prop · GS03164 · 2005-05-31 00:00:00 — Som framgått ovan anser regeringen att frågan är svårbedömd och regeringen har därför förståelse för den tveksamhet som ger uttryck för. Det kan dock konstateras att ingen vet exakt när anklagelsetidpunkten föreligger. I avsaknad av närmare vägledning från är det naturligtvis på sin plats med en försiktig tolkning av när anklagelsetidpunkten i artikel 6 mening verkligen kan anses ha inträtt. Som ovan nämnts får emellertid regeringen redan anses ha tagit ställning till frågan vid införandet av förbudet mot vitesföreläggande i bl.a. tullagen. Regeringen ger uttryck för bedömningen att anklagelsetidpunkten i vart fall måste anses uppnådd för myndighetens brottsanmälan till åklagare. Samma princip bör även tillämpas här. Det kan vidare konstateras att flera andra länder inom EU tillåter att tulladministrationerna har direktåtkomst till fiskala register i den brottsbekämpande verksamheten. I , , och är direktåtkomsten begränsad till tulladministrationernas underrättelseverksamhet, medan det i och är tillåtet att använda direktåtkomst till fiskala databaser i såväl underrättelse- som utredningsverksamhet. Enligt regeringens uppfattning har det också betydelse för passivitetsrättens inträde hur konkreta de aktuella brottsmisstankarna är. Med hänsyn till att det i underrättelseverksamhet avseende den brottsbekämpande verksamheten inte föreligger misstanke om ett konkret brott, torde inte anklagelsetidpunkten vara uppnådd. Rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6 kan sålunda inte anses hindra att de enheter inom som arbetar med underrättelseverksamhet inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten tar del av fiskal information från tulldatabasen. Här bör uppmärksammas att det endast är sådan information som lämnats under sanktion eller hot om sanktion som är problematisk i förhållande till passivitetsrätten. Vad avser brottsutredningar förekommer däremot konkreta misstankar mot en person, varför anklagelsetidpunkten enligt artikel 6 måste anses vara uppnådd när det kan bli aktuellt med anledning av en brottsutredning att inhämta information från tulldatabasen. I den situationen kan det finnas en risk för att en brottsutredning överlappar en fiskal revision avseende samma person om de båda utredningarna hanteras separat. Revisorerna kan i denna situation, under hot om vite, kräva ut handlingar som behövs för att fastställa tullar eller skatter vilka därefter överlämnas till brottsutredarna. Ett sådant förfarande skulle, såvitt regeringen kan bedöma, i enlighet med avgöranden, bl.a. fallet mot , strida mot artikel 6 eftersom den undersökta personen vid en revision avtvingas information som sedan används mot honom i en pågående brottsutredning. För att tulltjänstemän inom ramen för en brottsutredning skall få behandla uppgifter från tulldatabasen krävs att det inom i vart fall till viss del regleras hur de fiskala och brottsbekämpande verksamhetsgrenarna skall samordna sitt respektive arbete för att garantera att enskilda under exempelvis en revision under hot om vite inte lämnar uppgifter som kan användas mot dem i en pågående brottsutredning. Som ett komplement till reglerna i 10 kap. 4 § tredje stycket tullagen om förbud mot vitesföreläggande bör därför i lag införas en uppgiftsskyldighet för den brottsbekämpande verksamhetsgrenen att, på begäran av den som skall utfärda vitesförelägganden enligt tullagen, uppge om den gör bedömningen att vite enligt 10 kap. 4 § tullagen inte får sättas ut. Det kan implicit anses vara en förutsättning för tillämpningen av det nämnda lagrummet, att efterhöra om så är fallet. Frågan hur detta löses praktiskt överlämnas emellertid till . I fallet mot slog fast att det står i strid med passivitetsrätten att i en efterföljande brottsutredning använda uppgifter som en person tvingats lämna under sanktionshot, trots att personen i fråga för sanktionshotet var misstänkt och att åklagare hade underrättats om misstanken, när uppgifterna avslöjar överträdelser som personen gjort sig skyldig till före uppgiftslämningstillfället. Rättsfallet är dock från tiden före införandet av bl.a. 10 kap. 4 tredje stycket tullagen och den nämnda situationen får därmed anses reglerad i den gällande lagstiftningen om förbud mot att använda vitesförelägganden i vissa fall (jfr prop. 1997/98:10 s. 63). Enligt fallet mot kan det enligt däremot inte anses strida mot artikel 6 att uppgifter som begärts in av en icke misstänkt person under sanktionshot och som i sig ger upphov till misstanke om brott, används i en brottsutredning avseende det aktuella brottet. Regeringen anser således att uppgifterna i tulldatabasen bör få behandlas som ett sekundärt ändamål för att tillhandahålla information som behövs i den brottsbekämpande verksamheten. brottsbekämpande verksamheten få ha direktåtkomst till dessa uppgifter. möjligheter att använda sig av direktåtkomsten i den senare verksamheten begränsas genom bestämmelserna i den föreslagna lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Det bör således i lagen om behandling om uppgifter i verksamhet införas en ändamålsbestämmelse som medger att uppgifter som insamlats för de primära ändamålen i lagen även får behandlas för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet för de ändamål som anges i den föreslagna lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Därmed avses verksamhet med att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, att utreda eller beivra visst brott och att fullgöra det arbete som åligger enligt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. Utredningen har föreslagit att det i ändamålsbestämmelsen skall anges att uppgifter får behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs för att dels förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, dels utreda eller beivra brott. har emellertid påpekat att det i verkets brottsbekämpande verksamhet i stor utsträckning förekommer samarbete med utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer, främst genom utbyte av information inom ramen för underrättelse- och brottsutredningsverksamheten. anser att direktåtkomst till tulldatabasen skulle underlätta och förbättra verkets möjligheter att fullfölja åtaganden enligt internationella överenskommelser, varför verket föreslår att ändamålsbestämmelserna i lagen om behandling av uppgifter i verksamhet bör utvidgas till att även omfatta detta område. För att även möjliggöra ett effektivare internationellt samarbete anser regeringen därför det lämpligt att uppgifter i tulldatabasen även får behandlas för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet för att fullgöra det arbete som åligger enligt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. Uppgifter i tulldatabasen som den brottsbekämpande verksamheten har tillgång till genom direktåtkomst får endast behandlas för de ändamål och enligt de förutsättningar som i övrigt anges i lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. I arbete med att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet får enligt lagen uppgifter som kan hänföras till en person behandlas om uppgifterna ger anledning att anta att allvarlig brottslighet eller verksamhet som innefattar brott och som sker systematiskt utövats eller kan komma att utövas och som gör att personen skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva denna verksamhet. Andra personer som kan antas ha samband med sådan brottslig verksamhet, dvs. icke misstänkta personer, får endast behandlas i ett ärende som rör viss preciserad verksamhet. I ett ärende om utredning eller beivrande av ett visst brott får uppgifter behandlas om den som kan misstänkas för brottet och om andra personer när det behövs för att utreda eller beivra brottet. Uppgifter om en person som inte är misstänkt för brott måste vidare förses med särskild upplysning om detta, om det inte på annat sätt klart framgår att personen inte är registrerad som misstänkt för brott. Personuppgifter som direkt kan hänföras till en person (namn, personnummer och samordningsnummer) får användas som sökbegrepp endast om en person som misstänks för något visst brott Prop. 2004/05:164 eller för brottslig verksamhet. Detta förhindrar emellertid inte att en sökning sker avseende en person annan än den misstänkte, om sökningen sker inom ramen för ett visst ärende eller en viss handling, t.ex. ett koncept, dvs. när man har sökt fram ärendet eller handlingen t.ex. med hjälp av andra uppgifter än personuppgifter. Bestämmelsen hindrar inte heller att namn, personnummer och samordningsnummer används som sökbegrepp vid sökning efter en person som en handling har kommit in från eller expedierats till i ett ärende. Dessa förutsättningar för direktåtkomsten bör i sig anses vara tillräckliga för att tillgodose integritetsaspekterna. Något skäl att genomföra utredningens förslag om att regeringen skall få föreskriva om begränsningar i åtkomsten bör därför inte genomföras. Av avsnitt 7.3 framgår att Datainspektionen utövar tillsyn över lagen för att säkerställa att personuppgifter behandlas på ett korrekt sätt. Det finns vidare som ovan nämnts anledning att i lag införa en skyldighet för den brottsbekämpande verksamhetsgrenen att, på begäran av den som skall utfärda vitesförelägganden enligt tullagen, uppge om den gör bedömningen att vite enligt 10 kap. 4 § tullagen inte får sättas ut. Som tidigare nämnts innebär regleringen i sistnämnda bestämmelse att vitesförebudet inträder då en brottsanmälan bör göras till åklagaren. Sekretesslagen (1980:100) Regeringens förslag: En ändring görs i sekretesslagen (1980:100) så att det tydligt framgår att sekretess med omvänt skaderekvisit gäller för uppgifter i tulldatabasen samt att motsvarande sekretess skall gälla för de uppgifter som andra myndigheter än har tillgång till genom direktåtkomst till tulldatabasen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. för uppgifter i tulldatabasen istället bör regleras särskilt med uttryckligt angivande av att det omvända skaderekvisitet gäller. Skälen för regeringens förslag: Enligt 9 kap. 1 § första meningen sekretesslagen gäller sekretess för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, när uppgifterna förekommer i en myndighets verksamhet av visst slag på skatteområdet m.m. antingen bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt. Enligt andra meningen gäller motsvarande sekretess i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen och tulldatabasen enligt lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet respektive lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet. såvitt avser beskattningsdatabasen inte bara inom skatteväsendet utan också hos kronofogdemyndigheterna och , som har direktåtkomst till vissa uppgifter i den databasen. På samma sätt gäller sekretess också hos och kronofogdemyndigheterna för de uppgifter dessa myndigheter har direktåtkomst till i tulldatabasen. Sekretessen är i dessa fall absolut. Enligt 9 kap. 1 § fjärde meningen får dock uppgift hos lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Den nuvarande lydelsen av 9 kap. 1 § andra meningen föranleddes av införandet av lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet respektive lagen om behandling av uppgifter i verksamhet. I förarbetena berördes inte frågan hur denna bestämmelse förhåller sig till bestämmelsen i 9 kap. 1 § fjärde meningen Frågan är därmed vilken sekretess som gäller enligt den nuvarande lydelsen för en uppgift hos som hämtar från tulldatabasen. har inte närmare behandlat frågan om vilken typ av sekretess som skall gälla för uppgifter i tulldatabasen utan endast konstaterat att bestämmelsens utformning inte är helt tydlig i detta avseende (SOU 2002:113 s. 290). Offentlighets- och sekretesskommittén har dock belyst svårigheten att avgöra effekterna av ändringen i 9 kap. 1 § sekretesslagen och påpekat att det kan finnas anledning att i ett annat sammanhang klargöra den omnämnda regleringen (SOU 2003:99 s.103104). Den nuvarande regleringen i 9 kap. 1 § sekretesslagen leder till vissa problem i den alltmer datoriserade ärendehanteringen inom . Material som tidigare fanns utanför det s.k. tullregistret (t.ex. pappersdeklarationer) finns numera i tulldatabasen. Genom den nuvarande lydelsen av 9 kap. 1 § första stycket framgår det inte helt klart om uppgifterna i tulldatabasen vid behandling omfattas av sekretess med omvänt skaderekvisit eller av absolut sekretess. Avsikten med den förändring av bestämmelserna som gjordes var emellertid inte att skärpa sekretessen för uppgifter hos . Till skillnad från beskattningsverksamheten har för uppgifter i generellt gällt sekretess med omvänt skaderekvisit. I förarbetena till den tidigare tullregisterlagen (1990:137) ansågs sekretess med omvänt skaderekvisit i enlighet med den tidigare lydelsen av 9 kap. 1 § sekretesslagen vara tillräcklig avseende uppgifterna i tullregistret för att upprätthålla skyddet för enskildas förhållanden av personlig och ekonomisk natur. För att underlätta tillämpningen av bestämmelsen och tydliggöra att sekretess med omvänt skaderekvisit genomgående gäller för uppgifter i bör en ändring i den aktuella bestämmelsen i sekretesslagen göras. Hos de myndigheter som har direktåtkomst till uppgifter i tulldatabasen bör sekretess gälla med samma styrka som hos då det för den enskilde varken skall vara lättare eller svårare att få ut uppgifter om han vänder sig till eller till t.ex. kronofogdemyndigheten. Det bör således i 9 kap. 1 § sekretesslagen uttryckligen anges att sekretess gäller i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur tulldatabasen för uppgift som har tillförts databasen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete Regeringens förslag: Ett tillägg görs i lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete med innebörden att uppgifter även får lämnas ut till mellanfolkliga organisationer. Vidare görs en rättelse avseende en felaktig författningshänvisning. Utredningens förslag behandlar inte denna fråga. Remissinstanserna: Frågan har uppkommit i samband med den fortsatta beredningen av lagrådsremissen. Förslaget har endast beretts under hand med , och Datainspektionen. Några invändningar har därvid inte riktats mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen får uppgifter för vilka sekretess gäller inte röjas för en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation annat än om utlämnande sker i enlighet med en särskild föreskrift därom i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska myndigheters intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen. Lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete innehåller en sekretessbrytande bestämmelse i 2 kap. 6 § i vilken det anges att när det är nödvändigt för genomförande av internationellt tullsamarbete enligt nämnda lag, får en behörig svensk myndighet lämna ut uppgifter till en behörig utländsk myndighet även om en uppgift är sekretessbelagd enligt sekretesslagen. Internationella överenskommelser om tullsamarbete kan dock ingås såväl med en annan stat som med en mellanfolklig organisation, t.ex. EU och Europol, vilket bl.a. framgår av lagens allmänna bestämmelser i 1 kap. 1 och 2 §§. En förutsättning för att det svenska samarbetet med olika mellanfolkliga organisationer på tullområdet skall kunna bedrivas effektivt och framgångsrikt är att informationsutbyte med dessa organisationer möjliggörs. Regeringen anser därför att ett tillägg bör göras i lagen om internationellt tullsamarbete med innebörden att uppgifter även får lämnas ut till mellanfolkliga organisationer. I 2 kap. 8 § samma lag anges att om en behörig svensk myndighet har översänt uppgift till behörig utländsk myndighet är den skyldig att på begäran av den person uppgiften rör underrätta denna om vilken utländsk myndighet uppgiften översänts till och för vilket ändamål. En sådan underrättelse behöver dock inte lämnas om det är uppenbart obehövligt eller om det kan befaras att underrättelsen skulle försvåra genomförandet av utländsk myndighets utredning eller beslut i ärendet. Även denna bestämmelse bör ändras så att den förutom utländsk myndighet omfattar mellanfolklig organisation. Vid lagens tillkomst kom av förbiseende en hänvisning i 1 kap. 1 § till lagen (1959:590) om gränstullsamarbete med annan stat att anges på ett felaktigt sätt. Detta rättas nu till. Ändringen är således enbart redaktionell. Lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i Regeringens förslag: Bestämmelsen om att får ha direktåtkomst till tulldatabasen tas bort. Utredningens förslag: Betänkandet innehöll inte något motsvarande Remissinstanserna: Förslaget har beretts under hand med . Skälen för regeringens förslag: genomfördes en omorganisation av som bl.a. innebar att verket blev en I och med att numera är ensamt personuppgifts- ansvarig för behandlingen av personuppgifter är det inte nödvändigt att i en särskild bestämmelse reglera vem som skall ha direktåtkomst till uppgifterna i tulldatabasen (2 kap. 6 § lagen om behandling av uppgifter i Bestämmelsen har därför slopats. Motsvarande bestämmelse avseende åtkomst till beskattningsdatabasen i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet togs bort i samband med att skattemyndigheterna slogs ihop till en myndighet (prop. s. 309). Regeringens förslag: Den nya lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet samt de föreslagna lagändringarna skall träda i kraft . Vissa bestämmelser i den nya lagen skall i fråga om äldre register inte börja tillämpas förrän . Den nya lagens bestämmelse om skadestånd skall tillämpas endast om den omständighet som yrkandet hänför sig till har inträffat efter det att lagen har trätt i kraft. Utredningens förslag: Den föreslagna nya lagen samt lagändringarna bör kunna träda ikraft . övrigt med regeringens. Remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna nya lagstiftningen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet bör kunna träda i kraft . Detsamma gäller de föreslagna ändringarna i sekretesslagen (1980:100), lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet samt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. Vad gäller behovet av övergångsbestämmelser anser regeringen att det saknas anledning att låta behandling av personuppgifter i verksamhet omfattas av lagstiftningen i annan utsträckning än vad som skulle ha varit fallet om endast personuppgiftslagens (1998:204) bestämmelser hade varit tillämpliga. tillämpning fram till som föreskrivs i övergångsbestämmelserna till personuppgiftslagen avseende . 2004/05:164 register, som påbörjats redan före den lagens ikraftträdande, bör därför gälla även för behandling enligt den nu föreslagna lagstiftningen. I praktiken torde övergångsbestämmelsen dock sakna eller ha mycket begränsad betydelse. Vidare bör den nya lagens bestämmelse om skadestånd tillämpas endast om den omständighet som yrkandet hänför sig till har inträffat efter det att lagen har trätt i kraft. Har omständigheten inträffat tidigare tillämpas i stället skadeståndsreglerna i äldre lagstiftning. I övrigt gör regeringen bedömningen att behandling av personuppgifter och andra uppgifter som utförs i den brottsbekämpande verksamheten inom , utan ytterligare övergångsbestämmelser direkt kan omfattas av bestämmelserna i den nya lagstiftningen när den träder i kraft. Regeringens bedömning: Lagförslagen ger inte upphov till ökade kostnader för vare sig eller övriga berörda myndigheter. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Förslagen innebär att lagstiftningen i högre grad anpassas till den tekniska utvecklingen samt de ökade kraven på effektivitet inom . Den nya lagstiftningen ger bl.a. utrymme för en större flexibilitet vad gäller tillskapande av nya datorsystem och möjlighet för andra brottsbekämpande myndigheter att i större omfattning än få tillgång till uppgifter genom direktåtkomst. Lagstiftningen underlättar således behandlingen av uppgifter, vilket ger bättre förutsättningar för att bedriva verksamheten effektivare och uppnå de för verksamheten uppställda målen. Förslaget bedöms inte innebära några merkostnader för eller övriga berörda myndigheter och kan således finansieras inom myndigheternas befintliga anslagsramar. 18.1Förslag till lag om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet Enligt första stycket skall lagen, i likhet med personuppgiftslagen (1998:204), tillämpas på all behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad samt viss strukturerad behandling. Med personuppgifter avses detsamma som i personuppgiftslagen, nämligen all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. När det gäller direktåtkomst till tulldatabasen, som regleras i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet, omfattas varje form av sådan direktåtkomst, således även sådan direktåtkomst som innebär att någon bara tar del av uppgifterna i tulldatabasen på en bildskärm. Begränsningen till brottsbekämpande verksamhet innebär att en avgränsning görs mot behandling av personuppgifter inom den fiskala delen av verksamhet, vilken regleras i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet. Med brottsbekämpande verksamhet avses verksamhet med att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, att utreda eller beivra visst brott och att fullgöra det arbete som är skyldigt att utföra enligt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. I lagrådsremissen fanns det i enlighet härmed en uttrycklig definition av begreppet brottsbekämpande verksamhet. Enligt Lagrådet framstår det mot bakgrund av 7 § som överflödigt att ha en sådan definition, varför Lagrådet förordat att definitionen utgår. Regeringen delar Lagrådets bedömning att en uttrycklig definition är överflödig. Även utan en sådan definition får det nämligen anses framgå tillräckligt tydligt att när det i lagen talas om brottsbekämpande verksamhet avses det som angetts. Regeringen har alltså följt Lagrådets förslag. Utanför lagens tillämpningsområde faller, förutom behandling av personuppgifter inom den fiskala verksamheten, även behandling av personuppgifter i samband med de interna och administrativa åtgärder som kan förekomma i verksamhet. För behandling av uppgifter som rör sådana frågor, t.ex. i personal- och löneregister, gäller i stället personuppgiftslagen. I lagrådsremissen fanns det en uttrycklig definition av brott och brottslig verksamhet av innebörd att med brott avses endast brott som enligt lag eller förordning har befogenhet att ingripa emot och att med brottslig verksamhet avses endast verksamhet som innefattar sådant brott. Lagrådet har emellertid inte kunnat se något behov av att precisera uttrycken brott och brottslig verksamhet till att endast avse sådana företeelser som har att ingripa mot. För Lagrådet föreföll det uteslutet att verket skulle inrikta sin verksamhet på annan Lagrådet ansåg att preciseringen bör utgå. Lagrådets bedömning att det är uteslutet att skulle inrikta sin verksamhet på brottslighet som verket inte har att ingripa mot, men anser ändå att lagen, liksom , bör ge rättsligt stöd för att behandla personuppgifter bara när det gäller brottslighet som verket har att ingripa mot.