prop · GS03157 · 2005-05-03 00:00:00 — a)helt eller delvis inom medlemsstatens territorium, b)inom dess exklusiva ekonomiska zon eller inom en motsvarande zon som fastställts i enlighet med internationell rätt, c)ombord på ett fartyg som för dess flagg, d)av en av dess medborgare om brottet är straffbart enligt strafflag- stiftningen där det begicks eller om den plats där det begicks inte faller under någon territoriell behörighet, e)till förmån för en juridisk person som har ett huvudkontor på dess territorium, f)utanför dess territorium men har förorsakat eller kan komma att för- orsaka föroreningar inom dess territorium eller dess exklusiva ekono- miska zon, och fartyget frivilligt befinner sig i en medlemsstats hamn eller offshore terminal, eller g)på det fria havet och fartyget frivilligt befinner sig i en medlemsstats hamn eller offshore terminal. Enligt 2 kap. 1 § döms efter svensk lag och vid svensk domstol för brott som begåtts inom riket. I 2 kap. 2 och 3 §§ finns vissa allmänna bestämmelser om svensk domsrätt när ett brott har begåtts utom riket. Där framgår bl.a. att det skall dömas efter svensk lag och vid svensk domstol om ett brott har begåtts på ett svenskt fartyg (2 kap. 3 § 1). I 10 kap. 10 § VlfL anges därutöver att svensk domstol är behörig att döma i fråga om vissa brott enligt VlfL (eller om gärningen kan föranleda ansvar enligt eller ) om brottet begåtts på ett utländskt fartyg i ekonomiska zon. Punkterna ac i artikel 7.1 om jurisdiktion för brott som begåtts på territoriet, i den eko- nomiska zonen eller från svenskflaggat fartyg överensstämmer sålunda med svensk rätt. Rambeslutet innehåller inte någon uttrycklig skyldighet för medlems- stater med kust vid sund, som används för internationell sjöfart och som omfattas av reglerna för genomfartstrafik i enlighet med havsrättskon- ventionen, del III kapitel 2, att fastställa behörighet för brott begångna i sådana sund. Enligt beaktandesats 13 i ingressen skall behörighet beträffande sådana brott fastställas enligt artikel 7.1 a och 7.1 b i ram- beslutet, i enlighet med internationell rätt och i synnerhet artikel 34 i havsrättskonventionen. Två punkter i artikel 7.1, punkterna f) och g), tar sikte på sådana utsläpp som sker utanför medlemsstatens territorium och ekonomiska zon. Domsrätt enligt bestämmelserna i rambeslutet förutsätter att fartyget frivilligt befinner sig i en medlemsstats hamn eller off-shore-terminal. Domsrätten beträffande utsläpp på fritt hav som skett från utländska fartyg grundas på bestämmelsen om hamnstatsjurisdiktion i artikel 218 i havsrättskonventionen. Hamnstatsjurisdiktionen skall därtill ses i förhållande till de garantier som tillerkänts flaggstaten enligt havsrättskonventionen, bl.a. när det gäller undersökning av fartyg (artikel 226) samt suspension och begräns- ningar i inledandet av rättsligt förfarande (artikel 228). Som nämnts ovan har den svenska domsrätten i 10 kap. 10 § VlfL utvidgats till den ekono- miska zonen i fråga om utsläppsbrott. I samband med införandet av den bestämmelsen beaktades de begränsningar som artikel 228 innehåller för att inleda rättsligt förfarande genom en särskild åtalsbegränsningsregel, nämligen 10 kap. 11 § VlfL. De begränsningar som föreligger när det gäller möjligheterna att undersöka utländska fartyg har även de reglerats fullt ut vid införandet av domsrätt i den ekonomiska zonen. Rambeslutet bedöms påkalla en särskild reglering som föreskriver domsrätt beträffande utsläpp som skett från utländska fartyg på det fria havet. Möjligheterna att i lagföra utsläpp på fritt hav som skett från utländska fartyg kan givetvis bara grundas på de möjligheter som före- skrivs i havsrättskonventionen. Detta kommer också till uttryck i artikel 7.1 i rambeslutet, där det föreskrivs att medlemsstaterna skall fastställa sin behörighet i enlighet med internationell rätt. Domsrättsbestämmelsen kan bara avse fartyg som frivilligt anlöpt svensk hamn. Därtill förutsätter domsrätt att utsläppet strider mot internationella regler och normer, som fastställts genom behörig internationell organisation eller vid en allmän diplomatkonferens. Hur den eller de särskilda bestämmelserna om hamnstatsjurisdiktion bör utformas för att överensstämma med internationell rätt, och fullt ut ta i anspråk de möjligheter den internationella rätten erbjuder för att lagföra dessa utsläpp, bör bli föremål för fortsatt analys i samband med att lagförslagen utarbetas. En reglering bör i så fall införas i VlfL. Bestämmelsen i artikel 7.1 e), att en medlemsstat skall ha behörighet att döma över brott enligt rambeslutet som har begåtts till förmån för en juridisk person som har sitt huvudkontor på medlemsstatens territorium, saknar motsvarighet i svensk rätt. Svenska domstolar har emellertid en långtgående behörighet att döma över brott. Som framgått ovan har svenska domstolar alltid behörighet att döma över brott som helt eller delvis har begåtts i . Dessutom har domstolarna en vidsträckt behörighet att döma över brott som begåtts utom riket (se främst 2 kap. 2 och 3 §§ ). bör därför utnyttja den möjlighet som föreskrivs i artikel 7.2 att inte tillämpa denna behörighetsbestämmelse i rambeslutet. Samma bedömning har tidigare gjorts vad gäller mot- svarande domsrättsbestämmelser i andra rambeslut (se exempelvis prop. 2003/04:147, s. 24 och prop. 2003/04:164, s. 31). Enligt artikel 7.3 skall rådets generalsekretariat och kommissionen underrättas om detta. Det bör ske genom regeringens försorg när rambeslutet i övrigt sedermera genomförs i svensk rätt. I artikel 7.1 d) föreskrivs att behörighet skall fastställas om brottet har begåtts av en av medlemsstatens medborgare, om brottet är straffbart enligt strafflagstiftningen där det begicks eller om den plats där det begicks inte faller under någon territoriell behörighet. När det gäller möjligheten att lagföra svenska medborgare som begår brott på ett område som inte tillhör någon stat, krävs enligt 2 kap. 2 § andra stycket att svårare straff än böter kan följa på gär- ningen. Denna situation blir aktuell om t.ex. en svensk medborgare begår ett brott ombord på ett utländskt fartyg på det fria havet. Enligt artikel 230 i havsrättskonventionen, som har genomförts i lagen (1996:517) om begränsning av tillämpningen av svensk lag, kan dock endast böter komma i fråga för utsläpp som skett på det fria havet. För att genomföra artikel 7.1 d) andra ledet i rambeslutet torde således en särreglering i för- hållande till vad som gäller enligt 2 kap. 2 § andra stycket vara påkallad. Det förefaller inte självklart huruvida bör reservera sig mot den fakultativa bestämmelsen i artikel 7.1 d) eller inte. Att tillämpa bestämmelsen fullt ut skulle innebära en mer långtgående tillämpning av den s.k. aktiva personalitetsprincipen än vad som gäller enligt brotts- balkens bestämmelser. bör beaktas att domsrätts- regel i vissa fall saknar tillämplighet endast på grund av havsrätts- konventionens begränsningar. Det kan finnas anledning att skapa förut- sättningar för att lagföra otillåtna utsläpp i så stor utsträckning som möjligt. Frågan om bör tillämpa artikel 7.1 d) fullt ut eller inte bör därför bli föremål för fortsatt analys under beredningen av de lagför- slag som rambeslutet påkallar. Slutligen reglerar artikel 7.4 och 7.5 fall där flera medlemsstater har behörighet att döma över samma brott. Bestämmelsen innebär att de berörda medlemsstaterna skall vinnlägga sig om att samordna sina åtaganden på lämpligt sätt, i synnerhet beträffande villkoren för lagföring och förfaranden för ömsesidig rättslig hjälp. Bestämmelsen har en icke tvingande utformning och torde därför inte påkalla några lagändringar. Det kan i sammanhanget nämnas att rambeslutet om bekämpande av terrorism (EGT L 164, 22.6.2002, s. 3) och rambeslutet om angrepp mot Prop. 2004/05:157 informationssystem innehåller liknande bestämmelser som inte har bedömts påkalla några lagstiftningsåtgärder (jfr prop. 2001/02:135 och 2002/03:38 samt 2003/04:164). Regeringens bedömning: Övriga bestämmelser i rambeslutet påkallar inte några lagändringar. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: delar bedömningen i prome- Skälen för regeringens bedömning: Förutom definitionen av fartyg, som har behandlats i avsnitt 6.1, påkallar övriga definitioner inte några lagändringar. Begreppen förorenande ämnen och utsläpp har redan sina respektive motsvarigheter i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (VlfL), och begreppet MARPOL 73/78 torde inte behöva definieras, åtminstone inte i lag. Artiklarna 8 och 9 innehåller bestämmelser om informationsspridning respektive kontaktpunkter, se avsnitt 5.89. har ett liknande informationsutbyte enligt de rutiner som gäller enligt HELCOM (för ) och Bonnöverenskommelsen (för ). Det är viktigt att befintliga rapporteringsrutiner används så att inte man skapar onödiga dubbelsystem. När det gäller information till flaggstaten enligt artikel 8.3 finns i 11 kap. 15 § VlfL en motsvarande bestämmelse. Bestämmelserna torde i allt väsentligt inte behöver betyda annat för svenskt vidkommande än att befintliga rapporteringssystem kan utnyttjas. Bestämmelserna berör myndigheternas samarbete och kan genomföras genom ändringar i förordningar och föreskrifter. Om informationsutbytet rör uppgifter som omfattas av sekretess kan särskild lag- eller förordningsändring möjligen behövas [jfr 1 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100)]. I enlighet med vad som gäller kan utses till svensk kontaktpunkt i rambeslutets mening. Artikel 10 om det territoriella tillämpningsområdet, artikel 11 om genomförandet och artikel 12 om ikraftträdandet påkallar inte några lag- stiftningsåtgärder. 7 Antagande av rambeslutet Regeringens förslag: godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: välkomnar förslaget till ram- beslut eftersom det är av stor vikt att medlemsstaterna har en så lika- lydande lagstiftning som möjligt. anser att det är angeläget att bekämpa olagliga utsläpp och att en reglering inom EU som faktiskt förhindrar sådana utsläpp skulle kunna tillföra regelverket väsentligt positiva effekter. anser att förslaget är ett steg i denna rikt- ning och har därför inget att erinra mot att rambeslutet antas. Riks- åklagaren tillstyrker också ett godkännande av rambeslutet och ser det fortsatta lagstiftningsarbetet som mycket viktigt. har inget att erinra mot promemorians förslag. Sjöfolk har i stort inget att erinra mot rambeslutet. Sjöfolk är dock kritiskt mot omfatt- ningen av de påföljder som kan komma att drabba den enskilde. ställer sig bakom att otillåtna utsläpp skall kunna bestraffas och invänder inte mot att rambeslutet godkännes. Föreningen anser att utsläpp som orsakats oavsiktligt eller genom olyckshändelser och som inte vållats uppsåtligen, vårdslöst eller av grov oaktsamhet inte skall kunna bestraffas utan enbart innebära ekonomisk ansvarighet. Vidare skall enligt föreningen redaren kunna hållas straffrättsligt ansva- rig om han känt till eller borde känt till att fartyget haft sådana brister att de kan leda till otillåtna utsläpp. stödjer straff- rättsliga sanktioner för föroreningar från fartyg som skett genom uppsåt, vårdslöshet eller grov oaktsamhet. Föreningen anser dock att utsläpp som är en följd av en skada på fartyget eller dess utrustning inte bör regleras strängare än i MARPOL 73/78. Föreningen befarar att rambeslutet, med korresponderande direktiv, kan komma att leda till problem när ett utsläpp sker i närheten av en territorialvattengräns eftersom olika regler kommer att gälla på olika sidor om territorialvattengränsen. Viljan att söka nödhamn kan även komma att påverkas och utredningar efter en olycka kan komma att försvåras. anser att inte bör godkänna det upprättade utkastet till rambeslut. Förbundet anser att regleringen i rambeslutet tillsammans med direktivet innebär ett system med brottspresumtion som riktar sig mot fel rättssubjekt. Det är i första hand mot den juridiska personen som sanktioner skall riktas. Det är enligt förbundet orimligt att lasta en för utsläpp som skett genom förlisning om orsaken till att fartyget har gått under är en följd av slitage eller ålderdom. Det är inte besättningen som är att lasta för brist- fällig utrustning. Att undantagen från utsläppsförbudet har inskränkts får till följd att incitamentet för att begränsa en skada minskar avsevärt. Det skapar även en stor risk för att man inte upplyser myndigheterna när ett oljeutsläpp skett eftersom man, oavsett om man lyckats sanera eller be- gränsa utsläppet, själv kommer att bli ansvarig för ett brott där skadan kan ha uteblivit. Vidare kan konsekvenserna bli att man ombord drar sig för att begära assistans från myndigheterna i så stor utsträckning att skadan till slut fått betydligt större konsekvenser när man väl tvingats begära assistans än om hjälp satts in på ett tidigare stadium. Påföljderna är vidare enligt . När det gäller företagsbotens maximibelopp bör denna dock ställas i paritet till de vinster som rederi- verksamhet inbringar och göras mer kännbar än vad som föreslås. Skälen för regeringens förslag Fartygsförorening är ett hot mot miljön Fartygsföroreningar utgör ett stort miljöhot, inte minst i . Utsläpp som har sitt ursprung i tankfartygsolyckor leder ofta till har flera länder i drabbats av konsekvenserna av ett större oljeutsläpp. Det senaste större utsläppet , då oljetankern förliste utanför , var betydande. Kostnaderna för sanering i samband med utsläppet beräknas uppgå till ca . Därtill skall läggas de omfattande socialekonomiska konsekvenserna. Utsläppet påverkade inte minst turistnäringen och fisket. har varit förskonat från omfattande utsläpp. En rad mindre utsläpp har dock inträffat. Av redovisning framgår till exempel att myndigheten under det året upptäckte 342 oljeutsläpp. har intensifierat sin miljöövervakning, vilket gett en ökning av antalet upp- täckta oljeutsläpp. Sjötransporterna i har ökat markant. Särskilt tydlig är denna utveckling avseende mängden transporterad olja, som ökat med . Prognoser för sjötrafik- utvecklingen i talar om en fortsatt ökning . Den ökade godsvolymen har hanterats med färre fartygsanlöp. Denna trend att använda allt större fartyg ser ut att hålla i sig. har medvetenheten om speciella och känsliga karaktär ökat. har varit mycket drivande i och samordnat frågan om att få (utom ryska vatten) klassat som ett särskilt känsligt havsområde, PSSA (Particularly Sensitive Sea Area), i IMO. fattade IMO ett principbeslut om att (utom ryska vatten) skulle PSSA-klassas, och ett definitivt beslut väntas . Den ökande trafiken i närområde och utvecklingen mot större fartyg och framför allt ökande transporter av olja i vår närhet ställer allt högre krav på insatser för ökat miljöskydd. En fartygsolycka kan leda till att stora mängder olja släpps ut. Oljeutsläpp från fartyg kan ske på grund av olycka (t.ex. grundstötning, brand, explosion och kollision), tekniskt fel eller vid s.k. operationella utsläpp, dvs. utsläpp som har samband med fartygens normala drift. Men det förekommer också att olja släpps ut från fartyg i samband med lastning och lossning, inklusive bunkring. Flertalet av dessa utsläpp inträffar i hamnar. Orsaken till att olja kommit ut kan vara ventilfel eller slangbrott, men även överfyllning på grund av fel- aktigt handhavande av utrustning eller bristande tillsyn förekommer. Denna typ av oljeutsläpp är av förklarliga skäl sällan avsiktliga. Däremot är det inte ovanligt att sådana utsläpp beror på oaktsamhet av någon om- Det förekommer även avsiktliga utsläpp som sker helt i strid mot gällande regler. Bakom de sistnämnda utsläppen ligger ofta ekonomiska överväganden. Det kan uppfattas som billigare och enklare att släppa ut de skadliga ämnena i havet än att lämna dem till mottagningsanordningar i hamn. Ett större oljeutsläpp kan utradera större delen av bestånd av vissa fågelarter om den inträffar vid ett viktigt övervintringsområde. Illegala oljeutsläpp från fartyg orsakar också stora skador på bestånd av olika sjöfågelarter. Även små mängder olja i fåglarnas fjäder- dräkt leder till nedkylning, svårigheter att söka föda och därmed en plåg- sam död. Sannolikt drabbas flera hundra tusen sjöfåglar . Också fisk drabbas av oljeutsläpp. Framför allt är det fiskrommen som skadas. När det gäller bottenlevande organismer räcker det med några gram olja per kvadratmeter för att orsaka omfattande negativa effekter. Utsläpp kan även, vilket har visat, få socialekono- miska effekter eftersom fiskare drabbas av inkomstbortfall både . Merparten av den olja som hamnat i vattnet eller på stränderna bryts ned eller finfördelas . I sediment och bottendjur kan oljerester dock finnas kvar betydligt längre. Nedbrytningen går särskilt långsamt i kalla vatten som i nordligare delar. Bottenfaunan i ett drabbat område kan förbli kraftigt skadad i åtminstone och det kan dröja ett årtionde innan den är helt återställd. Den långsiktiga miljö- påverkan som följer av små oljeutsläpp är mycket svår att mäta och få undersökningar har gjorts för att utvärdera de totala miljöeffekterna av ett stort antal mindre oljeutsläpp som skett från många olika källor . Det är emellertid känt att återkommande tillförsel av olja skapar en situation med förhöjda nivåer av oljekolväten, vilket ökar risken för bestående skador på ekosystemet. Såväl i rådets och kommissionens handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, som i slutsatserna från Euro- peiska rådets möte i (punkt 48) efterlyses lagstiftning mot miljöbrott. antogs rådets rambeslut /80/RIF om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser. Initiativet till ett ram- beslut om fartygsförorening utgör ytterligare ett led i strävandena att för- bättra miljöskyddet genom straffrättsligt samarbete på europeisk nivå. Att i möjligaste mån bekämpa otillåtna utsläpp är en prioriterad fråga på europeisk nivå. Förlisningarna av fartygen och respektive föranledde medlemsstaterna inom EU att betona vikten av att tillskapa gemen- samma regler på europeisk nivå för att komma till rätta med fartygs- förorening. Vid Europeiska rådets toppmöte i uttryckte alla stats- och regeringschefer inom EU sin djupa oro över olyckan med Prestige. De välkomnade också kommissio- nens åtgärder för att möta de ekonomiska, sociala och miljömässiga kon- sekvenserna av förlisning och dess avsikt att se över behovet av ytterligare särskilda åtgärder, bl.a. när det gäller skadeståndsansvar och motsvarande påföljder. Rådet (Transport och telekommunikation) välkomnade kommissionens avsikt att lägga fram ett förslag i syfte att garantera att lämpliga sanktioner vidtas mot varje person som genom synnerligen vårdslöst beteende har orsakat eller bidragit till förorening. Dessutom höll rådet (rättsliga och inrikes frågor) med om att kompletterande åtgärder bör över- vägas för att straffrättsligt stärka skyddet för miljön, särskilt haven. Stats- och regeringscheferna begärde vid den 20 att ett system för påföljder, inklusive straffrättsliga på- följder vid föroreningsbrott, skulle antas före utgången av 2003. Problemet med fartygsförorening är på flera sätt gränsöverskridande. Ett utsläpp kan orsaka skador i flera olika länder. De långsiktiga konse- kvenserna kan i än högre grad drabba flera stater som gränsar till samma vattenområden. Fartyg kan komma att släppa ut olja i vissa farvatten i för att därefter anlöpa hamnar i andra delar av . Brottslig- hetens gränsöverskridande karaktär gör att det är angeläget med rättsligt samarbete på detta område. pågår internationellt samarbete i flera fora. Globalt samarbetar alla världens sjöfartsnationer inom IMO. Östersjöstaterna samarbetar inom ramen för HELCOM. Att de 25 EU- staterna, varav åtta stycken gränsar till , nu har inlett ett närmare samarbete kommer ytterligare att förbättra möjligheterna att komma till rätta med detta gränsöverskridande miljöproblem. bör rösta för ett antagande av rambeslutet Från svensk horisont är det i sig välkommet att EU har intensifierat sitt arbete med att bekämpa fartygsförorening. I sak innebär direktivet och rambeslutet därtill att EU flyttar fram sina positioner och tar i anspråk de möjligheter som finns inom havsrätten att beivra fartygsförorening. Direktivet och rambeslutet innebär att alla medlemsstater på ett effektivt sätt måste tillse att utsläppsbestämmelserna i 73/78 efterlevs och att överträdelser beivras med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga sanktioner. och har invänt mot regleringen i rambeslutet (sett tillsammans med direktivet) eftersom den straffrättsliga regleringen är för hård både mot befälhavare, besättning och rederi, och regleringen därtill går för långt i förhållande till regle- ringen i MARPOL 73/78. Regeringen vill därför erinra om att EU-instrumenten inte tar i anspråk annat än de möjligheter som havsrättskonventionen ger att införa mer strikta och långtgående bestämmelser i territorialhavet än i övriga far- vatten (artikel 211.4 i havsrättskonventionen). Enligt direktivet och ram- beslutet skall alla utsläpp på staternas sjöterritorium som skett uppsåt- ligen, vårdslöst eller genom grov oaktsamhet förbjudas och beivras straffrättsligt. Skillnaden i förhållande till dagens ordning skall därför enligt regeringens mening inte överdrivas. Det undantag från utsläpps- förbudet vid skador på fartyget eller dess utrustning i MARPOL, som enligt direktivet och rambeslutet inte skall tillämpas i sjöterritoriet, blir inte heller enligt MARPOL tillämpligt om ägaren eller befälhavaren handlat i avsikt att orsaka skada eller vårdslöst och med kännedom om att en skada troligen skulle bli följden. I dessa fall är det under alla förhållanden fråga om förbjudna utsläpp. Enligt direktivet och rambeslutet föreskrivs att ansvar skall inträda då överträdelsen skett uppsåtligen eller genom vårdslöshet eller grov oakt- samhet. Det kan därför inte på det sätt befarar bli fråga om någon presumtion för brott. Det anges dessutom särskilt i ingresserna till såväl rambeslutet som direktivet att dessa står i överens- stämmelse med Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna. En självklar del av dessa rättigheter är presumtionen om den anklagades oskuld till dess motsatsen är bevisad. anser vidare att besättningen inte skall lastas för bristfällig utrustning, då en förlisning skett på grund av slitage eller ålderdom på fartyget. Inte heller i denna del anser regeringen att direk- tivet och rambeslutet kommer att innebära några orättvisa eller orimliga konsekvenser. När det gäller att bedöma huruvida någon straffbar oakt- samhet har förelegat, skall detta i sedvanlig ordning avgöras utifrån vilka förpliktelser var och en har att iaktta enligt grundläggande handlings- regler och regelverk. och är kritiska mot att direktivet innebär att det särskilda undantag från MARPOL:s utsläpps- förbud vid utsläpp till följd av en skada på fartyget eller dess utrustning, förutsatt att alla rimliga försiktighetsåtgärder vidtagits efter det att skadan inträffat eller utsläppet upptäckts i syfte att hindra eller så långt som möjligt begränsa utsläppet, inte skall tillämpas i sjöterritoriet. För det första vill regeringen understryka att det bara är uppsåtliga eller oakt- samma förfaranden där åklagaren verkligen kan visa ett straffvärt beteende eller en straffvärd underlåtenhet som skall bli föremål för straffrättsliga påföljder. olyckor som inte någon kan lastas för straffrättsligt skall lika lite som bli föremål för straffrättsligt ansvar. Vidare kan det konstateras att det är av stor betydelse även då en straff- rättsligt relevant oaktsamhet har orsakat utsläppet att söka begränsa skadan för den som gjort sig skyldig till överträdelsen.