prop · GS03135 · 2005-03-23 00:00:00 — om den särskilda skatten i lagen om försäljning av teknisk sprit m.m. skall upphävas. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Bland annat finner att förslagen om utökade möjligheter till förverkande är ändamålsenliga och väl uppfyller åtaganden enligt förverkandekonventionen och EU:s rambeslut. Även Hovrätten för gör bedömning- en att kommer att uppfylla sina åtaganden inom EU i fråga om förverkande av om förslagen i promemorian genomförs. Eko- brottsmyndigheten anser att det inte i huvudsak finns något att erinra mot promemorians förslag utan att de är väl motiverade och ett steg i rätt rikt- ning. ifrågasätter det lämpliga i att dels ha generella regler om förverkande och dels särskilda förverkandebestämmelser i vissa spe- cialstraffrättsliga författningar. Föreningen har framfört motsva- rande invändningar. Även anför att systemet blir något svåröverskådligt. å sin sida tillstyrker den arbetsmetod och de förslag som lämnats. Åkla- garmyndigheten i konstaterar att den lösning som valts i pro- memorian inte är helt konsekvent men att det är svårt att finna bättre lös- ningar än den i promemorian föreslagna. Enligt Justitiekanslern framstår det som ovisst vad de utvidgade möj- ligheterna till förverkande kommer att få för konsekvenser i praktiken. Riksåklagaren anser det också svårt att fullt ut bedöma konsekvenserna av förslagen. framför att det föreligger ett be- hov av en reglering som kopplar samman frågan om förverkande på grund av brott med vanliga regler om straffmätning, dvs. med de princi- per om proportionalitet och ekvivalens som ligger till grund för det straffrättsliga sanktionssystemet i övrigt. efterfrågar en analys av vilka eventuella konsekvenser de internationella åtagandena kan tänkas medföra i fråga om de brott som regleras i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Justi- tiekanslern å sin sida gör den bedömningen att rambeslutet om förver- kande inte innebär någon skyldighet för medlemsstaterna att göra några förändringar i den svenska tryckfrihets- och yttrandefrihetsrättsliga re- gleringen. efterfrågar klarlägganden av hur förslaget till generella regler om förverkande i förhåller sig till de brott som regleras i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen. Varken eller Länsrätten i invänder mot förslaget att undanta brott enligt skattebrottslagen från den generella be- stämmelsen om utbytesförverkande i . Skälen för regeringens förslag har i rambeslutet om penningtvätt åtagit sig att begränsa förklar- ingen gällande artikel 2 i förverkandekonventionen till sådana brott där det högsta straffet är fängelse eller lägre. Motsvarande åtagande återfinns även i sak enligt rambeslutet om förverkande. Med avses enligt artikel 1 a i förverkandekonventionen varje ekonomisk fördel av brottsliga gärningar. Den kan bestå av all slags egendom såväl materiell som immateriell samt lös eller fast egendom. Motsvarande definition återfinns i artikel 1 i rambeslutet om förverkan- de. Med utbyte, som är det uttryck som används i 36 kap. 1 § , kan avses såväl ett föremål som en abstrakt av brott. Begreppet omfattar såväl den konkreta egendom som mottagits, en sak eller en rät- tighet, som det till ett penningbelopp uppskattade värdet av det mottagna. Begreppet utbyte torde, i enlighet med den bedömning som regeringen gjorde i samband med ratificeringen av förverkandekonventionen, i allt väsentligt motsvara med den innebörd detta uttryck har enligt konventionen (se prop. 1995/96:49, s. 10). har inte gjort någon reservation mot artikel 2 i förverkande- konventionen såvitt avser , narkotikastrafflagen (1968:64) och lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel. För brott enligt dessa lagar gäller alltså åtagandet i konventionen utan inskränk- ning. Vid ratificeringen av förverkandekonventionen gjordes bedöm- ningen att förverkandebestämmelserna i dessa lagar är utformade på ett sådant sätt att konventionens bestämmelser om utbytesförverkande upp- fylls. Det saknas enligt regeringens mening skäl att nu göra någon annan bedömning. Det konstaterades vid tillträdet till förverkandekonventionen att de svenska reglerna om förverkande av utbyte av brott i stor utsträckning medger förverkande beträffande allvarlig brottslighet, men att lagstift- ningen i vissa fall inte sträckte sig tillräckligt långt (prop. 1995/96:49, s. 10). Som huvudsakligt exempel nämndes förverkandebestämmelserna i 9 § lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Varusmugglingslagen ersattes av lagen (2000:1225) om straff för smuggling (prop. 1999/2000:124, bet. 2000/02:JuU2, rskr. 2000/01:28). Även för- verkandereglerna i lagen om straff för smuggling stämmer överens med förverkandekonventionen på samma sätt som ovan nämnda lagar. Det finns enligt regeringens mening nu anledning att, på sätt som för- utskickades i den proposition som behandlade rambeslutet om penning- tvätt (prop. 2000/01:58, s. 15), överväga om det behövs någon ytterligare lagstiftning för att begränsa förklaringen till artikel 2 i förverkandekon- ventionen och därigenom också anpassa lagstiftningen till artikel 2 i rambeslutet om förverkande. Frågan är sålunda om det finns brott som har ett maximistraff fängelse och där det kan förekom- ma att gärningsmannen får utbyte av brottet, utan att det finns någon möjlighet att förverka detta utbyte. Utbytesförverkande kan komma i fråga vid många brott enligt special- straffrätten. Det finns dock ett flertal lagar där regler om förverkande saknas. Vid en genomgång av författningar med specialstraffrättsliga bestämmelser kan konstateras att det finns ett fyrtiotal författningar som innehåller straffbestämmelser med ett straffmaximum som överstiger fängelse, vilka saknar bestämmelser om förverkande av utbyte eller annan av brottet. Följande författningar saknar helt bestämmelser om förverkande av utbyte: lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott luftfartslagen (1957:297) varumärkeslagen (1960:644) upphovsrättslagen (1960:729) lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. lagen (1962:120) om straff i vissa fall för oriktigt ursprungsintyg m.m. lagen (1964:169) om straff för folkmord patentlagen (1967:837) mönsterskyddslagen (1970:485) skattebrottslagen (1971:69) sjömanslagen (1973:282) firmalagen (1974:156) abortlagen (1974:595) lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg lagen (1982:316) om förbud mot könsstympning av kvinnor lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet lagen (1985:354) om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall lagen (1986:436) om näringsförbud djurskyddslagen (1988:534) prisregleringslagen (1989:978) lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg kretsmönsterlagen (1992:1685) sjölagen (1994:1009) lagen (1994:1776) om skatt på energi vapenlagen (1996:67) växtförädlarrättslagen (1997:306) lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor personuppgiftslagen (1998:204) lagen (1999:988) om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddade verksamhet lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen lagen (2003:113) om elcertifikat järnvägslagen (2004:519) Sedan finns det en grupp av författningar som har bestämmelser om för- verkande av utbyte som innebär att visst särskilt angivet utbyte av brott skall förverkas eller att vissa men inte alla brott med fäng- else i straffskalan kan föranleda förverkande: jaktlagen (1987:259) utlänningslagen (1989:529) fiskelagen (1993:787) lagen (1995:732) om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfar- tyget Estonia lotterilagen (1994:1000) insiderstrafflagen (2000:1086) Ytterligare en grupp av författningar är sådana som bara blir tillämpliga vid krig, krigsfara och liknande tillstånd eller där en högre straffskala bara blir tillämplig under sådana förhållanden: krigshandelslagen (1964:19) förfogandelagen (1978:262) ransoneringslagen (1978:268) lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering lagen (1994:1720) om civilt försvar lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt I vissa fall torde det enligt regeringens mening knappast finnas något större praktiskt behov av utbytesförverkande. Exempelvis när det gäller den näringsreglerande lagstiftningen, såsom lagen om åtgärder mot för- orening från fartyg och lagen om kärnteknisk verksamhet, ligger det i de flesta fall närmare till hands att enligt 36 kap. 4 § förverka ekonomiska fördelar av brott som begåtts i utövningen av näringsverk- samhet. Till skillnad från bestämmelsen i 36 kap. 1 § är 4 § i samma kapitel tillämplig även inom specialstraffrätten. För sådan lagstiftning som förbjuder en verksamhet, helt eller under vissa förutsättningar, kan utbyte uppkomma, exempelvis det vederlag eller ersättning som utbetalas till den som utför den otillåtna handlingen. Det kan exempelvis gälla abortlagen och lagen om förbud mot köns- stympning av kvinnor. Den som överträder ett näringsförbud som meddelats enligt lagen om näringsförbud kan därigenom uppbära sådan förtjänst som skulle kunna anses utgöra utbyte av brott. Sådan lagstiftning som förbjuder överlåtelse av viss egendom innebär att gärningsmannen har utbyte av brottet om det sker en otillåten överlå- telse mot ersättning. Det gäller bl.a. vapenlagen och lagen om motorfor- dons avgasrening och motorbränslen. Vissa lagar kriminaliserar tillskansande av otillbörliga vinster. Exem- pelvis den som uppställer ersättning för upplåtelse av bostadslägenhet eller för förmedling av bostadslägenhet i strid med 12 kap. 65 och 65 a §§ jordabalken bör anses ha utbyte av brottet i de fall ersättning ut- går. Den som erhåller förmånsbehandling genom att bryta mot lagen om straff i vissa fall för oriktigt ursprungsintyg kan komma att ha utbyte av sitt brott. Ytterligare en grupp av författningar där utbytesförverkande skulle kunna uppstå är de immaterialrättsliga författningarna; varumärkeslagen, upphovsrättslagen, patentlagen, mönsterskyddslagen, firmalagen, krets- mönsterlagen samt växtförädlarrättslagen. Det finns sålunda enligt regeringens bedömning ett inte obetydligt an- tal författningar som saknar regler om förverkande av utbyte men där utbyte av brott sannolikt uppstår i vissa fall. Även vid sidan av de brott som mer uppenbart skulle kunna bli föremål för utbytesförverkande kan utbyte i vart fall utifrån teoretiska utgångspunkter uppstå vid de flesta brott. Vederlag för brott torde kunna bli föremål för förverkande, även om inte själva mottagandet är brottsligt exempelvis som förberedelse till brott. Genom att det som kan förverkas beskrivits såsom utbyte av brott, har det emellertid gjorts klart att en i efterhand lämnad belöning inte kan förklaras förverkad (se m.fl. , En kommentar, s. 36:20). Det skulle enligt regeringens mening vara vanskligt att i förväg avskä- ra någon brottstyp från möjligheten att förverka utbyte av brott, utan att det kan komma i strid med internationella åtaganden. Det sagda talar för att en generell bestämmelse bör införas i brottsbal- ken som gör reglerna i 36 kap. 1 § tillämpliga vid brott enligt annan för- fattning förutsatt att det för brottet är föreskrivet fängelse . Ingen remissinstans har heller invänt mot bedömningen i promemorian att förverkandemöjligheterna bör omfatta alla sådana brott. Motsvarande lagtekniska lösning används även t.ex. vid medverkans- ansvar. Om en generell reglering införs minskar risken att framtida ny- kriminaliseringar och straffskärpningar får den konsekvensen att lagstift- ningen inte uppfyller förverkandekonventionen och rambeslutet. Att in- föra särskilda förverkandebestämmelser i varje författning där det finns straffbestämmelser som föreskriver fängelse skulle dessut- om kräva mycket omfattande lagändringar. I de fall förverkanderegleringen redan finns i specialstraffrätten bör inte de generella förverkandereglerna därutöver vara tillämpliga. För att tydliggöra detta bör det föreskrivas att den generella regeln i bara gäller då annat inte är föreskrivet. Vad gäller de immaterialrättsliga författningarna föreslås i avsnitt 9.7 särskilda bestämmelser om förver- kande av utbyte. I sammanhanget uppkommer även frågan om skall begränsa förklaringen till förverkandekonventionen i enlighet med den skyldighet som föreligger enligt våra åtaganden inom EU eller om bör åter- kalla förklaringen helt och ge artikel 2 i förverkandekonventionen fullt genomslag i den svenska lagstiftningen oavsett straffskala; dvs. gå längre än vad har åtagit sig inom EU. Förverkande av utbyte är en särskild rättsverkan av brott och inte något straff. Förverkandet blir emellertid en del av den samlade reaktionen på brottet. Att möjliggöra förverkande vid brottslighet med låga maximi- straff (dvs. med ett relativt sett lågt abstrakt straffvärde) påkallar därför särskilda överväganden vad gäller såväl behov som proportionalitet. Det skulle enligt regeringens mening föra för långt att ge förverkande- konventionen fullt genomslag och sålunda även göra förverkanderegeln tillämplig på alla brott, oavsett straffskala. För sådana brott som har ett straffmaximum eller lägre bör det krävas särskilda skäl i de en- skilda fallen för att bestämmelser om utbytesförverkande skall anses mo- tiverade. förespråkar att frågan om förverkande på grund av brott skall kopplas samman med vanliga regler om straffmät- ning. Utgångspunkten vid förverkande av utbyte är att den som begått ett brott inte skall göra någon vinst på sin brottslighet och utgångspunkten för förverkande av hjälpmedel är att det ibland är nödvändigt att viss egendom förverkas för att förebygga fortsatt brottslighet. Det framstår därför enligt regeringens mening som mindre ändamålsenligt att princi- perna om proportionalitet och ekvivalens görs till utgångspunkter En annan sak är att slutresultatet inte får bli orim- Då nya bestämmelser om straffmätning och påföljdsval infördes ut- talades i förarbetena under författningskommentaren till 29 kap. I praxis är det vidare vanligt att hänsyn tas till brottspåföljden vid beslut om förverkande. Detta är en ordning som får anses ha goda skäl för sig. Det måste emellertid beaktas att förverkande kan fylla sådana funktioner att en eftergift el- ler jämkning av förverkandet inte är möjlig eller lämplig, exempelvis om för- verkandet är avsett att motverka fortsatt brottslighet. I vissa sådana fall kan det därför vara motiverat att ta hänsyn till förverkandet vid påföljdsbestämningen i stället för tvärtom (prop. 1987/88:120, s. 90). Genom de möjligheter domstolen har att beakta såväl skälighetshänsyn vid förverkandebeslutet som billighetshänsyn vid straffmätningen, finns enligt regeringens mening tillräckliga förutsättningar för domstolen att komma fram till ett sammantaget rimligt och proportionellt resultat. Genom att förverkanderegeln görs generellt tillämplig för brott för vil- ka stadgas fängelse uppkommer en särskild konsekvens. vissa författningar är det bara i de fall brottet bedöms som grovt, som maximistraffet överstiger fängelse. uppkomma vid tillämpningen av jordabalken, lagen om straff för vissa trafikbrott, vapenlagen, lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor, abortlagen, personuppgiftslagen, lagen om straff i vissa fall för oriktigt ursprungsintyg, lagen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg, sjölagen, lagen om elcertifikat samt järnvägslagen. Detta innebär att möjligheten att förverka utbyte av brott i dessa fall kommer att bli beroende av domstolens bedömning av huruvida brottet är att anse som grovt, om förverkandemöjligheten grundar sig på en gene- rell bestämmelse av det slag som föreslås i detta avsnitt. I andra fall finns det för brottet en särskild straffskala för ringa brott som inte överstiger fängelse. I de fall brottet bedöms som brott av normalgraden skulle den generella förverkandebestämmelsen kunna till- lämpas, men inte om brottet är att bedöma som ringa, dvs. även i det fal- let uppstår en tröskeleffekt. Detta kan bli aktuellt gällande lagen om näringsförbud och luftfartslagen. Såsom anförs ovan anser regeringen att förverkandemöjligheterna inte bör göras generellt mer omfattande än vad som påkallas av in- Om man vill gå längre bör det göras särskilda överväganden i varje enskilt fall. De författningar som berörs av denna tröskeleffekt är i de flesta fall inte sådana att regeringen bedömer det som nödvändigt att införa heltäckande bestämmelser om förverkande av Det finns därför ingen anledning att nu föreslå en mer långtgåen- de reglering än vad som påkallas enligt förverkandekonventionen och I promemorian görs motsvarande bedömning, vilken ingen remissinstans har invänt mot. Vad gäller vapenlagen och abortlagen gör emellertid regeringen särskilda överväganden i avsnitt 9.6. Det föreslås därför att 36 kap. 1 § görs tillämplig på alla brott enligt annan lag eller författning för vilka det är föreskrivet fängelse då inte annat särskilt är föreskrivet. Några remissinstanser har ifrågasatt det lämpliga i att dels ha en gene- rell förverkandebestämmelse i och dels särskilda förverkan- debestämmelser i vissa specialstraffrättsliga författningar. tings- rätt pekar särskilt på att det i vissa fall vapenlagen och abortlagen föreslås specifika bestämmelser gällande förverkande av utbyte (se av- snitt 9.6) medan den generella bestämmelsen i skall gälla beträffande förverkande av hjälpmedel. Lagrådet anser att den samlade regleringen på förverkandeområdet får betraktas som tämligen komplex och inte helt lättillgänglig samt att det finns behov av att förtydliga i vad mån bestämmelserna i 36 kap. brotts- balken gäller även utanför område. Lagrådet anför att de uttryckliga klargöranden som görs i förslaget beträffande 36 kap. 1 och 2 §§ accentuerar ett behov av motsvarande förtydligande i övrigt. Lagrådet anser att det finns ett framträdande behov av att uppnå en klar och systematiskt godtagbar reglering på förverkandeområdet som helhet och att behovet inte blir tillgodosett genom lagrådsremissens för- slag. Lagrådet finner det därför önskvärt att en mer genomgripande över- syn kommer till stånd . Lagrådet finner dock att de framlagda lagförslagen tills vidare får godtas. Regeringen kan konstatera att det inte är något nytt att förverkande av utbyte och hjälpmedel inte i alla fall regleras på ett likalydande sätt. Det finns exempel på att lagstiftaren bara har funnit det motiverat att införa bestämmelser om förverkande av antingen utbyte eller hjälpmedel. På samma sätt kan det enligt regeringens mening vara motiverat att beträf- fande förverkande av hjälpmedel införa bestämmelser som uppfyller internationella åtaganden medan det för förverkande av utbyte är motiverat med en mer långtgående reglering. Regeringens ambition är att lägga fram förslag som fullt ut motsvarar internationella åtaganden. Mot bakgrund av detta anser reger- ingen att den lösning som föreslagits i promemorian är den mest ända- målsenliga. En helt konsekvent reglering skulle därtill förutsätta en full- ständig omarbetning av förverkandeinstitutet, något som inte ryms inom detta lagstiftningsärende. De frågeställningar som bl.a. Lagrådet väckt får därför övervägas i annat sammanhang. Justitiekanslern har anfört att det framstår som ovisst vad de utvidgade möjligheterna till förverkande kommer att få för konsekvenser i prakti- ken. Även Riksåklagaren har ansett att det, på det underlag som getts, inte alltid är lätt att fullt ut bedöma konsekvenserna av förslagen. Reger- ingen kan instämma i att konsekvenserna av de föreslagna lagändringar- na inte i alla delar är lätta att förutse. Det finns dock inte utrymme för att i detta sammanhang utveckla närmare hur den generella bestämmelsen skall tillämpas i förhållande till alla specialstraffrättsliga bestämmelser som den träffar. Genom dess generella utformning kommer bestämmel- sens tillämpningsområde även att bli beroende av kommande kriminali- seringar, avkriminaliseringar samt ändringar i straffskalor. Regeringen vill emellertid understryka att den föreslagna bestämmelsen i 36 kap. 1 § tredje stycket bör tillämpas och uttolkas på samma sätt som vid brott enligt och som vid brott enligt andra författningar där det redan finns bestämmelser om förverkande av utbyte av brott. Av det följer att den praxis som utvecklats kan ge stor vägledning vid till- lämpning av detta nya tredje stycke. I övrigt bör det överlämnas åt rättstillämpningen att närmare utveckla bestämmelsens tillämpningsom- råde. och har väckt frågan hur de åtaganden som gjorts inom Europeiska unionen att införa förverkande- regler för alla brott med fängelse i straffskalan förhåller sig till den s.k. exklusivitetsprincipen i tryckfrihetsförordningen och yttran- defrihetsgrundlagen. I ingressen till rambeslutet om förverkande sägs att rambeslutet inte hindrar medlemsstaterna från att tillämpa sina grundläg- gande principer för bl.a. yttrandefrihet och tryckfrihet i andra medier (ingresskäl 11). Regeringen delar Justitiekanslerns uppfattning att det inte av rambeslutet följer någon skyldighet att göra några förändringar av den tryckfrihetsträttsliga eller yttrandefrihetsrättsliga regleringen. Enligt regeringens mening kan samma bedömning göras beträffande övriga internationella åtaganden på området. Den lagtekniska konstruktion som regeringen föreslår innebär att för- verkandebestämmelserna i 36 kap. 1 § och 2 § (se avsnitt 10.1) skall till- lämpas på alla brott med fängelse i straffskalan. Av 1 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen följer att, för missbruk av tryck- friheten eller medverkan däri, någon ej i annan ordning eller i annat fall än denna förordning bestämmer må kunna tilltalas eller dömas till ansvar eller ersättningsskylighet eller skriften konfiskeras eller läggas under beslag. En regel av motsvarande innehåll finns i 1 kap. 4 § yttrandefri- hetsgrundlagen. Genom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens exklusivitet i dessa avseenden blir enligt regeringens be- dömning de generella bestämmelser i 36 kap. som före- slås inte tillämpliga på tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott. Någon särskild reglering i detta avseende bedöms inte som nödvändig. I avsnitt 9.4 samt 9.5 föreslår regeringen vissa kompletterande lagstift- ningsåtgärder som bedöms som nödvändiga när en generell lagstiftning införs. I avsnitt 9.7 föreslås att särskilda bestämmelser om förverkande av bl.a. utbyte av brott skall införas i samtliga immaterialrättsliga författ- ningar. Vad gäller dessa författningar kommer således den generella re- gleringen i inte att bli tillämplig. Särskilt om skattebrotten m.m. Det belopp som felaktigt undandras det allmänna eller felaktigt tillgodo- räknas eller återbetalas till en person genom ett skattebrott har inte ur- sprungligen varit tänkt att kunna bli föremål för förverkande. Någon så- dan regel finns inte i skattebrottslagen och utbytet av skattebrott kan så- lunda inte bli föremål för förverkande. Om en person döms för skattebrott kommer han eller hon i stället att i de allra flesta fallen bli föremål för beskattning enligt reglerna i skatte- lagstiftningen. Det belopp som undandragits staten genom ett skattebrott blir således föremål för beskattning och inte förverkande. I sak är detta enligt regeringens mening inte något förhållande som bör ändras. Det saknas skäl att ersätta beskattningsförfarandet med förverkande i de fall skatteundandragandet har utgjort ett skattebrott. Tvärtom skulle ett sådant system kunna leda till oklarheter i rättstillämpningen och motstri- diga beslut inom ramen för olika processer. Såväl rambeslutet om penningtvätt som rambeslutet om förverkande möjliggör för medlemsstaterna att genomföra instrumenten vad gäller skattebrott genom sin skatterättsliga lagstiftning. I art. 2 i rambeslut om förverkande sägs att medlemsstaterna får använda andra förfaranden än straffrättsliga för att frånta gärningsmannen vinningen av skattebrott.