prop · GT0351 · 2005-11-30 00:00:00 — En sådan omfattning av kontrollmöjligheterna faller sig naturlig mot bakgrund av att det nor- malt enbart är genom ett fordons yttre skyltning som det framgår att det fraktar farligt gods. Bristfälligheter i detta avseende kan därför inte vara avgörande för tillsynens bedrivande. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att det i den nya lagen om transport av farligt gods uttryckligen bör framgå att tillsyn med stöd av lagen kan ske av transportmedel, förpackningar och andra transport- anordningar, oavsett om de är märkta eller ej. Med en polismans rätt till tillträde till fordon, förpackningar och andra transportanordningar enligt den nya lagen följer befogenheterna i polislagen att stoppa och kontrollera ett transportmedel och dess last. Vid behov av sådana åtgärder har tillsynsmyndigheterna att påkalla hjälp från polismyndigheterna. Järnvägsstyrelsen har i sin egenskap av tillsyns- myndighet påtalat behovet av att i vissa situationer själv kunna bryta lås, plomber m.m. för att bereda sig tillträde till slutna utrymmen och därmed utöva tillsyn utan att behöva påkalla polishjälp. Möjligheten till effektivi- sering av tillsynsverksamheten genom att tillerkänna tillsynsmyndighe- terna dylika maktbefogenheter kommer att bli föremål för regeringens fortsatta överväganden. har enligt vad som ovan redogjorts för vissa tillsyns- uppgifter genom en överenskommelse med . Utredningen föreslår att genom en ny förordning om transport av farligt gods skall få ett direkt på författning vilande tillsynsmandat avse- ende bl.a. gods för transport i hamnar, oavsett om godset skall transporte- ras från hamnen till sjöss eller med transport på land. Goda skäl talar för en sådan ordning. Såvitt framkommit genom utredningen är befogen- heter vid utövandet av myndighetens nuvarande tillsyn otillräckliga för saknar rätten att stoppa fordon för kontroll samt rätten att hindra fortsatt transport i de fall allvarliga brister i transportsäkerheten upptäckts. Genom att dessa befogenheter saknas fö- rekommer att polis inte hinner till platsen, varför förare, vars transport brister i säkerheten, avlägsnar sig med sitt fordon från platsen utan vidare åtgärd. Utredningen har föreslagit att även skall få befogen- het att stoppa fordon i hamn för kontroll samt att, under vissa förutsätt- ningar, hindra fortsatt transport från hamnar. har Kustbevak- ningen enligt lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning samt smugglingslagstiftningen långtgående straff- processuella befogenheter som är mer ingripande för enskilda än vad som skulle bli fallet enligt utredningens förslag i den nya lagen om trans- port av farligt gods. I dessa fall agerar i sin egenskap av brottsbekämpande myndighet. Regeringen finner emellertid inga prin- cipiella hinder mot att även i sin roll som tillsynsmyn- dighet enligt lagstiftningen om transport av farligt gods inom sitt till- synsområde tillerkänns befogenheter att stoppa fordon eller hindra fort- satt transport enligt vad som nämnts. Utövandet av nu aktuella befogenheter medför inskränkningar av rö- relsefriheten för dem som befinner sig i det transportmedel som är före- mål för ingripande. I linje med vad som konstaterades då motsvarande rätt för en polis att stoppa fordon lagfästes (jfr prop. 1996/97:175 s. 59) bör av konstitutionella skäl en sådan rätt för myndigheten regleras i lag. De särskilda befogenheterna som skall gälla för kustbevakningstjänste- män att inom myndighetens tillsynsområde stoppa fordon och hindra fortsatt transport från hamnen bör införas i den nya lagen om transport av farligt gods. Med beaktande av Lagrådets synpunkter bör emellertid först i den nya förordningen om transport av farligt gods utses att handha befogenheterna. Även den befogenhet för en polis att hindra fortsatt transport som med stöd av bemyndigande i lag regleras i 26 § FFG bör med hänsyn till det anförda införas i den nya lagen om transport av farligt gods. Regeringens förslag till utformning av kustbevakningstjänstemännens befogenhet att inom sitt tillsynsområde hindra fortsatt transport gäller transport från hamnar. Därigenom framgår att bestämmelsen gäller oav- sett om godset kommer att lämna hamnen genom land- eller sjötransport. En polis som utövar sina befogenheter enligt 22 § polislagen att stoppa ett fordon eller enligt 15 § nya lagen om transport av farligt gods hindra fortsatt transport har möjlighet att med stöd av polislagen genomdriva dessa åtgärder med nödvändigt våld. Motsvarande möjlighet saknas för , som i dessa fall agerar i sin egenskap av tillsynsmyn- dighet. Genom att låta lagen om transport av farligt gods omfattas av 1 § lagen om medverkan vid polisiär övervakning följer emellertid att befogenheterna beträffande straffprocessuella tvångsmedel enligt vad som framgår närmare av denna lag och polislagen blir tillämp- liga. Därigenom ges en möjlighet att i egenskap av brottsbekämpande myndighet hindra transporter vid misstanke om brott. Det har i andra situationer än de som angivits inte framkommit nå- got behov av särskilda befogenheter för , polismyndig- heterna eller någon annan myndighet att stoppa transportmedel eller hindra fortsatt transport av farligt gods. Tillsynsmyndigheternas bedöms i Prop. 2005/06:51 sådana fall ha tillräckliga möjligheter att ingripa genom att meddela före- lägganden och förbud enligt 14 § den nya lagen. Ändringen i lagen om medverkan vid polisiär över- vakning innebär att en kustbevakningstjänsteman får tillgång till samma straffprocessuella tvångsmedel på farligt gods-området som på andra områden som omfattas av övervakning enligt den la- gen. Dessa befogenheter motsvarar i stort de befogenheter som till- kommer tulltjänstemän enligt 16 a § LFG. Enligt regeringens bedömning innebär förslaget att ges tillräckliga förutsättningar för att effektivt kunna ingripa vid misstanke om brott mot den nya lagen om transport av farligt gods. Lagändringen möjliggör sådana ingripanden även utanför tillsynsområde enligt den nya förord- ningen om transport av farligt gods, se avsnitt 6.2.1. Vid misstanke om brott har därmed inte bara polisen utan även möjlighet att ingripa mot bristfälliga transporter av farligt gods, oavsett om trans- porterna sker inom eller utanför tillsynsområde. Re- geringen anser att dessa utökade befogenheter för är ett värdefullt komplement till polisens verksamhet, eftersom de totala resur- serna för ingripanden därigenom ökar. Förslaget om en lag om tillsyn har haft uppdraget att utreda hur den statliga tillsy- nen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt in- strument. I ett delbetänkande, Statlig tillsyn - Granskning på medborgar- nas uppdrag (SOU 2002:14) har frågan om tillsyn behandlats i ett över- gripande perspektiv där olika aspekter på tillsyn har behandlats. Utred- ningen redovisade sitt slutbetänkande, Tillsyn Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100). Utöver redovisningen av de andra uppdrag om tillsynsfrågor som utredningen fått sig tilldelade föreslår utredningen i betänkandet att en särskild lag om tillsyn skapas. Lagen innehåller enhetliga bestämmelser för all det all- männas tillsyn på skiftande områden. Förslaget motiveras bl.a. med att det föreligger starka skäl hänförliga till tydlighet och effektivitet för en lag med allmän tillämplighet på olika tillsynsområden. Enligt förslaget skall lagen tillämpas i den utsträckning detta är föreskrivet i varje sär- skild lag som innehåller bestämmelser om tillsyn. Utredningens lagförslag har ännu inte lett till lagstiftning, och någon lag i ämnet kan inte förutses inom sådan tid att den kan beaktas inom ramen för arbetet med en ny lag om transport av farligt gods. Vid ska- pandet av en särskild lag om tillsyn kan det finnas anledning att återigen se över tillsynsbestämmelserna i den nya lagen om transport av farligt gods. Regeringens förslag: Den nya lagen om transport av farligt gods in- nehåller bestämmelser om straffansvar. Brott mot lagens allmänna aktsamhetsregel i 2 § första stycket medför böter eller fängelse i högst Om ansvar inte kan utdömas för brott mot den allmänna akt- samhetsregeln kan ansvar i stället utdömas för överträdelser i övrigt av lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. kan då bestämmas till ett bötesstraff. Vid ringa brott bestäms påfölj- den till penningböter. Säkerhetsrådgivare skall inte omfattas av straffansvar när de utför sina uppgifter. Inte heller gärningar som är belagda med strängare straff enligt eller som utgör miljö- brott eller vållande till miljöstörning enligt 29 kap. 1 och 2 §§ miljö- balken skall omfattas av straffansvar i den nya lagen om transport av Detsamma gäller om gärningen utgör överträdelse av ett föreläggande eller förbud som förenats med vite. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 2 §, första eller andra stycket, den nya lagen skall dömas till böter eller fängelse i högst . förslag innebär även att brott mot förelägganden och förbud som har meddelats med stöd av 13 § utredningens lagförslag medför straffansvar, såvitt föreläggandet eller förbudet inte omfattas av ett vitesföreläggande. Vidare undantas i utredningens förslag underlåtenhet att ha säkerhetsråd- givare från straffansvar, om föreläggande om att ha säkerhetsrådgivare I övriga delar överensstämmer utredningens förslag hu- vudsakligen med regeringens. Förslaget i den kompletterande remissen: Utöver remissbehandling- en av utredningens förslag har en kompletterande remissbehandling skett beträffande en alternativ lydelse av ansvarsbestämmelsen i den nya lagen om transport av farligt gods. Enligt detta förslag döms den som uppsåtli- gen eller av oaktsamhet bryter mot 2 § andra stycket i den nya lagen till Såvitt gäller frågorna om straffansvar för säkerhetsrådgivare vid utförande av deras uppdrag samt om straffbestämmelsens förhållande till och bestämmelser överensstämmer förslaget huvudsakligen med regeringens. Remissinstanserna beträffande utredningens förslag: Statens rädd- ningsverk har sett positivt på att överträdelser av den allmänna aktsam- hetsregeln i 2 § första stycket den nya lagen straffbeläggs. ten för och Kammarrätten i menar att den all- männa aktsamhetsregeln är alltför vagt formulerad för att kunna straffbe- Föreningen och Plast- & Kemiföretagen me- nar att det bör vara straffbart att underlåta att ha säkerhetsrådgivare, även om ett tidigare föreläggande om att ha säkerhetsrådgivare inte utfärdats. Hovrätten för har ifrågasatt om säkerhetsrådgivare bör vara undantagna från straffansvar vid utförande av sina uppgifter. Remissinstanserna beträffande förslaget i den kompletterande re- : Med undantag för har samtliga remissinstanser som svarat på den kompletterande remissen till- styrkt eller inte haft någon erinran mot att brott mot myndighetsföreskrif- ter utfärdade med stöd av bemyndiganden i den nya lagen och förord- ningen medför enbart bötesstraff. har som ett al- ternativ till att straffbelägga överträdelser av lagens allmänna aktsam- hetsregel föreslagit att ansvarsbestämmelsens konkurrensregel skall inne- fatta en hänvisning även till 29 kap. 3 § . och har framhållit vikten av att överträdelser av den allmänna aktsamhetsregeln utgör brott och menar att det straffbara områ- det kan avgränsas ytterligare genom krav på att brottet skall ha begåtts av grov oaktsamhet. Kammarrätten menar att den allmänna aktsamhetsre- geln är alltför vagt utformad för att kunna straffbeläggas även om krimi- naliseringen avgränsas genom krav på uppsåt eller grov oaktsamhet. Kammarrätten i har instämt i att det bör vara straffbart att un- derlåta att ha säkerhetsrådgivare, även om ett tidigare föreläggande om att ha säkerhetsrådgivare inte utfärdats. har in- stämt i detta under förutsättning att straffskalan för brottet inte överstiger böter. Flertalet remissinstanser som svarat på den kompletterande remissen har tillstyrkt förslaget att inte straffbelägga underlåtenhet att följa till- synsmyndigheternas förelägganden eller förbud. Endast Statens rädd- ningsverk och anser att bestäm- melsen är värdefull ur preventiv synvinkel. Skälen för regeringens förslag Genom ansvarsbestämmelsen i LFG straffbeläggs överträdelser av mer- parten av de föreskrifter som kan meddelas med stöd av lagen. Straffska- lan utgörs av böter eller fängelse i högst eller, om brottet är ringa, penningböter. Även genom utredningens förslag till ansvarsbestämmelse straffbeläggs överträdelser av sådana föreskrifter med motsvarande straffskala. Ansvarsbestämmelsen i denna del är ett s.k. blankettstraff- stadgande. Efter det att utredningens lagförslag remissbehandlats meddelade dom i målet B 4466-02 (NJA 2005 s. 33). I domen uttalar domstolen att det får anses att regeringsfor- men inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden som har fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som straffbeläggs helt eller i det väsentliga anges i sådana föreskrifter. Konsekvenserna av Högsta domstolens dom kommer att bli föremål för regeringens fortsatta överväganden. Regeringen finner därför att ut- redningens förslag till straffbestämmelse i den nya lagen inte bör genomföras. I stället föreslår regeringen den straffrättsliga konstruk- tion av bestämmelsen som närmare beskrivs nedan. I enlighet med vad som anförts ovan och i likhet med nästan samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan finner regeringen att överträdelser av myndighetsföreskrifter skall straffbeläggas med enbart böter. Lagtek- niskt bör detta ske genom en föreskrift om att brott mot 2 § andra stycket i lagen medför böter. Därmed innefattas brott mot villkor i den nya lagen och mot föreskrifter i den nya förordningen, men detta saknar nämnvärd praktisk betydelse, eftersom dessa författningar i stort saknar regler med närmare materiellt innehåll. Ansvarsbestämmelsen med det nu behandlade innehållet bör placeras i 16 § andra stycket den nya lagen. Angående förhållandet till paragrafens första stycke, se nedan. Brott mot den allmänna aktsamhetsregeln Den allmänna aktsamhetsregel som föreslås i 2 § första stycket den nya lagen om transport av farligt gods motsvarar i stort 8 § LFG. Med hänsyn till den bestämmelsens generella utformning avstod man vid LFG:s till- komst från att låta den utgöra underlag för en straffbestämmelse (prop. 1981/82:94 s. 28). Som framgått av avsnitt 5.2 är emellertid rekvisiten i den allmänna aktsamhetsregeln numera språkligt omarbetade. Genom erfarenheter på farligt gods-området samt mot bakgrund av att utredning- ens lagförslag inte bör genomföras (se ovan) kan man också påvisa be- hov av att straffbelägga brott mot en aktsamhetsregel av ifrågavarande slag. Den allmänna aktsamhetsregeln i 2 § första stycket den nya lagen har särskild betydelse för de fall bristfälliga transporter inte innebär att lagen i övrigt eller någon föreskrift som har meddelats med stöd av lagen över- trätts. Det gäller t.ex. de transporter av farligt gods som visserligen om- fattas av lagens bestämmelser men som undantagits helt eller delvis från myndigheternas omfattande föreskrifter på området. Det finns i myndig- hetsföreskrifterna ett flertal sådana undantag som har sin grund i utform- ningen av de internationella regelverk som ligger bakom bestämmelser- na. Naturligtvis måste transporter av farligt gods som av olika anledning- ar är undantagna från detaljreglering ändå utföras i enlighet med allmän- na aktsamhetskrav till undvikande av olyckor med godset. Man kan ex- empelvis inte göra avkall på kravet på att transportmedel, förpackningar och andra transportanordningar som används under transporten skall vara lämpliga för ändamålet. I fall av grövre brister är det påkallat med en möjlighet till straffrättsliga sanktioner för brott mot den allmänna akt- samhetsregeln. En möjlighet att döma till straffansvar för brott mot den allmänna akt- samhetsregeln är även betydelsefull i fall av särskilt flagranta missförhål- landen vid transporter av farligt gods. Gärningen som helhet kan ha in- neburit sådana säkerhetsrisker att den är straffvärd utöver det bötesstraff som kan föreskrivas för överträdelser av enskilda myndighetsföreskrifter (se ovan). Det är även ur andra perspektiv viktigt att brott mot den nya lagen om transport av farligt gods kan medföra fängelsestraff. Utöver den preventiva verkan mot bristfälliga transporter som detta medför, utgör en straffskala av viss stränghet en förutsättning för användningen av olika straffprocessuella tvångsmedel. Det gäller främst möjligheterna till gri- pande och husrannsakan som är nödvändiga för att och polismyndigheterna skall kunna ingripa vid misstanke om brott. I enlighet med vad flera remissinstanser anfört kan man ifrågasätta om den allmänna aktsamhetsregeln är alltför allmänt hållen för att kunna straffsanktioneras. Ett grundläggande krav på en straffbestämmelse är att dess utformning är så konkret att den medför en förutsägbarhet i tillämp- är det också oundvikligt att en bestämmelse som straffbelägger brott mot aktsamma beteenden i någon mån måste få en generell utformning. I avsnitt 5.2 har regeringen närmare redogjort för de enskilda rekvisiten i den allmänna aktsamhetsregeln. Av det avsnittet har också framgått att straffbestämmelsen av rättssäkerhetsskäl bör tillämpas restriktivt. Kriminalisering av brott mot mer allmänt hållna aktsamhetsregler är ingen nyhet i modern lagstiftning. Det förekommer flera liknande exem- pel i andra regelverk, som är avsedda att skydda medborgarna från viss farlig verksamhet. Här kan framhållas 7 och 21 §§ lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, 6 och 35 §§ strålskyddslagen (1988:220) samt brottet miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § mil- jöbalken. I samtliga dessa författningar har en alltför långtgående krimi- nalisering undvikits genom att man avgränsat det straffbara området med krav på uppsåt eller oaktsamhet som är grov för att straffbarhet skall in- träda. I sammanhanget bör beaktas att lagstiftningen om transporter av farligt gods är av utpräglad skyddskaraktär och avsedd att motverka de mycket allvarliga konsekvenser som kan bli följden av att reglerna kringgås. Det är av stor vikt att lagen innehåller reella verktyg för att dess grundläg- gande syften skall kunna genomdrivas. Regeringen menar därför att skä- len som talar för att brott mot den allmänna aktsamhetsregeln straffbe- läggs är av sådan tyngd att en kriminalisering bör ske. I syfte att åstad- komma en godtagbar avgränsning av det straffbara området bör på den subjektiva sidan krävas i likhet med vad som gäller enligt t.ex. ovan nämnda lagar att gärningen skall ha begåtts med uppsåt eller av grov oaktsamhet. Regeringen föreslår att ansvarsbestämmelsen om brott mot den all- männa aktsamhetsregeln placeras i 16 § första stycket den nya lagen om transport av farligt gods. I likhet med ansvarsbestämmelsen i LFG bör straffskalan omfatta böter och fängelse i högst . Förhållandet mellan första och andra stycket i 16 § Som ovan nämnts kan brott mot den allmänna aktsamhetsregeln enligt 16 § första stycket den nya lagen innefatta situationer som inte innebär att lagen i övrigt eller någon föreskrift som har meddelats med stöd av lagen överträtts. Dessa fall medför inga avgränsningsproblem gentemot para- grafens andra stycke. Det kan också förutses ett flertal situationer då förutsättningarna för straffansvar föreligger enligt såväl 16 § första stycket den nya lagen som enligt paragrafens andra stycke. De objektiva rekvisiten för straffansvar torde vara uppfyllda enligt båda styckena i merparten av de situationer som någon enskild säkerhetsföreskrift överträtts. Om det i dessa fall på den subjektiva sidan föreligger som lägst grov oaktsamhet är även de subjektiva förutsättningarna för straffansvar enligt båda styckena upp- fyllda. Denna problematik kan inte lösas genom att låta bli att införa nå- gon av straffbestämmelserna i den nya lagen. Av de skäl som redovisats ovan kan inte straffansvar för brott mot den allmänna aktsamhetsregeln undvaras. Inte heller kan straffstadgandet för brott mot lagens föreskrifter i övrigt eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen undvaras. bestämmelse kan förväntas få stor praktisk betydelse, eftersom den oakt- samhet som krävs för straffansvar inte måste vara grov. Problemet bör lösas genom att 16 § första stycket den nya lagen görs primärt tillämpligt. Enbart i den utsträckning som ansvar inte kan dömas ut enligt första stycket bör ansvar komma ifråga enligt paragrafens andra stycke. En regel med detta innehåll bör införas i andra stycket. För att undvika att överträdelser av den allmänna aktsamhetsregeln i 2 § första stycket den nya lagen kriminaliseras med krav på enbart oakt- samhet som inte är grov, bör ansvar enligt 16 § andra stycket i lagen dö- mas ut enbart om överträdelsen avser annan föreskrift än 2 § första stycket i lagen. Den särskilda straffskala för ringa brott som infördes i LFG 1992 (prop. 1991/92:131, bet. 1991/92:TU17, rskr. 1991/92:264) bör överföras till den nya lagen om transport av farligt gods. Vid införandet av reglerna om säkerhetsrådgivare i LFG uttalades att säkerhetsrådgivaren skulle vara ett medel för att åstadkomma hög säker- het i samband med transporter av farligt gods, men inte ett medel för fö- retagsledningen att befria sig från ansvar för hanteringen (prop. 1998/99:49 s. 17). Detta är fortfarande en bärande tanke bakom regler- ingen om säkerhetsrådgivare. Ansvaret för att säkerhetsbestämmelserna följs ligger på företagsledningen. Säkerhetsrådgivaren bör därför inte omfattas av straffansvar för de uppgifter han eller hon utför i egenskap av säkerhetsrådgivare. Med hänsyn till hur ansvarsbestämmelsen är ut- formad i LFG har något uttryckligt undantag från bestämmelsen i detta avseende inte behövts i nuvarande lag. Ett undantag med nämnda inne- börd bör emellertid föras in i ansvarsbestämmelsen i den nya lagen. Om den person som är utsedd till säkerhetsrådgivare utför andra uppgifter än de som åligger säkerhetsrådgivare omfattas han eller hon beträffande dessa uppgifter inte av undantaget. Han eller hon kan då, om förutsätt- ningarna i övrigt är uppfyllda, göras straffrättsligt ansvarig för sina hand- lingar. Detta överensstämmer med vad som gäller enligt LFG. Enligt LFG är underlåtenhet att ha säkerhetsrådgivare inte straffbar, om inte ett föreläggande, som inte förenats med vite, meddelats i frågan. Anledningen till denna ordning är inte närmare berörd i förarbetena vid införandet av reglerna om säkerhetsrådgivare. En möjlig anledning till särregleringen är att det i föreskrifter som utfärdats med stöd av LFG finns ett flertal undantag från kravet på säkerhetsrådgivare. För den en- skilde skulle det därför i vissa fall kunna framstå som oklart om en verk- samhet är skyldig att ha säkerhetsrådgivare eller inte. Ordningen kan emellertid på goda grunder kritiseras. Höga krav måste ställas på verksamhetsutövare av en så farlig verksamhet som transporter av farligt gods. Vid osäkerhet beträffande skyldigheten att ha säkerhets- rådgivare måste det krävas att verksamhetsutövaren genom rådgivning eller på annat sätt skaffar sig tillräckliga kunskaper i ämnet. Det framstår också som inkonsekvent om skyldigheten att ha säkerhetsrådgivare, som är väsentlig ur säkerhetssynpunkt, inte är direkt straffsanktionerad medan motsatsen gäller för flertalet övriga säkerhetsföreskrifter av varierande Flera remissinstanser har instämt i att skyldigheten att ha säkerhets- Prop. 2005/06:51 rådgivare bör vara direkt straffsanktionerad. Regeringen finner mot denna bakgrund att underlåtenhet att ha säker- hetsrådgivare skall vara straffbar enligt den nya lagen om transport av farligt gods, även om föreläggande om att ha säkerhetsrådgivare inte meddelats. Underlåtenhet att följa förelägganden och förbud Enligt LFG är det straffbart att bryta mot en tillsynsmyndighets föreläg- ganden och förbud, som inte förenats med vite.