prop · GT0355 · 2005-12-14 00:00:00 — Nämndledamöters rätt att avstå respektive rätt att reservera sig är en central fråga ur demokratisk synpunkt och också mycket viktig med hänsyn till ansvarsprövningsprocessen. Det är därför angeläget att frågan om rätten att avstå blir föremål för vidare överväganden. Revisorernas ställning och status kan stärkas En klar ansvars- och rollfördelning mellan beslutande, verkställande och kontrollerande funktioner är viktig. En tydlig ansvarsfördelning saknas dock ibland i praktiken. En otydlig ansvars- och rollfördelning kan försvåra såväl ansvarstagandet som ansvarsutkrävandet. Revisorerna får inte ha uppdrag i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag Utredningen anser att det är viktigt att markera revisionens objektivitet och opartiskhet och föreslår därför en författningsändring med innebörden att en förtroendevald revisor inte skall kunna ha uppdrag i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag inom samma kommun eller landsting. Detta får som konsekvens att val av revisorer bör ske före val av andra ledamöter, vilket bör regleras i fullmäktiges Revisorerna bör inte ha uppdrag i fullmäktige Revisionens oberoende skulle kunna betonas ytterligare genom Utredningen är dock inte beredd att föreslå detta, främst med hänsyn till att det i mindre kommuner skulle kunna innebära praktiska problem att rekrytera revisorer med politisk erfarenhet och god kännedom om verksamhet. Utredningen förordar emellertid att kommuner och landsting om möjligt undviker att rekrytera revisorer bland fullmäktiges ledamöter. Minimiantalet revisorer ökar och ersättare skall inte längre utses Revisorsersättarna har sällan möjlighet att som revisorer delta i granskningen och ansvarsprövningen. Mot bl.a. denna bakgrund föreslår utredningen en författningsändring med innebörden att revisorsersättare inte längre skall utses. föreslås att minimiantalet revisorer ökar från nuvarande tre till fem. Fullmäktige kan dock behöva utse fler revisorer än minimiantalet dels för att kunna bemanna uppdragen som revisorer och lekmannarevisorer i de kommunala företagen, dels för att uppnå bredast möjliga representativitet. Revisorernas möjlighet att anlita sakkunniga förtydligas Revisorerna skall i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god revisionssed. Tillägget innebär ett förtydligande av lagstiftarens avsikt och syftar till att understryka kravet på att sakkunniga skall anlitas för att tillgodose en fullgod revision. Det innebär också ett krav på en likvärdig bedömning över landet. Även andra åtgärder för att stärka revisorerna är viktiga I betänkandet rekommenderas även ett antal andra åtgärder för att stärka revisorernas ställning och status: För att markera revisorernas oberoende till den politiska majoriteten förordas att ordföranden i revisionen utses av minoriteten. Revisorernas anslag bör beredas av en särskild budgetberedning. Revisorerna måste tillförsäkras ett sådant ekonomiskt utrymme som gör det möjligt att utföra revisionsuppdraget i enlighet med lagstiftning, god revisionssed och revisionsreglemente. Arvoden för revisorerna bör ligga i nivå med arvoden för andra omfattande uppdrag inom respektive kommun och landsting. Goda kommunikation och ökad kunskap är nödvändigt Det är angeläget att fullmäktige och revisorerna har goda relationer. En god kommunikation kan inte regleras genom lagstiftning. Det handlar i stället om att både revisorerna och fullmäktige, särskilt fullmäktiges presidium, aktivt måste sträva efter en regelbunden, konstruktiv och respektfull kontakt och dialog. Båda parter har ett stort ansvar för detta. Revisionsreglementet är ett instrument som kan utvecklas i olika avseenden, t.ex. vad gäller formerna för kommunikation mellanfullmäktige och revisorerna. Detsamma gäller fullmäktiges arbetsordning. Utredningen har noterat att det finns brister i kunskapen om revisionens uppdrag och roll hos fullmäktigeledamöter och nämndledamöter samt hos de politiska partierna. Enligt vår mening är det i första hand fullmäktige som skall svara för att alla ledamöter har en god kunskap om såväl fullmäktiges och nämndernas som revisionens uppdrag och roll samt även en djup förståelse för det demokratiska innehållet i ansvarsprövningsprocessen. Samverkan och samarbete i revisionen behöver stödjas Revisorerna samverkar på olika sätt för att utveckla och stärka den kommunala revisionen. Det sker bl.a. i olika nätverk, i föreningar och i gemensamma projekt. En väl utvecklad samverkan mellan revisorer i kommuner och landsting har många fördelar. Det ger goda möjligheter till ökat kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Det är också ett sätt att få ut mer av begränsade revisionsresurser särskilt i mindre och mellanstora kommuner. Möjligheter till samarbete kring sakkunnigt biträde är angeläget En ny bestämmelse föreslås med innebörden att kommuner och landsting får sluta avtal om att tillhandahålla sakkunnigt biträde till varandras revisorer. Bestämmelsen innebär en vidgning av den kommunala kompetensen. Lagen offentlig upphandling () är dock fortfarande tillämplig. Revisorernas representativitet kan bli bättre Den genomsnittlige revisorn är en 59-årig svensk man. Kvinnor, unga, utrikes födda, lågutbildade, låginkomsttagare och privatanställda är underrepresenterade bland de kommunala revisorerna. Det är viktigt att personer med olika bakgrund och synsätt finns representerade bland de kommunala revisorerna och att den kommunala revisionen, liksom all annan verksamhet, har en representativitet som i huvudsak svarar mot befolkningen. Valet av revisorer måste ske med bredast möjliga representativitet i fråga om ålder, kön, etnicitet m.m. Samtliga partier i fullmäktige bör om möjligt vara representerade i revisionen. Det är angeläget att de politiska partierna har en genomtänkt nomineringsstrategi som slår vakt om revisorernas erfarenhet och oberoende, men även leder till förnyelse, föryngring och en jämnare könsfördelning i revisionen. Fortsatt utveckling av den kommunala revisionen behövs och har i uppdrag att arbeta med intressebevakning och service kring kommunala revisionsfrågor. Primär målgrupp är de förtroendevalda revisorerna i kommuner och landsting samt fullmäktigeledamöter. Enligt utredningens mening genomför förbunden ett betydelsefullt arbete inom revisionsområdet, men resurserna för revisionsfrågor är alltför begränsade. Revisionsfrågorna har inte heller någon tydlig ställning i organisationen. Utredningen anser att det är angeläget att förbunden tar ett tydligt och samlande ansvar för revisionsfrågorna på nationell nivå samt för tillskapandet av nödvändiga resurser för utveckling och stöd av den kommunala revisionen som fullmäktiges demokratiska kontrollinstrument. Dessa frågor bör bli föremål för fortsatt diskussion inom förbunden. Revisorerna stärks av professionella sakkunniga Det obligatoriska inslaget av professionella sakkunniga har stärkt den kommunala revisionen. Kravet på anlitande av sakkunniga har på ett påtagligt sätt bidragit till en större sakkompetens. Ett system för certifiering av sakkunniga biträden har byggts upp på frivillig grund av SKYREV kommunala yrkesrevisorers förening. Det är vår bedömning att detta arbete bidragit till att höja den kommunala revisionens status. Ett lagreglerat krav på certifiering av de sakkunniga skulle eventuellt ytterligare säkerställa att de sakkunniga har nödvändig yrkeskompetens och erfarenhet. Det finns dock inte skäl att nu föra fram ett sådant förslag. Arbetet med certifieringen på frivillig grund bör fortsätta. Vissa frågor som rör den samordnade revisionen Ett förtydligande föreslås i kommunallagen med innebörden att fullmäktige alltid skall utse lekmannarevisor i bolag respektive revisor i verksamhetsstiftelse ur kretsen av kommunens eller förtroendevalda revisorer. Det gäller således även i de fall lekmannarevisor utses i bolag där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan respektive i stiftelser som bildats tillsammans med någon annan för en angelägenhet. Lekmannarevisorns rätt till sakkunniga förtydligas Nuvarande lagreglering är enligt utredningens mening inte tydlig vad gäller lekmannarevisorernas möjlighet att själva välja i vilken omfattning sakkunniga behöver anlitas. Det finns därför anledning att reglera att lekmannarevisorerna skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god sed vid detta slag av granskning. En ny bestämmelse med denna innebörd föreslås i aktiebolagslagen. Insynen i kommunalförbund och kommunala företag stärks omfattas f.n. inte av revisionen i de i förbundet ingående kommunerna eller landstingen. Med hänsyn bl.a. till att styrelsen har uppsiktsplikt även över kommunalförbunden, bör det enligt vår mening finnas en upplysningsplikt mellan kommunalförbundets revisorer och revisorerna i de ingående kommunerna eller landstingen. Det bör finnas en direkt informationsskyldighet rörande förbundets egen verksamhet och en indirekt sådan när det gäller företag från vilka förbundets revisorer har rätt till upplysningar. En ny bestämmelse med denna innebörd föreslås i kommunallagen. Med hänsyn till fullmäktiges övergripande ekonomiska ansvar anser utredningen att det också finns anledning att stärka fullmäktiges insyn i och kontroll över såväl kommunalförbund som aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening och stiftelse till vilken kommunen eller överlämnat vården av angelägenhet genom att revisionsberättelsen för dessa fogas till berättelsen från kommunens eller revisorer. ändring föreslås i kommunallagen. En tidsmässig samordning av revisionen är viktig Utredningen vill även markera vikten av att fullmäktige tillser att det i praktiken finns en samordnad tidsplanering som möjliggör en reell ansvarsprövning av hela den kommunala verksamheten, dvs. planering som omfattar såväl årsredovisningar, revisionsberättelser och granskningsrapporter som stämmo- och fullmäktigebeslut. Motiven för utredningens rekommendationer och förslag är att en oberoende och stark revision kan bidra till såväl effektiviseringar och kostnadsbesparingar i verksamheten som en hög trovärdighet hos kommun- och landstingsmedlemmarna. Utredningen bedömer att de framförda förslagen innebär en totalt sett ringa kostnadsökning i kommuner och landsting. De förslag som lämnats i detta betänkande bör kunna träda i kraft . Vissa av de föreslagna lagändringarna tillämpas först fr.o.m. . Författningsförslag i betänkandet Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting (SOU 2004:107) Förslag till lag om ändring i kommunallagen Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900) 2 dels att det i lagen skall införas nya paragrafer 9 kap. 8 a och 22 §§ med följande lydelse, dels att 3 kap 9, 17, 18 och 28 §§, 4 kap. 1, 5, 6, 17, 17a och 23a §§, 5 kap. 20a, 23, 25a, 31 och 46 §§, 6 kap. 19 §, 9 kap. 1, 2, 4, 8, 9, 16 och 19 §§ skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 5 kap. 25a § och 9 kap. 1 § skall ha annars av större vikt för annars av större vikt för viktiga ekonomiska frågor, viktiga ekonomiska frågor, 4. val av ledamöter och ersättare 4. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, i nämnder och beredningar, 5. val av revisorer, förmåner till förtroendevalda, förmåner till förtroendevalda, Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag eller i andra författningar. Om en kommun eller ett Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en över vården av en Lagen omtryckt 2004:93. Senaste lydelse 1994:690. Senaste lydelse 2002:249. angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller innehar samtliga aktier, skall fullmäktige angelägenhet till ett aktiebolag där eller indirekt innehar samtliga aktier, skall fullmäktige 1.fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, 2.utse samtliga styrelseledamöter, 3.se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Fullmäktige skall också utse minst en lekmannarevisor i aktiebolag där kommunen eller direkt eller indirekt innehar samtliga aktier. Vad som anges i första stycket gäller, när kommunen ensam eller ensamt bildar en stiftelse för en angelägenhet. Fullmäktige skall även utse minst en revisor i en sådan stiftelse. Till lekmannarevisor i aktiebolaget eller revisor i stiftelsen skall fullmäktige utse någon av de revisorer eller revisorsersättare som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen eller övriga nämnder verksamhet. Till lekmannarevisor i aktiebolaget eller revisor i stiftelsen skall fullmäktige utse någon av de revisorer som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen eller övriga nämnder verksamhet. Innan vården av en angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäktige se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Detsamma gäller om kommunen eller tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en angelägenhet I det fall fullmäktige utser lekmannarevisor i sådant bolag eller revisor i sådan stiftelse skall fullmäktige utse någon av de revisorer som enligt 9 kap. 1 § valts för granskning av styrelsen och övriga nämnders verksamhet. I fråga om sådana juridiska personer som avses i första och andra styckena och som inte omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100), skall fullmäktige verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Senaste lydelse 1993:1295. Senaste lydelse 1997:550. 1. kommunalförbundets namn och den ort där förbundet skall ha sitt säte, förbundets medlemmar och ändamål, 2.förbundets organisation, organens befogenheter och inbördes förhållanden samt om interimsorgan får inrättas och om förbundsstyrelsen skall få vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige, 3.antalet ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen och hur förbundsmedlemmarna skall vara representerade samt mandattiden i de fall som anges i 24 §, 4.antalet revisorer och revisorsersättare och deras mandattid, 5.i fråga om förbund med förbundsdirektion, på vilket sätt och vilken av förbundsmed- lemmarna som skall utse revisorer och revisorsersättare, 4.antalet revisorer och deras mandattid, 5.i fråga om förbund med förbundsdirektion, på vilket sätt och vilken av förbundsmed- lemmarna som skall utse revisorer, 6.om en förbundsmedlem skall ha rätt att väcka ärenden i den beslutande församlingen, 7.om det för beslut skall krävas kvalificerad majoritet i den beslutande församlingen och för vilka ärenden detta skall gälla, 8.om en förtroendevald hos en förbundsmedlem som inte är ledamot i den beslutande församlingen skall ha sådan yttranderätt som anges i 5 kap. 21§, 9.om en förtroendevald hos en förbundsmedlem som inte är ledamot eller ersättare i förbundsstyrelsen eller någon annan nämnd skall ha sådan närvarorätt som anges i 4 kap. 23 §, 10.var förbundets kungörelser och andra tillkännagivanden skall 11.förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder och fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna, 12.förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i förbundets ekonomi och verksamhet, 13.föreskrifter om förbundets budgetprocess, 14.förfarandet vid en förbundsmedlems utträde ur förbundet, 15.förutsättningarna för och förfarandet vid förbundets likvidation och upplösning samt grunderna för skifte av förbundets behållna tillgångar när förbundet upplöses, 16.ordningen för att lösa tvister mellan förbundet och dess 17. ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och ersättarna i de beslutande församlingen samt i fråga om förbund med förbundsdirektion till revisorerna och revisorsersättarna. 17. ordningen för att bestämma ekonomiska förmåner till ledamöterna och ersättarna i de beslutande församlingen samt i fråga om förbund med förbundsdirektion till revisorerna. Med förtroendevalda avses i denna lag ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare. Med förtroendevalda avses också ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer och revisorsersättare i ett kommunalförbund. Med förtroendevalda avses i denna lag ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer. Med förtroendevalda avses också ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer i ett kommunalförbund. Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har rösträtt enligt 2 och 3 §§. Vid valen av ledamöter och ersättare i nämnderna, fullmäktigebered- ningarna samt valen av revisorer och revisorsersättare är, oberoende av vad som framgår av röstlängden, den valbar som för sådant val uppfyller de villkor som uppställs i 2 och 3 §§. Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har rösträtt enligt 2 och 3 §§. Vid valen av ledamöter och ersättare i nämnderna, fullmäktigebered- ningarna samt valen av revisorer är, oberoende av vad som framgår av röstlängden, den valbar som för sådant val uppfyller de villkor som uppställs i 2 och 3 §§. Den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att ha den ledande ställningen bland personalen är inte valbar. Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verksamhetsområde får inte väljas till ledamot eller ersättare i nämnden. Den som är vald till revisor är inte valbar som ledamot eller ledamot eller suppleant i sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§ inom samma kommun eller Den som är redovisningsskyldig Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller är till kommunen eller är inte valbar som revisor eller inte valbar som revisor för 7Senaste lydelse 1997:550. 8Senaste lydelse 2002:249. Detsamma gäller make, sambo, Detsamma gäller make, sambo, föräldrar, barn, syskon eller annan föräldrar, barn, syskon eller annan närstående till den redovisnings- närstående till den redovisnings- Ledamöterna i nämnder får väcka ärenden i nämnderna. Revisorerna får väcka ärenden i Revisorerna får väcka ärenden i en nämnd om ärendet rör en nämnd om ärendet rör granskningen av verksamheten i granskningen av verksamheten i tjänstgör har de samma rätt att väcka ärenden som revisorerna. Revisorerna får väcka ärenden i en fullmäktigeberedning om ärendet rör granskningen av verksamheten i fullmäktigebered- ningen. När revisorsersättarna tjänstgör har de samma rätt att väcka ärenden som revisorerna. Revisorerna får väcka ärenden i en fullmäktigeberedning om ärendet rör granskningen av verksamheten i fullmäktigebered- ningen. En förbundsmedlem får till ledamot eller ersättare i ett kommunalförbunds beslutande församling välja endast den som är ledamot eller ersättare i förbundsmedlemmens fullmäktige. Ledamöter och ersättare i ett Ledamöter och ersättare i ett andra nämnder samt revisorer och andra nämnder samt revisorer och i ett kommunalförbund väljs bland kommunalförbund väljs bland dem dem som har rösträtt vid val till som har rösträtt vid val till någon Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller får 1. val av revisor eller 1. val av revisor för granskning av verksamhet som omfattas 2. handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för verksamheten. 9Senaste lydelse 1999:621. 10Senaste lydelse 1997:550. 11Senaste lydelse 1999:621. Fullmäktige skall vid ett sammanträde före utgången av juni månad året som revisionen avser besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras. Beslutet skall motiveras.Om revisorerna enligt 9 kap. 17 § riktat anmärkning mot en nämnd, fullmäktigeberedning eller enskilda förtroendevalda i sådana organ skall fullmäktige besluta om anmärkningen även skall framställas från fullmäktiges sida. Beslutet skall motiveras.Fullmäktige kan rikta anmärkning även om revisorerna inte gjort det. Beslutet skall motiveras.Frågan om ansvarsfrihet och om Detsamma gäller också make, sambo, föräldrar, barn eller syskon eller annan närstående till den redovisningsskyldige. 23 §12 Ärenden i fullmäktige får väckas av 2.en ledamot genom motion, 3. revisorerna eller revisorser- 3. revisorerna, om ärendet gäller sättarna när de tjänstgör, om förvaltning som har samband med ärendet gäller förvaltning som har ärendet gäller granskningen, 4.en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, 5.den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom , om fullmäktige har beslutat det (medborgarförslag), eller 6.styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall. Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige också väckas av mins av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser. anmärkning och om ansvarsfrihet 25a §13 Fullmäktige skall vid ett sammanträde före utgången av juni månad året som revisionen avser besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras. Frågan om ansvarsfrihet för en Senaste lydelse 2002:249. Senaste lydelse 1999:621. gemensam nämnd skall prövas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen. anmärkning för en gemensam Prop. 2005/06:55 nämnd skall prövas av fullmäktige Bilaga 2 i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen. skall dock inhämta förklaring över framställts i revisionsberättelsen. 1. anmärkning som framställts i 2. revisorernas uttalande att inte Om en förtroendevald har vägrats ansvarsfrihet, får fullmäktige också utan ytterligare beredning besluta att den förtroendevaldes uppdrag skall återkallas enligt 4 kap. 10 §. Under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt skall följande val vara proportionella: 1. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, 2. val av revisorer och 2. val av revisorer som avses i 9 revisorsersättare som avses i 9 kap. 1 och 2 §§, kap. 1 och 2 §§, 3. val av ledamöter och 3. val av ledamöter och aktiebolag, ekonomiska föreningar aktiebolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser eller revisorer och eller stiftelser eller revisorer och 4. val av ledamöter och ersättare 4. val av ledamöter och ersättare samt revisorer och revisorser- samt revisorer i kommunalför- sättare i kommunalförbund. Om inte något annat följer av Om inte något annat följer av förbundsordningen, skall det som förbundsordningen, skall det som sägs i första stycket tillämpas, när sägs i första stycket tillämpas, när den beslutande församlingen i ett den beslutande församlingen i ett förbundsstyrelsen, andra nämnder, förbundsstyrelsen, andra nämnder, Senaste lydelse 1999:621. Senaste lydelse 1997:550. de beslutande organens bered- de beslutande organens bered- ningar samt revisorer. En nämnd får kalla en ledamot En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige, en eller en ersättare i fullmäktige, en annan nämnd eller beredning, en annan nämnd eller beredning, en revisor eller en revisorsersättare, revisor, en anställd hos kommunen en anställd hos kommunen eller eller eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sakkunnig att närvara vid ett Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten. Val av revisorer och revisorser- Val av revisorer sättare