prop · GS03165 · 2005-05-27 00:00:00 — EG-direktivet om överföring av kompetens till den nya nivå två har därefter, , antagits och trädde i kraft (och rådets direktiv /1/EG av om ändring av rådets direktiv /239/EEG, 85/611/EEG, 91/675/EEG, 92/49/EEG och 93/6/EEG samt och rådets direktiv /19/EG, 98/78/EG, 2000/12/EG, 2001/34/EG, 2002/83/EG och 2002/87/EG i syfte att skapa en ny organisationsstruktur för kommittéer på området finansiella tjänster). EG-rätten avseende finansiella institut bygger generellt på fyra grund- läggande principer: en enda auktorisation, hemlandstillsyn, minimi- harmonisering och ömsesidigt erkännande. Principen om en enda auktorisation innebär att ett institut som fått auktorisation i en av EU:s medlemsstater har rätt att med stöd av denna tillhandahålla sina tjänster inom hela EU-området. Verksamheten kan, beroende på EG-rättens utformning på det aktuella området, bedrivas antingen genom att institutet etablerar sig i en annan medlemsstat eller genom att tjänsterna erbjuds från ett EU-land till ett annat genom s.k. gränsöverskridande verksamhet. Etablering kan ske genom inrättande av filialer, agenturer eller dotterbolag. Som ett utflöde av principen om en enda auktorisation skall tillsynen över instituten enligt principen om hemlandstillsyn huvudsakligen koncentreras till de behöriga myndigheterna i det land som har meddelat auktorisationen, dvs. Tillsynsansvaret påverkas inte av i vilken form verksamheten bedrivs, utan hemlandsmyndigheten har det primära tillsynsansvaret oavsett om verksamheten bedrivs i en annan medlemsstat genom etablering i det landet eller genom gränsöver- skridande verksamhet. Medlemsstaternas tillsynsmyndigheter har i allmänhet antagit gemensamma rutiner för administrativt samarbete mellan myndigheterna, s.k. Memoranda of Understanding (MoU). Principerna om minimiharmonisering och ömsesidigt erkännande bygger på att grundläggande minimiregler slås fast på gemenskapsnivå och att medlemsstaterna genom ömsesidigt erkännande godtar det regelsystem som, med denna miniminivå som grund, gäller för bedrivandet av verksamheten i respektive medlemsstat. En framtida utveckling mot en högre grad av harmonisering kan dock förutses i takt med att den inre marknaden för finansiella tjänster tvinnas samman ytterligare. EG:s försäkringsdirektiv delas, i enlighet med sin karaktär, in i skadeförsäkrings- och livförsäkringsdirektiv samt i övriga direktiv om försäkringsverksamhet. Skade- och livförsäkringsdirektiven delas i sin tur in i tre olika generationer. Första och andra generationens direktiv genomfördes i svensk rätt genom lagändringar som trädde i kraft (prop. 1992/93:257). Genomförandet av den tredje generationens direktiv skedde (prop. 1994/95:184). De olika generationernas direktiv har därefter kompletterats och ändrats ett flertal gånger. På livförsäkringsområdet föreligger numera ett konsoliderat livförsäkringsdirektiv och rådets direktiv /83/EG av om livförsäkring. Närmare redogörelser för de tre generationernas direktiv återfinns i nyssnämnda propositioner. Till övriga direktiv med betydelse för livförsäkringsverksamhet hör rådets direktiv /674/EEG av om årsbokslut och sammanställd redovisning för försäkringsföretag (försäkringsredo- visningsdirektivet), vilket senast ändrats genom och Prop. 2004/05:165 rådets direktiv av om årsbokslut och sammanställd redovisning i vissa typer av bolag, banker och andra finansinstitut samt försäkringsföretag (det s.k. moderniseringsdirektivet). Därtill kan läggas och rådets direktiv /17/EG av om rekonstruktion och likvidation av försäkringsföretag (försäkrings- insolvensdirektivet) och och rådets direktiv /12/EG av om ändring av rådets direktiv /267/EEG när det gäller solvensmarginalkraven för livförsäkrings- företag (solvenslivdirektivet, se prop. 2002/03:94). Som konstaterats i föregående kapitel placeras tjänstepensions- kapital i till största delen i försäkringsföretag. Dessa företag har varit föremål för EG-reglering , liksom exempelvis banker och värdepappersfonder som också teoretiskt skulle kunna trygga tjänstepensionsutfästelser. För de fonderade tryggandeformer som inte faller inom reglerade kategorier har det dock saknats en inre marknad. Det kan anmärkas att tjänstepensioner tryggas i en rad olika typer av icke EG-reglerade associationsformer i medlemsstaterna och att tjänstepen- sionsmarknadernas uppbyggnad därför varierar avsevärt mellan olika EU-länder. Det sammanlagda kapital som förvaltas i olika slags institut på den europeiska tjänstepensionsmarknaden är betydande. Storleken på detta kapital beräknades enligt kommissionen motsvara av EU:s totala BNP. Mot den sålunda tecknade bakgrunden uttalades inom ramen för FSAP därför att även tjänstepensionsinstituten borde omfattas av gemenskaps- reglering, eftersom dessa finansiella institut anses spela en nyckelroll när det gäller att säkerställa de finansiella marknadernas integration, effektivitet och likviditet. Mot bakgrund av den demografiska utveck- lingen i och att de nationella allmänna pensionssystemen till följd härav bedömdes komma att utsättas för allt större påfrestningar betonades att tjänstepensionerna skulle komma att få en central roll som komplement till de lagstadgade pensionerna (se styckena 4 och 5 i tjänstepensionsdirektivets ingress.) Tjänstepensionsdirektivet utgör det första steget mot en inre marknad för tjänstepensioner. Syftet med reglerna är att garantera en hög grad av trygghet för de framtida pensionärerna, som en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapitalet möjliggörs. En överflyttning av sparandet till tjänstepensionsområdet bedöms bidra till såväl ekonomiska som sociala framsteg. I detta ligger bl.a. att tjänstepensionsinstitutens gränsöverskridande verksamhet möjliggör en större rörlighet för kapital inom EU. 5.5Utvecklingstendenser i och EU Synen på reglering och tillsyn av finansiella institut har förändrats . har traditionellt omfattats av detaljerade kvantitativa rörelseregler och tillsynen har huvudsakligen gått ut på att kontrollera regelefterlevnaden. En insikt har dock vuxit fram om att kvantitativa regler inte alltid är effektiva och att de till och med kan motverka syftet med regleringen. Om instituten enbart inriktar sig på att uppfylla begränsningsreglerna kan goda processer för att hantera de risker som finns i verksamheten motverkas. Utvecklingen går därför mot mer kvalitativa regler som ställer större krav på instituten att mäta och kontrollera sina risker. Även tillsynen måste då inriktas på att kontrollera att instituten har den kompetens och de system som krävs för att uppnå god riskkontroll. Tjänstepensionsdirektivet är ett exempel på detta slags kvalitativa reglering. har legat väl framme i den angivna utvecklingen. På bankområdet trädde en ny, mer kvalitativt inriktad reglering i kraft (se prop. 2002/03:139). I fråga om försäkring pågår inom beredning av det förslag till ett nytt solvenssystem för försäkringsbolag som redovisade (SOU 2003:84), och som syftar till att ge bolagen ökade incitament att hantera sina risker. 5.5.2Pågående arbete på EU-nivå Reformerade kapitaltäckningsregler för banker och värdepappersbolag Ett omfattande reformeringsarbete pågår även på EU-nivå. Avseende banker och värdepappersbolag behandlas ett direktiv- förslag till nya, riskrelaterade kapitaltäckningsregler, baserat på den s.k. arbete (II). Förslaget är utformat utifrån de tre pelare som använts i II. Dessa pelare motsvarar i tur och ordning regelverk, tillsynsprocess och marknadsdisciplin. Fördelarna med ett sådant angreppssätt anges vara att det åstadkoms en koppling mellan kvantitativa regler (första pelaren), kvalitativa bedömningar (andra pelaren) och marknadsdisciplin (tredje pelaren). Förslaget bedöms även påverka regleringen av andra finansiella institut. Sådant arbete pågår redan på försäkringsområdet inom det s.k. solvens . Solvens har till syfte att reformera den EG-rättsliga solvens- regleringen för både skade- och livförsäkring. Kommissionen arbetar med att ta fram ett nytt ramdirektiv och ett förslag väntas bli beslutat av kommissionen . I arbetet ingår även att utföra en kvantitativ studie av förslagens effekter i medlemsstaterna. Därefter vidtar förhandlingar, som mot bakgrund av nuvarande skillnader i medlemsstaternas solvensregering kan förväntas bli tidskrävande. Som en konsekvens av detta arbete kommer en mer riskrelaterad reglering att skapas, som i sin tur skall ligga till grund för en mer förebyggande tillsyn av försäkringsbolag. Marknadsdisciplin är en annan aspekt som är viktig i detta hänseende. Förslaget är utformat utifrån de tre pelare som använts i II (se ovan). När det gäller den första pelaren bygger solvens II-modellen på att beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna skall utgå ifrån redovisningsreglerna med hänsyn till IASB:s arbete (se nedan). Om den riskmarginal som i solvens II föreslås ingå i avsättningarna skall vara direkt kopplad till den marknadsvärdesmarginal som diskuteras i redovisningssammanhang eller inte återstår dock att se. Mycket utvecklingsarbete återstår både inom IASB och solvens och det kan inte uteslutas att olika metoder kan komma att utvecklas för skade- och livförsäkring. Reglerna för beräkning av försäkringstekniska avsättningar måste också ta hänsyn till att två olika kapitalkrav eller kapitalnivåer fastställs. Dessa båda kapitalkrav skall definiera ingripandenivåer för tillsyns- myndigheten. Den högre kapitalkravsnivån benämns solvenskapital och skall återspegla kapitalbehovet givet en låg risk för insolvens. Solvenskapitalnivån skall vara känslig för de viktigaste risker som försäkringsbolaget bär och uppmuntra försäkringsbolagen att själva mäta och hantera sina risker. För beräkningen av målkapitalnivån föreslås att en standardiserad metod utformas för hela EU. Den andra kapitalkravsnivån benämns minimikapital. Denna nivå skall återspegla behovet av riskkapital med ett kortare tidsperspektiv än målkapitalnivån. Utgångspunkten för beräkningen av minimikapitalen bedöms bli dagens solvensmarginal, men denna kan behöva utvecklas för att bli mer effektiv. Under normala omständigheter kommer solvenskapitalet att vara viktigare än minimikapitalet i tillsynen. Minimikapitalnivån skall däremot definiera den viktigaste ingripandenivån när tillsynsmyndig- heten är tvungen att begränsa försäkringsbolagets fria förfogande över bolagets tillgångar. Minimikapitalnivån bör därför vara ett krav som beräknas på ett enkelt sätt. För att detta skall uppnås kan kravet behöva beräknas oberoende av målkapitalnivån, även om det finns praktiska fördelar med att relatera de två kraven till varandra. Ytterligare en ingripandenivå kan också komma att definieras. För att uppmuntra försäkringsbolagen att själva mäta och hantera risker föreslås att interna modeller helt eller delvis får användas för att beräkna solvenskapitalnivån. En förutsättning är att de interna modellerna bättre återspeglar riskprofilen än den standardiserade modellen. En gemensam standard för utvärdering av interna modeller skall utvecklas inom EU. Även tillgångar som täcker solvenskapitalnivån kommer att beläggas med placeringsregler. Placeringsreglerna kommer att vara av kvalitativ karaktär, även om ett begränsat antal kvantitativa placeringsregler kan behövas för att motverka förekomsten av alltför obalanserade portföljer. Tjänstepensionsdirektivet kan till viss del sägas föregå förändrings- arbetet på försäkringsområdet. Direktivets kvalitativa ansats, byggd på aktsamhetsprincipen (se avsnitt 6.5), innebär en kursändring från det kvantitativa synsätt som existerande EG-rättslig reglering av försäkrings- bolagens verksamhet ger uttryck för till att fokus riktas mot riskerna i den enskilda verksamheten och de processer som instituten använder för att hantera dessa. En parallell utveckling kan sägas ske på redovisningsområdet genom antagandet av internationella redovisningsstandarder (IAS, IRFS), där en marknadsvärdering av tillgångar utgör en av hörnstenarna. De nya standarderna har sitt ursprung i arbetet i () och inlemmas därefter, helt eller delvis, i EG- rätten. trädde och rådets förordning (EG) nr 1606/2002 av om tillämpning av internationella redovisningsstandarder i kraft. I förordningen, som även är tillämplig på finansiella företag, slås fast att noterade koncerner är skyldiga att tillämpa IAS/IFRS i koncernredovisningen. Som ett led i anpassningen av svensk lagstiftning till denna förordning, jämte vissa kompletterande ändringar av EG-rätten, trädde nya svenska regler på redovisnings- området i kraft (prop. 2004/05:24). Regeringens bedömning: Motiven för regleringen på tjänstepensions- området bör vara att möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänste- pensionskapital som ett fullgott skydd för förmånstagare till Den nya regleringen bör, förutom att uppfylla angivna syften, även anknyta till den internationella utvecklingen i övrigt samt till förslagen från om ett moderniserat solvenssystem för Skälen för regeringens bedömning: I föregående kapitel har beskrivits den utveckling mot en modernare reglering av finansiella institut som sker såväl i som inom övriga EU. pensionsområdet tillkommer även tjänstepensionens särskilda betydelse som kompletterande inkomstkälla, vilken kan väntas bli mer väsentlig i takt med att befolkningen blir allt äldre och påfrestningarna på social- försäkringssystemen inom EU ökar. Försäkringsverksamhet är föremål för mer omfattande reglering och tillsyn än företagsverksamhet i allmänhet. Utgångspunkten för senare års lagstiftningsarbete på det finansmarknadsområdet har dock varit att finansiell verksamhet inte skall särregleras annat än om det finns tydliga motiv härför och att hänsyn måste tas till effektiviteten vid utformningen I samband med försäkringsrörelsereformen gjorde regeringen bedömningen att särskilda rörelseregler och särskild tillsyn för försäk- ringsbolag skall syfta till att skydda direktförsäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal. särreglering ansågs befogad med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som kan uppkomma för dessa som kollektiv om försäkringsbolag inte kan fullgöra sina åtaganden och de särskilda förhållanden som hör samman med försäkringar (prop. 1998/99:87 s. 137 ff.). motiv för särskild reglering, som t.ex. systemstabilitet, ansågs inte Även tjänstepensionsdirektivet syftar till att skydda ersättningsberät- tigade, i det här fallet förmånstagare till pension. Som framgår av kapitel 4 utgör tjänstepension en viktig del av det svenska pensionssystemet. många individer är tjänstepensionen en väsentlig del av pensions- förmånerna och i vissa fall kan tjänstepensionen till och med komma att uppgå till högre belopp än socialförsäkringsförmånerna. vara av väsentlig betydelse för den enskilda individen att arbetsgivarens pensionslöften är tryggade på något sätt så att löftena kan uppfyllas även om arbetsgivaren skulle få finansiella problem. reglerar verksamheten i institut som tryggar tjänstepensioner. Motivet för reglering är således detsamma på försäkringsområdet som på tjänstepensionsområdet och vissa produkter är dessutom likartade. Regleringen måste därför möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänste- pensionskapital och säkerställa ett fullgott skydd för förmåns- tagare till pension. En effektiv förvaltning av kapitalet kan också bidra till att arbetsgivarna får rimliga kostnader för sina pensionsåtaganden, Prop. 2004/05:165 något som ökar incitamenten att erbjuda tjänstepensionsförmåner och därmed indirekt också gynnar arbetstagarna. Den nya regleringen bör, förutom att uppfylla nyssnämnda syften, även anknyta till det moderna tänkande som materialiseras i arbetena om II respektive solvens II (se avsnitt 5.5.2) och som även kommer till uttryck i förslagen från om ett moderniserat solvenssystem för försäkringsföretag (se avsnitt 5.5.1). Regeringens bedömning: Den nya regleringen av tjänstepensions- verksamhet bör syfta till att undvika omotiverad snedvridning av konkurrensen såväl mellan livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor på den svenska tjänstepensionsmarknaden som mellan svenska livförsäkringsbolag och utländska tjänstepensionsinstitut på den svenska och den internationella marknaden. Skälen för regeringens bedömning: De reformerade reglerna för tjänstepensionsverksamhet bör vara konkurrensneutrala i förhållande till vilken associationsform som verksamheten bedrivs i. Med tanke på att större delen av det svenska tjänstepensionskapitalet förvaltas av livför- säkringsbolag (se avsnitt 4.4.3) blir en central fråga i detta sammanhang huruvida bör utnyttja direktivets möjlighet att tillämpa vissa av dess regler även på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. Regeringen anförde i utredningsdirektiven att utgångspunkten av konkur- rensneutralitetsskäl bör vara att så sker (se dir. 2003:125 s. 12). Den nya regleringen på tjänstepensionsområdet bör syfta till att undvika omotiverad snedvridning av konkurrensen såväl mellan livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor på den svenska tjänstepensionsmarknaden som mellan svenska livförsäkringsbolag och utländska tjänstepensionsinstitut på den svenska och den internationella marknaden. Hänsyn bör också tas till att livförsäkringsbolag i andra medlemsstater kan komma att få möjlighet att tillämpa bestämmelserna i tjänstepensionsdirektivet och därmed kunna konkurrera som tjänste- pensionsinstitut. Den närmare bedömningen av frågan framgår nedan i avsnitt 7.3. Regeringens bedömning: Den nya regleringen av tjänstepensions- verksamhet bör vara funktionell i den utsträckning detta är möjligt med hänsyn till de bakomliggande motiven för reglering av olika typer av institut och den utsträckning i vilken instituten redan är föremål för Skälen för regeringens bedömning: En konkurrens- och associationsneutral reglering kan också sammanfattas i begreppet I finns en uttalad ambition att övergå till en funktionellt inriktad lagstiftning på det finansiella området, se rege- Prop. 2004/05:165 ringens skrivelse 2002/03:141 Staten och den finansiella sektorn, s. 2. en föränderlig värld är en funktionellt inriktad reglering till skillnad mot en institutionellt inriktad reglering mer flexibel och skapar bättre förutsättningar för god konkurrens. Med en reglering som är mindre inriktad på att särreglera olika grupper av finansiella institut och som mer ser till den funktion som utövas blir det lättare för olika slag av finan- siella aktörer att producera och sälja likvärdiga tjänster vilket främjar konkurrensen. Harmoniseringen av regleringen av traditionell livför- säkring och fondförsäkring kan ses som ett led i arbetet med att göra lagstiftningen mer funktionellt inriktad (se prop. 1998/99:87 s. 306 ff.). En funktionellt inriktad reglering kräver emellertid inte alltid att alla institut som tillhandahåller en viss produkt eller tjänst skall regleras på samma sätt. Skyddsbehovet kan nämligen variera med verksamhetens form. Banker är ett exempel på detta. Andra företag som tillhandahåller likartade tjänster som bankerna behöver inte vara lika hårt reglerade därför att skyddsbehovet är mindre (jfr prop. 2002/03:139 s. 172 ff.). Det måste därför göras en prövning i varje enskilt fall huruvida ett institut bör underkastas viss specialreglering utifrån vissa angivna skyddssyften, exempelvis systemskydd eller konsumentskydd. Det bör i sammanhanget också understrykas att syftet med detta lagstiftningsarbete på tjänstepensionsområdet inte är att tillskapa helt nya slags tjänstepensionsinstitut, utan att införa moderniserade regler för de institut som förvaltar tjänstepensionskapital men som inte har omfattats av EG-rättslig reglering. Genom tjänstepen- sionsdirektivet regleras således sådana finansiella institut som ännu inte är föremål för gemenskapsreglering (se stycke 12 i direktivets ingress). Direktivet öppnar inte för tillämpning av reglerna på exempelvis banker och värdepappersbolag även om sådana institut i och för sig också skulle kunna trygga tjänstepensionsutfästelser. Enda undantaget är att medlemsstaterna kan välja att tillämpa direktivets centrala delar på livförsäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet. I den delen kan det dock tilläggas att kommissionen avser att övervaka (konkurrens)situa- tionen på marknaden för tjänstepensioner och beakta möjligheten att utvidga den frivilliga tillämpningen av direktivet till andra reglerade finansiella institut (se nyssnämnda stycke i direktivets ingress). Det vore naturligtvis önskvärt om det gick att uppnå en, i förhållande till de produkter som erbjuds, mer funktionell och neutral reglering. Innan så har skett kommer dock inga andra institut än de som inryms under den nuvarande definitionen för tjänstepensionsinstitut, inbegripet optionen avseende livförsäkringsbolagen, att beröras av de nya reglerna. Regeringens bedömning: För den nya svenska regleringen av tjänste- pensionsverksamhet bör en kvalitativ regleringsansats väljas. Skälen för regeringens bedömning: Regleringen av tjänstepensions- instituten måste säkerställa att institutens tillgångar är tillräckliga för att fullgöra pensionsåtagandena som den möjliggör en förvaltning Prop. 2004/05:165 av tillgångarna som, utifrån en acceptabel risknivå, ger den högsta möj- För att nå dessa mål kan två principiellt olika regle- ringsansatser urskiljas. En kvantitativ regleringsmodell kännetecknas av uttryckliga gränser för t.ex. hur stor del av tillgångarna som får vara placerade i vissa tillåtna tillgångsslag. I en sådan modell kan instituten i sin tillgångsplacering inte fullt ut beakta de verkliga riskerna i verk- samheten och tillsynen kommer främst att riktas in på att kontrollera regelefterlevnaden. En fördel med modellen är å andra sidan att tillsynen därmed underlättas i bemärkelsen att den kan strömlinjeformasoch att förutsägbarheten ökar. Enligt den andra, kvalitativa, ansatsen ges i stället principer för hur verksamheten skall bedrivas. Lagstiftning som vilar på kvalitativa prin- ciper är per definition mer flexibel och processinriktad, eftersom tolk- ningen av att de kvalitativa reglerna är uppfyllda måste göras utifrån varje enskilt instituts risksituation. En processinriktad reglering kan även på ett mer flexibelt sätt anpassas till en snabb utveckling av såväl nya produkter som olika tekniker och instrument för riskhantering på det finansiella området. Däremot ställer modellen större krav på tillsynen, som måste vara mer förebyggande och mer inriktad på enskildheterna i varje instituts verksamhet. Även om de båda regleringsinriktningarna är principiellt helt olika så bygger regleringen av pensions- och försäkringsinstitut i många länder på en kombination av både kvantitativa och kvalitativa element. Det innebär att tillsynen kan vara processinriktad i enlighet med vissa kvalitativa regler, som efterlevnaden av de kvantitativa reglerna också följs upp. Vilken tyngd de olika inriktningarna får i tillsynsverksamheten skiljer sig dock åt mellan olika länder. Som kommer att framgå i det följande vilar tjänstepensionsdirektivet på en kvalitativ regleringsansats, kompletterad av några tvingande kvan- titativa regler. Den nya regleringen innebär därmed ett avsteg från den tidigare, mer kvantitativt inriktade, regleringen av försäkringsverksam- het. Som konstaterats ovan anknyter tjänstepensionsregleringen i sin grundläggande struktur till de pågående arbetena på EU-nivå om kapital- täckning för banker och värdepappersbolag (II) och solvens för försäkringsföretag (solvens II). Direktivet ligger därför i linje med den utveckling som pågår i övrigt avseende regleringen av finansiella institut. Som konstaterats bör den moderna svenska regleringen av tjänste- pensionsverksamhet ske i samklang med angivna utveckling. Vi bör således välja en kvalitativ regleringsansats vid genomförandet av tjänstepensionsdirektivet. Regeringens bedömning: Aktsamhetsprincipen bör utgöra den grundläggande principen för placeringen av tjänstepensionskapital, med