prop · GS03165 · 2005-05-27 00:00:00 — Den aktuella bestämmelsen i direktivet artikel 6 (a) måste således uppfattas så att, vilket numera också framgår av den justerade svenska översättningen, institutet skall förvalta medel utifrån syftet att tillhanda- hålla pensionsförmåner (jfr for the purpose of providing retirement benefits i den engelska språkversionen av direktivet). Inte heller kan stiftelsens karaktär av pant för arbetsgivarens pensionsutfästelse eller ens avsaknaden av krav på full fondering av utfästelserna anses tala emot att de omfattas av direktivet. Stiftelserna är som nämnts en säkerhet för arbetsgivarens pensionsutfästelse för det fall att arbetsgivaren kommer på obestånd. Deras medel är därigenom öronmärkta för att täcka pensions- utbetalningar och det skulle framstå som märkligt om förmånstagarna i dessa fall skulle anses mindre skyddsvärda än om pensionsmedel förvaltades för deras räkning i exempelvis en tjänstepensionskassa. Sammanfattningsvis finner regeringen att även pensionsstiftelserna enligt direktivets ordalydelse och bakomliggande syften är att beteckna som ett tjänstepensionsinstitut eftersom arbetsgivaren genom att göra avsättningar till en pensionsstiftelse fonderar medel i en egen separat juridisk person utifrån syftet att tillhandahålla tjänstepension,. Som kommer att framgå i det följande föranleder dock stiftelsernas karaktär av pant utan egna åtaganden särskilda bedömningar beträffande bl.a. direktivets bestämmelser om tekniska avsättningar, skuldtäckning och kapitalkrav jämfört med vad som är fallet för övriga . Direktivet ger medlemsstaterna en möjlighet att underlåta att tillämpa direktivet på institut som har färre än 100 medlemmar. I vilken mån denna möjlighet skall utnyttjas diskuteras i nästa avsnitt. Den typ av institut som beskrivs i artikel 3, dvs. institut som förvaltar pensionsplaner inom såväl sociala trygghetssystem som icke-obliga- toriska planer, förekommer inte i . Bestämmelserna i den artikeln blir därför inte relevant för svensk del. Det svenska socialförsäkrings- systemet, där fonderade medel återfinns inom premiepensions- och AP- fondssystemen, undantas genom artikel 2.2 a. 7.2Undantag för mindre pensionsstiftelser Regeringens förslag: som tryggar utfästelse om pension till minst 100 arbetstagare eller arbetstagares efterlevande, och där avsättning har skett till sådan person, skall vara skyldig att tillämpa de nya regler som föranleds av direktivet. En sådan stiftelse skall göra en anmälan till tillsynsmyndigheten senast efter att de nya reglerna träder i kraft. Mindre stiftelser skall kunna välja att tillämpa regelverket och därmed stå under samma tillsyn som övriga pensionsstiftelser efter anmälan till tillsynsmyndigheten. som tidigare tryggat utfästelse om pension till minst 100 arbetstagare eller arbetstagares efterlevande, och där avsättning har skett till sådan person, men där antalet senare kommer att understiga 100, skall alltjämt falla under samma regelverk och tillsyn, om inte särskilda skäl föranleder annat. Detsamma skall gälla för en stiftelse som valt att stå under nämnda regelverk och tillsyn efter anmälan till tillsynsmyndigheten. Prövningen av om särskilda skäl föreligger skall ske efter ansökan hos . Utredningens förslag: Överstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock inte något särskilt förfarande för de situationer då antalet tryggade personer faller under 100 eller när en stiftelse som frivilligt valt att omfattas av det nya regelverket inte längre vill fortsätta med detta. Utredningens förslag innehåller inte någon precisering av begreppet personer. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte kommenterat det särskilt. påpekar att det även finns två tjänstepensionskassor med färre än 100 medlemmar. Inspektionen anser dock inte att det finns anledning att undanta dessa kassor från direktivets tillämpningsområde. Länsförsäk- ringsbolagens förening () anför att gränsen 100 perso- ner, en gräns som innebär att den absoluta majoriteten av stiftelserna undantas, väcker tveksamheter utifrån ett konkurrensperspektiv. Skatte- verket ifrågasätter inte att mindre stiftelser undantas från direktivets tillämpningsområde, men efterlyser ett klargörande avseende vad som skall gälla om en stiftelse som tidigare tryggat utfästelser till minst 100 personer senare skulle komma att underskrida denna gräns. i län för resonemang kring risken för kringgående av direktivet genom att större stiftelser delas upp i flera mindre, men anser sammanfattningsvis att sådana dispositioner inte bedöms bli särskilt frekventa. SPFA efterlyser ett klargörande beträffande vad som i detta sammanhang avses med 100 personer. Direktivet medger att medlemsstaterna underlåter att tillämpa det på vissa mindre institut. Enligt artikel 5 första stycket kan en medlemsstat sålunda välja att helt eller delvis underlåta att tillämpa direktivet på tjänstepensionsinstitut som förvaltar tjänstepensionsplaner som har färre än sammanlagt 100 medlemmar. I stycke 15 i direktivets ingress framhålls att ett sådant undantag kan vara motiverat för att underlätta tillsynen. Dessa angivna mindre institut skall dock alltid ha rätt att tillämpa direktivet på frivillig grund. För verksamhet över landsgränserna krävs dock att institutet tillämpar alla bestämmelser i direktivet. Därutöver stadgas i artikel 5 andra stycket att medlemsstaterna har rätt att välja att inte tillämpa vissa där angivna artiklar på institut som till- handahåller tjänstepensioner enligt lag och vilka garanteras av en offent- lig myndighet. En understödsförening skall enligt 5 § UFL bestå av minst 100 eller, i vissa fall, 500 medlemmar. , som ansvarar för till- synen av samtliga understödsföreningar, kan dock medge undantag från de bestämmelserna om det finns särskilda skäl. finns, som påpekat, två tjänstepensionskassor som består av färre än 100 medlemmar. har per definition inga egna medlemmar, eftersom den inte själv får utfästa pension. Det som är relevant i sammanhanget är därför hur många personer som får sin pension tryggad via stiftelsen. Med uttrycket personer avses här arbetstagare eller arbetstagares efterlevande (se 9 § tryggandelagen). Vid utgången av fanns det nästan 2 500 pensionsstiftelser i . Av dessa stiftelser var det färre än 100 stycken som tryggade utfästelse om pension till minst 100 personer. Majoriteten av de svenska pensionsstiftelserna utgörs alltså av stiftelser med ett inte särskilt stort antal ersättningsberättigade personer. I många fall har dessa stiftelser till syfte att trygga tjänstepensionsutfästelser i små, familjeägda företag. Skälen för regeringens förslag När det gäller tjänstepensionskassor synes det omotiverat att genom ett undantag specialbehandla de ytterst få institut som medgetts dispens att ha färre än 100 medlemmar. Detta förstärks av att under det fortsatta arbetet kommer att göra en fullständig översyn av rörelseregleringen för understödsföre- ningarna och överväga om små försäkringsföretag av olika slag skall regleras särskilt. Dessa omständigheter innebär sammantaget att tjänste- pensionskassor som består av färre än 100 medlemmar nu inte bör undantas från direktivets bestämmelser. Som redan nämnts följer av stycke 15 i ingressen till tjänste- pensionsdirektivet att skälet till att medlemsstaterna getts möjlighet att från direktivet undanta institut som förvaltar planer som tillsammans har färre än 100 medlemmar, är att tillsynen därmed kan underlättas i vissa medlemsstater utan att detta hindrar en väl fungerande inre marknad på tjänstepensionsområdet. Som framgår av avsnitt 4.4.1 är stiftelsernas verksamhet reglerad i tryggandelagen och varje stiftelse står under tillsyn av i det län där arbetsgivaren har sitt hemvist. Som kommer att framgå av det följande medför bestämmelserna i tjänstepensionsdirektivet ökade krav på stiftelserna och på tillsynen av dessa. Om samtliga stiftelser skulle vara skyldiga att följa direktivets bestämmelser skulle detta föranleda krav på betydligt ökade tillsynsresurser. Kostnaden för detta liksom de kostnader som det skulle medföra för stiftelserna att uppfylla direktivets krav måste ställas mot syftet med tjänstepensionsdirektivet. I avsnitt 5.4 har konstaterats att direktivet syftar till att dels möjliggöra en effektiv kapitalförvaltning, dels skydda förmånstagarna. När det gäller det förstnämnda motivet bör framhållas att det finns pensionsstiftelser som tryggar utfästelse om pension till endast ett fåtal personer men som ändå har relativt stora tillgångar. De stiftelser som omfattar minst 100 personer svarar emellertid för av det totala stiftelsekapitalet, varför det är fråga om ett relativt begränsat kapital i de mindre stiftelserna. Att de största pensionsstiftelserna besitter en så stor del av kapitalet beror framför allt på att flera arbetsgivare i samma koncern använder sig av en gemensam pensionsstiftelse. Härtill kommer att gällande reglering knappast kan anses innebära några betydande hinder för en effektiv förvaltning av kapitalet. Det finns således inte behov av att på detta område frigöra kapital. I fråga om det andra syftet med direktivet, att skydda förmånstagarna, medför redan de nu gällande reglerna i tryggandelagen om skydd av pensionskapitalet (se främst 15 §) och det förhållandet att pensionsstiftel- serna står under tillsyn att de personer vars pensioner de små stiftelserna syftar till att garantera ändå är tillförsäkrade ett betydande skydd. har, ur ett konkurrensperspektiv, ifrågasatt utred- ningens förslag, som innebär att större delen av pensionsstiftelserna undantas från direktivets tillämpningsområde. Regeringen vill för sin del dock framhålla att, även med en begränsning till sådana stiftelser som omfattar minst 100 personer, kommer av det totala stiftelse- kapitalet att träffas av direktivets regler. Som kommer att behandlas i det följande, föreslår regeringen att livförsäkringsbolagens tjänstepensions- verksamhet skall omfattas av direktivets centrala regler. Därmed skapas en konkurrensneutralitet mellan dessa institut och de stora stiftelse- Eftersom de mindre stiftelserna, som fallet är med samtliga stiftelser , även fortsättningsvis skall följa de nuvarande reglerna i tryggandelagen, blir konkurrenssituationen mellan försäkring och stiftelsealternativet inte annorlunda än , eftersom respek- tive institutskategori även omfattas av olika regler. Sammanfattningsvis är regeringens bedömning därför att pensions- stiftelser som omfattar färre än 100 personer inte skall behöva tillämpa de nya regler som följer av direktivet, eftersom de befintliga, begränsade tillsynsresurserna inte medger att en effektiv och ändamålsenlig tillsyn kan ske av sådana institut och kostnaderna för att tillföra nya resurser för att uppnå en sådan tillsyn för just dessa mindre institut inte är motiverade. För de många små pensionsstiftelserna skulle de nya reglerna dessutom bli mer betungande än vad som kan motiveras utifrån direktivets skyddssyften. Emellertid skall angivna små pensionsstiftelser vara oförhindrade att på frivillig basis tillämpa det nya regelverket. som omfattar färre än 100 personer och som vill tillämpa regelverket måste då anmäla detta till tillsynsmyndigheten, dvs. Efter en sådan anmälan skall stiftelsen omfattas av samtliga de särbestämmelser som gäller för de stiftelser som faller direkt under direktivets tillämpningsområde. skall i sin tur underrätta om anmälan. Den angivna 100-personersgränsen skall bedömas utifrån hur många personer som omfattades av stiftelsen för de nya reglernas ikraftträdande. Det bör därför införas ett krav på att de stiftelser som uppfyller gränsen skall vara skyldiga att anmäla detta till tillsynsmyndigheten, dvs. aktuell länsstyrelse, i samband med att de nya reglerna för tjänstepensionsinstitut träder i kraft. En yttersta gräns för när en sådan anmälan skall ha skett bör sättas till efter lagens ikraftträdande. som tar emot anmälan skall därefter underrätta om anmälan. I den här delen har regeringen även uppmärksammats på att det kan finnas skillnader i metod avseende hur antalet efterlevande som tryggas av stiftelsen fastställs. Beräkningen av kapitalvärde, för vilken Finans- inspektionen fastställer de försäkringstekniska grunderna och som är avgörande för arbetsgivarens rätt till gottgörelse ur stiftelsen, kan nämligen i vissa fall uppskattas enligt en schablon. Av främst praktiska skäl anser regeringen att beräkningen av antalet personer som får förmåner tryggade genom stiftelsen, i vart fall tills vidare, bör få grunda sig även på en sådan metod vad avser antalet efterlevande. Det bör dock understrykas att en pensionsstiftelse vid varje given tidpunkt måste ha tillgång till en förteckning över de personer för vilka en överföring av medel har skett till stiftelsen i annat fall uppstår problem när de informationskrav som stiftelsen kommer att åläggas skall uppfyllas (se avsnitt 10). Antalet personer som får sina pensioner tryggade i stiftelsen kan komma att variera . har pekat på den särskilda situationen att antalet personer kommer att underskrida den angivna gränsen. En sammanhängande fråga, vilken i har uppmärksammat, rör risken för att större stiftelser delas upp i flera mindre för att på så sätt undgå att träffas av direktivets regler. En ytterligare fråga är om de mindre stiftelser som genom anmälan valt att omfattas av de EG-harmoniserade reglerna senare kan begära att få återgå till det regelverk som gäller för övriga mindre pensionsstiftelser. Det finns naturligtvis ett intresse av kontinuitet i dessa fall inte minst vad beträffar tillsynen över stiftelserna. Lösningen bör återspegla såväl tjänstepensionsdirektivets bakomliggande syften som behovet av en praktisk hantering. Regeringen föreslår därför att det i de angivna fallen skall göras en särskild prövning av vilket regelverk som fortsättningsvis bör träffa stiftelsen. För sådana stiftelser som underskridit gränsen skall prövningen dock ske först på ansökan av stiftelsen, eftersom denna har möjlighet att frivilligt fortsätta att tillämpa de regler som emanerar från direktivet och därmed bör kvarstå under samma tillsyn. För de stiftelser som tidigare gjort en anmälan om att tillämpa direktivets bestämmelser krävs på motsvarande sätt en ansökan om att få byta regelverk. Ansökan måste visserligen ställas till , som har att göra prövningen, men inspektionen bör även underrätta den länsstyrelse som handhar övrig tillsyn över stiftelsen om såväl en ansökan som om inspektionens beslut. Särskilda skäl bör krävas för att stiftelserna skall få byta regelverk. Utgångspunkterna för prövningen bör vara de intressen av effektiv kapitalförvaltning och försäkringstagarskydd som kommer till uttryck i tjänstepensionsdirektivet. Bedömningen måste dock ske från fall till fall. Härvid får av naturliga skäl antalet personer som omfattas av stiftelsen stor betydelse, liksom en bedömning av hur många personer som kommer att omfattas av stiftelsens tryggande och storleken på det kapital som stiftelsen förvaltar. Vid en ansökan om byte av regelverk efter frivillig tillämpning bör kraven dock ofta kunna ställas något lägre än vad som är fallet för stiftelser där den tryggade kretsen har fallit under 100 personer. Beträffande vilket förfarande som skall tillämpas när en pensions- stiftelse som inte har omfattats av det nya regelverket uppnår gränsen 100 personer eller när en sådan stiftelse inrättas se avsnitt 9.5. I enlighet med vad SPFA anfört bör regleringen även innefatta ett förtydligande av vad som i sammanhanget avses med begreppet personer. Som nämnts ovan innefattar detta begrepp arbetstagare eller arbetstagares efterlevande enligt bestämmelsen om en pensionsstiftelses ändamål i 9 § tryggandelagen. Eftersom direktivets regler är avsedda att träffa fonderade pensionsmedel är det rimligt att till detta även lägga att avsättning (överföring) av medel rent faktiskt skall ha skett för personen i fråga. Det bör dock inte krävas att de överförda medlen tryggar utfästelsen fullt ut. Ett sådant tvång finns inte , om det inte föreskrivs i kollektivavtal eller annars framgår av pensionsplanen. Vissa tjänstepensioner enligt lag Artikel 5 andra stycket avseende undantagsregler för institut som till- handahåller tjänstepensioner enligt lag, vilka garanteras av en offentlig myndighet, är inte tillämpligt för svenskt vidkommande, eftersom sådana institut saknas på den svenska tjänstepensionsmarknaden. 7.3Skall direktivet tillämpas på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet? Regeringens förslag: skall tillämpa tjänstepensionsdirektivet på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte kommenterat det särskilt. anför emellertid att direktivets formulering i denna del öppnar möjlighet för respektive livförsäkringsbolag att på frivillig grund utnyttja optionen i vart fall avseende befintliga försäkringsbestånd. Som framgått i avsnitt 7.1 faller livförsäkringsbolag, som omfattas av annan gemenskapsrättslig lagstiftning, utanför direktivets tillämpnings- område. Artikel 4 i direktivet ger dock medlemsstaterna (som är hemländer) möjlighet att välja att tillämpa vissa delar av direktivet på tjänstepensionsverksamheten i ett livförsäkringsbolag. Valfriheten omfattar artiklarna 916 och 1820. Dessa artiklar, som bl.a. behandlar frågor om tekniska avsättningar, skuldtäckning och placeringsregler, ersätter i sådana fall artiklarna , 31 och 36 i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet, vilka behandlar motsvarande frågor. Som har konstaterats i avsnitt 4.4.3 utgör tjänstepensionsförsäkring en betydande del av de svenska livförsäkringsbolagens verksamhet totalt sett. Exempelvis var tjänstepensionsförsäkring den enskilt största försäk- ringsgrenen för de traditionella livförsäkringsbolagen som grupp , vilket är relativt unikt i ett europeiskt perspektiv. Som också framgått är det emellertid långt ifrån alla livförsäkringsbolag som har en så stor tjänstepensionsverksamhet, utan marknaden domineras av några få stora livförsäkringsbolag som i princip uteslutande meddelar tjänstepensions- försäkring. En redogörelse för gällande försäkringsrörelsereglering återfinns i nyssnämnda avsnitt. Skälen för regeringens förslag: I stycke 12 i tjänstepensionsdirek- tivets ingress understryks att det är viktigt att beakta att direktivet inte ger upphov till någon snedvridning av konkurrensen och att detta kan undvikas om direktivet tillämpas på livförsäkringsföretagens tjänste- pensionsverksamhet. Som konstaterats i avsnitt 6.2 bör den nya regle- ringen syfta till att undvika omotiverad snedvridning av konkurrensen såväl mellan livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor på den svenska tjänstepensionsmarknaden som mellan svenska livförsäkrings- bolag och utländska tjänstepensionsinstitut på den svenska och den inter- nationella marknaden. Vid bedömningen av sådana konkurrensresonemang är det nödvändigt att först ta ställning till om en tillämpning av tjänstepensionsdirektivet på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet är av betydelse för dessa bolags konkurrenskraft. Som kommer att framgå av det följande är många av bestämmelserna i tjänstepensionsdirektivet redan tillgodosedda genom FRL och deras tillämpning skulle därför varken innebära en skärpning eller lättnad av regelverket för livförsäkringsbolagen. Skillnaderna rör främst bestäm- melserna om försäkringstekniska avsättningar och placeringsreglerna. När det gäller avsättningarna skulle en tillämpning av tjänstepen- sionsdirektivet innebära förändringar för såväl kraven på betryggande antaganden vid beräkningen av avsättningarna som sätt att bestämma den s.k. högsta räntan, se avsnitt 11.2. När det gäller placeringar av skuldtäckningstillgångar skulle tjänstepensionsdirektivets bestämmelser ge livförsäkringsbolagen större frihet än . Som beskrivs i avsnitt 11.4 är bestämmelserna i tjänstepensions- direktivet mer kvalitativt inriktade än de i FRL, och antalet kvantitativa placeringsrestriktioner skulle minska drastiskt om direktivets bestämmelser blev tillämpliga för livförsäkringsbolagen. Syftet är att ge försäkringsbolagen större möjlighet att på eget ansvar hantera sina risker. Det bör åter framhållas att eventuella skillnader i reglering mellan livförsäkringsverksamhet och tjänstepensionsverksamhet torde minska och detta mot bakgrund av att det pågår arbete såväl nationellt som på gemenskapsnivå med att förändra rörelseregleringen för försäkrings- bolag. Nationellt har lämnat förslag på ett moderniserat solvenssystem för försäkringsbolagen som syftar till att ge dessa bolag ökade incitament att identifiera, mäta och hantera sina risker (se SOU 2003:84). Utredningens förslag bereds inom . På EU-nivå pågår det s.k. solvens som syftar till en motsvarande reformering av . Detta reformarbete syftar till en övergång till mer kvalitativa regler även på livförsäkringsområdet. Även i övrigt måste det internationella perspektivet beaktas. En av tjänstepensionsdirektivets uttryckliga ambitioner är att skapa en inre marknad för tjänstepensioner (se stycke 6 i direktivets ingress), vilket betyder att den svenska tjänstepensionsmarknaden kommer att öppnas upp för konkurrens från utländska institut och att svenska tjänste- pensionsinstitut kommer att få motsvarande ökade möjligheter att konkurrera på den europeiska marknaden. Att utestänga de svenska livförsäkringsbolagen från den marknaden skulle innebära en konkur- rensnackdel gentemot såväl livförsäkringsbolag i de medlemsstater som väljer att utnyttja optionen i fråga om dessa bolag som övriga svenska och utländska tjänstepensionsinstitut. Nästa fråga är om det förekommer någon konkurrens i mellan livförsäkringsbolag och sådana institut som direkt omfattas av direktivet. Som framgått av avsnitt 4.4.3 så finns en, om än av kollektivavtal något begränsad, konkurrens om tjänstepensionsförsäkring mellan livför- säkringsbolag och tjänstepensionskassor på den svenska tjänstepensions- marknaden. Den konkurrensutsatta marknaden är dessutom, som en konsekvens av utvecklingen på kollektivavtalsområdet, starkt växande. Som framgår av avsnitt 7.1 gör regeringen bedömningen att tjänste- pensionsdirektivets bestämmelser skall tillämpas på tjänstepensions- kassornas verksamhet. Sammantaget kan det alltså konstateras att de svenska livförsäkrings- bolagen kan hamna i en ofördelaktig ställning gentemot såväl svenska tjänstepensionskassor som utländska institut om deras tjänstepensions- verksamhet inte omfattas av tjänstepensionsdirektivets placeringsregler. Även med tanke på målsättningen om en funktionellt inriktad lagstift- ning (se avsnitt 6.3) på det finansiella området kan det synas lämpligt att låta livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet omfattas av direk- tivet genom att den då regleras på samma sätt som tjänstepen- sionskassornas verksamhet. Fråga är således om bestämmelserna i tjänstepensionsdirektivet uppfyller syftet med den svenska lagregleringen av livförsäkringsbolagens verksamhet. Som redan poängterats (se avsnitt 6.1) är huvudsyftet med försäkrings- rörelseregleringen att skydda direktförsäkringstagarna och andra ersätt- ningsberättigade på grund av försäkringsavtal. Detta syfte bör ställas mot tjänstepensionsdirektivets regler i de delar där de bedöms innebära störst skillnader mot dagens försäkringsreglering, dvs. beträffande avsättningar och placering av tillgångar. Här kan konstateras att även om direktivets bestämmelser innebär att avsättningarna inte längre skall göras med betryggande antaganden och att tillgångarna får placeras med större frihet, skall tillämpningen av dessa bestämmelser självfallet inte innebära att konsumentskyddet försämras. Tvärtom torde konsumentskyddet stärkas av de nya reglerna, eftersom de skall ge försäkringsbolagen ökade incitament att mäta och hantera sina risker, som kostnaderna för skyddet kan tänkas minska.