prop · GS03168 · 2005-05-31 00:00:00 — Regeringens proposition 2004/05:168 Återsändande av tredjelandsmedborgare via Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition behandlas genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv /110/EG av om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg. Direktivet innehåller sammanfattningsvis bestämmelser om vad som skall gälla när en person (tredjelandsmedborgare) som har avvisats eller utvisats från en medlemsstat i EU samt från och måste byta flygplan på en flygplats i en annan medlemsstat för att nå destinationsorten. I propositionen föreslås en ny lag om transitering av tredjelandsmedborgare. Förslaget innebär att skall vara den centralmyndighet som avses i direktivet. skall därmed ansvara för att genomföra de åtgärder som åläggs centralmyndigheten enligt direktivet. Dessa åtgärder inbegriper att ta emot och besluta om transitering och om biståndsåtgärder i samband därmed samt ange de polismyndigheter som skall vara kontaktorgan för de flygplatser i som kan bli aktuella för transitering. Vidare föreslås vissa bestämmelser om tidsfrister för beslut, tidsfrister för själva transiteringen samt under vilka förutsättningar en begäran om transitering får avslås och när ett beslut om transitering får återkallas. Förslaget innebär även en reglering av skyldighet att återta en tredjelandsmedborgare om en transitering inte kan genomföras. Lagen om transitering av tredjelandsmedborgare föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om transitering av tredjelandsmedborgare................ Ärendet och dess beredning............................................................... Återsändande med flyg ....................................................... Avvisning och utvisning från ................................. Verkställande myndighet i ..................................... Den praktiska hanteringen vid återsändanden .................... Återsändanden med flyg från .............. Återsändanden med flyg från andra länder via Rådets direktiv om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg..................................................................... Bakgrunden till direktivet ................................................. Direktivets huvudsakliga innehåll..................................... Direktivets genomförande i svensk rätt........................................... Syfte och tillämpningsområde .......................................... En centralmyndighet och dess uppgifter........................... Återsändande med direktflyg från eller transitering med flyg via en annan medlemsstat............... 6.4Möjligheter att avslå en ansökan om transitering med 6.5Om transitering och om bistånd i samband med Kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel ................... Befogenheter för utländsk ledsagande personal ............... 6.8Återtagande av tredjelandsmedborgare vid återsändande Bilaga 1 Rådets direktiv /110/EG av om bistånd vid transitering i samband med återsändande Promemorians lagförslag (Ds 2004:57)................................. Förteckning över remissinstanser.......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om transitering av tredjelandsmedborgare. 2 Förslag till lag om transitering av Prop. 2004/05:168 tredjelandsmedborgare Härigenom föreskrivs1 följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser om transitering i samband med att en tredjelandsmedborgare, som har avvisats eller utvisats från en stat som är medlem i Europeiska unionen eller från eller , återsänds med flyg via . Med tredjelandsmedborgare avses i lagen en person som inte är medborgare i en stat som är medlem i Europeiska unionen eller medborgare i eller . 2 § är centralmyndighet enligt rådets direktiv /110/EG av om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg. 3 § skall som centralmyndighet 1.ange de polismyndigheter som skall vara kontaktorgan vid de flygplatser i som kan bli aktuella för transitering, 2.ta emot ansökningar om ledsagad eller icke-ledsagad transitering med flyg och om bistånd i samband med transiteringen, och 3.besluta i fråga om tillstånd till och bistånd vid transitering genom . 4 § Ett beslut om transitering skall meddelas från det att ansökan kom in till . Om det finns särskilda skäl får tiden i första stycket förlängas, dock med högst . Om ett beslut inte har fattats inom de i första och andra styckena angivna tidsfristerna får den ansökande medlemsstaten genomföra transiteringen av tredjelandsmedborgaren efter anmälan till . Bistånd vid en sådan transitering behöver dock inte lämnas om sådana omständigheter som utgör skäl att återkalla ett tillstånd enligt 6 § har framkommit. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om ansökningsförfarandet. 5 § En ansökan om transitering genom får avslås om 1.tredjelandsmedborgaren som skall transiteras är åtalad för brott eller är efterlyst för att avtjäna ett straff i , 2.transiteringen genom andra stater eller återsändande till destinationslandet inte går att genomföra, 3.transiteringen kräver att tredjelandsmedborgaren förflyttar sig mellan flygplatser i , 1 Jfr rådets direktiv /110/EG av om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg (EUT 321, 6.12.2003, s. 26, Celex 32003L011). 4.det av praktiska skäl inte är möjligt att lämna det begärda biståndet vid den begärda tidpunkten, eller 5.tredjelandsmedborgaren kan antas utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller folkhälsan eller skada internationella relationer. 6 § Ett tillstånd till transitering får återkallas, om sådana omständigheter som enligt 5 § utgör skäl att avslå en ansökan om transitering har framkommit. 7 § Har tillstånd till transitering meddelats får polismyndigheten 1.hämta tredjelandsmedborgaren på flygplatsområdet och ledsaga denne till anslutande flyg, och 2.ta emot, förvara och vidarebefordra en tredjelandsmedborgares pass, biljett och andra resehandlingar under transiteringen. 8 § En transitering skall genomföras inom kortast möjliga tid från det att transiteringen påbörjas och får inte överstiga . Om det finns särskilda skäl får tiden för transiteringen förlängas, dock med högst . 9 § En tredjelandsmedborgare som har avvisats eller utvisats från och som transiteras via en annan medlemsstat eller eller , skall återtas till på begäran av den staten om 1.tillståndet att bevilja transitering har återkallats, 2.tredjelandsmedborgaren under transiteringen har rest in i den staten utan tillstånd, eller 3.fortsatt transitering eller återsändande till destinationslandet inte går att genomföra. 10 § Beslut enligt denna lag får inte överklagas. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Europeiska unionens ministerråd antog direktivet 2003/110/EG om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg. Direktivet innehåller bestämmelser om transitering av tredjelandsmedborgare i samband med återsändande med flyg som utgår från en medlemsstat i Europeiska unionen eller eller och de biståndsåtgärder som får lämnas i samband därmed. Direktivet trädde i kraft och skall vara genomfört i medlemsstaterna . Direktivet bifogas som bilaga 1. Under förhandlingarna om direktivet har direktivförslaget remitterats till , , , och Kriminalvårdens transporttjänst. upprättades i departementspromemorian Bistånd vid transitering i samband med återvändande med flyg (Ds 2004:57) med förslag till hur direktivet kan genomföras i svensk rätt. I promemorian föreslogs ändringar i utlänningslagen (1989:529). Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3 och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (UD2004/67510/MAP). Av sammanställningen framgår att flertalet remissinstanser i huvudsak tillstyrker eller lämnar de i promemorian föreslagna lagändringarna utan erinran. Regeringen beslutade att inhämta lagrådets yttrande över det förslag som finns i bilaga 4. Lagrådet, som ifrågasatt om direktivet behöver genomföras genom lag, har i huvudsak godtagit förslagen. Lagrådet har emellertid föreslagit vissa justeringar. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag, vilket bl.a. medfört en omnumrering av 210 §§. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.16.2, 6.5 och 6.6 samt i författningskommentarerna under respektive lagrum. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Återsändande med flyg får allt större betydelse vid verkställighet av beslut om avvisning och utvisning av utlänningar. Trots verkställande myndigheters ansträngningar att främst utnyttja direkta flygförbindelser, kan det på grund av ekonomiska omständigheter eller otillräckligt utbud av direktflyg bli nödvändigt att utnyttja flygförbindelser som går via andra staters flygplatser. Det sker transiteringar i de stater som ingår i med stöd av överenskommelser mellan berörda nationella myndigheter. Svenska och tyska myndigheter har bl.a. ett samarbete genom vilket svenska verkställande myndigheter ges möjlighet att genomföra transiteringar via samtliga tyska flygplatser från vilka internationella flyglinjer utgår. Transiteringar utförs och samordnas i dessa fall av den tyska gränspolisen. Ett liknande samarbete är också etablerat med myndigheterna vid . Även utanför Schengenområdet har svenska verkställande myndigheter möjlighet att genomföra transiteringar t.ex. via de internationella flygplatserna i och . Samordningen och den praktiska hanteringen sker vid dessa två orter av det tjeckiska flygbolaget respektive det ungerska flygbolaget . Med anledning av geografiska läge och ett färre antal direktflyg till länder utanför EU har emellertid andra stater varken haft anledning eller kunnat utnyttja möjligheten att transitera via i samma utsträckning. Det förekommer dock transiteringar via en svensk flygplats både enligt ovan nämnda överenskommelser och i vissa situationer enligt bestämmelser om transitering i specialförfattningar, t.ex. när tillstånd begärs till transport genom av någon som överlämnas på grund av en arresteringsorder enligt 8 kap. 2 § lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder eller när någon som utlämnats enligt 26 § lagen (1957:668) om utlämning för brott förs genom riket. Liknande bestämmelser om transitering finns även i 40 § lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom samt 4 kap. 33 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. 4.2Avvisning och utvisning från Bestämmelser om när en utlänning skall avvisas eller utvisas från finns i bl.a. utlänningslagen (UtlL). Avvisning av en utlänning avser de fall då avlägsnandet beslutas av en administrativ myndighet och där utlänningen inte har, och inte heller när frågan aktualiseras, har haft uppehållstillstånd i efter ankomsten hit. I 4 kap. 1 § UtlL finns de s.k. formella avvisningsgrunderna. Enligt dessa får utlänningar avvisas bl.a. om de saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i . Avvisning kan dessutom komma i fråga för utlänningar som inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i . materiella avvisningsgrunderna finns i 4 kap. 2 § UtlL och innebär att Prop. 2004/05:168 avvisning kan beslutas bl.a. om det kan antas att utlänningen kommer att sakna tillräckliga medel för sin försörjning eller hemresa eller inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås skall enligt 4 kap. 6 § UtlL beslut meddelas om avvisning, om inte särskilda skäl talar mot detta. Särskilda skäl kan vara t.ex. att det framstår som sannolikt att sökanden efter avslagsbeslutet frivilligt kommer att lämna landet. Utvisning sker enligt 4 kap. 3 § UtlL när en utlänning antingen stannar kvar i efter att ett uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats eller enligt 4 kap. 710 §§ UtlL om utlänningen har dömts för brott av viss svårhetsgrad. Enligt 8 kap. 5 § UtlL skall, om det inte finns något hinder för verkställighet, utlänningen sändas till det land som anges i avvisnings- eller utvisningsbeslutet, sitt hemland, det land från vilket utlänningen kom till eller ett land som utlänningen har anknytning till. En utlänning som skall avvisas eller utvisas får alltid sändas till ett land som utlänningen visar att mottagande kan ske i. I sammanhanget kan även nämnas verkställigheter enligt Dublinförordningen (EG nr 343/2003). Förordningen avgör vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat. Ansvarsreglerna bygger på den så kallade första asyllandsprincipen och innebär att en medlemsstat blir ansvarig t.ex. om den staten beviljat den asylsökande en visering vilket innebär att den asylsökande skall återsändas dit. Enligt förordningen kan dock överföring, dvs. verkställighet endast förekomma mellan medlemsstaterna i EU, och . Huvudregeln enligt 8 kap. 11 § första stycket UtlL är att ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av . Enligt 8 kap. 11 § andra stycket UtlL skall polismyndigheten verkställa polismyndighets beslut om avvisning, domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 7 § UtlL, eller beslut om avvisning eller utvisning i ärenden där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet har prövats, om regeringen eller bestämmer det (8 kap. 11 § andra stycket UtlL). verkställer även ett avvisnings- eller utvisningsärende i de fall enligt förutsättningarna i 8 kap. 17 § UtlL, har lämnat ärendet till polismyndigheten för verkställighet. Om ett ärende lämnas över till en polismyndighet förblir ärendet polismyndighetens ansvar även om utlänningen senare förklarar sig beredd att lämna landet självmant. Några möjligheter för polismyndigheten att återlämna ärendet till finns inte. har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av vissa avvisnings- och utvisningsbeslut (RPSFS 2005:3, FAP 638-1). Dessa innehåller bl.a. bestämmelser om planläggning och beställning av resa samt hur verkställighetsresor skall genomföras. 4.4Den praktiska hanteringen vid återsändanden 4.4.1 Återsändanden med flyg från Det är främst och polismyndigheterna som verkställer avvisnings- och utvisningsbeslut. Kriminalvårdens transporttjänst (TPT) har normalt hand om det praktiska genomförandet av en resa när en polismyndighet är verkställande myndighet. I vissa fall är det säkerhetspolisen () som verkställer avvisningsbeslut i s.k. En utlänning bör ha en giltig resehandling för att kunna återsändas till sitt hemland eller till det land som är berett att ta emot honom eller I vissa fall är det dock möjligt att återsända någon utan en sådan Om en resehandling saknas kan andra dokument finnas i ärendet som är tillräckliga för att det mottagande landet skall tillåta personen i fråga att resa in t.ex. EU Laissez-Passer. resehandlingar finns tar den verkställande myndigheten ställning till vilken resväg som är lämplig genom att bl.a. beakta vilka transportvägar som finns att tillgå, vilka krav transportören eller eventuella transiteringsorter ställer samt kostnadsaspekten. också så långt det går. försöker undvika transitering via länder där utlänningen är viseringspliktig eller transitering inom Schengenområdet där transiteringsöverenskommelse saknas. med planeringen av resan tas även ställning till vilken utreseform som är En utresa kan genomföras som enskild resa, oeskorterad resa (DEPU) och eskorterad resa (DEPA). De två sistnämnda är fastställda av () och därmed Vid enskild resa lämnar utlänningen helt på egen hand som vilken resenär som helst. Utresa kan ske med lämpligt transportmedel t.ex. flyg, båt eller tåg. Flygbolag respektive transiteringsland känner inte till att transporten avser en avvisad eller utvisad person. kan ske om en utlänning önskar resa hem självmant under förutsättning att det är trovärdigt och att giltig resehandling finns. I resvägen får inte ingå en transitering via en Schengenstat. En oeskorterad verkställighet (DEPU) innebär att information om passageraren lämnas till flygbolaget och eventuella transiteringsorter. DEPU är den normala utreseformen vid verkställigheter enligt Dublinförordningen då den uppfyller kravet på s.k. kontrollerad DEPU kan även användas i vissa fall där en giltig eller fullständig resehandling saknas och inte kan anskaffas i eller från Det är framförallt destinationslandets flygbolag som kan acceptera DEPU i de fall flygbolaget bedömer befintliga handlingar som tillräckliga för inresa. Utreseformen används också vid transiteringar inom Schengenområdet där transiteringsöverenskommelser finns. Vid utreseformen DEPU skall vissa särskilda åtgärder vidtas. särskild handling som benämns Notification of Deportee skall upprättas och tillsammans med övrig resedokumentation samt biljetter läggas i ett kuvert, ett så kallat Document Envelope. Om återvändandet innefattar en transitering upprättas en resplan (Itinerary-blankett) som lämnas till den flygplats där transiteringen skall äga rum. Den verkställande myndighetens personal följer med utlänningen till flygplatsen och tar hand om incheckningen. Personalen eskorterar därefter utlänningen till gaten/utgången och informerar gatepersonalen. Även flygplanets befälhavare informeras och Document envelope överlämnas till honom eller henne. personal får inte avlägsna sig från flygplatsen förrän besked inhämtats att flygplanet har lyft. Verkets ansvar i samband med denna utreseform sträcker sig således ända fram till att flygplanet är i luften. Eskorterad verkställighet (DEPA), innebär att samma rutiner följs som vid DEPU. Skillnaden är att eskortpersonal från den verkställande myndigheten följer med under flygningen. DEPA kan tillämpas när det föreligger risk att utlänningen fysiskt motsätter sig verkställighet, när destinationsland, transiteringsland eller transportör så kräver, när fullgoda resehandlingar saknas men möjlighet finns att förhandla om inresa i destinationslandet, när det föreligger andra särskilda skäl, t.ex. att det på grund av utlänningens personliga förhållanden (alkoholism, psykisk ohälsa etc.) är olämpligt att genomföra en enskild resa. Vid DEPA informeras flygplatsen där en eventuell transitering skall genomföras om att transitering skall äga rum genom att Itenary- blaketten faxas. Om grunden för DEPA är att utlänningen saknar fullgod resehandling följer eskortpersonalen med till immigrationsmyndigheterna eller motsvarande i destinationslandet. Omständigheterna redovisas för företrädare för aktuell myndighet. Om utlänningen inte beviljas inresa skall han eller hon följa med tillbaka till . Kombination av DEPA/DEPU innebär att den verkställande myndighetens personal medföljer under en del av resan. Resan inleds som DEPA, och avslutas som DEPU efter transitering. Document envelope överlämnas vid sista transiteringsflygplatsen till flygplanets befälhavare. 4.4.2Återsändanden med flyg från andra länder via Som tidigare nämnts finns överenskommelser om transitering med framför allt andra medlemsländer i EU. De ovan nämnda utreseformerna oeskorterad resa (DEPU) och eskorterad resa (DEPA), som bygger på bestämmelser som fastställts av () är internationellt vedertagna och används även av andra länder som transiterar via . Även om geografiska läge och ett färre antal direktflyg till länder utanför EU har medfört att andra stater inte i någon större utsträckning har utnyttjat möjligheten att transitera via förekommer det dock, om än i begränsad omfattning. Möjligheten att begära att få transitera via används framför allt av , och . Det gäller främst i de fall då en slutlig destinationsort är belägen i någon av de forna med dåliga direktförbindelser, något direktflyg kanske inte ens finns att tillgå. De utländska verkställande myndigheterna kan i sådana fall begära Prop. 2004/05:168 bistånd från svensk polis under dessa transiteringar. Detta sker i form av en faxad förfrågan direkt till berörda myndigheter. I de fall bistånd begärts möter normalt den svenska flygplatspolisen upp vid ankommande flyg och ledsagar utlänningen som transiterar till anslutande flyg. Polisen kan även bistå med vidarebefordran av utlänningens resehandlingar från det ankommande till det anslutande flyget. Det förekommer även att utlänningar som transiterar inte behöver lämna flygplanet varför den svenska polisen i dessa fall endast bistår i form av sin närvaro i anslutning till flygplanet. Återtagandeavtal med andra länder har blivit ett allt vanligare instrument för migrationspolitiken. I återtagandeavtal regleras procedurer och kriterier för att den ena parten skall återta personer som vistas utan tillstånd på den andra partens territorium. Avtalen omfattar normalt återtagande av egna medborgare, tredjelandsmedborgare, statslösa samt transitering. har ingått såväl bilaterala som multilaterala återtagandeavtal både med länder inom och utom EU, t.ex. , , , , och . De s.k. Gemenskapsavtalen om återtagande förhandlas av Kommissionen på uppdrag av medlemsländerna. Förhandlingarna har avslutats med , , , . I enlighet med EG-rätten har bestämmelser i avtalen företräde framför eventuella bilaterala avtal som medlemsstaterna ingått gällande återtagande av personer. 5Rådets direktiv om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg antog rådet en övergripande plan för kampen mot olaglig invandring och människohandel i Europeiska unionen (EGT C 142, , s. 23). Denna plan innefattade ett avsnitt om återtagande och återvändande, ett politikområde som kommit att prioriteras i kampen mot olaglig invandring. Rådets handlingsplan krävde snabba framsteg i fråga om transitering och återtagande, identifiering av olagliga invandrare, resehandlingar för återvändande och gemensamma normer för återvändandeförfaranden. Rådet antog därefter, på förslag av kommissionen, ett återvändandeprogram vari ett antal åtgärder särskilt i fråga om operativt samarbete som kräver tydligare åtaganden av medlemsstaternas verkställande myndigheter angavs. presenterade ett förslag till direktiv om gemensamma åtgärder för att förbättra stödet för verkställighet av återsändande vid transitering med flyg (EGT C 4, , s. 4). med direktivet är att fastställa åtgärder för bistånd mellan behöriga myndigheter på medlemsstaters samt och flygplatser där Prop. 2004/05:168 transitering kan genomföras i samband med ledsagade och icke- har i en skrivelse av meddelat sin önskan att delta i antagandet och tillämpningen av direktivet. Direktivet utgör en del i utvecklingen av . och skall därför delta i antagandet och tillämpningen av direktivet. En stat som önskar återsända en tredjelandsmedborgare med flyg skall undersöka om det är möjligt att utnyttja ett direktflyg till bestämmelselandet (artikel 3.1). Om en stat som önskar återsända en tredjelandsmedborgare på grund av rimliga praktiska omständigheter inte kan utnyttja ett direktflyg till bestämmelselandet, kan den begära transitering via en annan stat. Transitering med flyg skall i princip inte begäras, om återsändandeåtgärden skulle kräva byte av flygplats på den anmodade statens territorium (artikel 3.2). En stat får vägra transitering med flyg, om tredjelandsmedborgaren enligt nationell lagstiftning i den anmodade staten är åtalad för brottsliga handlingar eller är efterlyst för att avtjäna ett straff, transiteringen genom andra stater eller bestämmelselandets återtagande inte går att genomföra, återsändandeåtgärden kräver byte av flygplats på den anmodade statens territorium, det av praktiska skäl inte är möjligt att få det begärda biståndet , eller tredjelandsmedborgaren kommer att utgöra ett hot mot allmän ordning, säkerhet och hälsa eller för den anmodade statens internationella relationer (artikel 3.3).