prop · GS03149 · 2005-04-04 00:00:00 — Det är sannolikt att skatteundandragandena genomförs på i stort sett samma sätt som före utvidgningen av EU. Det är därför en klar brist att kunskaper och resurser kan användas i bekämpandet av skatteundandraganden. Det bör därför övervägas om bör ges befogenheter att inleda och leda förundersökningar och använda tvångsmedel för att utreda skatteundan- draganden i den EU-interna trafiken. En annan betydelsefull skillnad mellan om en gärning är att anse som ett tullbrott eller ett skattebrott är att den som uppsåtligen tar befattning med varor som varit föremål för tullbrott kan fällas till ansvar för olovlig befattning med smuggelgods. Någon motsvarande straffbestämmelse för den som tar befattning med varor som varit föremål för skattebrott finns inte. För ett nätverk som i organiserad form undandrar skatt på cigaretter från t.ex. innebär det att de personer som i tar hand om lagring, omlastning m.m. kan fällas till ansvar för brott. Dessa personers hantering av cigaretterna är alltså numer riskfri, dvs. de riskerar inte att straffas. Den straffrättsliga behandlingen blir alltså väldigt olika beroende på Prop. 2004/05:149 om skatt undandras vid införsel från ett annat EU-land eller vid införsel från tredje land (import). Maximistraffet för såväl tullbrott som skatte- brott är fängelse. Mot bakgrund av detta är det knappast rimligt att effektiviteten i brottsbekämpningen skall bero på om varorna impor- terats eller förts in från ett annat EU-land. En gärning som bestraffades som tullbrott bestraffas som skattebrott. Detta har fått till följd att inte längre har förundersökningsrätt, att den efterföljande befattningen med varorna är straffbar och att varorna kan förverkas. Det råder knappast någon tvekan om att den nu beskrivna effekten gynnar den organiserade brottsligheten på det här området. Det råder inte heller någon tvekan om att detta allvarligt har försämrat möjligheterna att bekämpa skatteundandraganden i trafiken från de nya medlemsländerna. Det finns starka skäl för att möjligheterna att ingripa straffrättsligt skall vara lika oavsett om skatt undandras vid import eller vid införsel från andra EU-länder. Så länge vissa allmänna principer iakttas finns det dessutom knappast några EG-rättsliga hinder mot en sådan ordning. Mot bakgrund av det ovan sagda finns det därför skäl att förbättra möjligheterna att ingripa straffrättsligt mot skatteundandraganden i EU- trafiken som rör punktskattepliktiga varor. De åtgärder som bör över- vägas är att införa en straffbestämmelse om olovlig befattning med punktskattepliktiga varor och att utvidga förundersök- ningsrätt till vissa skattebrott. I det följande redovisas övervägandena. 7Olovlig befattning med punktskattepliktiga varor som varit föremål för skattebrott Regeringens förslag: Den som tar befattning med punktskattepliktiga varor som har varit föremål för brott som avses i 24 §§ skatte- brottslagen (1971:69) skall, om brottet rör skatt enligt lagen (1994:1563) om tobakskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt eller lagen (1994:1776) om skatt på energi, dömas för olovlig befattning med punktskattepliktiga varor. Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. I promemorian föreslås dock att den nya straffbestämmelsen skall ta sikte på olovlig befattning med enbart tobaksvaror som varit föremål för skattebrott. Remissinstanserna: ifrågasätter starkt lämpligheten av att skapa ett för svenskt vidkommande helt nytt och i sitt slag egenartat skattebrott och avstyrker promemorians förslag. Resten av remissinstanserna instämmer i eller har inget att erinra mot promemorians förslag, med tillägg av de synpunkter som redovisas i det Hovrätten över och anser att bestämmelserna, för att inte ytterligare försvåra överblickbarheten och tillämpningen, bör ses över i ett större sammanhang med syfte att sammanföra dem i ett enklare och mer överskådligt samlat regelverk. anser att med begränsning till området för punktskatt löser förslagen i promemorian inte heltäckande de problem som finns kring skatteundandraganden avseende tobaksvaror, utan får närmast anses utgöra en tillfällig lösning och att det vore önskvärt med en samman- hållen översyn av den straffrättsliga behandlingen av olika skatteundan- Kammarrätten anser vidare att det bör övervägas att , utan ytterligare utredning, införa motsvarande straffbestämmelser beträf- fande befattning med mineraloljor. Likaså Hovrätten över och och anför att det finns ett klart behov av att straffbelägga även olovlig befattning med obeskattade mineralolje- () tillstyrker att ett nytt brott snarlikt olovlig befattning med smuggelgods införs. promemorians uppfattning om att det just nu inte föreligger något akut behov av att förstärka brottsbekämpningen genom att låta den olovliga befattningen även omfatta alkoholvaror och anför att lagstiftningen relativt enkelt kan kompletteras med motsvarande brott för alkoholvaror om detta skulle visa sig nödvändigt. Skälen för regeringens förslag Straffbestämmelser vid tullbrott och skattebrott m.m. Skatteundandraganden på cigaretter, alkohol och mineralolja i trafiken från de nya medlemsländerna bestraffades fram till och med 2004 som tullbrott enligt 8 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). Eftersom smugglingslagen inte är tillämplig på skatteundandraganden som sker i trafiken mellan medlemsländer be- straffas skatteundandraganden som skattebrott enligt 2 § skattebrottslagen (1971:69). Rekvisiten för de båda brotten är i stort sett identiska. En betydelsefull skillnad i regelverken är dock att den som uppsåtligen tar befattning med varor som varit föremål för tullbrott kan fällas till ansvar enligt 12 § smugglingslagen för olovlig befattning med smuggel- gods till böter eller fängelse i högst . Om brottet är grovt är straffet fängelse i lägst och högst . straffbestämmelse för den som tar befattning med varor som varit före- mål för skattebrott finns inte. Brottet olovlig befattning med smuggelgods gör att varor som varit föremål för tullbrott blir smittade. Det innebär att personer som inte är inblandande i själva skatteundandragandet men väl i hanteringen av varorna efter det att skatten undandragits också kan straffas. brottsligheten är organiserad och där det finns en organisation för omlastning, distribution och försäljning kan alltså även de personer som sköter dessa uppgifter straffas. Det innebär helt enkelt att det är möjligt att ingripa straffrättsligt i varje led av en organiserad kriminell verksam- Brottet olovlig befattning med smuggelgods fyller därför en viktig funktion i bekämpandet av denna typ av brottslighet. Ansvar för olovlig befattning med smuggelgods kan vidare dömas ut även i fall där ingen döms för tullbrott. Det är alltså tillräckligt att det kan konstateras att varorna varit föremål för tullbrott för att ansvar för olovlig befattning med smuggelgods skall kunna dömas ut. påträffas inne i landet är det lätt att konstatera att skatt undandragits men betydligt svårare att fastställa vem som gjort sig skyldig till tullbrott. I sådana fall kan ingripa straffrättsligt med stöd av straffbestämmelsen om olovlig befattning med smuggel- Det nu sagda visar att brottet olovlig befattning med smuggelgods gör att på ett effektivt sätt kan bekämpa skatteundandraganden på t.ex. cigaretter som förs in från tredje land (import). I fall där t.ex. tobaksskatt eller energi- och koldioxidskatt på mineraloljor i stället undandras vid införsel från ett annat EU-land är dock förutsättningarna för effektiv brottsbekämpning klart sämre. Cigaretter som varit föremål för skattebrott kan med vissa undantag hanteras fritt och möjligheterna att ingripa straffrättslig mot personer som tar befattning med cigaretterna är därför begränsade. Som antytts finns det straffbestämmelser som i vissa avseenden kan tillämpas på delar av den efterföljande hanteringen vid ett skatte- T.ex. döms nämligen den som tillhandahåller cigaretter till försälj- ning på annat sätt än i originalförpackning försedd med särskild märkning med uppgift om detaljhandelspris, enligt 6 § lagen (1994:1563) om tobaksskatt, till böter eller fängelse . Enligt 5 kap. 1 § lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter (LPK) döms vidare den som uppsåtligen inom landet förflyttar cigaretter, alkohol eller mineralolja i strid med kraven på ledsagardokument och säkerhet för olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor till fängelse i högst två Dessa straffbestämmelser har dock ett mycket snävare tillämpnings- område än straffbestämmelsen om olovlig befattning med smuggelgods. Det gör att den som t.ex. förvarar eller döljer cigaretter eller mineralolja som varit föremål för skattebrott helt undgår ansvar och att det bara är den som säljer eller förflyttar varorna som kan fällas till ansvar. En ny straffbestämmelse om olovlig befattning på punktskatteområdet Det kan alltså konstateras att avsaknaden av en straffbestämmelse om olovlig befattning på skattebrottsområdet avseende punktskatt gör, att skatteundandragandena i trafiken med andra medlemsländer inte kan bekämpas lika effektivt som skatteundandragandena i trafiken med tredje Det är långt ifrån rimligt att effektiviteten i brottsbekämpningen skall bero på om de punktskattepliktiga varorna, t.ex. cigaretterna, importerats eller förts in från ett annat EU-land. En annan aspekt som talar för att det bör vara straffbart att ta befatt- ning med varor som varit föremål för skattebrott är att det är närmast omöjligt att förklara varför t.ex. cigaretter eller mineralolja, för vilka skatt inte betalats vid införsel från ett annat EU-land, skall kunna hanteras mer eller mindre fritt, medan det är straffbart att ta befattning med t.ex. cigaretter och mineralolja för vilka skatt inte betalats vid import. Det uppfattas sannolikt som stötande att ifrågavarande varor som varit föremål för skattebrott kan lagras utan risk för straff, medan motsvarande hantering är straffbar om varorna varit föremål för tullbrott. Att kriminalisera olovlig befattning med punktskattepliktiga varor som varit föremål för skattebrott skulle med andra ord undanröja en svårförklarlig och stötande inkonsekvens i straffrätten på det här området. Mot bakgrund av det nu sagda finns det klara fördelar med att införa en straffbestämmelse om olovlig befattning med punktskattepliktiga varor som varit föremål för skattebrott. Frågan är dock om straffbestämmelsen endast bör omfatta punktskatt som undandras i trafiken med andra medlemsländer. Punktskatt undandras givetvis inte bara i samband med import och i handeln med andra medlemsländer utan även genom rent inhemska transaktioner. En straffbestämmelse om olovlig befattning med varor som varit föremål för skattebrott som inte omfattar skattebrott som rör inhemska transaktioner skulle sannolikt anses som diskriminerande enligt gemenskapsrätten. För att inte straffbestämmelsen skall riskera att ifrågasättas bör den därför i princip även inkludera inhemska transak- tioner. Att den straffrättsliga behandlingen är olika beroende på om varor varit föremål för ett tullbrott eller skattebrott är som redan nämnts svår- förklarligt, stötande och inkonsekvent. Dessutom hämmar skillnaden i behandling effektiviteten i brottsbekämpningen. Den översyn av den straffrättsliga behandlingen av punktskatteundandraganden som görs nu är därför angelägen. Lagrådet anser att det finns skäl att närmare överväga möjligheterna att förenkla och bättre systematisera de regler om straffrättsliga ingripanden som aktualiseras. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkter, vilka till viss del också har framförts av vissa remissinstanser. Regeringen anser dock att en sådan övergripande översyn inte ryms inom ramen för detta lagstiftningsärende, utan att den får övervägas i annat sammanhang. Olovlig befattning med tobaksvaror Illegal införsel av punktskattepliktiga varor är ett problem utifrån flera perspektiv. Det är givetvis ett fiskalt problem eftersom mycket betydande skattebelopp undandras det allmänna. Illegal införsel av t.ex. cigaretter är vidare ett brottsområde där brottsligheten ofta är organiserad. uppskattade i sin rapport brotts- lighet i , att det fanns åtta större grupperingar som i organiserad form ägnade sig åt illegal införsel av cigaretter. (RKP KUT rapport 2003:5 s. 24). Därutöver har registrerat ytterligare ett antal fall av storskalig och organiserad brottslighet med anknytning till skatteundandraganden på cigaretter. Att brottsligheten är organiserad skapar ytterligare problem utöver att skatt undandras. Den s.k. organise- rade brottsligheten medför konsekvenser i många avseenden. Det är nämligen frågan om så kvalificerad kriminalitet att den utgör ett hot mot enskilda medborgare, men också mot näringslivet och mot rättssystemet (SOU 2003:74 s. 63). Illegal införsel av t.ex. cigaretter leder också till att tobakspolitiken undermineras och då främst när det gäller åtgärder för att hindra barn och unga från att börja använda tobak och hamna i nikotinberoende. hindra ungdomar från att börja röka föreskrivs i 12 § tobakslagen (1993:581) att tobaksvaror inte får säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt . Den som bryter mot det döms för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst sex Omfattande illegal införsel av cigaretter skapar ett stort utbud av obeskattade cigaretter; cigaretter som säljs illegalt utan hänsyn till om Den illegala införseln av cigaretter är också ett tobakskontroll ägnar stort utrymme åt frågor kring handeln med tobaksvaror och då främst skyddet för barn och unga. betonas också vikten av effektiva och avskräckande sanktioner för att bekämpa handeln med illegala cigaretter. I artikel 15, punkten 4b, sägs bl.a. att varje part i konventionen skall, i syfte att eliminera olaglig handel med tobaksvaror, införa eller stärka lagstiftning med ändamålsenliga påföljder och rättelsemöjligheter vid olaglig handel med tobaksvaror, inklusive illegal införsel av cigaretter. Med hänsyn till det nu sagda och till att den illegala införseln av cigaretter leder till mycket omfattande skatteundandraganden, att den har kopplingar till organiserad brottslighet samt att den motverkar åtgärder för att hindra barn och unga från att tidigt börja använda tobak, bör möjligheterna att bekämpa skatteundandraganden på cigaretter förbättras Att förbättra möjligheterna att ingripa straffrättsligt ligger även i linje med vad som sägs i artikel 15, punkten 4b, i ramkonvention om tobakskontroll. Som anförs i avsnitt 6 handlar det främst om att förbättra brottsbekämpningen genom att införa en straff- bestämmelse om olovlig befattning med tobaksvaror på vilka skatt undandragits i trafiken med andra medlemsländer. Med andra ord en straffbestämmelse som motsvarar bestämmelsen om olovlig befattning Regeringen anser således att det skall införas en straffbestämmelse som omfattar olovlig befattning med tobaksvaror. Olovlig befattning med alkoholvaror Utvidgningen av EU har inte på motsvarande sätt som med illegal införsel av främst cigaretter försämrat möjligheterna att ingripa mot illegal införsel av alkoholvaror. Det beror på att införseln av alkohol- drycker och teknisk sprit, till skillnad från införseln av tobaksvaror, är Det krävs nämligen tillstånd enligt alkohollagen (1994:1738) eller lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit för att få föra in Den som för in alkoholvaror i strid med nämnda införselvillkor döms för smuggling enligt 3 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). Skattebrottslagen tillämpas inte i fråga om gärningar som är belagd med straff i smugglingslagen. som för in alkoholvaror från andra EU-länder i syfte att undandra skatt har sannolikt sällan rätt att föra in varorna, vilket gör att smugglingslagen Den som tar befattning med alkoholdrycker eller teknisk sprit som varit föremål för smuggling döms enligt 12 § smugglingslagen till olovlig befattning med smuggelgods. I fall där den illegala införseln är organiserad är det därför möjligt att ingripa straffrättsligt i varje led av den organiserade brottsligheten. När det gäller alkoholvaror finns det alltså redan verktyg för att bekämpa åtminstone den illegala införseln oavsett från vilket land varorna kommer. Eftersom den illegala införseln av alkoholvaror ofta också är organiserad och i likhet med den illegala införseln av cigaretter leder till folkhälsoproblem, är det dock rimligt att även alkoholvaror bör omfattas av åtgärden. Vad gäller hantering av alkohol döms, enligt 10 kap. 2 § alkohollagen (1994:1738), t.ex. den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bl.a. säljer alkoholdrycker utan tillstånd eller serverar spritdrycker, vin eller starköl som har anskaffats på annat sätt än av den som har rätt att bedriva partihandel med varan eller av detaljhandelsbolaget, för olovlig försäljning av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst . Enligt 10 kap. 7 § alkohollagen, döms dessutom den som vid partihandel med spritdrycker, vin och starköl, underlåter att förvissa sig om att köparen har rätt att återförsälja eller köpa in varan, för olovlig dryckeshantering till böter eller fängelse . Beträffande inhemska transaktioner med alkoholvaror finns också till viss del redan, i enlighet med vad som anges ovan, vissa straffbestäm- melser som skall hindra illegal hantering av sådana varor. I detta avseende saknas dock skäl att inte ytterligare förstärka möjligheten att ingripa straffrättsligt mot sådana inhemska transaktioner med alkohol- varor och särskilt sådana som har varit föremål för skattebrott. Brottsbekämpningen på alkoholområdet bör således förstärkas. Den omständigheten att det redan finns vissa verktyg för att bekämpa den illegala införseln utgör inte skäl att inte låta den nya straffbestämmelsen omfatta även olovlig befattning med obeskattade alkoholvaror. Dessutom bör den nationella lagstiftningen för de harmoniserade punktskatte- pliktiga varorna så långt möjligt behandlas gemensamt. Mot bakgrund av det anförda bör således även hanteringen på alkoholområdet förstärkas och omfattas fullt ut av den nya straffbestämmelsen. Olovlig befattning med mineraloljeprodukter Såsom det redogörs för tidigare i avsnittet, omfattar den gemensamma beskattningsordningen inom EU inte bara alkoholvaror och tobaksvaror utan även mineraloljeprodukter. Som framgår ovan brukar det anges att den nationella lagstiftningen för de tre harmoniserade punktskattepliktiga varorna så långt möjligt bör vara gemensam och i enlighet med vad som har konstaterats i avsnitt 6, utgör den illegala införseln av mineral- oljeprodukter ett betydande problem i bl.a. norra . Regeringen instämmer i Kammarrättens i , Hovrättens över och och tingrätts bedömning om att det därför finns ett behov av att den nya straffbestämmelsen även omfattar olovlig befattning med mineraloljeprodukter. I promemorian som föregick detta lagstiftningsarbete konstruerades en straffbestämmelse som enbart avsåg olovlig befattning med tobaksvaror. Det ansågs då att det skulle krävas ytterligare utredning och över- väganden för att utforma en ny straffbestämmelse som även omfattade om olovlig befattning med mineralolja. Eftersom det nu har konstruerats en straffbestämmelse som omfattar bl.a. olovlig befattning med tobaks- Prop. 2004/05:149 varor, anser regeringen att det inte krävs ytterligare utredning och överväganden för att utforma en ny straffbestämmelse som även omfattar olovlig befattning med mineraloljeprodukter. På samma sätt som föreslås beträffande tobak och alkohol bör det alltså för att förbättra brottsbekämpningen införas en straffbestämmelse om olovlig befatt- ning avseende mineraloljeprodukter, på vilka skatt undandragits i trafiken med andra medlemsländer. Med andra ord en straffbestämmelse som motsvarar bestämmelsen om olovlig befattning med smuggelgods. Olovlig befattning med punktskattepliktiga varor Utvidgningen har på ett effektivt sätt visat på brister i vår nationella lag- stiftning. Som har redogjorts i avsnitt 6 gör dessa brister att skatteundandraganden på bl.a. cigaretter i trafiken från de nya medlems- länderna kan bekämpas lika effektivt. En stor del av de cigaretter som förs in illegalt till kommer från några av de nya medlemsländerna. Kriminalisering är en sanktionsform som bör använ- das med försiktighet och regeringen har därför uttalat att vissa faktorer skall föreligga för att en kriminalisering skall framstå som befogad (prop. 1994/95:23 s. 55). Mot bakgrund av vad som sagts ovan råder det knappast någon tvekan om att en kriminalisering är befogad i det här ärendet. Den illegala införseln av punktskattepliktiga varor leder till påtagliga skador och straffansvar krävs därför med hänsyn till gärningens allvar. Av förevarande avsnitt framgår vidare att en straffbestämmelse för olovlig befattning med punktskattepliktiga varor på vilka punktskatt undandragits i trafiken med de andra medlemsländerna skulle vara ett effektivt sätt att bekämpa dessa skatteundandraganden. Det finns dess- utom inga alternativa sanktioner som skulle vara lika effektiva för att motverka den illegala införseln av t.ex. cigaretter. Vidare är, som redo- görs för i avsnitt 12, rättsväsendet redan dimensionerat för att hantera ärenden enligt en ny straffbestämmelse. Regeringen anser således att en kriminalisering är befogad och att det finns skäl att införa en straff- bestämmelse om olovlig befattning med punktskattepliktiga varor som alltså omfattar både tobaks- och alkoholvaror, liksom mineralolje- produkter. Det innebär att den som tar befattning med punktskattepliktiga varor som har varit föremål för vissa brott enligt skattebrottslagen skall, om brottet rör punktskatt, dömas för olovlig befattning med punktskattepliktiga varor. I nästa avsnitt behandlas straffbestämmelsens placering, den närmare utformning av straffbestämmelsen, brottets straffskala samt frågor om brottskonkurrens och förverkande. 7.2Straffbar befattning, brottets straffskala, brottskonkurrens, förverkande m.m. Regeringens förslag: Den som uppsåtligen emballerar, transporterar, förvarar, döljer, bearbetar, förvärvar eller överlåter punktskattepliktiga varor som varit föremål för skattebrott som avses i 24 §§ skatte- brottslagen (1971:69) döms, för olovlig befattning med punkt- skattepliktiga varor. Detta gäller dock inte om ansvar kan utdömas enligt 5 kap. 1 § lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Straffbestämmelsen skall tas in i lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter. Brottets straffskala skall vara böter eller fängelse i högst eller om brottet är grovt fängelse i lägst och högst . Om gärningen är ringa skall den inte medföra ansvar. Försök, förberedelse och stämpling till grov olovlig befattning med punktskattepliktiga varor skall vara straffbart. Den som inte inser men har skälig anledning att anta att de punkt- skattepliktiga varorna varit föremål för skattebrott döms till böter. Smugglingslagens förverkandebestämmelser skall ges motsvarande tillämplighet beträffande det nya brottet. Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Promemorian innehåller dock förslag om att den nya straffbestämmelsen skall avse olovlig befattning med enbart obeskattade tobaksvaror och att straffbestämmelserna skall tas in i skattebrottslagen. Det föreslås vidare att särskilda förverkandebestämmelser skall tas in i skattebrottslagen samt att förverkande skall ske av tobaksvaror som varit föremål för skattebrott. Däremot saknas förslag om att bestämmelser som motsvarar dem i 33 § smugglingslagen (2000:1225), om bl.a. mot vem talan får föras, skall införas.