prop · GS03115 · 2005-04-01 00:00:00 — Promemorians förslag har kritiserats av några remissinstanser för att den kan komma att leda till att ett frysningsbeslut erkänns och verkställs trots att det står klart att en efterföljande framställan inte kan bifallas på grund av att det inte föreligger dubbel straffbarhet. När den efterföljande åtgärden är överlämnande av bevismaterial enligt reglerna om rättslig hjälp i brottmål är den farhågan enligt regeringens uppfattning försumbar, eftersom kravet på dubbel straffbarhet för sådana åtgärder är avskaffat i förhållande till andra EU-stater. Det enda krav som ställs upp är att det för gärningen kan dömas till fängelse i den ansökande staten, vilket regelmässigt torde vara fallet vid denna typ av framställningar. Enligt regeringens bedömning kommer det vidare att vara ytterst få fall där ett frysningsbeslut erkänns trots att verkställighet av ett beslut om förverkande inte kan ske. I flertalet av dessa fall torde det röra sig om brott i listan. I de fallen medger rambeslutet inte att erkännande vägras ens om det inte finns dubbel straffbarhet. Det skall i detta sammanhang framhållas att en likalydande lista finns i rambeslutet om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande (förverkanderambeslutet, prop. 2004/04:55). Om det rambeslutet genomförs inom EU, kommer beslut om förverkande som avser gärningarna i listan att kunna verkställas i även i de fall då det inte finns dubbel straffbarhet. I de fall där det står klart för åklagaren att ett efterföljande förverkande inte kommer att kunna verkställas i torde den andra staten, efter att ha uppmärksammats på detta av åklagaren, inte ha något intresse av att vidhålla en begäran om verkställighet av ett frysningsbeslut. Åklagarens underrättelseskyldighet till den andra staten i sådana fall kan regleras i förordning. Sammanfattningsvis anser regeringen att den lösning som föreslogs i promemorian bäst genomför rambeslutet. Att inte uppställa krav på dubbel straffbarhet ligger i linje med och utvecklar principen om ömsesidigt erkännande inom EU. har i EU-arbetet förespråkat en sådan utveckling och verkat för ett successivt avskaffande av krav på dubbel straffbarhet i det straffrättsliga samarbetet. Frysningsrambeslutet är, som tidigare nämnts, ett delvis svenskt initiativ. Det framstår mot den bakgrunden som rimligt att nu genomför det rambeslutet i den anda som är avsedd. De nackdelar som det kan innebära att ett frysningsbeslut kommer att verkställas, trots att den åtgärd som frysningsbeslutet är avsett att säkerställa inte kan vidtas på grund av att kravet på dubbel straffbarhet inte är uppfyllt, uppvägs enligt regeringens mening av de fördelar som finns med att inte komplicera förfarandet genom att tynga åklagarens prövning med frågan om det föreligger dubbel straffbarhet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt promemorians förslag eller lämnat dem utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 7.1 (a)får erkännande och verkställighet vägras om intyget saknas eller är ofullständigt eller om intyget uppenbarligen inte motsvarar frysningsbeslutet. För att skapa en flexibel reglering och för att undvika onödiga avslag finns vissa bestämmelser i punkt 2 för att råda bot på de brister som finns beträffande intyget. Den verkställande myndigheten kan föreskriva en tidsfrist inom vilken den utfärdande myndigheten skall lämna in eller komplettera intyget. Den verkställande myndigheten kan i stället välja att godta ett likvärdigt dokument eller om den anser sig ha tillräckliga uppgifter för att ändå verkställa frysningsbeslutet befria den utfärdande myndigheten från kravet att åtgärda bristen. I avsnitt 8.3 redogörs för intyget och vilka krav som bör ställas för att det skall godtas som grund för prövningen av frågan om frysningsbeslutets verkställbarhet här. I enlighet med den bedömning som görs där, bör utgångspunkten vara att den verkställande myndigheten i inte kan godta att intyget saknas eller är så bristfälligt att det inte kan ligga till grund för prövningen av frågan om frysningsbeslutets verkställbarhet här. Regeringen anser att den lösning som finns i lagen om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder bör kunna tjäna som förebild i detta sammanhang. Enligt 4 kap. 1 § i den lagen skall i likhet med vad som föreslås i avsnitt 8.3 den utfärdande myndigheten lämnas möjlighet att inkomma med en godtagbar komplettering, om intyget saknas eller är så bristfälligt till form eller innehåll att det inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en prövning av frågan om överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder. Om den utfärdande myndigheten trots detta inte inkommer med en komplettering får enligt 2 kap. 3 § 1 över- lämnande inte beviljas. På motsvarande vis bör det av den nya lag- stiftningen framgå att en verkställbarhetsförklaring inte får meddelas om intyget saknas eller är så bristfälligt att det inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en prövning av frågan om verkställbarhet. Det förhållandet att ett intyg uppenbarligen inte motsvarar beslutet om frysning, vilket i rambeslutet anges som ett skäl för avslag, bör enligt regeringen kunna omfattas av en sådan bestämmelse så som varande en sådan brist som medför att intyget inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en prövning av frågan om verkställbarhet. Någon särskild bestämmelse om detta behövs därför inte. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt promemorians förslag eller lämnat dem utan erinran. Hovrätten för har ifrågasatt om det är förenligt med rambeslutet att vägra erkännande och verkställighet av ett frysningsbeslut med hänvisning till 27 kap. 2 § . anser att rambeslutet bör kunna tolkas så att immunitet även föreligger i de situationer som avses i 27 kap. 3 § . Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 7.1 (b) får den verkställande myndigheten vägra erkännande och verkställighet av ett frysningsbeslut, om det enligt den verkställande statens lagstiftning föreligger immunitet eller privilegier som omöjliggör detta. I svensk lag förekommer olika slags immunitetsbestämmelser. Sådana bestämmelser tar i allmänhet sikte på personer som i olika ämbeten eller situationer åtnjuter immunitet. Det bör dock anmärkas att bestämmelser om immunitet och privilegier som regel hindrar att det över huvud taget görs något ingripande mot den som har en sådan status. Immunitet tillkommer bl.a. riksdagsledamot (4 kap. 8 § regeringsformen) och statsråd (12 kap. 3 §) för brott i utövandet av tjänsten eller uppdraget. Bestämmelser om immunitet och privilegier finns också i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, vars tillämpnings- område främst är utländska diplomater och företrädare för vissa särskilt angivna internationella organ. En annan slags immunitet är den som tillkommer bl.a. personer som kommer till för att höras i brottmål (5 kap. 58 §§ lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål). I de nu nämnda fallen föreligger immunitet och privilegier på grund av grundlagsbestämmelser eller internationella åtaganden som är bindande för . En utförligare redogörelse för bestämmelserna om immunitet och privilegier finns i prop. 2003/04:7 om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder (s. 72 f.). Regeringens bedömning i den propositionen var att överlämnande inte borde kunna ske om det skulle strida mot bestämmelser om immunitet och privilegier. Det är naturligt att inte heller erkännande och verkställighet av ett frysningsbeslut bör kunna ske i strid med sådana bestämmelser. En särskild bestämmelse om detta bör därför tas in i den nya lagstiftningen. Utgångspunkten i rambeslutet är att den verkställande staten vid prövningen av om erkännande och verkställighet skall ske inte skall tillämpa sina nationella regler om under vilka förutsättningar ett beslut om frysning får meddelas. Detta är själva grundtanken med principen om ömsesidigt erkännande. Tillämpningen av den principen kan därför leda till att i vissa fall ställs inför situationen att erkänna och verkställa ett frysningsbeslut som under motsvarande förhållanden inte hade varit möjligt att tillgripa i en svensk förundersökning. Detta är inte någon nyhet i det straffrättsliga samarbetet, där det enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål t.ex. finns möjligheter att företa beslag och husrannsakan även för gärningar som inte är straffbara i (4 kap. 20 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål) eller att tillämpa förfaranden som annars inte förekommer här (2 kap. 11 §). Att vissa olikheter finns bör således kunna accepteras på samma sätt som sker . Beträffande tillämpningen av vissa bestämmelser i krävs dock närmare överväganden. Frågan är om rambeslutet ger en möjlighet att vägra erkännande och verkställighet i av ett frysningsbeslut, om det skulle komma i konflikt med 27 kap. 2 § , som innehåller förbud i vissa fall mot beslag av skriftliga handlingar och meddelanden i en svensk förundersökning. Enligt bestämmelsen får beslag inte ske av en skriftlig handling om dess innehåll kan antas vara sådant att en befattningshavare eller annan person som avses i 36 kap. 5 § samma lag t.ex. advokat, läkare eller psykolog inte får höras som vittne om innehållet i handlingen, om handlingen innehas av en sådan person eller av en person till vars förmån tystnadsplikten gäller. Vidare sägs i paragrafens andra mening att beslag hos en misstänkt person eller en närstående som avses i 36 kap. 3 § samma lag, som avser ett skriftligt meddelande mellan sådana personer, får ske endast när det är fråga om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . I godkännandepropositionen gjorde regeringen bedömningen att avslagsgrunden i artikel 7.1 b om immunitet och privilegier ger utrymme att vägra verkställighet av ett frysningsbeslut om det skulle strida mot bestämmelserna i 27 kap. 2 § (s. 30 f.). Vissa remissinstanser uttryckte sin tveksamhet till en sådan tolkning. Det kan dock hävdas att de angivna avslagsgrunderna i bl.a. artikel 7 inte bör tolkas alltför snävt. Varje medlemsstat bör enligt regeringen anses ha ett visst utrymme att anpassa rambeslutets bestämmelser till sitt nationella system. Även andra avslagsgrunder är av sådant slag att en sådan anpassning bör anses kunna ske. Ett exempel är avslagsgrunden om ne bis in idem (icke två gånger för samma sak). Medlemsstaterna tillämpar den principen olika och kommer, när de genomför rambeslutet, att anpassa avslagsgrunden så att den passar in i det nationella systemet. Samma sak torde komma att gälla genomförandet i medlemsstaterna med avseende på kravet på dubbel straffbarhet. Enligt regeringen bör avslagsgrunden om immunitet och privilegier av nu angivna skäl kunna genomföras i svensk rätt med en inte alltför snäv innebörd eller utifrån den juridisk-tekniska innebörd som begreppen immunitet och privilegier annars har i svensk lagstiftning. Bestämmelsen bör kunna anses omfatta skriftliga handlingar och meddelanden som innehas av personer som i viss omfattning är skyddade mot de åtgärder som avses i en svensk förundersökning eller rättegång. Det bör därför införas en särskild bestämmelse om att en verkställbarhetsförklaring inte får meddelas om frysningsbeslutet avser en sådan skriftlig handling eller skriftligt meddelande som anges i 27 kap. 2 § . Det kan antas att flertalet medlemsstater har bestämmelser som motsvarar de som finns i 27 kap. 2 § . Avslagsgrunden torde därför bli aktuell endast i de fall där den andra statens bestämmelser avviker från de svenska. har väckt frågan om strafftröskeln i 27 kap. 2 § skall bedömas utifrån strafftröskeln i eller i den andra staten. Enligt 4 kap. 20 § första stycket lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål får husrannsakan och beslag företas på ansökan av en annan EU-stat eller eller även om den gärning ansökan avser inte motsvarar brott enligt svensk lag, om det för gärningen kan dömas till fängelse i den andra staten. I motiven till bestämmelsen angavs att rättslig hjälp med husrannsakan och beslag borde lämnas andra staters myndigheter under samma förutsättningar som sådana tvångsåtgärder kan beslutas i en motsvarande förundersökning och rättegång i . De trösklar, t.ex. i form av krav på att brottet skall vara av viss svårhet som gäller för att husrannsakan skall få ske i en svensk förundersökning, blir tillämpliga också i förhållande till den utländska förundersökningen (prop. 1999/2000:61 s. 107 f.). Enligt regeringens bedömning är inne- börden av detta att strafftröskeln i 27 kap. 2 § också skall gälla för en annan stat när beslag eller husrannsakan företas i på den statens begäran. Om gärningen är straffbar endast i den andra staten, kan bestämmelsen inte uppfattas på annat sätt än att det är strafftröskeln i den andra staten som skall tillämpas någon tillämplig strafftröskel finns inte i svensk lag. Redan i godkännandepropositionen (s. 30 f.) bedömde regeringen att rambeslutet inte medger att avslag meddelas i det fall som anges i 27 kap. 3 § dvs. att en försändelse som är under befordran inte får tas i beslag om det inte sker för en gärning för vilken det är föreskrivet fängelse och beslag hade kunnat ske hos mottagaren. Regeringen ser här inte skäl att, oavsett vad en remissinstans har anfört, frångå sin tidigare bedömning i denna fråga. Ne bis in idem (ej två gånger för samma sak) Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt promemorians förslag eller lämnat dem utan erinran. Hovrätten över och har ansett att bestämmelsen om ne bis in idem bör motsvara de krav som uppställs för att lämna hjälp med den åtgärd som frysningsbeslutet avser att säkra. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 7.1 (c) följer att erkännande och verkställighet får vägras om det av intyget framgår att överlämnande av bevismaterialet eller verkställighet av ett förverkandebeslut sedermera skulle inkräkta på principen om ne bis in idem. Med denna princip avses att samma gärning har prövats slutgiltigt i en stat på ett sådant sätt att saken inte får tas upp på nytt i en annan stat. Det framgår inte helt klart av bestämmelsens ordalydelse om den avser endast rättslig hjälp i brottmål eller om även verkställighet av förverkandebeslut omfattas. Mot bakgrund av att bestämmelsen hänvisar till hela artikel 10, som inbegriper såväl överlämnande av bevismaterial som verkställighet av förverkandebeslut, är det en rimlig tolkning att såväl rättslig hjälp i brottmål som verkställighet av förverkandebeslut omfattas. Bestämmelsen i artikel 7.1 (c) går således ut på att det görs en preliminär bedömning av om en efterföljande ansökan om rättslig hjälp eller om verkställighet av ett förverkandebeslut kommer att avslås på den grunden att det redan finns ett rättsligt avgörande rörande samma gärning som frysningsbeslutet gäller. Så som bestämmelsen är utformad finns det ett visst utrymme för medlemsstaterna att anpassa den till sina nationella system. Både lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål (2 kap. 14 § andra stycket 3) och internationella verkställighetslagen (5 § 6 och 7) innehåller bestämmelser som gör det möjligt att avslå en framställan som avser en gärning som redan har prövats. Bestämmelsen i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål som är en fakultativ avslagsgrund avser endast domar samt beslut om åtalsunderlåtelse som har meddelats i . Motsvarande regel i internationella verkställighetslagen som är tvingande avser såväl domar meddelade i som i utlandet. Nordiska verkställighetslagen innehåller ingen avslagsgrund av detta slag. Avslagsgrunden ne bis in idem regleras sålunda olika beroende på om egendomen skall överlämnas för att användas som bevismaterial eller om den i ett senare skede blir föremål för ett beslut om förverkande. Regeringen konstaterar inledningsvis att frågan om hur avslagsgrunden ne bis in idem skall regleras har stora likheter med motsvarande fråga om dubbel straffbarhet, som har behandlats ovan. Även i detta sammanhang kan i huvudsak tre olika alternativ övervägas, nämligen (1) att det i frysningsförfarandet uppställs samma krav på ne bis in idem som kommer att gälla i de efterföljande förfarandena, vilket innebär att kravet kommer att skilja sig åt beroende på vilket förfarande som följer, (2) att kravet på ne bis in idem i de efterföljande förfarandena anpassas och samordnas med kravet i frysningsförfarandet och (3) att kravet på ne bis in idem i frysningsförfarandet utformas självständigt. Regeringen anser, av skäl som i huvudsak motsvarar dem som ovan har anförts i frågan om dubbel straffbarhet, att de två första alternativen inte bör väljas. I korthet går dessa skäl ut på att det första alternativet är svårtillämpligt och mindre ändamålsenligt och det andra alternativet kräver en mängd ytterligare överväganden som inte låter sig bedömas i detta sammanhang. Vad så gäller det tredje alternativet anser regeringen att det bör gå att finna en balans mellan reglerna om ne bis in idem i de efterföljande förfarandena och behovet av en enkel och rättssäker prövning i ärendet om erkännande och verkställighet i av ett frysningsbeslut. Här kan inledningsvis konstateras att bestämmelserna om ne bis in idem i internationella verkställighetslagen bygger på konventionsbestämmelser som är mer än och som i stort sett aldrig tillämpas. Reglerna (5 § 6 och 7 internationella verkställighetslagen) är relativt omfattande och inbegriper såväl avgöranden som har meddelats i EU-stater som avgöranden från andra stater. Motsvarande regler i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål förändrades vid sin tillkomst i förhållande till äldre föreskrifter. Regeringen gjorde i det sammanhanget bedömningen att bestämmelserna om ne bis in idem borde begränsas, för att därigenom förbättra det rättsliga samarbetet (se prop. 1999/2000:61 s. 142 f). Enligt ne bis in idem-bestämmelsen i lagen om internationell rättslig hjälp får en ansökan om rättslig hjälp avslås om det i har meddelats dom eller beslut om åtalsunderlåtelse beträffande gärningen. Rambeslutet kommer att tillämpas mellan medlemsstater i EU. Mot bakgrund av att frysningsförfarandet endast innefattar en begränsad prövning i , som skall ske och ett begränsat underlag, framstår det som en rimlig avgränsning att endast domar och beslut som har meddelats i ges verkan som hinder mot erkännande. Information om sådana avgöranden kan åklagaren enkelt skaffa sig genom slagning i belastningsregistret. Enligt regeringen talar därför övervägande skäl för att den lösning som valts i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål bör tjäna som förebild när en motsvarande avslagsgrund införs i den nya lagstiftningen. Regeringen anser därför att det bör införas en bestämmelse om att verkställbarhets- förklaring inte får meddelas, om det i , mot den person som i den utfärdande staten är föremål för det straffrättsliga förfarande i vilket frysningsbeslutet har utfärdats, har meddelats dom över den gärning som frysningsbeslutet avser. Som ombudsmän har påpekat är ett godkänt strafföreläggande enligt 48 kap. 3 § att anse som en lagakraftvunnen dom. Efter förebild av motsvarande bestämmelse i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål bör det av den nya bestämmelsen framgå att även åtalsunderlåtelse som har meddelats i skall ha en sådan verkan. Närmare om utformningen av avslagsgrunderna I godkännandepropositionen förutskickade regeringen ytterligare över- väganden om huruvida avslagsgrunderna bör vara obligatoriska eller fakultativa (a. prop. s. 29). Såväl lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål som internationella verkställighetslagen skiljer på obligatoriska och fakultativa avslagsgrunder. Rambeslutet överlåter till medlems- staterna att själva avgöra om avslagsgrunderna görs obligatoriska eller fakultativa i den nationella lagstiftningen. Vissa avslagsgrunder, t.ex. immunitet eller avsaknad av ett intyg, lämnar av lätt insedda skäl inte utrymme för någon annan bedömning än den om huruvida avslags- grunden föreligger eller inte. I andra fall, t.ex. om det redan har meddelats en dom i som rör den aktuella gärningen, torde utrymmet för en bedömning från fall till fall vara något större (se prop. 1999/2000:61 s. 142 f.). Åklagarens prövning av om ett frysningsbeslut kan verkställas i är, som tidigare framhållits, begränsad. Det är enligt regeringen angeläget att prövningen kan ske snabbt och utan krav på någon mer omfattande utredning eller analys. Avslagsgrunderna bör därför vara tvingande. Om en vägransgrund föreligger hindrar det alltså åklagaren från att meddela en verkställbarhetsförklaring. 8.8Andra frågor som tas upp i en verkställbarhets- förklaring Regeringens förslag: Ett frysningsbeslut verkställs med tillämpning av bestämmelser om verkställighet av beslut om beslag eller om frysningsbeslutet avser värdet av förverkad egendom med tillämpning av vad som är föreskrivet om verkställighet av kvarstadsbeslut i brottmål. Åklagaren prövar och beslutar i verkställ- barhetsförklaringen vilket förfarande som skall tillämpas. Om myndigheten i den andra staten har begärt att ett visst förfarande skall tillämpas vid verkställigheten av ett beslut om frysning som syftar till att säkra bevismaterial, skall åklagaren i verkställbarhetsförklaringen besluta att det begärda förfarandet skall tillämpas, om ett sådant förfarande inte strider mot grundläggande principer i den svenska rättsordningen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt promemorians förslag eller lämnat dem utan erinran. Föreningen har motsatt sig att åklagare skall kunna meddela föreskrifter om verkställighet av frysningsbeslut som skall verkställas som kvarstadsbeslut. har å sin sida ansett att en sådan möjlighet är nödvändig. Skälen för regeringens förslag Åklagarens angivande av tillämpligt förfarande Ett frysningsbeslut kan enligt artikel 3.1 utfärdas i syfte att säkra bevismaterial eller att senare förverka egendom. Rambeslutet innebär ingen skyldighet att skapa nya särskilda verkställighetsformer för frysningsbeslut. Av artikel 5.1 framgår också att samma förfarande skall tillämpas vid verkställighet av ett utländskt frysningsbeslut som när en motsvarande åtgärd vidtas vid en svensk förundersökning eller rättegång. De åtgärder som i svensk rätt närmast kan komma i fråga för att uppnå det syfte som anges i artikel 3.1 är kvarstad och beslag enligt 26 och 27 kap. . Den slutsatsen sammanfaller med bedöm- ningen i avsnitt 8.2 om vilka tvångsmedel som kan ligga till grund för ett frysningsbeslut som meddelas i . I likhet med vad som föreslås gälla för vilka beslut i som skall anses utgöra frysningsbeslut i rambeslutets mening, bör verkställighet av ett utländskt frysningsbeslut som utfärdats i syfte att säkra bevismaterial ske med tillämpning av bestämmelser om verkställighet av beslagsbeslut. Dessa bestämmelser bör enligt regeringen även kunna tillämpas för att komma åt egendom som enligt frysningsbeslutet senare skall förverkas. Om frysningsbeslutet syftar till ett värdeförverkande, bör verkställig- heten i stället kunna ske med tillämpning av bestämmelserna om verkställighet av kvarstad i brottmål. För att klargöra hur ett utländskt frysningsbeslut skall verkställas i bör det i den nya lagstiftningen införas en bestämmelse om att åklagaren i verkställbarhetsförklaringen beslutar enligt vilket av dessa förfaranden ett frysningsbeslut skall verkställas. Efter åklagarens föreskrift blir frysningsbeslutet i verkställighetshänseende att jämställas med ett svenskt beslut om beslag eller kvarstad.