prop · GS03164 · 2005-05-31 00:00:00 — Det som avgör om uppgifter skall gallras eller rensas följer enligt utredningen av bestämmelserna om allmänna handlingar i 2 kap. TF. Regeringen anser emellertid att begreppet gallring omfattar även rensning och att det således inte finns något behov av att införa det nya begreppet rensning i den här föreslagna lagstiftningen. 13.1Information till den registrerade Regeringens förslag: Information som skall lämnas enligt 26 § personuppgiftslagen (1998:204) behöver inte omfatta en handling som inkommit till eller upprättats av i ett ärende, om den enskilde har tagit del av handlingens innehåll. Om den enskilde begär det, skall dock informationen omfatta även uppgift i sådan handling. Om informationen inte omfattar en sådan handling skall det av informationen framgå att handlingen förekommer. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Personuppgiftslagens bestämmelser om information som skall lämnas självmant till den registrerade när uppgifter har samlats in från personen själv och om information som skall lämnas efter ansökan av den registrerade (23 och 2527 §§), skall tillämpas vid behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet (se avsnitt 7.3). När en registrerad begär att få information enligt personuppgiftslagen kan det, utan särskilda bestämmelser för elektroniska handlingar, bli nödvändigt för att skriva ut och skicka papperskopior av samtliga dessa elektroniska handlingar till den Värdet av en sådan informationshantering kan emellertid Från integritetssynpunkt kan det inte anses finnas några starka skäl för att informera en registrerad person om genomförd behandling genom att skicka ut kopior av handlingar som han eller hon redan har tagit del av under ett ärendes handläggning, exempelvis en förundersökning som är delgiven eller handlingar som den registrerade själv givit in. Under förutsättning att den registrerade får tydlig information om att handlingar som han eller hon har skickat in till eller fått från finns registrerade samt att han eller hon får en förteckning över dessa handlingar, finns det enligt regeringens uppfattning inte några starka argument mot att göra undantag för de elektroniska handlingarna. en bestämmelse om ett sådant undantag skall vara tillämpbar i praktiken bör det vara tillräckligt att finner det sannolikt att registrerade har tagit del av handlingarnas innehåll. I fråga om handlingar Prop. 2004/05:164 som inte har skickats in av den enskilde själv, bör det således räcka att det hos myndigheten finns anteckningar om att handlingen har expedierats till den registrerade. Den beskrivna modellen används i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet (prop. 2000/01:33). Samma regler bör därför gälla även för den brottsbekämpande verksamheten. Det föreslås således att elektroniska handlingar inte behöver lämnas ut till en enskild i samband med att fullgör sin informationsskyldighet enligt 26 § personuppgiftslagen, om den enskilde har tagit del av handlingens innehåll. Enskilda skall emellertid inte helt fråntas rätten att med tillämpning av 26 § personuppgiftslagen ta del av elektroniska handlingar som de har gett in eller som har expedierats till dem. Det är i och för sig möjligt för enskilda att ta del av handlingarna med stöd av bestämmelserna i 2 kap. TF. Till skillnad från vad som gäller enligt 26 § personuppgiftslagen ger emellertid inte dessa bestämmelser den enskilde rätt till kostnadsfri skriftlig information. Dessutom ger de inte heller den enskilde rätt till särskild och direkt upplysning om vilka handlingar som lagras elektroniskt. I viss mån kan enskilda få sådan information genom de förteckningar över handlingar som en myndighet skall föra enligt 15 kap. 11 § sekretesslagen och 6 § 2 arkivlagen, men inte i den omfattning som följer av informationsskyldigheten enligt personuppgiftslagen. Bestämmelserna i kan därför inte ersätta personuppgiftslagens bestämmelse om rätt till information om elektroniska handlingar. Det föreslås därför att fullständig information om vilka uppgifter som behandlas, således även utskrifter av elektroniska handlingar, skall lämnas om den enskilde särskilt begär det. Regeringens förslag: beslut om rättelse och om information som skall lämnas enligt (1998:204) får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. beslut enligt lagen får inte överklagas. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Beslut av en myndighet som direkt berör en enskild och som inte är av rent intern administrativ karaktär, bör i allmänhet kunna överklagas. I fråga om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet berörs enskilda direkt av verkets beslut om rättelse och information efter begäran. därför enligt regeringens uppfattning överklagbara. Den normala ordningen när en myndighet fattar ett beslut av 22 a § förvaltningslagen (1986:223) överklagande till kammarrätten krävs prövningstillstånd. även generellt för nyare författningar om behandling av personuppgifter i offentlig verksamhet, t.ex. i fiskala verksamhet, varför det Prop. 2004/05:164 bör vara den logiska ordningen även för den brottsbekämpande 14 Användande av uppgifter i tulldatabasen Regeringens förslag: får i den brottsbekämpande verksamheten ha direktåtkomst till uppgifterna i tulldatabasen i den utsträckning det är tillåtet att behandla uppgifterna enligt lagen om behandling av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten. Den brottsbekämpande verksamhetsgrenen i skall vara skyldig att på begäran av den som skallutfärda vitesföreläggande enligt tullagen uppge om den gör bedömningen att vite enligt 10 kap. 4 § tullagen inte får sättas ut. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. JO, JK, Datainspektionen, Riksåklagaren och , ställer sig positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. är tveksam till om förslaget är förenligt med passivitetsrätten enligt . delar inte utredningens bedömning i alla delar vad avser artikel 6 i och anser att ett auktoritativt uttalande på området bör avvaktas. delar inte utredningens bedömning vad gäller sekretessituationen inom myndigheten samt anser att direktåtkomst till tulldatabasen även bör medges för att fullfölja åtaganden enligt internationella överenskommelser. Skälen för regeringens förslag Den tekniska uppbyggnaden och funktionen av de datasystem som ingår i den fiskala tulldatabasen har tidigare beskrivits (se avsnitt 6.2.2), liksom den rättsliga regleringen av behandling av personuppgifter inom fiskala verksamhet (se avsnitt 5.2.3). Tulldatabasen förs med stöd av lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet och utgörs i huvudsak av tulldatasystemet (TDS), men även av andra fiskala stödsystem som t.ex. tulltaxan och spärrsystemet. Det bör dock noteras att i dagligt tal benämns samtliga system i tulldatabasen för TDS. Uppgifter får enligt lagen behandlas för tillhandahållande av information som behövs hos för bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av tull, annan skatt och avgifter, övervakning, revision och annan analys- eller kontrollverksamhet, fullgörande av ett åliggande som följer av ett för bindande internationellt åtagande, och tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten. Vid tillkomsten av TDS gjordes bedömningen att registret inte skulle få användas för den typ av spaningsarbete för vilket tullens spaningsregister förs (prop. 1989/90:40 Prop. 2004/05:164 s. 19). Frågan om användning av fiskala register för brottsbekämpande ändamål genom direktåtkomst har därefter varit föremål för fortsatta överväganden, både avseende och skatteförvaltningen (SOU 1998:18 s. 211, SOU 1999:105 s. 406 f.). Det har därvid konstaterats att i sin brottsbekämpande verksamhet skulle ha stor nytta av att kunna använda sig av TDS och att det finns anledning att närmare utreda frågan. behov av att använda uppgifter i tulldatabasen i den brottsbekämpande verksamheten Från sida har det framförts att det är nödvändigt att uppgifter i tulldatabasen på ett mer effektivt sätt får användas i den brottsbekämpande verksamheten, för att kunna uppfylla de av regeringen uppsatta målen. I regleringsbrevet för betonas att arbetsmetoder måste vidareutvecklas för att förbättra urvalet av objekt i den fysiska kontrollverksamheten och därmed öka träffsäkerheten. Vidare skall bekämpning av den organiserade narkotikasmugglingen samt förhindrande av storskalig illegal införsel av alkohol- och tobaksvaror prioriteras. Tillgång till uppgifter i tulldatabasen genom direktåtkomst har uppgetts vara av största vikt för att skall få effektiva och fungerande tekniska hjälpmedel för att kunna lösa sina uppgifter. Det är enligt en grundläggande förutsättning för att kunna bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten, som tar sig nya och mer avancerade former. Regeringen anser att har ett tydligt behov av att kunna använda uppgifter i tulldatabasen även i den brottsbekämpande verksamheten. Direktåtkomst till tulldatabasen skulle ytterligare bidra till höjd effektivitet i det brottsbekämpande arbetet. Skydd för den personliga integriteten En grundläggande förutsättning för att skall tillåtas få direktåtkomst till tulldatabasen i den brottsbekämpande verksamheten, är att skyddet för enskildas personliga integritet kan garanteras i tillräcklig utsträckning. Verksamhetens behov av direktåtkomst till tulldatabasen måste således vägas mot rätten till integritetsskydd för den enskilde. Vid bedömningen av hur integritetskänsliga uppgifterna i tulldatabasen är måste det beaktas vad för slags uppgifter som behandlas i systemet, anledningen till att uppgifterna samlas in samt hur uppgifterna får användas. Det är viktigt att understryka att de uppgifter som registreras i tulldatabasen nästan uteslutande rör ekonomiska affärsförhållanden och att det således inte är fråga om information om personliga förhållanden. Uppgifterna i tulldatabasen gäller import- och exportförhållanden och är avsedda att ligga till grund för fastställande och debitering av tullar och skatter. Det är först sedan en näringsidkare eller privatperson har bestämt sig för att t.ex. importera gods av visst slag som deklarationsskyldighet uppskattning från avser av uppgifterna näringsidkare, varav är juridiska personer och ca två tulldatabasen avser fysiska personers privatimport eller bohag i samband med flyttning och liknande. Eftersom tulldatabasen till övervägande del innehåller uppgifter om juridiska personer och det nästan uteslutande är fråga om uppgifter som är hänförliga till näringsverksamhet, kan uppgifterna i systemet enligt regeringens uppfattning generellt inte anses vara direkt känsliga ur När det gäller uppgifter om juridiska personer kan i och för sig andra integritetsliknande aspekter i vissa fall göras gällande, t.ex. skyddet för affärshemligheter. verksamhetens möjligheter att använda sig av åtkomsten anser regeringen att risken för integritetskränkningar får anses vara väl uppvägd av de effektivitetsvinster som skulle uppnås i den brottsbekämpande verksamheten om direktåtkomst till tulldatabasen Regeringen anser således att det bör tillåtas att uppgifterna i tulldatabasen som ett sekundärt ändamål får behandlas för att tillhandahålla information som behövs i den brottsbekämpande bör få ha direktåtkomst till dessa uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten. Sekretess gäller inte bara mot enskilda och mot andra myndigheter utan även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (1 kap. 2 § och 3 § första och andra styckena sekretesslagen). När uppgifter i ett dataregister hos en myndighet kan nås genom direktåtkomst av någon utanför det sekretessområde som uppgifterna i registret finns inom, är uppgifterna röjda i sekretesslagens mening. För att direktåtkomst skall kunna medges krävs således antingen att uppgifterna är offentliga eller att uppgifterna får lämnas ut med tillämpning av sekretessbrytande regler (jfr avsnitt 10). har att i sina verksamheter 9 kap. 13 §§ Utredningen anser att sekretess måste anses föreligga mellan tullkriminalenheten och företagsenheten inom en region, eftersom det handlar om olika sakliga verksamheter och det finns en tydlig organisatorisk åtskillnad även om det är samma region. utredningen att frågan om sekretess inom är svårbedömd. delar inte utredningens uppfattning i frågan, utan anser att verksamheterna inom myndigheten inte är så avgränsade eller självständiga i förhållande till varandra att sekretess kan anses råda Med hänsyn till inställning i frågan anser regeringen att det inte kan anses utrett att sekretess föreligger mellan olika Eftersom det finns olika uppfattningar i frågan bör dock för att legitimiteten i systemet med direktåtkomst inte skall kunna ifrågasättas det säkerställas att det inte finns något sekretesshinder mot Prop. 2004/05:164 direktåtkomsten. Enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen hindrar sekretess inte att uppgifter lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Sekretess hindrar enligt 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen vidare inte att uppgift som rör misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas leda till annan påföljd än böter. Bedömningen av i vilka fall misstankarna är av sådan styrka att uppgifterna får lämnas ut får göras av myndigheterna själva. Det har dock betonats att det brott som misstanken avser skall vara begånget (jfr avsnitt 10.4). Enligt 14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen, den s.k. generalklausulen, kan vidare sekretessbelagda uppgifter lämnas om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Vid tillkomsten av generalklausulen framhölls särskilt att den är tillämplig i fråga om lämnande av sekretessbelagda uppgifter till polis eller åklagare utan samband med en förundersökning, t.ex. under spaningsverksamhet (Sekretesslagen, En kommentar, m.fl. s. 14:25). Generalklausulen bygger på att rutinmässigt uppgiftsutbyte i regel skall vara författningsreglerat. I de undantagsfall när rutinmässigt uppgiftslämnande inte är författningsreglerat men likväl kan anses tillräckligt motiverat måste den intresseavvägning, som skall göras enligt generalklausulen, ske på förhand. Sekretesslagens regler lämnar således ett visst utrymme för uppgiftslämnande från den fiskala verksamhetsgrenen i till den brottsbekämpande verksamhetsgrenen. För att säkerställa möjligheten till direktåtkomst till tulldatabasen anser regeringen emellertid att det bör införas en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet som innebär att sekretesskyddade uppgifter i TDS och andra fiskala register i tulldatabasen skall lämnas ut till den verksamhetsgren inom som arbetar med brottsbekämpande verksamhet (jfr 14 kap. 1 § sekretesslagen). Den aktuella bestämmelsen kan lämpligen införas i förordningen (2001:646) om behandling av uppgifter i verksamhet. Den europeiska konventionen av om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () behandlar ett antal fri- och rättigheter, däribland rätten till domstolsprövning och en rättvis rättgång i artikel 6. rättigheter gäller dels vid tvister om civila rättigheter eller skyldigheter, dels vid anklagelse för brott. har i ett stort antal avgöranden tagit ställning till vad som avses med begreppet anklagelser för brott. Praxis visar bl.a. att begreppen brott och brottslig gärning är autonoma begrepp som utgör rekvisit för att rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6 skall tillämpas. Detta innebär att begreppen skall ges en självständig och allmängiltig tolkning och att klassificeringen i det nationella rättssystemet således endast är av begränsad betydelse. Enligt artikel 6 inträder rättighetsskyddet vid anklagelsetidpunkten. I praxis har också detta begrepp en autonom betydelse. Det innebär att det även med ledning av domstolens praxis i vissa fall kan vara svårt att fastställa när anklagelsetidpunkten faktiskt har inträtt. Av praxis kan utläsas att den relevanta tidpunkten har inträtt när myndigheterna har vidtagit någon åtgärd som lett till att en persons situation väsentligt har påverkats av att det föreligger en misstanke mot honom. Eftersom tidpunkten för den formella anklagelsen i nationell rätt emellertid inte utgör annat än en utgångspunkt för bedömning, får frågan om en anklagelse föreligger besvaras från fall till fall vilket gör det svårt att dra några generella slutsatser. För att den enskilde skall kunna komma i åtnjutande av den garanterade rätten till en opartisk och rättvis rättegång (fair trial) krävs att det finns en enligt lag inrättad domstol, vilken är oavhängig och opartisk, som den enskilde kan vända sig till vid tvister. I rätten till en rättvis rättegång ingår att en person som är misstänkt för brott inte skall behöva belasta sig själv. Denna s.k. passivitetsrätt innebär att den misstänkte inte skall behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material. Det är åklagaren som skall bevisa den tilltalades skuld och den tilltalade har rätt att inte uttala sig alls och är inte skyldig att på något sätt underlätta åklagarens uppgift. Principen har anknytning till oskuldspresumtionen, dvs. rättssäkerhetsprincipen som innebär att den som är anklagad för brott skall betraktas som oskyldig tills hans skuld lagligen fastställts. Vilken närmare innebörd passivitetsrätten har är ännu inte helt klarlagd av praxis. Inget av domstolens avgöranden ger t.ex. något generellt svar på frågan vid vilken grad av misstanke eller som passivitetsrätten får åberopas. I bl.a. fallen mot (dom ), mot (dom ), mot (dom ), J. B mot , (dom ), Weh mot (dom ) samt mot (beslut ) har frågan varit föremål för prövning. Med utgångspunkt i nuvarande praxis anser regeringen emellertid att det är klarlagt att passivitetsrätten inte är avsedd att hindra myndigheterna från att ställa frågor till den misstänkte eller från att begära uppgifter av honom. Inte heller är myndigheter eller domstolar förhindrade att dra slutsatser av den skattskyldiges eventuella passivitet. Det är också viktigt att konstatera att artikel 6 i konventionen inte lägger hinder i vägen för användning av tvångsmedel lika litet som det strider mot artikel 6 att använda straffprocessuella tvångsmedel, så länge tvångsåtgärderna innebär att den skattskyldiges rätt att vara passiv respekteras (prop. 2002/03:106 s. 81). Passivitetsrätten har i vissa sammanhang ansetts kunna komma i konflikt med ett förfarande som innebär att en myndighet i brottsbekämpande syfte utnyttjar fiskalt material som den anklagade enligt exempelvis skattelagstiftningen är skyldig att lämna till myndigheterna efter vitesföreläggande. I detta sammanhang är det därför viktigt att analysera och bedöma om det finns risk för att direktåtkomst för i den brottsbekämpande verksamheten till fiskalt material i tulldatabasen kan komma i konflikt med passivitetsrätten. har med stöd av 10 kap. 4 § tullagen (2000:1281) möjlighet att förelägga gäldenär eller annan vid vite att vidta åtgärd som behövs för förtullning, annan tullklarering eller för kontrollverksamhet. Motsvarande bestämmelse finns avseende skattemyndigheterna i taxeringslagen (1990:324). Som en anpassning till krav att den enskilde inte får tvingas lämna uppgifter som kan vara belastande för honom själv, har bestämmelserna ändrats så att om det finns anledning att anta att gäldenären, eller om denne är en juridisk person, ställföreträdaren, har begått brott får han inte föreläggas vid vite att medverka i utredningen av en fråga som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser. Vidare har i fallen Janosevic mot samt och Vulic mot (domar ) gjort bedömningen att det svenska skattetillägget skall anses som straff för brott i mening. Detta resulterade i en ändring av bestämmelserna om skattetillägg i 3 kap. 6 § taxeringslagen med hänsyn till passivitetsrätten. Ändringen innebar att vite inte får utsättas om det finns anledning att anta att den som skall föreläggas har begått en gärning som är straffbelagd eller som kan leda till skattetillägg och föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. Även om det råder viss osäkerhet om huruvida artikel 6 är tillämplig på tulltilläggen, fanns det enligt regeringens mening skäl att även för tulltilläggens del tillgodose de krav ställer, varför bestämmelserna avseende tulltillägg i 10 kap. 4 § tullagen ändrades i motsvarande utsträckning (prop. 2002/03:106 s. 216 f.). Den grundläggande frågan är om, eller när, i den brottsbekämpande verksamheten kan använda sig av den information som finns i tulldatabasen och som primärt samlas in för fiskala ändamål. Artikel 6 kan enligt regeringen i sig inte förhindra att fiskal information används i brottsbekämpande verksamhet under förutsättning att rättsäkerhetsgarantierna i artikeln upprätthålls. Anklagelsetidpunkten har som ovan framgått betydelse för passivitetsrätten och dess räckvidd. Begreppet anklagelse för brott anger som tidigare nämnts tidpunkten för när rättigheterna i artikel 6 träder in, men inget av avgörande ger något generellt svar på frågan eller vid vilken grad av misstanke som passivitetsrätten får åberopas. Även om försiktighet måste iakttas i avsaknad av direkt applicerbar praxis anser regeringen att det bör råda överensstämmelse mellan dessa begrepp, så till vida att passivitetsrätten enligt artikel 6 kan börja göras gällande för den enskilde först efter det att anklagelsetidpunkten har inträtt. Denna tolkning överensstämmer enligt regeringens uppfattning med det faktum att passivitetsrätten, som innebär att den som är misstänkt för ett brott inte skall tvingas att belasta sig själv, ingår som en del i den grundläggande rättigheten till en rättvis rättegång vid prövning av anklagelse för brott enligt artikel 6. Av praxis framgår att anklagelsetidpunkten har passerats när en behörig myndighet officiellt har underrättat den enskilde om att det finns en brottsmisstanke mot denne, eller när myndigheternas agerande på grund av misstanken mot den enskilde påtagligt påverkar dennes situation. I såväl taxeringslagen som tullagen inträder skyddet för passivitetsrätten redan när myndigheten har anledning att anta att den enskilde begått en gärning som är straffbelagd eller som kan leda till skattetillägg. Härigenom föreligger överensstämmelse med tidpunkten för myndighetens brottsanmälan till åklagare (prop. 1997/98:10 s. 64, prop. 2002/03:106 s. 181 och 232). Utredningen gör bedömningen att rätten att förhålla sig passiv i vart fall har inträtt när en person av behörig myndighet har underrättats om att det finns en brottsmisstanke mot honom och att en brottsutredning pågår. anser att utredningens ställningstagande att passivitetsrätten inte föreligger förrän en formell anklagelse om brott har ägt rum starkt kan ifrågasättas. Tingsrätten delar istället den uppfattning som gett uttryck för i sitt betänkande. Kommittén anförde att det ter sig mycket tveksamt om det på grund av att domar i denna fråga enbart gällt personer som var misstänkta för brott, går att utgå från att den som inte är misstänkt skulle kunna tvingas att lämna uppgifter som visar att han begått ett brott och att dessa uppgifter sedan skulle få användas i en rättegång. Kommittén ansåg också att en sådan ordning inte heller var förenlig med svenska rättssäkerhetsprinciper (SOU 2001:25 s. 261). Mot denna bakgrund är tingsrätten synnerligen tveksam till om förslaget om direktåtkomst till tulldatabasen bör genomföras.