prop · GS03144 · 2005-04-04 00:00:00 — Nuvarande regler i lagen (2003:1174) om gemensamma utrednings- grupper för brottsutredningar beträffande villkor om användnings- begränsningar som gäller för svenska myndigheter skall tillämpas också vid samarbete angående kontrollerade leveranser och brottsutredningar med användning av skyddsidentitet. Villkor av detta slag gäller dock bara om detta följer av en internationell överenskommelse som är bindande för . Svenska myndigheter skall även i fråga om dessa samarbetsformer ha möjlighet att ställa upp villkor som är nödvändiga av hänsyn till enskilds rätt eller från allmän synpunkt, samt medge undantag från gällande villkor. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. Härutöver föreslår att de aktuella bestämmelserna i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål bör begränsas till att endast avse situationer då uppgifter lämnas till, respektive av, åklagare eller domstol. förordar att en mer övergripande analys av relationen till skyddet för personuppgifter på sikt bör genomföras. Skälen för regeringens förslag Det är vanligt att konventioner om internationellt samarbete på brottmålsområdet innehåller bestämmelser om begränsningar i rätten att använda bevismaterial eller annat material som överlämnats till en annan stat (användningsbegränsningar). Begränsningarna kan vara utformade på olika sätt och antingen gälla automatiskt för all information som överlämnas eller bara då detta begärs i det enskilda fallet. Detta förekommer såväl inom det internationella polis- och tullsamarbetet som i fråga om internationell rättslig hjälp i brottmål. Bestämmelser om villkor om användningsbegränsningar finns i 5 kap. 13 §§ lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål och omfattar både sådana villkor som ställs beträffande uppgifter och bevisning som lämnas till och villkor som svenska myndigheter kan ställa vid rättslig hjälp till en annan stat. Reglerna bygger på bestämmelser i tidigare lagstiftning som upphörde i samband med att den nya lagen infördes. Härtill beaktades föreskrifter i olika bilaterala och multilaterala överens- kommelser samt pågående internationellt arbete, t.ex. det förberedande arbetet med (se prop. 1999/2000:61 s. 144 ff.). Till ledning för de rättstillämpande myndigheterna finns hänvisningar till de internationella överenskommelser som är aktuella i ett tillkänna- givande till lagen. Vidare finns bestämmelser om begränsningar i användningen av uppgifter från andra stater i 3 § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete (polissamarbetslagen), 4 kap. 2 § lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete (tullsamarbetslagen) och 57 §§ lagen (2003:1174) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar. Även dessa regler bygger på olika internationella överenskommelser. Förändringar av svenska regler om användningsbegränsningar Artikel 7 innehåller bestämmelser om informationsutbyte mellan myndigheter i medlemsstaterna på eget initiativ, dvs. utan någon formell ansökan (se avsnitt 5.1.6). Även om artikeln inte avser rättslig hjälp i egentlig mening, dvs. att en stat överlämnar information efter en ansökan från en annan stat, bör bestämmelsen ses som en form av rättslig hjälp. I fråga om sådan information får den myndighet som lämnar ut uppgifterna ställa upp villkor om användningsbegränsningar i enlighet med nationell rätt. Bestämmelsen i 5 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål är i sin nuvarande utformning begränsad till att avse uppgifter eller bevisning i ett ärende om rättslig hjälp, dvs. efter en formell ansökan om bistånd. Användningsbegränsningar som ställs upp som villkor för ett frivilligt lämnande av information utan att det sker i ett pågående ärende om rättslig hjälp omfattas däremot inte (se även prop. 2002/03:146 s. 55). Ett exempel kan vara att en svensk åklagare söker rättslig hjälp i en brottsutredning och den anmodade staten har information eller t.o.m. bevisning som skulle kunna leda till att utredningen utvidgas till att avse andra personer eller gärningar. Den andra staten är dock beredd att lämna ut uppgifterna eller bevisningen bara under vissa villkor om hur materialet får användas. I praktiken kan mottagarens oförmåga att iaktta villkoren omintetgöra ett utlämnande av materialet. Artikeln, som föreskriver frivilligt informationsutbyte, medför i och för sig inte något krav på svenska lagändringar. Utgångspunkten bör dock vara att svenska rättsliga myndigheter skall kunna få tillgång till all information som en utländsk stat vill dela med sig av och att de därför bör kunna iaktta de villkor om användningsbegränsningar som därvid får ställas med stöd av en internationell överenskommelse. Bestämmelserna i 5 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål bör därför få ett utvidgat tillämpningsområde och också omfatta frivilligt informationslämnande som avses i artikel 7 i konventionen. De bör också gälla när rättslig hjälp lämnas, utan samband med en formell ansökan, genom att den andra staten på eget initiativ överlämnar olika uppgifter eller bevismaterial. Artikel 7 har emellertid ett brett tillämpningsområdet och omfattar även information som överlämnas inom ramen för t.ex. det polisiära samarbetet. Beträffande sådant samarbete omfattas artikelns bestämmelser om användnings- begränsningar i stället av bestämmelserna i 3 § polissamarbetslagen (se vidare nedan). Med hänsyn härtill bör den nya föreskriften i 5 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål avgränsas mot bestämmelser om användningsbegränsningar som finns i andra lagar eller författningar genom att endast omfatta rättslig hjälp och inte internationellt polisiärt samarbete eller tullsamarbete. sätt bör även svenska myndigheter ha möjlighet att ställa upp villkor om användningsbegränsningar i samband med ett frivilligt informations- lämnande till en annan stat, vilket bör klargöras genom ett utvidgat tillämpningsområde för bestämmelserna i 5 kap. 2 § samma lag. Avgränsningen mot likartade bestämmelser för polis- och tullsamarbete bör ske på ett något annorlunda sätt än vad som skett i promemorians förslag och som har invänt mot. Myndigheten föreslår att tillämpningsområdet i 5 kap. 1 och 2 §§ begränsas till uppgifter som lämnas till eller från åklagare eller domstol. Regeringen ställer sig tveksam till en sådan avgränsning, dvs. att villkor om användningsbegränsningar görs beroende av vem som tar emot eller lämnar uppgifterna, bl.a. mot bakgrund av att lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål omfattar åtgärder som också berör andra än åklagare och domstol. Även om spontant informationsutbyte utgår från att en formell ansökan inte gjorts, kan ett sådant bistånd ses som en form av rättslig hjälp och avgränsningen i 5 kap. 1 och 2 §§ lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål bör således utformas på detta sätt. Vidare har bestämmelsen i 5 kap. 1 § fått en olycklig utformning. Användningsbegränsningar gäller enligt denna bestämmelse för uppgifter eller bevisning som överlämnats med stöd av en internationell överens- kommelse som är bindande för . Med internationell överens- kommelse likställs villkor som ställs upp i ett enskilt fall och där något avtal om rättslig hjälp inte finns mellan och den andra staten (jfr prop. 1999/2000:61 s. 144). På det sätt 5 kap. 1 § är konstruerad begränsas möjligheterna att använda uppgifterna eller bevisningen vid utredning av brott eller i ett rättsligt förfarande med anledning av brott. Bestämmelsen skulle kunna tolkas att uppgifterna fick användas för andra förfaranden än de som angetts. Både de internationella överens- kommelser som 5 kap. 1 § är tänkt att efterleva och artikel 23 (se avsnitt 5.1.19) utgår emellertid ifrån att uppgifterna har lämnats över vid utredning av brott eller i ett rättsligt förfarande med anledning av brott och att de inte får användas för något annat syfte än för det som uppgifterna har överlämnats (om inte någon annat särskilt anges i överenskommelsen). Motsvarande bestämmelser 3 § polissamarbetslagen har en tydligare utformning och föreskriver att villkor om användningsbegränsningar som gäller på grund av en överenskommelse med den andra staten skall följas av svenska myndigheter om uppgifterna överlämnats i samband med t.ex. en brottsutredning. De aktuella bestämmelserna i lagen om internationellt rättslig hjälp i brottmål och i polissamarbetslagen har samma ursprung 1 § i numera upphävda lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet. Skillnaden är tillämp- ningsområdet för de olika bestämmelserna rättslig hjälp i brottmål respektive polisiärt samarbete (se prop. 1999/2000:61 s. 146 och 1999/2000:64 s. 161). Trots detta har bestämmelserna om svenska myn- digheters bundenhet av villkor om användningsbegränsningar utformats på olika sätt utan att någon saklig skillnad synes ha varit avsedd. Bestämmelsen i 5 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål bör därför ges en ny utformning som närmare ansluter till bestämmelserna i den numera upphävda lag om samarbete på brottmålsområdet (1 §) respektive i polissamarbetslagen och som därmed bättre överensstämma med artikel 23. Avgränsningen mellan bestämmel- Prop. 2004/05:144 serna i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål respektive i polis- och tullsamarbetslagstiftningen bör dock återspeglas i lagtexten (se vidare i författningskommentaren, avsnitt 9.7). Kontrollerade leveranser och hemliga utredningar (brottsutredningar med användning av skyddsidentitet) Konventionens bestämmelser angående villkor om användningsbegräns- ningar i artiklarna 7 (spontant lämnade uppgifter) och 23 (skydd av personuppgifter) omfattar även samarbete i form av kontrollerade leveranser och brottsutredningar med användning av skyddsidentitet. För att uppfylla detta krävs lagstiftning. I avsnitt 6.6 och 6.7 föreslås att vissa samarbetsbestämmelser för dessa åtgärder skall införas i lagen om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar. De regler om villkor om användningsbegränsningar som finns i den lagen bör därför utsträckas till att även gälla för samarbetet beträffande kontrollerade leveranser och brottsutredningar med användning av skyddsidentitet. I enlighet med vad som sagts i avsnitt 6.6 och 6.7 bör utgångspunkten vara att de samarbetsbestämmelser för kontrollerade leveranser och för brottsutredningar med användning av skyddsidentitet som föreslås i detta ärende skall kunna tillämpas generellt. De bör därmed inte vara beroende av att en för bindande internationell överenskommelse har träffats. Detta bör också gälla i fråga om svenska myndigheters möjlig- heter att ställa upp begränsande villkor och undantag från sådana villkor under förutsättning att villkoret inte strider mot en för bindande internationell överenskommelse (se 6 och 7 §§ lagen om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar). När det däremot gäller myndigheternas skyldighet att iaktta villkor som en utländsk myndighet ställer i ett enskilt fall krävs det, enligt befintliga regler, att villkoret följer av en internationell överenskommelse som är bindande för . Motsvarande bör gälla för nu aktuella samarbetsformer. Tillämpliga internationella överenskommelser som har allmänna bestämmelser om användningsbegränsningar kan lämpligen anges i ett tillkännagivande till lagen. Regeringens förslag: Reglerna om skadestånd i 8 och 9 §§ i den nuvarande lagen (2003:1174) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar utvidgas till att också omfatta medverkan i kontrollerade leveranser och hemliga utredningar om detta följer av en för bindande internationell överenskommelse. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Genom artikel 16 EU- konvention införs en ordning för civilrättsligt ansvar för skador som utländska tjänstemän vållar i en annan medlemsstat i samband med att de medverkar i kontrollerade leveranser, gemensamma utredningsgrupper eller s.k. hemliga utredningar enligt artiklarna . Grundprincipen är att den medlemsstat på vars territorium skadan har orsakats skall ersätta den som drabbats av skada enligt samma villkor som om den hade vållats av den statens tjänstemän. Därefter skall en reglering mellan staterna ske på så sätt att den stat vars tjänsteman har vållat skadan skall utge full kompensation för vad den andra staten har betalat ut till de skadelidande eller deras rättsinnehavare. När det är en stat som är skadelidande skall dock ingen kompensation från den andra staten utgå. Såsom redovisats i avsnitt 5.1.14 finns det bestämmelser om skadeståndsansvar vid utländska tjänstemäns medverkan i samarbets- åtgärder på svenskt territorium vilka i sak överensstämmer med regleringen i artikel 16. Sådana bestämmelser finns i 13 och 14 §§ lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, 3 kap. 8 och 9 §§ lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete respektive i 8 och 9 §§ lagen (2003:1174) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutred- ningar. De innebär att svenska staten skall utge ersättning för skador som utländska tjänstemän vållar när de utför uppgifter i inom ramen för samarbete som regleras i respektive lag, med undantag för skador som drabbar den utländska myndigheten eller tjänstemannen. När det gäller skador som en svensk tjänsteman vållar utomlands, utesluts skadeståndsskyldighet för svenska staten enligt svenska skadestånds- rättsliga regler när vållandet sker i samband med samarbetsåtgärder enligt lagen i fråga. Frågan om regressmöjligheter gentemot en annan stat har inte lagreglerats (se t.ex. prop. 2003/04:4 s. 34 ff.). De lagregler som nämnts omfattar dock inte medverkan i kontrollerade leveranser eller i brottsutredningar med användning av skyddsidentitet. Lagen om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar är i sin nuvarande utformning begränsad till utredningsgrupper som har inrättats med stöd av det rambeslut som låg till grund för lagstiftningen. Det förslag om utvidgning av lagens tillämpningsområde som görs i detta ärende (se avsnitt 6.5) innebär emellertid att lagens skadeståndsreglering uppfyller föreskrifterna i artikel 16 såvitt avser medverkan i gemen- samma utredningsgrupper. I avsnitt 6.6 och 6.7 föreslås vidare att vissa grundläggande bestämmelser för internationellt samarbete med kontrollerade leveranser och i brottsutredningar med användning av skyddsidentitet skall tas in i den lagen. Genom att utsträcka skadestånds- reglerna så att de också omfattar dessa två samarbetsformer uppfylls artikel 16 i dess helhet. Beträffande kontrollerade leveranser och brottsutredningar med användning av skyddsidentitet har det föreslagits att samarbetsreglerna som huvudregel bör gälla generellt, dvs. oavsett förekomsten av en internationell överenskommelse som är bindande för . De nu aktuella skadeståndsreglerna är dock utformade på ett sådant sätt att de förutsätter en överenskommelse mellan de stater som medverkar i samarbetsåtgärden. Dessa regler bör därmed bygga på att det finns en för bindande internationell överenskommelse också vid tillämpning i fråga om kontrollerade leveranser och brottsutredningar med användning av skyddsidentitet. Förutom de internationella överenskommelser som behandlas i detta ärende finns skadeståndsregler i den s.k. II- konventionen (artikel 19.56). De överenskommelser som är aktuella bör tas in i ett tillkännagivande till lagen. Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning 6.10.1Tekniskt bistånd i med hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning Regeringens förslag: I lagen (200:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål införs särskilda regler om rättslig hjälp i med tekniskt bistånd med hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i form av omedelbar överföring av telemeddelanden eller uppgifter om telemeddelanden från till den ansökande staten. Tekniskt bistånd förutsätter att den som avlyssningen eller övervakningen avser finns i den ansökande staten eller i en tredje stat, att ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning i en brottsutredning har meddelats i den ansökande staten, samt att omedelbar överföring av telemeddelanden eller uppgifter om telemeddelanden kan ske under betryggande former. Vid prövningen tillämpas vissa bestämmelser i . Särskilda regler om ansökans innehåll införs. Tekniskt bistånd kan avse telemeddelanden och uppgifter om telemeddelanden som befordras i telenät i samma utsträckning som ett svenskt beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Om omedelbar överföring till den ansökande staten inte kan ske, skall den ansökande staten ges tillfälle att få ansökan prövad enligt bestämmelserna i 4 kap. 25 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Bestämmelserna om tekniskt bistånd skall tillämpas i förhållande till medlemsstaterna i Europeiska unionen, samt i förhållande till och . Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt förslaget skall dock den materiella prövningen även innefatta en bedömning av om den utländska staten har behov av tekniskt bistånd och, när så krävs, en tredje stat har lämnat tillstånd till åtgärden. Bestämmelserna föreslås gälla i förhållande till stater gentemot vilka i en internationell överenskommelse har förbundit sig att tillåta omedelbar överföring. Dessutom avviker den lagtekniska utformningen av bestämmelserna. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser att konventionen inte kan förstås så att en ansökan om tekniskt bistånd skall behandlas enligt vanliga regler om rättslig hjälp för det fall omedelbar överföring inte kan ske och menar att ansökan då i stället skall avslås. En utvidgad form av tekniskt bistånd som innebär att avlyssningen sker i , om omedelbar överföring inte är möjlig, skulle dock kunna övervägas men i så fall bör prövningen göras av åklagare. Reglerna om tekniskt bistånd bör gälla i förhållande till medlemsstater i Europeiska unionen, och . Kraven på ett beslut i den ansökande staten och, i förekommande fall, ett tillstånd från en tredje stat bör utformas som krav på ansökans innehåll. Flera remissinstanser påtalar regleringens komplexitet och föreslår Prop. 2004/05:144 eller efterlyser olika förtydliganden och preciseringar. heten lämnar ett mer heltäckande förslag till utformning av bestämmelserna. Skälen för regeringens förslag Genom artikel 18 i konventionen införs en ny form av rättslig hjälp (se avsnitt 5.1.15) rättslig hjälp genom tekniskt bistånd med hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Den nya samarbetsformen bygger på att telemeddelanden kan överföras till den ansökande staten samt att meddelandena skall avlyssnas och tas upp där och inte i den anmodade staten. Tekniskt bistånd avser de situationer där den som avlyssnas eller övervakas befinner sig i den ansökande staten eller i en tredje stat. Den anmodade statens medverkan i verkställigheten begränsas till att tekniskt hjälpa till med att överföra telemeddelandena till den ansökande statens myndigheter. Biståndet går således ut på att möjliggöra verkställighet av det utländska beslutet. Med anledning av konventionen finns det ett behov av att införa särskilda regler som möjliggör för svenska myndigheter att lämna rättslig hjälp genom tekniskt bistånd när så kan ske i det enskilda fallet. De nya reglerna om tekniskt bistånd bör omfatta omedelbar överföring till den ansökande staten av såväl telemeddelanden (teleavlyssning) som uppgifter om telemeddelanden (teleövervakning). Reglerna i artikel 18 om tekniskt bistånd innebär ett nytt sätt för att samarbeta med EU:s medlemsstater och, genom det särskilda avtalet, med och . Med dessa stater har ett väl utvecklat samarbete. Rättslig hjälp med tekniskt bistånd innebär emellertid att den prövning som kommer att ske i är av mer formell karaktär och att det närmast är fråga om att bistå vid genom- förandet av ett utländskt beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Vidare innebär tekniskt bistånd att svenska myndigheter inte kommer att kunna utöva någon kontroll av avlyssningen eller över- vakningen. Bestämmelserna om tekniskt bistånd som svenska myndigheter lämnar bör därför endast gälla i förhållande till de stater som vi har ett välutvecklat samarbete med, även om en sådan begränsning utgör ett avsteg från vad som i allmänhet gäller enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. I promemorian föreslås att tekniskt bistånd skall gälla i förhållande till de stater gentemot vilka i en internationell överenskommelse har förbundit sig att lämna sådant bistånd. Regeringen anser dock, i enlighet med vad har föreslagit, att en mer överskådlig och lättillämpad ordning vore att i stället tillämpa dessa bestämmelser i förhållande till andra EU-medlemsstater, och . Något krav på ömsesidighet är inte nödvändigt och bestämmelserna bör kunna tillämpas oberoende av när konventionen eller avtalet mellan EU samt och träder i kraft. Närmare om villkoren för tekniskt bistånd i De närmare villkoren för när en anmodad stat skall lämna tekniskt bistånd framgår framför allt av artikel 18.5 a. Där anges att den anmodade staten efter att erhållit de uppgifter som anges i punkt 3 i samma artikel får tillåta avlyssningen utan ytterligare formaliteter. I den förklarande rapporten till denna bestämmelse sägs bl.a. att ett bifall till en framställning om tekniskt bistånd inte bör behandlas på samma sätt som en traditionell ansökan om rättslig hjälp med hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Avsikten är alltså att en sådan framställning inte skall prövas på samma sätt som när det är fråga om en motsvarande åtgärd i ett inhemskt fall, dvs. prövningen bör inte omfatta samma villkor som ställs upp för ett inhemskt beslut. Prövningen kan, enligt den förklarande rapporten, inskränkas till vissa kontroller. Varken bestäm- melsen i punkt 5 a eller uttalanden i den förklarande rapporten hindrar dock den anmodade staten att ställa upp vissa villkor så länge syftet med bestämmelsen inte undergrävs. Dessutom skall det noteras att artikel 18 är en utveckling av Europarådskonvention som ger en anmodad stat möjligheter att vägra en ansökan om rättslig hjälp. Dessa möjligheter kan även tillämpas när det gäller rättslig hjälp genom tekniskt bistånd. En grundläggande avgränsning för tekniskt bistånd i bör, enligt regeringens mening, vara att den hemliga avlyssningen eller hemliga övervakningen avser någon som inte befinner sig här i landet. Reglerna om tekniskt bistånd bör därför uttryckligen begränsas till hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning av någon som befinner sig i den ansökande staten eller i en tredje stat. Finns personen i blir det i stället alltid fråga om att pröva om förutsättningarna för åtgärden enligt svensk rätt är uppfyllda, se avsnitt 6.10.3. Förhållandet mellan denna avgränsning och det faktum att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i svensk rätt avser en teleadress tas upp nedan. När anmodas att lämna tekniskt bistånd kommer det vidare alltid att finnas ett beslut från den ansökande staten som har fattats med tillämpning av den statens bestämmelser. Vidare förutsätts att beslutet där har fattats i samband med en brottsutredning. Avser åtgärden någon som befinner sig i en annan stat än den ansökande eller anmodade staten, dvs. i en tredje stat, måste den ansökande staten dessutom ha erhållit tillstånd från den berörda staten i enlighet med artikel 20 (artikel 18.2 c). Visserligen anges i artikel 18.2 c att den ansökande staten endast skall ha informerat den tredje staten enligt artikel 20.2.a, men i dessa situationer får avlyssningen enligt artikel 20 inte påbörjas förrän den stat där personen finns har gett sitt tillstånd (se vidare avsnitt 6.10.5).