prop · GS03171 · 2005-05-31 00:00:00 — Personuppgiftslagen (1998:204) innebär ett genomförande av Europa- parlamentets och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskydds- direktivet). Personuppgiftslagen innehåller bestämmelser om när behandling av personuppgifter är tillåten. För behandling av känsliga personuppgifter gäller särskilt stränga regler. Även vissa grundläggande krav på den som behandlar personuppgifter ställs, t.ex. att personuppgifter som samlas in för ett ändamål inte får behandlas för något annat oförenligt ändamål. Vidare finns i lagen bestämmelser om information till de registrerade och om säkerheten vid behandlingen. Behandling av personuppgifter för bl.a. statistiska ändamål undantas dock i stor utsträckning från dessa regler. I ingressen till dataskyddsdirektivet sägs att behandling av personuppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål kan förutsatt att medlemsstaterna ger lämpliga garantier inte allmänt sett anses oförenliga med de ändamål för vilka uppgifterna tidigare samlades in. Det innebär att statistikansvariga myndigheter kan behandla upp- gifter från andra myndigheter för statistikändamål även om uppgifterna ursprungligen samlats in för ett annat ändamål. 4.5Statistikregelgruppens promemoria och myndigheternas rapport Regeringen beslutade att uppdra åt , dåvarande och att utreda fortsatta förberedelser för registerbaserad folk- och bostadsstatistik. Bakgrunden till uppdraget var att förutsättningarna att genomföra registerbaserad folk- och bostadsräkning hade ändrats i flera avseenden sedan fattade principbeslutet . Myndigheterna redovisade uppdraget i rapporten hushålls- och bostadsstatistik i stället för FoB. Rapporten har remissbehandlats. Utgångspunkten för myndigheternas rapport Utgångspunkten för förslagen i myndigheternas rapport utgörs dels av Statistikregelgruppens tidigare presenterade promemoria En ny FoB-lag, dels remissinstansernas synpunkter på promemorian, dels de författningar som reglerar nuvarande lägenhetsregister och Hänsyn har också tagits till rapporter. För att få en heltäckande bild av myndigheternas rapport är det därför befogat att översiktligt redovisa innehållet i Statistikregelgruppens promemoria och remissinstansernas synpunkter på denna. Innehållet i Statistikregelgruppens promemoria I promemorian föreslås följande. Lagstiftning införs gällande folk- och bostadsräkning, lägenhetsregister samt uppläggning av lägenhetsregister. Lagstiftningen om folk- och bostadsräkning reglerar att folk- och bostadsräkning skall vara registerbaserad och genomföras högst . En kompletterande förordning skall beslutas varje gång en folk- och bostadsräkning genomförs. Ett lägenhetsregister införs. Den befintliga lagen om lägenhetsregister ersätts med en ny lag som bygger på personuppgiftslagen. Registret byggs upp genom att byggnadsregistret vid kompletteras med lägenhetsnummer och förses med de ytterligare uppgifter om fastighet, byggnad och lägenhet som behövs för folk- och bostadsräkning. skall vara personuppgiftsansvarigt för registret och ha samma övergripande ansvar för lägenhetsregistret som beträffande fastighetsregistret. Innehållet i lägenhetsregistret ändras i vissa delar med hänsyn till erfarenheterna från provverksamheten. Det innebär bl.a. att variabler med fångst- eller ajourhållningsproblem utgår, exempelvis uppgift om värmesystem. Vidare föreslås att de uppgifter som hämtas från FoB 90-registret bör ingå i lägenhetsregistret och användas för samma ändamål som gäller enligt FoB 90-lagen. En fastighetsägare skall lämna de uppgifter som behövs för att fastställa lägenhetsnummer samt andra byggnadsanknutna uppgifter som skall registreras i lägenhetsregistret och som inte kan hämtas från något annat register. Belägenhetsadresser skall finnas i samtliga kommuner senast vid ett visst datum. ges i uppdrag att ta fram en tidplan. Regeringen fastställer tidplanen. En standard för stabila, kända och informationsbärande lägenhetsnummer fastställs av regeringen. Lägenhetsnumren görs kända genom att fastighetsägaren omgående skriftligen informerar de boende om fastställda lägenhetsnummer och om förändringar i numreringen samt genom att de anslås på väl synlig plats i huset. För att underlätta för allmänheten att fullgöra sin skyldighet att anmäla lägenhetsnummer skall anmälan om lägenhetsnummer få ske muntligen till skattemyndigheten. De bestämmelser som behövs för uppläggningsarbetet införs i en särskild lag om uppläggning av lägenhetsregistret. Remissinstanserna synpunkter på Statistikregelgruppens promemoria En majoritet av remissinstanserna är positiva till förslagen i promemorian En ny FoB-lag. De viktigaste invändningarna rör integritetsaspekter, projektets genomförande och kostnader samt FoB-lagens förhållande till personuppgiftslagen. Datainspektionen avstyrker registerbaserad FoB och lägenhetsregister och föredrar att informationen hämtas direkt från enskilda och fastighetsägare. anser det vara ett ingrepp i den enskildes integritet att göra en sådan omfattande undersökning utan att den enskilde själv medverkar. och för regelgranskning motsätter sig ett rikstäckande lägenhetsregister och folkbokföring på lägenheter. bostadsrättsorganisationers centralorganisation avstyrker förslaget och anför att de boende och fastighetsägarna kan komma att uppleva förfarandet som obehagligt. har inget att erinra mot en registerbaserad FoB men avstyrker folkbokföring på lägenhet och uppbyggnad av ett lägenhetsregister. motsätter sig ett lägenhetsregister och anför huvudsakligen följande. En avvägning mellan å ena sidan nyttan av ett sådant register och å andra sidan människors intresse av skydd för sin integritet leder till slutsatsen att olägenheterna blir större än nyttan. Om beslutet står fast bör ändamålet med registret inskränkas till att avse folkbokföring och framställning av sådan statistik som krävs för planering, uppföljning, utvärdering och byggande. Kommunerna bör inte ha direktåtkomst till registret. Förbundet kan acceptera förslaget att fastighetsägaren på väl synlig plats i huset skall anslå de nummer som kommunen fastställer för lägenheterna men motsätter sig bestämt förslaget att fastighetsägaren därutöver skall vara skyldig att också omgående skriftligen informera de boende om lägenhetsnumren. Skälet till detta är att fastighetsägaren enbart kan ha säker kännedom om vem som är kontraktsinnehavare. Vem som i övrigt faktiskt bor i fastigheten har fastighetsägaren normalt ingen kännedom om. Informationsskyldigheten gentemot de boende bör i stället ombesörjas av den som har intresse av att dessa får del av informationen, dvs. anser att registerlösningen ger en betydande potential att kunna tillgodose olika aktörers behov av uppgifter men anser att bättre underlag för kostnadsberäkningar behövs. tillstyrker förslaget under förutsättning att staten finansierar samtliga kommunala insatser. Kammarrätten har vissa påpekanden rörande författningsförslagen, bl.a. förhållandet till personuppgiftslagen. Vad skiljer myndigheternas rapport från Statistikregelgruppens promemoria? Myndigheternas rapport och Statistikregelgruppens promemoria skiljer sig åt på följande viktiga punkter. Myndigheterna föreslår till skillnad från promemorian ingen särskild FoB-lagstiftning. För att stärka skyddet för integriteten föreslår myndigheterna ett antal förändringar jämfört med promemorian. Fastighetsägaren skall inte lämna uppgift om kontraktsinnehavare för lägenheterna. I stället skall gå ut med en förfrågan till dem som bor i flerbostadshus om vilken lägenhet de bor i. Myndigheterna bedömer att detta är mindre integritetskänsligt. Myndigheterna föreslår till skillnad från promemorian att uppgifterna hos inte samlas i ett stort register. I stället skall en mer decentraliserad produktionsteknik väljas där varje statistikprodukt använder de uppgifter som behövs för just den produkten. Myndigheterna föreslår till skillnad från promemorian att ingen särskild insamling av uppgifter om småhus genomförs. I stället skall innehållet i lägenhetsregistret för småhusens del fullständigt anpassas till och baseras på de uppgifter som kommer att inhämtas till de allmänna Prop. 2004/05:171 fastighetstaxeringarna. 5 Förbättrad hushålls- och bostadsstatistik 5.1Behovet av hushålls- och bostadsstatistik Regeringens bedömning: Behovet av aktuell hushålls- och bostadsstatistik på nationell och lokal nivå samt inom forskningen är dokumenterat stort. Rapportens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i rapportens bedömning att behovet av hushålls- och bostadsstatistik är Flera remissinstanser betonar vikten av kvalitet i lägenhetsregistret och folkbokföringen för att få fram tillförlitlig statistik. remissinstanser påtalar att det för forskningens behov är viktigt att uppgifter ur registren kan tas fram på ett enkelt sätt utan långa väntetider eller stora kostnader. till lagstiftning om lägenhetsregister och anser att de behov av hushålls- och bostadsstatistik som anförs som motiv för ett lägenhetsregister inte är Skälen för regeringens bedömning Hushålls- och bostadsstatistik behövs för tre huvudsakliga ändamål. det första tillhör det den grundläggande nationella statistiken att kunna redovisa uppgifter om antalet hushåll av olika storlek och sammansättning och om bostadsbeståndet och dess sammansättning. det andra behövs statistiken för planering och uppföljning på nationell och lokal nivå. För det tredje behövs statistiken och de uppgifter den baserar sig på för forskningen. På nationell nivå finns behov av hushålls- och bostadsstatistik för att beskriva tillstånd och utveckling i landet. Uppgift om antalet hushåll av olika storlek och sammansättning och om bostadsbeståndet och dess sammansättning tillhör grundläggande uppgifter om ett land. bostadsräkningar genomförs i ca 200 länder minst . () rekommenderade i Recommendation for the 2000 Censuses of Population and Housing in the ECE region från United Nations Economic Commission for Europe and Statistical Office of Communities sina medlemsländer att genomföra minst en folk- och bostadsräkning . rekommendationerna för de europeiska länderna framgår vilka metoder som bör användas för att genomföra folkräkningen, vilka variabler som bör samlas in samt hur dessa skall definieras och klassificeras. Även en tabellplan med de uppgifter som efterfrågas finns med i rekommen- dationerna. Arbete pågår med att utarbeta en liknande rekommendation för perioden 20052014. Inom EU beslutade de 15 medlemsländernas statistikbyråer samt () 1997 om riktlinjer för innehåll och genomförande av en folk- och bostadsräkning . Överenskommelsen var inte rättsligt bindande för medlemsländerna. Riktlinjerna baserades på men innehåller fler detaljer, såvitt avser mättidpunkt och klassificering, för att åstadkomma önskvärd harmonisering. Resultatet skulle redovisas i ett 40-tal tabeller och översändas till . har i olika sammanhang underrättat om att den svenska folk- och bostadsräkningen är framflyttad. Endast ett 20-tal tabeller har därför kunnat översändas till med statistik som bygger på redan befintliga data. Resterande tabeller, dvs. de som innehåller lägenhets-, boende- och hushållsuppgifter, har inte kunnat tas fram. har påbörjat förberedelserna inför nästa europeiska folk- och bostadsräkning, som förväntas genomföras av samtliga medlemsländer . Förberedelser inom pågår av den reglering som skall användas för att harmonisera och göra ländernas undersökningar jämförbara med varandra. Eftersom flera länder inte följde tidigare överenskommelse har frågan om bindande reglering diskuterats. I och genomförs helt registerbaserade folk- och bostadsräkningar med goda erfarenheter. I övriga , liksom i , har räkningen genomförts med en kombination av utnyttjande av administrativa register och blanketter till allmänhet och fastighetsägare. genomförde 2001 en folk- och bostadsräkning som utgjorde början på ett upprättande av lägenhetsregister och folkbokföring på lägenhet som skall möjliggöra helt registerbaserade folk- och bostadsräkningar. En beskrivning av de danska och finska systemen finns i Statistikregelgruppens promemoria En ny FoB-lag (Ds 2000:17). På nationell nivå finns behov av hushålls- och bostadsstatistik för utformning av politiken samt för uppföljning och utvärdering på olika områden. Det gäller särskilt inom skatte- och välfärdspolitiken samt bostadspolitiken. Frågor rörande fördelningen av ekonomiska resurser kräver ofta, för att belysas på ett rimligt sätt, att man har tillgång till hushållsdata, inte bara individdata. Exempelvis finns det ett stort behov av att kunna utveckla nuvarande fördelnings- och simuleringsmodeller inom den totalräknade inkomststatistiken och budgeteffektberäkningarna för hushåll. Inkomster och transfereringar för hushåll och individer utgör viktiga underlag för dessa modeller och beräkningar. Med en bättre tillgång till hushållsuppgifter skulle effekter av regeländringar kunna beräknas och därmed analyseras bättre. Behov av bra underlag för att analysera fördelningsfrågor finns inom en stor krets användare såsom politiker på nationell och nivå, kommuner och landsting, forskare, media samt olika intresseorganisationer. Med en hushålls- och bostadsstatistik baserad på uppgifter om hela befolkningen skulle det finnas möjligheter att studera utsatta hushållsgrupper såsom ensamstående med barn på ett betydligt bättre sätt än . Även möjligheterna att beskriva segregation och integration skulle förbättras liksom möjligheterna att göra s.k. longitudinella studier av personers hushålls- och boendekarriär genom livet. För att kunna följa upp statsmakternas mål för bostadspolitiken krävs betydligt bättre bostadsstatistik än det finns . , som har i uppgift att analysera och följa utvecklingen på bostadsområdet, har ett stort behov av hushålls- och bostadsstatistik, som går att bryta ner på mer detaljerad lokal nivå. Även för regeringens och uppföljning av bostadspolitiken är en sådan statistik väsentlig. Det skulle ge bättre möjligheter att följa upp och utvärdera de statliga bostadsstödens effekter för de boende. När det gäller att analysera och följa utvecklingen kan det konstateras att det inte går att på ett tillfredställande sätt beskriva boendeförhållanden och utvecklingen inom området i kommunerna. Den löpande statistiken om bl.a. bostadsproduktion ger en mycket ofullständig bild av bostadsbeståndet och dess utveckling på en ort. Vidare finns det inte någon aktuell statistik om hur många hushåll det finns. Statistiken behövs både för att analysera och följa utvecklingen och för planering, resursfördelning m.m. på nivå. Även för områden som omfattar flera kommuner eller landsting finns ett stort behov av statistik. Ett skäl är att varken politiker eller tjänstemän kan ha tillräcklig kunskap om förhållandena i regionen utan sådan statistik. Ett exempel på behovet är den resursfördelningsmodell för hälso- och sjukvård som används i läns landsting. Där sker fördelningen av den totala budgeten för sjukvården på fem sjukvårdsdistrikt med hjälp av en modell där hushållsstruktur är en viktig faktor. Ensamstående har en väsentligt högre vårdkostnad än sammanboende. Eftersom statistiken över sammanboende är så föråldrad används nu civilstånd som en indikator på sammanboende. Detta fungerar någorlunda för de allra äldsta åldersgrupperna, men bland yngre finns ingen möjlighet att bedöma sammanboendet. Även näringslivet använder sig av statistik över hushåll och boende. Särskilt intressant torde den vara för banker samt fastighets- och byggföretag för att följa utvecklingen på bostads- och byggmarknaderna. Inom forskningen används hushålls- och bostadsstatistik inom många områden. Det är särskilt möjligheten att kombinera individuppgifter från statistiken med andra individmaterial som är intressant. Sådan användning är omgiven av strikta säkerhets- och sekretessregler. Hushålls- och bostadsstatistik har sålunda spelat en stor roll för att följa och analysera om vissa sociala grupper eller yrkesgrupper löper särskilt stor risk att insjukna eller avlida i olika sjukdomar. Behovet av aktuell hushålls- och bostadsstatistik är stort såväl inom den statliga förvaltningen som inom kommunerna och inom forskningen. Bristen på kunskap om hushålls- och bostadsförhållandena gör underlagen för viktiga och för framtiden avgörande beslut bristfälliga och mindre tillförlitliga. Det gäller inte bara politiska beslut utan även beslut inom t.ex. näringslivet. Möjligheterna att kunna förutse samhällsutvecklingen och ha framförhållning minskar med bristen på aktuella uppgifter. Regeringen konstaterar därför att inte längre har råd att skjuta upp genomförandet av de åtgärder som är nödvändiga för framtagande av ny hushålls- och bostadsstatistik. Regeringen konstaterar också att internationellt framstår som ett undantag i fråga om hushålls- och bostadsstatistik. FN rekommenderar sina medlemsländer att genomföra folk- och bostadsräkningar minst . Enligt de riktlinjer statistikbyråerna inom EU har tagit fram skulle en folk och bostadsräkning ha varit gjord . Nästa tillfälle att genomföra en europeisk folk- och bostadsräkning planeras . Den senaste folk- och bostadsräkningen i genomfördes vilket innebär att den befintliga statistiken grundas på uppgifter som är närmare . kan inte uppfylla de internationella åtagandena. 5.2Modell för att producera registerbaserad statistik över hushåll och bostäder Regeringens bedömning: Statistik över hushåll och bostäder bör produceras inom varje statistikområde. göras av de register som behövs för att få en statistisk redovisning för Rapportens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: och Statskontoret anser att förslaget innebär att statistikproduktionen blir mindre integritetskänslig. anser att man i första hand bör genomföra den tidigare modellen där man skapar ett samlat register som innehåller samtliga FoB-uppgifter, med alla säkerhets- och sekretessåtgärder som Datainspektionen anser att folk- och bostadsräkningar i första hand bör grunda sig på uppgifter från de enskilda och inte på uppgifter som inhämtats från andra register, fastighetsägare, bostadsrättsföreningar m.fl. Datainspektionen påpekar att behovet av särskild information till allmänheten bör övervägas inför framtagandet av hushålls- och bostadsstatistik. Skälen för regeringens bedömning: beslutade att det skall genomföras registerbaserade folk- och bostadsräkningar (prop. 1995/96:90, bet. 1995/96:FiU6, rskr. 1995/96:117). Enligt propositionen var skälen bland annat att en registerbaserad folk- och bostadsräkning skulle innebära stora besparingar för samhället i jämförelse med traditionella räkningar, att kvaliteten på statistiken skulle förbättras, att det skulle bli enklare för uppgiftslämnarna och att folkbokföringen skulle förbättras. Datainspektionen anser att folk- och bostadsräkningar i första hand bör grunda sig på uppgifter från de enskilda och inte på uppgifter som inhämtats från andra register, fastighetsägare, bostadsrättsföreningar m.fl. Det är regeringens bedömning att en traditionell folk- och bostadsräkning med blanketter till enskilda inte är ett ekonomiskt realistiskt alternativ. Kostnaden för den senaste räkningen uppgick till . Motsvarande undersökning skulle kosta betydligt mer med tanke på bl.a. ökade portokostnader och förmodat större svarsbortfall. Det saknas därför skäl att göra en annan bedömning än att statistik över hushåll och bostäder bör vara registerbaserad. Det finns i huvudsak två modeller för att producera registerbaserad statistik över hushåll och bostäder med samma innehåll som vid de tidigare folk- och bostadsräkningarna. Den ena modellen innebär att ett stort antal administrativa och statistiska register sambearbetas (centraliserad modell). Därigenom skapas ett samlat register som innehåller samtliga uppgifter. Från detta register produceras sedan all den statistik som brukar ingå i redovisningen från en traditionell folk- och bostadsräkning. Den andra modellen innebär att det inom varje statistikområde produceras statistik som tidigare ingått som en del i statistikredovisningen från folk- och bostadsräkningen (decentraliserad modell). De statistikområden som är aktuella i detta sammanhang är statistik över hushåll, bostäder, inkomst, sysselsättning, utbildning m.m. I denna modell sambearbetas endast de register som behövs för att få en statistikredovisning för respektive statistikområde. En decentraliserad modell används för att producera statistik inom många statistikområden vid . Vid tidigare folk- och bostadsräkningar har en centraliserad modell använts. En sådan modell används också i vid de registerbaserade folk- och bostadsräkningar som där genomförs . En decentraliserad modell används i . Där produceras den typ av statistik som kan fås fram genom en folk- och bostadsräkning inom ramen för respektive statistikprodukt i ett decentraliserat system. En decentraliserad modell innebär ett starkare integritetsskydd jämfört med en centraliserad modell genom att samtliga uppgifter som behövs för hushålls- och bostadsstatistiken inte kommer att finnas i ett och samma register. I stället kommer det inom respektive statistikområde att redovisas statistik fördelad efter typ av hushåll inom ramen för den ordinarie statistikproduktionen på samma sätt som statistik redovisas fördelad efter exempelvis kön eller region. Statistik över hushåll och bostäder skulle komma att produceras inom olika Prop. 2004/05:171 statistikområden och därmed ersätta den statistik som tidigare erhölls från folk- och bostadsräkningarna. En annan fördel med en decentraliserad modell är att det kommer att finnas möjligheter att producera regelbundet återkommande totalräknad statistik med valfritt tidsintervall avseende hushåll och bostäder på samma sätt som regelbundet producerar statistik om individer. En statistikredovisning efter hushåll kan dessutom i princip användas inom alla statistikprodukter som redovisar sin statistik efter individer. Den internationella rapporteringen skulle i fortsättningen kunna ske från de olika statistikområdena om än med viss ökad samordningsinsats. Den decentraliserade modellen innebär att inget stort centralt register liknande de som har lagts upp vid traditionella folk- och bostadsräkningar kommer att framställas. Detta innebär i sin tur att forskningen måste göra sambearbetningar av flera register för att erhålla samma information som vid traditionella folk- och bostadsräkningar. Detta kan innebära viss ökad administration och högre kostnader för forskare, som vill använda dessa register eftersom något samlat register inte kommer att finnas långtidsarkiverat hos på samma sätt som registren från folk- och bostadsräkningarna 1960 1990. Sammantaget gör regeringen bedömningen att fördelarna med den decentraliserade modellen, såsom stärkt integritetsskydd och mer flexibel statistikframställning, överväger de eventuella nackdelar som kan drabba forskningen. Regeringen förordar därför i likhet med myndigheterna att en decentraliserad modell används för att ta fram förbättrad hushålls- och bostadsstatistik. Regeringen utgår dock från att kommer att följa upp hur detta påverkar forskningen. Regeringen utgår också från att vidtar åtgärder som gör att uppgifter ur registren kan tas fram på ett enkelt sätt utan långa väntetider eller stora kostnader för forskningen. Regeringens bedömning: Någon särskild lagstiftning för framställning av registerbaserad statistik över hushåll och bostäder bör inte införas. Befintliga författningar bör ge ett gott skydd för den personliga integriteten och några ytterligare skyddsåtgärder behöver inte vidtas. Remissinstanserna: anser att tillräckligt skydd finns i gällande rätt såvitt avser sekretess och individens integritet och Flertalet remissinstanser instämmer i bedömningen att befintliga