prop · GS03150 · 2005-05-10 00:00:00 — Systemet med miljökvalitetsmål innebär att miljöpolitiken arbetar med ett generationsperspektiv, vilket är mycket långsiktigt också i den poli- tiska beslutsprocessen. Långsiktigheten är nödvändig eftersom arbetet med att infria miljökvalitetsmålen utgör den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling där grunden är ett generationsmål. Miljökvali- tetsmålen beskriver ett önskvärt tillstånd och inte preciserade utsläpps- minskningar, vilket några av de äldre miljömålen gjorde. De senare blev ofta inaktuella när kunskapen förändrades. Med denna uppläggning behövs delmål som mer exakt preciserar mål för arbetet under vägen och för vilka tidsperspektivet är kortare. Mot den bakgrunden kommer systemet efter hand att behöva kompletteras med nya uppsättningar av delmål som successivt ersätter de delmål som löpt ut (se avsnitt 27.2). För varje miljökvalitetsmål har regeringen dessutom gjort en över- gripande bedömning i ett antal preciserade punkter av vilket tillstånd som råder när målet i fråga har uppnåtts. Systemet med miljökvalitetsmålen med delmål behöver kompletteras med åtgärder som bidrar till att målen infrias. I denna proposition redo- visar regeringen vissa åtgärder som bidrar till att målen kan infrias. De som påverkar flera miljökvalitetsmål redovisas huvudsakligen i de tre åtgärdsstrategierna i kapitel 21. Delmålen täcker inte ett lika brett fält som miljökvalitetsmålen gör. En orsak är att det har varit svårt att formulera delmål för alla aspekter. anser regeringen att delmålens antal bör begränsas. En annan orsak är att regeringen bedömer att omställningen mot ett hållbart sam- hälle kan bli effektivare om vissa områden prioriteras högre under vissa perioder för att få lägre prioritet under andra och vice versa. Andra fak- torer, som det samhällsekonomiska läget, påverkar också intensiteten i omställningsarbetet. Delmål som uppnås utgår ur uppsättningen av delmål. En konsekvens av detta är att årliga redovisning riskerar att ge en mer negativ bild av utvecklingen än vad det verkliga utfallet är. Enligt Miljö- målsrådets rapport når vi dem (de Facto 2004) är läget positivt för 24 delmål, för 33 behövs ytterligare åtgärder och i 14 fall verkar det vara svårt att nå delmålen. När slutdatum för delmålen infaller är det lätt att fokusera på de delmål som inte nås och att bortse från att stora delar av miljöarbetet utvecklas positivt. I rapporter bör därför också de delmål som uppnåtts och klarats av redovisas. En sådan uppföljning är även viktig för att säkerställa att läget för ett tidigare uppnått delmål är fortsatt god. Ett skäl till att vissa delmål är svåra att nå är att regeringen såväl i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) som i denna proposition har valt att formulera förslag till delmål på en ambitiös nivå även om avsikten är att de skall vara rea- listiska att nå. Det måste dessutom finnas ett tydligt samband mellan miljökvalitetsmål och delmål i så måtto att delmålen tydligt gör det möjligt att infria miljökvalitetsmålet. Med en ambitiös målsättning är risken för att misslyckas med enskilda delmål betydande. är delmål med en hög ambitionsnivå en förutsättning för att kunna nå miljökvalitetsmålen inom en generation. Miljökvalitetsmålens och delmålens relation till behandlas i kapitel 26. Det finns ett behov av att renodla delmålen eftersom gränsen mellan åtgärder och delmål i vissa fall varit otydlig. I denna proposition föreslår regeringen med utgångspunkt i bedömning därför flera förändringar som i praktiken innebär att skillnaden mellan delmål och åtgärdsförslag tydliggörs. I avsnitt 27.2 behandlar regeringen framtida arbete. I det arbetet kommer att ingå att lämna förslag inför den fördjupade utvärdering som planeras till 2009 i enlighet med vad som aviserats i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 230231). Relation till miljömålen inom olika sektorer har i samband med att den antagit politiska mål för vissa sektorer fastställt miljömål för dessa. Detta gäller bl.a. transport-, energi-, konsument- och skogsbrukssektorerna. Miljökvalitetsmålen med delmål och sektorsmålen för miljö utgör tillsammans delar av en sammanhållen miljöpolitik. I denna proposition behandlas endast miljökvalitetsmålen med delmål. Översynen av sektorsmålen för miljö sker i samband med att de politiska målen för respektive sektor behandlas. Vidare behandlas det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet i avsnitt 25.1. Vikten av att miljöhänsyn integreras i alla centrala politikområden av- handlas bl.a. under avsnitt 25.1. Det är viktigt att ställa krav på att alla utredningar skall beskriva miljökonsekvenserna av sina förslag. Detta kan göras genom ett tillägg i kommittéförordningen (1998:1474) och avsikten är att vid nästa översyn komplettera förordningen i det av- seendet. 4Hållbar utveckling Miljöpolitiken i relation till andra politiska områden Det övergripande målet för miljöpolitik är att till nästa genera- tion lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. miljökvalitetsmålen preciserar den miljömässiga dimensionen av hållbar Arbetet med miljömålen skall vara en integrerad del i reger- ingens samlade politik för utveckling och välfärd för att vi skall kunna åstadkomma en hållbar utveckling. Hållbar utveckling är ett övergripande mål för regeringens samlade Det betyder att alla politiska beslut skall utformas så att de tar hänsyn till ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser på lång Samhället skall tillfredsställa sina aktuella behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov. Regeringen presenterade sin strategi för hållbar utveckling En svensk strategi för hållbar utveckling ekonomisk, social och miljömässig (skr. 2003/04:129). Strategin har tre utgångspunkter. första är att hållbar utveckling i endast kan uppnås inom ramen för globalt och regionalt samarbete. Ett hållbart samhälle karaktäriseras av solidaritet, såväl mellan generationer som mellan länder. att strävan mot hållbar utveckling måste integreras i alla politikområden. Regeringen vill skapa ett hållbart samhälle där mål inom olika politik- områden är ömsesidigt stödjande och förstärker varandra i en positiv ut- Målkonflikter skall hanteras med ett långsiktigt perspektiv. Den tredje utgångspunkten är att ytterligare nationella insatser krävs för att långsiktigt värna och investera i resurser som utgör basen för hållbar utveckling så som naturresurser, infrastruktur och bebyggelse, samt mänskliga resurser som hälsa och kunskap. Regeringens idé om ett hållbart är att hälsa, miljö och välfärd värnas som samhällsbyggandet i sig, moderniseringen av vårt land i resurseffektiv riktning, skapar stora möjligheter till nya jobb och ekonomiska framgångar nu och . Detta kräver en ökad sam- ordning och samstämmighet från den övergripande visionen till de kon- Samstämmighet behövs också mellan mål för olika resurser som miljö, människors hälsa, kompetens och infrastruktur och specifika mål för olika sektorer och politikområden. i kapitel 25 om sektorsansvaret. Det ömsesidiga beroendet blir allt viktigare i den värld vi lever i. Hållbar utveckling i hör intimt samman med hållbar utveckling i Vår livsstil och politik påverkar andra. innebär en fortsatt utmaning. I det globala arbetet för hållbar utveckling tar svenska insatser sin utgångspunkt i resultatet från toppmötet i och inriktningen på sakfrågor styrs av den internationella dagordningen, främst då de arbetscykler som beslutats inom FN:s kommission för hållbar utveckling. Hållbar utveckling handlar om gemensamt ansvar och solidaritet mellan kvinnor och män och mellan generationer. Men det handlar lika mycket om gemensamt ansvar mellan folk och länder. politik innefattar därför en målsättning om en hållbar utveckling för alla världens folk. Som första land i världen har presenterat en sam- lad politik för en rättvis och hållbar global utveckling med syfte att olika politikområden skall sträva åt samma håll. åtaganden vid tydliggör kopplingarna mellan vårt ansvar för fattigdomsbekämpning och utvecklingen av välfärden i . Förändrade konsumtions- och produktionsmönster tillsammans med fattigdomsbekämpande åtgärder är de mest angelägna uppgifterna i uppföljningen av åtagandena från . En rättvis globalisering förutsätter en rättvis förbrukning av världens naturresurser och att alla länder tar sitt ansvar för omställningen till en hållbar utveckling. Beräkningar som gjorts för , liksom övriga delar av den industrialiserade världen, visar att vi släpper ut mer föroreningar och förbrukar långt mer resurser än vad som är långsiktigt hållbart, vi inkräktar på det globala miljöutrymmet. Industriländerna bär t.ex. en stor del av ansvaret för den stigande halten av växthusgaser i luften, och svarar för drygt hälften av dagens utsläpp. släpper ut koldioxid och person, 8, 6 och och person. Att driva på för en rättvis globalisering på miljöområdet är en viktig utmaning för ett globalt solidariskt och hållbart samhälle. Skillnaderna mellan fattiga och rika ökar i många tillväxtregioner, där hållbara konsumtions- och produktionsmönster behövs för att öka utrymmet för de fattiga att ta sig ur fattigdomen. Fattiga kvinnor drabbas ofta särskilt hårt av brister i vattenförsörjning, sanitet och andra miljöproblem. har en hög internationell profil i dessa frågor. Regeringen anser att vi nu bör vidareutveckla vår politik på detta område som bl.a. finns beskriven i politiken för global utveckling (PGU) där en sam- stämmighet mellan olika politikområden eftersträvas. Särskilt bör sam- band mellan ekonomisk tillväxt och miljösituationen uppmärksammas. Så länge en ekonomisk tillväxt sker på bekostnad av miljön och är tärande på naturresurserna är utvecklingen inte långsiktigt hållbar. Strävan efter att bryta sambandet mellan ekonomisk utveckling och negativ miljöpåverkan är en central fråga. Införandet av miljövänlig och resurseffektiv teknologi är viktigt för att åstadkomma detta. Ökad resurs- effektivitet bör också syfta till att öka jämlikheten i resursförbrukningen. En hållbar utveckling och ett framgångsrikt miljöarbete kan bara åstadkommas genom delaktighet och involvering av olika samhälls- aktörer i det praktiska genomförandet. Arbetet med har av beskrivits som ett av de mest omfattande delaktighets- projekten som ägt rum. Det är viktigt att vidareutvecklas och får en mer handlingsinriktad karaktär. I den nationella strategin för håll- bar utveckling har regeringen angett att en tydligare koppling mellan det lokala planeringsarbetet och det nationella strategiarbetet kan medföra en sådan ökad handlingsinriktning. Det har i skilda sammanhang uttryckts önskemål om en nationell diskussionspart och ökad återkoppling av resultat när det gäller hållbar utveckling. Det finns således ett behov av att tillskapa en plattform där samhällets olika aktörer kan sprida och ta del av information och praktiska erfarenheter kring hållbar utveckling. I den nationella strategin för hållbar utveckling gör regeringen bedöm- ningen att en viktig del i arbetet för en hållbar utveckling är att främja Prop. 2004/05:150 idédebatt, kommunicera resultat och goda exempel, utveckla samarbete mellan samhällets aktörer samt stödja nytänkande forskning och utveck- ling. Regeringen har därför inrättat ett Råd för hållbar utveckling under . Rådet för hållbar utveckling skall arbeta inom samtliga dimensioner av hållbar utveckling, dvs. den sociala, den ekonomiska och den miljömässiga. I den nationella strategin för hållbar utveckling lyfts fyra strategiska framtidsfrågor fram. De kommer att stå i fokus för regeringens politik för hållbar utveckling och beaktas i arbetet med miljökvalitetsmålen. Miljödriven tillväxt och välfärd, En god hälsa framtidens viktigaste resurs, En samlad politik för hållbart samhällsbyggande samt Barn- och ungdomspolitik för ett åldrande samhälle. De strategiska framtidsområdena skall bidra till att öka samarbetet över sektorsgränser och ansvarsområden och därmed skapa synergier mellan olika politikområden. Exempelvis bidrar satsningar på utveckling och användning av miljöteknik till förbättrad miljö och hälsa som nya arbetstillfällen skapas som kan generera tillväxt. Likaså bidrar ett hållbart samhällsbyggande med giftfria och energieffektiva hus, närhet till natur- och kulturmiljö och rekreation, trevliga och funktionella bo- endemiljöer till trygga och friska människor. De strategiska framtids- områdena är också nära kopplade till de tre åtgärdsstrategierna i miljö- målsarbetet. Arbetet med miljökvalitetsmålen skall därmed ske med beaktande av andra politiska mål, som t.ex. fördelningspolitiska mål, jämställdhetsmål, folkhälsomål, mål för barn- och familjepolitiken, kulturmiljömål samt integrationspolitiska mål. Områden, som regeringen i denna proposition särskilt vill rikta uppmärksamhet mot, är folkhälsa och dessutom särskilt barns hälsa samt jämställdhet. 4.1 Miljö och folkhälsa Omvandlingen av till ett miljömässigt hållbart samhälle omfattar de flesta politikområden och är ett arbete som i hög grad påverkar folk- Om den ekonomiska utvecklingen sker på bekostnad av god miljökvalitet och fungerande ekosystem medför den ofta även negativa Om människor blir besvärade eller sjuka på grund av miljöfaktorer kan konsekvenserna bli mycket allvarliga. individen innebär det lidande och försämrad livskvalitet, och för sam- hället stora kostnader. Den miljörelaterade ohälsan uppskattas kosta sam- hället i form av sjukfrånvaro, sjuk- husbesök, vårddagar på sjukhus och medicin (SOU 2000:52). säkerställa en god folkhälsa är det därför ytterst angeläget att samhällets skydds- och kontrollfunktioner upprätthålls på en kvalificerad nivå, samt förbättras när våra kunskaper om sambanden mellan miljö, skador och Det är även viktigt att den ömsesidiga kopplingen mellan miljöfaktorer och hälsa uppmärksammas i det förebyggande arbetet. samhällsnivå uppmärksammas kopplingen miljö-hälsa såtillvida att människors hälsa är ett av de fem grundläggande värdena i miljö- kvalitetsmålen, och och säkra miljöer och produkter är ett särskilt folkhälsopolitiskt målområde. Efter förslag i propositionen Mål för folkhälsa (prop. 2002/03:35, bet. 2002/03:SoU7, rskr. 2002/03:145) antog det över- gripande folkhälsomålet att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Utgångspunkten i folk- hälsopolitiken är att hälsa bestäms i större utsträckning av människors livsvillkor och levnadsvanor än av specifika medicinska insatser. Flera samverkande ekonomiska, sociala och miljömässiga faktorer som arbets- liv, boende, utbildning, yttre miljö, spelar alla en roll för människors hälsa. Det innebär att flertalet samhällsområden bidrar till att orsaka eller främja hälsa. Folkhälsa är ett gemensamt samhällsansvar och griper således över politikområdena. Folkhälsopolitiken omfattar elva målområden. Inom respektive mål- område återfinns de bestämningsfaktorer som både kan främja och leda till ohälsa. De första fem handlar om initiativ till att utveckla socialt kapital, att motverka ökade inkomstklyftor och minska fattigdom, att barn och ungdomar kan växa upp under trygga och lika villkor, att minska sjukfrånvaron, att skapa lättillgängliga områden för rekreation och att främja trygga och säkra miljöer och produkter. I målområde sex fastställs att ett mer hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande perspek- tiv skall genomsyra hela hälso- och sjukvården och vara en självklar del i all vård och behandling. De övriga fem målområdena fokuserar på livs- stilsfaktorer och syftar till att stödja och underlätta för den enskilda människan att leva ett hälsosammare liv. Enligt bl.a. arbetsmiljölagen har arbetsgivaren ett uttalat ansvar för främst arbetsmiljön. Frågorna drivs ofta i samarbete med de olika fackföreningarna. Folkhälsopolitikens målområde 5 och säkra miljöer och produk- ter innefattar framtida insatser som bl.a. utgår ifrån de av beslutade miljökvalitetsmålen. Bestämningsfaktorerna för hälsa inom målområde 5 är: halter av luftföroreningar, kväveoxider och marknära ozon, halter av långlivade organiska ämnen i mänskliga organ och föda, UV-strålning, förekomst av buller och radon i människans närmiljö, miljöer där skador inträffar, främst arbets-, trafik-, bostads-, skol-, och fritidsmiljö samt produkter som orsakar skador. Samtliga 15 miljökvalitetsmål påverkar människans livsbetingelser och är därför viktiga ur ett folkhälsopolitiskt perspektiv. Vissa av dem har emellertid direkt påverkan på folkhälsan och är därför särskilt angelägna, dessa är: God bebyggd miljö, luft, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt samt Säker strålmiljö. Begreppet inomhusmiljö inkluderar en mängd förhållanden och får avse skilda saker beroende på i vilket sammanhang det används. Inom ramen för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö är det inomhusmiljön i de avseenden den beror av planering, uppförande och förvaltning (under- håll, skötsel) av byggnader som avses. Inomhusmiljön är därutöver en funktion av den verksamhet som bedrivs i byggnaderna liksom beteendet hos dem som vistas där. Vidare upplever individer samma fysiska miljö olika. Rapporter av besvär eller symptom relaterade till inomhusluften är relativt vanliga, flera hundra tusen människor upplever sådana besvär av inomhusmiljön att de får symptom. De symtom som anges är exempelvis huvudvärk, klåda, sveda, irritation i ögon m.m. allergier och luftvägs- infektioner. Några faktorer i inomhusluften kan ge upphov till hälso- påverkan men sammanhänger inte med byggnaden eller dess skötsel, t.ex. kvävedioxid, avföring från husdammskvalster, päls, saliv och urin från alla slags pälsdjur. En fungerande ventilation är dock nödvändig för att föra bort föroreningar och fukt i inomhusluften. Andra faktorer och förhållanden har visst samband med byggnader och deras förvaltning. Exempel på detta är flyktiga organiska ämnen, mikroorganismer (svampar och bakterier) samt partiklar och fibrer. Slutligen kan nämnas några faktorer som har bevisade hälsoeffekter och också koppling till byggnader. Förekomst av radon är ett sådant exempel. Radon speciellt i kombination med rökning kan ge upphov till lungcancer. Antalet årliga lungcancerfall orsakade av radon bedöms uppgå till 400. Riskerna med radon är en direkt följd av byggnadernas placering, utformning och underhåll. Samhällsbuller är ett utbrett miljöproblem och är den störning som berör flest människor i . Nära en miljon vuxna anser sig störda av buller i bostaden. Tillsammans med passiv rökning är dessa faktorer de som är särskilt angelägna att uppmärksamma från folkhälsosynpunkt. Det är väsentligt att arbetet med att förbättra inomhusmiljön samordnas med folkhälsoarbetet på alla nivåer i samhället. Folkhälsopolitikens område och säkra miljöer och produkter när det gäller inomhusmiljön åter- finns i stort i det övergripande miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, särskilt delmål 3 (buller) och 8 (inomhusmiljö). Luftföroreningssituationen utomhus har förbättrats i . För att klara delmålen till miljökvalitetsmålet luft (kapitel 6) krävs dock ytterligare åtgärder. Synen på luftföroreningarnas påverkan på hälsan har dock skärpts i takt med att forskningen påvisat negativa hälsoeffekter vid lägre nivåer av föroreningar än vad man trott. Trots att luft- föroreningssituationen har blivit bättre är det ändå sannolikt att utom- husluften på många ställen har negativa hälsoeffekter. Utomhusluften är sämst i städer med avgaser från trafik, industrier och från uppvärmning. Kortsiktiga variationer av luftföroreningsnivåer utomhus har visat sig samvariera med lungfunktion, astma- och bronkitsymptom, symptom från nedre luftvägarna hos barn, sjukhusinläggning och dödstal. Man har inte kunnat peka ut någon nedre gräns för dessa effekter. Mekanismerna är oklara men små partiklar, ozon och kvävedioxid anses vara de främsta orsakerna till ohälsa på grund av utomhusluften. PAH (polycykliska aro- matiska kolväten) och vissa VOC (flyktiga organiska ämnen, t.ex. bensen) bedöms utgöra viktiga indikatorer på cancerframkallande ämnen i uteluften. Det folkhälsopolitiska målområdet och säkra miljöer och produkter återfinns i det övergripande miljökvalitetsmålet luft, särskilt delmålen 2 (kvävedioxid), 3 (ozon), 4 (VOC) och 5 (partiklar). Långvarig stress och brist på motion leder till ett allt större hot mot folkhälsan. Stressen beror på en obalans mellan omvärldens krav och människans förmåga. Är kraven för höga behöver man uppsöka åter- hämtande miljöer, är de för låga behövs stimulans. Det finns ett tydligt samband mellan människors användning av grönområden för rekreation mer allmänt och tillgången till en grön omgivning i det egna bostads- området. Studier visar att människors vardagsmiljöer har stor betydelse för stressnivåer och hälsa. Det har särskilt visat sig att möjlighet till rekreation och återhämtning i t.ex. natur- och grönområden, genom kul- turupplevelser eller skapande verksamhet påverkar människors förmåga att återhämta sig från stress. Barn, äldre och funktionshindrade med ned- satt rörlighet är mer beroende än andra av att det finns områden för lek respektive rekreation och återhämtning nära hemmet. Undersökningar av vanor, behov och preferenser visar att boende i småhus har en tämligen god försörjning av återhämtande miljöer på nära håll. Däremot visar det sig att enbart hälften av de boende i flerfamiljshus använder sig av gemensamma grönområden i anslutning till boendet. Det folkhälso- politiska målområdet ökad fysisk aktivitet återfinns till viss del i det föreslagna övergripande miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. Miljöövervakningen har av tradition mest varit inriktad på miljön som sådan, och inte särskilt studerat i vilken omfattning människor exponeras för olika ämnen, kontaminationseffekter och människors olika känslig- het. Därför finns det påtagliga brister i kunskaperna om vad människor faktiskt exponeras för i miljön. Åtgärder måste till för att på ett bättre sätt koordinera arbetet med hälsa, miljö och samhällsekonomiska för- hållanden. Strategier inom området miljö och hälsa bör utgå från männi- skors faktiska livssituation inklusive hänsyn till den dubbla belastning många utsätts för med föroreningar i såväl arbetsmiljön som inom- och utomhusmiljön. Behovet av samverkan ökar varför det är viktigt att förhindra att olika åtgärder överlappar varandra i stället för att förstärka varandra. I stället för att enbart förlita sig på rehabilitering och behand- ling är det av särskild betydelse att satsa på förebyggande insatser och program. Diskussioner om förändringar mot en bättre anpassad miljö- hälsoövervakning återfinns under kapitlet Uppföljning och utvärdering, avsnitt 27.1. 4.2Miljö och barns hälsa Barn kan påverkas av miljöfaktorer på annat sätt än vuxna genom att barn växer och är mer aktiva och därför har större intag av mat och dryck per kilo kroppsvikt. Det gäller också för inandningsluft. Biologiska pro- cesser i barnets utveckling, t.ex. utvecklingen av nervsystemet, är särskilt känsliga för yttre miljöfaktorer. Skador på en växande individ kan i vissa fall bli bestående. Barns beteende skiljer sig från vuxnas, vilket gör att de exponeras för miljöfaktorer på ett annat sätt. Vidare kan pojkar och flickor, på samma sätt som män och kvinnor, skilja sig åt i känslighet för miljöfaktorer. Barn har begränsade möjligheter att påverka sin miljö och hälsa. Där- för är det viktigt att samhället tar ansvar för att säkerställa att våra barn får en bra miljö att leva i och en god hälsa. Det är nödvändigt att mer kunskap tas fram om barns miljö och hälsa. Regionala och socio- ekonomiska skillnader i hälsa hos barn måste uppmärksammas i ökad utsträckning. Miljöfaktorer påverkar barns hälsa och utveckling Barn exponeras i större utsträckning än vuxna för luftföroreningar från trafik.