prop · GT0356 · 2005-12-21 00:00:00 — Remissinstanserna: Regeringsrättens ledamöter anför att rättspröv- ningsmålens karaktär av enpartsmål ger upphov till svårigheter, särskilt vid muntlig förhandling. Det finns därför anledning att överväga om inte regeringen, eller åtminstone den i första instans beslutande myndigheten, bör ha formell partsställning i rättsprövningsmålen. och juridiska fakultetsnämnden vid ifrågasätter om det inte bör införas bestämmelser om i vilken utsträck- ning förvaltningsprocesslagen (1971:291) är tillämplig vid handlägg- ningen av mål enligt rättsprövningslagen. Skälen för regeringens bedömning: När det gäller frågan om infö- rande av tvåpartsprocess i rättsprövningen kan regeringen visserligen ha förståelse för att den nuvarande ordningen kan medföra vissa svårigheter av praktisk natur för Regeringsrätten. Normalt erbjuder det dock knap- past några större problem att under hand från berörda myndigheter in- hämta de upplysningar i sak som kan behövas innan ett mål om rätts- Det huvudsakliga skälet till att regeringen inte kan god- ta en tvåpartsprocess på detta område är emellertid av principiell natur. Regeringen anser nämligen att det inte kan komma i fråga att regering- en i den här typen av mål skulle uppträda som part i en svensk domstol. En annan ordning skulle vara mindre väl förenlig med det förhållandet att det är regeringen som styr riket och således är den främsta myndigheten i Det är ju också detta förhållande som är skälet till att regeringen är högsta beslutande instans i förvaltningsärenden som innehåller sådana Prop. 2005/06:56 uttalat politiska dimensioner att det inte är lämpligt att en förvaltnings- myndighet eller en domstol har den uppgiften. Att i rättsprövningsmål låta staten vara företrädd som part genom nå- gon annan myndighet än regeringen framstår vidare som uteslutet. Ett organ som är underordnat regeringen kan nämligen knappast med bibe- hållande av de principer enligt vilka vårt lands statsskick är uppbyggt an- förtros en uppgift som rent faktiskt innefattar en befogenhet att överprö- va beslut av regeringen och att som en följd därav till exempel medge bifall till en klandertalan i form av en ansökan om rättsprövning. Beträffande frågan om förvaltningsprocesslagens tillämplighet i mål om rättsprövning gör regeringen följande bedömning. Förvaltningsprocesslagen är tillämplig vid rättskipning i förvalt- ningsdomstol i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i annan lag. Rättsprövningslagen innehåller endast ett fåtal föreskrifter av proces- suell karaktär, bl.a. en bestämmelse om muntlig förhandling (3 a §) som skiljer sig från vad som gäller enligt 9 § förvaltningsprocesslagen. Detta innebär att förvaltningsprocesslagen i stort sett är tillämplig fullt ut vid handläggningen av rättsprövningsmål. Det kan inte anses nödvändigt att särskilt ange detta. Regeringens förslag: Den rätt till domstolsprövning av tillståndsbe- slut av regeringen som miljöorganisationer har enligt artikel 9.2 i År- huskonventionen skall tillgodoses inom ramen för rättsprövnings- Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Regeringsrättens ledamöter anser att det i lagtex- ten bör preciseras vilka slags tillståndsbeslut som avses kunna rättsprö- Kammarrätten i och juridiska fakultetsnämnden vid Upp- sala universitet ifrågasätter om den krets av miljöorganisationer som an- ges i 16 kap. 13 § inte är alltför snäv för att anses förenlig med Århuskonventionens krav. holms universitet anser att rättsprövningslagens tillämpningsområde inte bör utvidgas till att avse en helt annan konvention än Europakonventio- nen och förordar att det i stället införs specialregler om ordinärt överkla- Skälen för regeringens förslag: Enligt Århuskonventionens artikel 9.2 skall bl.a. vissa miljöorganisationer ha rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 i konventionen prövad av domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag. ganisationer som skall ges talerätt enligt konventionen är icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt. Varje konventionsland kan således införa be- gränsningar i fråga om vilka organisationer som ges talerätt. ningarna får dock inte strida mot konventionens principer och syfte. I artikel 6.1 a regleras allmänhetens deltagande i beslut om tillstånd för vissa större verksamheter som är angivna i bilaga I till konventionen. År- huskonventionen ger således vissa miljöorganisationer rätt till domstols- prövning av bl.a. en del tillståndsbeslut. I bilaga I anges ett antal verk- samheter som i svensk lagstiftning motsvaras av dels de verksamheter som är tillståndspliktiga enligt reglerna i eller regler medde- lade med stöd av balken (i första hand förordningen [1998:899] om mil- jöfarlig verksamhet och hälsoskydd), dels av verksamheter där kraven på tillstånd finns i vissa speciallagar (t.ex. arbetsplan för väg enligt väglagen [1971:948] och järnvägsplan enligt lagen [1995:1649] om byggande av järnväg). Förutom de särskilt uppräknade verksamheterna i bilaga I anges i punkt 20 i bilagan: All verksamhet som inte anges i punkterna 119, men där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömning av miljöpåverkan i enlighet med den nationella lagstiftning- en. Detta innebär att för tillståndsprocesser enligt andra lagar än miljö- balken eller ovan nämnda speciallagar som innehåller en hänvisning till krav på samråd och miljökonsekvensbeskrivning skall reg- lerna i konventionen om tillgång till rättslig prövning av tillståndsbeslut tillämpas. Sådana tillståndsprocesser finns bl.a. i de ovan angivna lagar- na, i ellagen (1997:857), naturgaslagen (2000:599) samt plan- och bygg- lagen (1987:10). Vad beträffar den sistnämnda lagen har avslu- tats en översyn av överklagandebestämmelserna inom ramen för PBL- kommitténs arbete (SOU 2005:77). Artikel 6 omfattar även, enligt punkten 1 b, verksamheter som inte an- ges i bilaga I och som kan ha betydande påverkan på miljön. Vilka verk- samheter som avses kan inte preciseras närmare utan en bedömning av detta får göras från fall till fall. Verksamheter som omfattas av krav på en mer omfattande förprövningsprocess torde normalt falla in under bila- ga I, och därmed inte under artikel 6.1 b. Vidare ges, enligt artikel 6.1 c, en möjlighet att i nationell lagstiftning införa undantag från rätten till domstolsprövning i fråga om tillstånd till verksamhet som tjänar för- svarssyften. I 16 kap. 13 § finns bestämmelser som ger miljöorganisa- tioner talerätt i fråga om bl.a. överklagbara tillståndsbeslut som fattats enligt balken. Ett tillståndsbeslut kan dock i vissa fall fattas av regering- en som enda instans. Detta gäller enligt bl.a. lagen (1966:314) om konti- nentalsockeln, lagen (1992:1140) om ekonomiska zon och na- turgaslagen. I dessa fall är besluten således inte möjliga att överklaga. De beslut regeringen fattar efter överklagande enligt vissa speciallagar är naturligtvis inte heller överklagbara. Sådana beslut fattas bl.a. enligt väg- lagen och lagen om byggande av järnväg. Vidare kan nämnas beslut om bearbetningskoncession enligt minerallagen (1991:45), beslut enligt luft- fartslagen (1957:297) om tillstånd att inrätta och driva allmänna flygplat- ser och beslut enligt lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och av- lysning av allmän farled och allmän hamn. Samtliga dessa tillståndsbe- slut utgör beslut som enligt artikel 9.2 i Århuskonventionen måste kunna bli föremål för domstolsprövning efter talan av miljöorganisationer. En förutsättning för att rättsprövningslagen skall vara tillämplig är att beslutet innebär myndighetsutövning mot den enskilde. Det torde vara mycket ovanligt att sådana tillståndsbeslut som skall kunna domstolsprö- vas enligt Århuskonventionen innebär myndighetsutövning mot en mil- Rättsprövningslagen kan därför med sin nuvarande ut- formning knappast anses tillgodose Århuskonventionens krav på rätt till domstolsprövning av tillståndsbeslut. Inte heller med de ändringar av rättsprövningen som föreslagits i det föregående kan Århuskonventionens nämnda krav anses uppfyllda. Ett sådant beslut av regeringen som enligt konventionen skall kunna dom- stolsprövas kan nämligen knappast anses innefatta en prövning av en mil- jöorganisations civila rättigheter eller skyldigheter. För att även Århuskonventionens krav på tillgång till domstolspröv- ning skall uppfyllas bör därför en uttrycklig rätt för miljöorganisationer att få till stånd en prövning av sådana beslut som avses i konventionen införas. Det kan diskuteras på vilket sätt detta lämpligast bör ske. En möjlighet är naturligtvis att införa en särskild lag om överprövning av vissa till- ståndsbeslut, med rättsprövningslagen som modell. En annat alternativ är att ge miljöorganisationer en uttrycklig rätt att begära rättsprövning av sådana beslut som avses i konventionen. Systemet med rättsprövning har visserligen en gång tillkommit för att tillgodose krav, varför den senare lösningen skulle innebära en utvidgning av till- lämpningsområdet för rättsprövning som inte var avsedd när systemet infördes. Vid en samlad bedömning framstår det dock ändå som mest än- damålsenligt att i ett sammanhang reglera möjligheterna till överpröv- ning av regeringsbeslut i annan ordning än genom resning. Den rätt till domstolsprövning av sådana beslut som följer av Århuskonventionen bör därför hanteras inom ramen för systemet med rättsprövning. Regeringsrättens ledamöter har anfört att det i lagtexten bör preciseras vilka slags tillståndsbeslut som avses kunna rättsprövas. Århuskonven- tionen är en konvention som innehåller många bestämmelser som rör medborgerliga rättigheter och som kopplar samman frågor om mänskliga rättigheter och miljö. För att konventionens syften skall kunna uppnås krävs att effektiva medel står till buds. Regeringen anser att det inte är lämpligt att avgränsningen av vilka beslut som skall kunna bli föremål för rättsprövning utformas som en uppräkning av ett antal på förhand be- stämda tillstånd utan en hänvisning bör i stället göras direkt till konven- tionen. Denna konstruktion innebär att lagstiftningen fullt ut lever upp till Århuskonventionens krav, att eventuell praxis från i fråga om de EG-direktiv som syftar till att genomföra konventionen i EU:s medlemsstater löpande kan tas i beaktande liksom att lagen inte behöver ändras om krav på samråd och miljökonsekvensbeskrivning införs för någon annan typ av tillståndskonstruktion där möjligheter att på annat sätt få tillgång till domstolsprövning saknas. Precis som är fallet i fråga om rättsprövning i allmänhet måste de exakta gränsdragningarna därför bli en uppgift för Regeringsrätten. Kammarrätten i och juridiska fakultetsnämnden vid har ifrågasatt om den krets av miljöorganisationer som anges i 16 kap. 13 § inte är alltför snäv för att anses förenlig med Århuskonventionens krav. Lagrådet anser att det ter sig ovisst om Sveri- ge uppfyller Århuskonventionens krav i denna del. Regeringen har i prop. 2004/05:65 gjort bedömningen att de nuvarande kriterierna i 16 kap. 13 § formellt sett inte strider mot År- huskonventionens krav eller syfte. Denna ståndpunkt har godtagits av 2004/05:MJU11, rskr. 2004/05:193). Det finns inte an- Prop. 2005/06:56 ledning att nu göra en annan bedömning än den som tidigare gjorts. 11 En ny rättsprövningslag Regeringens förslag: Den nuvarande rättsprövningslagen skall er- sättas av en ny lag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i Skälen för regeringens förslag: De förändringar av rättsprövnings- institutet som har föreslagits i det föregående är av omfattande slag. I praktiken innebär de att rättsprövningslag i stora delar får skri- vas om. Detta gäller även lagens rubrik. De nya reglerna bör därför komma till uttryck genom att lagen ersätts av en ny lag, benämnd lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Överklagande i administrativa ärenden Regeringens förslag: Begreppet administrativa ärenden i 22 a § förvaltningslagen skall bytas ut mot anställningsärenden. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: vid uni- versitet anför att det inte kan uteslutas att även ett anställningsärende, under vissa förhållanden, kan komma att anses gälla en civil rättighet el- ler skyldighet, och att 22 a § förvaltningslagen i sådant fall därför ändå Skälen för regeringens förslag: Bestämmelsen i 22 a § förvaltnings- lagen om rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut gör undantag för beslut i administrativa ärenden. Beslut som omfattas av detta undan- tag får överklagas hos regeringen med stöd av 35 § verksförordningen (1995:1322) i den mån det finns hänvisningar till den bestämmelsen i Det gäller bl.a. beslut om an- ställning av personal. I regeringens verksamhet som överprövningsinstans har det vuxit fram en praxis som innebär att anställningsbeslut numera är den enda typ av överklagbara beslut som säkert omfattas av undantaget för administrativa De beslut i administrativa ärenden som enligt regeringens praxis inte är överklagbara gäller antingen sådana interna förhållanden som en myn- dighets organisation, verksamhetsinriktning och arbetsledning eller s.k. partsbesked, dvs. ståndpunkter som myndigheter intar när de företräder staten i civilrättsliga och liknande förhållanden. behandla överklaganden i ärenden av dessa slag och i varje enskilt ärende slå fast att beslutet inte är överklagbart. Undantaget för administrativa ärenden i 22 a § förvaltningslagen kan Prop. 2005/06:56 anses oklart och leder ibland till en onödig omgång vid överklagande. Om lagens ord administrativa ärenden byts ut mot anställnings- ärenden kommer paragrafen att bättre spegla huvudlinjen i praxis som innebär att anställningsbeslut är den enda typ av beslut i administrativa ärenden som går att överklaga. blir paragrafen lättare att förstå och tillämpa. Antalet missvisande fullföljdshänvisningar och felsända överklaganden kan antas komma att minska. En sådan ändring medför också andra fördelar. Uppgiften att pröva frågor om besluts överklagbarhet i andra administrativa ärenden än an- ställningsärenden flyttas från regeringen till förvaltningsdomstolarna. Som framgått av det föregående är de överklagade besluten i dessa fall av myndighetsintern karaktär eller av typen partsbesked. Det handlar vis- serligen inte om något större antal ärenden, men intresset av att befria regeringen från ärenden som inte kräver ett ställningstagande från reger- ingen som politiskt organ talar ändå för denna lösning. Av dessa skäl bör undantaget för administrativa ärenden i lagtexten ändras till att i stället avse anställningsärenden. vid har påpekat att det inte kan uteslutas att även ett anställningsärende, under vissa förhål- landen, kan komma att anses gälla en civil rättighet eller skyldighet. Ef- tersom beslut i anställningsärenden är undantagna enligt 22 a § förvalt- ningslagen, får denna fråga lösas inom ramen för verksförordningen. Skulle ett sådant beslut innefatta en prövning av civila rättigheter får be- slutet överklagas hos regeringen, varefter rättsprövning kan ske av reger- ingens beslut. Regeringens förslag: Lagen om rättsprövning av vissa regeringsbe- slut skall träda i kraft , då lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall upphöra att gälla. I fråga om beslut som har meddelats av regeringen eller en förvaltningsmyndighet före ikraftträdandet skall gälla att en ansökan om rättsprövning som kunde ha prövats enligt den upphävda lagen skall prövas enligt den lagen. I fråga om avgöranden som har meddelats av kammarrätt enligt den upphävda lagen skall den lagen gälla. Ändringarna i förvaltningslagen skall träda i kraft vid samma tid- punkt. I fråga om överklagande av beslut som meddelats före ikraft- trädandet skall dock äldre bestämmelser gälla. Promemorians förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att det i anslut- ning till övergångsbestämmelserna bör klarläggas vad som skall gälla när en kammarrätt har meddelat beslut i ett rättsprövningsmål. Juridiska fa- kultetsnämnden vid menar att det kan övervägas om inte de nya reglerna i förvaltningslagen bör ges en retroaktiv effekt för att undvika stötande fall där en enskild mer eller mindre av en slump får sitt Prop. 2005/06:56 beslut på fel sida om ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna lagen om rättspröv- ning av vissa regeringsbeslut bör träda i kraft . bör den nuvarande rättsprövningslagen upphöra att gälla. Ge- nom hänvisningen i den nya lagen till begrepp ci- vila rättigheter och skyldigheter i stället för, som i den gamla, bestäm- melserna i 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen vidgas tillämpningsområ- det för rättsprövningen. Det kan dock inte uteslutas att det skulle kunna finnas beslut som omfattades av den gamla lagen men som faller utanför den nya. För att undvika rättsförlust om en sådan situation skulle uppkomma bör det införas en övergångsbestämmelse. I fråga om beslut av regering- en eller en förvaltningsmyndighet som har meddelats före ikraftträdandet bör gälla att en ansökan om rättsprövning som kunde ha prövats enligt den upphävda lagen skall prövas enligt den lagen. Detta innebär också att kammarrätterna kan komma att fortsätta att rättspröva beslut av förvaltningsmyndigheter. För beslut som fattats före den nya lagens ikraftträdande och som inte kan prövas enligt den upp- hävda lagen skall den nya lagen tillämpas. Vidare bör det införas en övergångsbestämmelse som innebär att be- stämmelserna i den upphävda lagen skall tillämpas i fråga om avgöran- den som har meddelats av kammarrätt enligt den lagen, oavsett om de meddelats före eller efter ikraftträdandet av den nya lagen. Ett avgörande av en kammarrätt i ett rättsprövningsmål kan således överklagas till Re- geringsrätten. Regeringsrätten skall i ett sådant fall tillämpa samma lag som underinstansen. De föreslagna ändringarna i förvaltningslagen bör träda i kraft . I fråga om överklagande av beslut som meddelats före ikraft- trädandet bör dock äldre bestämmelser gälla. vid har anfört att det kan övervägas om inte de nya reglerna i förvaltningslagen bör ges en retroaktiv effekt. Ändringen i 3 § utgör dock främst ett förtydligande av gällande rätt och påverkar således inte enskildas möjligheter att få till stånd en domstolsprövning. Skälet till att ändringen i 22 a § första stycket inte görs retroaktiv är att det är lämp- ligare att regeringen avgör eventuella inneliggande balanser av sådana ärenden som till följd av förslaget skall flyttas över till förvaltningsdom- stol. Regeringens bedömning: De föreslagna ändringarna leder inte till kostnadseffekter av någon betydelse och bör inte föranleda någon ekonomisk kompensation. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: Kammarrätten i förutsätter att dom- stolsväsendet ges ekonomisk kompensation för det fall att ett genomfö- rande av förslagen medför att antalet överklaganden ökar i en omfattning som inte kunnat förutses. Kammarrätten i och Kammarrätten i anser att det finns anledning att räkna med en större måltill- strömning än vad som nämns i promemorian om överklagandeförbud tas bort. Skälen för regeringens bedömning: Lagförslagen innebär bl.a. att rättsprövningen förbehålls beslut av regeringen och att andra beslut som skall kunna domstolsprövas enligt artikel 6.1 i i stället prövas i vanlig ordning i allmän förvaltningsdomstol. Detta med- för att ett fåtal mål flyttas från kammarrätt till länsrätt som första instans. Vidare föreslås att miljöorganisationer ges rätt till prövning av sådana tillståndsbeslut som enligt Århuskonventionen skall kunna dom- stolsprövas. Detta beräknas innebära att Regeringsrätten kommer att få ett tiotal nya ansökningar om rättsprövning . Slutligen föreslås att rättsprövningen ges en utformning som närmare knyter an till Europa- konventionen. Promemorians förslag i denna del syftar främst till att bättre skall kunna leva upp till sina internationella åtaganden. Ett genomföran- de av förslagen kan inte förväntas medföra kostnadseffekter av någon betydelse. Inte heller kan resultatet av den översyn av överklagandeförbud i olika specialförfattningar som nämns i avsnitt 5 förväntas medföra någon kost- nadsökning för domstolarna som kan föranleda kompensation. De ändringar som föreslås i 3 och 22 a §§ förvaltningslagen innebär främst ett förtydligande av redan gällande rätt. När det gäller ändringen av begreppet administrativa ärenden till anställningsärenden, innebär denna bl.a. att domstolsväsendet kan komma att få ett fåtal ytterligare överklaganden att behandla, uppskattningsvis högst ett tiotal . Sam- tidigt kan dock vissa effektivitetsvinster göras hos bl.a. domstolarna ge- nom att lagen blir tydligare och lättare att tillämpa. Förslaget i denna del kan inte antas medföra någon kostnadsökning för domstolsväsendet. Eventuella merkostnader som kan komma att uppstå med anledning av förslagen skall finansieras inom ramen för befintliga anslag. 15.1Förslaget till lag om rättsprövning av vissa reger- ingsbeslut Paragrafen innehåller bestämmelser om vem som får ansöka om rätts- prövning och av vilka beslut. Med enskild avses såväl fysiska som juridiska personer. Den enskilde ges rätt att ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldighe- ter i den mening som avses i artikel 6.1 i . Beslut som inte har några egentliga verkningar för den enskilde, t.ex. de flesta partsbesked, kan inte rättsprövas. Att beslutet måste innefatta en pröv- ning av en enskilds civila rättigheter eller skyldigheter innebär också att endast beslut i enskilda fall kan rättsprövas. Rättsprövningslagen är såle- des inte tillämplig på regeringens normbeslut. Däremot skulle lagen kun- na vara tillämplig i fråga om ett beslut som inte är slutligt, t.ex. ett inte- rimistiskt förordnande. Paragrafen skiljer sig i förhållande till 1 § i den nuvarande rättspröv- ningslagen bl.a. genom att rättsprövning är möjlig endast av regeringsbe- slut, att begreppet part har tagits bort och att tillämpningsområdet är ett annat. Vissa miljöorganisationer har enligt Århuskonventionen rätt att begära överprövning av en del tillståndsbeslut. För att möjliggöra detta ges, ge- nom denna paragraf, sådana organisationer en uttrycklig rätt att ansöka om rättsprövning. åtaganden enligt konventionen när det gäller miljöorganisationers tillgång till överprövning av tillståndsbeslut av re- geringen får därmed anses tillgodosedda. De miljöorganisationer som ges rätt att ansöka om rättsprövning av- gränsas genom en hänvisning till 16 kap. 13 § . De organisa- tioner som definieras i detta lagrum anses taleberättigade enligt Århus- konventionen. Miljöorganisationerna får ansöka om rättsprövning av sådana till- ståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventio- nen. Enligt denna bestämmelse skall beslut som omfattas av artikel 6 i konventionen kunna domstolsprövas. I nämnda artikel som har rubri- ken Allmänhetens deltagande i beslut om vissa verksamheter hän- visas i sin tur till bilaga I till konventionen. Bilagan omfattar dock inte samtliga beslut som enligt konventionen skall kunna domstolsprövas. Även vissa andra beslut om verksamheter som kan ha betydande påver- kan på miljön kan under vissa förutsättningar omfattas av konventionens krav på rätt till domstolsprövning (artikel 6.1 b). Det finns även en möj- lighet att göra undantag för en del beslut om verksamheter som tjänar försvarssyften (artikel 6.1 c). Det är således inte möjligt att i paragrafen hänvisa direkt till bilaga I till konventionen. Att hänvisa direkt till artikel 6 är inte heller lämpligt, eftersom denna artikel inte handlar om rätten till