prop · GS03173 · 2005-07-07 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2004/05:173 En nationell strategi för havsmiljön Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen pekar regeringen ut den strategiska inriktningen för det svenska havsmiljöarbetet . Strategin kompletterar de åtgärder och strategier som regeringen har redogjort för i propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) vad gäller att uppnå de miljökvalitetsmål som har bäring på havsmiljön, i första hand Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning och Giftfri miljö. Fokus i strategin ligger på att stärka genomförandet av svensk havsmiljöpolitik. Utgångspunkten är att en ny förvaltning av havet bör utgå från ekosystemansatsen, dvs. att nyttjandet av havet inte leder till effekter som gör att ekosystemens livsuppehållande förmåga försämras eller förstörs. Ett fördjupat internationellt samarbete, särskilt inom EU och övriga , är en förutsättning för framgång. Kraftfulla nationella insatser är i sin tur en förutsättning för ett lyckat internationellt agerande. En ny modell för förvaltning av havsmiljön bör etableras, med en ökad samordning mellan berörda myndigheter. Lokal delaktighet, bred samverkan mellan aktörer och regional samordning bör prioriteras. Skyddet bör förbättras för arter, miljöer och ekosystem. Hållbart nyttjande bör säkerställas inom alla havsanknutna näringar. Regeringen har vidare för avsikt att förstärka arbetet med planeringsinstrument, miljöövervakning, informationsinsatser och användningen av forskning. Ärendet och dess beredning............................................................... En ny strategi för hav i balans ........................................................... Varför behövs en ny strategi? Målet om hav i balans ......................................................... Tio strategiska insatser för att uppnå hav i balans .............. Vägledande principer och utgångspunkter........................ Aktörer på havsmiljöområdet ........................................... Tillståndet i de svenska havsområdena ........................................... Ekosystemansatsen grunden för havsmiljöarbetet ....................... EU- och internationell samverkan en förutsättning för framgång 19 Effektivare myndighetssamordning för havsmiljöfrågorna ............ Samordnad planering och förvaltning av havet............................... Samordnad planering och förvaltning............................... Samordning inom distrikt samt lokal delaktighet ............. Kunskapsuppbyggnad för havet ...................................................... Ett kunskaps- och planeringsunderlag för havet............... Förbättrad miljöövervakning av havet.............................. Information som verktyg för folkbildning ........................ Forskning och kunskapsuppbyggnad................................ Bevarande och hållbart nyttjande av havet och dess biologiska Stärkt skydd av arter, miljöer och ekosystem ................... Ett nytt och hållbart nyttjande av biologiska resurser....... Säkerställd miljöräddningstjänst till sjöss ...... Minskad föroreningsbelastning från landbaserade källor................ Ingen övergödning av havet.............................................. Hav utan gifter .................................................................. betänkande Havet tid för en ny strategi.......................... Förteckning över remissinstanserna avseende tid för en ny strategi (SOU 2003:72)................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning Miljöproblemen i havet har uppmärksammats i en rad rapporter, bl.a. i rapporter Aktionsplan mot havsföroreningar (serie: informerar, 1987) och Hav 90 aktionsplan för havsföroreningar (serie: informerar, 1990). Nämnda rapporter behandlades i regeringens proposition Miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85) och i propositionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90). fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). antog delmål för miljökvalitetsmålen (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU03, rskr. 2001/02:36). konstaterade i sin första redovisning av utvecklingen av arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen att det kommer att vara mycket svårt respektive svårt att inom tidsramen nå miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och Ingen övergödning, trots att fler åtgärder vidtas. För miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård gjorde bedömningen att målet är möjligt att nå, men att fler åtgärder krävs. Uppfyllelsen av detta mål förutsätter dock även att miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och Ingen övergödning nås. tillkallade regeringen en kommission som antog namnet med uppdrag att sammanfatta kunskapsläget avseende miljötillståndet i Sveriges kust- och havsområden, att utforma övergripande strategier samt att föreslå åtgärder som kan bryta den pågående negativa utvecklingen i havsmiljön, så att de tre miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Giftfri miljö och Ingen övergödning kan nås till 2020. överlämnade kommissionen betänkandet Havet tid för en ny strategi (SOU 2003:72). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns hos (dnr M2003/2247/Na). Delar av betänkandet har behandlats i regeringens proposition Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150). har i sin utvärdering av miljöpolitik (dnr M2003/2645/I) understrukit behovet av att anta och genomföra en nationell havsmiljöstrategi. betonar särskilt behovet av åtgärder vad gäller utsläppen av kväveföreningar, oljeutsläppen från fartyg, det regionala samarbetet om fiskeförvaltningen och skrotning av fartyg. I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) redovisar regeringen en översyn av systemet med miljökvalitetsmål, delmål samt de tre åtgärdsstrategier som antogs 2001 och redogör för behovet av ytterligare åtgärder för att målen skall nås. Regeringen föreslår där ett nytt 16:e miljökvalitetsmål Ett rikt växt- och djurliv och konstaterar att miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Giftfri miljö och Ingen övergödning blir svåra att nå inom utsatt tid och att en sammanhållen nationell strategi för havsmiljön behövs. överlämnade Miljövårdsberedningen promemorian Skr. 2004/05:173 Strategi för hav och kust utan övergödning (Miljövårdsberedningens promemoria 2005:1) till miljöministern. I promemorian lyfter beredningen fram olika scenarion, där ett scenario innebär att ekosystem kan ha förändrat jämviktsläge från att ha varit ett relativt näringsfattigt hav till att övergå till ett övergött hav. Skrivelsen har utformats i samarbete med och . En ny strategi för hav i balans Varför behövs en ny strategi? Trots goda insatser och påvisbara förbättringar kvarstår flera svårlösta problem i havsmiljön. betänkande Havet tid för en ny strategi (SOU 2003:72) att och miljötillstånd i det stora hela inte har blivit bättre under Mycket pekar mot att tillståndet i havet om ett eller kan vara detsamma eller sämre än . Miljövårdsberedningen pekar i rapporten för hav och kust utan övergödning (Miljövårdsberedningens promemoria 2005:1) på möjligheten att det känsliga ekosystemet i kan ha förändrat jämviktsläge från att ha varit ett relativt näringsfattigt hav till att övergå till ett övergött hav. Att lösa problemen i havsmiljön är tveklöst en av de viktigaste uppgifterna i svensk miljöpolitik. Miljöproblemen i havet har utvecklats under många decennier, framför allt genom utsläpp av näringsämnen och gifter från både land och luft. innebär den kraftiga övergödningen att en omfattande algblomning är vanligt förekommande . miljögifter i havet medfört att det krävs kostråd för fet östersjöfisk. Överfiske och miljöproblem förknippade med sjöfarten har bidragit till ytterligare belastning på havens ekosystem. Risken för ett större oljeutsläpp växer i takt med ökade oljetransporter till sjöss. Enligt är det inte primärt en brist på goda åtgärdsförslag som gör att miljösituationen har blivit så allvarlig i havet. Problemet ligger i stället i bristande genomförande. att om samtliga åtgärder som har föreslagits nationellt och internationellt hade genomförts och om försiktighetsprincipen tillämpats, skulle tillståndet i havsmiljön ha varit väsentligt bättre. arbeta måste enligt förändras i grunden. krävs enligt kommissionen dels en större förståelse för hur de komplexa ekosystemen fungerar och dels en adaptiv förvaltning som har tydliga kopplingar mellan åtgärder, miljöövervakning och forskning. Med en adaptiv förvaltning menas att förvaltningen förnyas och anpassas efter skiftande förhållanden. Den nationella havsmiljöstrategi som presenteras i denna skrivelse har fokus på att stärka genomförandet av svensk havsmiljöpolitik. Utgångspunkten är att en ny förvaltning av havet bör baseras på Ett fördjupat internationellt samarbete, särskilt inom EU och övriga , är en förutsättning för framgång. nationella insatser är i sin tur en förutsättning för ett lyckat internationellt En ny modell för förvaltning av havsmiljön bör etableras, med en ökad samordning mellan de myndigheter som har havsmiljörelaterad Lokal delaktighet, bred samverkan mellan aktörer och regional samordning bör prioriteras. Skyddet bör förbättras för arter, miljöer och ekosystem. Hållbart nyttjande bör säkerställas inom alla Även miljöräddningstjänsten till sjöss bör Regeringen har vidare för avsikt att förstärka arbetet med planeringsinstrument, miljöövervakning, informationsinsatser och användningen av forskning. Erfarenheten från de senaste decenniernas havsmiljöarbete visar att en Skr. 2004/05:173 offensiv havsmiljöpolitik kan resultera i tydliga framsteg. insatser mot spridning av PCB och DDT har resulterat i att havsörn och gråsäl har kommit tillbaka. Utbyggnaden av avloppsreningsverk har lett till klarare vatten och minskad igenväxning vid kuster och i skärgårdar. Skärpta insatser för att förhindra illegala oljeutsläpp har bidragit till att dessa utsläpp i svenska vatten har kunnat halveras. har arbetet med miljökvalitetsmålen inneburit ett stort steg framåt för havsmiljöpolitiken. Utifrån konkreta och tidsatta mål som tydligt anger vad som skall uppnås, har ett stort antal åtgärder initierats och genomförts. Propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150), som överlämnades till , innebär i flera avseenden ett framsteg för svensk havsmiljöpolitik. I propositionen föreslår regeringen skärpningar av flera delmål och aviserar ett antal åtgärder för att målen för havsmiljön skall nås inom utsatt tid. konstaterar regeringen att miljökvalitetsmålen som har bäring på havsmiljön trots dessa insatser blir svåra att nå inom en generation och att ytterligare åtgärder behövs. Med denna skrivelse vill regeringen peka ut den strategiska inriktningen för havsmiljöarbetet, . Den nationella havsmiljöstrategin kompletterar de åtgärder och strategier som regeringen redogör för i årets miljömålsproposition. 2.2Målet om hav i balans Det övergripande målet för svensk miljöpolitik är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. Arbetet med att uppnå de av antagna miljökvalitetsmålen utgör grunden för den nationella miljöpolitiken. De 15 miljökvalitetsmålen uttrycker den miljömässiga dimensionen av politiken för hållbar utveckling. De miljökvalitetsmål som i första hand är centrala för havsmiljön är Hav i balans samt levande kust och skärgård, Giftfri miljö och Ingen övergödning. Även Ett rikt odlingslandskap, God bebyggd miljö, Levande skogar, Myllrande våtmarker och Levande sjöar och vattendrag har betydelse för havsmiljön. I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) har regeringen vidare föreslagit ett nytt 16:e miljökvalitetsmål om biologisk mångfald Ett rikt växt- och djurliv vilket också har stor bäring på havsmiljön. Inriktningen är att miljökvalitetsmålen skall nås inom en generation. Bakgrunden till miljökvalitetsmålen redovisas i regeringens proposition Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU03, rskr. 2001/02:36). I det sjätte miljöhandlingsprogrammet slog EU fast att förlusten av biologisk mångfald skall hejdas . Detta ambitiösa mål underströks, något modifierat, av världstoppmötet i . Arbetet inom EU med att nå målet till 2010 liksom arbetet för en hållbar utveckling bygger på att naturresurserna förvaltas uthålligt och att den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras på ett långsiktigt hållbart sätt. Arbetet med biologisk mångfald och kulturmiljövärdena ingår som delar i de flesta av de nationella miljökvalitetsmålen. Mål för övriga politik- och sektorsområden som knyter an till Skr. 2004/05:173 havsmiljön finns i en sammanfattande redovisning i regeringens skrivelse En svensk strategi för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129). 2.3Tio strategiska insatser för att uppnå hav i balans Regeringens bedömning: Följande strategiska insatser är avgörande för att målet om hav i balans skall nås: Ekosystemansatsen görs till utgångspunkten för det svenska havsmiljöarbetet, inklusive förvaltning och nyttjande av havet. insatser i EU-arbetet och det internationella samarbetet på havsmiljöområdet stärks och en ökad gemensam förvaltning Ett nytt samlat grepp tas om myndigheternas havsmiljöarbete i syfte att skapa ökad samordning och effektivitet. Planering och förvaltning av havet förstärks och samordnas och anpassas kontinuerligt till ny kunskap om havsmiljön. De nyttjande- och bevarandeintressen som påverkar havet på regional och lokal nivå samordnas och lokal delaktighet Kunskapsunderlaget om den miljön fördjupas och utgör tillsammans med gedigen vetenskaplig forskning grunden för bevarande, hållbart nyttjande och beslutsfattande. De ekosystemens struktur och funktion samt deras biologiska mångfald skyddas, tillåts återkomma och, där så är praktiskt möjligt, restaureras så att god ekologisk status kan uppnås och bibehållas. Havet nyttjas på ett hållbart sätt, med utgångspunkt från försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen, så att kommande generationers nyttjade och de ekosystemens möjligheter att svara på förändringar säkerställs. Samhällets beredskap vid incidenter och olyckor till havs Belastningen på havet av farliga och övergödande ämnen från landbaserade källor begränsas så att varken människors hälsa, ekosystemen eller nyttjandet av havet påverkas negativt eller utsätts för risker. Skälen för regeringens bedömning Ekosystemansatsen grunden för havsmiljöarbetet Ekosystemansatsen utgör en grund för hållbar utveckling och bör vara den självklara utgångspunkten i allt havsmiljöarbete. att havsekosystemen påverkas av olika mänskliga aktiviteter. av havet får inte leda till effekter som gör att ekosystemens livsuppehållande förmåga försämras eller förstörs. I fall där ekosystemen är skadade i någon del eller funktion bör de återställas och bevaras. Samverkan mellan berörda intressenter och ett gemensamt ansvarstagande från dessa är nyckelförutsättningar. för tillämpningen av ekosystemansatsen beskrivs bl.a. i avsnitt 4 och 7. Internationell samverkan en nödvändighet Bevarande och nyttjande av en allmän resurs som havet kräver samordnade internationella insatser. kan inte på egen hand lösa de gränsöverskridande problemen. insatser i EU-arbetet och det internationella havsmiljösamarbetet måste stärkas. 2004 innebar att blev tillämpliga på de nya medlemsländerna, visserligen med ett antal övergångsregler. Utvidgningen leder till en avsevärt snabbare omvandling av dessa länders miljöarbete än vad som annars skulle vara fallet. bör genom samarbete med de nya medlemsländerna bistå i deras arbete med anpassningen till . Samordningen inom EU kommer att prioriteras och bör verka för ett enat och starkt agerande från länderna runt och i EU-arbetet och andra internationella sammanhang då det är påkallat. Regeringens strategi för EU-arbetet och det internationella samarbetet utvecklas i avsnitt 5. Ett nytt samlat grepp om myndigheternas havsmiljöarbete Det behövs en bättre samordning av inventering, kartläggning, forskning, övervakning, informationsutbyte och inte minst genomförande av åtgärder rörande den miljön. Tydlighet och samordning, överblick och styrning är ledord för det framtida arbetet med haven. I avsnitt 6 klargör regeringen sin strategi för att åstadkomma en effektivare myndighetssamordning. Samordnad planering och förvaltning av havet Olika verksamheters nyttjande av havsområdena innebär en risk för intressekonflikter och en negativ påverkan på den miljön. Arbetet med planeringsinstrumentet bör förstärkas och samordningen av planering och förvaltning av de svenska vattnen bör förbättras. Regeringens strategi för detta framgår av avsnitt 7. Delaktighet och gemensamt ansvarstagande i praktiken Med utgångspunkt från de vattendistrikt som har inrättas under EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) bör de nyttjande- och bevarandeintressen som påverkar havet på regional eller lokal nivå samordnas och en förvaltningsplan för varje distrikt bör upprättas. Genom lokal delaktighet kan en bred och kontinuerlig dialog om bevarande och nyttjande möjliggöras. Ett framgångsrikt havsmiljöarbete kräver också medvetandegörande och förändring av mänskligt beteende och attityder. Till exempel påverkar livsmedelsproduktion och konsumtion miljön, även i havet. Det är angeläget att regeringens politik medverkar till att människor utvecklar konsumtionsmönster som leder till så liten negativ påverkan på människor och miljö som möjligt. I avsnitt 7 redogör regeringen för sin strategi för ökad delaktighet och gemensamt ansvarstagande på distrikts- och lokal nivå, i avsnitt 8.3 om information som verktyg för att uppnå större delaktighet hos allmänheten och i avsnitt 10.2 uppmärksammas Skr. 2004/05:173 frågan om ändrade konsumtionsmönster. Kunskap och forskning grunden för åtgärder och handlingsvägar Ett målmedvetet och effektivt havsmiljöarbete förutsätter goda kunskaper om de ekosystemen och deras sammansättning, funktion och sårbarhet liksom kunskaper om de faktorer som påverkar miljön. Dagens ofullständiga kunskapsläge är ett hinder för att på ett framgångsrikt sätt kunna anpassa användningen av havets resurser till ett hållbart nyttjande och bevarande. I avsnitt 8 redogör regeringen för sin strategi för att säkerställa kunskapen om den miljön genom utarbetandet av ett kunskaps- och planeringsunderlag, miljöövervakning och forskning. Försiktighetsprincipen bör utgöra en grund för detta arbete. Bevarande och hållbart nyttjande av havet och dess biologiska mångfald Skyddet för hotade arter och miljöer eller representativa orörda miljöer måste utvecklas, både utifrån ett bevarandeperspektiv och för att bidra till ett hållbart nyttjande av havet och säkerställandet av dess resurser. Vid allt nyttjande bör försiktighetsprincipen tillämpas utifrån bästa tillgängliga vetenskapliga underlag. I många fall utgör hållbart nyttjande och bevarande två sidor av samma mynt. Regeringens strategi för bevarande och hållbart nyttjande beskrivs i avsnitt 9. Säkerställd miljöräddningstjänst till sjöss Trots ett ambitiöst och effektivt förebyggande havsmiljöarbete kan allvarliga miljöproblem uppstå till följd av oförutsedda händelser som olyckor eller naturkatastrofer. Det mest påtagliga hotet i de svenska havsområdena, inte minst i , är risken för oljeutsläpp i samband med fartygsolyckor. Regeringens strategi för att säkerställa miljöräddningstjänsten till sjöss behandlas i avsnitt 9.4.1. Regeringen avser också att återkomma till avseende frågor rörande den nationella och internationella beredskapen. Minskad belastning av föroreningar från landbaserade källor En övervägande del av de föroreningarna i form av farliga och övergödande ämnen kommer från utsläpp på land och övergödningen är det enskilt största miljöproblemet i havet. Halterna och tillförseln av dessa ämnen måste minska till en nivå där varken människors hälsa, ekosystemens funktion och sammansättning eller nyttjandet av havet äventyras. I avsnitt 10 presenterar regeringen sin strategi för hur denna målsättning skall uppnås. Vägledande principer och utgångspunkter Grunden för det allmännas ansvar för arbetet med havsmiljön vilar på regeringsformen där det föreskrivs, vad gäller miljömässig hållbarhet, att det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer (1 kap. 2 §). Detta grundlagskrav är en kraftfull utgångspunkt för regeringens och myndigheternas ansvar och arbete för att nå levande hav i balans för dagens och kommande generationer. Hållbar utveckling är ett övergripande mål för regeringens samlade politik och gäller för alla politikområden. Det betyder att alla politiska beslut skall utformas så att de tar hänsyn till ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser på lång sikt. Samhället skall tillfredsställa sina aktuella behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Regeringen presenterade sin strategi för hållbar utveckling i skrivelsen En svensk strategi för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129). Sektorsansvaret kunskap och kompetens i kombination med långsiktigt miljöansvar Sektorsansvaret för miljön innebär att myndigheter, företag och andra organisationer inom olika samhällsektorer skall ta ansvar för miljöfrågor inom sitt verksamhetsområde. Detta slogs fast som ett viktigt arbetssätt i svensk miljöpolitik i regeringens proposition Miljöpolitik inför 90-talet (prop. 1987/88:85). Sektorsansvaret har utvecklats och förstärkts . Det har även vunnit internationellt erkännande bl.a. vid om miljö och utveckling i . I propositionen Svenska miljömål miljöpolitik för ett hållbart (prop. 1997/98:145) ålade regeringen sektorsmyndigheterna ett särskilt ansvar för genomförandet av en hållbar utveckling. Det innebär att myndigheterna har ansvar för att driva arbetet med en ekologiskt hållbar utveckling framåt inom sin sektor. I de fall sektorsmål utvecklas skall miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål och strategier vara en utgångspunkt. I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) gör regeringen bedömningen att det särskilda sektorsansvaret för ekologiskt hållbar utveckling skall byta namn till särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet. Syftet är att tydliggöra kopplingen mellan det särskilda sektorsansvaret för ekologiskt hållbar utveckling och arbetet med miljökvalitetsmålen. Målet är att arbetet med det särskilda sektorsansvaret så långt som möjligt skall integreras i och komplettera det övriga arbetet med miljökvalitetsmålen. Försiktighetsprincipen finns uttryckt i allmänna hänsynsregler (2 kap. 3 §) i form av krav på att utföra skyddsåtgärder, iaktta begränsningar eller vidta försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att en verksamhet eller åtgärd medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I förarbetena till anges att med skador på och olägenheter för miljön avses även utarmande av värdefulla natur- och kulturmiljöer eller biologisk mångfald. I inledningen till konventionen om biologisk mångfald utrycks att bristen på full vetenskaplig visshet inte bör användas som skäl för att uppskjuta åtgärder för att undvika eller minimera hot om betydande minskning eller förlust av biologisk mångfald. Miljöproblemen i havet medför avsevärda samhällsekonomiska kostnader genom produktionsförluster, sanerings- och återställandekostnader, försämrade rekreationsmöjligheter m.m. Det finns därmed ett stort ekonomiskt värde av att komma till rätta med miljöproblemen. De styrmedel som kan användas i detta sammanhang är såväl legala, informativa som ekonomiska.