prop · GS03140 · 2005-03-31 00:00:00 — Samhandelskriteriet har i praxis till artikel 81 och 82 i fördraget ansetts uppfyllt om det med tillräcklig grad av sannolikhet, på grundval av rättsliga eller faktiska omständigheter, kan förutses att avtalet i fråga direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan inverka på handelsflödet mellan medlemsstaterna, på ett sådant sätt att det kan komma att hindra förverkligandet av en gemensam marknad mellan medlemsstaterna. Samhandelskriteriet tillämpas extensivt. så höga krav för att samhandeln skall anses kunna påverkas. Enligt praxis krävs dock att den faktiska eller möjliga påverkan är märkbar (se , m.fl. 1999, s. 437 och Wetter, m.fl., 2002, s. 52 f. med hänvisningar). Det sagda brukar uttryckas som att ett avtal eller förfarande, för att omfattas av artikel 81 eller 82, skall ha en märkbar effekt på handeln mellan medlemsländerna i unionen. Kommissionen har i ett tillkännagivande utvecklat sin syn på begreppet påverkan på handeln i artiklarna 81 och 82. (Kommissionens tillkännagivande Riktlinjer om begreppet påverkan på handeln i artiklarna 81 och 82 i fördraget, 2004/C 101/07). I tillkännagivandets avsnitt 2.4 utvecklas frågan om märkbar effekt. Förbudet mot företagsgynnande stöd i artikel 87.1 är kopplat till om stödet gynnar vissa företag eller viss produktion och påverkar samhandeln. I det sammanhanget tillämpas samhandelskriteriet än mer extensivt än enligt artikel 81 och 82. Att ett stöd är av relativt ringa storlek och att det mottagande företaget är relativt litet utesluter inte i sig att handeln mellan medlemsstaterna kan anses påverkas (dom av i mål C-142/87, mot kommissionen och domstolens dom av i de tre förenade målen C-278/92, C-279/92 och C-280/92, mot kommissionen). Av praxis framgår vidare att ett stöd kan anses påverka handeln mellan medlemsstaterna, även om det mottagande företaget på en konkurrens- utsatt marknad inte självt deltar i den gränsöverskridande verksamheten. När en medlemsstat beviljar stöd till ett företag kan nämligen den inhemska produktionen upprätthållas eller ökas på grund av detta, vilket minskar möjligheterna för företag i andra medlemsstater att exportera sina varor eller tjänster dit (se bl.a. ovan nämnda dom av , mot kommissionen, punkt 40). har upprepade gånger förklarat att det inte är nödvän- digt att visa att ett statligt stöd har märkbar effekt på konkurrensen eller handeln mellan medlemsländerna (se Publicas kommentar till EG- rätten, avsnitt 20 s. 8). Till bilden hör emellertid också att kommissionen, med stöd i en råds- förordning, har utfärdat en förordning som från tillämpningsområdet för statsstödsreglerna i fördraget undantar stöd som uppgår till vissa mindre belopp och därför inte anses påverka samhandeln (Kommissionens förordning [EG nr 69/2001] om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse, EGT L10, 13/1 2001 s.30). Det kan alltså noteras att det s.k. samhandelsundantaget torde ha en annan och för tillämpningsområdet mindre inskränkande betydelse när fråga är om statsstöd än när det gäller tillämpningen av konkurrens- reglerna för företag i artiklarna 81 och 82. Utredningen har, med anledning av att den svenska språkversionen av direktivets artikel 4 1.a och 2.a anger att graden av påverkan på sam- handeln skall vara nämnvärd, intagit detta begrepp även i den före- slagna lagtexten. Detta uttryck nämnvärd har inte någon vedertagen konkurrens- eller statsstödsrättslig innebörd. Detta skulle kunna tala för att införlivandet i av undantaget bör ta sin utgångspunkt i att det som avses är märkbar påverkan på handeln mellan medlemsstaterna i unionen. För ett sådant ställningstagande talar att särskilt reglerna om separat redovisning i direktivet har till syfte att underlätta tillämpningen också av artikel 82 i fördraget. Regeringen finner emellertid inte skäl att avvika från den officiella svenska språkversionen av direktivet. Detta utesluter dock inte att viss vägledning för tillämpningen bör kunna hämtas från kommissionens ovan nämnda tillkännagivande om begreppet påverkan på handeln. Samhandelsundantaget är enligt direktivets ordalydelse begränsat till tjänster. Utredningen har dock föreslagit en utvidgning av direktivets undantagsbestämmelse till att omfatta all verksamhet, således även varor. Det är visserligen korrekt, som utredningen påpekar, att om samhandeln inte berörs så har kommissionen normalt inte behov av att få tillgång till informationen. Av direktivets ordalydelse står det dock klart att möjlig- heten till undantag på grund av att samhandeln inte påverkas, inte omfattar annat än tjänster. påpekat torde utredningens förslag stå i strid med direktivet eftersom detta är ett minimidirektiv. En undantagsregel bör därför inskränkas till att avse endast tjänster. Storleksundantaget och undantaget för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Transparensdirektivet innehåller även mera schablonmässiga storleks- kriterier för att avgränsa fall där en separat redovisning inte behöver upprättas. Föreskrifterna i artikel 1.2 om separat redovisning behöver inte tillämpas i fråga om företag vars totala nettoomsättning understiger under de två räkenskapsår som föregår det år då det åtnjuter en särskild eller exklusiv rättighet som beviljats av en medlems- stat enligt artikel 86.1 i fördraget, eller under vilket det anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 86.2 i fördraget. Gränsen om får, som närmare utvecklas nedan, anses hänföra sig enbart till ekonomisk eller kommersiell verksamhet, varför omsättning som avser annat, däribland myndighets- utövning, inte ingår i beloppet. För offentliga kreditinstitut skall motsvarande tröskelvärde vara en balansomslutning på . Ett särskilt undantag finns för företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Det gäller om det offentliga stödet oavsett om det ges som subventionerade priser, bidrag, ersätt- ning eller i någon annan form har fastställts för en lämplig tidsperiod enligt ett öppet, genomblickbart och icke-diskriminerande förfarande (se artikel 4.2.c). När det gäller undantagen relaterade till nettoomsättningen eller balansomslutningen framgår inte klart om gränserna skall beräknas som ett genomsnitt eller för vart och ett av räkenskapsåren. Det senare alternativet förefaller rimligast och bör även väljas av försiktighetsskäl. Själva begreppet nettoomsättning får anses ha väsentligen samma innebörd som enligt 3 kap. 12 § årsredovisningslagen (1995:1554) dvs. omfatta intäkter från försålda varor och utförda tjänster som ingår i företagets normala verksamhet, med avdrag för lämnade rabatter, mervärdesskatt och annan skatt som är direkt knuten till omsätt- En balansomslutning kan starkt förenklat sägas utvisa ett företags samlade tillgångar. En fråga är hur omsättningen skall bestämmas för olika slags företag vid tillämpningen av direktivets undantagsbestämmelser. Avsikten med undantaget för företag med en viss högsta omsättning torde vara att undanta fall som, i ett gemenskapsperspektiv, har en mindre ekonomisk betydelse på marknaden. För bolag etc. som endast bedriver ekonomisk eller kommersiell verk- samhet torde det inte bereda några särskilda svårigheter att avgöra om nettoomsättningen överstiger eller ej. Konstateras det att så är fallet och bedriver företaget både konkurrensskyddad och konkurrensutsatt verksamhet enligt direktivet så skall en separat redovis- ning upprättas. När företagsverksamhet bedrivs inom t.ex. en statlig myndighet eller en kommun uppkommer, som redan antytts, särskilda frågeställningar om vilken verksamhet som redovisningarna skall omfatta och hur omsättningen skall beräknas. Regeringen bedömer, med utgångspunkt i vad som ovan anförts om undantagsregelns syfte och med hänsyn jämväl till att den ifrågavarande bestämmelsen talar om företagets nettoomsättning, att vad som skall beaktas är omsättningen i den ekonomiska eller kommersiella verksam- heten hos det organ som beviljats rättigheten eller anförtrotts att meddela tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse. Härvid skall beaktas omsätt- ningen såväl i den konkurrensskyddade som konkurrensutsatta verksam- heten. Omsättning som avser annat såsom förvaltningsuppgifter och myndighetsutövning skall alltså inte räknas med. Det motsvarande får anses gälla beträffande bolag som förutom ekonomisk eller kommersiell verksamhet också har förvaltningsuppgifter eller liknande. Nästa fråga som inställer sig är vad som skall gälla vid omsättnings- beräkningen om t.ex. en kommun eller för den delen staten eller en privat ägare, har flera företag som bedriver verksamhet som, bortsett från omsättningsgränsen om , omfattas av skyldigheten att upprätta separat redovisning. Enligt regeringens bedömning måste direktivets undantagsbestämmelse i dessa fall tolkas så att det är omsätt- ningen i vart och ett av företagen som skall vara avgörande. Att företagen har samma ägare bör sakna relevans eftersom det är de ekonomiska mellanhavandena inom ett företag som en separat redovisning skall bringa klarhet i. Bör transparensdirektivets undantagsmöjligheter utnyttjas? Transparensdirektivet anses utgöra ett s.k. minimidirektiv. Det innebär att direktivet kan tillämpas i fler fall än vad föreskrifterna kräver. Det är således möjligt att helt eller delvis avstå från att införa undantagen. En sådan generell utvidgning bör dock göras endast om det kan konstateras att informationen har betydelse för svenska intressen, i första hand tillämpningen av svenska regler av konkurrensrättsligt slag. Den information som skall framgå av den separata redovisningen skulle åtminstone i vissa fall kunna ha betydelse för tillämpningen av 19 § KL om missbruk av dominerande ställning. Som tidigare framgått motsvarar denna bestämmelse artikel 82 i EG-fördraget. En redovisningsmässig uppdelning av konkurrensskyddad affärs- verksamhet och annan affärsverksamhet skulle även kunna vara av betydelse för tillämpningen av bestämmelser som i ett annat sammanhang föreslagits införda i KL. Förslaget syftar till att förhindra vissa slag av konkurrenshämmande förfaranden när det offentliga bedriver affärsverksamhet (se vidare promemorian Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor [Ds 2001:17]). Förslaget bereds i . Allmänheten kan naturligtvis ha ett intresse av att veta om t.ex. vinster i monopolverksamhet i själva verket använts för att subventionera produkter eller tjänster i annan affärsverksamhet. Det kan emellertid ifrågasättas om ett slopande av alla eller vissa undantag är lämpligt eller ens tillräckligt för att ge allmänheten en god insyn i användningen av offentliga medel. När det gäller statliga myndigheter under regeringen, affärsverk och statliga bolag kan för övrigt regeringen genom individuella lösningar se till att fler företag än vad direktivet kräver upp- rättar separata redovisningar och att upprättade redovisningar offentlig- görs som en bilaga till årsredovisningen eller som en särskild rapport. Regeringen kan då överväga vilka utvidgningar av transparensdirektivets redovisningskrav som är lämpliga att göra. När det gäller affärs- verksamheter inom kommuner och landsting kan det också på frivillig väg ordnas så att en separat redovisning av konkurrensskyddad affärs- verksamhet och annan affärsverksamhet görs i flera fall än vad direktivet kräver samt offentliggörs inom ramen för kommungemensamt samarbete. redovisar för övrigt kommuner och landsting liknande slag av ekonomiska uppgifter för olika delar av sin verksamhet. Denna information rapporteras till SCB. Vidare är det så att det på föreliggande beredningsunderlag är mycket svårt att överblicka vad det skulle innebära, bl.a. i administrativ börda, för berörda aktörer och för tillsynsorganen om direktivet genomfördes i utan användande av undantagsmöjligheterna. Detta gäller framför allt beträffande det s.k. storleksundantaget och särskilt, vilket enligt regeringens mening får anses lämpligast, om samma regler skall gälla även beträffande undantag från kravet på öppen redovisning (se avsnitt 5.3.3). En särskild fråga i detta sammanhang är om samhandelsundantaget kan förväntas få någon självständig betydelse vid sidan av storleks- undantaget. Regeringen gör här bedömningen att det inte kan uteslutas att omständigheterna i det enskilda fallet kan vara sådana att samhandels- undantaget får relevans även om det aktuella företagets omsättning överstiger . ESV har i sitt remissvar föreslagit att från omsättningsbeloppet bör frånräknas intäkter inom staten eftersom dessa inte kommer från konkurrensutsatt verksamhet. Ett ställningstagande i denna del förutsätter dock en mer djupgående analys för vilken det saknas erforderligt beredningsunderlag i förevarande lagstiftningsärende. Regeringen väljer därför att nu stanna vid en beloppsberäkning som ansluter till direktivets ordalydelse. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att direktivets samtliga undantag utnyttjas och att författningsbestämmelserna utformas i enlighet med de överväganden som redovisats ovan. När erfarenheter vunnits av den praktiska tillämpningen kan frågan om ett utvidgat tillämpnings- område övervägas på nytt. Verksamheter som omfattas av särskilda bestämmelser Enligt artikel 1.2 och artikel 3a.2 skall föreskrifterna om separat redovis- ning inte tillämpas på verksamheter som omfattas av särskilda före- skrifter om separat redovisning, som har sitt ursprung i EG-rätten. Detta bör komma till uttryck genom att en undantagsbestämmelse införs för dessa fall. 5.2.3Den separata redovisningens utformning och innehåll Regeringens förslag: Den separata redovisningen skall upprättas för varje räkenskapsår. Den behöver inte ingå i den årsredovisning som om- fattar företaget. I den separata redovisningen skall företagets intäkter och kostnader i den konkurrensskyddade affärsverksamheten redovisas åtskilda från in- täkter och kostnader i annan affärsverksamhet. Detta skall göras på ett korrekt och konsekvent sätt enligt sakligt motiverade redovisnings- principer. Vidare skall principerna och metoderna för fördelningen av intäkter och kostnader på de olika verksamheterna anges på ett tydligt och fullständigt sätt. Den separata redovisningen skall också innehålla en beskrivning av organisationen och finansieringen av företagets olika verksamheter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om den separata redovisningens utformning och innehåll. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser har lämnat synpunkter i Statskontoret och i anser att redovis- ningen bör intas i årsredovisningen eller motsvarande. Andra instanser, bl.a. Kammarkollegiet, har påpekat vikten av att redovisningen blir tillgänglig. framför en liknande uppfattning. () ser vikten av ökad transparens men poängterar att det är av vikt att hänsyn tas till affärshemliga uppgifter då verksam- heten utövas på det konkurrensutsatta området. Såväl ESV som FAR anser att redovisningen inte bör tas med i årsredovisningen. Förslaget att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda föreskrifter tillstyrks av de flesta remiss- instanserna, bl.a. Statskontoret, och . LMV och KKV har ingen erinran mot förslaget. ESV poängterar vikten av att den myndighet som anförtros föreskriftsrätten samråder med ESV angående redovisningsföreskrifterna. BFN anser att lagtexten för att motsvara direktivets krav bör kompletteras med att intäkter och kostnader skall beräknas i enlighet med god redovisnings- sed. Skälen för regeringens förslag: I direktivets artikel 1.2 och 3a behandlas den separata redovisningens närmare utformning och innehåll. Medlemsstaterna skall säkerställa att den finansiella och organisatoriska strukturen i varje företag som är skyldigt att ha separat redovisning avspeglas korrekt i denna redovisning, så att det tydligt anges vilka intäkter och kostnader som härrör från de olika verksam- heterna. Fullständiga uppgifter om de metoder som tillämpats på konteringen och fördelningen av kostnaderna och intäkterna på de olika verksamheterna skall också anges (artikel 1.2). För att säkerställa den insyn som avses i artikel 1.2 skall med- lemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att se till att varje företag som är skyldigt att ha separat redovisning a.för separat internredovisning för var och en av verksamheterna, b.korrekt konterar eller fördelar alla kostnader och intäkter på grundval av konsekvent tillämpade och sakligt motiverade redovisnings- principer, och c.klart anger vilka principer för kostnadsredovisning som ligger till grund för den separata redovisningen (artikel 3a.1). Direktivet anger inte vilken tidsperiod redovisningen skall avse. I den separata redovisningen skall bl.a. särredovisas intäkter och kostnader för olika verksamheter. Därför är det naturligt att redovisningen görs för den period som är företagets räkenskapsår. En bestämmelse om detta bör tas in i den nya lagstiftningen. Den separata redovisningen skall upprättas för företaget. Det är således den ekonomiska eller kommersiella verksamhet som medför att ett organ är ett företag i direktivets mening som skall omfattas av den separata redovisningen. Det finns inte några regler om att den separata redovisningen skall ingå i företagets årsredovisning eller göras tillgänglig för allmänheten på något annat sätt. Tvärtom framhålls i direktivets ingress att den infor- mation som ges bör vara underkastad sekretess, eftersom berörda företag är konkurrensutsatta. Regeringen noterar här att den svenska versionen av direktivet anger måste medan de franska och engelska språk- versionerna tyder på att den korrekta översättning är bör (eng. should, fr. il convient de). Informationen i den separata redovisningen är avsedd att ligga till grund för tillämpningen av . Med hänsyn till detta syfte är det inte nödvändigt att informationen tas in i en årsredovisning, t.ex. som en bilaga, eller görs offentlig på något annat sätt. Om information från en separat redovisning skall behöva lämnas ut till allmänheten i en eller annan form bör i stället bedömas enligt de vanliga regler som gäller för företaget. Som redan behandlats i samband med diskussionen om direktivets undantagsmöjligheter bör utnyttjas, kan ett offentliggörande i årsredovisningen eller i en särskild rapport också ordnas på annat sätt än genom särskilda bestämmelser i lag (se avsnitt 5.2.2). Av dessa skäl och av de skäl som redovisas i avsnitt 5.6.1 föreslår regeringen inte att den separata redovisningen skall tas in i årsredovis- ningen eller offentliggöras på något annat sätt. Som direktivet kan tolkas behöver intäkter och kostnader endast anges uppdelat på två redovisningsobjekt. Det ena redovisningsobjektet omfattar den konkurrensskyddade affärsverksamheten. Det andra redovisningsobjektet omfattar all annan affärsverksamhet. Direktivet skulle därmed inte innebära någon skyldighet att i förekommande fall göra en ytterligare uppdelning av intäkter och kostnader inom den konkurrensskyddade affärsverksamheten, t.ex., å ena sidan, verksamhet som bedrivs med exklusiva rättigheter, och, å andra sidan, verksamhet av allmänt ekonomiskt intresse. heller något krav på uppdelning inom den övriga affärsverksamheten, t.ex. i olika slag av produkter eller tjänster. Lagbestämmelserna bör utformas i enlighet med denna tolkning. De kvalitetskrav som ställs på redovisningen enligt artikel 3a.1 b bör också tas in i den nya lagstiftningen. Därav framgår att redovisningen av intäkter och kostnader skall göras på ett korrekt och konsekvent sätt enligt sakligt motiverade redovisningsprinciper. Enligt artikel 1.2 skall medlemsländerna säkerställa att den finansiella och organisatoriska strukturen återspeglas korrekt i den separata redovisningen. Som ett led i att införliva föreskriften bör i lagstiftningen föreskrivas att organisationen och finansieringen av olika verksamheter skall beskrivas. Ett sådant material torde i praktiken ändå vara nödvändigt som utgångspunkt för en korrekt fördelning och en tillfreds- ställande kontroll av att intäkter och kostnader fördelas på rätt verksam- het. Det kan i den praktiska tillämpningen uppkomma ett behov av förtydligande eller kompletterande regler för den separata redovisningen, t.ex. om redovisningspraxis utvecklas så att redovisningarna förfelar sitt syfte eller att kommissionen utfärdar kompletterande direktiv om hur redovisningarna skall göras. Även om avsikten inte är att de föreslagna lagreglerna omgående skall kompletteras med omfattande förordnings- eller myndighetsföreskrifter är det lämpligt att regeringen eller en annan myndighet kan utfärda föreskrifter om den separata redovisningens utformning och innehåll. Ett normgivningsbemyndigande med denna innebörd bör därför införas. Bemyndigandet bör bl.a. kunna användas för regler om ytterligare uppdelning i den separata redovisningen av olika bedrivna konkurrens- skyddade verksamheter. Detta följer visserligen inte av direktivet men kan i vissa fall eventuellt vara enklare och ge bättre information för tillämpningen av . Bemyndigandet bör även kunna användas för regler om hur affärsverksamhet och myndighetsutövning redovisningsmässigt bör avgränsas, om t.ex. en statlig myndighet bedriver båda verksamheterna. 5.2.4Underlaget för den separata redovisningen Regeringens förslag: Företag som skall upprätta en separat redovisning skall redovisa händelser av ekonomisk art uppdelat på de olika verksam- heter som den separata redovisningen skall avse. Regeringens bedömning: Den separata redovisningen behöver inte föras löpande under räkenskapsåret. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens med den skillnaden att regeringen inte finner att det finns behov av att redovisning av händelser av ekonomisk art uppdelat på olika verksamheter sker löpande. Remissinstanserna: ESV motsätter sig att det i lagen införs krav på att händelser av ekonomisk art löpande skall redovisas uppdelat på de olika Detta skulle enligt verket innebära att varje verifikation måste fördelas på respektive verksamhet. Ett sådan åläggande är enligt verket inte rimligt. Vissa typer av kostnader, t.ex. gemensamma s.k. overhead fördelas endast i samband med periodbokslut. och anger, med hänvisning till att man i efterhand kan göra en ekonomisk sammanställning, att det inte finns något behov av löpande redovisning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: För att säkerställa innehållet i den separata redovisningen skall medlemsländerna enligt direktivets artikel 3a vidta nödvändiga åtgärder för att se till att berörda företag för en separat internredovisning för var och en av verksam- heterna. Medlemsländerna skall också se till att företagen korrekt fördelar olika intäkter och kostnader på olika verksamheter. För att främja en tillförlitlig årsredovisning enligt ordinarie redovis- ningsförfattningar finns det bl.a. bestämmelser om löpande bokföring (se vidare avsnitt 4.2). För att upprätta en tillförlitlig separat redovisning är det i praktiken nödvändigt att under räkenskapsåret registrera händelser uppdelat på de olika verksamheter som skall redovisas åtskilt. Utredningen har föreslagit att denna redovisning skall ske löpande . Regeringen finner dock, i likhet med ESV, att det skulle inne- bära ett för betungande åläggande att föreskriva att händelserna löpande skall redovisas. Inte heller synes det finnas praktiska förutsättningar för att kunna genomföra en sådan redovisning i alla verksamheter. Bokföringen enligt ordinarie redovisningsregler är kopplad till upp- komna affärshändelser enligt bokföringslagen respektive ekonomiska händelser enligt lagen om redovisning och bokförings- förordningen. Ekonomiska händelser enligt sistnämnda författningar omfattar dock endast händelser som beror på kommunen, eller myndighetens ekonomiska relationer med omvärlden.