prop · GS03110 · 2005-03-17 00:00:00 — De organisationer som representerar användargrupper har i stort sett varit positiva till promemorians förslag medan rättighetshavarorganisationerna har ställt sig tveksamma till eller avstyrkt förslaget. De senare har bl.a. ansett att bestämmelsens tillämpningsområde inte är tillräckligt avgränsat. Flera av organisationerna, däribland , , , och () och Föreningen Copyswede har anfört att en bestämmelse om avtalslicens i stället bör införas för att tillgodose behovet hos personer med funktionshinder. Några av de bibliotek och organisationer som har tillstånd att framställa talböcker, exempelvis Inläsningstjänst, Talboks- och (TPB) och (), har uttryckt oro för att den föreslagna begränsningen att exemplarframställning m.m. inte längre skall få ske i förvärvssyfte kan medföra en minskning av talboksbeståndet och därmed innebära nackdelar för personer med funktionshinder. Skälen för regeringens förslag Av direktivet följer att medlemsstaterna får föreskriva inskränkningar i rätten till framställning av exemplar och rätten till överföring till allmänheten till förmån för användning av personer med funktionshinder (artikel 5.3.b). Den användning som får omfattas av inskränkningen skall ha ett direkt samband med funktionshindret och vara av icke- kommersiell natur samt inte sträcka sig längre än vad som krävs med hänsyn till funktionshindret i fråga. I ingressen till direktivet framhålls vikten av att medlemsstaterna underlättar tillgången till verk för personer som har ett funktionshinder som hindrar dem från att utnyttja själva verket (stycke 43). Särskild uppmärksamhet bör enligt det nu nämnda stycket i ingressen ägnas åt tillgängliga förmedlingsformer. Av artikel 5.4 i direktivet framgår att om en medlemsstat föreskriver inskränkningar i exemplarframställningsrätten får den också föreskriva inskränkningar i spridningsrätten som är motiverade med hänsyn till den tillåtna exemplarframställningen. Direktivets bestämmelser ger alltså en relativt vidsträckt möjlighet till inskränkningar till förmån för personer med funktionshinder. i detta avsnitt görs en analys av vad direktivets krav på att användningen skall vara av icke-kommersiell natur innebär. Med reservation för detta rekvisit kan konstateras att dagens svenska inskränkning till förmån för personer med funktionshinder utan problem ryms inom det enligt direktivet tillåtna området. Frågan är då om andra skäl ger anledning att överväga ändringar i dagens svenska bestämmelse. Som underströks i promemorian är det från allmän synpunkt av grundläggande betydelse att se till att personer med funktionshinder får samma möjligheter som andra att ta del av upphovsrättsligt skyddade verk. För att detta syfte skall kunna uppnås måste personer med funktionshinder kunna få del av verk på medium som är anpassade för dem. Vikten av detta understryks i den fastlagda nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79). Regeringen framhåller där att insatserna bör koncentreras till bl.a. att skapa ett tillgängligt samhälle för personer med funktionshinder. Detta innefattar givetvis även tillgänglighet till litterära och andra upphovsrättsligt skyddade verk. Den nuvarande inskränkningen i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (URL) för framställning av exemplar åt synskadade m.fl. har i stort sett varit oförändrad sedan lagen trädde i kraft . Användningen av digital teknik har ökat kraftigt utan att detta föranlett några anpassningar av bestämmelsen om inskränkningar i upphovsrätten till förmån för personer med funktionshinder. Frågan om behovet av en anpassning har dock påtalats i skilda motivuttalanden under det senaste årtiondet (se t.ex. prop. 1996/97:111 s. 44 och prop. 1997/98:156 s. 11 f.). I skrivelser som kommit in till har också framhållits att den nuvarande ordningen inte fungerar tillfredsställande. Det har bl.a. påtalats att lagens begränsning till blindskrift hindrar möjligheten att göra digitala kopior vilka är en förutsättning för många hjälpmedel för personer med funktionshinder, att hindret mot att ge ut en talbok när det redan kommit ut en kassettbok i handeln lett till brister i talboksbeståndet, att svårigheter uppstått när det gäller framställning och utnyttjandet av s.k. e-böcker och att skolelever med funktionshinder på grund av begränsningen till utlåning av talböcker inte kan få behålla för dem anpassade läromedel. Regeringen anser, i likhet med vad som framfördes i promemorian, att det mot bakgrund av de redovisade omständigheterna finns starka skäl för att nu överväga förändringar av bestämmelserna i 17 § URL. Inledningsvis bör en mer principiell fråga tas upp, nämligen om framställningen av exemplar för användning av personer med funktionshinder kan tillgodoses genom avtal. Flera remissinstanser har exempelvis anfört att funktionshindrade personers behov skulle kunna tillgodoses genom en bestämmelse om avtalslicens. Frågan om de ändamål som nuvarande ordning tillgodoser kan uppnås genom ett system som bygger på avtal har tidigare, såvitt gäller talböcker, varit föremål för regeringens överväganden (se prop. 1992/93:214 s. 81 ff.). I en utredning hade föreslagits att det skulle införas en avtalslicensbestämmelse när det gällde rätten att framställa talböcker (SOU 1990:30 s. 275300). I propositionen gjorde regeringen emellertid bedömningen att en sådan bestämmelse inte borde införas. Som skäl för bedömningen anfördes bl.a. att vikten av de syften framställningen av exemplar i dessa fall tjänar är sådan, att inte ens en marginell risk för att denna möter hinder i form av brist på avtal kan tålas (a. prop. s. 84). Skälen mot ett system grundat på avtal gör sig gällande i lika hög grad . Lagstiftningens syfte bör vara att så långt möjligt se till att de anpassningar som behövs för att personer med funktionshinder skall kunna få del av upphovsrättsligt skyddat material på samma sätt som andra personer inte kan hindras. Regeringen delar därför promemorians uppfattning att systemet även i fortsättningen bör bygga på en inskränkning i upphovsrätten. Vid utformningen av denna inskränkning är det av avgörande betydelse att den är väl avgränsad, så att den användning som tillåts inte kan komma i strid med det normala utnyttjandet av verket eller oskäligt inkräkta på upphovsmännens legitima intressen (artikel 5.5 i direktivet). Vilka personer bör omfattas av inskränkningen? En viktig avgränsning av bestämmelsen är att klarlägga vilka personer som skall kunna dra nytta av inskränkningen i upphovsrätten. Bestämmelsen i nuvarande 17 § första stycket avser endast blindskrift och blir därmed i praktiken begränsad till synskadade. andra stycket om rätt att framställa talböcker avser endast synskadade och andra personer med funktionshinder som inte kan ta del av verken i skriftlig form. Exempelvis omfattas hörselskadade alltså inte alls av den nuvarande bestämmelsen. Som redan understrukits bör syftet med bestämmelsen vara att se till att de anpassningar som behövs för att personer med funktionshinder skall kunna ta del av verk på samma sätt som andra inte kan hindras. Detta syfte gör sig gällande oavsett vilken typ av funktionshinder det är fråga om. Exempelvis har ett hörselskadat barn som ännu inte lärt sig läsa behov av att kunna ta del av ett med teckenspråk särskilt anpassat exemplar av en film på samma sätt som ett synskadat barn har vad gäller ett särskilt exemplar av en bok i form av en talbok. Det avgörande bör vara om funktionshindret medför att personen inte alls eller endast med orimliga insatser kan ta del av verket utan någon anpassning. I promemorian föreslogs att detta krav lämpligen skulle uttryckas i lagtexten med att det skulle vara fråga om ett förfogande med verket, t.ex. framställning av exemplar, till personer med funktionshinder som annars inte kan ta del av verket. Flertalet remissinstanser har godtagit denna avgränsning. Ett antal remissinstanser, däribland , , och (), Copyswede, Föreningen och har emellertid invänt att begreppet funktionshinder inte är tillräckligt klart avgränsat och att den krets som skall omfattas av inskränkningen bör definieras tydligare. Enligt dessa organisationer finns annars en risk för att bestämmelsen missbrukas. Rättighetshavarorganisationernas krav på ytterligare avgränsning får förstås så att de anser att man i paragrafen särskilt skall ange de funktionshinder som omfattas av bestämmelsen. Med en sådan uppräkning skulle emellertid ett av de grundläggande syftena med förändringarna av paragrafen, nämligen att den inte längre skall vara begränsad till vissa funktionshinder, gå förlorat. Man riskerar då att behövande personer faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Att i en uppräkning täcka in alla de former av funktionshinder som kan vara aktuella skulle dessutom vara mycket svårt. Det skulle leda till en detaljerad och svårtolkad lagstiftning. Risken skulle vara att lagstiftningen fortlöpande behövde ses över och ändras. Regeringen anser därför att bestämmelsen inte bör avgränsas på det sätt som remissinstanserna föreslagit. Frågan är emellertid om avgränsningen av bestämmelsen kan göras tydligare på något annat sätt. Avsikten med den formulering som föreslogs i promemorian var att tydliggöra att det skulle finnas ett samband mellan funktionshindret och användningen. Regeringen anser att detta kan uttryckas tydligare och att bestämmelsen bör stramas upp ytterligare i förhållande till promemorians förslag. Enligt regeringens uppfattning bör det tydligare framgå av lagtexten att ett funktionshinder i sig inte är tillräckligt för att omfattas av den berättigade kretsen. Det krävs också ett särskilt behov av ett anpassat exemplar för att man skall kunna dra nytta av inskränkningen. Regeringen anser därför att det av bestämmelsen bör framgå att de exemplar som får framställas endast är sådana som personer med funktionshinder behöver för att kunna ta del av verket. Med denna formulering blir det enligt regeringens uppfattning ännu tydligare att det måste finnas ett samband mellan användningen och funktionshindret. Formuleringen stämmer dessutom bättre överens med direktivets krav på samband mellan behov och användning. Vilka personer som i det enskilda fallet kan dra nytta av bestämmelsen blir i slutändan en bedömningsfråga. I formuleringen ligger att exemplarframställningen skall göra det möjligt för personer med funktionshinder att ta del av ett verk som de annars inte alls eller endast med orimliga insatser kan ta del av. Detta innebär att inga grupper av funktionshinder utesluts utan att det avgörande är om funktionshindret medför att personen i fråga behöver särskilda exemplar för att kunna ta del av ett verk. Sålunda bör exempelvis vissa dyslektiker kunna omfattas av bestämmelsen under förutsättning att de inte alls eller endast med orimliga insatser kan ta del av ett verk utan anpassningen. Regeringen anser vidare, i likhet med vad som har framförts av bl.a. TPB, att efterfrågan på anpassade verk i många fall torde vara begränsad utanför den krets som verkligen behöver anpassningarna. Som regeringen återkommer till i senare avsnitt innebär även den omständigheten att förfogandena inte längre får ske i förvärvssyfte en viktig avgränsning av bestämmelsen. Krav på att verket skall vara utgivet eller offentliggjort Av 17 § URL följer att inskränkningen endast är tillämplig på utgivna verk. För att ett verk skall anses utgivet krävs enligt 8 § andra stycket URL att ett antal exemplar av verket med upphovsmannens samtycke förts i handeln eller annars spritts till allmänheten. Eftersom bestämmelsen talar om exemplar är det tveksamt om ett verk kan anses utgivet i de fall då något fysiskt exemplar (som t.ex. en papperskopia av ett litterärt verk) inte omsätts i handeln. Exempelvis uppstår en osäkerhet med avseende på litterära verk som endast publiceras i elektronisk form på nätverk som t.ex. Internet. Behovet av anpassning kan emellertid göra sig gällande lika starkt för en bok som endast publicerats på Internet som för en bok som finns till försäljning i form av tryckta exemplar i handeln. På grund av dessa omständigheter föreslogs i promemorian att kravet på att verket skall vara utgivet bör förändras till ett krav på att verket skall vara offentliggjort, dvs. att det lovligen gjorts tillgängligt för allmänheten (8 § första stycket URL). Remissinstanserna har i stort sett anslutit sig till förslaget. Regeringen anser för sin del att de skäl som fördes fram i promemorian leder fram till att den ändring som föreslogs i promemorian bör genomföras. Även regeringen ansluter sig alltså till promemorians förslag. Enligt artikel 5.3.b i direktivet är en förutsättning för en inskränkning i upphovsrätten till förmån för personer med funktionshinder att användningen är av icke-kommersiell natur. Som angetts i promemorian ger bestämmelsen dock inte klart besked om vilken användning som skall vara av denna art. Den kan antingen ta sikte på framställarens användning eller på den användning som sker av personen med Om bestämmelsen tolkades så att den tog sikte på den senares användning skulle det kunna ifrågasättas om personer med funktionshinder får använda arbetsmaterial som framställts, t.ex. facklitteratur i talboksform, i sitt arbete. I promemorian gjordes bedömningen att en sådan tolkning av bestämmelsen skulle motverka bestämmelsens syfte på ett genomgripande sätt. Enligt promemorian skulle bestämmelsen med en sådan tolkning förlora mycket av sin betydelse eftersom inskränkningen i artikel 5.2.b om kopiering för privat bruk i så fall redan skulle tillåta de förfoganden som också träffades av inskränkningen för personer med funktionshinder. Mot denna bakgrund ansågs i promemorian att övervägande skäl talade för att bestämmelsen måste tolkas på så sätt att det är framställarens verksamhet som måste vara av icke-kommersiell natur. Remissinstanserna har i princip godtagit denna tolkning. () har dock framfört att det mot bakgrund av den osäkerhet som finns angående tolkningen är olämpligt att genom lagstiftning förhindra företag att få tillstånd att framställa talböcker. BTJ har sammanfattningsvis fört fram att frågan om tolkningen av begreppet icke-kommersiell natur i direktivet bör lämnas öppen i lagstiftningen och överlämnas för tolkning av EG:s institutioner. BTJ har ansett att konsekvenserna av en lagreglering kan bli att tillgången till talböcker väsentligt minskas till nackdel för personer med funktionshinder. Denna uppfattning har delats av Talboks- och (TPB). Regeringen anser för sin del att tolkningsfrågan inte kan lämnas öppen på det sätt som BTJ har föreslagit. Eftersom direktivet tydligt anger att användningen skall vara av icke-kommersiell natur och då en sådan begränsning inte finns i den nuvarande bestämmelsen, måste detta komma till uttryck i 17 § URL. Frågan är då hur begreppet icke- kommersiell natur skall tolkas. Regeringen ansluter sig här till det som fördes fram i promemorian och anser alltså att direktivbestämmelsen rimligen måste tolkas så att den tar sikte på framställarens verksamhet. En ur språklig synvinkel naturlig förståelse av uttrycket icke- kommersiell torde vara att förfogandet inte får ske i förvärvssyfte. Detta är också det uttryck som vid genomföranden av tidigare direktiv har införts i svensk lagtext när det i direktivtexten talats om icke- kommersiell (jfr artikel 6.2.b i direktiv /9/EG av om rättsligt skydd för databaser samt artikel 7.1.c i direktiv /250/EEG av om rättsligt skydd för datorprogram). Regeringen ansluter sig därför till förslaget i promemorian att det i den svenska bestämmelsen bör anges att de förfoganden som får göras med stöd av bestämmelsen inte får ske i förvärvssyfte. Såsom påpekats i promemorian innebär avgränsningen emellertid inte att t.ex. TPB är förhindrat att ge någon utanför myndigheten i uppdrag att göra en ljudupptagning, exempelvis en författare eller skådespelare som anlitas för att läsa in ett litterärt verk på ljudband eller ett bolag. Kravet på att exemplarframställningen inte får ske i förvärvssyfte tar således sikte på den som har ansvaret för framställningen av exemplar. I praktiken torde detta dock hindra att vinstdrivande bolag, på sätt som ibland sker enligt gällande lydelse av bestämmelsen, själva får tillstånd att framställa talböcker. Frågan om tolkningen av vad som enligt direktivets mening skall anses som förvärvssyfte (eller icke-kommersiell natur) kan förstås i slutändan komma att få avgöras av . Såsom redan har påpekats går det alltså inte att undvika att genomföra direktivets krav på att användningen skall vara av icke-kommersiell natur. I vilken mån detta kommer att påverka tillgången på talböcker är föremål för skilda bedömningar. Flera av de förändringar i 17 § som föreslås syftar till att förbättra tillgången till verk för personer med funktionshinder. Även om införandet av kravet att exemplarframställning inte får ske i förvärvssyfte innebär att vissa av nuvarande talboksleverantörer inte kommer att kunna få nya tillstånd, är det regeringens bedömning att de föreslagna åtgärderna sammantagna kommer att påverka tillgången på talböcker i positiv riktning. Som regeringen återkommer till i senare avsnitt kommer dessutom redan meddelade talbokstillstånd att fortsätta gälla, dock endast för sådan verksamhet som är tillåten enligt gällande bestämmelse. Utvecklingen i fråga om tillgången till talböcker bör emellertid följas noggrant. Om det skulle visa sig att det finns behov av ytterligare åtgärder för att förbättra tillgången till talböcker kan en bestämmelse om avtalslicens för sådan framställning av talböcker som inte ryms inom inskränkningsbestämmelsen övervägas. De exemplar som får framställas med stöd av 17 § URL bör i linje med vad som gäller för framställning av exemplar för privat bruk endast få användas för de i bestämmelsen angivna ändamålen. Det bör alltså inte vara tillåtet att exempelvis överlåta en talbok till någon annan än just en person med funktionshinder som behöver den för att kunna ta del av verket. En sådan bestämmelse kan lämpligen placeras tillsammans med bestämmelsen om att förfogandena inte får ske i förvärvssyfte i ett särskilt stycke i paragrafen. Ett problem med den nuvarande bestämmelsen är förbudet mot att ge ut en talbok i de fall en kassettbok tidigare getts ut. Kassettböcker är som regel inte anpassade för de särskilda behov som personer med funktionshinder har. De kan också snabbt försvinna från marknaden vilket medför betydande luckor i talboksbeståndet. Mot denna bakgrund ansågs i promemorian att det inte var befogat att behålla det nuvarande förbudet mot utgivning av talböcker i de fall en kassettbok redan givits ut. Det föreslogs därför att förbudet skulle tas bort. Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. Föreningen och har emellertid ansett att det förbud som gäller skall behållas. Enligt föreningarna bör inte ytterligare produktion tillåtas när det på marknaden redan finns en kassettbok som kan användas även av personer med funktionshinder. Luckor i talboksbeståndet torde enligt föreningarna existera endast , eftersom bibliotek/organisationer har möjlighet att producera en talbok så snart kassettboken inte längre finns i handeln. Föreningarna har framfört att ett avskaffande av förbudet att framställa talböcker när en kassettbok redan finns i handeln uppenbart kommer att påverka förlagens och författarnas incitament att investera i utgivning av kassettböcker. Enligt föreningarna uppstår en konkurrenssituation nämligen då ett bibliotek eller organisation producerar exempelvis en talbok i ett format som även andra än personer funktionshinder kan ta del av. Regeringen anser för sin del att även kortare luckor i talbokstillståndet kan orsaka stora problem för den som behöver en talbok. När det sedan gäller konkurrenssituationen konstaterar regeringen att talböckerna ju inte får framställas i förvärvssyfte. Risken för att andra än de berättigade personerna skall få del av talböckerna minimeras dessutom genom att det krävs tillstånd för att få framställa dem. De som fått tillstånden måste självfallet kontrollera att talböckerna endast sprids till sådana personer med funktionshinder som behöver talböckerna för att kunna ta del av verken. Skulle de spridas till andra kan det bli fråga om upphovsrättsintrång. innehåller därutöver ofta sådana särskilda anpassningar som behövs av personer med funktionshinder men inte av andra. Exempelvis kan kurslitteratur behöva innehålla särskilda sidhänvisningar som inte finns i kommersiella kassettböcker. Regeringen delar därför promemorians uppfattning att talboksframställningen inte konkurrerar med framställningen av kommersiella kassettböcker. Sammantaget anser regeringen att de redovisade skälen medför att förbudet i den gällande lydelsen av 17 § URL mot att framställa talböcker avseende verk beträffande vilka ljudupptagning kommit ut i handeln bör tas bort. Framställning av exemplar m.m. av vissa verk utan föregående tillstånd av regeringen Enligt den nuvarande lydelsen av 17 § första stycket URL får exemplar av utgivna litterära och musikaliska verk framställas i form av blindskrift. Uttrycket blindskrift att exemplaren måste vara i skrift. Någon generell möjlighet att framställa digitala exemplar för användning av personer med funktionshinder finns således inte enligt gällande rätt. är det så att just den digitala tekniken öppnat möjligheten för människor med funktionshinder att i långt större omfattning än tidigare kunna ta del av material. Exempelvis kan en synskadad person genom hjälpmedel i form av en punktskriftsdisplay som kopplas till datorn läsa texter som finns tillgängliga i digital form. Ett annat exempel är en talsyntes som läser upp digitalt lagrade texter för en person med funktionshinder, eller ett förstoringsprogram som medför att digitalt lagrade texter kan anpassas så att en person med funktionshinder kan ta del av texten. Gemensamt för dessa fall är att digitala exemplar måste finnas tillgängliga för att hjälpmedlet skall kunna utnyttjas. Finns inget digitalt exemplar måste alltså först ett sådant framställas, t.ex. scannas in, vilket inte omfattas av den nuvarande lydelsen av 17 § första stycket URL. Om den digitala exemplarframställningen inte täcks av någon annan inskränkning, t.ex. inskränkningen för enskilt bruk, blir den alltså beroende av avtal. Enligt uppgift från TPB m.fl. finns avtal i viss utsträckning exempelvis vad gäller överföring i digitalt format av förlagsutgivna böcker. Dessa böcker används bl.a. av synskadade studerande och andra studerande som på grund av funktionshinder endast kan hantera och läsa en text som finns tillgänglig i digital form. Enligt TPB ger de avtal som finns endast rätt till viss begränsad exemplarframställning och de får endast lånas ut. Mot bakgrund av de nu redovisade omständigheterna föreslogs i promemorian att begränsningen till blindskrift i 17 § första stycket URL skulle tas bort. Remissinstanserna har inte särskilt kommenterat förslaget i sig, annat än att några rättighetshavare har ansett att bestämmelsens tillämpningsområde inte är tillräckligt begränsat enligt promemorians förslag. Som redan konstaterats inledningsvis bör inte de anpassningar som är nödvändiga för att personer med funktionshinder skall kunna ta del av upphovsrättsligt skyddat material i samma utsträckning som andra vara beroende av avtal. Regeringen delar därför promemorians uppfattning att begränsningen till blindskrift i 17 § första stycket URL skall tas bort. Bestämmelsen bör i stället avse en generell rätt till exemplarframställning i såväl digital som analog form av vissa verkstyper. Bestämmelsen bör dock inte ge rätt till ljudupptagning. För sådan bör det, i enlighet med vad som utvecklas i nästa delavsnitt, alltjämt ställas upp ett krav på tillstånd av regeringen.