prop · GT036 · 2005-09-29 00:00:00 — Regeringen anser emellertid att det är mycket betydelsefullt att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning nu erkänns som flyktinggrundande även i svensk rätt. Den föreslagna ändringen har föregåtts av en grundlig utredning vilken ger tydligt stöd för att en sådan ordning står i överensstämmelse med internationell tolkning av . Ändringen kan inte heller anses vara av kontroversiell natur eftersom de grupper av förföljda som ändringen berör redan omfattas av skyddsbestämmelserna. Regeringen finner därför inte skäl att låta frågan nu bli föremål för ytterligare utredning. I samband med det kommande lagstiftningsarbetet med anledning av skyddsgrundsdirektivet kommer dock utformningen av bestämmelserna om flyktingar och skyddsbehövande i övrigt att bli föremål för överväganden. Kön och sexuell läggning Begreppet kön används i svensk lagstiftning för att beteckna inte bara biologiskt kön utan inbegriper i vissa sammanhang även s.k. socialt eller kulturellt kön. I flyktingrättsliga sammanhang bör begreppet kön enligt regeringens mening användas i den vidaste bemärkelsen och således omfatta inte bara den biologiska skillnaden mellan män och kvinnor utan även socialt och kulturellt bestämda, stereotypa, föreställningar om hur män respektive kvinnor skall bete sig. Regeringen ansluter sig till utredningens överväganden rörande användningen av begreppen kön respektive genus (SOU 2004:31 s. 76 f). Begreppet kön, i dess vidaste tolkning, täcker väl innebörden av engelskans gender, som är det uttryck som ofta används i internationell flyktingrätt. Som utredningen anfört bör begreppet kön även fortsättningsvis användas i lagstiftningssammanhang. Valet av terminologi vinner stöd även bland remissinstanserna. Med begreppet sexuell läggning avses, som regeringen anfört i tidigare lagstiftningsarbeten, enligt vedertagen lagteknisk terminologi homo-, bi- och heterosexuell läggning (prop. 2001/02:59 s. 40). begreppet i 2 § lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning och det har samma betydelse i Med begreppet transpersoner brukar i regel avses transsexuella, transvestiter och andra personer som har en könsidentitet eller ett könsuttryck som eller alltid skiljer sig från för det kön som registrerats för dem vid födseln. Transsexualism anses i svensk rätt och EG-rätt vara en fråga om könstillhörighet (prop. 2001/02:59 s. 38 och 2002/03:65 s. 84). Huruvida övriga transpersoner omfattas av begreppet könstillhörighet har ännu inte avgjorts. En parlamentarisk kommitté, , har getts i uppdrag bl.a. att överväga om ett skydd mot diskriminering avseende alla s.k. transpersoner bör införas och hur ett sådant skydd skall förhålla sig till förbudet mot könsdiskriminering (N 2002:06; dir. 2002:11, 2003:69 och 2005:8). Kommittén skall redovisa sitt uppdrag . nu aktuella lagstiftningsärendet gör regeringen dock bedömningen att i frågor om internationellt skydd bör, förutom transsexuella, också övriga s.k. transpersoner kunna omfattas av begreppet kön, i den mån förföljelse som riktas mot dessa personer har sin grund i personernas förhållningssätt till könsidentiteten. Kan förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning inrymmas under Enligt en internationellt accepterad uppfattning har begreppet flykting, trots att flyktingdefinition är könsneutral, historiskt sett tolkats ur ett manligt perspektiv och med utgångspunkt i mäns erfarenheter av förföljelse (UNHCR, Guidelines on international protection: Gender-Related Persecution, p. emellertid både män och kvinnor, men metoderna för liksom orsakerna till förföljelsen kan se olika ut. Regeringen anser att tolkningen av flyktingdefinitionen måste göras med ett helhetsperspektiv och att förföljelsebegreppet måste bedömas likadant oavsett om åtgärderna riktas mot män eller kvinnor. Även internationellt anses att flyktingdefinitionen skall ges en vid tolkning, med beaktande av könsrelaterade aspekter. Bedömningen av om grunden för förföljelse ligger i den drabbades kön eller sexuella läggning eller i något annat förhållande är inte alltid enkel Det finns här anledning att visa på skillnaden mellan förföljelse, som är de åtgärder av menlig natur som riktas mot en person, och grunden för förföljelse, dvs. orsaken till att åtgärderna riktas mot just den När formerna för förföljelse tar sig olika uttryck beroende på om den förföljde är man eller kvinna brukar man i flyktingrättsliga sammanhang tala om könsspecifik förföljelse. däremot, avser det förhållandet att skälet till förföljelsen ligger i den Ett tydligt exempel på könsspecifik förföljelse riktad mot kvinnor är könsstympning. förföljelse som är relaterad till kvinnans förmåga att föda barn, såsom tvångssteriliseringar och aborter som utförs under tvång. övergrepp kan rikta sig mot en etnisk grupp eller samhällsgrupp i syfte Prop. att försvaga eller utplåna den. Även våldtäkt kan anses utgöra könsspecifik förföljelse när det gäller kvinnor. Det finns otaliga exempel på att våldtäkt mot kvinnor används systematiskt som en strategi i krigföring, där övergreppen har till syfte att förnedra inte bara kvinnan utan också hennes anhöriga. En våldtäkt kan ha sin grund i kvinnans eller hennes anhörigas ras, nationalitet, religion, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning men den kan också ha orsaker som inte har anknytning till flyktingdefinitionens förföljelsegrunder. kan anmärkas att våldtäkt inte i alla sammanhang är en könsspecifik Som tortyrmetod kan sådana övergrepp förekomma såväl mot män som mot kvinnor. När det gäller förföljelse på grund av sexuell läggning är det ofta tydligare att motivet för förföljelsen är just den utsattes sexuella Detta utesluter naturligtvis inte att könsspecifika övergrepp kan förekomma även i dessa fall. I flyktingdefinitionen finns inte någon begränsning i fråga om vilka förföljelsemetoder som kan leda till flyktingskap. uppfattning är det självklart att de former av förföljelse som kan drabba exempelvis kvinnor eller människor med homosexuell läggning skall godtas som förföljelse i konventionens mening, givetvis förutsatt att åtgärderna har en sådan intensitet att de kan betraktas som förföljelse. (Vilket slags åtgärder som anses utgöra förföljelse framgår av avsnitt Däremot måste förföljelsen, vare sig den riktas mot män eller kvinnor, alltid ha samband med någon av de grunder som räknas upp i definitionen, för att flyktingskap skall kunna föreligga. Begreppet könsrelaterad förföljelse är, som nämnts, knutet till grunden Förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning innebär att orsaken, eller delar av orsaken, till att förföljelsen riktar sig mot personen i fråga står att finna i hans eller hennes könstillhörighet eller Enligt vedertagen svensk och internationell praxis är kravet på orsakssamband uppfyllt om någon av de grunder för förföljelse som räknas upp i flyktingdefinitionen är en bidragande orsak till Flera förföljelsegrunder kan också vara tillämpliga (UNHCR, Guidelines on international protection: Gender- Related Persecution, punkten 20) När förföljelsen grundar sig delvis på kön eller sexuell läggning och delvis på någon av de fem förföljelsegrunderna kan alltså förutsättningarna för flyktingskap vara uppfyllda redan med nuvarande tolkning av flyktingbestämmelsen. Förföljelse på grund av religiös åskådning kan vara relaterad till kön eller sexuell läggning. Religionen föreskriver i vissa samhällen eller stater särskilda roller eller beteendekoder för kvinnor respektive män. När en kvinna eller man riskerar förföljelse därför att hon eller han inte anpassar sig till den roll som föreskrivs för henne eller honom eller vägrar att iaktta de gällande koderna, kan förföljelsegrunden religion En vägran eller oförmåga att följa sådana normer, t.ex. föreskrifter om viss klädsel, kan i vissa fall uppfattas som ett bevis på att personen har en oacceptabel religiös åskådning, oavsett vad han eller hon faktiskt tror på. Detsamma kan gälla personer som på grund av sin sexuella läggning vägrar att, eller inte kan, anpassa sig till rådande religiösa normer, vilka ofta föreskriver att sexuell samvaro uteslutande får ske inom äktenskapet mellan en man och en kvinna (2004:31 s. 92). Politisk åskådning som förföljelsegrund bör tolkas i vid bemärkelse och kan omfatta alla frågor som är av intresse för statsmakten eller samhället i övrigt (UNHCR, Guidelines on international protection: Gender-Related Persecution, punkten 32). Förföljelse på grund av politisk åskådning kan därmed också vara hänförlig till kön eller sexuell läggning, t.ex. när den uppfattning som föranleder förföljelsen rör kvinnors eller homosexuellas rättigheter, familjeplanering eller Förföljelsegrunderna religion och politisk åskådning överlappar ofta varandra vid förföljelse som även är relaterad till kön eller sexuell läggning. Detta är särskilt tydligt när den drabbade kommer från en stat där det i realiteten inte görs någon skillnad mellan politik och En person som medvetet eller omedvetet bryter mot diskriminerande lagar, sociala normer eller religiösa föreskrifter kan uppfattas som oppositionell och beskyllas för att hysa vissa politiska sympatier och därför utsättas för förföljelse. Vad som kan anses utgöra politisk aktivitet varierar i olika samhällen och beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Som utredningen konstaterat ser mäns och kvinnors politiska engagemang olika ut i de asylsökandes Mäns politiska engagemang sker öppet genom att de intar framskjutna positioner eller deltar aktivt i opinionsbildande Politisk verksamhet bland kvinnor är ofta mindre synlig och bedrivs på en lägre nivå. Det bör framhållas att risken för att förföljas av politiska skäl inte av detta skäl kan sägas vara mindre för kvinnor. Risken kan i själva verket vara större, eftersom kvinnor kan utgöra mer Det är också vanligt att kvinnor tillskrivs samma politiska åsikter som sina män eller manliga släktingar, oavsett om kvinnan delar dessa åsikter eller ens känner till dem, och att kvinnan utsätts för förföljelse på grund av mannens politiska aktivitet. Förföljelse på grund av ras och nationalitet är normalt inte relaterad till kön eller sexuell läggning. Som nämnts ovan kan dock formerna för förföljelse i dessa fall vara könsspecifika. Förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning som grund för tillhörighet till en viss samhällsgrupp Tillhörighet till en viss samhällsgrupp är den förföljelsegrund som anses mest svårdefinierad och i svensk rättstillämpning har kön och sexuell läggning som sagt inte ansetts kunna ligga till grund för tillhörighet till en viss samhällsgrupp. I internationella sammanhang pågår ett kontinuerligt arbete för att bestämma begreppets innebörd. Vägledning för den svenska tolkningen kan hämtas i och i de riktlinjer som utfärdas av organisationen samt i skyddsgrundsdirektivet (2004/83/EG). rekommenderar följande definition av begreppet: En viss samhällsgrupp är en grupp personer som, bortsett från risken för förföljelse, har ett gemensamt kännetecken eller uppfattas som en grupp av övriga Detta kännetecken är ofta medfött, oföränderligt eller på annat sätt grundläggande för individens identitet, samvete eller utövande av mänskliga rättigheter (UNHCR, Guidelines on international protection: Membership of a particular social group, punkten 11). UNHCR:s riktlinjer framhålls vidare att en korrekt tolkning av begreppet tillhörighet till en viss samhällsgrupp inrymmer såväl kön som sexuell läggning och att kvinnor och homosexuella kan utgöra exempel på sådana samhällsgrupper som avses i konventionens flyktingbegrepp. Enligt skyddsgrundsdirektivets definition skall en grupp anses utgöra en särskild samhällsgrupp när gruppens medlemmar har en väsentlig egenskap eller en gemensam bakgrund som inte kan ändras, eller består av personer som har en gemensam egenskap eller övertygelse som är så grundläggande för identiteten eller samvetet att de inte får tvingas avsvära sig den, eller när gruppen har en särskild identitet i det berörda landet eftersom den uppfattas som annorlunda av omgivningen (artikel 10.1 d). Vidare anges i direktivet bl.a. att beroende på omständigheterna i ursprungslandet kan en särskild samhällsgrupp omfatta en grupp grundad på en gemensam egenskap, t.ex. sexuell läggning, samt att könsrelaterade aspekter kan beaktas, utan att dessa i sig ger upphov till en presumtion för bestämmelsens tillämplighet. Bland de ytterligare principer eller riktlinjer för tolkningen av begreppet samhällsgrupp i mening som finns samlade i UNHCR:s riktlinjer kan följande nämnas. tillhörighet till viss samhällsgrupp kan inte tolkas på ett sätt som gör övriga grunder överflödiga. Vidare kan inte enbart risken för förföljelse definiera en samhällsgrupp, men åtgärder som innebär förföljelse kan bidra till att identifiera, synliggöra eller skapa en viss samhällsgrupp. finns inte något krav på sammanhållning eller samröre mellan Inte heller är gruppens storlek relevant. tillhör gruppen behöver inte löpa risk för förföljelse. en del homosexuella undviker trakasserier genom att dölja sin sexuella läggning eller leva under sådana villkor att risken för trakasserier är obefintlig utesluter därför inte att homosexuella kan uppfattas som en särskild samhällsgrupp (Guidelines on international protection: Membership of a particular social group, punkterna 2, 14, 15, 17, 18). I sammanhanget bör också erinras om att betonar förbudet mot diskriminering och hänvisar till FN-förklaring om de mänskliga rättigheterna med dess förbud mot diskriminering (artikel Regeringen anser att det är mycket angeläget att den svenska tolkningen av flyktingdefinitionen nu ändras i anslutning till dessa internationellt utarbetade och accepterade definitioner och riktlinjer. och sexuell läggning, ensamt eller i förening med andra kännetecken, skall kunna grunda tillhörighet till en viss samhällsgrupp även i den svenska utlänningslagens mening, och den som söker skydd undan sådan förföljelse skall därmed på denna grund kunna ges flyktingstatus. Kön eller sexuell läggning kan skapa tillhörighet till en viss samhällsgrupp på olika sätt beroende på omständigheterna. som utgör en samhällsgrupp kan ha ett kännetecken som är oföränderligt och som de själva inte kan ändra på. Ett sådant kännetecken kan vara medfött, som t.ex. släktskap eller funktionshinder. också härröra från historiska förhållanden som individen inte kan ändra på, t.ex. därför att han eller hon tidigare varit aktiv i en organisation eller haft en viss social status (SOU 2004:31 s. 118). kan grunda tillhörighet till en viss samhällsgrupp är sådana som är Prop. grundläggande för individens identitet, samvete eller utövande av mänskliga rättigheter, och som bottnar i individens övertygelse eller känsla av mänsklig värdighet. Till denna kategori kan föras bl.a. personer som på grund av en inre övertygelse har valt en annan livsstil än den som accepteras av omgivningen, t.ex. kvinnor som tvärtemot vad samhällsnormen kräver vill förbli ogifta eller yrkesarbeta. oförmåga eller ovilja att underordna sig sådana sociala normer inte av omgivningen uppfattas som ett uttryck för en politisk eller religiös åsikt, men omgivningen ändå utsätter personerna för förföljelse på grund av det avvikande beteendet, kan grunden för förföljelsen vara hänförlig till personernas tillhörighet till en viss samhällsgrupp. utgörs då av människor som på grund av sin övertygelse vägrar att foga sig i de rådande samhällsnormerna för könsroller och som på grund av denna övertygelse utsätts för förföljelse. En samhällsgrupp kan även identifieras redan genom att de som ingår i gruppen av sin omgivning uppfattas som en särskild grupp i samhället. Det sistnämnda kan dock inte innebära att alla kännetecken som i omgivningens ögon kan identifiera en samhällsgrupp är sådana att de som bär kännetecknet skall anses tillhöra en särskild samhällsgrupp enligt flyktingbestämmelsen. Även om kännetecknet inte behöver vara oföränderligt eller förknippat med personlig övertygelse bör det för att det skall ha flyktingrättslig relevans kunna krävas att kännetecknet är av sådan betydelse för individen att det vore oförenligt med grunder att förvänta sig att han eller hon avstår från det och istället anpassar sig efter de normer och värderingar som råder i hemlandet. Grupptillhörigheten kan även grunda sig på en kombination av egenskaper eller kännetecken, t.ex. könstillhörighet i förening med utövandet av den mänskliga rättigheten att själv välja om man vill bilda familj och i så fall med vem eller rättigheten att inte utan samtycke tvingas att underkasta sig kirurgiska ingrepp. I situationer där förföljelsen har sin grund i den utsattes sexuella läggning kan det ofta framgå ganska tydligt att han eller hon tillhör en Exempelvis betraktas homosexuella i många länder av sin omgivning som en särskild samhällsgrupp och det är just deras sexuella läggning som utgör motivet till förföljelsen. betona att sexuell läggning skall betraktas som en grundläggande egenskap hos individen som det aldrig kan komma i fråga att kräva att han eller hon avstår från. Sexuell läggning är alltså en sådan egenskap som kan definiera en samhällsgrupp i flyktingbestämmelsens mening. Detta gäller även om en homosexuell person i hemlandet har dolt sin sexuella läggning, eller har levt på ett sätt som minimerat risken för Lagrådet har anfört att en tillämpning av begreppet samhällsgrupp, som inrymmer kön och sexuell läggning, innebär att begreppet vidgas på ett sätt som leder till att dess innebörd tunnas ut och förlorar i konkretion. Detta medför enligt Lagrådets uppfattning, att begreppet blir mindre tjänligt som avgränsande rekvisit för tillämpningen. Regeringen delar givetvis uppfattningen att en uttunning av begreppet samhällsgrupp inte är önskvärd. Det måste dock finnas ett utrymme för att utveckla tolkningen av flyktingdefinitionen och de begrepp som den Tolkningen måste tillåtas att följa med samhällsutvecklingen, Prop. 2005/06:6 vilket också är den tolkningsmetod som förordas i UNHCR:s riktlinjer. Vid en avvägning mellan risken för att begreppet samhällsgrupp kan anses förlora något i konkretion och vikten av att den som förföljs på grund av sitt kön eller sin sexuella läggning bereds skydd som flykting, anser regeringen att sistnämnda hänsynstagande väger mycket tungt. Förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning kan alltså inrymmas under samtliga grunder för förföljelse som anges i utlänningslagens flyktingdefinition. Förföljelsegrunderna är likvärdiga i förhållande till varandra och prövningen när förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning åberopas bör därför göras utifrån samtliga grunder, utan inbördes rangordning. I det enskilda fallet kan dock, vilket utredningen också anför, en grund ha större relevans än de andra. Flera förföljelsegrunder kan också vara tillämpliga . Det kan därför vara nödvändigt att pröva de åberopade asylskälen i förhållande till samtliga förföljelsegrunder för att finna den mest relevanta grunden och för att en entydig praxis skall kunna utvecklas. Att var och en av förföljelsegrunderna har sin självständiga betydelse får inte utesluta en helhetsbedömning. Utredningen har i betänkandet lämnat förslag på en generell metod för att definiera en sådan samhällsgrupp som avses i flyktingdefinitionen (SOU 2004:31 s. 115 ff). Regeringen anser att metoden är väl underbyggd men finner inte skäl att i detta lagstiftningsarbete slå fast ytterligare principer för tolkningen, vid sidan av vad som anges i internationellt vedertagna tolkningsanvisningar. Det bör istället, som också utredningen framhållit, överlämnas åt rättstillämpningen att med stöd i förarbetena och de internationella riktlinjerna närmare utveckla tolkningen och tillämpningen av förföljelsegrunden tillhörighet till viss samhällsgrupp. Övriga rekvisit i flyktingbestämmelsen Flyktingbestämmelsens krav att fruktan för förföljelse skall vara välgrundad, dvs. att fruktan skall ha fog för sig, gäller vid påståenden om förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning, på samma sätt som beträffande övriga grunder för förföljelse. Vid prövningen av om fruktan är välgrundad skall alltså göras en bedömning av risken för att sökanden kan komma att utsättas för förföljelse vid ett återvändande till hemlandet. Förhållandena i hemlandet och den enskildes personliga förhållanden skall vägas in i denna bedömning. Om en person i hemlandet har levt på ett sätt som minimerat risken för förföljelse, t.ex. genom att dölja sin sexuella läggning, kan denna omständighet ha betydelse vid riskbedömningen. Det hindrar dock inte att den enskilde, på grund av sin sexuella läggning, skall anses tillhöra en viss samhällsgrupp och det får aldrig krävas att personen i fråga skall göra avkall på en sådan grundläggande egenskap vid ett återvändande. Riskbedömningen måste göras med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet och de närmare gränsdragningarna för prövningen i detta avseende av asylskäl som rör förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning får överlämnas åt rättstillämpningen att göra. Även kravet på avsaknad av hemlandets skydd och frågan om det finns ett s.k. inre flyktalternativ skall bedömas på samma sätt oavsett vilken grund för förföljelse som är aktuell. Det inre flyktalternativet, dvs. att den enskilde kan få skydd på en annan plats i hemlandet, är en internationellt vedertagen princip. För att inre flykt skall bli aktuell som alternativ till flyktingskapet måste den enskilde ha tillgång till ett effektivt skydd mot förföljelse i hemlandet. Därutöver måste han eller hon också ha en realistisk möjlighet till försörjning och förutsättningar att leva på ett sätt som inte innebär onödigt lidande eller umbäranden. Hänvisningar till ett inre flyktalternativ måste göras med försiktighet och med beaktande av den enskildes personliga förhållanden och de allmänna förhållandena i hemlandet. Inte minst kvinnors möjligheter till försörjning för sig och sin familj, när sådan finns, skall beaktas i ett sådant sammanhang. Det måste uppmärksammas att kvinnor i vissa länder ofta är mer utsatta som familjeförsörjare än män. Som några av remissinstanserna påpekat är det beträffande förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning viktigt att beakta samhällsstrukturen i den asylsökandes hemland och dess betydelse för statens vilja och förmåga att erbjuda invånarna skydd. Utredningen redogör utförligt för flera exempel på förföljelse i relation till begreppet särskild samhällsgrupp och frågan om hemlandets skydd (SOU 2004:31 s. 121 ff). Förföljelse som sker inom den privata sfären kan utgöra grund för flyktingskap beroende på de motiv som ligger bakom statens oförmåga eller ovilja att ge skydd. Statens oförmåga kan bero på t.ex. resursbrist eller ineffektivitet vilket inte kan knytas till någon förföljelsegrund. Den utsatte är då inte en flykting i lagens mening. En person, som riskerar att bli utsatt av enskilda för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning, vägras emellertid i vissa fall skydd i hemlandet som en uppenbar följd av rådande politiska, sociala, religiösa eller kulturella strukturer, vilka i detta sammanhang får sägas innefatta det som benämns könsmaktsstruktur. I sådana fall kan personen vara att betrakta som flykting. Det förekommer t.ex. i vissa länder att könsstympning är förbjuden, men att traditionen är så djupt rotad att förbudet inte efterlevs. Om landets myndigheter genom att inte heller vidta nödvändiga åtgärder för att åstadkomma efterlevnad, i realiteten accepterar övergreppet har kvinnan ingen faktisk möjlighet att erhålla statens skydd mot förföljelsen. Likaså är mannens rätt att utöva makt över kvinnan i vissa kulturer en så obestridd och grundläggande del av samhällsstrukturen att det är omöjligt för kvinnan att få statens skydd mot våld och frihetsinskränkningar eller hedersrelaterade repressalier från män i hennes anhörigkrets.