prop · GS03176 · 2005-06-20 00:00:00 — Samma lösning som föreslagits när det gäller lagen om beräkning av strafftid, KvaL och som huvudregel enligt den nordiska verkställighetslagen, bör därför gälla för beslut enligt denna lag. Beslut enligt behandlingslagen gäller främst personer som är inskrivna i häkte. Men lagen kan även tillämpas på personer som inte är inskriva i häkte, jämför 25 §. Forumbestämmelsen bör därför utformas så att häktets eller, i förekommande fall kriminalvårdsanstaltens, placering är avgörande för vilken länsrätt som är behörig. Enligt lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården får personuppgifter behandlas när det gäller den som är föremål för personutredning, den som är häktad eller dömd till fängelse, skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst, den som är ålagd fängelse som förvandlingsstraff för böter eller vite, den som på grund av utländsk dom skall verkställa en påföljd i , den som på annan grund är intagen i häkte eller anstalt och den som annars transporteras av kriminalvårdens Transporttjänst. En majoritet av de klagoberättigade torde vara inskrivna vid en anstalt, ett häkte eller ett frivårdskontor. Det torde dock finnas fall när någon som inte är inskriven vid en anstalt, ett häkte eller ett frivårdskontor har rätt att överklaga ett beslut enligt denna lag. Det är därför inte möjligt med en forumbestämmelse som endast grundar sig på inskrivning vid en anstalt, ett häkte eller frivårdskontor. För beslut enligt denna lag bör därför samma regler gälla som föreslås för beslut enligt den nordiska Prop. 2004/05:176 verkställighetslagen. Det kan finnas fall när en person är inskriven vid två ställen . Så kan t.ex. vara fallet när frigivningsförberedelserna påbörjas för en intagen i anstalt. Den dömde blir då inskriven vid ett frivårdskontor och är således inskriven vid en anstalt och ett frivårdskontor . Detsamma kan gälla för en häktad person som det skall utföras en personutredning på. I samband med att personutredningen utförs blir den häktade även inskriven vid ett frivårdskontor. Detta torde dock inte leda till några problem i praktiken eftersom det avgörande för forumfrågan är om det överklagade beslutet härrör från anstalten, häktet eller frivårdskontoret. För att säkerställa att domstolen kan pröva sin behörighet kan det i vissa fall, exempelvis när kriminalvårdsklienten flyttas mellan olika anstalter, vara nödvändigt att kriminalvården i samband med att beslutet överlämnas till länsrätten skickar med en särskild underrättelse om var personen i fråga var inskriven när beslutet fattades. Denna fråga bör dock regleras i författningar på lägre nivå, liksom frågor om förfarandet kring inskrivning av kriminalvårdsklienterna. Särskilt om behörig övervakningsnämnd I 37 kap. 7 § , 21 § passlagen (1978:302) och i 18 och 18 a §§ lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll finns bestämmelser om att beslut fattade av en lokal kriminalvårdsmyndighet kan överklagas till den övervakningsnämnd inom vars verksamhets- område den lokala myndigheten är verksam. Då de lokala myndigheterna avvecklas måste behörig övervakningsnämnd pekas ut på annat sätt. Avgörande för vilken övervakningsnämnd som skall handlägga ärendena bör i stället vara där ifrågavarande frivårdskontor eller kriminal- vårdsanstalt är belägen. På detta vis sker inte någon förändring jämfört med vad som gäller . Regeringens förslag: Möjligheten att överklaga beslut som inte rör enskilda, s.k. normbeslut, inom kriminalvården avskaffas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat Skälen för regeringens förslag Som framgått av avsnitt 8.2.2 överklagas beslut som rör enskilda intagna, eller som det är uttryckt i 59 § KvaL och 19 § behandlingslagen beslut i särskilda fall hos allmän förvaltningsdomstol. framgår att andra beslut enligt lagarna överklagas hos regeringen. andra beslut avses alltså beslut som inte rör enskilda intagna, utan som vanligtvis avser förhållandena i Prop. anstalt eller häkte. Som exempel kan nämnas föreskrifter, t.ex. anstaltsföreskrifterna och häktesföreskrifterna samt en har enligt 43 § KvaF och 20 § förordningen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. rätt att meddela dylika föreskrifter efter bemyndigande från regeringen. har enligt 43 § KvaF i sin tur bemyndigat lokala myndigheter att meddela närmare föreskrifter inom ramen för de föreskrifter som beslutar. Det karakteristiska för normbeslut är att de riktar sig till en obestämd krets personer. Det råder en viss oklarhet om rätten att överklaga normbeslut. Ett beslut får överklagas av den det angår om det har gått honom eller henne emot. Att ett beslut inte riktar sig direkt till någon bestämd person är i och för sig inte ett hinder för klagorätt. En förutsättning är dock att det finns en klagoberättigad intressent. Praxis i frågan om vem som har rätt att överklaga normbeslut har utvecklats något olika inom skilda områden och i litteraturen är uppfattningarna delade om vem som har rätt att överklaga. Praxis från regeringens verksamhet som överprövningsinstans visar att regeringen allt oftare avvisar överklaganden i normgivningsärenden på den grunden att förutsättningarna för prövning i sak inte är uppfyllda, se s. 256, Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:3). Det är ovanligt att normbeslut överklagas. När det gäller kriminalvårdens verksamhet har endast ett par beslut överklagats till regeringen . Möjligheten att överklaga sådana beslut till regeringen fyller således inte längre någon funktion. Om de intagna har klagomål på hur verksamheten bedrivs kan de, vilket de också gör i stor utsträckning, klaga hos ombudsmän (). Det finns också en strävan att befria regeringen från prövning av sådana överklaganden i förvaltningsärenden som inte kräver ett ställningstagande av regeringen som politiskt organ. Frågorna i de aktuella besluten är inte av sådan karaktär. Enligt regeringens mening finns det inte något egentligt behov av en överprövning av normbesluten. Härtill kommer att det är oklart om besluten kan överklagas och i så fall av vem. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att normbesluten inom kriminalvården inte bör kunna överklagas. Bestämmelsen i KvaL och behandlingslagen om att beslut i andra fall får överklagas till regeringen skall därför utgå. 8.2.6Vissa frågor med anknytning till rikets säkerhet Regeringens bedömning: Beslut i ärenden med anknytning till rikets säkerhet bör även fortsättningsvis överklagas till regeringen. Promemorians bedömning: Frågan behandlas inte i promemorian. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har kommenterat Skälen för regeringens bedömning: Regeringen kan besluta om Prop. 2004/05:176 särskilda föreskrifter för intagna om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken att den intagne gör sig skyldig till terroristbrott (31 § KvaL). Beslut om placering och vistelse utanför personer och för personer som dömts för terroristbrott kan inte delegeras till lokal myndighet, utan fattas av (19 § KvaF). beslut överklagas till regeringen (59 § KvaL). Regeringen kan även beträffande en viss intagen besluta att ärendet om vistelse eller verkställighet utanför anstalt skall överlämnas till regeringens prövning, om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller risken att den intagne under verkställigheten medverkar till terroristbrott. Dessa bestämmelser har tillämpats ytterst sällan i praktiken. Under de åren har regeringen meddelat sådana föreskrifter som rörde tre intagna. Beslut som rör personer som dömts för terroristbrott eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet kräver ställningstagande av regeringen som politiskt organ. Det är viktig att regeringen även fortsättningsvis får möjlighet att besluta om viktigare händelser som rör dessa personer. De aktuella besluten bör därför även fortsättningsvis överklagas till regeringen. När det gäller de beslut som tidigare fattades av utgår regeringen ifrån att Kriminalvården noga kommer att överväga var i organisationen besluten i fråga skall fattas för att tillförsäkra att prövningen håller den höga kvalitet som är nödvändig. 8.3Anställningsavtal och andra civilrättsliga frågor Regeringens bedömning: Den verksamhet som förs över från de lokala kriminalvårdsmyndigheterna, Transporttjänsten och Kriminalvårds- styrelsen till den nya myndigheten bevarar sin identitet vid övergången, vilket gör att reglerna i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd är tillämpliga. Dessa regler innebär att anställningsavtalen automatiskt kommer att föras över till den nya myndigheten, Kriminalvården, om inte arbetstagaren motsätter sig övergången. Andra civilrättsliga avtal än anställningsavtal som ingåtts av de lokala kriminalvårdsmyndigheterna, Transporttjänsten eller Kriminalvårds- styrelsen kan också föras över till den nya myndigheten. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte kommenterat frågorna. Justitiekanslern () har föreslagit att det i instruktionen för den nya myndigheten skall klargöras att det är myndigheten som även fortsättningsvis skall handlägga anspråk på ersättningar som avser s.k. faktisk skada enligt förordningen (1995:1301) om handläggningen av skadeståndsanspråk mot staten. har anfört att det råder samsyn mellan kriminalvården och de fackliga organisationerna om att kriminalvården bör organiseras som en myndighet och de fackliga organisationerna har möjlighet till insyn och påverkan i arbetet med omorganisationen. Skälen för regeringens bedömning: I 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) sägs bl.a. att vid övergång av ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan, övergår också de rättigheter och skyldigheter på grund av de anställningsavtal och de anställningsförhållanden som gäller för övergången på den nya arbetsgivaren. Detta gäller även arbetstagare i allmän tjänst. Berörd personal har alltid rätt att motsätta sig övergången. I detta sammanhang är det även viktigt att notera bestämmelsen i 7 § andra stycket LAS som stadgar att vid en sådan övergång av ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet som avses i 6 b § skall inte övergången i sig utgöra saklig grund för uppsägning. Detta förbud hindrar dock inte att uppsägningar sker av ekonomiska, tekniska eller organisatoriska skäl där förändringar i arbetsstyrkan ingår. Såvida inte annat särskilt framgår av anställningsavtal, kollektivavtal eller följer av god sed på arbetsmarknaden innebär den nu föreslagna omorganisationen att arbetstagarnas arbetsskyldighet gäller på alla de orter där den nya myndigheten har verksamhet. Den föreslagna omorganisationen kan även aktualisera frågor kring t.ex. arbetsgivarens omplaceringsskyldighet vid arbetsbristsituationer och företrädesrätt. En hel del arbete kommer att behöva läggas ner på det personalpolitiska området i samband med att den nya myndigheten inrättas. Civilrättsliga avtal som ingåtts av de lokala kriminalvårds- myndigheterna, Transporttjänsten eller bör enligt regeringens bedömning kunna föras över till den nya myndigheten. Detta är primärt en fråga om information till avtalsparterna. I en del fall kan det emellertid behövas ändringar i avtalsinnehållet eller att avtalen sägs upp. Återkrav och fordringar får hanteras på motsvarande sätt. Detta får hanteras av kriminalvården som en del i arbetet med att förbereda införandet av den nya organisationen. Personaladministrativa frågor, dvs. frågor om anställning, ledighet, arbetsmiljö m.m., handläggs av de lokala kriminalvårds- myndigheterna. Ett beslut om anställning fattat av den lokala myndigheten kan överklagas till (16 § förordningen [1990:1018] med instruktion för , instruktionen). beslut kan inte överklagas (16 § andra stycket instruktionen). Beslut om anställning hos och som chef för en lokal myndighet och för Transporttjänsten fattas av som första instans (12 § andra stycket och 14 § instruktionen). Dessa beslut får överklagas till regeringen (16 § tredje stycket instruktionen). Som nämnts tidigare innebär omorganisationen till en myndighet att de förutsättningar för överprövning som finns dvs. att överprövar beslut fattade av de lokala kriminalvårdsmyndigheterna försvinner. I Utredningen om en översyn av verksförordningens uppdrag ingick bl.a. att undersöka behovet av möjligheten till överprövning av anställningsärenden samt att undersöka vilken eller vilka myndigheter som bör göra den överprövning som behövs. Utredningen lade fram betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23). I denna föreslås att möjligheten att överklaga anställningsärenden till regeringen i princip avskaffas. Om man ändå vill ha kvar den generella möjligheten att överklaga anställningsärenden bör Prop. 2004/05:176 man kunna överklaga till en domstolsliknande nämnd. överprövning av anställningsärenden bereds inom . I avvaktan på ett ställningstagande i denna fråga bör verksförordningen tillämpas på den nya myndigheten även när det gäller beslut i anställningsärenden. Detta innebär att beslut i anställnings- ärenden fattade av Kriminalvården överklagas till regeringen. Som JK påpekat är det av betydelse om det finns någon central förvaltningsmyndighet inom verksamhetsområdet vid bestämmande av vilken myndighet som är rätt instans vid handläggningen av skadeståndsanspråk mot staten. Enligt förordningen om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten gäller att skadeståndsanspråk som avser s.k. faktisk skada handläggs av den centrala förvaltningsmyndigheten, dvs. enligt den nuvarande organisationen, medan anspråk som gäller s.k. beslutsskada handläggs av JK (3 och 5 §§ i förordningen). Om det inte finns en central förvaltningsmyndighet på verksamhetsområdet handlägger JK även anspråk på ersättning för faktisk skada. I dagens organisation handlägger kriminalvården och inte JK alltså anspråk på ersättning för faktisk skada. Denna ordning skall enligt regeringens mening bestå. Det bör därför övervägas om det skall klargöras i instruktionen för den nya myndigheten att det är myndigheten som skall handlägga skadeståndsanspråk som avser s.k. faktisk skada. 8.4Följdändringar i andra lagar Regeringens förslag: Följdändringar i flertalet lagar görs med anledning av avvecklingen av och de lokala kriminalvårdsmyndigheterna och inrättandet av den nya myndigheten. Regeringens bedömning: Följdändringar kommer även att behöva göras i ett stort antal förordningar. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna kommenterar frågan. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I tidigare avsnitt i denna proposition har förslag till sådana lagändringar som har materiell innebörd behandlats. Härtill kommer att och de lokala kriminalvårdsmyndigheterna nämns vid namn i ett stort antal lagar. Detta gäller främst inom kriminalvårdslagstiftningen, men även inom andra områden. Dessa lagbestämmelser kommer att vara tillämpliga även på den nya myndigheten. Därför föreslås att orden och de lokala kriminalvårdsmyndigheterna i olika böjningsformer byts ut mot namnet Kriminalvården i olika böjningsformer. Detsamma bör göras i de förordningar där orden förekommer. Lagförslagen föreslås träda i kraft . kommer enligt kriminalvårdens planering omorganisationen att vara genomförd. När det gäller det föreslagna omprövningsförfarandet inom den nya myndigheten bör de nya bestämmelserna tillämpas från ikraftträdandet, med följande undantag. Äldre föreskrifter gäller fortfarande dels i fråga om prövning av annan kriminalvårdsmyndighets beslut som har fattats före ikraftträdandet, dels i fråga om överklagande av beslut som har fattats före ikraftträdandet. Vad som i de äldre föreskrifterna sägs om skall efter ikraftträdandet i stället gälla Kriminalvården. Övergångs- bestämmelserna har utformats efter förslag av Lagrådet. Frågan om ekonomiska konsekvenser vid ett bildande av en gemensam myndighet för kriminalvården har tagits upp i olika sammanhang . konstaterade i rapporten kriminalvård en hinderanalys (RRV 1999:27) att det finns skäl att anta att en samlad myndighet för kriminalvården skulle kunna effektivisera verksamheten. framhöll att denna fråga borde prövas. Statskontoret, som på regeringens uppdrag följde upp , tog upp frågan om en myndighet för kriminalvården i sin rapport av kriminalvården (2003:20). I rapporten anförde Statskontoret att några stora ekonomiska vinster inte skulle förväntas vid ett bildande av en gemensam myndighet, eftersom kriminalvården enligt Statskontoret redan fungerar som en sådan. Just för att den formella organisationen skulle avspegla hur kriminalvården fungerar i praktiken ansåg Statskontoret dock att en samlad myndighet borde åstadkommas. gör bedömningen att bildandet av den gemensamma myndigheten innebär kostnadsbesparingar, men att omställningsarbetet initialt skulle medföra ökade kostnader. I en särskild skrivelse till regeringen (Ju2004/5909/) om de ekonomiska konsekvenserna redogör närmare för överväganden kring den långsiktiga besparingspotentialen. I skrivelsen bedömer att kan sparas . Besparingen ger dock full effekt först , då de initiala omställningskostnaderna upphört. påtalade i sitt remissyttrande att kostnader för omorganisationer ofta underskattas som effektivitetsvinster överskattas. ställde sig dock positivt till förslag att organisera verksamheten i en gemensam myndighet. Statskontoret, som också ställde sig bakom förslaget, framhöll i sitt remissyttrande att en samlad organisation bör främja en utveckling av styrformerna, en ökad effektivitet i Prop. 2004/05:176 verksamheten och en flexiblare resursanvändning. Regeringen gör bedömningen att resurserna kan användas på ett effektivare sätt än om kriminalvården organiseras i en myndighet. Inom ramen för en gemensam myndighet kan högre grad av samutnyttjande av olika funktioner uppnås. Det gäller såväl expertis inom särskilda områden som tekniskt och administrativt stöd. Genom att i den mån det är lämpligt centralisera sådana funktioner kan också lednings- och stabsresurserna på lokal och regional nivå minskas. Sammantaget kan därför kostnaden för den samlade myndigheten väntas bli lägre än de totala kostnaderna för dagens separata kriminalvårdsmyndigheter. Regeringens bedömning är dock att de stora fördelarna inte främst står att finna i de rena kostnadsbesparingarna utan snarare i ökad effektivitet genom bl.a. en mer ändamålsenlig styrning och organisation och därmed att ett bättre resursutnyttjande kan åstadkommas. Styrning och ledning torde underlättas i en kriminalvårdsorganisation som inte segmenteras av lokala myndighetsgränser. De förslag till lagändringar som uteslutande är direkta konsekvenser av förslaget till ny organisation för kriminalvården kommenteras inte här. De flesta av ändringarna består av att ord som anknyter till dagens kriminalvårdsorganisation mot namnet på den nya myndigheten, dvs. Ändringarna består i allt väsentligt av -att orden den lokala , frivårdsmyndigheten och i olika böjningsformer byts ut mot ordet Kriminalvården i motsvarande form, - att bestämmelser som anger att , eller den kriminalvårdsmyndighet som styrelsen bestämmer, meddelar beslut i viss fråga ersätts av bestämmelser som anger att beslut meddelas av - att bestämmelser som bemyndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva att någon annan kriminalvårdsmyndighet än eller en tjänsteman inom kriminalvården får meddela beslut upphör att gälla, - att bestämmelser som anger att kan uppdra åt annan kriminalvårdsmyndighet att meddela beslut upphör att gälla, - att bestämmelser som anger att en enskild kan begära prövning av beslut som är fattade av en lokal kriminalvårdsmyndighet upphör att gälla, - att bestämmelser som anger att kan ändra beslut som är fattade av en lokal kriminalvårdsmyndighet upphör att gälla eller - att bestämmelser som anger att för det allmännas talan i domstol eller får överta den uppgiften upphör att gälla. Vidare har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts, vilka inte heller kommenteras särskilt. Någon materiell förändring är inte avsedd. Förslaget till lag om ändring i Paragrafen reglerar den dömdes rätt att begära prövning av Kriminalvårdens beslut i frågor om övervakning hos övervaknings- nämnden enligt 26 kap. 11 §, 12 § andra meningen eller 13 § andra meningen. Ändringen, som är en konsekvens av att det inte längre kommer att finnas några lokala kriminalvårdsmyndigheter, innebär att den övervakningsnämnd är behörig inom vars verksamhetsområde det frivårdskontor där den övervakade är inskriven är beläget. Detta torde inte medföra någon förändring jämfört med vad som gäller . Frågan behandlas i avsnitt 8.2.4. Av paragrafen framgår att ett beslut av Kriminalvården inte kan överklagas annat än i de fall det är särskilt föreskrivet. Ändringen är föranledd av det faktum att det inte längre kommer att finnas olika myndighetsnivåer inom kriminalvården och att därmed inte kommer att kunna ändra vad myndigheter på lägre nivå beslutat. I stället föreslås ett omprövningsförfarande, se 38 kap. 15 , 16 och 17 §§. Vilka beslut det är som kan överklagas framgår av 38 kap. 14 §. Besluten i fråga rör uppskjutning och senareläggning av villkorlig frigivning (26 kap. 6 § tredje stycket och 7 §) och kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vidare kan ett avvisningsbeslut på grund av att en begäran om omprövning har inkommit för sent överklagas, se den nya 38 kap. 17 §. Ändringarna i första stycket har medfört att hänvisningen i andra stycket inte längre behövs. Det föreslås därför att detta skall upphöra att gälla, vilket dock inte innebär någon ändring i sak. Ändringarna behandlas i avsnitt 8.2.1. I paragrafen har ett tillägg gjorts som innebär att ett avvisningsbeslut på grund av att en begäran om omprövning har inkommit för sent kan överklagas, se den nya 38 kap. 17 §. Denna paragraf, som är ny, innehåller bestämmer om ett omprövningsförfarande inom den nya myndigheten. framgår att ett beslut som meddelats av den nya myndigheten, Kriminalvården, inte får överklagas innan det har omprövats av En sådan ändring får begäras av den det angår, om det gått honom eller henne emot, jfr 22 § förvaltningslagen (1986:223). alltså samma kategori av personer som tidigare hade möjlighet att begära prövning av beslutet enligt den äldre lydelsen av 38 kap. 14 §. Vidare framgår att om den enskilde överklagar beslutet innan det har omprövats skall överklagandet anses som en begäran om Omprövning är alltså en förutsättning för att den enskilde skall kunna föra ärendet vidare till allmän förvaltningsdomstol. Det föreslagna omprövningsförfarandet gäller i stället för det allmänna omprövningsförfarandet som är reglerat i förvaltningslagen, jfr. 3 § förvaltningslagen. Frågan behandlas i avsnitt 8.2.2. Av paragrafen framgår också att beslutet inte får ändras till den enskildes nackdel vid omprövningen. Förbudet mot att ändra till den enskildes nackdel gäller vid den omprövning som grundar sig på en begäran om omprövning från den enskilde. Utöver detta har Kriminalvården enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer möjlighet att ändra ett beslut till den enskildes nackdel. Denna möjlighet påverkas inte av ifrågavarande bestämmelse. Frågan behandlas i avsnitt 8.2.1 8.2.3. Denna paragraf, som är ny, innehåller bestämmelser om de formella krav som ställs på en begäran om omprövning. Bestämmelsen gäller i stället för sin motsvarighet i 23 § förvaltningslagen. Frågan behandlas i avsnitt 8.2.3. Denna paragraf, som är ny, innehåller bestämmelser om rättidsprövning och avvisning av en begäran om omprövning och gäller i stället för motsvarande bestämmelser i förvaltningslagen. Det ankommer på Kriminalvården att pröva om en begäran om omprövning har kommit in i rätt tid.