prop · GS03144 · 2005-04-04 00:00:00 — Det faktum att kontrollerade leveranser berör flera olika svenska myndigheter, vilket berörs närmare nedan, talar för att det internationella samarbetet bör regleras i en särskild lag och inte de lagar som gäller för det internationella polis- respektive tullsamarbetet eller i lagen om inter- nationell rättslig hjälp i brottmål. I enlighet med promemorians förslag, vilket remissinstanserna har godtagit, bör de nya bestämmelserna placeras i lagen (2003:1174) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar. Därmed kan även befintliga bestämmelser angående villkor om användningsbegränsningar och skadestånd göras tillämpliga för alla åtgärder som omfattas av lagen (se närmare avsnitten 6.8 och 6.9). Därmed bör lagen, och den därtill hörande förordningen, ges ny rubrik, vilket i sin tur ger upphov till en konsekvensändring i sekretess- lagen (1980:100) och i en förordning. Förutom innehåller även Schengenkonven- tionen och bestämmelser om kontrollerade leve- ranser. Vidare finns sådana regler narkotikabrottskonvention och konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet som antagits inom ramen för FN. Det andra tilläggsprotokollet till Europarådskonvention innehåller också bestämmelser om kontrollerade leveranser. Det internationella samarbete om kontrollerade leveranser som blir föremål för reglering är inte begränsat till EU:s medlemsstater, och . De samarbetsbestämmelser som införs bör därmed ha ett bredare tillämpningsområde. En möjlig lösning vore att begränsa reglernas tillämpning till kontrollerade leveranser som sker med stöd av en internationell överens- kommelse som är bindande för . Det kan emellertid finnas behov av samarbete med länder som inte har träffat någon överens- kommelse med. Dessa stater behöver inte finnas i närområdet och en kontrollerad leverans skulle även kunna avse t.ex. en flygtransport till eller från landet. Det är vidare fråga om en åtgärd som då den skall ske i helt styrs av svenska myndigheter enligt de förutsättningar och villkor som gäller enligt svensk rätt. Det finns därmed inte skäl att begränsa tillämpningsområdet för dessa bestämmelser genom att kräva en för bindande internationell överenskommelse. På samma sätt som rättslig hjälp enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål bör en begäran om svensk hjälp med en kontrollerad leverans kunna beviljas utan krav på ömsesidighet eller stöd i en internationell överens- kommelse (jfr dock bestämmelserna om användningsbegränsningar, avsnitt 6.8, och om skadestånd, avsnitt 6.9). Ansökningar och handläggningen av ärendet De nu aktuella reglerna om ansökningar och handläggning bör så nära som möjligt följa de rutiner som tillämpas . I praktiken sköts kontakterna inför och under genomförandet av en kontrollerad leverans i allmänhet mellan polis- och tullmyndigheter i olika länder. Emellanåt sker detta via eller Europol och ibland medverkar Eurojust. I finns fasta rutiner inom såväl polisen som för handläggningen av sådana ärenden och respektive skall alltid kopplas in i ärendet. Det är dock etablerad praxis i att en åklagare alltid skall avgöra om en kontrollerad leverans skall tillåtas eller inte. När det är fråga om en transitleverans genom är det åklagaren som kräver nödvändiga garantier från utländska myndigheter varigenom de senare åtar sig att ingripa mot leveransen, ta godset i beslag och lagföra brott. Också i andra länder är det vanligen en åklagare eller undersöknings- domare som beslutar om kontrollerade leveranser. Den ordning som tillämpas innebär alltså att det alltid är åklagaren som fattar beslut men polis- eller tullmyndigheter som sköter kontakterna och dessa myndigheter gör också olika överväganden angående de rättsliga och praktiska möjligheterna att genomföra åtgärden. I praktiken före- kommer det ofta att det är svensk polis eller tull som rent faktiskt kontaktar åklagaren angående ett beslut om kontrollerad leverans. Några skäl för att frångå denna ordning finns inte. Beslutsfattandet bör därmed alltid ligga hos en svensk åklagare. Detta bör gälla såväl när det gäller en utländsk ansökan om svenskt biträde med en kontrollerad leverans som i fråga om en svensk ansökan om utländskt biträde med en sådan åtgärd. Bestämmelser om detta bör tas in den nuvarande lagen om gemensamma utredningsgrupper för brotts- utredningar. Liksom bör beslutet föregås av samråd med andra berörda myndigheter. Förutom en polismyndighet och bör även , som också har brottsutredande uppgifter och vars tjänstemän har polisiära befogenheter i vissa fall, omfattas av samarbetet med kontrollerade leveranser. Föreskrifter om samordningsskyldighet samt om vilka myndigheter som skall vara behöriga att ta emot en ansökan om kontrollerad leverans ges lämpligen i förordning. När det gäller den praktiska hanteringen av utgående ansökningar samt kontakter med utländska myndigheter avviker den ordning som tillämpas i dessa fall från vad som gäller enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Såväl åklagare som polis- och tullmyndigheter är aktiva vid genomförandet av en kontrollerad leverans i eller utlandet. Därmed bör, förutom åklagare, även svenska polismyndigheter, och vara behöriga att göra en ansökan om att genomföra en kontrollerad leverans. Promemorian innehåller ett förslag till bestämmelse med denna innebörd. har emellertid uttryckt en stark tveksamhet inför promemorians förslag till reglering som innebär att annan än åklagare ges behörighet att ansöka om kontrollerad leverans utomlands. Enligt bör förslaget utgå och frågan i stället tas upp i samband med den vidare beredningen av förslagen i SOU 2003:74. Regeringen anser att den flexibilitet som råder i fråga om kommunikationskanaler vid internationellt samarbete med kontrollerade leveranser bör bestå. Det finns också ett värde i att tydligt reglera vem som i praktiken får göra en svensk ansökan om en sådan åtgärd och därmed ange detta i den förklaring som skall avges enligt artikel 24, se vidare i avsnitt 6.12. En bestämmelse som innebär att även en polis- myndighet, eller får göra en ansökan av Prop. 2004/05:144 detta slag bör därför tas in i lagen. dock riktig såtillvida att det alltid är åklagare som skall avgöra om en kontrollerad leverans skall genomföras. Det är den praxis som gäller och ett åklagarbeslut är därmed alltid en förutsättning för en svensk ansökan om utländskt biträde med en sådan åtgärd. Promemorians förslag är dock otydligt på denna punkt och bestämmelsen om andra svenska myndigheters rätt att göra en ansökan bör därför vara utformad så att kravet på åklagarbeslut framgår. En sådan bestämmelse som, utan att förändra rådande rättsläge, förtydligar för andra stater vem som får göra en svensk ansökan kan förväntas underlätta de praktiska förutsätt- ningarna för samarbetet. Den bör därför, enligt regeringens mening, införas . Omorganisationen av åklagarväsendet påverkar också frågan vilken åklagare som skall handlägga en utländsk eller en svensk begäran om biträde med en kontrollerad leverans i respektive utomlands. I linje med vad som har föreslagits gälla beträffande ärenden om rättslig hjälp, se avsnitt 6.2, bör det i en bestämmelse, i enlighet med vad Lagrådet föreslagit, framgå att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vilka åklagare som är behöriga att pröva en utländsk begäran om en kontrollerad leverans i och göra ansökningar om och pröva frågor om tillstånd till en kontrollerad leverans utomlands. Liksom bör direktkommunikation mellan myndigheter i olika länder vara möjlig. skall utrymme lämnas för kommunikation genom ländernas centrala myndigheter, t.ex. om en medlemsstat använ- der sig av artikel 6.7 och i en förklaring anger att ansökningar om kontrollerade leveranser skall ske mellan staternas centrala myndigheter. En ansökan av detta slag skall dock alltid lämnas över till åklagare. Närmare föreskrifter om detta bör tas in i förordning. 6.7Bistånd i brottsutredningar med användning av skyddsidentitet Regeringens förslag: Lagregler införs för internationellt samarbete i brottsutredningar som genomförs av tjänstemän med skyddsidentitet. Bestämmelserna placeras i lagen (2003:1174) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar (med ny rubrik). När en svensk förundersökning pågår får den åklagare eller överenskommelse med myndigheter i en annan stat om bistånd i brottsutredningar med användning av skyddsidentitet. pågår eller inleds någon svensk förundersökning får en sådan överenskommelse ingås av eller Riks- polisstyrelsen eller av en polismyndighet som Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslagen advokatsamfund anser emellertid även i denna del att beredningen av det förslag till materiell reglering som lämnats i betänkandet Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74) borde avvaktas. tillstyrker att bestämmelser om brotts- utredningar med skyddade identiteter införs, men anser att promemorians förslag bör samordnas med förslagen i SOU 2003:74. Svenska avdel- ningen av avstyrker förslagen och anför att bör reservera sig mot artikel 14 i konventionen. tillstyrker förslagen under förutsättning att frågan om samråd mellan olika myndigheter löses på samma sätt som i fråga om gemensamma utredningsgrupper. Härutöver önskar även ha rätt att ingå överenskommelser av aktuellt slag och framhåller ett behov för myndighetens tjänstemän att kunna använda skyddsidentitet i sin brottsutredande verksamhet. tillstyrker att även andra tjänstemän än poliser skall kunna agera under skyddsidentitet, men ser däremot inte behov av att vidta sådana åtgärder i den egna verksamheten eller att kunna ingå överenskommelser med myndigheter i en annan stat. Flera remissinstanser hänvisar till sina tidigare avgivna remiss- yttranden över SOU 2003:74. Skälen för regeringens förslag I artikel 14 finns bestämmelser om det som där betecknas hemliga utredningar. Vad som avses är samarbete mellan myndigheter i olika stater när det gäller brottsutredningar där tjänstemän medverkar med användning av skyddsidentitet. Reglerna är fakultativa och en stat som tillträder konventionen har möjlighet att reservera sig i denna del. I avsnitt 5.1.13 lämnas en närmare redovisning av denna metod som används i den polisiära verksamheten. Arbetsmetoden används främst när det är fråga om grov organiserad brottslighet som avser fall av t.ex. grov narkotikabrottslighet, grova rån, människorov, grov förfalskning och grova stölder av vapen eller kulturföremål. Någon särskild reglering finns inte men som för all polisiär verksamhet gäller de allmänna principerna om legalitet, behov och proportionalitet. Användning av skyddsidentitet har tillsammans med andra frågor om polisens spanings- och utredningsarbete blivit föremål för en närmare översyn i betänkandet Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74). I enlighet med vad som sägs i avsnitt 6.1 är det angeläget att tillträda konventionen och härvid införa de samarbetsföreskrifter som behövs med anledning av detta. Enligt regeringens uppfattning kan detta göras nu utan att menligt påverka den fortsatta beredningen av förslagen i SOU 2003:74 eller ge upphov till oförenliga bedömningar. Inte heller det faktum att det saknas särskilda, materiella regler för arbetsmetoden i svensk rätt hindrar ett införande av mer formella bestäm- melser om hur samarbetet skall gå till. Det kan också noteras att endast en remissinstans har framfört synpunkten att bör reservera sig mot denna samarbetsform. förekommer det ett betydelsefullt internationellt samarbete inom detta område, i vilket också deltar. Detta samarbete är viktigt för möjligheterna att effektivt utreda mycket allvarlig brottslighet. I enlighet med redogörelsen i avsnitt 5.1.13 finns det ett begränsat utrymme att genomföra svenska polisoperationer av detta slag med medverkan av utländska tjänstemän. Svenska tjänstemän kan också delta i utländska operationer. En överenskommelse krävs i varje enskilt fall och om åtgärden vidtas i gäller de villkor och förutsättningar som ställs upp i svensk rätt även för en utländsk tjänstemans medverkan, t.ex. vad som gäller om tillåten bevisprovokation. Det får inte heller vara fråga om uppgifter som är att anse som myndighetsutövning. Någon reservation till artikel 14 bör därför inte lämnas. Alla de förutsättningar och villkor som nämnts är fullt förenliga med bestämmelserna i artikel 14. För att uppfylla bestämmelserna i artikeln krävs det inte några särskilda regler. Konventionen innehåller emellertid regler angående villkor om användningsbegränsningar och skadestånd, vilka också gäller för hemliga utredningar och som fordrar lagreglering. Dessutom skall en stat i samband med tillträdet avge en för- om behöriga myndigheter för olika åtgärder enligt konventionen (artikel 24). På grund av vad som anförts bör vissa grundläggande samarbets- bestämmelser införas i samband med ett svenskt tillträde till konven- tionen. Sådana bestämmelser syftar till att klargöra förfarandet men på- verkar knappast antalet ärenden av detta slag. Det senare hänger snarare samman med de faktiska möjligheterna att skapa, använda och skydda en skyddsidentitet. Såsom har anförts i avsnitt 5.1.13 bör emellertid inte de materiella frågor som är föremål för beredning i lagstiftningsärendet med anledning av SOU 2003:74 behandlas i detta ärende. På samma sätt som i fråga om kontrollerade leveranser bör reglerna om samarbete i brottsutredningar med användning av skyddsidentitet tas in i lagen om gemensamma utredningsgrupper, som ges en ny rubrik, se avsnitt 6.5. Även när det gäller denna typ av samarbete kan olika svenska myndigheter vara inblandade och samarbetet kan, beroende på situationen, ha inslag av såväl rättslig hjälp som polissamarbete. Genom placering av reglerna om bistånd i brottsutredningar med använd- ning av skyddsidentitet i denna lag kan också de befintliga reglerna för villkor om användningsbegränsningar (57 §§) och om skadestånd (8 och 9 §§) göras tillämpliga. Artikel 14 innehåller en uttrycklig avgränsning av tillämpningsområdet för det samarbete som omfattas av artikeln. Det gäller bistånd mellan myndigheter i olika stater som lämnas i brottsutredningar. Vidare skall det vara fråga om utredningsåtgärder som utförs av tjänstemän (angående begreppet polismän som används i den svenska språkversionen, se avsnitt 5.1.13). Därmed kan tjänstemän från olika brottsutredande myndigheter komma i fråga. Åtgärderna genomförs i enlighet med vad som anges i konventionen med användande av en falsk eller hemlig identitet, dvs. vad som lämpligen kan betecknas användning av Den reglering som genomförs bör uttryckligen avgränsas till bistånd av nu angivet slag. I likhet med regleringen för kontrollerade leveranser uppstår här frågan om bestämmelserna bör gälla generellt eller vara kopplade till konventionsåtaganden. Det finns dock bara ett fåtal internationella överenskommelser som tar upp rättsligt samarbete i brottsutredningar med användning av skyddsidentitet och frågan behandlas där i icke förbindande ordalag. Det samarbete som äger rum vilar i stället på överenskommelser som träffas i enskilda fall och på viss multilateral samordning. Även samarbete med andra stater än EU:s medlemsstater och och kan komma i fråga. Tillämpningsområdet för de samarbetsföreskrifter som föreslås bör därför vara generellt. I fråga om villkor om användningsbegränsningar och skadestånd bör dock vissa föreskrifter knytas till överenskommelser som är bindande för , se vidare avsnitt 6.8 och 6.9. Samarbete i brottsutredningar med användning av skyddsidentitet Artikel 14 om bistånd i brottsutredningar med användning av skydds- identitet förutsätter en överenskommelse mellan de aktuella staterna i det enskilda fallet. Det är alltid den stat på vars territorium åtgärden skall genomföras som har avgörandet i sin hand och den statens lagstiftning och förfaranden skall därvid tillämpas. Även om punkt 2 i artikeln hänvisar till en ansökan ligger det därför närmast till hands att utforma samarbetsföreskrifterna så att de tar sikte på ingåendet av en överens- kommelse. Reglerna om inrättandet av gemensamma utredningsgrupper kan därvid tjäna som förebild. Att ärendet i praktiken initieras av en framställning från någon stat är underförstått i en sådan reglering, vilket också är fallet i fråga om gemensamma utredningsgrupper. Ett antal olika situationer kan tänkas. Det kan vara fråga om en utländsk tjänsteman som medverkar under skyddsidentitet i en svensk brottsutredning här i landet eller en svensk tjänsteman som deltar på motsvarande sätt utomlands. I andra fall kan det vara fråga om utredningsåtgärder i en svensk brottsutredning som vidtas utomlands under medverkan av svenska tjänstemän eller åtgärder i med anledning av en utländsk utredning. Samarbetet kan också avse annat än bistånd med personella resurser. Alla dessa fall bör kunna bli föremål för en överenskommelse. Grundläggande förutsättningar är naturligtvis att åtgärder som vidtas i eller i en svensk brottsutredning, liksom de åtgärder som svenska tjänstemän vidtar, är förenliga med svensk rätt. Genomförandet av åtgärden i skall följa svensk rätt. ombudsmän () har i några beslut uttalat att den rättsliga regleringen inte medger att utländska polismän bedriver polisverksamhet här i landet annat än i form av biträde åt svensk polis och vidare att svensk polis skall närvara vid sådan utländsk medverkan (se JO 1974 s. 93 f och JO 1993/94 s. 88 ff.). De bestämmelser som föreslås bör reglera vem som för svensk del får ingå en överenskommelse om samarbete i en brottsutredning med användning av skyddsidentitet. I likhet med vad som gäller vid inrättande av gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar bör en distinktion göras beroende på om en svensk förundersökning angående den brottslighet som åtgärden avser pågår eller inte. När en sådan Prop. 2004/05:144 förundersökning pågår bör det vara den åklagare eller myndighet som leder förundersökningen som också får ingå en överenskommelse om samarbete med en brottsutredning med användning av skyddsidentitet av det slag som avses. Detta överensstämmer med vad som gäller enligt 3 § första stycket lagen (2003:1174) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar (se även prop. 2003/04:4 s. 21 ff.). Bestämmelserna om behörighet att ingå en överenskommelse angående inrättandet av en gemensam utredningsgrupp omfattar dock, förutom åklagare och polismyndigheter, även och . Detta gäller såväl fall när en svensk förundersökning pågår eller inleds som överenskommelser utom ramen för en förundersökning. får besluta om och leda en förundersökning enligt 19 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling och enligt 11 kap. 4 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Dessa myndigheter medverkar även i annan brottsutredande verksamhet och deras tjänstemän har polisiära befogenheter i vissa fall. När det gäller har emellertid tidigare reserverat sig mot bestämmelser i om bistånd av detta slag med hänvisning till att metoden inte förekommer i brottsutredande verksamhet (se prop. 1999/2000:122 s. 23 f.). I promemorian gjordes bedömningen att vare sig eller har behov av att kunna delta i sådant samarbete eller behörighet att ingå överens- kommelser av nu aktuellt slag. Enligt har dock myndighetens arbete och resurser alltmer inriktats på storskalig och organiserad brottslighet. Även tull- tjänstemän har därmed behov av att kunna vidta åtgärder i en brotts- utredning med hjälp av skyddsidentitet, t.ex. hyra lager och transport- medel eller genomföra penningtransaktioner. uttalar att det förekommer att tulltjänstemän agerar under sken av att ha en annan yrkesidentitet, t.ex. i samband med kontrollerade leveranser, och föreslår att även bör ges rätt att ingå överenskommelser med utländska myndigheter. gör för sin del en annan bedömning och anser sig inte ha något påtagligt behov av att genomföra utredningsåtgärder med hjälp av skyddsidentitet i den egna brotts- utredande verksamheten eller att kunna ingå överenskommelser av det slag som avses. Myndigheten betonar dock att, såsom promemorian föreslår, tjänstemän från olika myndigheter bör omfattas av bestäm- melserna och därmed kunna komma i fråga för dessa utredningsåtgärder. Regeringen vill understryka att det nu bara är fråga om grundläggande regler för det internationella samarbetet på detta område. Det står klart att tjänstemän från olika myndigheter bör kunna medverka när bistånd lämnas beträffande brottsutredningsåtgärder med användning av skydds- identitet, dvs. även t.ex. tull- och kustbevakningstjänstemän. Det är också resultatet av det tillämpningsområde för samarbetsbestämmelserna som förs fram (se ovan). När det däremot gäller frågan om vem som bör vara behörig att ingå överenskommelser med utländska myndigheter beträffande bistånd av detta slag finns det enligt regeringens mening inte anledning att nu införa bestämmelser som ger och Kustbevak- ningen sådan behörighet. I enlighet med vad som föreslås i promemorian bör behörigheten att ingå överenskommelser begränsas till polis och åklagare. I likhet med 3 § lagen om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar bör reglerna utformas så att det tydligt framgår att överenskommelser ingångna av en åklagare eller polismyndighet som leder en förundersök- ning skall vara huvudregel (se prop. 2003/04:4 s. 23 f.). I de fall det inte pågår en svensk förundersökning, och inte heller finns anledning att inleda en sådan angående den aktuella brottsligheten, bör reglerna utformas på samma sätt som motsvarande bestämmelser för gemensamma utredningsgrupper med hänsyn tagen till omorganisationen av åklagarväsendet och de ändringar som Lagrådet föreslagit, se avsnitt 6.5. och eller polismyndighet som bestämmer, bör ha behörighet att ingå en sådan överenskommelse. Även om användning av skyddsidentitet är en arbetsmetod som används vid grov brottslighet, och det därmed är fråga om en åklagarledd förundersökning, kan det tänkas situationer då så inte är fallet. Ett exempel kan vara att åtgärden initieras i en utländsk brottsutredning om grovt narkotikabrott medan det narkotikabrott som den svenska förundersökningen avser är mindre allvarligt. Med hänsyn till att även en polismyndighet kan vara behörig att ingå en överenskommelse finns det ett behov av samordning och i vissa situationer anledning att överväga om en åklagare bör ta över förundersökningen. På samma sätt som i fråga om gemensamma utredningsgrupper bör frågor om samordning mellan olika svenska myndigheter som berörs av åtgärden och om underrättelse till åklagare föreskrivas i förordning (se 4 § förordning [2003.1176] om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar). De regler om behörighet att ingå överenskommelser om bistånd i brottsutredningar med användning av skyddsidentitet som föreslås skall återspeglas i den förklaring som skall avges enligt artikel 24 i konventionen, se avsnitt 6.12. I enlighet med vad som föreskrivs i artikel 14 bör det av lagen framgå att överenskommelsen skall reglera biståndets varaktighet och övriga praktiska frågor (punkt 2). Viktiga praktiska frågor gäller förberedelser och övervakning av åtgärderna samt säkerhetsarrangemang för de tjänstemän som medverkar, vilket särskild nämns i artikeln (punkt 3), men närmare svenska föreskrifter i detta avseende krävs inte. Regeringens förslag: Reglerna i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål om svenska myndigheters iakttagande av villkor om användningsbegränsningar förtydligas och utvidgas till att avse uppgifter och bevisning som lämnats utan samband med ett ärende om rättslig hjälp.