prop · GT0362 · 2005-12-22 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2005/06:62 Tillämpningen i av den europeiska arresteringsordern Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av tillämpningen av den svenska lagstiftningen med anledning av rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna. Redogörel- sen omfattar tiden till och med . Vidare lämnar regeringen sin bedömning av de frågor som har upp- märksammats vid utvärderingen. Den europeiska arresteringsordern.................................................... Den europeiska arresteringsorderns bakgrund och syften 2.2Godkännande och genomförande av rambeslutet i Sverige6 Behovet av en utvärdering .................................................. 2.4Utgångspunkterna för utvärderingen samt dess omfattning Regleringen och handläggningen ...................................................... En europeisk arresteringsorder ........................................... 3.3Utfärdande av en europeisk arresteringsorder i och 3.3.1Förutsättningar för och handläggningen vid ett Prövningen av överlämnande till ....... 3.3.3 Förfarandet efter ett beslut om överlämnande 11 3.4Överlämnande från enligt en europeisk Utredning och tvångsmedel ............................ 3.4.2Förutsättningar för och hinder mot ett 3.4.3Beslut om överlämnande, frister och 3.4.4Särskilt om överlämnande av unga personer ..18 Konsulärt ekonomiskt bistånd........................................... Ersättningar för frihetsberövanden ................................... Uppföljning och utvärdering ........................................................... De högsta instansernas prövning i vissa medlemsstater ... Uppföljning inom EU ....................................................... 4.3Förslaget till rambeslut om vissa rättssäkerhetsgarantier i Uppgifter om ärendena och de personer som eftersökts ................. 5.2Arresteringsorder utfärdade i och överlämnande hit för lagföring .............................................................. 5.3Arresteringsorder utfärdade i och överlämnande hit för verkställighet av påföljd...................................... 5.4Arresteringsorder utfärdade av annan medlemsstat och överlämnande från för lagföring eller verkställighet av påföljd.................................................... De eftersökta och brotten................................ Utredning och domstolsprövning ................... Utvecklingen efter ett överlämnande.............. Hur har myndigheterna påverkats?.................................................. 7.1Arresteringsorder utfärdade i och överlämnande Syfte och tillämpning...................................... Behov av förändringar .................................... 7.2Arresteringsorder utfärdade av annan medlemsstat och Syfte och tillämpning...................................... Behov av förändringar .................................... 7.3Gemensamma frågor för överlämnande till och från Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .59 gäller i lagen (2003:1156) om över- lämnande från enligt en europeisk arresteringsorder och två förordningar i samma ämne. Författningarna grundar sig på rådets ram- beslut av om en europeisk arresteringsorder och över- lämnande mellan medlemsstaterna1, som avser överlämnande av personer till andra medlemsstater i EU för lagföring eller verkställighet av en påföljd. I samband med att godkände att antog rambeslutet begärde att regeringen i sin kommande proposition med för- slag till lagstiftning med anledning av rambeslutet skulle lämna en redo- görelse för hur en uppföljning av rambeslutets tillämpning skulle ske (bet. 2001/02:JuU29, rskr. 2001/02:256). Regeringen uttalade i propo- sitionen med förslag till ny lagstiftning (prop. 2003/04:7 s. 164) att den avsåg att återkomma till med en redogörelse för hur de berörda myndigheterna i har tillämpat och berörts av den nya lagstiftningen. En utvärdering har därför, i enlighet med och regeringens uttalanden, genomförts och regeringen presenterar i denna skrivelse resultatet av den. Inom ramen för utvärderingen har kontakter tagits med berörda myndigheter och organisationer samt enskilda advokater. Statistik har tagits fram och ärenden om överlämnande har gåtts igenom. 2 Den europeiska arresteringsordern Regler om utlämning till utomnordiska stater finns i lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen). Regler om utlämning till nordiska stater finns i lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och (nordiska utlämningslagen). trädde det nya systemet överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder i kraft mellan EU:s medlemsstater. Lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arreste- ringsorder ersatte utlämningslagens särbestämmelser om utlämning inom EU. Inom tillämpas både den nordiska utlämningslagen och lagen om överlämnande från enligt en europeisk arresterings- order. Systemet för överlämnande tillämpades första gången i . En efterlyst svensk medborgare greps i och överlämnades till från gripandet. Det nya förfarandet, överlämnande, motsvarar till stora delar vad som gäller vid utlämning. Det finns dock några viktiga skillnader. En av de viktigaste är att beslutanderätten har flyttats från regeringen till de all- männa domstolarna. En annan skillnad är att överlämnande från enligt den europeiska arresteringsordern för särskilt allvarliga brott eller brottstyper, som i sin helhet har begåtts utanför , i viss utsträck- ning kan ske oavsett om kravet på dubbel straffbarhet uppfylls eller inte. 1 EGT L 190, , s. 1. Flera av EU:s medlemsstater hade inte genomfört rambeslutet vid dess Skr. 2005/06:62 ikraftträdande. Det innebar att 2004 var då överlämnande och utlämning tillämpades parallellt inom EU. Detta har delvis varit fallet även . Som sista stat genomförde rambeslutet . Vidare har den i avsnitt 4.1 behandlade domen från den tyska för- fattningsdomstolen inneburit att utlämning enligt europeiska utlämningskonvention med tilläggsprotokoll är det förfarande som för tillfället tillämpas i förhållande till . För del innebär det en tillämpning av reglerna i utlämningslagen. 2.1 Den europeiska arresteringsorderns bakgrund och syften I slutsatserna från Europeiska rådets möte i fram- hölls att det formella utlämningsförfarandet borde avskaffas mellan med- lemsstaterna när det gäller personer som är på flykt undan rättvisan efter att ha fått sin slutgiltiga dom. Vidare borde förfaranden för brådskande utlämningsärenden övervägas. Europeiska gemenskapernas kommission uppmanades att lägga fram ett förslag i frågan. Vidare föreslogs ett ökat ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden och domar samt nöd- vändig tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning för att underlätta samarbetet mellan myndigheter och det rättsliga skyddet av enskildas rättigheter. Principen om ömsesidigt erkännande borde, enligt , vara en hörnsten i samarbetet på både det civilrättsliga och det straffrättsliga området. presenterade kommissionen mot bakgrund av slutsatserna från ett förslag till rambeslut om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (EGT C 332 E, 27.11.2001, s. 305). Innebörden av förslaget var att i princip all utlämning inom EU skulle ersättas med ett förenklat och snabbare förfarande, där rättsliga myndigheter i en medlemsstat efter en begränsad prövning skulle överlämna en efterlyst person till en annan medlemsstat för lagföring eller verkställighet av ett redan utdömt straff. omfattande förhandlingsarbete uppnåddes en överenskommelse om ett rambeslut om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan I sitt yttrande godkände Europa- parlamentet Europeiska unionens råds förslag till rambeslut utan förslag Rambeslutet antogs vid för rättsliga och inrikes frågor (EGT L 190, , s. 1). Den europeiska arresteringsorderns syften Den europeiska arresteringsorderns syfte kan sägas vara att skapa ett bättre, enklare och snabbare förfarande än det som gäller för utlämning. Införandet av likartade system i medlemsstaterna skall bl.a. öka effek- tiviteten och förkorta handläggningstiderna, vilket i sig innebär minskade olägenheter för den som eftersöks. Vidare syftar rambeslutet till att ytterligare utveckla det rättsliga sam- Skr. 2005/06:62 arbetet inom EU och att skapa en ökad möjlighet för EU:s medlemsstater att utreda och beivra brott; allt med bibehållen hög rättssäkerhet. 2.2Godkännande och genomförande av rambeslutet i Den svenska godkände det inom EU upprättade utkastet till rambeslut om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (prop. 2001/02:118, bet. 2001/02:JuU29, rskr. 2001/02:256). trädde lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder, förordningen (2003:1179) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder och förordningen (2003:1178) om överlämnande till enligt en europeisk arresteringsorder i kraft (prop. 2003/04:7, bet. 2003/04:JuU8, rskr. 2003/04:107). genomfördes vissa följdändringar i andra författningar. 2.3Behovet av en utvärdering Införandet av en europeisk arresteringsorder är den största förändringen på utlämningsområdet sedan 1957 års utlämningskonvention. Ram- beslutet reglerar en verksamhet som har stor betydelse för brottsbekämp- ningen inom EU. Instrumentet innebär att ett nytt förfarande tillämpas och att det tidigare systemet med utlämning i princip ersätts. Rambeslutet är vidare den första konkreta åtgärden på det straffrättsliga området rörande principen om ömsesidigt erkännande. Det är därför av stor vikt att instrumentet utvärderas och att dess tillämpning följs upp. I samband med att godkände att antog rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlems- staterna begärde att regeringen i sin kommande proposition med förslag till följdlagstiftning med anledning av rambeslutet skulle lämna en redogörelse för hur en uppföljning av rambeslutets tillämpning skulle ske. I propositionen med förslag till ny lagstiftning anförde regeringen att en utvärdering kan bidra till kunskap och slutsatser som är värdefulla både för hur skall fortsätta tillämpa rambeslutet och för hur skall ställa sig till det framtida straffrättsliga samarbetet inom EU (prop. 2003/04:7 s. 164). Regeringen uppgav i propositionen att en utvärdering skulle göras och att redogörelsen troligen skulle komma att innehålla uppgifter om bl.a. ärendemängden, kostnadsutvecklingen och de problem myndigheterna har stött på vid tillämpningen samt en analys av de förändringar som krävs (a. prop. s. 165). 2.4 Utgångspunkterna för utvärderingen samt dess Skr. 2005/06:62 omfattning och genomförande Utvärderingen har genomförts med utgångspunkt i de nämnda uttalanden som gjordes i lagstiftningsärendet. Redovisningen omfattar bestämmelserna om överlämnande till och från enligt en europeisk arresteringsorder. Vidare analyseras om överlämnandeförfarandet möter de krav på såväl effektivitet som rätts- säkerhet som måste ställas. Utvärderingen tar sikte på hela processen; från det att en europeisk arresteringsorder utfärdas eller en eftersökt person påträffas till dess att ett beslut om överlämnande verkställs eller, vid överlämnande från för lagföring i en annan medlemsstat av en svensk medborgare, den överlämnade återförs till för verk- ställighet. Det skall dock noteras att överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder under den aktuella utvärderingsperioden inte har kunnat tillämpas i förhållande till samtliga EU:s medlemsstater från det datum då den svenska lagstiftningen trädde i kraft, dvs. Utvärderingen omfattar såväl redovisning av statistik m.m. som en redovisning och analys av de fördelar som uppnåtts genom införandet av en europeisk arresteringsorder, samt av de problem eller svårigheter som har uppdagats. Slutligen redogör regeringen för sin bedömning av vilka ytterligare åtgärder som är nödvändiga. Utvärderingen bygger i stor utsträckning på upplysningar och synpunkter som har inhämtats från domstolar och myndigheter som har tillämpat lagstiftningen och därmed fått värdefulla praktiska erfarenheter. Deras redovisningar och analyser enligt den rapporteringsskyldighet de ålades i regleringsbreven för har tagits till vara. Även den rapport om medlemsstaternas tillämpning som kommis- sionen har överlämnat till parlamentet och rådet har beaktats. Samråd har skett med berörda myndigheter och med Advokatsam- fundet, Frivilligorganisationernas fond för mänskliga rättigheter (MR- fonden) och för mänskliga rättigheter, liksom med enskilda advokater som varit förordnade som offentliga för- svarare för personer som eftersökts enligt en europeisk arresteringsorder. Samtliga akter i de mål om överlämnande som inletts vid domstolarna har gåtts igenom. Härutöver har också andra akter och ett stort antal beslut granskats. 3 Regleringen och handläggningen En europeisk arresteringsorder är ett rättsligt avgörande utfärdat av en rättslig myndighet i en medlemsstat i EU som innebär en begäran om att en person, om han eller hon påträffas i en annan EU-stat, skall gripas och överlämnas för lagföring eller för verkställighet av en frihetsberövande Skr. 2005/06:62 påföljd. Inom EU ersätter systemet med en europeisk arresteringsorder i princip tidigare tillämpade utlämningsförfaranden. Medlemsstaterna skall verk- ställa en europeisk arresteringsorder i enlighet med principen om ömse- sidigt erkännande samt bestämmelserna i rambeslutet. Det har varit möjligt att utlämna svenska medborgare till andra nordiska länder. Genom en lagändring öppnades, i sam- band med att tillträdde om utlämning, en möjlighet att under vissa förutsättningar utlämna svenska medborgare till andra EU-stater. Rambeslutet kan sägas innebära en fortsättning på den inslagna vägen. Principen om ömsesidigt erkännande innebär i sin renaste form att de rättsliga myndigheterna i medlemsstaterna skall erkänna varandras bedömningar, domar och beslut. Beslut som fattas i en medlemsstat (den utfärdande staten) skall alltså erkännas och verkställas i en annan medlemsstat (den verkställande staten) utan att den verkställande statens myndigheter gör någon om- eller överprövning av beslutets riktighet. Redan enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen) har det varit möjligt att med andra stater träffa överenskommelse om att fällande domar och domares häktningsbeslut skall godtas om det inte framgår att det utländska avgörandet är uppenbart oriktigt. Bestämmelser med denna innebörd finns bl.a. europeiska utlämningskonven- tion, till vilken samtliga EU:s medlemsstater anslutit sig. I dessa fall gäller alltså en presumtion för att den utländska domen eller det utländska häktningsbeslutet är riktigt. Rambeslutet förutsätter inte heller att den dom eller det beslut som ligger till grund för en arresteringsorder bifogas en begäran om överlämnande. Det är den utfärdande statens lagstiftning som är avgörande för om brottet är så allvarligt att det kan ligga till grund för ett överlämnande. Som huvudregel gäller ett krav på att det brott som ligger till grund för arresteringsordern skall vara straffbart också i den verkställande staten (dubbel straffbarhet), men detta har frångåtts i fråga om 32 brottstyper som anges i en bilaga till rambeslutet (s.k. listbrott). Rambeslutet och den svenska lagstiftningen anger ett antal situationer i vilka verkställighet får eller skall vägras. Om någon sådan vägransgrund inte är aktuell, skall överlämnande i princip ske. Som ovan nämnts har överlämnande i princip ersatt utlämning inom EU. Bestämmelserna om överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder ersätter sålunda inom EU ett antal internationella instrument. Det kan emellertid i vissa situationer fortfarande bli aktuellt med ut- lämning i stället för överlämnande mellan EU:s medlemsstater. Bestäm- melserna om en europeisk arresteringsorder är sålunda inte tillämpliga i förhållande till en medlemsstat som inte har genomfört rambeslutet när ärendet inleds. Detta har exempelvis, under en del av , varit och är åter fallet i förhållande till efter den tyska författ- ningsdomstolens avgörande (se härom i avsnitt 4.1). Medlemsstaterna får också sinsemellan fortsätta att tillämpa befintliga Skr. 2005/06:62 bilaterala eller multilaterala avtal eller överenskommelser eller ingå nya En förutsättning för detta är att de möjliggör en fördjupning eller vidgning av rambeslutets målsättningar samt bidrar till att ytterligare förenkla eller underlätta förfarandena för överlämnande av personer. , och har underrättat rådet och kommissionen om att de kommer att fortsätta att tillämpa respektive lands regelverk om utlämning inom . Några länder har också, i enlighet med rambeslutet, förklarat att de i egenskap av verkställande stat kommer att tillämpa äldre utlämnings- system för brott som begåtts före ett visst datum. För del reglerar även fortsättningsvis utlämningslagen och lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och (nordiska utlämningslagen) utlämning i förhållande till stater som inte är medlemmar i . 3.3Utfärdande av en europeisk arresteringsorder i och överlämnande hit 3.3.1Förutsättningar för och handläggningen vid ett utfärdande Överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder får ske för dels lag- föring, dels verkställighet av en frihetsberövande påföljd. En arresteringsorder för lagföring får i utfärdas av över- åklagare, vice överåklagare, chefsåklagare, vice chefsåklagare och kammaråklagare. En arresteringsorder för verkställighet av en frihets- berövande påföljd utfärdas av , på begäran av Krimi- nalvårdsstyrelsen för verkställighet av fängelse, för verk- ställighet av rättspsykiatrisk vård och för verkställighet av sluten ungdomsvård. En arresteringsorder för verkställighet får utfärdas för en lagakraft- vunnen dom, om en frihetsberövande påföljd eller utan tidsbegränsning har dömts ut. En arresteringsorder för lagföring får utfärdas för brott för vilket är föreskrivet fängelse . Den eftersökte skall också i vara häktad på sannolika skäl misstänkt för brottet. En arresteringsorder som utfärdas för lagföring enligt angivna förutsättningar får uppta också andra brott som den eftersökte misstänks för (s.k. accessoriska brott). En motsvarande regel om accessoriskt överlämnande finns för verkställighetsfallen. En arresteringsorder som utfärdas för en dom som uppfyller de grundläggande kraven får sålunda uppta också andra lagakraftvunna domar i vilka den eftersökte har dömts till en frihetsberövande påföljd, även om påföljden understiger . En arresteringsorder får utfärdas endast om kravet på proportionalitet är uppfyllt. Det innebär att en sådan åtgärd får vidtas bara om det, med beaktande av det men för den enskilde samt den tidsutdräkt och de kost- nader som kan antas uppkomma i ärendet, framstår som motiverat med hänsyn till brottets art och svårhetsgrad samt övriga omständigheter. den eftersökte är krävs dessutom särskilda skäl. nande får enligt rambeslutet inte beviljas för en gärning som ägt rum Skr. 2005/06:62 innan den eftersökte uppnått straffbar ålder i verkställighetslandet. Om brottet är ett sådant brott som finns angivet i bilagan till lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder (s.k. listbrott) kan detta markeras i arresteringsordern, under förutsättning att det för brottet är föreskrivet fängelse i åtminstone . För sådana brott gäller inte krav på dubbel straffbarhet. Arresteringsordern utfärdas enligt ett särskilt formulär. En arresteringsorder för lagföring innehåller uppgifter om den efter- söktes identitet och det bakomliggande häktningsbeslutet samt om aktuell gärning, inklusive en beskrivning av gärningen med angivande av tid och plats, tillämplig brottsrubricering och straffmaximum. Är det inte känt var den eftersökte befinner sig, skickas en arresteringsorder för lagföring i original till Nationella sambandskontoret (NSK) vid Riks- polisstyrelsen tillsammans med en begäran om internationell efter- lysning. En internationell efterlysning för överlämnande görs som regel i Schengens informationssystem (SIS). Det är ett datasystem som är upp- byggt som ett spanings- och efterlysningshjälpmedel. Det består av dels en nationell enhet, som är ett nationellt register för varje Schengenstat, dels en central teknisk stödfunktion. Lagen (2000:344) om Schengens informationssystem reglerar det , för vilket Riks- polisstyrelsen är personuppgiftsansvarig. Vissa länder inom EU är dock ännu inte anslutna till SIS. Det gäller , , , , , , , , , , och . Vid sidan om SIS görs därför internationella efterlysningar för överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder också via . En sådan efterlysning från en annan stat registreras i det svenska . Arresteringsordern förvaras hos NSK i avvaktan på att den eftersökte påträffas. Är den eftersöktes vistelseort känd, kan arresteringsordern, översatt till ett språk som det verkställande landet har förklarat sig godta, skickas direkt till behörig verkställande myndighet, med en kopia till NSK Är det fråga om en person som eftersöks för verkställighet av en frihetsberövande påföljd, skickar den behöriga myndigheten en begäran om internationell efterlysning till NSK och begär att en arresteringsorder skall utfärdas. NSK utfärdar i sådana fall en arresteringsorder. Finns det inte längre skäl att begära en eftersökt överlämnad till , skall arresteringsordern återkallas. Vidare skall den verkställ- ande myndigheten i den andra medlemsstaten underrättas samt, då arresteringsordern återkallas av en åklagare, även NSK. 3.3.2Prövningen av överlämnande till Så snart NSK vid får besked om att en av åklagare eftersökt person gripits i en annan EU-stat på grund av en efterlysning i SIS eller genom , underrättas den utfärdande åklagaren. NSK låter översätta arresteringsordern till ett språk som den verkställande staten godtar och skickar den därefter till den verkställande myndigheten. När en av eftersökt person har påträffats i en annan stat på- börjas där ett överlämnandeförfarande i enlighet med den statens lagstift- ning för genomförande av rambeslutet. Myndigheterna där skall upplysa Skr. 2005/06:62 den eftersökte om den europeiska arresteringsordern och dess innehåll samt om dennes möjligheter att samtycka till ett överlämnande. De skall ge den eftersökte rätt till juridiskt biträde och tolk i enlighet med sina nationella bestämmelser. De skall ta ställning till behovet av fortsatt frihetsberövande samt utreda om det finns skäl att vägra ett överläm- nande och om svenska myndigheter skall avkrävas garantier för att t.ex. den eftersökte skall återföras till sitt hemland för verkställighet av en eventuell frihetsberövande påföljd som en lagföring i kan föran- leda. En princip inom utlämningsrätten är den s.k. specialitetsprincipen. Enligt denna får, med vissa undantag, en person som utlämnas inte åtalas eller straffas för gärningar som har begåtts före utlämningsbeslutet men som inte omfattas av det. För att den som utlämnats skall kunna åtalas eller straffas för sådana brott krävs i regel ett medgivande från den utlämnande staten. Den som skall utlämnas kan dock avstå från speciali- tetsprincipens skydd. Motsvarande reglering finns i rambeslutet. I ett överlämnandeförfarande skall de verkställande myndigheterna se till att den person som samtycker till ett överlämnande och avstår från det skydd som specialitetsprincipen innebär gör detta frivilligt och är fullt medveten om följderna. Den eftersökte skall för detta ha rätt till juridiskt biträde. Om den verkställande myndigheten kräver garantier om återförande till den verkställande staten som villkor för ett överlämnande, skall frågan anmälas till tillsammans med nödvändig utred- ning. Riksåklagaren prövar frågor om nämnda garantier. Ett av syftena med den europeiska arresteringsordern har varit att skapa ett mindre tidskrävande och mer effektivt förfarande än vad utläm- ning erbjuder. En arresteringsorder skall därför behandlas och verkställas med skyndsamhet.