prop · GS03142 · 2005-03-22 00:00:00 — Med tanke på att svindleri kräver direkt uppsåt och dessutom har en något strängare straffskala än som föreslås för otillbörlig marknadspåverkan (grovt brott) framstår det som naturligt att gärningsmannen åtalas och döms för svindleri om alla rekvisit för det brottet är uppfyllda. Om det exempelvis brister i det subjektiva rekvisitet kan åtal för otillbörlig marknadspåverkan vara ett alternativ. Frågan skall lösas med utgångspunkt i allmänna regler om brottskonkurrens och regeringen finner inte att skäl föreligger för att, såsom, i föreslår, föra in frågan i bestämmelsen. i ifrågasätter om ringa fall av otillbörlig marknadspåverkan skall vara kriminaliserat. I samband med införandet av insiderstrafflagen infördes också straffansvar för ringa fall av otillbörlig kurspåverkan. Skälen härför angavs i förarbetena bl.a. vara att synen på otillbörlig kurspåverkan har skärpts. Regeringen gör beträffande den uppsåtliga delen av otillbörlig marknadspåverkan ingen annan bedömning. Straffansvaret utvidgas nu emellertid till att även omfatta också den som förfar på ett sätt som han eller hon borde inse är ägnat att påverka marknadspriset m.m. För att inte 7 För att underlätta tolkningen av artikel 1.2 fanns till kommissionens förslag till marknadsmissbruksdirektiv fogad en bilaga som angav ytterligare ett antal metoder som ansågs användas för otillbörlig marknadspåverkan. i onödan belasta myndigheternas utredningskapacitet med mindre Prop. 2004/05:142 ärenden föreslår regeringen att det införs en särskild regel om straffrihet för sådana ringa fall. Regeringens förslag: Möjligheten att förklara utbyte av brott förverkat utökas till att omfatta även obehörigt röjande av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan. Förverkandereglerna skärps generellt i den nya lagen på så vis att utbyte av brott skall förverkas såvida det inte är uppenbart oskäligt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte i frågan. Skälen för regeringens förslag: Enligt 11 § insiderstrafflagen skall av insiderbrott, insiderförseelse, grovt insiderbrott och vårdslöst insiderförfarande förklaras förverkad, om det inte är oskäligt. I yttrande över förslaget till insiderstrafflag påpekade att en föreskrift om förverkande vid otillbörlig kurspåverkan saknades. Lagrådet anförde emellertid att en sådan skillnad kunde vara sakligt motiverad, eftersom otillbörlig kurspåverkan kan ha så många olika bakomliggande syften att vinsten av den kan vara svår att mäta. Lagrådets påpekande föranledde ingen åtgärd i det fortsatta lagstiftningsärendet (prop. 1999/2000:109 s. 85). Även om det i många fall inte går att mäta vinsten bör det dock, i de fall då det är möjligt att fastställa en viss vinst, också vara möjligt att förklara den förverkad. När det gäller obehörigt röjande av insiderinformation är det lätt att föreställa sig en situation där vinst har uppstått; informationen har kanske helt enkelt sålts. Vidare har kravet för att förverkande skall underlåtas skärpts så att det krävs att det, liksom enligt 36 kap. 1 § , är uppenbart oskäligt. I de fall det går att fastställa en viss finns det inte skäl att i vidare mån än vad som gäller vid andra brott låta bli att förklara vinningen förverkad. Regeringens förslag: I den nya lagen införs en erinran om att ansvar enligt marknadsmissbrukslagen inte skall dömas ut om det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Utredningen har inte behandlat frågan. Remissinstanserna: , och Tryck- och yttrandefrihetsberedningen föreslår att det i marknadsmissbrukslagen införs en bestämmelse av vilken fram- går att ansvar enligt lagen inte skall dömas ut i den mån det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförord- ningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Skälen för regeringens förslag: Enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförord- ningen (TF) och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) har varje svensk medborgare rätt att straffritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i ett grundlagsskyddat medium. I denna rätt får inga andra begränsningar göras än de som följer av TF och YGL. De undantag som kan göras från dessa principer gäller vissa grövre brott, se 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Bestämmelserna i marknadsmiss- brukslagen kan komma i konflikt med meddelarfriheten i TF och YGL, exempelvis beträffande brotten obehörigt röjande av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan. För en mer utförlig redogörelse av det grundlagsskyddade området, se avsnitt 12.3. I stycke 44 i ingressen till marknadsmissbruksdirektivet anges att direktivet inte hindrar medlemsstaterna från att tillämpa sina konstitutionella bestämmelser om pressfrihet och yttrandefrihet i medierna. Uttalandet upprepas i stycke 11 i ingressen till det andra genomförandedirektivet. De intressen som direktivets bestämmelser är avsedda att skydda har inte sådan tyngd att de bör föranleda grundlagsändringar. Bestämmelser i vanlig lag kan inte ta över bestämmelser i grundlag. I syfte att klargöra och underlätta marknadsmissbrukslagens tillämpning bör, som remissinstanserna påpekat, lagen innehålla en uttrycklig erinran om att den inte skall tillämpas om detta skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL. 7 Offentliggörande av insiderinformation Regeringens förslag: Emittenternas löpande informationsplikt inträder redan då en ansökan om inregistrering eller notering lämnats in till en börs eller auktoriserad marknadsplats. En skyldighet för börser och auktoriserade marknadsplatser att vägra inregistrering eller notering vid allvarliga överträdelser införs till följd av detta. Fördröjt offentliggörande tillåts i begränsad omfattning. Röjande av kursrelevant information till utomstående medför skyldig- het att offentliggöra informationen, om inte mottagaren har tystnadsplikt. Avnotering skall ske av noterade fondpapper vid allvarliga överträdel- ser av informationsplikten. Vid beslut av en börs eller auktoriserad marknadsplats om vägrad notering och avnotering skall i likhet med vad som gäller vid vägrad inregistrering och avregistrering talan kunna väckas mot marknadsplatsen vid allmän domstol. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens men saknar bestämmelser om dels skyldighet för börser och auktorise- rade marknadsplatser att i vissa fall avslå en ansökan om inregistrering eller notering av fondpapper, dels väckande av talan vid beslut om avslag av ansökan om notering och avnotering. Vidare skiljer sig utredningens förslag till utformning av bestämmelsen om selektiv informationsgivning från regeringens. Dessutom innehåller utredningens förslag ett lagstadgat tidskrav för offentliggörande av kurspåverkande information som saknas i regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att även andra sanktio- ner än avnotering bör komma ifråga vid överträdelser av bestämmel- serna, samt ifrågasätter om begränsningen till fondpapper är direktiv- konform. anser att avnotering är en olämplig sanktion vid överträdelser av informationsplikten, eftersom den drabbar minoritetsaktieägarna och inte omfattar emittenter av onoterade finansiella instrument såsom direktivet kräver. Enligt Aktiespararna bör ges möjlighet att utnyttja utredningsmöjligheterna och sanktionerna i marknadsmissbruksdirektivet för att säkerställa att allmänheten informeras på ett korrekt sätt. påpekar att möjligheterna till avregistrering blir betydligt större än möjligheterna till avnotering enligt den föreslagna bestämmelsen om avnotering i 6 kap. 4 § lagen om börs- och clearingverksamhet och förordar att lydelsen blir densamma i bestämmelserna om avregistrering och avnotering. Dessutom bör det finnas lagligt stöd för att neka inregistrering eller notering när en ansökan härom getts in och utgivaren allvarligt åsido- sätter sina förpliktelser. Stockholmbörsen välkomnar uttryckliga regler om selektiv informationsgivning. ifrågasätter liksom om informationspliktens begräns- ning till fondpapper är direktivkonform samt anger att information om emittenten kan ha betydelse för kurssättningen på derivatinstrument. Dessutom bör lagtexten utformas så att det blir möjligt att alltjämt i föreskrifter kräva ett offentliggörande. Skälen för regeringens förslag I lagen om börs- och clearingverksamhet (börs- och clearinglagen) finns bestämmelser om en löpande informationsplikt för emittenter vars fond- papper inregistrerats vid en börs eller noterats vid en börs eller auktorise- rad marknadsplats. Informationsplikten gäller i förhållande till såväl marknadsplatsen som allmänheten. Den informationsplikt som föreligger gentemot allmänheten innebär att emittenten skall offentliggöra de upp- lysningar om verksamheten och fondpapperen som är av betydelse för bedömningen av kursvärdet på fondpapperen. har meddelat närmare föreskrifter om informationsplikten i FFFS 1995:43. Avsikten med informationsplikten är att investerarna skall få tillgång till snabb och korrekt information , vilket främjar värdepappers- marknadens integritet och är en förutsättning för att prisbildningen på marknaden skall fungera på ett bra sätt. De krav som uppställs i marknadsmissbruksdirektivet och det första genomförandedirektivet avviker i vissa avseenden från den nuvarande regleringen, vilken bör justeras där så krävs. Information som skall offentliggöras I den svenska lagstiftningen använder man sig av olika begrepp som är relevanta i sammanhanget. Den gällande definitionen av insiderinforma- tion föreslås bli överförd med oförändrad lydelse till marknads- missbrukslagen (1 §). Enligt bestämmelsen avses med insiderinformation information om en icke offentliggjord eller inte allmänt känd omständig- het som är ägnad att väsentligt påverka kursen på finansiella instrument. I 5 kap. 3 §, 6 kap. 2 § samt 7 kap. 2 § börs- och clearinglagen föreskrivs att informationsplikten gäller upplysningar om verksamheten och fond- papperen som är av betydelse för bedömningen av kursvärdet på fond- papperen. Detta begrepp förtydligas i 2 kap. 15 § FFFS 1995:43, som talar om beslut av utgivaren och händelser som i icke oväsentlig grad kan påverka bilden av emittenten eller värderingen av dess värdepapper. Det senare uttryckssättet används även i marknadsplatsernas avtal med emittenterna. Vid bedömningen av huruvida de svenska bestämmelserna uppfyller de krav som uppställs i marknadsmissbruksdirektivet med tillhörande genomförandeåtgärder kan man konstatera att de senare är begränsade till att avse offentliggörande av insiderinformation. Som redogjorts för (se avsnitt 6.2.1) anses den svenska definitionen överensstämma med marknadsmissbruksdirektivets krav. Informationskraven i börs- och clearinglagen och föreskrifter utnyttjar något vidare begrepp och går således längre än vad direktivet kräver i detta avseende. Som utredningen angett är det inte helt enkelt att beskriva skillnaden. Detta gör sig än mer gällande med det klargörande av begreppet insiderinformation som kommissionen gett i artikel 1.2 i det första genomförandedirektivet beträffande väsentlighetskravet. Enligt den bestämmelsen är väsentlighetskravet uppfyllt när informationen skulle kunna förväntas utnyttjas av en förnuftig investerare som en del av grunden för hans eller hennes investeringsbeslut, se avsnitt 6.2.1. Regeringen delar utredningens bedömning att någon justering inte krävs avseende vilken information som emittenterna är skyldiga att offentliggöra. Informationspliktens inträdande och finansiella instrument som omfattas Dagens svenska regler om emittenters löpande informationsplikt gäller fondpapper som är inregistrerade eller noterade vid en börs eller en auktoriserad marknadsplats. Det är emellertid inte tillräckligt enligt marknadsmissbruksdirektivet att informationsplikten inträder vid noteringstillfället utan direktivets informationsregler skall tillämpas även på finansiella instrument för vilka en ansökan om upptagande till handel på en reglerad marknad getts in. Informationsplikten måste således inträda tidigare än vad som är fallet . Den praktiska effekten av en sådan ändring blir emellertid begränsad eftersom en formell, skriftlig ansökan regelmässigt inges strax före noteringen, efter att informella diskussioner om förutsättningarna för notering ägt rum mellan emittenten och marknadsplatsen. Däremot kräver inte direktivet, såsom en remissinstans synes mena, att även emittenter av onoterade finansiella instrument skall åläggas samma informationsregler. Som framgår av artikel 9 i marknadsmissbruksdirektivet skall åtminstone en begäran om upptagande till handel vid en reglerad marknad föreligga för att direktivets informationsregler skall vara tillämpliga. När informationsplikten inträder redan före noteringstillfället kan självklart överträdelser av den komma att äga rum . Det bör därför införas bestämmelser om att inregistrering eller notering skall vägras vid allvarligare överträdelser. Enligt börs- och clearinglagen sker inregistrering och notering av fondpapper på begäran av emittenten. Informationskraven enligt lagen gäller de emittenter som har ansökt om sådan inregistrering eller notering. För de finansiella instrument som omfattas av marknadsmissbruks- direktivet men inte utgör fondpapper finns inte några motsvarande svenska informationsregler. Som ett par av remissinstanserna har påpekat föreskriver marknadsmissbruksdirektivet en informationsplikt för emittenter av finansiella instrument. Begreppen emittent och emission används vanligen beträffande utgivning av fondpapper. När det gäller derivatinstrument talar man i allmänhet om utställande eller utfärdande av sådana instrument. Oavsett om begreppen emission och emittent är tillämpliga finns möjlighet att utvidga informationsplikten till andra än utgivare av fondpapper om ett sådant behov skulle anses föreligga. Regeringen anser i likhet med utredningen att det är tillräckligt att upp- ställa informationsskyldighet för utgivare av fondpapper. I den mån det är fråga om derivatinstrument, vilkas värde är beroende av ett eller flera fondpapper, t.ex. aktie- och indexoptioner, är den insiderinformation som i första hand kan påverka värderingen av instrumenten hänförlig till det underliggande fondpapperet. Den informationen disponerar inte derivat- instrumentets utfärdare över och den informationsskyldighet som åvilar emittenten av fondpapperet är tillräcklig. Information som berör utfärda- ren av derivatinstrumentet är omständigheter av mer teknisk natur som omräkningsfaktorer vid emissioner och splitar avseende de underlig- gande instrumenten eller beräkningsgrunder som utgivaren av t.ex. en warrant använder när utgivaren agerar marknadsgarant. Vad gäller investeringsfonder är värdet av andelarna i sådana fonder, liksom derivatinstrument, beroende av de underliggande finansiella instrumentens värde. Några regler som riktar sig mot fonden eller fond- bolaget utöver de befintliga reglerna om värdering, informationsskyldig- het m.m. som följer av lagen (2004:46) om investeringsfonder behövs inte för att uppfylla kraven i marknadsmissbruksdirektivet. Tidpunkten och sättet för offentliggörande Enligt artikel 6.1 i marknadsmissbruksdirektivet skall en emittent så snabbt som möjligt offentliggöra insiderinformation som direkt berör emittenten. Uttrycket så snabbt som möjligt är inte närmare definierat i direktivet men enligt artikel 2.2 i det första genomförandedirektivet skall tidskravet anses uppfyllt om emittenten, när det uppstått omständigheter eller en händelse, utan dröjsmål har informerat allmänheten om detta, oavsett om dessa ännu inte formaliserats. Informationen skall även publiceras på emittentens hemsida enligt artikel 6.1 andra stycket i marknadsmissbruksdirektivet. Beträffande sättet för offentliggörande anges i artikel 2 i det första genomförandedirektivet att allmänheten skall ges möjlighet att snabbt få tillgång till informationen och göra en fullständig och korrekt bedömning av den. Vidare skall inte tillhandahållandet av insiderinformation på ett vilseledande sätt kombineras med marknadsföring. Väsentliga föränd- ringar av tidigare offentliggjord information skall omgående offentlig- göras genom samma kanaler som användes för den ursprungliga infor- mationen. En emittent skall också vidta rimliga försiktighetsmått för att se till att offentliggörandet av information synkroniseras så långt som möjligt i förhållande till olika kategorier av investerare i de medlems- stater där emittentens finansiella instrument är noterade (eller ansökan om notering är inlämnad). Det gäller dock bara om det är på emittentens begäran som instrumenten är noterade i den eller de andra medlems- staterna. Tidskravet och sättet för informationspliktens fullgörande framgår enligt nuvarande ordning av föreskrifter. Offentlig- görande skall i de flesta fall ske , men i vissa fall är det tillfyllest att ett offentliggörande sker eller så snart det kan ske. Ett offentliggörande skall anses ha skett om informationen lämnats för spridning till en etablerad nyhetsbyrå och minst en rikstäckande dagstidning. I praktiken omfattas emittenterna också av mer omfattande krav genom noteringsavtalen. Genom att som utredningen föreslår i lagtexten uppställa ett krav på offentliggörande uppnås i och för sig en bättre överensstämmelse med direktivets lydelse. Såsom en remissinstans påpekat bör ett i lagtexten angivet tidskrav inte hindra att ett offentliggörande krävs i vissa situationer. Ett införande av ordet riskerar att få den effekten. Vid en samlad bedömning finner regeringen att nuvarande ordning uppfyller de krav som marknadsmissbruksdirektivet med dess genomförandeåtgärder uppställer beträffande såväl tidskravet som sättet för offentliggörande och bör behållas. Marknadsmissbruksdirektivet kräver vidare enligt artikel 6.1 andra stycket att emittenter skall tillhandahålla den offentliggjorda insider- informationen på sin hemsida på Internet. Av stycke 23 i ingressen till samma direktiv framgår att ett sådant tillhandahållande skall ske i enlig- het med de föreskrifter om överföring av personuppgifter till tredje land som fastställs i och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandlingen av personuppgifter och om det fria flödet av sådana upp- gifter. Det sistnämnda direktivet är i genomfört i första hand genom personuppgiftslagen (1998:204). Liksom bör Finansinspek- tionen utforma de närmare detaljerna kring informationsplikten. Det bemyndigande som härvid finns intaget i förordningen (1992:561) om börs- och clearingverksamhet måste anses omfatta inte bara själva offentliggörandet utan även t.ex. tillhandahållande av informationen på hemsidan. Enligt börs- och clearinglagen gäller informationsplikten utan undantag. har emellertid i sina föreskrifter lämnat ett visst utrymme för undantag (2 kap. 15 § FFFS 1995:43). En emittent får nämligen, om offentliggörande av en viss uppgift är till förfång för emittenten, underlåta att offentliggöra den under förutsättning att börsen eller marknadsplatsen medgett detta. Motsvarande regler finns också i Stockholmsbörsens och NGM:s noteringsavtal. Marknadsmissbruksdirektivet ger inte något utrymme för en emittent att underlåta offentliggörande utan endast en möjlighet att uppskjuta offentliggörandet. Skillnaden torde huvudsakligen vara av formell natur, särskilt mot bakgrund av tillämpningen av dagens regler. eller senare så torde också ett offentliggörande upphöra att vara till förfång för utgivaren eller så upphör informationens betydelse för kursvärdet och därmed skyldigheten att offentliggöra densamma. Som utredningen föreslagit bör möjligheten till fördröjt offentliggörande komma till uttryck i lagtexten. Direktivet anger vidare att ett fördröjt offentliggörande äger rum på emittentens eget ansvar. Härigenom bortfaller möjligheten att såsom uppställa ett krav på godkännande från marknadsplatsen. Marknadsmissbruksdirektivet uppställer vidare tre förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ett fördröjt offentliggörande skall vara tillåtet. Den första förutsättningen är att godtagbara skäl föreligger för ett fördröjt offentliggörande, såsom att förhandlingar pågår och det är troligt att ett offentliggörande skulle påverka resultatet av dessa. För det andra får ett fördröjt offentliggörande inte riskera att vilseleda allmänheten. Om en sådan risk föreligger, får alltså inte offentliggörandet skjutas upp. Det tredje kravet är att emittenten kan säkerställa att informationen förblir konfidentiell. Dessa tre förutsättningar bör framgå av lagtexten. Tillämpningen av dagens regler om möjligheter till fördröjt offentliggörande lämnar endast ett begränsat utrymme för undantag från huvudregeln. Enligt regeringens mening kommer utrymmet för undantag alltjämt vara mycket begränsat genom de stränga förutsättningar som uppställs för att en fördröjning skall vara tillåten. om fördröjt offentliggörande kan ges i föreskriftsform. Detta gäller såväl undantag från informationsplikten som huruvida krav skall uppställas på att informeras vid utnyttjandet av ett sådant undantag. Enligt artikel 6.3 i marknadsmissbruksdirektivet skall emittenten offent- liggöra insiderinformation när sådan information lämnas till utomstående i samband med fullgörande av tjänst, verksamhet eller åliggande enligt artikel 3 a. Offentliggörandet skall ske som överlämnandet, om detta är avsiktligt och så snabbt som möjligt om det är oavsiktligt. Infor- mationsplikten inträder emellertid inte om mottagaren av informationen är skyldig att inte röja denna, oberoende av om denna skyldighet grundar sig på lag, förordning, bolagsordning eller avtal. Bestämmelser om emittentens skyldigheter vid selektiv informations- givning bör tas in i börs- och clearinglagen. Härigenom tydliggörs att kurspåverkande information endast under vissa förutsättningar får lämnas på annat sätt än genom offentliggörande. Till skillnad från utredningens förslag bör bestämmelsen inte utformas som ett förbud att lämna ut informationen till utomstående utan i stället ange vilka förpliktelser som föreligger när så sker. En sådan utformning ligger närmare direktivets bestämmelser. Dessutom blir skillnaden mellan denna informationsplikt och marknadsmissbrukslagens röjandeförbud härigenom tydligare. Även beträffande den nu avsedda informationsskyldigheten bör förtydliganden kunna göras i föreskrifter. Som framgår ovan krävs inte så stora ändringar för att de svenska reglerna skall uppfylla direktivens krav på offentliggörande av insiderinformation. Emellertid krävs det också att sanktioner finns att tillgripa mot den som inte uppfyller informationsskyldigheten. En sådan bestämmelse finns när det gäller fondpapper som är inregistrerade vid en börs. Enligt 5 kap. 4 § lagen om börs- och clearingverksamhet skall börsen avregistrera ett fondpapper om utgivaren allvarligt åsidosätter sina skyldigheter. För fondpapper som är noterade vid en börs eller en auktoriserad marknadsplats finns inte några motsvarande bestämmelser. Som utred- ningen påpekar beror detta inte på något förbiseende utan är följden av en medveten ambition vid lagens tillkomst att tillskapa en lättare reglering för denna verksamhetsform. Avsikten var att skapa en alterna- tiv auktorisationsform till börs underkastad en mindre omfattande för- fattningsreglering och med utrymme för ett större mått av självbestäm- mande. Mot bakgrund av de krav som följer av marknadsmissbruks- direktivet, och även med beaktande av vikten av en snabb och korrekt informationsgivning av emittenterna, bör sanktioner uppställas även för de fall där fondpapperen är noterade vid börs eller auktoriserad marknadsplats, liksom de fall där överträdelser begås efter ansökan om inregistrering eller notering men före inregistrerings- respektive är enligt den föreslagna Prop. 2004/05:142 marknadsmissbrukslagen den myndighet som skall övervaka att de