prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — Om begäran innefattar stora mängder informationsmaterial eller kräver särskilda arbetsinsatser med hänsyn till informationens karaktär, kan tiden sträckas ut . Sökanden skall då särskilt underrättas om detta samt då även om orsaken till tidsutdräkten, om underrättelsen inte framstår som uppenbart onödigt (3). Om begäran om miljöinformation avslås, skall sökanden underrättas skriftligen om detta med kort motivering till beslutet samt upplysningar om de rättsmedel som står till hans förfogande (4). Efter särskild framställan därom, har sökanden rätt att få en motivering till avslaget, en motivering som skall innehålla de bedömningar som beslutet grundar sig på. Även här gäller särskilda tidsfrister, sökanden har på sig att framställa en sådan begäran om en redogörelse för vilka bedömningar myndigheten har gjort och 17 a. prop. myndigheten har på sig att svara. Om sökanden begär det, skall även den mer utförliga motiveringen vara skriftlig. I 14 § återfinns regler om sekretess och hänsyn till den information som omfattas av sekretesskydd. Den som uppgifterna berör har en skyldighet i förekommande fall att informera myndigheten om vad han önskar skall omfattas av sekretess med hänsyn till konkurrensförhållanden i samband med att han lämnar uppgifter till myndigheten. Om myndigheten överväger att lämna ut sådana uppgifter skall den som skyddet avser underrättas om detta och ges tillfälle att svara inom lämplig tid. Ett beslut att lämna överlämnandet kan överklagas. I avvaktan på sakens utgång kan utlämnandet skjutas upp. Avslag på begäran om miljöinformation kan enligt 15 § som huvudregel ske till närmaste överordnade förvaltningsorgan eller för myndigheter enligt offentlighetsloven. För närmare angivna specialfall skall dock klagan ställas till den som kontrollerar organet eller har särskilt ansvar för verksamheten. Rätten till miljöinformation är inte som nämnts begränsad enbart till myndigheter och offentliga organs verksamheter. I 4 kap. Miljøinfomasjon om virksomhet (driftsforhold mv.) regleras förhållanden som rör näringsverksamhet och där såväl offentlig som privat verksamhet kan ingå. I 16 § slås fast att envar har rätt till miljöinformation från den som driver näringsverksamhet om sådana förhållanden som rör verksamheten, inklusive insatsfaktorer och produkter, som kan medföra en inte obetydlig påverkan på miljön (1). Även påverkan på miljön utanför gränser på grund av produktion eller distribution omfattas av rätt till miljöinformation i den mån sådan information finns tillgänglig (2). En begäran om information kan dock avvisas om den är för allmänt hållen eller inte är tillräckligt specificerad för att identifiera vad det är för information som avses (3). De mer materiella grunderna för varför verksamhetsutövaren inte behöver lämna ut information återfinns i 17 § där punkt 1 anger tre olika omständigheter som denne kan åberopa för ett avslag, nämligen offentlighet kan skada sådana delar av miljön som är särskilt utsatta eller hotas av utrotning (a), kravet är uppenbart orimligt (b) eller informationen rör tekniska anordningar, affärsresultat samt drifts- eller affärsförhållanden som det av konkurrensskäl kan vara av betydelse att hemlighålla med hänsyn till den som informationen rör (c). Enligt 17 § (2) gäller liksom för offentliga organ att information alltid skall lämnas ut i de fall den rör hälsoskadliga föroreningar eller föroreningar som kan skada miljön, eller förhållningsregler som att hindra eller begränsa skador av sådan art och olovliga ingrepp eller olovliga skador på miljön. På motsvarande sätt som för offentliga organ gäller vidare enligt här aktuella bestämmelses hänvisning till 14 § 2 och 3 att tredje mans intresse av att skydda sina affärsförhållanden skall respekteras. Den som upplysningen gäller skall ges tillfälle att uttala sig innan informationen lämnas. Om ändå verksamhetsutövaren bestämmer sig för att lämna ut informationen skall den som informationen gäller underrättas om detta och har möjlighet att överklaga beslutet. 17 § 3 innehåller en hänvisning till 11 § 3 och avser alltså den bedömning som skall göras om del av informationen skall lämnas ut. Vad gäller hur en begäran om information skall behandlas påminner 18 § om 13 § även om skyldigheterna i 18 § är något mindre omfattande än vad som gäller för offentliga organ. Den som mottager en begäran har således rätt att välja den form som han anser ändamålsenlig (1). Kravet på informationens utformning är dock desamma, dvs. den skall vara täckande och förståelig i förhållande till informationsbehov som begäran anses omfatta. Det går också bra att hänvisa den sökande till redan allmänt tillgänglig information i form av register, rapporter, produktmärkning och liknande om informationen finns tillgänglig där (2). Flera verksamheter kan gå samman för att uppfylla informationsplikten (3). Den som mottar en begäran om information under 4 kap. har en vad som gäller offentligt organ under 3 kap, han har nämligen en tidsfrist av en månad innan han senast skall ge ut informationen eller , om mängden information som begärs eller karaktären av den begärda information gör det oskäligt betungande för honom att uppfylla kravet inom den kortare tidsfristen. Liksom gäller för offentliga organ föreligger dock underrättelseskyldighet för den som skall lämna ut informationen i de fall det är den som kommer till tillämpning (4). Ett avslag på en framställan innehåller lägre krav på motivering än vad som gäller för motsvarande beslut av ett offentligt organ. Här räcker det inledningsvis med att orsaken till avslaget anges utan närmare motivering. Dock skall sökanden informeras såväl om sin rätt att få närmare skäl för beslutet och sin rätt att klaga. Efter särskild begäran kan således sökanden få en kortfattad motivering till varför han fick avslag. Den som fått avslag till sin begäran om miljöinformation enligt 4 kap. kan klaga på beslutet enligt 19 §. Det intressanta här är att den norska lagen innehåller föreskrifter genom vilken en särskild klagonämnd, Klagenemnda for miljøinformasjon, inrättas (1). Denna klagonämnd består av ordförande, vice ordförande och sex ledamöter som Kungen utser för av . Ordföranden och vice ordföranden skall vara jurister och vad gäller ledamöterna skall tre ledamöter ha sin bakgrund i det privata näringslivet och de tre övriga från respektive miljöskyddsorganisation, konsumentorganisation och media (3). Paragrafen innehåller tämligen utförliga regler om förfarandet i nämnden där det kan framhållas att beslut har exekutiv verkan enligt tvangsfullbyrdelseloven (ung. utsökningsbalken) (6). Värt att nämna är också att utöver den särskilda lagen om miljöinformation har Århuskonventionen också medfört bl.a. ändringar i produktkontrolloven. Här är att märka att enligt 9 § har envar rätt att få information om produkter som föreligger hos ett offentligt organ. Denna rätt är inte undantagslös utan en avvägning av motstående intressen skall göras där dock i fråga om utlämnande av information stor tyngd fästes vid miljö- och samhällsintressena. Är informationen av sådan art att den är underkastad tystnadsplikt enligt lag lämnas den dock inte ut som huvudregel. Vissa upplysningar kan dock lämnas enligt 11 § och den som ger information till det offentliga organet kan åläggas att närmare redovisa vilken information som omfattas av sekretess och motiven för detta. Enligt 10 §, som riktar sig mot tillverkare, importörer, bearbetare, försäljare och brukare av produkter, kan dessa aktörer underkastas en långtgående informationsplikt om produkternas sammansättning och verkningar på hälsa och miljö. Informationen behöver inte lämnas ut om den skadar företagets konkurrensförmåga. Ett avslag kan överklagas till den nämnda Klagenemnda. I kom Lov om aktindsigt i miljøoplysningar. Lagen ändrades som en följd av att tillträdde Århuskonventionen. Den danska lagstiftningen täcker inte lika många aktörer som den norska lagen och präglas av en mer begränsad ambition. års lag täcker delar av Århuskonventionens krav på allmänhetens rätt till information på miljöområdet, och det danska genomförandet av Århuskonventionen fick därför mer karaktär av justeringar av denna lag och inte som i , en ny lag. Även den danska lagstiftningen omfattar alla myndigheter som är underkastade offentlighetslagstiftningen. Lagen gäller vidare för sådana organ inklusive fysiska och juridiska personer som har ett offentligt ansvar för eller utövar offentliga funktioner eller tjänsteutövning i förhållande till miljön (1 § Stk. I det danska lagstiftningsärendet har följande anmärkningar gjorts om hur långt bestämmelsen når. Vid sidan av rena myndigheter gäller den också för verksamheter där det offentliga genom ägandeförhållandet har ett bestämmande inflytande. Det rör sig då t.ex. om kollektivtrafikbolag, offentligägda hamnar och flygplatser och statsägda företag som Öresundsförbindelsen. Offentliga ansvarsområden som avfallshantering, vatten- och avlopp, energi samt trafikförsörjning som t.ex. DSB omfattas av lagen. Avgörandet för bedömningen huruvida lagen är tillämplig är att det offentliga oavsett associationsform - har ett bestämmande inflytande. Utländskt statligt ägande jämställs dock med privat ägande. Inte heller helt privata aktörer som påtagit sig den dagliga driften av en verksamhet som i och för sig en offentlig aktör också skulle kunna sköta, som t.ex. driften av en avfallsanläggning, omfattas av den danska lagen.18 Här finns alltså en avgörande skillnad mot den norska lagstiftningen som helt avstår från att göra den typen av distinktioner. 18 L 170 (1999-2000) s. 37-39. Med miljöupplysningar förstås enligt 5 § 3 stk. 1 alla upplysningar i skriftlig form, i bild eller ljudform, elektroniskt eller i vilken som helst annan form som rör bl.a. tillståndet i miljön, faktorer som råvaror, energi, föroreningar, radioaktivitet samt administrativa åtgärder som t.ex. planer och program som kan påverka miljötillståndet. Även ekonomiska beräkningar och analyser räknas hit. Till vad som kan innefattas i begreppet miljöupplysningar innefattas även uppgifter som människors hälsa och säkerhet, kulturområdet och byggnadsmässiga strukturer om de påverkas eller kan bli påverkade av miljötillståndet eller åtgärder i form av utsläpp, energianvändning m.m. Även den danska lagstiftningen har liksom den norska uttryckligen reglerat den tid inom vilken en begäran skall avgöras, nämligen en månad från det en framställan gjordes eller om begäran avser information av stort omfång eller komplex beskaffenhet. Avslag kan ske på de grunder som anges i Århuskonventionen och ett avslag kan överklagas. Om framställan sker till fel myndighet eller organ, skall mottagaren så fort som möjligt underrättas om vem som är rätt mottagare eller begäran skickas till denne mottagare. har inte ratificerat Århuskonventionen och saknar en lagstiftning som i och . I finns dock en lag om offentlighet i myndigheternas verksamhet. I 4 § definieras begreppet myndighet. Förutom ordinarie förvaltningsorgan på statlig och nivå omfattas också nämnder, delegationer, kommittéer, förrättningsmän, revisorer i kommuner samt andra därmed jämförliga organ som med stöd av en lag, en förordning eller ett beslut fattat av en myndighet har tillsatts för att självständigt utföra en uppgift. Vad som sägs om myndigheter gäller även i fråga om offentlighet för sammanslutningar, inrättningar, stiftelser och enskilda personer som utövar offentlig makt och som enligt lag, bestämmelse eller föreskrift som meddelats med stöd av lag utför ett offentligt uppdrag. Med offentlig makt menas i första hand ingripanden av rättslig art genom beslut eller faktisk handling. Offentliga tjänster faller alltså utanför offentlighetslagen i den utsträckning t.ex. enskilda personer utför dem. 6.4Sammanfattning av rättsläget i de nordiska länderna har inte ratificerat konventionen (inte heller ), vilket och har gjort. kan sägas ha valt en maximalistisk linje och gått långt utöver konventionens krav när det gäller vilka organ som är skyldiga att tillhandagå allmänheten med miljöinformation. Alla organ som innehar miljöinformation enligt konventionens mening är i princip skyldiga att lämna ut den enligt den norska lagstiftningen så länge som informationen inte innehåller uppgifter som omfattas av sekretess särskilt till skydd för affärslivets intressen, men även här tar allmänhetens intresse av direkt insyn över, när angelägna samhällsintressen bedöms som viktigare. Den norska linjen ligger i linje med genomförandeguidens rekommendationer, dvs. den valda formen för verksamheten är av mindre betydelse, utan det är huruvida det offentliga lika gärna hade kunnat sköta verksamheten som är det avgörande, eller med andra ord om den privata verksamheten skall ses som ett utflöde från ett ansvar som åligger det allmänna. Vid en sådan situation gör sig allmänhetens rätt till miljöinformation starkt gällande i . Det danska genomförandet präglas en mer begränsad ambitionsnivå. Offentliga tjänster av sedvanlig myndighetskaraktär och offentligt ägande verkar avgörande för hur långt myndighetsbegreppet sträcker sig. Några tolkningsprinciper som motsvarar de norska saknas i den danska lagstiftningen. Hur man skall tolka en verksamhet i förhållande till det ansvar som skall anses vara ett allmänt åtagande ges i det danska lagförslaget inget annat svar att man inte går längre än att man där anger exempel på bolag där staten har ett bestämmande inflytande, dvs. man vågar sig på en tolkning av konventionens artikel 2, punkt 2 b, medan man i fråga om tolkningen av punkten 2 c i samma artikel vänder på resonemanget genom att man här uttalar att den dagliga driften av t.ex. en avfallsanläggning som sköts av privata intressen ligger utanför vad som omfattas av dansk lagstiftning. Det är också värt att notera att det danska angreppssättet präglas av en större försiktighet än vad som utmärker den norska propositionen där en rad tämligen preciserade verksamheter anges, verksamheter som sköts av organ som faller in under det utvidgade myndighetsbegreppet enligt konventionens artikel 2 underpunkt 2 c. propositionen nämner områden som t.ex. avfallshantering, sanering av förorenade områden samt naturvård. Den fråga som är utgångspunkten för detta uppdrag, nämligen hur allmänhetens tillgång till miljöinformation enligt artikel 4 i konventionen och enligt direktiv /4/EG tillgodoses, är komplex och inrymmer förvaltningsrättsliga frågor som rätten att ta del av allmänna handlingar, myndigheternas vidare skyldigheter, myndighetsbegreppet i svensk rätt i förhållande till Århuskonventionen och EG-direktivet samt förvaltning utanför myndighetsområdet. I detta sammanhang reser sig frågan om de statliga monopolens slopande kan sägas ha inneburit att det allmännas ansvar för vissa områden har begränsats i den meningen att verksamheter t.ex. inom elförsörjning, samfärdsel och kommunikation kan ses som något utflöde från den offentliga makten. Utförandet av tjänsterna sker nu i enskild, konkurrensutsatt verksamhet, medan den offentligrättsliga kontrollen finns hos nyinrättade myndigheter som , , och andra. Det är med andra ord nödvändigt att göra en kortfattat genomgång av de närmast berörda, befintliga rättsregler, skrivna och oskrivna, som angår Århuskonventionen och EG-direktivet, innan man diskuterar en möjlig rättslig lösning anpassad efter svenska förhållanden och att något studera vad nedmonteringen av de offentliga monopolen har för betydelse för frågan om offentlighet för frågor som rör miljön. Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen gäller att det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Bestämmelsen har närmast karaktären av ett programstadgande. I propositionen redovisades att vissa remissinstanser vid beredningen av förslaget haft svårt att tolka bestämmelsens betydelse i förhållande till eventuella lagkonflikter på lägre nivå. Regeringen uttalade därvid följande: Flera remissinstanser har framfört att det är oklart vilken effekt förslaget kan komma att få vid tolkningen av annan lagstiftning. Med anledning av detta vill regeringen betona att 1 kap 2 § är ett program- och målsättningsstadgande vars främsta funktion är att ålägga det allmänna att positivt verka för att målsättningarna så långt det är möjligt förverkligas. Även om stadgandet i 1 kap. 2 RF kan få betydelse som tolkningsdata för hur ett annat lagrum skall tillämpas skall det alltså i första hand ses som en anvisning till det allmänna.19 I avsnitt 8.1 återkommer jag till tolkningen av regeringsformens tillägg i fråga om hållbar utveckling. Den svenska offentlighetsprincipen innebär i korthet att varje svensk medborgare enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen för främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning har rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen är utlänning likställd med svensk medborgare, såvitt inte annat följer av förordningen eller annan lag. Någon sådan inskränkande bestämmelse finns inte. 2001/02:72 s. 24. 20Avsnittet är i huvudsak hämtat från regeringsrådet redogörelse till i ärende 2003/210/R: Domstolsprövning av regeringens beslut att inte lämna ut allmän handling som innehåller miljöinformation. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen ger uttryck för en viktig del av offentlighetsprincipen. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 § samma kapitel begränsas bara om det är påkallat med hänsyn till vissa i bestämmelsen särskilt angivna förhållanden. Sådana begränsningar skall, enligt samma lagrum, anges noga i en särskild lag. Denna lag är sekretesslagen (1980:100). Det är också tillåtet att föreskriva sådana begränsningar i annan lag under förutsättning att det finns en hänvisning till den lagen i sekretesslagen. Med en handling förstås enligt 3 § samma kapitel en framställning i skrift eller bild eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling kan alltså vara en traditionell framställning i skrift eller bild som kan uppfattas utan hjälpmedel, men också vad tryckfrihetsförordningen betecknar som en upptagning. Till skillnad från vad som gäller för exempelvis en framställning i skrift, där dokumentet i sig utgör handlingen, avses med upptagning själva informationsinnehållet. Det är inte den fysiska databäraren som t.ex. en diskett som utgör upptagningen, utan de uppgifter som finns lagrade på denna. För att en handling skall vara att betrakta som allmän krävs dels att den förvaras hos en myndighet, dels att den är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Frågan om huruvida ett skriftligt dokument förvaras hos en myndighet eller ej bereder normalt inte några problem att besvara. När det gäller upptagningar har emellertid begreppet förvaras getts en särskild innebörd. I 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen sägs att en upptagning anses förvarad om den är tillgänglig för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Kravet på att upptagningen skall förvaras hos en myndighet är således uppfyllt om myndigheten har faktisk och omedelbar tillgång till upptagningen. En handling är som huvudregel att betrakta som inkommen till en myndighet när den anlänt dit eller kommit en behörig befattningshavare till handa. En upptagning anses ha kommit in till myndigheten när annan gjort den tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En handling anses upprättad hos en myndighet när handlingen har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket handlingen hör har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hänför sig till något visst ärende anses den upprättad när den har justerats av myndigheten eller har färdigställts på annat sätt. För vissa slag av handlingar gäller att de, även om de skulle vara att anse som upprättade hos myndigheten enligt den nämnda huvudregeln, inte är att anse som allmänna handlingar om de inte tas om hand för arkivering. Det gäller dels minnesanteckningar, dvs. promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning, dels s.k. mellanprodukter i form av utkast eller koncept till beslut, skrivelser eller annan därmed jämställd handling (2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen). En allmän handling som får lämnas ut skall genast, eller så snart det är möjligt, tillhandahållas den som önskar ta del av den. Det skall ske utan avgift, om sökanden tar del av handlingen hos myndigheten, eller mot fastställd avgift, om den lämnas ut i kopia. Om delar av en handling omfattas av sekretess, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden (2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen). Om en myndighet vägrar att lämna ut en handling kan talan mot dess beslut normalt föras i domstol. I sekretesslagen finns närmare föreskrifter om rätten att överklaga myndighetsbeslut i fråga om rätt att få ta del av allmänna handlingar. I 15 kap. 7 § första stycket sekretesslagen återges huvudregeln att beslut varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran om att få ta del av handling eller lämnat ut allmän handling med förbehåll får överklagas av sökanden. Sådana myndighetsbeslut överklagas i de flesta fall hos kammarrätt med möjlighet till fullföljd, efter prövningstillstånd, hos Regeringsrätten. Beslut av allmän domstol överklagas däremot självfallet till närmast högre instans. I bestämmelsens tredje stycke föreskrivs emellertid att dess första och andra stycke inte gäller för beslut av , regeringen, eller Regeringsrätten. Beslut av myndighet som lyder under överklagas hos Regeringsrätten enligt lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och beslut kan dock inte överklagas. 7.4Myndighetsbegreppet m. m Det svenska myndighetsbegreppet är i förvaltningsrättslig mening ett organisatoriskt begrepp. Det är således formerna för verksamheten och inte arbetsuppgifternas art som bestämmer myndighetsbegreppet. Även om ett privat organ med stöd av 11 kap. 6 § regeringsformen har anförtrotts offentliga arbetsuppgifter eller till och med myndighetsutövning, är det inte att anse som en myndighet enligt regeringsformen. Begreppet myndighet har inte givits någon egen definition vare sig i tryckfrihetsförordningen eller sekretesslagen. Av vikt när man avgör om ett organ skall anses vara en förvaltningsmyndighet är tillhörigheten till den offentligrättsliga statliga eller kommunala organisationen och den därmed åtföljande skyldigheten att iaktta offentlighetsprincipen. Enligt litteraturen kan man i tveksamma fall för att avgöra huruvida ett organ är att räkna som myndighet eller ej ställa följande frågor: 1) vem har inrättat organet och hur har det skett, 2) grundas verksamheten på någon lag eller annan författning, 3) vem utser organets styrelse eller dylikt, 4) hur finansieras verksamheten och 5) vilken bindning finns till regeringen och andra myndigheter.21 Vad som är en myndighet är nära knutet till begreppet myndighetsutövning som utmärks av att det innefattar beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndigheten har givits en kompetens att ensidigt bestämma över andra, ofta med förpliktande verkan, men . Myndighetsutövning kan också förekomma i form av gynnande beslut. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande. Är det fråga om förbud eller annat ingripande måste den enskilde rätta sig efter detta, annars riskerar han att beslutet genomdrivs med hjälp av tvångsmedel.