prop · GS03165 · 2005-05-27 00:00:00 — Dagens regler för beräkning av livförsäkringsavsättningar utifrån betryggande antaganden, exempelvis att den försäkrade antas ha en längre livslängd än vad som verkligen kan förväntas, innebär att dolda säkerhetsmarginaler (buffertar) systematiskt byggs in i avsättningarna. Detta medför att genomlysningen försämras, eftersom hänsyn därmed inte tas till det verkliga värdet av de åtaganden som det enskilda bolaget gjort. Tekniken innebär också att mängden skuldtäckningstillgångar inte speglar bolagets förväntade kostnader för att infria åtagandena. Att på så sätt systematiskt övervärdera de försäkringstekniska avsättningarna kan därför inte anses vara en aktsam beräkningsmetodik i tjänstepensions- direktivets mening. Hur bör då i stället beräkningen av dessa avsättningar göras för att stämma överens med tjänstepensionsdirektivets aktsamhetsprincip? Rimligen bör avsättningarna i stället beräknas utifrån en värdering av åtagandena som ligger så nära en fiktiv marknadsvärdering som möjligt. Annorlunda uttryckt bör beräkningarna ske utifrån en realistisk värdering av åtagandena en ansats som beskrivs närmare i det tidigare nämnda slutbetänkandet från (SOU 2003:84 s. 74). Som anförs i det arbetet är en realistisk värdering en förutsättning för att bola- get skall kunna hantera den verkliga ekonomiska risken i verksamheten. För beräkningen av risken för värdeförändringar krävs i regel informa- tion om en realistisk uppskattning av värdet av åtagandena vid beräk- ningstidpunkten. Utan denna information är det inte möjligt att med olika matchningstekniker finna en önskvärd portföljsammansättning av till- gångar och försäkringsåtaganden utifrån hur värdet på tillgångar respek- tive åtaganden förändras vid olika händelser. I linje med vad som anförs i sagda betänkande vill regeringen här särskilt framhålla att en realistisk värdering inte bara innebär ett förbättrat skydd för de försäkrade, utan att den också kan medföra bättre förutsättningar för tillsynen och en ökad genomlysning gentemot andra marknadsaktörer. Trots att beräkningen av avsättningarna således inte bör utföras med antaganden som gjorts medvetet betryggande eller som innehåller uttryckliga riskmarginaler, kan emellertid kravet på aktsamhet i vissa fall innebära att säkerhetsmarginaler är erforderliga. I de fall då det råder osäkerhet avseende vilket antagande som är mest realistiskt, bör det anta- gande som ger den högsta beräknade avsättningen göras. Därmed erhålls, som direktivet föreskriver, vid behov en tillräcklig säkerhetsmarginal i de osäkra fallen. Kravet på aktsamhet får vidare anses innebära att alla antaganden skall grundas på empiriska data och annan erfarenhet något som kräver en kontinuerlig utvärdering av tillämpade antaganden, t.ex. av nödvändiga prognoser om hur livslängden kan komma att öka . Detta kan väntas ge upphov till goda processer för riskkontroll inom bolagen, som, återigen, och andra externa intres- senter får bättre möjligheter att analysera och ifrågasätta använda meto- der och antaganden. Det kan också konstateras att den metod som nu tillämpar för den s.k. högsta räntan inte uppfyller de krav om aktsamhet som direktivet innebär, särskilt mot bakgrund av att ett försäkringsbolags tillgångar skall värderas till i huvudsak verkligt värde. Finansinspek- tionen ändrar inte den högsta tillåtna räntan i takt med att mark- nadsräntan förändras. Detta innebär att förändringar i marknadsräntan inte påverkar avsättningarnas storlek, vilket minskar försäk- ringsinstitutens incitament att matcha tillgångarna vars värde direkt förändras med marknadsräntan mot åtagandena. Detta försämrar risk- hanteringen i bolagen och försvagar försäkringstagarnas skydd. Dessutom är, som har framhållit, diskonte- ringsräntan i enlighet med gällande föreskrifter oberoende av hur långa bolagets försäkringsåtaganden är. I stället har ett retrospektivt, dvs. bakåtblickande, angreppssätt valts i och med att olika räntesatser tilläm- pas beroende på när avtalen ingicks. För att anses aktsamt vald borde diskonteringsräntan i stället spegla kontinuerliga förändringar i mark- nadsräntan samt längden på det individuella bolagets försäkringsåta- ganden. Detta resonemang pekar på behovet att ändra regleringen av de försäkringstekniska avsättningarna för att den skall ligga i linje med tjänstepensionsdirektivets intentioner. Dagens regler för beräkning av försäkringstekniska avsättningar kan som konstaterats i vissa delar inte anses kräva aktsamhet i direktivets mening, då de försvårar möjlig- heterna till matchning och riskhantering. Bestämmelsen i 7 kap. 2 § fjärde stycket FRL om betryggande antaganden vid beräkning av livförsäkringsavsättning skall därför inte gälla för verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkringar. I stället bör för dessa försäkringar gälla att beräkningen av livförsäkringsavsättningen skall göras med antaganden som är tillräckligt aktsamma. Detta får, genom hänvisningen som finns mellan dessa två bestäm- melser, även till följd att aktsamma antaganden skall användas vid premieberäkning för tjänstepensionsförsäkring. Vad som sagts ovan innebär således att bestämmelsen i 7 kap. 2 § FRL som anger hur livförsäkringsavsättningar skall beräknas bör kompletteras med en särskild regel för verksamhet avseende tjänstepensionsförsäk- ringar där det uttryckligen framgår att beräkningen i sådan verksamhet skall grundas på antaganden som gjorts på ett aktsamt sätt. Till följd av sagda ändring av bestämmelsen i 7 kap. 2 § om avsätt- ningsberäkningen bör även bestämmelsen om premiesättning (7 kap. 4 §) justeras såtillvida att det läggs till en bestämmelse om att för tjänstepensionsförsäkring skall bestämmas på grundval av sådana antaganden som sagts. Det är självfallet inte möjligt, och inte heller önskvärt, att i lag reglera hur livförsäkringsbolagen skall agera i varje given situation när de skall beräkna avsättningarna. Därför bör nuvarande bemyndiganden för rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om försäkringstekniska avsättningar t.ex. principerna för att beräkna diskonteringsräntorna gälla även tjänstepensionsförsäkringar. I sådana föreskrifter kan även frågeställningar av den art som Volvo- resultats framfört omhändertas. Regeringen vill i sammanhanget dock framhålla följande. Vad gäller diskonteringsräntan bör principerna vara att aktsamt valda räntesatser skall användas, med beaktande av marknadsavkastningen på stats- obligationer, eller andra obligationer med låg kreditrisk. Vid bestämman- det av räntesats bör även beaktas i vilken valuta försäkringsåtagandena är utfästa. Den eller de diskonteringsräntor som används bör i praktiken härledas via terminsstrukturer på marknaden som svarar mot försäkrings- åtagandenas längd och de valutor som åtagandena är uttryckta i. Det bör alltså finnas olika maximiräntesatser att tillgå beroende på samman- sättningen av det individuella institutets försäkringsåtaganden. ringsräntorna bör vidare uppdateras löpande allt eftersom marknads- räntorna förändras. Den koppling mellan diskonteringsräntan och den svenska obligations- marknaden som flera remissinstanser kommenterat återkommer rege- ringen till under rubriken av förslagen (avsnitt 16). Tjänstepensionsdirektivets krav om att de försäkringstekniska avsätt- ningarna som huvudregel skall beräknas är inte längre uppfyllt i och med att avsättningsreglerna i FRL och ÅRFL, som beskrivits ovan i avsnittet om gällande rätt, nu har frikopplats från varandra. Det bör därför införas en regel med sådant innehåll i FRL. Den nya regeln bör ange som huvudregel att de försäkringstekniska avsättningarna skall beräknas . bör dock ges möjlighet att, utefter vad omständigheterna kräver, såväl kräva att beräkningarna görs oftare som medge att de görs mer sällan. I det sistnämnda fallet anger direktivet dock en yttersta gräns , under de särskilda förutsättningar som anges i direktivet. En sådan tidsgräns bör därför också anges i en ny regel i FRL. De särskilda förutsätt- ningarna, innebärande krav på intyg eller rapport, kan omhändertas genom föreskrifter med stöd av nyssnämnda bemyndigande. I övrigt bedömer regeringen att reglerna i FRL om försäkringstekniska avsättningar uppfyller direktivets krav. Det kan i sammanhanget nämnas att beträffande sådan livförsäkring som inte är tjänstepensionsförsäkring utreder möjligheterna till en mer flexibel och individualiserad modell för att bestämma diskonteringsränta. Genom en lagändring som trädde i kraft (prop. 2000/01:106) utvidgades inspektionens möjligheter härtill. Även om några lagändringar nu inte föreslås avseende dessa försäkringar är det givetvis önskvärt att, i avvaktan på den fortsatta beredningen av förslagen i slutbetänkande, diskonteringsmetoderna för de olika försäkringsgrenarna överensstämmer så långt som det är möjligt. Direktivets bestämmelser om tekniska avsättningar saknar motsvarighet i den svenska lagstiftningen för understödsföreningar. Avseende under- stödsföreningar som meddelar tjänstepensionsförsäkring bör därför mot- svarande regler som för livförsäkringsbolag införas vad gäller försäk- ringstekniska avsättningar, förutom på två punkter. Som utredningen anfört kan det visserligen synas naturligt att föreslå att också om försäkringstekniska riktlinjer och beräkningsunderlag skall gälla för tjänstepensionskassor. Sådana uppgif- ter som upptas i de dokumenten ingår emellertid enligt nuvarande ordning i understödsföreningarnas stadgar, vilka antas av stämman. Som utredningen konstaterat krävs först närmare överväganden avseende vilka konsekvenser av associationsrättslig art ett sådant förslag skulle innebära. Utredningen avser att återkomma till detta i sitt fortsatta arbete, varför regeringen nu inte lämnar något förslag i den delen. Vidare saknas det beredningsunderlag för att föra in en regel i UFL avseende premieberäkningen motsvarande den som återfinns i FRL. Också den frågan får i stället omhändertas inom ramen för utredningens Prop. 2004/05:165 fortsatta arbete. Regeringens förslag: Tjänstepensionskassor skall omfattas av de regler om skuldtäckning som gäller för livförsäkringsbolag. Regeringens bedömning: Möjligheten enligt tjänstepensionsdirektivet att ge tillfälliga undantag från kravet om full skuldtäckning bör inte utnyttjas. Svensk lagstiftning uppfyller redan direktivets krav i fråga om skuldtäckning för livförsäkringsbolag. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte särskilt. menar att möjligheten till undantaget från kravet på full skuldtäckning bör utnyttjas och att dispens bör kunna erhållas av om det finns särskilda skäl. I artikel 16 stadgas att ett tjänstepensionsinstitut alltid skall inneha tillräckliga och lämpliga tillgångar som motsvarar de tekniska avsätt- ningarna för alla pensionsplaner som institutet förvaltar. Medlems- staterna ges möjligheten att låta tillsynsmyndigheten meddela dispens från detta krav . En sådan dispens måste dock förenas med ett krav på institutet att anta en konkret och genomförbar återställningsplan för återskapande av fullständig skuldtäckning. Av planen skall framgå hur institutet avser att återställa tillgångarnas storlek. Planen skall godkännas av tillsynsmyndigheten och hållas tillgänglig för institutets medlemmar. Om det är fråga om gränsöverskridande verksamhet skall de tekniska avsättningarna alltid täckas av tillgångar som är tillräckliga i förhållande till samtliga åtaganden enligt de planer som institutet förvaltar. Om vill- koren inte uppfylls skall tillsynsmyndigheten ingripa och kan därvid begära att tillgångarna och skulderna skall hållas fullständigt åtskilda. Dispens får inte meddelas då fråga är om gränsöverskridande verksam- het. Reglerna om skuldtäckning av de försäkringstekniska avsättningarna i försäkringsbolag finns i 7 kap. 9 § FRL. Där anges att ett försäkrings- bolag som driver direkt försäkringsrörelse skall ha tillgångar till ett belopp som svarar mot de försäkringstekniska avsättningarna för egen räkning, med tillägg av depositioner av en återförsäkringsgivare. begreppet försäkringstekniska avsättningar för egen räkning avses ett nettobelopp bestående av de försäkringstekniska avsättningarna, inklu- sive mottagen återförsäkring minskat med avgiven återförsäkring. Tillgångarna som svarar mot de försäkringstekniska avsättningarna benämns skuldtäckningstillgångar och de övriga tillgångarna kallas för fria tillgångar. Skuldtäckningstillgångarna skall placeras i enlighet med reglerna i 7 kap. 9 a10 e, 13 och 29 §§. I FRL saknas möjlighet till dispens från det gällande skuldtäckningskravet. För understödsföreningarnas vidkommande finns bestämmelserna om skuldtäckning i 23, 24 och 24 a §§ UFL. Enligt 23 § skall, för det fall att det finns överskott i verksamheten, av premiereserven över- föras till en försäkringsfond. Om tillgångarna i försäkringsfonden inte är tillräckliga för att täcka premiereserven skall enligt 71 § UFL förelägga understödsföreningen att vidta de åtgärder som behövs för rättelse. Ett belopp som motsvarar försäkringsfonden samt understödsföreningens övriga skulder skall enligt 24 § redovisas i vissa specificerade tillgångsslag. Enligt 24 a § får en understödsförening efter tillstånd av i stället för de ordinarie reglerna om kapitalplacering i 24 § UFL tillämpa de regler i 7 kap. 9 a10 g §§ FRL som gäller för försäkringsbolagen. Reglerna i 23 § UFL om storleken på försäkringsfonden skall dock fortfarande gälla, vilket innebär att understödsföreningarna efter medgivande kan få omfattas av samma placeringsregler som livförsäkringsbolagen men att de alltjämt måste skuldtäcka ett belopp som är högre än de försäkringstekniska avsättningarna. Skälen för regeringens förslag och bedömning Direktivets krav om att ett tjänstepensionsinstitut alltid skall inneha till- räckliga tillgångar som motsvarar de tekniska avsättningarna är redan uppfyllda i svensk rätt avseende livförsäkringsbolag. Kravet på att dessa tillgångar också skall vara lämpliga för skuldtäckning diskuteras i samband med förslaget om nya placeringsregler i avsnitt 11.4. Bestämmelserna om kapitalplacering i UFL innebär inte att under- stödsföreningar omfattas av krav på att skuldtäckningstillgångarna skall vara tillräckliga, utan endast att om understödsföreningen innehar tillgångar som motsvarar upp till sex femtedelar av tekniska avsättningar så skall dessa vara registrerade som skuldtäckningstillgångar. Även om skall ingripa med stöd av tillsynsregeln i 71 § om tillgångarna i försäkringsfonden inte är tillräckliga för att täcka premie- reserven, saknas det ett uttryckligt krav på skuldtäckning. Bestämmel- serna om fondbildning i 23 § UFL bör därför inte gälla för tjänste- pensionskassor. Sådana understödsföreningar bör i stället omfattas av samma regler om skuldtäckning av försäkringstekniska avsättningar som gäller för livförsäkringsbolag. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att möjligheten till Prop. 2004/05:165 dispens från full skuldtäckning inte bör utnyttjas. Förmånsrätten i skuld- täckningstillgångarna utgör en grundtrygghet för försäkringstagarna i ett livförsäkringsbolag, vilket gör att det måste finnas mycket goda skäl för en generell möjlighet till undantag. Inte heller regeringen har funnit några sådana skäl. Regeringen ser vidare inget praktiskt behov att utnyttja möjligheten till undantag. gällande praxis i fråga om tillfällig avvikelse från placeringsreglerna bedöms ge upphov till tillräcklig flexibilitet i samband med skuldtäckningen. Regeringens förslag: Utöver bestämmelserna i 7 kap. 9 a § andra och tredje meningen, 10 a och 10 ce §§ FRL skall gälla att tjänstepen- sionskassornas samtliga tillgångar samt skuldtäckningstillgångarna i ett livförsäkringsbolag skall placeras på det sätt som bäst gagnar de ersättningsberättigades intressen och också i övrigt på ett aktsamt sätt. Pensionsstiftelsers samtliga tillgångar skall placeras i enlighet med 7 kap. 9 a § andra och tredje meningen samt på det sätt som bäst gagnar dem som omfattas av stiftelsens ändamål och också i övrigt på ett aktsamt sätt. Beträffande optioner och terminskontrakt eller andra liknande finan- siella instrument skall tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser tillämpa reglerna i 7 kap. 17 b § FRL och föreskrifter som har med- delats med stöd av de bestämmelserna. Placeringar i ett uppdragsgivande företag får inte överstiga av tillgångarna. De samlade placeringarna i en grupp med inbördes anknytning, vari ett uppdragsgivande företag ingår, får inte överstiga av tillgångarna. Dessa begränsningar skall beträffande tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser gälla i förhållande till samtliga tillgångar och för livförsäkringsbolag i förhål- lande till skuldtäckningstillgångarna. Begränsningen skall dock inte gälla sådana tillgångar som svenska staten eller en utländsk stat svarar för. Av skuldtäckningstillgångar i tjänstepensionskassor och livförsäk- ringsbolag får högst vara placerade på icke reglerade mark- nader och högst i kontanta medel. Upplåning skall få ske endast för att tillgodose tillfälliga likviditets- behov eller för att uppfylla kraven om en tillräcklig kapitalbas. Insti- tuten får inte ställa säkerhet för tredje man. Tjänstepensionskassor skall fortsättningvis omfattas av värderings- reglerna i 7 kap. 10 f § FRL. En tjänstepensionskassas stadgar skall inte längre ange hur medel skall placeras. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag, förutom i fråga om placeringar på icke reglerade marknader, i kontanta medel och i tillgångar som är realiserbara i andra valutor än dem som åtagandena är uttryckta i. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte särskilt. kritiserar att pensions- stiftelserna inte föreslås omfattas av samma placeringsregler som övriga institut. pekar på svårigheten att utifrån vad utred- ningen anfört bilda sig en välgrundad uppfattning om vad den delvis olikformiga behandlingen mellan tjänstepensionskassor och livförsäk- ringsbolag konkret får för effekter på konkurrensförutsättningarna för dessa institut. efterlyser i anslutning till förbudet för tjänstepensionsinstitut att ställa säkerhet för annan, en närmare analys rörande sedvanliga garantier som kan utnyttjas inom till exempel kapitalförvaltning av onoterade tillgångar. SPFA anför att de föreslagna placeringsreglerna visserligen inte bedöms innebära några väsentliga förändringar av pensionsstiftelsernas möjligheter att placera stiftelseförmögenheten, men att det i detta sammanhang måste beaktas i vilken utsträckning arbetsgivaren är villig och har förmåga att själv bära finansiell risk. SPFA efterlyser även, liksom Riksgälds- kontoret, , och , ett klargörande att begränsningen avseende tillgångar realiserbara i andra valutor än dem som åtagandena är betalbara avser nettot efter valutasäkring. Vidare understryker SPFA, liksom Försäkringsbolaget , vikten av att arbetsgivarens möjlighet till återlån av kapital från av säkerhet kvarstår och inte bedöms som ett otillåtet enhandsengagemang. ifrågasätter den övergripande begränsningsregeln att tillgångarna skall placeras på det sätt som bäst gagnar de ersättnings- berättigades intressen när fråga är om förmånsbestämd försäkring, och menar att detta måste få tolkas så att även försäkringstagarnas intressen tillvaratas. I artikel 18 i direktivet föreskrivs att ett tjänstepensionsinstitut skall placera sina tillgångar i enlighet med den övergripande aktsamhetsprin- cipen. Utifrån denna princip föreskrivs i samma artikel en samling kvali- tativa samt ett fåtal kvantitativa placeringsregler. En närmare beskrivning av aktsamhetsprincipen återfinns i avsnitt 6.5. Tillgångarna skall investeras på det sätt som bäst gagnar medlemmars och förmånstagares intressen. Vid en eventuell intressekonflikt skall placeringarna uteslutande ske i medlemmarnas och förmånstagarnas intressen. Tillgångarna skall vidare placeras på ett sätt som tillförsäkrar säkerhet, kvalitet, likviditet och lönsamhet (god avkastning) för den samlade portföljen. Ytterligare krav uppställs för tillgångar som skall täcka de tekniska avsättningarna. Tillgångarna skall därvid placeras på ett sätt som är anpassat till de förväntade framtida pensionsförmånernas typ och varaktighet, dvs. i enlighet med den s.k. matchningsprincipen. Direktivet föreskriver vidare att tillgångarna till övervägande del skall placeras på reglerade marknader, att det skall vara möjligt att placera i derivatinstrument och att tillgångarna skall vara diversifierade på Beträffande det sistnämnda anges särskilt att placeringar i uppdragsgivande företag respektive i företag som ingår i samma grupp som ett uppdragsgivande företag inte får överstiga respektive av den samlade portföljen. Vad som förstås med uppdragsgivande företag framgår av artikel 6 (c). Beträffande de två sistnämnda kraven ges medlemsstaterna dock möjlighet att välja att underlåta att tillämpa dessa på placeringar i statsobligationer. En medlemsstat har vidare enligt artikel 22.4 möjlighet att skjuta upp tillämpningen av dessa regler till . får som huvudregel inte ta upp lån eller ställa säkerhet på tredje parts vägnar. Medlemsstaterna får dock tillåta institu- ten att ta upp lån , om upplåningen syftar till att tillgodose likviditetsbehov. Medlemsstaterna är enligt direktivet förhindrade att uppställa krav att ett tjänstepensionsinstitut skall placera i särskilda typer av tillgångar. Inte heller får det krävas att ett instituts placeringsbeslut skall vara villkorat av förhandsgodkännande eller systematisk anmälan. Om det är motiverat av aktsamhetsskäl får medlemsstaterna ställa upp mer detaljerade placeringsregler. I sammanhanget hänvisas till reglerna för livförsäkringsbolag, dvs. de regler som vilar på det konsoliderade livförsäkringsdirektivet. Om inte aktsamhetsskäl föranleder annat får ett tjänstepensionsinstitut dock inte hindras att placera av de tillgångar som motsvarar de tekniska avsättningarna i aktier eller andra överlåtbara värdepapper som kan jämställas med aktier och företagsobligationer som är föremål för handel på reglerade marknader, av de tillgångar som motsvarar de tekniska avsättningarna i tillgångar denominerade i andra valutor än dem som åtagandena är uttryckta i, eller Medlemsstaterna får dock, särskilt med tanke på institutets åtaganden och om det är motiverat av aktsamhetsskäl, ställa upp striktare place- ringsregler i enskilda fall. Vid gränsöverskridande verksamhet får en värdmedlemsstat kräva att vissa särskilt angivna begränsningsregler skall gälla ett utländskt instituts verksamhet i värdlandet, förutsatt att samma eller strängare regler gäller för hemlandets institut. I sådant fall gäller som begränsning för hur ingripande reglerna får bli att institutet inte får placera mer än i värdepapper och skuldförbindelser som inte är föremål för handel på reglerade marknader, respektive i värdepapper utgivna av samma emittent respektive samma grupp emittenter med inbör- des anknytning, i tillgångar uttryckta i andra valutor än dem åtagan- dena är uttryckta i. Placeringsreglerna i FRL har sin grund i EG-rätten. De infördes till största delen som ett led i genomförandet av den tredje generationens försäkringsdirektiv i svensk rätt (prop. 1994/95:184). Bestämmelserna om hur skuldtäckningstillgångarna i försäkrings- rörelse skall placeras finns i 7 kap. FRL. I 9 a § anges de grundläggande kvalitativa reglerna att skuldtäckningstillgångarna skall placeras på så sätt att lämplig riskspridning nås (diversifiering), tillgångarna motsvarar försäkringsbolagets åtaganden (matchning) samt så att bolagets betal- ningsberedskap är tillfredsställande och den förväntade avkastningen tillräcklig.