prop · GS03164 · 2005-05-31 00:00:00 — Ett exempel på en sådan situation kan vara att en sammanställning av inkomna tips arbetas fram med hjälp av ordbehandling och därefter registreras i ett allmänt underrättelseregister som är gemensamt tillgängligt i verksamheten. I de flesta fall är bedömningen huruvida en uppgift behandlas gemensamt eller inte helt oproblematisk. Det kan emellertid förekomma situationer där gränsdragningen mellan behandling i databaser och annan behandling inte vid en första anblick är helt självklar. Det gäller främst när de behandlade uppgifterna inte ingår i ett för gemensamt nätverk, men ändå är tillgängliga för flera tjänstemän inom en eller flera delar av organisationen. Som exempel kan tas den situationen att en projektgrupp, bestående av ett antal tjänstemän vid ett eller flera kompetenscenter, samarbetar i ett visst projekt. Att en sådan grupp tjänstemän gemensamt behandlar uppgifter i t.ex. tillfälligt upprättade projektregister medför inte att uppgifterna kan anses ingå i tullbrottsdatabasen. När en projektgrupp är avgränsad på ett sådant sätt att det kan förutses att endast ett begränsat antal personer kan ta del av de uppgifter som behandlas och detta sker för ett begränsat och bestämt syfte, kan uppgifterna inte anses gemensamt använda inom . 2004/05:164 Om uppgifterna däremot behandlas i ett för myndigheten gemensamt system och åtkomsten till uppgifterna inte är begränsad till projektgruppen utan även andra tjänstemän kan ta del av dem för olika syften, måste behandlingen anses ske inom ramen för databasen. Datainspektionen anser att ett förtydligande vore önskvärt av hur många personer som skall vara inblandade för att det skall anses utgöra gemensam behandling. Regeringen anser att det inte är möjligt att i lagstiftningen dra någon exakt gräns för när en viss behandling skall anses ske i tullbrottsdatabasen. Inte minst beror detta på att det inte är möjligt att förutse den tekniska utvecklingen inom datorområdet och de möjligheter som kan komma att öppna sig i fråga om informationsöverföring. Det måste således avgöras från fall till fall om uppgifter som behandlas automatiserat är gemensamma eller inte. En definition av begreppet databas som den föreslagna utesluter register och gör det möjligt att särskilja tillfälliga behandlingar av personuppgifter i en dator från behandlingar i databaser som är särskilt reglerade avseende innehåll och användning. Definitionen har även den fördelen att den inte tekniskt avgränsar hur en samling uppgifter är uppbyggd eller organiserad. 8.2Tillåtna ändamål för behandling av uppgifter Regeringens förslag: Tydliga och konkreta ändamål för behandling av personuppgifter och andra uppgifter skall anges i lag. Uppgifter skall primärt få behandlas när det är behövs för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott, eller fullgöra internationellt tullsamarbete. Som ett sekundärt ändamål får uppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet även behandlas för att tillhandahålla information som behövs i författningsreglerad brottsbekämpande verksamhet hos andra brottsbekämpande myndigheter. Uppgifter får inte behandlas för några andra ändamål än de som uttryckligen anges i lagen. Uppgifter får dock lämnas ut till och regeringen samt, i den utsträckning uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning, till andra. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Förslaget gjorde ingen åtskillnad mellan primära och sekundära ändamål och innehöll ingen uttrycklig begränsning till de i lag angivna ändamålen. Förslaget behandlade inte heller frågan om uppgiftsskyldighet. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. påpekar att den gemensamma regleringen av all behandling av personuppgifter i tullbrottsdatabasen innebär att ändamålen blir väldigt allmänt hållna samt ifrågasätter om inte ändamålen är mer preciserade och konkreta i den nuvarande anser att de brottsförebyggande Prop. 2004/05:164 aspekterna bättre och tydligare bör tillgodoses. Skälen för regeringens förslag Behandling av uppgifter för skilda ändamål Enligt artikel 6.1 a i dataskyddsdirektivet och 9 § personuppgiftslagen får personuppgifter samlas in endast för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Uppgifterna får senare inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in. För sambearbetning ställs det särskilt höga krav på att ändamålsbestämmelserna i de författningar som reglerar behandling av personuppgifter i myndighetsverksamhet är utformade på ett sådant sätt att det klart framgår för vilka syften uppgifter får behandlas. bör i den brottsbekämpande verksamheten få behandla uppgifter för tre olika primära ändamål när det behövs för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, för att utreda eller beivra brott samt för att fullgöra internationellt tullsamarbete. Det bör dessutom som ett sekundärt ändamål anges att uppgifter får behandlas för att förse andra brottsbekämpande myndigheter med information. Med behandling avses insamling, registrering, utlämning och behandling av uppgifter i övrigt. Som tidigare nämnts (se avsnitt 7) är den automatiserade behandlingen av personuppgifter inom ramen för brottsbekämpande verksamhet av sådan karaktär och omfattning att de grundläggande principerna för behandlingen skall regleras i lag. Häri ingår bl.a. de bestämmelser som anger för vilka ändamål personuppgifter får behandlas. I brottsbekämpande verksamhet får uppgifter inte behandlas för några andra än de i lagen angivna primära och sekundära ändamålen. Med hänsyn till grundlags allmänna företräde framför vanlig lag och då 8 § första stycket personuppgiftslagen skall vara tillämplig, är behandling även tillåten om det är nödvändigt enligt grundlag, t.ex. för att uppfylla offentlighetsprincipen enligt 2 kap. TF. Uppgifter får även lämnas ut till och regeringen samt, i den utsträckning uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning, till annan. Med annan avses såväl myndighet som enskild. Förutom att en tilltänkt behandling måste falla in under den grundläggande bestämmelsen om de tillåtna ändamålen för behandlingen, måste de särskilda krav som anges i andra bestämmelser i den föreslagna lagen också vara uppfyllda. I avsnitt 8.5, 8.6 och 8.7 berörs t.ex. ytterligare förutsättningar som måste vara uppfyllda för att uppgifter skall få behandlas för respektive ändamål. Förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet En viktig del av brottsbekämpande arbete är att upptäcka och förhindra brottslig verksamhet avseende brott som har befogenhet att ingripa mot. I begreppet ligger att det inte är fråga om ett konkret begånget brott, utan i stället att avslöja om viss brottslighet har förekommit, pågår eller kan förutses. Utgångspunkten för arbetet är i huvudsak att ta fram underlag för vilken inriktning den brottsbekämpande verksamheten skall ha eller för att initiera konkreta brottsutredningar. Den verksamhet inom som främst åsyftas är det som traditionellt kallas underrättelseverksamhet, dvs. arbete med insamling, bearbetning och analys av information för att komma åt brottslig verksamhet när det inte finns konkreta misstankar om att ett brott redan har begåtts. Insamling av information kan ske på flera sätt; genom egna spaningsinsatser, samarbete med andra brottsbekämpande myndigheter eller tips från allmänheten. Inom ramen för detta ändamål ryms även den gränskontrollerande verksamheten på plats i t.ex. ett tullfilter, innan den situationen har uppstått att exempelvis ett smugglingsbrott faktiskt har upptäckts eller kan misstänkas. Även det urvalsarbete som utförs av selekteringsgrupper inför kontroller av containertrafik m.m. omfattas av ändamålet, under förutsättning att det inte finns misstankar om att ett konkret brott faktiskt har förövats. De gällande definitionerna av underrättelseverksamhet i brottsbekämpande verksamhet har medfört vissa problem vad gäller gränsdragning mellan olika verksamheter. Detta har påtalats i såväl betänkande (SOU 2001:92) som Tullbrotts- datautredningens betänkande (SOU 2002:113 s. 220223). För att undvika de problem som definitionen av underrättelseverksamhet anses medföra, föreslår regeringen att detta begrepp utmönstras från lagstiftningen. I stället skall behandlingen av uppgifter i underrättelseverksamhet utföras inom ramen för ändamålet att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Utanför ändamålet faller behandling av uppgifter när det finns anledning att anta att ett brott har förövats och en förundersökning skall inledas enligt 23 kap. RB, när ett konkret brott har begåtts och åtal kan ske utan förundersökning genom ett förenklat förfarande enligt 23 kap. 22 § RB eller när ett brott skall beivras med stöd av 48 kap. RB utan att åtal väcks. Ändamålet skall inte heller omfatta sådant allmänt brottsförebyggande arbete som inte kan anses utgöra en del av den brottsbekämpande verksamheten inom , t.ex. allmän information i skolor eller delar av arbetet med Servicetrappan i fiskal verksamhet. Utreda eller beivra visst brott Detta ändamål omfattar i första hand arbete inom ramen för en förundersökning enligt 23 kap. RB eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling, t.ex. spaning, förhör och informationsbearbetning. Ändamålet omfattar emellertid även annat utredande eller beivrande av ett konkret brott. Det innebär t.ex. att i ändamålet innefattas behandling som sker med stöd av 23 kap. 3 och 8 §§ RB innan förundersökning har inletts, dvs. inledande förhör på brottsplatsen m.m. Även åtgärder som vidtas i syfte att samla in underlag för beslut om förundersökning skall inledas om ett begånget brott eller inte, s.k. primärutredning, omfattas av ändamålet. Ytterligare åtgärder som omfattas är väckande av åtal och beivrande av brott i förenklad form, t.ex. strafföreläggande. Avgörande för om en viss behandling faller in under det angivna Prop. 2004/05:164 ändamålet är om åtgärderna sker med anledning av att ett konkret brott har eller misstänks ha begåtts. Det saknar alltså betydelse om förundersökning har hunnit inledas eller inte eller om ett brott utreds i förenklad form. Om det däremot finns misstankar endast om pågående brottslig verksamhet som inte kan konkretiseras eller misstankar om att ett konkret brott kommer att begås , får uppgifter i stället behandlas med stöd av ändamålet att upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet. Mycket av arbetet inom har internationell anknytning. I många fall är det svårt eller närmast omöjligt att förutse vilka uppgifter som kommer att åligga , inte minst inom ramen för EU- samarbetet. Att i lag definiera ett ändamål som garanterar att kan behandla de uppgifter i internationella sammanhang som krävs för att åtaganden skall kunna fullgöras låter sig därför inte göras på ett enkelt och kortfattat sätt. Lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete är emellertid generellt tillämplig på sådant internationellt samarbete på tullområdet som följer av internationella överenskommelser med en annan stat eller mellanfolklig organisation och som har till syfte att förhindra, upptäcka, utreda eller beivra överträdelser av tullbestämmelser. Det kan inte anses lämpligt att med en ändamålsbestämmelse i en lag om behandling av personuppgifter riskera att begränsa möjligheter att fullgöra det arbete som i en annan lag har ålagt verket. Det är därför både enkelt och lämpligt att direkt hänvisa till lagen om internationellt tullsamarbete i fråga om behandling av personuppgifter i det internationella arbetet. Denna ändamålsbestämmelse kan således beskrivas som en uppsamlingsregel och möjliggör behandling av uppgifter så att kan fullgöra sina åtaganden i enlighet med internationella överenskommelser med en annan stat eller mellanfolklig organisation som omfattas av lagen om internationellt tullsamarbete. Planera, följa upp och utvärdera verksamheten Inom ramen för de tidigare nämnda ändamålen får uppgifter också behandlas om det behövs för den administrativa interna tillsynen, kontrollen och uppföljningen m.m. av den brottsbekämpande verksamheten inom . Lagrådet har påpekat att detta måste anses vara en integrerad del av själva verksamheten och inte kan ses som någon från denna fristående aktivitet. Att uppgifter som får användas i verksamheten också får användas för planering m.m. framstår därför enligt Lagrådet som så självklart att det inte behöver sägas. Lagrådet förordar därför att den särskilda bestämmelsen om planering, uppföljning och utvärdering av verksamheten utgår. Regeringen delar Lagrådets bedömning. Det innebär att har möjlighet att behandla befintliga uppgifter för att utveckla organisationen och de former som den bedrivs i samt planera för åtgärder som behöver vidtas för att t.ex. effektivisera Prop. 2004/05:164 handläggning och annan verksamhet. Tillhandahållande av information för brottsbekämpande verksamhet hos andra myndigheter samarbetar ofta med andra brottsbekämpande myndigheter och ett viktigt led i detta samarbete är informationsutbyte. Utbytet av uppgifter bör i betydligt större omfattning än kunna ske med användning av modern teknik. Som sekundärt ändamål bör därför uttryckligen anges att de uppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet med stöd av de primära ändamålen får användas för att tillhandahålla information som andra brottsbekämpandemyndigheter behöver i sin författningsreglerade brottsbekämpande verksamhet. De myndigheter som kan komma ifråga är , polismyndigheterna, , , och . 8.3Behandling av känsliga personuppgifter Regeringens förslag: Uppgifter om en person får inte behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexualliv, s.k. känsliga personuppgifter. Om uppgifter om en person behandlas på annan grund får de kompletteras med känsliga personuppgifter när det är absolut nödvändigt för syftet med behandlingen. Uppgifter som beskriver en persons utseende skall dock alltid utformas på ett objektivt sätt med respekt för människovärdet. Känsliga personuppgifter får dessutom behandlas om de förekommer i ett ärende i en handling som kommit in till . Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inget att erinra mot avstyrker förslaget såvitt gäller möjligheten att behandla känsliga personuppgifter tillsammans med andra personuppgifter. Skälen för regeringens förslag: Vid behandling av personuppgifter intar känsliga personuppgifter en särställning. Av personuppgiftslagen framgår att det i princip är förbjudet att behandla känsliga personuppgifter. Med känsliga personuppgifter avses uppgifter som avslöjar en persons ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse eller medlemskap i fackförening samt uppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Om sådana uppgifter måste behandlas i offentlig verksamhet utan samtycke, behövs det i författning särskilda bestämmelser för i vilka fall det får göras. bör enligt regeringens mening ha samma möjligheter som att registrera och på annat sätt behandla sådana uppgifter i den brottsbekämpande Prop. 2004/05:164 verksamheten. Regeringen föreslår därför att uppgifter om en person inte får behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexualliv. Det innebär exempelvis att det inte är tillåtet att i underrättelseverksamhet föra register över, eller på annat sätt göra anteckningar om, enskilda personer enbart på den grunden att de tillhör en viss etnisk grupp. Om uppgifter om en person däremot behandlas på annan grund måste de få kompletteras med känsliga personuppgifter när det är absolut nödvändigt för syftet med behandlingen. Som exempel kan nämnas att en person är aktuell i en förundersökning. Om det är absolut nödvändigt för handläggningen av ärendet får de övriga uppgifterna i förundersökningen kompletteras med känsliga personuppgifter, exempelvis om den misstänktes hälsotillstånd. Känsliga personuppgifter kan även få behandlas i underrättelse- och gränskontrollverksamheten. Om får ett tips från allmänheten om en person som troligen smugglar narkotika, måste anteckningar naturligtvis få göras om sådant som är nödvändigt för att underlätta identifiering vid gränsen, exempelvis fysiska kännetecken som rör hälsa och etniskt ursprung. Även i den informationsbearbetning som äger rum i underrättelseverksamheten måste det vara tillåtet att anteckna känsliga personuppgifter om personer som på saklig grund är misstänkta för att bedriva brottslig verksamhet, under förutsättning att de känsliga uppgifterna är nödvändiga för att få fram den fullständiga underrättelseinformation som behövs. Bestämmelsen om känsliga personuppgifter bör gälla för såväl behandling i tullbrottsdatabasen som för annan behandling. Det bör inte heller spela någon roll för vilka ändamål uppgifterna behandlas. De i lag angivna kategorierna av uppgifter som skall få behandlas i tullbrottsdatabasen inskränker dock ytterligare möjligheten att behandla denna typ av personuppgifter i databasen (jfr avsnitt 8.9). Vad gäller behandling av inkomna elektroniska handlingar bör det emellertid finnas ett undantag från begränsningen, eftersom inte har möjlighet att påverka innehållet i dessa handlingar. menar att om känsliga personuppgifter som ras och etniskt ursprung får behandlas tillsammans med andra personuppgifter finns det en stor risk att en persons utseende och förmodade etniska ursprung blir avgörande för vem kontrollerna riktas mot. Det kan enligt aldrig vara absolut nödvändigt att kunna anteckna etniskt ursprung i syfte att identifiera personer. Ras i social mening och etniskt ursprung är inget som betraktaren kan avgöra. Ras i biologisk mening saknar helt betydelse eftersom det bara finns en ras, människorasen. Det kan inte uteslutas att bedömning i vissa ärenden bygger på en persons utseende och därmed även förmodade etniska ursprung, vilket enligt inte kan anses stämma överens med individens rätt till likabehandling oavsett etnisk tillhörighet (RF 2 kap. 15 § och 16 kap. 9 § ). Kategorierna av vad som anses utgöra känsliga personuppgifter finns Prop. 2004/05:164 angivna i personuppgiftslagen, vari ingår bl.a. ras och etniskt ursprung. Kategorierna härrör i sin tur från dataskyddskonvention och dataskyddsdirektivet. Personuppgiftslagen innehåller vidare en rad undantag från det principiella förbudet att behandla känsliga personuppgifter. Av punkt 2.5 i rekommendation No. R(87)15 om användning av personuppgifter inom polissektorn anges att sådana känsliga uppgifter om en person inte får föras in i register om det inte är absolut nödvändigt. Regeringen anser att undantagsvis kan ha ett befogat intresse av att kunna anteckna känsliga uppgifter, som bör anges på motsvarande sätt som i personuppgiftslagen. Om andra uppgifter gör att det finns anledning att behandla uppgifter om en person bör därför undantagsvis få behandla också sådana känsliga uppgifter. I enlighet med rekommendation bör det dock förutsätta att behandlingen är absolut nödvändig. Behandling av uppgifter om kvarstående misstankar Regeringens förslag: Om en förundersökning har lagts ned på grund av bristande bevisning får uppgifter om brottsmisstanken behandlas för andra ändamål än arkivering endast om den misstänkte fortfarande är skäligen misstänkt för brottet och uppgifterna behövs för att förundersökningen skall kunna tas upp på nytt. Om ett åtal har lagts ned eller om den misstänkte genom en lagakraftvunnen dom har frikänts får uppgifter om brottsmisstanken behandlas för andra ändamål än arkivering endast om förundersökningen tas upp på nytt eller för prövning av särskilt rättsmedel enligt 58 kap. . Utredningens förslag överensstämmer huvudsakligen med Remissinstanserna har inte något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: I lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet finns särskilda bestämmelser om behandling av uppgifter om kvarstående Bestämmelserna innebär att uppgifter i nedlagda förundersökningar eller åtal eller i ärenden då den misstänkte har frikänts genom en lagakraftvunnen dom, får sparas på samma sätt som information i andra förundersökningar, men endast under vissa förutsättningar behandlas efter nedläggningsbeslutet. Ofta kan uppgifter i förundersökningar vara av mycket integritetskänslig karaktär, särskilt när det finns kvarstående misstankar mot de personer som berörs. därför anledning att omgärda uppgifterna i nedlagda förundersökningar m.m. med särskilda skyddsregler. Under förutsättning att det inte framkommer särskilda skäl för det, bör uppgifterna inte få användas i Informationen bör så att säga ligga i träda till dess att det framkommer skäl för att på nytt ta upp frågan om ansvar för de brott som När det gäller förundersökningar mot en person som lagts ned på grund av bristande bevisning föreslås därför att uppgifter om brottsmisstanken får behandlas för andra ändamål än arkivering endast om den misstänkte Prop. 2004/05:164 enligt förundersökningsledarens bedömning är skäligen misstänkt för brottet och om det behövs för att förundersökningen skall kunna tas upp på nytt. För det fall att ett åtal mot en person har lagts ned eller att en misstänkt har frikänts genom en lagakraftvunnen dom, föreslås det att uppgifter om brottsmisstanken får behandlas för andra ändamål än arkivering endast om förundersökningen tas upp på nytt eller för prövning av särskilt rättsmedel enligt 58 kap. . 8.5Behandling av uppgifter för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet Regeringens förslag: Om det behövs för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet får behandla sådana uppgifter som kan hänföras till en person, om de behandlade uppgifterna ger anledning att anta att sådan verksamhet utövats eller kan komma att utövas som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller som innefattar andra brott om verksamheten sker systematiskt, och gör att personen skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva verksamheten, avser en person som utan att vara skäligen misstänkt kan antas ha samband med sådan brottslig verksamhet, eller inte direkt kan hänföras till en person, om uppgifterna avser sådana transportmedel, varor eller hjälpmedel, som kan antas ha samband med den nämnda brottsliga verksamheten. Uppgifter om personer som kan antas ha samband med den brottsliga verksamheten utan att själva vara misstänkta för brottslig verksamhet får bara behandlas i ett ärende som rör viss preciserad sådan verksamhet. Direkt tillgång till uppgifterna skall i detta fall begränsas till de personer som arbetar med ärendet. Utredningens förslag motsvarar i huvudsak regeringens, men begränsades till att endast avse behandling av uppgifter i tullbrottsdatabasen. Remissinstanserna: har vissa invändningar mot förslaget. Datainspektionen betonar att registreringen av uppgifter om icke misstänkta bör vara restriktiv så att det inte tillskapas överskottsinformation med oöverblickbara användningsmöjligheter. Övriga remissinstanser har ställt sig positiva till förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag Behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet är tillåten endast i två särskilt angivna fall, dels inom ramen för en särskild undersökning (SUR), dels i ett särskilt underrättelseregister. sidan av denna underrättelseverksamhet bedriver annan verksamhet som har som syfte att upptäcka eller förhindra brottslig verksamhet, t.ex. selektering av transporter för kontroll. arbete med syfte att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet omfattas av samma ändamålsbestämmelse. Det är emellertid främst inom underrättelseverksamheten som det förekommer omfattande behandling