prop · GS03163 · 2005-05-31 00:00:00 — onödiga och därför tagits bort. När det sedan gäller de bestämmelser i vallagen som behandlar den slutliga sammanräkningen och mandatför- delningen samt beräkningsgrunder (18 och 20 kap. i den nuvarande val- lagen) har bestämmelserna samlats i ett kapitel. Det har enligt utredning- en emellertid inte gått att komma ifrån att dessa bestämmelser är val- matematiska formler klädda i ord. Upprepningar och omfattande hänvis- ningar har visserligen utmönstrats så långt möjligt, men bestämmelserna blir ändå med nödvändighet förhållandevis omfattande och inte helt lätt- tillgängliga för den som inte fullt ut behärskar regelverket. Enligt regeringens mening har utredningen med sitt förslag lagt en god grund för utformningen av den nya vallagen. När det gäller frågan om normnivåer vill regeringen för sin del anföra Det ligger ett egenvärde i att iaktta återhållsamhet med att ta in före- skrifter om valförfarandet i författning av lägre valör än lag. ligen som ett uttryck för folkstyrelsetanken naturligt att regler om val i allt väsentligt bestäms av . Därmed får alla riksdagspartier möjlighet att bestämma om reglernas innehåll, till skillnad från föreskrif- ter som beslutas av regeringen eller en förvaltningsmyndighet. nebär dock inte att den nuvarande ordningen att i princip samtliga för- fattningsreglerade bestämmelser om val beslutas av är den Som utredningen framhållit tyngs den nuvarande vallagen i flera fall av mycket detaljerade eller rent administrativt betonande bestämmelser. Dessa avser t.ex. förande av register eller protokoll. ser hör knappast hemma i lag utan snarare i verkställighetsföreskrifter av Vidare finns det på vissa områden regleringar av val- Prop. 2004/05:163 tekniska förhållanden, som har sin grund inte i föreskrifter utan i beslut som fattas i administrativ ordning. Detta gäller t.ex. den närmare utform- ningen av valsedlar och valkuvert. Även sådana regler bör tas in i författ- ning, men på lägre nivå än lag. Detta innebär en påtaglig förstärkning av normmässigheten i förhållande till nuvarande ordning. Regeringen anser således att utredningens förslag till utformning av en ny vallag bör genomföras. I ett avseende bör det emellertid göras en justering. Enligt de utgångspunkter utredningen haft för sitt arbete har det i ut- redningens förslag till lag tagits in allmänna hänvisningar till de grund- läggande bestämmelser om val som finns i regeringsformen och kommu- nallagen (1991:900) samt, såvitt avser val till , till rådets akt (fogad till rådets beslut 76/787 av ) om allmänna direkta val av företrädare i (valrättsakten) samt till rådets direktiv /109/EG av om individu- ella arrangemang angående unionsmedborgares rösträtt och valbarhet. Med hänsyn till de förpliktelser som följer av EG-rätten är det emellertid regeringens uppfattning att innehållet i de i nu nämnda bestämmelserna även i fortsättningen skall genomföras i svensk lag. Här finns också an- ledning att nämna att valrättsakten ändrats genom beslut av rådet och av . Det lokala ansvaret för val Regeringens förslag: Det lokala ansvaret för val skall samlas hos kommunerna, som därmed skall ha hand om all röstmottagning som sker i landet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ställer sig bakom eller har inget att invända mot utredningens förslag. Detta gäller bl.a. Valmyn- digheten, i , i län, i , i , i , i , Posten AB, kommun, kommun, kommun, kom- mun, , kommun samt Svenska Kommunför- kommun och anser att den s.k. poströstningen skall Skälen för regeringens förslag: Förutsättningarna för den s.k. post- röstningen har förändrats i grunden. Det nät av traditio- nella postkontor som poströstningen byggts upp kring finns Det nya servicenätet för postservice som har etablerats av Posten AB är uppbyggt genom samarbete med externa partners till bolaget. Därmed har den tidigare inarbetade kopplingen till förtidsröstningen ge- nom de gamla postkontoren försvunnit. Vidare har inte de lokaler som används i det nya servicenätet en utformning som motsvarar de krav som måste ställas för röstmottagning. Som ett komplement till den traditionella poströstningen har därför an- vänts AB:s kontorsnät. Denna ordning har fungerat mindre väl. I den utvärdering av val som gjort (rapport 2003:1) redovisas kritiska syn- punkter på antalet röstmottagningsställen, utrymme och ordning i loka- lerna, tillgänglighet för funktionshindrade och köbildning på vissa stäl- len. Enligt har detta sin förklaring i att förutsättningarna för att genomföra röstningen har förändrats genom Posten AB:s omorga- nisation. Som en följd av denna har i praktiken inte längre möjlighet att bedöma om alla lokalförslag som lämnas av uppfyller gällande kvalitetskrav eller i övrigt kan antas ge väljarna goda möjligheter att rösta. har antalet kundärenden hos fortsatt att minska med , vilket lett till bl.a. be- slut om stängning av kontor i tätorter och en fortsatt omvandling av kon- tor i glesbygden. Post- och kassaserviceutredningen har föreslagit att la- gen (2001:1276) om grundläggande kassaservice skall upphöra att gälla och att det skall ske en avveckling av kassaservicetjänsterna. Förslaget innebär att det inte längre skulle finnas några förutsättningar för att kun- na genomföra den s.k. poströstningen inom ramen för den nuvarande ordningen. förslag bereds i . Det finns emellertid när det gäller valförfarandet ingen anled- ning att dra några andra slutsatser beträffande förtidsröstningen än de vallagskommitté gjort. har en valmyndighet på central nivå problem att ansvara för förtidsröstningen i landet. Situationen kommer att bli än mer svårbe- mästrad i takt med att tillgången till rikstäckande nät av lokaler lämpliga för röstmottagning minskar. I likhet med utredningen, och en betydande majoritet av remissinstans- erna, anser regeringen därför att hela det lokala ansvaret för genomföran- de av val skall samlas hos kommunerna. Detta innebär att varje kommun skall erbjuda röstningslokaler som i fråga om öppethållande (se avsnitt 7), tillgänglighet (se avsnitt 6) och lokalisering ger väljarna goda möjligheter att rösta. Förtidsröstning skall kunna ske i minst samma utsträckning som . Liksom tidigare be- träffande den s.k. poströstningen skall förtidsröstning kunna ske på minst ett ställe i varje kommun. Det ankommer på varje kommun att bestämma vilka lokaler som skall användas för förtidsröstning. Det torde ligga i sakens natur att det ofta blir fråga om kommunens egna lokaler, t.ex. kommunkontor, skolor och bibliotek. Men det finns inget som hindrar en kommun att använda loka- ler som tillhör någon annan huvudman. Det är ett naturligt krav på de lokaler som används att de av väljarna uppfattas som värdemässigt neu- trala. Röstmottagning bör därför inte äga rum i t.ex. lokaler som har an- knytning till religiösa eller politiska sammanslutningar eller liknande organisationer. Eftersom regeringens förslag innebär att den s.k. poströstningen upp- hör, måste hänvisningen i 1 § lagen om grundläggande kassaservice till ändras. I stället för att som peka ut bolaget indirekt ge- nom vad som anges i 11 kap. vallagen, bör det av lagen framgå att kassa- servicen skall tillhandahållas av ett statligt ägt aktiebolag och att det är regeringen som bestämmer vilket detta skall vara. Regeringen avser att i ett särskilt beslut peka ut som det bolag som även fortsätt- ningsvis skall tillhandahålla kassaservicen för statens räkning. Det rör sig således enbart om en lagteknisk justering som inte kommer att innebära någon ändring i sak. Beträffande den s.k. institutionsröstningen kan det konstateras att Pos- ten AB sedan 2002 års val inte längre medverkar vid detta slag av för- tidsröstning. Den centrala valmyndigheten har därför i stället, på frivillig grund, anlitat kommunerna för detta ändamål. När det gäller statliga in- stitutioner, t.ex. kriminalvårdsanstalter, kan uppgiften i stället utföras av institutionerna själva med egen personal. Mot bakgrund av denna utveckling bör kommunerna ha det formella ansvaret även för institutionsröstningen. Detta innebär att kommunerna har ett övergripande åtagande för denna form av röstning även när det gäller statliga institutioner, t.ex. kriminalvårdsanstalter. Men precis som skall uppgiften kunna utföras av institutionerna själva med egen per- sonal. Röstmottagarna skall dock utbildas och förordnas för uppgiften av valnämnden. Avslutningsvis bör följande sägas när det gäller hanteringen av de för- tidsröster som kommunerna med det nya systemet kommer att ta emot. I de fall mottagna röster hör till valdistrikt inom den egna kommunen, skall rösterna på ett säkert sätt sparas av valnämnden så att de kan distri- bueras till respektive valdistrikt under valdagen eller i förekommande fall hanteras vid den s.k. onsdagsräkningen. För röster som hör till någon annan kommun aktualiseras frågan om hur dessa skall distribueras. I vissa fall torde det mellan kommuner ha skapats egna distributions- kanaler. Det finns givetvis inget som hindrar att sådana används även för transport av förtidsröster, om det kan ske på ett säkert sätt. I flertalet fall kan man dock utgå från att några sådana möjligheter inte står till buds. Kommunerna är då i praktiken hänvisade till det enda landsomfattande distributionsnät som finns, nämligen Posten AB:s. bör ha till uppgift att inför varje val avtala med Pos- ten AB om tillhandahållande av de distributionstjänster som behövs för hanteringen av förtidsröster som har avgivits här i landet. Det bör således inte komma i fråga att varje kommun själv gör en sådan upphandling. De kommuner som har behov av det kan med denna lösning anlita Pos- ten AB för transport av förtidsröster utan att behöva vidta några särskilda åtgärder för egen del. Regeringen återkommer i avsnitt 17 till de ekonomiska aspekterna av frågan om det lokala ansvaret för val. Tillgängligheten till vallokaler och röstnings- Prop. Regeringens förslag: Kommunerna skall se till att det finns lämpliga lokaler som kan användas som vallokaler för varje valdistrikt och som i fråga om lokalisering, tillgänglighet och öppethållande ger väljarna goda möjligheter att rösta på valdagen. Samma krav skall gälla beträf- fande de röstningslokaler som används för förtidsröstning. Om en kommun anser att det av särskilda skäl finns behov av att som vallokal eller röstningslokal använda en lokal som inte uppfyller kravet på tillgänglighet, skall saken underställas . Kom- munen skall ange varför någon annan lokal inte kan användas i stället och vilka åtgärder som kommunen avser att vidta för att komma till rätta med bristen inför senare val. avgör därefter om kommunen får använda lokalen i fråga för det aktuella valet. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Ut- redningen har föreslagit att en kommun som avser att som vallokal eller röstningslokal använda en lokal som inte uppfyller kravet på tillgänglig- het, skall samråda med innan den beslutar i saken. Kom- munen skall ange varför den har gjort bedömningen att någon annan lo- kal inte kan användas i stället. Remissinstanserna: Flera remissinstanser instämmer i eller har inget att invända mot utredningens förslag. , , Västra , Handikappförbundens Samarbetsorgan och anser att utredningens förslag inte är tillräckligt långtgående. och anser för sin del att kravet att lokaler för såväl förtidsröstning som röstning under valdagen skall vara tillgängliga för funktionshindrade är naturligt. Enstaka situa- tioner kan ändå uppkomma, då sådan lokal saknas. Detta måste ses som en övergångslösning i avvaktan på att lokalen, i likhet med övriga offent- liga lokaler, görs tillgänglig för alla. Skälen för regeringens förslag: Det är en grundläggande utgångs- punkt för det allmännas verksamhet att denna skall vara tillgänglig för alla medborgare. I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken framhålls att samhället skall utformas så att människor med funktions- hinder blir fullt delaktiga i samhällslivet (prop. 1999/2000:79). Detta krav gör sig gällande med särskild styrka när det gäller förutsättningarna för deltagande i allmänna val. Av 17 kap. 21 a § (1987:10) framgår följande. I byggnader som innehåller lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser skall enkelt avhjälpta hinder mot lokalernas och plats- ernas tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga undanröjas i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av . Sådana före- skrifter har meddelats av . Av dessa (BFS 2003:19) framgår att med enkelt avhjälpta hinder avses sådana hinder som med hänsyn till nyttan av åtgärden och förutsättningarna på platsen kan anses rimliga att Bland de hinder som skall undanröjas nämns bl.a. följande: -fysiska hinder i form av mindre nivåskillnader, tunga dörrar och fel- aktigt placerade eller utformade manöverdon, -hinder i form av brist på eller bristande utformning av balansstöd, -hinder i form av brister i utformning och placering av fast inredning. Målsättningen är att de åtgärder som avser befintliga lokaler och be- fintliga allmänna platser bör vara genomförda senast vid utgången av (prop. 2000/01:48). Mot den nu angivna bakgrunden är det självklart att kommunerna mås- te vidta alla rimliga ansträngningar för att kunna tillhandahålla vallokaler och röstningslokaler som är tillgängliga för alla väljare. Trots detta kan det inte uteslutas att det i något enstaka fall visar sig vara nödvändigt att använda en lokal som inte uppfyller detta krav. Om kravet då inte alls skulle gå att åsidosätta skulle konsekvensen kunna bli att valdistrikt mås- te slås samman eller att antalet röstningslokaler begränsas på ett sätt som försämrar möjligheterna att rösta för samtliga berörda väljare. En sådan ordning är inte demokratiskt godtagbar. Regeringen anser därför att det måste finnas en säkerhetsventil i detta avseende. Kraven på kommunerna bör dock vara mer långtgående än vad utredningen förordat. I sitt remissyttrande har anfört att det av den nya vallagen bör framgå att röstmottagningsställen skall vara till- gängliga för personer med funktionshinder. Att som i dagens lag ge kommunerna en möjlighet att använda en lokal som inte är tillgänglig för fysiskt funktionshindrade väljare och därmed tvinga dessa att rösta utan- för lokalen är enligt ombudsmannen inte förenligt med grundläggande principer om alla människors lika värde och rättighet att påverka den demokratiska processen. En kommun bör enligt ombudsmannen endast vid särskilda skäl som röstmottagningsställe få använda en lokal som inte är tillgänglig för personer med fysiska funktionshinder. En sådan fram- skall göras till som har att besluta om särskilda skäl föreligger. Till framställan skall kommunen bifoga en plan över valloka- lerna och röstmottagningsställena i valdistriktet, där tillgängligheten in- venterats och åtgärder för att undanröja bristerna redovisas. Regeringen anser att detta förslag har goda skäl för sig och att det är väl avvägt. Den nya vallagen bör i detta hänseende därför utformas i en- lighet med förslag. Kravet på tillgänglighet skall gälla oavsett form av funktionshinder. I linje härmed bör även andra funktionshinder än fysiska beaktas när det gäller möjligheterna att i vissa fall kunna avge en röst utanför en vallokal (10 kap. 8 § i den nuvarande vallagen; 9 kap. 4 § i förslaget till ny val- lag). Regeringens förslag: Vallokaler skall som huvudregel liksom öppna kl. 8 och stänga respektive . Kommunerna skall, med sin kännedom om de lokala förhållandena, kunna besluta om be- gränsningar av dessa tider om väljarna ändå får goda möjligheter att rösta. Reglerna skall preciseras på så sätt att en vallokal alltid måste vara öppen minst mellan kl. 9 och 13 samt mellan och 20. Vid val till skall dock en vallokal som alltid vara öppen till . Dessutom skall det införas ett krav på att en kommun som vill besluta om begränsning av öppethållandet först skall samråda med och redogöra för de skäl som ligger till grund för åt- gärden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av de remissinstanser som har yttrat sig i denna fråga har inte haft något att invända mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Vallokaler skall vara lokaliserade och utformade på så sätt att väljarna har goda möjligheter att rösta. Detsam- ma gäller vallokalernas öppethållande. Förhållandena mellan olika kommuner varierar i mycket stor utsträck- ning. Detta gäller inte minst kommunernas geografiska utbredning och invånarantal. Behovet av tillräckliga möjligheter till lokal anpassning är därför påtagliga. Utgångspunkten måste vara att det är kommunerna som, med sin förstahandskännedom om de lokala förhållandena, beslutar om vallokalernas lokalisering och öppethållande. När det gäller frågan om vallokalernas öppethållande finns det inte nå- gon statistik som visar hur många väljare som röstar i sin vallokal mellan kl. 8 och 9. Det torde dock röra sig om förhållandevis få väljare. Även med beaktande av detta finns det inte skäl att låta alla vallokaler som huvudregel öppna först kl. 9. Det bör i stället ankomma på varje kommun att själv avgöra i vilken mån det kan vara befogat med en justering av tidpunkten för öppnandet av en vallokal. Såvitt avser begränsningar i övrigt av öppethållande i vallokaler kan det finnas olika skäl för detta. Öppettiderna för en vallokal kan emellertid inte förkortas hur mycket som helst utan att väljarnas möjligheter att rös- ta blir begränsade i oacceptabelt stor utsträckning. Det bör av vallagen framgå vad som utgör minsta godtagbara öppethållande. En rimlig av- vägning härvidlag är, som utredningen också kommit fram till, att en vallokal alltid skall vara öppen minst mellan kl. 9 och 13 samt mellan och 20 (21 vid val till ). Det skall betonas att vad som sagts utgör minimikrav. Det bör rela- tivt sällan komma i fråga att det över huvud taget görs uppehåll i röst- mottagningen i en vallokal. I de fall begränsningar övervägs måste detta ske utifrån en bedömning av varje vallokal för sig. Några generella beslut om begränsat öppethållande får således inte fattas. De överväganden som skall läggas till grund för begränsningar i öp- pethållandet är inte alltid helt lätta att göra. Som utredningen föreslagit bör det därför införas en ordning enligt vilken en kommun som avser att införa sådana begränsningar först skall samråda med om Prop. 2004/05:163 saken. Kommunen skall ange varför den gjort bedömningen att väljarna får tillräckligt goda möjligheter att rösta trots begränsningen. Därigenom skapas förutsättningar för en allsidig belysning av frågan innan det slut- liga beslutet fattas. Regeringens förslag: Väljare som inte är kända för röstmottagarna skall legitimera sig eller på annat sätt styrka sin identitet för att få rös- Röstmottagarna skall dokumentera hur väljarnas identitet har kon- Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Åsikterna går isär. En majoritet av de remiss- instanser som har yttrat sig i frågan tillstyrker eller har inget i sak att in- vända mot utredningens förslag. heten, i län, kommun samt Svenska Kom- munförbundet och vill gå längre än utredningen. andra yttranden från i och Emma- boda kommun framförs uppfattningen att nuvarande ordning inte behö- Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande ordningen för kon- troll av väljares identitet är inte tillfredsställande. att reglerna skiljer sig åt beroende på om väljarna avger sina röster i val- lokalen eller om det sker genom s.k. poströstning, på särskilda röstmot- tagningsställen, genom lantbrevbärare eller hos utlandsmyndigheter, le- der lätt till osäkerhet om vad som egentligen gäller. kan knappast antas minska när hela det lokala ansvaret för val samlas hos kommunerna, och det åtminstone i viss utsträckning kommer att bli samma personer som har hand om röstmottagning i röstningslokaler och Reglerna bör därför vara desamma oavsett på vilka röstmot- tagningsställen väljarna avger sina röster. Frågan är då vilket krav på identitetskontroll som skall ställas. Efter de senaste årens val har det, i ökande omfattning, framförts på- ståenden om att det förekommit oegentligheter vid röstmottagning i val- lokaler, där det inte finns något krav på väljarna att legitimera sig. va verket får valförrättarna inte ens kräva att väljarna visar legitimation. Enligt 10 kap. 5 § vallagen får de endast begära att en väljare uppger sitt fullständiga namn och sin födelsetid. Redan den misstro mot valsystemet som detta leder till, och som kommit till uttryck i olika sammanhang , är ägnad att inge Medborgarnas förtroende för valsystemet är nämligen av grundläg- gande betydelse för den demokratiska legitimiteten av ett val. De nuvarande reglerna försätter också ofta valförrättarna i en svår situ- Trots att man i vissa fall känner osäkerhet om en väljares identitet, finns det i praktiken inget lagligt stöd för att skapa visshet om saken. Ofta finns också en risk för situationer som kan upplevas som utslag av negativ särbehandling av vissa väljare, beroende på vilka kriterier som kan komma att användas eller som upplevs användas för att ställa kontrollfrågor till väljarna eller liknande. I vissa kommuner har detta lett till att valnämnderna har utfärdat re- kommendationer om kontrollåtgärder som är mer långtgående än vad som följer av vallagens regler. Detta är självfallet inte en lämplig ord- ning. Förutom att reglerna om kontroll av väljarnas identitet skall vara en- hetligt måste en utgångspunkt för den nya lagen vara att systemet är lätt att förstå och att tillämpa och att det uppfattas som rättvist av väljarna. I andra sammanhang där det är fråga om att ta i anspråk personanknut- na rättigheter eller liknande, ställs i regel alltid upp krav på styrkande av identitet. Det kan röra sig om utbetalning av pension, uttag av pengar, ansökan om pass, etc. Inte i någon av dessa situationer upplevs det som orimligt att först kontrollera att den som utger sig för att vara någon, ha en viss ålder eller liknande, också uppfyller de villkor som gäller för det aktuella fallet. Behovet av att verifiera att det inte förekommer oegentligheter är gi- vetvis inte mindre vid röstmottagning än i andra situationer av det slag som nämnts. I själva verket förhåller det sig tvärtom. Till skillnad från övriga fall kan det aldrig ske någon efterföljande rättelse om en per- son har röstat i någon annans namn. Här föreligger alltså en väsentlig skillnad, som med kraft stryker under behovet av ett väl fungerande kon- trollsystem vid all röstmottagning. Det finns i vårt land inte något generellt krav på att man skall kunna legitimera sig i varjehanda situationer. Det står alltså var och en fritt att välja att inte skaffa legitimation. Ett sådant val kan dock inte vara utan konsekvenser. Dessa är väl kända för envar. I den mån någons identitet behöver styrkas får det då ske på något annat sätt än genom uppvisande av legitimation. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att säkerheten vid röstmottagning bör stärkas genom att väljare som inte är kända för röst- mottagarna skall styrka sin identitet för att få rösta. Detta kan ske genom legitimation eller på något annat tillförlitligt sätt, i praktiken genom att någon annan intygar förhållandet. Bestämmelsen skall gälla lika för alla väljare och skall utformas på ett sätt som inte ger något utrymme för god- tycke eller misstankar om godtycke. Det är därför mindre lämpligt att, som utredningen föreslagit, lägga i den enskilde röstmottagarens hand vid varje enskilt röstningstillfälle att ta ställning till om väljarens identitet skall säkerställas. Vad det i stället bör handla om är hur detta skall ske. I sak är det emellertid knappast någon avgörande skillnad mellan ut- redningens och regeringens förslag.