prop · GT0311 · 2005-09-30 00:00:00 — Utifrån syftet med ett maskeringsförbud att förebygga våldsyttringar och andra ordningsstörningar finns det däremot ingen anledning att låta det straffbara området omfatta övriga former av allmänna samman- komster som anges i ordningslagen, bl.a. biograf- och teaterföreställ- ningar och konserter eller sådana offentliga tillställningarna som anges i 2 kap. 3 § ordningslagen, bl.a. tävlingar och uppvisningar i sport och idrott, tivolinöjen och festtåg, danstillställningar samt marknader och mässor. Därmed utesluts bl.a. personer som maskerar sig under delta- gande i parad, karneval eller liknande från det straffbara området. Regeringen anser således att när det gäller de sammankomster och till- ställningar som anges i ordningslagen så bör maskeringsförbudet begrän- sas till att gälla endast sådana allmänna sammankomster som anges i 2 kap. 1 § första stycket 1. Därigenom torde flera av de gränsdragnings- och tillämpningsproblem som remissinstanserna pekat på undanröjas. Som regeringen har varit inne på i avsnitt 8.3. bör en förbudsregel ut- formas så att den enbart träffar situationer där det finns anledning att fö- rebygga eller förhindra ordningsstörningar. Så länge det råder lugn och ordning vid sammankomsten bör något maskeringsförbud inte gälla. Tillämpningsområdet för förbudet bör vad gäller de allmänna samman- komsterna inskränkas till att gälla endast när det vid sammankomsten uppkommer en störning av den allmänna ordningen eller omedelbar fara för en sådan störning. För att uppfylla ett av syftena med förbudet att genom förebyggande ingripanden kunna undvika sammanstötningar är det angeläget att förbudet inträder redan när det föreligger en omedelbar fara för en ordningsstörning. Om polisen vid exempelvis en åter- kommande manifestation, där allvarliga ordningsstörningar sedan tidi- gare är väl dokumenterade, i ett tidigt skede av oroligheterna kan ingripa mot de ledande personer som börjar att maskera sig, avmaskera dem och ta maskeringen i beslag, skulle det sannolikt ha en avhållande och lug- nande effekt på andra personer som deltar i manifestationen. Om polisen inte ges möjlighet att ingripa mot maskeringen kan den oroliga situationen däremot eskalera och det blir svårare att avbryta den. Av promemoria Redovisning av Taktikutvecklingspro- jektet, , framgår bl.a. att polisen saknar verktyg för att ingripa mot anförare av oroligheter i samband med större ordningsstörare (s. 8). I lagrådsremissen föreslogs att även personer som endast uppehåller sig i anslutning till en sammankomst skulle omfattas av förbudet. För att förbudet skall få en så tydlig avgränsning som möjligt föreslår regeringen nu att sådana personer inte skall omfattas av förbudet. Förbudet bör också omfatta ordningsstörande folksamlingar Under i ägde flera av de allvarligaste ordnings- störningarna rum i folksamlingar som inte kan definieras som en allmän sammankomst. RPS, men även JO, har utifrån denna omständighet framhållit att ett maskeringsförbud, för att få den av kommittén avsedda verkan, även måste omfatta folksamlingar som stör den allmänna ord- ningen. Mot bl.a. den bakgrunden föreslogs i lagrådsremissen att även ordningsstörande folksamlingar skall omfattas av förbudet. Lagrådet har emellertid ifrågasatt om ett förbud i denna del fyller någon egentlig funktion vid sidan av bestämmelsen i 13 c § polislagen som ger polisen viss rätt att avvisa eller avlägsna deltagare i ordningsstörande folksam- lingar (se ovan avsnitt 5.2.2). Visserligen anger Lagrådet att det förhål- landet att ett maskeringsförbud skulle underlätta för polisen att identifiera ordningsstörande personer och få till stånd en lagföring för begångna brott möjligen kan tala för ett maskeringsförbud. Lagrådet menar dock att detta förutsätter att förbudet respekteras, vilket det enligt Lagrådets me- ning finns risk för inte blir fallet åtminstone inte i sådan utsträckning som gör det motiverat att införa förbudet. Regeringen delar inte Lagrådets uppfattning i denna fråga. Enligt re- geringens mening utgör ett maskeringsförbud som träffar ordningsstö- rande folksamlingar ett viktigt och ändamålsenligt komplement till 13 c § polislagen. Denna bestämmelse ger polisen möjlighet att avvisa eller av- lägsna deltagare i folksamlingen. Bestämmelsen utesluter emellertid inte att maskerade deltagare som har avvisats eller avlägsnats återvänder och i skydd av sin maskering begår kriminella handlingar. Regeringen menar därför att bestämmelsen inte ensam ger polisen de verktyg som behövs för att förhindra allvarliga ordningsstörningar i folk- samlingar. Situationen såsom den utvecklade sig under toppmötet i visar detta på ett tydligt sätt. När det gäller frågan om deltagare i folksamlingar kan förväntas följa ett maskeringsförbud har regeringen i det föregående (se avsnitt 8.3) re- dogjort för de danska erfarenheterna som ger vid handen att förbudet i har respekterats i stor utsträckning. För det fall förbudet trots allt inte skulle efterkommas ser regeringen ett stort värde i att polisen kan gripa och avmaskera den som därmed gör sig skyldig till brottet. Polisen möjlighet att agera inträder, med den utformning av förbudet som rege- ringen nu föreslår, redan när det föreligger en omedelbar fara för ord- ningsstörning. Detta innebär att polisen ges ytterligare medel för att före- bygga uppkomsten av allvarliga ordningsstörningar. Enligt regeringens bedömning kommer inte ett maskeringsförbud att få den positiva effekt som det annars skulle få om endast vissa samman- komster men inte andra folksamlingar omfattas av förbudet. Sammanta- get anser därför regeringen att förbudet även bör omfatta ordningsstö- rande folksamlingar Genom att avgränsa förbudet i denna del till folksamlingar som stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna kommer de fall som ett antal remissinstanser har pekat på som icke straffvärda, t.ex. skötsamma ansiktsmålade fotbollssupportrar eller personer i hatt och solglasögon i en busskö, att falla utanför det straffbara området. De ordningsstörande folksamlingar som kommer att omfattas är t.ex. personer som inte ger uttryck för någon egentlig opinionsyttring och som i samband med en demonstration samlas på en annan plats eller tid. Det kan handla om grupper av personer från en fredlig demonstration som efter att demonstrationen är avslutad orsakar oroligheter och stör den allmänna ordningen. Under toppmötet i var det, som RPS fram- fört, framförallt utanför ramen för de egentliga demonstrationerna som de allvarligaste ordningsstörningarna med maskerade personer ägde rum. Vidare kommer förbudet att få praktisk betydelse exempelvis vid orolig- heter i samband med fotbollsmatcher eller andra idrottsevenemang samt när rivaliserande ungdomsgäng samlas. De folksamlingar som omfattas av 13 c § polislagen är sådana som inte utgör allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar. Det fram- står som mest ändamålsenligt att avgränsa maskeringsförbudets tillämp- ningsområde i denna del på samma sätt. Det bör således vara förbjudet för deltagare i folksamlingar, som inte är en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning enligt ordningslagen, att helt eller delvis täcka sitt ansikte på ett sätt som försvårar identifikation om folksamlingen genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en ome- delbar fara för denna. Sammanfattningsvis föreslår således regeringen att det straffbara området skall omfatta den som på allmän plats deltar i en allmän sammankomst, som utgör demonstration eller som annars hålls för överläggning, opini- onsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, och helt eller delvis täcker sitt ansikte på ett sätt som försvårar identifikation, om det vid sammankomsten uppkommer störning av den allmänna ordningen eller omedelbar fara för sådan störning. Maskeringsförbudet bör på samma sätt även omfatta den som på allmän plats deltar i en folksamling, som inte utgör allmän sammankomst eller offentlig tillställning, om folksamlingen genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. Innehav av maskeringsutrustning bör inte kriminaliseras Flera remissinstanser har ifrågasatt kommitténs förslag om kriminalise- ring av innehav av maskeringsutrustning. De synpunkter som framför allt har förts fram är att det ofta är fråga om vanliga klädesplagg som huva, sjal, halsduk eller liknande som används för maskering och att det därför kommer att bli svårt att visa att plagget var avsett att användas i maske- ringssyfte. Vidare menar flera av remissinstanserna att en kriminalisering av inne- hav av dessa klädesplagg medför att det straffbara området blir alltför omfattande. JO påpekar att det skulle innebära att den som deltar i eller uppehåller sig i anslutning till ett demonstrationståg iklädd jacka med huva gör sig skyldig till brott, även om huvan inte är uppfälld. anser att en kriminalisering av innehav av maskeringsutrustning öppnar för ett betydande godtycke och en särbe- handling i rättstillämpningen eftersom polisingripandena kan förutspås komma att riktas mot vissa kretsar av personer. Regeringen kan konstatera att det föreligger stora svårigheter med att kriminalisera innehav av maskeringsutrustning. Som flera remissinstan- ser har framhållit sker ofta maskeringen med klädesplagg som också har ett normalt användningsområde. Om innehav av maskeringsutrustning kriminaliserades, skulle det därför bli svårt för den enskilde att avgöra vad som är brottsligt. Det skulle också bli svårt för enskilda poliser att avgöra när det föreligger ett maskeringssyfte och därmed grund för ett polisingripande. Liknande svårigheter skulle uppkomma för rättsväsen- det. Regeringen delar således, mot bakgrund av vad som ovan anförts, flertalet remissinstansers uppfattning att det inte finns tillräckliga skäl för att kriminalisera innehav av maskeringsutrustning. 9.2.1Undantag från det straffbara området Regeringens förslag: Maskeringsförbudet skall inte gälla den som täcker ansiktet av religiösa skäl. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att maskeringsförbudet inte skall gälla den som täcker sitt ansikte för att skydda sig mot väderleken, av religiösa skäl eller under deltagande i parad, karneval eller liknande. Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att ett mer generellt undantag som exemplifieras i motiven är bättre ur rättvise- och tillämp- ningssynpunkt. och Justitiekanslern () framhåller att 1 § andra stycket lagen (1988:254) om förbud mot knivar och andra farliga föremål torde kunna tjäna som förebild. Skälen för regeringens förslag: Ett maskeringsförbud får, som kon- staterats i avsnitt 8.3, inte vara mer omfattande än vad som är nödvändigt för att ändamålet med begränsningen skall uppnås. Regeringen lägger därför nu fram förslag om ett förbud som är begränsat till vissa situatio- ner när allmänna sammankomster och folksamlingar genom sitt uppträ- dande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. Flera remissinstanser har föreslagit att undantagsregeln ges en mer ge- nerell karaktär än vad kommittén föreslagit. Anledningen är att man kan tänka sig många situationer där den som är maskerad inte har ett otill- börligt syfte med maskeringen men ändå inte kan åberopa de av kom- mittén föreslagna undantagen. Som exempel på maskering som inte skulle falla in under kommitténs undantagsregel nämner remissinstan- serna bl.a. ansiktsmålning i samband med idrottsevenemang. har framhållit att det är särskilt viktigt att undantagsreglerna utformas på ett adekvat sätt eftersom möjligheten att begära tillstånd för maskering bara finns för allmänna sammankomster medan tillämpnings- området för maskeringsförbudet är vidare. Mot den bakgrunden föreslogs det i lagrådsremissen att maskerings- förbudet inte skulle gälla om det med hänsyn till sammankomstens art eller omständigheterna i övrigt kunde anses befogat att helt eller delvis täcka ansiktet. Lagrådet har ansett denna undantagsregel vara svepande och intetsägande. Regeringen har, genom att begränsa maskeringsförbudet till att avse allmänna sammankomster där opinionsyttring förs fram och folksam- lingar, uttryckligen uteslutit flera av de situationer som remissinstanserna pekat på från förbudets omfattning. Det gäller t.ex. kostymering vid tea- terföreställningar och ansiktsmålning vid idrottsevenemang. ringsförbudet kommer inte heller att träffa vare sig trafikanter med hjälm eller personer som bär hatt eller solglasögon i busskön. Vidare föreslår regeringen nu ett, i förhållande till lagrådsremissen, inskränkt förbud ge- nom att det endast skall gälla när sammankomsten eller folksamlingen stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. Med det tillämpningsområde som föreslås finner regeringen att det är motiverat att ge undantagsregeln en mer restriktiv och konkret utform- ning. Därmed kan också Lagrådets kritiska synpunkter tillgodoses. Undantagsregeln bör endast gälla personer som har särskilt starka skäl att täcka ansiktet. Med hänvisning till detta anser regeringen att undan- tagsregeln bör omfatta endast personer som av religiösa skäl täcker an- siktet. Regeringen har övervägt att låta även andra grupper omfattas av undantagsregeln. Mot detta talar dock de tillämpnings- och gränsdrag- ningsfrågor som en sådan mer vidsträckt undantagsregel skulle ge upp- hov till. Behovet av en mer vidsträckt undantagsregel framstår också som mycket begränsat. Förbudet kommer ju att gälla enbart vid samman- komster där det förekommer ordningsstörningar eller omedelbar fara för ordningsstörningar och något straffansvar kommer inte att utkrävas i ringa fall (se avsnitt 9.2.2). Dessutom kommer det som redovisas i det följande och i avsnitt 9.2.5 att finnas möjlighet att få dispens från för- budet. Regeringens slutsats är därför att undantagsregeln bör omfatta endast den som täcker ansiktet av religiösa skäl. Personer som av något skäl vill demonstrera maskerade bör få en möj- lighet att på förhand få tillstånd till detta. En sådan möjlighet skulle, för de personer som är osäkra på om de kan åberopa undantagsregeln, tjäna som ett sorts förhandsbesked. Regeringen föreslår därför i det följande (se avsnitt 9.2.5) att anordnaren av en allmän sammankomst, hos polis- myndigheten skall kunna begära tillstånd för deltagare i sammankomsten att helt eller delvis täcka ansiktet. Om sådant tillstånd ges, skall den som deltar i den allmänna sammankomsten inte kunna komma att omfattas av förbudet. Maskeringsförbudet föreslås således inte heller gälla i den utsträckning deltagare i sammankomsten fått tillstånd att helt eller delvis täcka ansiktet. 9.2.2Det subjektiva rekvisitet, straffskalan och ringa fall Regeringens förslag: Straffbestämmelsen skall bara omfatta uppsåt- liga gärningar. Straffskalan skall vara böter eller fängelse . I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens när det gäller det subjektiva rekvisitet och straffskalan. Kommittén föreslår dock inte att ringa fall skall undantas från det straffbara området. Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i dessa delar. Skälen för regeringens förslag: Det är naturligt att straffstadgandet inte skall omfatta annat än uppsåtliga gärningar. Det föreslås alltså att det skall krävas uppsåt till gärningen att helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikation. Vidare skall personen bl.a. ha haft upp- såt till att det förelåg en ordningsstörning eller en omedelbar fara för en sådan. Med hänsyn till straffvärdet av en överträdelse av maskeringsförbudet Prop. 2005/06:11 föreslås att den som bryter mot förbudet skall dömas till böter eller fäng- När det gäller brott med den straffskalan är en- ligt praxis normalpåföljden böter. Det kan enligt regeringens mening inte uteslutas att det, trots att en ordningsstörning uppstått eller en omedelbar fara för sådan föreligger, ändå kan finnas fall där den enskildes handlande inte framstår som straffvärt och där det skulle vara stötande att döma till ansvar. Rege- ringen föreslår därför att ringa fall skall undantas från det straffbara om- rådet. Liknande regler finns bl.a. i lagen (1988:254) om förbud mot kni- var och andra farliga föremål och i lagen (1988:688) om besöksförbud. Frågan om vad som kan anses utgöra ringa fall berörs ytterligare i för- fattningskommentaren. Regeringens bedömning: Försök, förberedelse och stämpling bör inte kriminaliseras. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte framfört några synpunkter i detta avse- Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att försök, för- beredelse och stämpling inte skall kriminaliseras. Skälet till detta är bl.a. de praktiska tillämpningssvårigheter som redogjorts för när det gäller kriminalisering av innehav av klädesplagg och andra föremål som är särskilt ägnade att användas för maskering. Vidare menar regeringen att maskeringsförbudet kan antas vara tillräckligt omfattande och effektivt utan att också försök, förberedelse och stämpling straffbeläggs. De allmänna straffrättsliga principer som rör medverkan till brott och som finns i 23 kap. bör emellertid tillämpas även här. De innebär t.ex. att den som förser en annan person med maskeringsföremål kan dömas för medhjälp under förutsättning att övriga brottsrekvisit är uppfyllda. Regeringens förslag: Egendom som använts för att täcka ansiktet vid brott mot det föreslagna maskeringsförbudet får förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns sär- skilda skäl för det. Kommitténs förslag: Kommittén har inte särskilt behandlat frågan om förverkande, men eftersom kommittén föreslog ett nytt brott, olaga ma- skering, i skulle de allmänna reglerna om förverkande i 36 kap. samma balk bli tillämpliga. Remissinstanserna: JK, som anser att bestämmelserna om ett maske- ringsförbud bör placeras i en egen lag, menar att särskilda regler om för- verkande också bör tas in i denna lag. I övrigt har remissinstanserna inte Prop. 2005/06:11 framfört några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: Enligt 36 kap. 2 § gäller bl.a. att egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt brottsbal- ken får förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Det är enligt regeringens mening rimligt att detsamma bör gälla typiska hjälpmedel som använts för att täcka ansiktet vid överträdelse av maskeringsförbudet. Eftersom regeringen föreslår att maskeringsförbudet skall införas i en särskild lag (se nedan avsnitt 9.2.6) och bestämmelse om förverkande inte blir tillämplig, behövs det en regel om förverkande i den särskilda lagen. Bestämmelsen bör utformas med utgångspunkt i vad som föreskrivs om förverkande i 36 kap. 2 § och i diverse speci- alstraffrättsliga författningar. Det saknas enligt regeringens mening skäl att föreskriva förverkande av annat än den egendom som använts för att täcka ansiktet vid brott enligt lagen. Det finns heller knappast behov av annat än en möjlighet till sakförverkande av sådan egendom. Till skillnad från vad som föreskrivs i föreslår regeringen därför inte att värdet av egendom skall kunna förverkas. Det innebär att egendom som använts för att täcka ansiktet vid brott enligt lagen får förverkas om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl till det. Regeringens förslag: I ordningslagen införs bestämmelser som inne- bär att en anordnare av en sådan allmän sammankomst, som kan komma att omfattas av maskeringsförbudet, hos polismyndigheten kan begära tillstånd för deltagare i sammankomsten att helt eller delvis täcka ansiktet. Tillstånd skall meddelas under förutsättning att risken för ordningsstörningar är obetydlig. Kommitténs förslag innebär att tillstånd skall meddelas under förutsätt- ning att skälen för begäran är beaktansvärda och risken för ordningsstör- ningar obetydlig. Remissinstanserna: Remissinstanserna har framför allt synpunkter på förutsättningarna för när tillstånd skall meddelas. JO anser att rekvisitet beaktansvärda skäl medför tolkningsproblem. Vidare menar JO att be- stämmelsen är alltför allmänt hållen och att det inte bör få förekomma i ett regelsystem som gäller utövandet av grundlagsskyddade fri- och rät- tigheter. anser att bedömningen vid tillståndsgivningen bör vara generös till sökandens förmån. Detta bör, enligt hovrätten, möjligen uttryckas tydligare i lagtexten, eftersom maskeringsförbudet i sig kan anses innebära en begränsning av grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Hovrätten för och Kammarrätten i föreslår att även enskilda individer skall få möjlighet att ansöka om tillstånd. Juri- diska fakulteten vid och avdelning av internationella förespråkar en mer generös hållning till beviljande av tillstånd till maskering. De menar att syftet med regler- ingen att stärka demonstrationsfriheten annars riskerar att motverkas. Skälen för regeringens förslag: Det kan konstateras att ingen av re- missinstanserna har synpunkter på kommitténs förslag att det skall finnas en möjlighet att ansöka om tillstånd att helt eller delvis täcka ansiktet. Den fråga som är föremål för diskussion bland remissinstanserna är i stället under vilka förutsättningar sådant tillstånd skall meddelas. I lagrådsremissen föreslogs som tidigare angivits ett generellt maske- ringsförbud. Det fanns med det förslaget ett uttalat behov att kunna an- söka om tillstånd att maskera sig. Med det begränsade maskeringsförbud som regeringen nu lägger framstår detta behov inte som lika tydligt. Re- geringen anser ändå att det bör finnas en möjlighet att ansöka om till- stånd för personer som vill demonstrera maskerade. En sådan möjlighet skulle, som nämnts i avsnitt 9.2.2., för de personer som är osäkra på hur undantagsregeln skulle komma att tillämpas i den enskilda situationen, tjäna som ett sorts förhandsbesked. De personer som vill maskera sig av andra skäl än religiösa kan också finna ett värde i att få tillstånd i förväg. Ett meddelat tillstånd innebär i en ordningsstörningssituation att maske- ringsförbud inte gäller för den som omfattas av tillståndet. Syftet med ett maskeringsförbud är, som ovan utvecklats, att upprätt- hålla ordning och säkerhet vid möten och demonstrationer så att dessa kan genomföras under fredliga former. Därmed kan demonstrations- och mötesfriheterna värnas. Utifrån syftet med förbudet bör, enligt regering- ens mening, en förutsättning för tillstånd vara att risken för ordningsstör- ningar är obetydlig. I annat fall skulle reglerna om maskeringsförbud inte få den effekt som eftersträvas. Kommittén har föreslagit ett ytterligare villkor för tillstånd, nämligen att deltagarna har beaktansvärda skäl att vara maskerade. Regeringen anser dock att de skäl som deltagare i sammankomsten har för att täcka ansiktet inte är relevanta för tillståndsprövningen. Det gäller särskilt som det här rör sig om utövandet av grundlagsskyddade fri- och rättigheter och maskeringsförbudet som sådant avser att värna dessa friheter genom att förebygga ordningsstörningar. Att ställa upp ytterligare villkor för tillstånd riskerar att göra reglerna om maskeringsförbud mer långtgående än nödvändigt. I likhet med flera remissinstanser menar regeringen såle- des att möjligheten att få tillstånd endast bör ta sin utgångspunkt i risken för ordningsstörningar. En begäran om tillstånd att helt eller delvis täcka ansiktet bör göras i samband med ansökan om tillstånd respektive anmälan om samman- komsten till polismyndigheten. Begäran bör prövas av polismyndigheten. Skälen för det är flera. För det första skall polismyndigheten vid den prövning som görs i samband med tillståndsansökningar ta hänsyn till ordningen och säkerheten. Sådan hänsyn skall, enligt regeringens förslag, också tas vid prövning av en begäran om tillstånd att helt eller delvis täcka ansiktet.