prop · GS0361 · 2005-01-13 00:00:00 — Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen redogörs för den senaste utvecklingen i , den humanitära situationen och det svenska engagemanget i , mission i (UNMIL), samt det svenska deltagandet i missionen med ett mekaniserat skyttekompani inom ramen för den irländska bataljonen. I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en väpnad styrka bestående av högst 300 personer till förfogande för deltagande inom ramen för UNMIL . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Ärendet och dess beredning 4 3 Den senaste utvecklingen i 5 4 Den humanitära situationen och det svenska engagemanget i 7 5 mission i , UNMIL 8 6 Svenskt deltagande i UNMIL 9 7 Rättsliga frågor 10 8 Regeringens överväganden 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 13 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att medger att en svensk väpnad styrka bestående av högst 300 personer ställs till förfogande för deltagande inom ramen för mission i (UNMIL) . 2 Ärendet och dess beredning undertecknades ett fredsavtal mellan regeringen och de två rebellrörelserna i som förklarade slut på den långvariga konflikten i landet. Fredsförhandlingarna skedde under ledning av den västafrikanska samarbetsorganisationen , som beslutade att skicka en förtrupp till för att snabbt bidra till att stabilisera den oroliga situationen och få igång hjälpsändningar till civilbefolkningen. I avvaktan på ett beslut om att upprätta en egen styrka antog säkerhetsråd resolution som auktoriserade den av ECOWAS ledda multinationella styrkan i . På basis av generalsekreterarens rekommendationer i sin rapport antog säkerhetsrådet resolution som upprättar FN:s mission i (UNMIL) bestående av en styrka på 15 000 personer i syfte att stödja genomförandet av vapenvilan och fredsavtalet. Insatsen inleddes då ECOWAS-styrkorna integrerades i UNMIL. uppgick truppstyrkan till omkring 14 500 personer. Insatsen är en av FN:s två största insatser. fick redan innan resolution hade antagits informella förfrågningar från FN om att bidra med trupp. Vidare visade , som beslutat att bidra med omkring 450 personer i en reducerad bataljon med stabs-, skytte- och trosskompani, tidigt intresse av att samverka med ett svenskt förband. anmodades Försvarsmakten att lämna en bedömning av förutsättningarna för en svensk insats bl.a. i . På basis av Försvarsmaktens svar anvisade Försvarsmakten att planera och vidta förberedelser för en insats i med ett mekaniserat skyttekompani samt att även redovisa alternativ till utformning av en svensk styrka och en samlad riskbedömning. Möjligheter till samverkan med den irländska bataljonen skulle härvid beaktas. Den 10(genomfördes en rekognosceringsresa till . I enlighet med Försvarsmaktens förordande i sitt svar , gavs Försvarsmakten en kompletterande anvisning om att fortsätta planera och vidta förberedelser för en svensk insats med ett mekaniserat skyttekompani bestående av 231 personer inom ramen för den irländska bataljonen i UNMIL. överlämnade FN en formell förfrågan till att bidra med ett mekaniserat skyttekompani till UNMIL. Enligt förfrågan önskade FN att förbandet skulle vara operativt i missionsområdet möjligt. överlämnade regeringen till proposition 2003/04:61 med förslag om att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 240 personer till förfogande för deltagande inom ramen för UNMIL . Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet konstaterade i betänkande 2003/04UFöU1 att i resolution från bemyndigat upprättandet av en multinationell styrka för att stödja genomförandet av det fredsavtal som överenskommits mellan två rebellgrupper å ena sidan och å den andra. Utskottet föreslog att bemyndigar regeringen att även med en eventuell utvidgning av operationsområdet, efter förändrat mandat från , ställa en väpnad styrka om högst 240 personer till förfogande för deltagande inom ramen för FN:s mission i . biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2003/04:138). beslutade regeringen att Försvarsmakten skulle delta med en väpnad styrka i som en del av FN:s mission i . Truppbidraget skall omfatta ett förstärkt mekaniserat skyttekompani samt stabsofficerare om högst 240 personer. En förtrupp till förbandet transporterades till . Den irländska bataljonen var då redan på plats i missionsområdet, men blev fullt operativ först när det svenska skyttekompaniet kom på plats. Förtruppens uppgifter utgjordes av praktiska föreberedelser såsom mottagande av personal och materiel. var huvudstyrkan på plats och var förbandet fullt operativt. Totalt uppgår det svenska bidraget till ca 235 personer. 3 Den senaste utvecklingen i pågick ett inbördeskrig i . Omkring 150 000 personer, huvudsakligen civila, beräknas ha dödats som stridigheterna pågick. FN:s observatörsmission i (UNOMIL) avslutade sitt arbete i och med fredsprocessens avslutande med allmänna val . Den forne rebelledaren valdes då till ny president i . upprättade FN ett stödkontor för fredsbyggande i (UNOL) med uppgift att stödja en konsolidering av freden efter valet. FN:s arbete underminerades dock av regeringens oförmåga att genomföra politiska och ekonomiska reformer. Istället för försoning fortsatte vanstyret under ledning med systematiska övergrepp av mänskliga rättigheter samt diskriminering och förföljelse av politiska motståndare. Dessa omständigheter ledde till att nya stridigheter utbröt då rebellgruppen for Reconciliation and Democracy (LURD) uppstod med mål att störta . Ett flertal av LURD-anhängarna tillhörde fraktioner från det första inbördeskriget som inte integrerats i den nya liberianska armén under ledning. uppstod även en andra rebellgrupp, Movement for Democracy in (MODEL), med samma syfte, som snabbt tog kontroll över de sydöstra delarna av . Kriget i hade starka regionala kopplingar och den osäkra situationen i landet har haft en negativ effekt på utvecklingen i hela (, och ) samt . Det första medförde en stor flyktingström över gränserna och därefter har en ansenlig mängd med vapen, ammunition och stridande flödat över gränserna i olika riktningar i syfte att stödja subversiv verksamhet i grannländerna. ansågs utgöra epicentret av oroligheterna i regionen och har anklagats för att ha stött rebellrörelser både i , och . i sin tur anklagade för att stödja LURD:s verksamhet i de norra delarna av landet genom tillförsel av vapen och ammunition. Liberianska stridande deltog i kriget som utbröt i , som i sin tur anklagas för att ha legat bakom uppkomsten av den nya rebellrörelsen i . En lösning av konflikten i har varit en förutsättning för att kunna skapa stabilitet och fredlig utveckling i regionen. Eftersom fortsatt instabilitet i inte enbart riskerat att förlänga lidandet för den egna befolkningen, utan även hotat fredsprocessen i och haft en destabiliserande inverkan på läget i och , har ihärdiga försök gjorts av det internationella samfundet att förhandla fram en fredlig lösning av konflikten. trappades stridigheterna i upp. Rebellgrupperna hade tagit kontroll av landet och hotade att inta huvudstaden . Den humanitära situationen var alarmerande med omkring en miljon internflyktingar utan tillgång till internationella hjälpsändningar. Med denna utgångspunkt gick regeringen med på att sätta sig vid förhandlingsbordet i , , med rebellgrupperna och den politiska oppositionen. Fredsförhandlingarna skedde under ledning av ordföranden för ECOWAS och ledde till ett avtal om eldupphör mellan parterna. Avtalet bröts dock av parterna och stridigheter fortsatte i flera områden. Under starkt tryck av det internationella samfundet avgick president och lämnade landet , varefter parterna slutligen enades om ett fredsavtal som förklarar kriget avslutat och banar väg för en övergångsregering som skall leda landet fram till allmänna val . I fredsavtalet ber parterna vidare att FN skall skicka en styrka till under kapitel VII i för att stödja övergångsregeringen och genomförandet av fredsavtalet. installerades den nationella övergångsregeringen som består av representanter från samtliga parter i konflikten och leds av ordföranden . Övergångsregeringens arbete har präglats av interna motsättningar och anklagelser om korruption och bristande engagemang för fredsprocessen hos enskilda regeringsmedlemmar. Även förbindelserna med övergångsparlamentet har varit ansträngda. En central uppgift för övergångsregeringen kommer att bli förberedelserna för och genomförandet av allmänna val. Efter flera månaders oenighet antog övergångsförsamlingen en ny vallag som skapar förutsättningar att hålla valen såsom planerat . Säkerhetsläget har förbättrats påtagligt i sedan UNMIL etablerade full kontroll över landets territorium. Läget i försämrades i samband med oroligheter som utbröt i oktober(och kunde bringas under kontroll först efter kraftfullt ingripande från UNMIL, däribland det svenska förbandet. 4 Den humanitära situationen och det svenska engagemanget i Kriget i gav upphov till uppåt en miljon internflyktingar i landet. uppskattas antalet internflyktingar uppgå till över 300 000. antogs över 1,7 miljoner personer vara i behov av humanitärt stöd. Undertecknandet av fredsavtalet och efterföljande internationell truppnärvaro har inneburit väsentligt ökade möjligheter till distribution av humanitärt bistånd. Enligt FN:s konsoliderade appell för uppgår hjälpbehovet för till . Därtill kommer behov av matleveranser till på som presenterats under den konsoliderade appellen för . En givarkonferens för hölls i , under ledning av FN, och . Vid konferensen utfästes totalt till återuppbyggnad, varav och EU var de största enskilda givarna. Det svenska humanitära biståndet till uppgick till ca . Biståndet kanaliseras genom FN, Rödakorsrörelsen och enskilda organisationer och går bl.a. till att stödja internflyktingar i flyktinglägren, hälso- och sjukvård, utbildning samt jordbruksinsatser. Vidare har avsatt till återuppbyggnadsstöd. Stödet omfattar återanpassning av forna kombattanter () socio-ekonomisk rehabilitering på landsbygden () och stöd till rättsväsendet (). nuvarande kabinettssekreterare är EU-ordförandeskapets särskilde representant för . I kabinettssekreterarens mandat ingår bl.a. att främja dialogen mellan länderna, att stödja en fredlig utveckling i regionen och att samverka med FN. Som EU-ordförandeskapets representant är kabinettssekreteraren, tillsammans med ordföranden för ECOWAS, även ordförande i den Internationella kontaktgruppen för (ICGL) som upprättades i syfte att samordna och öka FN:s och det internationella samfundets ansträngningar för en fredlig lösning i . Genom kabinettssekreterarens uppdrag spelar en framträdande roll för att främja en varaktig lösning av konflikten. har en tjänsteman placerad i , utsänd från ambassaden i . Detta stärker ytterligare möjligheter att aktivt följa utvecklingen i . 5 mission i , UNMIL I ett brev till ordföranden för rekommenderade FN:s generalsekreterare att en multinationell styrka skulle skickas till för att få stopp på den negativa utvecklingen i landet. Den västafrikanska samarbetsorganisationen fattade strax därefter ett principbeslut om att skicka en förtrupp till för att bidra till att stabilisera situationen och underlätta ett överlämnande av makten från president . Genom resolution auktoriserade säkerhetsrådet upprättandet av den av ECOWAS ledda multinationella styrkan i och förklarade sin beredskap att upprätta en efterföljande FN-styrka per . På grundval av generalsekreterarens rekommendationer i sin rapport antog säkerhetsrådet resolution som upprättar FN:s mission (UNMIL), bestående av en militär styrka på upp till 15 000 personer, inklusive upp till 250 militärobservatörer och 160 stabsofficerare, upp till 1 115 civilpoliser samt civil personal. Resolutionen antogs under kapitel VII i och anger som UNMIL:s fyra huvudsakliga uppgifter att 1) stödja genomförandet av avtalet om eldupphör, 2) underlätta humanitär verksamhet och främjande av mänskliga rättigheter, 3) stödja reformering av säkerhetssektorn, samt 4) stödja genomförandet av fredsavtalet. Genom resolution , antagen av säkerhetsrådet , förlängs UNMIL:s mandat till . tog UNMIL över ansvaret för den fredsbevarande verksamheten i och ECOWAS styrkor integrerades i UNMIL. uppgick truppstyrkan till omkring 14 500 personer. Truppbidragen till UNMIL består av enheter - i storleksordning - från , , , , , , , , , , , , och . Insatsen är en av FN:s största pågående insatser. Genom resolution har UNMIL fått ett brett, flerdimensionellt mandat med uppgifter som sträcker sig från omedelbara säkerhetsfrämjande åtgärder till mer långsiktigt stöd till återuppbyggnad av landet. UNMIL anses vara den första mission där FN fullt ut dragit lärdomar från tidigare insatser i bl.a. och och omsatt rekommendationerna i den s.k. Brahimirapporten i praktiken. Den militära styrkan är omfattande och robust, en betydande civilpoliskomponent har fått ansvar att bygga upp den nationella poliskåren och mandatet omfattar även andra delar av rättskedjan, som att bidra till att stärka förvaltning, domstolar och kriminalvård. I UNMIL:s mandat ingår även att främja humanitär verksamhet och skydd av mänskliga rättigheter och inom missionen finns särskilda funktioner för att hantera frågor om barnsoldater och kvinnors utsatthet. En av UNMIL:s viktigaste uppgifter är att bistå i arbetet med avväpning, demobilisering, rehabilitering och återanpassning (s.k. DDRR) av samtliga stridande parter. En framgångsrik DDRR-process är en förutsättning både för att få stopp på stridigheter och övergrepp på kort sikt men även för att hindra att konflikten på återuppstår, såsom har skett tidigare. Den första fasen av DDRR-programmet inleddes , men fick avbrytas p.g.a. oroligheter då forna regeringssoldater öppnade eld i frustration över beskedet att den ekonomiska ersättningen inte skulle betalas ut förrän efter demobilisering. Avväpningen och demobiliseringen återupptogs och förklarades officiellt avslutad . Drygt 100 000 forna kombattanter hade då demobiliserats, vilket skall jämföras med de 40 000 kombattanter ursprungligen uppskattade skulle genomgå programmet. Den kraftiga ökningen beror bl.a. på att de stridande parterna inte försåg UNMIL med register över sina kombattanter. Som ett resultat av det ökade antalet kombattanter är FN:s program för rehabilitering och återanpassning, som bygger på frivilliga bidrag, kraftigt underfinansierat. Mot denna bakgrund och som svar på en vädjan från FN:s generalsekreterare beslutade () att bidra med ytterligare till programmet, i tillägg till tidigare svenska bidrag om . 6 Svenskt deltagande i UNMIL deltar med ett mekaniserat skyttekompani i UNMIL. Vidare tillkommer ett antal stabsmedlemmar på bataljonsnivå och en underhållsenhet. Totalt uppgår det svenska förbandet till ca 230 personer. I ett läge där säkerheten i avsevärt försämras skulle det dessutom kunna uppstå ett behov av att förstärka det svenska förbandet. En sådan förstärkning av förbandet skulle kunna innebära att det svenska bidraget i ett senare skede kan komma att omfatta upp till 300 personer. Det svenska förbandet ingår som en enhet i den irländska bataljonen, vilken utgörs av ca 450 personer. Den irländska bataljonen fungerar som UNMIL:s reserv- och snabbinsatsstyrka. Bataljonen är placerad i närheten av , men verkar i hela missionsområdet under de olika faserna av UNMIL:s verksamhet. Uppgifterna för det svenska förbandet omfattar bl.a. att genomföra bevakningsuppgifter, svara för säkerhet i samband med DDRR-processen, skydda underhållsvägar inom missionsområdet, samt inom ramen för den egna förmågan även skydda civila. Med hänsyn till konfliktens regionala kopplingar kan UNMIL:s - och därigenom också det svenska förbandets verksamhet - framöver komma att utvidgas till grannländerna , och , bl.a. för att hindra flöden av vapen och stridande över gränserna. En sådan geografisk utvidgning skulle självfallet först kräva en motsvarande utvidgning av det folkrättsliga mandatet. Viss logistik och underhållsstöd till UNMIL förutses ske från vissa grannländer eller andra länder. Försvarsmakten bedömer att risken för svensk trupp att bli engagerad i direkta stridigheter är låg men att hotbilden varierar beroende av var i förbandet är verksamt samt vilka situationer förbandet ställs inför. Ytterligare oroligheter som kräver robust ingripande, av den typ som utbröt i i oktober(, kan inte uteslutas. På landsbygden bedöms risknivån generellt som lägre. De största hoten mot personal i området utgörs av trafiksituationen, hälsofaror samt klimatförhållanden. Hotet från infektionssjukdomar är påtagligt men kan reduceras med adekvat medicinsk profylax, utbildning samt fälthygien. Därutöver utgör kriminella element samt okontrollerad eldgivning av personer eller grupperingar som bl.a. är missnöjda med DDRR-processen ett hot mot förbandet. Regeringen beräknar att kostnaden för insatsen kommer att uppgå till ca och för till ca . Utgifterna skall belasta det under sjätte utgiftsområdet anvisade anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. deltar dessutom med sex civilpoliser i UNMIL. 7 Rättsliga frågor Det föreslagna fortsatta svenska bidraget till UNMIL består alltjämt av ett mekaniserat skyttekompani. Bidraget utgör en väpnad styrka i regeringsformens mening. Riksdagsbeslut enligt 10 kap. 9 § regeringsformen krävs för att sända en väpnad styrka till FN:s mission i eftersom insatsen inte baseras på någon internationell överenskommelse som godkänt och då den inte heller täcks av lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. godkännande i bet. 2003/04UFöU1 och rskr. 2003/04:138 innehöll en tidsgräns . Det krävs därför nu ett nytt riksdagsgodkännande för ett fortsatt svenskt insatsbidrag till UNMIL. Förutom att samtliga parter i konflikten lämnat samtycke till närvaron av FN-styrkan i har UNMIL, som ovan nämnts, fått ett mandat från säkerhetsrådet vilket beslutats under kapitel VII i . Av detta mandat framgår att UNMIL även får vidta åtgärder av fredsframtvingande natur, inklusive en rätt till våldsanvändning, som går utanför traditionella fredsbevarande styrkors rätt till självförsvar. Utifrån säkerhetsrådets mandat har insatsregler, s.k. rules of engagement, som reglerar styrkans våldsanvändning fastställts. Det svenska truppbidraget kan utifrån dessa insatsregler tillgripa tvångsmedel som går utöver nödvärn för att genomföra säkerhetsrådets mandat. De administrativa förutsättningarna för svenskt deltagande i UNMIL regleras genom ett avtal (Memorandum of Understanding) mellan och FN. Vidare finns ett avtal mellan och som reglerar de interna förhållandena mellan det svenska förbandet och den irländska bataljonen. 8 Regeringens överväganden Regeringens förslag: medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 300 personer till förfogande för deltagande inom ramen för mission i (UNMIL) . Skälen till regeringens förslag: och inrättandet av den nya övergångsregeringen gör det möjligt att få ett slut på den långa konflikten i . igenom den långa övergångsperioden har UNMIL genomfört avväpning och demobilisering av ca 100 000 kombattanter och märkbart ökat säkerheten i . Integrering och återanpassning av de avväpnade, liksom av återvändande flyktingar, utgör nu en omfattande och avgörande del av det fortsatta fredsbyggandet i hela landet. Även om säkerhetssituationen förbättrats betydligt får fredsprocessen alltjämt betecknas som bräcklig. utgör till stora delar en sviktande stat (s.k. "failed state") utan fungerande statsapparat och med underliggande politiska motsättningar. Med en lång historia av maktmissbruk och korruption finns fortfarande krafter i landet som ser sina positioner hotade av fria val och etablerandet av en legitim regering. Därutöver skapar det stora antalet sysslolösa ex-kombattanter i en labil situation där minsta gnista har en tendens att urarta till upplopp och plundring. Fortsatt tydlig närvaro av UNMIL:s trupper är därför sannolikt en förutsättning för fredsavtalets fortsatta genomförande. Det finns alltjämt ett behov av den säkerhetshöjande effekt som närvaron av den svenska truppen har visat . Det robusta svenska bidraget har haft en dämpande effekt på upplopp och oroligheter vid ett flertal tillfällen. blev detta återigen uppenbart då den svenska snabbinsatsstyrkan kallades in efter att UNMIL:s kravallpolis och det nigerianska förbandet inte klarade av att få situationen under kontroll. Omdömen om den svenska truppen från såväl FN i , UNMIL som liberianer är uteslutande positiva. Välutbildade och motiverade soldater i kombination med god utrustning utgör en uppenbar styrka som i sin tur gör att lugn genast infinner sig då de anländer till oroshärdar. Detta har i sig sannolikt räddat många liv eftersom truppen därmed inte behövt ta till det våldsmandat som kapitel VII-missionen omfattar. Förutom att konflikten har inneburit ett enormt lidande för den egna civilbefolkningen har situationen i haft ett negativt inflytande på utvecklingen i regionen som helhet. I grannländerna och pågår fredsprocesser med ett betydande internationellt engagemang och i är den politiska stabiliteten bräcklig. En lösning av konflikten i är en förutsättning för en fredlig utveckling i hela . Utan ett uthålligt internationellt engagemang i riskeras FN:s omfattande fredsfrämjande investeringar i och att gå om intet och regionen riskerar att falla tillbaka i en spiral av krig och våldsamheter. FN-missionen i är nydanande. Genom ett brett, flerdimensionellt mandat har UNMIL givits möjlighet att ta ett helhetsgrepp över säkerhet och utveckling i i enlighet med erfarenheter från tidigare FN-insatser och rekommendationerna i den s.k. Brahimirapporten. För att UNMIL skall kunna genomföra sitt mandat krävs emellertid att medlemsstaterna ställer upp med resurser i form av kvalificerade och robusta truppbidrag. bidrar fortsatt med en reducerad bataljon på omkring 450 personer. Det svenska bidraget med ett mekaniserat skyttekompani utgör även fortsättningsvis ett starkt efterfrågat bidrag till UNMIL och den irländska bataljonen. UNMIL bedöms även framgent vara i behov av en kraftfull bataljon som reserv och snabbinsatsstyrka. Ett kvalificerat svenskt förband med god tradition och förmåga av fredsbevarande uppträdande, utrustat med moderna splitterskyddade fordon, utgör således även fortsättningsvis ett viktigt bidrag till missionen. Enligt senare års trend har utvecklingsländer i huvudsak stått för truppbidrag till FN:s fredsbevarande missioner och EU och andra västländer har kritiserats för att inte delta i FN:s verksamhet på marken. bröt trenden genom att vara det första EU-land att delta med militär trupp i FN-missionen i (MONUC). Insatsen väckte stor uppmärksamhet och kan ha bidragit till ett ökat intresse bland andra EU-länder för fredsbevarande insatser i . Genom insatsen i visar sitt fortsatt starka engagemang för konfliktförebyggande och hantering av afrikanska konflikter, i enlighet med svensk Afrikapolitik. Insatsen är dessutom ett sätt att i konkret handling demonstrera det fortsatt starka svenska stödet för FN:s fredsbevarande verksamhet. Att delta i en FN-mission i ger vidare Försvarsmakten värdefulla erfarenheter. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , Y. , , , , , Andnor, Nuder, M. , , , , , , , : statsrådet Regeringen beslutar proposition 2004/05:61 Fortsatt svenskt deltagande i mission i .