prop · GS031d32 · 2005-01-01 00:00:00 — I studien visades hur den disponibla inkomsten påverkas vid en övergång från socialbidragstagande till heltidsarbete för de utvalda typfamiljerna. Analyserna visade dock inte vilka inkomstnivåer som krävs för att arbete, på kort sikt, ska vara ekonomiskt lönsamt. Som ett komplement till dessa analyser redovisas här vilken månadsinkomst som krävs, för olika hushållstyper, för att den disponibla inkomsten ska nå upp till socialbidraget. Diagram 3.4 Månadslön som krävs för att den disponibla inkomsten ska överstiga "socialbidragsnivån" 2004 Samboende, make1 14000/månad Samboende, make1 0-inkomst Så här har beräkningarna gjorts Disponibel inkomst för socialbidragstagare, dvs. socialbidragsnivån, beräknas som summan av de poster som ingår i riksnormen och antagna kostnader för de poster som ersätts utanför . Disponibel inkomst för den som arbetar definieras som lön plus transfereringar minus skatt24. Vidare antas att den som arbetar har resekostnader på , betalar en avgift för medlemskap i a-kassa på och att kostnaderna för lunch ökar med per månad.25 Beräkningarna görs för ensamstående, samboende vars make/maka inte förvärvsarbetar samt samboende vars make/maka arbetar heltid. I samtliga fall görs beräkningarna med 0 till 4 barn. I det fall den samboendes make/maka inte arbetar antas denne inte ha några inkomster alls. I det fall han/hon arbetar antas lönen vara , vilket motsvarar ungefär två tredjedelar av en genomsnittlig industriarbetarlön. Beräkningarna som redovisas i diagram 3.4 avser de regler och förhållanden i övrigt som gäller 2004. För samboende, vars make/maka har en arbetsinkomst, leder även förhållandevis låg arbetsinkomst till förbättrad ekonomisk standard. Detsamma gäller för ensamstående. En ensamstående med ett barn når t.ex. socialbidragsnivån vid en månadslön på . För samboende där ingen av makarna arbetar lönar det sig dåligt för den första maken att börja arbeta. Till exempel krävs för ett par med två barn en månadslön på för att arbetet ska ha någon kortsiktig privatekonomisk avkastning. I det fall där den ena maken har ett arbete nås socialbidragsnivån redan vid en månadslön på om den andra maken börjar arbeta. Den månadslön som krävs för att nå socialbidragsnivån ökar med antalet barn för Nilstierna, T (2004): Rätt nivå på socialbidraget. Är det lönsamt att inte Barnbidrag inkl. flerbarnstillägg, bostadsbidrag och underhållsstöd. Dessa antaganden är hämtade från Ds 2004:5. 2004/05:1 BILAGA 3 samboende men minskar för ensamstående. För ensamstående överstiger summan av de transfereringar som erhålls (barnbidrag, bostadsbidrag och underhållsstöd) de ökade kostnader som barn beräknas medföra enligt socialbidragsnormen. I tabell 3.7 nedan redovisas hur vanligt det är att de som faktiskt arbetar inte når upp till dessa inkomstnivåer. Tabell 3.7 Andel anställda vars löner inte räcker upp till socialbidragsnivå 2004 Lönerna som avser skrivs års lönenivå med genomsnittlig timlöneutveckling Källa: HEK, SCB, beräkningar Bland de ensamstående är det mellan av dem som arbetar vars inkomster inte når upp till socialbidragsnivå. Bland samboende med icke-arbetande make är det en klar majoritet vars inkomster inte når upp till socialbidragsnivå. Detta behöver inte betyda att de inte har någon avkastning på arbete, eftersom den icke arbetande maken kan uppbära arbets- löshets-, sjuk- eller aktivitetsersättning26 och därigenom nå gränsen vid en lägre inkomstnivå. Bland samboende utan barn vars make arbetar är det väldigt få, , som har inkomster som inte ger en disponibel inkomst över socialbidragsnivå. Om de har barn ökar andelen med antalet barn. 3.3Tänkbara vägar att minska socialbidragstagandet De kraftiga förändringarna i socialbidragstagandet förklaras till stor del av förändringar på arbetsmarknaden och nyinvandringens omfattning. Hur många flyktingar och andra invandrare som beviljas uppehålls- 26 Dock inte sjuk- eller föräldrapenning. För de som är sjukskrivna eller föräldralediga finns en avtalad lön. De vars makar är sjukskrivna eller föräldralediga hamnar således i den högra kolumnen. tillstånd påverkas i huvudsak av yttre förhållanden. Generell arbetsmarknads- och sysselsättningspolitik är viktig för att påverka socialbidragens omfattning. Andra sätt att minska behovet av socialbidrag är genom åtgärder i skatte- och transfereringssystem samt de verksamheter som bedrivs inom ett flertal politikområden. Utbildnings-, inte- grations-, arbetsmarknads- och socialpolitik syftar till att på olika sätt stärka individernas egna resurser och bidra till självförsörjning, men också till att påverka individernas drivkraft att arbeta. Skatter och transfereringar påverkar direkt individernas ekonomiska situation, men också deras ekonomiska drivkraft att arbeta. Många som har socialbidrag saknar arbete och står utanför de inkomstrelaterade försäkringssystemen, vilket framgick av avsnitt 3.1. Det gör att förändringar i skatter och i arbetslöshets- och socialförsäkringar i högre grad på kort sikt kommer andra grupper än socialbidragstagarna till godo. I samband med en tidigare avstämning av socialbidragsmålet27 utfördes ett antal simuleringar som visade att förändringar i skatte- och transfereringssystemen är förenade med stora kostnader och endast i begränsad omfattning minskar beroendet av socialbidrag. Riktade, inkomstprövade transfereringar är på kort sikt mer kostnadseffektiva, men medför också ökade marginaleffekter för hushållen. Hushållen får då svårare att av egen kraft påverka sin ekonomiska situation och incitamenten till arbete blir svagare. Hushållen blir också mer sårbara för förändringar i transfereringssystemen vid ett ansträngt statsfinansiellt läge.28 Det är viktigt att notera att simuleringarna redovisade kortsiktiga, statiska effekter. Förändringar i skatte- och bidragssystem medför också att hushållens beteende kan ändras. Betydelsen av sådana förändringar beaktades inte i dessa beräkningar, men diskuteras i avsnitt 3.2. 2002/03:1 Bilaga 3. 28Eklind, B och Löfbom, E (2002): Reducing the need for social assistance by fifty per cent: A goal for between 1999 and 2004. Paper presented on the 27th 2002. Försörjning vid arbetslöshet och sjukdom Rätten till socialförsäkringsförmåner förvärvas genom arbete. Inkomstbortfallsprincipen är central, och utgår från att individen har en förankring på arbetsmarknaden och att det är inkomsten av det egna arbetet som ska kompenseras när han eller hon blir arbetslös eller sjukskriven eller går i pension. Arbetslöshets- och sjukförsäkringarna är omställningsförsäkringar för människor som av olika skäl tillfälligt är utan arbete eller är sjuka. Ersättningsnivåerna är relativt generösa29 för att individen ska få en rimlig kompensation vid ett tillfälligt inkomstbortfall och känna trygghet vid omställning. Detta främjar även rörligheten på arbetsmarknaden. Relativt höga ersättningsnivåer ställer krav på hur systemen bör vara utformade.30 Med alltför lösa kvalificeringsregler för exempelvis arbetslöshetsförsäkring skulle drivkraften att arbeta minska. Arbetslösa och sjuka som inte uppfyller villkoren för försäkringssystemen hänvisas till försörjning via . har stora grupper, främst unga och personer med invandrarbakgrund, fått det svårare att etablera sig på arbetsmarknaden. Av avsnitt 3.1 framgick att det finns en stor del arbetslösa utan ersättning från arbetslöshetsförsäkring bland socialbidragsmottagarna. Arbetslinjen präglar både arbetsmarknads- och socialpolitiken. Den som är arbetslös ska i första hand erbjudas arbete eller utbildning i stället för kontantstöd. Den aktiva arbetsmarknadspolitiken syftar till att öka anställningsbarheten, ge incitament för arbete och öka ansvaret för den egna situationen. Den som är arbetslös ska delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program om det är lämpligt för personen och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv (förordning 2000:634). Det innebär att det inte bör vara någon skillnad i vilka program en person har tillgång till beroende på hur han eller hon försörjer sig. 29SOU 2004:2: Vem tjänar på att arbeta? Bilaga 14 till LU 2003/04. 30Ds 1999:58: Kontrakt för arbete. Rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen. 2004/05:1 BILAGA 3 för den som är arbetslös ska vara oberoende av hur den arbetslöse försörjer sig.31 En viktig princip i socialtjänstlagen är att var och en i första hand har ansvar för sitt eget liv. ska stärka och komplettera den enskildes egna resurser. Vad gäller socialbidrag kan sägas ha två uppgifter. Huvuduppgiften är att hjälpa den enskilde så att hon eller han långsiktigt kan klara sig utan socialbidrag. Innan detta är möjligt kan den enskilde ha rätt till socialbidrag, vilket också är uppgift bedöma och betala ut.32 organisation och socialarbetarnas arbetssätt och bedömningar är viktiga för att arbetet med att hjälpa människor ut ur socialbidragsberoende ska bli framgångsrikt. På vilket sätt verksamheten organiseras har betydelse enligt en studie33. Kommuner med en hierarkisk organisation, centraliserat beslutsfattande och standardiserade rutiner hade lägre socialbidragskostnader, högre tillgänglighet, högre grad av rättssäkerhet samt stabilare personalgrupper som föreföll trivas med sina uppgifter. Kommuner med en platt organisation, decentraliserat beslutsfattande och mindre av standardiserade rutiner, hade högre socialbidragskostnader, lägre tillgänglighet, lägre grad av rättssäkerhet samt högre personalomsättning. Det finns inte mycket forskning om hur socialarbetarna konkret arbetar när det gäller hanteringen av socialbidrag och klienter. I en kartläggning som genomfört framgick att ett framgångsrikt arbete, enligt socialarbetarnas egen definition, ofta bygger på samarbete med andra myndigheter eller andra instanser inom den egna förvaltningen. Man upplevde också att framgångsrikt arbete kunde bygga på att man arbetade intensivt med ett ärende av täta kontakter.34 Kartläggningen gav inte tillräcklig information om hur arbetet går till i praktiken. I sitt fortsatta arbete går vidare med att finna 31Enligt en snabbenkät som AMS gjorde 2004 finns dock en tendens att till programmet aktivitetsgarantin prioriteras personer som riskerar att utförsäkras från arbetslöshetsförsäkringen. 32Socialstyrelsen (2003): Ekonomiskt bistånd. Stöd för rättstillämpning och handläggning av ärenden i den kommunala . 33Byberg, I (2002): Kontroll eller handlingsfrihet? En studie av organiseringens betydelse i socialbidragsarbetet. 34Puide, A och Minas, R (2002): En kartläggning av kommunernas arbete med socialbidrag. Socionomen nr 2002. 2004/05:1 BILAGA 3 sätt att beskriva olika arbetssätt för att därefter kunna undersöka vilka arbetssätt som är framgångsrika. Förhoppningen är att det kommer att hjälpa socialarbetarna att välja rätt insatser. Både på central och lokal nivå är man eniga om att det behövs en ökad samverkan över sektorsgränserna. I praktiken finns dock stora brister. Även grupper som står utanför de generella försörjningssystemen måste få del av den hjälp och det stöd de behöver för att kunna försörja sig själva. Särskilt angeläget är det att arbetet med rehabiliteringen av speciellt utsatta grupper samordnas på ett bättre sätt. Människor med långvarig arbetslöshet, psykosociala problem eller andra hälsomässiga problem riskerar att hamna i en gråzon mellan olika myndigheter. Personer som saknar sjukpenninggrundande inkomst har till exempel inte tillgång till rehabilitering. Bland de hinder som nämns hör olika regelverk, bristande kunskap om varandras yrkesroller och arbetsuppgifter, tidsbrist etc. Vissa försök med finansiell samordning har prövats i de lokala försöksverksamheterna FINSAM och SOCSAM. Samverkan tycks ofta leda till att de gemensamma resurserna utnyttjas på ett bättre sätt, och erfarenheterna tycks vara positiva också för de enskilda. För att ha rätt till socialbidrag krävs att en arbetslös bidragssökande aktivt ska verka för att skaffa sig ett arbete. har socialnämnden även rätt att begära att den som mottar socialbidrag ska delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet i syfte att utveckla möjlighet att kunna försörja sig själv. Verksamheten ska stärka den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller på en fortsatt utbildning. har det blivit vanligare med kommunala aktiveringsprogram. På nationell nivå saknas kunskap om den kommunala aktiveringen, men en kartläggning som genomfördes visar att de flesta kommuner har egna aktiviteter medan en del kommuner fort- sätter att enbart hänvisa till arbetsförmedlingen.35 Det finns flera skäl till att kommunala aktiveringsprogram startats och blivit vanligare. Arbetsmarknadspolitiken har till viss del decentraliserats under 1990-talet.36 Kommunerna har till exempel fått ett större inflytande över arbetsförmedlingarnas verksamhet och ett ansvar för vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder för ungdomar . Vidare har kommunerna ett samordnande ansvar för nyanlända flyktingars introduktion. När arbetslösheten steg kraftigt under det tidiga och antalet personer i åtgärder ökade, prioriterade arbetsförmedlingarna bland de inskrivna. Många av klienter bedömdes stå långt från arbetsmarknaden och prioriterades inte av arbetsförmedlingen. Förändringen i socialtjänstlagen (4 kap. 4§) legitimerade kommunala insatser för arbetslösa socialbidragstagare.37 Det finns få studier av den kommunala aktiveringens effekter. I den kartläggning som gjordes 2002 pekar man på att det finns en del frågetecken kring rättssäkerhet, inlåsningseffekter och vilka effekter aktiveringen egentligen har. I en utvärdering av aktiveringsprojekt för socialbidragstagare i menar man att sådana program har en ganska måttlig effekt på deltagarnas sysselsättning och inkomster.38 I de flesta europeiska länder har arbetsmarknadspolitiken inriktats på aktivering av de arbetslösa och alltfler länder börjar nu tillämpa aktivering även för socialbidragstagare. I bland annat och har aktivering av socialbidragstagare funnits . Resultaten av en dansk utvärdering visar likheter med de resultat som brukar gälla för effekterna av arbetsmarknadspolitiska program i . Aktivering i form av utbildning har genom starka inlåsningseffekter negativa effekter på bidragsperioder och 35Salonen, T och Ulmestig, R, (2004): Nedersta trappsteget. En studie om aktivering. och socialt arbete, . 36Välfärdsbokslutet, , H (2000): Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken? 37Salonen, T och Ulmestig, R, (2004): Nedersta trappsteget. En studie om aktivering. och socialt arbete, . 38Giertz, A (2004): Making the poor work: Social Assistance and Activation in . möjligheten att finna sysselsättning. Sysselsättning/anställning förkortar däremot perioderna i bidrag och ökar de reguljära sysselsättningsmöjligheterna. I finns en aktiveringsmodell för socialbidragstagare39, där individens skyldighet betonas starkt. De socialbidragstagare som anses anställningsbara men inte beräknas få jobb aktiveras genom s.k. kontraktsarbete eller work-for-benefit-program. Deltagande är obligatoriskt och socialbidraget reduceras eller dras in om bidragstagaren inte deltar i anvisad aktivitet. Aktivering kan ske på olika sätt, t.ex. genom offentliga arbeten eller genom kontrakt med arbetsgivare. Problemet med dessa modeller är de undanträngningseffekter som uppstår. Vad gäller de offentliga jobben leder de sällan till långsiktiga sysselsättningseffekter, medan de så kallade kontraktsjobben på ett signifikant sätt ökat sysselsättningsmöjligheterna. Den nationella storstadspolitiken syftar till att stärka förutsättningarna för tillväxt och bryta segregation i storstäderna. Regeringen har som ett led i detta tecknat lokala utvecklingsavtal med sju storstadskommuner om insatser i 24 stadsdelar. En uppföljning av några delmål visar att utvecklingen under 19972002 i stort sett går åt rätt håll i fråga om att öka sysselsättningen, minska det långvariga försörjningsstödet samt höja de vuxnas utbildningsnivå. Behovet av långvarigt socialbidrag minskade med en i det närmaste oförändrad takt . Skillnaderna mellan de 24 stadsdelarna är dock stora i detta avseende. Ett förändrat lokalt utvecklingsarbete krävs för att denna utveckling inte ska avstanna eller vända när finansiering med särskilda medel upphör. Integrationspolitiken omfattar bland annat frågor om invandrares introduktion i det svenska samhället, ersättning till kommunerna för flyktingmottagande och åtgärder för att 2004/05:1 BILAGA 3 förebygga och motverka etnisk diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Det integrationspolitiska arbetet ska inriktas på att skapa förutsättningar för egen försörjning och delaktighet, värna grundläggande värden och verka för att kvinnor och män har lika rättigheter. En skärpt lagstiftning mot etnisk diskriminering och aktiva insatser av myndigheter inom området bidrar till att motverka diskriminering på arbetsmarknaden. För att öka sysselsättningen bland invandrare pågår insatser såsom förbättrad introduktion och svenskundervisning, kompletteringsutbildning, validering av utländsk yrkeskompetens m.m. Introduktion för nyanlända är samhällets insatser under flyktingars och andra invandrares första tid i . Målet är att de ska ges möjlighet att försörja sig och bli delaktiga i samhällslivet. Introduktionstiden är i normalfallet högst , men kan förlängas vid behov. rekommenderar att kommunen ska erbjuda introduktionsersättning enligt lagen (SFS 1992:1068) som ett alternativ till socialbidrag. Motivet är att ersättningen då blir mer lönelik, och det blir möjligt för individen att påverka sin egen ekonomi, till exempel genom att ha inkomst av arbete eller minska sina boendekostnader. anser att det bör undvikas att man som nyanländ kommer direkt in i socialbidragssystemet. har därför föreslagit att det ska vara obligatoriskt att betala introduktionsersättning till flyktingar istället för socialbidrag.40 Möjligheten till arbetsinkomst som inte räknas av mot socialbidrag stimulerar till arbete och kan förbättra utsikterna på arbetsmarknaden på . Sedan lagen (1992:1068) om introduktionsersättning infördes har endast ett 60-tal kommuner tillämpat lagen. Formen för ersättningen har varierat från en löneliknande ersättning till att motsvara kommunens norm för socialbidrag. genomförde 2003 en undersökning i de 30 största flyktingmottagande kommunerna (ca två tredjedelar av mottagandet i riket). Av mottagna flyktingar 1991 hade av dem som deltog i 39 Labour market and social policy occational paper No 58, Social Assistance in , 2003. 40 (1999): Långvarigt socialbidragstagande under 1990- talet. 2004/05:1 BILAGA 3 introduktion fått introduktionsersättning. För mer än hälften av dem uppgick bidraget till samma nivå som socialbidragsnormen. Intentionen med lagen, att flyktingar genom arbete ska kunna påverka sin ekonomiska situation, efterlevs inte heller i de undersökta kommunerna. Endast för av flyktingarna avstod kommunerna från att reducera ersättningen mot den intjänade inkomsten. Jämfört med en tidigare studie av mottagna 1999 är det en minskning . En utredning har lagt fram förslag till hur flyktingmottagande och introduktion för flyktingar och andra invandrare kan förbättras. Utredningen har funnit att flera förändringar är nödvändiga för att öka nyanlända invandrares möjligheter att snabbare komma ut i arbete och försörjning. Bland annat bör den som får uppehållstillstånd erbjudas att tillsammans med relevanta statliga och kommunala aktörer ta fram en handlingsplan med tydlig inriktning på arbete och egen försörjning. Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom . Svenska för invandrare sfi Svenskundervisningen är en viktig del av mottagandet och integrationen av invandrare. Kommunerna har skyldighet att erbjuda sfi till vuxna invandrare som saknar grundläggande kunskaper i svenska språket. Utbildningen organiseras på olika sätt i olika kommuner. Ett arbete att förändra sfi pågår. /03 trädde en ny kursplan för sfi i kraft och en satsning görs för att utveckla ämneskompetensen hos lärare inom sfi. En utredning har prövat hur sfi kan förnyas och organiseras och hur erfarenheterna inom storstadspolitiken att integrera sfi med annan utbildning, praktik eller arbete kan tas tillvara.41 Validering används för att beskriva en persons kompetens oberoende av hur och var personen skaffat den. Möjligheten till arbete kan underlättas genom validering av kunskaper som en person fått genom arbetslivserfarenhet eller utbildning i ett annat land. 41 SOU 2003:77: Vidare vägar och vägen vidare. Svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv. bidra till att man kan korta studietiden genom att anpassa innehållet efter vad personen redan kan och vet. Dessutom kan personer genom validering komma in på rätt utbildningsnivå även om man saknar de formella betygen. De som skaffat sina kunskaper i andra länder och andra skolsystem har ofta svårt att bli värderade efter sin faktiska kompetens vilket försvårar deras möjlighet att få arbete utifrån sin kompetens. För dem kan validering vara värdefullt. saknas det ett enhetligt och reglerat system för validering och värdering av utbildning och yrkeserfarenheter.42 Sysselsättningsgraden för utrikes födda är jämfört för infödda43. konstaterar att diskriminering är en viktig orsak till skillnaden på arbetsmarknaden mellan födda i och utrikes födda. I en ny undersökning uppger fler än sju av tio att de tror att svenskar med utländsk bakgrund har det svårare eller mycket svårare att få ett arbete än etniska svenskar.44 tror att det finns samma möjligheter för alla. En stor del av de utrikes födda bor tillsammans med landsmän i områden där det bor få vuxna som är födda i . Man kan förvänta sig både fördelar (mindre diskriminering, nätverk som ger bättre kontakter), och nackdelar (bromsar språkinlärning, minskade kontakter med födda i och jobbmöjligheter) med att bo i sådana områden. I en undersökning av hur invandrare påverkas ekonomiskt av att bo i etniskt segregerade områden visas att inkomsterna ökar och risken att vara utan jobb, eller ej i utbildning, minskar för dem som bor i vad forskarna kallar etniska enklaver.45 Effekterna är i princip desamma oavsett kön och ursprungsregion. Däremot varierar effekten efter utbildningsnivå; ju högre utbildning desto mindre effekt. Enklaveffekten var dock mindre än det allmänna arbetsmarknadsläget, och det är också 42Integrationsverket (2003): Rapport 2003 43SCB, , . Med infödda menas här personer som varit svenska medborgare hela livet. 44TCO-undersökning riktad till befolkningen . 45Edin, P-A, , P och , O (2000): Ethnic Enclaves and the Economic Success of Immigrants Evidence from a Natural Experiment. Working Paper 2000:21, , . oklart hur inkomsteffekten ser ut på riktigt lång sikt. Det finns också andra aspekter på integration, som till exempel barnens resultat i skolan. 4 Förutsättningar att nå målen Utvecklingen på arbetsmarknaden har i kombination med befolkningsförändringar och förändringar i skatte- och bidragssystemen haft en stor betydelse för de senaste decenniernas utveckling av socialbidragen.46 I detta kapitel görs en framskrivning av antalet helårsekvivalenter mot bakgrund av utvecklingen på arbetsmarknaden. Några förhållanden som inverkar på möjligheterna att uppnå målet lyfts fram. 4.1Arbetsmarknad, befolkningsförändringar och socialbidrag Andelen av befolkningen som varit beroende av det som kallas socialbidrag har varit av samma storleksordning sedan 1920.47 Det finns ingen långsiktig trend mot en ökande eller minskande andel socialbidragstagare. Däremot har andelen socialbidragstagare varierat kraftigt med konjunkturen. Under depressionsåren , och 1990- talskrisen var andelen hög. Efter krigsslutet var andelen bidragstagare mellan , se diagram 4.1. har såväl bidragets utformning som de grupper som erhåller det förändrats. riktades bidragen mot grupper som skyddas av andra typer av försäkringar t.ex. arbetslösa, äldre, sjuka och barn.