prop · GS03110 · 2005-03-17 00:00:00 — Som redovisats ovan är en av regeringens utgångspunkter i fråga om offentliga framföranden att det bör finnas vissa möjligheter att utan hinder av upphovsrätten tillhandahålla datorer med uppkoppling till Internet till allmänheten. Detta var också en utgångspunkt i promemorian. Den modell som valdes i promemorian för att skapa en sådan möjlighet var att föreslå två ändringar i 21 § URL. Till att börja med föreslogs att kravet i 21 § URL på att verket skall vara utgivet skulle ändras till ett krav på att det skulle vara offentliggjort. Skälet för detta förslag var att kravet på utgivning ofta inte är uppfyllt när det gäller Internet. Som exempel nämndes att det blivit allt vanligare att ett verk publiceras på Internet utan att också ges ut i en pappersutgåva. Den andra förändring som föreslogs för att uppnå det angivna syftet var att vissa organ skulle få möjlighet att göra filmverk och sceniska verk tillgängliga för allmänheten. Detta förslag motiverades med att det förekommer även sådana verk på Internet och att ett totalförbud mot sådant tillgängliggörande därför skulle försvåra möjligheterna att tillhandahålla datorer med uppkoppling till Internet. De som föreslogs få denna möjlighet var statliga och kommunala myndigheter samt . Med dessa ändringar gjordes i promemorian bedömningen att det vanligen borde vara möjligt för exempelvis bibliotek att tillhandahålla datorer med uppkoppling till Internet med stöd av 21 § första stycket 1 URL. Detta eftersom sådant tillhandahållande enligt promemorian vanligen sker på ett sådant sätt att det framförande av verk som därvid eventuellt förekommer inte är det huvudsakliga, tillträdet är avgiftsfritt och anordnandet sker utan förvärvssyfte. I promemorian uttalades vidare att utgångspunkten var att de aktörer som får denna möjlighet inte kommer att kunna utnyttja den till att i andra sammanhang offentligt framföra sceniska verk och filmverk, vilket för de allra flesta fall skulle framgå av kravet på att framförandet inte får vara det huvudsakliga. Enligt promemorian skulle även kraven på att tillträdet skall vara avgiftsfritt och anordnandet ske utan förvärvssyfte kunna förväntas verka i begränsande riktning. Slutligen uttalades i promemorian att om den situationen trots allt skulle uppkomma att myndigheter m.fl. framför sceniska verk och filmverk offentligt i andra sammanhang så fick man då överväga om inskränkningen borde ändras och formuleras på ett snävare sätt. Flertalet av remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslaget. Ett femtontal remissinstanser, däribland Svenska Tonsättares Internationella Musikbyrå (), Svenska och , har dock varit negativa till förslaget. Många av dessa remissinstanser har anfört att det i och för sig är rimligt att låta myndigheter m.fl. tillhandahålla datorer med uppkoppling till Internet till allmänheten utan hinder av upphovsrätten men har ansett att detta bör ske genom andra lagtekniska lösningar. En del har menat att det inte alls är möjligt att tillhandahålla datorer med internetuppkoppling på exempelvis bibliotek inom ramen för 21 § första stycket 1 URL eftersom tillhandahållande av texter måste anses som en huvudsaklig uppgift för bibliotek. Invändningen mot den i promemorian föreslagna lösningen har dock framför allt varit att ändringarna öppnar för alltför vidsträckta möjligheter att framföra filmverk offentligt hos myndigheter m.fl. utan ersättning till upphovsmännen. Till att börja med vill regeringen upprepa att regeringen liksom promemorian och så gott som samtliga remissinstanser anser att det är önskvärt att bl.a. bibliotek skall ges möjligheter att tillhandahålla datorer med uppkoppling till Internet. När det först gäller invändningen att det inte skulle vara möjligt att tillämpa 21 § första stycket 1 URL på dessa situationer därför att tillhandahållandet av datorer med internetuppkoppling måste anses som en huvudsaklig uppgift för bibliotek gör regeringen följande överväganden. Eftersom det är fråga om lagtext som i den här delen föreslås oförändrad ankommer det förstås slutligt på domstol att avgöra såväl frågan huruvida tillhandahållande av datorer med internetuppkoppling i det enskilda fallet överhuvudtaget utgör ett offentligt framförande av de verk som finns på Internet, som frågan om detta eventuella framförande kan anses som det huvudsakliga för den som tillhandahåller datorerna. Det framstår emellertid enligt regeringens uppfattning inte som sannolikt att tillhandahållande av datorer med internetuppkoppling skulle anses utgöra det huvudsakliga inslaget i ett biblioteks verksamhet. Regeringen delar därför promemorians bedömning på denna punkt, dvs. att 21 § första stycket 1 URL kan utgöra grunden för en bestämmelse som möjliggör att bibliotek m.fl. kan tillhandahålla datorer med uppkoppling till Internet. En fråga som har väckts är om det skulle vara tillräckligt att man kan erbjuda Internet till allmänheten med vissa begränsningar. u.p.a., och Svenska som har framfört att det är fullt möjligt att genom valet av programvara begränsa möjligheten för t.ex. biblioteksbesökare att ta del av upphovsrättsligt skyddat material genom Internetsurfning utan att man därigenom kan välja att i datorn spela upp musik eller film. Som man får förstå det menar alltså dessa remissinstanser att det vore bättre att endast tillåta ett tillhandahållande av Internet som är tekniskt begränsat så att inte filmverk och sceniska verk (och möjligen inte heller musikaliska verk) kan spelas upp. Regeringens uppfattning är att det vore tänkbart med en sådan lösning om det vore så att en sådan begränsning endast skulle träffa t.ex. spelfilm eller dokumentärfilm som gjorts i ett kommersiellt syfte. Emellertid kan det mycket väl tänkas att mycket av de rörliga bilder som ligger ute på Internet och som definitivt utgör sådant material som det allmänna informationsintresset kräver tillgång till också skulle bedömas som filmverk vid en upphovsrättslig prövning. Det är inte uteslutet att detta till viss del gäller även för sceniska verk. Oavsett huruvida det är tekniskt möjligt eller inte att göra den typen av begränsning som u.p.a. m.fl. avser, bör därför inte denna lösning väljas. Det finns alltså ett behov av att möjliggöra offentligt framförande av filmverk och sceniska verk i viss utsträckning. En närliggande synpunkt har framförts av bl.a. KLYS och COPYSWEDE, som har ansett att en eventuell regel bör begränsas till att avse material som finns fritt tillgängligt på Internet, dvs. inte sådant som finns tillgängligt mot betalning. Regeringen anser inte heller att en sådan begränsning bör göras, eftersom den skulle utestänga personer som inte har tillgång till egen dator med Internetuppkoppling från att mot betalning ta del av verk på Internet. Självklart innebär inte detta att inskränkningsbestämmelsen skulle medge fri tillgång till sådant material, bara att det blir möjligt att via en offentlig dator mot betalning få tillgång till de verk det är fråga om. En annan fråga är om det finns risk för att bestämmelsen med promemorians förslag ger alltför långtgående möjligheter att framföra filmverk och sceniska verk offentligt. Visserligen ligger det mycket i promemorians resonemang om att man i många fall skulle anse det som det huvudsakliga om t.ex. en myndighet anordnade en filmförevisning för allmänheten. Men bedömningen kanske skulle bli en annan om detta inte skedde som en särskilt anordnad förevisning . Man kan exempelvis tänka sig att en myndighet skulle ställa upp ett antal TV- och videoapparater där allmänheten erbjöds att själv välja vilken film de ville se. Även om man bör kunna förvänta sig att statliga och kommunala myndigheter som exempelvis bibliotek inte skulle använda bestämmelsen i ett annat syfte än det avsedda framstår det som mindre lämpligt att öppna för sådana möjligheter om det inte är absolut nödvändigt för att uppnå den önskade effekten. Det vore därför bättre med en annan lösning som ger samma resultat som det som promemorian eftersträvade som den inte öppnar för nyttjande utöver det önskade. När det gäller remissinstansernas synpunkter på vad bestämmelsen bör medge och hur den bör vara utformad är ett alternativ till promemorians förslag som har förts fram att man bör göra en specifik inskränkningsbestämmelse utformad i nära anslutning till direktivets artikel 5.2.c och 5.3.n. Det har också framförts synpunkter om att endast sådana bibliotek som avses i 16 § URL eller endast allmänna bibliotek borde få utnyttja inskränkningen. Å andra sidan har och ansett att även kommunala församlingar borde omfattas av bestämmelsen, medan för informationsspecialister efterlyst möjlighet att tillgängliggöra Internet via datorer för allmänheten i samband med kursverksamhet, konferenser m.m. Vissa har särskilt invänt mot förslaget att ändra kravet på att verket skall vara utgivet till att det skall vara offentliggjort. Andra remissinstanser har framför allt strukit under att regeln bör göras betydligt snävare. Vissa har ansett att en regel som ger möjlighet att tillhandahålla datorer med internetuppkoppling till allmänheten kräver att en särskilt ersättningsordning avseende detta inrättas. har ansett att det bör föras in ett krav på lovlig förlaga i lagtexten. Det är dessutom några remissinstanser, bl.a. Svenska Tonsättares Internationella Musikbyrå, KLYS och COPYSWEDE, som har ansett att bestämmelsen i 21 § första stycket 1 URL helt bör upphävas. När det först gäller den sistnämnda uppfattningen att bestämmelsen helt bör upphävas kan konstateras att ett upphävande av bestämmelsen inte har varit aktuellt i detta lagstiftningsärende. I andra sammanhang har vidare motsatt uppfattning företrätts från andra intressenter, dvs. att bestämmelsen borde utvidgas för att göra det lättare för exempelvis föreningar att få framföra musik offentligt. Ingen av dessa frågor kan behandlas i detta lagstiftningsärende. Som anfördes i promemorian är mycket material på Internet inte utgivet utan endast offentliggjort. Om man vill säkerställa att vissa aktörer kan erbjuda datorer med internetuppkoppling till allmänheten utan att riskera att begå upphovsrättsintrång är det alltså nödvändigt att genomföra den i promemorian föreslagna ändringen att verket inte måste vara utgivet för att 21 § URL skall kunna tillämpas. Regeringen anser därför att denna ändring bör genomföras. När det gäller frågan om vilka som bör ha möjlighet att erbjuda datorer med Internetuppkoppling till allmänheten anser regeringen att det vore alltför begränsande att endast låta sådana bibliotek som avses i 16 § URL eller allmänna bibliotek få denna möjlighet. Det är viktigt att det ges goda förutsättningar för många människor att få tillgång till Internet. Många andra myndigheter än biblioteken erbjuder sådan tillgång och det gör även . Det finns ett stort samhällsintresse av att den verksamheten kan fortsätta. Någon begränsning i förhållande till promemorians förslag av vilka som skall ha möjlighet att erbjuda tillgång till datorer med Internet till allmänheten bör således inte göras. Vad gäller frågan om denna krets tvärtom borde utvidgas till att omfatta även kommunala församlingar kan det kanske finnas skäl som talar för en sådan utvidgning. Det kan emellertid även tänkas finnas skäl mot detta. Något underlag för att bedöma om en utvidgning bör ske finns inte i detta lagstiftningsärende. Regeringen anser därför att man nu bör låta bestämmelsen omfatta endast den krets som föreslogs i promemorian. Skulle det senare framkomma ett behov av en utvidgning av denna krets får det övervägas då. Att föreslå en utvidgning till sådana situationer som för informationsspecialister pekat på, t.ex. i samband med kursverksamhet, skulle föra alldeles för långt. Inte heller något sådant förslag bör alltså läggas fram. Med tanke på styrkan i samhällsintresset av att kunna erbjuda datorer med Internettillgång till allmänheten bör det inte krävas att ersättning utgår för det verksutnyttjande som då eventuellt sker. Någon särskild ersättningsordning bör således inte införas. Inte heller bör det införas ett uttryckligt krav på lovlig förlaga för bestämmelsens tillämplighet eftersom det i många fall inte skulle vara möjligt för den som tillhandahåller datorerna att kontrollera om förlagan till det som framförs är lovlig eller inte. Sammanfattningsvis anser alltså regeringen att den avgränsning av bestämmelsen som föreslogs i promemorian till allra största delen är bra och bör behållas i förslaget i denna proposition. Det innebär alltså att regeringen anser att promemorians förslag avseende lagteknisk lösning kan följas i stor utsträckning. Huvudregeln, att filmverk och sceniska verk inte får framföras med stöd av 21 § URL, bör alltså placeras i paragrafens första stycke. Därefter bör i bestämmelsens andra stycke anges att undantaget för filmverk och sceniska verk inte gäller för samt för statliga och kommunala myndigheter. Den förändring som däremot är önskvärd är att man i lagtexten inför ett klargörande av att bestämmelsen inte medger andra typer av offentliga framföranden av filmverk och sceniska verk anordnade av statliga och kommunala myndigheter och än sådana som kan förekomma i samband med Internetuppkoppling och annan liknande uppkoppling. Begränsningen bör avse att framförandet endast får ske i myndigheternas och , att det måste ske vid tillhandahållande av uppkoppling till ett externt nätverk (t.ex. Internet) och att syftet med tillhandahållandet av denna uppkoppling är att tillgodose ett allmänt informationsintresse. Lagtekniskt anser regeringen att en mening bör läggas till i den föreslagna nya versionen av andra stycket i 21 § URL. Där bör anges att ett sådant framförande endast får ske genom en uppkoppling till ett externt nätverk som tillhandahålls i syfte att tillgodose ett allmänt informationsintresse samt att framförandet endast får ske i eller myndigheternas egna lokaler. Som anfördes i promemorian kommer det med de ändringar som föreslås inte längre att råda någon tvekan om att statliga och kommunala bibliotek och andra myndigheter samt har möjlighet att låta allmänheten använda datorer med tillgång till Internet även om det blir fråga om offentliga framföranden från myndigheternas sida. blir det helt klart att offentligt framförande av filmverk och sceniska verk i andra sammanhang inte är tillåtet. Bestämmelsen ger förstås inte någon rätt att överföra verk, dvs. t.ex. lägga ut upphovsrättsligt skyddat material på en webbplats där den är tillgänglig för var och en eller att sända ut skyddade verk i radio eller television. Användning av datorer i undervisning Såväl i promemorian som tidigare i detta avsnitt har konstaterats att en annan utgångspunkt för bedömningen av hur 21 § URL skall vara utformad är att det är önskvärt att möjliggöra användningen av datorer i undervisning. När datorer används i undervisning kan det förstås förekomma förfoganden i form av exemplarframställning. T.ex. kan digitala kopior göras på hårddisken på de använda datorerna. 21 § URL innebär inte någon rätt att framställa exemplar och den frågan behandlas inte i detta avsnitt. I den delen kan i stället hänvisas till vad som sagts i avsnitt 8.3 och vad som sägs nedan i avsnitt 9.3. Härav framgår i huvudsak att sådana s.k. tillfälliga kopior som uppstår t.ex. vid Internetöverföring eller i samband med att ett verk förevisas på en bildskärm i de flesta fall kommer att vara undantagna från upphovsmannens ensamrätt. Därtill föreslås att bestämmelsen om avtalslicens för skolkopiering utvidgas till att omfatta även digital På så sätt kommer skolorna att ha möjlighet att på ett enkelt sätt klarera den exemplarframställning som kan ske i samband med användning av Internet, multimedia m.m. i undervisningen. När det gäller tillgängliggörande för allmänheten omfattar upphovsmannens ensamrätt alla förfoganden som inte sker inför helt slutna kretsar. I promemorian gjordes vissa uttalanden om vad som utgör en sluten krets i dessa sammanhang. Till att börja med angavs att för att en personkrets skall anses som sluten måste kretsen vara på något sätt individuellt bestämd och utgöra en utåt avgränsad enhet sammanhållen av ett påvisbart samband mellan medlemmarna, t.ex. eleverna vid en skola (se NJA 1988 s. 715). Vidare aktualiserades enligt promemorian frågan om tillgängliggörande för allmänheten normalt inte i undervisningssituationer i grund- eller gymnasieskolan eller på högskola eller universitet. Detta eftersom allmänheten inte har tillträde till denna undervisning utan endast de elever som går i klassen respektive de studenter som genomgår en viss högskoleutbildning (jfr NJA II 1961 s. 162). Som exempel på åtgärder som således kan ske utan att det är fråga om offentligt framförande nämndes i promemorian fall där en lärare på storbildsskärm demonstrerar för en klass hur sökning efter information på Internet eller användning av en multimediaprodukt går till. Slutsatsen blev att såvitt gällde sådana förfoganden som, om de riktades till allmänheten, skulle kunna bedömas som offentliga framföranden hindrades inte IT-användningen inom skolan av upphovsrätten så länge som det var fråga om framförande inför slutna kretsar i skolan. Några remissinstanser, bl.a. Svenska Tonsättares Internationella Musikbyrå () har ansett att promemorians uttalanden om vad som utgör en sluten krets i dessa sammanhang är för långtgående. Regeringen anser dock att uttalandena i förarbetena samt i rättsfallet NJA 1988 s. 715 är mycket tydliga och ger fullt fog för de slutsatser som drogs i promemorian. I många fall är alltså undervisning enligt regeringens bedömning inte att betrakta som offentlig och ett framförande i sådana sammanhang ligger utanför upphovsmannens ensamrätt. En annan fråga är om den s.k. kompletteringsregeln (enligt gällande rätt i 2 § tredje stycket andra punkten URL) medför att man i vissa fall i undervisningssituationer skall jämställa kretsen med allmänheten. Så skall ske om man i förvärvsverksamhet vänder sig till en större sluten krets. Huruvida undervisningsverksamhet är att anse som förvärvsverksamhet är inte prövat i praxis. Vissa likheter föreligger med den landstingskommunala sjukvården, som i NJA 1988 s. 715 bedömdes som förvärvsverksamhet i upphovsrättslig mening. I NJA 1988 s. 715 lades emellertid stor vikt vid att det i den landstingskommunala sjukvården ingår en omfattande ekonomisk verksamhet avseende t.ex. byggnader, material och löner. Frågan om och i så fall i vilka situationer undervisningsverksamhet kan anses som förvärvsverksamhet får bedömas i rättspraxis. Eftersom det dels finns en generell rätt att framföra verk, med undantag av filmverk och sceniska verk, vid undervisning, dels föreslås en möjlighet för kommunala och statliga myndigheter (exempelvis i form av skolor) att framföra även filmverk och sceniska verk under de förutsättningar som anges i 21 § första stycket 1 URL torde frågan endast ha begränsad betydelse när det gäller möjligheten att framföra verk vid undervisning. Betydelsen för möjligheten att överföra upphovsrättsligt skyddat material inom undervisning behandlas nedan. och Svenska Artisters och Musikers har efterlyst förtydliganden i lagtexten av undervisningsbegreppet och ansett att man bör hämta ledning i direktivets artikel 5.3.a. När det gäller detta kan konstateras att förarbetena till 21 § URL angav att termen undervisning bör tolkas restriktivt (NJA II 1961 s. 162). Det har inte framkommit att praxis på området utvecklats i någon annan riktning. Enligt regeringens bedömning föreligger det därför inte något behov av sådana förtydliganden som efterlysts. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de möjligheter som finns att vid undervisning dels framföra verk inför slutna kretsar, dels framföra verk då kretsen inte är sluten är någon ändring inte nödvändig vad gäller inskränkningen avseende offentliga framföranden. I promemorian behandlades vidare i vilken mån överföring av upphovsrättsligt skyddat material var tillåtet med stöd av 21 § URL. I promemorian konstaterades att vissa fall av tillgängliggöranden av verk på nätverk som Internet tidigare kunnat omfattas av inskränkningen i 21 § URL. Promemorian framhöll att detta inte var godtagbart eftersom det var fråga om ingripande förfoganden som oavsett vad som gällde för exemplarframställningen inte borde få ske utan upphovsmannens samtycke. Ingen remissinstans har invänt mot denna uppfattning. Regeringen anser att det är en viktig följd av den ändrade innebörden av begreppet offentligt framförande att det blir klarlagt att inskränkningen i 21 § URL inte omfattar distansöverföringar till allmänheten som t.ex. att lägga ut verk på Internet. Fråga uppkommer då om det finns möjlighet och anledning att göra undantag i rätten till överföring till allmänheten för just undervisningsändamål. I promemorian konstaterades dock att även när det gäller överföringar faller vissa åtgärder utanför upphovsmannens ensamrätt eftersom den krets som är mottagare av överföringen inte är att bedöma som allmänheten. Sådana förfoganden som sker inom den rent privata sfären omfattas inte av ensamrätten. I promemorian angavs som exempel på sådana förfoganden e-post som bara riktar sig till en enda person eller några få personer, medan det angavs att liksom för offentliga framföranden torde för e-post gälla att om sådan riktar sig till en tillräckligt vidsträckt krets så blir det fråga om en åtgärd som riktar sig till allmänheten. Som konstaterades i promemorian innehåller direktivet inte någon definition av vad som skall anses som överföring till allmänheten, eller ens några kriterier för denna bedömning. Regeringen delar promemorians uppfattning att eftersom frågan är oreglerad i direktivet blir det nationell rätt som får göra denna bedömning. Frågan skulle dock kunna komma under prövning om någon medlemsstat skulle göra en bedömning som uppenbart strider mot direktivets syfte. I promemorian angavs att vägledning för svensk del kan hämtas ur den praxis som gäller för offentliga framföranden och det gavs vissa exempel på vad detta kunde ge för resultat. När det gäller detta uttalande samt de exempel som angavs i promemorian har KLYS, COPYSWEDE och ansett att det i de angivna situationerna ofta blir fråga om en överföring till allmänheten och har föreslagit att det skall införas en avtalslicensbestämmelse avseende detta. Som redovisades har vidare vissa remissinstanser ansett att promemorians exempel på vad som utgör slutna kretsar är för långtgående. Regeringen gör följande överväganden. Det finns tydliga uttalanden i såväl förarbetena till URL som i praxis när det gäller i vilka situationer undervisning sker inför en sluten krets. Enligt förarbetena till lagen är undervisning som regel inte offentlig (se NJA II 1961 s. 162). Som exempel på en sluten personkrets angavs i NJA 1988 s. 715 eleverna vid en skola. Bakgrunden är förstås att allmänheten inte har tillträde till sådan undervisning som sker i grund- eller gymnasieskola eller på högskola eller universitet utan endast de elever som går i klassen respektive de studenter som genomgår en viss högskoleutbildning. Det är alltså regeringens bedömning att det oftast inte är fråga om att man vänder sig till allmänheten i sådana undervisningssituationer. Även när det gäller överföring uppkommer därefter frågan om kompletteringsregeln medför att man i vissa undervisningssituationer skall jämställa den krets man vänder sig till med allmänheten. Som nämnts ovan skall det ske om man i förvärvsverksamhet vänder sig till en större sluten krets. Ovan utvecklades vidare frågeställningen huruvida det kan bli fråga om förvärvsverksamhet i undervisningssituationer. Som anfördes där får den frågan avgöras i rättspraxis. Exakt var gränsen för en större sluten krets går framgår inte av förarbetena eller i praxis. Det finns uttalanden i doktrinen om att man i praktiken kan ha som tumregel att kretsar under 20 personer inte är större medan sällskap om mer än 50 personer i regel är det.