prop · GS03173 · 2005-07-07 00:00:00 — Inom EU finns en rad direktiv och förordningar som har en viktig roll i arbetet med att begränsa utsläppen av närsalter. Bland dessa kan särskilt ramdirektivet för vatten (2000/60/EG), nitratdirektivet (91/676/EEG) och avloppsvattendirektivet (91/271/EEG) nämnas. Regeringen vill understryka vikten av att samtliga medlemsländer tillämpar unionens regelverk på avsett sätt. I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) betonar regeringen ramdirektivets för vatten centrala roll i arbetet med att åtgärda källorna till övergödning. Det övergripande syftet med direktivet är att uppnå mål för god ekologisk status till i första hand . Det svenska arbetet med att genomföra ramdirektivet pågår och regeringen följer arbetet noga. Regeringen kommer dessutom att särskilt lyfta fram frågor kring övergödningsproblematiken som ett viktigt område i EU:s strategi. bör vidare ta täten i arbetet med att uppmärksamma problemen regionalt i och att verka för att alla omkringliggande länder genomför nödvändiga åtgärder i den utsträckning som krävs. bör även vara fortsatt pådrivande i HELCOM och OSPAR i frågor som rör övergödning. I dessa regionala fora bör inriktningen vara att HELCOM- och OSPAR-länderna i första hand gemensamt agerar för att nödvändiga åtgärder genomförs särskilt inom ramen för EU. Konventionsarbetet bör även möjliggöra överenskommelser om regionala åtaganden om så är nödvändigt för att tillgodose särskilda behov av minskade utsläpp. Ett exempel på sådant arbete är den strategi för att komma tillrätta med övergödningen som man arbetar med inom OSPAR. Den största delen av de kväveoxider som faller ned i kommer från utsläpp i andra länder och från internationell sjöfart. Regeringen avser därför att verka för att kraven i bl.a. Göteborgsprotokollet under konventionen om långväga, gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP) och EG:s olika direktiv om utsläpp till luft skärps. I årets miljömålsproposition (prop. 2004/05:150) aviserar regeringen ett uppdrag till att utarbeta en strategi för agerandet i det internationella luftvårdsarbetet. Den trafik som sker inrikes är dock inte en obetydlig källa till övergödning genom utsläpp av kvävoxider. Merparten av de utsläpp som sker i härrör från främst person- och lastbilar samt arbetsmaskiner. I nämnda proposition presenterar regeringen en rad åtgärder på området. Åtgärder inom sjöfarten för att minska utsläppen till luft är mer kostnadseffektiva jämfört med nya åtgärder för att minska utsläppen från landbaserade källor. Regeringen avser att återkomma till i frågan om utsläppen från transportsektorn i samband med den transportpolitiska propositionen som planeras att lämnas . Se även avsnitt 9.4. De av människan orsakade vattenburna utsläppen av kväve och fosforföreningar har till stor del sitt ursprung i läckage från jordbruksmark. För att minska läckaget har en rad åtgärder vidtagits bl.a. inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet 20002006. Programmet omfattar även utbildning och rådgivningsinsatser för att minska växtnäringsförlusterna. Dessutom har ändringar gjorts avseende reglerna för miljöhänsyn i jordbruket, vilket bl.a. består av skärpta regler för djurtäthet och införandet av generella regler för lagringskapacitet för stallgödsel i hela landet. Det svenska genomförandet av EU:s jordbrukspolitik som presenterades för i skrivelsen Genomförande av EU:s jordbrukspolitik i (skr. 2003/04:137) kommer att medföra att läckaget från jordbruksmark minskar ytterligare. Regeringen bedömer dock att ytterligare insatser såsom åtgärder för minskat växtnäringsläckage, bl.a. kompetensutvecklingsinsatser, kommer att krävas om målet skall uppnås. Möjligheterna att inkludera sådana åtgärder i nästa landsbygdsprogram för perioden 20072013 kommer att analyseras i det fortsatta arbetet med att utforma detta program. Satsningar avseende utveckling av miljövänliga jordbruksmetoder är även fortsättningsvis av vikt för att minska näringsläckaget. Frågan om att sätta in rätt reningsåtgärder på rätt plats är inte helt okomplicerad. I havet är ömsom kväve ömsom fosfor det tillväxtbegränsande näringsämnet. I är fosfor tillväxtbegränsande , i kväve eller fosfor och i och är kväve tillväxtbegränsande under större delen av året. då det växttillgängliga kvävet oftast har förbrukats är fosforhalten avgörande för hur omfattande de ofta förekommande blomningarna av kvävefixerande alger blir. har tillsatt en grupp av internationella forskare som utifrån vetenskapligt underlag skall analysera om det är utsläppen av kväve, fosfor eller båda ämnena som bör reduceras, och i vilka recipienter utsläppen bör minska, för att störst effekt skall uppnås. Resultatet skall redovisas och kommer att vara ett viktigt underlag i valet av lokala åtgärder för att minska övergödningen. Att variera utsläppen av kväve från reningsverk kan vara ett sätt att undvika blågrönalgblomning i . Det arbete med flexibel kvävereduktion som prövas i Himmerfjärdens reningsverk bör närmare följas upp och utvärderas. Uppföljningen och utvärderingen bör göras både utifrån ett lokalt som från ett regionalt perspektiv och i samband härmed bör även olika tidsaspekter belysas. Detta innan det är möjligt att utröna om metoden är lämplig och tänkbar att pröva i större skala. En fördel med denna metod kan vara att det blir möjligt att anpassa kväveutsläppen efter rådande förhållanden i vattnet. I finns närmare en miljon enskilda avloppsanläggningar, varav hälften betjänar permanenthushåll och hälften fritidshus. Avloppsstandarden varierar mycket och åtgärder för att minska utsläppen har gått långsamt. Det finns möjligheter att ställa krav på anslutning av enskilda fastigheter till kommunala reningsverk med stöd av . har som tillsynsvägledande myndighet i fråga om enskilda avlopp uppgiften att vägleda kommunerna i dessa ärenden. Det är regeringens mening att det finns anledning se över om vägledning till kommunerna kan utökas vad gäller enskilda avlopp, för att på så sätt minska utsläppen av närsalter. I propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) lade regeringen fast att miljökvalitetsmålen inte skall uppnås på bekostnad av andra länders miljökvalitet. I propositionen pekar regeringen på risken att miljöförbättringar nås i genom att miljöförstörande verksamhet flyttar utomlands som man i fortsätter att konsumera det som produceras. Det är dock viktigt att poängtera att sambanden mellan å ena sidan konsumtion och livsstil i och å andra sidan internationell handel och miljöförhållanden i andra länder är komplexa. Livsmedelsproduktionen och konsumtionen påverkar miljön, även i havet. Det är därför angeläget att regeringens politik medverkar till att människor utvecklar konsumtionsmönster som leder till så liten negativ Skr. 2004/05:173 påverkan på människor och miljö som möjligt. efterfrågan kan bidra till att bryta samhällets ohållbara utvecklingstakt. Ändrade konsumtionsmönster är en viktig väg till att uppnå miljömålen. Den nya strategin för konsumentpolitik, som regeringen avser att presentera i form av en proposition , kommer tydligt att visa på hur en stärkt konsumentpolitik bl.a. bidrar till en hållbar konsumtion. Utredningen för en handlingsplan för hållbar konsumtion för hushållen överlämnade sitt slutbetänkande Bilen, biffen, bostaden laster smartare konsumtion (SOU 2005:51). I denna finns förslag på hur en handlingsplan för hållbar konsumtion kan se ut. Inom forskningsprogrammet (on Eutrophication), finansierat av () utvecklas ett användarvänligt beslutsstödssystem som syftar till att åskådliggöra vad som skulle kunna vara en kostnadseffektiv fördelning av de åtgärder som krävs för att uppnå önskad miljökvalitet i . Fokus ligger på att åtgärder för att minska övergödningen bör sättas in där de är som mest effektiva. Programmet är tänkt att vara ett verktyg för beslutsfattare i , särskilt vid genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten. Regeringen anser att programmet har potential att vara ett underlag för framtida åtgärder i , men bör närmare följas upp och utvärderas innan framtida insatser från regeringen övervägs. och senare även Miljövårdsberedningen har framhållit risken för att pelagiska ekosystem kan ha förändrat jämviktsläge från att ha varit ett relativt näringsfattigt hav till att övergå till ett övergött hav. I avsnitt 8.2 redogör regeringen för sina överväganden kring detta problem och möjliga åtgärder. Regeringens bedömning: Arbetet med att uppnå ett hav utan gifter har sin utgångspunkt i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Genom förstärkt regionalt samarbete bör ytterligare kraftfulla åtgärder vidtas för att förebygga och sänka koncentrationerna av skadliga ämnen till en nivå där påverkan på ekosystemen upphör eller är försumbar. Förslaget till ny europeisk kemikalielagstiftning är den enskilda process som har störst betydelse för att ett hav utan gifter skall uppnås. Arbetet med att identifiera och åtgärda de källor som potentiellt bidrar till belastningen i bör prioriteras, särskilt beträffande utsläppskällorna för de kemikalier som gör att fisk inte kan ätas i obegränsad mängd utan att det medför risker för hälsan. och bör ges i uppdrag att kartlägga förekomsten och den vidare spridningen av dioxiner och PCB från havet till andra ekosystem samt utarbeta en strategi för hur dessa miljögifter kan omhändertas på ett säkert sätt. Utsläppen av läkemedelsrester och skadliga ämnen till bl.a. kommunalt avloppsvatten bör minimeras. bör ges i uppdrag att utreda de kommunala reningsverkens förmåga att ta hand om de ämnen som ändå når reningsverken. förslag: Kommissionen föreslår att de kommunala reningsverkens förmåga att ta hand om nya ämnen bör säkerställas, vilket överensstämmer med regeringens bedömning. Kommissionen har även lagt fram andra förslag som regeringen har behandlat i propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150). Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som kommenterar förslaget är negativa, med motiveringen att det inte är reningsverkens roll att ta hand om denna typ av ämnen; ämnena skall reduceras vid källan. Ett antal remissinstanser, bl.a. länsstyrelserna i , och samt och kommun, lyfter dock fram nödvändigheten av åtgärder i reningsverken beträffande läkemedel samt behovet av ökad forskning inom bl.a. avloppsreningsteknik. Bakgrund: Nationellt har utarbetat en kemikaliestrategi för giftfri miljö för att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Den svenska kemikaliestrategin har en tydlig inriktning mot att även påverka det långsiktiga kemikaliearbetet inom EU. På både nationell och regional nivå inom ramen för EU, HELCOM och OSPAR bedrivs arbete för att bekämpa det hot farliga ämnen utgör mot den miljön. Genomförandet av EG-direktiv, OSPAR-beslut och rekommendationer inom OSPAR och HELCOM har bidragit till att minska utsläppen till havet av tungmetaller, organiska ämnen och andra farliga ämnen. Inom ramen för konventionen om långväga, gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP) ratificerade protokollet om långlivade organiska föroreningar samt ett protokoll om metaller som syftar till att minska de årliga utsläppen av kadmium, bly och kvicksilver till års nivåer. ratificerade om långlivade organiska föreningar, som syftar till att förhindra skadlig påverkan av sådana ämnen på människors hälsa och miljön. EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) kommer även att vara verktyg i arbetet med att uppnå ett hav utan gifter. Skälen för regeringens bedömning: Målsättningen om ett hav utan gifter har sin utgångspunkt i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Målet innebär bl.a. att kemikaliers påverkan på det ekosystemet bör vara försumbar och all fisk i hav och sjöar bör vara tjänlig som människoföda med avseende på innehållet av naturfrämmande ämnen. I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) presenterar regeringen en rad åtgärder som behövs för att Giftfri miljö skall nås. Där utvecklar regeringen också strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Den strategin syftar till att användningen och förvaltandet av samhällets naturresurser samt hanteringen av avfallet sker på ett hållbart sätt, vilket är en förutsättning för att kemikaliers påverkan på det ekosystemet skall vara försumbar. förslag till ny europeisk kemikalielagstiftning (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals, REACH) är den enskilda process som har störst betydelse för att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och därmed målet om att ett hav utan gifter skall nås. Med REACH ökar kunskapen om och kontrollen av de kemikalier som används. Förhandlingarna om förslaget kommer troligen att pågå och lagstiftningen beräknas träda i kraft . I årets miljömålsproposition (2004/05:150) redovisar regeringen sin bedömning beträffande det fortsatta arbetet med REACH. Regeringens uppfattning är också att EU:s tematiska strategi för förebyggande och återvinning av avfall har stor betydelse för arbetet med att uppnå Giftfri miljö och hav utan gifter, liksom och handlingsplan för miljö och hälsa. lade fram ett förslag till åtgärdsstrategi för kvicksilver och regeringen prioriterar det fortsatta arbetet med den strategin högt. Arbetet med EU:s strategi är ytterligare en process som är av stor vikt för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och därmed en renare havsmiljö. Ett omfattande arbete pågår i , EU och internationellt med att minska utsläppen av dioxiner vid förbränning, identifiera och sanera källor till PCB och begränsa användningen av kvicksilver. Inom ramen för FN:s miljöprogram () pågår förhandlingar om en global kemikaliestrategi som kommer att antas . Regeringen anser att arbetet med att identifiera och åtgärda de källor som potentiellt bidrar till belastningen i bör prioriteras, främst beroende på att halterna är högst i detta hav och att haltminskningen går långsammare i än i på grund av det begränsade vattenutbytet. I arbetet bör av källor till oavsiktligt bildade ämnen (rapport 5462, ) tas i beaktande. Det finns stora brister i kunskapen både om vilka kemiska ämnen som finns spridda i miljön och vad dessa har för hälso- och miljöeffekter. Vattnet och därmed rovfågel, däggdjur samt fisk i och belastas av gifter i utsläpp från både och övriga världen. Merparten av dessa gifter har sitt ursprung i den industrialiserade världen. Regeringen anser att all fisk i hav, sjöar och vattendrag skall vara tjänlig som människoföda för alla konsumenter. Trots att halterna av miljögifter i födan har minskat så får fortfarande var tionde svensk i sig mer dioxiner och PCB än vad som anses vara godtagbart. Enligt beräkningar står fisk för av dioxinintaget. För vissa fiskarter från insjöar, och finns kostråd på grund av förekomst av PCB, DDT, dioxiner och kvicksilver. Kostråden är mer restriktiva för flickor samt kvinnor i barnafödande ålder. Anledningen är att upplagrade halter av miljögifter i kroppen kan gå över till fostret och det nyfödda barnet genom amning och orsaka skador hos detta. Dioxiner och PCB kan ge upphov till ett antal skadliga effekter bl.a. cancer och kroniska skador på centrala nervsystemet. redovisade undersökningar visar att även mäns fertilitet kan påverkas av dessa ämnen. Åtgärder behöver därför vidtas för att minska utsläppen av de kemikalier som ger upphov till kostråden. Det mest prioriterade arbetet ligger i att vidta åtgärder för att förebygga och sänka koncentrationerna av skadliga ämnen till en nivå där påverkan på ekosystemen eller människors, och då särskilt kvinnors, hälsa upphör eller är försumbar och där kostråden för fisk inte längre behövs. Med utgångspunkt från strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp kommer därför att ge hög prioritet åt ett förstärkt regionalt samarbete som omfattar både konkreta åtgärder och kunskapsuppbyggnad. I årets miljömålsproposition (prop. 2004/05:150) redogör regeringen bl.a. för sin avsikt att verka för bildandet av en arbetsgrupp med representanter för samtliga Östersjöstater och EG- kommissionen. Det är viktigt att kostråden för fisk skyddar alla berörda konsumenter samt är enkla att tillämpa. En svårighet är att riskerna ser olika ut för olika konsumenter. En förutsättning för att kostråden skall kunna efterlevas är att konsumenterna känner till dem samt att det regelverk om ursprungsmärkning av fisk som finns efterlevs av branschen. har påbörjat en utvärdering av kostråden som regeringen avser att följa upp. Det är särskilt viktigt att de konsumenter i det svenska samhället som konsumerar mycket fisk nås av information om kostråden. Regeringen avser att ge och i uppdrag att i samråd med övriga berörda myndigheter kartlägga förekomsten och den vidare spridningen av dessa miljögifter från havet till andra ekosysstem samt utarbeta en strategi för hur dessa miljögifter kan omhändertas på ett säkert sätt. Ett viktigt underlag i detta arbete är även av källor till oavsiktligt bildade ämnen (rapport 5462, ). infördes i EU gränsvärden för dioxiner och furaner i vissa livsmedel. , liksom , har ett tidsbegränsat undantag till och med för fisk från med högre halter. De problem med föroreningar i fisk som uppstått p.g.a. stora utsläpp visar tydligt på behovet av att identifiera och åtgärda dioxin- och furankällorna och att föra en strikt kemikaliepolitik för att undvika liknande problem . Hushållens användning av kemikalier och läkemedel innebär att hushållsspillvatten innehåller en rad föroreningar som avloppsreningsverken avskiljer i begränsad eller liten omfattning. Kunskapen om vad som händer i reningsverken med dessa ämnen och andra kända och potentiella gifter är mycket bristfällig. Det finns därför ett stort behov av att reducera mängden ämnen innan de når reningsverken som de gifter som ändå når reningsverken måste kunna tas om hand på ett bra sätt. Mot bakgrund av detta gav regeringen i uppdrag att utreda vilken miljöpåverkan som läkemedel och hygienprodukter har. redovisade sin rapport från läkemedel samt kosmetiska och hygieniska produkter (dnr S2004/5813/Hs) . Regeringen framför i årets miljömålsproposition (prop. 2004/05:150) sina avsikter att följa upp de förslag som läggs fram i . Regeringen avser att ge i uppdrag att utreda hur de kommunala reningsverkens förmåga att ta hand om de läkemedelsrester och andra skadliga ämnen som når reningsverken kan förbättras. 2004/05:173 Reningsverken har teknik för att ta omhand organiskt material och för att reducera fosfor och kväveföreningar. Däremot saknar reningsverken teknik för att avskilja gifter från hushåll, från dagvatten och från anslutna industrier. Inom ramen för uppdraget bör belysa såväl kända gifters som andra skadliga ämnens ursprung, vad som händer med de kemiska ämnena i reningsverken, de skadliga ämnenas effekter på vattendragen och hur flödet av gifter från reningsverken kan reduceras. Resultatet av en sådan utredning kan bidra med förslag till hur reningsverkens förmåga att ta hand om nya ämnen skall förbättras och tjänstgöra som underlag till informationskampanjer med syfte att förhindra att läkemedel spolas ut via avloppen samt att förhindra att konsumentprodukter med skadliga ämnen saluförs och används. Vidare kan förutsättningar skapas för teknik- och kunskapsöverföring till andra länder. Regeringen anser även att recipientkontrollen utanför reningsverken bör inkludera gifter och deras effekter på miljön i större utsträckning än , vilket innebär att även miljöövervakningen av utsläpp till vatten och till havsmiljön måste utökas. Problemen rörande fågeldöd och rekryteringsskador på fisk och eventuella samband med gifter behandlas i avsnitt 9.3. Sammanfattningen ur betänkande Havet tid för en ny strategi Våra hav är kraftigt påverkade av decenniers utsläpp av näringsämnen och gifter både från land och luft. Därtill riskerar ett alltför stort uttag av fisk att förändra ekosystemen. Forskningen ser tendenser till att helt andra arter än tidigare kan komma att dominera. Spigg ersätter rödspotteyngel på , skarpsill ersätter torsk i , fintrådiga alger fyller badvikarna. Blågrönalger ersätter kiselalger i planktonblomningarna och bestånd av alfåglar hotas av oljeutsläpp i . Omfattningen av skador orsakade av ett för högt fisketryck, gift- och oljeutsläpp samt övergödning är långt ifrån fullständigt kända kan ändå konstatera att undermålig sjöfart, för svagt reglerat fiske, giftutsläpp och övergödning inverkar så negativt på våra ekosystem att produktionen av ekosystemens varor och tjänster har försämrats och fortsätter att försämras på ett dramatiskt sätt. Framtida klimatförändringar kan dessutom komma att påverka förutsättningarna för fungerande ekosystem ytterligare. och tillstånd har i det stora hela inte blivit bättre trots de många insatser som gjorts. Bland framgångarna i miljöarbetet kan nämnas några exempel. När omfattande skador på säl och havsörn uppmärksammades under 1960- talet infördes förbud mot eller begränsning av användning av PCB och DDT. Som ett resultat av åtgärderna minskade dessa ämnen kraftigt i havsmiljön. är havsörnen tillbaka i våra skärgårdar och gråsälstammen ökar. Efter årtionden med badförbud kan man återigen bada längs , , , och det forna DDR:s sandstränder. Ett stort antal källor har åtgärdats inom ramen för det så kallade Joint Comprehensive Programme, på regeringschefernas initiativ . Detta program syftar till att åtgärda de mest allvarliga punktutsläppen och är en stor framgång för det internationella miljöarbetet. Såsom havsmiljöarbetet bedrivs pekar det mesta mot att tillståndet om ett eller kommer att vara detsamma eller sämre . Exporten av olja direkt från ryska eller baltiska hamnar har ökat avsevärt , vilket ökar risken för olyckor. Fartygsstorleken ökar dessutom. Ett allvarligt problem med oljehanteringen är förekomsten av undermåliga fartyg som i kombination med otillräckligt underhåll ökar olycksrisken kraftigt. Ofta är det frågan om en kombination av undermåliga fartyg och befäl som saknar kompetens för sina uppgifter. saknar många hamnar anläggningar som tvingar fartyg att lämna oljehaltig och annat fartygsgenererat avfall. Upp till tusen illegala utsläpp av oljeavfall bedöms ske när fartygen rengör tankar och maskiner samt tömmer ofiltrerat vatten i . Mängden bottenlevande fisk i havet har minskat drastiskt under de För många bottenlevande fiskbestånd var mängden lekmogen fisk endast en tiondel jämfört med i För vissa bestånd, t.ex. torsk, har mängden könsmogen fisk minskat ännu mer drastiskt. riskerar leda till dramatiska ekosystemförändringar (s.k. flippar) som kan omöjliggöra en återhämtning av torskbeståndet och t.ex. leda till att blåstången försvinner över stora områden. mot att lokala bestånd av torsk längs den svenska Skagerrak kusten i stort Om dessa bestånd är genetiskt unika, riskerar de att inte ersättas om de försvinner helt. I det svenska fisket har andelen landad torsk minskat kraftigt efter 80-talet, som andelen skarpsill till foderframställning nu utgör en dominerande del av den totala fångsten. Skarpsillen har gynnats av torskens försvinnande och stora bestånd skarpsill hämmar torskens förökning genom att äta upp torskäggen. Strömming och lax från bör inte ätas i för stora mängder eftersom halterna av miljögifter i dessa fiskar är för höga. gifter som används i samhället ökar dessutom vilket kan leda till nya Bland annat har läkemedelsanvändningen i Mängden aktiv substans i läkemedel som säljs i är av samma storleksordning som mängden bekämpningsmedel som används i jordbruket. Resterna av dessa aktiva substanser i läkemedel spolas ner i hushållens och sjukhusens avlopp och når havet via de kommunala reningsverken. Övergödningen orsakar stora problem i kustvattnen och leder till mer omfattande algblomningar i öppna havet. badplatser längs vår kust påverkar även rekreationsmöjligheten. Blåstångens djuputbredning minskar då vattnet blir grumligare av Grunda sandbottnar växer igen med fintrådiga alger, vilket förhindrar bl.a. rödspottans uppväxt.