prop · GS0372 · 2005-01-20 00:00:00 — Bedrivandet av normerande inspektioner medför enligt regeringens bedömning inte något behov av en permanent lokal eller regional till- synsorganisation. De eventuella kostnader som kan uppkomma för till följd av den nya befogenheten bör enligt regeringens mening rymmas inom ramen för det resurstillskott myndig- heten tilldelats genom budgetproposition. Som närmare utvecklas i avsnitt 8 anser regeringen att staten skall ges befogenheter att ingripa mot en kommun med tvingande åtgärder. För det fall den inspekterande myndigheten upptäcker brister i tillsynen vid en inspektion och den berörda kommunen inte rättar sig efter framförda rekommendationer till förbättring bör dessa möjligheter kunna utnyttjas. Om det är fråga om särskilt allvarliga och uppenbara brister i tillsynen bör exempelvis den centrala myndigheten kunna förelägga kommunen att vidta rättelse. På djurskyddssidan föreslår regeringen att befogenheten att ingripa mot kommunerna skall ligga hos länsstyrelserna. Utnyttjandet av de nya ingripandemöjligheterna förutsätter därför en långtgående sam- verkan mellan och behörig länsstyrelse. 7.4Föreskrifter om den lokala tillsynens bedrivande Regeringens bedömning: De centrala myndigheterna bör utnyttja möjligheten att meddela föreskrifter om hur tillsynen konkret skall bedrivas på lokal nivå. Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som yttrat sig i denna del , flertalet länsstyrelser, och praktiskt Prop. taget samtliga kommuner. Många av de instanser som är positiva fram- håller att principen för det lokala självstyret måste beaktas och att detalj- regleringen inte får bli så stor att lokala anpassningar av tillsynen inte Ett fåtal instanser avstyrker förslaget, däribland Länssty- relsen i län, Eslövs, , , , , , , , , och kommuner samt och hälsa. Skälen för regeringens bedömning: Ett sätt att öka likvärdigheten inom den operativa tillsynen är att utfärda bindande föreskrifter om hur tillsynen konkret skall bedrivas. har rätt att meddela sådana föreskrifter. Det är enligt regeringens mening av stor betydelse att de centrala myndigheterna utnyttjar sin föreskriftsrätt för att styra upp och öka likvärdigheten i tillsynen i kommunerna. och allmänna råd (SLVFS 1990:10) om tillsyn m.m. och Djurskydds- myndighetens allmänna råd (DFS 2000:9) om tillsyn m.m. utgör bra riktmärken för vad föreskrifterna bör innehålla. I råden finns bl.a. rekommendationer om tillsynsmål, tillsynsplaner, rapporteringskrav, tillsynsfrekvens och tillsynens genomförande. Det är enligt regeringens mening viktigt att de båda myndigheterna beaktar varandras föreskrifter och i möjligaste mån samordnar innehållet i föreskrifterna eftersom alltför olika regler kan medföra onödiga bördor eller problem för den Det kan i sammanhanget nämnas att om offentlig kontroll på livsmedels- och djurskyddsområdet med flera områden, som träder i kraft , ställer krav på långtgående samordning mellan tillsynsmyndigheterna inom närliggande Frågan kommer därför att ses över i ett senare Samarbete kring föreskriftsarbetet kan lämpligen ske i de samrådsgrupper som beskrivs närmare i avsnitt 7.7. föreskrifterna måste självfallet principen om det kommunala självstyret beaktas, liksom att vissa typer av krav på tillsynen kan komma att påverka tillsynsområdets övriga verksamhet om kraven skulle leda till en omfördelning av resurser. Regeringens förslag: I såväl livsmedelslagen som djurskyddslagen skall det införas uttryckliga bemyndiganden för de centrala och regio- nala tillsynsmyndigheterna att ålägga de myndigheter som utövar operativ tillsyn att lämna den information som kan behövas i de centrala respektive regionala tillsynsmyndigheternas tillsynsarbete. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig i denna del tillstyrker förslaget eller har ingen erinran emot det. Flera av de instanser som är positiva till förslaget, däribland Naturvetar- förbundet samt och kommuner påpekar att det är viktigt att kommunerna får veta vilka uppgifter som skall rapporteras in, att uppgifterna är relevanta och att återkoppling sker till , och m.fl. kommuner betonar att rapporteringen inte får vara för detaljerad eftersom en omfattande rapportering stjäl tid från den operativa tillsynen. Ett fåtal instanser avstyrker förslaget, bl.a. i län, , , och kommuner. kommun anser att den rapportering som de centrala myndigheterna kräver är tillräcklig. och kommuner anser att ökad styrning av den lokala tillsynen principiellt är felaktig om inte tillräckliga resurser kan garanteras. Även avstyrker förslaget till dess att finansieringen är löst. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 4.1 har de centrala och regionala myndigheterna ett ansvar att leda och samordna djurskydds- och livsmedelstillsynen i landet respektive i länet. Detta arbete förutsätter att de samordnande myndigheterna har tillgång till till- förlitlig och jämförbar information från de operativa myndigheterna. Även regeringen har ett stort behov av att få tillgång till information om tillsynen, bl.a. för att kunna följa tillsynsverksamheten och för att få insyn i hur tillsynen fungerar i landet. På ett antal verksamhetsområden inom såväl livsmedelstillsynen som djurskyddstillsynen ställer också EU krav på rapportering från medlemsländerna. Vidare kommer EG:s regel- verk om offentlig kontroll, som träder i kraft , att ställa ytterligare krav på som medlemsstat att rapportera till kom- missionen om tillsynen på livsmedels-, djurskydds- och djurhälso- området. De operativa myndigheternas rapportering och uppgiftsläm- nande utgör således ett viktigt inslag i tillsynsverksamheten. I skilda sammanhang har konstaterats att kommunernas rapportering om livsmedelstillsynen och djurskyddstillsynen är brist- fällig. Detta gäller framför allt rapporteringen till de centrala myndig- heterna. Bristerna består bl.a. i att efterfrågade uppgifter inte lämnas och att väsentliga uppgifter saknas i materialet. På djurskyddssidan sker i vissa fall ingen rapportering alls. Detta är självfallet inte acceptabelt. Regeringen anser därför att det finns anledning att på djurskyddsområdet föra in en uttrycklig skyldighet för kommunerna eller andra operativa myndigheter att rapportera in uppgifter till de myndigheter som har ett samordnande ansvar. Ett nytt bemyndigande bör föras in i djurskydds- lagen som ger regeringen, eller , rätt att före- skriva om en sådan skyldighet. har med stöd av ett uttryckligt bemyndigande i livsmedelsförordningen utfärdat föreskrifter om rapporteringsskyldighet för kommunerna. Ett särskilt bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att med- dela föreskrifter om uppgiftsskyldighet bör dock i förtydligande syfte föras in också i livsmedelslagen. För att inskärpa vikten av att efterfrågade uppgifter lämnas bör de samordnande myndigheterna kunna sätta kraft bakom orden genom att förelägga de kommuner som inte uppfyller sin rapporteringsskyldighet att avhjälpa bristen. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 8.1. Det är också, som framhållits, av stor vikt att de centrala myndig- heterna rapporterar resultatet av främst den kommunala tillsynen till regeringen. Regeringen vill särskilt framhålla betydelsen av att de centrala myndigheterna i samband med rapporteringen gör fördjupade analyser av resultatet. Resultatet bör självfallet också återrapporteras till Återapporteringen bör med fördel kunna användas som ett Prop. 2004/05:72 instrument för att styra och följa upp verksamheten i den enskilda För att underlätta de rapporterande myndigheternas arbete bör de centrala myndigheterna i så god tid som möjligt meddela vilka uppgifter som kommer att efterfrågas. System för enkel rapportering av data bör också utvecklas genom de centrala myndigheternas försorg dels i syfte att effektivisera rapporteringen, dels för att underlätta sammanställningen av de rapporterade uppgifterna. 7.6Skyldighet att upprätta tillsynsplaner Regeringens bedömning: De lokala tillsynsmyndigheterna bör upp- rätta tillsynsplaner i syfte att leva upp till tillsynsverksamhetens mål. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som yttrat sig i denna del instämmer i bedömningen eller har ingen erinran emot den däribland flertalet länsstyrelser, , och . påpekar att upprättandet av tillsynsplaner är en självklarhet och att det redan görs i många kommuner. kommuner samt anser att tillsynsplaner även bör upprättas på central och regional nivå. kommuner efterfrågar vägledning m.m. från de centrala myndigheterna om hur tillsynsplanen bör utformas, exempelvis genom datorprogram för Flera kommuner som och kommuner anser att länsstyrelserna aktivt bör delta i utformningen av planerna och att de centrala verken skall ta fram mallar för dem. som och kommuner, anser att inte skall granska eller godkänna planerna utan att det räcker att de har kännedom om dem medan Statskontoret anser att uppgift att granska kommunernas tillsynsplaner skall utformas som ett tvingande anser att det i tillsynsplanerna även bör framgå vilka urvalskriterier (riskanalys) som ligger till grund för tillsynen av Förslaget avstyrks av ett fåtal instanser som i län, , och kommuner. Även avstyrker förslagen i promemorian men anser trots detta att upprättandet av tillsynsplaner är en självklarhet. och kommuner anser att ökad styrning av den lokala till- synen i princip är felaktig och och kommuner anser att man bör invänta resultatet av bl.a. tillsynsutredningen. Skälen för regeringens bedömning: För att den kommunala tillsynen skall bli effektiv krävs att kommunerna gör en bedömning av vilket till- synsbehov som finns inom kommunen och planerar vilken inriktning som tillsynsinsatserna skall ha. På livsmedelsområdet är kommunerna skyldiga att i enlighet med föreskrifter upprätta årlig tillsynsplan. Motsvarande skyldighet bör enligt regeringens mening föras in på djurskyddssidan. En sådan förpliktelse kan med stöd av bemyndigandet i 25 § djurskyddslagen införas genom en ändring i Prop. 2004/05:72 djurskyddsförordningen. Syftet med en tillsynsplan är att göra tillsynsarbetet mer effektivt och att få tillsynen att fungera som ett medel i arbetet med att uppfylla de mål som ställts upp för tillsynsområdet. Dessutom utgör tillsynsplanen ett viktigt verktyg när myndigheten följer upp och utvärderar sin egen till- syn. En tillsynsplan bör anpassas till de särskilda problem och förhållan- den som råder inom varje kommun på livsmedels- och djurskyddssidan. Utan att det inverkar menligt på den lokala myndighetens förutsättningar att anpassa sin tillsynsplan bör, som efterlysts av vissa remissinstanser, de centrala myndigheterna utarbeta mallar och vägledningar för hur till- synsplanerna kan utformas. I länsstyrelsernas arbete ingår att följa upp kommunernas tillsyn inom det egna länet. Det är därför enligt regeringens uppfattning naturligt att länsstyrelserna som ett led i den verksamheten granskar kommunernas tillsynsplaner i syfte att öka sin kännedom om tillsynsverksamheten i länet och för att kunna planera den egna tillsynen och uppföljnings- arbetet. Det bör däremot enligt regeringens mening inte införas en for- mell skyldighet för länsstyrelserna att granska eller fastställa tillsyns- planerna. Den kommunala tillsynens kvalitet varierar vanligtvis inom ett län och behovet av en granskning av de kommunala tillsynsplanerna kan därmed vara olika stort i fråga om olika kommuner och dessutom variera från till en annan. Länsstyrelsernas granskning kan och bör också skilja sig åt till form och inriktning, varför det inte heller är själv- klart vad som skall innefattas i ett i lag fastslaget granskningsbegrepp. De rapporter och granskningar som presenterats på tillsynsområdet ger vid handen att skyldigheten att upprätta en tillsynsplan inte alltid efter- levs. Det kan därför finnas anledning för en central respektive en regio- nal myndighet att förelägga de kommuner som inte upprättar tillsyns- planer att avhjälpa bristen. Regeringen återkommer, som tidigare nämnts, till denna fråga i avsnitt 8.1. Genom kommande gemenskapslagstiftning om offentliga kontroller blir behovet av fullgoda tillsynsplaner ännu större än vad som är fallet . Krav kommer att ställas på medlemsstaterna att upprätta nationella tillsynsplaner som täcker flera verksamhetsområden. Fullständiga till- synsplaner från den lokala nivån är en förutsättning för att kunna ta fram den nationella planen. Regeringen avser att återkomma i frågan om denna EG-lagstiftning. Regeringens bedömning: I varje län bör det inrättas samrådsgrupper, bestående av representanter från och kommunerna, som regelbundet skall träffas och följa upp tillsynen inom länet. Remissinstanserna: Praktiskt taget alla remissinstanser som har yttrat sig i denna del instämmer i bedömningen eller har ingen erinran emot Ett flertal instanser påpekar att samrådsgrupper redan finns på många håll, t.ex. i , , , och men att dessa kan utvecklas vidare. Ett par instanser, däribland , menar att det är viktigt att samarbetet mellan kommuner, distrikts- och besiktningsveterinärer stärks och att dessa, och även polismyndigheten, bör ingå i samrådsgrupperna. påpekar att om ideella organisationer involveras i tillsynen blir den mer kostnadseffektiv. Några instanser, t.ex. Länsstyrelserna i , , och , är tveksamma till att det inrättas samrådsgrupper om inte mer resurser ges till verksamheten. Även andra instanser som i och för sig är positiva påpekar behovet av resurser både för länsstyrelsernas och för kommunernas del. och kommuner samt nordost befarar att i län med många kommuner blir grupperna så stora att de riskerar att inte fungera bra. påtalar sådana problem men anser ändå att förslaget är bra och nödvändigt. Ett fåtal instanser, i län, , , och kommuner, avstyrker förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Effektiviteten i tillsynen kan enligt regeringens mening förbättras betydligt genom en ökad samord- ning mellan olika tillsynsmyndigheter. Härigenom kan de olika myndig- heterna bidra med sina särskilda kompetenser och erfarenheter, vilket kan antas leda till ökad kunskapsöverföring, kostnadsbesparingar och större enhetlighet och ökad effektivitet i tillsynsarbetet. Ett ökat sam- arbete mellan myndigheter inom olika tillsynsområden ger myndig- heterna en större möjlighet att utveckla gemensamma handlingslinjer och samordna sina insatser i förhållande till enskilda företag och andra till- synsobjekt. Enligt regeringens mening bör samarbetet mellan olika tillsynsmyn- digheter formaliseras genom inrättandet av områdesvisa samarbetsorgan. Länsstyrelser och kommuner bör åläggas en skyldighet att samarbeta i samrådsgrupper bestående av representanter från och kom- munerna i varje län. En bestämmelse om detta kan lämpligen tas in i livsmedelsförordningen respektive djurskyddsförordningen. De särskilda regionala samrådsgrupperna bör träffas regelbundet, bl.a. för att utvärdera den tillsynsverksamhet som bedrivits och för att göra behovsinventeringar . De kan vidare stämma av tillsyns- planer i fråga om ambitionsnivå, inspektionsfrekvens och inriktning av inspektioner. Grupperna kan även användas för informationsutbyte och kompetensutveckling. Länsstyrelserna, som har ett samord- ningsansvar på regional nivå, bör ges ett ansvar för att sådana grupper bildas och träffas. Såväl för livsmedelstillsynen som för djurskyddstill- synen finns redan på många håll sådana grupper, vilka kan tjäna som ett föredöme. Det är lämpligt att dessa grupper fortsätter sin verksamhet och, om så behövs, utökar denna. Den huvudsakliga representationen i grupperna skall, som nämnts tidigare, utgöras av företrädare för länssty- relsen och kommunerna. Detta bör dock inte innebära någon begränsning i fråga om den enskilda gruppens närmare sammansättning. Respektive grupp bör kunna tillkalla företrädare för andra berörda myndigheter, organisationer eller yrkesgrupper som gruppen finner lämpligt utifrån aktuella frågeställningar och andra behov. Regeringen anser vidare att det på nationell nivå bör bildas en sam- Prop. 2004/05:72 rådsgrupp eller ett liknande samarbetsforum, bestående av framför allt representanter från de båda centrala tillsynsmyndigheterna och länssty- relserna. En sådan grupp kan lämpligen inrikta sig bl.a. på samordning i föreskriftsarbetet, framför allt i syfte att underlätta för de enskilda före- tagarna. Regeringen har dock inte för avsikt att författningsreglera ett sådant samarbete utan detta får ske på frivillig basis i de former som myndigheterna finner lämpligast. 8Möjligheter till ingripanden mot kommuner vid brister i tillsynen Regeringens förslag: , eller när det gäller tillsyns- skyldigheter enligt djurskyddslagen, en länsstyrelse, skall ges be- fogenhet att förelägga en kommun som inte uppfyller de skyldigheter som följer av dess tillsynsuppdrag att avhjälpa bristen. gande skall innehålla uppgifter om de åtgärder som myndigheten anser vara nödvändiga för att den påtalade bristen skall kunna Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- I promemorian föreslogs även att föreläggandet skulle kunna förenas med vite om det finns särskilda skäl. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det, däribland Statskontoret, Kammarrätten i , Länsrätten i , majoriteten av länsstyrelserna, Av de kommuner som har yttrat sig i frågan är flertalet positiva eller har ingen erinran mot förslaget. goda erfarenheter av motsvarande förelägganden från bl.a. det sociala Flera länsstyrelser anser att tillsynsresurserna utnyttjas på ett bättre sätt om det är som enligt båda lagstiftningarna kan förelägga kommunen medan bl.a. , , och kommuner anser att det skall vara en uppgift för den centrala Livsmedelsföretagen, Svensk Dagligvaruhandel och instämmer i förslaget men ifrågasätter om åtgärden är tillstyrker förslaget men menar att möjligheten att förena föreläggande med vite inte bör förutsätta särskilda skäl. Det bör vidare enligt Livsme- delsverkets mening inte krävas upprepade förseelser för ett vitesföre- Ett antal remissinstanser framför emellertid invändningar mot Flera instanser, däribland , , , och kommuner avstyrker förslaget på principiella grunder då de anser att det är ett alltför stort ingrepp i det kommunala självstyret. till förslaget om vitesföreläggande till kommuner då detta leder till obalans mellan de olika kommunala tillsynsområdena. och i är av den uppfattningen att frågan måste belysas närmare. Länsstyrelserna i och av- styrker förslaget därför att de två tillsynsområdena behandlas olika rent organisatoriskt. i avstyrker vitesföreläg- gande och förordar att staten i stället återtar verksamheten. i tror inte att förslaget på något avgörande sätt kommer att stärka tillsynen utan kommer att skapa praktiska problem. Flera remiss- instanser, bl.a. i län och anser att sanktionsavgift är att föredra framför vite medan andra instanser, däribland och kommuner, anser det motsatta med motiveringen att kommunen då har en möjlighet att förbättra tillsynen. Skälen för regeringens förslag: , Livsme- delsverket och länsstyrelserna utövar inom livsmedels- och djurskydds- området något som kan beskrivas som tillsyn över den kommunala till- synen. Myndigheternas möjligheter att påverka kommunerna är i princip begränsade till att föra en dialog med den enskilda kommunen om vad som bör åtgärdas. Lagstiftningen ger myndigheterna mycket små möjligheter att ingripa mot en kommun som brister i tillsynen. Som regeringen konstaterat tidigare är det angeläget att tillsynen blir bättre och mer likvärdig över landet. Även om ett mer samarbetsinriktat förhållningssätt gentemot kommunerna oftast leder till ett önskat resultat finns det enligt regeringens mening situationer då det krävs ett mer tyd- ligt och kraftfullt agerande från statens sida. Regeringen anser mot bakgrund härav att det bör införas en möjlighet för en statlig myndighet att rikta ett föreläggande med krav på åtgärder mot en kommun som brister i tillsynen. För att ett sådant föreläggande skall kunna utfärdas måste det stå klart att kommunen i fråga inte fullgjort en förpliktelse som åligger den enligt livsmedelslagen eller djurskyddslagen alternativt enligt föreskrifter utfärdade av regeringen eller berörd myndighet. Genom att utfärda ett föreläggande kan den statliga myndigheten klargöra för en kommun i vilka avseenden som kritik kan riktas mot dess tillsyn eller tillsynsanknutna uppgifter och därigenom ge kommunen möjlighet att åtgärda bristerna. Exempel på situationer då föreläggandemöjligheten kan användas är en kommuns upprepade underlåtenhet att rapportera om tillsynsverksamheten till den centrala myndigheten eller underlåtenhet att efter anmodan upprätta en tillsynsplan. Det kan nämnas att i sitt slutbetänkande (2004:100) föreslagit att det inom samtliga områden där kommuner har tillsynsuppgifter bör införas en generell möjlighet för en statlig myndig- het att ingripa mot en kommun genom förelägganden med krav på åtgär- der. förordar emellertid inte att föreläggande skall kunna förenas med vite. De nya instrument och förbättrade åtgärder som regeringen nu föreslår, t.ex. ökad samverkan, bättre samordning och vägledning från centrala och regionala myndigheter samt striktare tillsynsplanering, bör tillsammans kunna skapa förutsättningar för en förbättring. Som en yttersta åtgärd vill regeringen även göra det möjligt att med tvång över- föra tillsynsansvaret från en kommun till och när det gäller djurskyddstillsynen till . Regeringen återkommer till Prop. 2004/05:72 detta i avsnitt 8.2. Regeringen avser att löpande följa utvecklingen . Skulle det visa sig att många kommuner fortfarande uppvisar stora brister ser regeringen det som nödvändigt att överväga mer kraftfulla åtgärder i form av särskilda sanktionsmedel. Befogenheter i den riktningen har för- ordats av revisorer i fråga om kommunernas underlåtenhet att uppfylla kravet på rapportering till (se Rapport 2001/02:7 Hur styr staten livsmedelstillsynen?). Ett tänkbart sanktions- medel är att förena ett föreläggande med vite under förutsättning att det föreligger särskilda skäl. Detta bör betraktas som en yttersta åtgärd när tillsynsvägledning, dialog och föreläggande har prövats utan framgång. När det gäller frågan vilka statliga myndigheter som bör tilldelas den beskrivna befogenheten kan följande sägas. Länsstyrelserna har en mycket god kännedom om hur tillsynen fungerar inom det egna länet. Arbetet i samrådsgrupperna medför att länsstyrelserna har ett naturligt forum för en regelmässig uppföljning och utvärdering av den tillsyn som kommunerna i det egna länet bedriver. I bedömningen skall dock vägas in att de båda ingripandemöjligheter som regeringen nu föreslår, dvs. föreläggande och överflyttning av tillsynsansvar bör ligga på en och samma myndighet. När det gäller livsmedelstillsynen finns det, vilket regeringen återkommer till i avsnitt 8.2, skäl för att organisatoriskt behålla den ordning som gäller och som innebär att Livsmedels- verket under vissa omständigheter kan ta över en kommuns tillsyn. Mot den bakgrunden anser regeringen att även den nu föreslagna möjligheten att förelägga en kommun att vidta en viss åtgärd skall ligga hos . På djurskyddsområdet bör dock befogenheten tilldelas länsstyrelserna. Regeringens förslag: , alternativt i det län där en kommun är belägen, skall i samråd med en kommun få besluta att tillsyn över en viss verksamhet som kommunen annars har skall flyttas över till alternativt . sådant beslut skall få fattas om verksamheten har särskilt stor omfatt- ning, är komplicerad eller om det finns andra särskilda skäl. Om en kommun grovt eller har åsidosatt sina tillsynsskyldigheter när det gäller en viss verksamhet, skall regeringen på ansökan av eller en länsstyrelse kunna besluta att tillsynen över verksamheten skall flyttas över till