prop · GT0335 · 2005-10-25 00:00:00 — I 31 § KvaL anges att regeringen beträffande en viss intagen får besluta om avvikelse från lagens bestämmelser om bland annat besök, hanteringen av försändelser och telefonsamtal om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne under verkställigheten i anstalt medverkar till terroristbrott enligt 2 § la- gen (2003:148) om straff för terroristbrott. Vidare får regeringen enligt 58 a § KvaL beträffande viss intagen besluta att ett ärende om vistelse eller verkställighet utanför anstalt skall överlämnas till regeringens pröv- ning, om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne under verkställigheten i anstalt medverkar till terrorist- brott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott. Utredningen har föresla- git att ärenden rörande personer som är eller har varit föremål för ett så- dant beslut skall överlämnas till regeringen i de fall domstolen anser att frigivning skall ske. Regeringens prövning föreslås därför endast innefat- ta de säkerhetspolitiska aspekterna. har i huvudsak ställt sig bakom utredningens förslag i den delen. Ett flertal remissinstan- ser har emellertid framfört synpunkter på den av utredningen föreslagna ordningen. har anfört att den föreslagna ordning- en väcker betänkligheter ur ett konstitutionellt perspektiv och att frigiv- ningsärenden, i vilka säkerhetspolitiska intressen varit involverade, ge- nom åren har kunnat lösas av nämnden utan några konstitutionella pro- blem eller komplikationer. Säkerhetspolisen har, beträffande regeringens förslag att inte införa en särreglering för dessa personer, invänt att all underrättelseinformation inte kommer att kunna lämnas till en domstol. Det krävs mycket starka skäl för att särbehandla en viss grupp livstids- dömda, i synnerhet som reformen avser att generellt stärka förutsebarhe- ten och rättssäkerheten i ett system som syftar till frigivning av personer dömda till tidsobestämda straff. Såsom i också påpekat kan hänsyn till säkerhetspolitiska intressen inte heller tas vid villkorlig frigivning från tidsbestämda straff. I sammanhanget skall vidare noteras att en ordning som innebär en inskränkning av regeringens diskretionära prövning inom ramen för nådeinstitutet enligt 11 kap. 13 § Prop. 2005/06:35 regeringsformen inte är möjlig att införa i lag. Regeringen anser därför sammanfattningsvis att det inte finns skäl att föreslå någon särskild ordning för ärenden rörande säkerhetspoli- tiska intressen. Skulle ett behov av särreglering aktualiseras får förnyade överväganden göras. 6.4Ansökan om omvandling och tidpunkten för prövningen Regeringens förslag: Den dömde eller, när det finns särskilda skäl, skall kunna ansöka om omvandling. En ansö- kan får göras när den dömde har avtjänat av straffet. Om ansökan avslås får en ny ansökan om omvandling göras tidigast efter det att avslagsbeslutet vann laga kraft. beslut att ansöka om omvandling får inte överklagas. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att frigivningspröv- ningen skall äga rum, efter anmälan av , senast när den dömde har avtjänat . I de fall prövningen inte leder till ett beslut om villkorlig frigivning, skall en ny prövning ske senast från det att beslutet vunnit laga kraft. Remissinstanserna: Utredningens förslag om tidpunkten för pröv- ningen har fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. rätt, , , , Riksåkla- garen och har anfört att domstolen redan i domen på livstid bör ange den minsta tid av straffet som måste verkställas före frigivningsprövningen mot bakgrund av att de anser att straffmätningen görs bättre när brottmålet avgörs. Hovrätten över och , temän har framhållit att tidpunkten för frigivningsprövningen bör kunna förläggas tidigare än föreslagna . å sin sida har framfört att prövningen bör ske . rätt och har framhållit att utformningen av lagtexten enligt förslaget kan ge upphov till tolkningssvårigheter i fråga om när den första frigivningsprövningen skall äga rum. , , , Kriminalvårdssty- relsen och Föreningen , har i fråga om utred- ningens förslag om obligatoriska regler om anmälan av Kriminalvårds- styrelsen, påtalat att det kommer att innebära en tät omprövningsfre- kvens, vilket framstår som såväl opraktiskt som onödigt resurskrävande och framhållit att förslaget även kommer att leda till att omprövning i viss utsträckning sker trots att frigivning inte kan komma ifråga. Förslaget i utkast till lagrådsremiss överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag men innehöll inte något uttryckligt förbud mot över- klagande av beslut att ansöka om omvandling. Remissinstanserna: har ifrågasatt om det skall finnas en möjlighet för att göra en ansökan om omvand- ling, inte minst om det sker mot den dömdes vilja. slagit att skulle kunna anmäla till tingsrätten i de fall den dömde inte själv lämnar in en ansökan, varefter tingsrätten inle- der ett ärende om omvandling. har anfört att tid- punkten för när en omprövning får ske bör sättas till . Skälen för regeringens förslag När det gäller frågan om vem som skall initiera en prövning av omvand- ling av fängelse på livstid konstaterar regeringen att utredningens förslag syftar till att en frigivningsprövning skall komma samtliga livstidsdömda till godo, utan hänsyn till de enskilda individernas förutsättningar att av egen kraft driva frigivningsprocessen framåt. Utredningens förslag skulle innebära ett åliggande för Kriminalvårds- styrelsen att anmäla ärenden om frigivningsprövning för samtliga livs- tidsdömda som avtjänat av sitt straff. Sådan anmälan skulle också enligt förslaget göras med årliga intervall till dess att ansökan bifalls. Flera remissinstanser har påtalat att den föreslagna ordningen skulle komma att innebära en tät omprövningsfrekvens. Det har även framförts att förslaget kommer att leda till att omprövning i viss utsträckning sker trots att det kan stå klart att bifall inte kan komma ifråga. Regeringen menar att det kan ifrågasättas om det med beaktande av remisskritiken är motiverat att införa den föreslagna ordningen. såväl praktiska som sakliga fördelar med att utforma systemet på så sätt att prövningen i stället kommer till stånd på ansökan av den dömde. dömde torde själv kunna överblicka sin situation och avgöra när det finns anledning att ansöka om omvandling av straffet. Att lägga ansvaret på den intagne ligger också i linje med ett av förslagets grundsyften, dvs. motivera de intagna att medverka i frigivningsprocessen och skapa förut- sättningar för sin anpassning i samhället. En sådan lösning framstår ock- så som mer rimlig än om det allmänna med relativt täta intervall initierar en prövning med i vissa fall förutsägbart resultat. Av hänsyn till allmän- hetens förtroende för rättsväsendet bör sådana lösningar undvikas som trots ett gott syfte kan ge ologiska och synbarligen omotiverade resultat. För de dömda men också för brottsoffret och anhöriga till de berörda kan prövningen vidare innebära en uppslitande process. Särskilt om det fram- står som osannolikt att bifall kan komma i fråga är det onödigt att utsätta dessa för denna påfrestning. Sammanfattningsvis bör därför den före- slagna ordningen som huvudregel förutsätta att det är den dömde som Systemet måste dock utformas på ett sådant sätt att möjligheten till fri- givning kommer samtliga intagna till godo. Det kan nämligen inte uteslu- tas att en livstidsdömd i något fall inte verkar för sin egen frigivning trots att förutsättningarna för det i och för sig är för handen. hänsyn till risken för institutionalisering vid så långa frihetsberövanden som det nu är fråga om bör det finnas en möjlighet för det allmänna att verka för frigivning i den dömdes ställe. Regeringen föreslår därför, i linje med utredningens förslag, att ges möjlighet att ansöka om omvandling av straffet för en livstidsdömd om det finns Möjligheten för att ansöka bör gälla oavsett om den dömdes samtycke föreligger eller inte. heten måste ses mot bakgrund av kriminalvårdens ansvar att verka för att den dömde anpassas i samhället och tillgodose det allmännas intresse av att denne är förberedd på livet i frihet. Lagrådet har förordat att det i 2 § lagen om omvandling av fängelse på livstid tas in en uttrycklig bestämmelse om att beslut att ansöka om omvandling inte får överklagas. Ett sådant beslut kan inte anses ha sådana verkningar att det är överklagbart. För att tyd- liggöra detta anser regeringen att en bestämmelse av det slag Lagrådet förordat bör införas. Om ansöker om omvandling för en livstids- dömd får styrelsen ställning som part i ärendet, vid sidan av den dömde gentemot åklagaren. Detta innebär bl.a. att styrelsen kan överklaga ett avslagsbeslut. Det föreslagna systemet är därför att föredra framför Öre- bro tingsrätts förslag som innebär att styrelsen skulle anmäla dessa fall till tingsrätten, eftersom styrelsen då inte skulle få ställning som part. Det bör emellertid betonas att möjligheten för att an- söka om omvandling för en livstidsdömd bör användas restriktivt. En minsta tid i domen Vad avser tidpunkten för prövning av omvandling av fängelse på livstid har utredningen föreslagit att en första prövning skall ske sedan en mini- mitid har avtjänats. Ett flertal remissinstanser, såsom hov- rätt, , , , Riksåkla- garen och , har framfört att tidpunkten för pröv- ningen i stället bör bestämmas genom att den domstol som dömt i brott- målet redan i domen på livstids fängelse anger den minsta tid av straffet som måste verkställas innan en frigivningsprövning kan ske. En fördel med en sådan ordning skulle, som utredningen också fram- fört, vara att brottets allvar bäst prövas i samband med att påföljden för brottsligheten bestäms. Det skulle vara en tilltalande lösning med tanke på hur straffskalan för mord är utformad, eftersom mord är det brott som framförallt, , föranleder domar på livstids fängelse. Vidare skulle förutsebarheten öka både för den dömde och för kriminalvården. Även med en sådan lösning krävs dock ett system för själva prövning- en och i lag uppställda kriterier som skall gälla vid en sådan prövning. Det är också mycket möjligt att domstolen, när den bestämmer den mins- ta tid av straffet som skall verkställas innan en prövning får äga rum, be- aktar de regler om villkorlig frigivning som gäller vid tillfället. Dessa regler kan komma att ändras, något som skulle ändra förutsättningarna för domstolens tidigare beslut. En annan svårighet inställer sig om den livstidsdömde begår ett nytt brott av allvarligt slag, vilket det tidigare livstidsstraffet skall omfatta. En ytterligare nackdel är de övergångspro- blem som skulle uppstå, eftersom ett stort antal livstidsdömda som avtjä- nar sina straff har dömts före det föreslagna systemets införande. En sär- skild och troligen omfattande övergångsreglering skulle därför behövas. Regeringen anser också, i likhet med utredningen, att det finns en risk för att fängelse på livstid kan komma att uppfattas som ett tidsbestämt straff om domstolen i domen på livstids fängelse anger den tidigaste tidpunkten för en frigivningsprövning. Regeringen delar därför utredningens ställningstagande att domstolen Prop. 2005/06:35 inte bör bestämma en minsta tid för verkställighet i domen på livstids Minst skall ha verkställts Utredningen har föreslagit att den första prövningen skall kunna ske när den dömde har avtjänat av livstidsstraffet. Utredningen har lämnat sitt förslag bl.a. mot bakgrund av att livstidsdömda generellt sett vid nåd fått livstidsstraffet ersatt med tidsbestämda straff om fängelse. Ett tidsbestämt straff om 18 års fängelse innebär en faktisk verkställighetstid, enligt nu gällande regler om villkorlig fri- givning, . Livstidsstraffet är lagens strängaste straff och frigiv- ning från detta bör enligt utredningen inte vara aktuellt tidigare än vad som kan ske från ett tidsbestämt straff. Enligt reglerna i 26 kap. 2 § är det längsta tidsbestämda straff som kan utdömas vid fler- faldig brottslighet fängelse . I vissa återfallssituationer kan enligt 26 kap. 3 § fängelse om maximalt dömas ut. Mot bak- grund av detta anser utredningen att den tid som en livstidsdömd skall avtjäna inte bör understiga vad den som har dömts till det längsta tidsbe- stämda straffet har att avtjäna, dvs. (två tredjedelar av ). Några remissinstanser har ifrågasatt om tidpunkten för den första prövningen är rätt vald. Hovrätten över och och Åkla- garmyndigheten i anser att den första prövningen bör äga rum tidigare än föreslagna , eftersom det längsta tidsbestämda straff som under normala förhållanden kan dömas ut är . Föreningen anser också att tidpunkten bör förläggas tidigare än föreslagna men att den villkorliga frigivningen inte bör infalla tidi- gare än . å sin sida tycker att prövningen borde ske för att inte verkställighetstiden för en person som dömts till fängelse skall bli lika lång som för den som dömts till livstids fängelse. Regeringen anser emellertid att utredningens slutsats är väl under- byggd. Det är i sammanhanget lämpligt att se till regeringens prövning av nådeärenden som inneburit en minsta strafflängd samt den omständigheten att det längsta tidsbestämda straffet som kan dömas ut är . Såsom framgår av avsnitt 6.5 föreslår också regeringen att det tidsbestämda straff som ett livstidsstraff omvandlas till inte får understiga det längsta tidsbestämda straff som kan dömas ut och att reglerna om villkorlig frigivning samt den dömdes behov av utslussning skall beaktas. Regeringen anser därför att en ansökan om omvandling av fängelse på livstid bör få göras när den dömde har avtjänat av livstidstraf- fet. Utredningen har föreslagit att om prövningen utmynnar i ett beslut som innebär att livstidsstraffet skall bestå, bör den dömde ha rätt att kontinu- erligt få frågan omprövad. Utredningen har ansett att en ny frigivnings- prövning bör ske , räknat från det tidigare beslutet att inte bevilja frigivning vann laga kraft. Några remissinstanser, Prop. , , , Kriminalvårdssty- relsen och Föreningen , har ansett att om- prövningsfrekvensen förefaller väl tät. har föreslagit ett intervall . Regeringen anser att det är både ändamålsenligt och rimligt att en livs- tidsdömd ges en rätt till kontinuerlig omprövning av frihetsberövandet. Det kan också noteras att , avseende livstidsdomar en- ligt engelsk rätt där straffet avtjänats under och det fortsatta frihetsberövandet i stället grundas på föränderliga omständigheter såsom gärningsmannens farlighet och psykiska labilitet, uttalat att frågan om frihetsberövandet är lagligt skall kunna hänskjutas till en domstol med rimliga intervaller (se t.ex. Stafford mot Förenade , 28.5.2002). I ett av fallen har också bedömt att tidsin- tervaller mellan prövningstillfällena var alltför långa när den dömde snabbt efter ett återintagande i fängelse hade genomgått en positiv utveckling (Oldham mot Förenade , 26.9.2000). Regering- en anser således att tidsintervallet bör vara årligt och att regeln bör ut- formas på så sätt att en ny ansökan får göras tidigast efter det att ett avslagsbeslut vann laga kraft. Regeringens förslag: Vid prövningen av en ansökan om omvandling skall särskilt beaktas den tid som den dömde har avtjänat, vad som av domen framgår om de omständigheter som legat till grund för straff- mätningen, om det finns risk för att den dömde återfaller i brottslighet av allvarligt slag, om den dömde har åsidosatt vad som gäller för verkställigheten och om den dömde har medverkat till att främja sin anpassning i samhället. Om ansökan bifalls skall det ådömda livstidsstraffet omvandlas till fängelse . Fängelsestraffets längd skall bestämmas med ut- gångspunkt från den tid som den dömde har avtjänat och med beak- tande av reglerna om villkorlig frigivning samt den dömdes behov av åtgärder för att underlätta övergången till ett liv i frihet. Fängelsestraf- fets längd får inte understiga det längsta tidsbestämda straff som kan dömas ut. När den föreslagna lagen tillämpas i förhållande till personer som utomlands har dömts till fängelse på livstid skall sådana villkor följas som har uppställts vid överförandet från en annan stat till . Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. redningen har även föreslagit en annorlunda utformning av lagtexten. Remissinstanserna: En tredjedel av remissinstanserna har framfört synpunkter på de föreslagna kriterierna. och , , och Rätts- medicinalverket har riktat kritik mot att beakta brottet och omständighe- terna kring detta först vid en frigivningsprövning och framhållit svårighe- terna med att bedöma brottets straffvärde efter att det begåtts. anser att det behövs ett klargörande av det i utred- ningens lagförslag använda uttrycket den dömdes brottslighet eftersom det inte klart framgår vilken brottslighet som avses. Hovrätten över Skå- ne och och i har avstyrkt att ris- ken för återfall i brott skall utgöra ett avgörande kriterium, eftersom de anser att ett frihetsberövande inte bör kunna fortgå p.g.a. något som den dömde bedöms komma att göra . har anfört att det är väl känt att personer med hög risk för återfall i allvarlig brottslighet riktad mot liv och hälsa inte sällan kan vara välfungerande i en strukturerad och styrd anstaltsmiljö utan att för den skull ha undergått någon avgörande förändring beträffande sin förmåga att fungera i mindre begränsande miljöer. och Brottsoffermyndighe- ten anser å andra sidan att återfallsrisken bör vara en omständighet som ges särskild tyngd i förhållande till andra. har sär- skilt framhållit att det är prövningsorganet som vid en prövning skall göra riskbedömningen samt att den av tillhanda- hållna utredningen endast skall utgöra ett underlag härför. Några remiss- instanser, såsom , Hovrätten över och , Hel- singborgs tingsrätt och i , har invänt mot att frigivningsförhållandena skall ha betydelse vid prövningen bl.a. med hänvisning till att risken är stor för att ett sådant kriterium skulle slå soci- alt ojämnt. har också framhållit att några mer konkreta åtgärder vad gäller t.ex. bostad och sysselsättning inte kan före- ligga redan två till före frigivning. Hovrätten över och Ble- kinge och i anser att kriteriet skötsamhet och utveckling inte bör beaktas. Även har invänt mot att den dömdes utveckling skall beaktas. anser att kriteriet utveckling borde inriktas på att ta reda på hur den intagne ut- vecklas på det personliga planet under och efter deltagande i behand- lingsprogram/påverkansarbete. anser att kriteri- erna skötsamhet och utveckling i anstalt och den dömdes frigivningsför- hållanden alternativt bör beaktas i samband med att risken för återfall bedöms. har anfört att det i lag bör regleras att be- slut om frigivning skall ske med iakttagande av behovet av en tillräcklig utslussningstid. har, med hänsyn till att frigiv- ningen skall föregås av en lång utslussningstid och osäkerheten om vad som kan inträffa under den tiden, anfört att det inte är en lämplig ordning att redan vid den första prövningen, före frigivningen, be- stämma en viss dag för denna. Förslaget i utkast till lagrådsremiss överensstämmer med regering- ens förslag. I utkastet föreslogs dock en något annorlunda utformning av lagtexten. Remissinstanserna: Kriminalvårdstyrelsen har framhållit att sköt- samhetskravet bör relateras till i vad mån den dömde följt planen för verkställighet. Styrelsen har vidare framhållit att det bör ankomma på kriminalvården att utröna och beakta risker som utgår från en mer polisi- är kontext, t.ex. kopplingar till brottsliga nätverk. Styrelsen har också påpekat att det i lagtexten inte anges hur de olika kriterierna skall viktas mot varandra. och har anfört att det för tydlighetens skull bör framgå direkt av lagtexten att fängelsestraffets längd inte får understiga . har också efterfrågat . 2005/06:35 en hänvisning till lagen i 26 kap. . Skälen för regeringens förslag Utgångspunkten är att de som omfattas av prövningen har ådömts livstids fängelse. Prövningen syftar alltså till att bedöma om det föreligger skäl för att frångå detta straff och omvandla det till ett tidsbestämt fängelse- straff. Frågan är då vilka särskilda omständigheter som bör ligga till grund för domstolens prövning. Den tid som den dömde har avtjänat och vad som av domen framgår om de omständigheter som legat till grund för straffmätningen Det är en naturlig utgångspunkt att vid omvandlingsprövningen beakta såväl den tid som verkställighet av straffet pågått som den brottslighet, däri inbegripet det eller de brott den ursprungliga domen avser samt de eventuella andra brott, som livstidsstraffet kommit att omfatta. Några remissinstanser; , Hovrätten över och Ble- kinge, , och , som visserligen framhållit vikten av att se till brottets svårhet, har riktat kritik mot utredningens förslag att beakta brottet och omständigheterna kring detta på nytt vid en frigivningsprövning. Regeringen har viss förståelse för remisskritiken och är medveten om att det kan finnas svårigheter att i efterhand bedöma ett brotts svårhet. Det är emellertid en självklar utgångspunkt att omvandlingsprövningen inte skall innebära en omprövning av förhållanden som slutligt avgjorts, dvs. vunnit rättskraft, genom en lagakraftvunnen dom. Det skall således inte vara fråga om att vid prövningen ta in ytterligare utredning och be- visning som rör själva gärningen och omständigheterna kring denna. Domstolen som ursprungligen dömt i målet har funnit att brottets straff- värde är fängelse på livstid, vilket också är utgångspunkten vid omvand- lingsprövningen. Det är inte fråga om att domstolen vid prövning av om- vandling av livstidsstraffet skall göra en förnyad straffmätning. Domsto- len skall därför utgå ifrån vad som av domen framgår om de omständig- heter som legat till grund för straffmätningen. Avsikten är att den dömde skall ges en möjlighet till en prövning av om det finns förutsättningar att omvandla livstidsstraffet. Prövningen skall primärt grundas på förhållan- den och omständigheter som inträffat efter domen. Det går emellertid inte att bortse från att ett livstidsstraff kan avse brott av olika karaktär och svårhetsgrad och att brottet och den tid som avtjänandet pågått bör kunna beaktas särskilt vid omvandlingsprövningen. Risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag Det är också av stor vikt att frigivningen kan ske utan att behovet av samhällsskydd eftersätts. Utredningen har därför föreslagit att det vid prövningen skall beaktas om det finns en påtaglig risk för att den dömde återfaller i brottslighet av allvarligt slag. Ett huvudsakligt syfte med ett sådant kriterium är att söka minska ris- ken för att den dömde begår ytterligare brott. I likhet med och anser regeringen, särskilt med hänsyn till samhällsskyddsintresset, att risken för återfall i brottslig- het bör beaktas vid den föreslagna prövningen. Det bör dock enligt reger- ingens mening endast komma i fråga att beakta risk för återfall i allvarlig brottslighet. Utredningen har föreslagit att risken för återfall skall beaktas om den är påtaglig. Enligt regeringens bedömning är dock detta krav alltför högt ställt. Domstolen bör kunna beakta en risk för återfall i allvarlig brottslighet trots att den inte är påtaglig. Frågan om betydelsen av åter- fallsrisken bör avgöras från fall till fall och är mycket beroende av hur säkra bedömningar som kan göras. Klart är att om det föreligger en kon- kret och beaktansvärd risk för återfall i allvarlig brottslighet, bör det leda till att en ansökan om omvandling lämnas utan bifall. Bedömningar av risk för återfall i brott görs i ett flertal fall. Här kan exempelvis nämnas att återfallsrisk beaktas vid prövning av om en per- son skall häktas enligt 24 kap. 1 § . Likaså skall en domstol vid tillämpning av 31 kap. 3 § , dvs. när ett brott har begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning, ta ställning till risken för återfall i brott för att bedöma om rättspsykiatrisk vård skall förenas med särskild utskrivningsprövning.