prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — Man bör därför överväga att ta bort möjligheten att överklaga till kammarrätten i ärenden där avvisning eller utvisning inte är aktuell. avstyrker krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. Skälen för regeringens förslag: Som regeringen anfört i tidigare avsnitt bör instanskedjan vara . I ledet länsrättkammarrätt gäller krav på prövningstillstånd för merparten mål. Prövningstillstånd meddelas enligt 34 a § FPL om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatdispens), anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit (ändringsdispens), eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens). I propositionen om översyn av förvaltningsprocessen m.m. (prop. 1997/98:101 s. 80 f.) framhöll regeringen inte bara att tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen har förskjutits nedåt utan också att krav på prövningstillstånd i kammarrätt numera kan betraktas som huvudregel. I ledet kammarrättRegeringsrätten har gällt krav på prövningstillstånd. Prövningstillstånd i Regeringsrätten kan enligt 36 § FPL meddelas som prejudikatdispens eller extraordinär dispens. Kammarrätten kommer i sin egenskap som Migrationsöverdomstol och högsta instans i den nya ordningen att ha ansvaret för praxisbildningen. Detta ställer krav på kammarrätten att den skall kunna på ett effektivt sätt bidraga till rättsbildningen och tillförsäkra en förutsebar och enhetlig bildning av rättspraxis. För att kammarrätten skall kunna uppfylla detta krav anser regeringen att kammarrätten endast skall kunna meddela prövningstillstånd på grunderna prejudikatdispens och extraordinär dispens. De föreslagna dispensgrunderna i kammarrätten i dess egenskap av Migrationsöverdomstol kommer också starkt att bidraga till att målens totala handläggningstid i instanskedjan kan begränsas. Att handläggningen totalt sett kan ske skyndsamt är, som framhållits tidigare ett grundläggande krav som bör ställas på den nya ordningen. Mot ovanstående bakgrund bedömer regeringen att prövningstillstånd, i likhet med vad som gäller för högsta instans i förvaltningsprocessen i allmänhet (Regeringsrätten), vid överklagande till Migrationsöverdomstolen inte bör kunna meddelas som ändringsdispens. Det innebär att prövningstillstånd vid överklagande till Migrationsöverdomstolen skall meddelas på grunderna prejudikatdispens och extraordinär dispens. 7.5.5Överklagande av migrationsdomstolens beslut Regeringens förslag: Tiden för överklagande av en migrationsdomstols beslut skall vara från den dag beslutet meddelades. Om beslutet inte har meddelats vid muntlig förhandling och det inte heller vid en sådan förhandling tillkännagetts när beslutet kommer att meddelas, skall dock tiden för överklagande för utlänningen räknas från den dag då han eller hon fick del av beslutet. NIPU:s förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. NIPU föreslår dock inte någon från förvaltningsprocesslagen avvikande bestämmelse när det gäller från vilken tidpunkt överklagandetiden skall räknas. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: De tidsfrister och den ordning som gäller för meddelande och överklagande av allmänna förvaltningsdomstolars beslut passar enligt regeringens mening i huvudsak väl också för de måltyper som kommer att avgöras av migrationsdomstolarna. Det är dock tveksamt om 6 a § FPL, där det framgår att dagen då enskild klagande fick del av domen eller beslutet är utgångspunkten för beräkning av överklagandetiden, är lämplig för målen i den nya ordningen. Förfarandet enligt förvaltningsprocesslagen är i grunden skriftligt och muntlighet är endast ett komplement till den skriftliga handläggningen. I de måltyper som kommer att avgöras av en migrationsdomstol kan det emellertid enligt regeringens bedömning antas att muntlig förhandling kommer att hållas i större utsträckning än vad som i allmänhet är fallet i länsrätt. Det kan vidare antas att domstolen inte sällan kommer att meddela dom eller beslut genom att avkunna avgörandet vid en muntlig förhandling. Om en migrationsdomstol inte anser det möjligt eller lämpligt att meddela dom eller beslut i anslutning till förhandlingen, bör domstolen dock kunna avsluta förhandlingen med ett tillkännagivande om när dom eller beslut kommer att meddelas. I de fall en dom eller ett beslut meddelas vid muntlig förhandling anses den närvarande ha tagit del av domen eller beslutet (se 20 § delgivningslagen [1970:428]). När den muntliga förhandlingen avslutas med ett tillkännagivande om att domen eller beslutet kommer att meddelas en viss dag blir dock situationen en annan. Till skillnad mot vad som gäller för de allmänna domstolarna räknas då tiden för överklagande av domen eller beslutet från den dag då klaganden fick del av domen eller beslutet på samma sätt som om domen eller beslutet meddelats efter föredragning utan att muntlig förhandling hållits. Med regler i den nya ordningen som motsvarar regler om överklagande av beslut, 52 kap. 1 § RB, ökar enligt regeringens mening förutsättningarna för en effektiv process. nämnda paragraf i räknas tiden för överklagande av det att klaganden fick del av beslutet. samma paragraf dock inte om beslutet har meddelats vid ett sammanträde eller det vid ett sammanträde har tillkännagetts när beslutet kommer att I dessa situationer gäller i stället, liksom för tiden för överklagande av en tingsrätts dom (jfr 50 kap. 1 § och 51 kap. 1 § RB), att tiden för överklagande räknas från beslutets meddelande. Utgångspunkten för beräkning av överklagandetiden i målen i den nya ordningen bör således vara dagen för meddelandet av domen eller Detta skall gälla såväl när en dom eller ett beslut har meddelats vid en muntlig förhandling som när det vid en sådan förhandling har tillkännagetts vilken dag en dom eller ett beslut kommer att meddelas. båda fallen har parterna kännedom om innehållet i domen eller beslutet eller i vart fall kännedom om den tidpunkt då dom eller beslut kommer Att utgångspunkten för överklagandetiden när muntlig förhandling hålls beräknas på samma sätt som enligt regler innebär enligt regeringens uppfattning inte att det uppstår någon rättsförlust för den enskilde parten. Om domen eller beslutet inte har meddelats vid någon förhandling och det heller inte vid en förhandling har tillkännagetts när dom eller beslut kommer att meddelas, skall utgångspunkten för beräkningen av överklagandetiden vara när utlänningen fick del av domen eller beslutet. Om överklagar, skall dagen för domen eller beslutet alltid vara utgångspunkten för beräkning av överklagandetiden, dvs. enlighet med bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen. Vad som sagts ovan gäller vid överklagande av migrationsdomstolens dom eller beslut. Vid överklagande av beslut gäller bestämmelserna i 23 § FL, vilket innebär att utgångspunkten för beräkning av överklagandetiden är den dag då klaganden fick del av Regeringens bedömning: Något undantag bör inte göras hos domstolarna från förvaltningsprocesslagens vanliga regler om partsinsyn och om parts rätt att yttra sig över uppgifter som tillförts målet genom annan än parten själv. NIPU:s bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: ställer sig tveksam till antagandet att den som överklagat ett beslut rörande tidsbegränsat uppehållstillstånd eller återkallelse av ett permanent uppehållstillstånd som regel också har en adress där han eller hon kan nås. möjligheterna att begränsa skyldigheten till kommunikation bör därför belysas ytterligare i det fortsatta lagstiftningsarbetet. framhåller att det kan innebära stora praktiska problem och ökade kostnader att tillämpa förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens bestämmelser när det gäller utlänningar som inte finns i . Skyldigheten att kommunicera handlingar bör därför begränsas till ärenden där sökanden finns i . Skälen för regeringens bedömning: För parters rätt att få del av uppgifter i utlänningsärenden gäller bestämmelserna i 17 § FL och 11 kap. 2 § UtlL, se avsnitt 8.1.2. För förvaltningsprocessen finns kommunikationsprincipen lagfäst i 1012 och 18 §§ FPL. Innan ett mål avgörs, skall parten få kännedom om det som tillförts målet genom annan än parten själv och få tillfälle att yttra sig över det. Vissa undantag gäller, om det inte finns anledning att anta att talan mot parten kommer att bifallas, om underrättelse annars är uppenbart onödig, eller om parten är en förvaltningsmyndighet och en underrättelse är onödig. Liksom enligt förvaltningslagen gäller också att underrättelse kan underlåtas om det kan befaras att en sådan avsevärt skulle försvåra genomförande av beslut i målet. Undantaget i nuvarande 11 kap. 2 § UtlL från skyldigheten att kommunicera med en part som inte vistas i gäller både Bestämmelsen har enligt uppgift från inte ofta varit aktuell hos nämnden. I ärenden om tidsbegränsat uppehållstillstånd finns praktiskt taget alltid en referensperson i som också har uppträtt som ombud och behovet av att kommunicera med parten utomlands har därför inte varit något problem. När det gäller återkallelse av permanent uppehållstillstånd, har bestämmelsen oftare aktualiserats. När ett sådant beslut av har överklagats till nämnden, har det dock varit möjligt att kommunicera. Regeringen anser att starka skäl talar för att det i utlänningsärenden hos domstolarna inte skall finnas några särskilda undantag från huvudregeln att allt material som tillförs ärendet skall kommuniceras Det är en fråga om såväl rättssäkerheten som den principiella inställningen att utlänningsmål i så stor utsträckning som möjligt skall handläggas på samma sätt som andra förvaltningsmål. således gälla även i ärenden om exempelvis återkallelse av permanent Regeringen är medveten om att en sådan regel kan komma att innebära att något ärende därigenom kan komma att fördröjas. Det kommer emellertid enligt regeringens bedömning sannolikt att bli fråga om endast ett mindre antal ärenden. Den som överklagar ett beslut skall i överklagandet bl.a. uppge sin adress (3 § FPL). visserligen därefter ha flyttat men han eller hon torde i allmänhet ha intresse av att hålla domstolen underrättad om sin adress. Regeringens bedömning: Domstolarna bör i utlänningsärenden på samma sätt som i andra mål och ärenden grunda sina avgöranden på vad som kommer fram vid handläggningen i domstolen. utredning och bevisning bör följa vad som gäller i andra mål och NIPU:s bedömning: Domstolarnas bibliotek och tillgång till informationskällor bör utvecklas och kompletteras med hänsyn till de nya NIPU framhåller vidare att behov av kompetens i domstolarna främst uppkommer i två hänseenden, utlännings- och folkrätten samt om förhållanden i andra länder och om bedömningen av uppgifter om sådana förhållanden. bedömning: Aktuell landinformation som överförs till andra instans skulle enligt eventuellt kunna sammanställas av något oberoende organ. fann dock att det inte fanns möjlighet att inom ramen för kommitténs arbete närmare utreda hur ett sådant organ skulle kunna utformas. Ett annat alternativ för att tillgodose behovet av länderkunskap kunde enligt utredningen vara att höra sakkunniga i domstolen. Remissinstanserna: Flera remissinstanser bedömer att en rättssäker handläggning av utlänningsärenden kräver en ingående länderkunskap och anser att NIPU inte tillräckligt beaktat svårigheterna med att bygga upp en sådan länderkunskap på flera ställen. Dit hör , , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i , , , , och . Svenska Röda Korset och Amnesty framhåller också vikten av att domstolarna har en god länderkunskap och betonar att också parterna måste ha tillgång till samma länderinformation som domstolen. Justitiekanslern ser det som ett rättssäkerhetsproblem om länderinformation som domstolen har tillgång till men som parterna inte fått bemöta ligger till grund för ett avgörande. Innan den föreslagna reformen genomförs bör frågan om hur länderinformation skall dokumenteras och föras in i enskilda ärenden övervägas ytterligare. anser det ofrånkomligt att domstolarna har viss samlad länderkunskap men att den inte behöver vara av samma omfattning som hos myndigheten. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, , församlingsnämnd, Kristna Råd och Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) anser att det räcker med att domstolarna har viss baskunskap. Länsrätten i ifrågasätter om det är nödvändigt eller ens önskvärt att förvaltningsdomstolarna har någon egen länderkunskap. Det är parterna som skall förebringa utredning och bevisning. Liknande synpunkter framför . Flera remissinstanser framför liknande synpunkter på Översynsutrednings bedömning. Hovrätten för konstaterar att inte innehåller någon lösning på frågan om hur domstolar och parter kontinuerligt skall få del av länderinformationen på ett tillfredsställande sätt. Kammarrätten i anser bl.a. att det även torde vara nödvändigt med en central insamling av landinformation. instämmer inte i bedömning att länderinformation bör sammanställas av ett oberoende organ. Frågan om tillgången till länderinformation bör i stället enligt mening lösas inom ramen för det processuella regelsystem som tillämpas i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Skälen för regeringens bedömning: Kännedom om förhållanden i andra länder är av största betydelse för bedömningen av utlänningsärenden. I asylärenden krävs kännedom om de politiska förhållandena i det land där sökanden uppger att han eller hon riskerar förföljelse. Det räcker dock inte med kunskap om olika politiska partier och om vilken typ av politisk aktivitet eller tillhörighet till etnisk eller religiös grupp som kan föranleda förföljelse från regimen eller från andra grupper i samhället. För en riktig bedömning av trovärdigheten krävs ofta också faktakunskaper om landet och dess geografi, kommunikationer med andra länder m.m. För bedömning inte bara av asylärenden utan också av t.ex. ansökningar om familjeåterförening är det vidare av stort värde med kunskap om sådana förhållanden i hemlandet som t.ex. hur man ingår äktenskap, vem som får ansvar för barnen om föräldrarna avlider, hur man ser på tid och avstånd. NIPU framhåller att en av fördelarna med prövning i en tvåpartsprocess inför domstol är att uppgifterna om förhållandena i olika länder tillförs ärendet och kommer upp på bordet på ett mera naturligt sätt än i det nuvarande myndighetsförfarandet. Tanken är således enligt utredningen att skall lägga fram vad som är känt om förhållandena i det land som sökanden kommer från och bemöta sökandens påståenden i den mån verket anser dem vara oriktiga. NIPU och framhåller vidare att det inte kan bortses från att domstolarna har en egen skyldighet enligt 8 § FPL att se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Domstolarna behöver enligt båda utredningarna ha en allmän och kvalificerad kunskap om förhållandena i olika länder som en bakgrundsorientering för att kunna bedöma de uppgifter som läggs fram av parterna. Domstolarnas bibliotek innefattande källor av olika slag kommer därför enligt NIPU att behöva kompletteras. NIPU nämner i det sammanhanget också att domstolarna bör ges direkt tillgång till den öppna delen av databaserade länderinformationssystem (men däremot inte till den sekretessbelagda delen). Regeringen instämmer till att börja med i NIPU:s bedömning om behovet av kompetens i utlännings- och flyktingrätt. Såväl länsrätterna som kammarrätterna har stor erfarenhet av att handlägga mål inom de mest skiftande rättsområden och att snabbt sätta sig in i de juridiska frågeställningar som gäller för dessa områden. Utlänningsmålen innebär i princip en helt ny och tillika stor målgrupp i domstolarna. Det blir således nödvändigt att säkerställa att domstolarna kan upprätthålla erforderlig kompetens också i flyktingrätt, mänskliga rättigheter och internationell rätt. Till stor del måste insatser för att bygga upp kompetensen sättas in redan innan den nya lagstiftningen träder i kraft. Självklart behöver domstolarna även efter ikraftträdandet ha effektiva möjligheter att snabbt och enkelt hålla sig informerade om alla förändringar som fortlöpande sker inom rättsområdet. Det skall här nämnas att processen med att förbereda för ny instans- och processordning har påbörjats. Regeringen har beslutat att dels tillsätta en särskild utredare som skall förbereda och vidta åtgärder för att inrätta en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgarskapsärenden (dir. 2004:149), dels uppdra åt att förbereda och vidta åtgärder för att inrätta en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgarskapsärenden fr.o.m. (Ju2004/9859/DOM). skall inom ramen för uppdraget, i samråd med berörda domstolar, bl.a. överväga organisationens närmare utformning och arbetsformerna för denna, lämna förslag till eventuella instruktionsändringar samt analysera behovet av särskild kompetens och hur det i så fall kan tillgodoses. När det gäller faktaunderlag i målen bör på samma sätt som i alla andra mål domstolarna styras av principen att det främst är parterna i det enskilda målet som skall svara för utredning och bevisning och att domstolen inte får bygga sitt avgörande på något annat än vad som kommit fram i målet och som parterna skall ha fått kännedom om. Det kan således inte komma i fråga att domstolarna inhämtar eller tillförs utredning på annat sätt än det som förvaltningsprocesslagen föreskriver. Det tillvägagångssätt som tillämpas vid bl.a. information om förhållandena i andra länder, se avsnitt 8.1.6, är således inte möjligt att vidmakthålla hos en domstol. Bestämmelsen i 30 § FPL utgör här en garanti för att ett avgörande inte grundas på material som inte hör till målet eller annat material som ligger utanför parternas kännedom. Det finns dock vissa undantag från vad som sagts när det gäller relativt enkla och notoriska fakta. Vilka fakta som det i en process inte behöver läggas fram någon utredning om är givetvis beroende av omständigheterna. Avgörande i det enskilda fallet är att de fakta det gäller måste kunna förutsättas vara kända för alla som är inblandade i målet. Även förhållandena i ett främmande land kan givetvis till en viss del ses som notoriska fakta. Det kan därmed effektivisera och påskynda handläggningen av ett mål om rätten redan från början har kunskap om sådant som är allmänt känt i det land det gäller och som parterna därför kan förutsättas känna till. Rätten måste dock på den punkten på samma sätt som i alla andra mål vara försiktig i sin bedömning. Att det överklagade avgörandet har en utförlig motivering är enligt regeringens mening av stor betydelse när det gäller utlänningens möjligheter att redan i överklagandet kunna koncentrera framställningen till kärnpunkterna i målet. Som nämnts ovan ankommer det i första hand på att lägga fram vad som är känt om förhållandena i det aktuella landet och att bemöta utlänningens påståenden i den mån verket bedömer dem vara oriktiga. I vilken form verket bör lägga fram sin utredning kan komma att bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan tänkas helt eller delvis ske genom att verket hänvisar till källor som på ett enkelt sätt är tillgängliga även för utlänningen och hans eller hennes biträde. Det regeringen bedömer att bör genomföra i form av att verkets landinformation allmänt görs mer tillgänglig, se avsnitt 8.2.2, är i detta sammanhang av stor betydelse för domstolarnas tillgång till landinformation. Utredningen skall i princip läggas fram i varje enskilt mål men ingenting hindrar att myndigheten helt eller delvis hänvisar till ett material som är gemensamt för flera mål. Det är vidare när det gäller länderkunskap viktigt att begränsar sig till kärnfrågorna i målet, så att utlänningens och domstolens arbete med att tillgodogöra sig materialet inte blir onödigt omfattande och därmed kostnadskrävande. En faktor som starkt bidrar till att fokusering kan ske på de väsentliga frågorna är att tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärendena skall ligga i . I pågår arbete i den riktningen genom den s.k. modellverksamheten. En redogörelse för detta arbete och regeringens bedömning av vilka ytterligare åtgärder som få en effektiv handläggning i första instans () finns i avsnitten 8.1.5 och 8.2.1. Som NIPU påpekat har självfallet också domstolen en utredningsskyldighet låt vara att den i praktiken begränsas kraftigt av det förhållandet att det rör sig om en tvåpartsprocess. domstolen att förordna en sakkunnig bör i princip vara densamma som i alla andra mål. När det gäller förhållandena i andra länder torde det dock i regel inte vara möjligt att finna någon sakkunnig som båda parter skulle vara beredda att godta. Det är dock i och för sig inte nödvändigt att en domstolssakkunnig skall godtas av båda parter för att kunna förordnas. Det väsentliga är att den som förordnas rent faktiskt uppfyller kraven på Om behovet av utredning inte kan tillgodoses på något annat sätt, kan rätten besluta om återförvisning av målet till . Med hänsyn till den tidsutdräkt som då kan uppstå bör dock en sådan åtgärd tillgripas endast som en sista utväg. Med hänsyn till det ovan anförda bedömer regeringen att det saknas anledning att, såsom övervägt, låta ett oberoende länderinformation kommer enligt regeringens mening att kunna tillgodoses på sätt som framgår av det ovan anförda. Ytterligare åtgärder med anledning av detta behov kommer att övervägas och föreslås genom uppdragen till den särskilde utredaren (dir. 2004:149) och till (Ju/2004/9859/DOM). 8.1.1Migrationsverkets organisation och styrning är central förvaltningsmyndighet för verksamhet inom Detta innebär att verket utöver sina egna direkta skall samråda med berörda myndigheter och organisationer i den utsträckning som behövs. Verkets ledning finns huvudsakligen i medan verksamheten bedrivs på lokalkontor runt om i landet. handlägger dessa enheter ansökningar om asyl eller annat uppehållstillstånd, främlingspass, resedokument och EES-ärenden. enheter ansvarar också för förvar. Viseringsärenden handläggs vid en verksamhet regleras primärt genom förordningen (2004:294) med instruktion för samt verksförordningen (1995:1322). I regleringsbrevet finns årliga mål, uppdrag och finansiella villkor för verksamheten. t.ex. i 2005 års regleringsbrev fått i uppdrag att vidta nödvändiga åtgärder inför en ny instans- och processordning. Verksledningen består av en generaldirektör, en överdirektör samt en Generaldirektören leder myndigheten och ansvarar för dess Överdirektören är ansvarig för beredningen av strategiska frågor, leder verksledningsstaben och är ansvarig utgivare för verkets administrativa handböcker. I rättsliga frågor ansvarar chefsjuristen för beredningen av ärenden. Chefsjuristen är även ansvarig utgivare för och handböcker inom områdena asyl, besök och bosättning samt medborgarskap. En särskild stab har inrättats för omvärldsanalys och prognoser. Styrelsen, som utses av regeringen, ansvarar för uppföljningen av verksamheten. Generaldirektören är styrelsens ordförande. Styrelsen består av högst tolv ledamöter inklusive generaldirektören. I styrelsens uppgifter ingår att besluta om revisionsplan och att lämna årsredovisning och budgetunderlag till regeringen. Styrelsen skall också fastställa viseringspraxis för olika länder. En annan av styrelsens uppgifter är att besluta om sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting och som publiceras i . Styrelsen fattar inte beslut i enskilda ansökningsärenden. indelning i huvudkontor och regioner, som funnits i olika former , ersattes av en indelning i fem verksamhetsområden, nämligen asyl, besök och bosättning, medborgarskap, mottagningsplanering och tillsyn samt förvaltning och internationella frågor. Syftet var att få en effektivare och mer enhetlig myndighet. Områdena bildar var sin organisatoriska enhet. Varje verksamhetsområde har en egen chef.