prop · GT0342 · 2005-11-08 00:00:00 — Vidare bör prekursorerna så långt möjligt beskrivas i narkotikastrafflagen, eftersom lagen utgör en straffrättslig lagstiftning. I enlighet med vad som gäller för narkotikabegreppet bör en grundläggande bestämning av vad som avses anges i lagen. Därutöver bör på samma sätt som gäller enligt nar- kotikakontrollagen hänvisas direkt till gemenskapslagstiftningen. Det föreslås därför att narkotikaprekursorer definieras på i princip samma sätt som i narkotikakontrollagen. Eftersom det nya brottet skall omfatta olika slag av befattning med narkotikaprekursorer, föreslår regeringen att det rubriceras olovlig befattning med narkotikaprekursorer. Olovlig befattning med narkotikaprekursorer Regeringens förslag: Det nya brottet omfattar uppsåtlig överlåtelse, framställning, förvärv, anskaffning, bearbetning, förpackning, trans- port och annan liknande befattning med narkotikaprekursorer som är avsedda för olovlig framställning av narkotika samt uppsåtlig förva- ring, innehav och annan befattning med sådana narkotikaprekursorer. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Hovrätten för har ansett att användningen av annan liknande befattning och annan befattning gör att gränsen för det straffbara området blir otydlig och att skillnaden mel- lan de handlingar som avses blir svårbedömd. har framfört att det inte är helt klart om annan liknan- de befattning är mer begränsat än annan befattning eller hur dessa två beskrivningar i övrigt förhåller sig till varandra. framfört att ytterligare överväganden bör göras i fråga om kriminalise- ring av annan än direkt befattning och av oaktsam befattning med narko- Enligt myndigheten bör övervägas om det nya brottet bör omfatta förfaranden som motsvarar narkotikabrottet att bjuda ut nar- kotika till försäljning, förvara eller befordra vederlag för narkotika, för- medla kontakter mellan säljare och köpare eller företa annan sådan åt- gärd, om förfarandet är ägnat att främja handel med narkotika samt nar- kotikabrottet att begå en gärning med narkotika av oaktsamhet. myndigheten har vidare framfört att förvaring av narkotika utgör en form av kvalificerat eller aktivt innehav av narkotika. lar förvarare av narkotika en viktig och straffvärd roll i den organiserade narkotikabrottsligheten och finns det anledning att utgå från att förvarar- na av narkotikaprekursorer kommer att agera på ungefär samma straff- har ansett att förvaring av narkotikapre- kursorer därför lagtekniskt bör behandlas på samma sätt som narkotika. har ansett att det inte skall finnas nå- gon skillnad mellan befattning med narkotika och befattning med narko- () har påpekat att och utgör viktiga resurser för brottsbekämpningen och an- sett att det är önskvärt med en reglering som möjliggör deras medverkan även när misstanke uppstår om olovlig befattning med narkotikaprekur- sorer. Också har föreslagit att verket skall ha en roll avseende narkotikaprekursorer. Enligt bör myndigheten ges möjlighet att ingripa när narkotikaprekursorer eller ämnen som kan användas för olovlig framställning av narkotika påträffas under transport i samband med andra kontroller eller vid husrannsakan. har föreslagit att verkets förundersökningsrätt och rätt att använda tvångsmedel enligt la- gen om straff för smuggling utvidgas till att omfatta det nya prekursorsb- rottet och försök och förberedelse till narkotikabrott. I vart fall bör enligt införas en rapporteringsskyldighet i förhållande till polisen. har uttryckt förståelse för de hinder som av gemen- skapsrättsliga skäl kan föreligga mot en särskild in- och utförselreglering av gemenskapsvaror som narkotikaprekursorer men ändå ställt frågan om det inte kan finnas anledning att ytterligare överväga detta. Enligt Kust- bevakningen bör övervägas andra lösningar avseende åtminstone befo- genheterna i lagen om straff för smuggling. Myndigheten har framfört att det finns anledning att utnyttja den brottsbekämpande resurs som både en tull- och en kustbevakningstjänsteman utgör. har ansett att all hantering av narkotikaprekursorer skall kräva tillstånd. har efterlyst ett klargörande av hur transitering och lagring på tullager av narkotikaprekursorer förhåller sig till t.ex. transport av narkotikaprekursorer. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter för utformningen av det nya brottet När det gäller hur det nya brottet skall utformas utgör rambeslutet en ut- gångspunkt. Enligt rambeslutet skall vissa uppsåtliga förfaranden med narkotikaprekursorer vara straffbelagda, nämligen tillverkning, transport och distribution av narkotikaprekursorer när prekursorerna skall använ- das för olaglig framställning eller tillverkning av narkotika. Rambeslutet innehåller emellertid endast minimiregler. Det innebär att ytterligare gärningar avseende narkotikaprekursorer kan kriminaliseras. Detta har också kommit till uttryck i rambeslutets ingress. Den olagliga narkotikahandeln är ett allvarligt globalt problem, som ökat. Handeln är ofta gränsöverskridande och utgör ett hot mot såväl människors hälsa och livskvalitet som staters lagliga eko- nomi, stabilitet och säkerhet. Olaglig narkotikahandel alstrar även annan, ofta grov, brottslighet. För att effektivt kunna bekämpa brottsligheten är det nödvändigt att vidta åtgärder inte bara mot narkotikahanteringen och narkotikamissbruket i sig utan även mot den olagliga framställningen av narkotika. har i en internationell jämförelse en sträng narkotikastrafflag- stiftning. All befattning med narkotika, även brukande, som inte sker för legala ändamål är kriminaliserad och domstolarna dömer ut kännbara straff för narkotikabrott. har vidare varit drivande i internationella sam- manhang i arbete som syftar till att förhindra och bekämpa olovlig be- fattning med narkotika. har också intagit en aktiv roll i arbetet med att förhandla fram förevarande rambeslut, som omfattar brott avse- ende både narkotika och narkotikaprekursorer. Genom rambeslutet ska- pas ett gemensamt rättsområde inom EU som underlättar det polisiära och rättsliga samarbetet för att förebygga och bekämpa olaglig narkoti- kahandel. Tillsammans med de övriga insatser som görs för att stärka det polisiära och rättsliga samarbetet inom EU innebär detta att den illegala narkotikahandeln kan bekämpas effektivare. Mot denna bakgrund finns det, när nu befattning med narkotikaprekur- sorer skall kriminaliseras som ett självständigt brott, skäl att straffbeläg- ga inte endast de förfaranden som anges i rambeslutet utan alla förfaran- den som kan anses straffvärda. En självklar förutsättning när befattning med narkotikaprekursorer skall straffbeläggas som ett nytt brott är att det måste uppställas ett krav på att prekursoren eller prekursorerna skall användas för olaglig fram- ställning eller tillverkning av narkotika. Detta är en grundläggande förut- sättning enligt rambeslutet och det som principiellt skiljer den legala han- teringen av prekursorer från den olovliga och därmed straffvärda befatt- ningen med prekursorer. Denna förutsättning har också kommit till ut- tryck i gällande svensk rätt genom att prekursorer anses kunna utgöra sådana hjälpmedel som avses i bestämmelsen om förberedelse till brott. Rekvisitet i det nya brottet kan lämpligen utformas så att prekursorerna skall vara avsedda för olovlig framställning av narkotika. Denna termino- logi överensstämmer med narkotikastrafflagens. Det bör inte krävas att den som tar befattning med sådana prekursorer också är den som skall använda dem för narkotikaframställningen. En sådan begränsning kan inte heller anses finnas i rambeslutet eller enligt gällande rätt. När det gäller vilket subjektivt krav som skall ställas upp i förhållande till prekursorernas avsedda användning anges i rambeslutet att den som tar befattning med narkotikaprekursorer skall vara medveten om vad prekursorerna skall användas till. I svensk rätt bör straffansvaret omfatta samtliga uppsåtsformer. Den som har uppsåt i någon form till att prekur- sorerna är avsedda för olovlig narkotikaframställning måste anses handla straffvärt. Denna avgränsning motsvarar också vad som gäller förbere- delsebrottet . Detta subjektiva krav måste gälla tillsammans med ett krav på uppsåt i fråga om de befattningsformer som skall omfattas av det nya brottet. har framfört att det bör övervägas att kriminalise- ra även oaktsam befattning med narkotikaprekursorer. Föräldraförening- en Mot Narkotika har ansett att det inte skall finnas någon skillnad mel- lan befattning med narkotika och befattning med narkotikaprekursorer. Regeringen vill i denna del anföra följande. Den illegala befattningen med narkotikaprekursorer utgör ett förstadium till illegal befattning med narkotika. Dessutom kan prekursorer hanteras lagligen både i yrkesmäs- siga sammanhang och för personligt bruk i större utsträckning än vad som är möjligt beträffande narkotika. Detta talar för en försiktighet i frå- ga om kriminaliseringen. Det är också viktigt att avgränsa det straffbara området på ett tydligt sätt. Att då låta straffansvar följa redan vid oakt- samhet eller ens vid grov oaktsamhet vore enligt regeringens mening att utsträcka kriminaliseringen för långt. Regeringen finner alltså inte anled- ning att låta ansvar följa redan vid oaktsamhet, vare sig i fråga om det nya brottet i dess helhet eller specifikt i fråga om narkotikaprekursorer- nas avsedda användning. De former av befattning som skall vara straffbelagda enligt rambeslutet tillverkning, transport och distribution utgör olika kvalificerade led i en kedja från framställning till spridning av narkotikaprekursorer. Dessa förfaranden skall givetvis omfattas av det nya brottet. Emellertid kan även andra åtgärder med narkotikaprekursorer ingå i eller ha ett direkt samband med en sådan kedja. Också annan befattning med prekursorer kan förekomma. När det gäller vilka befattningsformer som skall omfat- tas av det nya brottet bör beaktas att brottet skall vara uppsåtligt och en- dast omfatta befattning med narkotikaprekursorer när de skall användas för att framställa narkotika olovligen. Vidare kan det knappast anses icke straffvärt att t.ex. förpacka eller förvara sådana prekursorer som transport av prekursorerna måste anses som straffvärt. Dessutom kan straffansvar för befattning med prekursorer följa genom t.ex. förberedelseansvaret som omfattar ett antal olika befattningsformer, däribland förvaring. Regeringen menar därför att i princip all befattning med prekursorer som är avsedda för narkotikaframställning måste anses straffvärd och följaktligen bör omfattas av det nya brottet. För detta talar också att regleringen därigenom blir tydligare. Om viss sorts befattning, t.ex. förvaring, inte skulle innefattas i det nya självstän- diga brottet avseende narkotikaprekursorer, skulle straffansvar för förbe- redelse till narkotikabrott ändå kunna följa enligt bestämmelserna om förberedelse till framställning av narkotika. Befattning med samma sorts ämnen skulle då alltså bedömas enligt två skilda straffbestämmelser med kanske olika straffskalor beroende på vilken sorts befattning det var fråga om. Av det redovisade följer sammanfattningsvis att i princip all uppsåtlig befattning med narkotikaprekursorer som är avsedda för olovlig narkoti- kaframställning är så straffvärd att den skall omfattas av det nya brottet. När det gäller vilka befattningsformer som närmare bestämt skall innefat- tas är det naturligt att hämta ledning i motsvarande kriminalisering avse- ende narkotika. Den kriminaliseringen omfattar överlåtelse, framställning av narkotika avsedd för missbruk, förvärv i överlåtelsesyfte, anskaffning, bearbetning, förpackning, transport, förvaring och annan sådan befatt- ning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk, utbjudande till för- säljning, förvaring eller befordran av vederlag, förmedling av kontakter mellan säljare och köpare eller någon annan sådan åtgärd, om förfarandet är ägnat att främja narkotikahandel samt innehav, brukande och annan befattning med narkotika. Dessa förfaranden med narkotika skall tjäna som utgångspunkt när det i det följande övervägs vilka befattningsformer som skall omfattas av det nya brottet för att uppfylla rambeslutets krav på att tillverkning, transport och distribution skall vara straffbelagt samt vilken övrig befattning som skall omfattas av det nya brottet. Regeringen vill här framhålla, vilket efterlyst ett klargörande om, att be- fattningsformerna skall förstås på samma sätt som beträffande narkotika- brotten. Överlåtelse av narkotika är kriminaliserat. Begreppet överlåtelse i narko- tikastrafflagen har samma innebörd som i civilrättsliga sammanhang och omfattar försäljning, byte, gåva eller annat förfarande genom vilket äganderätten till narkotika överförs till någon annan. Även utlåning av Prop. 2005/06:42 narkotika omfattas, om inte samma parti narkotika förutsätts bli återläm- För att någon skall anses ha överlåtit narkotika krävs inte att denne tagit fysisk befattning med överlämnandet av narkotikan. Normalt full- bordas överlåtelsebrottet genom att partiet överlämnas till den nya ägaren eller en representant för denne. Den som överlämnat narkotikan kan, be- roende på omständigheterna, vara att anse som gärningsman eller som medhjälpare. Om mottagaren är rätt ägare eller en representant för ägaren har dock inte någon överlåtelse skett. Rambeslutet innehåller inget krav på kriminalisering av överlåtelse av narkotikaprekursorer. Däremot omfattar rambeslutet distribution av nar- kotikaprekursorer. Överlåtelse utgör ett naturligt led i en distributions- kedja. Dessutom utgör överlåtelse en av de mest centrala och straffvärda gärningsformerna beträffande narkotika. Överlåtelse av narkotikaprekur- sorer bör därför omfattas av det nya brottet. Regeringen föreslår följaktligen att uppsåtlig överlåtelse av narkotika- prekursorer som är avsedda för olovlig framställning av narkotika skall omfattas av det nya brottet. Enligt narkotikastrafflagen är framställning av narkotika avsedd för missbruk straffbelagt. byttes begreppet tillverkning ut mot framställning. Det tidigare använda begreppet tillverkning ansågs oklart i fråga om bl.a. avvägning och ompackning. Dessa förfaranden omfattas inte av begreppet framställning utan kriminaliseras särskilt som bearbetning och förpackning av narkotika. Däremot omfattas t.ex. odling av exempelvis cannabis. De ämnen som är narkotikaprekursorer kan inte framställas genom odling. Däremot kan exempelvis efedrin utvinnas ur odlade växter. Enligt rambeslutet är skyldigt att straffbelägga tillverkning av narkotikaprekursorer. Begreppet framställning passar bättre in i narkoti- kastrafflagen. Det begreppet måste anses åtminstone i huvudsak uppfylla rambeslutets krav på kriminalisering i denna del. Dessutom föreslås ned- an att det nya brottet skall omfatta också bearbetning, förpackning och liknande befattning. Regeringen föreslår sålunda att uppsåtlig framställning av narkotika- prekursorer som är avsedda för olovlig framställning av narkotika skall omfattas av det nya brottet. Det är kriminaliserat att förvärva narkotika i överlåtelsesyfte. Med för- värv avses åtgärder varigenom någon får äganderätt till narkotika. I all- mänhet är ett förvärv fullbordat i och med att det överlåtna överlämnas till förvärvaren eller en representant för denne. Förvärv av narkotikaprekursorer omfattas inte av rambeslutets krav på kriminalisering. Förvärv kan dock sägas ha ett samband med distribution av narkotikaprekursorer, eftersom det i princip utgör andra sidan av dis- Det ingår som ett led i handeln med prekursorer. prekursorer som skall användas för att olovligen framställa narkotika framstår därför som ett straffvärt förfarande. Att uppsåtligen förvärva narkotikaprekursorer som är avsedda för olovlig framställning av narkotika föreslås därför omfattas av brottet olovlig befattning med narkotikaprekursorer. Anskaffning, bearbetning, förpackning, transport, förvaring, innehav, bru- kande och annan befattning Transport av narkotika är straffbelagt. kriminalisera transport av narkotikaprekursorer. för att uppsåtlig transport av narkotikaprekursorer som är avsedda för olovlig framställning av narkotika skall omfattas av det nya brottet. Utöver att transportera är det straffbelagt att anskaffa, bearbeta, för- packa, förvara eller ta annan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk. I princip krävs att speciella och någorlunda ingri- pande åtgärder som i vart fall haft befattningen med narkotika som ett väsentligt ändamål har vidtagits. Det är vidare straffbart att inneha, bruka eller ta annan befattning med Denna kriminalisering är subsidiär i förhållande till kriminali- seringarna av de andra befattningsformerna och omfattar bl.a. innehav för eget bruk. Enligt rambeslutet är medlemsstaterna skyldiga att, utöver transport och framställning, kriminalisera distribution av narkotikaprekursorer. finns inget krav på att just begreppet distribution används i lagstiftning- Däremot krävs att de förfaranden som enligt en gemensam standard kan sägas ingå i begreppet kriminaliseras. Begreppet distribution förekommer inte i narkotikastrafflagen. tydlig ledning av vad som avses kan inte heller fås av rambeslutets be- stämmelser om narkotika. Där räknas distribution upp vid sidan av t.ex. överlåtelse, förmedling och försändelse. dock anses innefatta eller åtminstone ha ett nära samband med överlåtel- se och förvärv, se ovan. Även transport kan utgöra ett led i en distribu- Som ovan föreslagits skall överlåtelse, framställning, förvärv och transport omfattas av det nya brottet. Dessa förfaranden utgör led i en De täcker dock inte alla sådana förfaranden. ställning omfattar inte bearbetning och förpackning. nan är också en form av befattning som faller utanför de nämnda gär- Att anskaffa narkotikaprekursorer som skall användas för framställning av narkotika måste anses lika straffvärt som att förvärva prekursorer i Bearbetning och förpackning har en nära koppling till Bearbetning och förpackning av prekursorer som skall användas för framställning av narkotika måste därför anses höra till de Regeringen föreslår följaktligen att de nu nämnda befattningsformerna omfattas av det nya brottet. Härutöver föreslår regeringen att även annan befattning som liknar de nu uppräknade befattningsformerna omfattas inte minst för att rambe- slutets krav på kriminalisering av distribution helt skall uppfyllas. som begreppet distribution är främmande för narkotikastrafflagen, bör användas ett begrepp som närmare anknyter till den gällande terminolo- gin i narkotikastrafflagen. Som ett samlingsbegrepp används där just be- fattning. Det framstår som lämpligt att använda annan befattning ock- så som ett samlingsbegrepp för de ytterligare förfaranden som skall om- fattas. För att utesluta andra former av befattning som inte kan sägas lik- na de nämnda befattningsformerna och som diskuteras nedan måste emellertid begreppet kvalificeras på något sätt. Det kan ske genom att det förutsätts att det skall vara fråga om liknande befattning. har framfört att förvaring av narkotikaprekursorer bör behandlas på samma sätt som förvaring av narkotika och alltså jäm- ställas med transport etc. Enligt myndigheten utgör förvaring en form av aktivt innehav. När det gäller brottet förvaring av narkotika ingår inte förvaring av narkotika för eget bruk. Sådant brott omfattas i stället av innehavskriminaliseringen. Vid förvaring och innehav av narkotikapre- kursorer kan någon motsvarande distinktion i fråga om eget bruk inte göras. Det avgörande är att någon tar befattning med narkotikaprekurso- rer som är avsedda för olovlig narkotikaframställning och denna fram- ställning kan utföras av antingen samma person eller någon annan per- son. Dessutom är förvaring av narkotikaprekursorer, som Åklagarmyn- digheten också är inne på, ett slags kvalificerat innehav. Både förvaring och innehav kan vidare sägas vara gärningsformer av mer passiv natur än de tidigare beskrivna. Om förvaring och innehav av narkotikaprekursorer skulle behandlas olika, skulle gränsdragningen mellan dessa befattningar bli otydlig. Regeringen anser därför att förvaring och innehav skall be- handlas på samma sätt. Detsamma måste gälla annan befattning, dvs. sådan övrig befattning som är av mindre kvalificerat slag. Förvaring av narkotikaprekursorer kan bedömas som förberedelse till narkotikabrott eller grovt narkotikabrott. Som framgått tidigare i detta avsnitt måste dessutom förvaring anses straffvärt på samma grund som t.ex. transport och förpackning. Förvaring bör därför omfattas av det nya brottet. Därmed bör i enlighet med vad som sagts även innehav och annan befattning omfattas. Regeringen föreslår alltså att det nya brottet skall omfatta att uppsåtligen förvara, inneha eller ta annan befattning med narkotikaprekursorer avsedda för olovlig framställning av narkotika. Med de två kategorier av befattningsformer som föreslagits och som språkligt och lagtekniskt ansluter till den begreppsanvändning och subsidiaritetsprincip som gäller för narkotikabrotten delar regeringen inte Hovrättens för och Juridiska fakultetens vid Lunds uni- versitet farhågor att gränsdragningen mellan kategorierna eller förhållan- det dem emellan blir otydligt. När det slutligen gäller brukande kan prekursorer som det tas befatt- ning med för att de skall brukas i den mening som avses med brukande av narkotika aldrig omfattas av brottet olovlig befattning med narkotika- prekursorer. Detta p.g.a. rekvisitet att prekursorerna skall vara avsedda för framställning av narkotika. Sådant brukande bör inte heller kriminali- seras som en särskild gärning. Något behov av detta kan knappast anses föreligga, eftersom de flesta narkotikaprekursorer inte kan brukas direkt. Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att uppsåtlig anskaff- ning, bearbetning, förpackning, transport och annan liknande befattning med narkotikaprekursorer skall omfattas av det nya brottet, förutsatt att prekursorerna är avsedda för olovlig framställning av narkotika. samma skall gälla uppsåtlig förvaring, innehav och annan befattning med Prop. 2005/06:42 sådana narkotikaprekursorer. Utbjudande till försäljning, förvaring eller befordran av vederlag, förmed- ling av kontakter mellan säljare och köpare och annan sådan åtgärd Enligt narkotikastrafflagen är det straffbart att bjuda ut narkotika till för- säljning, förvara eller befordra vederlag för narkotika, förmedla kontak- ter mellan säljare och köpare och företa annan sådan åtgärd, om förfa- randet är ägnat att främja narkotikahandel. De befattningar som omfattas avser inte direkt befattning med narkoti- ka utan ett allmänt främjande av handel med narkotika. Med narkotika- handel avses en mer vanemässig eller yrkesmässig överlåtelseverksamhet liksom också sådana större förvärv eller överlåtelser som uppenbarligen förutsätter en organiserad eller annars mer omfattande avyttringsverk- samhet i missbrukarledet (jfr prop. 1982/83:141 s. 21). När bestämmel- sen infördes angavs att den grova narkotikabrottsligheten i en helt annan utsträckning än annan grövre brottslighet brukar förövas i organiserade och systematiska former där de olika åtgärder som utgör de formella brotten ingår i en verksamhet som ofta sträcker sig över långa tider. Vi- dare angavs att det hade visat sig vara svårt att bevisa att ett sådant brott, som ett förfarande varit avsett att främja, kommit till stånd. Därmed kun- de inte heller medverkansansvaret komma i fråga (a. prop. s. 19 ff.). I promemorian lämnades inte något förslag om att kriminalisera förfa- randen som mer allmänt främjar handel med narkotikaprekursorer. Åkla- garmyndigheten har framfört att en sådan kriminalisering bör övervägas. Detsamma har uttryckts av . Av skäl som regeringen anfört ovan i fråga om utgångspunkterna för utformning- en av det nya brottet bör en viss försiktighet iakttas vid kriminalisering- en.