prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — Direktivets regler om rätten att få ta del av miljöinformation (artiklarna 3 och 4) synes i allt väsentligt överensstämma med konventionens föreskrifter. Det kan nämnas att direktivet beträffande ej färdigställt material som begärs utlämnat förskriver att myndigheten skall upplysa sökanden om när det beräknas vara klart. Även direktivets regler om rätten till domstolsprövning (artikel 6) förefaller helt överensstämma med motsvarande föreskrifter i konventionen. Direktivets bestämmelser är utformade så att det blir än tydligare att den enskilde skall kunna få ett negativt beslut såväl omprövat av myndighet som överprövat i domstol. På en punkt går direktivet längre än konventionen. Det sägs nämligen att medlemsstaterna får föreskriva att även en tredje man som påverkas av ett utlämnande av information skall ha möjlighet att få saken rättsligt prövad (third parties incriminated by the disclosure of information may also have access to legal recourse). Konventionens och direktivets föreskrifter och den svenska offentlighetsprincipen Konventionens och direktivets regler syftar till att allmänheten skall kunna vara informerad i avgörande frågor om våra och kommande generationers livsvillkor, bl.a. för att aktivt kunna deltaga i och påverka beslut som fattas på miljöområdet. Den hos oss hävdvunna och i det allmänna rättsmedvetandet ytterst väl förankrade principen om allmänna handlingars offentlighet kan givetvis sägas utgöra en god ordning för att här i landet uppnå det eftersträvade resultatet. Den svenska regleringen uppfyller, allmänt sett, utomordentligt väl de krav som konventionen ställer på en avtalspart och direktivet riktar till unionens medlemsstater. På vissa enstaka punkter avviker emellertid den reglering som konventionen och/eller direktivet innehåller från vad som följer av gällande svensk lag. Det gäller i första hand det förhållande som föranlett denna promemoria, nämligen att i vart fall konventionen synes förutsätta att ett beslut av regeringen att vägra lämna ut information skall kunna överprövas i domstol, medan svensk offentlighetslagstiftning inte medger att så sker. Det har ovan (avsnitt 5.1) framhållits att det förefaller svårt att förstå konventionens regler på annat sätt än att även regeringen som sådan, när den prövar en fråga om utlämnande av allmänna handlingar, är att betrakta som offentlig myndighet i konventionens mening och därmed underkastad den principiella skyldigheten att såväl tillhandahålla information som tåla en överprövning i domstol. Det har även konstaterats att även om någon tveksamhet skulle råda i det avseendet torde det vara ställt utom allt tvivel att regeringens kansli är att anse som en offentlig myndighet i konventionens mening. Det innebär att en författningsändring i allt fall torde vara nödvändig om svensk lag skall anpassas till konventionens krav. Även statsråd är nämligen undantagna från den principiella svenska ordningen med domstolsprövning av beslut att vägra lämna ut allmän handling. Enligt 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen förs talan mot beslut av statsråd hos regeringen och mot beslut av regeringen finns, som framgått ovan (avsnitt 4), inte någon möjlighet att föra talan i domstol. Ett statsråd har självfallet också alltid möjligheten att hänskjuta en fråga om utlämnande av en handling till regeringens avgörande. Det har för övrigt anförts som ett skäl för att inte tillåta överklagande av beslut av statsråd att det vore uttryck för ett formellt betraktelsesätt utan motsvarighet i de verkliga förhållandena att göra skillnad mellan beslut av enskilt statsråd och statsrådskollektivet (prop. 1975/76:160 s. 205). Däremot förefaller det vara så att det inte finns någon motsvarande på gemenskapsrätten grundad förpliktelse att åstadkomma en rätt att överklaga beslut av regeringen eller av statsråd. I avsnitt 6 har redovisats att direktivet innehåller en avvikelse från konventionen av innebörd att om landets konstitution inte innehåller någon föreskrift om att en viss institution eller ett visst organs avgöranden får överprövas får medlemsstaten undanta en sådan institution eller ett sådant organ från begreppet offentlig myndighet i direktivet. Eftersom den svenska tryckfrihetsförordningen inte innehåller någon föreskrift om möjlighet till överprövning i domstol av regeringens eller av statsråds beslut förefaller således direktivets föreskrifter om rätt till information m.m. inte behöva tillämpas. Vilka författningsändringar som kan vara nödvändiga och lämpliga för att åstadkomma en anpassning till konventionens krav kommer att diskuteras i avsnitt 9 och 10. Beträffande andra tänkbara svårigheter att anpassa svensk lag till konventionens eller direktivets krav skall några sådana endast antydas här. Det är självfallet möjligt att det vid en närmare analys visar sig att något problem inte finns eller att det efter vidare överväganden kan lösas genom enkla åtgärder. Som framgått i avsnitt 4 är minnesanteckningar och s.k. mellanprodukter inte att anse som allmänna handlingar. Mellanprodukter synes kunna motsvaras av konventionens och direktivets begrepp material in the course of completion men frågan är vad som gäller för minnesanteckningar. Eftersom dessa utgörs av handlingar som tillkommit endast för ett ärendes beredning eller föredragning kan de förmodligen anses utgöra sådana handlingar som konventionen och direktivet karakteriserar som interna. Enligt konventionen och direktivet är offentlig myndighet som huvudregel skyldig att tillhandahålla information i den form som sökanden begär, t.ex. i elektronisk form. I 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen föreskrevs tidigare att myndighet inte var skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Genom en företagen ändring i den bestämmelsen (SFS 2002:907) har det emellertid öppnats för att genom vanlig lag föreskriva skyldighet att lämna ut sådan upptagning även i elektronisk form. Den svenska offentlighetsprincipen är i princip inte tillämplig på privaträttsliga subjekt (med de undantag som redovisats i avsnitt 4 för vissa särskilt uppräknade sådana och för kommunala bolag). Med offentlig myndighet enligt konventionen och direktivet jämställs emellertid privaträttsliga subjekt i form av fysiska eller juridiska personer som utför offentliga förvaltningsuppgifter eller under offentlig myndighets tillsyn utför uppgifter på miljöområdet. I samband därmed kan möjligen också problem uppkomma rörande tillämpningen av det i tryckfrihetsförordningen givna kriteriet att en handling för att anses som allmän skall förvaras hos myndighet (se t.ex. RÅ 1984 2:49 och RÅ 1996 ref. 25 i vilka det fästs avgörande vikt vid att handlingar varit tillgängliga för myndigheten, en ståndpunkt som kritiserats bl.a. utifrån behovet av en ett klart och lätt tillämpligt förvarskriterium, se t.ex. JO 1989/90 s. 415). Konventionen och direktivet anger uttryckliga frister för offentliga myndigheters skyldighet att besvara en begäran om miljöinformation. Några sådana tidsfrister finns inte i svensk rätt. I tryckfrihetsförordningen föreskrivs att allmän handling på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället skall tillhandahållas sökanden (2 kap. 12 § första stycket). Om sökanden i stället önskar få en kopia av handlingen skall en sådan begäran behandlas skyndsamt (2 kap. 13 § andra stycket). I praxis anses en handläggningstid om en månad normalt inte uppfylla skyndsamhetskravet. I konventionen och direktivet föreskrivs att det inte enbart skall vara möjligt att föra talan mot ett beslut att vägra lämna ut information utan även om en framställning inte alls besvaras eller om t.ex. de angivna tidsfristerna inte iakttas. Någon sådan möjlighet till passivitets- eller dröjsmålstalan finns inte i svensk rätt. Förslag om en införande av en mera generell sådan möjlighet har funnits men inte föranlett lagstiftning. Det är givet att införande av en sådan ordning hos oss fordrar mera ingående överväganden. Enligt konventionen och direktivet får utlämnande vägras om informationen av tredje man på frivillig grund getts in till myndigheten och denne inte samtycker till att informationen lämnas ut. Någon möjlighet att på den grunden förordna om sekretess finns inte i svensk rätt. Det är å andra sidan fråga om en fakultativ regel i såväl konventionen som direktivet, varför en stat inte är skyldig att tillämpa en sådan sekretessgrund. Detsamma gäller direktivets krav på att även tredje man som påverkas av ett beslut om utlämnande av information skall ha rätt att få saken rättsligt prövad. Något om bakgrunden till den nuvarande regleringen beträffande överprövning av regeringsbeslut Den fördelning av uppgifter som råder mellan domstolar, å ena sidan, och administrativa myndigheter, å den andra, är resultatet av en lång utveckling genom den svenska historien. De senaste viktiga stegen i den utvecklingen togs så sent som senare hälft, de allra senaste till och med . Fram till grundlagsreformen utfärdade såväl Regeringsrätten och som regeringen sina beslut i kungens namn. Det hade sin bakgrund i att kungen i äldre tid var både högsta förvaltningsmyndighet och högste domare. Hans makt att överpröva domstolars dom överläts till medan en del av hans eller snarare regeringens uppgift att som högsta administrativa instans överpröva förvaltningsmyndigheters beslut överläts till Regeringsrätten först . Tanken vid inrättandet av Regeringsrätten var att förvaltningsärenden av huvudsakligen rättslig karaktär borde prövas av domstolen, medan andra ärenden alltjämt skulle prövas av regeringen. Någon generell rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut var det således inte fråga om. En sådan rätt till prövning i domstol har i stället utvecklats successivt. Det har skett genom förvaltningsrättsreformen och vissa senare riksdagsbeslut genom vilka uppgiften att pröva överklaganden för allt fler ärendegrupper flyttats från regeringen till förvaltningsdomstolarna. Så sent som angavs emellertid de slag av förvaltningsbeslut mot vilka talan fick föras hos förvaltningsdomstol enbart genom uppräkning i de olika specialförfattningarna. Det var först genom en reform detta år som förvaltningsdomstolarna genom en ny regel i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) fick en generellt bestämd behörighet att överpröva beslut av förvaltningsmyndigheter. Först då, åtminstone formellt, övergavs således den tidigare huvudregeln om att statliga myndigheters beslut i avsaknad av bestämmelser om överklagande fick överklagas hos närmast högre myndighet och i sista hand hos regeringen. Det finns emellertid fortfarande vissa slag av beslut som innefattar myndighetsutövning mot enskild som överprövas av regeringen som sista instans. På några rättsområden förekommer att vissa beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol medan åter andra överklagas hos regeringen. I t.ex. 13 kap. 4 § (1987:10) föreskrivs att vissa i sju punkter uppräknade slag av beslut av länsstyrelse får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol medan talan förs hos regeringen i övriga fall. Vad som i yttersta korthet har redovisats är således den utveckling som har skett beträffande frågan om beslut av förvaltningsmyndighet skall överklagas hos förvaltningsdomstol eller hos regeringen. Det har alltså varit fråga om fördelningen av förvaltningsärenden mellan Regeringsrätten och regeringen som slutinstans och där således numera huvudregeln är den att beslut av förvaltningsmyndighet kan bli föremål för överprövning i domstol. Den nu beskrivna utvecklingen har emellertid inte inneburit annat än att det alltjämt kan sägas finnas två slutinstanser på förvaltningsrättens område Regeringsrätten och regeringen. Det betraktades intill ganska som i det närmaste otänkbart att inom den svenska rättsordningen den ena slutinstansen, Regeringsrätten, skulle kunna överpröva beslut som fattats av den andra slutinstansen, regeringen (även om också regeringsbeslut kunde, och kan, angripas hos Regeringsrätten genom det extraordinära rättsmedlet resning). En relativt utbredd tveksamhet till att låta domstol pröva ens lagligheten av beslut som i någon utsträckning kunde uppfattas som politiska lär väl också ha bidragit till att det förhöll sig på detta sätt. En möjlighet till överprövning i mera ordinär väg av regeringsbeslut i domstol infördes först med tillkomsten av rättsprövningslagen. Att ett nytänkande i nu berört hänseende kunde vara nödvändigt stod klart efter dom i det s.k. Sporrong-Lönnroth-målet. Målet gällde rätten enligt artikel 6 i för var och en att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en oavhängig och opartisk domstol. De klagande saknade enligt svensk rätt möjlighet att få till stånd en domstolsprövning av regeringens beslut om expropriationstillstånd eller om förlängning av sådant tillstånd. , som konstaterade bl.a. att möjligheten att begära resning hos Regeringsrätten inte kunde anses motsvara de krav som artikel 6 ställer, fann att avsaknaden av rätt till domstolsprövning utgjorde ett fördragsbrott. För att skulle uppfylla sina förpliktelser enligt och kanske även för att stärka rättssäkerheten i allmänhet tillskapades rättsprövningslagen, som trädde i kraft . Den valda lösningen innebar visserligen inte att regeringsbeslut efter överklagande kan underkastas en ordinär domstolsprövning utan endast att domstol, efter ansökan, har att pröva om beslutet strider mot någon rättsregel. Tillämpningsområdet kan sägas vara generellt bestämt i det att lagen inte avser några särskilt utpekade rättsområden. Det kom dock att bli avgränsat på så sätt att man med begrepp hämtade ur regeringsformen rörande vilka slag av föreskrifter som fordrar beslut i lagform försökte bestämma det område som kunde tänkas avses med konventionens begrepp civila rättigheter och skyldigheter. För att rättsprövning skall kunna komma i fråga fordras enligt 1 § rättsprövningslagen således främst att det är fråga om ett förvaltningsärende som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen och att beslutet innebär myndighetsutövning mot den enskilde. Den angavs redan i förarbetena till rättsprövningslagen att den valda anknytningen till 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen medförde bl.a. att olika slag av tillstånd, dispenser, förelägganden, förbud mm omfattas av möjligheten till rättsprövning, medan tjänstetillsättningsärenden, ärenden om olika former av statsbidragsgivning samt ärenden om utlämnande av allmänna handlingar faller utanför (prop. 1987/88:69 s. 34 och 35). Regeringsrätten kom till samma slutsats i rättsfallet RÅ 1990 ref. 87. Regeringsrätten konstaterade först det självklara att ett ärende om rätt att ta del av allmänna handlingar inte rör något sådant förhållande som avses i 8 kap. 2 § regeringsformen. (Den bestämmelsen avser föreskrifter om personliga och ekonomiska förhållanden mellan enskilda inbördes, således föreskrifter på t.ex. familje-, arvs- och associationsrättens områden). Till området för 8 kap. 3 § regeringsformen hör sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Dit hör bl.a. föreskrifter som begränsar de fri- och rättigheter som upptas i 2 kap. regeringsformen. I fri- och rättighetskapitlets inledande bestämmelse (2 kap. 1 §) hänvisas emellertid endast till att det i tryckfrihetsförordningen finns bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar. Regeringsrätten fann därför att rätten att ta del av allmänna handlingar inte ingår i regeringsformens fri- och rättigheter utan uteslutande regleras i tryckfrihetsförordningen. ansågs vara att hänföra till tryckfrihetsförordningens regelsystem. Såväl huvudregeln om handlingsoffentlighet i tryckfrihetsförordningen som dess begränsningar i sekretesslagen föll således utanför tillämpningsområdet för 8 kap. 3 § regeringsformen och rättsprövning kunde därför inte komma i fråga. Det kan antas vara den före rättsprövningslagens tillkomst strikt upprätthållna principen om två parallella ordningar för överprövning av förvaltningsbeslut med två slutinstanser Regeringsrätten och regeringen som föranledde att det ansågs naturligt att regeringens beslut att vägra lämna ut en allmän handling, lika lite som ett beslut i en sådan fråga av Regeringsrätten, kunde överklagas. I olika överväganden på området angavs det ligga i sakens natur att beslut i högsta instans måste undantas från rätten till överprövning. Med högsta instans avsågs då bl.a. regeringen, Regeringsrätten och (se t.ex. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs betänkande SOU 1975:22 s. 152). När så väl ett genombrott i denna princip kom till stånd genom införandet av rättsprövningslagen kom dess tillämpningsområde att bestämmas på ett sådant sätt att ärenden om utlämnande av allmänna handlingar föll utanför. Den fråga som jag fått i uppdrag att bedöma är om en författningsändring erfordras för att åstadkomma att svensk lag står i överensstämmelse med konventionens krav på att enskild skall ges möjlighet att få ett beslut av offentlig myndighet, i detta fall regeringen eller statsråd, överprövat och hur en sådan ändring i så fall bör ske. Att en ändring i detta avseende förefaller nödvändig har redan konstaterats. Det finns, såvitt jag kan bedöma, tre teoretiskt tänkbara framgångsvägar för att åstadkomma det eftersträvade resultatet. Den första skulle bestå i att tryckfrihetsförordningens regler ändras så att även regeringsbeslut blir möjliga att överklaga, antingen generellt eller för beslut i fråga om handlingar som innehåller miljöinformation. Den andra skulle vara att ändra rättsprövningslagen så att regeringens beslut även i frågor om utlämnande av allmänna handlingar kan bli föremål för rättsprövning, även här antingen generellt eller beträffande handlingar som innehåller miljöinformation. Den tredje, slutligen, kunde vara att stifta en särskild lag om rätt till information m.m. i miljöfrågor. En allmän utgångspunkt bör vara att en överprövning skall ske i domstol och således inte i något för det ändamålet särskilt inrättat organ. Den möjlighet till prövning i annat organ än domstol som konventionen innehåller bör alltså inte utnyttjas. De ändringar som övervägs bör även i övrigt så långt möjligt utformas i enlighet med det system som finns i fråga om domstolsprövning av beslut om utlämnande av allmänna handlingar. Det bör alltså så långt möjligt undvikas att tillskapa särregler för allmänhetens tillgång till just miljöinformation. Det är av största vikt att slå vakt om den i huvudsak väl fungerande svenska ordningen på offentlighetsområdet och motverka att den bryts upp och ges olika utformning beroende på innehållet i den information som efterfrågas. En annan utgångspunkt bör vara att överprövning av beslut som fattats av ett av de högsta statsorganen, regeringen, bör ske i den högsta förvaltningsdomstolen, Regeringsrätten. En sådan ordning överensstämmer med instansordningen för rättsprövning av vissa andra regeringsbeslut och med, i fråga om beslut att vägra lämna ut allmänna handlingar, hur talan förs mot beslut av myndighet under . En avgörande aspekt när det gäller valet av alternativ är att de grundläggande bestämmelserna om rätten att överklaga beslut i fråga om utlämnande av allmän handling finns i grundlag. Det är därför inte möjligt att i vanlig lag göra avsteg från dessa föreskrifter. Vad först gäller möjligheten att i vanlig lag rättsprövningslagen eller annan lag tillåta överprövning av beslut som innebär att regeringen vägrar lämna ut en handling kan tryckfrihetsförordningen inte sägas innehålla något förbud mot en sådan ordning. 2 kap. 15 § ges den enskilde en generellt bestämd rätt att överklaga beslut som innebär avslag på en begäran om att få ta del av en handling. Undantaget för beslut av bl.a. regeringen kan knappast innebära annat än att rätten att överklaga i den delen måste anses vara oreglerad i grundlagen. Annorlunda förhåller det sig med beslut av statsråd. Beträffande sådana beslut föreskrivs i tryckfrihetsförordningen en viss ordning för överprövningen, då det uttryckligen sägs att talan mot beslut av statsråd skall föras hos regeringen. Det är inte möjligt att i vanlig lag göra avsteg från denna i grundlag föreskrivna ordning för överprövning. Det innebär att det i vanlig lag inte kan ges möjlighet till överprövning i domstol av vare sig statsråds beslut eller beslut som regeringen fattar efter överklagande av beslut av statsråd. Instansordningen för överklagande av beslut av statsråd måste nämligen uppfattas vara fullständigt reglerad i tryckfrihetsförordningen och innebära att talan förs hos regeringen utan möjlighet till ytterligare överprövning. Det kan visserligen sägas att om talan får föras hos domstol mot beslut som regeringen fattar efter överklagande innebär det endast att den enskilde ges en ytterligare, i grundlagen inte förutsedd, möjlighet att få sin sak prövad. Det kan emellertid inte komma i fråga att i vanlig lag medge avsteg från en i grundlag förskriven ordning för överklagande med hänvisning till att ett sådant avsteg är till fördel för den enskilde. En i grundlag given föreskrift bör iakttas utan hänsyn till syftet med att avvika från dess bud. Redan nu nämnda förhållande medför således att en fullständig anpassning till vad konventionen i denna del kräver inte kan ske på annat sätt än genom en ändring i tryckfrihetsförordningen. Det bör vidare framhållas att en ändring i tryckfrihetsförordningen också är det alternativ som utan tvekan bäst ansluter till den hävdvunna regleringen i övrigt i fråga om allmänna handlingars offentlighet och således bevarar det svenska systemets enhetlighet. Mot bakgrund av vad som i avsnitt 8 redovisats om bakgrunden till den nu gällande ordningen och det genombrott i tidigare synsätt som skett och manifesterats genom rättsprövningslagens tillkomst, kan det också sättas i fråga om det verkligen längre finns några principiella hinder mot att talan får föras även mot regeringens beslut, i all synnerhet om talan prövas endast av Regeringsrätten. Det kan nämnas att det i t.ex. är möjligt att hos föra talan mot regeringens (statsrådets, men även ministeriernas) beslut även i utlämnandefrågor, låt vara att endast lagenligheten hos ett beslut kan angripas. Om en ändring i tryckfrihetsförordningen i detta avseende kommer till stånd, förefaller det rimligt att en prövning i Regeringsrätten inte fordrar att prövningstillstånd meddelas. Det blir ju i så fall fråga om en prövning i en enda domstolsinstans. Prövningstillstånd bör därför, liksom är fallet i rättsprövningsmålen, inte krävas. Någon ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) behövs således inte. En ändring i tryckfrihetsförordningen bör vara generell, dvs. den bör inte inskränkas till att enbart avse handlingar som innehåller miljöinformation. Det finns två huvudsakliga skäl för det. Det ena är att, som framgått i avsnitt 5.1, begreppet miljöinformation är synnerligen vidsträckt och inte särskilt väl avgränsat. Om ett sådant begrepp kommer till användning kan det därför förväntas ge upphov till åtskilliga tvister om huruvida ett överklagande eller en ansökan alls kan tas upp till prövning. Det andra och viktigare skälet har redan nämnts, nämligen att det är ytterst angeläget att så långt möjligt undvika att ett generellt och övergripande system för allmänna handlingars offentlighet som vårt splittras upp genom införande av särregler för vissa slag av handlingar. Mot alternativet att ge möjlighet till rättsprövning kan även en delvis annan invändning resas. En sådan lösning skulle innebära att en annan ordning tillämpas än den som enligt tryckfrihetsförordningen gäller för domstolsprövning i alla andra fall. Rättsprövning är ju ett eget rättsmedel med egna karakteristiska drag. Domstolen har att pröva rättsenligheten av ett förvaltningsbeslut, dvs. att företa vad som har betecknats som en utvidgad legalitetsprövning.