tillkallade en särskild utredare med uppgiften att föreslå mål och strategier för en fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen (dir. 2003:89). I uppdraget ingick bland annat att utreda frågan om skyldighet för bensinstationer att tillhandahålla minst ett för- nybart fordonsbränsle 2005. Vidare ingick att analysera möjligheten att införa någon form av drivmedelscertifikat för att främja introduktion av förnybara fordonsbränslen och presentera författningsförslag till ett sådant system. Utredaren presenterade i delbetänkandet Förnybara fordonsbränslen nationellt mål och hur tillgängligheten av dessa bränslen kan ökas (SOU 2004:4) ett lagförslag som innebär en skyldighet för bensin- stationer att tillhandahålla minst ett förnybart fordonsbränsle från . Utredaren undersökte möjligheterna att genom överenskom- melser om frivilliga åtgärder från oljebranschens sida åstadkomma en ökad distribution av rena eller höginblandade förnybara drivmedel men konstaterade att det saknades förutsättningar för en sådan överenskom- melse. Utredningen föreslog därför en generell skyldighet för bensin- stationsinnehavare att på av denne ägd bensinstation i mer betydande omfattning tillhandahålla förnybart fordonsbränsle. Betänkandet remitte- rades men förslaget resulterade inte i någon proposition. Regeringen dis- kuterade därefter med oljebranschen möjligheterna att åstadkomma ett ökat tillhandahållande av förnybara drivmedel. Den vägen visade sig inte framkomlig. I togs därför en promemoria med ett lagförslag som bygger på utredningens förslag fram. Lagförslaget finns i bilaga 1. Promemorian har remitterats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Som ett led i remissförfarandet hölls ett remissmöte . Remissvaren och en remissammanställning finns tillgäng- liga i (M2005/2459/Mk). uppdrog åt att anmäla förslaget till Europeiska gemenskapernas kommission i enlighet med Europaparla- mentets och rådets direktiv /34/EG av om ett infor- mationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, 21.7.1998, s. 37, Celex 31998L0034). Anmälan skickades till kom- missionen . Varken kommissionen eller någon av EU:s medlemsstater har lämnat något detaljerat utlåtande med anledning av notifieringen. Kommissionen har dock lämnat vissa synpunkter på försla- get. Dessa redovisas i avsnitt 5. överlämnade utredaren slutbetänkandet Introduk- tion av förnybara fordonsbränslen (SOU 2004:133) med förslag bland annat till ett nationellt vägledande mål . Förslaget har remiss- behandlats. Remissvaren och en remissammanställning finns tillgängliga i (dnr M2005/493/Mk). Förslagen i denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen och de Gröna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådsremissens lagförslag finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har avstyrkt förslaget, bl.a. mot bak- grund av bristande konsekvensanalys. I propositionen har Lagrådets synpunkter beaktats i den mån det varit möjligt. Framför allt avsnitt 5 har utvecklats. Transportsektorn orsakar stora utsläpp av koldioxid genom användning av fossila bränslen. Transportsektorn står för av de totala utsläppen av koldioxid i . Utsläppen av koldioxid från transporter har, både per capita och som andel av de totala utsläppen, ökat medan utsläppen från flera andra sektorer minskat. Det finns en tydlig koppling mellan ökade inkomster och ökade koldioxidutsläpp från transporter i alla industriländer. Åtgärder behöver vidtas för att transportsektorn skall kunna bidra till att uppfylla åtagande enligt Kyotoprotokollet (Kyotoprotokollet till Förenta nationer- nas ramkonvention om klimatförändringar) och det nationella klimatmålet att de svenska utsläppen av växthusgaser som ett medelvärde för skall vara lägre än utsläppen . Miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten av växthus- gaser i atmosfären skall stabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm (parts per million). bör därför utsläppen för vara mindre än koldioxidekvivalenter och invånare för att därefter ytter- ligare minska. Regeringens transportpolitiska etappmål för en god miljö innebär bland annat att utsläppen av koldioxid från transporter bör ha stabiliserats nivå (prop. 1997/98:56 och prop. 2001/02:20). I propositionen klimatstrategi (prop. 2001/02:55), som riks- dagen tagit ställning till (bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163), anger regeringen att en viktig åtgärd för att begränsa transportsektorns klimat- påverkan är en politik som främjar introduktion och ökad användning av alternativa drivmedel. Även inom EU pågår arbete för att minska beroendet av fossila bräns- len. och rådets direktiv /30/EG av om främjande av användningen av biodrivmedel eller andra förny- bara drivmedel (EUT L 123, , s. 42, Celex 32003L0030) har till syfte att främja användningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel som kan ersätta diesel eller bensin för transportändamål. Med- lemsstaterna skall se till att en minsta andel biodrivmedel släpps ut på marknaden och skall även rapportera om vilka åtgärder som vidtagits för att främja användningen av biodrivmedel. Kommissionen har i sin grön- bok europeisk strategi för trygg energiförsörjning ställt upp som mål att alternativa drivmedel skall ha ersatt av de konventionella drivmedlen inom vägtransportsektorn. Genom lagförslaget vill regeringen säkerställa en ökad tillgänglighet Prop. 2005/06:16 till förnybara drivmedel inom transportsektorn. Detta kommer i sin tur att underlätta introduktionen av fordon som kan köras på dessa drivmedel. Regeringens bedömning: I syfte att säkerställa en ökad tillgänglighet av förnybara drivmedel bör det införas en lagstadgad skyldighet för näringsidkare som på s.k. bensinstationer säljer konventionella motor- bränslen att också tillhandahålla ett eller flera förnybara drivmedel. Promemorians bedömning överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: i , i , Kemikalieinspektionen, , , kommun, kommun, och har tillstyrkt det lagförslag som presenterades i promemorian. Andra remissinstanser som i , i , i , i Gävle- borgs län, och anser att det är bra med en strategi för införande av förnybara drivmedel men är tveksamma till om ett sådant lagförslag som presenterades i promemo- rian är rätt väg att gå, bl.a. därför att det riskerar att låsa marknaden vid en produkt och därmed hämma utvecklingen av bättre bränslen. Läns- styrelsen i län har anfört att lagstiftning kan vara en del av lös- ningen men att de förslag som förs fram i betänkandet Introduktion av förnybara fordonsbränslen (SOU 2004:133) kan vara väl så intressanta och att en eventuell lagreglering bör göras i samband med behandlingen av den utredningens förslag. i är tveksam till att statsmakterna ålägger näringsidkare att tillhandahålla en viss produkt men har inte motsatt sig förslaget. i har förklarat sig inte ha någon erinran mot förslaget men förutsätter att statens intresse av att satsa på olika förnybara bränslen inte minskar. Tekniska högskolan KTH har anfört att åtgärder som gör det mer attraktivt att köpa fordon som kan köras på förnybara bränslen är av godo, men har inga synpunkter på huruvida lagstiftning eller frivilliga överenskommelser är det bästa sättet att uppnå en ökad tillgänglighet till förnybara bränslen. anser att en utökad låginblandning är det effektivaste sättet att introducera biodrivmedel och att det inte finns något motiv för samhället att särskilt premiera E85 och E95. Kommers- kollegium har rekommenderat att förslagets överensstämmelse med EG- rätten utreds närmare. , , , Natur- vårdsverket, , , Kommuner och Landsting SKL, , , , Fordonsgasforum, Föreningen , , Swedac, Svensk Bensinhandel, , , , samt har avstyrkt lagförslaget. Skälen för regeringens bedömning: Eftersom de totala utsläppen av koldioxid måste minska betydligt och utsläppen från transport- sektorn ökar kontinuerligt är det angeläget att med kraftfulla styrmedel främja en långsiktigt hållbar utveckling. Introduktionen av fordon som kan drivas med förnybara drivmedel behöver underlättas. En viktig åtgärd är då att göra förnybara drivmedel tillgängliga i så stor utsträckning att ut- budet av förnybara drivmedel inte gör det oattraktivt att äga fordon som drivs med sådana drivmedel. Förnybara drivmedel bör finnas tillgängliga där konventionella drivmedel säljs. Det bör inte vara svårare att få tag på förnybara drivmedel än konventionella bränslen. Därför bör det införas en lagstadgad skyldighet för näringsidkare som på s.k. bensinstationer säljer konventionella motorbränslen att också tillhandahålla ett eller flera förnybara drivmedel. Flertalet remissinstanser har invänt mot remissförslaget. Några har an- fört att ett lagstadgat tvång att tillhandahålla en särskild produkt som det inte finns några verkliga avsättningsmöjligheter för är ett oproportionellt stort ingrepp i den grundlagsskyddade näringsfriheten. Även Lagrådet har pekat på att det finns anledning att närmare belysa förslagets förenlighet med Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen) och regeringsformens bestämmelser med avseende på vilka åligg- anden som får belasta enskilda personer. Det faktum att bedrivandet av näringsverksamhet av olika skäl kan behöva förenas med villkor som måste uppfyllas av näringsidkaren kan enligt regeringens bedömning i och för sig inte anses oförenligt med näringsfriheten. Den föreslagna lag- stiftningsåtgärden handlar om att öka tillgängligheten av förnybara driv- medel och att sådana drivmedel bör finnas tillgängliga där motortra- fikanter normalt tankar sina fordon. Krav på ökad tillgänglighet av för- nybara drivmedel bör träffa de som i sin yrkesmässiga verksamhet ägnar sig åt att förse motortrafikanterna med drivmedel. Ett villkor om att så- dana näringsidkare skall ha viss kvalitet på sitt drivmedelsutbud är enligt regeringens bedömning både logiskt och rimligt. Lagstiftningsåtgärden är också berättigad med hänsyn till att den syftar till att uppnå ett angeläget allmänt intresse. Någon annan bedömning finns det inte heller stöd för i praxis från Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter. Tvärtom har domstolen i flera fall slagit fast att staten har ett stort utrymme att bedöma vilka inskränkningar i egendomsskyddet som är rimliga med hän- syn till ett allmänt intresse. Endast verkligt oproportionerliga inskränk- ningar av ägarens rättigheter har bedömts stå i strid med det skydd för egendom som slås fast i det första tilläggsprotokollet till Europakonven- tionen. Sådana inskränkningar är det inte fråga om i detta fall. Lagrådet har vidare rest frågan om förslaget är godtagbart från gemen- skapsrättslig synpunkt. I det avseendet har påpekat att förslaget kan komma i konflikt med det direktiv om fri rörlighet på tjänstemarknaden som förhandlas inom EU. Europeiska kommissionen har ifrågasatt om den aktuella tidsplanen ger de ekonomiska aktörerna tillräckligt med tid för anpassning till de föreslagna bestämmelserna på ett sätt som inte blir alltför betungande för deras verksamhet. Vidare har kommissionen erinrat om det pågående arbetet inom EU med att förbättra reglerna både på EU-nivå och nationell nivå och att administrativa eller ekonomiska bördor som läggs på ekono- miska aktörer eller medborgare bör minimeras och ställas i proportion till det eftersträvade målet. De grundläggande bestämmelserna om den fria etableringsrätten och den fria rörligheten för tjänster inom EU finns i artiklarna 43, 49 och 50 i EG-fördraget. Den fria etableringsrätten och den fria rörligheten för tjänster är två av fördragets grundläggande rättigheter. Enligt artikel 43 i EG-fördraget innebär den fria etableringsrätten rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag och att upprätta kontor, filialer och dotterbolag. Enligt artikel 49 i EG-för- draget innebär fri rörlighet för tjänster rätt för medborgare i en medlems- stat att tillhandahålla tjänster till medborgare i annan medlemsstat. Att all diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden följer direkt av EG- fördraget (artiklarna 43 och 49). har gjort en vidare tolkning av diskrimineringsförbudet och i vissa fall ansett hinder mot den fria rörligheten föreligga oavsett om diskriminering före- kommer eller inte. I avgörandet (mål C-55/94 , 1995 s. I-4165) hävdade att alla nationella åtgärder som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grund- läggande friheterna är otillåtna såvida de inte uppfyller vissa krav. Nationella åtgärder som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att ut- öva de grundläggande friheter som garanteras av fördraget skall uppfylla fyra förutsättningar. De skall vara tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt, de skall framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande all- mänintresse, de skall vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem och de skall inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning. I artikel 15 i kommissionens förslag till direktiv om tjänster på den inre marknaden (KOM (2004) 2 slutlig) anges att ett krav på att en tillhanda- hållare av tjänster vid sidan av sin tjänst skall utföra andra specifika tjänster bara skall tillåtas under förutsättning att kravet är icke-diskrimi- nerande, nödvändigt och proportionellt. Det innebär enligt förslaget till direktiv att kravet inte får vara direkt eller indirekt diskriminerande på grund av nationalitet eller i fråga om företagets säte, att det är objektivt motiverat av ett tvingande allmänintresse samt att det bidrar till upp- fyllandet av det mål som eftersträvas och inte sträcker sig längre av vad som är nödvändigt för att målet skall uppfyllas och mindre begränsande åtgärder inte skulle ge samma resultat. Det är riktigt att den som vill etablera sig på marknaden för detalj- handel med drivmedel i enligt den föreslagna lagen kommer att åläggas strängare krav på sitt utbud än vad som är fallet i andra EU- länder. Enligt regeringens mening är dock det föreslagna kravet icke- diskriminerande, motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionellt i den meningen att det bidrar till uppfyllandet av det efter- strävade målet, nämligen att uppfylla åtaganden under Kyoto- protokollet. Mindre ingripande åtgärder skulle enligt regeringens bedöm- ning inte ge samma resultat. Flera åtgärder som syftar till att främja intro- duktionen av icke-fossila drivmedel tillämpas redan i . Bland dessa kan nämnas skattebefrielse för koldioxidneutrala drivmedel, lågin- blandning av förnybara drivmedel i konventionella drivmedel, lägre för- månsbeskattning av tjänstebilar som är miljöbilar, miljöpolicy för statliga tjänstebilar, efterkonvertering av personbilar samt olika investerings-, forsknings- och utvecklingsprogram. Enligt regeringens bedömning räcker dessa åtgärder inte till för att nå det klimatmål som har beslutat. Genom ett tvingande lagkrav kommer en konsument att kunna tanka sitt fordon med förnybart drivmedel i större utsträckning än . Farhågor om att inte kunna hitta tankställen för exempelvis etanol eller biogas behöver undanröjas så att efterfrågan av fordon som kan köras på etanol eller biogas inte hämmas. Enligt flera remissinstanser är förslaget i praktiken inte teknikneutralt eftersom det ensidigt kommer att gynna etanol som är det enda förnybara drivmedel som är tillgängligt i större skala i . Detta har anförts i sin tur kunna innebära att bygger fast sig i en infra- struktur baserad på etanol, vilket kommer att hämma utvecklingen av andra förnybara drivmedel. Vidare är det enligt remissinstanserna svårt att bedöma om etanolen är ett långsiktigt hållbart alternativ från miljö- och klimatsynpunkt. Det finns farhågor om att den enskilda bränsle- säljaren kommer att välja det billigaste alternativet vilket inte nödvän- digtvis innebär att det också är det miljömässigt bästa alternativet på lång sikt. Därför borde det, enligt , göras en ordentlig livscykelanalys av olika förnybara drivmedel innan beslut fattas om en genomgripande omställning av distributionssystemen för sådana driv- medel. Svensk Bensinhandel har varnat för att många små företag ris- kerar att gå omkull om förslaget genomförs. och Före- ningen Lantbygdshandelns Främjande har också pekat på att förslaget riskerar att medföra sämre tillgänglighet och service för det fall flera mindre säljställen tvingas slå igen. , och har kritiserat förslagets bristande konsekvensanalys. I sammanhanget måste framhållas att beslut om en nationell klimatstrategi bl.a. innebär att de svenska utsläppen av växthusgaser skall, som ett medelvärde för , vara lägre än utsläppen . Utsläppen från transportsektorn har ökat kontinuerligt. Remissinstansernas farhågor om vilka förny- bara drivmedel som kommer att gynnas eller missgynnas som en följd av ett lagstadgat krav rör osäkerheter som är svåra att förutse. Alternativet att avstå från att kräva ökad tillgänglighet till förnybara drivmedel skulle inte minska osäkerheterna om vilka förnybara drivmedel som kan tänkas bli gångbara . Det skulle däremot innebära att man avstår från en viktig faktor för den omställning från konventionella bränslen som behövs för att uppfylla det av fastställda klimatmålet. Det står också klart att EU:s ambitiösa mål inte enbart kan uppnås genom lågin- blandning utan det krävs en ökad användning av rena eller höginblandade förnybara drivmedel. Ett tvingande krav på ökad tillgänglighet bör vara teknikneutralt till sin utformning.