prop · GS03142 · 2005-03-22 00:00:00 — Av avgiftsbestämmelsen i 20 § framgår i vart fall inte klart att en sådan underlåtenhet kan medföra avgift, och bestämmelsen bör därför ändras. 13.2.4Ökat utrymme för individuella bedömningar Regeringens förslag: Särskild avgift skall få efterges helt eller delvis om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller det annars finns särskilda skäl. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser att om ett finansiellt instrument förfallit utan värde och detta anmäls för sent bör det vara en omständighet som kan medföra att avgiften efterges. anser att eftergift bör kunna komma i fråga utöver i de situationer som utredningen näm- ner även t.ex. när överträdelse av fristerna för anmälningsskyldighet är resultat av långsam postbefordran. Skälen för regeringens förslag: Regeringsrätten har i rättsfallet RÅ 2004 ref. 17 kommit fram till att artikel 6 i är tillämplig på uttagande av särskild avgift för försenad anmälan enligt anmälningsskyldighetslagen. Ansvaret får då inte utkrävas helt automatiskt när de objektiva rekvisiten är uppfyllda utan den enskilde måste ha möjlighet till någon form av försvar som grundas på subjektiva förhållanden. Med hänvisning till RÅ 2000 ref. 66 (om skattetillägg) förklarade att en konventionsenlig tillämpning av avgiftssystemet fordrar att domstolarna i varje enskilt fall gör en nyanserad och inte alltför restriktiv bedömning av om förutsättningarna finns för att helt eller delvis efterge den särskilda avgiften. Även om 23 § anmälningsskyldighetslagen ger utrymme för att efterge avgiften om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller det annars finns synnerliga skäl ger tidigare förarbetsuttalanden intrycket att bestämmelsen skall tillämpas mycket restriktivt (se prop. 1995/96:215 s. 91). Praxis har också varit påfallande sträng. Som exempel på när överträdelsen kunde anses som ringa angavs att det gällde ett mindre antal aktier och fristen försuttits med . En överträdelse kunde enligt samma förarbeten anses ursäktlig om den berott på omständigheter som den anmälningsskyldige inte rimligen kunnat råda över eller förutse. Som synnerliga skäl angavs att den anmälningsskyldiges ekonomiska förhållanden innebar att det framstod som oskäligt att ens ta ut den lägsta avgiften och affären dessutom rört endast ett mindre belopp. För att markera att en nyanserad och inte alltför restriktiv bedömning skall göras bör bestämmelsen ändras. De tidigare förarbetsuttalandena härrörde från när tidsfristen för anmälan uppgick . Tidsfristen har kortats betydligt och en något längre tidsutdräkt bör kunna anses vara ringa. När det gäller rekvisitet ringa bör vidare beaktas att undantagen för småtransaktioner föreslås tas bort. Många av dessa transaktioner bör kunna betraktas som ringa och medföra nedsättning eller eftergift av avgiften. Om rekvisitet synnerliga skäl ändras till särskilda skäl bör utrymmet för att kunna ta hänsyn till den enskildes ekonomiska förhållanden vara större än . Avgiften bör kunna sättas ned redan på den grunden att avgiften framstår som oskäligt hög i sig, vilket lätt blir fallet när det blir fråga om flera avgifter på grund av att det rent tekniskt rör sig om flera innehavsförändringar inom en och samma transaktion, t.ex. vid emissioner eller om ett värdepappersinstitut fullgör en köp- eller säljorder genom flera delavslut. Även i fråga om avgift som hänför sig till anmälningsskyldighet avseende aktier som enligt vad som föreslås skall likställas med den anmälningsskyldiges egna aktier på grund av att de ägs av sådana andra närstående till den anmälningsskyldige som har gemensamt hushåll med honom eller henne sedan åtminstone , bör avgiften kunna sättas ned eller efterges i fall där det rör sig om svårare bedömningar av om huruvida någon skall anses höra till denna krets. och har påpekat bör eftergift naturligtvis kunna komma i fråga även i andra situationer än de som nämnts. Detta är något som måste avgöras med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. Vi delar inspektions uppfattning att om ett finansiellt instrument förfallit utan värde och detta anmäls för sent bör det vara sådan en omständighet som kan medföra att avgiften efterges. 13.2.5Aktiemarknadsbolags förvärv av egna aktier Regeringens bedömning: Skyldigheten för aktiemarknadsbolag att till anmäla innehav av aktier i bolaget och ändring i innehavet bör inte ändras. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att skyldigheten för aktiemarknadsbolag att till anmäla innehav av aktier i bolaget och ändring i innehavet skall tas bort. Remissinstanserna: anser till skillnad från utredningen att anmälningsskyldigheten skall fullgöras endast till . Ett genomförande av utredningens förslag skulle innebära att anmälningsskyldigheten för bolagen prövades och sanktionerades av en annan instans börsen och enligt en annan besvärsordning än vad som gäller i fråga om fysiska personer. En sådan ordning skulle kunna leda till olika rättstillämpningar samt till att olika system för sanktioner kommer till användning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 4 § första stycket andra meningen anmälningsskyldighetslagen omfattas även aktiemarknads- bolagens innehav av egna aktier och innehavsförändringar av anmäl- ningsskyldigheten. När reglerna infördes, , motiverades anmäl- ningsskyldigheten med att möjligheterna att motverka ett otillbörligt utnyttjande av icke offentliggjord information i samband med handel med egna aktier i viss mån är beroende av möjligheterna att löpande följa förändringarna i bolagens innehav av egna aktier, och att en anmälningsskyldighet till insynsregister torde öka genomlysningen och förbättra förutsättningarna att ingripa mot missbruk (se prop. 1999/2000:34 s. 82). med dessa regler infördes också en bestämmelse med krav på offentliggörande av aktiemarknadsbolags återköp av egna aktier i 4 kap. 6 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. Med stöd av den bestämmelsen har utfärdat föreskrifter (FFFS 2001:4) om regler för aktiebolags förvärv och överlåtelse av egna aktier. Reglerna innebär att en börsmedlem eller annan som medverkat vid handeln till börsen eller den auktoriserade marknadsplatsen skall ange om ett avslut avser ett bolags förvärv eller överlåtelse av egna aktier samt att börsen eller den auktoriserade marknadsplatsen senast före nästa handelsdags öppnande skall offentliggöra all föregående dags handel avseende aktiebolagens förvärv och överlåtelser av egna aktier. En redovisning av dessa regler och marknadens anslutande regelverk finns i avsnitt 8.1. Enligt utredningens bedömning tillgodoser bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument marknadens behov av information bättre än reglerna i anmälningsskyldighetslagen och ger möjlighet att löpande följa förändringarna i bolagens innehav av egna aktier. Någon skyldighet att därutöver anmäla innehav och innehavsförändringar till behövs enligt utredningens uppfattning därmed inte. Utredningen har därför föreslagit att aktiemarknadsbolagens anmälningsskyldighet avskaffas. Regeringen har som redovisats i avsnitt 8.3 gjort bedömningen att anmälan av transaktioner med egna aktier i återköpsprogram i enlighet med kommissionens genomförandeförordning skall göras till och att en bestämmelse härom skall införas i lagen om handel med finansiella instrument. Ett lagstadgat krav på dubbelrapportering bedöms kunna komma i konflikt med förordningen. Vår mening är också att det finns fördelar med att ingripandemöjligheter vid missbruk finns för beträffande såväl återköpsprogram enligt förordningen som annan handel med egna aktier. har påpekat finns det också fördelar med att överträdelser av anmälningsskyldigheten för aktiemarknadsbolag och fysiska personer prövas i samma ordning. Vi är därför inte beredda att föreslå att skyldigheten för aktiemarknadsbolag att anmäla innehav av aktier i bolaget och ändring i innehavet skall avskaffas. Utredningen har som ett alternativ till att helt avskaffa anmälnings- skyldigheten enligt anmälningsskyldighetslagen föreslagit att så sker beträffande handel i enlighet med genomförandeförordningen. Regeringens överväganden gör sig emellertid gällande även beträffande ett sådant partiellt avskaffande. Under förutsättning att närmare föreskrifter meddelas av regeringen eller om inom vilken tid en anmälan om transaktioner i enlighet med förordningen skall ske (se avsnitt 8.3), att denna tidsfrist är högst lika lång som den enligt anmälningsskyldighetslagen samt att den respekteras kommer ingripanden enligt anmälningsskyldighetslagen inte att aktualiseras beträffande dessa återköp. Marknadsmissbrukslagen innebär i flera avseenden en utvidgning av det straffbara området i jämförelse med insiderstrafflagen. I enlighet med förbudet i 2 kap. 10 § regeringsformen mot retroaktiv strafflag behövs det därför en övergångsregel av innebörd att den nya lagen inte skall tillämpas på gärningar som begåtts före ikraftträdandet. Vidare bör det också tas in ett undantag från denna regel för den händelse att ett enskilt fall skulle bedömas mildare enligt den nya lagen än enligt insiderstraff- lagen. Motsvarande bestämmelse finns i 5 § lagen (1964:163) om införande av brottbalken men regeringen anser att det finns ett värde i att även i detta sammanhang upprepa bestämmelsen. I fråga om den föreslagna, straffsanktionerade rapporteringsskyldig- heten enligt 10 § marknadsmissbrukslagen bör det vidare föreskrivas att det inte skall föreligga någon skyldighet att anmäla transaktioner som skett före ikraftträdandet. I anmälningsskyldighetslagen görs ändring både av kretsen anmäl- ningsskyldiga personer och tidsfristen för anmälningar till insynsregist- ret. En övergångsbestämmelse bör införas som anger att anmälningsskyl- digheten och anmälningsfristen enligt äldre bestämmelser fortfarande gäller för transaktioner som skett före ikraftträdandet. På motsvarande sätt bör en övergångsbestämmelse införas om att äldre bestämmelser tillämpas i fråga om särskild avgift som avser åtgärd som någon vidtagit före ikraftträdandet, eller före ikraftträdandet underlåtit att vidta inom föreskriven tid. Dock bör denna övergångsbestämmelse inte omfatta bestämmelsen om eftergift; den utökade möjligheten till eftergift bör tillämpas även i fråga om sådana avgifter. Aktiemarknadsbolagens skyldighet att föra förteckning över personer som har tillgång till insiderinformation bör inte omfatta personer som fått tillgång till insiderinformationen före ikraftträdandet. En övergångs- bestämmelse som klargör detta bör införas. Får samma person tillgång till insiderinformation efter ikraftträdandet skall personen givetvis tas upp på förteckningen. De krav som uppställs i lagen om handel med finansiella instrument beträffande den som utarbetar eller sprider en investeringsrekommen- dation bör gälla de investeringsrekommendationer som utarbetas eller sprids efter ikraftträdandet. Någon särskild bestämmelse härom är inte nödvändig. 15 Konsekvenser av förslagen Konsekvenser för små företag Regleringar avseende finansiella instrument medför normalt kostnader för deltagarna på de finansiella marknaderna: emittenter, marknadsplat- ser, värdepappersinstitut, myndigheter och konsumenter. Det kan vara direkta kostnader, t.ex. systemkostnader och kostnader för anställda som har till huvudsaklig uppgift att kontrollera efterlevnaden av regleringen. Det kan också vara mer indirekta kostnader som uppstår därför att man måsta avvika från ett beteende man annars hade valt. kan dessa regleringskostnader vara betydande. kan den extra kostnaden som en reglering medför kanske inte vara så betungande, men helheten tillsammans med alla andra regleringar bli stor. Kostnaderna kommer till slut att bäras av konsumenterna genom dyrare finansiella tjänster. När regleringskostnaderna ökar innebär det normalt ett inträdeshinder. Regleringar kan därför som bieffekt medföra färre deltagare och sämre konkurrens. Denna kostnad är inte enkel att mäta men inte desto mindre viktig. Högre inträdesbarriärer torde också leda till sämre dynamik på marknaden genom att det blir svårare för nya aktörer, såsom små och medelstora företag, att utmana de större och mer etablerade aktörerna. Förslaget innebär t.ex. en utökad straffrättslig reglering och att nya krav uppställs på den som yrkesmässigt utarbetar investeringsrekom- mendationer. Dessa regler missgynnar inte mindre företag. Andra regler såsom krav på att föra förteckning över personer med tillgång till insiderinformation träffar endast noterade bolag. När ansvaret för utredningen av insiderbrott m.m. enligt regeringens förslag redan från början läggs på , talar det för att belastningen på bör minska. Emellertid förutsätter förslaget att inspektionen även i fortsättningen skall biträda både och utländska behöriga myndigheter i ärenden av detta slag, och det är därför svårt att bedöma hur stor en eventuell minsk- ning av belastningen blir. Med tanke på den kompetensöverföring som man anser behövs mellan myndigheterna kan effekten rent av vara den motsatta i början. får med regeringens förslag nya tillsynsuppgifter och en utvidgad föreskriftsrätt avseende t.ex. insiderförteckning och investeringsrekommendationer. Sammantaget leder regeringens förslag till en ökad belastning. Inspektionen avser dock att i högre grad automa- tisera system för t.ex. anmälningar enligt lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument och de ytterligare arbetsupp- gifter som tillkommer med regeringens förslag bör därför kunna hanteras inom ramen för befintliga anslag. Eftersom det straffbara området för insiderbrott, obehörigt röjande av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan med regeringens förslag utvidgas och skall komma in i processen än , uppstår det en ökad belastning på . För att skall kunna bedriva denna nya verksamhet effektivt måste myndigheten tillföras nödvändiga resurser. Regeringen uppskattar den sammanlagda årliga kostnaden till . Då föreslås överta verksamheten uppstår kostnader även under innevarande år, såväl för att starta upp verksamheten som för att bedriva den. Kostnaderna finansieras genom att överförs från anslag till anslag på tilläggsbudget 1 i samband med den ekonomiska vårproposi- tionen. I budgetpropositionen överförs på ramen från anslag till anslag. Som nämnts ovan kommer det straffbara området att utvidgas. Detta kan komma att öka belastningen för domstolarna. Ökade kostnader kan tänkas uppstå både beträffande rena domstolskostnader och offentliga försvarare. En utvärdering skall ske efter att bestämmelserna varit i kraft . Eventuella kostnadsökningar för domstolsväsendet skall finansieras inom nuvarande ramar. Dagens regler om s.k. loggbok enligt Stockholmsbörsens noteringsavtal omfattar det fallet att ett bolag vidtar åtgärder i syfte att lämna ett offentligt erbjudande om förvärv av aktier. De föreslagna reglerna om skyldigheten att föra förteckning över personer som har tillgång till insiderinformation går betydligt längre och kommer att medföra en ökad arbetsbelastning för aktiemarknadsbolagen. kan konstateras att den nu aktuella lagstiftningen till stor del är till just för aktiemarknadsbolagen. Syftet med hela bestämmelserna är att upprätthålla allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden och finansmarknadens integritet och därigenom skapa förutsättningar för en integrerad och effektiv finansmarknad. Att värdepappersmarknaden fungerar väl och att allmänheten har förtroende för den gynnar aktiemarknadsbolagen. De föreslagna bestämmelserna om investeringsrekommendationer kom- mer att få betydelse i form av ökade kostnader för de etablerade företag som arbetar med sådan verksamhet , även om de nya kraven inte torde uppfattas som särskilt betungande för deras del. ning kan också uppkomma som en följd av skyldigheten att anmäla Prop. 2004/05:142 transaktioner som kan misstänkas utgöra insiderhandel eller otillbörlig En fråga som berör de finansiella instituten är deras skyldighet att bekosta verksamhet. Det har inte funnits utrymme inom ramen för detta arbete att ta upp denna fråga. Det kan finnas skäl för regeringen att återkomma i frågan i ett annat mer övergripande sammanhang. 16.1Förslaget till lag om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument Paragrafen motsvarar 1 § insiderstrafflagen. Definitionerna är desamma som i insiderstrafflagen. Definitionen av insiderinformation har behandlats i avsnitt 6.2.1. Det har i litteraturen ifrågasatts om definitionen av finansiellt instrument är tillräcklig för att direktivet om investeringstjänster inom värdepappersområdet (93/22/EEG) skall anses genomfört fullt ut samt om även aktier i privata aktiebolag, på grund av definitionen av fondpapper, är finansiella instrument (se m.fl., Lagarna på värdepappersområdet, 2002, och recension av boken i 2003/2004 s. 174 f). Denna fråga bör dock behandlas i samband med genomförandet av det nya direktivet angående investeringstjänster, och rådets direktiv /39/EG av om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv /611/EEG och 93/6/EEG och och rådets direktiv /12/EG samt upphävande av rådets direktiv /22/EEG. I avvaktan på denna behandling föreslås inte nu någon ändring av definitionen. I första stycket förs 2 och 3 §§ insiderstrafflagen samman. Detta har i första hand sin grund i att uppdelningen i första, andra och tredje personkretsen har tagits bort, se vidare i avsnitt 6.2.2. För att objektivisera brotten har uttrycket använder informationen tagits bort i den del av brottsbeskrivningen som avser rådgivning. I stället utvidgas undantagen i 8 §, se avsnitt 6.2.3. Andra stycket motsvarar 4 och 5 §§ insiderstrafflagen. Enligt tredje stycket skall även den som har insiderinformation som består i vetskap om egen brottslig verksamhet omfattas av bestämmel- serna i första och andra styckena, se avsnitt 6.2.3. Med brottslig verk- samhet avses fullbordade brott eller straffbar förberedelse, stämpling eller försök. Paragrafen ersätter 6 § insiderstrafflagen. Kravet på grov oaktsamhet har ändrats till oaktsamhet för att överensstämma med marknadsmissbruksdirektivet, se avsnitt 6.2.4. Normalt är ett förvärv eller en avyttring av ett finansiellt instrument en medveten handling. Frågan om oaktsamhet blir alltså främst aktuell i förhållande till om informationen i fråga var insiderinformation eller inte. Det torde regelmässigt anses oaktsamt att utnyttja sådan information som typiskt sett är insiderinformation, t.ex. information om offentliga erbjudanden och upplysningar som normalt lämnas i bolagsrapporter, utan att förvissa sig om att informationen har offentliggjorts. Ett förvärv eller en avyttring av ett finansiellt instrument kan sägas ske när ett avtal om affären föreligger (även om man i vissa sammanhang också räknar med tiden fram till avveckling av affären). För den som handlar genom en mellanhand, närmast ett värdepappersinstitut, förlöper det en mellan det att ordern lämnas och avtal föreligger. Om en investerare får tillgång till insiderinformation efter det att en order lämnats men innan ordern verkställts, torde uppsåtligt brott föreligga om investeraren vet att ordern inte är verkställd och ändå inte återkallar den. Och i vart fall torde det åtminstone kunna anses oaktsamt att inte försöka återkalla ordern. Diskretionär förvaltning innebär att ett värdepappersinstitut, utan uppdragsgivarens hörande, genomför köp och försäljningar av finansiella instrument för dennes räkning. Om en person med insynsställning i ett bolag lämnar ett diskretionärt uppdrag till ett värdepappersinstitut bör han begränsa uppdraget så att det inte omfattar handel med finansiella instrument utgivna av insynsbolaget. I annat fall torde det innebära vårdslöst insiderförfarande om insynspersonen har tillgång till insider- information avseende insynsbolagets aktier och värdepappersinstitutet handlar med aktierna för insynspersonens räkning. När det gäller perso- ner utan insynsställning kan det dock inte betraktas som vårdslöst om ett värdepappersinstitut inom ramen för ett diskretionärt förvaltningsupp- drag utan uppdragsgivarens hörande handlar med aktier som uppdragsgi- varen har insiderinformation om. Någon oklarhet om handeln skett med eller utan kundens hörande torde inte kunna uppkomma eftersom värde- pappersinstitut enligt 6 kap. 1 § föreskrifter (FFFS 2002:7) om uppföranderegler på värdepappersmarknaden skall dokumentera samtliga affärsuppdrag som tas emot från en kund. Sista meningen, som undantar ringa fall av vårdslöst insiderförfarande från det straffbara området, har behandlats i avsnitt 6.2.4. Enligt artikel 2 i marknadsmissbruksdirektivet skall även försök att förvärva och avyttra finansiella instrument med utnyttjande av insiderinformation förbjudas. Försök till insiderbrott har inte varit straffbart. I förevarande paragraf straffbeläggs försök till insiderbrott och grovt insiderbrott. Även försök att med utnyttjande av insiderinformation med råd eller på annat sådant sätt föranleda någon annan att förvärva eller avyttra finansiella instrument straffbeläggs. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 6.2.5. Paragrafen motsvarar, med några ändringar, 8 § insiderstrafflagen. Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 6.2.3. Punkten 1 utvidgas så att värdepappersinstitut som utför förvaltnings- och kommissionsuppdrag, eller andra uppdrag enligt avtal, där rådgiv- ning ingår kan fortsätta att lämna råd även om befattningshavaren i fråga har tillgång till insiderinformation, t.ex. om orderläget i det finansiella Undantaget motsvarades tidigare av att rådgivningsförbudet bara var tillämpligt om insiderinformationen utnyttjades. Med den före- slagna objektiviseringen av brottet behövs ett undantag för värdepap- persinstituts uppdrag. Undantaget förutsätter dock liksom tidigare att insiderinformationen inte används utan att en eventuell rekommendation grundar sig på andra omständigheter. Den tidigare regleringen undantog all rådgivning där insiderinformationen inte användes, medan undantaget i punkten 1 enbart är tillämpligt på värdepappersinstituts uppdrag enligt avtal. Punkten 2 ändras så att även förvärv och avyttring av derivatinstru- ment är tillåtna om transaktionen inte innebär att insiderinformationen utnyttjas. Priset syftar på det instrument, t.ex. den option eller termin, som transaktionen avser och inte den underliggande tillgången. Det vill säga om insiderinformationen är ägnad att sänka kursen på en aktie är det tillåtet avyttra en säljoption med den aktuella aktien som underliggande tillgång (dvs. att sälja en innehavd säljoption eller utfärda en ny sälj- option), eftersom informationen är ägnad att höja priset på optionen. Med tillgång till samma information är det också tillåtet att förvärva en köp- option eller förvärva en termin (dvs. ingå ett terminskontrakt med inne- börden att man skall köpa aktierna), eftersom informationen är ägnad att sänka priset på optionen och terminen. I samma situation är det dock förbjudet att förvärva en säljoption, avyttra en köpoption eller avyttra en termin (dvs. sälja ett innehavt terminskontrakt eller ingå ett termins- kontrakt med innebörden att man skall sälja aktierna). Om informationen är ägnad att höja priset på en aktie, är det tillåtet avyttra en köpoption med den aktuella aktien som underliggande tillgång (dvs. att sälja en innehavd köpoption eller utfärda en ny köpoption), förvärva en säljoption samt att avyttra en termin. I samma situation är det dock förbjudet att förvärva en köpoption eller avyttra en säljoption. I punkten 4 behandlas take over-situationer. I stycke 30 i ingressen till marknadsmissbruksdirektivet anges att ett förvärv eller en avyttring av ett finansiellt instrument med nödvändighet föregås av ett beslut av den som företar transaktionen. Enbart det förhållande att beslutsfattaren sedan genomför transaktionen bör inte anses innebära att denne utnyttjar insiderinformation.