prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — har dock möjlighet att besluta om inhibition av verkställigheten. Om utlänningen har överklagat beslutet om avvisning till migrationsdomstolen har även domstolen möjlighet att besluta om inhibition, med eller utan särskilt yrkande om detta. Ansökningar om inhibition måste självfallet behandlas med högsta prioritet. 15Verkställighetshinder i ärenden där beslutet vunnit laga kraft Genom utlänningslag (prop. 1988/89:86) infördes ett nytt system för prövning av ansökningar om uppehållstillstånd när det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, som skall gällde att polisen skulle lämna över frågan om verkställighet av ett avlägsnandebeslut till dels om utlänningen på verkställighetsstadiet åberopade nya politiska skäl (85 § utlänningslag [1980:376]), dels om det uppstod hinder mot eller svårighet att verkställa beslutet eller om det annars uppkom tveksamhet om eller hur beslutet skulle verkställas (86 § utlänningslag). Överlämnande till på grund av nya politiska skäl behövde inte ske, om polisen bedömde att utlänningens uppgifter var uppenbart oriktiga eller hade prövats tidigare i ärendet. Polisens beslut att inte lämna över ett verkställighetsärende kunde överklagas till . beslut i ett verkställighetsärende där nya politiska skäl åberopades kunde överklagas till regeringen, medan verkets beslut i andra verkställighetsärenden inte kunde överklagas. Att polisen lämnat över ett verkställighetsärende till hindrade i och för sig inte verkställighet av beslutet såvida verket inte beslutat om inhibition av verkställigheten. Systemet ansågs ändå leda till en fördröjning av många ärenden. 1988/89:86 (s. 114) anförde föredragande statsrådet bl.a. att ett handläggningssystem som erbjuder i det närmaste obegränsade möjligheter att få ett ärende prövat på nytt, med nödvändighet leder till att handläggningstiderna blir långa och därigenom skapar rättsosäkerhet. Föredraganden anförde i den nämnda propositionen bl.a. att det var olämpligt att ha kvar tidigare bestämmelser som det var lätt att missbruka. måste ändå regler finnas som gjorde det möjligt att ändra ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut, om nya omständigheter kommit fram som visade att utlänningens liv, hälsa eller frihet skulle äventyras om beslutet verkställdes. Enligt de nya regler som infördes genom utlänningslag (nuvarande 2 kap. 5 b § UtlL) fick en ansökan om uppehållstillstånd som gjordes när det redan fanns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning bifallas endast om ansökan grundades på omständigheter som inte prövats förut i ärendet och om utlänningen antingen hade rätt till asyl här eller det annars fanns synnerliga skäl av humanitär art. En sådan ansökan, en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd, som tidigare avgjordes av , prövas från av . Som motiv för den nya bestämmelsen anförde föredragande statsrådet i den nämnda propositionen bl.a. följande (s. 119 f.): För att en ny ansökan skall kunna bifallas och ett tidigare meddelat utvisnings- eller avvisningsbeslut alltså upphävas måste enligt min mening krävas att det förs fram omständigheter, som inte har prövats i det tidigare ärendet. Det får således aldrig bli fråga om en förnyad prövning av vad som har förekommit i det ärendet, något som skulle innebära ett ställningstagande till frågan om den tidigare bedömningen har varit riktig eller inte. Vidare måste krävas att de omständigheter som åberopas antingen innebär att utlänningen har rätt till asyl här eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art. --- Jag vill understryka att det i stort sett alltid måste kunna krävas att utlänningen lämnar alla relevanta uppgifter i ärendet om avvisning eller utvisning. Vidare måste det kunna krävas att de nya omständigheter som åberopas gör det uteslutet att avlägsna utlänningen ur landet. Principen att uppehållstillstånd normalt skall sökas från hemlandet måste upprätthållas. Exempel på fall där tillstånd bör vägras är alltså de där utlänningen på verkställighetsstadiet åberopar anknytning till . Det är inte ovanligt att en asylsökande under vistelsen i inleder ett förhållande med en i bosatt person. Om förhållandet haft tillräcklig varaktighet redan när frågan om uppehållstillstånd prövas första gången leder det inte sällan till att utlänningen beviljas uppehållstillstånd även om asylskäl saknas. Det är emellertid vanligt att ett förhållande inte har hunnit vara så att det anses kunna motivera ett uppehållstillstånd på grund av anknytning när tillståndsfrågan prövas; i sådana fall meddelas ett avlägsnandebeslut. dröjer det emellertid innan verkställighet hinner ske och i verkställighetsärendet åberopas då i stället att förhållandet nu har haft tillräckligt lång varaktighet och att kanske ett barn hunnit födas. Utvisningsbeslutet kan då komma att upphävas. Sådana förhållanden bör enligt min mening inte i fortsättningen kunna leda till att en ny ansökan bifalls och att avvisnings- eller utvisningsbeslutet upphävs. Av väsentlig betydelse för det system som jag föreslår är att det inte får finnas skäl att förhala ett ärende. Huvudregeln skall alltså vara att skäl, som kan åberopas från hemlandet eller från något annat land dit utlänningen utan risk kan sändas, inte skall kunna föranleda bifall till en ny ansökan som görs medan utlänningen är kvar i . gälla oberoende av om de omständigheter som åberopas har uppkommit före eller efter det att det första ärendet avgjordes. Regeringen återkom till frågan i prop. 1994/95:179 Ändringar i utlänningslagen (1989:529). Regeringen erinrade där om att väsentliga motiv för de nya bestämmelserna lag varit att undvika den tidsutdräkt i handläggningen som tidigare ordning gett upphov till och att få en handläggning av utlänningsärenden som mer liknade den i andra Regeringen framhöll att det var en mycket angelägen princip att beslut i förvaltningsärenden skall verkställas. Regeringen fortsatte därefter (s. 44 f.): Mot bakgrund av vad ovan anförts kan det enligt regeringens bedömning inte komma i fråga att ha generella regler som ger rätt till uppehållstillstånd för den som brutit mot utlänningslagens bestämmelser och undandragit sig verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut och får en anknytning som enligt vanliga regler skulle kunna ligga till grund för uppehållstillstånd. En sådan ordning skulle inte stämma överens med de grundläggande principerna för utlänningslagstiftningen och för handläggningen av förvaltningsärenden i allmänhet. Det skulle också kunna leda till upprepade prövningar av nya ansökningar och därmed till lång tidsutdräkt i dessa ärenden; förhållanden som tidigare starkt kritiserats. Det kan heller inte bortses från att det skulle uppmuntra till En ny möjlighet skulle öppnas för den som fått avslag att ändå få stanna i landet. Vad ovan sagts hindrar inte att de nuvarande bestämmelserna i vissa fall kan medföra resultat som kan te sig stötande. Det gäller då framför allt fall där en anknytning uppstår eller åberopas först efter det att lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger och det är uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om anknytningen åberopats innan slutligt beslut meddelats i ärendet. framställning är ett uttryck för detta. Det är i allmänhet fråga om fyra olika typer av skäl som brukar anföras av sökande som inte vill eller anser sig inte kunna återvända till hemlandet för att därifrån ge in en ansökan om uppehållstillstånd. Sökanden har fått avslag på en asylansökan men uppger sig inte våga återvända till hemlandet av fruktan för trakasserier eller förföljelse där. Sökanden vill inte återvända till hemlandet därför att han eller hon kommer att bli förhindrad att lämna det på nytt, ofta därför att han eller hon inte har och heller inte tror sig kunna få en passhandling som berättigar till utresa. Sökanden kan i och för sig återvända men parterna vill inte vara åtskilda det tar att få ansökan behandlad, inte sällan beroende på att kvinnan väntar nedkomst eller har fått barn. Sökanden kan i och för sig återvända men uppger sig sakna ekonomiska möjligheter att resa fram och tillbaka. Ofta är det givetvis i praktiken fråga om en kombination av två eller flera av nu angivna skäl. Det rör sig således ofta om skäl som för parterna måste framstå som mycket Den grundläggande principen att ett lagakraftvunnet beslut skall verkställas innan en anknytning prövas måste dock av skäl som tidigare anförts upprätthållas så långt som möjligt. Det framstår också som stötande att ha en särskild reglering med möjlighet till positiva beslut som enbart tar sikte på personer som trotsat reglerna om verkställighet. Enbart den omständigheten att sökanden numera har en sådan anknytning hit som i och för sig skulle kunna läggas till grund för uppehållstillstånd bör således inte leda till bifall till en ny ansökan. Undantag från huvudregeln bör dock göras i något större utsträckning än för Det gäller framför allt i situationer när en verkställighet skulle innebära att parterna hindrades från att träffas liksom då det annars föreligger mycket starka humanitära skäl. De humanitära skälen avser ofta i praktiken främst den härvarande parten, särskilt då det finns barn i förhållandet. Regeringen föreslog sedan i propositionen att förutsättningarna för bifall till en ny ansökan skulle ändras från det annars finns synnerliga skäl av humanitär art till det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. En sådan lagreglering borde enligt regeringen leda till att något fler ansökningar än dittills skulle komma att bifallas utan att det skulle medföra en ökning av antalet ansökningar. Av propositionen kan vidare följande utläsas när det gäller vad som särskilt bör beaktas vid prövningen av en ansökan som görs när det redan finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning och utlänningen åberopar humanitära skäl i form av anknytning. Särskild hänsyn bör tas till fall där vistelsetiden i efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kommit att bli lång på grund av förhållanden utanför sökandens egen kontroll, t.ex. om verkställighet av praktiska skäl inte varit möjlig . Någon gräns för hur som skall ha förflutit efter lagakraftvunnet beslut kan inte sättas upp. Det måste alltid bli fråga om en sammanvägning av samtliga omständigheter i varje enskilt fall. En ansökan bör inte beviljas enbart därför att sökanden uppger att han eller hon vid återkomsten skulle komma att bli utsatt för trakasserier eller förföljelse såvida inte nya omständigheter kommer fram som innebär att sökanden har rätt till skydd här. Utgångspunkten måste vara att myndigheterna fattat ett riktigt beslut i asylärendet. Om sökanden efter en hemkomst kan antas få svårigheter att få pass och utresetillstånd och det beror på någon form av trakasserier från hemlandets myndigheter, bör tillstånd i regel beviljas. Enbart den omständigheten att sökanden saknar pass och kanske kommer att få svårigheter att få ett pass som berättigar till utresa bör dock inte automatiskt leda till att ansökan beviljas. Om orsaken exempelvis är att sökanden gjort sig skyldig till brott eller har obetald underhållsskyldighet ihemlandet, bör tillstånd i regel inte beviljas. Inte heller bör tillstånd automatiskt beviljas om det rör sig om en man som inte kan få pass innan han gjort sin värnplikt. Förhållandena kan dock vara sådana att det på grund av att det är fråga om osedvanligt lång värnpliktstjänstgöring eller tjänstgöring under osedvanligt stränga förhållanden skulle framstå som stridande mot humanitetens krav att inte bevilja tillstånd. Det kan tänkas även andra situationer där det står klart att en person på annan grund än problem med att få pass skulle vara förhindrad att på nytt lämna hemlandet. Omständigheterna kan då vara sådana att tillstånd bör beviljas. Att sökanden skulle tvingas avtjäna fängelsestraff för ett brott utan politiska förtecken kan dock exempelvis regelmässigt inte utgöra grund för att bevilja tillstånd. Att parterna inte vill vara åtskilda det tar att få en ansökan från annat land prövad eller att sökanden uppger sig av ekonomiska skäl inte kunna återvända för att ge in en ansökan, bör normalt inte anses vara tillräckliga skäl för att bevilja en ansökan. Situationen kan dock vara annorlunda i det enskilda fallet. exempelvis vara fallet om väntetiden kan komma att bli osedvanligt lång på grund av praktiska svårigheter att ge in en ansökan från hemlandet. Vidare måste barnens situation särskilt beaktas. Ett barn måste i regel antas komma att lida sådan skada av en långvarig separation att tillstånd Enbart den omständigheten att paret har ett gemensamt barn bör dock inte automatiskt leda till bifall om utlänningen har möjlighet att utan större omgång ge in en ansökan från annat land. I det enskilda fallet kan emellertid kvinnans eller barnets fysiska eller psykiska hälsa vara sådan att även en kortare separation från mannen eller fadern skulle kunna få svåra följder. I sådana fall bör uppehållstillstånd beviljas. Det betonades i propositionen att vad ovan anförts endast var exemplifieringar och självfallet inte någon fullständig uppräkning av situationer där tillstånd borde beviljas. delade i sitt betänkande 1994/95:SfU16 1994/95:401) regeringens uppfattning att den grundläggande principen måste vara att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas. Utskottet noterade att det enligt propositionen måste bli fråga om en sammanvägning av olika omständigheter i det enskilda fallet och tillade att barnens situation måste väga tungt vid en Utskottet uttalade vidare att hänsyn måste tas till barn som ingår i familjen även om de inte är makarnas gemensamma. Sammanfattningsvis fann utskottet regeringens förslag om ändrade regler för ny ansökan väl avvägda. Lagändringen trädde i kraft (2 kap. 5 b § UtlL). I 8 kap. 1, 2 och 4 §§ UtlL anges vissa fall när ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas. Hindren är följande: Om utlänningen riskerar att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (8 kap. 1 §). Dessa verkställighetshinder är ovillkorliga och gäller oavsett på vilken grund utlänningen riskerar dödsstraff etc. Om utlänningen riskerar förföljelse (8 kap. 2 §). Det kan här vara fråga om förföljelse såväl av politiska eller andra skäl som anges i som förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Har utlänningen begått ett synnerligen grovt brott och det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna, får dock verkställighet ske trots risk för förföljelse, om förföljelsen som hotar inte innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår beskaffenhet. Om den som flytt undan krig eller en miljökatastrof har synnerliga skäl mot att sändas till hemlandet (8 kap. 4 §). Om det finns hinder mot verkställighet enligt något av ovan nämnda lagrum, innebär det regelmässigt att utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § UtlL som flykting eller som skyddsbehövande i övrigt. En ny ansökan kan då bifallas enligt 2 kap. 5 b § 1 UtlL. Det kan även finnas praktiska hinder mot verkställighet, som att det land dit verkställighet skulle ske vägrar att ta emot utlänningen. situation är inte reglerad i lag. Om svårigheterna inte till någon del beror på den enskildes vägran att medverka, kan det dock ses som ett humanitärt skäl att verkställighet inte kan genomföras och därmed kan det föreligga grund för bifall till en ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § 2 UtlL. Att verkställighetssvårigheter av nämnt slag kan ses som ett humanitärt skäl kunde också utläsas av den tidsbegränsade förordningen (1998:117) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. fick uppehållstillstånd av humanitära skäl beviljas för medborgare i som kommit att vistas här så länge att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning redan upphört att gälla eller skulle komma att upphöra att gälla före utgången av . Överväganden och förslag i lagrådsremissen Regeringen föreslog lagrådsremiss att ordningen med prövning av ny ansökan (NUT) efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skulle upphöra. I stället skulle en migrationsdomstol som första och enda instans fatta beslut i alla verkställighetsärenden där sökanden åberopade nya omständigheter som grund för att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning inte skulle verkställas. Domstolen skulle pröva ett verkställighetsärende dels om ärendet lämnats över till domstolen av , dels om sökanden själv hos domstolen ansökte om en ny prövning på grundval av nya omständigheter som inte prövats tidigare i ärendet. De hinder mot verkställighet som finns skulle kompletteras med en bestämmelse om att hinder mot verkställighet också förelåg om det mot bakgrund av de nya omständigheter som anfördes i ärendet skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten. Migrationsdomstolens beslut i ett verkställighetsärende skulle inte kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen. Lagrådet anförde i sitt yttrande över förslaget i denna del bl.a. följande: Förslaget skall enligt remissen tillgodose kravet på en snabb och rättssäker prövning av den aktuella typen av verkställighetsärenden där det finns ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut som grund. Det ter sig för Lagrådet dock osäkert om den nya regelkonstruktionen leder till någon påtaglig effektivitetsvinst. Eftersom det inte fordras annat än ett påstående om nya omständigheter för att domstolshandläggning med den utredning som därvid kan krävas skall komma till stånd, synes förfarandet i realiteten i ett stort antal fall kunna få prägel av förnyad prövning i själva avvisnings- eller Lagrådet inser svårigheterna med att på utlänningsområdet skapa Det får likväl anses angeläget att det under det lagstiftningsarbetet undersöks vilka möjligheter som finns att begränsa särbestämmelsen om verkställighetsprövning och därmed förenkla det föreslagna systemet. regleringen skall inbegripa möjlighet för utlänningen att på verkställighetsstadiet kunna ansöka direkt hos migrationsdomstol om hindersprövning kan behöva övervägas Någon tydlig motivering för att denna möjlighet skall stå till buds vid sidan av ordningen med överlämnande av ärenden från har inte förts fram i För att domstolsprövning efter särskild ansökan skall kunna avvaras kan föreslagna regler för ärendens överlämnande till migrationsdomstol behöva kompletteras eller anpassas så att t.ex. kravet på effektivt rättsmedel tillgodoses helt inom ramen för överlämnandeinstitutet. Inom utarbetades, med utgångspunkt från lagrådsremissen 2002 och Lagrådets yttrande, en promemoria om Ny prövning av beslut om avvisning och utvisning som vunnit laga kraft (UD2003/14872/MAP). Promemorian, vilken även behandlade frågan om när ett beslut om avvisning eller utvisning som inte upphört att gälla skall kunna verkställas på nytt, har I promemorian föreslogs bl.a. att den nuvarande ordningen som innebär att en ansökan om uppehållstillstånd, som görs efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, prövas av som en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) En ny prövning av ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreslogs i stället kunna ske i form av ett verkställighetsärende, som i första hand skulle prövas av Ett lagakraftvunnet beslut skulle enligt förslaget kunna upphävas av , om det kommit fram nya omständigheter som inte prövats tidigare i ärendet som medförde att utlänningen skulle ha behov av skydd här i landet eller om det på grund av utlänningens svåra sjukdom eller andra synnerliga skäl inte skulle gå att genomföra en Om utlänningen skulle åberopa nya omständigheter som skulle kunna utgöra sådana hinder mot verkställigheten som avses i 8 kap. 1 § första stycket eller 2 § UtlL föreslogs ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning. beslutade regeringen om propositionen Prövning av verkställighetshinder i utlänningsärenden (prop. 2003/04:59). prövar s.k. nya ansökningar om uppehållstillstånd (NUT) skall upphöra. I stället föreslogs att , trots ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, skall kunna bevilja uppehållstillstånd om det kommit fram nya omständigheter som inte prövats tidigare i ärendet och som innebär att verkställigheten inte kan genomföras eller att utlänningen måste bedömas ha behov av skydd här i landet. Om utlänningen åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra verkställighetshinder på grund av exempelvis risk för dödsstraff eller förföljelse vid ett återvändande till hemlandet, skall ta upp frågan till ny prövning. Ett beslut om avvisning eller utvisning får inte verkställas om det föreligger medicinska hinder eller annars synnerliga skäl. föreslog i betänkandet 2004/05:SfU3 att propositionen borde avslås. Skälet till detta ställningstagande var att utskottet ansåg att den kommande propositionen om en ny instans- och processordning borde avvaktas. 2004 i enlighet med betänkandet (rskr. 2004/05:110). promemorian Verkställighetsärenden och muntlig förhandling i en ny instans- och processordning i utlänningsärenden (UD2004/51921/MAP). Utgångspunkten för förslagen i promemorian är de förslag som lades fram i propositionen Prövning av verkställighetshinder i utlänningsärenden (prop. 2003/04:59). Det förslag till reglering av hur prövningen av verkställighetshinder skall ske har i promemorian anpassats till en instansordning där beslut i utlänningsärenden inte längre skall överklagas till , utan till migrationsdomstolar, de länsrätter som regeringen bestämmer. En migrationsdomstols beslut skall kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen som sista instans, Kammarrätten i . Promemorian har remissbehandlats. Ny ordning för prövning av verkställighetshinder Regeringens förslag: Den nuvarande ordningen med prövning av ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skall upphöra. Om det i ett ärende om verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kommer fram nya omständigheter, skall självmant pröva om dessa omständigheter utgör hinder mot verkställighet. Om omständigheterna utgör hinder mot verkställighet får verket, om hindret är tillfälligt, bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och om hindret är bestående, bevilja ett permanent uppehållstillstånd. om inhibition i ett verkställighetsärende. Åberopar utlänningen nya omständigheter som kan antas utgöra ett sådant verkställighetshinder som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § NUtlL, vid bl.a. risk för dödsstraff, tortyr eller förföljelse vid ett återvändande till hemlandet, och dessa omständigheter inte har kunnat åberopas tidigare eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare, skall ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning samt besluta om inhibition i verkställighetsärendet. inte ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning, skall detta beslut kunna överklagas. I vissa verkställighetsärenden, avseende allmän domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott eller där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet har prövats av regeringen, skall , om det kommer fram att verkställigheten inte kan genomföras, inte fatta eget beslut utan i stället överlämna ärendet till regeringen för prövning. Förslagen i promemorian : Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: , Hovrätten för Västra , , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i län, mot etnisk diskriminering, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning, , , Juridiska fakulteten vid , vid Lunds universitet samt ECPAT instämmer i huvudsak med förslagen. svenska sektionen, och för asylsökande och flyktingar, Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR) samt för f.d. avstyrker promemorians och för asylsökande och flyktingar