prop · GS03143 · 2005-03-23 00:00:00 — inte får röjas för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation an- nat än om utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift om detta i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få ut- lämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighe- tens prövning står klart, att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga Särskilda föreskrifter som medför att utlämnande får ske finns, såvitt här är av intresse, i 7 § polisdatalagen (1998:622), 18 § po- lisdataförordningen (1999:81) och 7 § lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. finns bestämmelser om utlämnande av uppgifter i 2 kap. 68 §§ lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. Uppgifter får enligt 7 § första stycket polisdatalagen (1998:622) läm- nas ut till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om utlämnandet följer av en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt. finns i 7 § första stycket 2 lagen (2001:85) om behandling av personupp- gifter i brottsbekämpande verksamhet. främst sikte på utlämnande av uppgifter till Europeiska polisbyrån, Euro- pol, men tillåter även utlämnande till EU:s åklagarsamarbete, Eurojust. Enligt 7 § andra stycket polisdatalagen (1998:622) får regeringen med- dela föreskrifter om att uppgifter på begäran får lämnas till polis- eller åklagarmyndighet i en stat som är ansluten till , om det behövs för att myndigheten skall kunna förebygga, upptäcka, utreda eller beivra Regeringen har i 18 § 2 polisdataförordningen (1999:81) föreskri- vit att uppgifter som behandlas enligt polisdatalagen får lämnas ut till en polis- eller åklagarmyndighet i en stat som är ansluten till Europol, om det är förenligt med svenska intressen. Av 18 § 1 polisdataförordningen följer vidare att uppgifter som behandlas enligt polisdatalagen får, om det är förenligt med svenska intressen, lämnas ut till utländsk underrättelse- Enligt 7 § första stycket 1 lagen (2001:85) om behandling av person- uppgifter i brottsbekämpande verksamhet får uppgifter också lämnas ut i enlighet med rådets förordning nr 515/97 om ömsesidigt bi- stånd i tullärenden. , en polismyndighet eller får enligt 2 kap. 6 § lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete, när det är nöd- vändigt för genomförande av internationellt tullsamarbete enligt lagen, på eget initiativ eller efter ansökan lämna ut sekretessbelagda uppgifter Prop. 2004/05:143 till behörig utländsk myndighet. Detta gäller endast uppgifter som är till- gängliga för myndigheten inom dess verksamhetsområde. I 2 kap. 7 och 8 §§ samma lag finns bestämmelser om möjligheten att ställa villkor för användning av uppgifter som skall lämnas ut samt om underrättelse. 5Bör det införas en reglering av användningen av överskottsinformation? Regeringens förslag: De brottsbekämpande myndigheternas använd- ning av överskottsinformation som kommit fram vid användning av hemliga tvångsmedel regleras i lag. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Med undantag av ombudsmän () och Riksåklagaren är samtliga remissinstanser som har yttrat sig i denna del positiva till en lagreglering av frågan. JO och Riksåklagaren avstyrker en lagreglering av de brottsbekäm- pande myndigheternas användning av överskottsinformation. I 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen (RF), som är ett s.k. målsätt- ningsstadgande, föreskrivs att det allmänna skall värna den enskildes pri- vat- och familjeliv. Varje medborgare är enligt 2 kap. 6 § RF gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Dessa rättigheter får enligt 2 kap. 12 § RF begränsas genom lag för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. En sådan begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Nå- gon begränsning får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kul- turell eller annan sådan åskådning. Enligt 8 kap. 3 § RF skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden meddelas i lag. Regeringen föreslog i proposition 1975/76:202 nya regler om teleav- lyssning. Förslaget innefattade inte någon reglering av användningen av överskottsinformation. Lagrådet ifrågasatte i ett yttrande över propositio- nen till (bet. 1976/77:JuU20) om inte bestämmelserna i 2 kap. 6 och 12 §§ RF uppställer krav på lagligt stöd för hur och i vilken omfattning överskottsinformation får utnyttjas. anförde därvid att bestämmelserna enligt ordalagen närmast tar sikte på åtgärder av angivet slag för anskaffande av uppgifter om enskild samt att det i motiven till bestämmelserna inte finns något uttalande om att grundlagsskyddet även är avsett att omfatta frågan om utnyttjande av information som erhållits genom förfaranden av ifrågavarande slag. skottet ansåg dock att även om grundlagsreglerna inte uppställer ett di- rekt krav i detta hänseende, så får det anses bäst överensstämma med syftet med integritetsskyddet i regeringsformen att grundläggande be- stämmelser ges i lag om hur och i vilken omfattning information som erhållits genom teleavlyssning får utnyttjas. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och grundläggande friheterna () gäller som lag här i landet (se SFS 1994:1219). Av 2 kap. 23 § RF följer att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. Enligt artikel 6.1 skall var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot ho- nom för brott, vara berättigad till bl.a. en rättvis förhandling inför dom- stol (fair trial). Enligt artikel 6.3 har var och en som blivit anklagad för brott vissa särskilt angivna minimirättigheter, bl.a. rätt att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom samt rätt att själv få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden som vittnen åberopade Enligt artikel 8 i har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekono- miska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. har tagit upp frågor som rör hem- liga tvångsmedel och eventuella kränkningar av artiklarna 6 och 8 i Eu- Fråga har bl.a. uppstått om användning av överskottsinformation (eller olagligt åtkomna bevisfakta) som bevis strider mot kravet på en rättvis Domstolen har beträffande denna fråga i ett flertal mål anfört följande (jfr t.ex. domar i mål Schenk mot , i mål mellan P. G. och J. och i mål mot För- enade kungariket). har således som princip inte till uppgift att avgöra om vissa bevis, t.ex. sådana åtkomna på olaglig väg, är tillåtna eller om den klagande varit skyldig eller ej. har att besvara är i stället om rättegången som helhet, inbegripet hur be- visningen erhållits, varit rättvis. Khan-målet rörde användning av överskottsinformation. föremål för hemlig avlyssning, s.k. buggning, i anledning av ett miss- besökte denne, varvid uppgav att han medverkat vid ett annat narkotikabrott. dömdes för detta. bevisningen som fanns mot honom var hans egna uppgifter som hade spelats in genom buggningen. fann att lagstöd sakna- des för buggning i , varför buggningen var ett brott mot artikel 8 i . påstod också att rättegången mot honom stred mot artikel 6, eftersom den enda bevisningen som åberopats mot honom hade tillkommit i strid mot artikel 8. Domstolen fann emellertid att rättegången varit rättvis, eftersom haft möjlighet att ifrågasätta riktigheten av inspelningen och dess användande som bevis i inhemsk domstol samt att beviset hade ett väldigt högt bevisvärde, varför stödbe- visning inte behövdes. har funnit att bl.a. buggning och inspelning av tele- fonsamtal, inhämtande av uppgifter om telefonsamtal samt övervakning med hjälp av fjärrstyrda kameror utgör intrång i rätten till skydd för pri- vatliv och/eller korrespondens. Domstolen har också konstaterat att den schweiziska säkerhetspolisens lagring av uppgifter om en person på ett kort i en akt utgjort en inskränkning i rätten till skydd för privatliv, trots att det inte var fråga om någon känslig eller ianspråktagen information (dom , i mål Amann ./. När det gäller frågan om ett intrång har varit berättigat enligt artikel 8, har noterat att det stipulerade kravet på laglighet inne- bär dels att intrånget måste vara grundat på lag eller rättspraxis enligt den inhemska rättsordningen, dels att tillämplig nationell lag uppfyller rim- liga krav på rättssäkerhet. Bland annat måste den nationella lagen vara tillgänglig, skydda mot godtycke och vara så klar och detaljerad att kon- sekvenserna av dess tillämpning kan förutses. I fråga om kravet på förut- sebarhet har framhållit nödvändigheten av att ett så allvarligt intrång som teleavlyssning regleras genom klara och detalje- rade bestämmelser samt att lagstiftningen inte får lämna utrymme för missbruk. Domstolen har bland annat hänvisat till att det i bestämmel- serna bör finnas preciseringar av den personkrets som kan komma att bli föremål för telefonavlyssning och de brott ifråga om vilka telefonavlyss- ning kan beslutas. Vidare bör besluten begränsas tidsmässigt. Amann-målet rörde en schweizisk affärsman (Amann) som sålde hår- borttagningsprodukter. En kvinna på sovjetiska ambassaden ringde ho- nom för att beställa en sådan produkt. Ambassadens telefon var avlyss- nad. Enligt den schweiziska regeringen var telefonen avlyssnad p.g.a. brottsmisstanke som avsåg en annan person på ambassaden. Kvinnan som ringde Amann var således en tredje person som avlyssnades. Enligt regeringen var Amann att anse som en slumpmässig nödvändig delta- gare i telefonkonversationen, dvs. en fjärde person. Efter samtalet upp- rättades ett registerkort över Amann som registerfördes hos säkerhetspo- lisen. Av kortet gick att utläsa att Amann var misstänkt för spioneri. Det fanns lagstöd för att avlyssna även tredje person. Det fanns också regler om hur därvid erhållna uppgifter fick användas m.m. konstaterade emellertid att det i saknades lagregler om vilka försiktighetsmått som skulle vidtas för att skydda en fjärde person när in- formation erhölls genom telefonavlyssning från sådana personer. Förfa- randet stred därför mot det i artikel 8 angivna kravet på att rätten till pri- vatliv endast fick inskränkas i överensstämmelse med lag. Domstolen upplyste sedan att artikel 8 även var tillämplig beträffande lagring av uppgifter om en person. Huruvida uppgifterna används eller inte har här Ett sådant intrång i rätten till privatliv var enligt dom- Prop. 2004/05:143 stolen acceptabelt, om det stod i överensstämmelse med den nationella lagen och skedde till uppfyllande av de legitima ändamål som nämns i artikeln samt är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. Domstolen fann att den nationella registerlagstiftningen inte var förutsägbar och inte hel- ler så klar och detaljerad att den innefattade ett skydd mot intrång i pri- vatlivet från myndigheternas sida. Upprättandet av kortet var därför inte i överensstämmelse med den nationella lagen enligt artikel 8. Den natio- nella lagstiftningen föreskrev att information som inte visade sig vara nödvändig att behålla skulle förstöras. Så hade inte skett här, varför även lagringen av kortet innefattade ett brott mot artikel 8. prövade 2003 ett mål avseende ansvar för grovt va- penbrott (NJA 2003 s. 323). De tilltalade hade varit föremål för hemlig teleavlyssning med anledning av misstanke om grovt narkotikabrott och den huvudsakliga bevisningen utgjordes av upptagningar och uppteck- ningar från telefonsamtal mellan dessa. Eftersom hemlig teleavlyssning inte hade beslutats för och inte heller hade kunnat beslutas för utredning om misstanke om grovt vapenbrott, utgjorde bevisningen överskottsin- formation. De tilltalade yrkade att bevisningen skulle avvisas såsom otillåten, eftersom den utgjorde överskottsinformation och dess använd- ning i rättegången skulle strida mot artiklarna 6 och 8 i Europakonven- tionen. lämnade i ett beslut under rättegången de tilltalades avvisningsyrkande utan bifall. Domstolen nämnde i beslutet att Lagrådet i sitt yttrande över regeringens förslag till lag om hemlig avlysssning m.m., återgivet i prop. 2002/03:74, konstaterat att dom i Amann-målet kan tolkas så att en lagreglering av hanteringen av överskottsinformation i vissa fall är ett krav enligt artikel 8 när det gäller personer som händelsevis råkat bli avlyssnade. dock frågan om frånvaron av positiva lagregler angående användningen av överskottsinformation kan leda till en kränkning av artikel 8 inte nå- gon avgörande betydelse för frågan om informationen får användas som bevis i domstol. Det framgick nämligen enligt domstolen av Europadom- stolens praxis angående artikel 6 att frågan om vilken utredning som får läggas fram inför en nationell domstol i första hand är en angelägenhet för den nationella rättsordningen och att det kunde vara legitimt att åbe- ropa även sådan utredning som införskaffats på ett sätt som inte är fören- ligt med konventionen. Skälen för regeringens förslag Regeringen delar den uppfattning som Lagrådet har uttryckt att praxis beträffande artikel 8 bör tolkas så att en lagre- glering av hanteringen av överskottsinformation i vissa fall är ett krav när det gäller personer som händelsevis råkat bli avlyssnade. av innehållet i nämnda artikel är det vidare önskvärt att även reglera an- vändningen av överskottsinformation som erhållits vid användning av hemliga tvångsmedel beträffande andra än sådana som händelsevis råkat bli avlyssnade. En lagreglering som uttryckligen reglerar användningen av överskottsinformation saknas i svensk lagstiftning. Som JO och Riks- åklagaren anfört innebär det inte att frågan kan anses helt oreglerad. Den reglering som dessa myndigheter pekat på är bl.a. reglerna om polismans rapporteringsskyldighet samt om förundersöknings- och åtalsplikt som får anses tillåta och påbjuda användningen av sådan information. Riks- åklagaren anser att den rättsliga reglering som finns i tillräcklig utsträckning reglerar förutsättningarna för användningen av överskottsin- formation, varför det inte finns något behov av en ytterligare reglering. Enligt regeringens mening kan det emellertid ifrågasättas om dessa be- stämmelser uppfyller de krav som den internationella rätten nu ställer. Samma sak torde gälla för de i avsnitt 4.6 redovisade allmänna bestäm- melser som kan begränsa de brottsbekämpande myndigheternas möjlig- het att använda överskottsinformation, dvs. befintliga bestämmelser om behandling av upptagningar och uppteckningar, om behandling av per- sonuppgifter och om sekretess. Redan artikel 8 i och praxis talar tydligt för att användandet av överskottsinformation bör regleras. Vidare torde det som anförde i yttrande KU 1976/77:1y anses bäst överensstämma med syftet med integritetsskyd- det i regeringsformen att grundläggande bestämmelser ges i lag om hur och i vilken omfattning överskottsinformation som erhållits genom tele- avlyssning får utnyttjas. JO har som skäl mot en reglering bl.a. anfört att en regel i rättegångs- balken som tillåter användningen av överskottsinformation i brottsutre- dande syfte skapar en förvirrande dubbelreglering, eftersom en sådan användning redan enligt gällande regelverk inte bara är tillåten utan i stor utsträckning också påbjuden. Brottsutredningsförfarandet är endast delvis reglerat och en reglering av en sådan speciell företeelse som användningen av överskottsinforma- tion utgör kan som JO uttalat sägas rubba den grundläggande struktu- ren i regelsystem på det aktuella området. Men mot bakgrund av praxis torde en sådan reglering enligt regeringens mening ändå vara önskvärd och i vissa fall nödvändig för att vi skall uppfylla våra förpliktelser enligt . Med hän- syn härtill och de övriga skäl som anförts ovan bör det således införas en uttrycklig reglering av de brottsbekämpande myndigheternas användning av överskottsinformation för brottsutredande- och brottsförebyggande ändamål. I promemorian behandlas endast sådan överskottsinformation som kommer fram vid användning av hemliga tvångsmedel. tings- rätt och har uttalat att behovet av en lagreglering av användningen av överskottsinformation som erhållits vid användning av öppna tvångsmedel bör övervägas ytterligare. Säkerhetspolisen har ifrå- gasatt om det finns skäl att behandla överskottsinformation från hemliga tvångsmedel på annat sätt än överskottsinformation som kommit fram vid användning av öppna tvångsmedel. Även Lagrådet har ansett det vara mindre tillfredsställande med en lagreglering som omfattar bara överskottsinformation vid vissa tvångsmedel men inte sådan information Prop. 2004/05:143 vid exempelvis brevöppning eller husrannsakan. praxis avseende artikel 8 i detta hänseende rör användning av hemliga tvångsmedel. Det är också vid användandet av hemliga tvångsmedel som det ovan angivna integri- tetsintresset gör sig tydligast gällande. Det framstår därför nu som mest angeläget att reglera användningen av sådan överskottsinformation som framkommit vid användningen av hemliga tvångsmedel. Till detta kom- mer att det saknas beredningsunderlag för att i detta sammanhang även överväga en reglering av överskottsinformation som erhållits vid an- vändning av öppna tvångsmedel. Regeringen lägger därför nu fram ett förslag som avser enbart de brottsbekämpande myndigheternas använd- ning av överskottsinformation som erhållits vid användning av hemliga tvångsmedel. 6Hur bör regleringen av användningen av överskottsinformation utformas? 6.1Användning av överskottsinformation för brottsut- redningsändamål Regeringens förslag: Uppgifter som kommit fram vid hemlig tvångsmedelsanvändning om ett annat brott än det som har föranlett tvångsmedelsanvändningen skall få användas för att utreda det brottet. Om brottsmisstanken om det andra brottet grundar sig på sådan överskottsinformation, får dock förundersökning eller motsvarande utredning om brottet inledas endast om det är föreskrivet fängelse eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter eller det finns särskilda skäl. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att uppgifter som er- hålls vid hemlig tvångsmedelsanvändning och som avser ett annat brott än det som har föranlett tvångsmedelsanvändningen alltid skall få använ- das för att utreda det brottet. Därutöver föreslås att överskottsinformation skall få användas som bevis i rättegång endast om det för brottet är före- skrivet fängelse och det kan antas att påföljden inte kommer att stanna vid böter. Remissinstanserna: Med undantag av vid har samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna del varit positiva till promemorians förslag om användning av överskottsinformation för utredning om brott. Juridiska fakultetsnämn- den vid anser att förslaget har en onödigt generell räckvidd och innefattar alltför stora risker för reducerad rättssäkerhet och omfattande integritetskränkningar. Beträffande den föreslagna bevisförbudsregeln har , Justi- tiekanslern, , Säkerhetspolisen, Juridiska fakultets- nämnden vid och tillstyrkt eller godtagit förslaget. har föreslagit att gränsen för när överskotts- Prop. 2004/05:143 information skall få användas som bevis skall höjas och sättas till brott för vilka enbart fängelse är föreskrivet. JO, Hovrätten över och , , Norrkö- pings tingsrätt, , och Riksåklaga- ren har avstyrkt förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag När ett hemligt tvångsmedel används, kan det komma fram överskottsin- formation i form av uppgifter om andra brott än det som tillståndet har meddelats för. Det kan röra sig om brottsliga gärningar som har avslutats eller sådana som alltjämt pågår. I har ibland, särskilt när frågan först aktualiserades, hävdats att en användning av överskottsinformation vare sig det gäller dess an- vändning för utredningsändamål eller som bevis bör få komma i fråga endast i mycket begränsad utsträckning. Utredningen om telefonavlyss- ning ansåg att överskottsinformation om begångna brott inte skulle få användas överhuvudtaget (SOU 1975:95). Som grund för den inställ- ningen angav utredningen utan att utveckla skälen närmare starka rättssäkerhetsskäl. I vart fall synes dock ingen ha hävdat denna långtgående ståndpunkt. Diskussionen har senare i stället kommit att gälla om användningen skall begränsas till att få avse endast vissa grövre brott. Som exempel på detta kan nämnas Tvångsmedelskommit- téns förslag i SOU 1984:54. Huvudregeln i det förslaget var att informa- tionen skall få användas, om det använda tvångsmedlet eller motsvarande tvångsmedel hade fått tillgripas för utredning av det brott som överskottsinformationen avser. Även angav rättssäkerhetsskäl som grund för sitt förslag. Kommittén hänvisade fram- för allt till dels att de aktuella tvångsmedlen är ingripande från integri- tetssynpunkt, dels att kommittén som den tolkade sitt uppdrag hade till uppgift att stärka skyddet för den enskildes integritet och ställning, inte att försämra det. Vid bedömningen av om myndigheterna bör få använda sig av överskottsinformation har vid tidigare överväganden framför allt två faktorer uppmärksammats. Den ena är risken för missbruk från de brotts- bekämpande myndigheternas sida. Den andra är den misstänktes, eller möjligen någon annans, integritetsintresse. I finns såväl regler som syftar till att mot- verka missbruk av tvångsmedel som olika organ för kontroll av tvångs- medlens användning. I regeringsformen finns bestämmelser till skydd för grundläggande fri- och rättigheter, bl.a. angående tvångsmedelsanvänd- ning. I och andra lagar finns uttryckliga bestämmelser om de hemliga tvångsmedlens innebörd, användningens omfattning och varaktighet samt under vilka förutsättningar de får användas. också bestämmelser om vilka organ som är behöriga att ansöka om, ge tillstånd till eller verkställa en tvångsmedelsåtgärd. De brottsutredande myndigheterna är under en förundersökning skyl- diga att iaktta saklighet och objektivitet samt att tillvarata såväl den misstänktes som andra personers intressen. Användningen av hemliga tvångsmedel är vidare undantagslöst underkastad domstols prövning. Det finns även ett omfattande regelverk rörande sekretess och behandling av personuppgifter. Tillämpningen kontrolleras på olika sätt. Regeringen hålls av Rikspo- lisstyrelsen underrättad om verksamheten såväl vid den öppna polisen som vid . får från regeringen en re- dogörelse för tillämpningen under det föregående året av de aktuella tvångsmedelsbestämmelserna. bereder bl.a. ärenden som rör de brottsutredande myndigheterna och hemliga tvångsmedel. Risken för missbruk togs först upp av som anförde bl.a. följande. Man kommer här också in på vad som kan kallas preventionshänsynen, dvs. intresset av att motverka att polis- och åkla- garmyndigheter avsiktligt begagnar tvångsmedelsingripanden för att få fram överskottsinformation om annan brottslig verksamhet än den som formellt avses med ingripandet. Det kan också ta den formen att man i sådant syfte använder tvångsmedlet i större omfattning, i mera ingri- pande form eller än vad som behövs för att lösa den egentliga uppgiften.