prop · GS0362 · 2005-03-01 00:00:00 — Tillsynen över nätföretagens avgifter och villkor Av artikel 23.2 a framgår att tillsynsmyndigheterna skall ansvara för att, innan dessa träder i kraft, fastställa eller godkänna åtminstone metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer. Direktivet ger medlemsstaterna två alternativa möjligheter att organi- sera tillsynen över nätföretagens avgifter och villkor. Huvudregeln är att myndigheterna skall godkänna eller fastställa anslutningsavgifter, villkor för tillträde, inklusive överförings- och distributionstariffer innan dessa träder i kraft. Detta är också den vanligast förekommande tillsynsord- ningen bland unionens medlemsstater. Det andra alternativet är att tillsynsmyndigheten i vart fall skall god- känna eller fastställa de metoder som används för att beräkna anslut- ningsavgifter, villkor för tillträde till nät inklusive överförings- och dis- tributionstariffer innan dessa träder i kraft. I har tillsynen över nätverksamhet, och tidigare även elpriset, av tradition skett genom en kontroll i efterhand (s.k. ex post-reglering). Den första modellen infördes . I samband med avregleringen 1996 behölls en ordning med efterhandskontroller främst på grund av att detta var en inarbetad modell. Den ordning som gäller i innebär således att nätföretagen själva sätter sina tariffer efter vissa generella riktlinjer i ellagen. Tarifferna fastställs inte av tillsynsmyndigheten i för- väg utan myndigheten har endast möjlighet att granska dessa i efterhand. Med hänsyn till att först i efterhand granskar om tarifferna överensstämmer med bestämmelserna i ellagen uppfyller den svenska tillsynsmodellen inte direktivets bestämmelser i artikel 23.2 a vad gäller villkoren för distributions- och överföringsavgifter. Därför måste det införas en ny reglering om hur tillsynen skall organiseras. Denna fråga behandlas vidare under avsnitt 9.1. Tillsynen över villkoren för tillhandahållandet av balanstjänster I artikel 23.2 b framgår vidare att tillsynsmyndigheterna skall ansvara för att, innan dessa träder i kraft, fastställa eller godkänna åtminstone de metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för tillhan- dahållandet av balanstjänster. Villkor för tillhandahållandet av balanstjänster regleras i i de avtal som ingår med de balansansvariga elleverantör- erna enligt bestämmelserna i 8 kap. 4 § ellagen. Som ovan anförts är tillsynsmyndighet för driftsäkerheten i det svenska el- systemet medan utövar tillsyn över efterlevnaden av ellagens övriga bestämmelser utom elsäkerhet och elleverantörernas skyldigheter enligt 8 kap. och bestämmelserna i 7, 10 och 11 kap. De kostnader som har till följd av systemansvaret får visserligen i vissa fall utgöra kostnadsunderlag för stamnätstariffen enligt bestämmelserna i 4 kap. 9 § ellagen och kan som sådana bli föremål för tillsyn. Detta innebär dock inte att villkoren för balansansvaret enligt 8 kap. 4 §, så som definierats ovan, kan prövas av annat än indirekt. Alltså har inte någon annan myndighet än ansvar för villkoren för balanstjänster i avtal om balansansvar. Den svenska ellagstiftningen uppfyller därför inte direktivets krav i denna del. En ny reglering bör därför införas i ellagen som möjliggör att villkoren i avtal om balansansvar godkänns i förväg. Denna fråga behandlas vidare i avsnitt 9.3. Tillsynsmyndigheternas befogenheter, m.m. Artikel 23.3 innehåller regler för det fall tillsynsmyndigheten inte själv fattar tillsynsbesluten enligt punkten två och är inte aktuell för svenskt vidkommande. I artikel 23.4 anges att tillsynsmyndigheterna skall ha befogenhet att vid behov begära att de systemansvariga ändrar de villkor, tariffer, regler, mekanismer och metoder som avses i punkterna ett, två och tre för att säkerställa att de är proportionerliga och tillämpas på ett icke- diskriminerande sätt. Av bestämmelserna i 12 kap. 3 § ellagen framgår att tillsynsmyndig- heten får meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlev- naden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Ett föreläggande som avser drift- säkerheten hos det nationella elsystemet gäller vidare . Några särskilda åtgärder behöver därmed inte vidtas i den svenska lagstift- ningen. I artikel 23.5 anges att varje part som har ett klagomål mot en system- ansvarig för överförings- eller distributionssystem avseende de villkor, tariffer och metoder som avses i punkterna 1, 2 och 4 får ge in klagomå- let till tillsynsmyndigheten som i egenskap av tvistelösande myndighet skall fatta ett beslut från det att klagomålet mottagits. får förlängas om tillsynsmyndigheten begär ytterligare upplysningar. Period får därutöver förlängas ytterligare om den klagande samtycker till detta. Ett sådant beslut skall vara bin- dande såvida inte det upphävs vid ett överklagande. Om klagomålet gäller anslutningsavgifter för nya större produktionsanläggningar, får tillsynsmyndigheten förlänga . I artikel 23.6 anges att de parter som har rätt till klagomål mot ett beslut om metoder som fattats i enlighet med punkterna 2, 3 eller 4 måste inge sitt klagomål efter offentliggörandet av beslutet eller inom om medlemsstaterna föreskriver detta. Ett sådant klagomål skall inte utgöra hinder för verkställighet. Av artikel 23.7 framgår också att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att se till att tillsynsmyndigheterna kan utföra sina åligganden enligt punkterna 15 snabbt och effektivt. Av bestämmelserna i ellagen framgår att det i vissa fall finns en abso- lut rätt att få sin sak prövad hos i dess egenskap av nätmyndighet. Av 3 kap. 6 och 7 §§ ellagen framgår att tvister om kon- cessionshavarens skyldighet att på skäliga villkor ansluta en anläggning till sitt ledningsnät är en sådan fråga. Enligt 3 kap. 11, 11 a och 14 §§ ellagen skall tvister om kostnader för mätning och beräkning också alltid prövas. Likaså prövas tvister om ersättning vid inmatning av el av nät- myndigheten enligt reglerna i 3 kap. 15 § ellagen. I övrigt saknas ut- tryckliga regler om rätt för en enskild part att få sin sak prövad av myn- digheten. Detta innebär att endast har ett generellt tillsynsansvar för övriga frågor och inte är tvungen att ta upp varje an- mälan från enskild till prövning i sak. Det innebär också att Energimyn- digheten inte heller är bunden av att det kommer in klagomål för att kunna agera i en fråga som rör hela kundkollektivet. Av de beslut som fattas av kan vissa överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt bestämmelserna i 13 kap. 5 § el- lagen. Beslut om nätkoncession överklagas däremot till regeringen enligt 17 § elförordningen. Av bestämmelserna i 3 § elförordningen framgår dock att inte har rätt att avgöra alla ärenden om nätkoncession, utan att vissa sådana ärenden skall beslutas av regeringen. Lagligheten av ett regeringsbeslut kan prövas enligt reglerna i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. I den lagrådsremiss som föregick regeringens proposition Ny natur- gaslag (prop. 1999/2000:72) föreslogs bland annat att tvister om anslut- ning skulle prövas av tillsynsmyndigheten. Lagrådet anförde i sitt ytt- rande i denna del i huvudsak följande. Enligt sista stycket skall tvister om skyldigheter enligt paragrafen för den som inne- har en naturgasledning prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Ordet tvister för närmast tankarna till att det skulle vara fråga om sådana tvistemål som i normala fall handläggs av allmän domstol. Mot bakgrund av den övriga regleringen i lagen torde rättsförhållandet dock i själva verket vara förvaltningsrättsligt med den skill- naden att här talas om tvister, vilket inte tillhör vanligheten inom förvaltningsförfarandet. Om innehavaren av en naturgasledning och den som vill få sin ledning ansluten inte kommer överens, kan den sistnämnde anmäla den andre hos tillsynsmyndigheten, dvs. den tvistelösande myndigheten, med påstående om att denne inte fullgör sina skyldig- heter enligt paragrafen. Förhållanden av denna art finns på många ställen i förvaltnings- rätten. Om t.ex. en hyresvärd och en hyresgäst inte kommer överens i en fråga om hyres- värdens skyldighet att avhjälpa påstådda sanitära brister i lägenheten, kan hyresgästen hos den kommunala nämnd som handhar hälsovårdsfrågor påkalla ingripande för avhjäl- pande av olägenheterna. Likaså kan en fastighetsägare med åberopande av begära att en byggnadsnämnd ingriper mot byggnadsåtgärder på en grann- fastighet och meddelar beslut i saken. Det framgår inte av lagrådsremissen vilket slags rättsmedel som skall användas för att göra tillsynsmyndigheten uppmärksam på den uppkomna tvisten. Utan uttryckliga regler kommer, liksom i fråga om hälsoskydds- eller byggnadsärenden, en anmälan att bli det naturliga medlet. har inom förvaltningsrätten en anmälare inte ansetts förvärva partsställning i ärendet hos tillsynsmyndigheten; ärendet har nämligen ansetts angå endast en fråga mellan myndigheten och den som anmälts. Utvecklingen har emel- lertid gått dithän att partsställning numera tillerkänns en anmälare i allt större utsträck- ning, vilket särskilt kunnat märkas på byggnadsrättens område. Se t.ex. rättsfallen RÅ 1963 ref. 20 och 1966 ref. 17 samt uttalanden i SOU 1968:27 s. 86 och JO 1980/81 s. 468, 1990/91 s. 337. Den som med stöd av paragrafen begär ingripande av tillsyns- myndigheten bör därför kunna räkna med att få partsställning hos myndigheten. Den myndighet som avses i sista stycket kommer att intaga den ställning som tillsynsmyn- digheten brukar i förvaltningsrättslig lagstiftning. Den kommer att kunna vidtaga åtgär- der med anledning av enskilds anmälan eller ex officio. Vidare kommer den med stöd av bestämmelserna i 6 kap. 3 § att kunna meddela förelägganden mot tredskande inneha- vare av naturgasledningar. blir med andra ord en normal förvalt- ningsmyndighet, vars beslut i vanlig ordning är överklagbara hos allmän förvaltnings- domstol. Vad nu sagts hade också blivit resultatet om sista stycket över huvud taget inte fun- nits. De regler om myndighetens tillsynsbefogenheter som föreslås skola tas in i 6 kap. 13 §§ är i princip tillräckliga för att tillgodose enskilds intressen i det ifrågavarande fallet. Enligt Lagrådets mening kan sista stycket således utgå. En anledning av helt och hållet formell art till att behålla sista stycket skulle möjligen vara att det i den svenska versionen av EU:s direktiv (artikel 21.2) talas om tvister och en behörig myndighet för att lösa dessa. Mot bakgrund av vad Lagrådet uttalat i frågan om tvistelösande myn- dighet, och att har tillsyn över ellagen och de före- skrifter som meddelats med stöd av lagen, får anses uppfylla kravet i artikel 23.5 om rätt att ge in klagomål till en tvistelösande myn- dighet. Någon åtgärd krävs därför inte i denna del. Lagstiftningen innehåller dock inte några tidsfrister inom vilka till- synsmyndigheten skall fatta beslut. Bestämmelser i dessa delar måste därför införas. Denna fråga behandlas i avsnitt 9.5. När det gäller den preskriptionstid som anges i punkten sex måste nya bestämmelser övervägas när det gäller klagomål på villkor för balans- tjänster. Se vidare under avsnitt 9.4. System för att förhindra missbruk av dominerande ställning Artikel 23.8 innehåller bestämmelser som medför en skyldighet för med- lemsstaterna att inrätta lämpliga och effektiva system för reglering, kontroll och öppenhet för att förhindra missbruk av dominerande ställ- ning. Dessa system skall beakta bestämmelserna i fördraget, särskilt arti- kel 82 i detta. skall medlemsstaternas behöriga myndigheter, och i överensstämmelse med konkurrenslagstift- ningen, till kommissionen överlämna en rapport om dominerande mark- nadsställning, underprissättning och konkurrenshämmande åtgärder. Rapporten skall också innehålla en undersökning om hur ägandeför- hållandena förändrats och vilka konkreta åtgärder som vidtagits på natio- nell nivå för att garantera en tillräcklig mångfald av marknadsaktörer eller vilka konkreta åtgärder som vidtagits för att förbättra sammanlänk- ningen och konkurrensen. skall de behöriga myndig- heterna överlämna en sådan rapport . är en central förvaltningsmyndighet på konkurrens- området. Verket har enligt konkurrenslagens bestämmelser möjlighet att ingripa mot missbruk av dominerande ställning och kan även tillämpa artikel 82 i fördraget direkt om samhandelskriteriet är uppfyllt. De rapporteringskrav som åläggs medlemsstaterna artikel 23.8 andra stycket bör därför fullgöras av . Se vidare under avsnittet 32 om övervakning och rapportering. Sanktioner vid brott mot sekretessreglerna Enligt artikel 23.9 skall medlemsstaterna se till att lämpliga åtgärder, inbegripet administrativa åtgärder eller straffrättsliga förfaranden i enlig- het med nationell lagstiftning, vidtas mot ansvariga fysiska eller juridiska personer när sekretessbestämmelserna i detta direktiv inte har följts. Syftet med direktivets sekretessbestämmelser är att säkerställa att upp- gifter som erhålls i den egna verksamheten behandlas konfidentiellt så att uppgifter som kan vara kommersiellt fördelaktiga inte röjs på ett diskri- minerade sätt. För svenskt vidkommande innebär detta t.ex. att en nät- koncessionshavare som erhållit uppgifter om leverantörsbyte från en el- leverantör inte får avslöja dessa uppgifter till ett närstående elför- säljningsföretag. För att på ett effektivt sätt förhindra ett sådant otillbör- ligt informationsutbyte skall det enligt direktivet vara möjligt att vidta administrativa eller straffrättsliga åtgärder mot distributionsföretag eller anställda i sådana företag. Möjligheten att enligt svensk rätt sanktionera enskilda personer för sådant otillbörligt beteende som beskrivits ovan beror på i vilken form det enskilda företaget, där personerna är anställda, bedrivs. Anställda i statliga och kommunala verk och i kommunala bolag lyder, som angetts i avsnittet om artikel 16, under tryckfrihetsförordningens och sekretess- lagens bestämmelser. Detta innebär att som sär- skild åklagare får väcka åtal enligt 6 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän mot befattningshavare som åsidosätter vad som åligger denne i tjänsten. För anställda i statliga verk gäller också att en arbetstagare, som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen, får meddelas disciplinpåföljd för tjänsteför- seelse enligt 14 § lagen (1994:260) om offentlig anställning. För an- ställda i privata och statliga företag gäller däremot inte tryckfrihets- förordningens och sekretesslagens bestämmelser och några motsvarande sanktionsregler finns därför inte. Med hänsyn till de överväganden som redovisats ovan, i avsnittet om artikel 16, bör en sådan reglering inte heller införas. När det gäller möjligheten att ingripa mot ett nätföretag som röjer kommersiellt fördelaktiga uppgifter till t.ex. ett närstående elhandels- företag kan ett sådant beteende föranleda ett ingripande från Konkur- rensverket. Detta med hänsyn till att nätföretagen innehar en monopol- ställning inom sina nätområden och att ett sådant informationsutbyte kan utgöra ett missbruk av dominerade ställning enligt bestämmelserna i 19 § konkurrenslagen (1993:20). Av 22 § samma lag framgår att Konkurrens- verket får ålägga ett företag att upphöra med en sådan överträdelse. Verket kan också enligt 26 § konkurrenslagen väcka talan vid om särskild konkurrensskadeavgift mot företag som upp- såtligen eller av oaktsamhet överträder förbudet i 19 § konkurrenslagen. Om verket inte väljer att väcka talan eller ålägga ett företag att upphöra med en sådan överträdelse kan ett företag som berörs av överträdelsen, genom en subsidiär talerätt, väcka talan vid enligt bestämmelserna i 23 § andra stycket konkurrenslagen. ger regelverket möjlighet att vidta lämpliga åtgärder mot nätföretag, och i vissa fall även anställda i sådana företag, om kommersiellt känsliga upp- gifter som erhållits i den egna verksamheten röjs. Därför behövs ingen särskild åtgärd för att genomföra direktivet i denna del. Av artikel 23.10 framgår att den tillsynsmyndighet som är behörig med avseende på den systemansvarige som vägrar utnyttjande eller tillträde till systemet skall vara den beslutande tillsynsmyndigheten vid gräns- överskridande tvister. Direkta bestämmelser med denna innebörd saknas i den svenska ellag- stiftningen. En svensk myndighet har dock inte jurisdiktion och således inte heller tillsynsansvar över utländsk lagstiftning och över företag som verkar utanför . På samma sätt har inte heller utländska tillsyns- myndigheter jurisdiktion över den svenska ellagstiftningen och kan där- för inte heller ha tillsynsansvar över företagens verksamhet i . Den behöriga myndigheten vid gränsöverskridande tvister kommer där- för i förekommande fall alltid vara den myndighet i det land där en systemansvarig vägrar utnyttjande eller tillträde till systemet. Bestäm- melsen kräver därför ingen åtgärd. Regeringens bedömning: Inga lagstiftningsåtgärder behövs för att genomföra direktivets slutbestämmelser. Se dock avsnitt 32 i fråga om att informera Europeiska kommissionen om elimport från tredje land. Kapitel VIII, Slutbestämmelser, innehåller artiklarna . Artikel 24 reglerar rätten att vidta skyddsåtgärder vid vissa angivna former av kris. Artikel 25 anger att medlemsstaterna, , skall informera kommissionen om de tre föregående månadernas elim- port från tredje land, uttryckt i fysiska flöden. Artikel 26 ger möjlighet till vissa tidsbegränsade undantag för de medlemsstater som av tekniska skäl har avsevärda problem med att öppna sin marknad för vissa begränsade grupper. Artiklarna 27 och 28 riktar sig till kommissionen och gäller viss rapportering och utvärdering. Artiklarna 29 och 30 innehåller bestäm- melser om att det tidigare elmarknadsdirektivet upphör att gälla och föreskriften att de lagar och andra författningar som krävs för att genomföra direktivet skall träda i kraft senast samma datum. Slutligen innehåller artiklarna 31 och 32 bestämmelser om ikraftträdande och direktivets adressater. Det omfattar ett flertal utlandsförbindelser både till länder inom Europeiska unionen och till länder som står utanför unionen, s.k. tredje länder. Förbindelserna möjliggör såväl export som import av el. Reglerna i artikel 25 innebär att skall infor- mera kommissionen om elimporten från tredje land för de tre föregående månaderna. När det sedan gäller de rapporteringar som krävs i denna del redovisar regeringen i avsnitt 32 hur de avses att ske. I övrigt bedömer regeringen att artiklarna inte föranleder några särskilda åtgärder för del. 5 Angivande av elens ursprung 5.1Elleverantörernas skyldigheter mot elanvändarna Regeringens förslag: Elleverantörer skall på eller i samband med fak- turor avseende försäljning av el och i reklam till elanvändarna lämna uppgift om (1) varje enskild energikällas andel av den genomsnittliga sammansättning av energikällor som använts för att framställa den el som elleverantören sålde under närmast föregående kalenderår, och (2) den inverkan på miljön i form av utsläpp av koldioxid samt den mängd kärnbränsleavfall som framställningen av den sålda elen har orsakat. Om elleverantören har köpt el på en elbörs eller importerat den från företag utanför Europeiska unionen får uppgifterna baseras på upp- gifter som elbörsen eller företagen tillhandahållit. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om hur uppgifterna skall beräknas och redovisas för elanvändarna. El- och gasmarknadsutredningens förslag överensstämmer i huvud- sak med regeringens. Remissinstanserna: , , Energimyn- digheten, , och har tillstyrkt eller förklarat sig inte ha någon erinran mot förslaget. har anfört att förslaget behöver förtydligas på ett antal punkter, t.ex. på hur långt elens ursprung och rum sträcker sig och om det är elens hela livscykel som avses eller enbart de direkta utsläppen från elproduktionen. Verket har avstyrkt att branschen skall ta fram en frivillig överenskommelse om beräknings- metoder för koldioxidutsläpp. har hållit fram vikten av att inte underskatta de svårigheter som uppkommer i och med den föreslagna bestämmelsen och sättet på vilket detta skall göras samt påtalat att det är oklart på vilket sätt ursprungsmärkningen skall stå i förhållande till de miljöval som används på elenergimarknaden, t.ex. Bra Miljöval, RECS och EPD-el. Oberoende Elhandlare har avstyrkt utred- ningens förslag med hänvisning till att det från konkurrenssynpunkt vore direkt kontraproduktivt att införa systemet. Den ökade administrationen och de nya behov av kontrollsystem som systemet skapar är, enligt Oberoende Elhandlare, mycket omfattande och innehållsdeklarationen blir svår att tolka. har anfört att ett rationellt agerande vore om rapporterade den genomsnittliga produktionssamman- sättningen för hela Nord Pool-området och att informationen till kunderna kommer att försvåra det pågående förenklingsarbetet med elfakturan. Fortum har anfört att informationsvärdet till slutkund blir försumbart eftersom en stor del av producenternas försäljning sker via elbörsen och de flesta elleverantörer därför kommer att deklarera i stort sett samma innehåll. Fortum har betonat att den tillkommande informationen inte får försvåra för redan befintliga miljöval som används på energimarknaden. Skälen för regeringens förslag: Enligt elmarknadsdirektivets artikel 3.6 skall elleverantörerna på eller i samband med fakturorna och i reklam lämna uppgifter till elanvändarna om varje enskild energikällas andel av den genomsnittliga bränslesammansättning som företaget använt eller, om elen anskaffats via en elbörs eller importerats från ett land utanför gemenskapen, de aggregerade uppgifter för föregå- ende år som erhållits från elbörsen eller importören. Elleverantören skall vidare lämna uppgift om varje enskild energi- källas andel av den genomsnittliga sammansättning av energikällor som använts för att framställa den el som elleverantören sålde under närmast föregående kalenderår, uppgift om den inverkan på miljön i form av ut- släpp av koldioxid och uppgift om den mängd kärnbränsleavfall som framställningen av den sålda elen har orsakat. Denna information får lämnas genom hänvisning till befintliga referenskällor, t.ex. webbplatser. Svensk rätt saknar bestämmelser om skyldighet för elleverantörer att ange elens ursprung. Det finns inte heller någon skyldighet att hänvisa till uppgifter om vilken miljöpåverkan el från en viss bränslesamman- sättning har. Regler om detta måste nu införas. Det görs lämpligen i el- lagen (1997:857). För att elanvändarna skall kunna jämföra elen med avseende på olika elleverantörernas genomsnittliga bränslesammansättning och den miljö- påverkan som el producerad från olika energikällor har, bör presentatio- nen av uppgifterna gentemot elanvändarna göras så enhetlig som möjligt. Regeringens förslag innebär att elleverantörerna skall lämna uppgift om varje enskild energikällas andel av den genomsnittliga sammansättning av energikällor som använts för att framställa den el som elleverantören sålde under närmast föregående kalenderår, och den inverkan på miljön som framställningen av den sålda elen haft i form av kärnbränsleavfall och utsläpp av koldioxid. Elleverantörerna kommer att behöva hålla reda på varifrån de köpt in sin el för att de skall kunna redovisa sin genomsnittliga bränslesam- mansättning och den miljöpåverkan som denna har. Om de inte handlar via elbörsen måste de ha uppgifter om från vilken producent, elimportör eller annan elleverantör de köpt elen från. Elleverantörerna skall sedan utifrån detta, i sin information till kunderna, sammanställa hur den egna genomsnittliga sammansättningen av inköpt el ser ut i form av bränsle- sammansättning och den miljöpåverkan som denna har. De uppgifter som avses här måste alltid anges på fakturor och i reklam.