prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — Den som planerar att bygga en väg skall genomföra en förstu- die. En vägutredning skall sedan genomföras om det i förstudien har klarlagts att alternativa vägsträckningar behöver studeras. För byggande av väg skall sedan upprättas en arbetsplan. Arbetsplanen skall enligt 3 a § väglagen jämställas med meddelande av tillstånd. Både vägutredningen och arbetsplanen har krav på miljökonsekvensbeskrivningar och samråd i enlighet 6 kap. (14 a och 15 §§ väglagen). För järnvägsbygge gäller enligt 3 § lagen om byggande av järnväg att en fastställd järnvägsplan jämställs med meddelande av tillstånd enligt . På samma sätt som vid vägbyggen skall den som planerar att bygga en järnväg göra en förstudie och eventuellt en järnvägsutred- ning innan järnvägsplanen fastställs. Både järnvägsutredningen och järn- vägsplanen har krav på miljökonsekvensbeskrivning och samråd i enlig- het med 6 kap. (1 a och 2 §§ lagen om byggande av järn- väg). Även i 1 b § lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn hänvisas till 6 kap. vad gäller fram- tagandet av en miljökonsekvensbeskrivning. Beslut om tillstånd med- delas av . På samma sätt finns hänvisningar till 6 kap. i ett antal andra lagar beträffande verksamheter som visserligen också kräver till- stånd enligt , men dessutom är tillståndspliktiga enligt andra lagar. Som exempel kan nämnas lagen (1984:3) om kärnteknisk verk- samhet angående prövning av tillstånd för kärnteknisk anläggning och lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Andra tillståndsbeslut och deltagandeprocesser Tillståndskravet enligt omfattar fler verksamheter än de som anges i konventionens lista. Därtill kan regeringen eller myndighet enligt 9 kap. 6 § utöka tillståndskravet i vissa fall. I 5 kap. (1987:10) finns bestämmelser om att kommunen skall samråda med myndigheter och vissa delar av allmän- heten när program utarbetas och när förslag till detaljplan upprättas. Dessa bestämmelser torde som huvudregel snarare falla under konven- tionens artikel 7 om allmänhetens rätt att delta i planer och program och behandlas inte närmare i detta sammanhang. En detaljplan som kan lik- ställas med ett tillstånd för någon verksamhet i konventionsbilagan skulle dock kunna träffas av kraven i konventionen och direktivet om allmän- hetens deltagande. Europeiska kommissionen har haft invändningar beträffande genomförandet av MKB-direktivet i delar som rör . Med anledning av detta pågår arbete med att anpassa de svenska bestämmelserna så att MKB-direktivet blir korrekt genomfört (prop. 2004/05:59), se vidare avsnitt 9.4. Konventionens regler om allmänhetens deltagande skall när det är lämp- ligt tillämpas även vid omprövning eller uppdatering av villkor för de angivna verksamheterna (konventionens artikel 6.10). I konventionsbila- gan anges vidare att varje förändring eller utökning av verksamheter där ändringen eller utökningen i sig uppfyller kriterierna i bilagan (t.ex. angående en verksamhets storlek, kapacitet, tröskelvärden etc.) skall om- fattas av reglerna om allmänhetens deltagande. Om förändringen eller utökningen är mindre än vad som anges som nedre gräns för att en verk- samhet skall omfattas av bilagan till konventionen behöver reglerna om deltagande endast tillämpas om verksamheten kan ha betydande på- verkan på miljön. (Jfr p 22 i bilagan och artikel 6.1 a och b.) Direktivet ställer högre krav än konventionen. Genom ändringarna i MKB- och IPPC-direktiven har införts liknande bestämmelser som i kon- ventionen, men kravet på deltagande är inte begränsat till när det är lämpligt, utan skall ske vid meddelande av tillstånd för en väsentlig för- ändring av verksamheten och vid uppdatering av ett tillstånd för en anläggning eller av villkoren för en anläggnings tillstånd. I bilaga I till MKB-direktivet har gjorts ett tillägg varigenom en ändring eller utvidgning av ett projekt som upptas i bilagan skall antas medföra betydande miljöpåverkan om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppfyller de kriterier (t.ex. angående en verksamhets storlek, kapa- citet etc.) som fastställs i bilagan. I IPPC-direktivet har införts en bestämmelse som innebär att en ändring eller utvidgning av verksamheter som kontrolleras under direktivet skall anses vara väsentlig om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppfyller de kriterier eller tröskelvärden som anges i bilaga 1 till direktivet. har IPPC-direktivets artikel 15 ändrats så att det nu uttryckligen framgår att den berörda allmänheten skall få delta även beträffande tillstånd för en väsentlig förändring av en verksamhet samt vid uppdatering av tillstånd eller av villkoren för en anläggnings tillstånd. Om en ansökan om omprövning av villkor inkommer till en svensk tillståndsmyndighet skall den behandlas på samma sätt som en initial ansökan om tillstånd, vilket innebär att reglerna om kungörelse m.m. blir tillämpliga. Om ett tillstånd till en verksamhet omprövas enligt svensk rätt med anledning av att verksamheten skall ändras måste även en miljökonse- kvensbeskrivning göras i enlighet med 6 kap. 1 § . Samråds- reglerna i 6 kap. blir alltså tillämpliga även vid omprövning av tillstånd. Svensk rätt bedöms därför överensstämma med konventio- nen och direktivet. Beslut om genetiskt modifierade organismer Parterna till konventionen skall inom ramen för sin nationella lagstiftning och i möjlig och lämplig utsträckning även tillämpa bestämmelserna om allmänhetens deltagande på beslut om att tillåta utsättning av genetiskt modifierade organismer (GMO) i miljön. Tillstånd för utsläppande av GMO regleras av EG-direktiven /219/EEG om innesluten användning av genetiskt modifierade mikro- organismer och 2001/18/EG om avsiktlig utsättning av genetiskt modi- fierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv /220/EEG. Dessa är genomförda i svensk rätt med förordningen (2000:271) om innesluten användning av genetiskt modifierade organis- mer och förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modi- fierade organismer i miljön. Konventionen ställer inte högre krav än dessa direktiv varför svensk rätt uppfyller konventionens krav. Undantag från kravet på allmänhetens möjligheter att delta Om det är föreskrivet i nationell lagstiftning får parter besluta att från fall till fall inte tillämpa artikelns bestämmelser i fråga om verksamheter som svarar mot det nationella försvarets behov. En liknande bestämmelse finns i MKB-direktivet. Konventionens bestämmelser om allmänhetens deltagande behöver inte heller tillämpas på de projekt som räknats upp i bilagan, men som bedrivs uteslutande eller huvudsakligen för att forska, utveckla och prova nya metoder eller produkter under mindre än , om de inte kan antas medföra betydande skadliga verkningar på miljön eller hälsan. Liknande undantagsbestämmelse finns i IPPC-direktivet, bilaga I. Enligt MKB-direktivet får medlemsstater besluta att ett visst projekt helt eller delvis skall undantas från direktivets regler. I så fall skall med- lemsstaten undersöka om någon annan form av bedömning är lämplig och se till att den information som samlats in i samband med undersök- ningen, uppgifter om undantaget och skälen för undantaget görs till- gängliga för allmänheten. regler är tillämpliga även i fråga om projekt inom ramen för totalförsvaret. 7.2Hur deltagandet skall gå till Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller konventionens och direktivets krav på hur allmänhetens deltagande i tillståndsprocesserna skall gå till. Allmänheten informeras om tillståndsprocessen, informa- tion hålls tillgänglig och det finns möjligheter att lämna synpunkter i enlighet med kraven i konventionen och direktivet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Några remissinstanser har haft synpunkter på svensk rätts överensstämmelse med konventionen och direktivet. universitet har ifrågasatt om tillståndsförfarande lever upp till konventionens krav på att berörd allmänhet på ett tidigt och lämpligt stadium informeras på ett effektivt sätt, antingen genom offentligt tillkännagivande eller i förekommande fall enskilt mot bak- grund av att kungörelse sker i ett sent skede i tillståndprocessen. har anfört att det förslag till MKB-förfarande som presenterats av (En effektivare miljöprövning - SOU 2003:124) inte är förenligt med konventionens syfte och anda. och har anfört att konventionens be- stämmelser om att allmänheten skall informeras om beslut innebär ett krav på kungörelse. har vidare pekat på den be- stämmelse som anger att kungörelse av överklagande endast sker om det är sökanden som överklagat men att allmänheten även i de fallen kan ha ett intresse av målet (23 kap. 5 § ). Skälen för regeringens bedömning De svenska bestämmelserna om allmänhetens delaktighet i beslut som rör miljön utgör en väsentlig del av proceduren för tillståndsgivning enligt och tillståndsgivning enligt andra lagar som hänvisar till balken. Dels innehåller krav på samrådsförfarande i ett tidigt skede av beslutsförfarandet (både före och i samband med fram- tagande av miljökonsekvensbeskrivningar), dels innehåller den regler om kungörande (av miljökonsekvensbeskrivning och ansökan) och möjlig- heter att yttra sig innan ett mål eller ärende avgörs. har i syfte att åstadkomma en effektivare miljö- prövning haft i uppdrag att se över de relevanta miljöbalksbestämmel- serna (dir. 2003:61). redovisade kommittén sitt del- betänkande En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). Betänkandet innehåller förslag till ändringar i 6 kap. . Kommittén har i sitt arbete beaktat direktivet om allmänhetens deltagande. Här följer en genomgång av svensk rätt i förhållande till konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande. Identifiering av de som är berörda av projektet I de fall det anses lämpligt bör den som ansöker om tillstånd för en verk- samhet uppmanas att innan ansökan ges in identifiera vilka som kan beröras av projektet, inleda diskussioner och tillhandahålla information om syftet med ansökan (konventionens artikel 6.5). Liknande be- stämmelser saknas i direktiven. Enligt svensk rätt gäller att alla som avser att bedriva verksamhet som kräver tillstånd eller beslut om tillåtlighet skall samråda med enskilda som kan antas bli särskilt berörda innan de ansöker om tillstånd och innan en miljökonsekvensbeskrivning upprättas (6 kap. 4 § ). Enligt miljöbalkspropositionen (prop. 97/98:45, del I s. 285) omfattar denna grupp grannar och liknande, dvs. sådana som i många fall är sak- ägare. Det sägs dock vidare att andra inte är utestängda från processen. Denna samrådsprocess skall inledas och i behövlig omfatt- ning. Det svenska samrådsförfarandet skall alltså inledas tidigt i processen och omfattningen av den beror av den planerade verksamhe- tens eller åtgärdens art och omfattning. Viss inledande information skall lämnas på ett lämpligt sätt till allmänheten I konventionen och i MKB- och IPPC-direktiven används begreppen allmänheten och den berörda allmänheten i samband med de olika reglerna för hur allmänhetens deltagande vid tillståndsbeslut skall gå till. Definitionerna av allmänheten och den berörda allmänheten i kon- ventionen och direktiven överensstämmer. Med allmänheten avses en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa. Med "berörd allmänhet" avses den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av beslutsprocesser på miljö- området. Enskilda organisationer som främjar miljöskydd och som upp- fyller eventuella krav i den nationella lagstiftningen skall anses ha ett sådant intresse. När det gäller konventionens och direktivens krav om att viss informa- tion skall lämnas i samband med att en beslutsprocess initieras på något sätt sägs i konventionen att informationen skall lämnas till den berörda allmänheten, medan direktiven säger att allmänheten skall få den in- formationen. I övrigt överensstämmer konventionens och direktivens bestämmelser i sak. Direktiven innebär alltså att en större grupp skall informeras (hela allmänheten) än vad konventionen kräver (den berörda allmänheten). Enligt MKB-direktivet, med de ändringar som direktivet om allmän- hetens deltagande medfört, skall allmänheten i ett tillståndsärende informeras om (1) ansökan om tillstånd, (2) uppgift om att projektet om- fattas av en miljökonsekvensbeskrivning, (3) uppgifter om vilka myndig- heter som är behöriga att fatta beslut, (4) vilka myndigheter som man kan få information i frågan av, (5) vilka myndigheter man kan lämna in synpunkter till, (6) vilka tidsfrister som gäller för att lämna synpunkter eller frågor, (7) vilka beslut som kan komma att fattas, (8) uppgift om var den information som inhämtats från exploatören finns tillgänglig (bl.a. projektbeskrivning, data för bedömning av miljöpåverkan, etc.), (9) uppgift om när, var och hur relevant information kommer att göras tillgänglig, och (10) uppgift om hur allmänheten kommer att få delta i processen. Enligt det ändrade IPPC-direktivet skall allmänheten dessutom få följande information: (1) förslag om uppdatering av tillstånd eller till- ståndsvillkor för IPPC-verksamheterna, inbegripet de uppgifter som normalt skall lämnas i en tillståndsansökan (utöver vad som redan tidigare skulle lämnas i ansökan skall den nu även innehålla de huvud- alternativ som sökanden övervägt, om det finns sådana, i form av en översikt), och (2) uppgift om samråd har skett med annan medlemsstat i fråga om IPPC-anläggningar som kan få en betydande negativ effekt på miljön i annan stat. Konventionens krav i fråga om vilken information som skall lämnas till en berörd allmänhet motsvarar i huvudsak direktivets. Enligt konven- tionen skall dock även lämnas information om vilken miljöinformation av betydelse som finns tillgänglig. Informationen skall enligt konventionen lämnas på ett lämpligt och effektivt sätt, antingen genom offentligt tillkännagivande eller i före- kommande fall enskilt. Direktivet om allmänhetens deltagande ändrar i artikel 4.2 MKB-direktivet och säger att informationen skall lämnas genom offentliga meddelanden, eller på annat lämpligt sätt, t.ex. med hjälp av elektroniska medier när sådana är tillgängliga. De närmare be- stämmelserna om hur allmänheten skall informeras (t.ex. genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen) och hur samråd skall ske med den berörda allmänheten (exempelvis skriftligen eller genom offentlig utfrågning) skall enligt artikel 3 i direktivet om allmänhetens deltagande fastställas av medlemsstaterna. Informationen skall enligt direktivet lämnas på ett tidigt stadium och senast så snart informationen rimligen kan ges. Konventionen är även i denna del mer begränsad än direktivet och säger enbart att informationen skall ges på ett tidigt stadium. Svenska regler om inledande information Före samrådet enligt 6 kap. 4 § skall den som avser att be- driva verksamheten till och berörda enskilda lämna upp- gifter om projektets lokalisering, omfattning, utformning och miljöpå- verkan. När en miljökonsekvensbeskrivning är klar skall detta, tillsammans med kungörelsen om ansökan om tillstånd för en viss verksamhet, kun- göras enligt 6 kap. 8 § , som hänvisar till 19 kap. 4 § och 22 kap. 3 § . I 22 kap. 3 § finns en uppräkning av vilken information som kungörelsen skall innehålla. Uppräkningen motsvarar i huvudsak konventionens och direktivens krav. Det sägs dock inte uttryckligen i 22 kap. 3 § att kungörelsen skall innehålla uppgift om att projektet om- fattas av en miljökonsekvensbeskrivning, uppgift om vilka beslut som kan komma att fattas, uppgift om gränsöverskridande samråd eller upp- gift om vilken miljöinformation av betydelse som finns tillgänglig. Enligt 22 kap. 1 § skall en ansökan innehålla en miljökon- sekvensbeskrivning om det krävs enligt 6 kap. . Vidare skall ansökan innehålla uppgift om det samråd som skett enligt 6 kap. 46 §§ . I kravet i 22 kap. 3 § på att kungörelsen skall innehålla en kortfattad redogörelse för ansökan får anses ingå att ange att det finns en miljökonsekvensbeskrivning, och att gränsöverskridande samråd skett enligt 6 kap. 6 § om så är fallet. Svensk rätt behöver därför inte ändras på den punkten. Eftersom kungörelsen skall innehålla en redogörelse för ansökan och det framgår av ansökan vilket beslut som sökanden önskar är det vidare inte nödvändigt att uttryckligen kräva att kungörelsen skall innehålla uppgift om vilka beslut som kan komma att fattas. Det är inte heller nöd- vändigt att uttryckligen kräva att kungörelsen skall innehålla information om vilken miljöinformation av betydelse som finns tillgänglig. En miljökonsekvensbeskrivning skall nämligen innehålla de uppgifter som behövs för att identifiera och beskriva de effekter som en planerad verksamhet kan medföra på miljön (jfr 6 kap. 3 och 7 §§ ). I och med att det kungörs att det gjorts en miljökonsekvensbeskrivning som innehåller denna miljöinformation av betydelse som konventionen talar om bedömer regeringen att svensk rätt lever upp till konventionens krav i denna del. Kungörelse sker inte heller, såsom gjort gällande, i ett sådant skede av beslutsprocessen att det skulle strida mot konventionens krav på information på ett tidigt stadium (jfr artikel 6.2). Konventionen innebär inte, enligt regeringens uppfatt- ning, ett krav på kungörelse av överklagande (jfr 23 kap. 5 § miljö- balken). Viss information skall hållas tillgänglig för den berörda allmänheten Utöver att viss information skall offentliggöras på ett eller annat sätt skall även viss information hållas tillgänglig för den berörda allmänheten. Som tidigare nämnts avses med "berörd allmänhet" den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av beslutsprocesser på miljöområdet. Enskilda organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller eventuella krav i den nationella lagstiftningen skall anses ha ett sådant intresse. En myndighet skall enligt konventionen kostnadsfritt hålla all relevant information om projektet tillgänglig för allmänheten. Det är tillåtet att i den nationella lagstiftningen kräva att den som vill ta del av information framställer en begäran om det. Den information som minst skall hållas tillgänglig på detta sätt räknas upp i konventionens artikel 6.6 af. direktivet om allmänhetens deltagande, artiklarna 3.3 och bilaga V punkten 2, finns en liknande uppräkning av vilken information som inom rimliga tidsramar skall hållas tillgänglig för den berörda allmänheten. Informationen avser bl.a. en beskrivning av verksamheten inklusive uppskattad grad av utsläpp, förväntad miljöpåverkan, åtgärder för att för- hindra eller minska miljöpåverkan, en översikt över de huvudalternativ som sökanden överväger, viktigare rapporter och utlåtanden som lämnats till myndigheten i frågan samt annan relevant information. Bestämmelserna om allmänhetens deltagande påverkar inte parternas rätt att vägra lämna ut information i enlighet med konventionens regler om avslag och sekretess. Svenska regler om att hålla information tillgänglig Den berörda allmänheten skall, som nämnts, under processen kostnads- fritt kunna ta del av information som är relevant för beslutsfattandet (konventionen innehåller en uppräkning av vilken information som avses här). Sådan information finns i i allmänna handlingar. Det inne- bär att var och en har rätt att ta del av informationen med stöd av offent- lighetsprincipen. Allmänna handlingar skall hållas tillgänglig för allmän- heten utan kostnad. Det finns i svensk rätt även uttryckliga regler om vilken information en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla och som därmed skall hållas tillgänglig för allmänheten vid kungörelse av ansökan och miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 8 § . Av 6 kap. 7 § följer att en miljökonsekvensbeskrivning skall ha ett visst närmare angivet innehåll. Den bestämmelsen motsvarar i stort sett konventionens krav. I den mån konventionens uppräkning av information som skall hållas tillgänglig inte återfinns i upp- räkning omfattas informationen dock av offentlighetsprincipen. Svensk rätt överensstämmer därför med konventionen i denna del. Den berörda allmänheten skall ha möjlighet att delta på ett meningsfullt sätt Den berörda allmänheten skall inte bara informeras och ha tillgång till informationen, utan också ha möjlighet att delta aktivt i processen. Processen skall enligt konventionen påbörjas i så god tid att alla alter- nativ är öppna och den berörda allmänheten kan utöva ett verkligt in- flytande. Av artiklarna 3.4 och 4.3 i direktivet om allmänhetens del- tagande följer på samma sätt att den berörda allmänheten tidigt skall ges möjlighet att på ett effektivt sätt delta i tillståndsförfarandet enligt MKB- och IPPC-direktiven. Den berörda allmänheten skall under dessa förutsättningar ges tillfälle att yttra sig och skriftligt eller vid ett offentligt möte el. dyl. lämna syn- punkter, upplysningar, analyser eller åsikter när alla alternativ står öppna, innan beslut fattas. Närmare bestämmelser om hur samrådet med den berörda allmänheten skall gå till får, enligt direktivet, fastställas av medlemsstaterna. Hela förfarandet skall enligt både konventionen och direktivet innebära att rimliga tidsramar ges för de olika etapperna i processen så att den berörda allmänheten ges möjlighet att förbereda sig och delta på ett effektivt sätt. Parterna till konventionen åtar sig att garantera att synpunkterna beaktas i beslutsprocessen. Även i direktivet anges, i bilaga V punkten 4, att vederbörlig hänsyn skall tas till resultatet av samrådet vid IPPC- I MKB-direktivet fanns en liknande bestämmelse i artikel 8. Svenska bestämmelser som möjliggör ett meningsfullt deltagande I svensk rätt finns, som ovan visats, regler om ett inledande samråd före miljökonsekvensbeskrivning och ansökan. Om be- dömer att en påtänkt verksamhet kan komma att medföra betydande miljöpåverkan skall en miljökonsekvensbedömning göras (6 kap. 5 § ). I samband därmed skall ett utökat samrådsförfarande genomföras. Ett utökat samråd omfattar inte bara de direkt berörda utan dessutom t.ex. den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Med allmänheten avses här en betydligt vidare personkrets än den som avses i 6 kap. 4 § (se prop. 1997/98:45, del 2, s. 60). Således omfattas såväl närboende och ortsbefolkning som andra berörda. Även miljöorganisationerna och då särskilt de som är verksamma på orten omfattas. Efter kungörelse av ansökan och miljökonsekvensbeskrivning skall dessa handlingar hållas tillgängliga för allmänheten, som skall beredas tillfälle att yttra sig över dem innan målet eller ärendet prövas, jfr 6 kap. 8 § . Den allmänhet som bereds möjlighet att delta i detta stadium av beslutsprocessen är alltså mycket vid den som vill kan lämna synpunkter inför ett beslut. När miljödomstolarna prövar frågor om tillstånd enligt gäller den så kallade officialprincipen. Principen innebär att domstolen inte är bunden av parternas yrkanden när den gör sina bedömningar. I stället skall den själv sörja för att utredningen blir tillfredställande. Vid ansökningsmål anses domstolen visserligen vara bunden av ansökan på så sätt att den utgör ramen för prövningen. T.ex. vid ett mål som över- klagas från anses i princip endast de delar som överklagas vara uppe till prövning. Vem som helst har dock i princip rätt att delta och lämna synpunkter i domstolens beslutsprocess. I miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98:45, del 1, s. 293 f.) anförde regeringen att miljödomstolarna, och i de flesta fall även länsstyrelserna, kan förväntas hålla muntlig förhandling i mål avseende verksamheter som kan antas få en betydande miljöpåverkan. Eftersom kallelsen till en sådan förhandling i sedvanlig ordning kommer att kungöras kan enskilda och organisationer som anser sig berörda delta även där och lämna synpunkter på såväl ansökan som miljökonsekvensbeskrivningen.