prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — En reservation bör också, såsom angetts ovan, göras för frågan om miljöorganisationers talerätt enligt plan- och bygg- lagen och avseende vissa regeringsbeslut. Såsom framgår av vad som redovisats ovan i kapitel 69 uppfyller svensk rätt, med de författningsändringar som föreslås i denna proposi- tion, i övrigt de krav som konventionen ställer. Det finns därmed inte, utöver den angivna reservationen, något hinder mot ett svenskt tillträde till konventionen. Århuskonventionens ställning i gemenskapsrätten När EG ingår internationella avtal blir dessa avtal bindande för gemen- skapen och dess medlemsstater. har vid ett flertal tillfällen slagit fast att bestämmelserna i sådana internationella avtal utgör en integrerad del av gemenskapens rättsordning i och med att avtalet träder i kraft. Till skillnad från den svenska synen på internationell rätt, som är dualistisk, präglas gemenskapsrätten av en monistisk syn på interna- konventioners rättsliga verkan. Om det är fråga om ett interna- tionellt avtal till vilket både gemenskapen och medlemsstaterna är parter gäller detta för de åtaganden i avtalet som har gjorts av gemenskapen. Domstolen har även uttalat att internationella avtal som ingåtts av gemenskapen och som brister i överensstämmelse med gemenskapsrätten har företräde framför rättsakter som tillhör gemenskapens sekundärrätt. Av det följer att sekundärrätten så långt som möjligt skall tolkas fördragskonformt, dvs. i överensstämmelse med de internationella av- talen. En EG-ratificering medför således att Århuskonventionen när den träder i kraft i förhållande till gemenskapen, i de delar som konventionen avser åtaganden som gjorts av gemenskapen, blir en del av gällande EG- rätt. Av det sagda följer att de sekundärrättsakter som antagits för att genomföra Århuskonventionen skall tolkas i överensstämmelse med konventionen. I den mån denna gemenskapslagstiftning brister i överensstämmelse med Århuskonventionen har bestämmelserna i kon- ventionen företräde. Bestämmelserna i miljöinformationsdirektivet (artikel 2.2) medger att medlemsstaterna, om de inte har några regler om ett prövningsförfarande i den mening som anges i artikel 6 avseende vissa organ, kan undanta dessa från direktivets definition av offentlig myndighet. Bestämmelsen möjliggör därmed undantag från artikel 9.1 i konventionen och innebär att direktivet inte ställer samma krav som konventionen på denna punkt. För att undantaget i direktivet skall fortsätta att gälla bör därmed EG göra en reservation eller en erforderlig förklaring avseende artikel 9.1 konventionen vid tillträdet till konven- tionen. Det kan inte uteslutas att verkningarna av den motsvarande svenska reservationen annars kan komma att bli begränsade. Enligt en överenskommelse mellan medlemsstaterna råder enighet om att EG vid ratificeringen skall framföra en sådan förklaring. Det är angeläget att tillträder Århuskonventionen . Konventionen, som har ratificerats av för ikraftträdandet nöd- vändiga 16 stater, trädde i kraft . ingås av både gemenskapen och medlemsstaterna och innebär åtaganden för såväl gemenskapen som medlemsstaterna. Inom gemenskapen pågår tillbaka ett intensivt arbete för att anpassa EG-rätten till konventionens krav i syfte att även EG skall kunna ratificera Århus- konventionen. Mot bakgrund av vad som tidigare utvecklats kommer Århus- konventionen att utgöra en integrerad del av gemenskapens rättsordning i och med att konventionen träder i kraft, dvs. när EG ratificerar kon- ventionen. Gemenskapens arbete med att genomföra åtagandena i konventionen är långt framskridet, bland annat genom antagandet av miljöinformationsdirektivet och direktivet om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program. har förhandlingar pågått om antagande av en förordning om Århuskonven- tionens tillämpning på gemenskapens institutioner och organ samt ett beslut om EG:s ratificering av konventionen, vilka lades fram av kommissionen . Under rådsmötet nåddes en politisk överenskommelse om såväl förordningen om Århuskonventionens tillämpning på EG:s institutioner och organ som beslutet om EG:s ratificering av Århuskonventionen. Förhoppningen är därmed att EG också skall kunna ratificera konventionen under inled- ningen av 2005. De EG-direktiv som tagits fram och föreslagits för att genomföra konventionen överensstämmer i huvudsak med konventionen. Det är viktigt att understryka att kommissionens förslag till ett direktiv om tillgång till rättslig prövning ännu inte har behandlats i rådet. Kommissionen och medlemsländerna har gemensamt gjort bedömningen att EG även i avvaktan på ett sådant direktiv lever upp till de krav som följer av konventionen och att direktivet följaktligen inte är avgörande för EG:s möjlighet att ratificera konventionen. När direktivet kommer att antas och vilka regler som den slutliga versionen då kommer att innehålla kan inte bedömas . Det är emellertid sannolikt att ett direktiv om tillgång till rättslig prövning kan komma att föranleda behov av ytterligare ändringar i svensk lagstiftning. Vad beträffar de överväganden om eventuella ytterligare åtgärder med koppling till Århuskonventionens tredje pelare om tillgång till rättslig prövning som kan vara relevanta i samband med genomförandet av Århuskonventionen är det därför lämp- ligt att avvakta med dessa tills det blir klarlagt hur gemenskapsrättens slutliga utformning på området kommer att se ut (se även avsnitt 8.2.3). Eftersom regeringen gör bedömningen att redan i allt väsentligt uppfyller de krav som följer av Århuskonventionen finns emellertid av detta skäl ingen anledning att avvakta med en ratificering av konven- tionen. skulle annars riskera att stå vid sidan av de gemensamma ansträngningarna i för en ökad öppenhet, ett ökat deltagande och en ökad möjlighet till rättslig prövning på miljörättens område. Förklaringar vid ratificering av konventionen Vid ingående av internationella avtal är det möjligt att lämna förklaringar gällande bl.a. tolkningen av bestämmelser i det aktuella avtalet. Sådana förklaringar har lämnats av t.ex. vid den norska ratificeringen av Århuskonventionen och av vid undertecknandet. Regeringen överväger att, om godkänner tillträdet till kon- Prop. 2004/05:65 ventionen, lämna en förklaring beträffande tolkningen av artikel 9.2 om överprövning av beslut, handlingar och underlåtenheter som omfattas av artikel 6. Den svenska tolkningen av konventionen i denna del bygger på antagandet att varje stat i enlighet med sin nationella lagstiftning skall avgöra i vilket skede en prövning skall kunna påkallas eftersom ett flertal beslut i olika delfrågor kan komma att fattas under processens gång. Detta gäller för svensk del vissa beslut, t.ex. beslut om godkännande av miljökonsekvensbeskrivningar, som fattas inom ramen för en på- gående tillståndsprövning och innan det slutliga tillståndsbeslutet med- delas. Det måste anses tillräckligt att det erbjuds möjlighet att överklaga sådana delbeslut i samband med det slutliga tillståndsbeslutet. har vid godkännande av konventionen gjort en förklaring av liknande innebörd. Miljöinformationsdirektivet skall vara genomfört i den svenska lagstift- ningen . Direktivet om allmänhetens del- tagande skall vara genomfört . För Århuskonventionen finns inget datum då den måste vara införlivad i svensk rätt. Enligt folkrättens principer skall dock svensk rätt vara an- passad till konventionen innan kan ratificera den. Detta gäller med undantag för de delar som omfattas av en svensk reservation. Konventionen trädde i kraft internationellt . Enligt konventionens artikel 20.3 träder konventionen i kraft för en enskild stat från den dag då ratifikationsinstrumentet deponeras. Som nämnts i kapitel 6 är det önskvärt att ratificerar konventionen . De föreslagna lagändringarna bör med hänsyn till kravet på genom- förande av miljöinformationsdirektivet träda ikraft möjligt. Positiva konsekvenser för svensk miljödemokrati Syftet med de föreslagna ändringarna i svensk rätt är att indirekt främja miljöskyddet genom att på ett tydligare sätt än garantera tillgång till miljöinformation, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och rättslig prövning i miljöfrågor. Allmänhetens och miljöorganisationers möjligheter att ta del av miljöinformation och få frågor rättsligt prövade utökas, vilket ses som positivt i ett demokratiskt perspektiv. De utökade möjligheterna för miljöorganisationer att överklaga beslut om tillstånd skulle eventuellt kunna fördröja genomförandet av de till- ståndspliktiga projekt som berörs av förändringarna. beaktas som det är tänkt redan under planeringen av en verksamhet (både Prop. 2004/05:65 enligt bestämmelser om miljöbedömning av planer och program samt verksamheter och åtgärder enligt 6 kap. ) är det dock inte säkert att den utökade möjligheten att överklaga tillstånd verkligen leder till en ökad mängd överklaganden. Eftersom det inte är ovanligt med meningsskiljaktigheter kring konse- kvenser för miljön kan den utvidgade prövningsrätten dock leda till en viss ökning av överklagade mål, med förseningar i genomförandet av vissa projekt. Ser man till de avgränsningar som finns avseende vilka miljöorganisationer som får föra talan är det dock uppenbart att det i praktiken inte är många organisationer som uppfyller kriterierna för tale- rätt. I praktiken torde därför inte antalet överklagade mål öka nämnvärt. Kostnaderna för Århuskonventionens sekretariat m.m. finansieras inom ramen för FN/ECE:s budget. I övrigt går det inte att göra annat än lösa antaganden om vilka kostnader som uppkommer för vad gäller de aktiviteter i form av olika arbetsgrupper m.m. som äger rum under konventionen. Finansieringen av dessa aktiviteter diskuteras kon- tinuerligt i de olika grupperna. deltar i det arbetet och deltar även i det finansieringsschema som satts upp för konventionen. bidrog med ett frivilligt stöd om till stöd för konventionsarbetet. uppgick den summan till . har för uppgett sig vara berett att lämna ytterligare ett bidrag om . I en arbetsgrupp under konventionen pågår arbete med att föreslå ett system för att säkra finansieringen av konventionsarbetet. Den fortsatta finan- sieringen av konventionsarbetet bedöms dock ligga på årliga summor av liknande storlek som de som betalats. De lagändringar som direktiven och konventionen kräver bedöms eventuellt kunna medföra vissa ökade kostnader. T.ex. kan de utökade möjligheterna för miljöorganisationer att överklaga tillståndsbeslut enligt andra lagar än leda till en ökad belastning av domstolsvä- sendet. Dessa förändringar hade dock som visats på det stora hela varit nödvändiga att genomföra med anledning av skyldigheten att leva upp till EG-direktivens bestämmelser. Sammanfattningsvis är bedömningen därför, så vitt nu kan överblickas, att en ratificering av Århuskonventio- nen inte medför några samhällsekonomiska merkostnader som väsentligt skiljer sig från vad som hade varit fallet utan konventionen. Sammantaget bedöms inte förslag och bedömningar i denna pro- position leda till behov av ytterligare statliga resurser utan kommer att rymmas inom givna anslagsramar. 13.1Förslaget till lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ Lagen är föranledd av skillnader mellan det svenska myndighetsbegrep- pet och myndighetsbegreppet i Århuskonventionen och miljöinforma- tionsdirektivet. I paragrafen avgränsas lagens tillämpningsområde. Lagen syftar till att vissa organ som inte omfattas av den svenska offentlighetsprincipen skall lämna ut miljöinformation på begäran. I direktivets artikel 2.2 c sägs att vissa fysiska eller juridiska personer med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter, eller som tillhandahåller offentliga tjänster skall anses vara myndigheter i direktivets mening. I bedömningen av om ett organ faller in under bestämmelsen bör man utgå från den offentliga förvaltningsuppgift som organet utövar. För att falla under lagens tillämpningsområde krävs också att organet eller den som förvarar material för organets räkning innehar information som enligt 2 § klassas som miljöinformation. De organ som skall räknas som funktionella myndigheter (i konventionens och direktivets mening) skall ha fått en offentlig förvaltningsuppgift och inom ramen för den uppgiften bedriva en verksamhet som har samband med miljön. Sådana aktörer som träffas av bestämmelserna i lagen är viltvårdsområdesförening, fiskevårdsområdes- förening och vattenförbund. Även andra enskilda organ kan komma att omfattas av lagen, t.ex. enskilda va-anläggningar. Det kan inte uteslutas att även t.ex. renhållningsbolag som utför offentliga tjänster som har samband med miljön träffas av bestämmelsen. Ledning i frågan om vilka aktörer dessa är kan även hittas i utredning (kapitel 9), som bifogats denna proposition, se bilaga 5. Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1. Paragrafen anger vad som avses med miljöinformation utifrån defini- tionen av miljöinformation i konventionens artikel 2.3 och direktivets artikel 2.1. Begreppet omfattar information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk form eller annan form. Miljöinformation utgörs av uppgifter om tillståndet för olika delar av miljön, t.ex. luft och atmosfär, vatten, jord, mark, landskap och naturområden, biologisk mångfald, inbegripet genetiskt modifierade organismer och samspelet mellan dessa. Det kan också vara fråga om information om olika faktorer som påverkar eller troligtvis påverkar miljöns tillstånd, som exempelvis substanser, energi, buller, strålning, avfall och utsläpp. Begreppet omfattar även uppgifter om sådana faktorer som planer, program, verksamheter eller åtgärder som påverkar eller troligtvis påverkar antingen miljöns tillstånd eller sådana faktorer som i sin tur kan påverka miljön. Miljöinformation kan också finnas i ekonomiska analyser som används för beslutsfattande på miljöområdet. Information om tillståndet för människors hälsa etc. i den mån den påverkas av miljöns tillstånd, samt faktorer, verksamheter eller åtgärder som påverkar miljön ingår också i vad som kan omfattas av begreppet miljöinformation. Definitionen av miljöinformation sträcker sig med andra ord från information om miljöns tillstånd och förhållanden som kan påverka miljön till effekter för människors hälsa och miljön. Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1. Paragrafen anger att allmänheten har rätt att få miljöinformation från de aktörer som denna lag gäller, i enlighet med krav i konventionens artikel 4.1 och direktivets artikel 3.1 och 3.4. Skyldigheten att tillhandahålla miljöinformation gäller information som faktiskt finns hos aktören, eller förvaras för aktören. För att få tillgång till miljöinformation behöver man i princip vare sig ange skälen för begäran eller sitt namn. Om det krävs för bedömningen av skaderekvisiten i de avslagsgrunder som räknas upp i 6 eller 7 § kan det dock vara nödvändigt att sökanden uppger sitt namn. Att informationen skall lämnas i den form som begärs syftar på informationens materiella form (t.ex. pappersform, bandupptagning etc.). Något krav på att informationen skall sammanställas kan inte ställas med stöd av denna bestämmelse. Bestämmelser om möjligheter att avslå en begäran om information finns i 6 och 7 §§. Tredje stycket har sitt ursprung i konventionens artikel 4.8 och i direk- tivet artikel 5 och anger att den som lämnar miljöinformation får kräva ersättning för de kostnader som är förenade med utlämnandet, t.ex. för kopiering och porto. Avgiften får inte överstiga ett skäligt belopp. I den bedömningen bör vad som gäller för kopiering hos myndighet enligt avgiftsförordningen (1992:191) vara vägledande. Ersättningen skall finnas angiven i förväg i en särskild prislista där det, förutom avgifternas storlek, skall framgå i vilka fall avgift tas ut och om avgiften skall betalas i förskott. I paragrafen anges inte vem som skall upprätta eller bestämma innehållet i prislistan och det är inte heller avsikten. Det avgörande är att den som söker miljöinformation på förhand kan få besked om vilka priser som gäller. Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1. Bestämmelsen, som har sin motsvarighet i konventionens artikel 4.2 och miljöinformationsdirektivet artikel 3.2, anger att informationen skall lämnas ut inom vissa tidsramar. Enligt huvudregeln skall den begärda informationen lämnas ut . Enligt andra stycket skall sökanden inom samma tidsramar precisera sin begäran om den är för allmänt hållen. Den som innehar eller förvarar informationen bör bistå sökanden i detta. Detta krav bör inte ses som mer omfattande än vad som gäller för myndigheters serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen. Det kan röra sig om t.ex. upplysningar och frågor i den utsträckning det är lämpligt. Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1. Bestämmelsens första stycke anger en skyldighet för den som innehar eller förvarar miljöinformation att hålla informationen ordnad på ett sådant sätt att den är möjlig att överblicka. Bestämmelsen motsvarar konventionens artikel 5.2 b) i) och direktivets artikel 3.5 c). Andra stycket gäller den situation när den som begäran riktats till inte har den efterfrågade informationen. Kravet på att bistå sökanden med upplysningar om vart denne kan vända sig kan inte anses vara större än vad som gäller för myndigheter enligt 4 § tredje stycket förvalt- ningslagen. Det rör sig alltså inte om något omfattande efterforsknings- arbete. Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1. Paragrafen anger när en begäran om information får avslås utifrån bestämmelserna i artikel 4.1 i miljöinformationsdirektivet och artikel 4.3 i konventionen. Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1. Paragrafen har sitt ursprung i avslagsgrunder som finns i miljöinforma- tionsdirektivet artikel 4.2 och i konventionen artikel 4.4. Första punkten motsvarar konventionens och direktivets bestämmelser om sekretess för myndigheters verksamhet och domstolsförfaranden m.m. Andra punkten har sin motsvarighet i bestämmelsen om rätt att föreskriva sekretess med hänvisning till skydd av internationella förbindelser etc. Den tredje punkten är kopplad till möjligheten att föreskriva sekretess för kommersiell eller industriell information, den fjärde till motsvarande möjlighet vad gäller immateriella rättigheter samt den femte och sjätte avseende personliga intressen. Punkt sju motsvarar konventionens och direktivets bestämmelse om sekretess till skydd för den miljö som informationen avser, t.ex. parningsplatser för sällsynta arter. Bestämmel- serna skall tillämpas restriktivt och en avvägning skall göras med hänsyn till om uppgifterna har så stor betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmänhetens kännedom om uppgifterna väger över de intressen som anges i punkterna 17 i paragrafen. En särreglering införs även för uppgifter om utsläpp som skett i miljön. Denna innebär att avslags- grunderna i punkterna 1, 3, 5 eller 7 inte får åberopas om det är fråga om uppgift om utsläpp i miljön. Med utsläpp avses utsläpp som är av betydelse i miljöskyddshänseende och som kan medföra risk för skada eller olägenhet. Jfr förslaget om ändring i sekretesslagen (14 kap. 11 §). Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1. Paragrafen anger vissa krav på beslut om avslag på begäran om informa- tion utifrån bestämmelserna i artikel 4.7 i konventionen och 4.5 i miljöinformationsdirektivet. I bestämmelsen regleras bl.a. situationen där ett muntligt beslut har lämnats. Om sökanden därefter anger att han eller hon avser att överklaga beslutet skall ett skriftligt beslut meddelas. Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1. Utifrån kraven i artikel 9.1 i konventionen och artikel 6 i miljöinforma- tionsdirektivet anges i paragrafen hur beslut om avslag får överklagas. Bestämmelsen har sin förebild i 15 kap 7 § första stycket sekretesslagen. För överklagande gäller reglerna i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppdrag. Detta innebär bl.a. att det är kammarrätten som prövar om ett överklagande kommit in i rätt tid och att överklagandetiden utgår från tidpunkten för delfående av det skriftliga beslutet. I likhet med vad som gäller för beslut att inte lämna ut allmänna handlingar är det enbart den som begärt att få ut informationen som har rätt att överklaga. Ett enskilt organ kan inte överklaga ett beslut som ålägger det att lämna ut informationen. Inte heller kan den som anser sig bli lidande av att information lämnas ut överklaga ett beslut om utlämnande. Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1. 13.2Förslaget till lag om ändring i 15 kap. 13 § Ett nytt tredje stycke kompletterar nuvarande bestämmelse om samråd. Det nya stycket anger ett krav på att synpunkter som kommit fram vid genomfört samråd och granskning skall beaktas. Med bestämmelsen genomförs krav i direktivet om allmänhetens deltagande, artikel 2. 26 kap. 1 § Genom ett tillägg i andra stycket tydliggörs att tillsynsmyndigheten skall agera både på eget initiativ och efter anmälan från t.ex. allmänheten. Tillägget är menat att förtydliga den rätt allmänheten har att vända sig till tillsynsmyndigheter när de anser att det föreligger brister i efter- levnaden av miljörättsliga bestämmelser, i enlighet med kraven i Århus- konventionen artikel 9.3. skyldighet att agera är ett viktigt led i det svenska system som byggts upp för att allmänheten och enskilda skall kunna få myndigheters handlande och underlåtenheter att handla granskade av oberoende organ, t.ex. 13.3Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948) Bestämmelsen är ny och ger de miljöorganisationer som har möjlighet att överklaga beslut och domar enligt rätt att överklaga Väg- verkets beslut i fråga om fastställelse av arbetsplan. Med bestämmelsen genomförs artikel 9.2 i Århuskonventionen och artiklarna 3.7 och 4.4 i direktivet om allmänhetens deltagande. Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1649) om Prop. 5 kap. 1 a § Bestämmelsen är ny och ger de miljöorganisationer som har möjlighet att överklaga beslut och domar enligt rätt att överklaga Banver- kets beslut i fråga om fastställelse av järnvägsplan. Med bestämmelsen genomförs artikel 9.2 i Århuskonventionen och artiklarna 3.7 och 4.4 i direktivet om allmänhetens deltagande. 13.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn Bestämmelsen är ny och ger de miljöorganisationer som har möjlighet att överklaga beslut och domar enligt rätt att överklaga Sjöfarts- verkets beslut i fråga om utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn. Med bestämmelsen genomförs artikel 9.2 i Århuskonventionen och artiklarna 3.7 och 4.4 i direktivet om allmänhetens deltagande. 13.6Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297) 14 kap. 2 a § Bestämmelsen är ny och ger de miljöorganisationer som har möjlighet att överklaga beslut och domar enligt rätt att överklaga Luft- fartsstyrelsens beslut i fråga om tillstånd att inrätta och driva allmänna flygplatser. Med bestämmelsen genomförs artikel 9.2 i Århuskonven- tionen och artiklarna 3.7 och 4.4 i direktivet om allmänhetens deltagande. 13.7Förslaget till lag om ändring i minerallagen (1991:45) 16 kap. 4 a § Bestämmelsen är ny och ger de miljöorganisationer som har möjlighet att överklaga beslut och domar enligt rätt att överklaga Berg- mästarens beslut i fråga om bearbetningskoncession. Med bestämmelsen genomförs artikel 9.2 i Århuskonventionen och artiklarna 3.7 och 4.4 i direktivet om allmänhetens deltagande. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen 12 kap. 1 § Ett nytt tredje stycke införs för att se till att uppgifter som inte lämnats ut enligt reglerna i lagen (2005:000) om miljöinformation hos vissa enskilda organ inte blir offentliga när uppgifterna lämnas till domstol i samband med att ett beslut om att inte lämna ut informationen överklagas. Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.2.3. 14 kap. 11 § Paragrafen har sitt ursprung i miljöinformationsdirektivet artikel 4.2 andra stycket och Århuskonventionen, artikel 4.4 sista stycket.