prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — I SOU 1996:103 del 1, , s. 532 ff. föreslogs att miljö- organisationer skulle ha talerätt inför domstol vid myndigheters beslut att inte ingripa eller vidta åtgärder med stöd av balken. Med att inte ingripa eller vidta annan åtgärd skulle därvid jämställas de fall när en myndighet visserligen ingripit eller vidtagit någon åtgärd, men enligt organisationen inte gjort det i tillräcklig omfattning. Regeringens förslag till miljöbalk (prop. 1997/98:45, del 1, s. 490) innehöll ingen sådan bestämmelse. I utredningens förslag hade en rätt att överpröva myndigheters beslut att inte handla satts in i 16 kap. 13 § . påpekade att det inte finns någon skyldighet för en myndighet att fatta beslut om att inte vidta åtgärder. Föreningen menade att rätten att över- klaga sådana beslut inte får någon betydelse om den inte förenas med att ett sådant beslut kan framtvingas. Regeringen höll med och uppgav att domstol inte heller gärna kan förelägga myndigheten att agera. En lösning där en central tillsynsmyndighet ser till att underordnade myndig- heter sköter sina åligganden ansågs därför bättre. I utredning (SOU 1993:27) förordades att en tjänsteman vid skulle kunna ges beteckningen Miljö- ombudsman i likhet med vid Konsument- verket, i stället för att skapa en ny myndighet. Även i SOU 1996:103 s. 536 ff. behandlades frågan om en Miljö- ombudsman (MO) behövs både alternativet med en ny myndighet och en tjänsteman vid . Utredningen kom till slutsatsen att en MO inte var nödvändig och hänvisade till de möjligheter att föra talan för att skydda allmänt intresse som de föreslagit beträffande miljö- organisationer, vilka inkluderade möjligheten till passivitetstalan. Dess- utom argumenterades i utredningen utifrån att som central tillsynsmyndighet ansvarar för bl.a. uppföljningen av klagomål från allmänheten, varför en MO inte ansågs nödvändig. Regeringen ansåg också att en MO inte var nödvändig (prop. 1997/98:45). Regeringen hänvisade bl.a. till att miljöorganisationer har fått viss talerätt och att JO prövar passivitetsfrågor. Dagens svenska system tillsynsmyndigheter kontrollerar Syftet med konventionens artikel 9.3 förklaras, i en handbok som tagits fram inom ramen för FN/ECE, vara att allmänheten skall ha möjlighet att vara med och genomföra miljölagstiftningen och se till att miljörättsliga bestämmelser följs (The Aarhus Convention, an implementation guide, s. 130). Den nuvarande svenska ordningen bygger på grundtanken att lokala och centrala tillsynsmyndigheter skall ha den uppgiften. Tillsynsmyndigheter skall i nödvändig utsträckning kontrollera efter- levnaden av och föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken och vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Tillsynen skall säkerställa syftet med miljö- balken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken (26 kap. 1 § ). Tillsynen skall utövas av , General- läkaren, , andra statliga myndigheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestämmer (26 kap. 2 § ). Tillsynsmyndigheterna handlar normalt sett på eget initiativ. Allmän- heten har dock rätt att anmäla till tillsynsmyndigheten att den anser att något bör kontrolleras. En sådan anmälan till tillsynsmyndigheten skall i likhet med andra ärenden som kommer in till myndigheter läggas upp som ett ärende, vilket avslutas med någon form av beslut. Tillsyns- myndigheten är enligt förvaltningsrättsliga principer skyldig att avsluta ärendet genom någon form av beslut om den som gjort framställningen vill det. kan om den upptäcker brister t.ex. besluta om miljösanktionsavgifter samt förelägganden och förbud och förena dessa med vite. Dessa befogenheter gäller både när tillsynsmyndigheten handlar efter en anmälan från allmänheten eller på eget initiativ. Besluten i dessa ärenden är i vanlig ordning möjliga att överklaga i enlighet med förvalt- ningsrättsliga principer. När myndigheten fattar ett beslut om att inte vidta någon åtgärd torde även detta vara möjligt att överklaga (se t.ex. beslut i mål M 3410-00). Statliga myndigheter samt anställda, uppdragstagare och andra som är knutna till sådana myndigheter står också under tillsyn av regeringens högste ombudsman, (2 § lagen [1975:1339] om justitiekanslerns tillsyn och 1 § förordningen [1975:1345] med instruk- tion för Justitiekanslern). Under JK:s tillsyn står dessutom bl.a. kommunala myndigheter och andra myndigheter som inte är statliga samt tjänstemän och andra befattningshavare vid sådana myndigheter. JK får bl.a. som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget. Skulle en myndighet inte agera som den är skyldig att göra kan JK alltså agera. Allmänheten har även möjlighet att påkalla granskning av myndig- heters agerande hos ombudsmän, . JO utövar tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar (12 kap. 6 § regeringsformen). JO har också behörighet att föra talan i de fall som anges i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Av 12 kap. 6 § andra stycket regeringsformen framgår vilka befogenheter som JO har i förhållande till domstolar, förvaltnings- myndigheter och andra som ställs under JO:s tillsyn: rätten att övervara myndigheters överläggningar, rätt till insyn i deras skriftliga material, rätt till upplysningar och yttranden samt rätt till biträde av de allmänna åklagarna. Såvitt avser myndigheter och deras anställda kan JO pröva anmälningar angående brister och underlåtenheter vid myndig- hetsutövning. Tillsynsmyndigheter och konventionens krav på prövningsorganet I konventionens artikel 9.4 anges vissa krav på prövningsorganet, bl.a. skall effektiva rättsmedel erbjudas. Tillsynsmyndigheterna kan besluta om miljösanktionsavgifter, samt förelägganden och förbud och förena dessa med vite (se 30 kap. 3 § och 26 kap. 914 §§ miljö- balken). Huruvida tillsynsmyndigheterna uppfyller övriga krav i artikel 9.4 kan diskuteras. Eventuellt kan objektiviteten ifrågasättas när det är en kommun som skall utöva tillsyn över sin egen verksamhet. I de fallen skall dock tillsynen inte utövas av samma organ som bedriver verksam- heten. Genom genomförda ändringar i kommunallagen (1991:900) har dessa regler skärpts genom en regel om jäv för för- troendevald eller anställd hos kommunen om ärendet rör tillsyn över sådan verksamhet som han själv är knuten till, jfr 6 kap. 25 § kommunallagen. När det gäller frågan om förfarandet är snabbt och inte oöverkomligt dyrt kan följande sägas. Domstolarnas handläggningstider är som regel längre än myndigheters handläggning av frågor. En prövning inför domstol leder, till skillnad från myndigheters handläggning, inte sällan till kostnader (för bevisning, juridiskt biträde etc.) som kan vara svåra att bära, bl.a. för miljöorganisationer som ofta har en begränsad ekonomi. För att säkerställa att tillsynsmyndigheternas handläggning går riktigt till kontrolleras de liksom andra myndigheter av och regeringens ombudsmän . Det är viktigt att ha både JO:s och JK:s befogenheter i åtanke när man bedömer värdet av tillsynsmyndig- heternas kontroll av andras handlingar och underlåtenhet. JO:s och JK:s kontroll av myndigheternas verksamhet skall ses som en garanti för att upprätthålla allmänhetens rättssäkerhet i förhållande till myndigheter. I sammanhanget har övervägts om den granskning JO kan göra av myndigheters underlåtenhet i sig skulle kunna sägas leva upp till konven- tionens krav i denna del. , , och har vid förhandlingarna om konventionen hävdat att JO:s prövning är tillräcklig i detta sammanhang. har utan tvekan ett mycket gott renommé för sin effektivitet och JO:s stora tillgänglighet för allmänheten är särskilt värd att framhålla. Det är dock tveksamt om JO:s granskning ensamt skulle kunna erbjuda den prövning som konventionen föreskriver i artikel 9.3. JO:s granskning kan nämligen inte följas av föreläggande eller vite (vilket artikel 9.4 kräver). JO:s prövning omfattar inte heller företag och privatpersoner, vilket inkluderas i artikel 9.3. Det kan därför inte hävdas att , enbart genom JO, lever upp till konventionens krav. tillsynsmyndigheter bör dock kunna anses leva upp till kraven på prövningsorganet. Deras arbete i kombination med JO:s granskning kan alltså anses uppfylla vad som krävs enligt konventionen. Det förefaller dessutom lämpligt, med hänsyn till vad som sades ovan om att förfarandet är snabbare och billigare än domstolsprövning, att kontrollen av personers och myndigheters bristande efterlevnad av miljö- bestämmelser görs just av dessa myndigheter. Som nämnts i avsnitt 7.2 sägs i konventionens artikel 3.6 att ingenting i konventionen innebär ett krav på att göra undantag från befintliga rättigheter. Ett av skälen till denna bestämmelse kan antas vara att man inte skall behöva bryta ner existerande väl fungerande system i onödan. Det bedöms därför inte nödvändigt att förändra det svenska systemet med tillsynsmyndigheter och JO eftersom de tillsammans utgör ett sådant väl fungerande system som får anses leva upp till konventionens krav. Förslag på förbättring av dagens system Som nämnts har allmänheten möjlighet att anmäla miss- förhållanden till tillsynsmyndigheterna och få ett beslut i ärendet. Tillsynsmyndigheterna ses dock generellt inte som prövningsorgan, även om de bedöms leva upp till konventionens något vaga krav i denna del. För att på ett tydligare sätt klargöra att allmänheten har rätt att anmäla missförhållanden till tillsynsmyndigheter och att en tillsynsmyndighet efter en sådan anmälan är skyldig att vidta åtgärder föreslås därför att detta regleras uttryckligen i 26 kap. 1 § . Eftersom det i praktiken går att påkalla tillsynsmyndig- hetens uppmärksamhet på brister i efterlevnaden av etc. borde det inte bli någon större förändring av arbetsbördan för myndig- heten om detta tydligare framgår av lagtexten. Tillsynsmyndigheternas uppgift att ta emot klagomål i miljöfrågor och agera när så är nödvändigt skall alltså uttryckas på ett tydligare sätt. Som tidigare visats har konventionen ingen definition av vad som är miljö- frågor. Det måste därför vara upp till varje part att göra lämpliga av- gränsningar. Eftersom tillsynsmyndigheterna enligt 26 kap. skall kontrollera efterlevnaden av samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken, bedöms det lämpligt att inledningsvis begränsa prövningen enligt artikel 9.3 till samma frågor. Ytterligare överväganden i samband med nytt direktiv Artikel 9.3 har en något oprecis utformning och de krav som anges i artikeln är vaga. Det är därför svårt att slutligt ange vilka krav som kan ställas på lagstiftningen i dessa frågor. Formellt sett upp- fyller dock den svenska lagstiftningen artikel 9.3. I den här delen synes remissinstansernas kritik i viss mån präglats snarare av en strävan efter att åstadkomma en allmän förändring av tillstånds rättskraft än en kon- kret koppling till konventionens krav. Resonemanget ovan bygger på de bedömningar som kan göras utifrån konventionen. Ytter- ligare överväganden kan emellertid aktualiseras som ett led i ambition att bli ännu bättre i de frågor som konventionen omfattar och även i samband med att det direktiv som väntas på området skall genom- föras. Det kan inte uteslutas att svensk rätt kommer att behöva förändras med anledning av det direktivet, men detta har ännu inte behandlats av rådet och dess slutliga utformning är inte känd. Direktivförslaget kan därför inte ligga till grund för ytterligare överväganden vad gäller de svenska talerättsreglerna. I samband med genomförandet av ett sådant direktiv kan det komma upp frågor om hur handling och Prop. 2004/05:65 underlåtenhet skall kunna prövas, vad som är miljörättsliga bestämmelser och vilka som skall ha rätt att få frågor prövade. Därmed kan det också finnas anledning att återkomma till den mer övergripande frågan om tillstånds rättskraft m.m. 10 tillträde till Århuskonventionen Regeringens förslag: godkänner tilllträde till Århuskonventionen. Tillträdet till konventionen skall förenas med en reservation med innebörden att inte genomför konventionens krav på tillgång till rättslig prövning av regeringens och statsråds beslut i fråga om utlämnande av allmän handling. Reservationen görs med hänvisning till att den väl fungerande svenska offentlighetsprin- cipen innebär att konventionens syften kan uppnås med den ordning som gäller i . En reservation skall också göras för att regler som ger miljö- organisationer rätt att överklaga sådana beslut om detaljplan som är förenade med krav på miljökonsekvensbeskrivning (5 kap. 18 § andra stycket [1987:10]) samt för att regler som ger miljöorganisationer tillgång till rättslig prövning av bl.a. sådana till- ståndsbeslut som regeringen fattar som första instans enligt t.ex. naturgaslagen (2000:599) och efter överklagande enligt 18 kap. inte kommer att hinna införas förrän /2006. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Med anledning av det lagstiftningsarbete som bedrivits i fråga om att an- passa till MKB-direktivets krav och ett nytt avgörande från Regeringsrätten angående rättsprövning, föreslår regeringen nu också en reservation avseende regler om talerätt för miljö- organisationer i vissa avseenden. Remissinstanserna: Av remissinstanserna är det endast som har framfört att man inte anser att bör ratificera konventionen eftersom de föreslagna åtgärderna inte är tillräckliga för att uppfylla konventionens minimikrav. har ifrågasatt om kan ratificera konventionen enbart med de lag- ändringar som föreslås av regeringen. Några remissinstanser har haft synpunkter på förslaget om att godkänna konventionen med en reserva- tion avseende tillgång till rättslig prövning av regeringens och statsråds beslut i fråga om utlämnande av allmän handling. Kammarrätten i har ifrågasatt om de angivna skälen bakom förslaget att anmäla reservation är så genomarbetade att de bör tjäna som underlag för ställningstagande. har anfört att en grundlags- ändring måste ske för att konventionens krav skall vara uppfyllt och att det inte är självklart att övriga parter kommer att godta en sådan reserva- tion som föreslås. Även har förklarat att lagstiftningen bör anpassas till konventionen. har ansett att införandet av en möjlighet till domstols- prövning av beslut fattade av statsråd eller regering bör övervägas. Skälen för regeringens förslag De principer om öppenhet som utgör grunden för konventionen har varit självklara i svensk offentlig förvaltning. I många inter- nationella sammanhang har fört fram öppenheten som en grund- läggande princip i myndigheters förhållningssätt gentemot allmänheten. Genom Århuskonventionen har i ett juridiskt bindande instrument skapats en minimistandard för allmänhetens medverkan i miljöarbetet. Många av konventionens bestämmelser rör medborgerliga rättigheter som måste anses självklara i en demokrati. Europeiska gemenskapen har undertecknat konventionen och uttalat som sin ambition att konventionen skall få verkan på Europeiska gemenskapens institutioner. Konventionen har därför, utöver verkan på miljöarbetet, även betydelse för utveck- lingen av demokratin i eftersom den bl.a. är en pådrivande faktor i utvecklingen mot större öppenhet inom EU. driver på miljörättens område en offensiv politik. hör till dem som har fört fram den stora betydelsen av att alla människor får kunskap om miljön och insikt i följderna av miljöförstöring, bland annat i samband med Stockholmsdeklarationen och Rio-deklarationen . Även inom EU har varit pådrivande i miljöfrågor. Under ordförandeskap i EU hade miljöfrågorna hög prioritet. Århuskonventionen är ett viktigt instrument för utvecklingen av den internationella miljörätten. Att tillträda konventionen innebär ett tydligt ställningstagande för betydelsen av öppna och demokratiska besluts- processer. Konventionen ligger därför helt i linje med svensk politik. Regeringens övergripande miljöpolitiska mål är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Regeringen har i sammanhanget preciserat ett antal miljömål. Framsteg i detta arbete är till stor del beroende av en samverkan internationellt, men även nationellt, mellan olika delar av samhället. Tillgången till relevant in- formation för allmänhet och beslutsfattare, liksom möjligheterna för allmänheten att delta i beslutsprocesser och kunna vända sig mot beslut som de anser är felaktiga, har stor betydelse för att uppsatta miljömål skall kunna uppnås. Mot bakgrund av det nu anförda bör tillträda konventionen och göra de anpassningar av svensk rätt som bedöms nödvändiga. I två avseenden bör dock reservationer göras. För det första innehåller konventionen, såsom tidigare nämnts, ett krav på att beslut om utlämnande av allmän handling skall kunna prövas av domstol. Möjlighet till sådan prövning finns enligt svensk lag dock inte såvitt avser beslut fattade av regeringen och statsråd. Av skäl som redovisas nedan bedöms en anpassning till konventionen på denna punkt inte lämplig. För det andra ställer konventionen, såsom framgått ovan, krav på att miljöorganisationer skall kunna överklaga beslut om tillstånd för vissa angivna verksamheter, beslut om tillstånd som kan ha betydande på- verkan på miljön och beslut om tillstånd där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömning av miljöpåverkan i enlig- het med nationell lagstiftning. Genom de ytterligare anpassningar av till MKB-direktivet som föreslagits i prop. 2004/05:59 kommer lagens bestämmelser att kompletteras med krav på att vissa bestämmelser i skall tillämpas ifråga om innehåll i och handläggning av miljökonsekvensbeskrivningen om planen medger etablering av vissa särskilt angivna verksamheter och åtgärder. Utform- ningen av miljöorganisationernas möjlighet att överklaga sådana beslut om detaljplan måste övervägas för att lagstiftningen helt skall leva upp till konventionens krav. Denna fråga är föremål för utred- ning inom det uppdrag som lämnats till . Kommittén skall redovisa resultatet av sin utredning . Därefter kan ett lagförslag utarbetas. Eftersom det inte är lämpligt att föregripa denna utredning och redan i det här lagstiftningsärendet presentera ett förslag till talerättsbestämmelse bör en reservation göras i denna del. Detsamma gäller miljöorganisationers möjligheter till rättslig prövning av vissa tillståndsbeslut som regeringen fattar som första instans enligt t.ex. naturgaslagen eller beslut om tillstånd som regeringen fattar enligt 18 kap. efter överklagande av vissa tillstånds- beslut och som endast kan angripas genom rättsprövning. Under beredningen av det här lagstiftningsärendet har det kommit fram att det är mycket tveksamt om de möjligheter som finns att begära rättsprövning av regeringsbeslut är tillräckliga för att uppfylla konventionens krav på att miljöorganisationer skall kunna få tillståndsbeslut rättsligt prövade. Regeringen avser att se över hur lagstiftningen lämpligen kan kompletteras i detta avseende. För att inte tillträdet till konventionen skall försenas bör en reservation därför göras även i detta avseende. Båda reservationerna rör en förhållandevis mycket liten del av Århus- konventionens krav. Överprövning av regeringens och statsråds beslut Regeringens beslut om att inte lämna ut information får, enligt 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen, inte överklagas. Enligt samma lagrum skall talan mot beslut av statsråd i en sådan fråga föras hos regeringen. Två problem blir aktuella i sammanhanget. En första och avgörande fråga vid bedömningen av om svensk rätt kan sägas leva upp till kraven blir om konventionens och direktivets definitioner av myndighet innefattar även ett lands regering. I så fall skall regeringens beslut att inte lämna ut information kunna överklagas till domstol. Det andra problemet gäller möjligheterna att överklaga beslut av statsråd. Här blir problemet att den instans som beslutet enligt svensk rätt skall överklagas till regeringen inte är en domstol. Dåvarande regeringsrådet har på upp- drag utrett behovet av eventuella författningsändringar som kan vara nödvändiga för att genomföra konventionen i den del den gäller möjlig- heterna till överprövning av regeringsbeslut och beslut av statsråd som innebär att handlingar som innehåller miljöinformation inte lämnas ut. Utredningen är bifogad som bilaga 5. har sammanfattningsvis kommit fram till att konventionen synes förutsätta att en offentlig myndighets beslut att bl.a. vägra lämna ut en handling som innehåller miljöinformation alltid skall kunna överprövas av domstol eller annat liknande organ, och det även om det är en stats regering eller ett statsråd som vägrat utlämnande. Om skall kunna ratificera konventionen i dess helhet behövs därför en lagändring så att svensk rätt står i överensstämmelse med konventionens krav. I den nämnda utredningen prövades tre teoretiskt tänkbara sätt att åstadkomma en sådan ändring. Det första består i att tryckfrihetsförord- ningens regler ändras så att även regeringsbeslut och beslut av statsråd kan prövas i domstol. Det andra skulle vara att ändra lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut så att regeringens beslut även i nu aktuella frågor kan bli föremål för rättsprövning. Det tredje kunde vara att stifta en särskild lag om rätt till information i miljöfrågor med regler om överprövning av regerings och statsråds beslut. I utredningen förordas det första alternativet av främst följande skäl. Det står klart att konventionen kräver att även beslut av statsråd att vägra lämna ut en handling som innehåller miljöinformation skall kunna över- prövas av domstol. I tryckfrihetsförordningen, som är grundlag, finns dock en särskild ordning föreskriven för överprövning av statsråds beslut i sådana frågor. Statsråds beslut överklagas hos regeringen. Det är inte möjligt att genom föreskrift i vanlig lag avvika från den i grundlagen föreskrivna ordningen. En fullständig anpassning till konventionens krav kan således inte ske utan grundlagsändring. Det står således klart att för att skall kunna uppfylla samtliga krav i konventionen krävs en grundlagsändring. Eftersom grundlag enligt 8 kap. 15 och 17 §§ regeringsformen ändras i särskild ordning två beslut med mellanliggande val skulle en sådan ändring innebära att kan tillträda konventionen tidigast . Det är emellertid av flera skäl angeläget att tillträder Århus- konventionen . undertecknade konventionen , med förbehåll för ratifikation. Vid undertecknande i deklarerade och övriga signatärstater att de skulle arbeta för att konventionen skall träda i kraft och att de fram till dess skulle sträva efter att tillämpa konventionen i största möjliga utsträckning. Konventionen, som har ratificerats av för ikraftträdandet nödvändiga 16 stater, trädde i kraft . Enligt regeringens mening är det inte lämpligt att göra den aktuella grundlagsändringen. Den svenska grundlagsfästa offentlighets- principen är och förblir en grundläggande princip som utgör en del av konstitutionella, politiska och kulturella arv. Inför det svenska medlemskapet i EU ansågs skyddet av offentlighetsprincipen vara så viktigt att gav en ensidig förklaring med denna innebörd. Det är därför mycket viktigt att i alla sammanhang skydda och bevara vår grundlagsreglering på området. Frågan är principiell. måste stå emot internationella krav vars uppfyllande skulle innebära att den svenska offentlighetsprincipen ändras. Det kan dessutom konstateras att konventionens syften väl kan tillgodoses inom ramen för den svenska regleringen. Till detta kommer att utformningen av motsvarande bestämmelse i miljöinformationsdirektivet lämnar utrymme för att vissa organ inte behöver omfattas av ett prövningsförfarande avseende beslut om att inte lämna ut information. Det svenska tillträdet till konventionen bör därför göras med en reservation i denna del.