prop · GT0311 · 2005-09-30 00:00:00 — göra för innehållet i föredrag, tal är avsedd att förekomma vid eller dramatisk eller annan fram- ställning som är avsedd att före- komma vid sammankomsten eller Om det med anledning av en ansökan om tillstånd att anordna eller en anmälan om en cirkusföreställning eller en offentlig tillställning behövs en undersökning som kräver särskild fackkunskap, får polismyndigheten anlita en sakkunnig på anordnarens bekostnad. Beslut med anledning av en be- gäran om tillstånd för deltagare i en allmän sammankomst eller of- fentlig tillställning att bära maske- ring enligt 7 a § skall meddelas skyndsamt. Ett sådant tillstånd skall lämnas om skälen för begäran är beaktan- svärda och risken för ordnings- störningar i samband med sam- mankomsten eller tillställningen är obetydlig. Denna lag träder i kraft . 34.Frivilligorganisationernas fond för mänskliga rättigheter 37.Svenska avdelningen av internationella Förslag till lag om förbud mot maskering i vissa fall 1 § Den som på allmän plats deltar i eller uppehåller sig i anslutning till en allmän sammankomst, som utgör demonstration eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, får inte helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som för- svårar identifikation. Detsamma gäller den som på allmän plats deltar i en folksamling, som inte utgör allmän sammankomst eller offentlig till- ställning enligt ordningslagen (1993:1617), om folksamlingen genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. Förbudet i första stycket gäller inte om det med hänsyn till den all- männa sammankomstens art eller omständigheterna i övrigt kan anses befogat att helt eller delvis täcka ansiktet. Förbudet gäller inte heller i den utsträckning deltagare i en allmän sammankomst, som avses i första stycket, med stöd av 2 kap. 11 a § ordningslagen fått tillstånd att helt eller delvis täcka ansiktet. 2 § Den som uppsåtligen bryter mot 1 § skall dömas till böter eller fäng- else . I ringa fall skall inte dömas till ansvar. 3 § Egendom som använts för att täcka ansiktet vid brott enligt denna lag får förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl för det. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) Härigenom föreskrivs i fråga om ordningslagen (1993:1617) dels att 2 kap. 8 och 9 §§ samt rubriken närmast före 2 kap. 8 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 2 kap. 7 a och 11 a §§, samt närmast före 2 kap. 7 a § en ny rubrik av följande lydelse. Tillstånd att täcka ansiktet Den som enligt 4 eller 5 § är skyldig att söka tillstånd eller an- mäla en allmän sammankomst som avses i 1 § första stycket 1 får i samband med att en sådan ansökan eller anmälan görs begära att del- tagare i sammankomsten skall få tillstånd att helt eller delvis täcka ansiktet. En begäran skall vara skriftlig och göras hos polismyndigheten inom den tid som anges i 6 §. Prövningen med anledning av ansökan, anmälan eller begäran om tillstånd att anordna allmänna om tillstånd att anordna allmänna enligt 4 § andra stycket från skyl- 7 a § att helt dighet att ansöka om tillstånd att ansiktet samt om befrielse enligt anordna offentliga tillställningar. 4 § andra stycket från skyldighet att ansöka om tillstånd att anordna Om den offentliga tillställningen avser tävling eller uppvisning i mo- torsport eller tävling eller uppvisning på väg med fordon och det för att genomföra tävlingen krävs beslut av i något annat avse- ende, prövas dock frågan om tillstånd av efter samråd med polismyndigheten. Anmälan om en allmän sammankomst eller offentlig tillställning be- handlas av polismyndigheten som också prövar frågor om befrielse enligt 5 § fjärde stycket från skyldigheten att göra anmälan om sammankomster och tillställningar. anordnaren av en allmän samman- anordnaren av en allmän samman- komst eller offentlig tillställning komst eller offentlig tillställning att lämna uppgifter utöver vad an- att lämna uppgifter utöver vad an- sökan eller anmälan skall inne- sökan, anmälan eller begäran en- hålla eller själv sörja för den ut- ligt 7 a § skall innehålla. redning som behövs. heten får också själv sörja för den är dock inte skyldig att redogöra utredning som behövs. för innehållet i föredrag, tal eller ren är dock inte skyldig att redo- dramatisk eller annan framställ- göra för innehållet i föredrag, tal ning som är avsedd att förekomma eller dramatisk eller annan fram- vid sammankomsten eller tillställ- ställning som är avsedd att före- komma vid sammankomsten eller Om det med anledning av en ansökan om tillstånd att anordna eller en anmälan om en cirkusföreställning eller en offentlig tillställning behövs en undersökning som kräver särskild fackkunskap, får polismyndigheten anlita en sakkunnig på anordnarens bekostnad. Beslut med anledning av en be- gäran enligt 7 a § skall meddelas skyndsamt. Tillstånd skall lämnas om risken för ordningsstörningar är obetyd- lig. Denna lag träder i kraft . Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: f.d. justitierådet , f.d. regeringsrådet och justitierådet . Enligt en lagrådsremiss () har re- geringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1.lag om förbud mot maskering i vissa fall, 2.lag om ändring i ordningslagen (1993:1617). Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn . Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: De remitterade lagförslagen bygger på förslag som lades fram av den s.k. (SOU 2002:122). Kommittén hade tillsatts mot bakgrund av bl.a. de oroligheter som ägde rum i samband med Europeiska rådets möte i den 14 . En majoritet av de remissinstanser som hördes över kommittéförslaget tillstyrkte att det genomfördes. Till dessa instanser hörde bl.a. ett antal domstolar, liksom Justitiekanslern och . Åtskilliga remissinstanser var emellertid negativa, bland dem Riksda- gens ombudsmän (), Riksåklagaren, , Juri- diska fakultetsnämnden vid , Juridiska fakultetsstyrel- sen vid samt . Dessa instanser ifrågasatte bl.a. den praktiska betydelsen av det föreslagna maskerings- förbudet och uttryckte tvivel om förslagets förenlighet med regerings- formens skydd för mötes- och demonstrationsfriheterna. Det kan i det sammanhanget nämnas att frågan om maskeringsförbud har behandlats av med an- ledning av olika motioner. har därvid upprepade gånger ut- tryckt som sin mening att regeringsformen lade hinder i vägen för en så- dan begränsning av demonstrationsfriheten som motionsförslagen inne- bar (se bl.a. bet. 1993/94:JuU01 och 19, 1995/96:JuU14, 1996/97:KU14, 1997/98:KU32, 1999/2000:KU11 och 2000/01:JuU 11). De lagförslag som läggs fram i lagrådsremissen avviker i flera avseen- den från förslag. Bl.a. har räckvidden av maske- ringsförbudet inskränkts i ej obetydlig mån. Medan kommittéförslaget i princip riktade sig till alla som i eller i anslutning till en folksamling på allmän plats helt eller delvis täckte ansiktet på ett sätt som försvårade identifikation, gäller det remitterade förslaget (1) den som på allmän plats deltar i eller uppehåller sig i anslutning till en allmän sammankomst som utgör demonstration eller som annars hålls för överläggning, opini- onsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, samt (2) den som på allmän plats deltar i en folksamling som inte utgör allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen (1993:1617), om folksamlingen genom sitt uppträdande stör den all- männa ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. Liksom kommittéförslaget innehåller det remitterade förslaget vissa undantag från det uppställda maskeringsförbudet. Enligt 1 § andra stycket i den föreslagna lagen om förbud mot maskering i vissa fall (för- budslagen) skall förbudet inte gälla, om det med hänsyn till den allmänna sammankomstens art eller omständigheterna i övrigt kan anses befogat att helt eller delvis täcka ansiktet. Förbudet föreslås inte heller gälla i den utsträckning en deltagare i en allmän sammankomst har fått tillstånd att helt eller delvis täcka ansiktet. Den fråga som i första hand inställer sig är om det remitterade försla- get är förenligt med de grundlagsfästa mötes- och demonstrationsfrihe- terna. Även artikel 11 i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna måste beaktas. Enligt 2 kap. 1 § första stycket punkterna 3 och 4 i regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad mötes- och de- monstrationsfrihet. Dessa friheter får, enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 14 § första stycket regeringsformen, begränsas av hänsyn till bl.a. ord- ning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. Av 2 kap. 12 § andra stycket andra meningen regeringsformen framgår dock att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvän- digt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. I artikel 11 i sägs bl.a. att var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster (punkten 1) och att utövandet av dessa rättigheter får inskränkas bara i vissa angivna fall, t.ex. om det är nödvändigt med hänsyn till den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för andra personers fri- och rättig- heter (punkten 2). Det kan enligt Lagrådets mening inte råda någon tvekan om att remiss- förslaget, såvitt det angår sådana allmänna sammankomster som anges i 1 § första stycket första meningen i förslaget till förbudslag, innebär en begränsning av mötes- och demonstrationsfriheterna enligt 2 kap. 1 § regeringsformen. Det föreslagna maskeringsförbudet inskränker också den mötesfrihet som föreskrivs i artikel 11.1 i . Frågan är då om maskeringsförbudet är förenligt med de krav som re- geringsformen och ställer upp för en begränsning av mötes- och demonstrationsfriheterna. Enligt vad som sägs i lagrådsremissens allmänna motivering (avsnitt 8.3) syftar maskeringsförbudet till att förhindra ordningsstörningar, bl.a. i form av att brott begås i samband med demonstrationer och andra sam- mankomster. Några remissinstanser har ifrågasatt om syftet ryms inom den i 2 kap. 14 § regeringsformen intagna begränsningsgrunden "ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen". Till skillnad mot 2 kap. 13 §, som handlar om yttrande- och informa- tionsfrihet och där det uttryckligen anges att dessa friheter får inskränkas inte bara med hänsyn till allmän ordning och säkerhet utan också med hänsyn till förebyggandet och beivrandet av brott, talar 2 kap. 14 § bara om hänsyn till ordning och säkerhet. Enligt Lagrådets mening kan det dock knappast råda någon tvekan om att paragrafen medger att åtgärder vidtas för att förebygga eller förhindra att mötes- och demonstrationsfri- heterna störs av våld eller annan kriminalitet. Det innebär att det angivna syftet med maskeringsförbudet får anses svara mot de krav som ställs upp i 2 kap. 14 §. Det kan emellertid inte påstås att en maskering vid en demonstration eller vid någon annan grundlagsskyddad sammankomst generellt äventy- rar ordning och säkerhet. Det bör också beaktas att det för den enskilde kan vara av stor vikt att få delta i en demonstration och därigenom ge uttryck för sina åsikter utan att för den skull behöva röja sin identitet. Det innebär att det inte skulle vara förenligt med 2 kap. 14 § regeringsformen att införa ett totalt förbud mot maskering i mötes- och demonstrations- sammanhang. Den föreslagna förbudslagen innehåller inte heller ett sådant totalför- bud. Som tidigare nämnts har i 1 § andra stycket i lagförslaget tagits in en undantagsbestämmelse som innebär att maskeringsförbudet enligt första stycket inte gäller, om det med hänsyn till den allmänna samman- komstens art eller omständigheterna i övrigt kan anses befogat att helt eller delvis täcka ansiktet. Enligt Lagrådets mening reser emellertid den föreslagna undantagsbe- stämmelsen flera invändningar. Bortsett från att bestämmelsen är sve- pande och intetsägande formulerad ger den inte uttryck för regeringsfor- mens krav att mötes- och demonstrationsfriheterna inte får begränsas annat än om begränsningen, såvitt nu är i fråga, är motiverad av hänsyn till ordning och säkerhet. Det finns inte något stöd i grundlagen för att begränsa de angivna friheterna så, att den som vill delta i en samman- komst inte får maskera sig i andra fall än när han eller hon har fog för att uppträda maskerad. Vad som har sagts innebär att lagtexten inte kan anses förenlig med 2 kap. 14 § regeringsformen. En annan fråga är hur det föreslagna maskeringsförbudet förhåller sig till 2 kap. 12 § och dess föreskrifter om hur långt en begränsning av en fri- och rättighet får sträcka sig. Det finns i det sammanhanget anledning att pröva om syftena med ett maskeringsförbud kan antas bli tillgodo- sedda i sådan utsträckning att förbudet är motiverat. Denna prövning motsvarar den som Lagrådet har att utföra enligt 8 kap. 18 § tredje stycket punkt 4 i regeringsformen. I lagrådsremissens allmänna motivering (avsnitt 9.1) uttalas att ett ma- skeringsförbud på goda grunder kan förväntas leda till att ordningsstör- ningar i form av våld, skadegörelse och annan kriminalitet vid eller i an- slutning till demonstrationer och manifestationer minskar och därigenom bidra till att medborgarna i högre grad vågar och vill utnyttja demonstra- tions- och mötesfriheterna. När det gäller de närmare effekterna av ett maskeringsförbud hänvisas i lagrådsremissen till vissa uppgifter som har lämnats i promemorior från och i . Enligt dessa myndigheter skulle ett maskeringsförbud utgöra ett verktyg för att genom förebyggande ingripanden undvika sammanstötningar som kan eskalera till upplopp. Polisen skulle kunna välja att ingripa i ett tidigare skede, om någon bryter mot maskeringsförbudet. Den omständigheten att anony- miteten bryts och personen blir synlig ger, enligt vad som framhålls i promemoriorna, en lägre benägenhet att begå brott. En annan viktig aspekt av maskeringsförbudet är, sägs det, att personer kan identifieras i efterhand och därmed lagföras för begångna brott. Det pekas också på att, om det finns ett maskeringsförbud, anordnaren av en demonstration med kraft skulle kunna be maskerade personer att lämna demonstra- tionståget. Lagrådet finner för sin del inte anledning att betvivla att ett maske- ringsförbud i viss omfattning kan ha sådana positiva effekter som har framhållits från polishåll. Det är emellertid att märka att, om ett generellt maskeringsförbud genomförs i enlighet med remissförslaget, polisen får en ovillkorlig skyldighet att ingripa mot maskerade demonstranter även i fall då demonstrationen dittills har varit fredlig. Som har framhållits av flera remissinstanser finns det en betydande risk för att ett polisingri- pande i en sådan situation uppfattas som en provokation och att maske- ringsförbudet därmed kommer att motverka i stället för att främja intres- set av att ordning och säkerhet upprätthålls vid demonstrationer. Det kan också hävdas att, om det är fråga om en större demonstration som visar tecken på att urarta, polisen inte kan avdela några större resur- ser på att ingripa mot överträdelser av ett maskeringsförbud utan får kon- centrera sig på att vidta andra åtgärder. En annan synpunkt som har förts fram under remissbehandlingen och som förtjänar beaktande är att, även om ett maskeringsförbud kan tänkas ha en viss återhållande effekt på en del personer som inte skulle begå brott om de inte fick maskera sig, förbudet skulle få mycket liten bety- delse för sådana grupper som har stått för det allvarliga våldet i demonstrationssammanhang. Det är, har det sagts, svårt att se hur en kriminalisering av bärande av mask skulle kunna ha någon ytterligare avskräckande effekt på dessa våldsbenägna grupper, utöver de straffbe- stämmelser som redan finns. I stället kan ett maskeringsförbud bidra till att skapa konfrontation med polisen. Synpunkten att, om ett maskeringsförbud införs, anordnare av demon- strationer med större kraft skulle kunna avvisa maskerade personer kan knappast tillmätas så stor betydelse. Av större intresse är argumentet att ett maskeringsförbud kan underlätta för polisen att i efterhand identifiera ordningsstörande personer och få till stånd en lagföring för begångna brott. Lagrådet har inte möjlighet att göra någon närmare bedömning av maskeringsförbudets betydelse i det sammanhanget. Det förefaller dock mindre troligt att sådana våldsbenägna personer som maskerar sig för att inte bli identifierade skulle följa ett maskeringsförbud och därmed underlätta en identifiering. Det hänvisas i lagrådsremissen till att ett maskeringsförbud som går mer eller mindre långt har införts i flera andra länder, bl.a. , , och . Det sägs dock mycket litet om i vilken ut- sträckning förbudet kan antas ha bidragit till att motverka ordningsstör- ningar. När det gäller framgår av redogö- relse för toppmötet i (SOU 2002:122 s.189 ff.) att det italienska maskeringsförbudet inte hindrade att det utbröt våld- samma kravaller i samband med mötet. Lagrådet anser sammanfattningsvis att syftena med det föreslagna ma- skeringsförbudet i samband med demonstrationer och liknande möten inte kan antas bli tillgodosedda i sådan utsträckning att förbudet är moti- Begränsningen av mötes- och demonstrationsfriheterna går därmed längre än vad regeringsformen medger. Begränsningen får också anses strida mot . Som tidigare nämnts innehåller den föreslagna förbudslagen också en bestämmelse som förbjuder deltagare i folksamlingar som inte utgör all- män sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen att under vissa omständigheter maskera sig. Även denna del av remissför- slaget inger betänkligheter. Det kan till en början konstateras att maskeringsförbudet gäller oavsett folksamlingens storlek och oavsett av vilken anledning folk har samlats. Den tidigare berörda undantagsregeln i 1 § andra stycket i den föreslagna förbudslagen är visserligen, enligt vad som uttalas i författningskom- mentaren, tillämplig även när det gäller folksamlingar av det nu diskute- rade slaget. Som Lagrådet tidigare påpekat har emellertid undantagsre- geln fått en svepande och intetsägande formulering. Detta gör det svårt att förutse om ett maskeringsförbud gäller i det enskilda fallet eller ej. Till skillnad mot det föreslagna maskeringsförbudet i samband med allmänna sammankomster är det nu diskuterade förbudet i fråga om folk- samlingar inte tillämpligt så länge det råder lugn och ordning. För att maskeringsförbudet skall gälla krävs att folksamlingen genom sitt upp- trädande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar ordnings- fara. I denna del överensstämmer bestämmelsen med 13 c § i polislagen (1984:387). Det sägs där att om en folksamling som inte är en allmän sammankomst eller offentlig tillställning genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, deltagarna i folksamlingen får avvisas eller avlägsnas från det område eller utrymme där de befinner sig, om det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas. Frågan är om ett maskeringsförbud fyller någon egentlig funktion vid sidan om den citerade bestämmelsen i polislagen. Liksom när det är fråga om demonstrationer kan det hävdas att, om en folksamling av det nu dis- kuterade slaget uppträder hotfullt eller störande, polisen knappast kan avdela några större resurser för att ingripa mot överträdelser av ett ma- skeringsförbud. Det torde i allmänhet finnas anledning att stävja oroligheterna med andra metoder. Vad som möjligen kan tala för ett maskeringsförbud är det tidigare be- rörda argumentet att det skulle underlätta för polisen att identifiera ord- ningsstörande personer och få till stånd en lagföring för begångna brott. Detta förutsätter emellertid att maskeringsförbudet respekteras. Enligt Lagrådets mening finns det en stor risk för att detta inte blir fallet, åtmin- stone inte i en utsträckning som gör det motiverat att införa förbudet. Sannolikheten för att maskeringsförbudet blir verkningslöst är uppenbar- ligen särskilt stor när det gäller personer som redan från början har be- stämt sig för att begå brott. JO har i sitt remissyttrande pekat på att en person som är inställd på att, så snart tillfälle ges, göra sig skyldig till exempelvis skadegörelse av det slag som förekom på i knappast låter sig avskräcka av ett hot om straff för olaga ma- skering. Med hänsyn till det anförda anser Lagrådet att inte heller den del av den föreslagna förbudslagen som handlar om deltagare i folksamlingar bör genomföras. Lagrådet avstyrker alltså den föreslagna förbudslagen i dess helhet. Det innebär att inte heller de föreslagna ändringarna i ordningslagen bör Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , statsråden , , , , , , Y. , , , Andnor, Nuder, M. , , , , , , Regeringen beslutar proposition 2005/06:11 Maskeringsförbud