prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — När det gäller rätten att ta del av miljöinformation skall konventionsstaterna säkerställa att myndigheter, under vissa angivna förutsättningar och inom vissa tidsramar, tillhandahåller miljöinformation till den som begär det. De skall också se till att offentliga myndigheter samlar in och sprider relevant miljöinformation. Konventionen innehåller exempel på arrangemang som skall underlätta för allmänheten att få tillgång till information, såsom upprättandet av databaser, framtagandet av rapporter och andra särskilda informationsinsatser. Beträffande rätten till delaktighet i beslutsprocesser finns bestämmelser om bl.a. allmänhetens rätt att deltaga i beslut som gäller tillåtligheten av vissa verksamheter. Allmänheten skall också genom lämpliga åtgärder ha medinflytande när det gäller utformningen av planer och program som har betydelse för miljön och, i lämplig utsträckning, möjlighet att deltaga vid utformningen av miljöpolitiken och av föreskrifter på miljöområdet. Ett särskilt avsnitt gäller rätten att få vissa myndighetsbeslut överprövade av domstol eller av annat självständigt organ. Den rätten gäller såväl beslut om tillhandahållande av information som beslut om allmänhetens delaktighet i beslutsprocessen. Dessutom föreskrivs att allmänheten under vissa förutsättningar skall kunna påkalla prövning av handlingar som innebär att någon, även myndigheter, bryter mot nationell miljörätt. Den svenska offentlighetsprincipen i korthet Varje svensk medborgare har, enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen är utlänning likställd med svensk medborgare, såvitt inte annat följer av förordningen eller annan lag. Någon sådan inskränkande bestämmelse finns inte. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen ger uttryck för en viktig del av offentlighetsprincipen. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 § samma kapitel begränsas bara om det är påkallat med hänsyn till vissa i bestämmelsen särskilt angivna förhållanden. Sådana begränsningar skall, enligt samma lagrum, anges noga i en särskild lag. Denna lag är sekretesslagen (1980:100). Det är också tillåtet att föreskriva sådana begränsningar i annan lag under förutsättning att det finns en hänvisning till den lagen i sekretesslagen. Med en handling förstås enligt 3 § samma kapitel en framställning i skrift eller bild eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling kan alltså vara en traditionell framställning i skrift eller bild som kan uppfattas utan hjälpmedel, men också vad tryckfrihetsförordningen betecknar som en upptagning. Till skillnad från vad som gäller för exempelvis en framställning i skrift, där dokumentet i sig utgör handlingen, avses med upptagning själva informationsinnehållet. Det är inte den fysiska databäraren som t.ex. en diskett som utgör upptagningen, utan de uppgifter som finns lagrade på denna. För att en handling skall vara att betrakta som allmän krävs dels att den förvaras hos en myndighet, dels att den är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Frågan om huruvida ett skriftligt dokument förvaras hos en myndighet eller ej bereder normalt inte några problem att besvara. När det gäller upptagningar har emellertid begreppet förvaras getts en särskild innebörd. I 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen sägs att en upptagning anses förvarad om den är tillgänglig för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Kravet på att upptagningen skall förvaras hos en myndighet är således uppfyllt om myndigheten har faktisk och omedelbar tillgång till upptagningen. En handling är som huvudregel att betrakta som inkommen till en myndighet när den anlänt dit eller kommit en behörig befattningshavare till handa. En upptagning anses ha kommit in till myndigheten när annan gjort den tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En handling anses upprättad hos en myndighet när handlingen har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket handlingen hör har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hänför sig till något visst ärende anses den upprättad när den har justerats av myndigheten eller har färdigställts på annat sätt. För vissa slag av handlingar gäller att de, även om de skulle vara att anse som upprättade hos myndigheten enligt den nämnda huvudregeln, inte är att anse som allmänna handlingar om de inte tas om hand för arkivering. Det gäller dels minnesanteckningar, dvs. promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning, dels s.k. mellanprodukter i form av utkast eller koncept till beslut, skrivelser eller annan därmed jämställd handling (2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen). En allmän handling som får lämnas ut skall genast, eller så snart det är möjligt, tillhandahållas den som önskar ta del av den. Det skall ske utan avgift om sökanden tar del av handlingen hos myndigheten eller mot fastställd avgift om den lämnas ut i kopia. Om delar av en handling omfattas av sekretess skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden (2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen). En särskild fråga av visst intresse i detta sammanhang är vilka organ eller inrättningar som skall betraktas som myndigheter och därmed vara skyldiga att iaktta offentlighetsprincipen. Den skyldigheten gäller primärt inom det traditionella myndighetsområdet. Det innebär att regeringen och domstolarna, som statliga organ, och förvaltningsmyndigheterna, som kan vara statliga eller kommunala, är myndigheter. Med myndighet likställs vidare enligt särskild föreskrift i tryckfrihetsförordningen och de beslutande kommunala församlingarna (kommunfullmäktige och ). Men även vissa enskilda rättssubjekt måste, enligt särskilda föreskrifter, i all eller delar av sin verksamhet, iaktta tryckfrihetsförordningens regler om rätt att ta del av allmänna handlingar. Det gäller vissa aktiebolag, stiftelser och föreningar vilka för det allmännas räkning fullgör förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Dessa räknas upp i en bilaga till sekretesslagen (se 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen). Det rör sig om t.ex. arbetslöshetskassor, (i bl.a. dess verksamhet i samband med allmänna val), , Stiftelsen , Stiftelsen och (i bl.a. dess verksamhet enligt begravningslagen). Vidare föreskrivs i 1 kap. 9 § sekretesslagen att också aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande skall jämställas med myndighet såvitt gäller offentlighetsprincipens tillämpning. Slutligen finns det i 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen ett stadgande som möjliggör att offentlighetsprincipen tillämpas vid privatisering på så sätt att de handlingar som, när en myndighet upphör, myndigheten överlämnar till det privaträttsliga subjekt som övertar dess verksamhet, omfattas av tryckfrihetsförordningens regelsystem. Om en myndighet vägrar att lämna ut en handling kan talan mot dess beslut normalt föras i domstol. Rätten att överklaga bl.a. sådana beslut regleras i 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen: Om annan än eller regeringen avslår begäran att få taga del av handling eller lämnar ut allmän handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller eljest förfoga över den, får sökanden föra talan mot beslutet. Talan mot beslut av statsråd skall föras hos regeringen och talan mot beslut av annan myndighet hos domstol. I den i 2 § omnämnda lagen skall närmare angivas hur talan mot beslut som avses i första stycket skall föras. Sådan talan skall alltid prövas skyndsamt. Angående rätt att föra talan mot beslut av myndighet som lyder under är särskilt föreskrivet. Den särskilda lag som nämns i 2 § är sekretesslagen. I den lagen finns således närmare föreskrifter om rätten att överklaga myndighetsbeslut i fråga om rätt att få ta del av allmänna handlingar. I 15 kap. 7 § första stycket sekretesslagen återges huvudregeln att beslut varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran om att få ta del av handling eller lämnat ut allmän handling med förbehåll får överklagas av sökanden. Sådana myndighetsbeslut överklagas i de flesta fall hos kammarrätt med möjlighet till fullföljd, efter prövningstillstånd, hos Regeringsrätten. Beslut av allmän domstol överklagas däremot självfallet till närmast högre instans. I bestämmelsens tredje stycke föreskrivs emellertid att dess första och andra stycke inte gäller för beslut av , regeringen, eller Regeringsrätten. Beslut av myndighet som lyder under överklagas hos Regeringsrätten enligt lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och myndigheter. beslut kan dock inte överklagas. Århuskonventionens regler om rätt att ta del av information och om rätt till domstolsprövning De tre huvudtemata som konventionen behandlar kan givetvis sägas höra ihop - de förutsätter och understödjer varandra. Rätten till information är en förutsättning för att den som önskar deltaga i beslutsprocesser skall kunna vara väl informerad och på så sätt kunna göra sin stämma hörd medan rätten till domstolsprövning givetvis understödjer såväl rätten till information som rätten att vara delaktig när beslut fattas. 5.1 Rätten att få ta del av information Rätten till information är emellertid i konventionen inte på något sätt betingad av att den som begär information avser att använda den på visst sätt. Den är, liksom rätten hos oss att ta del av allmänna handlingar, i princip helt oberoende av för vilket syfte informationen begärs. Det krävs således inte att den begär information t.ex. kan visa att han eller hon har ett särskilt intresse i saken (artikel 4.1 a). Informationen måste, med vissa undantag, göras tillgänglig i den form som sökanden begär (t.ex. i elektronisk form). Den begärda informationen skall tillhandahållas och senast inom en månad. Den tiden kan utsträckas till sammanlagt om handlingarna är omfångsrika och komplexa (artikel 4.2). Konventionsstaterna får föreskriva att offentlig myndighet kan vägra att lämna ut information bl.a. om framställningen är uppenbart orimlig (manifestly unreasonable) eller alltför allmänt formulerad samt om den avser ej färdigställda handlingar eller offentliga myndigheters interna informationsutbyte under förutsättning att sådana handlingar är undandragna offentligheten enligt nationell rätt eller praxis (artikel 4.3). Konventionen innehåller vidare en lista över sekretessgrunder som parterna får tillämpa (artikel 4.4). En handling behöver således inte lämnas ut om ett utlämnande skulle vara till skada för (adversely affect) bl.a. internationella relationer, det nationella försvaret, den allmänna säkerheten, rättskipningen, företags- eller industrihemligheter. Av särskilt intresse är möjligheten att vägra lämna ut information som frivilligt tillhandahållits av tredje man som inte samtyckt till utlämnande (artikel ). I artikel 4.6 föreskrivs att om sådana uppgifter som omfattas av sekretess kan särskiljas från andra uppgifter skall de icke sekretessbelagda uppgifterna lämnas ut. Enligt artikel 4.7 skall ett beslut om att vägra lämna ut information vara skriftlig om begäran om utfående skett skriftligen. Beslutet skall vara motiverat och innehålla information om de möjligheter till överprövning som föreskrivs i artikel 9. Artikel 4 bygger, liksom konventionen i övrigt, på att de förpliktelser som följer av konventionen skall fullgöras av vad som betecknas som offentlig myndighet (public authority, lautorité publique). Härmed avses, enligt artikel 2.2 a, offentlig förvaltning på nationell, regional eller annan nivå (government at national, regional and other level, ladministration publique à léchelon national ou régional ou à un autre niveau), juridiska eller fysiska personer som utför offentliga förvaltningsuppgifter, andra juridiska eller fysiska personer som under offentlig myndighets tillsyn utövar ansvar, fullgör funktioner eller tillhandahåller tjänster på miljöområdet samt t.ex. EG:s institutioner. I artikel 2.2 anges slutligen att definitionen av offentlig myndighet inte innefattar organ eller institutioner när dessa skipar rätt eller handlar i egenskap av lagstiftare (bodies or institutions acting in a judicial or legislative capacity, les organes ou institutions agissant dans lexercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs). Den i detta sammanhang väsentligaste frågan är om med offentlig myndighet på nationell nivå avses även ett lands regering. I den handledning för genomförande av konventionen (Implementation Guide) som utgetts av FN och utarbetats av tre särskilt utsedda experter under ledning av en styrgrupp och med deltagande av en referensgrupp (resource group) bestående av en lång rad nationella experter från olika stater anges att även om begreppet inte är avsett att omfatta rättskipande eller lagstiftande verksamheter är det likväl avsett att omfatta en hel rad av verkställande eller förvaltande aktiviteter (executive or governmental activities), bland dem även sådana som är knutna till lagstiftningsprocesser. Vidare uttalas, rörande det engelska begreppet government i artikel 2.2 a, att därmed avses kontor, institutioner, departement, organ etc. med politisk makt (agencies, institutions, departments, bodies, etc. of political power) på samtliga geografiska och administrativa nivåer. Det innebär typiskt sett, sägs det vidare, att t.ex. nationella ministerier omfattas av konventionens myndighetsbegrepp (s. 32). I handledningen sägs vidare (s. 34) att undantaget för institutioner i deras rättskipande eller lagstiftande kapacitet motiveras av den i grunden annorlunda karaktären hos beslutsfattande i lagstiftningssammanhang, där valda företrädare genom valproceduren är mer direkt ansvariga inför allmänheten. Undantaget omfattar inte enbart parlament, domstolar och lokala valda församlingar utan också myndigheter som hör till den verkställande makten, när de utför lagstiftande eller rättskipande uppgifter (executive branch authorities, when they perform legislative or judicial functions). I handledningen dras vidare (s. 35) en slutsats analogivis utifrån konventionens artikel 8. Enligt den bestämmelsen skall parterna sträva efter att främja allmänhetens deltagande i offentliga myndigheters utarbetande av lagar, förordningar och andra generellt tillämpliga bindande normer som kan ha en betydande påverkan på miljön. Eftersom, sägs det i handledningen, offentlig myndighets verksamhet bestående i att utarbeta (drafting) lagar och förordningar uttryckligen omfattas av artikel 8 är det logiskt att sluta sig till att konventionen anser att sådan verksamhet inte sker i egenskap av lagstiftare. Det innebär, sägs det vidare, att när den verkställande maktens myndigheter ägnar sig åt sådan verksamhet är de att betrakta som offentliga myndigheter enligt konventionen. Även den lagstiftande maktens myndigheter kan vara att betrakta som offentliga myndigheter enligt konventionen om de ägnar sig åt annan verksamhet än lagstiftning. Det kan också nämnas att den svenske expert som ingått i referensgruppen, docenten i miljörätt vid , anser att rätten till domstolsprövning enligt konventionen även omfattar regeringsbeslut att vägra tillgång till miljöinformation (se Svenska miljöbeslutsprocessser i ljuset av internationell rätt del II, i JT 1999-2000 nr 4, s. 823). Det är, som torde ha framgått, inte helt klart hur konventionens upphovsmän avsett att dra gränsen mellan verksamhet som sker i egenskap av lagstiftare och annan verksamhet. Det är tydligt att avsikten varit att den förberedande verksamheten i ett lagstiftningsärende skall hänföras till sådan annan verksamhet som omfattas av konventionen. Det kan möjligen innebära t.ex. att regeringens uppgift att utarbeta propositioner till i miljöfrågor omfattas medan dess utövande av normgivningsmakt, egen eller delegerad, inte omfattas. Oavsett hur den närmare gränsdragningen bör ske, förefaller det mesta tala för att även regeringen, när den prövar en fråga om utlämnande av allmänna handlingar, som huvudregel måste vara att anse som offentlig myndighet enligt konventionen. Det kan tilläggas att även om någon tveksamhet skulle råda i fråga om huruvida regeringen omfattas torde det, med hänsyn till vad som redovisats ovan, inte finnas någon som helst tvekan om att är att betrakta som en offentlig myndighet i konventionens mening. Skyldigheten enligt artikel 4 att lämna ut information avser, med hänsyn till konventionens tillämpningsområde, självfallet endast miljöinformation. I artikel 2.3 definieras miljöinformation som information i alla dess former som rör bl.a. -tillståndet hos olika miljöfaktorer och dessas inbördes förhållande, -förhållanden, verksamheter och åtgärder som påverkar eller kan antas påverka (affecting or likely to affect) miljöns beståndsdelar, -ekonomiska analyser och antaganden som används i beslutsfattandet på miljöområdet, -tillståndet för människors hälsa och säkerhet i den utsträckning som den påverkas eller kan påverkas (are or may be affected) av tillståndet hos olika miljöfaktorer. Det står således klart att med miljöinformation avses inte enbart information om sådana förhållanden som och direkt påverkar miljön. Det förefaller vara tillräckligt att förhållandena med någon grad av sannolikhet kan påverka miljön . 5.2 Rätten till domstolsprövning Konventionens artikel 9 rörande rätten till domstolsprövning (access to ) föreskriver, som redan nämnts, en sådan rätt i fler fall än enbart då en begäran om att få ta del av information avslagits. Det gäller framför allt dels rätten att på såväl formell som materiell grund föra talan mot varje beslut, handling eller underlåtenhet (any decision, act or omission) som rör allmänhetens möjligheter till deltagande i beslutsprocesser enligt konventionens artikel 6, dels rätten att på administrativ eller rättslig väg föra talan mot handling eller underlåtenhet av enskild eller offentlig myndighet i strid med statens egen nationella miljölagstiftning. Artikel 9.1 rör rätten till överprövning av beslut i fråga om utlämnande av miljöinformation. Där föreskrivs att konventionsstaterna skall säkerställa att var och en som anser att hans begäran om information i enlighet med artikel 4 har lämnats utan åtgärd, helt eller delvis avslagits på felaktiga grunder, besvarats ofullständigt (been ignored, wrongfully refused, whether in part or in full, inadequately answered) eller på annat sätt behandlats i strid med bestämmelserna i artikel 4, har tillgång till ett överprövningsförfarande inför domstol eller annat oberoende och opartiskt organ som upprättats enligt lag. I ett följande stycke föreskrivs därutöver att för det fall att den enskilde ges tillgång till prövning i domstol, skall han även ha tillgång till ett snabbt och kostnadsfritt eller billigt förfarande enligt lag som innebär en omprövning av offentlig myndighet eller av ett annat oberoende och opartiskt organ än domstol. Det framgår således av artikeln att rätt till domstolsprövning föreligger inte endast då en begäran om utlämnande har helt eller delvis avslagits, utan även då en begäran helt eller delvis lämnats utan åtgärd samt då konventionens föreskrifter i artikel 4 inte har iakttagits, t.ex. om den föreskrivna tidsfristen överskrids eller om informationen inte erhålls i den begärda formen. Det framgår av den tidigare nämnda handledningen att skälet till att stater som ger tillgång till prövning i domstol också är skyldiga att tillhandahålla ett omprövningsförfarande eller annan administrativ prövning är att det antagits att domstolsförfarandet kan dels vara kostsamt för den enskilde, dels dra ut . Århuskonventionen har undertecknats såväl av EU:s medlemsstater som av EG. Avsikten synes vara att EG också skall tillträda konventionen. För detta syfte avser EG att utfärda tre direktiv rörande de olika huvudsakliga aspekterna i konventionen. Direktiven syftar alltså till att utforma den EG-rättsliga regleringen så att en anslutning blir möjlig genom att ändra EG-reglerna så att de står i överensstämmelse med konventionens krav men motiveras även av en egen strävan från gemenskapens sida att dels harmonisera medlemsstaternas regler för att undvika att skillnader i lagstiftning skall försvåra den fria konkurrensen, dels utöka allmänhetens insyn (med gemenskapsrättsligt språkbruk, förbättra transparensen) på miljöområdet. Två av de tilltänkta EG-direktiven berör således allmänhetens rätt till delaktighet och rätten till domstolsprövning ur flera aspekter. Det direktiv som kommer att behandlas i denna promemoria är och rådets direktiv om allmänhetens tillgång till miljöinformation som ersätter rådets direktiv /313/EEG av rörande samma sak. Det innebär att den aspekt på rätten till domstolsprövning som här tas upp gäller rätten att föra talan främst mot beslut genom vilka tillgång till miljöinformation vägras. (Direktivet har i skrivande stund ännu inte varit föremål för slutligt beslut. Vad som här sägs om dess innehåll grundas på den text som godtagits av den förlikningskommitté som enligt artikel 251 i EG-fördraget har att jämka samman och rådets ståndpunkter). Direktivet följer i stora drag konventionens uppläggning och tillämpar i huvudsak dess begreppsapparat. Även de materiella reglerna är i stort desamma som i konventionen. Det finns emellertid, som kommer att framgå, vissa betydelsefulla skillnader. I direktivets artikel 2 definieras de begrepp som kommer till användning. I dess punkt 2 anges, i likhet med vad som föreskrivs i konventionen men möjligen tydligare än i denna, att med offentlig myndighet (public authority) avses bl.a. regeringen eller annan offentlig förvaltning på nationell, regional eller lokal nivå (government or other public administration...at national, regional or local level). Till skillnad mot konventionen läggs även till offentliga rådgivande organ (public advisory bodies). I konventionen talas, som vi sett, om government på olika nivåer medan direktivet använder uttrycket government or other public administration. Det är väl inte helt givet att regeringen är en helt korrekt översättning av government ens med det i direktivet valda uttrycket. Det finns emellertid anledning att i sak utgå från att även direktivet avser att innesluta regeringen i sin definition av offentlig myndighet. I direktivet föreskrivs att medlemsstaterna får föreskriva att definitionen inte skall omfatta organ eller institutioner när dessa skipar rätt eller handlar i egenskap av lagstiftare. Vad som i konventionen uttryckligen undantagits från dess tillämpningsområde har således i direktivet i stället utformats som en möjlighet till undantag för medlemsstaterna. I anslutning till denna föreskrift innehåller direktivet en ytterligare möjlighet till undantag för medlemsstaterna. Dess innebörd förefaller vara att medlemsstaterna även ges möjlighet att avstå från att som offentlig myndighet betrakta sådana organ eller institutioner mot vars avgöranden landets grundlag, för direktivets antagande, inte innehåller någon rätt att föra talan (If their constitutional provisions at the date of adoption of this Directive make no provision for a review procedure within the meaning of Article 6, Member States may exclude those bodies or institutions from that definition). Det tycks således som om direktivet i detta avseende ger längre gående möjligheter till undantag än konventionen. Direktivets definition av vad som utgör miljöinformation ansluter i allt väsentligt till den som ges i konventionen.