prop · GS03173 · 2005-07-07 00:00:00 — Flera olika aktiviteter för kartläggning och planering av havsområden i närhet har genomförts eller pågår. Inom Interreg III-samarbetet BaltCoast har i län medverkat i en kartläggning av nyttjandeintressen och förväntade konflikter i utsjöområden. har påbörjat en planering av sin ekonomiska zon i och och inbjudit grannstaterna till samråd. Skälen för regeringens bedömning: Intresset för att utnyttja havsområdena och deras resurser har ökat betydligt och risken för konflikter mellan olika verksamheter och intressen växer, liksom risken för påverkan på den miljön. Behovet av kontakter och samarbete med andra kuststater i dessa frågor har också ökat. präglas förvaltningen av utsjöområdena av brist på samordning och avsaknad av huvudmän med brett övergripande ansvar. har föreslagit att nyttjandet av havet inom det svenska territorialvattnet skall regleras genom zonindelning, vilket kan Skr. 2004/05:173 uppfattas som en form av planering av nyttjandet genom områdesvisa bestämmelser eller rekommendationer med viss rättsverkan. Enligt förslaget bör zoneringen t.ex. innehålla zoner där inget uttag av biologiska resurser skall ske och där även tillträde i vissa fall begränsas, zoner för vissa typer av brukande samt områden för alla former av nyttjande. framhåller att det finns en god grund för att inrätta zoner genom bl.a. Natura 2000-områden och andra skyddade områden. Regeringen finner kommissionens förslag intressanta och anser att en mer samordnad förvaltning, resurshushållning och planering av de svenska havsområdena bör åstadkommas. Regeringen anser att frågan om vilket underlag som behövs för en sådan förvaltning och planering, inklusive förslag till erforderliga författningsändringar, samt vilket myndighetsansvar som är lämpligt för detta bör utredas närmare och redovisas senast . I sammanhanget måste kommunernas planmonopol beaktas. I avsnitt 7.2 beskriver regeringen sina avsikter vad gäller regional och lokal samordning av förvaltningen. Det saknas ett system för planering och avvägning mellan bevarande- och nyttjandeintressena som gäller hela den ekonomiska zonen, av motsvarande slag som de hushållningsbestämmelser som enligt (1987:10) och gäller på land och inom territorialvattengränsen. Inom territorialvattnen har detta befintliga system inte utnyttjats till sin fulla potential. I samband med den ovan aviserade utredningen avser regeringen därför även att låta se över dels behovet av och förutsättningarna för ett sådant system i den ekonomiska zonen, dels hur förvaltning och planering i territorialvattnet kan utvecklas för att motsvara behoven, inklusive förslag till erforderliga författningsändringar. Möjligheterna till bättre samordning av förvaltnings- och planeringssystemen för båda dessa områden bör undersökas. Inom territorialvattnet och särskilt för den ekonomiska zonen behövs bättre kunskaper om naturförhållanden, miljöförhållanden, resurser och sektorsintressen för att möjliggöra mer övergripande bedömningar och sammanställningar som underlag för förvaltning, planeringsinsatser och olika beslut (se avsnitt 8.1). Det behövs även en överblick över vilken lagstiftning som är aktuell och vilka aktörer som berörs. Regeringen avser att utifrån dessa kunskaper se över vilken form av förvaltning och samordnad planering som är ändamålsenlig och lämplig för den ekonomiska zonen i förhållande till vad som gäller för territorialvattnet. Man bör då nyttja erfarenheterna av förhållandena i närliggande kuststater och se på behovet av samordnade lösningar. Kontakter bör tas med dessa länder liksom med HELCOM och OSPAR. I förlängningen kan möjligheten finnas till gemensamma planer eller program för delar av eller hela och och . Samordning inom distrikt samt lokal delaktighet Regeringens bedömning: För att ekosystemansatsen skall kunna tillämpas bör olika intressen samordnas på olika nivåer. En regional samordning av havsmiljöarbetet bör utgå från de vattendistrikt som har inrättas under EG:s ramdirektiv för vatten, varvid egentliga dock bör behandlas som en enhet. I kustnära områden bör ett system för lokalt och aktivt deltagande av berörda intressenter utvecklas. bör ges i uppdrag att utreda hur ett system för regional och lokal samordning av havsmiljöarbetet kan utvecklas inom ramen för vattendistrikten. Härvid bör ett breddat aktivt deltagande av berörda intressenter i alla planerings- och beslutsprocesser som berör bevarande och nyttjande av havsmiljön utgöra huvudmålet. Ett pilotprojekt för tillämpningen av ekosystemansatsen bör etableras inom ett av vattendistrikten. Inom detta område bör lokala grupper av aktörer skapas för att möjliggöra en bred och kontinuerlig dialog om förvaltningens inriktning och genomförande. Ett utökat kunskapsinsamlande bör utgå från detta område. förslag: har inte lämnat några förslag om nationell regional förvaltning eller lokalt deltagande, men belyser problemen med bristande delaktighet och ansvarstagande. Remissinstanserna: De 15 instanser som kommenterar kommissionens resonemang om aktivt deltagande i beslutsprocessen är generellt positiva och betonar vikten av informationsspridning. Bakgrund: Som en följd av i inleddes Agenda 21-arbetet med lokala grupper i hela . Vid miljökonferensen i åtog sig att öka kunskapen om hållbar användning, skydd och förvaltning av vattenresurser för att främja långsiktig hållbarhet när det gäller sötvattens-, kust- och havsmiljöer. åtog sig också att främja en integrerad, flerdisciplinär och flersektoriell förvaltning av kustområden och oceaner på nationell nivå. Flera kustlän har på regeringens uppdrag lämnat förslag på hur bl.a. det lokala deltagandet i processer som berör nyttjandet av resurser kan förbättras. har fått i uppdrag att ansvara för minst tre pilotprojekt utmed den svenska kusten för att utveckla lokal förvaltning. I betänkandet Levande skärgård utvärdering av de regionala miljö- och hushållningsprogrammen (SOU 2000:67) konstaterar att det finns ett behov av kraftsamling för att hantera förändringstrycket i de svenska skärgårdarna. Miljövårdsberedningen pekar där på behovet av översiktsplanering och regional samverkan. Den lokala befolkningens egna ansträngningar måste enligt beredningen stödjas och lokala grupper bör skapas för ett hållbart nyttjande. Lokalt har inom vissa områden olika former av skärgårdssammanslutningar skapats för att öka möjligheterna till en levande kust och skärgård. Detta gäller både i storstädernas skärgårdsområden och i mer utpräglade glesbygdsområden. möjligheterna att på olika sätt nyttja denna resurs utgör ofta en dominerande fråga i dessa sammanhang, men också mer traditionell turism och ekoturism utgör växande inslag i nyttjande. Skälen för regeringens bedömning: En grundläggande faktor vid lokal planering är havets och kusternas ägandeförhållanden. Området mellan den s.k. baslinjen, som binder ihop de yttersta landområdena, och gränsen för ägs av samhället. Enskilt vatten i kustområden ägs ofta gemensamt av kustens byar. Ägandeförhållandena är av särskild betydelse för fiske och jakt. Förhållandena varierar i betydande grad mellan olika regioner beroende på historiska faktorer. Inom kustområdena finns också många andra intressen som har behov av att nyttja vattenbaserade resurser. Förutom den internationella rätten till fri genomfart för fartyg och nationella satsningar på exempelvis utbyggnad av vindkraft utgör en rad olika fritidssysselsättningar viktiga inslag i kustmiljön. Fiske, bad och båtsport är utbrett inom stora områden och är av stort samhällsvärde för möjligheten till en aktiv fritid och rekreation och som ett underlag för turistföretagen. innebär ökande bestånd av flera djurarter både möjligheter och problem. Havsörn och sälar är attraktiva för ekoturism och utgör därmed en möjlig inkomstkälla. utgör exempelvis sälar och skarvar ett problem för fisket, som måste hanteras med respekt för den lokala befolkningens intressen. För den bofasta befolkningen finns betydande legitima krav på att kunna påverka nyttjande av kustområdena på ett sätt som möjliggör fortsatt eller utökad verksamhet. Förutsättningen för att tillämpa ekosystemansatsen vid hanteringen av havsanknutna verksamheter bygger på goda kunskaper om ekosystemet och hur dess olika delar påverkar varandra samt en bred ansats. De komplicerade ägandeförhållandena och de många olika såväl lokala som regionala och nationella intressen som finns ställer krav på ett väsentligt utökat och organiserat samarbete mellan olika aktörer på olika nivåer. Regeringens uppfattning är att en lokal och regional samordning av havsmiljöarbetet bör utgå från de vattendistrikt som har inrättas under EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG). För att anpassa en sådan distriktsindelning efter de naturliga havsbassängerna bör dock egentliga , som under vattendirektivet är uppdelat i två distrikt, behandlas som en enhet. Den regionala samordningen bör med andra ord ske inom fyra distrikt och inom varje distrikt bör en förvaltningsplan för hav och kust upprättas. Ansvaret för arbetet på lokal nivå vilar på varje enskild kommun, som också har ansvaret för planering och byggande. Härigenom försäkras de lokala aktörerna ett politiskt inflytande. Vid nyttjandet av resurser är denna process dock inte alltid tillräcklig. Kustens ekosystem och många djurpopulationers utbredningsområden följer inte kommunala gränser. Regeringen anser att lokalt berörda aktörer i större utsträckning bör bidra i den lokala och regionala förvaltningen, t.ex. inom ramen för lokala samråds- eller förvaltningsgrupper. I sådana grupper skulle alla lokalt berörda aktörer som exempelvis kommuner, miljöorganisationer, bofast befolkning, fiskare och markägare, samt i vissa fall länsstyrelser, kunna ingå. Sådana grupper kan aktivt bidra till utformningen av lokala och regionala förvaltningsplaner för områden och arter. uppdra åt att närmare analysera hur ett system för Skr. 2004/05:173 regional och lokal samordning och samverkan kan utvecklas inom ramen Härvid bör ett breddat aktivt deltagande av berörda intressenter i alla planerings- och beslutsprocesser som berör bevarande och nyttjande av havsmiljön utgöra huvudmålet. I grupperna bör målkonflikter och olika områdens för- och nackdelar för olika slag av användning analyseras och belysas. Regeringen har tidigare gett i uppdrag att inleda försöksverksamhet med lokal förvaltning med särskild inriktning på fisket i minst tre olika områden i landet. Erfarenheterna från det arbetet bör tas tillvara liksom erfarenheterna från andra lokala samarbetsgrupper. För att skapa och samla erfarenheter inför det fortsatta arbetet med tillämpningen av ekosystemansatsen på distrikts- och lokal nivå avser regeringen att ge i uppdrag att inleda ett pilotprojekt inom ett av vattendistrikten. Erfarenheter från liknande pilotprojekt finns i form av det projekt i som skapats gemensamt av och . Inom ett pilotområde bör lokala grupper av aktörer skapas för att möjliggöra en bred och kontinuerlig dialog om förvaltningens inriktning och genomförande. I området kan olika system med lokal förvaltning prövas, där utifrån lokala förutsättningar yrkes- eller fritidsfiske, ekoturism och andra typer av lokala försörjningskällor ges olika grader av inflytande. Den utökade karteringen av havsmiljön (se avsnitt 8.1) bör också inledas i detta område, som en viktig bas för verksamheten. Området bör vara så stort att även aspekter i förhållande till angränsande länder kan beaktas. Erfarenheter från ett sådant projekt bör efter hand kontinuerligt föras in i motsvarande distriktsvisa och lokala processer i övriga delar av landet. 8.1Ett kunskaps- och planeringsunderlag för havet Regeringens bedömning: I syfte att möjliggöra en helhetssyn vid förvaltning och planering av olika verksamheter i havet bör ett kunskaps- bör ges i uppdrag att i samverkan med berörda aktörer ta fram ett samlat program för utarbetande av ett sådant underlag, inklusive tidsplan och förslag till finansiering. bör som ett första steg ges i uppdrag att ta fram ett preliminärt underlag med den information som finns tillgänglig. Detta underlag bör sedan revideras regelbundet med information från de inventeringar och undersökningar som tillkommer i enlighet med det förslag: Överensstämmer i huvudsak med Remissinstanserna: Av de 19 instanser som kommenterar förslaget är de flesta positiva, bl.a. , , geologiska undersökning (SGU), Försvarsmakten och länsstyrelserna i , , , och . understryker vikten av dialog med berörda intressenter i processen samt vikten av att beakta som gäller ut till uttrycker tveksamhet och anser att uppdraget är omfattande med föränderliga variabler och risk för Bakgrund: Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över och lämna förslag om hur kunskapsuppbyggnaden om de biologiska förhållandena i kan förstärkas och effektiviseras. Uppdraget skall redovisas . utför en grundläggande inventering av naturtyper i kustvattnen, det s.k. , som kommer att bli användbart i det vidare planeringsarbetet och bedöms slutföras . Skälen för regeringens bedömning: En storskalig och planmässig hantering av hur havet används och skyddas samt en ökad integrering vid planering och förvaltning av olika havsanknutna verksamheter är Inom territorialvatten har , PBL, (1987:10) delvis detta syfte. Tillämpningen av PBL och av i kust och hav behöver utvecklas, se avsnitt 7. territorialvattengränsen, inom ekonomiska zon, finns ingen övergripande samordning av planering och förvaltning. Det är inte heller möjligt eller rimligt att alla sektorer och aktörer skall ha en fullständig översikt över hur deras verksamheter påverkar andra sektorer och verksamheter, eller ekosystemet i vid bemärkelse. ingrepp från olika sektorer och konsekvenserna av deras effekter på I avsnitt 7 konstaterar regeringen att behovet av och formerna för en mer samordnad förvaltning och planering av havsmiljön bör övervägas. Därigenom ges möjligheten att skapa ett helhetsgrepp för att hantera verksamheter i havet, minimera den negativa påverkan på havsmiljön. En förutsättning för en samordnad förvaltning och planering är att det finns ett planeringsunderlag med information om den miljöns beskaffenhet som grund. Den information om den miljön som finns är inte heltäckande. , , , geologiska undersökning (SGU), (), hydrologiska institut (), , och Försvarsmakten har i uppdrag att ta fram information om den miljön inom sina respektive ansvarsområden. Något motsvarande uppdrag finns däremot inte avseende en övergripande syntes av den biologiska informationsinhämtningen för havsmiljön. Omfattande kunskap om den miljön finns vid universiteten, högskolorna och de centra. Dessutom finns även information hos vattenkraftsföretag, yrkesfiskare, fritidsfiskare och andra aktörer som bör tas tillvara. skriver i en rapport (RRV 1998:62) att nationella inventeringar, med enhetlig metodik och tydliga kriterier för bedömning av naturvärden, har varit en stark drivkraft i arbetet med att bevara vissa naturtyper på land. saknas, med några få undantag, en sammanhållen inventering av vattenmiljöerna i , både för hav och kustvatten samt sjöar och vattendrag. De inventeringar som görs av olika aktörer är inte samordnade och konsekvent genomförda med enhetlig metodik, vilket gör materialet svårt att jämföra och sammanställa. Regeringen har konstaterat (skr. 2001/02:173) att en nationell inventering av sjöar och vattendrag samt kustvatten enligt ramdirektivets för vatten (2000/60/EG) definition bör genomföras. Regeringen anser att inventeringsmålet bör utökas till att omfatta ekonomiska zon. är bara en bråkdel av denna yta inventerad på ett sätt som ger ett tillräckligt underlag för en effektiv förvaltning. Det pågår ett arbete vid länsstyrelserna med att ta fram ett planeringsunderlag för utbyggnaden av stora vindkraftsanläggningar (se avsnitt 9.5). Effektiva samordnade inventeringar förutsätter tillgång till uppgifter om vattendjup, bottenbeskaffenhet och annan geografisk information. Sådan information finns hos Försvarsmakten, och Lantmäteriet. Denna kan dock vara sekretessbelagd enligt lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation. Det är de ansvariga myndigheterna som inom ramen för gällande lagstiftning skall pröva i vilken utsträckning denna information kan göras tillgänglig för den fysiska planeringen, för planeringen för miljöskyddet samt för forskningen. Med tanke på dessa för samhället viktiga verksamheters stora behov av tillgång till sådana data bedömer regeringen att det bör utredas om det bland den sekretessbelagda informationen finns data som kan göras mer tillgängliga. För en heltäckande integrerad havsförvaltning krävs även en kraftfull satsning för att öka samverkan mellan den kompetensen i landet, bl.a. hos centrala myndigheter och länsstyrelser, och den grundläggande forskningen (se vidare avsnitt 8.4). Mot denna samlade bakgrund avser regeringen att ge i uppdrag att ta fram ett samlat program för utarbetande av ett kunskaps- och planeringsunderlag för havsmiljö, inklusive en tidsplan och Skr. 2004/05:173 förslag till finansiering. Arbetet bör ske i samråd med berörda myndigheter och andra intressenter. Programmet bör belysa hur inventeringsarbetet kan genomföras och samordnas med den ordinarie undersökningsverksamheten hos olika myndigheter. Det bör framgå av programmet vilka befintliga underlag som kan nyttjas, vad som kan göras inom ramen för den ordinarie verksamheten och vad som kräver kompletterande finansiering. Kunskaps- och planeringsunderlaget bör samordnas med redan planerade områden, t.ex. Natura 2000-områden och referensområden för de nya bedömningsgrunderna under ramdirektivet för vatten (2000/60/EG). Regeringen fäster stor vikt vid att utarbetandet av ett kunskaps- och planeringsunderlag påbörjas utan dröjsmål och avser därför att ge i uppdrag att ta fram ett första preliminärt underlag på grundval av den information som finns tillgänglig . Detta planeringsunderlag bör sedan revideras regelbundet med information från de inventeringar och undersökningar som tillkommer i enlighet med det ovan beskrivna programmet. Underlaget bör också vara lättillgängligt, helst via Internet. 8.2Förbättrad miljöövervakning av havet Regeringens bedömning: Miljöövervakningen av havet bör ha en tillräcklig omfattning vad gäller övervakningsfaktorer, geografisk täckning, provtagningsintervall och långsiktig kontinuitet för att ge en fullgod kunskap om utvecklingen av miljötillståndet i kust och hav. bör vara utformad för att möjliggöra en kontinuerlig utvärdering av insatta åtgärder, vars resultat sedan kan nyttjas i en adaptiv förvaltning anpassad till lokala förhållanden, avrinningsområden, kustzoner och Miljöövervakningen bör också samverka med och utför en revision av det nationella miljöövervakningsprogrammet och i detta sammanhang bör analyseras behovet av en förbättring av miljöövervakningen i kust och hav. bör ta initiativ till att öka samordningen av miljöövervakningen med andra berörda länder runt gemensamma förslag: anser att en utökning av miljöövervakningen behövs, vilket i huvudsak överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta instanser som kommenterar förslaget är generellt positiva, bl.a. länsstyrelserna i , och Flera instanser, bl.a. länsstyrelserna i och och Statens meteorologiska och hydrologiska institut (), framhåller att det krävs tydligare riktlinjer och betydligt mer resurser, i synnerhet om undersökningar av nya ämnen skall utökas. Ett antal instanser, bl.a. och Kemikalieinspektionen, understryker vikten av att Skr. försäkra sig om hög kvalitet av analyserna, bl.a. genom krav på ackreditering av laboratorierna och bättre beställarkompetens på Betydelsen av EG:s ramdirektiv för vatten för en utvecklad miljöövervakning understryks av flera, t.ex. , , Formas, länsstyrelserna i och vikten av samordning mellan nationell, regional och lokal miljöövervakning, men anser inte att miljöövervakningen skall kopplas närmare forskningen och att ansvaret för utförandet bör ligga på myndighet(er). Skälen för regeringens bedömning: Effekterna av vidtagna åtgärder i havsmiljöarbetet behöver i betydligt större utsträckning än följas upp och utvärderas för att insatserna skall kunna förbättras. propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) har regeringen föreslagit ett sådant system för uppföljning och analys av restaureringsåtgärder i sötvatten, men det behöver utvidgas även till kust och hav. För att detta skall fungera måste miljöövervakningen vara utformad så att den utgör en central del med uppföljning och utvärdering av vidtagna åtgärder. sådan utvärdering med användning av resultat från den vattenanknutna forskningen bör sedan anpassas till att bli redskap i en adaptiv förvaltning som anpassas till lokala förhållanden, avrinningsområden, kustzoner och havsbassänger. Med en adaptiv förvaltning menas att den förnyas och anpassas efter skiftande förhållanden. Ansvaret för miljöövervakning och forskning i svenska havsområden är splittrat mellan flera aktörer. miljöövervakningsprogrammets utformning på nationell nivå, medan den löpande verksamheten är fördelad på myndigheter, centra eller enskilda universitetsinstitutioner. därför tydligare samverka med forskningsinstitutioner och andra utövare. Den forskningen bör vara underlag för miljöövervakningen i större utsträckning än och formerna för detta bör utredas (se avsnitt hydrologiska institut () har i sitt remissvar invänt mot att koppla ihop miljöövervakning och forskning med motiveringen att det ger minskad uthållighet och försämrad nationell och internationell rapportering. Regeringen bedömer dock att dessa nackdelar kan undvikas genom en ändamålsenlig organisation och samordning för miljöövervakning. Regeringen anser att en analys bör göras av behovet av ytterligare satsningar som behövs för att utveckla miljöövervakningen som underlag för en adaptiv förvaltning av havet. Den revision av miljöövervakningen som redan har påbörjat bör innefatta hur en ökad samordning av miljöövervakningen kan uppnås. I detta bör ingå att överväga en ökad samordning mellan all vattenanknuten miljöövervakning, eftersom problemställningar och metoder ofta är likartade i sötvatten och havet, och dessutom spridningen av föroreningar ofta sker genom vattendrag ut till kusterna. All data från miljöövervakningen bör göras lättillgänglig för alla forskare oberoende av om de är inblandade i miljöövervakningsprogrammen eller För att data från miljöövervakningen skall bli tillgängliga behövs en satsning på att de nationella datavärdarna (de som håller i databaser över miljöövervakningsdata) inom olika områden också skall ta in regionala data i sina databaser och att samma eller kompatibla mjukvaror används. Inom EU pågår ett arbete med att utforma ett direktiv som syftar till att skapa en gemensam infrastruktur för geografisk information inom gemenskapen (INSPIRE Infrastructure for Spatial Information In Europe). Utgångspunkten för direktivet är att förbättra förutsättningarna för att nå de miljöpolitiska mål som EU har satt upp. Ett av målen är att harmonisera geografisk information genom användande av gemensamma standarder och specifikationer. Avsikten är bl.a. att data skall kunna utnyttjas på bästa möjliga sätt och att införa tjänster som gör geografiska data tillgängliga och lättanvända. är enligt instruktionen (1995:1418) för det statliga lantmäteriet central förvaltningsmyndighet för frågor om fastighetsindelning och för grundläggande geografisk information. Regeringen avser att ge i uppdrag att inventera innehållet i befintliga databaser avseende havsmiljörelaterad information, utreda behovet av komplettering samt att i samråd med bl.a. Lantmäteriet och andra berörda aktörer redovisa hur rikstäckande kvalitetssäkrade miljödata på ett bättre sätt kan göras tillgängliga på ett samlat sätt. Även relevanta data från långsiktiga forskningsprogram bör ingå i dessa databaser.