prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — De ändringar som föreslås vad gäller bl.a. möjligheterna att få nya omständigheter prövade är motiverade av strävanden både att öka rättssäkerheten och att effektivisera och påskynda verkställigheten. Från denna utgångspunkt vill Lagrådet redovisa några synpunkter på möjligheterna att i den praktiska tillämpningen fullfölja lagstiftarens intentioner. Den begränsning av grunder för ny ansökan som anges i 19 § blir i viss utsträckning skenbar, eftersom i samband med varje ny ansökan torde vara skyldigt att ex officio pröva de övriga grunder som anges i 18 §. I sammanhanget kan också erinras om 13 kap. 13 § i förslaget som ger en, i jämförelse med 27 § förvaltningslagen, något vidgad skyldighet att ändra ett beslut som på grund av nya omständigheter är oriktigt. Denna möjlighet är dock tänkt att tillämpas främst i samband med överklagande av beslut. Till detta kommer möjligheten att ansöka om resning i Migrationsöverdomstolen vad gäller beslut av och migrationsdomstol och i Regeringsrätten vad gäller beslut av Migrationsöverdomstolen. Vidare är det en allmän erfarenhet att sökande som vägras uppehållstillstånd och som skall avvisas eller utvisas i mycket stor omfattning anför ytterligare skäl och invändningar och prövar alla möjligheter som erbjuds att få beslutet ändrat eller verkställigheten uppskjuten. Dessa erfarenheter redovisades redan då man, i samband med att rättsprövningsinstitutet infördes, undantog beslut i utlänningsärenden från möjlighet till domstolsprövning (prop. 1987/88:69 s. 21 f.). Erfarenheterna är i stort sett desamma. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de i och för sig väl motiverade möjligheter till överklagande som förslaget innefattar måste man, enligt Lagrådets mening, ifrågasätta om den föreslagna ordningen kommer att leda till att man snabbare än når fram till lagakraftvunna beslut i utlänningsärenden och till verkställighet av avvisning och utvisning. Vad gäller 18 § förordar Lagrådet att inledningen på första stycket ges följande lydelse: Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär.. En handläggning enligt 19 § kan leda till, om inte finner skäl att meddela uppehållstillstånd enligt 18 §, antingen att tar upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning, vilken i sin tur kan leda till att uppehållstillstånd meddelas i anslutning därtill eller att verket avslår den nya ansökan eller också att verket inte beviljar ny prövning. I de båda sistnämnda fallen kan utlänningen överklaga verkets beslut till migrationsdomstolen. Hur man skall förfara om domstolen har en annan uppfattning än verket har inte närmare berörts i författningskommentaren. Vad som särskilt behöver belysas är om migrationsdomstolen även i det sistnämnda fallet, för att i möjligaste mån undvika att fördröja verkställigheten, som regel utan återförvisning till verket skall pröva frågan om uppehållstillstånd. Vad gäller 20 § noterar Lagrådet att regeringen vid ny prövning i säkerhetsärenden enligt 18 §, i motsats till vad som gäller vid motsvarande prövning av , också ges möjlighet att upphäva beslut om avvisning eller utvisning. Vad som gäller när regeringen involveras i en prövning enligt 19 § av ett säkerhetsärende har, såvitt Lagrådet kunnat finna, inte närmare angetts. 12 kap. 21 § Liksom i 8 kap. 14 § gällande lag föreskrivs att ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt om utlänningen har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft. Lagrådet ifrågasätter behovet av att ange villkoret om att beslutet skall ha vunnit laga kraft. Kravet ställdes ursprungligen upp för att för vissa situationer då utlänningen självmant lämnat landet efter ett avlägsnandebeslut klargöra att verkställighet skall anses ha skett. Vidare var det för tillämpningen av preskriptionsbestämmelserna (8 kap. 15 § i gällande lag) nödvändigt att ovisshet inte förelåg om tidpunkten för verkställigheten (prop. 1975/76:18 s. 123). I lagförslaget har förts in en delvis ändrad och utbyggd reglering av när ett beslut upphör att gälla (22 §). Bestämmelserna där knyter inte som tidigare an till att verkställighet har skett av avlägsnandebeslutet. Vidare föreslås ändringar och tillägg i fråga om ny verkställighet av beslut som inte upphört att gälla (23 §). Med den utformning som lagrummet ges skall det enligt författningskommentaren inte behöva kvarstå svårigheter att i en del fall avgöra om en utlänning skall anses ha lämnat landet och därmed beslutet om avlägsnande blivit verkställt. På grund av det anförda tycks villkoret om laga kraft inte behöva kvarstå. Härtill kommer att det generellt sett är anmärkningsvärt att existensen av en faktisk händelse (förpassning) skulle anses vara beroende av om ett beslut om händelsen vunnit laga kraft. 13 kap. 3 § I fråga om förfarandet vid muntlig handläggning hos förvaltningsmyndigheterna föreskrivs i första meningen att de omständigheter skall noga utredas som kan inverka på ärendets avgörande. Detta anges i författningskommentaren motsvara 6 kap. 14 § första stycket i nuvarande lag, som det framhålls att bestämmelsen i motsats till gällande bestämmelse (som avser förhandling om förvar eller uppsikt) tar sikte inte bara på muntlig förhandling utan på alla former av muntlig handläggning. Enligt Lagrådets åsikt är bestämmelsens utformning inte fullt anpassad till att förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna är i grunden skriftligt. Den muntliga handläggningens syfte är inte och kan inte vara att vid kontakten med den rättssökande utreda ärendet i dess helhet. Ändamålet är i stället att komplettera det skriftliga beslutsunderlaget i sådana delar där oklarhet kvarstår. Med hänsyn härtill bör bestämmelsens lydelse jämkas så att den egentliga innebörden blir bättre klargjord. Förslagsvis kan bestämmelsen ges följande lydelse: Vid den muntliga handläggningen skall de omständigheter som behöver klarläggas noga utredas. 14 kap. 9 § Enligt 10 kap. 12 § skall beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet eller domstol som handlägger ärendet. I de fall regeringen är handläggande myndighet (säkerhetsärenden) fattas dock beslut om förvar och uppsikt av det statsråd som skall föredra ärendet (10 kap. 15 §). Regeringen får inte fatta beslut om att ta eller hålla kvar någon i förvar eller att ställa någon under uppsikt. Däremot får regeringen upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt. Om föredragande statsrådet har beslutat att en utlänning skall hållas i förvar skall enligt förevarande paragraf Regeringsrätten, på framställning av utlänningen, pröva om förvaret skall bestå. Regeringsrätten kommer i den föreslagna ordningen inte att pröva migrationsärenden i ordinär väg utan endast i de fall då någon ansöker om resning i ett av Migrationsöverdomstolen avgjort mål. Migrationsöverdomstolen kommer att ha ansvaret för prejudikatbildningen i migrationsmål, bl.a. om förvar, och kommer även, som enda domstol, att svara för handläggning av säkerhetsärenden. Mot denna bakgrund talar, enligt Lagrådets mening, starka sakliga skäl för att här avsedd överprövning av förvarsbeslut bör ske i Migrationsöverdomstolen. Eftersom denna domstol avses bli högsta domstol i utlänningsärenden får en sådan ordning anses acceptabel också från konstitutionell synpunkt. 14 kap. 12 § Beträffande säkerhetsärenden, där beslut överklagats till regeringen, föreslås att Migrationsöverdomstolen, efter att ha fått handlingarna i ärendet överlämnade till sig, skall med eget yttrande lämna ärendet vidare till regeringen för avgörande. Migrationsöverdomstolen skall enligt paragrafen yttra sig över samtliga omständigheter av betydelse i ärendet. Det föreskrivs också att i yttrandet särskilt skall anges om det finns verkställighetshinder enligt lagens 12 kap. 13 §§. Enligt Lagrådet kan regleringen av yttrandets innehåll framstå som mer långtgående än som är nödvändigt. Anledning kan knappast finnas att begära att varje yttrande skall redovisa allt som ärendet inrymmer av faktiska och rättsliga förhållanden av betydelse. Om inte annat så av processekonomiska skäl borde koncentration ske till omständigheter som är relevanta med hänsyn till den prövning som är aktuell hos regeringen och som i ärendet kan överblickas av domstolen. Enligt Lagrådets mening måste det ses som en självklarhet att en domstols yttrande som skall avges i sådant sammanhang som här är i fråga skall inriktas på det som är väsentligt för beslutsmyndighetens prövning och att domstolen behandlar ärendet utifrån alla de aspekter som är kända för domstolen. Om detta skulle därför inte behöva ges någon särskild lagbestämmelse. Lagrådet förordar att regleringen av Migrationsöverdomstolens yttrande begränsas till den bestämmelse som föreslås om vad domstolens yttrande särskilt skall innehålla. 16 kap. 13 och 1112 §§ Ett syfte med att införa en ny instansordning i utlänningsärenden är att uppnå ett processuellt förfarande för dessa ärenden som nära ansluter till det som gäller för förvaltningsärenden där överprövning sker i traditionell ordning hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Lagrådsremissens förslag innebär dock markanta avvikelser från vad som annars är normalt för denna del av domstolsorganisationen. Koncentrationen av första överprövningsinstans till ett fåtal länsrätter (troligast tre länsrätter i storstadsregionerna) är ett sådant förhållande. Det betyder att en särskild domkretsindelning av landet tillskapas för utlänningsmålen. Föreskriften i 2 § betyder att nämndemännen i den migrationsdomstol som skall medverka i migrationsdomstolens avgöranden skall hämtas direkt från den grupp nämndemän som utsetts i respektive länsrätt att verka inom länsrättens vanliga domkrets. Lösningen kan vara praktiskt betingad men bryter mot mönstret i övrigt och migrationsdomstolarna kan lätt uppfattas som ofullständigt integrerade i den allmänna domstolsorganisationen. Detta understryks av att berörda länsrätter och Kammarrätten i skall ges särskilda benämningar som migrationsdomstolar respektive Migrationsöverdomstolen, något som kan tyckas påtagligt motverka ambitionen att anpassa utlänningsrättens system till vad som gäller för andra rättsområden. Att funktionen som slutinstans med huvuduppgift att svara för prejudikatbildningen läggs på en kammarrätt är helt speciellt för förvaltningsdomstolsområdet. Som skäl för detta framhålls i remissen väsentligen vikten av att det inte skall dröja alltför länge innan det finns ett lagakraftvunnet avgörande i asylprocessen och att hänsyn behöver tas till de allvarliga konsekvenser som väntetider där medför. Några överväganden redovisas inte i frågan om en kammarrätts uppbyggnad och ledamotsammansättning är lämpad för uppgiften om Ordningen med förstärkt sammansättning, som enligt 3 § skall kunna tillämpas när kammarrätten finner att ett avgörande kan få stor principiell betydelse, är inte närmare utvecklad i remissen trots att fråga är om en nyskapelse. Av intresse för bedömningen av den prejudikatbildande funktionen bör vara bl.a. vilket urval av kammarrättsledamöter som avses komma i fråga. Huruvida en effektiv prejudikatfunktion uppnås med föreslagen ordning och den typ av mål som skall handläggas är svårbedömt. Förslaget innebär att Migrationsöverdomstolen skall sakpröva avgöranden i överklagade mål enbart om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva målet (extraordinär dispens). Det bör leda till att bara en mycket liten andel av de sannolikt många klagomålen blir sakprövade i slutinstansen. En mycket väsentlig del av domstolens arbete med målen kommer att bestå i att bedöma och avgöra frågor om prövningstillstånd skall meddelas enligt de restriktiva kriterier som skall gälla. lär det med hänsyn till de materiella bestämmelsernas utformning och till att omständigheterna i det särskilda fallet jämte bevisvärdering ofta kommer att bli bestämmande för underinstansernas avgöranden möta vissa problem att i prövningstillståndsproceduren urskilja frågeställningar och mål som är lämpade för prejudikat. I vart fall torde det dröja åtskillig tid innan den praxis som formas enligt det nya förfarandet kan bli tillnärmelsevis så omfattande som den som utvecklats inom ramen för hittillsvarande system. Lagrådet är inte övertygat om att prejudikatfunktionen enligt den nya ordningen ens på kommer att bli tillräckligt effektiv för att svara mot det just på utlänningsrättens område stora behovet av vägledande avgöranden. Det kan tilläggas att förslaget om prejudikatdispens i förening enbart med extraordinär dispens vid överklagande till Migrationsöverdomstolen leder till att möjligheterna begränsas att få till stånd rättelse i en migrationsdomstols avgörande som med fog kan uppfattas som felaktigt. Om man utgår från i remissen föreslagna lösningar finner Lagrådet inte anledning till särskilda synpunkter på utformningen av de föreslagna bestämmelserna. 17 kap. 1 § Skyldigheten enligt paragrafen att lämna ut uppgifter gäller efter begäran av bl.a. polismyndighet och därmed torde även Säkerhetspolisen omfattas. Emellertid behandlas en polismyndighet och Säkerhetspolisen som skilda företeelser på åtskilliga ställen i lagförslaget. För att undvika oklarhet bör även Säkerhetspolisen omnämnas särskilt i paragrafen. 18 kap. 3 § Bestämmelsen anges enligt författningskommentaren motsvara 11 kap. 1 b § i nuvarande lag. 2004/05:136 har regeringen lagt fram förslag om kompletterande regler i gällande lag om stärkt skydd för ensamkommande barn. Kompletteringen, som avses träda i kraft , berör 11 kap. 1 b § och innefattar därtill en ny 11 kap. 1 c §. Lagrådet förutsätter att dessa bestämmelser, som varit föremål för lagrådsgranskning, inarbetas i anslutning till 18 kap. 3 §. kapitelrubriken behöva anpassas. Förslaget till lag om ändring i lagen om särskild utlänningskontroll Enligt tredje stycket är såväl som Säkerhetspolisen utlänningens motpart vid handläggningen i Migrationsöverdomstolen, som skall yttra sig i ärendet innan det lämnas över till regeringen för slutlig prövning av överklagandet. I författningskommentaren sägs inget om partsställningen vid handläggningen hos regeringen. Lagrådet utgår från att den skall vara densamma som i Migrationsöverdomstolen. Saken bör klargöras genom en uttrycklig bestämmelse i lagen. I kommentaren har inte heller frågor om rättidsprövning och beslutsmyndighetens () skyldighet att ompröva ett överklagat beslut berörts. Lagrådet utgår ifrån att förvaltningslagens allmänna regler i 24, 27 och 28 §§ skall gälla i dessa avseenden. Eftersom det här är fråga om en i många avseenden specialreglerad procedur synes det motiverat med ett påpekande i författningskommentaren (jfr beträffande skyldigheten att ompröva 13 kap. 13 § tredje stycket utlänningslagen). Här kan hänvisas till vad Lagrådet anfört i anslutning till 14 kap. 12 § förslaget till utlänningslag. Lagrådet förordar således att bestämmelserna i tredje stycket om Migrationsöverdomstolens yttrande till regeringen begränsas på motsvarande sätt som anförs vid nämnda lagrum. Enligt 4 § skall ett beslut om utvisning förenas med förbud för utlänningen att utan tillstånd av regeringen återvända till . De ändringar som föreslås i lagen innebär bl.a. att , i stället för regeringen, skall besluta om utvisning enligt lagen, med möjlighet för utlänningen att överklaga beslutet till regeringen. Lagrådet ifrågasätter om inte frågan om tillstånd att återvända till , med den beslutsordning som föreslås, borde prövas av . Om en sådan ändring föreslås får också övervägas om utlänningen skall kunna överklaga ett beslut till regeringen och om en fråga om tillstånd att återvända skall prövas direkt av regeringen i sådana fall där regeringen, efter överklagande, fattat beslut om utvisning (jfr 14 kap. 11 § förslaget till utlänningslag). Om förslaget ändras i enlighet med vad som anförts av Lagrådet under 4 § torde hänvisningen till 8 kap. 19 § utlänningslagen kunna utgå. Hänvisning görs även till 17 kap. 1 § utlänningslagen. Skyldigheten att lämna uppgifter enligt detta lagrum gäller bl.a. efter begäran av polismyndighet och därmed torde även Säkerhetspolisen omfattas. Tvekan uppkommer emellertid, eftersom man i lagen om särskild utlänningskontroll genomgående talar om Säkerhetspolisen eller en polismyndighet, t.ex. i 19 § och följande. Se även förslaget till utlänningslag i detta avseende och Lagrådets förslag till komplettering av 17 kap. 1 §. I paragrafen föreskrivs om tillämpning av 19-22 §§, som innehåller särskilda bestämmelser om tvångsmedel, i fråga om en utlänning i den mån , eller regeringen bestämt det enligt lagen. Lagrådet anmärker att ett beslut av i fråga om tillämpning av dessa lagrum kan överklagas enligt allmänna regler i . På grund härav bör orden utgå och ersättas av en domstol. Med den begränsning av rätten att överklaga som föreslås i 2 a § blir bestämmelsen i 26 § överflödig och kan utgå. I kommentaren har inte berörts frågan om partsställning när överklagande endast sker i bifråga. I huvudsaken är både och Säkerhetspolisen utlänningens motparter i ärende hos regeringen. Får båda de nämnda myndigheterna överklaga ett beslut av om ersättning? Är de också båda motparter i Migrationsöverdomstolen, oavsett vem som klagat? Frågor av sådant slag behöver klarläggas. Enligt förslaget skall ärenden som före ikraftträdandet har kommit in till eller väckts hos regeringen handläggas enligt äldre föreskrifter, utom i fråga om ärenden om förvar eller uppsikt, som skall handläggas enligt föreskrifterna i den nya lydelsen. Avsikten torde vara att detta skall gälla både när förvar eller uppsikt är huvudfråga i ett överklagat ärende och när dessa frågor är bifrågor i ett överklagat ärende rörande avvisning eller utvisning. Det finns skäl att klargöra detta i författningskommentaren. Lagrådet förordar också att lydelsen av punkt 2 i övergångsbestämmelserna modifieras enligt följande: Ärenden som har kommit in till eller väckts hos regeringen före men inte avgjorts före detta datum handläggs enligt äldre föreskrifter, utom i fråga om förvar eller uppsikt. Att föreskrifterna efter ikraftträdandet tillämpas i sin nya lydelse vad gäller dessa frågor behöver inte särskilt regleras. Förslaget till lag om ändring i medborgarskapslagen I yttrandet lagrådsremiss anförde Lagrådet att medborgarskapsmål med fördel borde kunna överprövas av de allmänna förvaltningsdomstolarna enligt vanliga regler. Lagrådet ansåg att frågan borde övervägas ytterligare under det fortsatta lagstiftningsarbetet. I förevarande lagrådsremiss föreslås samma lösning beträffande instansordningen som i den tidigare remissen, varvid det i författningskommentaren framhålls att samma ordning bör gälla för ärenden om svenskt medborgarskap och ärenden som prövas enligt utlänningslagen. Med hänsyn till de förnyade överväganden som får förutsättas ha skett går Lagrådet inte vidare in på frågan. Under förutsättning att den för utlänningsärenden föreslagna instansordningen införs föranleder ändringsförslaget beträffande medborgarskapslagen endast den synpunkten att ordet i 28 § bör bytas ut mot Säkerhetspolisen i konsekvens med vad som föreslagits i remissens båda andra lagförslag. Sådant utbyte bör också ske i 27 §. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , Y. , , , , Andnor, Nuder, M. , , , , , , Orback Regeringen beslutar proposition 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden inför, ändrar, upp- Utlänningslag (2005:000) 1 kap. 7 och 8 §§, 2 kap. 2, 6, 9, och 10 §§, 3 kap. 6 och 7 §§, 4 kap. 4 §, 5 kap. 2226 §§, 6 kap. 7 och 8 §§, 7 kap. 9 §, 9 kap. 1 §, 13 kap. 8 och 11 §§, 20 kap. 14 §, 21 kap. 3 §, 22 kap. 13 §§ Lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa