prop · GT0311 · 2005-09-30 00:00:00 — Det förutsätts att polisens befogenhet att meddela maskeringsförbud används med omdöme och med respekt för att viss beklädnad kan bäras av religiösa skäl eller till skydd mot väderleken. Vidare antas det att ett meddelat förbud inte gäller t.ex. ansiktsmålning och makeup eftersom det inte är fråga om något som kan beslagtas. Överträdelse av ett maskeringsförbud kan straffas med böter eller fängelse i högst en månad. har ett generellt maskeringsförbud. Det finns i den tyska förbundslagen om församlingar (Versammlungsgesetz). är det straffbart att bryta mot maskeringsförbudet. Reglerna om maskeringsförbud innebär att det är förbjudet att vid of- fentliga sammankomster, demonstrationer, processioner och liknande offentliga arrangemang delta i dräkter eller förklädnader som är ägnade att dölja identiteten. Även ansiktsmålning omfattas av förbudet. Förbudet gäller inte bara under själva sammankomsten utan också för personer på väg till denna. Den som överträder förbudet straffas med böter eller fängelse . Samma straff riskerar den som maskerar sig i syfte att dölja sin identi- tet om personen sluter sig samman med andra i anslutning till sådana sammankomster som nämns ovan. Det är inte heller tillåtet att under eller på väg till dylika samman- komster inneha förklädnader som är ägnade att dölja identiteten. En överträdelse av detta förbud kan straffas med böter. I ges i lagen vidare en generell möjlighet att utesluta perso- ner som handlar i strid med reglerna om maskeringsförbud från delta- gande i offentliga sammankomster. En rad offentliga tillställningar är generellt undantagna från maske- ringsförbudet. Detta gäller t.ex. gudstjänster under bar himmel, kyrkliga processioner, vallfärder, begravnings- och bröllopståg samt traditionella folkfester. Den tyska polisen är till skillnad från vad som t.ex. gäller i skyldig att ingripa om någon överträder straffbestämmelserna rörande maskeringsförbudet. Det finns dock i den tyska lagstiftningen en möjlig- het att på förhand meddela dispens från maskeringsförbudet om det sak- nas grund för att frukta ordningsstörningar. 8.1Polisens möjligheter att identifiera deltagare i ord- ningsstörande folksamling Polisens möjligheter att identifiera deltagare i ordningsstörande folksam- lingar har berörts i avsnitt 5.2.2. Enligt 19 § första stycket polislagen får en polisman som med laga stöd griper eller annars omhändertar eller av- lägsnar någon kroppsvisitera denne i anslutning till ingripandet i den ut- sträckning som är nödvändig bl.a. för att personens identitet skall kunna fastställas. Vidare innehåller 14 § polislagen regler om s.k. polisiering, dvs. en polismans rätt att under vissa förutsättningar omhänderta en okänd per- son för identifiering. Förutsättningar för ett sådant omhändertagande är att polismannen har särskild anledning att anta att den okände personen är efterspanad eller efterlyst och med stöd av lag skall berövas friheten vid anträffandet samt att personen vägrar lämna uppgift om sin identitet eller det finns anledning att anta att hans eller hennes uppgift om denna Prop. 2005/06:11 är oriktig. Regler om identitetskontroll finns också i andra författningar. Utlän- ningslagen (1989:529) innehåller en sådan bestämmelse. Enligt 5 kap. 6 § är en utlänning som vistas i skyldig att på polisens begäran uppvisa pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i . Polisen har således enligt huvudregeln rätt att identifiera en deltagare i en ordningsstörande folksamling endast under förutsättning att deltagaren gripits på grund av misstanke om brott, blivit omhändertagen på annan grund eller avlägsnad. Andra personer än dessa är om man bortser från specialbestämmelsen i utlänningslagen inte skyldiga att låta sig identi- fieras. Regeringen har i avsnitt 4.2 framhållit värdet av att det i råder fri åsikts- och opinionsbildning. En sådan är grundläggande i en demokrati och innebär att den enskilde har en garanterad rätt att hysa vilka åsikter han eller hon vill, att sprida dem och att försöka övertyga andra om att de är riktiga. Demonstrations- och mötesfriheterna utgör i detta samman- hang ett väsentligt instrument. De är av fundamental betydelse i värnan- det om demokratin och regeringens utgångspunkt är att dessa friheter snarare bör stärkas än inskränkas. En grundläggande förutsättning för att införa ett förbud mot maskering i samband med opinionsbildande verksamhet måste därför vara att det utgör en från demokratisk utgångspunkt godtagbar avvägning mellan den fundamentala rätten att demonstrera och samhällets intresse av att före- bygga och klara upp ordningsstörningar och brottslighet. Ett maskerings- förbud skall förbättra statens möjligheter att uppfylla sitt ansvar för att sammankomster kan ske i ordnade former, vilket i sig är ägnat att stärka möjligheterna till fri opinionsbildning. Rätten att demonstrera eller mötas och öppet kunna ge uttryck för en åsikt är en rättighet som är skyddad i regeringsformen. Förutsatt att den som demonstrerar eller på annat sätt öppet manifesterar en åsikt inte be- går brott eller stör den allmänna ordningen, skall han eller hon inte ris- kera några repressalier. Det finns därför normalt inte någon anledning för deltagare i demonstrationer eller andra manifestationer att maskera sig. har det varit vanligt att internationella möten om t.ex. världshandelsfrågor har uppmärksammats av olika opinionsgrupper som har anordnat demonstrationer eller gjort sina åsikter hörda på annat sätt. har det förekommit att sådana möten har skakats av ordningsstörande folksamlingar där deltagare bl.a. kastat sten, förstört egendom samt angripit polisen. Detta inträffade också vid Euro- peiska rådets möte i . Kommittén har utförligt redo- visat de våldsamma upplopp som ägde rum i samband med toppmötet. Kommittén har också konstaterat att ett stort antal av deltagarna i upp- loppen var maskerade (SOU 2002:122 s. 271 ff. och 741 f.). Utvecklingen efter upploppen i Upploppen i är ingen isolerad företeelse. Det har vid ett flertal tillfällen därefter förekommit demonstrationer eller manifestationer med liknande händelseförlopp, som t.ex. vid Reclaim the Streets/City-fester, vid den s.k. och vid demonstrationer i mot Förenade Israelinsamlingens festival. Utifrån polisens rapporter om kommenderingarna vid dessa händelser kan det konstateras att de konfrontationssökande demonstranternas eller aktivisternas age- rande är tämligen likartat. Av video- och fotodokumentation från antirasisternas manifestation i kan konstateras att de maskerade personerna i det närmaste är helt avidentifierade genom likformig maskering som kan jämföras med kravallutrustning; svarta hjälmar, svarta skyddsjackor, mörka skyddsglasögon eller solglasögon samt mörk klädsel. Den omständighe- ten att vissa maskerade demonstranter under tidigare ordningsstörningar i efterhand har kunnat identifieras p.g.a. avvikande klädsel i övrigt har således lett till större likformighet i såväl maskeringsutrustning som klädsel. Vid en genomgång av arbetsförhållandena för polisen vid den s.k. 2003 framgår att vid kommenderingen skadades 40 poliser och 27 poliser anmälde tillbud till arbetsskada (Polismyndig- heten i , Operativa avdelningen, Arbetsmiljö, 040205). Ett flertal aktivister torde också ha skadats i oroligheterna, men ingen av dem har gjort någon anmälan. 8.2.3 Polisens uppfattning om ett maskeringsförbud Enligt uppgift från polisen (promemoria från som in- kom till och promemoria från i av , dnr Ju 2003/480/PO) skulle ett maskeringsförbud utgöra ett verktyg för poli- sen att genom förebyggande ingripanden kunna undvika sammanstöt- ningar som kan eskalera till upplopp. Polisen kan välja att ingripa i ett tidigare skede om någon bryter mot maskeringsförbudet. som sådan, kan sägas ge en signal till polisen att demonstra- tionen har förtecken av våld eller i vart fall störande av allmän ordning I stället för att polisen införskaffar alternativa vapen för att behålla di- stansen till aggressiva aktivister skulle ett maskeringsförbud ge större möjligheter till dialog och förhandling mellan polisen och aktivisterna. Polisen menar vidare att ett maskeringsförbud skulle ha en stor pre- ventiv effekt genom att den grupp som vanligtvis maskerar sig, utan ma- skering skulle sakna den sociala identitet som innebär en vilja att skapa konfrontation med polisen och mindre vilja att framföra ett budskap. omständigheten att anonymiteten bryts och personen blir synlig ger lägre benägenhet att begå brott. En annan viktig aspekt av maskeringsförbudet är enligt polisen att per- soner kan identifieras i efterhand och därmed lagföras för begångna brott. Stora ansträngningar har gjorts för att lagföra gärningsmän efter de ovan beskrivna händelserna men lagföringen har begränsats pga. maskeringen. Vid händelserna var, enligt polisen, de maskerade personerna de mest Prop. 2005/06:11 brottsaktiva. Ingen av de likformigt klädda och maskerade personerna vid 2003 kunde identifieras i efterhand. En ma- skerad aktivist med avvikande klädsel i övrigt kunde dock identifieras. Som ytterligare skäl för ett maskeringsförbud framhåller polisen den omständigheten att anordnaren av en demonstration med kraft skulle kunna be maskerade personer att lämna demonstrationståget. I detta sammanhang pekar polisen på demonstrationståg där ett maskeringsförbud stod tydligt inskrivet på in- bjudan till demonstrationen och deltagarna innan tåget av- löpte uppmanades att gå omaskerade. Demonstrationen med ca 20 000 deltagare genomfördes på ett lugnt sätt utan våld (rapporten från Polis- myndigheten i , EU-kommenderingen i , En utvärdering s. 167). 8.2.4Polisens befogenheter att ingripa Som redovisats ovan i avsnitt 5.2 har polisen vissa befogenheter att ingripa mot ordningsstörningar i samband med allmänna sammankomster och folksamlingar. Polisen kan enligt 13 § polislagen avvisa eller av- lägsna en person som genom sitt uppträdande stör den allmänna ord- ningen eller utgör en omedelbar fara för denna. Om ett avvisande eller avlägsnande är otillräckligt, får polisen tillfälligt omhänderta personen. Omhändertagandet får bestå i högst (16 §). Enligt 13 b och 13 c §§ föreligger vissa befogenheter för polisen att avvisa eller avlägsna personer i samband med att en sammankomst upplösts eller ställts in och i samband med folksamlingar som stör den allmänna ordningen eller som utgör en omedelbar fara för denna. Ett maskeringsförbud skulle medföra utökade möjligheter för polisen att ingripa mot ordningsstörningar eller befarade sådana. Liksom skulle polisen kunna avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta personer enligt bestämmelserna i polislagen. Vidare skulle polisen i ett tidigare skede kunna ingripa mot personer som begår brott genom att maskera sig. Polisen skulle få möjlighet att identifiera personerna och ta maske- ringsutrustningen i beslag. För det fall personerna inte uppger sin identi- tet eller den inte på annat sätt kan fastställas kan det bli fråga om gri- pande, anhållande och häktning enligt reglerna i 24 kap. rättegångsbal- ken. Detsamma gäller om personen saknar hemvist inom riket och det finns risk för att personen undandrar sig lagföring eller straff genom att resa ut ur landet. 8.3Ett maskeringsförbud är förenligt med regerings- formen och Regeringens bedömning: Ett förbud mot att vara maskerad vid de- monstrationer och andra liknande sammankomster är förenligt med regeringsformen, om förbudet är begränsat till sammankomster där det uppkommer en ordningsstörning eller en omedelbar fara för en sådan störning. Ett på detta sätt avgränsat förbud är också förenligt med . Kommitténs bedömning: Kommittén gör bedömningen att ett generellt maskeringsförbud är förenligt med regeringsformen. Förslagets förenlighet med 2 kap. 14 § regeringsformen En majoritet av remissinstanserna har delat kommitténs bedömning att syftet med ett maskeringsförbud ryms inom begränsningsgrunden ord- ning och säkerhet vid sammankomsten (bl.a. , , , Kammarrätten i , Justitiekans- lern, och ). Några remissinstanser har dock ifrågasatt denna tolkning. Juridiska fa- kulteten vid , vid universitet, och Svenska avdel- ningen av internationella menar att syftet med ma- skeringsförbudet brottsbekämpning vid och i anslutning till demonstra- tionen synes vara svårt att förena med de skäl som grundlagen medger som begränsningsgrunder. Förslagets förenlighet med 2 kap. 12 § regeringsformen Flertalet remissinstanser delar kommitténs bedömning att ett maskerings- förbud inte begränsar demonstrations- och mötesfriheterna mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med begränsningen (bl.a. , , , Kammarrätten i , och ). Några remissinstanser är dock av motsatt uppfattning. om- budsmän () anser att ett maskeringsförbud inte kan antas främja det i regeringsformen angivna intresset för ordning och säkerhet på det sätt som krävs för att förbudet skall vara förenligt med grundlagsskyddet för demonstrationsfriheten. vid och Svenska av- delningen av internationella menar att det är tvek- samt om ett maskeringsförbud överhuvudtaget går att förena med grund- lagens krav på att en rättighetsbegränsning inte får gå längre än nödvän- digt. Remissinstanserna har hänvisat till risken för att ett förbud snarare leder till konfrontationer än motverkar dem, den låga sannolikheten för att ett förbud rent faktiskt leder till att brott inte begås och det faktum att man vid en granskning av förhållandet i andra länder inte kan se några tydliga vinster med ett maskeringsförbud när det gäller att upprätthålla ordningen vid större evenemang. vid uttalar att ett maskeringsförbud inte kan förväntas förbättra polisens möjligheter att skydda ordning och säkerhet eller bekämpa brott i någon högre grad. Däremot anser institutionen att förbudet innebär en påtaglig begränsning av yttrande- och demonstrationsfriheten för grupper som ur ett yttrande- frihetsperspektiv tillhör de mest skyddsvärda de obekväma, de rädda och de förföljda. Skälen för regeringens bedömning Är maskeringsförbudet en begränsning av demonstrations- och mötesfri- heterna? I avsnitt 5.1.1 har det redogjorts för innebörden av regeringsformens be- stämmelser om demonstrations- och mötesfriheterna och bakgrunden till dem. I det lagstiftningsärende där fri- och rättighetsregleringen avseende bl.a. de s.k. positiva opinionsfriheterna genomfördes, gjordes vissa utta- landen om innebörden av regleringen och om vad som skall anses vara en inskränkning i en grundlagsskyddad rättighet. Det framhölls bl.a. att det låg i sakens natur att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk utgångspunkt bär upp rättigheten i fråga. Det påpekades också att yttran- den som saknar varje samband med den fria åsiktsbildningen i samhället inte omfattades av grundlagens yttrandefrihetsbegrepp. Straffstadganden om bedrägeri och svindleri var inte att betrakta som begränsningar av yttrandefriheten (prop. 1975/76:209 s. 139). Vidare anfördes i propositionen att varje föreskrift som rent faktiskt in- skränker en persons möjligheter att utöva sina fri- och rättigheter inte alltid anses innebära en rättighetsbegränsning. En föreskrift anses inne- bära en begränsning endast om det av föreskriften uttryckligen eller un- derförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen (a.a. s. 154). I propositionen betonades också vikten av att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina syften (a.a. Demonstrations- och mötesfriheterna har, på samma sätt som yttrande- friheten, till syfte att tillförsäkra medborgarna rätten till en fri åsiktsbild- ning. I demonstrations- och mötesfriheterna ingår ett yttrandefrihetsmo- ment (a.a. s. 112). I anslutning till bestämmelserna om demonstrations- och mötesfriheterna uttalades i den tidigare nämnda propositionen att den grundläggande regeln bör vara att ett ingrepp mot en person föranlett enbart av att denne deltar i ett möte eller en demonstration skall betraktas som riktat också mot mötet resp. demonstrationen och därmed som ett ingrepp i mötes- respektive demonstrationsfriheten (a.a. s.144). Det synsätt som de redovisade motivuttalandena speglar skulle närmast leda till slutsatsen att en bestämmelse om maskeringsförbud lika lite som bestämmelser om bedrägeri, svindleri och tillfälligt omhändertagande träffar den grundlagsskyddade sfären. Förbudet är inte riktat mot någon enbart därför att denne deltar i ett möte eller en demonstration. Gränsdragningen är dock inte helt lätt att göra. Det kan i detta fall å ena sidan sägas att syftet med begränsningen inte är att inskränka demon- strations- och mötesfriheterna utan att upprätthålla ordning och säkerhet. Å andra sidan riktar den sig just mot demonstrationer och möten på all- män plats och ett maskeringsförbud får till följd att den som inte tar av sig sin maskering förvägras rätten att delta i demonstrationen. Detta kan de facto innebära en begränsning i personens möjlighet att demonstrera. Det kan ju finnas den som av en eller annan anledning vill uppträda ma- skerad av godtagbara eller i vart fall harmlösa skäl och som med ett maskeringsförbud kommer att avstå från att utöva sin rätt. Mötesfrihetens respektive demonstrationsfrihetens skyddsområden har varit föremål för överväganden i domstol . I regeringsrättens avgörande RÅ 1986 ref. 108 gällde frågan om möj- ligheterna att ingripa mot gatumusikanter. Framförandet av gatumusik är ofta att betrakta som en allmän sammankomst och omfattas därmed av skyddet för mötesfriheten. Enligt 14 § i dåvarande hälsoskyddslagen gällde att en kommun i särskilda fall fick ställa villkor som behövdes för att förhindra uppkomsten av sanitära olägenheter eller undanröja sådana olägenheter. Med stöd av denna bestämmelse beslutade Miljö- och hälso- skyddsnämnden i vissa villkor för rätten att utöva gatumusik i , bl.a. vad gällde tidpunkter, antal deltagare m.m. Regeringsrätten som i första hand hade att ta ställning till om Miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut var ett beslut i särskilt fall eller en generell föreskrift fick också anledning att uttala sig om beslutet stod i strid med bestämmelserna om mötesfrihet i reger- ingsformen. Regeringsrätten fann att nämndens beslut, som grundades på hälsoskyddslagens regler om sanitär olägenhet och som sålunda inte avsåg det område som skyddades av regeringsformens reglering av mö- tesfriheten, inte kunde anses som en rättighetsbegränsning. Vidare har i rättsfallet NJA 1982 s. 621 ansett att brottet egenmäktigt förfarande inte utgjorde någon begränsning av de- monstrationsfriheten. En aktionsgrupp hade genom att sätta sig på en transportväg hindrat en vägmaskin från att komma fram till platsen för provborrningar inför tilltänkt förvaring i urberget av radioaktivt avfall. konstaterade att stadgande om egen- mäktigt förfarande inte var att betrakta som någon begränsning av de- monstrationsfriheten. Enbart den omständigheten att ett egenmäktigt för- farande ingår som ett led i utövandet av demonstrationsfriheten medförde enligt domstolen med andra ord inte att handlingen går fri från straff. Det sist nämnda avgörandet har kritiserats i doktrinen av före detta re- geringsrådet som motsätter sig påståendet att brottet egenmäktigt förfarande inte skulle vara att betrakta som någon begräns- ning av demonstrationsfriheten. Det borde enligt honom ha stått att de- monstrationsfriheten inte uteslöt en tillämpning av stadgande om egenmäktigt förfarande (Om våra rättigheter IV, Rättsfonden, 1990). Det har också i andra sammanhang framförts kritik mot förarbetenas och domstolspraxis snäva syn på rättighetsbegränsningar (se , Mötes- och demonstrationsfriheten En statsrättslig studie av mötes- och demonstrationsfrihetens innehåll och gränser i , och , 1997, s. 424 och där gjorda hänvisningar). menar att det framstår som väl formellt och lite orealistiskt att binda begränsningsbestämmelserna i 2 kap. 12 § regeringsformen enbart till de regleringar där man direkt uttalat att man avsett att begränsa en rättighet, utan att fästa uppmärksamhet på regleringens effekter. De verkliga effekterna av en reglering måste kunna beaktas för att avgöra om den är att betrakta som rättighetsbegränsande eller ej (a.a. s. 425 f.). Slutsatsen hos är att en rättighets skyddsområde måste bestämmas utifrån grundlagens ordalydelse och syfte, inte utifrån den påstått begrän- sande lagen eller beslutet (a.a. s. 427). Regeringen gör bedömningen att om man inte enbart ser till syftet med en reglering rörande maskeringsförbud utan också till effekten av ett maskeringsförbud är det ofrånkomligt att ett förbud har en begränsande effekt. Enligt regeringens uppfattning ligger det därför närmast till hands att betrakta maskeringsförbudet som en begränsning av demonstrations- och mötesfriheterna. Också Lagrådet anser att ett maskeringsförbud in- nebär en sådan begränsning. Regeringen övergår därmed till att ta ställ- ning till om ett maskeringsförbud utgör en i regeringsformens mening tillåten begränsning av demonstrations- och mötesfriheterna. Ett maskeringsförbuds förenlighet med 2 kap. 14 § regeringsformen Enligt 2 kap. 14 § regeringsformen får demonstrations- och mötesfrihe- terna begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen. De begränsningar i demonstrations- och mötes- friheterna utifrån ordning och säkerhet som finns utgörs bl.a. av tillståndskravet för allmänna sammankomster och offentliga tillställ- ningar i 2 kap. 4 § ordningslagen. Det kan på goda grunder antas att den tillståndsprövningen haft en avgörande betydelse för att demonstrations- och mötesfriheterna i flertalet fall har kunnat utövas under fredliga och ordnade förhållanden. Prövningen i dessa tillståndsärenden ger nämligen polisen en möjlighet att se till att demonstrationer inte kolliderar och att varje sammankomst kan genomföras utan störningar från andra aktivite- ter som också kräver tillstånd. Syftet med ett maskeringsförbud är att förhindra ordningsstörningar, bl.a. i form av att brott begås i samband med demonstrationer och andra sammankomster, dvs. att upprätthålla ordningen och se till att manifesta- tionen kan genomföras under fredliga förhållanden. Som kommittén an- ger kan maskeringen i de situationer där ordningsstörningar framför allt utgör ett problem rimligen inte ha något annat syfte för majoriteten av de maskerade än att försvåra identifiering och på det viset hindra lagfö- ring för begångna brott (SOU 2002:122 s. 742). Genom ett maskerings- förbud ges polisen möjlighet att ingripa mot maskerade demonstranter i ett tidigt skede vilket skapar bättre förutsättningar för att hindra ord- ningsstörningar, däribland upplopp och andra brottsliga handlingar. Ett maskeringsförbud skulle också ha betydelse för säkerheten vid samman- komsten eftersom det blir säkrare för såväl med- och motdemonstranter som för allmänheten i övrigt. Vissa remissinstanser har likväl ifrågasatt om det angivna syftet ryms inom den i 2 kap. 14 § intagna begränsningen. De har ansett att ett ma- skeringsförbud kräver en grundlagsändring av 2 kap. 14 § så att det klart framgår att demonstrations- och mötesfriheterna på samma sätt som yttrande- och informationsfriheterna i 2 kap. 13 § får begränsas för att Prop. 2005/06:11 förebygga eller beivra brott. När det gäller ramarna för begränsningsgrunderna för yttrande- och in- formationsfriheterna anges i motiven till 2 kap. 13 § regeringsformen att ändamålet förebygga och beivra brott i första hand tjänar till att ge un- derlag för tystnadspliktsbestämmelser (prop. 1975/76:209 s. 155). Det uttrycks även att förebygga och beivra brott huvudsakligen avser sådan tystnadsplikt som kan behövas i en brottsutredning för att syftet med denna inte skall äventyras (SOU 1975:75 s. 204). Enligt regeringens uppfattning måste begränsningsgrunderna läsas och tolkas utifrån de frihetsintressen som de anknyter till (jfr.