prop · GS0362 · 2005-03-01 00:00:00 — Ett undantag från bestämmelsen om åtskillnad skulle därför kunna innebära att konkurrensförutsättningarna på mark- naden inte blir desamma för alla företag. Dessutom bör även elanvändare som är anslutna till ett litet nätföretags nät ha samma berättigade krav på åtskillnad mellan verksamheterna som de elanvändare som är anslutna till nät som innehas av större företag. Den merkostnad som en åtskillnad av företagens ledningar enligt el- marknadsdirektivets bestämmelser skulle kunna orsaka är liten i förhål- lande till omsättningen och rörelsekostnaderna hos de flesta berörda företagen. Hos majoriteten av de berörda företagen torde den eventuella merkostnad som en lämpligt organiserad egen företagsledning kan komma att utgöra ha underordnad betydelse jämfört med riskkostnaden i elhandelsverksamheten.13 En kostnadsökning av denna storlek bör inte i sig medföra strukturomvandlingar som negativt påverkar konkurrensen på den svenska elmarknaden. Det som redovisats av El- och gasmarknadsutredningen ger anledning att misstänkta att korssubventionering förekommer, vilket talar för att undantagsmöjligheten inte skall utnyttjas. Kostnaderna för det skärpta åtskillnadskravet skulle dock sannolikt bli så pass höga för vissa av de minsta företagen att det inte längre blir intressant att bedriva elhandel. Effekterna av detta bedöms i och för sig inte få någon märkbar negativ konsekvens för konkurrenssituationen på elmarknaden. Däremot bedö- mer regeringen att mångfalden av elleverantörer kommer att påverkas negativt och en sådan bestämmelse i första hand slår mot små företag med stark lokal förankring. I den mån dessa företag bedriver elproduk- tion är denna dessutom ofta baserad på förnybar och miljövänlig el. Svårigheten består i att väga den ökade risken för korssubventionering mot nyttan av att ha en mångfald av elleverantörer och den lokala förank- ring som många små elföretag har. Underlaget i El- och gasmarknads- utredningens betänkande är alltför begränsat för att med säkerhet kunna bedöma i vilken mån otillåten korssubventionering sker och vilka konse- kvenser som detta får för elkonsumenterna och marknadens funktionssätt i stort. Underlaget är inte heller tillräckligt utförligt för att regeringen skall kunna göra en rimlig bedömning av var en eventuell gräns för undantag från åtskillnadskravet skall sättas, om man väljer att inte genomföra undantaget fullt ut och i stället sätta en lägre gräns än 100 000 kunder. Regeringen gör sammantaget den bedömningen att nyttan av att ha fler elleverantörer med tillhörande mångfald och lokal förankring överväger effekten av ett krav på åtskillnad för de allra minsta elföretagen. Efter- som det inte heller finns underlag för att fastställa någon annan gräns än det i direktivet angivna 100 000 kunder anser regeringen att undantagsbestämmelsen bör utnyttjas fullt ut, dvs. för alla företag med mindre än 100 000 anslutna kunder. Regeringen anser dock att de tecken på att korssubventionering före- kommer, som El- och gasmarknadsutredningen visat på, väcker stark oro. 13 Riskkostnaderna i elhandelsverksamhet redovisas bland annat i utredningsbetänkandet Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7), s 119. Det bör i detta sammanhang också pekas på att det inte finns något uttryckligt förbud i ellagstiftningen för ett nätföretag att subventionera annan verksamhet. Regeringen avser att arbeta vidare med och vid behov återkomma i dessa frågor. Åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet och elhandel behandlas i av- snitt 31. 8 Upprättande av övervakningsplan m.m. Regeringens förslag: Den som bedriver nätverksamhet skall upprätta en övervakningsplan i vilken det anges vilka åtgärder som skall vidtas för att motverka diskriminerande beteende gentemot övriga aktörer på elmarknaden. En årlig rapport om de åtgärder som vidtagits enligt denna plan skall ges in till nätmyndigheten och offentliggöras. När- mare föreskrifter om innehållet i övervakningsplanen och om offent- liggörandet av den årliga rapporten får meddelas av regeringen eller nätmyndigheten. El- och gasmarknadsutredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag med den skillnaden att utredningen har föreslagit att endast den som bedriver nätverksamhet och som utgör del av ett vertikalt integrerat företag vars elnät har minst 100 000 anslutningspunkter samt den som är innehavare av nätkoncession för stamledning skall upprätta en sådan plan. Remissinstanserna: har tillstyrkt förslaget. Kon- kurrensverket har anfört att det inte finns skäl att utnyttja den formella möjligheten som direktivet ger att undanta vissa distributionsföretag från kravet att upprätta en övervakningsplan. Vidare har verket anfört att upp- rättandet av en övervakningsplan inte synes vara en betungande uppgift, inte ens för ett mindre företag. Enligt , och Fortum skulle ett införande av utredningens förslag inte utgöra någon förbättring av rådande diskrimineringsförbud. Enligt bör skälen för förslaget utvecklas närmare och enligt Fortum är det ytterst otillfredsställande att det inte på ett övergripande sätt anges i lagtexten vad en övervakningsplan skall innehålla. Skälen för regeringens förslag: Enligt direktivets artiklar 10.2. d och 15.2. d skall innehavare av överförings- respektive distributionssystem upprätta en övervakningsplan där det anges vilka åtgärder som vidtagits för att motverka diskriminerande beteende samt se till att planen följs. I planen skall anges vilka specifika skyldigheter de anställda har för att detta mål skall uppfyllas. Den person eller det organ som ansvarar för att övervakningsplanen följs skall överlämna en årlig rapport över vilka åtgärder som vidtagits till relevant tillsynsmyndighet. Den årliga rappor- ten skall dessutom offentliggöras. Syftet med övervakningsplanen är att säkerställa att innehavare av överförings- respektive distributionssystem inser vikten av att de agerar objektivt och icke-diskriminerande, dvs. att de inte otillbörligt gynnar någon aktör på marknaden. Enligt artikel 15.2 andra stycket får medlemsstaterna, såvitt avser innehavare av distributionssystem, bl.a. besluta att inte införa detta krav på integrerade elmarknadsföretag som har mindre än 100 000 anslutna kunder. Något undantag för innehavare av överföringssystem finns där- emot inte. Regeringen föreslår i avsnitt 7 att direktivets möjlighet till undantag, såvitt avser kraven på organisatoriskt oberoende och oberoende vad avser beslutsfattande när det gäller innehavare av distributionssystem, skall utnyttjas. Undantaget föreslås trots att det finns starka skäl som talar emot ett sådant undantag t.ex. att kravet på åtskillnad mellan konkur- rensutsatt verksamhet och sådan verksamhet som bedrivs i monopol är mycket betydelsefullt för marknadens funktionssätt med hänsyn till vik- ten av att de som bedriver nätverksamhet agerar neutralt gentemot alla aktörer på den konkurrensutsatta marknaden. Vidare kan risken för kors- subventionering och otillbörligt informationsutbyte öka om samma per- soner tillåts leda de båda verksamhetsgrenarna inom en och samma kon- cern och kan detta leda till en minskad konkurrens på elmarkna- den. Ett undantag från bestämmelsen om åtskillnad kan därför i förläng- ningen innebära att konkurrensförutsättningarna på marknaden inte blir lika för samtliga företag. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det är viktigt att inne- havare av distributionssystem aktivt arbetar med att säkerställa att de i alla lägen agerar objektivt och icke-diskriminerande. Därför bör även de omfattas av kravet på upprättande av övervakningsplan. För att säkerställa att övervakningsplanerna utformas på ett enhetligt sätt bör regeringen eller nätmyndigheten bemyndigas att meddela när- mare föreskrifter om innehållet i planen och om offentliggörandet av den. 9.1Tariffer för överföring av el Regeringens förslag: Innehavare av nätkoncession skall vid utform- ningen av nättariffer för överföring av el särskilt beakta antalet anslut- ningspunkter, anslutningspunkternas geografiska läge, mängden över- förd energi, abonnerad effekt och kostnaderna för överliggande nät samt kvaliteten på överföringen av el. Regeringen eller, efter reger- ingens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela närmare före- skrifter om utformningen av nättariffer. El- och gasmarknadsutredningens förslag överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i har förhoppningar om att konkretiseringen av lagtexten av objektivt relevanta kriterier kan verka klargörande för samtliga berörda. Kammarrätten har därför till- styrkt förslaget i denna del. Enligt kammarrätten vore det fel att bedöma överföringstariffen efter prestationen (nätnyttan), eftersom många avbrott i överföringsnätet skulle ge dålig elkvalitet och därmed enligt förslaget motivera en lägre överföringstariff. Enligt kammarrättens uppfattning kan en sådan omständighet tala för motsatsen, nämligen att det behöver tas ut en högre tariff som ger utrymme för investeringar i näten. Länsrätten i har anfört att en brist är att förslaget inte anger hur olika faktorer skall vägas mot varandra. Förslaget anger inte heller vilka ytterligare förslag som kan bli aktuella som faktorer. Länsrätten har ifrågasatt om utredningens förslag uppfyller det krav på metod för beräkningar och fastställande av tariff som anges i elmark- nadsdirektivet. har anfört att ju tydligare sambandet är mellan mäng- den energi och kostnaden för överföringen, desto större blir drivkrafterna för elanvändaren att spara energi. Enligt verket skall parametern tillförd mängd energi ha en stor tyngd vid sammanvägningen av de olika para- metrarna för en skälig överföringstariff. har anfört att en övergång till en renodlad förhands- modell skulle innebära betydande nackdelar för svenskt vidkommande. har alltså instämt i utredningens uppfattning att starka skäl talar emot att införa en sådan modell i och att det bästa vore att behålla den nuvarande ordningen med efterhandskontroll. Men efter- som direktivet synes omöjliggöra en sådan lösning, har anfört att det av utredningen förordade alternativet med i förväg god- kända metoder för tariffsättning bör väljas. har tillstyrkt utredningens förslag om att metoderna för tariffsättningen skall anges direkt i lag. har inte haft någon erinran mot förslaget om utform- ning av överföringstariffer på elmarknaden men understrukit vikten av att avgifterna är skäliga och förutsägbara för användarna samt att återbetal- ning av för höga nätavgifter regleras. har anfört att det finns starka skäl för att generellt ändra inriktningen av tillsynen på energimarknaderna mot förhands- reglering (ex ante) av överföringstariffer i stället för dagens efterhands- prövning (ex post). Verket har därutöver i huvudsak anfört: Den av utredningen föreslagna regleringen, som innebär att man i förväg endast fastställer den metod enligt vilken tillsynen kommer att ske, är inte till- räcklig. En förhandsreglering är för övrigt det angivna huvudalternativet i de reviderade el- och gasmarknadsdirektiven och denna metod tillämpas redan av de flesta medlemsstaterna inom EU. En ändrad inriktning av den svenska regleringen skulle därför bidra till en önskvärd harmonise- ring av tillsynsreglerna inom EU. En övergång till förhandsreglering skulle tvinga nätföretagen att bli mer effektiva och därmed skapa förut- sättningar för lägre överföringstariffer, vilket skulle ge en tydligare kon- kurrens- och konsumentinriktning i tillsynen. har inte haft något att erinra mot utredningens ställningstagande att behålla nuvarande system med tillsyn över över- föringstariffer i efterhand (ex post) och i huvudsak anfört: På lång sikt vore det i ett kundperspektiv mer önskvärt med en överföringstariff som sätts i förväg. Den kontroll som tillsynsmyndigheten har att utföra i efterhand gällande tariffernas skälighet kommer att utgå från den s.k. nätnyttomodell som myndigheten utarbetat. Denna skälighetsprövning är väsentligt mycket mer komplex än de föreslagna lagkriterierna för De föreslagna kriterierna i ellagen torde få ses som ett slags ram- Det återstår således att i tillsyn och genom rättsutveckling, när skälig tariff prövas, precisera hur dessa och andra kriterier skall bedö- mas. Det faktum att ett nätföretag tillämpat de i lagen angivna kriterierna innebär således i sig inte att man har en skälig tariff. Det är väsentligt att det framgår av lagförarbetena att det förhåller sig på detta sätt. Energi- myndighetens erfarenheter från tillsynsarbete är att faktorer som klimat och geografiskt läge inte har någon nämnvärd betydelse för företagens kostnader. Denna del av förslaget bör inte tillgodoses. För bedömningen av överföringstariff bör parametrar som den överförda energins och effekternas fördelning över dygnet och året inte tas in i lagtexten. För bedömningen av överföringstariffens skälighet bör rätten till marknads- mässig avkastning inte läggas fast i lag. har tillstyrkt utredningens förslag att nät- koncessionshavaren vid utformningen av nättariffer särskilt skall beakta antalet anslutningspunkter, anslutningspunkternas geografiska läge, mängden överförd energi, abonnerad effekt och kostnaderna för över- liggande nät samt kvaliteten överförd el. har anfört: Nätnyttomodellen har goda för- utsättningar att bli ett effektivt verktyg för bedömning av elnätföretagens tariffer. Den efterhandstillsyn som tillsynsmyndigheten tillämpar bör dock ersättas av en reglering där myndigheterna i stället be- slutar om överföringstarifferna i förväg. delar utredarens bedömning att det i ellagen tydligare måste anges vad som skall beaktas vid bestämmandet av utformning av metod för överföringstariffer. Enligt är det angeläget i ett rättssäkerhetsperspektiv att lagtexten innehåller de kriterier som skall läggas till grund för en juridisk bedömning av ett nätföretags verksamhet. Det är också, enligt , en nödvändighet för nätföretagen att det tydliggörs vad de som beslutar om elmarknadens regler anser vara viktigt vid skälighetsbedömningen av en sådan grundläggande sam- hällsviktig och långsiktig, kapitalkrävande verksamhet som elnät utgör. Vidare har , liksom Fortum och , anfört att ytter- liggare kriterier för skälighetsbedömning av nättariffer bör läggas till i förslaget till ny lagtext dessa kriterier är klimat och geografiskt läge för nätverksamheten samt den överförda energins och effektens fördelning över dygnet och året. Utöver detta bör, enligt de tre remissinstanserna, även framgå nätföretagens rätt att erhålla en marknadsmässig avkastning samt att andra objektiva och subjektiva omständigheter av liknande art skall beaktas. Fortum har tillstyrkt att metoderna för tariffsättning anges i lag. har anfört att prisreglering skall premiera både effektivitet och investeringar i ökad leveranssäkerhet och robusta nät samt att det är vik- tigt att lagstiftaren beaktar den enskilda nätägarens faktiska och relevanta förhållanden i fråga om t.ex. klimat, geografi, förbrukningsutveckling, storstad eller glesbygd. Enligt är det anmärkningsvärt att förslaget anvisar att kunden ska betala en större del av en viss monopolkostnad på stamnätet. Föreningen har anfört att omregleringen av olika marknader syftade till att befria kunderna från monopolsituationer och effektivisera hanteringarna. Skälen för regeringens förslag: Elmarknadsdirektivet drar en klar skiljelinje mellan vilka frågor som tillsynsmyndigheten kan pröva i efter- hand respektive vilka som skall prövas på förhand. Huvudregeln är att bl.a. överföringstariffer skall fastställas eller godkännas på förhand, vilket motiveras med att det skapas en stor osäkerhet på marknaden om de tariffer som tillämpats av företagen kan ändras av en till- synsmyndighet. Direktivets bestämmelser ger dock medlemsstaterna en möjlighet att välja mellan att tillämpa huvudregeln eller att endast fast- ställa eller godkänna de metoder som tarifferna är baserade på. Så som direktivet är utformat har alltså två handlingsalternativ för genomförandet av artikel 23.2.a om bl.a. företagens tariffer för över- föring av el. har ett system med tillsyn över nätföretagens över- föringstariffer i efterhand. En övergång till en renodlad förhandstillsyn, dvs. att tillsynsmyndigheten på förhand fastställer eller godkänner före- tagens överföringstariffer skulle, förutom en ökad europeisk harmonise- ring, innebära såväl fördelar som nackdelar för svenskt vidkommande. Fördelarna är att en sådan metod skapar en ökad förutsägbarhet för både nätföretagen och deras kunder. Nackdelarna är att en sådan ordning initi- alt leder till en mycket kraftig ökning av tillsynsmyndighetens arbets- börda med hänsyn till det stora antalet nätföretag som finns i . Det får också anses högst tveksamt om det är praktiskt möjligt att byta tillsynsmodell . Direktivet ger dock en möjlighet att välja att endast fastställa eller godkänna de metoder varpå företagen skall basera bl.a. sina överföringstariffer. Regeringen bedömer att en sådan metod kan kombineras med den nu gällande svenska tillsynsmodellen. Detta innebär att såväl metoderna för tariffsättningen som själva efterhands- tillsynen kan baseras på de befintliga reglerna i ellagen. Med hänsyn till att de nuvarande bestämmelserna i 4 kap. 1 § ellagen är allmänt hållna och inte ger någon egentlig vägledning för vilka krite- rier och metoder som företagen skall ta hänsyn till vid tariffsättningen uppkommer frågan hur en sådan metod närmare skall utformas. I huvud- sak framstår två alternativ som möjliga. Det ena är att direkt i lagen ange mer eller mindre detaljerade parametrar för hur företagen skall utforma sina tariffer. Det andra alternativet är att i lagen införa en skyldighet för att genom särskilda beslut, riktade till de enskilda nätföretagen, fastställa tariffmetoderna. Det finns för- och nackdelar med båda alternativen. En fördel med att ange metoden direkt i lagstiftningen är att det stora antalet nätföretag gör det mycket resurskrävande att fatta enskilda metodbeslut. Dessutom riskerar klagomål på metodbesluten att leda till parallella domstolspro- cesser om dels själva metodbesluten, dels överföringstariffens skälighet. En nackdel med att ange metoden direkt i lagstiftningen är att en sådan ordning inte är trogen mot direktivets bestämmelser. I artikel 23.2 a sägs nämligen att det är tillsynsmyndigheterna i respektive medlemsstater som skall godkänna eller fastställa metoderna för bl.a. tariffsättning. Ett av syftena med direktivet är att skapa självständiga och oberoende tillsyns- myndigheter, men det framgår också av artikel 23.3 att en ordning accepteras där ett annat organ, t.ex. en regering, ges möjlighet att anta eller förkasta de förslag på tariffer eller metoder som lagts fram av en Att metoden anges direkt i lagstiftning hindrar inte heller att kan agera oberoende och självständigt vid de efterföljande tillsynsbesluten. I det förslag som remitterades till Lag- rådet ansåg regeringen därför att ett förfarande där metodparametrarna anges direkt i lagstiftningen väl uppfyllde direktivets krav och att det vore en lämplig ordning för . Lagrådet konstaterade i sitt yttrande att den ståndpunkt som intogs i lagrådsremissen att inte skall införa en förhandsprövning av företagens tariffer utan endast ha ett system med tillsyn i efterhand står i strid med elmarknadsdirektivet. I lagrådremissen ansåg regeringen att metoden för överföringstariffer borde utformas så att den kompletterar de regler om tariffers utformning som finns i ellagen. Att nu göra metoden mycket detaljerad är mindre lämpligt eftersom den nu gällande tillsynsmodellen, vars ramar regleras genom 4 kap. 1 § ellagen, är allmänt hållen. En mycket detalje- rad metod skulle också kunna innebära att det blir svårt att klaga på stora delar av ett tillsynsbeslut om tariffens nivå. Detta eftersom det som skall beaktas i metoden riskerar att sammanfalla med det som beaktas i till- synsbeslutet. Det mesta talar därför för att metoden skall regleras genom generella kriterier som anges direkt i ellagen. Enligt vad Lagrådet anfört i sitt yttrande vore det i och för sig tillfreds- ställande att komplettera de nuvarande allmänt hållna reglerna i 4 kap. 1 § om utformning av nättariffer med bestämmelser som räknar upp en rad faktorer som skall beaktas av företagen vid deras tariffsättning. Som framgår av Lagrådets yttrande är dock en sådan utbyggnad av lagregler- ingen inte likvärdig med en förhandsprövning av tillsynsmyndigheten. För att det inte skall råda någon tvekan om att den svenska lagstift- ningen uppfyller kraven i elmarknadsdirektivet bedömer regeringen att förslaget behöver kompletteras med bestämmelser som innebär att till- synsmyndigheten skall göra en förhandsprövning av tarifferna för över- föring av el. Sådana bestämmelser kan utformas på två sätt, antingen genom att tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner överförings- tariffer på förhand eller genom att tillsynsmyndigheten på förhand endast fastställer eller godkänner de metoder som tarifferna är baserade på. Regeringen har pekat på att det finns svårigheter med att införa sådana bestämmelser. Det finns heller inget berett underlag i denna fråga. Regeringen avser därför att utreda frågan och återkomma till med ett förslag som innebär att tillsynsmyndigheten skall göra en för- handsprövning av tarifferna för överföring av el eller av de metoder som tarifferna är baserade på. Eftersom det är viktigt att elmarknadsdirektivet nu genomförs i den svenska lagstiftningen, bör det införas en ord- ning där metoden för tariffsättningen anges direkt i lagstiftningen. Vid tillsynen enligt 4 kap. 1 § ellagen skall den prestation som nätkon- cessionshavaren utför bedömas. Nätkoncessionshavarens samlade intäk- ter skall vara skäliga i förhållande till både de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet och nätkoncessionshavarens sätt att bedriva verksamheten (subjektiva förutsättningar). De objektiva förutsättningarna är sådana förutsättningar som nätkoncessionshavaren inte kan påverka. De främsta objektiva faktorerna är antalet anslutningspunkter, anslut- ningspunkternas geografiska läge, mängden överförd energi och effekt samt kostnaden för överliggande nät. En viktig subjektiv faktor är det enskilda företagets kvalitet på överföringen av el, inbegripet leverans- säkerhet och spänningskvalitet. Dessa objektiva och subjektiva faktorer bör enligt regeringen utgöra den övergripande metod som företagen skall iaktta när de fastställer tarif- ferna och komplettera bestämmelserna i 4 kap. 1 § ellagen. De kriterier som föreslås ligga till grund för den nya metodregleringen skall däremot inte ses som en uttömmande uppräkning av alla faktorer som kan ligga till grund för nätkoncessionshavarens tariffsättning. Tvärtom måste, vid utformningen av ett företags överföringstariffer, också faktorer som är relevanta för just det aktuella företaget beaktas. Med hänsyn till att den metod som föreslås inte är utformad i detalj bör metoden kompletteras med ett bemyndigande för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten att meddela närmare före- skrifter om utformningen av nättariffer. har anfört att det bör införas en reglering för hur återbetalning av för höga nätavgifter skall ske. Något förslag med denna innebörd har inte beretts varför det inte kan behandlas i denna proposition. Regeringens förslag: Vid utformandet av engångsavgift för anslut- ning till ett ledningsnät skall särskilt beaktas var en anslutning är belägen och vilken effekt anslutningen avser. El- och gasmarknadsutredningens förslag överensstämmer med re- geringens. Remissinstansernas synpunkter har redovisats i avsnitt 9.1. Skälen för regeringens förslag: I elmarknadsdirektivets artikel 23.2 a anges att tillsynsmyndigheten skall ansvara för att fastställa eller god- känna metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och dis- tributionstariffer, innan dessa träder i kraft.