prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — Den som nyttjar sina rättigheter skall inte straffas eller på annat sätt förföljas för detta. Av svensk grundlag framgår bl.a. att varje medborgare skall vara tillförsäkrad yttrandefrihet, informationsfrihet och förenings- frihet (2 kap. regeringsformen). Slutligen skall konventionens bestämmelser tillämpas utan diskrimine- ring med anledning av medborgarskap, nationalitet eller hemvist samt beträffande juridiska personer deras säte eller platsen för deras huvud- sakliga verksamhet. Utländsk medborgare är jämställd med svensk med- borgare såvitt avser rätten till information (2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen), se vidare avsnitt 6.2. Det finns inte heller några formella hinder mot att utländska medborgare deltar i beslutsprocesser. Beträffande möjligheterna att överpröva tillståndsbeslut behandlas frågan om diskriminering närmare i avsnitt 8.2.3. Enligt Århuskonventionens artikel 10 skall parternas första möte hållas efter det konventionen trätt i kraft. Därefter skall möten hållas åtminstone . En huvudfråga vid dessa möten är utvärdering av genomförandet av konventionen. Parterna skall bl.a. granska den förda politiken, lagstiftning och metoder som använts för att uppnå målen. Samtliga parter som är berättigade att underteckna konventionen enligt artikel 17 och mellanstatliga organisationer m.fl. får närvara vid parts- möten i egenskap av observatörer. Andra organisationer med intresse av konventionen får också delta som observatörer om inte minst en tredjedel av närvarande parter invänder mot det. Varje part har en röst vid partsmöten. Regionala organisationer för ekonomisk integrering kan rösta i medlemsstaternas ställe om dessa inte själva röstar. Sekretariat, ändring av konventionen, kontroll av efterlevnaden av konventionen samt tvistelösning FN/ECE:s verkställande sekreterare ansvarar enligt artikel 12 för vissa sekretariatsuppgifter, såsom att förbereda partsmöten och vidarebefordra rapporter och andra relevanta dokument. Bilagorna till konventionen anses som en integrerad del av densamma. Partsmötet kan anta ändringar i konventionstexten. Beslutet förutsätter att minst tre fjärdedelar av samtliga närvarande och röstande är eniga. Parterna skall enligt artikel 15 anta en procedur för kontroll av efterlevnaden av konventionens bestämmelser. Mekanismen får inte vara av tvingande art utan rådgivande. Allmänheten skall på lämpligt sätt få del i denna och parterna kan överväga att låta kontrollmekanismen inne- fatta synpunkter från allmänheten. (Jfr avsnitt 4.6 där efterlevnads- kommittén kommenteras.) En part kan förklara att den vid en eventuell tolknings- eller tillämp- ningstvist med annan part accepterar att tvisten avgörs av eller ett skiljeförfarande som framgår av konventionens bilaga II. Undertecknande, deposition, ratifikation, ikraftträdande, uppsägning m.m. Konventionen var öppen för undertecknande från till för stater som är med i Ekonomiska kommission för (ECE), stater med konsultativ status till organisationen samt sådana regionala organisationer för ekonomisk integrering som konstituerats av ECE-stater (artikel 17). Konventionen skall ratificeras av undertecknande stater och organisa- tioner. Även andra stater än de som nämnts kan ansluta sig till konventionen efter godkännande av partsmötet. För det fall en regional organisation för ekonomisk integration är part liksom en av den organi- sationens medlemsstater, regleras i artikel 19 punkt 4 fördelningen av dessa båda parters rättigheter enligt konventionen. för övrigt i samband med ratifikationen meddela i vilken utsträckning Prop. 2004/05:65 dess kompetens omfattar de frågor konventionen behandlar. Konventionen trädde i kraft efter den dag då det sextonde ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet deponerats. För stater och organisationer som omfattas av definitionen i artikel 17 och som ratificerar eller ansluter sig till konventionen efter denna dag, träder traktaten i kraft efter att anslutningsinstru- mentet deponerats. efter den dag konventionen trätt i kraft för en part får den parten säga upp konventionen. Originalet till konventionen deponeras hos FN:s generalsekreterare. Texterna på engelska, franska och ryska är lika giltiga. 6 Tillgång till miljöinformation Århuskonventionen brukar sägas ha tre pelare. Den första av dem är all- mänhetens tillgång till miljöinformation. Allmänhetens möjligheter till insyn i myndigheters verksamheter är en grundförutsättning för en fungerande demokrati. Tillgång till information om miljön är viktig för möjligheterna att delta i samhälleliga beslutsprocesser som påverkar miljön. Detta gäller både i fråga om att delta innan beslut fattas och möjligheter att konstruktivt delta i eventuella rättsliga processer. Dessa frågor regleras i konventionens andra och tredje pelare. Att bristande tillgång till miljöinformation även kan utgöra brott mot har slagits fast av för de mänsk- liga rättigheterna. har en mängd regler om offentlighet i myndig- heternas arbete. Det EG-direktiv som tagits fram för att genomföra Århuskonventionen på detta område, miljöinformationsdirektivet, inne- håller i huvudsak samma krav som Århuskonventionen. I de delar där konventionen och direktivet skiljer sig åt påpekas det i framställningen. Nedan jämförs de krav som finns i Århuskonventionen och miljö- informationsdirektivet med svenska regleringar. Bedömningarna i avsnitten 6.16.4 avser de organ som utgör myndigheter enligt svensk rätt. 6.1Tillgång till miljöinformation på begäran Regeringens bedömning: Tryckfrihetsförordningens handlings- begrepp täcker det som avses med miljöinformation i Århuskonven- tionen och miljöinformationsdirektivet. Det som i konventionen och direktivet sägs om informationens närmare innehåll och form för- anleder därför inte några ändringar i det svenska regelverket när det gäller tillgången till information som finns hos de organ på vilka offentlighetsprincipen är tillämplig. Denna bedömning avser de organ som utgör myndigheter enligt svensk rätt. För sådana organ som inte omfattas av det svenska myndighetsbegreppet men som utgör myndigheter i konventionens och miljöinformationsdirektivets mening hänvisas till förslaget till ny lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ, se avsnitt 9.1. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har i huvudsak inte haft några synpunkter på den bedömning som gjorts i promemorian. har konstaterat att i fråga om rätten till miljöinformation till stor del uppfyller konventionens krav genom offentlighetsprincipen och att de komp- letterande förslagen är tillfyllest för att konventionen skall kunna efter- levas. har också framfört att man delar bedömningen i promemorian att offentlighetsprincipen för att den miljöinforma- tion som omfattas av konventionen och direktivet hålls tillgänglig för allmänheten. har anfört att direktivet enligt dess uppfattning inte omfattar enskildas handlingar som överlämnats till allmän arkiv- institution enligt 2 kap. 11 § första stycket 3 tryckfrihetsförordningen. Skälen för regeringens bedömning Den information som omfattas av Århuskonventionen och miljöinforma- tionsdirektivet preciseras bl.a. genom en uppräkning av informationens innehåll. Med miljöinformation avses enligt direktivets artikel 2 informa- tion om bl.a. tillståndet för olika delar av miljön (inklusive genetiskt modifierade organismer); faktorer, som substanser, energi, buller, strål- ning eller avfall, vilket även omfattar radioaktivt avfall, utsläpp i luften, vattnet eller andra utsläpp i miljön som påverkar eller troligtvis påverkar delar av miljön; åtgärder som policy, lagstiftning, planer, program m.m. som påverkar eller troligtvis påverkar miljön; rapporter om genom- förandet av miljölagstiftningen; kostnads- och nyttoanalyser m.m.; samt tillståndet för mänsklig hälsa och säkerhet, villkoren för mänskligt liv, kulturplatser m.m. i den mån de påverkas eller kan påverkas av tillståndet i miljön. Direktivet överensstämmer i stort med den definition av miljöinforma- tion som finns i Århuskonventionens artikel 2 och går i vissa delar längre än konventionen. Förutom att precisera informationens innehåll anger konventionen och direktivet olika former som informationen kan vara upptagen i. Miljö- information är all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk form eller varje annan materiell form som rör de tillstånd och faktorer som räknas upp i konventionen. Offentlighetsprincipen gäller oberoende av handlingars innehåll Rätten att ta del av allmänna handlingar är en omistlig del av den med- borgerliga rätten att inhämta och ta emot information och bidrar därmed till den fria åsiktsbildningen. I ett svenskt perspektiv utgör därför Århus- konventionen och miljöinformationsdirektivet ett välkommet och viktigt steg i arbetet mot större öppenhet. Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna skall ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Prin- cipen att allmänheten skall ha rätt att ta del av myndigheternas hand- lingar infördes i genom antagandet av den första tryck- frihetsförordningen. Genom tillgången till allmänna handlingar kan allmänheten, inklusive massmedierna, få en allsidig och objektiv information om myndig- heternas ärenden och verksamhet i stort. Handlingsoffentligheten möjlig- gör alltså en fri och konstruktiv debatt i skilda samhällsfrågor som den är en väsentlig förutsättning för den medborgerliga kontrollen av att den offentliga makten utövas under lagarna (jfr 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen). Handlingsoffentlighetens syften brukar sammanfattningsvis sägas vara att garantera rättssäkerheten och främja effektiviteten i förvaltningen. Inledningsstadgandet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen visar dock att handlingsoffentligheten även har ett ännu vidare syfte rätten att ta del av allmänna handlingar syftar till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Det brukar ofta framhållas att handlingsoffentlig- heten, förutom att vara byggd på de två grundstenarna ärendeinsyn och verksamhetsinsyn, numera också har inslag av kunskapsinsyn. Handlingsoffentligheten fyller därmed ett syfte som informationsför- sörjare i vid mening, precis som konventionens och direktivets regler om allmänhetens tillgång till miljöinformation är avsedda att göra. Rätten till insyn enligt tryckfrihetsförordningen gäller generellt all information som finns i allmänna handlingar som inte är hemlig. Bortsett från eventuell sekretess saknar det betydelse vilket innehåll handlingarna har. Den tämligen omfattande uppräkningen i konventionen rörande informationens närmare innehåll föranleder därför inga förändringar i det svenska regelverket. Information i olika former I svensk rätt finns regleringar som liknar konventionens och direktivets bestämmelser om olika former som informationen kan vara upptagen i. De olika materiella former av information som konventionen och direkti- vet räknar upp i definitionen av miljöinformation motsvaras av be- stämmelsen i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen om vad som skall förstås med begreppet handling. Konventionens och direktivets definition av miljöinformation behöver inte heller i detta avseende medföra några ändringar i svensk rätt. Den allmänhet som skall ha tillgång till information Konventionen har en vid definition av begreppet allmänhet (artikel 2) som innefattar enskilda, organisationer och juridiska personer samt sammanslutningar av dessa. Beträffande sammanslutningar och grupper kan en konventionspart avgöra i vilken utsträckning de skall omfattas av de förmåner som följer av konventionen. Direktivets definition av allmänheten (artikel 2) överensstämmer med konventionens. Direktivet använder sig i detta sammanhang när det är fråga om tillgång till miljöinformation även av termen sökande i betydelsen fysisk eller juridisk person som begär att få tillgång till miljöinformation. Svenska regler om rätten att ta del av allmänna handlingar gör ingen skillnad på om den som framställer en begäran gör det i sitt eget namn eller för en juridisk persons räkning. Eftersom var och en har rätt att begära att få ta del av allmänna handlingar behöver den som gör det normalt inte ens uppge sitt namn. I fråga om vem som har rätt till information lever det svenska systemet upp till konventionens och direktivets krav. Någon författningsändring behövs inte i denna del. Information som förvaras av eller för en offentlig myndighet I miljöinformationsdirektivet finns även definitioner av förvarings- kriteriet, dvs. i vilka fall information skall anses förvarad av och för en offentlig myndighet (artikel 2). Information som förvaras av en offentlig myndighet är information som innehas av och som mottagits eller upprättats av denna myndighet. Information som förvaras för en offentlig myndighet är information som rent fysiskt förvaras av en fysisk eller juridisk person för en offentlig myndighets räkning. Definitionerna saknar motsvarighet i konventionen. Såväl konventionen som direktivet anger att en begäran om information får avslås om informationen inte finns hos eller förvaras för myndigheten. Direktivets definition av förvaringskriteriet avseende information som förvaras av en offentlig myndighet motsvaras av tryckfrihetsförord- ningens definition av allmän handling (2 kap. 3 §). För att vara allmän skall en handling vara inkommen eller upprättad hos myndigheten och förvarad där. En upptagning anses liksom ovan nämnts förvarad hos myndigheten om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för över- föring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt upp- fattas. Tryckfrihetsförordningen innehåller vissa generella undantag från när en handling som förvaras hos en myndighet ändå inte skall anses vara allmän (2 kap. 10 och 11 §§). Undantag föreskrivs bl.a. för upptagningar som förvaras hos en myndighet endast som ett led i teknisk bearbetning, för brev, telegram eller annan sådan handling som har lämnats in till eller upprättats hos myndigheten endast för befordran av meddelande och för handlingar som ingår i en myndighets bibliotek. I konventionen och direktivet finns inga bestämmelser om undantagssituationer då en hand- ling som förvaras hos en myndighet ändå inte skall anses förvarad där. De svenska undantagsreglerna som är väl avgränsade måste ses Prop. 2004/05:65 mot bakgrund av utformningen av offentlighetsprincipens regelsystem i Det kan med fog hävdas att det vid utformningen av hand- lingsbegreppet har tagits hänsyn till att syftet med handlingsoffentlig- heten är att ta tillvara allmänhetens rätt till insyn. Den reglering som föreskriver att vissa typer av handlingar inte skall anses vara allmänna (2 kap. 9, 10 och 11 §§ tryckfrihetsförordningen) hänger samman med att lagstiftaren har gjort bedömningen att sådana handlingar i stor utsträck- ning saknar intresse för allmänheten (se prop. 1975/76:160 s. 167). Man kan således hävda att det i själva konstruktionen av det svenska regel- verket finns inbyggt en garanti för att handlingar beträffande vilka det finns ett insynsintresse omfattas av offentlighetsprincipen. Det förefaller heller inte rimligt att anta att konventionen och direktivet skulle syfta till att föreskriva skyldighet att lämna ut handlingar och information i de speciella situationer som de svenska undantagen avser. Som exempel kan nämnas samtliga handlingar i en myndighets bibliotek och handlingar som har tillförts allmänt arkiv från enskild uteslutande för förvaring samt handlingar som inlämnats till en myndighet endast för offentliggörande i myndighetens periodiska skrift (2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen). Mot bakgrund av det anförda gör regeringen bedömningen att den svenska regleringen får anses motsvara konventionens och direktivets krav. Formerna för informationens utlämnande Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller Århuskonventionens och miljöinformationsdirektivets krav när det gäller former och tidsfrister för utlämnande av miljöinformation. ser de organ som utgör myndigheter enligt svensk rätt. organ som inte omfattas av det svenska myndighetsbegreppet men som utgör myndigheter i konventionens och miljöinformations- direktivets mening hänvisas till förslaget till ny lag om miljöinforma- tion hos vissa enskilda organ, se avsnitt 9.1. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några särskilda synpunkter i denna Skälen för regeringens bedömning Parterna till konventionen skall se till att myndigheterna lämnar ut miljö- information till den som begär det. Allmänheten skall ha tillgång till in- formation utan diskriminering med avseende på medborgarskap, natio- nalitet eller hemvist och, när det gäller juridiska personer, utan diskrimi- nering med avseende på var de har sitt registrerade säte eller sin faktiska verksamhet (konventionens artikel 3.9). Den sökande skall inte behöva ange några skäl för sin begäran om information. Enligt konventionen och direktivet skall informationen lämnas i den form som önskas av den sökande utom när det är rimligt att myndigheten gör den tillgänglig i en annan form eller då informationen redan finns tillgänglig för allmänheten i annan form. Om myndigheten inte lämnar informationen i önskad form skall den sökande inom en månad meddelas om skälen för det. Myndigheten skall göra alla rimliga ansträngningar för att hålla miljöinformation som innehas eller förvaras av dem i en form som lätt kan kommas åt via elektroniska hjälpmedel. (Jfr artikel 3 i miljöinformationsdirektivet och artikel 4 i konventionen.) Konventionen och direktivet kräver att begärd information lämnas ut och senast inom en månad. Om det rör sig om en omfattande eller annars komplicerad beställning kan handläggningstiden förlängas . I sådana fall skall den sökande få besked om förseningen och skälet till denna. Om en begäran om information är alltför allmänt formulerad skall den offentliga myndigheten och senast inom ovan nämnda tidsramar förelägga den sökande att precisera sin begäran och bistå den sökande med det. Enligt direktivet skall medlemsstaterna vidare se till att tjänstemän bistår allmänheten vid informationssökning, att förteckningar över offentliga myndigheter är tillgängliga för allmänheten och att förfaranden fastställs som garanterar rätten till tillgång till miljö- information i praktiken. Medlemsstaterna skall vidare se till att myndig- heter upplyser allmänheten om dess rättigheter att ta del av information. Det är enligt konventionen och direktivet tillåtet att avgiftsbelägga ut- lämnande av information (jfr direktivets artikel 5 och konventionens artikel 4.8). Avgiften får dock inte vara högre än vad som är rimligt. En myndighet som avser att ta ut en avgift för att lämna ut information skall tillhandahålla sökanden en förteckning över de avgifter som kan komma ifråga och uppge under vilka omständigheter de kan tas ut eller frångås. Av förteckningen skall också framgå om förskottsinbetalning är ett villkor för att informationen skall lämnas ut. Tillgång till information utan diskriminering och utan att behöva ange skäl Av 2 kap. 1 och 12 §§ tryckfrihetsförordningen följer att en myndighet på förfrågan skall lämna ut allmänna handlingar till svenska medborgare. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen likställs ut- länning med svensk medborgare när det gäller rätten att ta del av all- männa handlingar, om inte avvikande bestämmelser meddelas i lag. Några sådana bestämmelser finns inte. En myndighet får inte efterforska sökandens identitet eller syftet med begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut (2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsför- ordningen). Någon förändring i svensk rätt i dessa avseenden är därför inte nödvändig. Information i önskad form Rätten att få en kopia av en allmän handling följer av 2 kap. 13 § tryck- frihetsförordningen. En myndighet behöver enligt den bestämmelsen inte lämna ut kopia av karta, ritning, bild m.m. om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. De begränsningar i detta av- seende som konventionen och direktivet tillåter innebär att informationen kan lämnas på annat sätt än som kopia om det är rimligt eller informa- tionen redan finns tillgänglig för allmänheten. Regleringen i tryck- frihetsförordningen är i detta avseende förenlig med konventionen och direktivet. Det finns i svensk rätt ingen ovillkorlig rätt att få uppgifter i elektro- nisk form. Enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen är en myndighet inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift. Regeringen har dock medvetet arbetat för att myndigheter i allt större utsträckning skall finnas tillgängliga och lämna ut information via e-post eller andra elektroniska hjälpmedel. Som exempel kan nämnas arbetet med s.k. 24-timmarsmyndigheter. Stats- kontoret har ett flertal uppdrag med anknytning till elektronisk förvalt- ning. Projekt pågår för att starta försöksverksamhet med 24-timmars- tjänster för tillstånd, ansökningar och rapporter och för att ge stöd till in- förande av 24-timmarsmyndigheter med hjälp av effektiva metoder och IT-plattformar för informationsförsörjning. Enligt 10 § förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m., får allmänna handlingar lämnas ut i elektronisk form. 2001/02:70 (s. 34) påpekade regeringen bl.a. att 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen inte på något sätt innebär ett förbud mot att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form och att det ofta är både effektivt och ändamålsenligt att informationen lämnas ut i elektronisk form. Genom en ändring i 5 § förvaltningslagen har det införts en uttrycklig skyldighet för myndigheterna att se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och elektronisk post, och att svar kan lämnas på samma sätt. 2002/03:62, Några förvaltningsrättsliga frågor, motiverade regeringen denna ändring i förvaltningslagen med att det är viktigt att förvaltningen anpassar sig till de förändringar som sker i samhället. Myndigheterna skall uppfylla högt ställda krav på till- gänglighet och tillmötesgående. Informationstekniken är ett centralt red- skap när det gäller att utveckla servicen i förvaltningen. Myndigheter lämnar också i stor utsträckning information via e-post om det är möjligt. I s.k. särskilda registerförfattningar som reglerar myndigheters behand- ling av personuppgifter finns det dock ofta av integritetsskyddsskäl före- skrifter om begränsningar i möjligheten att lämna ut uppgifter i elektro- nisk form. Det gäller bestämmelser som reglerar möjligheterna till direkt- åtkomst och utlämnande av uppgifter för automatiserad behandling. Frågan om det skall införas en skyldighet att lämna ut allmänna hand- lingar i elektronisk form har behandlats bl.a. i SOU 2001:3, Offent- lighetsprincipen och den nya tekniken, s. 206 ff. I utredningen föreslogs att det skulle införas en generell rätt att få ut elektroniskt lagrade all- männa handlingar också i annan form än utskrift. Regeringen konstaterade i den senare framtagna prop. 2001/02:70 att förslaget hade fått tämligen omfattande kritik. Regeringen påpekade bland annat att det var svårt att överblicka vilka konsekvenser en skyldig- het att lämna ut allmänna handlingar elektroniskt skulle kunna få för skyddet av den personliga integriteten.