prop · GS03110 · 2005-03-17 00:00:00 — Som framförts i föregående avsnitt accepterade Lagrådet i det ärendet inte en tolkning av stadgandet i 1 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen (TF) som skulle innebära att rätten att ta del av allmänna handlingar inte har något egentligt grundlagsskydd när det gäller handlingar som omfattas av upphovsrätt. Som konstaterades i promemorian leder det synsättet till slutsatsen att rätten att ta del av allmänna handlingar endast kan begränsas av hänsyn till upphovsrätten om stöd för det finns i 2 kap. 2 § TF eller om en grundlagsändring görs. Kommissionens ursprungliga förslag till direktiv (KOM(97)628 slutlig) innehöll inte några regler som tog hänsyn till nationella bestämmelser om handlingsoffentlighet. De inskränkningsbestämmelser som föreslogs var inte utformade så att de kunde tolkas som att de medgav inskränkningar i upphovsrätten som säkerställer regler om handlingsoffentlighet. Med beaktande av risken för kollision mellan å ena sidan reglerna om allmänna handlingars offentlighet och å andra Prop. 2004/05:110 sidan upphovsmannens ensamrätt att disponera över sitt verk var detta något som såg stora bekymmer med. Med stöd bl.a. från de nordiska länderna drev därför under förhandlingarna frågan om att få in skrivningar i direktivet som innebar att det stod klart att vår handlingsoffentlighet inte påverkades av direktivet. De ansträngningar som lades ner på den frågan gav resultat. Direktivet anger nu i artikel 9 att direktivet inte påverkar bestämmelser om i synnerhet bl.a. tillgång till allmänna handlingar. Frågan tas även upp i stycke 60 i ingressen till direktivet. Där står bl.a. att det skydd som föreskrivs i direktivet inte bör påverka nationella bestämmelser eller gemenskapsbestämmelser på andra områden, t.ex. tillgång till allmänna handlingar, som kan påverka skyddet av upphovsrätt eller närstående rättigheter. Som konstaterades i promemorian står det mot bakgrund av nu nämnda skrivningar i direktivet klart att direktivets bestämmelser inte påverkar de svenska bestämmelserna om handlingsoffentlighet i 2 kap. TF. Regeringen delar alltså promemorians bedömning att direktivet varken kräver någon ändring i grundlagsbestämmelserna eller i 26 b § första stycket URL. Användning av verk i rättsvårdens och den allmänna säkerhetens intresse Enligt artikel 5.3.e i direktivet får medlemsstaterna föreskriva inskränkningar i rätten till exemplarframställning och överföring till allmänheten för användning i den allmänna säkerhetens intresse eller för att garantera ett korrekt genomförande eller en korrekt rapportering av ett administrativt, parlamentariskt eller rättsligt förfarande. Av artikel 4 följer att om medlemsstaterna får föreskriva inskränkningar i rätten till exemplarframställning får de också föreskriva inskränkning i spridningsrätten i den utsträckning som är motiverad med hänsyn till syftet med den tillåtna exemplarframställningen. Bestämmelsen i 26 b § andra stycket URL omfattar just användning i rättsvårdens eller den allmänna säkerhetens intresse. Regeringen delar därför promemorians bedömning att bestämmelsen vad gäller exemplarframställningsrätten och rätten till överföring till allmänheten faller inom tillämpningsområdet för artikel 5.3.e i direktivet. Artikel 4 gör det möjligt att även fortsättningsvis tillåta spridning med stöd av 26 b § andra stycket URL. Någon anledning till ändring av den svenska lagen på denna punkt föreligger därför inte heller. 26 e § första stycket lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (URL) innehåller en bestämmelse som ger radio- och televisionsföretag, som förvärvat rätten att sända ut ett verk, rätt att spela in verket på en anordning genom vilken det kan återges. Verket får dock bara spelas in om det görs (1) för att användas vid egna utsändningar ett fåtal gånger , (2) för att säkerställa bevisning om utsändningens innehåll eller (3) för att en statlig myndighet skall kunna utöva tillsyn över utsändningsverksamheten. Bestämmelsen i 26 e § första stycket 1 URL kompletteras av 4 § upphovsrättsförordningen (1993:1212). Av 4 § 1 upphovsrätts- förordningen framgår att upptagningen skall göras med företagets egen utrustning och av 4 § 2 framgår att upptagningen endast får användas vid egna utsändningar ett fåtal gånger , varefter den förutom i de fall som regleras i 4 § 3 skall utplånas. I 4 § 3 anges att radio- eller televisionsföretagets upptagning endast får överlämnas till och endast bevaras i ett arkiv hos ett sådant företag som har tillstånd att sända TV-program eller radioprogram enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen (1996:844), dock endast om upptagningen har dokumentariskt värde. Sådana tillstånd har bl.a. , , och . Enligt 4 § 4 får en upptagning föras över på ett nytt underlag under förutsättning att originalupptagningen utplånas. Slutligen får upptagningen användas för framställning av ett särskilt exemplar som skall användas för utsändningen. Efter utsändningen skall, enligt samma bestämmelse, detta särskilda exemplar, utplånas. Enligt 26 e § andra stycket URL får upptagningar som radio- eller televisionsföretaget får göra enligt första stycket 2 och 3 (för att säkerställa bevisning om utsändningens innehåll respektive för att en statlig myndighet skall kunna utöva tillsyn över utsändningsverksamheten), med ett undantag, endast användas för just dessa ändamål. Undantaget är att upptagningarna får bevaras i Statens ljud- och bildarkiv om de har dokumentariskt värde. Enligt 26 e § tredje stycket URL får vidare en statlig myndighet som har till uppgift att utöva tillsyn över reklamen i ljudradio- och televisionsutsändningar återge utsändningar i den omfattning som motiveras av ändamålet med tillsynen. En sådan myndighet har alltså rätt att både göra upptagningar (dvs. framställa exemplar) och att tillgängliggöra dessa i den omfattning som motiveras av ändamålet. De myndigheter som avses är och TV och (9 kap. 2 § radio- och TV-lagen). Regeringens bedömning: Några ändringar i bestämmelserna om s.k. efemära, dvs. i huvudsak tillfälliga, upptagningar i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk är inte nödvändiga med anledning av direktivet. (26 e § upphovsrättslagen) Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 270). Remissinstanserna har tillstyrkt eller lämnat bedömningen utan erinran. Några radio- och TV-företag, däribland och radio, har emellertid framfört att det som framgår av direktivets beaktandesats 41, dvs. att begreppet företagets egen utrustning också omfattar uppdragstagares utrustning, bör tas in i 4 § upphovsrätts- förordningen. Skälen för regeringens bedömning Rätten att göra s.k. efemära, dvs. i huvudsak tillfälliga, upptagningar regleras i artikel 5.2.d i direktivet. Bestämmelsen har sin motsvarighet i artikel 11 bis(3) i . Artikel 5.2.d ger medlemsstaterna rätt att föreskriva inskränkningar i rätten till exemplarframställning för dels efemära upptagningar av verk som utförs av radio- och televisionsföretag med hjälp av egen utrustning och för användning i de egna sändningarna, dels bevarande av dessa upptagningar i officiella arkiv med hänvisning till deras särskilda dokumentära värde. I stycke 41 i ingressen till direktivet anges att uttrycket företagets egen utrustning också omfattar sådan utrustning som tillhör en person som agerar på radio- och televisionsföretagets vägnar och under dess ansvar. Enligt artikel 5.3.e i direktivet får medlemsstaterna dessutom tillåta inskränkningar bl.a. för att garantera ett korrekt genomförande av ett administrativt, parlamentariskt eller rättsligt förfarande. De svenska bestämmelserna om efemära upptagningar m.m. i 26 e § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (URL) och 4 § upphovsrättsförordningen (1993:1212) reglerar tre olika situationer. En situation är under vilka förutsättningar radio- och tv- företag får göra upptagningar (26 e § första stycket URL och 4 § 12 och 45 upphovsrättsförordningen). En annan situation är under vilka förutsättningar gjorda upptagningar får bevaras i arkiv hos radio- och TV-företag (4 § 3 upphovsrättsförordningen), respektive i Statens ljud- och bildarkiv (26 e § andra stycket URL). Den tredje situationen avser att vissa myndigheter får återge, dvs. framställa exemplar och tillgängliggöra för allmänheten, utsändningar i syfte att utöva tillsyn över reklamen i ljudradio- och televisionsutsändningar (26 e § tredje stycket URL). Dessa tre situationer behandlas i det följande. Radio- och televisionsföretags rätt att göra upptagningar De allmänna förutsättningarna för rätten att göra upptagningar enligt 26 e § URL är att det är fråga om en upptagning av ett radio- eller televisionsföretag, och att företaget har rätt att sända ut verket. Kravet på att det skall vara fråga om ett radio- eller televisionsföretag har sin motsvarighet i artikel 5.2.d i direktivet. Direktivet innehåller däremot inget uttryckligt krav på att företaget skall ha rätt att sända ut verket. Som fördes fram i promemorian finns dock ingenting som hindrar att svensk rätt ställer upp strängare krav än direktivet för att upptagningarna skall få göras fritt. Regeringen delar alltså uppfattningen i promemorian, som har lämnats utan erinran av remissinstanserna, att de allmänna förutsättningarna för efemära upptagningar i 26 e § första stycket URL är förenliga med direktivet. Förutom att det skall vara fråga om upptagningar som utförs av radio- eller televisionsföretag kräver artikel 5.2.d att upptagningarna skall utföras med hjälp av egen utrustning och för användning i egna sändningar. Att upptagningarna skall utföras med företagets egen utrustning framgår i svensk rätt av 4 § 1 upphovsrättsförordningen och att upptagningarna endast får användas vid egna utsändningar framgår av 26 e § första stycket 1 URL. Samtliga de krav som artikel 5.2.d i direktivet ställer upp för att efemära upptagningar skall få göras krävs alltså också enligt svensk rätt. 26 e § första stycket 1 och 4 § upphovsrättsförordningen innehåller dessutom ytterligare bestämmelser för efemära upptagningar. Dels anges att det endast får vara fråga om utsändningar ett fåtal gånger och att upptagningen därefter såvida inte undantagsregeln i 4 § 3 upphovsrättsförordningen som behandlas nedan är tillämplig - skall utplånas (26 e första stycket 1 URL och 4 § 2 upphovsrättsförordningen). utöver de krav som redan behandlats. ytterligare begränsningar av radio- och televisionsföretagens användning av upptagningarna jämfört med den ram som artikel 5.2.d i direktivet ger. Detsamma gäller för bestämmelserna i 4 § 4 upphovsrättsförordningen (rätten att föra över upptagningen på nytt underlag varvid originalupptagningen skall utplånas) och 4 § 5 upphovsrättsförordningen (rätten att göra ett särskilt exemplar för utsändningen, vilket skall utplånas efter sändningen). Eftersom de svenska bestämmelserna alltså i flera avseenden är mer begränsade än artikel 5.2.d i direktivet, delar regeringen promemorians bedömning, som lämnats utan erinran av remissinstanserna, att samtliga dessa bestämmelser är förenliga med I samband med den översyn av upphovsrättsförordningen som kommer att ske som en följd av detta lagstiftningsprojekt, kommer regeringen att överväga om 4 § upphovsrättsförordningen ändå bör kompletteras i något avseende, bl.a. i det avseende som Television och radio framfört. I 26 e § första stycket 2 URL stadgas vidare att ett radio- och TV- företag har rätt att göra upptagningar för att säkerställa bevisning om Bestämmelsen har till ändamål att säkra bevisning för tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål (se 5 kap. 3, 6 och 7 §§ lag 1991:1559 med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden). Denna bestämmelse omfattas inte av bestämmelsen om efemära upptagningar i artikel 5.2.d direktivet. Däremot ger artikel 5.3.e möjlighet till inskränkningar bl.a. för att garantera ett korrekt genomförande av ett rättsligt förfarande. bestämmelsen i 26 e § första stycket 2 URL just syftar till att säkerställa bevisning för rättsliga förfaranden delar regeringen promemorians bedömning, som också den har lämnats utan erinran av remissinstanserna, att den svenska bestämmelsen i 26 e § första stycket 2 URL faller inom tillämpningsområdet för artikel 5.3.e i direktivet. 26 e § första stycket URL innehåller slutligen en rätt för radio- och televisionsföretag att göra s.k. referensupptagningar av verk för att en statlig myndighet skall kunna utöva tillsyn över utsändnings- verksamheten (26 e § första stycket 3 URL). Den myndighet som avses är främst och TV (se vidare prop. 1990/91:149 s. 149 f.). Inte heller denna bestämmelse omfattas av bestämmelsen om efemära upptagningar i artikel 5.2.d i direktivet. Däremot kan artikel 5.3 e även tillämpas i detta fall eftersom denna artikel ger rätt till inskränkningar för att garantera ett korrekt genomförande av såväl ett administrativt som ett rättsligt förfarande. Statlig tillsyn över utsändningsverksamhet är en form av administrativt Eftersom upptagningarnas syfte är att se till att tillsynsverksamheten kan utövas, delar regeringen promemorians uppfattning, som lämnats utan erinran av remissinstanserna, att bestämmelsen i 26 e § första stycket 3 URL är tillåten med stöd av artikel 5.3.e i direktivet. Även 26 e § första stycket 3 URL är alltså förenlig med direktivet. Regeringen anser sammanfattningsvis att inga ändringar av 26 e § första stycket URL krävs med anledning av direktivet. Enligt 26 e § andra stycket URL får de upptagningar som är tillåtna enligt första stycket 2 (för att säkerställa bevisning) och 3 (för att statlig myndighet skall kunna utöva tillsyn) med ett undantag endast användas för bevisnings- respektive tillsynsändamål. Undantaget framgår av 26 e § andra stycket andra meningen URL. Enligt detta får upptagningarna bevaras i Statens ljud- och bildarkiv om de har dokumentariskt värde. I 4 § 3 upphovsrättsförordningen anges dessutom att upptagningar som radio- och tv-företag får göra med stöd av 26 e § första stycket 1 URL får bevaras i arkiv hos sådana företag som har tillstånd att sända TV- program och ljudradioprogram enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen, om upptagningen har dokumentariskt värde. Artikel 5.2.d medger att de inspelningar som får utföras av radio- och televisionsföretag enligt bestämmelsen också får bevaras i officiella arkiv med hänvisning till deras särskilda dokumentära värde. Bestämmelsen har sin motsvarighet i artikel 11bis(3) . Eftersom Statens ljud- och bildarkiv är en statlig myndighet och eftersom bevarandet av upptagningarna i övrigt endast får ske i arkiv hos de företag som fått tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV- lagen ansågs i promemorian att kravet på att det skall vara fråga om ett officiellt arkiv var uppfyllt. Vidare ansågs i promemorian att direktivets bestämmelse om att bevarandet får tillåtas med hänsyn till upptagningarnas särskilda dokumentära värde fick anses uppfyllt genom det uttryckliga kravet på dokumentariskt värde i 26 e § andra stycket URL respektive i 4 § 3 upphovsrättsförordningen. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot promemorians bedömning i dessa avseenden. Inte heller regeringen har någon annan uppfattning. Som konstaterades i promemorian har varit bunden av motsvarande bestämmelse i och samma bedömning har alltså gjorts tidigare. Sammanfattningsvis delar alltså regeringen promemorians uppfattning att de svenska bestämmelserna som möjliggör bevarande av upptagningar av radio- och televisionssändningar är förenliga med direktivet. Rätt för myndigheter att återge sändningar Enligt 26 e § tredje stycket URL får en statlig myndighet som har till uppgift att utöva tillsyn över reklamen i radio- och TV-utsändningar återge utsändningar i den omfattning som motiveras av ändamålet med tillsynen. Bestämmelsen infördes ursprungligen för att möjliggöra för att utöva sin tillsynsverksamhet (prop. 1992/93:214 s. 102 f.). Enligt nu gällande bestämmelser i radio- och TV-lagen (9 kap. 2 §) är det såväl som Prop. 2004/05:110 för radio och TV som utövar tillsyn över reklamen i radio- och TV- utsändningar och alltså omfattas av bestämmelsen i 26 e § tredje stycket URL. Som konstaterades i promemorian faller inte heller denna bestämmelse inom ramen för direktivets artikel 5.2.d om efemära upptagningar. Däremot anser regeringen i likhet med vad som fördes fram i promemorian att artikel 5.3.e bör kunna tillämpas. Som framgått ger denna artikel rätt till inskränkningar för att garantera ett korrekt genomförande av såväl ett administrativt som ett rättsligt förfarande. Eftersom återgivningens syfte är att se till att tillsynsverksamheten kan utövas och då statlig tillsyn är en form av administrativt förfarande måste bestämmelsen i 26 e § tredje stycket URL anses tillåten enligt artikel 5.3.e i direktivet. Sammanfattningsvis delar regeringen alltså promemorians bedömning, som också den har lämnats utan erinran av remissinstanserna, att även denna bestämmelse är förenlig med direktivet. , och Utbildningsradion har i skrivelser till departementet i detta ärende framfört önskemål om ett antal avtalslicenser för att möjliggöra vissa tillgängliggöranden för allmänheten av verk och prestationer för radio- och televisionsföretag. Det gäller dels en utvidgning av avtalslicensbestämmelsen i 26 d § URL (om rätt att sända ut utgivna litterära och musikaliska verk samt offentliggjorda konstverk) till att också omfatta tillgängliggörande på begäran, dels införandet av en avtalslicensbestämmelse avseende närstående rättigheter för att möjliggöra tillgängliggörande på begäran av program som innehåller grammofonmusik (jämför avsnitt 10.2 om 47 § URL), dels införandet av en avtalslicensbestämmelse för återanvändning av företagens programarkiv. I detta sammanhang har företagen anfört att även rätten att göra upptagningar för att möjliggöra sådana tillgängliggöranden måste ses över. Dessa frågor kräver ytterligare överväganden. På grund av den knappa tidsramen för genomförandet av direktivet kommer dessa frågor att övervägas i ett senare skede när direktivet har genomförts (se avsnitt 6). Upphovsrättens konstruktion som en ensamrättighet innebär att upphovsmannen eller dennes rättsinnehavare på olika sätt genom avtal kan förfoga över de ekonomiska rättigheter som följer med upphovsrätten. Samma möjligheter tillkommer i princip till upphovsrätten närstående rättighetshavare. Möjlighet att utnyttja ett upphovsrättsligt skyddat verk eller annan prestation kan även föreligga på grund av en i lagen gjord inskränkning. Utöver möjligheterna att utnyttja verk med stöd av rena inskränkningar eller individuella avtal kan rätt till användning av ett skyddat verk även grundas på s.k. tvångslicens eller på avtalslicens. Den sistnämnda av dessa former av licenser, dvs. 2004/05:110 avtalslicensen, är en lösning som är typisk för de nordiska länderna. I detta kapitel behandlas först vissa generella frågor om hur de svenska reglerna om avtalslicenser förhåller sig till direktivet (avsnitt 9.1). I samma avsnitt övervägs vidare vissa frågor av redaktionell art med anknytning till bestämmelserna om avtalslicenser. Därefter behandlas frågor om avtalslicens för fotokopiering inom myndigheter, företag och organisationer (avsnitt 9.2) och förändringar i den nuvarande bestämmelsen om avtalslicenser på området för kopiering inom utbildningsväsendet (avsnitt 9.3). Slutligen behandlas frågan om en ny avtalslicens för biblioteks och arkivs nyttjanden (avsnitt 9.4). De ändringar som föreslås är inte avsedda att vara uttömmande när det gäller frågor om avtalslicenser. Det har bl.a. från m.fl. framställts krav på införandet av en avtalslicens för radio- och televisionsföretagens nyttjanden av upphovsrättsligt skyddade verk och prestationer som ingår i deras programarkiv och om införandet av avtalslicens för tillgängliggörande på begäran av litterära och konstnärliga verk samt kommersiella ljudupptagningar som ingår i ett radio- eller televisionsprogram. Som framgår av avsnitt 6 kommer dessa och andra aktuella frågor att övervägas när direktivet har genomförts. 9.1Placeringen i upphovsrättslagen av bestämmelser med avtalslicenser Med avtalslicens avses bestämmelser i upphovsrättslagen om att en part kan träffa avtal om användning av verk med en organisation som företräder ett flertal svenska upphovsmän på området och därigenom få rätt att använda också verk av upphovsmän som inte företräds av organisationen. För att avtalslicens skall gälla måste alltså ett avtal ha ingåtts med en organisation som företräder ett flertal svenska upphovsmän på området. De utomstående upphovsmännens intressen tillgodoses genom vissa skyddsregler i lagtexten, t.ex. bestämmelser om rätt till ersättning, möjlighet att meddela förbud mot användning m.m. är det framförallt två organisationer som ingår sådana avtal, nämligen Bonus Presskopia på reprografiområdet och Copyswede på radio- och TV-området. I upphovsrättslagen finns bestämmelser om avtalslicens i 13, 26 d, 26 f och 26 i §§. Dessa bestämmelser innehåller, utöver generella regler för avtalslicens (26 i § URL), föreskrifter om framställning av exemplar inom undervisningsverksamhet (13 § URL), användning av litterära och musikaliska verk samt konstverk vid radio- och televisionsutsändningar (26 d § URL) och vidaresändning av sådana sändningar (26 f § URL). Samtliga dessa paragrafer finns i lagens andra kapitel, som innehåller bestämmelser om inskränkningar i upphovsrätten. Genom hänvisningar är vissa av bestämmelserna tillämpliga även för till upphovsrätten närstående rättigheter (se 45 § tredje stycket, 46 § andra stycket, 49 § tredje stycket och 49 a § fjärde stycket URL). Avtalslicensen är en nordisk idé och har visat sig fungera väl i praktiken. Den infördes ursprungligen för användning av verk i radio- och televisionsutsändningar (se NJA II 1961 s. 173 ff.). Regeringens bedömning: Direktivet tillåter såväl att nuvarande avtalslicensbestämmelser kan behållas som att nya avtalslicensbestämmelser kan införas. Regeringens förslag: Samtliga bestämmelser om avtalslicenser i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk samlas i ett eget kapitel. Promemorians bedömning och förslag överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 279). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller lämnat bedömningen respektive förslaget utan erinran. Några remissinstanser, däribland (), har dock ifrågasatt bedömningen att direktivet tillåter att nya avtalslicenser kan införas. Vissa remissinstanser har framfört mer allmän kritik mot avtalslicenssystemet och föreslagit ändringar i den generella bestämmelsen om avtalslicenser. Skälen för regeringens bedömning och förslag Artikel 5 i direktivet innehåller en bestämmelse som anger de yttre gränserna för vilka inskränkningar medlemsstaterna kan göra i upphovsrätten. Systemet med avtalslicenser har emellertid inte ansetts utgöra inskränkningar i direktivets mening. Frågan diskuterades på nordiskt initiativ under förhandlingarna om direktivet. Resultatet blev att avtalslicenserna ansågs som ett sätt att förvalta rättigheter och inte som en inskränkning i direktivets mening. Eftersom enighet rådde om att avtalslicenserna skulle betraktas som ett sätt att förvalta rättigheter angavs i stycke 18 i ingressen att direktivet inte skulle påverka bestämmelser i medlemsstaterna när det gäller förvaltning av rättigheter. För tydlighets skull angavs uttryckligen just kollektiva avtalslicenser med utsträckt verkan som exempel på bestämmelser i medlemsstaterna som inte skulle påverkas av direktivet. Mot bakgrund av uttalandena i stycke 18 i ingressen konstaterades i promemorian att en avtalslicens alltså inte var att betrakta som en inskränkning i direktivets mening. Enligt promemorian innebar detta dels att nationella avtalslicensbestämmelser kunde behållas, dels att nya sådana bestämmelser kunde införas.