prop · GS03159 · 2005-05-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2004/05:159 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att den försökslagstiftning som ger kommunala trafikföretag möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken permanentas i en ny lag om vissa kommunala befogenheter i fråga om kollektivtrafik. I lagen preciseras och utvidgas även kraven på redovisning av de kommunala trafikföretagens uppdragsverksamhet. Lagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................... Förslag till lag om vissa kommunala befogenheter i fråga om Ärendet och dess beredning............................................................... Försöksverksamheten inom kollektivtrafiken ................................... Införandet av försökslagstiftningen .................................... Fortsatt giltighet av försökslagstiftningen .......................... Överväganden och förslag................................................................. Redovisningskraven utvidgas och preciseras.................... Konsekvenser och ikraftträdande .................................................... Konsekvenser av förslaget ................................................ Bilaga 1 Sammanfattning av Statskontorets rapport. konkurrens med kommunala bussbolag? av försökslagen inom busslinjetrafiken (2004:24) ................ Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser .......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om vissa kommunala befogenheter i fråga om kollektivtrafik. Förslag till lag om vissa kommunala befogenheter i fråga om kollektivtrafik Härigenom föreskrivs följande. 1 § Ett kommunalt aktiebolag får ingå avtal med en trafikhuvudman om att utföra lokal och regional linjetrafik med buss samt motsvarande trafik med tåg, tunnelbana eller spårvagn, utan att verksamheten har sådan anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Med trafikhuvudman avses detsamma som i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Begreppet linjetrafik har samma innebörd som i 1 kap. 3 § 1 yrkestrafiklagen (1998:490). 2 § Aktiebolaget skall bedriva uppdragsverksamheten på affärsmässiga grunder. Som underlag för en bedömning av uppdragsersättningens affärsmässighet skall bolaget upprätta en ekonomisk anbudskalkyl och fortlöpande göra en uppföljning av kalkylen. Kalkylen och uppföljningen skall innehålla samtliga relevanta direkta och indirekta kostnader samt intäkter. Avvikelser mellan kalkylen och uppföljningen skall redovisas och förklaras för bolagets styrelse. 3 § I aktiebolagets årsredovisning skall intäkterna, kostnaderna och resultatet av uppdragsverksamheten redovisas särskilt. Av denna särredovisning skall framgå 1.omsättning och resultat efter finansnetto för uppdragsverksamheten, 2.borgensförbindelser och övriga ansvarförbindelser som kommunen eller har ingått för bolaget och för uppdragsverksamheten samt kostnaderna för förbindelserna, 3.kapital som kommunen eller tillskjutit uppdragsverksamheten, och 4.kapital som sysselsätts i uppdragsverksamheten. För aktiebolagets årsredovisning i övrigt gäller vad som är föreskrivet i årsredovisningslagen (1995:1554). Denna lag träder i kraft . Bestämmelserna i 3 § tillämpas första gången avseende . Ärendet och dess beredning Försökslagstiftningen avseende uppdragsverksamhet inom försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om driva viss linjetrafik. Försökslagstiftningen trädde i kraft den Giltighetstiden förlängdes senare till utgången av 2005 genom lagen (2001:545) om fortsatt giltighet av lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490). beslutade regeringen att ge Statskontoret i uppdrag att utreda och utvärdera tillämpning, konkurrenseffekter m.m. av försöksverksamheten (dnr Fi2004/1754). överlämnade Statskontoret sin rapport konkurrens med kommunala bussbolag? En utvärdering av försökslagen inom busslinjetrafiken (2004:24). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1. Rapportens lagförslag finns i bilaga 2. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Fi2004/4361). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen, och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har på samtliga punkter följt Lagrådets förslag. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitt 7. Därutöver har regeringen gjort vissa andra ändringar av redaktionell natur. 4 Försöksverksamheten inom kollektivtrafiken kollektivtrafik, m.m. (prop. 1995/96:167) föreslog regeringen bl.a. att uppdragsverksamhet på försök skulle få bedrivas av kommunala aktiebolag inom området för kollektivtrafik. Till grund för propositionen låg bl.a. departementspromemorian uppdragsverksamhet och samverkan om myndighetsutövning (Ds 1995:13). Försökslagen trädde i kraft och gällde ursprungligen till utgången av 2002. I propositionen till försökslagen konstaterade regeringen att det fanns behov av vidgad kompetens för kommunala trafikaktiebolag och anförde bl.a. följande. En stor del av kollektivtrafiken upphandlades i Prop. 2004/05:159 konkurrens men bussföretagen hade sinsemellan inte samma förutsättningar att agera på en konkurrensutsatt marknad. Av hänsyn till den kommunalrättsliga lokaliseringsprincipen var de kommunala företagen, till skillnad mot övriga bussbolag, förhindrade att erbjuda sina tjänster utanför sitt geografiska område. En annan skillnad mot privat företagsverksamhet var att de kommunala företagen inte fick ha som syfte att bedriva sin verksamhet med vinst. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling medförde att kommunerna och landstingen inte kunde anlita sina egna företag direkt utan upphandling för att bedriva kollektivtrafik. Detta förhållande hade inneburit att när de kommunala bussföretagen förlorat en anbudstävling som trafikhuvudman, kommunen eller anordnat, hade de ingen rättslig möjlighet att kompensera sig genom att söka sig till andra marknader. Regeringen anförde vidare att kollektivtrafiken agerade på en konkurrensmarknad. De största aktörerna blev dock allt större. Det fanns en uppenbar risk för att de kommunala företag som fanns kvar på marknaden och som även framöver skulle kunna utgöra reella konkurrenter antingen köptes upp eller tvingades samarbeta med varandra i större bolag för att på så sätt öka möjligheterna att stanna kvar på marknaden. Vidare fanns en risk för att branschen kunde komma att karaktäriseras av bristande konkurrens. Förutom behovet av ökad konkurrens talade även den höga graden av skattefinansiering av kollektivtrafiken för att de kommunala bolagen skulle ges ökade möjligheter att utvecklas till konkurrenskraftiga aktörer under samma villkor som privata aktörer genom att bedriva uppdragsverksamhet gentemot andra kommuner och landsting. 4.2Fortsatt giltighet av försökslagstiftningen Utredningen om utvärdering av den kommunala uppdragsverksamheten inom kollektivtrafiken I propositionen till försökslagen angav regeringen att den avsåg att göra en uppföljning av hur försöket så långt hade utfallit. Denna utvärdering skulle sedan ligga till grund för om den kommunala kompetensen skulle utvidgas permanent på området (prop. 1995/96:167 s. 28). beslutade därför regeringen att en särskild utredare skulle göra en uppföljning och utvärdering av verksamheten (dir. 1999:12). överlämnade utredningen sitt betänkande uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken utvärdering av försöksverksamheten (SOU 1999:118). Utredningen konstaterade att omfattningen och effekterna av försöksverksamheten hade varit ytterst marginella och att det därför var svårt att dra slutsatser när det gäller effekter på konkurrensen eller andra förhållanden. Utredningen bedömde emellertid att det rådde fungerande konkurrens vid upphandling av kollektivtrafiktjänster. Vidare ansåg utredningen inte att det förelåg behov av att låta kommunala trafikbolag få bedriva uppdragsverksamhet utanför den egna kommunen. Försökslagstiftningen borde därför varken förlängas eller permanentas. Gällande avtal mellan å ena sidan de kommunala bolag som bedrev Prop. 2004/05:159 uppdragsverksamhet och å andra sidan länstrafikhuvudmännen borde emellertid få löpa ut i enlighet med villkoren i respektive avtal. Med tanke på den viktiga roll som trafikhuvudmännen har när det gäller upphandling av kollektivtrafik föreslog utredningen att de länstrafikansvarigas och därmed trafikhuvudmännens roller och uppgifter närmare skulle utredas. I propositionen uppdragsverksamhet (prop. 2000/01:84) föreslog regeringen att den försöksverksamhet som pågick enligt lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490) skulle pågå , dvs. till utgången av 2005. Regeringen anförde i propositionen att det fanns flera skäl som talade för att försöksverksamheten borde pågå . Att omfattningen av verksamheten varit marginell gjorde det svårt att dra några bestämda slutsatser vad gäller kollektivtrafikområdet enbart utifrån den utvärdering som utredningen gjort. En förlängning av försöksverksamheten skulle kunna ge ett bättre underlag för ett definitivt ställningstagande om det behövdes en permanent lagstiftning på området eller inte. Regeringen pekade på att flera remissinstanser ansåg att försökslagstiftningen borde förlängas för att ge ytterligare erfarenheter och ett bättre beslutsunderlag. Regeringen menade vidare att mycket tydde på att de kommunala trafikaktiebolag som bedrev uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken skulle drabbas mycket hårt om försökslagstiftningens giltighetstid inte förlängdes. Detta gällde inte minst inom . Regeringen föreslog i propositionen även att lagens krav på särredovisning skulle preciseras genom att upplysningar om intäkterna, kostnaderna och resultatet av uppdragsverksamheten skulle lämnas i årsredovisningen på det sätt som angavs i 5 kap. 1 § årsredovisningslagen (1995:1554). Regeringen pekade på att syftet med kraven på särredovisning i försökslagen, att det enkelt skulle gå att utläsa resultat samt de kostnader och intäkter som hänför sig till uppdragsverksamheten, inte hade uppnåtts. Utvärdering av den kommunala uppdragsverksamheten inom kollektivtrafiken visade att inget av de trafikbolag som bedrivit uppdragsverksamhet med stöd av lagen hade särredovisat uppdragsverksamheten i sin årsredovisning. Villkoret för särredovisning borde därför enligt regeringen preciseras. beslutade att anta regeringens förslag (bet. 2000/01:KU24, rskr. 2000/01:244). Regeringens förslag: Försöksverksamheten med uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken permanentas genom en ny lag. Rapportens förslag: Försöksverksamheten skall avvecklas. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna avstyrker förslaget om avveckling och anser i stället att försökslagen bör förlängas Ett stort antal av dessa remissinstanser delar inte bedömningen i rapporten att konkurrensen på marknaden är god. och anser att försökslagen skall permanentas för att främja mångfald av bussbolag inom kollektivtrafikområdet och skapa en beredskap för att motverka minskad Förbunden delar inte slutsatsen att konkurrensen är tillfredställande utan ser i stället med oro på utvecklingen mot den företagskoncentration som beskrivs i rapporten. anser att slutsatsen att konkurrensen fungerar tillfredsställande är förhastad eftersom koncentrationstendenserna inom den regionala busslinjetrafiken inte är avslutade. erfarenheten att konkurrensen är begränsad i de norra delarna av landet, i t.ex. uppgår antalet anbudsgivare till en fem. i anser att rapporten ger en något förenklad bild av konkurrenssituationen. Nära tre fjärdedelar av bussparken ägs av tre utlandsägda företag, varför marknaden kännetecknas av en oligopolliknande situation. I vissa delar av Västra har det i bästa fall kommit in ett eller två anbud. rapporten framställs dock konkurrenssituationen i området som god. Länstrafiken i anför att även om konkurrenssituationen är tillfredsställande vore det oklokt att avhända sig möjligheter till framtida konkurrens genom att avveckla försökslagen. anför att det är en väsentlig förutsättning vid trafikupphandlingarna att det finns ett tillräckligt antal företag vilka kan lämna kraftfulla anbud samt att det troligen föreligger stora regionala skillnader samt skillnader mellan trafiken i storstadsområdena och i mer Ett upphävande av lagen skulle kunna innebära att konkurrensen minskar i vissa delar av landet. () anför att bussmarknaden är präglad av starka Till skillnad från vad som framkommit i rapporten har KFS erfarit att det i flera upphandlingar endast inkommit anbud från ett fåtal anbudsgivare. tydliga tecken på att de större privatägda aktörernas intresse av att lämna anbud begränsas till regioner där de redan är starka, vilket är de mer tätbefolkade delarna av landet och att risken för uppdelning av leverantörsmarknaden därmed ökar. Av de remissinstanser som anser att försöksverksamheten skall avvecklas anger att Statskontoret väl har dokumenterat att det inte finns behov anser att kommunala bolags verksamhet i andra kommuner inte är nödvändig för att säkra en bra konkurrens. pekar på att det finns en tillfredsställande konkurrens på marknaden och att fördelarna med kommunala bolag inte överväger medborgarnas ökade risktagande. Organisationen anför vidare att de kommunala bolagen inte har följt uppställda redovisningskrav och att lagen inte fungerar som statligt styrmedel. Försökslagen ger rätt att utföra lokal och regional linjetrafik Enligt lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490) får ett kommunalt aktiebolag driva verksamhet som avses i 2 kap. 1 § andra stycket yrkestrafiklagen även om verksamheten bedrivs utanför bolagets geografiska område. Den verksamhet i yrkestrafiklagen som försökslagen hänvisar till är linjetrafik inom länet. Enligt 1 kap. 3 § punkt 1 yrkestrafiklagen avses med linjetrafik sådan yrkesmässig trafik för persontransporter som är tidtabellsbunden och där ersättningen bestäms särskilt för varje passagerare för sig. En förutsättning är vidare att trafiken inte ingår som ett led i ett sammanhängande arrangemang, där huvudsyftet är ett annat än själva transporten. Det finns elva kommunala trafikföretag. Endast fyra av dessa företag har använt sig av möjligheten att bedriva uppdragsverksamhet enligt försökslagen. Dessa fyra företag är , , AB busstrafik och . Av en enkätundersökning som () genomförde framgick att fyra av de övriga sju kommunala trafikföretagen hade för avsikt att bedriva uppdragsverksamhet enligt försökslagen (dnr Fi2003/3419). Som skäl för att dessa bolag inte använt försökslagstiftningen angavs att de upphandlingar som varit aktuella inte hade passat bolaget samt att upphandlingarnas avtalsperioder varit längre än försökslagens tidsbegränsning. De kommunala trafikföretag som inte hade utnyttjat möjligheterna i försökslagen och inte heller avsåg att göra det angav som skäl för detta att styrelsen eller ägarna tagit ett principbeslut att inte använda sig av lagen, att bolaget inte såg något behov av att använda lagstiftningen eller att verksamheten i huvudsak drevs i egen regi. Enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik skall det i varje län finnas länstrafikansvariga som ansvarar för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter. uppgifter skall handhas av en trafikhuvudman. Länstrafikansvariga är Prop. 2004/05:159 och kommunerna i länet gemensamt. länstrafikansvarigt och i är kommunen länstrafikansvarig. och kommunerna i övriga län kan komma överens om att antingen eller kommunerna skall vara länstrafikansvariga. Ett landsting eller en kommun som ensamt respektive ensam är länstrafikansvarig, skall också vara trafikhuvudman. I övriga fall skall trafikhuvudmannen vara ett kommunalförbund, eller om de länstrafikansvariga är överens om det, ett aktiebolag. Det finns 21 länstrafikhuvudmän i landet. I några av länen har de länstrafikansvariga överlåtit en del av sina uppgifter till en kommun. är de flesta trafikhuvudmän aktiebolag. Bolagsstyrelsen, som består av företrädare för kommuner respektive landsting, har det övergripande ansvaret för länets trafikförsörjning, biljettpriser, tidtabeller, drivmedel och kontraktstider m.m. omreglerades marknaden för linjetrafik, vilket innebar att trafikhuvudmännen gavs rätt att driva linjetrafik inom länet utan krav på särskilt tillstånd. Detta innebar att upphandling under konkurrens var möjlig. upphandlar trafikhuvudmännen av den lokala och regionala linjetrafiken i konkurrens. De totala kostnaderna för upphandlad lokal och regional kollektivtrafik uppgick till ca 2002. var de totala intäkterna . Det innebär att driftsbidragen från landsting, kommuner och stat uppgick till . Verksamheten är således skattefinansierad till . Den lokala och regionala kollektivtrafiken innefattar såväl buss som tunnelbana, spårväg, tåg och fartyg. Majoriteten av den lokala och regionala kollektivtrafiken i landet utgörs dock av bussresor och bortser man från utgör bussresor en stor majoritet av det kollektiva resandet. Den lokala och regionala linjetrafiken med buss i bedrivs med ca 7 800 bussar fördelade på ca 200 privata och kommunala trafikföretag. Sedan upphandlingarna av kollektivtrafik inleddes på 1980- talet har en strukturomvandling skett av bussbranschen. Marknaden har successivt utvecklats mot en tilltagande koncentration. De stora företagen har vuxit genom förvärv och tagit större marknadsandelar. Bussmarknaden domineras av de privata företagen som har ca 3 000, 1 600 respektive 1 300 bussar vardera. De tre stora företagen är alla utlandsägda och svarar tillsammans för av antalet bussar i den lokala och regionala busslinjetrafiken. Efter de 25 största företagen på marknaden minskar företagsstorleken relativt snabbt. Av de ca 200 trafikföretag som bedriver lokal och regional linjetrafik i är omkring 150 mindre företag som är verksamma på lokala marknader och som har begränsade resurser att själva konkurrera i större upphandlingar. och fanns det i ett 40-tal kommunala trafikföretag. Härefter minskade antalet företag och det finns endast elva sådana företag. De kommunala trafikföretagen hade 2003 tillsammans 1 249 bussar. Sammanfattningsvis kan konstateras att ägarbilden drastiskt har förändrats. var av antalet bussar i offentlig ägo och resterande i privat ägo. råder omvända proportioner. När upphandlingarna av kollektivtrafiken i inleddes uppskattades upphandlingsprocessen medföra kostnadssänkningar. I de senaste upphandlingarna har dock nivåerna på anbuden höjts och kostnaderna för trafikkontrakten ökat. Regeringen ansåg i förarbetena till försökslagen att det fanns risk för en situation med bristande konkurrens inom kollektivtrafiken (prop. 1995/96:167). I Statskontorets rapport görs uppskattningen att det i normalfallet är fem till sju företag som lämnar anbud vid upphandlingar av lokal och regional linjetrafik. Enligt rapporten är det tillräckligt med fem företag på en marknad för att skapa en tillfredställande konkurrens. Statskontoret gör därför bedömningen att den lokala och regionala busslinjemarknaden präglas av en tillfredsställande konkurrenssituation även utan kommunala trafikföretag. Enligt Statskontoret är trafikhuvudmännens upplägg av upphandlingen och avtalen viktigast för att konkurrensen skall fungera . Ett stort antal av remissinstanserna har i sina remissvar över rapporten dock uppgett att konkurrenssituationen på marknaden enligt deras uppfattning inte kan anses tillfredställande. Av några yttranden framgår att det vid vissa upphandlingar endast förekommit ett fåtal anbudsgivare. Skälen för regeringens förslag Försöksverksamheten som ger kommunala trafikföretag möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken har pågått . Efter en förlängning gäller försökslagen nu till utgången av 2005. Det kan inledningsvis konstateras att regeringen gör bedömningen att det inte är aktuellt med någon ytterligare förlängning av försökslagstiftningen. Frågan är i stället om lagen bör permanentas eller inte. Om lagen inte permanentas kommer försöksverksamheten således att avslutas vid utgången av 2005. I regeringens proposition Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) uttalades att det övergripande målet för regeringens transportpolitik är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet. Kollektivtrafikens uppgift är att bidra till att de transportpolitiska målen uppnås i hela landet. Det finns enligt regeringens mening ett antal faktorer som påverkar en bedömning av om det, för att målet för transportpolitiken skall uppnås i hela landet, finns ett behov av en lagstiftning som utvidgar kommunala trafikföretags befogenheter att bedriva lokal och regional kollektivtrafik. Den svenska marknaden för linjetrafik avgränsas av trafikhuvudmännens verksamhetsområden. Det innebär att den svenska marknaden inte är en geografisk marknad utan utgörs av ett antal olika geografiska marknader som i stort följer länsindelningen. 2004/05:159 geografisk marknad har sina särdrag och förutsättningar för konkurrens. Konkurrenssituationen kan därför se olika ut i olika delar av landet. stort antal av remissinstanserna ger också uttryck för detta då de i sina yttranden anför att konkurrenssituationen på deras geografiska marknad inte kan anses tillfredsställande. Marknaden för busslinjetrafik, som utgör en stor del av den totala lokala och regionala kollektivtrafiken, har successivt utvecklats mot en tilltagande koncentration. De stora företagen har vuxit genom förvärv och tagit större marknadsandelar och bussmarknaden domineras av endast tre stora privata företag. Flera av trafikhuvudmännen har också uttalat sin oro över vad detta kan innebära . Till skillnad från har nivåerna på anbuden vid de senaste upphandlingarna höjts och kostnaderna för trafikkontrakten ökat. I den nya marknadssituationen med ett fåtal stora och i många upphandlingssituationer klart dominerande företag kan det vara så att dessa kalkylerat med högre marginaler . Detta skall ställas i relation till det faktum att den lokala och regionala kollektivtrafiken till stor del är skattefinansierad. Resa mellan bostad och arbete och mellan boende och utbildning sker i ökad utsträckning oberoende av administrativa gränser. Regional och lokal linjetrafik blir allt mer integrerad och verksamheten upphandlas, planeras och bedrivs över kommungränser. Regeringen anser att ovan nämnda faktorer de skilda förutsättningarna för konkurrens på de olika huvudmännens geografiska marknader, den ökande koncentrationen på marknaden, de ökade kostnaderna för kollektivtrafiken i kombination med den höga graden av skattefinansiering av verksamheten, samt det faktum att en effektiv lokal och regional kollektivtrafik kräver att trafikföretag, oavsett ägare, ges möjlighet att verka över kommungränser sammantaget gör att kommunala trafikföretag bör få bedriva uppdragsverksamhet utanför sitt geografiska område. Det kan även konstateras att en majoritet av remissinstanserna förordar att försökslagen permanentas. Detsamma uttalade de kommunala trafikföretagen vid en tidigare undersökning. Försökslagstiftningen bör således enligt regeringens mening permanentas.