prop · GS03133 · 2005-03-23 00:00:00 — Det finns därför anledning att på detta område ha högt ställda krav på kunskap och kompetens. Som framgått av avsnitt 2.1 kan en försäkringsförmedlares tillstånd eller registrering avse alla försäkringsslag, men tillståndet eller registreringen kan också vara begränsad till t.ex. endast en försäkringsklass. En naturlig utgångspunkt är därför att kraven på kunskap och kompetens skall vara anpassade efter den verksamhet som förmedlaren har rätt att utöva. Det bör särskilt betonas att möjligheten till anpassning av kraven gäller för såväl anknutna förmedlare som övriga förmedlare. Det är inte möjligt och inte heller lämpligt att i lag slå fast vad som skall avses med lämplig kunskap och kompetens. I lagen bör därför endast tas in ett allmänt krav som överensstämmer med direktivets. De närmare reglerna om vilka kunskaps- och kompetenskrav som skall gälla bör bestämmas i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den Prop. 2004/05:133 myndighet som regeringen bestämmer. Föreskrifterna bör beslutas efter samråd med branschföreträdare. När det gäller det närmare innehållet i reglerna kan följande allmänna överväganden och bedömningar göras. Alla förmedlare bör ha kunskap om de regler som gäller för försäkringsförmedlingsverksamhet, dvs. i första hand de bestämmelser som kommer att finnas i den nya lagen om försäkringsförmedling och i de föreskrifter och allmänna råd som kommer att meddelas med anledning av lagen. Därutöver bör alla förmedlare ha kunskap om den eller de försäkringsprodukter som han eller hon förmedlar, vilket kräver såväl viss grundläggande kunskap om försäkring i allmänhet som mer detaljerad kunskap om det aktuella produktområdet. I vissa fall torde det vara nödvändigt med mycket goda kunskaper inom olika specialområden, t.ex. vid förmedling av försäkringar mot stora risker. Utöver dessa kunskaper kan det, beroende på den verksamhet som skall bedrivas, vara nödvändigt för en förmedlare att ha kompetens inom ett antal olika områden. Kunskaper i t.ex. försäkringsrätt, civilrätt, skatterätt och ekonomi torde vara nödvändiga för många förmedlare, liksom kunskaper i mer specifika frågor, såsom åtgärder mot penningtvätt, rådgivning etc. Frågor kring kvalitetskrav på utbildningen bör lösas inom ramen för det tänkta föreskriftsarbetet. Regeringens förslag: En förutsättning för att en juridisk person skall få tillstånd till eller bli registrerad för att utöva försäkringsförmedling är att den inte är i konkurs eller likvidation. För att en fysisk person skall få tillstånd till eller bli registrerad för att utöva försäkringsförmedling krävs att han eller hon inte är underårig, i konkurs, underkastad näringsförbud eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § . En fysisk person får inte heller förekomma i belastningsregistret avseende vissa allvarliga förmögenhetsbrott eller viss allvarlig ekonomisk brottslighet och skall även ha visat skötsamhet i ekonomiska angelägenheter. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås dock att ett allmänt lämplighetskrav införs. Remissinstanserna: , och anser att något krav på vandelsprövning inte bör införas. De framhåller att det allmänna lämplighetskravet i vart fall bör slopas eftersom det saknas anledning att gå längre än vad direktivet föreskriver. påpekar att de föreslagna reglerna om vandelsprövning innebär en omotiverad särreglering för vissa anställda i finansiella företag. För att en fysisk person skall kunna bli registrerad som försäkrings- mäklare krävs enligt 5 § första stycket 1 försäkringsmäklarlagen att han inte är underårig, i konkurs, underkastad näringsförbud eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Enligt första stycket 5 i nämnda paragraf krävs vidare att han i övrigt är lämplig som försäkrings- mäklare. I samband med prövning av en ansökan om registrering som försäkringsmäklare kontrollerar , med stöd av det allmänna lämplighetskravet, även om sökanden har skatteskulder. Någon kontroll av om sökanden har dömts för brott görs däremot inte. Enligt artikel 4.2 skall försäkringsförmedlares vandel vara god. Ett minimikrav är att de inte finns i polisregistret eller i motsvarande nationellt register för allvarliga brott med anknytning till egendomsbrott eller andra brott i samband med ekonomisk verksamhet, och de bör inte tidigare ha försatts i konkurs, såvida de inte har blivit rehabiliterade i enlighet med nationell lagstiftning. Kravet på god vandel behöver inte tillämpas på alla fysiska personer som arbetar på ett företag som utövar försäkringsförmedling. Medlemsstaterna skall dock se till att ledningen för sådana företag och all personal som direkt arbetar med försäkringsförmedling uppfyller kravet. Av artikel 4 jämförd med artikel 3 framgår att medlemsstater, som har föreskrivit att försäkringsföretag får samarbeta med de behöriga myndigheterna vid registrering av försäkringsförmedlare samt när de krav som anges i artikel 4 skall tillämpas på dem, får tillåta att försäkringsföretagen kontrollerar att försäkringsförmedlares vandel är god. Skälen för regeringens förslag: Som en rad remissinstanser påpekat innebär kravet på vandelsprövning en särreglering av försäkringsförmedlare i jämförelse med andra personer verksamma i finansiella företag. Kravet följer dock av direktivet och skall därför införas. Direktivets krav på god vandel får i första hand anses tillämpligt på fysiska personer som utövar försäkringsförmedling men skall även tillämpas på anställda som direkt deltar i förmedlingsverksamheten samt på de som ingår i ledningen för en juridisk person (om ledningsprövning, se avsnitt 2.2.4). Direktivets krav på konkursfrihet bör även tillämpas på juridiska personer. Därutöver bör krävas att den juridiska personen inte är i likvidation (jfr 11 § revisorslagen). När det gäller fysiska personer får det närmast anses självklart att den som yrkesmässigt skall ägna sig åt försäkringsförmedling inte får vara underårig, i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt bestämmelserna i 11 kap. 7 § . Direktivets bestämmelse om att försäkringsförmedlare inte tidigare bör ha försatts i konkurs, såvida de inte har blivit rehabiliterade i enlighet med nationell lagstiftning, bör för svenskt vidkommande tolkas så att den som är försatt i konkurs eller har näringsförbud inte får utöva försäkringsförmedling. Detta får anses överensstämma med direktivets krav i nu berörd del. Enligt direktivet skall förmedlares vandel vara god. Ett minimikrav enligt direktivet är att förmedlaren inte får förekomma i polisregistret eller motsvarande register för allvarliga brott med anknytning till egendomsbrott eller andra brott i samband med ekonomisk verksamhet. Utöver direktivets krav på kontroll i polisregister bör det även krävas att förmedlaren har visat skötsamhet i ekonomiska angelägenheter. För försäkringsmäklarna gäller en regel som innebär att det bl.a. kan ställas krav i fråga om skötsamhet vad gäller skatter. Det är därför lämpligt att, i motsats till vad som hävdats av , och , införa ett sådant kompletterande krav. Som Lagrådet påpekat är ett specifikt krav på visad skötsamhet i ekonomiska angelägenheter att föredra framför ett allmänt lämplighetskrav eftersom en begränsning av prövningens omfattning på så sätt uppnås (se vidare nedan i avsnittet om vad som bör kontrolleras och hur kontrollen bör gå till). För försäkringsförmedlare som inte är anknutna skall lämplighets- prövningen göras av vid tillståndsprövningen. När det gäller anknutna förmedlare är det försäkringsföretaget som skall kontrollera att vandelskravet är uppfyllt innan anmälan för registrering sker. Om ett förmedlarföretag oavsett om det är att anse som anknutet eller inte har anställda som direkt deltar i förmedlingsverksamheten är det däremot förmedlarföretaget som skall kontrollera att dessa anställda uppfyller kravet. Detta innebär att det måste finnas mycket tydliga regler om vad som skall kontrolleras och hur kontrollen i praktiken skall gå till. Denna typ av detaljerade regler bör inte tas in i lag, utan bör i stället meddelas genom föreskrifter. Vid utformningen av dessa föreskrifter är det av största betydelse att det skapas ett regelverk som är trovärdigt, praktiskt möjligt att använda och godtagbart från integritetssynpunkt. Det bör således finnas föreskrifter som fastställer det närmare innehållet i kravet på god vandel, men även föreskrifter som närmare anger hur företagen skall sköta kontrollen av detta krav. I sammanhanget bör dock understrykas att ett försäkringsbolags övriga rutiner inför ingående av avtal med en anknuten förmedlare naturligtvis inte är något som bör regleras av lagstiftaren. En övergripande och allmän bedömning av vilka polisregister som skall kontrolleras, vilka brott som kontrollen skall avse samt hur kontrollen i praktiken skall gå till görs nedan. En motsvarande bedömning görs även i fråga om det kompletterande kravet om skötsamhet i ekonomiska angelägenheter. Vilka register bör kontrolleras? I direktivet om försäkringsförmedling anges att försäkringsförmedlaren inte får finnas i polisregistret eller i motsvarande nationellt register. I finns det två register som kan komma i fråga, belastnings- registret och misstankeregistret. Båda registren förs av med hjälp av automatiserad behandling. Regler om belastningsregistret finns i lag (1998:620) om belastningsregister och regler om misstankeregistret finns i lag (1998:621) om belastningsregister. Syftet med belastningsregistret är att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i viss verksamhet hos polis-, skatte-, tull-, åklagarmyndigheter och allmänna domstolar. Registret har också till ändamål att ge information till myndigheter vid sådan lämplighetsprövning, tillståndsprövning eller annan prövning som anges i författning. innehåller uppgifter om bl.a. namn, personnummer, domen, beslutet, strafföreläggandet, föreläggandet av ordningsbot, de brott som den registrerade har begått samt påföljden. Det finns också uppgifter om verkställigheten av påföljden. Normalt skall uppgifter om fängelsestraff tas bort ur belastningsregistret efter frigivningen. Uppgifter om skyddstillsyn eller villkorlig dom skall normalt tas bort efter domen och uppgifter om böter skall normalt tas bort efter domen. Om det emellertid gjorts nya anteckningar i registret, skall ingen av uppgifterna gallras så länge någon av dem skall finnas kvar i registret. En uppgift skall gallras senast efter den dom eller det beslut som föranledde att uppgiften fördes in i registret. syftar till att underlätta tillgången till sådana uppgifter om skälig misstanke om brott som behövs i viss verksamhet hos polis-, skatte-, tull- och åklagarmyndigheter och allmänna domstolar. Registret har också till ändamål att ge information till myndigheter vid sådan lämplighetsprövning, tillståndsprövning eller annan prövning som anges i författning. innehåller uppgifter om bl.a. personer som är skäligen misstänkta för brott enligt eller för annat brott för vilket svårare påföljd än böter är föreskrivet. I förordningen (1999:1134) om belastningsregister och i förordningen (1999:1135) om misstankeregister finns närmare bestämmelser om rätten att få uppgifter ur belastningsregistret respektive misstankeregistret. Med stöd av dessa bestämmelser har t.ex. polismyndigheter, tullmyndigheter, länsstyrelser och rätt att i vissa tillståndsärenden få uppgifter ur dessa register. Detsamma gäller , och i samband med lämplighet- sprövning av fastighetsmäklare, revisorer respektive ägare och ledning i finansiella institut. Vid lämplighetsprövningen av en försäkringsförmedlare bör det ske en kontroll av innehållet i belastningsregistret. Med hänsyn till att lämplighetsprövningen inte bör ge något utrymme för skönsmässiga bedömningar och till att intrånget i den enskildes personliga integritet bör begränsas så långt som möjligt bör någon kontroll av innehållet i misstankeregistret inte göras. Vilka brott bör registerkontrollen avse? Enligt direktivet skall det vara fråga om allvarliga brott med anknytning till egendomsbrott eller andra brott i samband med ekonomisk verksamhet. Den enda rimliga tolkningen är att det måste vara fråga om allvarliga brott som har anknytning till egendomsbrott och andra allvarliga brott som har samband med ekonomisk verksamhet. Brott som har anknytning till egendomsbrott eller har samband med ekonomisk verksamhet men som inte kan anses allvarliga omfattas alltså inte. Detsamma gäller allvarliga brott som inte egendomsbrott eller samband med ekonomisk verksamhet. Det finns ett flertal olika slags brott som kan anses ha anknytning till egendomsbrott eller samband med ekonomisk verksamhet. vidkommande bör detta tolkas så att de brott som avses är allvarliga förmögenhetsbrott och allvarlig ekonomisk brottstyper återfinns huvudsakligen i 812, 14 och 15 kap. samt i skattebrottslagen (1971:69) och insiderstrafflagen (2000:1086). Frågor om vilka enskilda brott som registerkontrollen skall avse, vad som för en enskild brottstyp skall anses utgöra ett allvarligt brott och vilken tidsperiod som skall kontrolleras bör bestämmas i föreskrifter. är som påtalat ytterst viktigt att här lägga fast klara och tydliga regler. Ansvaret för normgivning av denna art bör, som styrelsen påpekat, endast anförtros regeringen. Hur bör registerkontrollen gå till? En registerkontroll innebär, vem som än utför den, ett intrång i den Den personliga integriteten handlar bl.a. om en önskan eller ett krav att kunna kontrollera uppgifter om sig själv och utomståendes möjligheter att ta del av personliga uppgifter. integritet innefattar såväl en rätt till en privat sfär skyddad från utomståendes insyn som en rätt att bestämma över kunskap om sig själv. Den registerkontroll som skall göras inom ramen för tillståndsgivningen utgör självfallet i den bemärkelsen en integritetskränkning. försäkringsförmedling innebär emellertid att en registerkontroll måste göras innan tillstånd till försäkringsförmedling kan beviljas. När det gäller den registerkontroll som skall göras av har myndigheten rätt att vid handläggning av ägar- och ledningsprövningsärenden få uppgifter ur belastningsregistret och denna rätt kan utökas till att avse även handläggning av tillståndsärenden enligt lagen om försäkrings- När det sedan gäller den registerkontroll som skall utföras av försäkrings- och förmedlarföretag finns det tre tänkbara system för Det ena är att hämtar in registerutdrag och vidarebefordrar relevant information till försäkringsföretaget. är att den enskilde själv hämtar in registerutdrag och det tredje att försäkrings- eller förmedlingsföretaget gör det. Den första lösningen, att hämtar in registerutdrag och vidarebefordrar relevant information till försäkrings- eller förmedlingsföretaget, kan vara lämplig från integritetssynpunkt men har Den skapar en oklar och företagens ansvar genom att företagen inte får det fulla ansvaret för kontrollen av försäkringsförmedlares Vidare har den enskilde inte själv någon kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut till företaget. Lösningen innebär också att den eftersträvade effektivitetsvinsten och resursbesparingen inte får fullt När det gäller valet mellan att den enskilde själv hämtar in registerutdrag och att företaget gör det, är den förstnämnda ordningen den bästa lösningen. Integritetskränkningen blir minst när den enskilde har kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut till företaget. Vidare skulle ett system där ett stort antal privata företag ges möjlighet att hämta in registerutdrag innebära en större risk för spridning av uppgifter till andra än dem som skall ta emot dessa. Det föreslås därför att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om en ordning som innebär att den enskilde själv skall inhämta ett registerutdrag. Detta är också det system som har valts i lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Enligt 9 § lagen (1998:620) om belastningsregister har en enskild rätt att på begäran skriftligen få del av samtliga uppgifter ur registret om sig själv. Ett utdrag som begärs av en enskild kan emellertid innehålla uppgifter om brott som saknar betydelse för den kontroll av förmedlares vandel som företagen skall göra. Det bör alltså skapas förutsättningar för en enskild att begära ett utdrag som är begränsat till de brott som kontrollen skall avse. Utdraget bör inte innehålla mer information än vad som krävs för kontrollen. Försäkrings- respektive förmedlingsföretaget skall bara kontrollera innehållet i registerutdraget. Företaget har alltså inte rätt att kräva att få behålla utdraget eller att få en kopia av det. Däremot bör företaget göra en anteckning om att registerutdraget har kontrollerats. En sådan anteckning bör dock inte innehålla några uppgifter om innehållet i registret (jfr 21 § personuppgiftslagen [1998:204]). Vad bör kontrolleras i fråga om skötsamhet i ekonomiska angelägenheter och hur bör kontrollen gå till? Som framgått är det lämpligt att det ställs ett krav på skötsamhet i ekonomiska angelägenheter för försäkringsförmedlare. Ett sådant krav är motiverat med hänsyn till dels den centrala roll en förmedlare har vid distributionen av försäkringsprodukter, dels de allvarliga konsekvenser som kan uppstå för kunden om förmedlaren missköter sina åligganden. Vid den precisering som avses ske i föreskrifter bör kravet inte få innehålla några inslag av skönsmässig bedömning. Det måste dessutom vara enkelt för den enskilde att kunna visa att kravet är uppfyllt. Vad som sagts får emellertid inte drivas så långt att det yttersta syftet med kravet inte uppnås, dvs. att förhindra direkt olämpliga personer från att verka som försäkringsförmedlare. Sammanfattningsvis bör föreskrifterna innehålla en tydlig anvisning om sådana omständigheter som i sig får anses vara så graverande för den enskilde att han eller hon inte bör ges tillstånd eller bli registrerad. Exempel på sådana omständigheter är väsentliga överträdelser av skyldigheter rörande skatter, avgifter, bokföring eller liknande förpliktelser mot det allmänna. När det gäller vilka krav på skötsamhet i visst hänseende som bör ställas kan ledning också hämtas från vad som gäller för utfärdande av F-skattesedel enligt skattebetalningslagen (1997:483). Det är bara misskötsamhet före kontrolltillfället som skall beaktas. Vid den närmare preciseringen av kravet bör samråd ske med berörda myndigheter och branschorgan. På liknande sätt som när det gäller kontrollen av innehållet i belastningsregistret bör utgångspunkten vara att den sökande själv skall kunna inhämta nödvändiga uppgifter och presentera dessa för företaget. Motsvarande gäller kontrollen av innehållet i belastningsregistret företaget bör endast göra en anteckning om att uppgifterna har kontrollerats. En sådan anteckning bör inte innehålla mer uppgifter än vad som behövs. I likhet med kraven på kunskap och kompetens bör vandelskraven vara anpassade efter den verksamhet som förmedlaren avser att driva. Denna möjlighet till anpassning är nödvändig mot bakgrund av den stora skillnad som finns mellan olika typer av försäkringsförmedlare. Regeringens förslag: En förutsättning för tillstånd till eller registrering av en juridisk person som försäkringsförmedlare är att den som skall ingå i ledningen för den juridiska personen eller vara ersättare för denne inte förekommer i belastningsregistret avseende vissa allvarliga förmögenhetsbrott eller viss allvarlig ekonomisk brottslighet och skall även ha visat skötsamhet i ekonomiska angelägenheter samt ha tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av en juridisk person som utövar försäkringsförmedling. Regeringens bedömning: Det bör inte införas några regler om ägarprövning. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna lämnar förslagen i sak utan erinran. De synpunkter framfört avseende registerkontroll av fysiska personer gäller även i fråga om kontroll av personer i ledningen för juridiska personer som bedriver sådan verksamhet. Försäkringsmäklarlagen innehåller inte några krav på ägar- eller ledningsprövning. Däremot finns det sådana regler för finansiella institut på kreditinstituts-, värdepappersmarknads- och försäkringsområdena. Bestämmelserna om ägarprövning innebär i huvudsak följande. Rörelsetillstånd får bara beviljas om det kan antas att de som kommer att äga ett kvalificerat innehav i företaget inte kommer att motverka en sund utveckling av verksamheten och att de även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. Med ett kvalificerat innehav förstås att någon direkt eller indirekt äger aktier eller andelar i ett företag, om innehavet representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster, eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. Tillstånd får inte heller beviljas om det kan antas att en person, som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter, eller har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet, kommer att ha ett kvalificerat innehav i företaget. Ägarprövning skall även ske vid vissa förvärv av aktier eller andelar i de aktuella företagen. Reglerna om ledningsprövning innebär i huvudsak följande. Rörelsetillstånd får bara beviljas om de som skall ingå i bolagets ledning har de insikter och den erfarenhet som krävs för att leda den aktuella verksamheten och att de även i övrigt är lämpliga för en sådan uppgift. Prövningen avser styrelsen jämte suppleanter och med undantag för medlemsbanker och sparbanker verkställande direktören och dennes ställföreträdare. har i en skrivelse (Fi 2003/2089) föreslagit att bestämmelserna om ledningsprövning skall ändras. Inspektionen anser att kretsen av personer som skall omfattas av ledningsprövningen bör vara mer omfattande än vad den är . Bakgrunden till ändringsförslaget är en rapport från (). I rapporten anges bl.a. att , på grund av brister i lagstiftningen, inte kan pröva lämpligheten hos t.ex. ett företags chefsjurist, controller eller dess kontorschefer i utlandet. IMF förordade därför lagändringar. Ärendet bereds inom . I artikel 4.1 fjärde stycket föreskrivs att medlemsstaterna skall se till att ett skäligt antal av de personer i ledningen för ett företag som ansvarar för förmedlingen av försäkringsprodukter kan styrka att de har de kunskaper och den kompetens som krävs för att utföra arbetet. Vidare föreskrivs i artikel 4.2 tredje stycket att medlemsstaterna skall se till att ledningen för ett företag som utövar försäkringsförmedling uppfyller kravet på god vandel. Skälen för regeringens förslag och bedömning Bör det införas ledningsprövning av försäkringsförmedlare? Som framgår av redogörelsen för direktivet om försäkringsförmedling är innebörden av begreppet ledning något olika i artikel 4.1 (lämplig kunskap och kompetens) å ena sidan och i artikel 4.2 (god vandel) å den andra. Prövningen av ledningen i finansiella institut är enligt gällande rätt begränsad till de personer som har det yttersta ansvaret för hur verksamheten bedrivs (jfr prop. 2002/03:139 s. 367). I avvaktan på den fortsatta beredningen av det ärende som väckts av (Fi2003/2089), bör ledningskretsen för försäkringsförmedlare bestämmas med utgångspunkt från den hittillsvarande ordningen. Ledningen för en juridisk person som driver försäkringsförmedling skall alltså anses bestå av de personer som har det yttersta ansvaret för hur verksamheten bedrivs. Vem eller vilka dessa personer är får avgöras med ledning av de associationsrättsliga reglerna. När det sedan gäller frågan vilka krav som ledningen skall uppfylla får bestämmelserna i artikel 4.2 om god vandel anses innebära att ledningen för den juridiska personen skall uppfylla Prop. 2004/05:133 samma krav på god vandel som gäller för fysiska personer som förmedlar försäkringar för den juridiska personens räkning. De krav som ställs på övriga fysiska personer, dvs.