prop · GS03172 · 2005-05-31 00:00:00 — I regeringsbeslut an- gående ändring av regleringsbrev avseende anslag till Statens invandrar- verk gav regeringen verket i uppdrag att överföra de personer som skall tas emot i enligt . I det senast beslutade regleringsbrevet anges att vittnen inför en internatio- nell domstol eller tribunal som är i behov av skydd får överföras. har i enlighet med begäran från ICTY enligt avtalet beviljat uppehållstillstånd för sammanlagt åtta personer. För sex av dessa personer tillämpades vidarebosättning medan två personer redan befann sig i som asylsökande när avtalet om omplacering av vittnen åbe- ropades. Ett regeringsbeslut från ger vägledning för hur myn- digheterna skall bedöma asylärenden där det även föreligger en framstäl- lan om omplacering från en internationell domstol eller tribunal. Bak- grunden var att en behörig företrädare för , med åberopande av avtal med ICTY, hos framställt en begäran om att skulle ta emot de berörda personerna. Regeringen, som fann att personerna var att anse som flyk- tingar bl.a. på grund av vittnesmålet, upphävde avvis- ningsbeslut och beviljade dem permanent uppehållstillstånd. Behovet av ny lagstiftning Regeringens bedömning: Det finns behov av att i lag närmare reglera frågan om uppehållstillstånd och andra rättigheter för vittnen och de- ras nära anhöriga, i syfte att garantera att skall kunna leva upp till de avtal som ingåtts, eller kommer att ingås, med internationella domstolar och tribunaler om omplacering av sådana personer. Bedömningen i promemorian överensstämmer med regeringens be- Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har instämt i be- Skälen för regeringens bedömning: Syftet med att införa särskilda bestämmelser om uppehållstillstånd för vittnen vid internationella tribu- naler och domstolar och deras nära anhöriga är att kunna tillförsäkra des- sa personer erforderligt skydd i . Målet är att skapa garantier för att skall kunna leva upp till redan ingångna och framtida avtal om att ta emot vittnen och deras anhöriga och bevilja dem uppehållstill- Prop. 2004/05:172 stånd. Det bör i lag klart framgå att vittnen vid internationella domstolar och tribunaler och deras nära anhöriga efter prövning av Migrationsver- ket skall beviljas uppehållstillstånd här i landet när avtal med en sådan domstol eller tribunal är tillämpligt. saknas sådana bestäm- melser. Istället sker överföring av vittnen och deras nära anhöriga med stöd av regeringsbeslut om flyktingkvot och vidarebosättning. Denna ordning är inte helt tillfredsställande, eftersom vittnets och dennes nära anhörigas status och rättigheter är oklar och inte alltid överensstämmer med vad som annars gäller för utlänningar som tas emot enligt denna ordning. Det är inte heller alltid så att vittnena och deras nära anhöriga kan betraktas som flyktingar och skyddsbehövande i övrigt. Det finns således behov av att tydligt sammanlänka frågan om uppehållstillstånd enligt en framställan om omplacering från en internationell domstol eller tribunal med det skyddsbehov som finns i grunden för vittnet och dennes anhöriga och att, utan att hänföra dem till kategorierna flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, ge dem en självständig rätt till uppehållstill- stånd i vissa fall. De bestämmelser som föreslås syftar vidare till att till- försäkra vittnena och deras nära anhöriga de rättigheter i övrigt som skall tillkomma dessa personer enligt de av ingångna eller framtida avtalen. De föreslagna bestämmelserna, som har sammanförts i ett eget kapitel, bör införas i det förslag till ny utlänningslag som lagts fram i prop. 2004/05:170, Ny instans- och processordning i utlännings- och medbor- garskapsärenden, fortsättningsvis kallad NIPU. De hänvisningar till and- ra lagrum som anges i de nu lämnade författningsförslagen avser den nya utlänningslag som föreslås i NIPU. I löpande text hänvisas fortsättnings- vis till såväl nu gällande utlänningslag som till den utlänningslag som föreslås i NIPU. Regeringens förslag: Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om skall ges till en utlänning för vilken en framställan om omplacering av vittne eller nära anhörig till vittne har gjorts från en internationell domstol eller tribunal, i enlighet med överenskommelse med ett sådant organ, om framställan bedöms vara berättigad. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: i har påpekat att det inte får råda någon tvekan om att ansökningar skall gå endast via de i avtalet bestämda befattningshavarna. Hovrätten för har anfört att det i motiveringen bör nämnas anhöriga för vilka ingen fram- ställning om omplacering har gjorts har möjlighet att söka uppehållstill- stånd enligt gängse regler om anhöriginvandring. Skälen för regeringens förslag: Enligt förslaget skall i regel ett tids- begränsat uppehållstillstånd om ges till en utlänning för vil- ken en framställan om omplacering till av vittne eller nära anhö- rig till vittne har gjorts från en internationell domstol eller tribunal, i en- lighet med bindande överenskommelse med ett sådant organ. En prövning skall dock göras av huruvida framställan om omplacering är berättigad. Är de formella kraven i den internationella domstolens eller tribunalens framställan uppfyllda och denna framställan i övrigt är att anse som berättigad, vad avser behovet av skydd och omplacering till , bör som regel uppehållstillstånd beviljas. Endast om det finns synnerliga skäl, med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidiga- re verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet, bör uppehållstillstånd kunna vägras (se avsnitt 7.2.2). En fördel med att endast ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall kunna beviljas vid den första prövningen är att skyddsbehovet, för vilket vittnesmålet självfallet är av avgörande bety- delse, närmare kan klarläggas. En utlänning som erhållit uppehållstill- stånd i på den grunden att han förklarat sig villig att vittna kan ju senare komma att avstå från detta, vilket kan medföra att fortsatt behov av skydd på denna grund inte föreligger. Genom att tillståndstiden skall bestämmas till torde utlänningen dessutom kunna folkbokfö- ras här i landet och ges tillgång till samma sociala, medicinska m.fl. för- måner som andra utlänningar som lagligen vistats här . Av framgår att vittnet och vissa av dennes närstående (make, maka och sambo samt barn som är berättigade till underhåll av vittnet) skall tas emot i . Dessa närstående har såle- des samma rättigheter och förmåner enligt avtalet som vittnet själv. I för- fattningsförslagen har i stället för begreppet närstående använts be- greppet nära anhörig. Dessutom föreslås en annan definition av barn jämfört med vad som anges i den svenska översättningen av ICTY- avtalet. Dessa ändringar innebär inte någon inskränkning av åtaganden enligt avtalet och syftar främst till att få till stånd en termino- logi som bättre överensstämmer med övrig utlänningslagstiftning. Med sambo avses såväl heterosexuella som homosexuella förhållanden, jfr 1 § sambolagen (2003:376). Vidare är ett registrerat partnerskap i detta sam- manhang att jämställa med ett äktenskap, se 3 kap. 1 § lagen (1994:117) om registrerat partnerskap. Av framgår att även personer som är berätti- gade till underhåll av vittnet och bor med vittnet får tas emot av , om anser att det finns skäl som berättigar till omplacering av dem. Avtalet innehåller inte några exempel på sådana skäl. Om dessa anhöriga har en sådan nära anknytning till vittnet som anges i framställan bör det, enligt regeringens mening, i regel kunna presumeras att också de har ett behov av skydd. I författningsförslaget definieras dessa anhöriga på ett annat sätt än i den svenska översättningen av , vilket dock inte är avsett att innebära någon inskränkning av åtagan- den enligt avtalet. Genom den föreslagna definitionen bör bedömningen av dessa anhörigas rätt till uppehållstillstånd kunna efterlikna den som görs i fråga om uppehållstillstånd för vissa anhöriga enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL (5 kap. 3 § första stycket 4 NIPU). I det fall att anser att dessa anhöriga skall tas emot i enlighet med den inter- nationella domstolens eller tribunalens framställan skall dessa erhålla samma rättigheter och förmåner som vittnet själv. Såväl i avtalet med som i författningsförslaget anges som en förutsättning för rätten till uppehållstillstånd att den internationella dom- stolens eller tribunalens begäran bedöms vara berättigad. Denna prövning av skyddsbehovet behöver inte vara av lika omfattande slag som pröv- ningen av en sedvanlig asylansökan. En granskning av vad domstolen eller tribunalen angett bör dock göras, även om utlänningens behov av skydd med anledning av vittnesmålet bör kunna presumeras. En begäran om omplacering skall göras i enlighet med avtalet med den internationel- la domstolen eller tribunalen, och de formkrav som avtalet innehåller skall självfallet iakttas för att uppehållstillstånd skall kunna ges med stöd av avtalet. Ett sådant formkrav kan vara att begäran framställts av behö- rig tjänsteman, i regel domstolens eller tribunalens registrator. Det kan förekomma att någon annan tjänsteman än den behörige riktar skrivelser om mottagande direkt till svenska utlänningsmyndigheter i öppna asyl- ärenden. Sådana skrivelser kan naturligtvis åberopas i ett asylärende det står myndigheterna fritt att bedöma innehållet men kan inte ge en utlänning rätt till uppehållstillstånd enligt avtalet och den nu föreslagna lagregeln. För att undvika en felaktig handläggning från domstolens eller tribunalens sida, som kan ske i god tro från tjänstemannens sida, bör den undertecknande tjänstemannen i ett sådant fall lämpligen kontaktas av i ett klargörande syfte. Det felaktiga förfarandet skall inte innebära men för ett vittne för vilken frågan om överföring bör behandlas formellt enligt avtalet. Det kan även uppstå situationer där det råder olika uppfattningar om huruvida en person verkligen har rätt till skydd i i enlighet med det ingångna avtalet, t.ex. om det finns skäl att ifrågasätta att en nära anhörig har sådan anknytning till vittnet som angivits i en framställan om omplacering. Att i sådana fall vägra att ta emot personen torde inte ske utan att samråd med den skett. Självfallet kan det inte föreligga en skyl- dighet för att ta emot personer som omfattas av en begäran om överföring men där det är uppenbart att dessa inte omfattas av avtalet. Slutligen kan det också förhålla sig så att en omplacering till av ett vittne i vissa fall inte alls kan anses lämplig, t.ex. genom att vittnet har ett mycket omfattande behov av skydd som inte kan tillgodoses här i lan- det. Enligt skall chefen för , mänskliga rättigheter och traktaträtt (UD-FMR) företräda Sveri- ge i alla frågor som rör avtalet. Det måste dock stå fritt att över- lämna åt en myndighet att pröva frågan om uppehållstillstånd i de enskil- da ärendena. får anses vara den myndighet som är bäst lämpad att pröva dessa ärenden. Den direkta kontakten med den interna- domstolen eller tribunalen skall dock även fortsättningsvis skötas av i den utsträckning det anges i det ifrågavarande avtalet. All korrespondens med den eller tribu- nalen skall alltså ske via . skall tillse att framställningar och andra handlingar som inkommer från en internationell domstol eller tribunal vidarebefordras till Migrations- verket för vederbörlig handläggning, liksom att beslut eller andra hand- lingar från vidarebefordras till behörig företrädare för den ifrågavarande domstolen eller tribunalen. Undantag från rätten till uppehållstillstånd Regeringens förslag: Om det finns förutsättningar för omplacering får uppehållstillstånd vägras endast om det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ambassaden i har anfört att det möjligen kunde nämnas att omständigheter som har koppling till vittnesmålet inte kan ligga till grund för "synnerliga skäl". UNHCR påpekar att även om ett vittne vägras ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av att han eller hon utfört ett allvarligt brott, så borde detta inte få negativa konse- kvenser för bedömningen av skyddsbehovet hos vittnets familjemed- lemmar. Hovrätten för har anfört att den skillnad mellan sista stycket i 2 och 3 §§ som anges i promemorian framgår dåligt av den utformning som den föreslagna lagtexten har givits. Skälen för regeringens förslag: Enligt avtalet med skall Sveri- ge tillhandahålla omplacerade personer samma lättnader, förmåner och rättigheter som tillkommer flyktingar enligt definitionen i artikel 1 i Ge- nèvekonventionen och dess tilläggsprotokoll. I avtalet anges dock även att får vägra att förlänga eller dra in gällande uppehållstillstånd om den omplacerade har medverkat i oacceptabel verksamhet såsom all- varlig brottslighet, anstiftan till våld eller liknande gärningar i eller utan- för . Med anledning härav anser regeringen att uppehållstillstånd skall kunna vägras ett vittne och dennes nära anhöriga, i de fall den in- ternationella domstolens framställan om omplacering har befunnits berät- tigad och ett skyddsbehov har konstaterats, endast om det föreligger så- dana omständigheter som anges i 5 kap. 1 § andra stycket 1 NIPU (3 kap. 4 § andra stycket 1 UtlL). Härigenom tillförsäkras vittnet och dennes nära anhöriga samma skydd mot att vägras uppehållstillstånd som i detta avseende tillkommer flyktingar. Det bör i sammanhanget nämnas att det kan förekomma fall där vittnet själv har deltagit i sådana brott, t.ex. krigsförbrytelser, om vilka han skall vittna. En sådan omständighet, vil- ket kan utgöra skäl för att vägra uppehållstillstånd, skall också beaktas vid prövning. I likhet med vad som gäller för flykting- ar och skyddsbehövande i övrigt i en liknande situation måste frågan om uppehållstillstånd i ett sådant fall avgöras efter en samlad bedömning, vid vilken även vittnesmålets betydelse bör kunna vägas in. I fall att vittnet vägras uppehållstillstånd på nu angiven grund bör detta dock inte utgöra hinder mot att bevilja dennes nära anhöriga ett sådant tillstånd. 7.2.3Uppehållstillstånd före inresan i Regeringens bedömning: Den internationella domstolens eller tribu- nalens framställan om omplacering av vittne och dennes nära anhöriga som befinner sig utanför skall behandlas av som en ansökan om uppehållstillstånd för dessa personer. Om Migra- tionsverket finner att dessa personer skall beviljas uppehållstillstånd skall detta beviljas före inresan till . Bedömningen i promemorian överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: för f.d. anför att ett offentligt biträde alltid bör utses för den eller de som är omplacerade vid inresan till för att tillförsäkra att den omplacerade är medveten om de möjligheter som finns för uppehållstillstånd enligt lagens övriga bestämmelser. Skälen för regeringens bedömning: Utgångspunkten i utlänningsla- gen är att den som vill ha uppehållstillstånd i skall ge in en ansö- kan om detta före inresan i , jfr 3 kap. 7 § utlänningsförordningen (1989:547). Det finns dock inget formellt krav på att en ansökan skall undertecknas av sökanden själv. Ett gynnande beslut kan meddelas utan en uttrycklig ansökan, vilket framgår av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser. I utlänningsärenden förutsätter detta att den myndighet som handlägger ärendet - är övertygad om att det är utlän- ningens önskan att få uppehållstillstånd i . I fall som rör ompla- cering till av vittne och anhöriga finns det med största sannolik- het starka skäl att bevilja uppehållstillstånd utan en formell ansökan från den enskilde. Det får förutsättas att den eller tri- bunal som begär omplacering av en person till har förankrat den- na begäran hos den enskilde. Om finner att en utlän- ning bör beviljas uppehållstillstånd till följd av en internationell domstols framställan om omplacering skall uppehållstillstånd således beviljas ut- länningen och tillställas denne genom den internationella domstolens försorg före inresan i . Något behov av att förordna ett offentligt biträde för de omplacerade personerna, som kommit till efter att ha beviljats tillstånd, kan inte anses påkallat. Det får ankomma på att lämna nöd- vändig information i den mån de har frågor om förutsättningar för uppe- hållstillstånd i . Det bör härvid påpekas att dessa personer, i likhet med andra utlänningar, i enlighet med 11 kap. 8 § UtlL (18 kap. 1 § NIPU) har rätt till offentligt biträde i samband med utvisning eller verk- ställighet av ett beslut om utvisning. 7.2.4Uppehållstillstånd efter inresan i Regeringens bedömning: Att en utlänning har beviljats uppehållstill- stånd i egenskap av vittne eller nära anhörig till vittne efter en fram- om omplacering från en internationell domstol eller tribunal hindrar inte att en ansökan om uppehållstillstånd på annan grund som gjorts eller senare görs av utlänningen själv prövas. Någon uttrycklig lagreglering om detta är inte nödvändig. Det förhållandet att en utlänning redan befinner sig i när en begäran om omplacering från en internationell domstol eller tribunal framställs bör inte utgöra hinder mot att bevilja utlänningen uppehålls- tillstånd i egenskap av vittne eller nära anhörig till vittne. Bedömningen i promemorian överensstämmer med regeringens be- Remissinstanserna: har anfört att det vore att fö- redra att möjligheten för tribunalvittnen att få en egenhändig ansökan om uppehållstillstånd prövad kommer till uttryck direkt i lagtexten. Nämn- den har också anfört att det behövs förtydliganden avseende prövningen och beviljandet av uppehållstillstånd i det fall en asylsökande omfattas av en begäran om mottagande från domstolen. För det fall att ett tidsbegrän- sat tillstånd trots allt skall kunna meddelas med anledning av att skydds- behov föreligger enligt 3 kap. UtlL, bör det senare kapitlet eller 2 kap. samma lag kompletteras med en bestämmelse om att tidsbegränsat uppe- hållstillstånd får beviljas i den situationen. I ett fall då såväl bestämmel- serna i 2 b kap. som 3 kap. är tillämpliga och kan ligga till grund för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd finner nämnden det inte uppenbart vilken grund som skall väljas i första hand. Skälen för regeringens bedömning: Det kan med fog antas att en in- ternationell domstols framställan om omplacering av vittne och dennes nära anhöriga till i regel kommer att avse utlänningar som befin- ner sig antingen i det land där den aktuella domstolen är belägen eller i ett annat land än . Det kan dock förekomma fall då en utlänning redan befinner sig i , t.ex. som asylsökande, när en internationell domstol framställer en begäran om omplacering av honom eller henne till . Enligt regeringens mening saknas anledning att behandla ett sådant fall annorlunda än om utlänningen befunnit sig utomlands. I be- greppet omplacering bör läsas in en mer permanent omplacering och inte endast en överföring mellan två stater. En asylsökande utlänning som befinner sig i och för vilken en framställan om omplacering riktas från en internationell domstol eller tribunal kan mycket väl komma att beviljas permanent uppehållstillstånd redan på grund av de asylskäl som han eller hon har anfört. Domstolens framställan skall i sådant fall självfallet ingå i utlänningsmyndighetens beslutsunderlag. I själva verket måste presumtionen för att personen i fråga är att anse som flykting, eller i vart fall skyddsbehövande i övrigt, vara mycket stark. Det kan i vissa fall vara så att myndigheten bedömer att själva vittnesmålet är den enda omständighet som utgör grund för skyddsbehovet. Vittnesmålet, eller viljeförklaringen att avge vittnesmål, kan hos den enskilde vara förknippat med sådana omständigheter som utgör grunden för flyktingskap, t.ex. med avseende på politisk eller reli- giös uppfattning. Vägledning för synen på flyktingskap i detta samman- hang kan hämtas från det regeringsbeslut som refereras i avsnitt 6. Om en utlänning redan har beviljats uppehållstillstånd efter en fram- om omplacering från en internationell domstol eller tribunal skall detta inte hindra att en ansökan om uppehållstillstånd på annan grund som gjorts eller senare görs av utlänningen själv prövas. Anledningen till detta är att det beviljade uppehållstillstånd är en följd av en ansökan från någon annan den och inte utlänningen själv. Denne skall självfallet inte skall hamna i ett sämre läge än andra utlänningar genom att ha beviljats uppehållstillstånd till följd av den in- ternationella domstolens framställan. skall, i de fall det föreligger en framställan om omplacering från en internationell domstol eller tribunal och en ansökan om uppehållstillstånd från utlän- ningen själv, pröva både framställan och ansökan. Som tidigare nämnts skall dock framställan kunna ingå som en del i beslutsunderlaget vid prövningen av utlänningens egen ansökan om uppehållstillstånd. 2004/05:172 ningen kan mycket väl beviljas, och inneha, ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd i enlighet med de nu föreslagna bestämmelserna då hans eller hennes egen ansökan om uppehållstillstånd prövas. Det bör dock påpekas att de för utlänningen mest fördelaktiga bestämmelserna i fråga om uppehållstillstånd alltid måste tillämpas. Ett uppehållstillstånd som beviljas efter en framställan om omplacering från en internationell domstol eller tribunal är inte avsett att ersätta det uppehållstillstånd som utlänningen har rätt till i egenskap av flykting eller skyddsbehövande i övrigt, om förutsättningarna för detta är uppfyllda. I sammanhanget kan den gällande ordningen om uppehållstillstånd för utlänningar som är målsägande eller vittnen närmare kommenteras. Des- sa utlänningar kan i enlighet med 2 kap. 4 a § UtlL ges tidsbegränsat up- pehållstillstånd efter ansökan av förundersökningsledare. I 2 kap. 5 c § UtlL anges uttryckligen att en ansökan om uppehållstillstånd som gjorts av utlänningen får prövas även om ett sådant tillfälligt uppehållstillstånd har beviljats. I den nya utlänningslag som föreslås i lagrådsremissen om NIPU har dock någon särskild bestämmelse härom inte ansetts nödvän- dig. Regeringen anser att det även i fråga om vittnen och deras nära an- höriga som fått uppehållstillstånd efter en framställan om överföring från en internationell domstol eller tribunal är uppenbart att en ansökan som görs av utlänningen själv alltid skall prövas. I de fall att med anledning av en begäran om ompla- cering har beviljat uppehållstillstånd för en utlänning vars egen ansökan om uppehållstillstånd har avslagits av och överklagats till högre instans, är det självfallet av vikt att Migrationsver- ket omgående informerar besvärsinstansen om denna omständighet. Om besvärsinstansen skulle dela bedömning att utlänning- ens egen ansökan om uppehållstillstånd inte kan bifallas, torde ett samti- digt beslut om avvisning eller utvisning i sådana fall inte kunna medde- las. Regeringens förslag: Fortsatt uppehållstillstånd skall ges till vittnet och dennes nära anhöriga, om detta bedöms som nödvändigt av den eller tribunalen. Fortsatt uppehållstillstånd skall dock kunna vägras med hänvisning till rikets säkerhet eller på grund av brottslighet om det finns synnerliga skäl. Om fortsatt tidsbe- gränsat uppehållstillstånd ges skall tillståndstiden bestämmas till . Permanent uppehållstillstånd skall dock kunna ges redan efter utgången av det först beviljade tidsbegränsade uppehållstillståndet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: har anfört att en person som omfattas av skall beviljas permanent uppehållstillstånd ef- ter i det mottagande landet, under förutsättning att skyddsbehovet alltjämt föreligger, och att detta inte har införlivats i förslaget till ny lag- text. Tingsrätten har vidare anfört att något skäl för detta inte har anförts för f.d. har anfört att i frå-