prop · GS03175 · 2005-07-07 00:00:00 — Om det finns särskilda skäl för det får ett sådant åläggande, enligt 25 § KL, meddelas för tiden till dess att frågan slutligt har avgjorts. Ett ingripande enligt 19 § KL eller artikel 82 i EG-fördraget förutsätter bl.a. att ett företag bedöms ha en dominerande ställning på en relevant marknad. Det är möjligt att tilldelning av domännamn skulle kunna ut- göra en relevant marknad mot bakgrund bl.a. av att domännamn inte är enkelt utbytbara mot andra alternativa adresseringsmetoder på Internet, t.ex. användande av IP-nummer eller andra tekniker för angivande av adress (t.ex. the , se ). Andra adresseringstekniker kräver ofta installationer av program m.m. Frågan om tilldelning av domännamn under en nationell toppdomän kan utgöra en relevant marknad har inte prövats av och låter sig inte besvaras med någon lätthet. Avgörande är bl.a. om kunderna uppfattar domännamn under se som utbytbara mot domännamn under andra toppdomäner. Det får i brist på närmare utredning bedömas som osäkert om domännamn under t.ex. se-domänen kan utgöra en rele- vant marknad (se vidare avsnitt 16.8). En dominerande ställning anses föreligga när ett företag, ensamt eller tillsammans med andra, har en ställning av sådan ekonomisk styrka att det i betydande omfattning kan uppträda oberoende av sina konkurrenter, sina kunder och i sista hand av konsumenterna genom att t.ex. inte obetydligt höja priserna utan att förlora kunder. I högre utsträckning än tidigare får privatpersoner registrera domän- namn under den nationella toppdomänen se. Detta aktualiserar i viss mån konsumentlagstiftningens tillämpning på verksamheten. På konsument- området har till uppgift att tillvarata konsumenternas Myndighetens arbete utgörs till stor del av förebyggande verk- samhet genom tillskapandet av överenskommelser med näringslivet, ut- färdande av föreskrifter och meddelande av riktlinjer. De rättsliga möjligheter som har att komma till rätta med den som inte tillämpar gällande konsumentlagstiftning utgörs i huvudsak av meddelande av förbud att t.ex. tillämpa ett oskäligt avtalsvillkor. vilar ansvaret för administrationen av den befintliga svenska toppdomänen se på den för ändamålet bildade . Detta innebär att stiftelselagen (1994:1220) är tillämplig för administrationen av den befintliga nationella toppdomänen för . Av 9 kap. stiftelselagen följer att alla stiftelser är knutna till en till- synsmyndighet. Reglerna om tillsyn har tillkommit mot bakgrund av vikten av att värna om donationsviljan och stiftelsernas fortbestånd. I stiftelser finns det i regel inte något organ som har befogenhet att både övervaka och ingripa mot stiftelsens förvaltning såsom bolagsstämman vid drift i aktiebolag (prop. 1993/94:9 s. 87). Lagen ger dock möjlighet att i hög utsträckning göra undantag från tillsynen (se 9 kap. 10 och 10 a §§). Enligt 9 kap. 1 § stiftelselagen står en stiftelse normalt under tillsyn av den länsstyrelse där stiftelsens styrelse eller förvaltare har sitt säte. Till- synsmyndigheten har tre huvuduppgifter: kontroll, ingripande och service (prop. 1993/94:9 s. 87). I förarbetena till stiftelselagen uttalas att den återkommande kontrollen endast berör årsredovisningsskyldiga stiftelser och att årsredovisningen tillsammans med revisionsberättelsen bör utgöra ett godtagbart underlag för tillsynsmyndigheternas granskning av stiftelsens förvaltning (prop. 1993/94:9 s. 88). I kontrollsyfte får en tillsynsmyndighet begära in handlingar eller upplysningar från en stiftelse. Kontrollen utövas dock först och främst genom att tillsynsmyndigheten granskar stiftelsernas årsredovisning för att kontrollera att stiftelsens förvaltning och revisionen av stiftelsen ut- övas i enlighet med stiftelseförordnandet eller bestämmelserna i stiftelse- lagen. är skyldig att ingripa enligt 9 kap. 3 § stiftelselagen om det kan antas att så inte är fallet eller om en styrelse- ledamot eller förvaltare annars missköter sitt uppdrag. I II-stiftelsens stiftelseförklaring anges att stiftelsen bl.a. skall främja en god stabilitet i infrastrukturen för Internet i och främja ut- vecklingen av hanteringen av domännamn under toppdomänen se och andra nationella domäner avseende . Ett på så sätt formulerat ändamål med en stiftelse får anses vara vidsträckt. Det innebär att det kan krävas såväl allmänna kunskaper om domännamnshantering som tekniska kunskaper om systemet för att det skall vara möjligt att bedöma om verksamheten utövas i enlighet med det i stiftelseurkunden angivna ändamålet. Tillsynen enligt stiftelselagen har framför allt till syfte att kontrollera förvaltningen av stiftelsen. ingriper främst om det kan antas att förvaltningen inte utförs i enlighet med stiftelseförordnandet eller stiftelselagen. En effektiv och säker drift av nationella toppdomäner torde därför inte kunna säkerställas genom tillsyn enligt stiftelselagen. Den praktiska hanteringen av toppdomänen se sköts av Prop. 2004/05:175 dotterbolag . Även dotterbolaget är bundet av det för stiftelsen gällande ändamålet (jfr. SOU 2000:30 s. 173 och prop. 1993/34:9 s. 61). Detta skall alltså bedriva sin verksamhet i enlighet med stiftelsens ända- mål. Eftersom tillsynen enligt stiftelselagen har stiftelsen som tillsyns- objekt, torde tillsyn dock inte direkt omfatta den praktiska hantering av toppdomänen se som sker i bolaget. möjlig- het att ingripa direkt mot NIC-SE med förelägganden eller andra tillsyns- åtgärder är därför mycket begränsad. är i stället hänvisad till att rikta eventuella tillsynsåtgärder mot , om dotter- bolagets faktiska administration av toppdomänen se kan antas ske eller sker i strid med stiftelsens ändamål. Tillsynen beträffande dotterbolaget torde i praktiken vara begränsad till att via stiftelsen ta del av redovisningshandlingar för koncernen och att kontrollera att ägarroll är förenlig med ändamålet för stiftelsen. 16.4.2Andra former för statligt inflytande än lagstiftning PTS sektorsansvar för elektronisk kommunikation PTS är ansvarig sektorsmyndighet för området elektronisk kommunika- tion. Administrationen av en nationell toppdomän faller in under området elektronisk kommunikation och därmed under PTS sektorsansvar. Sektorsansvaret innebär ett övergripande ansvar för en viss samhälls- sektor. Den största uppgiften inom sektorsansvaret är att följa utvecklingen, såväl den tekniska utvecklingen som utvecklingen på konsument-, regional- och konkurrenspolitiska områden, inom sektorn och återrapportera till regeringen. Detta innebär att PTS bl.a. kan in- formera regeringen om att ändringar krävs i relevant lagstiftning. I domännamnsutredningens betänkande (SOU 2000:30) föreslogs bl.a. att regeringen skulle ingå ett uppdragsavtal med administratören rörande toppdomänen se. Avtalet var avsett att formalisera hanteringen av toppdomänen och öka inflytandet över och insynen i verksamheten. föreslog att regeringen skulle ges möjlighet att utse två ordinarie styrelseledamöter och en suppleant i . Förslaget ledde dock inte till någon åtgärd från statens sida. har efter att betänkande av- lämnats vidtagit frivilliga åtgärder för att bredda styrelserepresentationen samt erbjudit regeringen att utse en ledamot i styrelsen. Berörda intressenter kan utarbeta allmänna, icke bindande, riktlinjer för hur nationella toppdomäner skall drivas. Sådana riktlinjer skulle lätt kunna anpassas till den tekniska utvecklingen och till de nya krav som användare kan tänkas ställa på administrationen av toppdo- mäner. Regeringens förslag: En ny lag om nationella toppdomäner för på Internet skall införas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- Ett antal remissinstanser menar att behov av reglering saknas eftersom verksamheten fungerar bra . Några remissinstanser pekar på att Internets gränsöverskridande natur särskilt måste beaktas. Veten- skapsrådet och Internationella handelskammarens svenska national- kommitté menar att fler funktioner än bara toppdomänen är viktiga för ett väl fungerande Internet. () menar att reglerna bör införas i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). och anser att det är oklart om en lag verkligen kan värna de aktuella skyddsintressena. Skälen för regeringens förslag: Såsom konstaterats i avsnitt 16.3 bör statens insyn i och tillsyn över domännamnsadministrationen öka. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 16.4.1 kan den tillsyn och insyn som följer av LEK, personuppgiftslagen (1998:204) (PUL), konkurrenslagen (1993:20) (KL), konsumentlagstiftningen eller stiftelselagen (1994:1220) inte anses vara tillräcklig för att tillgodose det allmännas intresse av att kunna följa och kontrollera stabiliteten och säkerheten hos sådan verk- samhet. Administrationen av toppdomäner faller som nämnts ovan under området för elektronisk kommunikation och därmed under PTS sektorsansvar. Sektorsansvaret innebär dock som sådant inga direkta möjligheter till tillsyns- eller insynsåtgärder. Vad gäller frågan om staten via avtal kan skaffa sig tillräckligt inflytande är staten beroende av motpartens goda vilja. Det kan vidare ifrågasättas om ett avtal ger den långsiktighet och stabilitet som är önsk- värd för att skapa en effektiv och säker kontinuerlig drift av domän- namnssystemet i . Ett avtal kan innebära ett visst mått av osäker- het. Ett avtal ger inte heller självklart den öppenhet och förutsägbarhet som är önskvärd på områden där staten vill utöva tillsyn över den dagliga driften. Den frågan kan därför inte uteslutande regleras genom avtal. Det kan dock finnas anledning att, i varje fall övergångsvis, genom avtal eller ensidiga åtaganden definiera de grundläggande rollerna. I fråga om förslaget att staten utser en ledamot i styrelsen för den stiftelse som administrerar den befintliga nationella toppdomänen bör noteras att en styrelseledamot i en stiftelse har till uppgift att under enskilt ansvar verka endast för stiftelsens intressen (jfr. 1993/94:9, s. 68). Denne skall inte representera de organisationer som utsett dem eller på annat sätt företräda organisationernas intressen. Någon egentlig statlig kontroll över eller möjlighet att påverka verksamhet kan därför inte sägas föreligga för en styrelserepresentant som staten utser. Styrelserepresentationen innebär dessutom långtifrån möjligheter för staten att göra ingripanden för att säkerställa de garantier på stabilitet och säkerhet som de samhälleliga intressena knutna till administrationen av nationella toppdomäner påkallar. Härutöver försvåras insynsmöjligheterna vad gäller den befintliga nationella toppdomänen genom att den faktiska administrationen av se-domänen huvudsakligen utövas av . Styrelserepresentationen i stiftelsen skulle inte kunna medföra en till- fredsställande insyn i NIC-SE:s verksamhet. För att icke-bindande riktlinjer och rekommendationer skall vara meningsfulla torde krävas ett formaliserat samarbete mellan staten, administratörer och andra intressenter på området, där administratörerna måste vara beredda att acceptera att staten ges inflytande över hur rikt- linjerna skall utformas i vissa frågor. Även om så skulle vara fallet är ett system med icke bindande rekommendationer inte tillräckligt för att säkerställa det allmännas inflytande. Staten bör tillförsäkras möjlighet att säkerställa en effektiv och säker administration av nationella toppdomäner för genom insyn och tillsyn. Som framgått ovan sker detta inte genom befintlig lagstiftning och kan inte förväntas åstadkommas fullt ut genom andra åtgärder än lagstiftning. Staten bör därför genom ändrad lagstiftning ges möjlighet till verklig insyn och tillsyn. Några remissinstanser, däribland och Föreningen , menar att en reglering är onödig då driften av toppdomänen se fungerar bra. Regeringen delar bedömningen att toppdomänen se fungerar tekniskt bra . Det är dock av yttersta vikt att funktionen även framöver fungerar bra. Av skäl som framgått i detta och föregående avsnitt kan det allmänna inte enbart förlita sig på att marknaden kommer att lösa eventuella kriser och problem. En säkrare drift av Internet är en viktig del i arbetet med samhällets informationssäkerhet (jfr. 2001/02:158). PTS framhåller att LEK omfattar alla typer av elektroniska kommuni- kationsnät och att delar av domännamnshanteringen därför kan falla in under lagens begrepp tillhörande installation. Styrelsen menar vidare att ett av de bakomliggande skälen till LEK:s tillkomst är den konvergering som sker på det tekniska området och att det synes stå i motsättning till detta syfte med LEK att stifta en helt ny lag som enkom reglerar den nationella toppdomänen för . Som framgår i avsnitt 16.4.1 regleras i LEK, i de avseenden som här är aktuella, huvudsakligen konkurrensrättsliga frågor. I detta fall är det främst fråga om att säkerställa effektiviteten och driftsäkerheten vid administrationen av toppdomäner för samt att säkerställa att verksamheten bedrivs i allmänhetens intresse. Det är dock riktigt att en reglering av administrationen av nationella toppdomäner i huvudsak är av infrastrukturell karaktär, liksom LEK, och det kan finnas skäl att reglera infrastrukturella aspekter på elektronisk kommunikation i en och samma lag. Domännamnsadministration har dock inte stått i fokus för lagstiftaren Prop. 2004/05:175 eller direktivförfattarna vid tillkomsten av LEK, eller de EG-direktiv som ligger bakom den, på ett sådant sätt att regleringen är anpassad för dessa speciella frågor. aktuella aspekter av administrationen av toppdo- mäner utgör en så specifik företeelse att det skulle försämra över- skådligheten att väva in regleringen i LEK. Regleringen bör därför införas i en ny, särskild lag. Detta hindrar inte att bestämmelserna i i vissa avseenden kan vara tillämpliga på domännamnsadministration (se avsnitt 16.4.1 och 16.8). Utgångspunkter och tillämpningsområde för en ny Regeringens förslag: Lagen skall tillämpas på nationella toppdo- mäner för och ha sin utgångspunkt i de principer för delege- ring och administration av nationella toppdomäner som lagts fram av den mellanstatliga rådgivande kommittén GAC. krav på teknisk drift och register samt principer för tilldelning och registrering av domännamn. Lagen skall också innehålla bestämmelser Regeringens bedömning: Lagen bör inte innehålla bestämmelser om hur en domänadministratör skall utses eller om upphörande av dennes Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår dock en reglering om över- förande av uppgifter av registerdata om ansvaret för en nationell topp- domän övergår till en ny administratör. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanser tillstyrker för- Flera remissinstanser framhåller att regleringen inte bör detalj- menar att förslaget innebär lagstiftning in casu. att om administrationen av toppdomäner behöver regleras, så bör all administration av toppdomäner som utförs från fast driftställe i Försvarsmakten och i menar att med hänsyn till den viktiga funktion en nationell toppdomän har bör staten utse en administrativt ansvarig för toppdomänen. mannen tvivlar på utredarens slutsats att administrationen av topp- domäner inte är myndighetsutövning. dock att mycket talar för att utredningens slutsatser i fråga om myndig- hetsutövning är riktiga. Skälen för regeringens förslag: I uppgiften att administrera en topp- domän ligger bl.a. att driva relevanta databaser och därtill hörande offentliga söktjänster, att godkänna ombud, att tilldela domännamn, regi- strera domännamn och information om bl.a. vilka som är ansvariga för en registrerad huvuddomän och vilka namnservrar som skall hålla domän- namnet operativt, att driva namnservrar för toppdomänen samt att till- gängliggöra och distribuera zonfiler (se avsnitt 16.7) för denna. Som angetts i avsnitt 16.6 bör syftet med en nationell reglering av administrationen av toppdomäner huvudsakligen vara att säkerställa att administrationen utförs på ett säkert och effektivt sätt. Regleringen bör också syfta till att tillgodose intresset av integritetsskydd och icke- diskriminering. Vidare bör en reglering skapa möjlighet för staten att kontrollera och vid behov ingripa för att tillse att de uppställda kriterierna för verksamheten verkligen uppfylls. I avsnitt 16.1.5 beskrivs de principer för delegering och administration av nationella toppdomäner som antagits av den mellanstatliga rådgivande kommittén GAC (se även bilaga 3). Som nämns där är syftet med GAC- principerna att ange ett generellt ramverk för förhållandet mellan nationella regeringen, administratören av den nationella toppdomänen och ICANN. GAC:s principer spänner över ett stort fält och träffar hela administra- tionen av en nationell toppdomän. Det finns regler om själva driften av den nationella toppdomänen, registreringsförfarandet samt den tvistlös- ningsverksamhet som bör knytas till administrationen av en nationell toppdomän. GAC:s principer är inte oomtvistade. Kritik har riktats mot bl.a. defi- nitionen av uppdragstagare eller den administrativt ansvarige, princi- pernas i viss mån bristande överensstämmelse med om inte- gritetsskydd samt regleringen av zonfilöverföringen (se avsnitt 16.7), immateriella rättigheter och ICANN:s roll. Några egentliga fullgoda alternativ till GAC:s principer saknas dock. Även om GAC:s principer inte formellt har antagits av ICANN tillämpas de av ICANN i dess verksamhet. De har även legat till grund för lagstift- nings- eller andra åtgärder internationellt. har 2000 i meddelandet KOM (2000) 202 upp- manat medlemsstaterna att genomföra GAC:s principer på ett lämpligt sätt i den mån de avser regeringars förhållande till ICANN och till sina . Även Europeiska unionens råd har uppmanat medlemsstaterna att med beaktande av nationella bestämmelser genomföra GAC:s principer för delegering och administration av nationella toppdomäner. Principerna har därefter uppdaterats av GAC. GAC:s principer har alltså fått internationellt genomslag och inter- nationell acceptans. Detta kan leda till en harmonisering av de olika nationella regelverk som finns på området och däri- genom öka förutsättningarna för att uppnå ett säkert och pålitligt Inter- netadresseringssystem på ett globalt plan. Principerna bygger i stort på den allmänna praxis och den tekniska standardisering som utvecklats inom domännamnsområdet. Mot den angivna bakgrunden finns det starka skäl att reglera admi- nistrationen av nationella toppdomän för med utgångspunkt i GAC:s principer. Principerna är varken till form eller till innehåll av sådan karaktär att de lämpar sig för att direkt överföras till svensk lag. Tvärtom krävs ytter- ligare överväganden om vilka delar av administrationen av en toppdomän som bör bli föremål för en reglering och vilka delar av principerna som bör komma till uttryck i en lag. Flera remissinstanser framhåller att toppdomänen se fungerar på ett bra sätt. Regeringen delar denna bedömning. En reglering av natio- nella toppdomäner för bör inte vara mer ingripande än absolut nödvändigt och möjliggöra att toppdomäner kan utvecklas i takt med Internettekniken i övrigt. Det finns t.ex. inte skäl att föreslå särskilda regler om domänadministratörens återförsäljare (s.k. ombud). Ombudens förhållande till domänadministratören förutsätts såsom nu regleras genom privaträttsliga överenskommelser. Ett stort mått av självreglering bör även fortsatt gälla på området. Det är önskvärt att bygga vidare i den anda som genomsyrat utvecklingen av Internet där berörda aktörer i stor utsträckning själva ansvarat för och bidragit till utvecklingen. Detta synsätt ligger väl i linje med målen för sektorn för elektronisk kommunikation. Staten har dock ett övergripande ansvar för tillsyn över kommunika- tionsfrämjande tjänster som tillhandahålls allmänheten mot ersättning. Även om det finns ett stort antal toppdomäner att tillgå är det rimligt att räkna med att värdet av väl fungerande och driftsäkra svenska topp- domäner kommer att bestå. Ett antal grundläggande krav bör därför anges i lag och en tillsynsmyndighet bör ges möjlighet att granska vissa viktiga moment i administrationen av nationella toppdomäner. På Internet finns ca 250 toppdomäner. De mest använda i är, utöver se, toppdomänerna , com och org. Den toppdomän som i dags- läget är utpekad för enligt standarden ISO 3166-1 och delegerad av ICANN är se. anför att om regeringen finner att administrationen av toppdomäner behöver regleras, så bör av konkurrensneutrala skäl all administration av toppdomäner som utövas från ett fast driftställe i omfattas. Som framgår av avsnitt 16.4.1 och 16.8 behandlas de konkurrens- rättsliga aspekterna av administration av toppdomäner främst i kon- kurrenslagen (1993:20) och lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation, där det inte har någon principiell betydelse om toppdomänen avser . De aspekter som behandlas nu avser emellertid i stället främst det allmänna intresset av att toppdomäner fungerar säkert och effektivt med beaktande av integritetsskydd m.m. kan som nämnts inte på egen hand säkerställa en tillförlitlig drift av Internet eller reglera administrationen av domännamn i sin helhet. Den administration där har en reell möjlighet att dels påverka vem som administrerar toppdomänen och dels på ett effektivt sätt kontrollera verksamheten, är administrationen av toppdomäner som särskilt avser . Det är beträffande dessa som hänsyn kan tas till svenska intressen. Samma syn- sätt torde ligga till grund för GAC:s principer, där endast administra- tionen av de nationella toppdomänerna behandlas, eftersom det är denna som betraktas som ett uppdrag från det berörda lokala samfundet. Eftersom det för toppdomäner för finns ett starkt svenskt allmänintresse är det också ur säkerhets- och effektivitetssynpunkt be- fogat att särskilt reglera dessa. och Föreningen näringsliv menar att utredningens förslag strider mot det generalitetskrav regeringsformen uppställer för den normgivande verksamheten (det s.k. lex in casu-förbudet), eftersom det endast finns en toppdomän för och lagstiftningen med nöd- vändighet riktar sig till en adressat, nämligen administratören av denna toppdomän . Regeringsformens regler om normgivningsmakten bygger på en Prop. 2004/05:175 distinktion mellan generella föreskrifter och beslut i enskilda fall. grundläggande krav på en föreskrift är att den skall vara generellt utformad. I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 203 f.) sägs att det inte bör vara möjligt för att fatta ett beslut som uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fall. Kravet på generell tillämpbarhet får enligt propositionen anses vara uppfyllt om en lag avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Detta hindrar inte att bestämmelser i en lag undantagsvis kan vara så utformade att de i praktiken blir tillämpliga endast på ett enstaka fall. Lagen måste emellertid även i en sådan situation vara gene- rellt utformad. Kravet på normgivningens allmängiltighet har betydelse också för stadgandet i 11 kap. 8 § regeringsformen enligt vilket inte får fullgöra rättskipnings- eller förvaltningsuppgift i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. kan därför inte ens genom lag tillägna sig rätten att fatta beslut i enskilda fall. Det är emellertid inte här fråga om att i lag ålägga en enskild aktör att ensam svara för uppgiften att sköta administrationen av en toppdomän. Som utvecklas nedan kommer administratören av en nationell topp- domän inte att utses av staten och än mindre anges direkt i regeringens förslag till lag. Regleringen kan redan därför inte sägas stå i strid mot kravet på allmängiltighet.