prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — Konventionen innehåller vidare exempel på arrangemang som skall underlätta för allmänheten att få tillgång till information, såsom upprättandet av databaser, framtagandet av rapporter och andra särskilda informationsinsatser. Beträffande rätten till delaktighet i beslutsprocesser finns bestämmelser om bl.a. allmänhetens rätt att delta i beslut som gäller tillåtligheten av vissa verksamheter. Allmänheten skall dessutom genom lämpliga åtgärder ha medinflytande när det gäller utformningen av planer och program som har betydelse för miljön och, i lämplig utsträckning, möjlighet att delta vid utformningen av miljöpolitiken och av föreskrifter på miljöområdet. Ett särskilt avsnitt gäller rätten att få vissa myndighetsbeslut överprövade av domstol eller av annat självständigt organ. Den rätten gäller såväl beslut om tillhandahållande av information som beslut om allmänhetens delaktighet i beslutsprocessen. Dessutom föreskrivs, att allmänheten - under vissa förutsättningar - skall kunna få åtgärder eller passivitet, som kan läggas personer eller myndigheter till last som stridande mot den 12 För en mer ingående redogörelse för Århuskonventionen dock främst i andra avseenden än vad som berörs av mitt uppdrag hänvisas till JT 1999-2000 s. 3 f och s. 823 f. där artikelförfattaren, , diskuterar konventionens eventuella betydelse för svensk miljölagstiftning. nationella miljölagstiftningen, prövade i domstol eller i administrativ ordning. 4 .1.2 Konventionens definition av begreppen myndighet och miljöinformation Själva idén med hur Århuskonventionens angriper frågan om allmänhetens rätt till miljöinformation har sin grund i att medborgarna skall ges samma rätt till miljöinformation oavsett i vilka former de ansvariga myndigheterna har låtit organisera förvaltningen av allmänna angelägenheter inom det enskilda landet. Den omständigheten, att ett offentligt åtagande utförs i annan organisatorisk form än direkt av stat eller kommun, får således inte leda till att samhällsinformation på miljöområdet görs otillgänglig för medborgarna. I konventionens artikel 2, Definitioner, återfinns under punkt 2 följande definition av begreppet myndighet 2. myndighet: (a)statlig eller annan offentlig förvaltning, (b)fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell rätt, inbegripet särskilda uppgifter, verksamheter eller tjänster som rör miljön, (c)fysiska eller juridiska personer som har offentligt ansvar eller offentliga uppgifter eller som tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av ett organ eller en person som avses i a eller b. (d)institutioner i sådana regionala organisationer för ekonomisk integration som avses i artikel 17 och som är parter i denna konvention. Beteckningen myndighet omfattar inte organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet. Begreppet miljöinformation definieras i artikel 2 punkt 3 på följande sätt: 3. miljöinformation: all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk form eller annan materiell form om (a)tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, jord, mark, landskap och naturområden, biologisk mångfald och dess delar, inbegripet genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar, (b)faktorer som substanser, energi, buller och strålning samt verksamheter eller åtgärder, inbegripet förvaltningsåtgärder, miljöavtal, riktlinjer, lagstiftning, planer och program, som påverkar eller troligtvis påverkar de delar av miljön som anges i a, samt kostnads- och nyttoanalys och andra ekonomiska analyser och antaganden som används i beslutsfattandet på miljöområdet, (c)tillståndet för människors hälsa och säkerhet, livsvillkor, kulturmiljöer och byggnadsverk, i den mån de påverkas eller kan påverkas av tillståndet för miljöns beståndsdelar eller, genom dessa beståndsdelar, av de faktorer, verksamheter eller åtgärder som avses i b. 4.1.3Några huvuddrag av myndigheternas skyldigheter i fråga om tillgång till miljöinformation enlig konventionen Av artikel 4 med rubriken till miljöinformation följer som huvudregel att det åligger myndigheterna, att efter begäran, ge allmänheten tillgång till miljöinformation inom ramen för den nationella lagstiftningen jämte kopior av de handlingar som innehåller informationen, utan att den som begär informationen behöver ange skälen för sin begäran. Miljöinformationen skall lämnas ut , dock senas efter det att begäran lämnades in, om inte informationen är så omfattande och komplicerad att tidsfristen bör förlängas . En begäran kan dock avslås antingen därför att informationen redan finns tillgänglig i annan form eller om begäran är uppenbart orimlig eller för allmänt hållen eller avser material som ännu inte har färdigställts. Enligt artikel 3 punkt 4 får en begäran avslås om motstående intressen som hänsynen till internationella förbindelser, kommersiella förhållanden eller värn av den privata sfärens är av sådan tyngd att de väger över. Är det fråga om sekretess som avser kommersiella intressen skall sekretessen dock inte hindra utlämnande av information om sådana utsläpp som har betydelse när det gäller miljöskyddets intressen. Om den begärda informationen inte finns hos den myndighet som sökanden vänt sig till, skall myndigheten meddela sökanden hos vilken myndighet informationen kan sökas eller vidarebefordra begäran till den aktuella myndigheten och informera sökanden om detta. Beslut om avslag på en begäran skall vara skriftlig, om begäran var skriftlig, eller sökanden begär det. Beslutet skall innehålla en motivering till avslaget och upplysa om de möjligheter som finns att få beslutet överprövat. Enligt artikel 5 finns en skyldighet för myndigheterna att uppdatera relevant miljöinformation och inom ramen för den nationella lagstiftningen lämna allmänheten tillräcklig information om arten och omfattningen av den miljöinformation som finns hos myndigheten och se till att denna information verkligen är tillgänglig på olika sätt. I artikel 6 som rör allmänhetens deltagande i beslut om vissa verksamheter stadgas skyldigheter för myndigheter som t.ex. i punkt 6 att ge parterna rätt att ta del av all information som är av betydelse för beslutsprocessen och som finns tillgänglig hos myndigheterna dock med de begränsningar av informationsskyldigheten som tidigare nämnts. I artikel 7, som behandlar allmänhetens deltagande i utarbetandet av planer, program och riktlinjer avseende miljön, skall den behöriga myndigheten fastställa vilken allmänhet som får delta i detta arbete som också innefattar möjligheter att delta i utarbetandet av riktlinjer för miljön. Artikeln synes förutsätta en rätt att ta del av den miljöinformation som finns hos behöriga myndigheter. Artikel 9 handlar om tillgång till rättslig prövning och slår fast att den som anser att hans eller hennes rätt enligt artikel 4, dvs. rätten till tillgång till miljöinformation, har lämnats utan avseende, felaktigt avslagits helt eller delvis, besvarats otillräckligt eller på annat sätt inte har behandlats i enlighet med bestämmelserna i artikel 4, kan få saken prövad av domstol eller annat oberoende och opartiskt organ som har inrättats genom lag. 4.2 Tolkningen av Århuskonventionen enligt särskild genomförandeguide För tolkningen av Århuskonventionen har Europeiska Kommissionen för (FN/ECE) publicerat en genomförandeguide (Implementation Guide).13 Det bör betonas att guiden inte är något bindande folkrättsligt instrument, utan har utarbetats av en månghövdad arbetsgrupp som har bestått av företrädare såväl för miljöorganisationer som myndigheter och med särskild hjälp av () samt med finansiering från den danska miljöstyrelsen. Syftet har, enligt vad arbetsgruppen uttalar i guiden, varit att göra tolkningen av konventionen klarare för att därigenom underlätta genomförandet, och guiden är riktad främst till dem som på regerings- och myndighetsnivå skall tillämpa konventionen, även om, som påpekas i inledningen, också andra intressenter kan ha användning av den. Av intresse för mitt uppdrag är främst tolkningarna av begreppen public authority (myndighet) och environmental information (miljöinformation). I fråga om myndighetsbegreppet berör guiden i inledningen den alltmer aktuella frågan hur man i frågor om offentlighet skall bedöma verksamheter som tidigare 13 , United Nations and , 2000, . Finns också att hämta på nätet genom /env/pp bedrivits av det allmänna, men som därefter har organiserats i privaträttsliga former. Arbetsgruppen konstaterar här att en sådan nyordning likväl inte innebär att offentliga tjänster eller aktiviteter kan föras bort från den sfär som innefattar allmänhetens medverkan och informationsbehov (that such innovations cannot take public services or activities out of the realm of public involvment, information and participation.) Denna tolkning är inte kristallklar och är naturligtvis inte heller menad att vara det. Arbetsgruppen har här har valt att uttrycka sig i annorlunda ordalag än konventionen och detta antagligen för att konventionen inte ger någon närmare ledning för tolkningen av frågan. Arbetsgruppen har gjort en tolkning i konventionens anda och kan väl närmast mena, att det inte är associationsformen som skall vara avgörande vid bedömningen av de frågor om allmänhetens rätt till miljöinformation som regleras av konventionen, utan mera vad saken rätteligen hör hemma i ett funktionalistiskt samhälls- och myndighetsperspektiv. I den fortsatta redovisningen kommer jag att peka på att det norska genomförandet präglas av ett liknande angreppssätt. Vad så angår artikel 2 underpunkt 2 b omfattar konventionens myndighetsbegreppet fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lagstiftning. Genomförandeguiden anger i enlighet härmed att uppgiften skall ha tillagts myndigheten genom stöd av någon författning (it is evident that there needs to be a legal basis). En betydligt vidare definition av myndighetsbegreppet innehåller underpunkten 2 c i artikel 2, en bestämmelse som omfattar någon som har offentligt ansvar eller uppgifter eller tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön och som på något sätt är underordnad en statlig eller myndighet eller någon annan som agerar med lagstöd i dessa sammanhang. Här nämner guiden en rad organ som kan falla in under definitionen. Om ett privat organ tillhandahåller tjänster som har skötts av det allmänna, guiden nämner tillhandahållandet av vattentjänster, kan det organ som sköter verksamheten falla in under myndighetsbegreppet, om det rör sig om allmänna tjänster som sker under tillsyn av någon myndighet. Enligt guiden täcker bestämmelsen också sådan verksamhet där någon som står utanför den gängse myndighetssfären likväl utför allmänna tjänsten och som bekräftelse av detta förhållande har getts rätt att betinga sig avgift som ersättning för sina tjänster. Genomförandeguiden nämner som ett exempel på vad man avser särskilt avfallsområdet som ett sådant område som åsyftas. Guiden ger ett annat exempel genom att referera till ett avgörande som rörde tillämpningen av EG-direktivet 90/313/EG om rätt att ta del av miljöinformation. I ett avgörande uttalade en brittisk domstol enligt genomförandeguiden att va-området omfattades av direktivet och att följaktligen tillhandahållandet av sådana tjänster skulle anses härröra från ett allmänt åtagande, oavsett i vilken organisationsform som tjänsterna utfördes. När det gäller miljöinformation, kan det noteras, att definitionen omfattar alla former av dokumentation inklusive bandinspelningar och datafiler. Även framtida, ännu inte kända former för lagring av information, anses täckta av konventionen. Det är inte enbart den miljöinformation som har dokumenterats i någon form som omfattas av begreppet, utan också den muntliga, ännu inte dokumenterade formen av information som finns tillgänglig, skall anses omfattas av konventionens miljöinformationsbegrepp. När det gäller specifika former av miljö som t.ex. luft, pekar guiden på att även inomhusluften omfattas av konventionen liksom den luft som räknas till arbetsmiljön. 5 Direktiv /4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation 5 .1 Myndighetsbegreppet och rätten att överklaga Direktivet ersätter direktivet 90/313/EEG om rätt att ta del av miljöinformation. Det nya direktivet syftar till att garantera rätt till tillgång till miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheters räkning samt att se till att miljöinformation successivt görs tillgänglig för eller sprids till allmänheten. Definitionen av myndighetsbegreppet i artikel 2 punkt 2 överensstämmer i relevanta delar med Århuskonventionen. Enligt direktivet kan dock medlemsstaterna föreskriva att definitionen av myndighet inte skall omfatta organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet. En intressant avvikelse mellan Århuskonventionen och EG-direktivet rör vilka beslut som är överklagbara, där EG-direktivet öppnar för en begränsning som inte återfinns i Århuskonventionen. Om en medlemsstats konstitutionella ordning, då direktivet antogs, inte innehöll några bestämmelser om ett prövningsförfarande i den mening som avses i artikel 6 i direktivet (tillgång till rättslig prövning), får medlemsstaten sålunda föreskriva att dessa organ eller institutioner inte skall omfattas av definitionen. Denna bestämmelse tolkar jag ha den betydelsen - i detta sammanhang och med utgångspunkt i nu gällande svensk lagstiftning - att ett avslagsbeslut, som inte är överklagbart med stöd av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen, inte heller behöver vara överklagbart. 5.2 Miljöinformation enligt direktivet Vad som räknas som miljöinformation enligt artikel 2 punkt 1 täcker konventionens definition och tillägger därutöver något ytterligare, t.ex. finns en tydligare hänvisning till avfall som en faktor som kan påverka tillståndet i miljön i direktivet. Rapporter om genomförande av miljölagstiftningen (rapportering som en del av genomförandet av EU:s miljörätt) utgör också miljöinformation enligt direktivet. 5.3 praxis beträffande miljöinformationsdirektiv Om tillämpningen av direktiv är naturligtvis omöjligt att uttala sig om, då direktivet trätt i kraft. I fråga om dess föregångare finns tre avgöranden nämnda i litteraturen, ett från förstainstansrätten och två från EG-domstolen.14 Det avgörande som är av något intresse rör ett mål mellan och , där domstolen slår fast bl.a. direktivet innebar, att möjligheten för en medlemsstat att avslå en begäran om att ta del av miljöinformation balanseras av en skyldighet att lämna ut information, när det är möjligt att skilja ut vilken uppgift som omfattas av sekretess och vilka som kan lämnas ut. Härtill har ytterligare en dom tillkommit, Kommissionen vs. , en dom av så sent datum att den inte finns omnämnd i standardlitteraturen på området.15 I denna dom fälls på en rad punkter när det gäller införlivandet av informationsdirektivet. Av intresse är följande. I fråga om vilka handlingar som direktivet omfattade invände att en fransk myndighet inte var skyldigt att lämna ut handlingar som myndigheten innehade i de fall handlingarna saknade samband med offentlig verksamhet (gällde både avtal där myndigheten uppträdde som markägare och avtal mellan enskilda markägare). Domstolen godtog inte denna invändning, utan ansåg att uppgifter om miljön hade en mer vidsträckt betydelse än enbart offentlig verksamhet. Vidare fann domstolen att det franska sekretessundantaget var för vitt eftersom det undantog allt som enligt fransk lag var belagt med sekretess liksom att det inte lämnades utrymme i den franska lagstiftningen att lämna ut begärda uppgifter delvis. 6 Genomförandet i de nordiska länderna Århuskonventionen har i genomförts främst genom Lov om rett till miljøinformasjon i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven). 14Said Mahmoudi: EU: s miljörätt, 2:a uppl. 2003, . : European Environmental , Second Revised Edition, 2000. 15Dom i mål C-233/00. tillträde till Århuskonventinen innebar också ändringar i produktkontrolloven, plan och bygningsloven, tvangsfullbyrdesloven och genteknologiloven. Det huvudsakliga genomförandet skeddes genom miljøinformasjonsloven, som består av 22 paragrafer indelade i sex kapitel. Lagen har bifogats som bilaga 2. Det norska genomförandet avser hela direktivet dock med en betydligt högre ambitionsnivå än konventionen i det att upplysningsplikten gäller för flera inrättningar än vad som utgör myndigheter i konventionens mening. Även privat verksamhet samt verksamhet som ett offentligt organ driver utanför myndighetsområdet omfattas nämligen av informationsplikten. I första kapitlet (1 7 §§) ges bl.a. definitioner av begrepp som kommer till uttryck i lagens senare materiella delar. Följande kan vara av särskilt intresse vad gäller 1 kap. Med miljöinformation (miljøinformasjon) menas enligt 2 § 1 faktiska upplysningar och bedömningar (vurderingar) om miljön (a), faktorer som kan påverka miljön som planlagda och igångsatta verksamheter eller åtgärder i miljön, produkters egenskaper eller innehåll, förhållande vid drift av verksamhet samt administrativa avgöranden eller verksamheter som beslut i enskilda ärenden, avtal, föreskrifter, planer, strategier och program samt tillhörande analyser, beräkningar och förutsättningar (b). Härutöver täcker begreppet miljöinformation enligt 2 § 1 (c) faktiska upplysningar och bedömningar som rör människors hälsa, säkerhet och levnadsvillkor i den grad detta påverkas eller kan bli påverkat av tillståndet i miljön eller faktorer som påverkar eller kan påverka i miljön enligt vad som angetts vid (b). Med miljö förstås den yttre miljön inklusive kulturminnen och kulturmiljön. (2 § 2). I första kapitlets 5 § återfinns också definitionen av offentliga organ (offentlig organ). Paragrafen är uppdelad i två punkter, 1 och 2. Punkt 1, som i sin helhet hänvisar till kapitel 3, är i sin tur uppdelad genom underpunkter, a, b och c, och rör miljøinformasjon hos offentlig organ. Med offentligt organ menas varje förvaltningsorgan som omfattas av 1 § i offentlighetsloven (5 § 1 a), eller rättssubjekt som utövar offentliga funktioner eller utbjuder tjänster till allmänheten och som kontrolleras av ett organ som faller in under (a). Det nu sagda gäller dock inte för aktiviteter som drivs i konkurrens med privat verksamhet. Offentlig kontroll föreligger när organ som faller in under (a) upptar mer än hälften av rättssubjektets styrande organ eller på annat sätt har bestämmande inflytande över rättssubjektet (5 § 1 b). Den sista delen av 5 § 1 med underrubriken c är den som i sammanhanget är den mest intressanta och avser rättssubjekt som genom lag, föreskrifter eller på uppdrag från organ från organ som faller in under (a) eller (b) och har till uppgift att utföra offentliga funktioner eller erbjuda tjänster till allmänheten som angår miljön i den utsträckning saken angår miljöinformation som knyter an till funktionerna eller tjänsterna. Det är alltså i 5 § 1 a, b och c som Århuskonventionens myndighetsbegrepp gör sig gällande, men den norska utgångspunkten är även här vidare än konventionen därför att i den norska definitionen av a respektive b saknas anknytning till offentligt organ som handlägger frågor som rör miljön, utan miljöanknytningen finns enbart i c. Anknytningen till miljöinformation för offentliga organ under a och b återfinns i stället i de materiella reglerna i 3 kap. Den valda utformningen gör dock att den norska lagen redan genom underpunkten b får en väldigt bred tillämpning utöver den sedvanliga myndighetssfären på miljöområdet. Den intressantaste punkten i miljøinformasjonsloven är givetvis 5 § 1 underpunkt c, dvs. organ som genom lag, föreskrift eller på uppdrag från offentligt organ antingen utför allmänna uppgifter eller tillhandahåller tjänster åt allmänheten som angår miljön. I den norska propositionen16 beskrivs avgränsningen på följande sätt: Departementet mener at begrunnelsen for å utvide definisjonen av offentlig organ på den måten som her er gjort i Århuskonventionen er at offentlig tjenesteyting og oppgaveløsning skal være omfattet uansett hvordan den er organisert. Om et forvaltningsorgan i velger å genomføre en oppgave selv eller sette den ut på 116 ( 2001-2002) anbud bør ikke påvirke allmennhetens tilgang til miljøinformasjon. Grunnvilkåret er derför att det sig om funksjoner og tjenester som anses å være et offentlig ansvar eller fellesanliggende, eller bidrar till å løse en offentlig oppgave. I tillegg kommer kriteriet om at dette skal være av betydning for miljøet, slik at virksomheten må forutsettes å ha miljøinformasjon som kan ha allmen intresse. En rettesnor for avgrensningen av § 5 første ledd bokstav c er om det seg om virksomhet hvor det kan foreligge miljøinformasjon av spesiell interesse for allmennheten og oppgaver som like gjerne kunne ha vært utført av et organ som omfattes av § 5 første ledd bokstav a eller b. Verksamheter som anses kunna falla in under artikel 2.2 c uppges bl.a. vara insamling och hantering av avfall, framställning och distribution av energi, sanering efter oljeutsläpp, marksanering, skötsel av naturvårdsområden, miljötillsyn, skydd av hotade arter inklusive uppfödning av sådana arter.17 Plikt til å ha kunnskap om miljøforhold omfattar såväl offentliga som privata aktörer. Kapitlet inleds (8 §) med en uttalad förpliktelse för myndigheter som omfattas av offentlighetsloven att i förhållande till sitt ansvarsområde besitta övergripande, relevant miljöinformation och göra den tillgänglig för allmänheten. Den information myndigheten här behöver besitta begränsas alltså till att vara på en övergripande nivå (på et overordnet nivå). Gäller det däremot den egna verksamheten, oavsett om den sker i offentlig eller privat regi (9 §), föreligger en skyldighet att ha kunskap om miljöförhållandena inbegripet insatsfaktorer och andra produkter som medför en inte obetydlig påverkan på miljön. Enligt 10 §, som är uppdelad i fyra punkter, har envar rätt att få miljöinformation från ett offentligt organ i de fall informationen finns hos organet eller omfattas av organets kunskapsplikt och undantag inte har stadgats från informationsplikten (1). Paragrafen ger bl.a. vidare myndigheten rätt att avvisa en begäran om information om sökanden, trots hjälp, inte förmår att precisera sin begäran samt skyldighet att hjälpa den sökande om hans begäran har ställts till fel myndighet. Begäran om miljöinformation kan dock avslås även om begäran uppfyller kraven på precision. Regler om detta finns i 11 §, som säger att en begäran om miljöinformation kan avslås om det finns grunder för detta i offentlighetsloven och om det föreligger et reelt og saklig behov for det (1). En särskild prövning om förhållandena är sådana skall göras varvid miljö- och samhällsintressena av ett utlämnande skall vägas mot ett avslag (2). Om miljö- och samhällsintressena vid en sådan prövning anses väga tyngst, skall informationen lämnas ut. En sådan prövning kan även utmynna i att en del av informationen lämnas och i samband med en sådan bedömning skall också innefatta överväganden om den sålunda lämnade informationen skulle ge en uppenbart missvisande bild av innehållet (3). Trots 11 § skall allmänheten alltid få tillgång till miljöinformation enligt 12 §, när det är fråga om hälsofarlig förorening eller förorening som kan orsaka allvarlig skada på miljön, förhållningsregler som kan hindra eller begränsa sådana skador samt ingrepp eller skador på miljön som skett olagligen. I 13 § behandlas i fem punkter i vilken form informationen skall lämnas ut och hur utförlig den skall vara. Vidare anger paragrafen tidsfrister för utlämnandet av informationen. Normalt skall informationen lämnas och senast .