prop · GS03129 · 2005-04-01 00:00:00 — Av 22 kap. 21 § framgår också att avgö- randet i målet eller ärendet skall grundas på vad som kommit fram vid syn, förhandling och på vad handlingarna innehåller. Det finns alltså ingen möjlighet att bortse från kompletteringar som sker efter kungörandet. Sammanfattningsvis anser regeringen att kungörandet av en ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen inte bör innebära ett godkännande av dem. De nuvarande reglerna i 6 kap. 9 § är miljömässigt motiverade och kan inte anses fördröja tillståndsprövningen. Reglerna bör därför inte ändras. har vissa myndigheter rätt att yttra sig över ansökan och miljökon- sekvensbeskrivningen efter att kungörelse skett (22 kap. 4 § miljöbal- ken). Därutöver tillämpar vissa tillståndsmyndigheter ett förfarande med en s.k. kompletteringsrunda. Kompletteringsrundan innebär att tillstånds- myndigheten ger statliga myndigheter, länsstyrelser och kommuner m.fl. möjlighet att lämna synpunkter på ansökan och miljökonsekvensbeskriv- ningen innan de kungörs. Kommittén har föreslagit att det i införs en skyldighet för tillståndsmyndigheter att ge vissa myndigheter möjlighet att yttra sig över ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen innan de kungörs. Kommitténs förslag innebär att förfarandet med en kompletteringsrunda, till skillnad mot vad som gäller , skulle regle- ras i . Det är viktigt att brister i en ansökan eller miljökonsekvensbeskrivning uppmärksammas på ett tidigt stadium. Även med ett obligatoriskt komp- letteringsförfarande innan ansökan kungörs kommer det att finnas fall när en myndighet först senare under processen uppmärksammar brister i be- slutsunderlaget. Med bestämmelser om ett obligatoriskt kompletterings- förfarande skulle ytterligare ett moment föras in i prövningsprocessen. ger tillståndsmyndigheten, i de mål och ärenden där det bedöms ändamålsenligt, vissa myndigheter och kommuner tillfälle att lämna syn- punkter på ansökan innan den kungörs. Med hänsyn till att tillstånds- myndigheten har ett ansvar för att underlaget i ärendet blir tillfyllest, kan det förutsättas att myndigheten även fortsättningsvis kommer att använda sig av ett kompletteringsförfarande i de mål och ärenden där ett sådant förfarande kan underlätta den fortsatta prövningen. Ett sådant komplette- ringsförfarande behöver inte göras obligatoriskt. 5.5Strukturen i 6 kap. och konsekvens- ändringar i andra lagar Regeringens förslag: Termen miljökonsekvensbedömning utmönstras som begrepp för det utökade samrådet och tas därför bort i 5 och 10 §§. Till följd av att de nuvarande samrådsbestämmelserna samlas i en paragraf som skyldighet att beträffande vissa verksamheter och åtgärder fatta beslut i frågan om verksam- hetens eller åtgärdens miljöpåverkan flyttas till en egen bestämmelse görs konsekvensändringar i luftfartslagen (1957:297), väglagen (1971:948), lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, (1987:10) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. förslag innebär att bestämmelserna i 6 kap. delvis får en annan struktur och andra rubriker jämfört med vad som gäller . Regeringen har valt att i möjligaste mån behålla den nuvarande strukturen. Kommittén har inte föreslagit några konse- kvensändringar i andra lagar. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte kom- menterat kommitténs förslag till ny struktur av 6 kap. . (miljödomstolen) har ansett att kommitténs förslag behö- ver omarbetas. har ansett att de gällande bestämmelserna i 6 kap. är mer logiskt och användarvänligt strukturerade, i det att de beskriver förfarandet stegvis. Skogsindustrierna har anfört att det är nödvändigt att ha en skarpare gränsdragning mellan de verksamheter som skall antas medföra en betydande miljöpåverkan och övriga verksamheter, detta för att förenklingarna för verksamhets- utövarna skall bli påtagliga. Även har påpekat att det bör göras en tydlig åtskillnad mellan kraven på verksam- heter som skall antas medföra en betydande miljöpåverkan och de som inte gör det. Skälen för regeringens förslag Samrådsförfarandet för de verksamheter och åtgärder som medför en betydande miljöpåverkan jämfört med dem som inte medför en sådan påverkan skiljer sig åt endast beträffande samrådskretsens storlek. I öv- rigt skall samrådet inledas , avse samma grundläg- gande frågor och ett underlag skall före samrådet lämnas till samma krets. Den skillnad som finns i frågan om samrådskretsen motiverar inte att samrådsförfarandet regleras i olika bestämmelser. De olika kraven på miljökonsekvensbeskrivningens innehåll motiverar inte heller att be- stämmelserna struktureras i två regelsjok som i huvudsak är likalydande i övrigt. återfinns termen miljökonsekvensbedömning i rubriken närmast före 6 kap. 3 § samt i 6 kap. 5, 6 och 10 §§ . I 6 kap. 5 och 10 §§ används termen närmast som en beteckning för det utökade samråd som skall genomföras när funnit att en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Enligt MKB-direktivet är en miljökonsekvensbedömning den process Prop. 2004/05:129 inom vilken en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, samråd genom- förs, miljökonsekvensbeskrivningen och resultaten av samrådet beaktas i beslutsprocessen samt information om beslutet lämnas. I likhet med kommittén anser regeringen att termen miljökonsekvens- bedömning i skall användas i överensstämmelse med den betydelse som termen har i MKB-direktivet och att den inte skall använ- das som ett uttryck för förfarandet med utökat samråd. Termen bör därför utgå ur 6 kap. 5 och 10 §§. Avsikten med ändringarna är inte att ändra förfarandet i de fall en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan i ett annat land. I 6 kap. 6 § används termen miljökonsekvens- bedömning på ett sätt som överensstämmer med den innebörd som termen har i MKB-direktivet. Regeringen anser därför att någon ändring inte behövs i 6 kap. 6 § . Regeringens förslag innebär att de nuvarande samrådsreglerna i 6 kap. 4 och 5 §§ samlas i 4 §. Bestämmelsen om skyl- dighet att fatta beslut i frågan om en verksamhets eller åtgärds miljöpå- verkan flyttas från 4 § till 5 §. Ändringar behöver göras i författningar som innehåller en hänvisning till nuvarande 6 kap. 4 och 5 §§ miljö- balken. Det gäller luftfartslagen (1957:297), väglagen (1971:948), lagen (1993:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled samt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Hänvisningarna bör anpassas med anledning av att 6 kap. 4 och 5 §§ delvis får nytt innehåll. Vidare förekommer i väglagen och i lagen om byggande av järnväg ter- men utökat samråd. I båda lagarna bör termen utgå. Som en följd av att den nuvarande lydelsen i 6 kap. 7 § första stycket med regeringens förslag kommer att återfinnas i både första och andra styckena, behövs också en ändring i 5 kap. 18 § (1987:10). 5.6Ett enklare förfarande vid ändring av miljöfarliga verksamheter Regeringens förslag: Förfarandet vid ändring av miljöfarliga verk- samheter förenklas. När en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd till en ändring av en miljöfarlig verksamhet får tillståndet och till- ståndsvillkoren begränsas till att endast avse den sökta ändringen. Ett sådant ändringstillstånd får förenas med bestämmelser om ändringar av villkor som har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett sam- band med ändringen. Tillstånd som endast avser en ändring av en miljöfarlig verksamhet skall alltid kunna omprövas med grundtillståndet. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen har valt en annan lagteknisk lösning. Kommittén har föreslagit att tillsynsmyndigheten skall bedöma villkorens aktualitet och att verksamhetsutövaren skall redovisa sin bedömning av om villkoren är tillräckliga för att uppfylla kraven enligt . Regeringen har inte föreslagit någon motsvarande reglering. Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt kommitténs förslag om ett enklare förfarande vid ändring och utökning av miljöfarliga verksam- heter. Många har dock kommenterat förslaget i olika avseenden. har påpekat att en nödvändig förutsättning för att ett system med ett förenklat förfarande vid ändring av en miljöfarlig verksamhet skall fungera på ett från miljösynpunkt godtagbart sätt är att myndig- heterna kan begära omprövning av verksamheten. Enligt univer- sitet (Miljörättsgruppen) måste den ökade möjligheten att meddela till- stånd enbart för ändringen förenas med en obligatorisk skyldighet för tillståndshavaren att begära omprövning av villkoren för verksamheten efter ett visst antal år. Flera länsstyrelser och har påtalat att ett förenklat förfarande riskerar att leda till att fler verk- samheter regleras av ett stort antal tillståndsbeslut, vilket blir svåröver- skådligt för både verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten. universitet har anfört att med ett förenklat förfarande är det viktigt att samla alla beslut i ett dokument, grundtillståndet med villkor och till- stånd till ändring av verksamheten. () har påpekat att det kan stöta på svå- righeter att avgränsa prövningen vid ändring av en verksamhet, eftersom den tillkommande ändringen ofta får verkningar på hela verksamheten och att det torde vara relativt få grundtillstånd som påverkas i så begrän- sad utsträckning av en ansökt ändring att det överhuvudtaget är lämpligt att begränsa prövningen. (miljödomstolen) har fram- fört att eventuella brister i fråga om avgränsningen bör falla tillbaka på verksamhetsutövaren och kunna leda till att ansökan avslås. , mineral- och metallproducenter i (SweMin) har fram- hållit att det bör vara tillståndsmyndighetens uppgift att i ett tidigt skede av processen redovisa den kommande prövningens omfattning. Mann- , Föreningen och Skogs- industrierna har efterfrågat tydliga kriterier för när en begränsning av tillståndsprövningen skall vara möjlig. Föreningen och SweMin har anfört att berörda myndigheter under samrådsprocessen bör ange vilka villkor som kan komma att ändras. och har av- styrkt förslaget och anfört att frågan måste utredas särskilt och då i för- hållande till frågan om prövningens omfattning och tillståndets rättskraft. Ett flertal remissinstanser, bl.a. flera länsstyrelser, och (Miljörättsgruppen) har framhållit att en begrän- sad prövning inte bör godtas om grundtillståndet är av äldre datum och meddelats med stöd av miljöskyddslagen (1969:387) eftersom verksam- heten då inte har prövats i sin helhet enligt hänsynsreglerna i 2 kap. mil- jöbalken. har anfört att om grundtillstån- det är meddelat enligt miljöskyddslagen bör tillstånd till en ändring av verksamheten endast meddelas i form av ett tidsbegränsat tillstånd. Många remissinstanser har haft synpunkter på kommitténs förslag att verksamhetsutövaren i sin miljörapport skall redovisa sin bedömning av om villkoren för verksamheten som helhet är aktuella och uppfyller kraven i samt att tillsynsmyndigheten då skall be- döma om villkoren är tillräckliga. Flera länsstyrelser har påpekat att det kan vara förenat med svårigheter för verksamhetsutövaren att uppfylla ett redovisningskrav enligt förslaget. Några remissinstanser har avstyrkt för- slaget, bl.a. Försvarsmakten, , Lantbrukarnas Riksför- bund, Skogsindustrierna och . De som avstyrkt förslaget har bl.a. framfört att förslaget är otydligt och att en redovisning av gällande villkor och uppfyllelsen av dem redan är rutin i varje miljörapport. i har påpekat att tillsynsmyndigheten fortlöpande skall bedöma om villkoren är tillräck- liga och att kommitténs förslag kan undergräva ansvaret för verksamhets- utövaren att leva upp till kunskapskravet i om att alltid hålla sig uppdaterad med verksamhetens miljöpåverkan. Skälen för regeringens förslag Under miljöskyddslagens första tid fanns vid () en praxis som innebar att prövningen av en ansökan om tillstånd till en ändring av en miljöfarlig verksamhet i vissa fall begränsades till att endast avse ändringen. I dessa fall utmyn- nade prövningen i ett s.k. påbyggnadstillstånd, dvs. ett tillstånd som kompletterade grundtillståndet. I vissa fall meddelades inga nya villkor för påbyggnadstillståndet utan villkoren för grundtillståndet fortsatte att gälla. I andra fall förekom det att nya eller ändrade villkor meddelades. Under miljöskyddslagens senare tid tillämpades systemet med påbygg- nadstillstånd mer restriktivt. Det utvecklades en rad kriterier för i vilka situationer påbyggnadstillstånd kunde godtas som alternativ till en full- ständig prövning av hela verksamheten. kritiserade systemet med påbyggnadstillstånd i sitt remissvar över Miljöbalksutred- ningens förslag till miljöbalk (SOU 1996:103). anförde att förfarandet med påbyggnadstillstånd medförde att det för en verksamhet kunde finnas ett antal tillståndsbeslut som vart och ett endast avsåg den del som ändrats vid prövningstillfället, vilket gjorde det svårt att få en samlad bild av vad som gällde i fråga om t.ex. tillåtna utsläpp samt att förfarandet kunde innebära svårigheter för tillståndsmyndigheten att avgöra vad som skulle omfattas av prövningen. föreslog att det borde göras en samlad prövning varje gång en verksam- het ändras i någon inte helt obetydlig omfattning (prop. 1997/98:45 del 1 s. 337). Regeringen delade uppfattning att en samlad prövning borde göras vid ändringar som inte är obetydliga och därför gjorts tillståndspliktiga. Regeringen konstaterade också att det inte var tillfredställande att en verksamhet drevs med stöd av ett flertal till- stånd som var svåra att överblicka och inte gav någon helhetsbild utan försvårade prövningen. Förekomsten av flera tillstånd för en verksamhet försvårade enligt regeringen tillsynen och kontrollen av att tillståndet följdes (a. prop. del 2 s. 112). En följd av uttalandena i förarbetena till är att utrymmet för att meddela påbyggnadstillstånd i praxis har ansetts som litet, vilket framgår av bl.a. beslut i mål nr M 8118-01 respektive M 2221-01. Kommittén har föreslagit en ökad möjlighet att meddela påbyggnads- tillstånd. Förslaget har tillstyrkts av en majoritet av remissinstanserna. I likhet med kommittén anser regeringen att den restriktiva hållningen enligt visat sig vara alltför långtgående. Den miljömässiga nyttan av en fullständig prövning av en verksamhet uppväger inte alltid den tid en sådan prövning tar och det arbete som läggs ner av verksam- hetsutövare och myndigheter. Verksamhetsutövaren bör kunna ansöka om en angelägen och brådskande ändring eller utökning av verksamheten utan att prövningen blir belastad med frågor som gäller miljökraven på anläggningsdelar som inte berörs av ändringen. Regeringen anser därför att förfarandet i samband med ändring av tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter bör förenklas. måste den kritik som lett fram till dagens restriktiva hållning beaktas. Ett enklare förfarande vid ändring och utökning av miljöfarliga verksamheter utnyttjas tillståndsprövningarna vid ändring av verksamheter också för en modernisering av tillståndets samtliga villkor. De nämnda för- arbetsuttalandena har lett fram till en praxis där tillståndsmyndigheterna i stället för att meddela ett tillstånd som bara tar sikte på den av verk- samhetsutövaren planerade ändringen meddelar ett helt nytt tillstånd som, om verksamhetsutövaren tar det nya tillståndet i anspråk, ersätter det tidigare meddelade tillståndet. Därmed har tillståndsprövningarna i samband med ändringar delvis fått den funktion för en fullständig om- prövning av tillståndsvillkoren som reglerna om omprövning på myndig- heternas initiativ syftat till. En tillståndsprövning som avser verksam- heten i dess helhet riskerar att dra ut vilket kan medföra att verk- samhetsutövare avstår från angelägna förändringar av verksamheten. För att en angelägen och brådskande ändring av en miljöfarlig verksamhet inte skall försvåras bör tillståndsprövningen kunna förenklas genom en möjlighet att begränsa tillståndsprövningen till att enbart avse ändringen och de tidigare meddelade villkor för verksamheten som har ett samband med ändringen. Prövningen skall inte behöva belastas med frågor som avser delar av verksamheten som från miljösynpunkt inte har något sam- band med ändringen. Med villkor för de delar av verksamheten som inte omfattas av själva ändringen men som har ett samband med den avses t.ex. följande. För den tidigare prövade verksamheten kan det redan ha meddelats villkor om utsläpp av ett visst ämne till luft. Om verksamhetsutövaren ansöker om tillstånd till ändring av verksamheten, kan ändringen också behöva förenas med villkor om utsläpp av samma ämne. Totalbilden av hur mycket utsläpp av ämnet som miljön tål från den ändrade verksamheten kan göra det nödvändigt att också ändra villkoren i grundtillståndet. Utsläppen av ett visst ämne till luft kan alltså ha ett sådant samband att ändringstillståndets villkor inte kan ses isolerat från grundtillståndets villkor och vice versa. Förutsättningarna för att en begränsad prövning kommer att förkorta prövningstiden är störst vid mindre och väl avgränsade ändringar av en verksamhet. Det är en lämplighetsfråga i vilka fall en begränsad prövning skall kunna ske. Förutom ändringens omfattning och miljöpåverkan samt dess betydelse för verksamheten som helhet har ett antal andra faktorer Sådana är exempelvis hur som förflutit sedan grund- tillståndet meddelades, om flera ändringstillstånd eller förelägganden meddelats tidigare, hur snabb den tekniska och miljömässiga utveck- lingen är i branschen, vilka förändringar som skett i företaget och dess omgivning sedan grundtillståndet samt omfattningen av de miljöstör- ningar som förekommer. I många fall kommer en verksamhet att ändras på ett så betydande sätt att det i praktiken ofta inte är möjligt eller lämp- ligt att överhuvudtaget avgränsa tillståndet till enbart den avsedda änd- ringen. I sådana fall ger det sig självt att tillståndet bör avse hela verk- samheten så som den ser ut efter ändringen. Det är ofrånkomligt att delade meningar kommer att finnas i frågan om hur prövningen skall eller kan avgränsas när en miljöfarlig verksamhet ändras eller utökas. Prövningens omfattning bör alltid bestämmas utifrån vad som från miljösynpunkt är nödvändigt med anledning av den avsedda ändringen. Verksamhetsdelar som har ett miljömässigt samband med ändringen måste naturligtvis prövas i sitt sammanhang. Vid pröv- ning av en ansökan om tillstånd till en ändring måste verksamhetsutöva- ren tillhandahålla det underlag som behövs för att tillståndsmyndigheten skall kunna ta ställning till om ändringen kan tillåtas. Vid prövningen av om t.ex. en sökt produktionsökning kan tillåtas måste alltid beaktas vilken påverkan verksamheten som helhet får med hänsyn till ändringen. Under samrådsförfarandet har alltid , tillsynsmyndigheten och enskilda som särskilt berörs möjlighet att komma med synpunkter på hur verksamhetsutövaren valt att avgränsa sin ansökan och miljökonse- kvensbeskrivningen. bör under samrådet lämna vägledning om hur avgränsningen lämpligen bör ske. Det är tillståndsmyndigheten som slutligt avgör om avgränsningen är lämplig. En för snävt avgränsad ansökan och miljökonsekvensbeskriv- ning kan innebära att ansökan avslås eller avvisas. Om myndigheten be- dömer att ytterligare delar av verksamheten bör omfattas av prövningen, kan det också bli fråga om att verksamhetsutövaren efter föreläggande av tillståndsmyndigheten får komplettera sin ansökan och miljökonsekvens- beskrivning. Ett tillstånd till en ändring av en verksamhet bör få begränsas till att avse ändringen (ändringstillstånd). Ändringen kan göra det nödvändigt att ändra villkor som har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen. Detta gäller i fråga om villkor som har ett sådant samband med ändringen att de villkor som bör gälla för änd- ringen inte kan ses isolerat från de tidigare villkoren och vice versa. Ett ändringstillstånd bör därför kunna förenas med bestämmelser om änd- rade tidigare villkor. Om ändringen av verksamheten innebär en miljö- påverkan i form av t.ex. utsläpp eller buller som redan regleras i det till- stånd som gäller för verksamheten i dess helhet, finns ett sådant samband mellan ändringen och det gällande villkoret att tillståndsmyndigheten i ändringstillståndet kan meddela ett nytt buller- eller utsläppsvillkor som gäller verksamheten i dess helhet. Ett sådant nytt villkor i ändringstill- ståndet ersätter villkoret i det ursprungliga tillståndet, om ändringstill- ståndet tas i anspråk. Eftersom tillståndsmyndigheten vid sin prövning har att tillämpa de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. , t.ex. kravet på bästa möjliga teknik, kan det nya villkoret innebära en skärp- ning mot vad som tidigare gällt. Ändringen av verksamheten kan också innebära en ny påverkan på miljön som behöver regleras genom villkor. Sammanfattningsvis innebär detta att ett ändringstillstånd kan innebära att tidigare gällande villkor kvarstår oförändrade, att nya villkor medde- las som enbart avser ändringen och att det för verksamheten (helt eller delvis) i övrigt meddelas nya eller ändrade villkor avseende sådant som har ett miljömässigt samband med ändringen. De sist nämnda villkoren kan antingen innebära en skärpning mot vad som tidigare gällt eller inne- bära att utsläppen tillåts öka som en följd av ändringen. Av 24 kap. 2 § följer att ett tillstånd förfaller om verksamhetsutövaren inte inom den tid som anges i tillståndet påbörjar den verksamhet eller vidtar de åtgärder som tillståndet avser. När verksamhetsutövaren tar ändrings- tillståndet i anspråk kommer villkoren i ändringstillståndet att gälla. Dessa villkor gäller sedan oavsett om verksamhetsutövaren återgår till en lägre produktion eller lägger ner det processteg som änd- ringstillståndet avsåg. För villkor i det gällande tillståndet som inte berörs av ändrings- tillståndet krävs normalt att någon av de myndigheter som anges i 24 kap. 7 § ansöker om omprövning enligt 5 § samma kapitel. Om ändringar i produktionens storlek eller i centrala delar av processen har ett sådant samband med de övriga villkor som gäller för verksam- heten att ett tillstånd som enbart avser ändringen vore olämpligt, bör dock det nya tillståndet avse verksamheten som helhet, dvs. prövningen bör utmynna i ett nytt tillstånd för hela verksamheten. Flera remissinstanser har invänt mot användandet av ett enklare förfa- rande vid ändring av en verksamhet när grundtillståndet är meddelat enligt miljöskyddslagen, eftersom det riskerar att medföra att det kommer att finnas verksamheter vars tillstånd i sin helhet inte prövats enligt hänsynsregler. Regeringen instämmer i att detta är ett problem. Om inte äldre tillstånd och villkor anpassas i till- räckligt stor utsträckning till får inte balken den miljöpoli- tiska effekt som lagstiftaren avsett. Fortsatta olikheter i kravnivåerna mellan äldre och nyare tillstånd innebär också en oönskad fortsatt sned- vridning av konkurrensen. Dessa problem har också koppling till den vidare frågan om tillstånds rättskraft. Vid införandet av an- förde regeringen att tillstånd i ökad utsträckning skulle kunna lämnas för begränsad tid. En fördel med tidsbegränsade tillstånd är att de inom ramen för prövningssystemet medför automatiska och regelbundna om- prövningar och att det därmed blir en motiverad uppdatering av villkoren med en bättre anpassning till allmänna hänsynsregler, t.ex. i fråga om krav på användandet av bästa möjliga teknik (prop. 1997/98:45 del 1 s. 478 f). Det är oklart i vilken utsträckning tidsbegränsningar har skett. Regeringen vill understryka vikten av att tidsbegränsa tillstånd i de fall då en tidsbegränsning kan anses nödvändig från miljöskyddssyn- punkt. Frågan aktualiseras särskilt när tillståndsmyndigheten ställs inför frågan att meddela ett ändringstillstånd och verksamhetens grundtillstånd har meddelats enligt miljöskyddslagens bestämmelser.