prop · GS03150d2 · 2005-05-10 00:00:00 — Regeringen avser ge i uppdrag att, inom ramen för övrig uppföljning av miljökvalitets- och delmål, utveckla och etablera ett system för uppföljning av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. Uppföljningen bör eftersträva att så långt som möjligt följa upp måluppfyllelsen i mätbara termer, speciellt avseende 2010-målet. Det svenska arbetet skall utföras med utgångspunkt i, och bidra till, EU:s och CBD:s arbete inom detta område. Främmande arter och genotyper bör integreras i vårt nationella miljöövervakningsprogram i den utsträckning som bedöms som nödvändig. bör tillsammans med övriga berörda myndigheter och aktörer se över existerande program och analysera om och i vilken utsträckning området främmande arter behöver förstärkas inom dessa. Nyttan av åtgärden är att kunna följa arbetet med att hejda förlusten av biologisk mångfald till 2010 och bidrar till ett mer fokuserat och bättre koordinerat arbete med att bevara den biologiska mångfalden. Ett samordnat system för uppföljning av Ett rikt växt- och djurliv ger större effektivitet på det nationella planet, men underlättar också samarbetet med andra länder, inte minst inom EU och inom ramen för de konventioner om biologisk mångfald som anslutit sig till. Indikatorer har till syfte att visa på indikera tillståndet eller väsentliga förhållanden i ett större system. En indikator på miljöområdet kan ge information om t.ex. miljötillståndet, miljöpåverkan, resursanvändningen eller förhållanden som har en väsentlig inverkan på miljön. Valet av indikatorer för att följa upp miljökvalitetsmålen är av stor betydelse eftersom de används för att bedöma om utvecklingen för ett visst miljökvalitetsmål går åt rätt håll och i rätt takt. De myndigheter som har ett miljömålsansvar på central och regional nivå ansvarar också för att utveckla ändamålsenliga indikatorer för att följa målen och delmålen. Det innebär att de myndigheter som bäst känner till förutsättningarna för ett visst miljökvalitetsmål också utvecklar relevanta indikatorer och de som bäst känner de lokala och regionala förhållanden utvecklar indikatorer som är relevanta för regionen. De miljömålsansvariga myndigheterna bör ha ett system för att fånga upp och analysera avvikande information från miljöövervakningen. Regeringen har gett i uppdrag att bygga upp ett varningssystem så att signaler om trendbrott m.m. i övervakningen, som kan påverka miljö och hälsa, värderas och hanteras. Övriga miljömålsansvariga myndigheter bör bygga upp motsvarande larmsystem inom den egna miljöövervakningen. I sin rapport allas vårt ansvar konstaterar att arbetet med att vidareutveckla indikatorerna är särskilt angeläget inom områdena kulturmiljö, fysisk planering, hushållning med mark och vatten samt byggnader. Regeringen delar den bedömningen. När det gäller miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är övervakningen av koncentrationer av kemikalier i miljön ett väsentligt instrument för kunskap om viktiga ämnen som förekommer i naturen. Regeringen bedömer att miljöövervakningen för detta miljökvalitetsmål behöver utvecklas för att på ett ändamålsenligt sätt indikera tillståndet i miljön och vilka insatser som behövs mot oönskade ämnen i miljön. Flera miljöproblem ger allvarliga hälsoeffekter och det är därför viktigt att dessa effekter följs upp. är det få indikatorer som visar hälsoeffekter av miljöproblem och dataunderlaget är inte helt tillförlitligt. bedriver viss hälsorelaterad miljöövervakning men fler aktörer skulle behöva involveras för att få bättre kunskap om människors exponering för miljöfaktorer och trender i exponeringsmönster. Regeringen bedömer att mer forskning behövs om hälsoeffekterna. Med mer kunskap kan ett uppföljningssystem tas fram för de hälsoeffekter som är Eftersom alla länsstyrelser är skyldiga att göra en regional miljömåls- Prop. 2004/05:150 uppföljning bör det ingå i uppdrag att anpassa miljö- övervakningen så att data kan brytas ned till regional och lokal nivå. Länsstyrelsernas miljömålsuppföljning bör samordnas med det egna arbetet med ett internt miljöledningssystem. Inför det underlag till den fördjupade utvärderingen som skall lämnas till regeringen har för avsikt gå igenom olika politikområdens och sektorers förhållanden till miljökvalitetsmålen. Regeringen anser att det även är angeläget att följa upp bakomliggande orsaker som skapar problem. Det kan t.ex. röra sig om att en region har dåliga allmänna kommunikationer så att många föredrar att köra bil i stor utsträckning, vilket leder till negativ påverkan på miljön. De tre åtgärdsstrategierna kan vara en utgångspunkt i detta arbete för att hitta faktorer som påverkar flera mål . Gröna nyckeltal är ett urval av indikatorer som visar miljötillståndet eller förhållanden som är väsentliga för att översiktligt beskriva miljötillståndet. presenterar regeringen ett mindre antal gröna nyckeltal i vårpropositionen och budgetpropositionen. Nyckeltalen togs fram av Miljövårdsberedningen 1998 för att följa den ekologiska utvecklingen i . De gröna nyckeltalen skall spegla utvecklingen på några områden som är centrala för en miljömässigt hållbar utveckling. Regeringen anser att de gröna nyckeltalen är ett komplement till de indikatorer som har utvecklats för att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen. Det finns dock brister i den nuvarande uppsättningen av gröna nyckeltal och arbetar därför med att ta fram ett förslag till en ny uppsättning. I regeringens skrivelse En svensk strategi för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129) framhålls regeringens avsikt att vidareutveckla indikatorer för hållbar utveckling. I samband med att detta sker kommer också arbetet med de gröna nyckeltalen beaktas, med syfte att åstadkomma en enhetlig och lättfattlig rapportering av indikatorer som kan följa upp utvecklingen på det ekonomiska, sociala och miljömässiga området. 27.2Miljömålsrådet och nästa fördjupade redovisning till Regeringens bedömning: bör även i fortsättningen ansvara för en samlad enhetlig uppföljning och rapportering om utvecklingen mot miljökvalitetsmålen med delmål samt belysa eventuella målkonflikter mellan dessa mål och andra samhällsmål som antagit. Som ett led i att effektivisera de berörda myndigheternas arbete och förbättra underlaget ser över myndigheternas rapportering med anknytning till systemet med miljökvalitetsmål. Konsekvensanalyser som speglar alla tre dimensionerna av hållbar utveckling är ett nyckelverktyg i detta arbete. Med om miljömålsarbetet som utgångspunkt bör regeringen även att se över sin styrning av myndigheternas miljömålsarbete och om ställning behöver anpassas. Rådet bör sammanställa åtgärdsförslag som utarbetas av miljömålsmyndigheterna och de myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar för miljö. Regeringens redovisning av utvecklingen inom miljöområdet till bör i fortsättningen ha samma uppläggning som . Eftersom flertalet av dagens delmål löper ut bör ta ställning till förslag till nya eller ändrade delmål under miljökvalitetsmålen. förslag: behandlar arbetet med underlaget till den fördjupade utvärdering som skall lämnas till 2009. I dessa delar överstämmer rådets förslag i huvudsak med regeringens. Regeringen förtydligar dock rådets roll beträffande sammanställningen av samhällsekonomiskt sett kostnadseffektiva åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig om har en positiv inställning till rådets roll. ser fördelar med en traditionell utredning samt efterlyser en översyn av organisation och vill se att folkrörelser, politiker och forskare får en större roll. Skogs- och Lantbruksakademien anser att det är motiverat att ytterligare utveckla och klarlägga rollerna mellan miljömålsmyndigheterna och sektorsmyndigheterna i fråga om uppföljning och utvärdering. framhåller vikten av att belyser målkonflikter och efterlyser en avbyråkratisering av miljömålsarbetet. Byggsektorns Kretsloppsråd menar att miljökvalitetsmålen bör utvecklas i en dialog med både näringslivet och sektorsmyndigheterna. anser att det skulle vara värdefullt att försöka analysera hur olika insatser interagerar med varandra. , och Svenskt Vatten är positiva till det samarbete mellan myndigheterna som har inletts inom ram. framhåller vikten av en fortsatt process mellan samhällets parter för att sprida och konkretisera miljömålsarbetet på olika nivåer. anser att roll behöver tydliggöras och stärkas när det gäller samordning, åtgärder och styrmedel för att uppnå miljökvalitetsmålen. anser att det är viktigt att regeringen ger berörda myndigheter avsevärt klarare redovisningskrav i det fortsatta arbetet. vill föreningen se en rapport från som bygger på fördjupade redovisningar från samtliga myndigheter. har inte remissbehandlats. Skälen för regeringens bedömning Beslutet om delmål till miljökvalitetsmålen, om åtgärdsstrategierna och om uppföljningssystemen antogs av efter förslag i pro- positionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Uppföljningssystemet innebär att regeringen regelbundet behöver ett underlag för arbetet med dessa frågor. Därför beslöt regeringen att inrätta ett särskilt organ, , inom . Rådet assisteras av ett särskilt kansli. arbetsuppgifter framgår av 15 § i instruktion (2001:1096). Rådet rapporterar till regeringen. Det skall göra en samlad uppföljning och bedömning av miljösituationen i förhållande till miljökvalitetsmålen samt svara för den övergripande samordningen av information och av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen. Materialet används till såväl rådets årliga redovisning till regeringen samt i arbetet med att utveckla underlaget till den fördjupade utvärderingen. I sakfrågor skall rådet främst utnyttja den kunskap som finns hos andra myndigheter. Rådet behöver därför få genomarbetade underlag från berörda myndigheter för att kunna fullgöra sina uppgifter. Det får därför utfärda riktlinjer om det underlag som de miljömålsansvariga myndigheterna skall tillhandahålla rådet. Rådet skall även fördela medel som behövs för uppföljningen av miljökvalitetsmålen och för miljöövervakningen samt viss internationell rapportering. I ingår företrädare för de miljömålsansvariga myndigheterna samt företrädare för länsstyrelser och ett par av myndigheterna med ett särskilt sektorsansvar för miljö. Kommuner, frivilligorganisationer och näringslivet deltar på expertnivå. Rådets sammansättning breddades så att totalförsvaret och forskarsamhället numera är representerade. Ordförande och ledamöter utses av regeringen. Myndigheterna företräds av myndighetschefen. Med denna sammansättning kan rådet hantera sektorsövergripande frågor, både synergieffekter och målkonflikter, och därmed bearbeta frågor som är av vikt för flera olika politikområden. har bidragit till ett förbättrat samarbete mellan de målansvariga myndigheterna. Det är nu viktigt att knyta kommuner och näringsliv till processen eftersom de är centrala aktörer i miljöarbetet (avsnitt 21.1 och 22.2). Rapportering kring systemet med miljökvalitetsmål De miljömålsansvariga myndigheterna svarar för rapportering i fråga om sina respektive miljökvalitetsmål medan länsstyrelserna ansvarar för regionalt mål- och uppföljningsarbete. får utfärda riktlinjer om det underlag som de miljömålsansvariga myndigheterna skall tillhandahålla rådet. Därutöver rapporterar länsstyrelserna till regeringen i enlighet med sina uppdrag (jämför dnr M98/ 3090/8) om att samordna arbetet med anpassning av delmål och sektorsmål till sina län. I det ingår att de fortlöpande skall ansvara för och samordna uppföljningen av miljökvalitetsmålen på regional nivå samt att stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling till regeringen. Regeringen utvecklar detta uppdrag i avsnitt 25.1 med utgångspunkt i miljöansvar Vidareutveckling av det särskilda sektorsansvaret. I remissvaren på framhåller och att det finns en uppenbar risk för sammanblandning av miljömålsansvar och sektorsansvar för miljöfrågor. Liknande synpunkter framförs av Statskontoret som ser en risk för överstyrning och oklarheter om hur olika mål, strategier och krav på återrapportering förhåller sig till varandra. Båda myndigheterna förordar en gemensam rapporteringstidpunkt . Regeringen delar myndigheternas uppfattning. har därför fått i uppdrag att se över formerna för och omfattningen av den rapportering som knyts till arbetet med miljökvalitetsmålen. Målet är att de rapporterande myndigheternas totala arbetsinsats minskar utan att underlagets kvalitet försämras. årliga rapport till regeringen, de Facto, ligger till grund för regeringens årliga redovisning av utvecklingen av miljöarbetet i budgetpropositionen. avser rådet att redovisa konkreta förslag till åtgärder som krävs för att målen skall nås. Regeringens årliga redovisning till skall visa hur arbetet med miljökvalitetsmålen och delmålen fortskrider. har utvärderat miljömålsarbetet (Miljömålsrapporteringen för mycket och för lite. RIR 2005:1) (dnr M2005/1145/Mk). har granskat såväl regeringens rapportering till som underlag för rapporteringen. Den har funnit brister i såväl regeringens styrning av som rådets arbete. En slutsats är att rapporteringen i vissa väsentliga avseenden inte motsvarar de riktlinjer som låg till grund för beslut. I sin rapport rekommenderar att regeringen överväger åtgärder för att: -förtydliga uppgifter, exempelvis vad gäller rapporteringens innehåll, -precisera kraven på rapporteringen från myndigheterna i regleringsbrev och instruktioner särskilt vad gäller kostnader och konsekvensbeskrivningar, -bättre anpassa rådets ställning och faktiska möjligheter att samordna rapporteringen till rådets uppgifter, -säkerställa att eventuella konflikter mellan miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål, som har beslutat, blir allsidigt belysta. Regeringen har positiva erfarenheter av arbete men ser att det behöver utvecklas. Rådet bör få en tydligare roll som koordinator när det gäller att sammanställa underlag, inklusive åtgärdsförslag, som utvecklats av de berörda myndigheterna. Dessa bör dock fortfarande ansvara för underlagens innehåll och kvalitet. Regeringen delar i stort uppfattning och tänker med utgångspunkt i detta se över miljömålsarbetet. I detta ingår att regeringen kommer att analysera om styrningen av myndigheterna behöver ses över och om rådets ställning behöver anpassas. har upphandlat en extern och oberoende konsult för att utvärdera rådets verksamhet. I ett första steg har rådet låtit mottagarna ge sina synpunkter på dess skrifter, främst de Facto och den fördjupade utvärderingen. I ett andra steg analyseras hur processerna och samordningen för att genomföra rådets uppgifter och hur samverkan mellan de organisationer som deltar i rådets arbete har fungerat. En viss tyngdpunkt bör enligt rådets uppdrag läggas på att utvärdera hur de medel som rådet har fördelat har använts. Utvärderingen beräknas slutredovisas . Översyn av mål, delmål och åtgärder Enligt proposition 2000/01:130 Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (s. 230) avser regeringen att lämna en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen i syfte att klarlägga om styrmedel eller mål behöver korrigeras. Redovisningen baseras bl.a. på ett underlag som inför denna proposition har lämnats av . En central utgångspunkt är att informationen från miljöövervakningen och andra datakällor skall utgöra underlag för beslut om åtgärder som leder till reella förändringar i miljötillståndet. års fördjupade utvärdering behöver regeringen förslag om delmål som skall gälla efter det att de nuvarande löpt ut, vilket till stor del sker 2010. Delmålen är viktiga eftersom de ger mer precisa riktlinjer för arbetet mot generationsmålen. Rådet bör även nu göra en första översyn av miljökvalitetsmålen, möjligheterna att nå dem inom en generation, och målens förhållande till åtgärdsstrategierna. I avsnitt 3.4 summerar regeringen kriterier för hur delmål bör ställas upp samt sin syn på utvecklingen av bedömningen av miljökvalitetsmålens innebörd. Medan miljökvalitetsmålen anger ett slutligt tillstånd formuleras förslagen till delmål med utgångspunkt i förutsättningarna för att nå dem. Kunskapen om olika åtgärders effekt är i detta sammanhang central. I det underlag som skall lämnas till regeringen är det viktigt att det finns en sammanställning av förslag till åtgärder som krävs för att miljökvalitetsmålen med delmål skall kunna nås. Sammanställningen skall baseras på underlag från miljömålsmyndigheterna samt myndigheter med ett särskilt sektorsansvar för miljö (se avsnitt 25.1). För att regeringen skall kunna göra en allsidig avvägning och inte minst för att remissinstansernas arbete skall underlättas är det viktigt att konsekvenserna av nya eller förändrade delmål, i miljökvalitetsmålets innebörd (avsnitt 3.4) samt åtgärdsförslag är tillfredsställande utredda. Regeringen anser därför i likhet med vad framhöll i sin rapport att underlagen bör förbättras avseende konsekvens- De bör göras i ett tidigt skede och spegla förslagens effekter i alla tre dimensionerna av hållbar utveckling. I bedömningen av olika åtgärdsförslag bör de berörda myndigheterna och rådet därför fokusera på effekter för infriandet av de politiska mål inom andra samhällssektorer som fastställts av . Det kan t.ex. handla om samhällsekonomiska effekter och regionalpolitiska effekter men också att nyttan med förslagen är väl underbyggd. Samverkande eller motverkande effekter i och mellan förslagen bör belysas samt vilka synergieffekter eller målkonflikter som finns. Detta överensstämmer med vad framhållit. Målens användning i beslutssammanhang samt aktörers medverkan i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen bör också belysas. Baserat underlag avser regeringen att återkomma till med en fördjupad utvärdering av systemet med miljökvalitetsmål med förslag om nya delmål för tidsperioden bortom 2010. I det sammanhanget bör även åtgärdsstrategierna ses över. Regeringen bedömer att de tre åtgärdsstrategierna behöver vidareutvecklas i samband med den kommande fördjupade utvärderingen. har i sin instruktion (2001:1096) fått ansvaret att samordna arbetet med att utveckla strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp (avsnitt 21.3). Regeringen avser dock att uppdra åt att vidareutveckla strategin och föreslå ytterligare åtgärder utifrån de utgångspunkter som presenteras i avsnitt 21.3.2. För strategierna för effektivare energianvändning och transporter (avsnitt 21.2) och hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (avsnitt 21.4) finns inte på samma sätt en myndighet som tydligt har ett huvudansvar. I dessa fall avser regeringen att ge de mest berörda myndigheterna ett gemensamt ansvar för strategiernas utveckling. I fallet med strategin för effektivare energianvändning och transporter berör den i första hand , , , , , och . Mest berörda av arbetet med strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö är , , , , , och . I båda fallen bör samråd ske med andra berörda myndigheter och aktörer. bör i bägge fallen svara för den administrativa samordningen. Under arbetet med åtgärdsstrategierna är det viktigt att myndigheterna utgår från vad som regeringen ovan anfört om behovet av utvecklade konsekvensanalyser samt effekterna på politiska mål inom andra sektorer. En arbetsuppgift för är att informera om arbetet med miljömålssystemet. Därför har miljömålsportalen, , etablerats och vidareutvecklats. Den huvudsakliga målgruppen för portalen är tjänstemän inom offentlig förvaltning som behöver kunskap om miljökvalitetsmålen och information om arbetet. Informationen kan Prop. 2004/05:150 även utnyttjas av politiska beslutsfattare, massmedier och personer som är verksamma inom ideella organisationer, näringslivet och undervisningen. Bredare riktad information är dock i första hand ett ansvar för och berörda miljömåls- och sektorsmyndigheter. De förändringar som regeringen aviserat i detta avsnitt innebär en ökad arbetsbelastning för främst , däribland . För de berörda myndigheterna innebär uppgiften att redovisning som lämnas till bl.a. regeringen lämnas till . I vissa fall minskar den totala rapporteringen. 27.3Miljömålsmyndigheternas arbete med konsekvensanalyser Regeringens bedömning: Användningen av ekonomiska modeller för att analysera konsekvenser av åtgärder på miljöområdet liksom metoderna för ekonomisk värdering av miljönytta bör utvecklas. Skälen för regeringens bedömning: Miljömålsmyndigheterna har ansvar för att göra samhällsekonomiska konsekvensanalyser av åtgärdsförslag i syfte att ge allsidiga och tillförlitliga underlag för politiska beslut. En konsekvensanalys bör innehålla en beskrivning av effekter inom den hållbara utvecklingens tre dimensioner. Arbetet med konsekvensanalyser behöver förstärkas och samordnas bättre mellan miljömålsmyndigheterna. Det är ofta svårt att mäta det ekonomiska värdet av de positiva eller minskade negativa miljöeffekter som åtgärder inom miljöområdet ger upphov till, t.ex. avseende ekosystemtjänster och rekreation. Detta innebär att det kan vara komplicerat att göra en korrekt värdering av en miljöförändring i ekonomiska konsekvensanalyser. För att kostnad och nytta av ett åtgärdsförslag skall kunna ställas mot varandra behöver även miljönyttan av förslaget kunna bedömas bättre. Utöver ekonomisk kompetens behövs även kunskaper inom systemanalys och systemekologi. bör få i uppdrag att förbättra metoderna för ekonomisk värdering av miljönytta. I detta arbete bör uppdrag om värdering av biodiversitet beaktas. Ekonomiska modeller är ett sätt att analysera konsekvenserna av stora och komplexa förändringar i samhället. Det finns ett behov av modellutveckling på miljöområdet, t.ex. när det gäller biodiversitet, miljörelaterad ohälsa, vatten och avfall. Regeringen avser därför att ge i uppdrag att utreda hur ekonomiska modeller för att analysera konsekvenser av åtgärder på miljöområdet kan utvecklas. 27.4Värdet och kostnaderna av att uppnå miljökvalitetsmålen Det övergripande målet för miljöpolitik är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. I det åtagandet finns naturligtvis en stor rättviseaspekt, att kommande generationer skall kunna leva sina liv i rik natur, i en miljö som är fri från gifter och i ett hållbart samhälle. Dagens miljöproblem medför avsevärda kostnader genom försämrad hälsa, försämrade rekreationsmöjligheter, förstörelse av det fysiska kulturarvet, utarmning av såväl förnybara som icke-förnybara naturresurser, produktionsförluster och materialförstöring. Det finns därmed ett stort ekonomiskt värde i att komma till rätta med de miljöproblem vi har . Anledningen till att det har uppkommit skador på miljön kan till stor del ses som en följd av att miljön i stor utsträckning saknar ägare och pris. Det har inte kostat något att utnyttja och belasta miljön. Eftersom principen att förorenaren betalar (PPP) inte fungerar måste nyttjande av miljön regleras på annat sätt, t.ex. genom att använda ekonomiska styrmedel, och det ligger på stat, kommun och det offentliga att driva arbetet med bl.a. offentliga medel. 27.5Värdering av nyttan med miljöarbetet En rad nya åtgärder föreslås för att uppnå de olika delmålen. För att uppnå en god ekonomi och hushålla med de gemensamma resurserna bör den kombination av åtgärder genomföras som uppnår önskat mål till lägsta möjliga kostnad, dvs. den mest kostnadseffektiva åtgärdskombinationen. Dessutom är det önskvärt att samhällsekonomisk effektivitet nås, vilket innebär att den samlade samhälleliga nyttan av en insats är större än den totala kostnaden för samhället. Som det ser ut är det svårt att identifiera samtliga konsekvenser som de olika åtgärderna för med sig. Vi kan inte göra anspråk på att ha identifierat vare sig de totala kostnaderna eller den totala nyttan. Åtgärderna innebär dock kostnader för såväl staten som näringsliv, kommuner och hushåll.