prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — Därvid kan endast med stöd av 16 § FL jämfört med 14 kap. 5 § SekrL begränsa en utlännings rätt att ta del av det som har tillförts ärendet. Av 14 kap. 5 § SekrL följer att en myndighet, , kan vägra att lämna ut en handling eller annat material i ett ärende till den som är part i ärendet, utlänningen, om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift inte röjs. Myndigheten skall dock alltid i ett sådant fall på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han eller hon skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. 8.2.3Särskilda regler för omprövning av beslut Regeringens förslag: skall vara skyldigt att ompröva beslut i utlänningsärenden som verket på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning finner är oriktiga. NIPU har inte berört denna fråga. Det har inte heller arbetsgruppen eller . Remissinstanserna: Länsrätten i har anfört att alla grundbeslut enligt länsrättens uppfattning skall vara omprövade i beslutsinstansen innan de förs upp till nästa instans. Länsrätten har vidare framfört att det för omprövningsbeslut i avlägsnandeärenden som går den enskilde emot skulle kunna införas ett system med särskilda nämnder. Skälen för regeringens förslag: Regeringen bedömer att det är angeläget att undvika att migrationsdomstolarna belastas med ärenden som inte behöver prövas av domstol. Detta är ännu ett led i strävan att förlägga tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden i första instans. En vidgad skyldighet för att ompröva sina beslut i samband med att de överklagas skulle minska antalet ärenden hos domstolarna. Enligt 27 § FL har en myndighet skyldighet att ändra ett beslut som den har meddelat som första instans, om myndigheten finner att beslutet är uppenbart oriktigt och ändringen kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon part. Skyldigheten gäller normalt även om beslutet har överklagats men inte om handlingarna i ärendet redan har lämnats över till högre instans. Bestämmelsen om myndigheternas skyldighet att ompröva beslut i samband med överklagande infördes med den nya förvaltningslagen . Redan något tidigare, , fördes särskilda regler in i utlänningslagen om möjligheter att ompröva sina beslut. Den bestämmelsen (65 b § utlänningslag, 1980:376) innebar att fick ompröva ett beslut som verket fattat som första instans, om verket fann att beslutet var oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning. Särregleringen i utlänningslagen innebar därmed större möjligheter för att ompröva beslut än vad som följde av förvaltningslagen. innebar särregleringen inte någon skyldighet för verket att ändra sina beslut utan en möjlighet att göra det. Som motiv för de särskilda reglerna om omprövning i utlänningslagen anförde föredragande statsrådet bl.a. följande (prop.1985/86:133 s. 22 f.). av SIV:s avlägsnandebeslut överklagas till regeringen. Av de överklagade besluten ändras . Det bör observeras att i flertalet av de fall, där regeringen ändrar SIV:s beslut, har tillstyrkt att ändring sker. I huvudsak torde den högra ändringsprocenten beträffande besvären i utlänningsärenden bero på att det är mycket vanligt, att omständigheter av stor betydelse anförs först hos regeringen. --- Mot bakgrund av de förhållanden jag redogjort för är det ofta ändamålsenligt att själv omprövar sitt beslut, även sedan beslutet har överklagats.--- För att öka förutsättningarna för att , i de fall där det är lämpligt, kan företa en omprövning, bör också ges möjlighet att begära en komplettering av besvären. bör också kunna behålla ett överklagat ärende för omprövning , förutsatt att den totala handläggningstiden hos och regeringen på så sätt kan väntas bli kortare. Den särskilda omprövningsregeln i utlänningslagen ändrades på så sätt utlänningslag (1989:529) att det infördes en skyldighet för att ompröva ett beslut, om verket fann att beslutet var oriktigt (7 kap. 10 §). Den ändringen gjordes efter påpekande av Lagrådet som i sitt yttrande över förslaget till ny utlänningslag ifrågasatte om förvaltningslagen gav utrymme för att omprövningsinstitutet enligt den lagen skulle gälla vid sidan om omprövningsregeln i utlänningslagen. Genom att omprövningen enligt utlänningslagen nu gjordes obligatorisk kom således omprövning av beslut att uteslutande regleras i utlänningslagen. Den särskilda omprövningsregeln i utlänningslagen upphävdes med verkan från . Som motiv för att upphäva bestämmelsen anförde regeringen (prop. 1994/95:179) att bestämmelsen från början tillkommit för att minska antalet besvärsärenden hos regeringen och att detta motiv inte längre fanns sedan blivit besvärsinstans. I samband med att överklaganden i utlänningsärenden förs över till migrationsdomstolar bör åter övervägas behovet av en vidgad skyldighet för att ompröva sina beslut. Som nämnts är det angeläget att i möjligaste mån undvika att migrationsdomstolarna belastas med ärenden som inte behöver prövas av domstol. En vidgad skyldighet för att ompröva sina beslut får framför allt betydelse när verkets beslut överklagas eftersom det kan minska antalet överklagandeärenden hos domstolarna. Det innebär också det positiva att ett antal personer snabbare skulle få besked om att de får stanna här i landet. Det är också till fördel såväl för den som för samhället genom att individen snabbare kan komma in i det svenska samhället. Regeringen bedömer därför att den regel om en i förhållande till förvaltningslagen utökad skyldighet för till omprövning av beslut, som gällde före , bör få en motsvarighet i den nya utlänningslagen. Vid remissbehandlingen av NIPU har Länsrätten i berört önskvärdheten av att i möjligaste mån minska antalet ärenden som går vidare från till domstol. Med hänsyn till att det rör sig om att på nytt föra in en bestämmelse i utlänningslagen som tidigare funnits i utlänningslagstiftningen under och som knappast kan anses som kontroversiell, bedömer regeringen att frågan om en vidgad omprövningsskyldighet för kan tas upp utan ytterligare beredning. I säkerhetsärenden gäller, till skillnad från vad som ovan sagts, den vanliga omprövningsregeln i 27 § FL. I utlänningslagen (1989:529, UtlL) fastslås i 1 kap. 3 § att en utlänning, med vissa undantag, skall ha visering för att resa in i och vistas i . I 2 kap. 1 § UtlL finns de materiella bestämmelserna om beviljande av Av 9 § i samma kapitel framgår i vilka situationer visering kan Om en utlänning saknar visering kan utlänningen enligt 4 kap. 1 § UtlL avvisas. Utlänningsförordningen (1989:547, UtlF) innehåller närmare bestämmelser om visering, bl.a. en rad undantag från Utöver viseringsreglerna i utlänningslagen utlänningsförordningen hör till den i gällande rätten också EG:s rättsakter på området, liksom och Gemensamma konsulära anvisningar angående viseringar till diplomatiska Visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i . Visering kan ges för turistbesök, för besök hos släktingar, för affärsbesök i eller för resa genom till annat land. En utlänning, som har visering, kan resa in i och ut ur landet ett flertal gånger och stanna här sammantaget som visering beviljats. Enligt 1 kap. 3 § första stycket UtlL skall en utlänning som reser in i eller vistas i ha visering om inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i , , eller . Det tidigare bemyndigandet för regeringen att föreskriva krav på visering ersattes lag med en bestämmelse i lag om skyldighet för utlänningar att ha visering för inresa och vistelse i . Viseringskravet har ansetts nödvändigt, framför allt för att den reglerade invandringen skall kunna bibehållas. På så sätt kan invandringen från vissa länder kontrolleras och begränsas. Viseringskravet har också betydelse ur säkerhetspolitiskt perspektiv. Frågan behandlades i prop. 1996/97:25, Svensk migrationspolitik i ett globalt perspektiv. Regeringen anförde då följande (s. 122): Det är av största vikt att kontakter mellan människor i olika länder underlättas. Det gäller såväl i fråga om släktkontakter som kommersiella och kulturella förbindelser på olika plan. Det övergripande målet måste därför vara att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt. Mot önskemålet om fri rörlighet måste emellertid ställas nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade invandring som vi har. Det torde därför vara nödvändigt att ha kvar krav på visering i förhållande till ett stort antal länder. Viseringspolitiken är vidare i särskilt hög grad en del av vår invandringspolitik där det är nödvändigt att politiken inte skiljer sig alltför mycket från våra grannländers. Om vi i skulle ha viseringsfrihet i förhållande till länder vars medborgare är viseringspliktiga i de flesta andra länder kan det leda till ett mycket stort invandringstryck mot vårt land. Enligt 1 kap. 3 § andra stycket UtlL har regeringen bemyndigande att föreskriva undantag från viseringskravet. De undantag som inte har ansetts kunna bli föremål för ändring utan att frågan underställs , nämligen utlänningar som har permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd här liksom medborgare i de nordiska länderna, har införts direkt i lagen. Övriga undantag som kan behövas får däremot, så som bemyndigandet är utformat, föreskrivas av regeringen. grunda sig på bilaterala viseringsfrihetsavtal, andra internationella överenskommelser eller ensidiga svenska åtaganden. Ambitionerna att harmonisera migrationspolitiken i EU har på viseringsområdet i hög grad förverkligats. Det finns nu rättsakter som bestämmer vilka länders medborgare som skall vara undantagna från viseringskravet för att få resa in i och det övriga Regeringens möjligheter att meddela föreskrifter har på motsvarande sätt begränsats. Rådets förordning (EG) nr 539/2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav (EGT L 81, 21.3.2001, s. 1, Celex 32001R0539) gäller. Förordningen, som är en utveckling av , upptar samtliga världens tredje länder i den gemensamma förteckningen. Undantagna är , eftersom den fria rörligheten för dess medborgare säkerställs inom ramen för , och , på grund av det avtal som ingåtts mellan EU och dessa länder om deras associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av , samt , som också har ett avtal med EU och dess medlemsstater om fri rörlighet för personer. rådets förordning (EG) nr 453/2003 (EGT L 69, , s. 10, Celex 32003R0453), upptar förteckningen 41 viseringsfria länder. länder har numera blivit medlemmar i . krävs att de skall ha giltigt pass eller annat resedokument. De undantag från viseringskravet som regeringen alltjämt kan bestämma upptas i art. 3 och 4 i rådets förordning (EG) nr 539/2001. Undantagen gäller vissa konventionsflyktingar och statslösa personer, innehavare av diplomatpass, tjänstepass och andra officiella pass, civil besättning på luftfartyg och fartyg, besättning och hjälppersonal vid nödhjälps- eller räddningsflygningar och annan hjälppersonal vid katastrofer och olyckor, civil besättning på fartyg som trafikerar internationella vattenvägar samt innehavare av passersedlar som vissa internationella mellanstatliga organisationer utfärdar för sina tjänstemän. Vidare kan regeringen undanta vissa skolelever, när dessa deltar i en organiserad skolresa tillsammans med en lärare, liksom personer som utövar avlönad verksamhet under sin vistelse. sådana slag har föreskrivits i utlänningsförordningen. Förutsättningar för att bevilja visering I 2 kap. 1 § UtlL anges de materiella bestämmelserna för när visering får I paragrafens första stycke sägs att visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i under viss . I andra stycket sägs att visering får ges för högst tre månaders vistelse , om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelar samt att visering får begränsas även i övrigt och får förenas med de villkor som kan behövas. I bestämmelsen anges alltså inte vilka kriterierna är för att visering skall kunna beviljas. Inte heller utlänningsförordningen, som innehåller närmare föreskrifter om de olika slag av viseringar som kan utfärdas och de undantag från viseringskravet som regeringen har föreskrivit, innehåller några sådana kriterier. Visering skall enligt 2 kap. 1 § UtlF utfärdas som en enhetlig visering i enlighet med föreskrifterna i konventionen om tillämpning av . Enhetlig visering är giltig vid inresa och vistelse i Schengenstaterna på det sätt som framgår av viseringen i fråga om tid, resans ändamål och villkor. Denna form av visering är huvudregel sedan tillträtt och deltar i det operativa . Enligt konventionens artikel 9 förbinder sig de avtalsslutande parterna att anta en gemensam politik vad gäller rörligheten för personer, i synnerhet i fråga om reglerna för beviljande av viseringar. Schengenstaterna har därför i sin lagstiftning infört bestämmelser om en enhetlig visering, vilken kan vara en visering för inresa och vistelse eller transitvisering för genomresa, som gäller för inresa till samtliga Schengenstaters territorium. Enhetlig visering som utfärdats av behörig myndighet i en annan Schengenstat gäller för inresa och vistelse i på samma sätt som om viseringen hade utfärdats av en svensk myndighet. För att enhetlig visering skall beviljas krävs att de i Schengen- konventionens artikel 5.1 fastställda inresevillkoren är uppfyllda. Det innebär att den som ansöker om visering avseende vistelse som inte överskrider skall ha ett giltigt dokument som tillåter gränspassering och vid behov skall kunna uppvisa dokument som styrker syftet med och villkoren för den avsedda vistelsen samt ha tillräckliga medel för sitt uppehälle under vistelsen och för återresan, eller är i stånd att anskaffa dessa medel på laglig väg. En medicinsk reseförsäkring behövs också för vistelsen enligt ett beslut av Europeiska unionens råd 2004/17/EG; EUT L5, , s. 79. Han eller hon får vidare inte finnas registrerad på spärrlista eller utgöra en risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser. De skäl sökanden har för besöket kan vara av olika slag för att visering skall beviljas. Det kan vara fråga om turistbesök, besök hos släktingar, affärsbesök eller genomresa. Giltiga skäl är också besök för kulturellt utbyte, deltagande i seminarier eller i idrottsturneringar liksom besök för att genomgå medicinsk behandling som inte kan ges i hemlandet. För det fall att den som ansöker om enhetlig visering inte uppfyller inresevillkoren enligt artikel 5.1 i , kan en nationell visering undantagsvis utfärdas (2 kap. 3 § UtlF). Den ger tillstånd att resa in i och vistas i men inte i en annan Schengenstat. Förutsättningarna för beviljande av nationell visering är om det är nödvändigt av humanitära skäl på grund av internationella förpliktelser eller om det annars finns ett starkt nationellt intresse. Finns det särskilda skäl, får en sådan visering beviljas än , dock högst . Om en nationell visering utfärdas skall övriga Schengenstater underrättas. För att visering skall medges krävs, förutom att de formella grunderna för visering är uppfyllda, att utlänningen kan försörja sig här och inte kan antas komma att begå brott eller bryta mot utlänningslagens bestämmelser. Som framhållits i prop. 1988/89:86 s. 58, kan det sägas att grunderna för att i tillämpningen neka visering i stort överensstämmer med de materiella grunder som i 4 kap. 2 § UtlL föreskrivs för avvisning, nämligen om utlänningen kan antas komma att sakna medel för sin vistelse och återresa, kan antas komma att försörja sig på ett oärligt sätt eller arbeta utan att ha arbetstillstånd eller också om han eller hon kan antas komma att begå brott eller ägna sig åt samhällsfarlig verksamhet. praxis som bestäms av varje enskilt land är en viktig förutsättning också att utlänningen inte vid ansökningen kan antas egentligen ha för avsikt att bosätta sig här. I övrigt kan de riktlinjer för viseringspraxis som framfördes i prop. 1983/84:144 (s. 93 f.) alltjämt sägas ha giltighet. Därutöver kan visering, trots att det finns risk för att sökanden inte kommer att lämna landet vid viseringstidens utgång, beviljas om det finns mycket starka humanitära skäl eller om det är fråga om deltagande i seminarier, idrottsligt eller kulturellt utbyte eller seriösa affärsbesök med stora ekonomiska intressen. Det kan i sammanhanget påpekas att en utlänning som har visering när han eller hon kommer till inte kan avvisas på de i 4 kap. 2 § UtlL angivna materiella grunderna. Utlänningen kan däremot avvisas enligt 1 § samma kapitel, som tidigare innehöll endast formella bestämmelser har emellertid medfört att en ny avvisningsgrund införts i bestämmelsen och får en utlänning avvisas om han eller hon inte uppfyller inresevillkoren i artikel 5, dvs. att en utlänning numera kan avvisas på materiella grunder trots att han eller hon har visering. Ansökan och beslut om visering Enligt 2 kap. 7 § UtlL meddelas beslut om visering av . Sådana beslut får också meddelas av . Paragrafen innehåller också bemyndigande för regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, att ge andra myndigheter rätt att besluta om visering. Vidare får regeringen ge ett organ knutet till exportråd rätt att besluta om visering samt, enligt 2 kap. 7 a § andra stycket UtlL, ingå överenskommelse med en Schengenstat om att den statens behöriga myndigheter får meddela beslut om visering. I 2 kap. 6 § UtlF finns närmare bestämmelser om rätten att besluta om visering. Där sägs att får ge en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat rätt att besluta i ärenden om viseringar. Innan en svensk beskickning eller ett konsulat ges rätt att avslå ansökningar om visering, skall samråda med . får dessutom ge en sådan myndighet rätt att bevilja viseringar inom departementets ansvarsområde. Efter medgivande från får en polismyndighet besluta om beviljande av nödfallsviseringar. Visering får också beviljas av exportråds kontor i . Ansökan om enhetlig visering skall göras utomlands, på svensk beskickning eller svenskt konsulat om är resans huvudmål. Beslut om visering eller avslag på ansökningen meddelas då av beskickningen eller konsulatet. Om utlandsmyndigheten är osäker på hur en ansökan om visering bör bedömas eller om praxis kan påverkas av beslutet skall myndigheten lämna över ärendet till . Går det inte att fastställa vilken stat som är resans huvudmål, meddelas enhetlig visering av den behöriga myndigheten i den Schengenstat till vilken utlänningen först anländer. Även ansökan om nationell visering skall göras före inresan och ansökan görs hos svensk beskickning eller svenskt konsulat, som oftast samråder med innan beslut meddelas i viseringsärendet. Handläggningen av viseringsansökningar är i huvudsak skriftlig. Ansökningsblanketten för Schengenvisering efterfrågar endast kortfattade uppgifter främst rörande sökandens identitet, ursprung, resväg och syfte med besöket. Enbart detta beslutsunderlag medger alltså inte några långtgående bedömningar av sökandens individuella skäl eller anknytningen till hemlandet jämfört med anknytningen till , inte heller av sökandens trovärdighet. I bilagor skall sökanden uppge syftet med besöket, t.ex. om det gäller ett affärs- eller konferensbesök, släkt- eller vänbesök, turiständamål eller genomresa eller kanske en medicinsk behandling i . För släkt- eller vänbesök måste den person som sökanden skall besöka i lämna uppgifter. Exempelvis skall, vid s.k. vänbesök, sökanden och referenten ange hur länge de känt varandra, avsikten med besöket, vem som skall bekosta resa och uppehälle samt om det finns andra skäl som gör besöket särskilt angeläget. Visering får enligt 2 kap. 1 § andra stycket UtlL ges för tre månaders vistelse , om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Den tid för vilken visering beviljas är normalt högst , vilket sammanhänger med bestämmelsen i 1 kap. 4 § UtlL att en utomnordisk medborgare vare sig han eller hon är viseringspliktig eller inte skall ha uppehållstillstånd för vistelse i mer än . Tidsperioden överensstämmer också med vad som gäller för enhetlig visering enligt och enligt de avtal om viseringsfrihet som ingått med andra stater. När det finns särskilda skäl får en nationell visering beviljas , dock högst (2 kap. 3 § UtlF). Särskilda skäl kan exempelvis vara att det rör sig om nära släktingar som önskar vistas här för släktbesök än eller så kan det vara fråga om affärsbesök (prop. 1996/97:25 s. 124). Särskilda regler gäller för en nationell visering för vistelse som överstiger (rådets förordning [EG)] nr 1091/2001 artikel 1, EGT L 150, , s. 4, Celex 32001R1091). I normala fall skall, som framgår ovan, visering sökas utomlands före inresa. Om emellertid en utlänning som är skyldig att ha visering kommer till utan att ha visering, kan nödfallsvisering beviljas (2 kap. 10 § UtlF) av eller, efter medgivande från , av polisen. En nödfallsvisering kan utfärdas som en enhetlig visering för och giltig för en inresa. Den får utfärdas vid gränsen om utlänningen på grund av tidsbrist eller tvingande skäl inte har kunnat ansöka om visering. I annat fall får nödfallsvisering utfärdas som en nationell visering för och giltig för en inresa i landet. Sådan visering får beviljas av humanitära skäl, på grund av internationella förpliktelser, eller om det annars finns ett starkt nationellt intresse att bevilja inresa. Rådets förordning (EG) nr 415/2003 om utfärdande av viseringar vid gränsen, inbegripet till sjömän i transit, gäller för detta område. artikel 1 får en visering undantagsvis utfärdas vid gränsen för en medborgare i tredje land som måste inneha en visering vid passage av medlemsstaternas yttre gränser under förutsättning att medborgaren uppfyller inresevillkoren i artikel 5.1 a, cd, att han eller hon inte haft möjlighet att ansöka om visering i förväg, att han eller hon på begäran uppvisar handlingar som styrker att de uppgivna skälen för inresan är oförutsedda och tvingande samt att återresan till ursprungslandet eller genomresan till ett tredje land är garanterad. sådan visering får inte gälla för mer än en inresa och giltigheten får inte överstiga för resevisering och inte överstiga för För handläggningen av viseringsärenden finns en gemensam handbok för utfärdandet av Schengenviseringar, de Gemensamma konsulära anvisningarna (Common Consular Instructions, CCI). (EG) nr 1683/95 (EGT L 164, , s. 1, Celex 395R1683) ändrad genom rådets förordning (EG) nr 334/2002 (EGT L 53, 23.2.2002, s. 7, Celex 32002R0334) om en enhetlig utformning av viseringshandlingar Bevis om visering skall införas i utlänningens pass eller någon annan handling (2 kap. 8 § UtlF). Beslut i viseringsärenden får inte överklagas. Då avslag på viseringsansökningar enligt gällande rätt inte får överklagas har , i sin egenskap av central myndighet, en praxisbildande roll i viseringsfrågor. Utöver verkets beslut i överlämnade ärenden sker styrningen av praxis på två sätt: dels generellt, genom verkets allmänna riktlinjer, dels speciellt, genom den praxisinformation som upprättas för enskilda stater. Det förekommer ingen regelmässig publicering eller liknande spridning av beslut i enskilda ärenden. beslutar enligt verkets instruktion om riktlinjer för beslut i ärenden om visering. gällande riktlinjer bygger på uttalanden av regering och riksdag. I riktlinjerna framhålls att viseringsansökningar skall prövas i en positiv anda och inte onödigtvis hindra utlänningar från att besöka . En ansökan skall prövas individuellt. Den huvudsakliga bedömningen syftar till att avgöra om den sökandes avsikt är att enbart besöka . Detta skall bedömas utifrån vunna erfarenheter.