prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — Protokollet är tillämpligt enbart på dem som är lagligt bosatta på en Ordet resident är avsett att utesluta utlänningar som ankommer till en flygplats eller en gränsstation och som vägras inresa i landet, liksom dem som tillåtits resa in på vissa villkor (t.ex. för genomresa på väg till annat land eller för en begränsad tid av andra skäl än för bosättning eller för i väntan på beslut om en ansökan om har utarbetat en konvention till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. konventionen är att komplettera funktioner med ett system av mer preventiv karaktär, utan judiciella funktioner men med uppgift att undersöka hur frihetsberövade personer behandlas. med konventionen har en särskild kommitté upprättats som har till uppgift att besöka de platser där personer som på ett eller annat sätt är frihetsberövade befinner sig. har ratificerat konventionen. trädde i kraft . Ett motsvarande system har inrättats i ett tilläggsprotokoll till FN:s konvention mot tortyr. Regeringen har i en proposition , prop. 2004/05:107, föreslagit att protokollet ratificeras av . utfärdade en rekommendation angående harmonisering av nationella procedurregler beträffande asyl, R (81) 16. Rekommendationen innebär att den asylsökande skall få sin sak prövad av en central myndighet med kompetens för den typen av frågor. asylsökande skall också ha rätt att stanna kvar i landet under det att hans eller hennes sak prövas, om inte den centrala myndigheten eller ett överprövande organ finner att talan grundar sig på omständigheter som inte har anknytning till asyl eller är uppenbart ogrundad. skall också ha rätt att få sin sak överprövad eller åtminstone omprövad och får inte skickas ut ur landet förrän detta har skett. Han eller hon skall ha rätt att höras muntligt. Den asylsökande skall informeras om sina rättigheter, tillåtas ha ombud och känna till sin rätt att när som helst få kommunicera med UNHCR. Vidare finns en rekommendation med riktlinjer för begreppet säkert tredje land, R (97) 22 . bl.a. att det tredje landet för att anses säkert skall erbjuda såväl ett effektivt skydd mot återsändande (refoulement) som möjlighet att söka och erhålla asyl. antog en rekommendation om asylsökandes rätt till ett effektivt rättsmedel mot beslut om utvisning som rör artikel 3, R (98) 13. skall det finnas ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet för en asylsökande vars ansökan avslås och som skall avvisas till ett land i vilket sökanden på rimliga grunder (an arguable claim) anser sig riskera tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller sociala stadga innehåller i artikel 19:8 och 19:10 ett förbud för de fördragsslutande staterna att utvisa en utlänning som är lagligen bosatt inom staten annat än om han eller hon utgör en fara för den nationella säkerheten eller förbryter sig mot allmän ordning eller moral. har gett artikel 19:8 i stadgan den tolkningen att utlänningar skall ha rätt till någon form av överklagande av ett beslut om utvisning till ett oberoende organ. Att utvisningsbeslutet kan omprövas av det beslutande organet är inte tillräckligt. Utvisningen kan, om utlänningen anses utgöra en fara för den nationella säkerheten eller om utvisningen sker av hänsyn till allmän ordning, verkställas utan hinder av att överprövning inte skett. Det väsentliga är att utlänningen har en möjlighet att överklaga beslutet och i händelse av framgång återvända. har inom ramen för stadgan kritiserats för att lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll inte innehåller någon möjlighet för den som utvisas att få beslutet överprövat av en oberoende instans. 5.3Europeiska unionen (EU) Den fria rörligheten för personer regleras i , i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, 19.10.1968, s. 2, Celex 368R1612) och i direktiven /221/EEG av om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT P 056, , s. 850, Celex 364L0221), 68/360/EEG av om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer (257, 19.10.1968 s. 13, Celex 368L0360), 72/194/EEG av om utvidgande av tillämpningsområdet för direktivet av om samordning av de särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att även omfatta arbetstagare som begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda i den staten (EGT L 121, 26.5.1972, s. 32, Celex 372L0194), 73/148/EEG av om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster (EGT L 172, 28.6.1973, s. 14, Celex 373L0148), 75/34/EEG av om rätten för medborgare i en medlemsstat att stanna kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att där ha drivit egen rörelse (EGT L 14, 20.1.1975, s. 10, Celex 375L0034), 75/35/EEG av om utvidgande av tillämpningsområdet för direktiv nr 64/221/EEG om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att även omfatta medborgare i en medlemsstat som begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att ha verket där som egna företagare (EGT L 14, 20.1.1975, s. 14, Celex 375L0035), 90/364/EEG av den 28 om rätt till bosättning (EGT L 180, , s. 26, Celex 390L0364), 90/365/EEG av om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som är yrkesverksamma (EGT L 180, , s. 28, Celex 390L0365) och 93/96/EEG av den 29 och rätt till uppehållstillstånd för studenter (317, 18.12.1993, s. 59, Celex 393L0096). Regeringen får meddela föreskrifter i vissa hänseenden vad gäller utlänningar som omfattas av . Bemyndigandet finns i 2 kap. 14 § andra stycket UtlL. Bestämmelserna finns huvudsakligen i 3 kap. 5 a5 b §§ UtlF. Direktiv /221/EEG Rådets direktiv /221/EEG av om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT P 056, , s. 850, Celex 364L0221) gäller alla åtgärder som beslutas av medlemsstaterna rörande inresa, utfärdande eller förnyande av uppehållstillstånd eller utvisning. Direktivet skall tillämpas beträffande såväl EU-medborgare som medborgare i övriga EES-länder. Det är därutöver tillämpligt på vissa familjemedlemmar. Direktivet anger förutsättningar för hur rätten till inresa och vistelse i landet kan begränsas. om fri rörlighet får göras endast av hänsyn till allmän ordning, säkerhet I direktivet ges också regler om den proceduren vid beslut om Direktivet har utvidgats genom direktiven /194/EEG (EGT L 121, 26.5.1972, s. 32, Celex 372L0194) och 75/35/EEG (EGT L 14, 20.1.1975, s. 14, Celex 375L0035). Av artikel 8 i direktivet framgår att de personer som omfattas av direktivet skall, när det gäller administrativa myndigheters åtgärder, kunna anlita samma rättsmedel (samma juridiska bistånd) som det egna landets medborgare i fråga om alla beslut om inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller beslut om utvisning från När en rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i uppskov med verkställigheten (ett upphävande), får enligt artikel 9.1 ett beslut att vägra förnyelse av uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver. Den behöriga myndigheten skall vara en annan än den som är bemyndigad att vägra förnyande av uppehållstillstånd eller besluta om utvisning. I artikel 9.2 sägs att alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet utfärdats, på begäran av denne skall underställas den myndighet som först skall avge sitt yttrande enligt punkt 1. Personen i fråga skall då ha rätt att lägga fram sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den Europeiska unionens råd antog direktivet 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (EUT L 158, 30.4.2004, s. 77, Celex 32004L0038). Syftet med detta nya direktiv om fri rörlighet är att förenkla regelverket genom att slå samman direktivet 64/221/EEG och andra direktiv som rör fri rörlighet för person till en Genom detta direktiv upphävs bl.a. direktivet 64/221/EEG. särskild utredare har fått i uppdrag att föreslå hur direktivet 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier skall genomföras i svensk rätt (dir. 2004:127). Resolution om minimigarantier för asylförfaranden Rådet antog en resolution om minimigarantier för asylförfaranden (EGT C 274, , s. 13). Resolutionen innebär för normala, dvs. inte uppenbart ogrundade, asylansökningar följande. Sökanden måste få tillfälle att höras personligen av en tjänsteman som är kvalificerad för det enligt den nationella lagen, innan slutligt beslut fattas om asylansökningen. I enlighet med medlemsstatens lagar skall en sökande få anlita juridiskt biträde eller annan rådgivare till hjälp under Ett avslagsbeslut måste kunna överklagas. av en domstol eller en prövningsmyndighet som fattar ett oberoende beslut efter individuell prövning. Beslutet i ärendet skall lämnas sökanden skriftligt. att ansökan avslås, måste sökanden informeras om skälen och om möjligheterna att få det prövat. Han eller hon måste få tillräcklig tid att överklaga och att kunna förbereda sitt överklagande. Han eller hon måste också få reda på gällande tidsfrister . Den allmänna princip skall tillämpas som innebär att sökanden får stanna i landet till dess ansökan har prövats och till dess beslut har fattats i fråga om ett eventuellt överklagande. Resolutionen innehåller ett särskilt avsnitt om uppenbart ogrundade procedurgarantierna för vanliga ansökningar. Hänvisning görs till principerna i den särskilda resolution om sådana ansökningar som antogs av invandringsministrarna vid ett möte i den 30 november1 . I den resolutionen anges bl.a. att medlemsländerna skall söka nå initiala beslut om uppenbart ogrundade ansökningar och senast inom en månad samt nå beslut efter överklagande . Överklagnings-/omprövningsprocedurer kan vara mera förenklade än de som normalt tillämpas vid avslag på asylansökningar. Om en ansökan är uppenbart ogrundad, får vidare undantag göras från principen om rätt för en asylsökande att stanna på statens område till dess att ett överklagande prövats. I slutet av minimigarantiresolutionen anges att medlemsländerna skall ta hänsyn till resolutionens principer vid alla förslag till förändring av sin nationella lagstiftning. Dessutom skall medlemsländerna sträva att bringa sin nationella lagstiftning i linje med principerna före . Den Europeiska unionens råd antog ett direktiv (2004/83/EG) om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 30.9.2004, s. 12, Celex 32004L0083). Det s.k. skyddsgrundsdirektivets huvudsakliga syfte är att garantera att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som behöver internationellt skydd samt att garantera att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater. Ett långsiktigt syfte är också att begränsa asylsökandes förflyttningar mellan medlemsstaterna när sådana endast motiveras av rättsliga skillnader, något som tillnärmning av reglerna om erkännande och innebörd av flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande bidrar till. Direktivet inleds med ett antal definitioner av vilka bl.a. framgår att samlingsbegreppet internationellt skydd i Direktivets definition av flykting utgår från den definition som återfinns i , vilken alla medlemsstater är bundna av. Med alternativt skyddsbehövande menas i korthet den som vid ett återsändande till hemlandet skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada i form av bl.a. dödsstraff, tortyr eller allvarligt hot mot liv eller lem vid en internationell eller nationell väpnad Direktivet behandlar vidare förutsättningarna för att betraktas som flykting eller alternativt skyddsbehövande. reglerar innebörden av internationellt skydd, dvs. förmåner som är knutna till den beviljade statusen. behandlas rätten till uppehållstillstånd och resedokument. Regeringen tillkallade en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till hur direktivet skall genomföras i (dir. utlänningslagstiftningen och övrig för direktivet relevant lagstiftning överensstämmer med direktivets bestämmelser. Härutöver skall utredaren göra en jämförelse av hur andelen personer som beviljas flyktingstatus eller status som skyddsbehövande i övrigt i förhåller sig till motsvarande andel i vissa utvalda länder och redovisa en analys av vad eventuella skillnader beror på. Uppdraget skall redovisas . presenterade kommissionen ett reviderat förslag till asylprocedurdirektiv (KOM [2002] 326 slutlig; EGT C 291 E, 26.11.2002). Syftet med förslaget är att fastställa miniminormer för förfarandet när det gäller att bevilja eller återkalla flyktingstatus, från det att en asylansökan lämnats in till det att beslut fattats. Direktivet lägger fast rättigheter och garantier i samband med handläggningen av asylansökningar. Bland annat regleras rätten till rättshjälp och rätten till en personlig intervju. Förslaget innehåller bestämmelser om att tolkning och översättning skall ske som huvudregel. Bestämmelserna om beslutets utformning innebär bland annat att varje vuxen asylsökande skall få ett personligt beslut och att avslag skall motiveras. En särskild bestämmelse behandlar handläggningen av ansökningar från ensamkommande barn. I direktivet finns dessutom bestämmelser om rätten till överklagande och handläggning av ansökningar för personer som kommer från ett säkert tredje land respektive från s.k. säkra ursprungsländer. En politisk överenskommelse om direktivet nåddes vid rådets möte . Förslaget till direktiv måste underställas för yttrande innan rådet kan anta direktivet. Vid rådsmötet fastställdes den slutliga versionen av direktivförslaget, inför överlämnandet till parlamentet. I rådets direktiv /86/EG av om rätt till familjeåterförening (EGT L 251, 3.10.2003, s. 12, Celex 32003L0086) fastställs villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier. Enligt artikel 18 skall den berörda personen ha rätt att ansöka om rättslig prövning i den berörda medlemsstaten, om ansökan om uppehållstillstånd avslås eller om uppehållstillståndet återkallas eller inte förnyas. Enligt artikel 10.2 i rådets direktiv /109/EG av om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EGT L 16, 23.1.2004, s. 44, Celex 32003L0109) skall, om en ansökan om ställning som varaktigt bosatt avslås, eller om denna ställning återkallas eller förloras eller uppehållstillståndet inte förnyas, den berörda personen ha rätt att ansöka om rättslig prövning i den berörda medlemsstaten. Dessutom skall den varaktigt bosatta ha möjlighet att överklaga ett beslut om utvisning enligt artikel 12.4. En särskild utredare har fått i uppdrag att utreda hur de två nyssnämnda direktiven skall genomföras i svensk rätt (dir. 2003:181, tilläggsdir. Ett delbetänkande, och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (2005:15), presenterades . Regeringens förslag: En ny utlänningslag skall ersätta 1989 års Lagen skall vara tydlig och överskådlig med fokus på NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i denna fråga instämmer i NIPU:s förslag. Det gäller bl.a. , framhåller att den stora mängden tidigare ändringar har gjort utlänningslagen svåröverskådlig. Kammarrätten i har inte uttalat sig om behovet av en ny utlänningslag men anför att lagtexten är skriven ur ett myndighetsperspektiv och kräver en genomarbetning. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande utlänningslagen (1989:529) trädde i kraft (prop. 1988/89:86, bet. 1988/89:SfU19, bet. 1988/89:SfU22, rskr. 1988/89:325). dess ändrats ett flertal gånger. Särskilt genomgripande ändringar trädde i kraft (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). De ändringarna avsåg bl.a. rätten till uppehållstillstånd för olika kategorier skyddsbehövande och för anhöriga. därefter gjorts dels när det gäller uppehållstillstånd på grund av anknytning (prop. 1999/2000:43, bet. 1999/2000:SfU9, rskr. 1999/2000:159), dels med anledning av anslutning till (prop. 1999/2000:64, bet. 1999/2000:JuU17, rskr. 1999/2000:215). infördes ett nytt kapitel, 2 a kap., om tillfälligt skydd (prop. 2001/02:185, bet. 2002/03:SfU4, rskr. 2002/03:47). Bestämmelserna om straffansvar har ändrats som ett led i genomförandet av rådets direktiv /90/EG av om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse samt rådets rambeslut av om förstärkning av den straffrättsliga ramen för att förhindra hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse (prop. 2003/04:35, bet. 2003/04:SfU6, rskr. 2003/04:164). Slutligen bör ändringarna beträffande ansvaret för transportörer av utlänningar nämnas, vilka bl.a. innebär att transportörsansvaret utvidgats (prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11, rskr. 2003/04:214). De ändringar som gjorts har medfört att lagen kan uppfattas som svårtillgänglig. Så har exempelvis flera paragrafer i den ursprungliga lagen utgått medan det på andra ställen varit nödvändigt att införa paragrafer med bokstavsbeteckningar. Det har också varit nödvändigt att placera vissa nya bestämmelser i kapitel i lagen där de passar in mindre väl för att undvika ändringar i den ursprungliga kapitelindelningen. De ändringar som föreslås när det gäller instans- och processordningen innebär ytterligare omfattande förändringar i utlänningslagen. Det skulle inte vara möjligt att arbeta in alla dessa ändringar i den nuvarande utlänningslagen utan att dess överskådlighet skulle gå helt förlorad. I samband med den översyn av hela utlänningslagen som således är nödvändig har regeringen i likhet med NIPU uppmärksammat några frågor där ändringar framstår som angelägna utan att det är fråga om en följd av förslaget om instans- och processordningen. Några frågor av det slaget har också uppmärksammats efter NIPU:s betänkande. Utkastet till denna remiss har beretts under hand med berörda myndigheter Vidare har regeringen sett det som angeläget att ge lagen en god struktur. Därvid har bl.a. tagits i beaktande Lagrådets allmänna kritik mot lagtextens utformning lagrådsremiss. Som ett led i den nya strukturen har lagtexten gjorts tydligare och fokus har riktats mot skyddsbestämmelserna genom deras mer framskjutna placering och utformning så att i princip samtliga skyddsrelaterade grunder för uppehållstillstånd förts samman. Lagtexten har moderniserats och gjorts könsneutral. Utlänningslagstiftningen är och kommer under ett flertal år framöver att vara föremål för utredningar med anledning av pågående harmoniseringsarbete inom EU (se regeringens skrivelse 2004/05:47 s. 3039). Det är mot den bakgrunden ofrånkomligt att vissa pågående ärenden inte kan tas om hand i detta lagstiftningsärende. Regeringen anser med hänsyn till det anförda att det nu bör föreslås en ny utlänningslag som skall ersätta utlänningslag. De synpunkter som Lagrådet framfört beträffande lämpligheten att nu föreslå en ny utlänningslag medför mot den angivna bakgrunden ingen annan bedömning från regeringens sida. Ny instans- och processordning 7.1Grundläggande krav på en ny ordning Regeringens bedömning: Öppenheten i asylprocessen bör öka. Vid överklagande av beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden bör finnas möjligheter till muntlig förhandling. Processen bör vidare vara en tvåpartsprocess. Den nya instans- och processordningen bör utformas så att den kan uppfylla krav på skyndsam handläggning. NIPU:s bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Instämmer i NIPU:s bedömning. Skälen för regeringens bedömning Beträffande handläggningen i asylprocessen har det i den allmänna debatten påtalats att handläggningen alltför sällan är muntlig och att processen inte i något skede är en tvåpartsprocess. Handläggningen har också kritiserats för att insynen i denna för såväl parter som allmänhet har varit dålig. Förtroendet och tilliten till beslut har därmed minskat och det har bedömts önskvärt att överprövningen i stället sker i domstol. Muntlig förhandling och tvåpartsprocess Kritiken påvisar behovet av att förändra ordningen i framförallt asylprocessen. På en sådan förändrad ordning bör bl.a. ställas krav på att processen skall vara en tvåpartsprocess där det skall finnas möjligheter till muntlig förhandling. Ytterligare ett krav som bör uppställas är att öppenheten i asylprocessen skall öka. Behovet av en tvåpartsprocess är framförallt att hänföra till kravet att målet eller ärendet blir så utrett som dess egenskaper kräver (jfr 8 § förvaltningsprocesslagen [1971:291, FPL]). I en tvåpartsprocess blir processmaterialet fylligare genom parternas försorg. Den enskilda parten kan också ha en hel del att vinna på att de allmänna intressena blir företrädda genom att beslutande myndighet, i detta fallet , är part i processen. Genom den beslutande myndighetens agerande som part i processen kan den enskilde få bättre kunskap om på vilka grunder beslutet fattas. Genom att öka möjligheterna till muntlig förhandling i processen skapas bättre möjligheter att i mål som har stor betydelse för den enskilde bedöma en persons trovärdighet. En muntlig förhandling kan också bidra till att reda ut missförstånd i olika avseenden. Den enskilde kan dessutom på ett mer direkt sätt uppleva att han eller hon har kommit till tals i processen. Tvåpartsprocess och möjligheter till muntlig förhandling vid överklagande är också två viktiga åtgärder för att uppfylla kravet på ökad öppenhet i asylprocessen. Regeringen har i likhet med ett flertal tidigare utredningar framhållit att det finns starka skäl att ha korta väntetider i Långa väntetider innebär framförallt psykiskt lidande för den enskilde men även stora kostnader för samhället. I fråga om det psykiska lidandet medför långa väntetider att många kommer att leva under mycket pressade förhållanden. Detta är inte minst för de barn som är berörda en mycket olycklig situation som medför stora risker att barnen drabbas av allvarliga psykiska besvär. byggs upp om positiva beslut leder också till att de psykiska påfrestningarna vid ett eventuellt beslut om avslag blir större. Vad särskilt gäller barnens situation uttalade i sin delrapport och utlänningslagen (SOU 1996:115, s. 52) att kommitténs principiella utgångspunkt är att långa vistelsetider i för barn i väntan på beslut inte är till barnets bästa. anförde vidare att barn i sådana situationer berövas möjligheten att rota sig och de förlorar med tiden sin förmåga att forma sin framtid. hamnar barnen, enligt kommittén, i ett vakuum där återvändandet upplevs som en omöjlighet när en eventuell avvisning