prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — Den svenska offentlighetsprincipen är i princip inte tillämplig på privaträttsliga subjekt med undantag för vissa aktiebolag, stiftelser och föreningar som för det allmännas räkning fullgör förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Konventionen ger en generell rätt för enskilda och organisationer att ta del av miljöinformation inte bara hos särskilda miljömyndigheter utan hos samtliga myndigheter och även hos enskilda rättssubjekt som utövar förvaltningsuppgifter och innehar miljöinformation. Utländska personer, inklusive juridiska sådana, ges lika stor rätt som svenska medborgare att ta del av miljöinformation som innehas av svenska myndigheter. 2.1 Konventionen och direktivet en jämförelse uppdrag omfattar enbart konventionens artikel 5 om spridning och insamling av miljöinformation, och den motsvarande artikel 7 om spridning av miljöinformation i EG-direktivet. Artiklarna skiljer sig inte åt väsentligt. Det finns dock några krav som ställs i konventionen men inte i direktivet och vice versa. Vi ska kort redogöra för dessa skillnader. Den viktigaste skillnaden är att det i konventionen artikel 5(2) ställs krav på att regeringen ska se till att myndigheterna gör miljöinformationen tillgänglig på ett öppet sätt och se till att den verkligen finns tillgänglig. Något motsvarande krav finns inte i direktivet. Där finns inte heller något krav på att ge allmänheten tillräcklig information om vilken information som finns och hur man får tillgång till den. En annan skillnad är att i konventionen specificeras vilken typ av information som bör göras tillgänglig i databaser, vilket i direktivet motsvaras av ett generellt krav. Vidare finns ingen motsvarighet i direktivet till punkterna 6 och 8, som handlar om miljöinformation från privata aktörer och produktinformation till konsumenter. Inte heller kravet på ett nationellt utsläppsregister finns med i direktivet. I direktivet (7:1), men inte i konventionen, nämns att myndigheterna ska organisera miljöinformation med avsikt att aktivt och systematiskt sprida den, särskilt med hjälp av telematik och/eller elektronik, där det är möjligt. Den här skrivningen anser vi är värd att notera särskilt eftersom ett framstående IT-land som rimligtvis bör ta vara på de möjligheter som datortäthet med mera innebär. Parternas skyldigheter begränsas dock genom att man undantar information som samlats in innan direktivet trätt i kraft från kravet på tillgänglighet via telematik eller elektronik. Konventionen, å sin sida, undantar information som inte redan finns i elektronisk form från kravet på tillgängliggörande i databaser. Att konventionen i flera fall är mer långtgående än EG-direktivet beror på att flera av konventionens krav redan motsvaras av andra bestämmelser inom EU-området. Det gäller till exempel produktinformation som ryms inom EU:s miljöhandlingsprogram. Att kraven i konventionen på elektronisk spridning via publika telenät är svagare beror sannolikt på att många av de undertecknande parterna är länder med en begränsad IT-infrastruktur. 2.2 Artikel 5: Insamling och spridning av miljöinformation I Århuskonventionens artikel 5 avgränsas den typ av miljöinformation, att jämföras med definitionen av miljöinformation i artikel 2(3), som faller in under artikelns krav på mer aktiv insamling och spridning av miljöinformation. Generellt omfattar artikeln miljökrisinformation, produktinformation, förorenings- och överföringsinformation, information om lagar, politik och strategier samt information om vilken information som finns tillgänglig. Det rör sig om information som är viktig för medborgarna i vardagen, information som är av central betydelse för större offentliga beslut och policys samt information som underlättar själva implementeringen av konventionen. Det är således, enligt handledningen, inte all information som listas i artikel 2(3) som avses, utan den typ av information som är av särskild vikt för allmänheten.35 Med spridning avses att informera allmänheten genom publikationer, utskick eller elektronisk publicering.36 Det kan också betyda att man talar om för allmänheten var en viss typ av information finns tillgänglig och hur man får tillgång till den. Det är emellertid enbart tre punkter i artikel 5 som ställer krav på spridning (5(6), 5(7) och 5(8)). De övriga berör, framför allt, tillgänglighet, offentliggörande eller utveckling av system. Artikel 5 fokuserar på konkret vägledning för hur insamling och spridning av miljöinformationen ska gå till men lämnar utrymme för de undertecknande parterna att bestämma hur kraven ska uppfyllas. Detta försvårar en värdering av hur svenska myndigheter uppfyller kraven eftersom tydliga kriterier inte kan utformas. En mer utförlig redovisning av de krav som ställs i konventionens artikel 5 redovisas i respektive kapitel. 3.1 Konventionen, 5(1a) - insamling av miljöinformation Enligt konventionen ska myndigheterna inneha och uppdatera miljöinformation som är relevant för deras verksamhet. En vattenmyndighet bör rimligtvis samla in information om vattenresurser och inte nödvändigtvis luftföroreningar. Konventionen ger begränsad vägledning för hur kravet ska tillämpas. Enligt handledningen för implementering av konventionen kan parterna överväga att etablera system som säkerställer ett flöde av information från operatörer, forskare och andra till offentliga myndigheter. Kravet innebär således ett tillförlitligt system för att samla in, och förvara (på det sätt som avses i 5(2b) miljöinformation. Om myndigheterna uppfyller kravet i 5(1a), som det är formulerat, måste avgöras från fall till fall eftersom de ska inneha miljöinformation som är relevant för deras verksamhet. När det gäller statliga verk skulle detta kunna göras genom att man studerar vilken verksamhet de ska bedriva och utifrån den försöka avgränsa den miljöinformation myndigheterna bör inneha. När det gäller länsstyrelser, kommuner, universitet och andra myndigheter med varierad, och i stor utsträckning frivillig, verksamhet är det emellertid nästan omöjligt. Därför har vi valt att titta på hur det ser ut generellt i Miljösverige på området. 35The Aarhus Convention: An Implementation Guide, s.66f, (/env/pp/acig.pdf) har ett väl utbyggt system för att dokumentera tillståndet i miljön och dess förändringar, vilket i stor utsträckning handlar just om insamling av information. Resultaten visar om genomförda miljöskyddsåtgärder leder till önskade förbättringar och om vi når uppsatta miljökvalitetsmål eller inte. har ansvaret för den nationella miljöövervakningen som är indelad i olika programområden: luft, kust och hav, fjäll, skog, jordbruksmark, hälsorelaterad miljöövervakning, landskap, våtmark, och miljögiftssamordning. Endast ett fåtal områden som ryms inom konventionens definition av miljöinformation omfattas inte av systemet för miljöövervakning. Det gäller framför allt information om kulturmiljöer och byggnadsverk, som listas i artikel 2(3c). Universitet och högskolor är viktiga producenter av miljöinformation och bland dessa har () en särställning genom sitt uppdrag att utveckla kunskap kopplad till människans hållbara nyttjande av de biologiska naturresurserna. Vid SLU samlas miljöinformation in på områdena skog och skogsmark, jordbruksmark, sjöar och vattendrag, biologisk mångfald samt landskapsförändringar. SLU är därigenom en del av den infrastruktur för informationsförsörjning som finns. Länsstyrelserna, IVL , kommunerna samt privata konsulter är också delar av denna infrastruktur, sett från perspektiv. SLU:s spridning av miljöinformation blir en del av . Informationsinsamlingen sker antingen genom att myndigheten samlar in miljöinformationen direkt på fältet, från andra offentliga aktörer, uppdrar åt privata aktörer att samla in den eller genom att informationen rapporteras in till dem enligt lagar och föreskrifter. För exempelvis länsstyrelserna är insamling av miljöinformation en del av den löpande verksamheten medan rapporter, det vill säga tillhandahållandet, bara publiceras med jämna mellanrum. Kommunerna är endast skyldiga att samla in information om luft i tätortsmiljö och vattenkvalitet vid badplatser, men samlar in mycket mer. Länsstyrelserna använder sedan deras data. Generellt råder ingen brist på miljöinformation. Myndigheterna samlar in den information de behöver för att fullgöra sina uppdrag och ibland mer därtill. Mot den bakgrunden anser vi att kravet på att myndigheterna ska inneha miljöinformation som är relevant för deras verksamhet är tillgodosett och inga åtgärder är nödvändiga inför en ratificering av konventionen. 3.2 Konventionen, 5(1b) - system för informationsflöden Obligatoriska system ska enligt 5(1b) införas för att se till att myndigheterna förses med nödvändig information om befintliga och föreslagna verksamheter som kan påverka miljön väsentligt. För att implementera detta kan parterna ställa krav på privata aktörer, eller införa obligatoriska övervaknings- och forskningsprogram. Ett alternativ är att myndigheterna övervakar utsläpp och miljökvalitet. Ett annat sätt är system för egenkontroll, vilket innebär att företagen kan övervaka sina egna utsläpp och andra aktiviteter som påverkar miljön, och rapportera övervakningsdata till myndigheterna. Myndigheterna kan också ha register med den information som privata aktörer måste lämna in vid olika tillståndsförfaranden. Företagens miljöredovisning sker på två sätt. Dels genom beslutade kontrollprogram men också, , med miljörapporter. Kontrollerande myndighet beslutar om vilket av systemen som skall användas. Mycket tyder på att kontrollprogrammen är på väg att fasas ut till förmån för miljörapporterna. Än så länge håller dock vissa myndigheter fast vid kontrollprogrammen som redovisningsform. Båda systemen levererar data om företagens utsläpp och i viss mån även resursförbrukning. Systemen är skapade för just det syfte som konventionen beskriver, nämligen att förse den övervakande myndigheten med information om verksamheten. Alla tillståndpliktiga verksamheter ska lämna in en miljörapport till tillsynsmyndigheten, vanligtvis en kommun. Fram till har denna redovisning i huvudsak skett genom rapportering på papper. byggs ett databasdrivet system för inlämning och samling av företagens miljörapporter. , i de fall det inte är en länsstyrelse, vidarebefordrar uppgifterna till som helst ska lägga in datan i miljödatasystemet EMIR37. , som sammanställer informationen, hämtar informationen från . Detta är troligtvis det viktigaste systemet för informationsinsamling. Det finns även andra mindre omfattande obligatoriska system. Ett sådant är de krav på information som ställs i tillståndsprocesser, framför allt kravet på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB). Kravet på MKB vid ansökan om tillstånd för planer, vars genomförande medför betydande miljöpåverkan på miljön, hälsan och hushållningen med mark, vatten och andra resurser, är fastslaget i miljöbalken38 (MB). Genom tillståndprocesser förses myndigheterna med mycket information om privata aktörers miljöpåverkan. Ett annat exempel på mindre omfattande obligatoriska system är de särskilda skyldigheter vissa myndigheter har enligt lag att samla in viss information. Kemikalieinspektionen (KEMI) är, exempelvis, enligt förordning om den officiella statistiken39, ansvarig för officiell statistik om försäljning och användning av kemikalier. har ansvar för insamling av officiell statistik om den officiella statistiken på miljöområdet. Statistikansvaret omfattar utsläpp, belastning, avfall, miljötillstånd och tillämpning. Resterande statistikansvar på miljöområdet ligger på SCB (miljöskyddskostnader, gödselmedel och kalk, markanvändning och vattenanvändning). Förordningen ställer dessutom krav på att den officiella statistiken, utan avgift, ska offentliggöras och hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk40, vilket går helt i linje med kraven i konventionen. Det finns emellertid ett område vi identifierat där tillämpningen skulle kunna bli bättre och det hör samman med punkten 8 om produktinformation. har i uppdrag att hjälpa hushållen att bidra till att de nationella miljömålen uppfylls och myndigheterna lägger ned mycket resurser på att samla in miljöinformation från företagen. Företagen å sin sida blir tillfrågade från flera olika myndigheter om olika slags information, vilket gör deras informationsutlämning tidskrävande. Eftersom det, med få undantag, är frivilligt har det låg prioritet hos många företag. Detta försvårar för att samla in den information konsumenterna behöver för att göra informerade miljöval. Det bedrivs dessutom många projekt för att utveckla infrastrukturen för informations- försörjning. De flesta handlar om system av digitala informationstjänster som ska kunna användas som verktyg i miljöarbetet. Sammantaget är systemen för informationsförsörjning som finns tillräckliga för att kravet i konventionen ska kunna anses vara uppfyllt. 3.3 Konventionen, 5(1c) - miljöinformation och krisberedskap Varje part ska också se till att vid hot mot människors hälsa eller miljön genast göra all information tillgänglig som kan hjälpa den berörda allmänheten att förebygga eller begränsa skador. För att uppfylla kravet i 5:1c krävs ett system för omedelbar spridning av information vid olyckshändelser. Det kan innehålla bestämda tillvägagångssätt för att sprida information exempelvis via media eller direkt till räddningstjänst och lokala tjänstemän. Kommunen har enligt den nya lagen om extraordinära händelser i fredstid (, 2003) att tillsätta en . I alla kommunala nämnders verksamhetsansvar ingår att företa en risk och sårbarhetsanalys inom sitt verksamhetsområde som kan utgöra underlag för hela kommunens verksamhet. Den roll som externa aktörer har i ett krisläge ska regleras i avtal.41 De lokala myndigheterna har ansvar för att samla den information som kan behövas i en krissituation och därmed också för att informera på bästa sätt. 37EMIR-databaserna är länsstyrelsernas emissionsregister. Här samlas emissionsdeklarationer från de tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter som ska lämna in en miljörapport till sin tillsynsmyndighet. 4013 § i Förordning 2001:100 myndigheterna har i första hand en stödjande och rådgivande roll vid en kris. Företag som bedriver potentiellt farlig verksamhet har också ansvar för att informera allmänheten innan och under en incident. Så långt det är möjligt finns det också ett samordnat informationsansvar mellan olika myndigheter och olika nivåer för att undvika motstridiga uppgifter.42 Verkets bedömning är att den ansvarsfördelning och de system som finns är tillräckliga för att uppfylla konventionens krav. Allmänheten ska enligt konventionen tydligt kunna följa miljöinformationens väg och miljöinformationen i sig ska vara användarvänlig och behovsanpassad. Svenska myndigheter är duktiga på att göra sin information tillgänglig genom trycksaker, tidningar, pressreleaser, publicering på Internet med mera. Myndigheterna är däremot sämre på att utforma sin miljöinformation så att användarna verkligen kan tillgodogöra sig informationen. Det finns utrymme för förbättringar när det gäller information riktad till dem som inte redan är insatta och miljöinformation som är relevant i bemärkelsen att den är knuten till medborgarnas närmiljö. Allmänhetens tillgång till information ökar om de vet vem som har vilken information och hur man får tag i den. Myndigheternas Internettjänster har inneburit ökad tillgänglighet och bättre service. För den som inte känner till hur ansvarsfördelningen ser ut mellan myndigheterna kan det dock vara svårt att hitta till rätt webbplats. Frånvaron av enhetlighet mellan myndigheternas webbplatser försvårar också för informationssökaren. Det finns praktiska lösningar som underlättar för allmänheten att hitta den miljöinformation de söker hos en myndighet. Ett exempel är det stöd från tjänstemännen som är reglerat i lag genom serviceskyldigheten. Undersökningar visar emellertid att tjänstemännen inte alltid fullföljer sina skyldigheter att lämna ut offentliga handlingar. Att publicera myndigheternas diarier är en annan lösning. Flera myndigheter har publicerat, eller förbereder publicering av, sitt diarium på Internet. De svenska myndigheternas användning av informations- och kommunikationsteknik är bland de mest utvecklade i världen, men de kan bli bättre på att göra miljöinformationen verkligt tillgänglig. Det pågår redan utvecklingsarbete, inom ramen för handlingsprogrammet En förvaltning i demokratins tjänst och 24-timmarsmyndigheten, som ligger i linje med konventionens krav. De praktiska åtgärder som konventionen föreslår för att öka tillgängligheten har dessutom redan svenska motsvarigheter. bedömning är därför att inga åtgärder på det här området är nödvändiga för att kunna genomföra konventionen. 4.2 Konventionen, 5(2) Varje part till konventionen ska säkerställa att myndigheterna gör miljöinformationen tillgänglig på ett öppet sätt och att den verkligen är tillgänglig. Parterna ska göra detta inom ramen för den nationella lagstiftningen. Det betyder att parterna måste införliva skyldigheterna i konventionens artikel 5(2) i nationell lag, samt att parterna har utrymme att utforma åtgärder som är anpassade till landets författning. Punkten kräver ett minimum av konkreta åtgärder för att säkerställa öppenhet och verklig tillgänglighet. Bakgrunden till dessa krav är att det ofta visat sig att lagar och regleringar inte garanterar tillgång i praktiken. Öppenhet betyder att allmänheten tydligt kan följa miljöinformationens väg, förstå var den kommer ifrån och hur man går till väga för att få tag i den. Verkligt tillgänglig information är användarvänlig och återspeglar allmänhetens behov och intressen. De etablerade informationssystemen måste således gå längre än att bara göra informationen tillgänglig. Det kan, enligt handledningen till konventionen, till exempel göras genom att databaser och dokument kan sökas efter specifika delar av informationen, och genom att öppettider, utrustning och läge gör informationen lättillgänglig. Det handlar med andra ord om sökbarhet och användaranpassning. Enligt verksförordningen 7 § 5 ska myndigheternas generaldirektörer se till att allmänhetens och andras kontakter med myndigheten underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och genom ett klart och begripligt språk i myndigheternas skrivelser och beslut. Allt detta är aspekter som stämmer väl överens med kraven i Århuskonventionens artikel 5. Tryckfrihetsförordningen43 och sekretesslagen44 ålägger statliga och kommunala myndigheter informationsskyldighet. Den skyldigheten fungerar parallellt med den allmänna informationsskyldighet som 4 § förvaltningslagen45 föreskriver för myndigheterna, som dock begränsas till information i allmänna handlingar.46 har en särställning på området genom att verkets instruktion innehåller ett särskilt ansvar att se till att kunskaper om miljön och miljöarbetet görs tillgängliga. ska enligt regleringsbrevet sprida information och kunskap inom miljöområdet för att motivera och stödja ett utvecklat miljöansvar. Det finns ingen detaljreglering för hur miljöinformationen ska hanteras. Däremot har verket en informationsstrategi som bland annat innefattar ett mer tillgängligt och att öka vår lyhördhet för omvärldens krav och skapa större delaktighet. information till allmänheten bygger till stor del på de 19 webbplatser som verket ansvarar för på egen hand, eller i samverkan med andra aktörer. Insyn och öppenhet är grundläggande förutsättningar för en fungerande demokrati, och nödvändiga för att kunna utkräva ansvar av de valda företrädarna. Öppenheten garanteras i framför allt genom offentlighetsprincipen, men öppenheten är beroende av de förtroendevaldas och tjänstmännens insatser för att informera om verksamheterna och för att underlätta medborgarnas insyn. Även om regelverket motsvarar kraven i Århuskonventionen är efterlevnaden ibland bristfällig. Utvecklingen har dessutom i vissa fall inneburit att medborgarnas möjligheter till insyn försvårats till exempel genom privatiseringar.47 En studie av gjorda JO-anmälningar på området offentlighetsprincipen och öppenhet visar att en tredjedel av anmälningarna handlar om svårighet att få ut allmänna handlingar. Många anmälare har trots flera påminnelser varken fått ut den begärda informationen eller informerats om att ett skriftligt avslagsbeslut krävs för att ärendet ska kunna överklagas. Statliga myndigheter har fått flest anmälningar (), följt av kommunerna (). I de anmälningar som handlade om offentlighet och öppenhet uttalade JO kritik dubbelt så ofta som i andra ärenden. Det finns dessutom anledningen att anta att anmälningarna endast utgör toppen av ett och att mörkertalet är stort.48 För att stärka insynen har dock flera initiativ tagits, bland annat arbetet med 24-timmarsmyndigheten. Att de regler som redan finns verkligen efterlevs är relevant i sammanhanget eftersom regeringen enligt konventionen ska säkerställa att informationen verkligen är tillgänglig. 46Wennergren, 2002, s.49 Mot den här bakgrunden har regeringen tagit flera initiativ för att stärka öppenhet och insyn. Som exempel kan nämnas och 24- timmarsmyndigheten inom ramen för det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. Svenska myndigheter producerar i varierande omfattning tryckt informationsmaterial i form av broschyrer, tidskrifter och rapporter. En betydande del av den information som tillhandahålls publiceras dessutom, eller enbart, på Internet. En mycket stor del av den offentliga sektorn finns representerad på nätet. Samtliga 290 kommuner har egen webbplats och i princip alla statliga myndigheter. Den svenska offentliga förvaltningens användning av informations- och kommunikationsteknik och av elektronisk kommunikation är bland de mest utvecklade i världen. har också en tätposition när det gäller befolkningens faktiska nyttjande av förvaltningars nättjänster, och den ökar . Enligt en undersökning från Statskontoret om hur medborgarna ser på förvaltningen generellt är relativt många brukare missnöjda med informationen, som man tycker är svår att få tag i. Myndigheternas webbservice får dock godkänt betyg.49 Internettjänsterna har inneburit bättre service och bättre tillgänglighet genom att myndigheterna lägger ut mycket information på nätet. 2/3 av alla aktiva Internetanvändare utnyttjar myndigheternas webbservice. Myndigheternas Internettjänster är dock ett utvecklingsområde som släpar efter gäller frågor kring insyn och delaktighet, där omdömena är mindre positiva än för andra områden.50 En granskning från visar emellertid att det finns stora skillnader mellan olika myndigheters webbplatser vad det gäller tillgänglighet.51 Man såg bristen på enhetlighet som det viktigaste användarproblemet, vilket innebär att besökaren måste lära sig nya strukturer och funktioner på i stort sett varje webbplats. Detta drabbar framför allt äldre, de som saknar datorvana, men begränsar generellt informationens tillgänglighet. Brister som försvårar för användarna att ta del av informationen förekommer på de flesta myndigheters webbplatser. I fråga om språkalternativ är det få myndigheter som fått ett högt betyg i RRV:s granskning. Ett annat problem är att alla som vill använda en myndighets elektroniska tjänster inte kan göra det på grund av att de sällan är anpassade till olika handikapp. Myndigheterna skulle kunna bli bättre på att paketera miljöinformationen så att den blir effektivt tillgänglig och användbar för medborgaren. Mycket av den information som publiceras är inte är anpassad för dem som inte är insatta i miljöfrågorna. Det handlar dels om språket och dels om vad och hur man kommunicerar, men även var man väljer att kommunicera och vilken information man refererar till. Det sistnämnda är viktigt för att mottagaren ska kunna söka vidare.