prop · GS0346 · 2005-03-16 00:00:00 — Territoriella gränser kan allvarligt begränsa möjlig- heterna att på ett effektivt sätt bekämpa brottslighet som är gränsöver- skridande. Den ökade rörligheten innebär också att samarbete mellan rättsliga myndigheter i olika stater behövs, t.ex. för hjälp med att höra vittnen eller vidta andra åtgärder i en annan stat än den där brottet utreds Samarbete av detta slag är ett relativt vanligt och ofta nödvändigt, ibland avgörande, inslag för en effektiv brottsbekämp- Prop. 2004/05:46 ande verksamhet. Sedan gammalt lämnar rättslig hjälp i brottmål och med lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål och andra författningar finns nu ett modernt regelverk. deltar också i det mellanstatliga samar- betet som gäller utlämning. Bakom regleringen finns i allmänhet inter- nationella överenskommelser. lämnar av tradition rättslig hjälp i princip oberoende av om samarbetet är konventionsbundet eller om det sker utan stöd av någon internationell överenskommelse. Andra stater kräver ibland, däribland , avtal för att kunna bistå fullt ut med rättslig hjälp i brottmål. Det ligger i intresse att ingå överenskommelser med andra stater som innebär förbättrade möjligheter att begära och lämna rättslig hjälp i brottmål samt delta i annat brottsbekämpande samarbete. bör därmed tillträda bilaterala avtal med om rättslig hjälp i brottmål. Inom EU råder fri rörlighet. Detta är ett skäl till att samarbetet inom EU på det straffrättsliga området ökar. Det finns därigenom också ett intresse av att EU:s medlemsstater i viss mån samordnar sitt straffrätts- liga samarbete med stater utanför EU. De två avtalen med om rättslig hjälp och om utlämning är ett uttryck för detta. Dessa två avtal EU-avtalen innebär en större samsyn mellan medlems- staterna i relationen till . har haft ett samarbete med , såväl i fråga om utlämning som rörande rättslig hjälp, låt vara oreglerat när det gäller rättslig hjälp, och påverkas inte i något avgörande avseende av avtalen. I de delar påverkas är det positivt för . Till exempel innebär regleringen om dödsstraff i utlämningsavtalet ökade förutsätt- ningar för att dödsstraffet inte ens döms ut efter utlämning från . Därutöver förenklas förfarandet i fråga om rättslig hjälp. Det ankommer enligt 10 kap. 2 § regeringsformen på att godkänna de i propositionen behandlade avtalen och instrumenten. Enligt regeringens uppfattning finns, som framgår av det ovan anförda, goda skäl för att tillträda dessa. Regeringen föreslår därför att godkänner överenskommelserna. 8.2Utlämning avtalens förhållande till svensk rätt och behovet av lagändringar Regeringens bedömning: Det bilaterala instrumentet mellan och om utlämning kräver lagändringar för att möjlig- göra förvar av en person under en oplanerad mellanlandning i i samband med en flygtransport mellan två andra stater. I övrigt innehåller svensk rätt redan de lagbestämmelser som krävs för att skall kunna uppfylla det bilaterala instrumentet och avtalet mellan och om utlämning (EU- avtalet). Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt promemorians bedömning eller lämnat den utan erinran. Skälen för regeringens bedömning och det bilaterala instrumentet De enskilda materiella artiklar i (artiklarna 58 och 1014) som genom det bilaterala instrumentet (artikel 1) skall forma en del av det bilaterala avtalsförhållandet mellan och kommenteras under särskilda rubriker nedan. För en närmare redogörelse av innehållet i artiklarna och deras förhållande till den bilaterala utlämningskonventionen, se avsnitt 6.4. Enligt regeringens bedömning behövs det inte några lagändringar för att uppfylla övriga artiklar i och det bilaterala instrumentet. De artiklar i som inte återspeglas i det bilaterala instru- mentet är huvudsakligen av formell natur. I avsnitt 6.2 redovisas närmare innehållet i dessa artiklar. Vad som särskilt kan anmärkas är följande. Genom artikel 17 klargörs att de vägransgrunder som kan åberopas enligt den bilaterala utlämningskonventionen gäller trots att inte re- glerar en sådan vägransgrund. Enligt artikel 19 skall vissa underrättelser om myndigheter ske. På samma sätt som skall vara centralorgan enligt 14 § utlämningslagen. Konkurrens mellan en fråga om utlämning och överlämnande enligt arresteringsordern skall avgöras av regeringen, se 5 kap. 5 § lagen om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder (arresteringsorderlagen). I under- rättelsen enligt artikeln skall således regeringen anges som behörig att pröva konkurrerande framställningar. Dessa bestämmelser föranleder inga ändringar i lag. Av det bilaterala instrumentets artiklar, vilka redovisas i avsnitt 6.3.2, är det, utöver artikel 1 som kommenteras nedan, endast artikel 3 och 4 som inte är av formell natur. Såväl artikel 3 som artikel 4 rör tidsmässig tillämpning av de nya artiklarna. Ingen av dessa behöver implementeras i svensk rätt, men de har båda betydelse för att avgöra när de materiella artiklarna kan tillämpas. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har avstyrkt att möjlig- heten att utdöma dödsstraff accepteras i utlämningsavtalet. Det starka fördömandet av dödsstraff som också framgår ur tilläggs- protokoll 12 till Europeiska människorättskonventionen förutsätter enligt fakultetsstyrelsen ett klart avståndstagande också från möjligheten att en person som utlämnas från kan utsättas för att bli dömd till döds- straff. Som nämnts i avsnitt 6.4 ger den nya formuleringen om dödsstraffets betydelse vid prövning av frågan om utlämning ett starkare skydd för den som utlämnas från . En utlämnad skall alltså enligt huvudregeln inte riskera att dömas till dödsstraff. I de undantagssituationer där dödsstraffet får utdömas kommer ändå dagens skydd mot verkställighet att gälla. Regeringen ser därför positivt på den förändring av konventionen som har skett. Enligt 12 § första stycket 3 utlämningslagen skall vid beviljande av utlämning, i tillämpliga delar, ställas upp villkor att den som utlämnas inte får straffas med döden för brottet. Formuleringen omfattar enligt sin lydelse villkor såväl att dödsstraff inte får dömas ut som att dödsstraff inte får verkställas. Något behov av författningsändringar finns därför inte med anledning av den nya lydelsen av artikeln. Översändande och vidimering av handlingar Inte heller de nya reglerna om översändande och vidimering av handlingar behöver lagregleras i . I 14 § utlämningslagen anges att framställningar om utlämning skall ges in till . Enligt 5 § utlämningsförordningen vidarebefordrar en framställning från till den andra staten. Några bestämmelser finns inte om bestyrkande, vidimering eller annan legalisering av handlingar. Ingenting hindrar emellertid att använder sig av eller accepterar den diplomatiska vägen, trots att det inte finns någon reglering om det, i de fall en internationell överenskommelse kräver det eller den andra staten kräver det när det inte finns någon överenskommelse med den staten, se prop. 1999/2000:61 s. 86. Beräkningen av tidsfrister med anledning av artikel X.7 kräver att svenska myndigheter samarbetar smidigt. Ett utlämningsärende inleds oftast med en internationell efterlysning där en stat begär att den eftersökte skall anhållas provisoriskt i avvaktan på begäran om utlämning om han eller hon påträffas i någon annan stat. Sedan en eftersökt person har anträffats och anhållits i skall den andra staten från det att personen gripits i lämna in en formell begäran om utlämning. Om det inte sker i rätt tid, skall den eftersökte friges. Enligt 14 § utlämningslagen skall en utlämningsbegäran ges in till Justitie- departementet. Ärendet handläggs initialt på (centralmyndigheten). Det är centralmyndigheten som ser till att de myndigheter som har ansvar för frihetsberövandet underrättas så snart framställningen om utlämning kommer in eller om den inte kommer in i rätt tid och personen alltså skall friges. Normalt sätter ut en exakt tid, t.ex. den , när utlämningsbegäran skall ha kommit in till (). Därigenom får svenska myndigheter informationen under kontorstid. Genom nyheten i avtalet skall acceptera att handlingen skall kunna lämnas in också hos en svensk utlandsmyndighet i . En sådan ordning förutsätter att myndigheter i underrättas om att handlingen har lämnats in. Eftersom det skiljer flera tidszoner mellan och , finns det en risk att en utlämningsbegäran lämnas in utanför kontorstid i . Men problemet torde kunna lösas praktiskt genom att man i det beslut där det anges vilken dag framställning skall ges in anger som gör det möjligt att få underrättelse om huruvida en ansökan getts in i rätt tid. Därefter kan framställningen faxas över innan den befordras i original. Något behov av lagreglering finns därför inte. Det nuvarande nationella regelverket hindrar inte att begär eller lämnar kompletterande information. Sådant kräver inte lagreglering enligt svensk rätt. När är den anmodade parten, regleras sekretess i 5 kap. 7 § första stycket sekretesslagen (1980:100). Sekretess gäller i verksamhet som avser rättsligt samarbete på begäran av annan stat för uppgift som hänför sig till utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål eller angelägenhet som angår tvångsmedel, om det kan antas att det varit en förutsättning för den andra statens begäran att uppgiften inte skulle röjas. Mot bakgrund av att det inom det straffrättsliga samarbetet är en självklar utgångspunkt att känsliga uppgifter i den utländska brottsutred- ningen kan skyddas i den anmodade staten råder en stark presumtion för sekretess (prop. 1999/2000:61 s. 209). Det finns inte någon uttrycklig bestämmelse om sådant samråd som regleras i artikel 14 i . Det torde emellertid inte finnas något hinder mot att staterna samråder i olika frågor med anknytning till varandras rättssystem, bl.a. i frågor om offentlighet och sekretess. Något behov av att för svensk del reglera samrådsmöjligheten finns inte. Huvudregeln om transitering vid utlämning i svensk rätt är 26 § utläm- ningslagen, som föreskriver att chefen för får medge att den som av en stat utlämnas till en annan stat får föras genom riket, om denne inte är svensk medborgare och det inte heller annars finns synnerliga skäl mot det. Medgivande får lämnas till att en svensk medborgare förs genom riket, men detta undantag är tillämpligt bara när transitering sker till en nordisk stat. Om tillstånd har meddelats enligt vad som nämnts, får polismyndigheten, om det är nödvändigt för att transporten skall kunna genomföras, omhänderta och ta i förvar den som utlämnas, dock längst . Den nya bestämmelsen om transiteringar i det bilaterala avtalet reglerar alltså också oplanerade transiteringar. För detta fall saknas i svensk nationell rätt bestämmelser om frihetsberövande. Detta är en fråga som måste regleras i lag. Se vidare avsnitt 8.4. I fråga om konkurrens vid samtidiga utlämningsframställningar skall en- ligt den nya regleringen ett antal uppräknade omständigheter vägas in vid avgörandet. Den svenska regleringen av valet mellan två utomnordiska utlämnings- framställningar finns i 13 § utlämningslagen. Regleringen är densamma om valet i stället står mellan en begäran om utlämning från en nordisk stat och en begäran från en utomnordisk stat (8 § nordiska utlämnings- lagen). Uppräkningen av omständigheter som skall beaktas som inte heller den är uttömmande omfattar beskaffenheten av brottet eller brotten, tiden och platsen därför, framställningarnas tidsföljd och den eftersöktes nationalitet och hemvist. Som framgår saknas i den svenska lagen en uttrycklig hänvisning till punkterna a, c, e och f i artikel XVI.3. Eftersom uppräkningen i den svenska lagen inte gör anspråk på att vara uttömmande, utan närmast skall ses som en exemplifiering, finns det möjlighet att beakta samtliga de omständigheter som tas upp i artikeln. I praktiken görs också sådana överväganden vid regeringens prövning. Det bör dock framhållas att det är mycket ovanligt med konkurrerande framställningar om utlämning. Enligt 5 kap. 5 § arresteringsorderlagen skall, om det beträffande samma person handläggs ett ärende om utlämning och ett om överlämnande, ärendet om överlämnande avvakta till dess frågan om utlämning har avgjorts. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att syftet är att regeringen i utlämningsärendet skall bedöma om arreste- ringsorderärendet bör ha företräde (prop. 2003/04:7 s. 131). Därigenom har regeringen möjlighet att väga in de omständigheter som tas upp i artikel XVI i den konsoliderade versionen av utlämningskonventionen mellan och . saknar regler om förenklad utlämning i de fall den som skall utlämnas samtycker till det. har emellertid ingen del i handläggningen av ett ärende om utlämning om den eftersökte samtycker till utlämning. Artikel XVII i den konsoliderade versionen om förenklat utlämnings- förfarande är till sin utformning inte tvingande, dvs. är inte skyldigt att ha ett system med förenklat förfarande för samtyckesfall. Frågan är då om det är lämpligt att införa ett särskilt förfarande för dessa fall. Det finns goda skäl att tillämpa snabba och effektiva förfaranden i det straffrättsliga samarbetet, naturligtvis utan att rättssäkerheten eftersätts. I utlämningsärenden är den eftersökte ofta frihetsberövad, vilket i ännu högre grad talar för att ett ärende inte skall hanteras mer långdraget än När den eftersökte samtycker till utlämnande, torde också Prop. 2004/05:46 utredningen i ärendet kunna vara mer begränsad. ett förenklat system för vissa fall av utlämning, men det har varit tillämpligt bara vid utlämning till andra EU-stater. Sedan den europeiska arresteringsordern började tillämpas har dessa bestämmelser upphävts (SFS 2003:1158). Det är inte lämpligt av praktiska skäl att gentemot ett visst land ha ett särskilt regelsystem, särskilt om antalet ärenden om utlämning till det landet kan antas vara litet. Det finns därför inte tillräckliga skäl att nu och för det fåtal fall av utlämning till som kan komma i fråga införa särskilda regler om ett förenklat förfarande. Artikeln ger inte anledning till någon författningsändring. 8.3Internationell rättslig hjälp i brottmål avtalens förhållande till svensk rätt och behovet av lagändringar Regeringens bedömning: Det behövs inte någon lagändring med anledning av bilaterala avtal om ömsesidig rättslig hjälp mellan och , avtalet mellan och om ömsesidig rättslig hjälp () eller det bilaterala instrumentet mellan och om ömsesidig rättslig hjälp. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt promemorians bedömning eller lämnat den utan erinran. Skälen för regeringens bedömning I avsnitt 7 finns en redovisning av bilaterala avtal om ömsesidig rättslig hjälp mellan och , avtalet mellan och om ömsesidig rättslig hjälp () och det bilaterala instrumentet mellan och om ömsesidig rättslig hjälp (det bilaterala instrumentet). Nedan följer regeringens bedömning av avtalens förhållande till svensk rätt och författningsbehov. Redovisningen av bedömningen inleds med och det bilaterala instrumentet. Genomgången av de materi- ella artiklarna följer artikelnumreringen i den konsoliderade versionen (avsnitt 7.5). Slutligen görs en genomgång av bilaterala avtal i de delar som inte återfinns i den konsoliderade versionen. och det bilaterala instrumentet De enskilda materiella artiklarna i (artiklarna 410) till- sammans med det bilaterala instrumentet (artikel 1) och bilate- rala avtal formar det bilaterala avtalsförhållandet mellan och . Avtalsförhållandet återspeglas i den konsoliderade versionen och förhållandet till svensk rätt kommenteras under särskilda För en närmare redogörelse av den konsoliderade versionen se avsnitt 7.5. Enligt regeringens bedömning behövs det inte några lagändringar för att uppfylla övriga artiklar i (avsnitt 7.3) och det bilaterala instrumentet (avsnitt 7.4). På samma sätt som angetts i avsnitt 8.2 om motsvarande avtal om utlämning är huvudparten av dessa artiklar av formell natur och påverkar inte svensk rätt. Utöver vad som framgår där finns det anledning att i det här sammanhanget peka på artikel 13 i EU- avtalet som rör icke-avvikelse. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 7.3, hindrar avtalet i princip inte den anmodade staten från att vägra hjälp med hänvisning till ett bilateralt avtal, eller, i avsaknad av avtal, sina rättsliga principer. Eftersom det bilaterala avtalet avses träda i kraft senast som är det bara det första ledet i artikel 13 som kan tillämpas för vår del, dvs. skäl att vägra hjälp med hänvisning till ett bilateralt avtal om ömsesidig rättslig hjälp. De all- männa vägransgrunderna framgår av artikel 1.3 och 3 i den konsolide- rade versionen och kommenteras nedan. Artikel 13 är för vår del närmast en hänvisning till dessa vägransgrunder. Någon särskild författnings- reglering med anledning av artikeln behövs därför inte. Tillämpningsområde (artikel 1) Artikeln är i stora delar en förteckning över innehållet i avtalet. Den egentliga substansen i fråga om varje slag av rättslig hjälp behandlas i särskilda artiklar. I artikel 1.3 finns regler om att en stat får kräva dubbel straffbarhet för att lämna rättslig hjälp i fråga om överförande av frihetsberövade personer, husrannsakan och beslag samt biträde i ett förverkande- förfarande. Enligt 2 kap. 2 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål är dubbel straffbarhet ett krav för att skall kunna bistå med kvarstad, beslag och andra åtgärder som avses i 28 kap. , hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning samt rättsmedicinsk undersökning av en avliden person. Svensk rätt kräver alltså inte dubbel straffbarhet i större utsträckning än vad som tillåts enligt artikel 1.3 för de former av rättslig hjälp som behandlas i avtalet. Dubbel straffbarhet behandlas också i artikel 18a. Artikel 1 ger inte anledning till några författningsändringar. Centralorgan (artikel 2) Frågan om centralorgan i ärenden om internationell rättslig hjälp regleras i 2 kap. 6 § och 3 kap. 2 § lagen om internationell rättslig hjälp i brott- mål. Av 2 kap. 3 § framgår vidare att en ansökan om rättslig hjälp i får göras av det amerikanska centralorganet, eftersom det följer av den internationella överenskommelsen, dvs. det bilaterala avtalet. Avtalet följer huvudregeln i den svenska lagstiftningen om att en ansökan om rättslig hjälp i skall ges in till , liksom att en ansökan från svensk åklagare eller domstol om att en åtgärd skall vidtas utomlands skall skickas till för vidare befordran till den utländska staten. I 1 kap. 5 § första stycket 1 och andra stycket lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål öppnas för möjligheten att lämna rättslig hjälp i ärenden som i den ansökande staten eller i handläggs i ett administrativt förfarande eller i ett annat förfarande än ett straffrättsligt. Artikeln ger sammanfattningsvis inte upphov till något behov av lagändringar. Begränsningar (artikel 3) Generella avslagsgrunder regleras i svensk rätt i 2 kap. 14 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Avslagsgrunderna i artikel 3.1 a och b, om militär lagstiftning och po- litiska brott, motsvaras av 2 kap. 14 § andra stycket 1 och 2. Artikel 3.1 c om kravet i straffskalan i den ansökande staten motsvaras inte av någon avslagsgrund enligt den svenska lagstiftningen. Eftersom avslags- grunderna är fakultativa, innebär den avslagsgrunden inte något krav på ändring i svensk författning. Om verkställighet av framställningen skulle strida mot ordre public (artikel 3.1 d), kan avslag meddelas med stöd av 2 kap. 14 § första stycket lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Att avslag kan ske om framställningen enligt artikel 3.1 e inte är gjord enligt avtalet får anses självklart och har inte någon uttrycklig motsvarighet i den svenska lagen. Frågor om bifall på vissa villkor (punkt 2) och motivering av avslag (punkt 3) har sin motsvarighet i 2 kap. 9 och 16 §§ lagen om internatio- nell rättslig hjälp i brottmål. I den svenska lagen finns därutöver möjlighet att avslå en ansökan om rättslig hjälp om det i har meddelats dom eller beslut om åtals- underlåtelse beträffande gärningen, se 2 kap. 14 § andra stycket 3 lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Den avslagsgrunden får inte användas om det skulle strida mot en internationell överenskommelse. Eftersom någon sådan avslagsgrund inte finns i det bilaterala avtalet med , kan denna vägransgrund inte åberopas. I promemorian konstateras att det torde strida mot allmänna svenska rättsprinciper att använda tvångsmedel i i ett fall där en dom eller ett beslut om åtalsunderlåtelse har meddelats beträffande den gärning ansökan avser. Promemorian pekade på att i ett sådant fall kan en ansökan avslås med stöd av 2 kap. 14 § första stycket. har anfört att även andra aktiva åtgärder, t.ex. att hålla förhör, skulle strida mot grunderna för den svenska rättsordningen, om en dom eller ett beslut om åtalsunderlåtelse har meddelats beträffande gärningen. Myn- digheten har förklarat att en uttrycklig reglering av detta inte är nödvändig men vore önskvärd. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har anfört att både processekonomiska skäl och skäl som kan hänföras till den enskilda individens krav på rättssäkerhet talar för att en dom eller ett beslut om åtalsunderlåtelse skall vara en grund för vägran. Regeringen anser, lika med , att en lagändring inte är nödvändig för genomförande av de nu aktuella avtalen. Sammanfattningsvis kräver artikeln inte någon ändring i svensk rätt. Framställningens form och innehåll (artikel 4) Om framställningens form och innehåll finns bestämmelser i 2 kap. 4 5 §§ lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Det finns också i 4 kap. paragrafer som talar om vad som krävs för vissa former av rättslig hjälp. Samma bestämmelser är genom 3 kap. 1 § tillämpliga när en myn- dighet i ansöker om rättslig hjälp utomlands. I det avseendet finns emellertid ett mycket viktigt tillägg: reglerna om innehållet gäller inte om annat följer av en internationell överenskommelse eller av krav från den anmodade staten. Därigenom uppfyller den svenska regleringen avtalet i den del är den ansökande staten. Det kan däremot finnas anledning att närmare granska regelverket från perspektivet att är den anmodade staten. Det saknas utrymme i den svenska lagen för undantag från kravet på om rättslig hjälp i (2 kap. 4 § fjärde av undantag finns heller inte. Däremot accepterar att ansökan översänds genom post, bud eller telefax och, efter överenskommelse i det enskilda fallet, på annat sätt. I 2 § förordningen (2000:704) om internationell rättslig hjälp i brottmål har regeringen bestämt att om en ansökan om rättslig hjälp görs genom elektronisk post, skall den enligt huvudregeln också översändas skriftligen. Artikel 4.1 är således uppfylld utan författningsändringar. Också regleringen i artikel 4.2 motsvarar vad som föreskrivs i 2 kap. 4 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Den särskilda bestämmelsen i artikel 4.3 omfattar uppgifter som skall anges i den utsträckning det är nödvändigt och möjligt. Uppräkningen innehåller till sin huvuddel sådana uppgifter som närmast är självklara att den begärande staten skall ange för att åtgärden skall kunna verkställas. Formuleringen nödvändigt och möjligt klargör att det från fall till fall får avgöras om uppgifterna skall anges. Bestämmelsen föranleder inte något behov av lagändring. Verkställighet av framställningar (artikel 5) Att ansökningar om rättslig hjälp skall behandlas skyndsamt framgår av 2 kap. 10 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Regleringen i avtalet om vilken behörighet en domstol skall ha för verkställandet av ansökan om rättslig hjälp har tillkommit för att avtalet i blir self-executing och att man därför från amerikansk sida vid förhand- lingarna ville försäkra sig om att amerikanska domstolar inte skulle avvisa framställningarna på grund av att man inte anser sig ha mandat att fatta beslut i frågor som härrör från främmande stat.