prop · GT0312 · 2005-09-27 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:12 Regeringen överlämnar denna proposition till . har till regeringen inkommit med förslag till några lagändringar som skulle medföra en påtaglig effektivisering av verksamheten vid myndigheten. Det gäller att upphäva den obligatoriska skyldigheten att alltid utreda samtliga olyckor och tillbud som inträffar där flygskärmar, hängglidare och liknande mindre luftfartyg är in- blandade. måste varje händelse där en person bryter en arm eller ett ben i samband med en luftfärd med sådana flygskärmar och liknande utredas, vilket tar mycket av myndighetens begränsade resurser i anspråk till men för andra, viktigare utredningar. Erfarenheten visar att utredningar av olyckor och tillbud där flygskärmar, hängglidare och liknande mindre luftfartyg är inblandade sällan utmynnar i några säkerhetsrekommenda- tioner. Förslaget innebär att utredningar bara skall göras när man kan anta att utredningen är av betydelse ur säkerhetssynpunkt. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:712) om undersökning Ärendet och dess beredning............................................................... Överväganden och förslag............................................................... Olyckor och tillbud i ............................................ Olyckor och tillbud i utlandet ........................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:712) Prop. om undersökning av olyckor Härigenom föreskrivs att 2 och 4 §§ lagen (1990:712) om undersök- ning av olyckor skall ha följande lydelse. Olyckor skall undersökas enligt denna lag, om de är av sådan allvarlig art som anges i det följande, nämligen 1.luftfartsolyckor: Olyckor vid användningen av luftfartyg som har medfört att a) någon har avlidit eller blivit allvarligt skadad, b) luftfartyget eller egendom som inte transporteras med luftfartyget har fått betydande skador eller omfattande skador har uppkommit i miljön, eller c) luftfartyget är oåtkomligt eller har försvunnit under flygning och inte har kunnat återfinnas, 2.sjöolyckor: Olyckor vid användningen av handelsfartyg, fiskefartyg eller statsfartyg som har medfört att a) flera människor har avlidit eller blivit allvarligt skadade, b) fartyget eller egendom som inte transporteras med fartyget har fått omfattande skador eller omfattande skador har uppkommit i miljön, eller c) fartyget har försvunnit eller har övergetts i sjön, 3.järnvägsolyckor: Olyckor vid järnvägs-, tunnelbane- eller spårvägs- drift som har medfört att a) flera människor har avlidit eller blivit allvarligt skadade, eller b) spårfordon, spåranläggningar eller egendom som inte transporteras med spårfordonet har fått omfattande skador eller omfattande skador har uppkommit i miljön, 4.andra allvarliga olyckor: Andra olyckor än som avses i 13, om de har medfört att a) flera människor har avlidit eller blivit allvarligt skadade, eller b) omfattande skador har uppkommit på egendom eller i miljön. Tillbud till olyckor som avses i första stycket skall undersökas enligt denna lag, om tillbudet inneburit allvarlig fara för att en olycka skulle inträffa eller om tillbudet tyder på ett väsentligt fel hos luftfartyget, far- tyget, spårfordonet eller spåranläggningen eller på andra väsentliga brister i säkerhetshänseende. Olyckor som avses i första stycket 4 och tillbud till sådana olyckor skall undersökas endast om en undersökning är av be- tydelse från säkerhetssynpunkt. Olyckor som avses i första stycket 1 och som rör luftfartyg med en totalvikt av högst vilka inte skall ha luftvärdighets- bevis, och olyckor som avses i första stycket 4 samt tillbud till sådana olyckor skall undersökas endast om en undersökning är av betydelse från säkerhetssynpunkt. Undersökning enligt denna lag skall göras i fråga om händelser som har inträffat i . Om en sådan händelse berör ett utländskt fartyg, får undersökning enligt denna lag dock göras endast om det finns sär- skilda skäl och fartyget befinner sig inom Sveriges sjöterritorium. Undersökning enligt denna lag av en händelse som berör ett av en händelse som berör ett svenskt fartyg eller luftfartyg skall svenskt fartyg eller luftfartyg skall göras även när händelsen har in- göras även när händelsen har in- träffat utomlands, om annat inte träffat utomlands, om annat inte följer av en internationell överens- följer av en internationell överens- kommelse som har biträtts av kommelse som har biträtts av Om händelsen berör ett luftfartyg med en totalvikt av högst och som inte skall ha undersökning göras endast om det är av synnerlig vikt hetssynpunkt och en undersökning inte görs i den stat inom vars territorium händelsen inträffade. Denna lag träder i kraft . Den får tillämpas på händel- ser som inträffat före ikraftträdandet. 3 Ärendet och dess beredning har i en skrivelse av begärt att lagen (1990:712) om undersökning av olyckor skall justeras så att olyckor med hängglidare, flygskärmar och liknande mindre luftfartyg inte nödvändigtvis måste utredas i sådana fall där man redan från början vet att en utredning av inte kommer att leda fram till nya säkerhetsrekommendationer. Framställningen har remissbehandlats. Remissinstanser var Försvars- makten, , Föreningen , , Kungliga Svenska och Svenska Flygsportför- bundet. Alla remissinstanser utom Föreningen och har svarat. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr N2003/7873/TP). Ingen remissinstans motsätter sig förslagen i skrivelsen. Det lagförslag som finns fogat till framställningen återfinns i bilagan till denna proposition. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemo- kratiska regeringen och . Regeringen bedömer att detta lagstiftningsärende, såväl lagtekniskt och annars, är av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. inrättades med uppgift att ut- reda allvarliga civila och militära flygolyckor. Genom ikraftträdandet av lagen (1990:712) om undersökning av olyckor utökades Statens uppgifter till att avse undersökningar från säkerhetssynpunkt av allvarliga olyckor och tillbud till sådana olyckor också inom sjöfarten, i spårbunden trafik och i annan verksamhet. Regeringen har i regleringsbrev bl.a. angett att Statens haverikom- mission med sin verksamhet främst skall bidra till att uppfylla det transportpolitiska delmålet om en säker trafik, dvs. att ingen skall dödas eller allvarligt skadas till följd av trafikolyckor inom transportsystemet. skall därtill med sin kompetens inom området också främja säkerheten inom andra samhällssektorer. Inom flygområdet gäller att olyckor med luftfartyg enligt 2 § 1 a lagen om undersökning av olyckor skall undersökas av Statens haverikom- mission om någon har avlidit eller blivit allvarligt skadad eller luftfar- tyget eller egendom som inte transporteras med detta har fått betydande skador. Luftfartyg definieras enligt föreskrift (LFS 2000:50) som en anordning som kan erhålla bärkraft i atmosfären genom luftens reaktioner med undantag av dess reaktioner mot jordytan. räknas således traditionella flygplan och helikoptrar samt ultralätta flyg- plan, hängglidare, flygskärmar och ballonger. Till kategorin luftfartyg räknas också obemannade luftfarkoster. Gällande praxis innebär, mot bakgrund av bestämmelser Chicagokonvention om den civila luftfarten, att allvarlig kroppsskada föreligger om det krävs intagning på sjukhus eller motsvarande och vård under mera än . Till all- varlig skada räknas också brutna armar, ben, fötter m.m. När det gäller skador på luftfartyget anses betydande skador enkelt uttryckt ha upp- kommit om vingar, flygkropp eller manöverorgan skadats så att luftfar- tyget inte är flygdugligt. Sedan tillkomsten av lagen om undersökning av olyckor har nöjesflyg- ning med hängglidare, flygskärmar m.m. utvecklats explosionsartat. Det- samma gäller också flygning med s.k. ultralätta flygplan. Flygning med obemannade luftfarkoster är något som kan förväntas inom en inte alltför avlägsen framtid. Ingendera kategorin kan sägas ingå i transportsystemet. Flygning med hängglidare och flygskärmar bedrivs inom flygklubbar, men också helt oorganiserat av enskilda personer i egen regi såväl med som utan licens. Flygning med de angivna typerna av luftfartyg måste betecknas som en typiskt sett riskabel verksamhet. Flygning sker också i betydande omfattning utomlands, exempelvis i samband med semestrar. bortses också från grundläggande flygsäkerhetsaspekter och olyckor eller tillbud händer relativt lätt. I en hängglidare eller flygskärm sitter eller hänger föraren helt oskyd- dad under vingen. Det är uppenbart att det vid sådant förhållande lätt uppkommer skador även vid mindre missöden såsom hårda landningar m.m. ben och fötter fungerar ju som landningsställ. Normalt är de skador som förare och luftfartyg åsamkas vid en olycka dock av jäm- förelsevis lindrig beskaffenhet brutna ben, fötter och armar, hjärnskak- ningar och böjda eller knäckta delar av luftfartyget. I flertalet fall kan konstateras att olycksorsaken varit felbedömningar av vind- styrka eller vindriktning m.m. samt felaktigt handhavande av luftfartyget. I de flesta fall finns inga eller mycket begränsade lärdomar i flygsäker- hetshänseende att inhämta. I proposition 1989/90:104, som ligger till grund för lagen om under- sökning av olyckor, anges på s. 34 att bestämmelsen i 2 § 1 a i grunden bygger på bestämmelser i och därför har mindre stränga krav i fråga om olyckans omfattning än vad som är fallet be- träffande övriga olyckor. Ett av syftena med Chicagokonventionen var att skapa regler för inter- nationell lufttrafik som innebär att man i en stat skall kunna vara säker på att ett luftfartyg som flyger in över gränsen från en annan fördrags- slutande stat normalt håller en minimistandard i flygsäkerhetshänseende. För sådana luftfartyg utfärdas s.k. luftvärdighetsbevis. Detta innebär att i princip endast luftfartyg med luftvärdighetsbevis får flyga utanför det land där beviset utfärdats. Luftvärdighetsbevis utfärdas i av eller på delegation från Luftfartsstyrelsen, före Luftfarts- verket. Vad som nämnts om luftvärdighetsbevis avser inte luftfartyg för vilka ett s.k. flygtillstånd utfärdats. Ett flygtillstånd har endast nationell giltighet. För experimentflygplan och ultralätta flygplan kan endast nationella flygtillstånd utfärdas. För hängglidare och flygskärmar utfärdas inte heller flygtillstånd, utan flygning med dessa typer av luftfartyg sker ibland med stöd av licenser från respektive förbund. De flygs dock inte sällan, som ovan nämnts, i privat regi helt utan varje form av tillstånd eller licens. Utöver luftvärdighetsbevis kan tillåtelse till flygning inom en annan stats territorium även medges genom särskilda beslut eller överenskom- melser. För experimentklassade amatörbyggda luftfartyg finns också en multilateral överenskommelse inom . Sammantaget innebär det sagda att experimentflygplan, ultralätta flyg- plan samt hängglidare och flygskärmar torde falla utanför Chicagokon- ventionens tillämpningsområde. Den nuvarande utformningen av 2 § 1 lagen om undersökning av olyckor innebär emellertid att det i föreligger ett obligatoriskt krav på utredning också i de fall då t.ex. en hängglidflygare i en i övrigt mindre allvarlig olyckshändelse brutit ett ben eller en arm eller häng- glidaren skadats mer än helt obetydligt. Detsamma gäller olyckor med olika typer av flygskärmar m.m. Givetvis behövs inte några stora utred- ningsinsatser i sådana fall, men eftersom denna typ av olyckor före- kommer i ett betydande antal blir den arbetsinsats som Statens haveri- kommission tvingas lägga ned på sådana utredningar ändå betungande. Som exempel kan nämnas att av 50 rapporter avseende flyghändelser som avlämnats 2003 avsåg 24 händelser med luftfartyg som saknar luft- värdighetsbevis. var siffrorna 15 av 36 och 2005 var siffrorna 4 av 16. Av 26 inledda undersökningar januari avser 11 luftfartyg utan luftvärdighets- bevis. Statens utredningsresurser är påtagligt begränsade och myndigheten tvingas till hårda prioriteringar rörande vad som bör utredas utöver de utredningar som myndigheten enligt lagen om under- sökning av olyckor är skyldig att genomföra. Inte sällan tvingas avstå från att utreda i jämförelse mycket allvarligare olyckor och tillbud till sådana inom områden där kravet på utredning inte är lika högt ställda, för att klara de obligatoriska utredningarna av mindre allvarliga olyckor med t.ex. hängglidare och flygskärmar. I och med breddningen av Statens uppdrag till att avse också andra typer av olyckor än flygolyckor har denna obalans efterhand blivit allt tydligare och mera besvärande. Det förekommer givetvis att en undersökning är påkallad från säker- hetssynpunkt även när det gäller mindre olyckor med t.ex. flygskärmar och hängglidare. Sådana olyckor skall självfallet utredas även fortsätt- ningsvis. När det gäller händelser med tyngre luftfartyg med en total- vikt över bör Statens utredningsskyldighet kvarstå oförändrad även fortsättningsvis. Enligt 4 § lagen om undersökning av olyckor skall undersökning avse händelser som inträffat inom riket, dvs. inom landområde eller sjöterritorium eller i luftrummet över landområdet och sjöterritoriet. Enligt paragrafens andra stycke skall undersökning ske också när en händelse har inträffat utanför svenskt territorium, såvida annat inte följer av en internationell överenskommelse som har biträtts av . den civila luftfarten har en sådan internationell överenskommelse biträtts Prop. 2005/06:12 av genom tillträdet till Chicagokonventionen. till konventionen har ansvaret för utredning av en olycka lagts på den stat där olyckan inträffat. Eftersom Chicagokonventionen inte äger giltighet för andra luftfartyg än sådana för vilka luftvärdighetsbevis utfärdats, torde det inte finnas någon internationell överenskommelse enligt vilken utredningsansvaret åligger den stat där en olycka inträffat med ett luftfartyg tillhörande någon av kategorierna experimentflygplan, ultralätta flygplan, häng- glidare eller flygskärmar. Detta torde i sin tur innebära att olyckor och tillbud utomlands med svenska luftfartyg av de angivna kategorierna enligt 4 § andra stycket lagen om undersökning av olyckor i princip alltid skall utredas av . Olyckor med hängglidare och flygskärmar utreds enligt Statens erfarenhet i mycket begränsad omfattning av andra staters haveriutredande myndigheter. Detsamma torde gälla i varje fall i viss utsträckning också för de övriga kategorierna av luftfartyg som saknar luftvärdighetsbevis, dvs. experimentflygplan och ultralätta flyg- plan i de fall tillåtelse att flyga in i ett annat land meddelats för den sist- nämnda kategorin. Endast en bråkdel av utomlands inträffade olyckor med luftfartyg utan luftvärdighetsbevis kommer överhuvudtaget till Statens kännedom det är i princip fråga om rena tillfälligheter när så sker. Regelmässigt har det också förflutit innan en eventuell anmälan inkommer och utredning kan påbörjas. får nöja sig med att höra föraren av det aktuella luftfartyget när vederbörande återvänt till . Att genom- föra en teknisk undersökning av vrak, höra vittnen m.m. och ta del av eventuella polisutredningar eller liknande i den stat där olyckan inträffat är i princip uteslutet utan stöd av en internationell överenskommelse där sådana frågor regleras. Enligt Statens uppfattning står de lärdomar i flyg- säkerhetshänseende som kan inhämtas genom utredningar av händelser utomlands med luftfartyg som inte omfattas av Chicagokonventionen inte i rimligt proportion till de resurser som måste avsätta för genomförandet av dem. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår att den nuvarande skyldigheten att utreda luftfartsolyckor och tillbud till sådana olyckor inskränks till att avse luftfartyg för vilka luftvärdighets- bevis har utfärdats eller som har en totalvikt överstigande . När det gäller olyckor och tillbud rörande luftfartyg med en totalvikt av högst och som inte skall ha luftvärdighetsbevis föreslås att dessa skall utredas endast i de fall en undersökning är av betydelse från säkerhetssynpunkt. Tekniskt sker ändringarna genom ett tillägg till 2 § tredje stycket lagen om undersökning av olyckor. De föreslagna ändringarna innebär att Statens resurser på flygområdet i högre grad kan fokuseras på allvarligare olyckor och incidenter och på flygverksamhet som ingår i transport- Prop. 2005/06:12 systemet. Genom den föreslagna förändringen möjliggörs för Statens haveri- kommission att dels koncentrera resurserna och genomföra mera djup- gående undersökningar i de fall som är av betydelse från säkerhetssyn- punkt, dels underlåta att lägga resurser på utredningar där man genast ser att orsakerna till en olycka eller ett tillbud står att finna i felbedömningar av väder och vind eller uppenbara felaktigheter i handhavandet av luft- fartyget. Därmed torde utredningskapacitet också kunna styras över till mera angelägna utredningar på andra områden. Den nuvarande skyldigheten i 4 § andra stycket lagen om undersök- ning av olyckor att utreda händelser utomlands föreslås, i den del som avser händelser med luftfartyg, inskränkt till att avse endast händelser rörande luftfartyg för vilka luftvärdighetsbevis utfärdats eller som har en totalvikt överstigande . Tillämpningsområdet för lagen om undersökning av olyckor skulle på detta sätt bringas i bättre överens- stämmelse med vad som i detta hänseende gäller under Chicagokonven- tionen. bör skyldigheten för att utreda allvarliga olyckor och tillbud som inträffat utomlands kvarstå i de fall det antingen rör tyngre luftfartyg eller oberoende av luftfartygets totalvikt det finns synnerliga skäl från flygsäkerhetssynpunkt att händelsen ut- reds. Eftersom en undersökning utomlands dels är mycket svår att genom- föra, dels drar stora resurser, dels sannolikt ger ett begränsat resultat, bör en sådan undersökning inte komma i fråga annat än om det av flygsäker- hetsskäl framstår som utomordentligt viktigt och mer eller mindre stötande om händelsen inte skulle utredas. En förutsättning bör därför i båda fallen vara att staten inom vars territorium händelsen inträffade be- slutat att inte undersöka händelsen. Lagtekniskt sker förändringen genom ett tillägg till 4 § andra stycket lagen om undersökning av olyckor. 5 Överväganden och förslag 5.1Olyckor och tillbud i Regeringens förslag: Olyckor och tillbud som rör luftfartyg med en totalvikt av högst och som inte skall ha luftvärdighetsbevis (flygskärmar, hängglidare och liknande mindre luftfartyg) skall bara utredas enligt lagen om undersökning av olyckor när det kan förväntas att man kan dra viktiga lärdomar för framtiden ur säkerhetssynpunkt. Remissinstanserna: Försvarsmakten välkomnar nyttjande av Statens utredningsresurser. Man framhåller dock att orden saknar luftvärdig- Prop. 2005/06:12 hetsbevis i förslaget kan tolkas så att även luftfartyg som skall ha men inte vid olyckstillfället hade luftvärdighetsbevis kan undantas från under- sökning. För att undvika denna tolkningsmöjlighet föreslår man att orden inte skall ha luftvärdighetsbevis används i stället. Kungliga Svenska , , tillstyrker förslaget, och anser att förslaget borde göras ännu mer flexibelt så att även olyckor och tillbud med uppenbar orsak och av enkel natur med tyngre luftfartyg kan utredas av annan organisation än . instämmer i intentionerna i förslaget, och föreslår att problemet löses genom en omdefinition av flygskärmar, hängglidare och liknande från luftfartyg till anordning. Skälen för regeringens förslag: har som huvuduppgift att utreda olyckor och tillbud på framför allt transport- området. Utredningarna som genomför skall inte primärt leda fram till att slå fast frågor om straffrättslig skuld. Det gäller i stället att finna brister i föreskrifter och tillsyn, svagheter i samspelet människa, teknik och organisation, brister i konstruktioner och sätt att manövrera det aktuella fordonet m.m. När det är påkallat lämnar man rekommendationer om ändrade tillverkningsmetoder, rutiner och lik- nande så att nya olyckor och tillbud kan undvikas. Det synes råda samsyn inom flygbranschen att olyckor och tillbud med flygskärmar, hängglidare och liknande mindre luftfartyg oftast beror på enkla och återkommande orsaker. Det är mycket sällan som en utredning av en olycka med en flygskärm, hängglidare eller liknande mindre luft- fartyg leder fram till en säkerhetsmässig rekommendation. Sådana utred- ningar tar i de flesta fallen bara resurser i anspråk utan att ge något mer- värde tillbaka till flygbranschen. Regeringen ställer sig därför bakom det förslag till justering av lagen om undersökning av olyckor som presenterat. Särskilda utredningar av nu aktuella olyckor och tillbud från Statens sida skall bara komma i fråga när en undersökning kan vara av betydelse från säkerhetssynpunkt. Företrädare för har framhållit att det alltid förekommer underhands- kontakter med när en olycka eller tillbud inträffat och innan en formell utredning har påbörjats. Redan vid dessa under- handskontakter får haveriutredarna en god bild av vad som förekommit. Det är därför inte svårt för att hitta de fall där en undersökning kan vara av betydelse från säkerhetssynpunkt. Regeringen beaktar vad dåvarande framfört om en tydligare formulering av lagtexten. Även om också utredningar av vissa slag av olyckor och tillbud där luftfartyg med en totalvikt överstigande är inblandade kan vara i detta sammanhang enkla och kanske inte leda till någon ny säkerhets- rekommendation är regeringen inte beredd att, som KSAK före- slagit, gå längre än vad föreslagit. Den alternativa lösning på problemet som före- språkat har övervägts, men regeringen finner att det nu presenterade lag- förslaget är ett lämpligare alternativ. Olyckor och tillbud i utlandet Regeringens förslag: När en olycka eller ett tillbud rör ett svenskt luftfartyg med en totalvikt av högst och som inte skall ha luftvärdighetsbevis (flygskärmar, hängglidare och liknande mindre luftfartyg) och händelsen ägt rum i utlandet skall en utredning endast utföras med stöd av lagen om undersökning av olyckor om det är av synnerlig vikt. förslag: Överensstämmer i stort med rege- ringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig tillstyrker för- slaget. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av Statens haveri- kommissions framställning finns det många tunga skäl för att lyfta bort det obligatoriska kravet på undersökningar med stöd av lagen om under- sökning av olyckor där flygskärmar, hängglidare och liknande mindre luftfartyg är inblandade och som skett utomlands. I sammanhanget skall särskilt understrykas att det framgår av bilaga 13 till Chicagokonventionen att alla större olyckor och tillbud där luftfartyg är inblandade skall utredas av den stat där olyckan eller tillbudet in- träffade. Även de internationella vattnen är indelade i områden som faller under olika staters ansvar ur ett lufträttsligt perspektiv. Nästan alla jordens stater är anslutna till Chicagokonventionen. Det finns därför ingen större risk för att allvarliga flyghändelser inte blir utredda. Därför bör också det lagförslag som presenterat kunna förenklas något genom att de avslutande orden eller en undersök- ning annars inte skulle komma till stånd utmönstras i lagförslaget. Regeringens förslag: Lagändringarna skall träda i kraft . De skall få tillämpas på händelser som inträffat . förslag: Innehåller inget förslag om tidpunkt för ikraftträdandet. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Lagen bör träda i kraft relativt snart efter det att haft möjlighet att ta ställning till denna proposi- tion. Regeringen bedömer som en lämplig tidpunkt.