prop · GS03176 · 2005-06-20 00:00:00 — 2004/05:176 kompetensfrågor, ekonomi, säkerhet, program- och klientverksamhet och Det skall finnas sex regionala kontor, som kommer att vara placerade i , , , , och . Målet är att de inre organisatoriska leden skall vara så tydliga och beslutsvägarna så korta som omständigheterna medger. Verksamheten skall i stor utsträckning delegeras, men vara målstyrd och rättssäker. Enligt regeringens bedömning kommer även den nya organisationen av den operativa verksamheten att leda till ökad effektivitet på flera sätt. Den expertkompetens som kommer att finnas vid den regionala nivån torde avlasta huvudkontoret och ge ökat stöd till den lokala nivån. Sammantaget torde hela den operativa verksamheten kunna dra nytta av en ökad kompetens inom verksamheten, vilket bl.a. innebär en ökad rättssäkerhet. Regeringen ser således positivt på förslag till organisation av den nya myndigheten. Den torde medföra ökade möjligheter till styrning och ledning, högre kvalitet, kostnads- och resurseffektivitet och innebära ett bättre tillvaratagande av den kompetens som finns inom verksamheten. Allt detta kommer sammantaget att leda till högre rättssäkerhet. Det är emellertid viktigt att ha i åtanke att kriminalvården enligt regeringens förslag själv äger rätten att besluta om sin organisation. Detta innebär alltså att ovan nämnda organisation kan komma att förändras av den nya myndigheten. Möjligheten till flexibilitet och förändring vid nya förutsättningar och krav är, som tidigare nämnts, en väsentlig fördel med omorganisationen. Regeringens bedömning: Transporttjänsten bör ingå i den nya myndigheten. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat frågan. Skälen för regeringens bedömning: Transporttjänsten innehar en särställning bland kriminalvårdens myndigheter. Den är inte en lokal myndighet och ägnar sig inte åt kriminalvårdens kärnverksamhet. Transporttjänsten är snarare att se som ett stöd åt övriga myndigheter, såväl inom som utom kriminalvården. Det är därför viktigt att noga överväga hur denna verksamhet skall vara organiserad . Transportverksamheten inom kriminalvården bedrivs både i kriminalvårdsmyndigheternas och Transporttjänstens regi. Transporttjänsten ansvarar för utrikestransporter och längre inrikestransporter, medan de lokala myndigheterna sköter kortare transporter, exempelvis transporter till och från domstolar och sjukhus. Transporttjänsten utför även en mängd transporter åt andra myndigheter, Prop. 2004/05:176 exempelvis polisen och . Statskontoret föreslog i sin rapport att Transporttjänstens verksamhet skulle organiseras som en separat myndighet. Som skäl för detta anförde Statskontoret att det förhållandet att Transporttjänsten har externa uppdragsgivare motiverar en särställning (Effektivitetsgranskning av kriminalvården, 2003:20 s. 301 f.). Om Transporttjänsten är en egen myndighet underlättas kontakter och samarbete med andra myndigheter och beslutsgången förenklas. Statskontoret framhöll dock att ytterligare samverkan mellan Transporttjänsten och övriga myndigheter inom kriminalvården torde leda till större effektivitet och ett bättre utnyttjande av kriminalvårdens totala resurser (a.a. s. 286). har i sin promemoria framhållit följande. utförde de lokala kriminalvårdsmyndigheterna sammantaget cirka 55 000 transporter, medan Transporttjänsten utförde cirka 36 600 inrikestransporter och 3 500 utrikestransporter. Transportverksamheten kännetecknas av stora svängningar över tiden när det gäller behovet av transportresurser, vilket kräver stor flexibilitet i organisationen av verksamheten. Enligt mening är en förutsättning för en ökad flexibilitet att det finns en operationell samverkan mellan den lokala nivån och Transporttjänsten kring transporterna. Denna samverkan försvåras om det finns myndighetsgränser mellan parterna. För kriminalvårdens transportbehov, som utgör den övervägande delen av Transporttjänstens verksamhet, finns det därför inte anledning att organisera Transporttjänsten som en särskild myndighet. Ett utvecklingsarbete som har som mål att hitta former för att tillvarata de totalt tillgängliga transportresurserna så effektivt som möjligt främjas också bäst av om verksamheten bedrivs inom ramen för en och samma myndighets ansvarsområde. anser inte heller att en konstruktion med Transporttjänsten som en del av den nya myndigheten skulle försvåra kontakter och samarbete med andra myndigheter. menar därför att Transporttjänsten på samma sätt som övriga myndigheter inom kriminalvården bör införlivas i den nya enmyndighetsorganisationen och där verka som en enhet inom denna myndighet. Regeringen ser inte någon anledning att ifrågasätta bedömning och anser därför att Transport- tjänsten bör ingå i den nya myndigheten. Det kan dock finnas anledning att överväga hur Transporttjänsten bör vara organiserad för att uppnå optimal effektivitet. Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att göra någon förändring av och övervaknings- nämndernas organisation. Promemorians bedömning: Frågan behandlas inte i promemorian. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat . 2004/05:176 frågan. Skälen för regeringens bedömning: beslutar i vissa frågor om vistelser utanför eller behandling för den som är dömd till fängelse . Nämnden handlägger också överklaganden av vissa beslut från övervakningsnämnderna. Ledamöterna i tillsätts av regeringen. Övervakningsnämnderna prövar främst frågor som har nära anknytning till frivårdens verksamhet. En övervakningsnämnd kan t.ex. besluta om föreskrifter som gäller den som står under övervakning, antingen som villkorligt frigiven från ett fängelsestraff eller efter en skyddstillsynsdom. Övervakningsnämnderna beslutar även om åtgärder om föreskrifterna inte följs, exempelvis kan nämnden besluta om varning, förklara villkorligt medgiven frihet förverkad eller begära att åklagaren för talan vid domstol om att skyddstillsynen skall undanröjas. Vidare beslutar övervakningsnämnderna om vistelse utanför anstalt i vissa fall, t.ex. om s.k. § 34-placeringar. och övervakningsnämnderna är inte en del av , men är chefsmyndighet för dem i administrativt hänseende (3 § andra stycket förordning [1990:1018] med instruktion för ). Detta innebär bl.a. att ansvarar för nämndernas budget. I samband med omorganisationen inom kriminalvården är det naturligt att överväga hur och övervakningsnämnderna skall vara organiserade . Denna fråga har emellertid behandlats av och det finns därför ingen anledning att nu föregripa beredningen av betänkandet i detta avseende. och övervakningsnämnderna skall därför tills vidare i administrativt hänseende tillhöra den nya myndigheten. 8Vissa konsekvenser av den nya organisationen Regeringens förslag: I sekretesslagen (1980:100) skall ändringar göras så att vad som sägs om i stället skall gälla den nya myndigheten . Regeringens bedömning: I övrigt krävs inte några lagändringar med anledning av frågor om offentlighet och sekretess. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Justitiekanslern () har påpekat att reglerna om sekretess mellan och inom myndigheter inte är okomplicerade, exempelvis frågan om vad som är olika verksamhetsgrenar inom en myndighet och om dessa är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. JK anser att det är viktigt att hålla isär olika verksamheter inom en myndighet när flera myndigheter läggs ihop till en myndighet. anser att det bör framgå av den nya myndighetens Prop. 2004/05:176 instruktion vilka verksamhetsgrenar som skall finnas inom myndigheten. Skälen för regeringens förslag och bedömning Allmänna handlingar inom kriminalvården Enligt tryckfrihetsförordningen (TF) är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen eller upprättad hos myndigheten. Handlingar som utväxlas mellan olika myndigheter blir således allmänna (2 kap. 3, 6 och 7 §§ TF). En handling som överlämnas från ett organ till ett annat organ inom samma myndighet anses inkommen eller upprättad bara om organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra (2 kap. 8 § TF). För kriminalvårdens del innebär detta att handlingar som överlämnas från en kriminalvårdsmyndighet till en annan blir allmänna. Den föreslagna ombildningen till en myndighet innebär att de formella myndighetsgränserna försvinner och att all verksamhet sker inom en och samma myndighet. Enligt huvudregeln kommer därför handlingar som utväxlas mellan olika organ inom den nya myndigheten inte därigenom att bli allmänna. Det är bara om organen uppträder som självständiga gentemot varandra som handlingar blir allmänna vid ett sådant överlämnande. Närmare ledning för hur man i det särskilda fallet skall se på den frågan får hämtas i bestämmelser som gäller för de olika organens organisation, beslutsbefogenheter etc. (se prop. 1975/76:160 s. 151 f.). Enbart det förhållandet att man inom den nya myndigheten t.ex. kommer att placera häktade i häkten, långtidsdömda eller dömda för vissa typer av brott eller unga dömda i vissa anstalter torde inte medföra att häktena eller anstalterna anses uppträda självständigt i förhållande till varandra (jfr prop. 2003/04:152 s. 250). Huvuddelen av de handlingar som utväxlas mellan olika myndigheter inom kriminalvården, t.ex. i samband med förflyttningar av intagna, torde dock vara allmänna redan när utväxlingen sker och blir inte allmänna på grund av att de överlämnas till en annan kriminalvårdsmyndighet. Omorganisationen torde därför inte ha någon större praktisk betydelse när det gäller vilka handlingar inom kriminalvården som är allmänna. Inom kriminalvården gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs (7 kap. 21 § sekretesslagen [1980:100], SekrL). Inom kriminalvården bedrivs även hälso- och sjukvårdsverksamhet. För denna verksamhet gäller hälso- och sjukvårdsekretess enligt 7 kap. 13 §§ SekrL. Sekretess gäller som huvudregel både mot enskilda och mot andra myndigheter samt mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (1 kap. 3 § första och andra styckena SekrL). I propositionen till sekretesslagen gjorde Lagrådet vissa uttalanden i frågan hur en verksamhetsgren skall definieras (prop. 1979/80:2, Del A, s. 463 f.). Lagrådet konstaterade att begreppet i första hand avser en organisatoriskt avgränsad enhet inom en myndighet, men att organisationskriteriet inte torde vara avgörande. Verksamhetsgren synes enligt Lagrådet vara att likställa med varje verksamhet inom en myndighet, från vilken en sekretessbelagd uppgift enligt en tillämplig sekretessregel inte får lämnas ut utan prövning enligt sekretesslagen. En sådan prövning skall enligt Lagrådet alltså göras när fråga uppkommer om att lämna en sekretessbelagd uppgift till en enhet inom samma myndighet, som inte kan anses delta i den verksamhet där sekretessen gäller. Skulle en uppgift som är sekretessbelagd i en verksamhetsgren lämnas till en annan verksamhetsgren inom samma myndighet, blir sekretessen utanför den utlämnande verksamhetsgrenen beroende av om någon regel om primär eller sekundär sekretess är tillämplig i den mottagande verksamhetsgrenen. Föredraganden anslöt sig till Lagrådets uttalande (a.a. s. 494). Uttalandena i propositionen skall ses mot bakgrund av att förslaget i propositionen inte uppställde något krav på att verksamhetsgrenarna skulle vara självständiga i förhållande till varandra för att en sekretessgräns skulle uppstå. Vid riksdagsbehandlingen av förslaget förordade dock att sekretess bara skulle gälla mellan olika verksamhetsgrenar när dessa var att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. När detta skulle anses vara fallet fick bedömas med ledning av förarbetsuttalandena till 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen (KU 1979/80:37 s. 12 f). beslutade i enlighet med förslag (rskr. En utgångspunkt för bedömningen av om det inom en myndighet finns olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening är således sekretessregleringens närmare utformning. Om olika delar av en myndighets verksamhet har att tillämpa olika sekretessbestämmelser får de anses utgöra olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening, jfr t.ex. fiskala del (9 kap. 13 §§ SekrL) i förhållande till dess brottsbekämpande del (5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § SekrL). Först om så kan konstateras vara fallet finns det skäl att även ta ställning till om de olika verksamhetsgrenarna är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (jfr prop. 2003/04:152 s. 250 f.). För kriminalvårdens del gäller följande. Den kriminalvårdsspecifika delen av verksamheten består av att verkställa utdömda påföljder, bedriva häktesverksamhet samt utföra transporter och personutredningar i brottmål. Inom hela denna verksamhet är den enda tillämpliga sekretessbestämmelsen 7 kap. 21 § SekrL. Denna bestämmelse gäller såväl för häktes-, anstalts- och frivårdsverksamheten som för Transportjänsten och samt övervakningsnämnder (Sekretesslagen. En kommentar, m.fl., s. 7:96). Av detta kan slutsatsen dras att all sådan verksamhet är att betrakta som en och samma verksamhetsgren i sekretesslagens mening. När det gäller den hälso- och sjukvård som bedrivs inom kriminalvården omfattas uppgifter i en klients patientjournal av sjukvårdssekretess (7 kap. 13 §§ SekrL). Även denna verksamhet är att betrakta som en och samma verksamhetsgren i sekretesslagens mening. Eftersom den kriminalvårdsspecifika delen av verksamheten och hälso- och sjukvården tillämpar helt skilda sekretessbestämmelser får de anses utgöra olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening. I dagens kriminalvårdsorganisation, som alltså består av många olika myndigheter, överlämnas den journal som följer med en klient när han eller hon flyttas inom kriminalvården till den mottagande myndigheten med stöd av den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § första stycket SekrL. Enligt generalklausulen får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. För att klientens integritet skall respekteras i så stor utsträckning som möjligt framgår av föreskrifter att endast personal som behöver tillgång till klientens journal för att kunna utföra sitt arbete inom verksamhetsstället skall ha rätt att ta del av den (6 § KVVFS 2004:17). Även när det gäller uppgifter i en patientjournal finns det bestämmelser utöver sekretessbestämmelserna som skall beaktas vid handhavandet av uppgifterna. En patientjournal skall hanteras och förvaras så att obehöriga inte får tillgång till den (7 § patientjournallagen [1985:562] och 7 § KVVFS 2004:17). Precis som gäller för övriga uppgifter i en journal gäller för uppgifter i en patientjournal att endast personal som behöver tillgång till uppgifterna för att kunna utföra sitt arbete har rätt att ta del av dem. förvaras i ett särskilt förseglat kuvert i klientens vanliga journal. Även patientjournalen följer med klienten när han eller hon förflyttas inom kriminalvården. När klienten kommer till ett häkte eller en anstalt överlämnas patientjournalen till sjukvårdsmottagningen som sedan förvarar den. förvaras antingen under uppsikt eller inlåst i ett brandskyddat skåp (10 § KVVFS 2004:17). Kriminalvården är organiserad på ett sådant sätt att de olika verksamhetsgrenarna kriminalvård och hälso- och sjukvård anses vara självständiga i förhållande till varandra i sekretesslagens mening. Avsikten är att omorganisationen skall ske på ett sådant sätt att denna självständighet består. Om det finns skäl att uttryckligen reglera frågan om olika självständiga verksamhetsgrenar i den nya myndighetens instruktion, som föreslagit, får övervägas i det fortsatta arbetet med omorganisationen. Den föreslagna organisatoriska förändringen av kriminalvården innebär således att den sekretessgräns som finns mellan de lokala myndigheterna samt mellan en lokal myndighet och Kriminal- vårdsstyrelsen enligt 1 kap. 3 § SekrL försvinner. Inom den nya myndigheten kommer det inte att finnas några sekretessgränser inom den kriminalvårdsspecifika delen av verksamheten och inte heller inom den delen av verksamheten som avser hälso- och sjukvård. Däremot kommer det, på samma sätt som , att föreligga sekretess mellan dessa olika verksamhetsgrenar. Att de sekretessgränser som finns mellan de olika myndigheterna kommer att upphöra torde inte få någon avgörande praktisk betydelse eftersom personuppgifter överlämnas mellan olika kriminalvårdsmyndigheter med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § första stycket SekrL i de fall detta är nödvändigt. Det framgår dock av sistnämnda paragrafs andra stycke att generalklausulen inte är tillämplig på hälso- och sjukvårdssekretessen. Detta har medfört att den tillämpade ordningen att Prop. patientjournalen följer med klienten i ett förslutet kuvert när klienten förflyttas mellan olika sjukvårdsinrättningar inom kriminalvården är (Ju2001/452/). Sammanslagningen av de olika kriminalvårdsmyndigheterna till en myndighet innebär emellertid att all hälso- och sjukvård som bedrivs inom kriminalvården kommer att anses tillhöra samma verksamhetsgren och att det därmed inte kommer att råda någon sekretess mellan den hälso- och sjukvård som bedrivs på t.ex. två olika anstalter. I den nya organisationen kommer det således inte att behöva råda någon tvekan om att den praktiserade ordningen med medföljande patientjournaler i förslutna kuvert är förenlig med sekretesslagen. Sammanslagningen av kriminalvårdsmyndigheterna till en myndighet kommer att innebära att mindre lokala sekretessområden ersätts av två större sekretessområden när det gäller uppgifter om klienter och andra enskilda, t.ex. anhöriga. Inom dessa sekretessområden kommer många anställda att verka. Som tidigare nämnts gäller dock både för den kriminalvårdsspecifika delen av verksamheten och den delen av verksamheten som avser hälso- och sjukvård en reglering som innebär att endast personal som behöver tillgång till personuppgifter för att kunna utföra sitt arbete har rätt att ta del av uppgifterna. Med hänsyn till detta anser regeringen att den enskilde kommer att ha ett tillfredställande integritetsskydd även i den nya organisationen. Sammanfattningsvis finner regeringen att de enda ändringar som behöver göras med anledning av frågor om offentlighet och sekretess i samband med ombildningen av kriminalvårdsorganisationen till en myndighet är följande. I 7 kap. 21 § första stycket andra meningen SekrL anges att sekretessen inte gäller beslut av eller någon av kriminalvårdens nämnder och inte heller annat beslut i ett kriminalvårdsärende enligt eller lagstiftningen om kriminalvård i anstalt. Myndighetsnamnet bör bytas ut mot Kriminalvården och kriminalvårdens nämnder bör i förtydligande syfte ersättas med och en övervakningsnämnd. 8.2.1Konsekvenser av den nya organisationen I kriminalvårdslagstiftningen finns ett antal bestämmelser om att beslut fattade av de lokala kriminalvårdsmyndigheterna kan överprövas av . Detta gäller exempelvis majoriteten av de beslut som rör enskilda intagna i anstalt eller häkte, beslut som avser en ansökan om att få avtjäna ett fängelsestraff med intensivövervakning med elektronisk kontroll, beslut om anställning samt vissa s.k. normbeslut. Dessa bestämmelser bygger på förutsättningen att Kriminal- vårdsstyrelsen i förvaltningsrättsligt hänseende är överordnad de lokala myndigheterna. I den nya organisationen kommer det inte att finnas olika myndighetsnivåer och huvudkontoret kommer inte, förvaltningsrättsligt sett, att ha en överordnad funktion. Detta innebär att förutsättningarna för överprövning av beslut inom kriminalvårdsorganisationen försvinner. 2004/05:176 Det måste därför särskilt övervägas hur beslut av detta slag skall hanteras i den nya myndigheten. Det finns även andra beslut som fattas av de lokala myndigheterna, men som inte överklagas till och därför inte berörs av omorganisationen. Detta gäller främst bestämmelser med anknytning till frivårdens verksamhet. Besluten i fråga överklagas till övervakningsnämnderna eller . Det ingick i uppdrag att se över reglerna för överklagande inom kriminalvården. Kommitténs betänkande bereds inom . I det följande redogör regeringen därför endast för hur överklagandefrågor som direkt hänger samman med omorganisationen skall hanteras i den nya myndighetsorganisationen. 8.2.2Beslut som rör enskilda intagna i häkte och anstalt m.fl. Regeringens förslag: Ett beslut som rör en enskild skall inte få överklagas innan det har omprövats av den nya myndigheten. Promemorians förslag: diskuterar frågan i promemorian, men föreslår att det inte skall införas ett system med obligatorisk omprövning av beslut som rör enskilda innan de överklagas till domstol. Under lagstiftningsarbetet har därför berörda myndigheter getts möjlighet att lämna synpunkter på det föreslagna omprövningsförfarandet. Remissinstanserna: Hovrätten för , Länsrätten i , Länsrätten i , Kammarrätten i och () har påpekat att avskaffandet av överprövningsförfarandet inom kriminalvården kommer att medföra en avsevärd ökning av måltillströmningen till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Länsrätten i har vidare anfört att om inte några extra resurser tillförs länsrätterna är det av stor vikt att möjligheterna att överklaga inskränks väsentligt i samband med organisationsförändringen. Kammarrätten i påpekar att avskaffandet av överprövningsförfarandet även kommer att medföra att kvaliteten på de beslut som överklagas kommer att bli sämre än . DV har föreslagit att den nya myndigheten skall ges rätt att ändra sina egna beslut genom ett utsträckt omprövningsförfarande. En sådan ordning skulle enligt DV:s uppfattning förväntas minska antalet överklagade beslut samt höja kvaliteten på de ärenden som kommer att överprövas av domstol. Justitiekanslern () har med anledning av den befarade ökade måltillströmningen till domstolarna påpekat att arbetssituationen vid domstolarna i landet är ansträngd och att detta faktiskt har, eller i varje fall kan ha, negativa konsekvenser bl.a. ur rättssäkerhetssynpunkt. har under lagstiftningsarbetet anfört att styrelsen inte har något att invända mot det föreslagna omprövningsförfarandet. Skälen för regeringens förslag Beslut som rör enskilda intagna i anstalt och häkte skall som huvudregel fattas av (58 § lagen [1974:203] om kriminalvård i anstalt, KvaL och 18 § lagen [1976:371] om behandlingen av häktade och anhållna m.fl., behandlingslagen). har emellertid med några få undantag delegerat beslutsbefogenheten till de lokala kriminalvårdsmyndigheterna (19 § KvaF och 20 § behandlingslagen, jfr med 16 § andra stycket behandlingsförordningen). I så gott som samtliga fall är det därför de lokala myndigheterna som meddelar beslut i frågor som rör intagna. har dock möjlighet att ändra ett beslut som meddelats av en lokal myndighet (61 § KvaL och 20 § andra stycket behandlingslagen). Vidare kan den som beslutet angår begära prövning av ett beslut fattat av en lokal myndighet om det gått honom eller henne emot (61 § KvaL och 20 § andra stycket behandlingslagen). Bestämmelsen reglerar det förvaltningsrättsliga institutet överprövning, som kan beskrivas som möjligheten att begära prövning av en statlig myndighets beslut hos den närmast överordnade myndigheten. Bestämmelsen bygger således på förutsättningen att i förvaltningsrättsligt hänseende är överordnad de lokala myndigheterna. Kriminalvårds- styrelsens beslut överklagas, som huvudregel, till allmän förvaltningsdomstol (59 § KvaL och 19 § behandlingslagen).