prop · GS0379 · 2005-02-07 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2004/05:79 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för frågan om förlängning av konven- tionen mellan och om renbetning. Rennäring förekommer bland den samiska befolkningen på båda sidor om gränsen mellan och . Denna rennäring är delvis gräns- överskridande såtillvida att svenska samer i viss utsträckning utnyttjar sommarbetesmarker i medan , i något mindre uträckning, utnyttjar i huvudsak vinterbetesmarker i . har det gränsöverskridande renbetet reglerats genom överenskommelser mellan och . Den senaste överens- kommelsen, konventionen mellan och om renbetning (renbeteskonventionen), upphör att gälla vid utgången av april månad 2005. har förhandlingar pågått mellan de båda ländernas förhandlingsdelegationer om en ny konvention. Förhand- lingarna kommer inte att hinna avslutas innan giltigheten av nuvarande konvention löper ut. Fråga har därför uppkommit om förlängning av konventionen. Regeringen redovisar i denna skrivelse som sin bedömning att renbeteskonventionen inte bör förlängas, till följd varav kon- ventionen upphör att gälla fr.o.m. , den s.k. Lappkodicillen alltjämt är gällande mellan och och utgör grund för det gränsöverskridande renbetet vid upphörande av renbeteskonventionen, ingen särskild lagstiftningsåtgärd behöver vidtas för att Lapp- kodicillen skall kunna tillämpas som lag i . Regeringen förutsätter att det gränsöverskridande renbetet kommer att kunna fortsätta med stöd av Lappkodicillen utan att några väsentliga olägenheter behöver uppstå för rennäringen i och . Frågan om en ny renbeteskonvention kommer att bli föremål för Skr. 2004/05:79 fortsatta diskussioner mellan och . Närmare om regleringen av det gränsöverskridande renbetet........... Den fortsatta regleringen ................................................................... Förhandlingarna om en ny renbeteskonvention.................. 3.2Frågan om ytterligare förlängning av nuvarande Komplettering av Lappkodicillens bestämmelser............. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Ärendet och dess beredning Det gränsöverskridande renbetet mellan och regleras av konventionen mellan och om renbetning. Konventionen gäller enligt sin lydelse till och med , men giltigheten har förlängts till och med . Förhandlingar om en ny konvention har pågått mellan och . Förhandlingsdelegationerna har konstaterat att förhandlingarna om en ny konvention inte kommer att hinna slutföras innan den nuvarande konventionens giltighetstid löper ut. I denna skrivelse redovisar regeringen sin bedömning av frågan om förlängning av konventionens giltighetstid i avvaktan på att en ny konvention kan träda i kraft. Skrivelsen har under hand beretts med , , länsstyrelserna i , Väster- bottens och samt () och den svenska renbetesförhandlingsdelegationen. Rennäring förekommer bland den samiska befolkningen på båda sidor om gränsen mellan och . Denna rennäring är delvis gränsöverskridande. Svenska samer utnyttjar således i viss utsträckning sommarbetesmarker i medan , i något mindre uträckning, utnyttjar huvudsakligen vinterbetesmarker i . Det gränsöverskridande renbetet har förekommit och har stöd i gammal sedvänja. Rättigheterna erkänns av båda staterna och har fått sitt starkaste uttryck i den s.k. Lappkodicillen som fogades till den mellan och ingångna gräns- traktaten, varigenom gränsen mellan de båda rikena drogs upp. I Lapp- kodicillen anges dess syfte vara att ordna det gränsöverskridande renbetet så att det för framtiden inte skall finnas någon anledning till oenighet och missförstånd vad gäller förflyttningar över gränsen eller flyttsamernas medborgarskap. Mera detaljerade regler än de som anges i Lappkodicillen har senare tillkommit genom olika överenskommelser mellan och , först genom den s.k. gemensamma svensk-norska lagstiftningen . Som ett led i avtalskomplexet kring unionsupplösningen tillkom en konvention i om "flyttlapparnas rätt till renbete m.m.". 1913 tillkom ännu en konvention på området. Än mer detaljerade bestämmelser kom till stånd genom renbeteskonvention, som delvis ändrades 1949. Denna konvention ersattes av den fram till gällande konventionen mellan och om renbetning. Närmare om regleringen av det Genom den i och ingångna gränstraktaten blev gränsen mellan (med riksdelen ) och fastställd i sin helhet. Stora delar av området i nuvarande norra och norra var intill detta år gränslöst land som inte till fullo var underkastat någon stats jurisdiktion. och utvidgade genom gränstraktaten sina statsgränser till områden som tidigare hade varit utanför något av ländernas fulla jurisdiktion. Länderna etablerade på detta sätt suveränitet över områdena som gränserna lades fast. Gränsdragningen berörde samerna i ett stort sammanhängande område från /Femunden till . Det inre landområdet från Finnmarksvidda och på båda sidor om Kölen söderut till /Trøndelag var nästan uteslutande bebott av samer (SOU 1986:36 s. 74). Det samiska folket hade i stor utsträckning bebott och brukat detta område redan innan de nordiska staterna bildades. Någon stat bildades aldrig av samerna. Istället fanns den s.k. siida- organisationen, som har beskrivits som ett flyttningslag med tillhörande renhjord och renbetesland. blev samernas område i allt högre grad ett område för konkurrens mellan expanderande stater. Genom gränstraktaten drogs en riksgräns igenom det samiska bosättnings- och bruksområdet. Med detta följde att förhållandet till den samiska befolkningen måste regleras. Från de båda ländernas sida ansåg man det vara särskilt angeläget att ge flyttsamerna medborgarskap i endera landet samt att skapa regler för renflyttningarna över riks- gränsen. Av detta skäl tillkom den s.k. Lappkodicillen. I gränstraktatens artikel 3 görs undantag för samernas särskilda behov. "...men som ömse sidors Lappar behöfva bägge Rikens land till deras Rendjurs uppehälle; så har man i anseende till dem överenskommit om sådene inrättningar, som uti denna Gränse-Tractats första Bihang eller Codecill innehållas." Gränstraktaten och dess första bihang, den s.k. Lappkodicillen (Första Bihang eller Codecill till Gränsse Tractaten emellan Konunga Rikerne och , Lappmännerne beträffande), är det grundläggande dokumentet i det samerättsliga traktatförhållandet mellan och . Lappkodicillens syfte uppges i dess inledning vara att ordna "Lapparnes wanlige öfwerflyttningar" så att det inte skall vara "någon anledning till oenighet och missförstånd" vad gäller flytt- ningarna över gränsen eller flyttsamernas medborgarskap. Lappkodicillen innehåller detaljerade regler om medborgarskap (39 §§), rätt till land och vatten (2, 10 och 1214 §§), neutralitet i krig (10 och 11 §§), intern förvaltning (1521 §§) och om domsrätt (2227 §§). När det gäller samers rättigheter i grannlandet är främst kodicillens Skr. 2004/05:79 10 § av intresse. I denna bestämmelse motiveras gränsbetestrafiken dels med samernas behov, dels med att flyttningarna sker enligt gammal sedvana. Vidare framgår att huvudregeln är att de inflyttade samerna har samma rättigheter som landets egna samer vad gäller nyttjande av land och strand. Paragrafens lydelse är följande. Aldenstund Lapperne behöfva bägge Rikens land, skall det dem efter gammal sedvana vara tillåtit att flytta med deras Renhjordar öfver Gränsen in uti ett annat Rike, och hädanefter som tilförne lika med Landets undersåtare, undantagande på sådane ställen, som här nedanföre anföres, få betjena sig af Land och strand till underhåll för deras djur och sig sjelfva, då de vänligen skola emottagas, beskyddas och hjelpas till rätta, äfven uti Krigstider, hvilka uti Lappväsendet aldeles ingen förändring skola göra, och allra minst skola de främmande Lappar varda exponerade för plundring eller något slags tvång eller öfvervåld som krigstiderna medbringa, utan alltid blifva såsom egne undersåtare ansedde och hanterade på hvilken sida de då sig som främmande uppehålla. I Lappkodicillen fastslogs uttryckligen att man genom införlivandet av sameområdet i de två staterna inte avsåg att gripa in i samernas etable- rade rättigheter utöver det som var strängt nödvändigt som en följd av utvidgningen av den statliga suveräniteten. Lappkodicillen medger att samernas etablerade rättigheter skall fortsätta men inför vissa begräns- ningar och preciseringar i utövningen av rättigheterna. En av kärn- punkterna i kodicillen är att samerna skall kunna företa sina säsongs- flyttningar med renarna trots att det tillkommit en statsgräns mellan betesområdena. Det andra huvudelementet i kodicillen är av offentlig- rättslig art, nämligen regler om var den enskilde samen skall vara medborgare och vem som skall utöva världslig och andlig jurisdiktion över territoriet. Medan Lappkodicillen reglerade gränsbetestrafiken och under giltig- hetstiden gemensamma lagstiftning, dvs. fram , var sedvanerättskriteriet styrande för gränsbetestrafiken. Genom konvention, som trädde i kraft , och de följande konven- tionerna har och i stället bestämt i avtal vilka områden som får nyttjas i det andra landet. Svenska samebyar har kontinuerligt fått tillgång till allt mindre betesmarker på norsk sida genom de svensk-norska överenskommelserna. Den nu gällande konventionen, konventionen mellan och om renbetning (SÖ 1972:15, prop. 1972:16, JoU5, rskr. 85), trädde i kraft . I konventionen anges vilka områden i och som får användas för renbetning av renägare från det andra landet, under vilka tider betning får ske och i vissa fall även vem som får använda området liksom högsta tillåtna renantal (111 §§). Konventionen innehåller i övrigt regler om flytt- ningsleder m.m. (1218 §§), bevarande av betestillgångarna (19 §), vilka renägare som får använda områden i det andra landet för renbete och om rätten att uppehålla sig där (2021 §§), underrättelse om renbetning (22 §), krav på legitimation (23 §), krav på företrädare för sameby (24 §), tillsyn m.m. (25 §), samling och skiljning av renar (2634 §§), kostnader för arbete och utlägg för renar från det andra landet (35 §), renmärken Skr. 2004/05:79 m.m. (3637 §§), slakt, införsel och försäljning av kött m.m. (38 §), jakt och fiske (39 §), skogsfångst (40 §), uppförande av anläggningar och bostäder (41 §), stängsling (42 §), hänsyn till naturvården (43 §), med- förande av hundar och utrustning m.m. över gränsen (4448 §§), tull- och avgiftsfrihet (49 §) och sjukdomsutbrott hos djuren (50 §). Vidare finns bestämmelser om vad som gäller vid överträdelse av konventionen (5163 §§) samt om myndigheters medverkan, dispens m.m. (6466 §§) och övergångs- och slutbestämmelser (6776 §§). Till konventionen hör ett protokoll om uppförande och underhåll av spärrstängsel för renar, som reglerar ländernas skyldighet att bygga och underhålla spärrstängsel. konvention medförde i förhållande till vad som gällt tidigare en markant minskning av sommarbetesområdena i för svenska samer. I konventionen fick vidare de norska samernas vinterbetes- områden i fastare ramar . Klart avgränsade områden anges med tidsbegränsningar och i vissa fall även kvantitetsbegräns- ningar för varje enskilt område. Konventionen medförde stora omställ- ningar för de renskötande samerna i och . Efter önskemål av vissa renägare i norra och Troms revide- rades konventionen . Förändringarna rörde en omfördelning av betet i regionen och medförde inga ändringar av principiell karaktär. Konventionen, som i centrala delar gäller som svensk lag enligt lagen (1972:114) med anledning av konventionen mellan och om renbetning, gäller enligt sin lydelse till och med . Enligt konventionens slutbestämmelser (6972 §§) skall på begäran av en av parterna senast före giltighetstidens utgång, eller före , en blandad svensk-norsk kommission tillsättas för att utreda frågan om det finns behov av fortsatt renbetning över gränsen. Konventionens och protokollets giltighet har förlängts till och med (prop. 2001/02:67, bet. 2001/02:MJU12, rskr. 2001/02:153). 3 Den fortsatta regleringen 3.1Förhandlingarna om en ny renbeteskonvention beslutade de svenska och norska regeringarna att upprätta en sådan gemensam kommission som avses konvention. Kommissionen, som antog namnet Svensk-Norska av , avgav sitt betänkande (Svensk-Norska av , Betänkande, dnr. Jo2001/2022). I betänkandet, som var enhälligt, föreslogs bl.a. utökade betesområden i förhållande till vad som gäller enligt den nuvarande konventionen, såväl på den svenska som på den norska sidan. Vid remissbehandlingen av betänkandet tillstyrkte de svenska remiss- instanserna i allmänhet förslag, men hade vissa () och vissa same- Skr. 2004/05:79 byar hade invändningar mot vissa föreslagna områdesavgränsningar (Remissammanställning, dnr. Jo2001/2252). var mer uttalat negativa. De norska renägarnas organisation, NRL, ansåg att förslaget inte kan ligga till grund för en ny konvention. Även det norska framförde kritiska synpunkter mot förslaget. Efter remissbehandlingen tillsattes på ömse sidor särskilda förhandlingsdelegationer med uppgift att arbeta fram en ny konvention på grundval av betänkande. I den svenska delegationen ingår representanter för de svenska samerna genom SSR och . Den norska delegationen har en motsvarande sammansättning. Förhandlingarna om en ny konvention har pågått alltsedan dess. Någon överenskommelse om innehållet i en ny konvention har emellertid inte kunnat träffas. Svårigheterna att uppnå enighet har främst gällt vilka områden i och som det andra landets renägare får använda för sommar- respektive vinterbeten. Redan i ett tidigt stadium av förhandlingarna gjorde den norska förhandlingsdelegationen klart att man från norsk sida, mot bakgrund av remisskritiken i , inte kunde acceptera en reglering av renbetesområdena i enlighet med Renbetes- kommissionens förslag. Den svenska förhandlingsdelegationen har å sin sida haft som utgångspunkt att ett nytt avtal i vart fall skall ge svenska renägare de utökade rättigheter till renbete i som följer av kom- missionens förslag. Förhandlingsdelegationerna har vid ett möte kon- staterat att förhandlingarna om en ny konvention inte kommer att hinna slutföras innan den nuvarande konventionens giltighetstid löper ut. Delegationerna har därefter anmält detta till respektive regering. Det norska utenriksdepartementet har därefter i en note föreslagit att konvention skall förlängas med . Frågan om ytterligare förlängning av nuvarande Regeringens bedömning: bör inte nu ingå någon överens- kommelse om att ytterligare förlänga giltighetstiden kon- Konventionen med tillhörande författningar kommer därför att upphöra att gälla . Skälen för regeringens bedömning: konvention mellan och om renbete har gällt . om en ny renbeteskonvention har pågått mellan ländernas förhandlings- Redan på ett tidigt stadium har kritik framförts från svenska samer vad gäller innehållet konvention. Kritiken har avsett omfattningen av svenska renägares tillgång till renbete i . att dessa genom konventionen inskränktes på ett dramatiskt sätt i för- hållande till vad som gällde tidigare och att svenska samer därigenom har utestängts från stora områden i som man har utnyttjat. Mot denna bakgrund har utgångspunkten för förhandlingarna om en ny Skr. konvention varit att denna skall resultera i utvidgade möjligheter för samer i att utnyttja sommarbetet i , i förhållande till vad som följer av konvention. Såsom redovisats ovan finns också stöd för sådana utvidgningar i den gemensamma svensk-norska renbetes- kommissionens enhälliga betänkande. Med anledning av vad delegationerna anmält om svårigheterna att nå en överenskommelse ägde ett möte rum mellan jordbruksminister och landbruksminister. Vid mötet och en efterföljande skriftväxling mellan statsråden har framkommit att och utgångspunkter i förhandlingarna om en ny konvention om renbete skiljer sig åt i väsentliga hänseenden, främst vad avser betes- En överenskommelse om innehållet i en ny kon- vention synes därför inte vara nära förestående. Den fråga som därvid inställer sig är om en överenskommelse om förlängning av konvention ändå bör ingås i avvaktan på att fortsatta förhandlingar leder till ett önskat resultat. Som redovisas i det följande skulle ett upphörande av kon- vention, utan att denna ersattes med en ny konvention, innebära att det gränsöverskridande renbetet mellan och istället kom att regleras av den s.k. Lappkodicillen . någon reglering av vilka områden det gränsöverskridande betet får ta i anspråk, utan hänvisar i detta hänseende till gammal sedvänja. hänsyn till att kodicillen inte har tillämpats är det svårt att säkert förutse hur den skulle komma att fungera i praktiken såsom en reglering av det gränsöverskridande renbetet. Detta skulle kunna tala för en förlängning av konvention tills denna kan ersättas av en ny överenskommelse mellan länderna. Det finns emellertid ytterligare faktorer som enligt regeringens mening måste beaktas vid bedömningen av om en förlängning skall ske. Vid Svenska Samernas Riksförbunds (SSR) landsmöte 2004 uttalade de samebyar som berörs av sommarbetet i att en förlängning av konventionen inte skulle gagna deras intressen och att därför inte bör godta en förlängning av konventionen. samebyarna uttalade dock osäkerhet om de praktiska konsekvenserna av SSR delar enligt en skrivelse samebyarnas uppfattning att den nuvarande konventionen inte bör förlängas. uttalade i en skrivelse att man under nuvarande omständigheter inte kunde rekommendera regeringen att En förlängning ansågs medföra problem av rättslig, ekologisk och näringsmässig natur. Det vore också, enligt uppfattning, ett risktagande för samebyarna i ett civilrättsligt Bakgrunden till SSR:s och ställningstagande torde vara att en rad samebyar befarar att det förhållandet att de på grund av konven- tionerna varit förhindrade att hävda sin sedvanerätt i skulle kunna leda till att de där upparbetade betesrättigheterna försvagas eller till och med helt utsläcks vid en förlängning av konventionen. Vid en avvägning mellan de olika intressen som har redovisats anser regeringen att uppfattningen hos de renägande samerna i och de skäl som dessa anfört måste tillmätas stor betydelse. Således bör Skr. 2004/05:79 det enligt regeringens mening krävas starka skäl för att mot den uttalade viljan hos den samiska befolkningen i ingå en överenskommelse som är av direkt betydelse för deras möjligheter att bedriva sin traditionella näring. Regeringen har därför kommit till slutsatsen att konvention inte nu bör förlängas. Regeringens inställning har redovisats i en note till det norska . Regeringens ställningstagande i frågan om förlängning innebär inte någon ändrad inställning i fråga om behovet av att träffa en överens- kommelse om en ny konvention om renbete. Regeringen avser att i förnyade underhandskontakter med ta upp frågan om utgångs- punkterna och formerna för fortsatta förhandlingar om en sådan konvention. Regeringens bedömning: gränstraktat inklusive Lappkodi- cillen är alltjämt gällande mellan och . Skälen för regeringens bedömning: gränstraktat har ingen uppsägningsbestämmelse, vilket är normalt då det gäller gränsreglerings- avtal. Sådana avtal är nämligen till sin natur sådana att de är avsedda att i princip gälla . Parterna kan komma överens om ett nytt avtal som avlöser det gamla, men någon ensidig uppsägning kan inte komma ifråga. I gränstraktatens slutartikel (art. 8) stadgas (med moderniserat språk): "Förestående gränstraktat, tillika med dess tillhörande bihang eller kodiciller, vilka är av lika kraft som om de i denna traktat ord för ord var införda, skall av Deras Kungliga Majestäter ratificeras" I Lappkodicillens sista paragraf (§ 30) andra stycket står (med moderniserat språk): "Detta bihang till gränstraktaten skall i alla sina punkter vara av samma kraft som ovannämnda gränstraktat själv, alldeles som den ord för ord däruti vore införd." Det framgår alltså redan av traktatens och Lappkodicillens ordalydelse att Lappkodicillen är en integrerad del av gränstraktaten och därför i princip är lika ouppsägbar som gränstraktaten själv. En stor del av Lappkodicillens bestämmelser har i praktiken över- flyglats av de mer detaljerade bestämmelser som överenskommits genom de speciella renbeteskonventioner som ingåtts mellan och , senast den ännu gällande renbeteskonventionen . Detta har dock skett utan att någon uppsägning av Lappkodicillen gjorts. Denna har istället suspenderats under konventionernas giltighetstid, och det har förutsatts att kodicillen åter skall tillämpas om överenskommelsen upphör att gälla utan att ersättas av en ny (prop. 1972:16 s. 6, NOU (Offentlige Utredninger) 1984:18 s. 198). angavs uttryckligen att Lappkodicillen inte var ensidigt uppsägbar Skr. 2004/05:79 (artikel 1). Något försök till uppsägning av kodicillen har inte gjorts. Principen om samernas rätt till renbete så länge behov därav föreligger återfinns redan i själva gränstraktaten (art. 3). Denna rätt förverkligas genom bestämmelserna i . När den nu gällande renbetes- konventionen upphör att gälla utan att avlösas av en ny konvention kvarstår därför ändå, så länge behovet finns, de principiella rättigheterna för samebefolkningen till renbete i det andra landet enligt gräns- traktat och Lappkodicillen. 3.4Komplettering av Lappkodicillens bestämmelser Regeringens bedömning: Inga särskilda lagstiftningsåtgärder behövs för att Lappkodicillen skall kunna tillämpas som svensk rätt när konvention upphör att gälla. Frågan om komplettering av Lappkodi- cillens bestämmelser med nationella regler bör uppmärksammas. Skälen för regeringens bedömning: Som redovisats i föregående avsnitt kommer samernas rätt till gränsöverskridande renbete att garanteras av Lappkodicillen när konvention upphör att gälla utan att ersättas av en ny konvention. Frågan uppstår då om det är nödvändigt att vidta åtgärder för att införliva kodicillen med svensk rätt. Samernas renskötselrätt i och har civilrättslig grund och bygger på urminnes hävd. Denna rätt har samerna oberoende av Lappkodicillen. Kodicillen innebär ett erkännande av dessa rättigheter, men kodicillens syfte är inte att reglera det privaträttsliga förhållandet till samerna utan gäller offentligrättsliga spörsmål. I Lappkodicillens 29 § anges att det åligger båda staters ämbetsmän att tillse att främmande samers rättigheter enligt kodicillen respekteras. Detta ger uttryck för att Lappkodicillens regler skall utgöra intern rätt i de båda länderna (Jfr. , for Rettsvitenskap 1986 s. 267). Ett införlivande av kodicillen genom lagstiftning är således inte nödvändigt. Lappkodicillen är en mycket gammal lagstiftning som inte tillämpats . När konvention antogs var utgångspunkten att den under sin giltighetstid uttömmande reglerade frågor om renbetning i det andra landet. Utöver konventionen skulle nationell rennäringslagstiftning bli tillämplig på sådana frågor bara i den mån detta framgick klart av konventionstexten. Annan nationell lagstiftning ansågs däremot i tillämp- liga delar gälla utöver konventionen beträffande samer och renar från det andra landet om annat inte framgick av konventionen eller av syftet med dess bestämmelser. Av kodicillen framgår att annan nationell lagstiftning skall gälla vid sidan av kodicillens regler. I 10 § Lappkodicillen anges att det andra lan- dets samer skall ha samma rättigheter och skyldigheter som landets egna samer vad gäller nyttjande av land och vatten. Detta innebär att natio- nella regler gäller för det andra landets samer vid uppehåll i det andra landet. Att nationella regler gäller för utländska medborgare i behöver inte regleras särskilt. För norska samer liksom andra utländska medborgare som besöker gäller således att svensk lagstiftning Skr. 2004/05:79 gäller även dem. Det är svårt att nu bedöma om Lappkodicillen är tillräcklig för att ensam kunna fungera som reglering av det gränsöverskridande renbetet.