prop · GS03165 · 2005-05-27 00:00:00 — Verksam- hetsformen har betydelse för bolagens överskottshantering inom tradi- tionell livförsäkring, något som i sin tur påverkar frågan om möjlighet till separation av sådana tillgångar och skulder som hänför sig till tjänste- pensionsverksamhet respektive annan verksamhet. I de ömsesidiga livförsäkringsbolagen och i de livförsäkringsaktie- bolag som inte får dela ut vinst är huvuddelen av bolagets riskkapital gemensamt för samtliga försäkrade och återfinns i den s.k. konsoli- deringsfonden inom eget kapital. Syftet med att avsätta medel till konso- lideringsfonden är att kunna täcka förluster som uppstår i rörelsen. Genom regler i bolagsordningen kan medlen i fonden användas för andra ändamål, såsom återbäring, endast i den utsträckning den inte behövs för förlusttäckning (prop. 1998/99:87 s. 425). Slutlig tilldelning av sådan återbäring till den försäkrade sker vanligen först i samband med varje enskild utbetalning från försäkringen. Systemet med en fond för förlust- täckning inom eget kapital innebär således att medel som senare kan komma att tillskrivas enskilda försäkrade kan räknas in i kapitalbasen under försäkringens löptid. I vinstutdelande försäkringsaktiebolag som meddelar traditionell livförsäkring är förhållandena annorlunda. I dessa bolag består den försäkrades icke garanterade värde av s.k. villkorad återbäring. Denna återbäring är på liknande sätt som vid fondförsäkring anknuten till värdeutvecklingen på vissa angivna tillgångar eller till ett visst resultat. Det sistnämnda regleras i försäkringsavtalet. För att ett bolag skall få dela ut vinst kräver lagstiftningen att det sker en tydlig gränsdragning mellan aktieägarnas och de försäkrades medel. Försäkringsbolaget måste därför, till skillnad mot vad som gäller i övriga bolagsformer, göra försäkringstekniska avsättningar för medel som senare kan komma att tillskrivas de försäkrade (7 kap. 1 § första stycket 4 FRL). Därmed får medlen inte räknas in i kapitalbasen under försäkringens löptid. I gällande svensk lagstiftning finns med ett undantag inte något krav på fullständig separation av olika verksamheter eller försäkringsprodukter. Undantaget avser att direkt livförsäkringsrörelse och skadeförsäk- ringsrörelse som bedrivs i samma försäkringsbolag skall hållas åtskilda hos bolaget, se 1 kap. 3 § fjärde stycket FRL. Denna bestämmelse härrör från det konsoliderade livförsäkringsdirektivet (se avsnitt 5.3 och nedan). Därutöver ställer den s.k. skälighetsprincipen, som har utmönstrats ur svensk rätt på försäkringsområdet men fortfarande gäller för vissa äldre försäkringsavtal, särskilda krav på separation. Principen innebär att krav på skälighet uppställs i tre olika delar: krav på skälighet i och kostnader (premie- och kostnadsskälighet), krav på skäliga villkor utöver (villkorsskälighet) och krav på skälighet i skaderegleringen (skaderegleringsskälighet). Kravet på premie- och kostnadsskälighet inrymmer i sin tur olika delar och innefattar bolagets kostnads- effektivitet, förhållandet mellan försäkringstagarna och bolaget och slutligen förhållandet mellan de olika försäkringstagargrupperna. När det gäller relationen mellan försäkringstagarna innebär kravet att försäkringstagarna skall behandlas rättvist i förhållande till deras prestation, varvid bolagets riskindelning skall ske med stöd av skäliga grunder och en därmed sammanhängande differentiering av premierna. Vidare skall, enligt den s.k. kontributionsprincipen, driftskostnaderna fördelas skäligt mellan försäkringstagarna och återbäringen stå i propor- tion till den enskilde försäkringstagarens bidrag till bolagets samlade överskott (12 kap. 6 § FRL). Skälighetsprincipen innebär också att varje verksamhetsgren skall bedömas för sig och att fördelningen mellan olika grupper och generationer skall vara rättvis. För skadeförsäkringens del har denna sida av skälighetsprincipen ansetts innebära att överskott i en försäkringsgren inte systematiskt får användas för att subventionera en annan, icke bärkraftig gren. Varje försäkringsgren skall alltså vara självbärande och eventuella medel i vinstfonder får inte användas för att i dumpningssyfte pressa ned premierna inom en viss försäkringsgren. (Se vidare om detta bl.a. i slutbetänkande SOU 1995:87, s. 114 f. Jfr också 2005:5 Livbolagens avgifter.) Skälighetsprincipen utmönstrades i samband med försäkringsrörelse- reformen och gäller inte för försäkringsavtal som Den kan också ha avtalats bort avseende äldre avtal. Försäkringsrörelsereformen syftade till att ge större frihet åt försäkringstagarna och försäkringsbolagen att själva komma överens om försäkringsavtalens villkor och därigenom underlätta produktutveckling och stimulera konkurrens (se vidare avsnitt 6.1). Kravet på premie- och kostnadsskälighet bedömdes därvid kunna tillgodoses genom regler som befrämjar konkurrensen och som ställer krav på att relevant och tydlig information om försäkringens kostnader och förmåner lämnas (prop. 1998/99:87 s. 166 ff.). Även om reformen bygger på att rätt till återbäring i större utsträckning skall regleras i de enskilda försäkringsavtalen ansågs det ändå finnas behov av en huvudregel för fördelningen av återbäring mellan försäk- ringstagare. Med anledning av att försäkringstagare i allmänhet har förväntningar på överskott i förhållande till inbetalda och att kontributionsprincipen redan gällde för överskottshanteringen ansåg regeringen att sagda princip bör utgöra huvudregel för fördelningen av återbäring (a. prop. s. 203). Bestämmelsen, som återfinns i 12 kap. 6 § FRL, riktar sig mot försäkringsbolagen i bemärkelsen att den inte är avsedd att grunda några rättigheter till återbäring för enskilda försäkringstagare. Bestämmelsen ålägger bolagen att i försäkrings- villkoren eller i bolagsordningen precisera vad som närmare skall gälla för fördelningen av överskott. Däremot finns det inte längre något krav på att varje försäkringsgren skall bedömas för sig. Föreskrifter med motsvarande innehåll har inte heller meddelats av . Detta innebär att försäkrings- bolagen enligt gällande reglering inte är ålagda att hålla tillgångar och skulder från olika verksamhetsgrenar åtskilda, med undantag för det nyssnämnda, särskilda fallet när skade- och livförsäkringsverksamhet drivs i samma bolag. Enligt artikel 19 i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet är förut- sättningen för att ett försäkringsföretag skall få meddela både livför- säkring och annan försäkring än livförsäkring att det för varje verksam- hetsform upprättas en särskild förvaltning. Den särskilda förvaltningen skall organiseras på ett sådant sätt att försäkringstagarnas intressen inte åsidosätts och att livförsäkringstagarnas rätt till avkastning inte påverkas eller riskerar att bli mindre än vad den annars skulle ha blivit. Förvalt- ningen skall vidare organiseras så att de finansiella minimikraven, särskilt såvitt avser solvensmarginal, som hänför sig till någon av de två verksamheterna inte belastar den andra verksamheten. Försäkringsföre- taget kan dock utnyttja de öppet redovisade posterna i kapitalbasen som vid tillfället är tillgängliga för den ena eller den andra verksamheten, under förutsättning att de finansiella minimikraven är uppfyllda och till- synsmyndigheten har underrättats. Den särskilda förvaltningen kräver vidare att bolaget för räkenskaper på ett sätt som utvisar hur resultaten för var och en av de två verksam- heterna uppnåtts. Alla intäkter och alla kostnader skall därvid särredo- visas med hänsyn till deras ursprung. Poster som hänför sig till båda verksamheterna skall föras enligt sådana fördelningsprinciper som godkänts av tillsynsmyndigheten. Vidare krävs att försäkringsföretagen utarbetar en särredovisning med specifikation av de poster som ingår i var och en av solvensmarginalerna enligt artikel 27 i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet, som behandlar frågan om s.k. disponibel solvensmarginal, och artikel 16.1 i direktiv /239/EEG (första skade- försäkringsdirektivet). Om en av solvensmarginalerna är otillräcklig skall tillsynsmyndig- heten med avseende på den verksamhetsform det gäller vidta de åtgärder som föreskrivs i respektive direktiv, oavsett resultatet av den andra verk- samheten. Bland dessa åtgärder får ingå medgivande av överföring från den ena verksamhetsformen till den andra, trots att huvudregeln annars är att de finansiella minimikraven som hänför sig till en verksamhet inte får belasta den andra verksamheten. Skälen för regeringens förslag Vilka tillgångar och skulder skall separeras? Beträffande hur separationen av tillgångar och skulder mellan de olika verksamheterna i ett bolag skall se ut har utredningen pekat på två modeller. Enligt den ena modellen behöver endast försäkringstekniska avsättningar och motsvarande skuldtäckningstillgångar separeras. En annan tänkbar tolkning är att separationen även skall avse andra poster på balansräkningens passivsida, såsom det egna kapitalet samt de fria tillgångar som motsvarar detta. Den sistnämnda tolkningen har förordats av , , och . En första fråga att ta ställning till är vad som egentligen skall vara att hänföra till respektive verksamhetsgren i ett bolag med blandad verk- samhet. Som framgått av avsnittet ovan om svenska förhållanden ingår medlen i konsolideringsfonden i rent ömsesidiga livförsäkringsbolag och livförsäkringsaktiebolag som inte får dela ut vinst i bolagets egna kapital och fungerar som riskkapital. Kapitalet återfinns därvid i bolagens kapitalbas. Idén bakom denna konstruktion är att medlen skall vara tillgängliga för i första hand förlusttäckning fram till varje enskild utbetalning från försäkringen. Mot den bakgrunden framstår det som tveksamt om kapitalet i konsolideringsfonden fram till sagda tidpunkt ens är att hänföra till någon viss verksamhetsgren. Även om överskottet i angivna bolag skulle anses tillhöra respektive verksamhetsgren redan före tilldelningen till enskilda försäkringstagare är frågan hur den praktiska fördelningen skulle gå till vid en total separa- tion. Konsolideringsfonden utgör den dominerande delen av riskkapitalet och skall, som konstaterats, i första hand användas till förlusttäckning. kan delar av medlen i slutändan tillfalla försäkringstagarna, utifrån vad som framgår av bolagsordningen. I sådana fall är det inte endast ur buffertsynpunkt som det är av intresse för försäkringstagarna hur konsolideringsfonden delas upp mellan de två verksamhetsgrenarna. Fonden har byggts upp och det går normalt inte att i efterhand härleda hur mycket eget kapital en viss verksamhet har gett upphov till. Att fördela konsolideringskapital är dock inte något nytt problem i sak. Motsvarande svårigheter uppstår om ett bolag skall överlåta delar av försäkringsrörelsen, inlemma nya bestånd av försäkringar med redan existerande vid övertagande av försäkringsbestånd eller ombildas till vinstutdelande bolag. Samtliga företeelser har förekommit i praktisk hantering. En slutsats av erfarenheterna därifrån är dock att det inte går att ange generella krav på hur separering av konsolideringsfonden skall gå till, utan detta måste bestämmas från fall till fall (jfr prop. s.366 ff.). Även om det således är teoretiskt möjligt att separera riskkapitalet är frågan om så måste eller, med tanke på syftet med konsolideringsfonden, ens bör ske. Som och har anfört kan en alltför långtgående separation leda till ökad admini- stration liksom svårigheter att hantera små bestånd, vilket indirekt kan få betydelse för kollektivavtal om premiebestämd tjänstepension. Även har pekat på de svåra praktiska problem som en total separation skulle medföra för försäkringsbranschen. Regeringen vill därtill, i likhet med utredningen, framhålla att tolk- ningen måste grundas på tjänstepensionsdirektivets syfte. I denna del bör även en jämförelse göras med bestämmelserna i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet. Vidare måste bolagens kostnader för en sådan separation beaktas, inte minst ur konkurrenssynpunkt. Regeringen gör här följande bedömningar. Såväl tjänstepensionsdirektivet som det konsoliderade livförsäk- ringsdirektivet vilar på syftet att skydda de ersättningsberättigade. Endast i det senare fallet finns det dock krav på separata kapitalbaser för det fall att bolaget bedriver blandad verksamhet; som beskrivits ges det dock där uttryckliga möjligheter till överföring av medel mellan verksamheterna i vissa fall. Motsvarande möjlighet finns inte i tjänstepensionsdirektivet. I tjänstepensionsdirektivet finns inte något krav på att försäkrings- bolaget skall driva sin tjänstepensionsverksamhet i en separat juridisk person. Ett sådant krav fanns i ett tidigare utkast till förslag till direktiv, men kom aldrig att flyta in i den slutliga, antagna direktivtexten. Rim- ligen var syftet med denna uppmjukning att bereda väg för de samord- ningsvinster som ett bedrivande av båda verksamheterna i ett gemensamt bolag kan leda till. Avsaknaden av krav på separata kapitalbaser i tjänstepensionsdirek- tivet är det tyngsta argumentet mot att separationen skall avse samtliga tillgångar. För det fall att ett sådant krav funnits hade det också varit nödvändigt med en regel som tillåter överföring mellan verksamhets- grenarna för det fall att den ena verksamheten inte klarar solvensmargi- nalen. Annars skulle följden bli att hela bolaget tvingas i likvidation, även om det finns ett kapitalöverskott i den andra verksam- heten. En sådan ordning framstår som orimlig, inte minst ur konsument- synpunkt. Avsaknaden av ett gemensamt riskkapital för de olika verk- samhetsgrenarna skulle riskera att minska säkerheten för såväl de försäkrade inom tjänstepensionsförsäkring som övriga försäkrade i bola- get, eftersom det sammantaget skulle innebära att bufferten för varje enskild gren blir mindre. En tolkning av separationskravet som innebär att även fria tillgångar skall hållas åtskilda skulle därmed i praktiken medföra att vissa bolag skulle tvingas lägga sin tjänstepensionsverksamhet i separata juridiska personer för att motverka att hela bolaget måste träda i likvidation vid tillfälliga nedgångar. Vid kontakter med har dock framgått att det nu beskrivna inte är avsikten med direktivets krav i denna del, utan i stället att det inte ställs något krav på separata kapital- baser i dessa bolag. Kostnaderna för ett långtgående separationskrav skulle dessutom vara betydande och kunde innebära att vissa bolag väljer att avveckla sin tjänstepensionsverksamhet och andra som saknar tjänstepensionsverk- samhet väljer att inte starta någon. Detta skulle kunna leda till minskad konkurrens på den svenska tjänstepensionsmarknaden och de svenska bolagen riskerar också att drabbas av konkurrensnackdelar gentemot utländska bolag med mindre långtgående separationskrav. SIRP och har i detta sammanhang pekat på vikten av konkurrensneutralitet mellan livförsäkringsbolag och tjänstepensions- kassor. En separationsordning som inte inkluderar riskkapitalet skulle möjligen innebära att bolagen får en viss konkurrensfördel gentemot tjänstepensionskassorna, eftersom de senare träffas fullt ut av direktivet och därmed kommer att få vissa placeringsregler för de fria tillgångarna, se avsnitt 11.4. Regeringen instämmer dock med utredningens bedöm- ning att dessa placeringsregler i praktiken inte torde vara särskilt begrän- sande för tjänstepensionskassorna och därmed inte påverka deras konkur- renskraft i någon större utsträckning. Som framgår av nämnda avsnitt kommer livförsäkringsbolagens fria tillgångar dessutom även fortsätt- ningsvis att omfattas av stabilitetsprincipen, liksom av kravet på place- ringsriktlinjer (se avsnitt 11.5). Sammanfattningsvis är regeringens bedömning att en total separation, där även riskkapitalet ingår, möjligen är praktisk genomförbar. En sådan modell bedöms dock vara oförenlig med konsolideringsfondens nuva- rande syfte och dessutom förknippad med problem och potentiella kost- nader som inte står i rimlig relation till eventuella vinster. Tvärtom riskerar en sådan lösning att leda till ett minskat skydd för de ersättningsberättigade i och med att bolagens möjligheter att hantera finansiella svängningar minskar. Vidare riskerar konkurrensen på marknaden att försämras. Regeringens slutsats är därför att det i fråga om tjänstepensions- verksamhet endast är de försäkringstekniska avsättningarna och motsva- rande skuldtäckningstillgångar som skall hållas fullständigt åtskilda från försäkringsbolagets övriga verksamheter. Kravet på separation av försäkringstekniska avsättningar för tjänste- pensionsförsäkringar och motsvarande skuldtäckningstillgångar bör gälla samtliga försäkringsbolag, även sådana som är stängda för nyteckning. Hur skall separationen gå till? Att fördela de försäkringstekniska avsättningarna på de två verk- samheterna torde inte utgöra någon större svårighet. I 7 kap. 1 § FRL finns de grundläggande bestämmelserna om de försäkringstekniska avsättningar som ett försäkringsbolag måste göra i sin redovisning med beaktande av de åtaganden som bolaget har gentemot försäkringstagarna. Huvudregeln är att ett försäkringsbolags försäkringstekniska avsätt- ningar, som beräknas med aktuariella metoder, skall motsvara belopp som erfordras för att bolaget skall kunna uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av ingångna försäkringsavtal. Beloppet redovisas som en klumpsumma i räkenskaperna och någon fördelning på respektive försäkringstagare eller försäkringsavtal förekommer inte i redovisningen. Det betyder dock inte att försäkringsbolaget inte har underlag för att göra en särredovisning om så krävs. Olika metoder kan användas vid beräkning av de försäkringstekniska avsättningarna (se slutbetänkande SOU 2003:84, s. 85). Den gällande huvudregeln, som baseras på EG-rätten, är dock att livförsäkringsavsättningar skall beräknas för varje försäkringsavtal för sig. Även i de fall en kollektiv metod används vid avsättnings- beräkningen skall därför en särredovisning vara möjlig. För villkorad återbäring skall det finnas en avtalsreglering avseende fördelningen dels mellan aktieägare och försäkringstagarna som grupp, dels mellan de enskilda försäkringstagarna. Även här skall en särredovisning vara möjlig. Om regler för beräkning av avsättningar, se vidare avsnitt 11.2. I de fall där de försäkringstekniska avsättningarna är särredovisade är det också möjligt att särredovisa tillgångar som är avsatta för att skuldtäcka avsättningarna. Två register behöver upprättas, ett för vardera verksamheten. Respektive försäkringstagargrupp skall ha förmånsrätt till tillgångarna i respektive register. Detta gäller även avsättningar för vill- korad återbäring och åtaganden inom fondförsäkring för vilka försäk- ringstagaren bär risken. Tjänstepensionsdirektivets krav på att skuldtäckningstillgångarna skall förvaltas och hanteras skilt från den övriga verksamheten skall inte tolkas som att det är nödvändigt att dessa tillgångar sköts av en separat förvaltare; det är tillräckligt att förvaltaren håller isär de olika tillgångs- massorna. Avgifter för förvaltning och annan hantering skall fördelas på olika försäkringar på samma sätt som gäller enligt kontribu- tionsprincipen eller skälighetsprincipen, beroende på vad som är tillämp- ligt för den enskilda försäkringen. I syfte att säkerställa att direktivets krav i denna del uppfylls är det väsentligt att i sin löpande tillsyn över försäkrings- bolagen övervakar att de tillgångar och skulder som hänför sig till tjänstepensionsverksamhet förvaltas och hanteras skilt från bolagens övriga verksamhet. har härvid påpekat att en separation kan komma att innebära praktiska problem när olika regelverk skall tillämpas på tillgångsportföljen. Som konstateras bl.a. i avsnitt 11.4 är avsikten dock att inom ramen för det arbete som pågår med att reformera övrig försäkringsverksamhet i möjligaste mån tillskapa harmoniserade regler för all livförsäkringsverksamhet. Modellen med nuvarande överskottshantering har utsatts för kritik, bl.a. eftersom den framstår som svårförståelig och oförutsägbar för den försäkrade. Till viss del är detta ett informationsproblem, men som påpekat är fördelningen av överskott en viktig fråga för försäkringstagarna, och en tillämpning av olika regelverk för tjänste- pensionsverksamhet och övrig livförsäkringsverksamhet kan bli proble- matisk för denna fördelning. Det finns dock inte beredningsunderlag för att ta ställning till överskottsfrågan i hela dess vidd. I enlighet med vad rekommenderar anser regeringen därför att överskott, i avvaktan på resultatet av utredningens arbete i denna del, tills vidare bör Prop. 2004/05:165 få hanteras enligt nuvarande ordning. Regeringens förslag: Ett livförsäkringsbolag som bedriver både tjänstepensionsverksamhet och annan livförsäkringsverksamhet skall upprätta ett register för vardera verksamheten. Respektive försäkrings- tagargrupp skall ha förmånsrätt till tillgångarna i respektive register. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anför att utredningens förslag är otydligt och att regeln måste skrivas om så att förekomsten av två register och motsvarande tillgångar framgår. Övriga remissinstanser kommenterar inte förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av 7 kap. 11 § FRL framgår att ett försäkringsbolag som driver direkt försäkringsrörelse skall föra ett register som utvisar de tillgångar som används för skuldtäckning och tillgångarnas värde. I följande paragraf, 11 a §, anges att förmånsrätt enligt 4 a § förmånsrättslagen (1970:979) följer med bl.a. livförsäkring och att förmånsrätten avser de tillgångar som finns upptagna i nämnda register. Direktivet innehåller inte några särskilda regler avseende förmånsrätt. Det får dock anses följa av kravet i artikel 4 på separation av de till- gångar och skulder som hänför sig till tjänstepensionsverksamheten att en motsvarande separation av registren bör ske. För en sådan lösning talar även intresset av en hög skyddsnivå för de försäkrade i de olika verksamheterna. Regeringen instämmer därför med utredningens bedömning att ett separat register över skuldtäckningstillgångarna skall upprättas för respektive verksamhet och att förmånsrätten för de olika kollektiven skall knytas till de tillgångar som hänförs till respektive register. Beträffande Svenska Aktuarienämndens förslag återkommer regeringen till den närmare lagtekniska lösningen i författningskommentaren, se avsnitt 17.1. 9.3Verksamheten skall avse enbart tjänstepensions- försäkringar begränsas till att enbart omfatta tjänstepensionsförsäkringar jämte sådan verksamhet som föranleds av verksamheten avseende tjänstepensions- Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte kommenterat det särskilt. anför dock att förslaget bör kompletteras med en övergångsregel för att möjliggöra avveckling av inte kan inrymmas i definitionen av tjänste- SIRP och efterlyser ett klarläggande av att sådan privat, individuell försäkring som erbjuds arbetstagaren som komplement till tjänstpensionsförsäkringen kan ses som föranledd av tjänstepensionsverksamheten och därmed som tillägg till den försäkringen. UFL-Förbundet anför att understödsföreningarna inte bör ha mer begränsade möjligheter än livförsäkringsbolagen att tillhandahålla olika produkter. Enligt artikel 7 måste ett tjänstepensionsinstitut begränsa sin verksamhet till tjänstepensioner jämte sådan verksamhet som föranleds av tjänstepen- sionsverksamheten. Denna bestämmelse är inte tillämplig på livförsäk- ringsbolagen. Vid kontakter med har vidare framkommit att med sådan verksamhet som föranleds av tjänstepensionsverksamheten innefattas exempelvis att institutet driver ett investmentföretag genom vilket man placerar pensionstillgångar; det väsentliga är att det finns en naturlig koppling till tjänstepensionsverksamheten.