prop · GS03107 · 2005-03-08 00:00:00 — Regeringens proposition 2004/05:107 Svenskt godkännande av fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner ett fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Genom protokollet skapas ett preventivt besöks- och inspektionssystem för att motverka förekomsten av tortyr m.m. på de platser där personer hålls frihetsberövade. Vidare innehåller propositionen förslag till de lagändringar som krävs för att skall uppfylla sina åtaganden enligt protokollet. Lag- ändringarna innebär i huvudsak att tillämpningsområdet för lagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. utvidgas till att även avse det aktuella protokollet. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m ............................................ 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall .................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Det fakultativa protokollet................................................................. Svensk anslutning till protokollet.................................................... Behovet av lagstiftning.................................................................... Det internationella ...................................besökssystemet Det nationella ..........................................besökssystemet Ekonomiska konsekvenser ................................och ikraftträdande 8.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. .......................................... 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall ................................ Bilaga 1 Fakultativt protokoll till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller Sammanfattning av promemorian Svenskt godkännande av tilläggsprotokoll till FN:s konvention mot tortyr m.m. ......... Bilaga 3 Promemorians lagförslag....................................................... Förteckning över remissinstanser.......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... dels godkänner det fakultativa protokollet till konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, dels antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m., 2.lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Nuvarande lydelseLag med anledning av tillträde till den europiska konventionen mot tortyr m.m.I denna lag meddelas föreskrifter med anledning av åtaganden enligt den europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.Den enligt konventionen upprättade kommittén för undersökning av frihetsberövade personers behandling har rätt att besöka varje plats här i riket där en person som har berövats sin frihet genom en myndighets åtgärd är placerad, om1. besöket har till syfte att undersöka hur personen behandlas, Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. Härigenom föreskrivs att rubriken till lagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. samt 15 §§ skall ha följande lydelse. Lag om vissa internationella åtaganden mot tortyr m.m. I denna lag meddelas föreskrifter med anledning av åtaganden enligt 1. den europeiska konventionen till för- hindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (konventionen), och 2. det fakultativa protokollet den till konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (protokollet). De kommittéer som har upprättats enligt konventionen respektive protokollet har rätt att besöka varje plats här i riket där en person som har berövats sin frihet genom en myndighets åtgärd är placerad, om 1. besöket har till syfte att undersöka hur personen behandlas, och 2. kommittén har underrättat regeringen om sin avsikt att göra besöket. Den som ansvarar för en Den som ansvarar för en kommittén det biträde som den kommittéerna det biträde som de behöver för att kunna fullgöra sina behöver för att kunna fullgöra sina Denne skall därvid ge Denne skall därvid ge 1. tillträde till och möjlighet att fritt förflytta sig inom de platser där personer som berövats sin frihet är placerade, 2. möjlighet till enskilda samtal 2. möjlighet till enskilda samtal med frihetsberövade personer och med frihetsberövade personer och med andra som kan ge upp- med andra som kan ge upp- lysningar om en sådan persons lysningar om en sådan persons 3. information som behövs för att syftet med besöket skall kunna uppnås. Upplysningar och information som avses i första stycket får lämnas utan hinder av sekretess enligt sekretesslagen (1980:100). Om en myndighet som är berörd av ett begärt besök har invändningar mot kommitténs förslag i fråga om tid eller plats för besöket, skall myndigheten genast anmäla detta till regeringen. Regeringen avgör om invändning skall framställas hos kommittén enligt artikel 9 i konventionen. Regeringen får besluta om förflyttning av personer som kommittén avser att besöka för att göra det möjligt för kommittén att genomföra sin uppgift. Bestämmelser om immunitet för kommitténs ledamöter och experter finns i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Om en myndighet som är berörd av ett avsett besök har invändningar mot kommitténs förslag i fråga om tid eller plats för besöket, skall myndigheten genast anmäla detta till regeringen. Regeringen avgör om en invändning skall framställas hos kommittén enligt artikel 9 i konventionen respektive artikel 14 punkt 2 i protokollet. Regeringen får besluta om förflyttning av personer som en kommitté avser att besöka för att göra det möjligt för kommittén att genomföra sin uppgift. Bestämmelser om immunitet för ledamöter och experter i kommittéerna finns i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall Härigenom föreskrivs att bilagan till lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall1 skall ha följande lydelse. Immunitet och/eller privilegier gäller för grym, omänsklig eller och annan grym, Denna lag träder i kraft . Lagen omtryckt 1994:717. Senaste lydelse 2004:1029 (jfr 2004:1307). Ärendet och dess beredning antog (FN:s) general- församling ett fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (även benämnd ). Protokollet syftar till att stärka möjligheterna att förebygga tortyr. Genom protokollet skapas en internationell förebyggande besöksmekanism lik den som tillsattes av () i enlighet med Europeiska konvention till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Därutöver innehåller protokollet krav på nationella övervakningsorgan. En svensk översättning av protokollet finns i bilaga 1. undertecknade det fakultativa protokollet . Med anledning av detta har det inom utarbetats en promemoria, Svenskt godkännande av tilläggsprotokoll till FN:s konvention om tortyr m.m. (dnr Ju2002/5083/). I promemorian föreslås att godkänner protokollet. Vidare innehåller prome- en analys av vilka lagändringar som krävs för att skall uppfylla sina åtaganden enligt protokollet och förslag till lagändringar. Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av prome- finns i bilaga 2. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3 och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i ärendet (dnr Ju2004/5083/). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den social- demokratiska regeringen och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran, bilaga 6. Därefter har vissa ändringar av främst redaktionell karaktär gjorts. 4 Det fakultativa protokollet Syftet med protokollet är att öka frihetsberövade personers skydd mot tortyr m.m. samt att stärka tillämpningen av artikel 2 och 16 i , dvs. staters skyldighet att vidta effektiva åtgärder för att förhindra tortyr m.m. I protokollet slås därför inledningsvis fast att tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är förbjudet och utgör en allvarlig kränkning av de mänsk- liga rättigheterna. Det erinras om att det krävs en kombination av utbildning, lagstiftningsåtgärder, administrativa, rättsliga och andra åtgärder för att effektivt kunna förebygga tortyr m.m. frihetsberövade personer kan även stärkas med icke-rättsliga åtgärder av förebyggande natur, som grundas på regelbundna besök på platser där personer hålls frihetsberövade. Artikel 14 Allmänna principer I artikel 1 slås fast att syftet med protokollet är att inrätta ett preventivt besökssystem. Besöken skall genomföras av oberoende internationella och nationella organ, vilka skall besöka platser där personer hålls frihetsberövade för att förhindra tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Av artikel 2 framgår att det internationella organet utgörs av en underkommitté som skall inrättas under (). Staterna åtar sig att på nationell nivå inrätta, utse eller upprätthålla ett eller flera besöksorgan för att förebygga tortyr m.m. (artikel 3). Staterna skall tillåta att underkommittén och det nationella organet besöker de platser under landets jurisdiktion och kontroll där personer är eller kan hållas frihetsberövade. Enligt protokollet avses med frihets- berövade varje form av kvarhållande, fängslande eller placering av en person i ett offentligt eller privat förvar, som denna person inte har tillåtelse att lämna frivilligt, genom beslut av en rättslig, administrativ eller annan myndighet (artikel 4.2). Besöken skall genomföras i syfte att, om det så behövs, förstärka skyddet för dessa personer mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. I artiklarna 510 behandlas de formella förutsättningarna som gäller för underkommittén. Bland annat framgår det att denna inledningsvis skall bestå av tio experter som väljs . I artiklarna 68 regleras nominerings- och valförfarandet. Artikel 1116 Mandat för underkommittén I artikel 11 regleras underkommitténs befogenheter och uppgifter. skall först och främst besöka platser där människor hålls frihetsberövade. Den skall avge rekommendationer till både staten och det nationella besöksorganet om hur skyddet mot tortyr m.m. för frihetsberövade personer kan förstärkas. skall även ha en direkt kontakt med det nationella organet för att underlätta dess verksamhet. Därutöver skall underkommittén samarbeta med relevanta FN-organ, t.ex. FN:s specialrapportör mot tortyr, samt med inter- nationella, regionala och nationella institutioner och organisationer som arbetar med att förbättra skyddet mot tortyr m.m. för alla personer. För att underkommittén skall kunna fullgöra sitt mandat ställs vissa krav på staterna. Dessa framgår av artikel 12. Staterna är skyldiga att ge underkommittén tillträde till de platser som nämns i artikel 4 samt alla relevanta upplysningar som behövs för att kommittén skall kunna fullgöra sitt uppdrag. Staterna skall även uppmuntra och befrämja kontakten mellan underkommittén och det nationella besöksorganet samt analysera de rekommendationer som underkommittén avger och inleda en dialog med den om möjliga åtgärder för att rekommendationerna skall kunna genomföras (artikel 12). Vidare åtar sig staterna att ge under- kommittén tillgång till all information om hur många personer som hålls frihetsberövade, liksom behandlingen av dem och tillgång till alla platser där personer hålls frihetsberövade. skall också beredas möjlighet till enskilda samtal med frihetsberövade personer samt andra som kan ha relevanta uppgifter att lämna (artikel 14). skall ha frihet att välja platser som den vill besöka och vilka personer den vill intervjua (artikel 14). Under vissa omständigheter kan staten skjuta upp besök av underkommittén (artikel 14). skall inledningsvis via lottning upprätta ett besöks- schema till de ratificerande staterna (artikel 13). Vidare anges att underkommittén efter konsultationer skall meddela staterna sitt besöksprogram för att ge dem möjlighet att vidta praktiska arrangemang. Det får anses stå öppet om dessa konsultationer är interna eller är tänkta att genomföras med de berörda länderna. Besök genomförs av minst två medlemmar av underkommittén. De får vid behov åtföljas av sakkunniga (artikel 13.3). kan föreslå uppföljningsbesök (artikel 13.4). Det får inte riktas någon påföljd mot personer eller organisationer som lämnar uppgifter till underkommittén (artikel 15). skall under sekretess förmedla sina observationer och rekommendationer till staten och, om det finns en sådan, även till det nationella besöksorganet (artikel 16). Dess rapport bör publiceras till- sammans med statens kommentarer, men staten avgör om rapporten skall vara offentlig. Inga personuppgifter får dock publiceras utan samtycke från den berörda personen (artikel 16). Efter beslut av kan som en sanktion ett offentliggörande ske, antingen i form av ett uttalande eller av hela rapporten, om en stat inte fullgör sina åtaganden enligt artiklarna 12 och 14 (artikel 16). Artikel 1723 Det nationella besöksorganet Staterna skall på nationell nivå inrätta, utse eller vidmakthålla ett eller flera besöksorgan för att förebygga tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling. Detta skall ske från protokollets ikraftträdande eller efter statens ratifikation eller anslutning till det (artikel 17). Möjlighet att skjuta upp inrättandet ges i artikel 24.2. Staterna skall avsätta nödvändiga resurser för det nationella besöksorganets verksamhet, garantera att det kan utföra sin verksamhet på ett oberoende sätt samt att dess personal är oberoende och har den kompetens som krävs (artikel 18). Vid upprättandet av ett organ bör Parisprinciperna om den rättsliga ställningen för nationella institutioner för främjande och skydd för de mänskliga rättigheterna beaktas (artikel 18). Det nationella besöksorganets befogenheter framgår av artikel 19. Det skall ges möjlighet att regelbundet granska behandlingen av frihets- berövade personer på de platser där de hålls i förvar för att förstärka, om så erfordras, deras skydd mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 19 a). besöksorganet ha rätt att avge rekommendationer till behöriga myndig- heter för att förbättra situationen samt kommentera existerande lagstiftning eller föreslå ny (artikel 19 bc). Det nationella besöksorganet har samma rättigheter i förhållande till staterna som underkommittén har enligt artikel 14 (artikel 20). Ingen sanktion får vidtas mot den som lämnat uppgifter till det nationella organet (artikel 21). Sekretessbelagda uppgifter som inhämtas av det nationella organet skall även hos detta vara sekretessbelagda. Inga personuppgifter får publiceras om inte personen ifråga ger sitt tillstånd (artikel 21.2). Berörda myndigheter skall analysera det nationella besöksorganets rekommendationer och inleda en dialog med detta om möjliga åtgärder för att rekommendationerna skall kunna genomföras (artikel 22). Det bör noteras att organets rekommendationer inte är bindande såsom ursprungligen föreslagits. Staterna åtar sig dessutom att offentliggöra och sprida det nationella besöksorganets årsrapporter (artikel 23). I artikel 24 regleras möjligheten för staterna att skjuta upp sina åtaganden både i förhållande till underkommittén och till det nationella organet. Efter konsultationer med underkommittén kan CAT besluta att förlänga övergångsperioden . I artikel 25 och 26 regleras finansieringsfrågor. verksamhet skall finansieras av FN. Vidare skall en frivillig fond inrättas för att bistå med genomförandet av underkommitténs rekommendationer liksom för utbildningsinsatser av de nationella organen. Protokollet får ratificeras av stater som är parter till (artikel 27). Det träder i kraft den trettionde dagen efter den tjugonde statens ratifikation (artikel 28.1). I förhållande till stater som ratificerar protokollet träder det i kraft den trettionde dagen efter att ratifikationsinstrumentet deponerats hos FN:s generalsekreterare (artikel 28. Inga reservationer får göras mot det fakultativa protokollet (artikel 30). I artikel 31 stadgas särskilt att protokollet inte påverkar staters skyldigheter enligt regionala besöksregimer (dvs. Europa- rådets tortyrkommitté eller den Interamerikanska kommissionen). Inte heller Internationella Röda korskommitténs rätt att besöka fängslade under väpnad konflikt påverkas av protokollet (artikel 32). medlemmar åtnjuter sådan immunitet och sådana privilegier som är nödvändiga för att de oberoende ska kunna utöva sitt uppdrag. Mer specifikt skall de åtnjuta immunitet och privilegier enligt avsnitt 22 i konventionen om privilegier och immuniteter av med förbehåll för bestämmelserna i avsnitt 23 i den konventionen (artikel 35). De skall, om det inte inkräktar på det fakultativa protokollets bestämmelser och syfte eller på de privilegier och immunitet som de åtnjuter, iaktta det besökta landets lagar och bestämmelser och avstå från åtgärder och verksamhet som är oförenliga med den opartiska och internationella karaktären av deras uppdrag (artikel 36). Svensk anslutning till protokollet Regeringens förslag: godkänner protokollet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inte haft något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det internationella samarbetet är viktigt för att främja respekten för mänskliga rättigheter. I enlighet med våra utrikespolitiska traditioner har aktivt värnat om de mänskliga rättigheterna. Tortyr får anses vara ett av de grövsta brotten mot de mänskliga rättigheterna. har varit drivande i att bekämpa tortyr genom ett antal olika initiativ. Vid förhandlingarna om det aktuella protokollet var aktivt och bidrog tillsammans med övriga EU-medlemmar till att mobilisera det stöd som krävdes för antagandet av detta i . Protokollet under- tecknades av . Det är viktigt att genom att godkänna protokollet ger stöd åt det internationella arbete som bedrivs i avsikt att förhindra tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Vidare anser regeringen att en svensk ratifikation av protokollet kan bidra till att arbetet med relaterade problem förbättras och förstärks även i . bör därför godkänna protokollet. 6 Behovet av lagstiftning Inför ett svenskt godkännande av det fakultativa protokollet måste övervägas i vilken mån lagstiftning behövs för att skall uppfylla protokollets krav. Som beskrivits i avsnitt 4 innebär protokollet i huvudsak att ett preventivt besöks- och inspektionssystem skall upprättas för att motverka förekomsten av tortyr m.m. på de platser där personer hålls frihetsberövade. För detta ändamål skall en internationell under- kommitté till (FN:s) kommitté mot tortyr inrättas och de anslutande staterna skall säkerställa att det finns ett eller flera nationella organ med denna uppgift. och de nationella besöksorganen har i huvudsak till uppgift att besöka platser där personer hålls frihetsberövade, ge rekommendationer till regeringen för att förbättra behandlingen av frihetsberövade personer samt lämna synpunkter på relevant lagstiftning. Likheter mellan tortyrkonvention och FN-protokollet anslöt sig till den europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (tortyrkonvention). Denna konvention är snarlik det fakultativa protokollet till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (FN-protokollet). Precis som FN-protokollet syftar tortyr- konvention till att stärka frihetsberövade personers skydd genom att motverka att tortyr och annan dylik behandling eller bestraffning förekommer. De har alltså båda en förebyggande funktion. I enlighet med tortyrkonvention har , (CPT) inrättats. CPT har likartade uppgifter som underkommittén enligt FN-protokollet kommer att ha, dvs. att genom besök undersöka hur frihetsberövade personer behandlas. Efter varje besök avger CPT en rapport till den stat som granskats, precis som underkommittén skall göra. I rapporten kan CPT påtala brister och föreslå hur skyddet för frihetsberövade personer kan förbättras. Även denna uppgift är således gemensam för CPT och underkommittén. Det föreligger även betydande likheter mellan vad staterna har åtagit sig i förhållande till CPT och i förhållande till underkommittén. Staterna är exempelvis skyldiga att tillåta besök av CPT och underkommittén på varje plats där frihetsberövade personer är placerade (artikel 2 i tortyrkonvention och artikel 4 i FN-protokollet). En förutsättning för att CPT skall få besöka dessa platser är att kommittén har underrättat den berörda staten om sin avsikt att göra besöket. Detta gäller även besök av underkommittén. Staterna kan då under vissa förutsättningar göra invändningar mot den föreslagna tidpunkten och platsen för besöket (artikel 9 i tortyrkonvention och artikel 14 i FN-protokollet). Staterna är även skyldiga att ge CPT respektive underkommittén information och rätt till enskilda samtal med frihets- berövade och andra som kan ge upplysningar om en sådan persons behandling (artikel 8 i tortyrkonvention och artikel 12 och 14 i FN-protokollet). Lagstiftning med anledning av tortyrkonvention För att tillgodose tortyrkonventionens krav och i övrigt underlätta CPT:s arbete infördes en särskild lag, lagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m., i samband med tillträdet till konventionen. Lagen gäller (SFS 1988:1561). Lagen tillförsäkrar CPT tillträde till de platser där frihetsberövade personer är placerade under förutsättning att besöket har till syfte att undersöka hur personen behandlas och kommittén har underrättat regeringen om sin avsikt att göra besöket (2 §). Vidare finns bestämmelser om att CPT har rätt till information och enskilda samtal med frihetsberövade och andra som kan ge upplysningar om en sådan persons behandling (3 §). CPT har, som tidigare nämnts, rätt att besöka varje plats där frihetsberövade personer är placerade till en följd av en myndighets beslut eller annan åtgärd. I förarbetena till lagen med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. diskuterades definitionen av begreppet frihetsberövad (prop. 1987/88:133 s. 15 f). Det konstaterades att begreppet skall ges samma innebörd som det har fått genom rättspraxis från den europeiska kommissionen och domstolen vid dessa organs tolkning och tillämpning av artikel 5 i Prop. 2004/05:107 . Som exempel på vad som ansågs utgöra frihets- berövande i konventionens mening angavs t.ex. förvaring på sluten anstalt såsom häktad eller dömd och husarrest under övervakning.