prop · GS0377 · 2005-02-08 00:00:00 — Ett tillträdesförbud avseende ett visst arrangemang förutsätter att det förelig- ger en brottsrisk beträffande just det arrangemanget. En situation som den som pekat på kan alltså inte anses motive- ra att ringa överträdelser undantas från ansvar. Det är följaktligen svårt att se någon situation där en överträdelse av ett förbud skulle kunna anses ursäktlig eller annars vara av sådan karaktär att straffansvar inte bör komma i fråga. Med hänsyn härtill anser regeringen att det saknas behov av ett undantag från straffansvaret motsvarande det som finns i besöks- förbudslagen. 6.4Giltighetstiden för tillträdesförbud, m.m. Regeringens förslag: Ett tillträdesförbud skall gälla för , högst , och får förlängas med högst i taget. Förbudet börjar gälla , om inte annat bestäms. Ett förbud skall delges den förbudet avser. Frågor om förbud skall handläggas skyndsamt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har godtagit förslaget. ombudsmän () har ansett att det bör tydliggöras i lagtexten dels att det krävs att förutsättningarna för ett tillträdesförbud är uppfyllda för att förbudet skall få förlängas, dels att samma förfaranderegler gäller för ett ärende om förlängning av förbud som vid hanteringen av det ur- sprungliga förbudsärendet. JO har vidare invänt mot att telefondelgivning och förenklad delgivning får användas vid delgivning av tillträdesförbud, eftersom överträdelse av förbudet kan medföra straffansvar och därför samma regler bör gälla som för delgivning av en ansökan om stämning. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har kritiserat avsakna- den av en konkret gräns för när förbud kan förlängas. Riks- åklagaren () har invänt mot kravet på skyndsam handläggning. tingsrätt och Åklagarkammaren i med instämmande av i har berört skyndsamhetskravet i förhållande till den riskbedömning som skall göras. Skälen för regeringens förslag Förbudstiden och förlängning av förbud En självklar utgångspunkt är att tillträdesförbud skall gälla för . Från rättssäkerhetssynpunkt är det vidare angeläget att förbuden inte av- ser än nödvändigt. Med hänsyn till, som framgår nedan, att det föreslås en möjlighet att förlänga tillträdesförbud bör den ursprungliga giltighetstiden inte heller vara för lång. Regeringen anser att är lämplig. Den föreslagna tidsgränsen motsvarar den som finns i be- söksförbudslagen och den svarar också i stort mot en normal säsong vid idrottsverksamhet. Förbudstidens längd bör dock alltid bestämmas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Det är också rimligt att nya omständigheter som inträffat efter det att ett förbud har beslutats och som kan motivera ett fortsatt förbud kan be- aktas. Det kan t.ex. handla om att den som fått ett förbud begår brott av det slag som förbudet avser att förebygga eller överträder förbudet. Till- trädesförbud bör därför kunna förlängas som det ursprung- liga förbudet, dvs. med högst i taget. JO har ansett att det bör tydliggöras i lagtexten att samma förfarande- regler gäller vid förlängning av förbud som vid hanteringen av det ur- sprungliga förbudsärendet. Någon uttrycklig regel om detta behövs dock inte enligt regeringens bedömning. I den föreslagna lagen anges i ett in- ledande avsnitt förutsättningarna för tillträdesförbud. Avsnittet föreslås också innehålla bestämmelser om att tillträdesförbud skall gälla för , högst , och att förbudet får förlängas med högst i ta- get. Lagen föreslås vidare innehålla särskilda avsnitt om förfarandet hos åklagaren och domstolsprövning. I dessa avsnitt anges vilka förfarande- regler som skall gälla i ärenden om tillträdesförbud. Att dessa regler gäll- er såväl ursprungliga ärenden som ärenden om förlängning kan det med hänsyn till lagens uppbyggnad knappast råda någon tvekan om. En be- stämmelse av det slag som JO efterlyst har inte heller ansetts nödvändig i besöksförbudslagen. En särskild fråga i sammanhanget är om det bör föreskrivas en yttersta gräns för förlängningsmöjligheten. DO har kritiserat avsaknaden av en sådan gräns. Regeringen anser att det självfallet vore orimligt om den brottslighet som legat till grund för riskbedömningen skulle tillmätas samma betydelse år . Ju längre tillbaka i tiden brottsligheten lig- ger desto mindre betydelse bör den få vid riskbedömningen. Om å andra sidan den som fått tillträdesförbud vid upprepade tillfällen överträder förbuden eller begår nya idrottsanknutna brott bör förbud kunna förläng- as utan någon bortre tidsbegränsning så länge risken för fortsatt sådan brottslighet består. Regeringen föreslår därför inte någon yttre tidsgräns för möjligheten till förlängning. Det skall dock framhållas att det krävs att förutsättningarna för ett tillträdesförbud är uppfyllda för att förbudet skall få förlängas. JO har ansett att detta bör förtydligas i lagtexten. Re- geringen delar JO:s bedömning. Det får inte finnas utrymme för att miss- tolka vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ett förbud skall förlängas. Ett tillägg till lagtexten bör därför göras i förtydligande syfte. Det är emellertid också befogat att ändrade förhållanden som innebär Prop. 2004/05:77 att förutsättningarna för ett tillträdesförbud inte längre föreligger kan Som framgår nedan i avsnitt 6.6 föreslår därför regeringen en möjlighet för åklagare att häva eller ändra ett tillträdesförbud. En annan fråga är om förbudstiden skall börja löpa för be- slutet om förbud eller vid någon annan tidpunkt. Eftersom förbud grun- das på en riskbedömning, kan det inte sägas finnas en automatisk kopp- ling till tidpunkten för ett tidigare idrottsanknutet brott trots att ett sådant brott i och för sig utgör en särskilt viktig omständighet vid bedömningen. Förbud bör inte heller ges verkan bakåt i tiden. Med hänsyn härtill bör förbudstiden i stället räknas för beslutet. Förbuden bör vidare börja gälla . Anledningen är att det kan vara viktigt att ett förbud får verkan så snart som möj- ligt så att den som fått förbudet förhindras att få tillträde till idrottsarran- gemang som är näraliggande i tiden. Som framgår av avsnitt 6.7 föreslås inte heller någon tidsgräns för att begära domstolsprövning av åklagarens beslut om förbud. Även detta talar för att beslutet bör gälla . Det kan dock finnas fall då det är lämpligt att förbudet börjar gälla från en senare tidpunkt. Detta berörs närmare i författningskommentaren. Det bör därför föreskrivas en möjlighet att bestämma en annan tidpunkt. I sammanhanget bör noteras att förbudet föreslås få verkan mot den en- skilde först när han eller hon har delgetts det, se nedan. De förslag som lämnats överensstämmer, utöver vad som redan framgått, med regleringen i besöksförbudslagen. Ovan har konstaterats att det ofta kan finnas behov av skyndsamhet i frå- gor om tillträdesförbud. Förbuden har därför föreslagits börja gälla ome- delbart, om inte annat bestäms. I promemorian föreslogs även ett krav på skyndsam handläggning av frågor om tillträdesförbud. RÅ har invänt mot förslaget medan det i öv- rigt inte har framförts några specifika invändningar mot det. Liksom ma- joriteten remissinstanser anser regeringen att de skäl som talar för ett skyndsamhetskrav är av sådan tyngd att förslaget bör genomföras. Det är viktigt att en person som t.ex. begått våldsbrott under en fotbollsmatch så snabbt som möjligt kan förbjudas att få tillträde till fotbollsmatcher under resten av säsongen förutsatt att det finns en risk för fortsatt brottslighet. Om handläggningen hos åklagaren inte sker med skyndsamhet kan lag- stiftningens effektivitet äventyras. Samma sak gäller för handläggningen i domstol i de fall åklagaren inte beslutat om förbud och det begärs att domstolen beslutar om sådant. Också när förbud löper mot en part bör handläggningen i domstol ske skyndsamt. Regeringen föreslår sålunda att frågor om tillträdesförbud skall handläggas skyndsamt av åklagare och domstol. Däremot föreslår regeringen inte några särskilda tider inom vil- ka frågorna skall avgöras. För att straffansvar skall komma i fråga för den som överträder ett tillträ- desförbud skall han eller hon ha delgetts förbudet. Trots att förbud som regel gäller , skall därför inte något ansvar för en eventuell överträdelse inträda innan delgivning skett. På samma sätt skall ingri- panden enligt polislagen (1984:387) för att avvärja en överträdelse av förbudet inte komma i fråga före delgivning. Delgivningen föreslås ske enligt bestämmelserna i delgivningslagen (1970:428). Eftersom tillträdesförbuden är straffsanktionerade, föreslås dock i enlighet med vad som gäller vid delgivning av stämning i brottmål att 12 och 15 §§ inte skall tillämpas. Dessa bestämmelser reglerar del- givning genom att handling lämnas till annan än den sökte respektive kungörelsedelgivning. Motsvarande gäller delgivning av beslut om be- söksförbud. JO har framfört att inte heller telefondelgivning eller förenklad delgiv- ning bör användas. I denna fråga vill regeringen anföra följande. Enligt besöksförbudslagen kan besöksförbud delges genom telefondelgivning. Denna möjlighet kan utnyttjas t.ex. om det är angeläget att ett förbud träder i kraft omgående (se prop. 1987/88:137 s. 44). Som konstaterats ovan kan det finnas behov av skyndsamhet även i frågor om tillträdesför- bud. För att möta detta behov har bl.a. föreslagits ett krav på skyndsam handläggning. I enlighet med detta är det rimligt att telefondelgivning skall kunna användas i brådskande fall vid delgivning av tillträdesförbud. När det gäller förenklad delgivning kan sådan delgivning också användas i ärenden om besöksförbud. På grund av besöksförbudslagens krav på skyndsam handläggning torde dock förenklad delgivning endast komma i fråga i undantagsfall. Av samma skäl kan förenklad delgivning av tillträ- desförbud, åtminstone förbud som beslutats av åklagare, antas bli mindre vanligt förekommande. Möjligheten att använda sådan delgivning bör dock inte uteslutas. I sammanhanget skall påminnas om de förutsättning- ar som gäller för att telefondelgivning och förenklad delgivning skall få ske. För telefondelgivning gäller t.ex. att innehållet i handlingen inte får vara svårtillgängligt. Förenklad delgivning får som regel bara användas om den enskilde har delgetts upplysning om att så kan komma att ske. Dessutom skall framhållas att den enskilde, som föreslås nedan, i princip skall underrättas om uppgifter som tillförts ärendet genom annan och också få tillfälle att yttra sig över dem innan förbudsfrågan avgörs och ett eventuellt förbud skall delges. Regeringen föreslår följaktligen i likhet med promemorian att delgivningslagens regler, utom de som avses i 12 och 15 §§, skall tillämpas vid delgivning av tillträdesförbud. 6.5Vem som kan ansöka om tillträdesförbud Regeringens förslag: Frågor om tillträdesförbud tas upp på ansökan av den idrottsorganisation som anordnar idrottsarrangemang som för- budet avses skydda eller av specialidrottsförbundet inom för den aktuella idrottsverksamheten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: () har ansett att det bör övervägas att ge också polisen möjlighet att ansöka om tillträdesförbud. Som skäl för det har RPS i huvudsak anfört att det kan ta tid mellan det att ett brott begås och lagföring sker och att förundersökningssekretessen då kommer att innebära hinder för idrottsarrangörer att ansöka om tillträ- desförbud. I övrigt har remissinstanserna inte framfört några invändning- ar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Lagstiftningen om tillträdesförbud syftar till att förstärka den rätt att välja besökare som tillkommer den som förfogar över en plats avsedd för idrottsutövning och därigenom före- bygga brottslighet på sådana platser. Det är därför naturligt att den id- rottsorganisation som anordnar idrottsarrangemang på en sådan plats skall kunna ansöka om tillträdesförbud avseende dessa arrangemang. Det kan gälla t.ex. en enskild fotbollsklubbs hemmamatcher men också t.ex. landskampsarrangemang av . Regeringen före- slår alltså att en fråga om tillträdesförbud skall tas upp på ansökan av den idrottsorganisation som anordnar det eller de arrangemang som förbudet avses skydda. Regeringen anser dock att det är otillräckligt med en ordning där en- dast arrangörerna kan ansöka om förbud. Ett tillträdesförbud torde näm- ligen ofta bedömas nödvändigt för flera idrottsplatsers och arrangörers arrangemang, t.ex. för ett fotbollslags samtliga hemmamatcher och samt- liga bortamatcher under en säsong. Om det då skulle krävas att varje id- rottsorganisation ansöker om förbud för sitt eller sina arrangemang, skul- le ärendehanteringen bli omfattande med ett ärende för varje ansökan. I varje sådant ärende skulle det krävas ett särskilt beslut av såväl åklagare som vid prövning av åklagarens beslut domstol. Dessutom skulle kanske de olika organisationerna behöva inställa sig vid ett sammanträde, se avsnitt 6.7. Även om ärendena skulle kunna handläggas gemensamt, riskerar hanteringen att bli svårhanterlig och opraktisk. Att föreskriva någon form av medpartsförhållande i dessa fall framstår inte heller som en tillfredsställande lösning, eftersom det torde kräva relativt komplice- rade processuella regler. Sådana är dessutom ovanliga för frågor som handläggs enligt förvaltningslagen (1986:223) och lagen (1996:242) om domstolsärenden, vilka lagar som framgår nedan i avsnitt 6.6 och 6.7 föreslås tillämpas vid handläggningen av frågor om tillträdesförbud. Ett sätt att skapa en enklare och mer praktisk hantering av dessa ären- den är att ge specialidrottsförbund inom rätt att ansöka om tillträdesförbud avseende arrangemang av de organisatio- ner som kan anses ha en anknytning till , se avsnitt 6.1. En liknande ordning finns redan inom ramen för organisationernas eget system för avstängning. kan nämligen intresseorganisationen för en idrottsverksamhet genom fullmakt från sina medlemsorganisatio- ner handlägga och besluta om avstängning med verkan för alla medlems- organisationers arrangemang. Det skisserade alternativet motsvarar vis- serligen inte helt de civilrättsliga möjligheterna för dem som förfogar över idrottsanläggningarna att bestämma vem som skall få vistas där. Fördelarna från effektivitetssynpunkt med en sådan lösning är dock så betydande att de måste anses väga över. Man kan vidare utgå från att det i praktiken kommer att föras samtal och utbytas information mellan spe- cialidrottsförbunden och dess medlemsorganisationer i dessa fall. ingen föreslår därför att förbunden skall ha rätt att ansöka om tillträdes- förbud. En fråga som inställer sig är om denna rätt bör begränsas till specialid- aktuella idrottsverksamheten. Alternativet är att ett förbund kan göra en ansökan som avser både den idrottsverksamhet som förbundet självt representerar och annat specialidrottsför- bunds idrottsverksamhet. För detta alternativ talar att personer som begår brott vid idrottsarrangemang kan tänkas besöka olika sorters arrange- mang. Det torde främst förekomma i fråga om fotbolls-, ishockey- och bandymatcher. I dessa fall skulle ärendehanteringen bli mindre omfattande om ett specialidrottsförbund kunde ansöka om förbud för flera sorters idrottsverksamheter. Å andra sidan skulle antalet ärenden ändå bli begränsat om det skulle föreskrivas att varje berört förbund skall ansöka om förbud för sin verksamhet. Dessutom kan, som berörts i av- snitt 6.2, riskbedömningen utfalla olika beroende på om ett förbud begärs för samma sorts idrottsverksamhet som tidigare drabbats av brott eller för annan idrottsverksamhet. Det torde därför inte vara någon större nackdel att bedömningarna av dessa två situationer hålls isär i olika ärenden. Det framstår vidare som rimligt att ett specialidrottsförbund enligt den nya lagen skall företräda just den verksamhet som förbundet annars represen- terar och inte därutöver andra förbunds verksamhet. Följaktligen föreslår regeringen att det skall vara aktuella id- rottsverksamheten som skall ha rätt att ansöka om tillträdesförbud. RPS har ansett att det bör övervägas att ge också polisen möjlighet att ansöka om tillträdesförbud. kan övervägas om åklagaren bör ha möjlighet att ta upp frågor om tillträdesförbud utan ansökan. I pro- memorian övervägdes en initiativrätt för det allmänna men föreslogs inte någon sådan. I besöksförbudslagen finns en initiativrätt för åklagaren. Denna rätt fö- reslogs inte i det ursprungliga förslaget till besöksförbudslag (Ds 1987:13). Att den sedermera infördes skedde på förslag av vissa re- missinstanser och motiverades med att det i vissa fall skulle innebära alltför höga anspråk på en människa i utsatt läge att kräva att han eller hon själv begär ett förbud (prop. 1987/88:137 s. 21). Initiativrätten sades vidare vara lämplig att utnyttja när den som förbudet avses skydda av rädsla inte vill framstå som den som formellt sett har tagit initiativ till förbudet. De skäl som motiverat en initiativrätt för det allmänna i besöksför- budslagen saknas när det gäller frågor om tillträdesförbud. Idrottsorgani- sationer är juridiska personer och intar därmed närmast en starkare ställ- ning än de som förbuden avses gälla. Det kan emellertid, som RPS påpekat, förekomma fall där viss idrotts- anknuten brottslighet inte kommer till organisationernas kännedom p.g.a. att s.k. förundersökningssekretess (5 kap. 1 § sekretesslagen [1980:100]) gäller och därmed hindrar polis eller åklagare från att informera organi- sationerna om brottsligheten. Det torde främst gälla fall där brott har be- gåtts på en helt annan plats än på en plats för idrottsutövning. När brott har inträffat inne på en idrottsplats eller i omedelbar anslutning till denna torde organisationerna som regel känna till detta. Behovet av en möjlig- het för polisen att ansöka om tillträdesförbud eller en initiativrätt för åklagaren är alltså begränsat till fall där idrottsrelaterade brott begåtts i vissa särskilda situationer och där brotten endast befinner sig på förun- dersökningsstadiet. I avsnitt 6.8 gör regeringen bedömningen att det sak- nas tillräckliga skäl att föreslå ändringar i dagens reglering om förunder- sökningssekretess för att ge organisationerna information om sådana brott. Mot bakgrund av det ställningstagandet anser regeringen att det knap- past kan komma i fråga att föreslå någon form av initiativrätt för det all- männa kombinerad med en ordning där den berörda idrottsorganisationen därefter inträder som part i förfarandet hos åklagaren och kan få del av uppgifter som hänför sig till en förundersökning. I sammanhanget bör nämnas att det också enligt besöksförbudslagen torde kunna uppkomma situationer i vilka den som ett förbud skulle kunna skydda saknar känne- dom om sekretessbelagda uppgifter om brott som är under förundersök- ning. I dessa situationer skulle det också kunna påverka förundersök- ningssekretessen om åklagaren på eget initiativ skulle ta upp en fråga om besöksförbud och den som förbudet avses skydda skulle få del av de an- nars sekretessbelagda uppgifterna om brott. Vidare skulle det med en ordning av nu diskuterat slag uppstå andra svåra principiella frågor som rör handläggningen av förbudsfrågorna. En fråga som skulle behöva lösas är om det skall vara den enskilda organisa- tionen som anordnar arrangemanget eller specialidrottsförbundet som skall höras i ärendet hos åklagaren. En annan är om organisationen skall kunna begära domstolsprövning av åklagarens beslut och en följdfråga är om en sådan rätt bör gälla både beslut att förbud skall gälla och beslut att förbud inte skall gälla. Det kan t.ex. tänkas att åklagaren inte beslutar om förbud och att organisationen är missnöjd med det. Det kan också tänkas att åklagaren beslutat om ett förbud trots att organisationen inte önskat det. Det finns följaktligen ett flertal skäl som med styrka talar mot att föreslå en rätt för polisen att ansöka om förbud eller en rätt för åklagaren att utan ansökan ta upp frågor om förbud. Det förefaller inte heller som en lämplig lösning att införa någon sådan rätt och föreskriva en processuell ordning som begränsar berörda idrotts- organisationers kännedom om att frågan om tillträdesförbud har aktuali- serats och deras insyn i övrigt i frågan hos åklagaren. Dels innebär den föreslagna regleringen att idrottsorganisationernas verksamhet påverkas och de bör då självfallet vara parter i dessa frågor. Dels är processen i övrigt uppbyggd så att berörda organisationer är parter i och skall ha in- syn i denna, se närmare avsnitt 6.6. Också andra frågor om processen som liknar de som beskrivits ovan skulle uppkomma. Dessutom skall erinras om att regleringen om tillträdesförbud i första hand syftar till att förebygga brott under idrottsarrangemang. Arrangö- rerna har ett ansvar för ordningen och säkerheten under dessa. Att brotts- lighet som inträffat på annan plats i och för sig kan åberopas som en omständighet vid riskbedömningen är en annan sak. Idrottsorganisatio- nerna liksom övriga remissinstanser utom RPS har godtagit förslaget att endast idrottsorganisationer skall kunna ansöka om tillträdesförbud. Av det anförda måste enligt regeringens mening anses följa att skälen mot en ansökningsmöjlighet för polisen eller en initiativrätt för åklagaren är av sådan tyngd att de väger över det behov som kan finnas av någon sådan initiativrätt för det allmänna. Regeringen föreslår därför, i likhet med promemorian, inte någon initiativrätt för åklagaren eller rätt för po- Prop. 2004/05:77 lisen att ansöka om tillträdesförbud. 6.6Förfarandet hos åklagaren och hävande eller ändring av förbud Regeringens förslag: En ansökan om tillträdesförbud skall vara skriftlig. En fråga om tillträdesförbud prövas av åklagaren i den ort där förbudet helt eller huvudsakligen avses bli tillämpat eller där den mot vilken förbudet avses gälla har hemvist eller uppehåller sig. Om den personen är misstänkt för brott som har betydelse för förbudsfrå- gan, får frågan prövas även av åklagare som är behörig att väcka åtal för brottet. Åklagaren får anlita biträde av polismyndighet för utred- ning av frågor om tillträdesförbud. Innan förbudsfrågan avgörs skall som huvudregel en part underrättas om en uppgift som har tillförts ärendet och få tillfälle att yttra sig över den. Åklagarens beslut skall vara skriftligt. För förfarandet hos åklagaren tillämpas i övrigt vissa bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223). Dessutom tillämpas rät- tegångsbalkens bestämmelser om åklagare, t.ex. reglerna om jäv. Åklagaren får häva eller ändra ett förbud, om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det. Promemorians förslag: Förslaget överensstämmer med regeringens förslag. När det gäller frågan om undantag från huvudregeln att part skall underrättas om och få tillfälle att yttra sig över uppgifter görs dock en avvikelse i förhållande till promemorians förslag. Remissinstanserna: Åklagarkammaren i har med in- stämmande av i framfört att det uppstår problem med vilken eller vilka organisationer som skall ansöka om för- bud när framtida arrangemang äger rum på olika orter. Enligt åklagar- kammaren kan förslaget att frågan om tillträdesförbud skall prövas av åklagaren på den ort där förbudet avses bli tillämpat få som konsekvens att åklagare på olika orter kan pröva en fråga om förbud rörande samma person när arrangemang på dessa orter är aktuella och, beroende på un- derlag, fatta olika beslut. Riksåklagaren () har understrukit den prak- tiska vikten av samordning i sådana situationer där flera idrottsorganisa- tioner kan ansöka om förbud. ombudsmän () har berört frågan om i vilka undantagsfall förbudsfrågan kan avgöras utan att en part underrättats om uppgift som tillförts ärendet. JO har motsatt sig att kommunikation får underlåtas i det fallet att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet. JO har vidare framfört att frågan om det bör vara möjligt att avstå från kommunikation på grund av att ett avgö- rande brådskar bör övervägas ytterligare.