prop · GS03131 · 2005-03-22 00:00:00 — Utgångspunkten bör i stället vara att hovrätten gör en inledande prövning av riktigheten i tingsrättens avgörande. Om redan denna inledande prövning tydligt ger vid handen att tingsrättens avgörande är riktigt, finns det givetvis inget behov av en fullständig rättegång i hovrätten. Om den inledande prövningen däremot ger anledning att ifrågasätta riktigheten av tingsrättens avgörande, bör handläggningen fortsätta och hovrätten har då att pröva målet i hela dess vidd och, om det därvid bekräftas att tingsrättens avgörande är felaktigt, rätta avgörandet. Enligt regeringens mening bör den nu skisserade ordningen åstad- kommas genom en utvidgning av systemet med prövningstillstånd för överklagande från tingsrätt till hovrätt. Genom ett utvidgat system med prövningstillstånd som innefattar möjligheten att meddela prövnings- tillstånd i de fall det finns anledning att betvivla riktigheten av tingsrättens avgörande kan hovrätten på ett enkelt sätt skilja ut de mål som kräver en mer omfattande prövning från de där hovrätten på ett tidigt stadium kan konstatera att det inte finns anledning att betvivla riktigheten av tingsrättens avgörande. Ett sådant system innebär att hovrätten vid en inledande prövning, grundad på bl.a. vad klaganden har anfört i överklagandet, tar ställning till om det finns skäl att meddela prövningstillstånd. Att frågor om prövningstillstånd skall tas upp så snart det kan ske framgår av 21 § förordningen (1996:379) med hovrätts- instruktion. Om prövningen inte ger anledning att betvivla riktigheten av tings- rättens avgörande, kan hovrättens ställningstagande begränsas till att hovrätten genom ett beslut att inte meddela prövningstillstånd konstaterar detta. Om man även kan meddela prövningstillstånd för mål med prejudikatintresse och i fall där det föreligger en resningssituation eller där domvilla har förekommit, har man kommit mycket långt när det gäller en anpassning av hovrättsförfarandet till hovrättens avsedda roll i instanssystemet. I detta sammanhang är det viktigt att betona att systemet med pröv- ningstillstånd inte innebär att parterna utestängs från möjligheten att överklaga; systemet med prövningstillstånd påverkar inte på något sätt överklaganderätten. Med omsorgsfullt utformade regler vad avser grunder för prövningstillstånd och handläggningen innebär ett beslut att inte meddela prövningstillstånd att hovrätten har gjort en noggrann prövning av hur tingsrätten har handlagt målet samt att hovrätten inte har funnit något som ger anledning att betvivla utgångens riktighet. Remissinstanserna har överlag varit mycket positiva till promemorians förslag och till att systemet med prövningstillstånd utvidgas till flera måltyper. De som har tillstyrkt förslagen delar uppfattningen att ett utvidgat system med prövningstillstånd skapar förutsättningar för en mer ändamålsenlig hovrättsprocess och en bättre balans mellan tingsrätts- processen och hovrättsprocessen. Dessa remissinstanser har vidare ansett att erfarenheterna av de regler om prövningstillstånd som finns är goda och att riskerna för att feldömda mål inte rättas är små. Mot den nu angivna bakgrunden förordar regeringen att systemet med prövningstillstånd i hovrätt utvidgas. En remissynpunkt som måste tas på största allvar är att en utvidgning av systemet med prövningstillstånd ökar risken för felaktiga avgöranden. Ett sådant resultat av lagstiftningen är naturligtvis inte acceptabelt. Tillståndsgrunderna bör därför utformas på ett generösare sätt än det som nuvarande regler kommit att tillämpas på. Förutom i de rena ändringsfallen bör hovrätten meddela prövningstillstånd om det inte utan att ett sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit fram till. Regeringen återkommer till utform- ningen av grunderna för beviljande av prövningstillstånd i avsnitt 12.4.6. Systemet med prövningstillstånd måste också vara utformat på ett sätt som ger hovrätten tillräckliga möjligheter att vid tillståndsprövningen göra en bedömning av sakfrågorna. Rättsfrågorna vållar normalt inte samma praktiska eller principiella problem vid en tillståndsprövning. Redan med dagens regler har hovrätterna goda möjligheter att vid en tillståndsprövning bedöma sakfrågorna tillräckligt väl för att på ett rättssäkert sätt kunna avgöra frågan om målet behöver tas upp till en fullständig prövning. I tveksamma fall kan ljudband från bevisupp- tagningen vid tingsrätten spelas upp vid tillståndsprövningen. 5.4.1 har det föreslagits att tingsrätterna regelmässigt skall dokumentera muntlig bevisning med videoteknik. En särskild fördel med en sådan ordning är att den muntliga bevisningen kan läggas fram vid tillstånds- prövningen på ett bättre sätt än vad nuvarande ordning medger. Enligt regeringens bedömning innebär sådana nya regler om presentation av muntlig bevisning i hovrätt i praktiken att hovrätten i tveksamma fall kommer att kunna göra en ännu säkrare bedömning av frågan om prövningstillstånd bör ges än det nuvarande systemet tillåter. Förslaget om videoinspelade förhör utgör därmed som påpekats under remissbehandlingen ett inte oviktigt moment i utvidgat system med prövningstillstånd. Med en mer förfinad reglering än den nuvarande vad gäller förutsättningarna för prövningstillstånd, handläggningen av tillståndsfrågan och formerna för att presentera bevisningen blir enligt regeringens bedömning risken för felaktiga beslut i frågan om prövnings- tillstånd minimal. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att en utvidgning av systemet med prövningstillstånd till flera mål- och ärendetyper är förenad med en rad fördelar. Rättskipningen får sin tyngdpunkt i första instans som fokus sätts på hovrättens kontrollerande funktion. Dessutom åstad- kommer det ett snabbare förfarande och en handläggning utan onödiga resursinsatser. En förändrad reglering vad beträffar grunder för pröv- ningstillstånd och handläggningen samt bättre möjligheter för hovrätten att ta del av bevisningen vid tillståndsprövningen garanterar att högt ställda rättssäkerhetskrav kan upprätthållas. De farhågor från rättssäker- hetssynpunkt som rests från vissa håll framstår därmed som obefogade. 12.4.5Vilka avgöranden skall omfattas av systemet med prövningstillstånd? Regeringens förslag: Systemet med prövningstillstånd utvidgas till att omfatta tingsrättens avgöranden i flertalet slag tvistemål och i domstols- ärenden som överklagas till hovrätt. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att samtliga tingsrätts- avgöranden i tvistemål och domstolsärenden som överklagas till hovrätt underkastas krav på prövningstillstånd (se Ds 2001:36 s. 7683). Remissinstanserna: En majoritet instämmer i promemorians förslag eller uttalar ingen åsikt i frågan. Flera, däribland Riksåklagaren, och ett antal domstolar, anser att systemet med pröv- ningstillstånd bör omfatta även brottmål. JO, anser att vissa typer av tvistemål av olika skäl bör vara undantagna från systemet med prövningstillstånd. Andra framför synpunkter på hur anslutnings- överklagandena bör hanteras. Arbetsdomstolen anser att även över- klaganden till Arbetsdomstolen skall omfattas av systemet med prövningstillstånd. Skälen för regeringens förslag: Enligt promemorian bör en utvidg- ning av systemet med prövningstillstånd begränsas till tvistemål och ärenden medan brottmålen lämnas utanför reformen. Mot denna bak- grund saknas enligt regeringen anledning att i detta lagstiftningsärende överväga om systemet med prövningstillstånd bör utvidgas även beträffande brottmålen. Promemorians förslag omfattar även familjemålen. Som tidigare nämnts arbetar (Ju2002:09) med att utreda bland annat hur man kan komma till rätta med långvariga och upprepade domstolsprocesser. En viktig aspekt i detta sammanhang är frågan om prövningstillstånd i hovrätten. Enligt regeringens mening bör frågor om hur processen i familjemål skall utformas för framtiden behandlas i ett sammanhang. Promemorians förslag om prövnings- tillstånd i familjemålen, dvs. mål om vårdnad, boende och umgänge, bör därför inte genomföras inom ramen för detta lagstiftningsärende. Utgångspunkten bör således vara att systemet med prövningstillstånd utvidgas till att omfatta tingsrättens avgöranden i övriga tvistemål samt i domstolsärenden som överklagas till hovrätt. Enligt JO bör dock tryckfrihets- och yttrandefrihetsmålen lämnas utan- för reformen. För dessa mål gäller särskilda handläggningsregler som syftar till att bereda starkast möjliga skydd åt tryckfriheten och friheten att yttra sig. Det är därför enligt JO bäst förenligt med det synsätt som bär upp dessa regler att tryckfrihets- och yttrandefrihetsmålen även i fort- sättningen undantas från systemet med prövningstillstånd. Under remiss- förfarandet har det även gjorts gällande att mål enligt den nya lagen (2002:599) om grupprättegång under en i vart fall inledande tid borde undantas från reformen. Regeringen delar inte dessa bedömningar utan anser att de positiva effekter som systemet med prövningstillstånd för med sig för tvistemålen gör sig gällande oavsett måltyp. När det gäller tryck- och yttrande- frihetsmålen bör dessutom framhållas följande. Regeringens förslag om en utvidgning av systemet med prövningstillstånd omfattar inte brott- målen. Mål om straffrättsligt ansvar för brott mot tryckfrihets- och yttrandefrihetslagstiftningen kommer därför inte att omfattas av det utvidgade systemet med prövningstillstånd utan systemet kommer att träffa endast talan om enskilt anspråk på grund av tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott som förs utan samband med åtal. Ett utvidgat system med prövningstillstånd som omfattar tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål om enskilt anspråk påverkar alltså inte det särskilda skydd som samhället ställer upp för friheten att yttra sig. När det gäller grupptalan kan det visserligen i ett inledande skede finnas behov av vägledande avgöranden. Detta behov kan emellertid tillgodoses genom möjligheten att meddela prövningstillstånd med stöd av tillståndsgrunden för prejudikatfall. Mot denna bakgrund bör systemet med prövningstillstånd utvidgas till att omfatta tingsrättens avgöranden i tvistemål, med undantag för familjemålen, och i domstolsärenden som överklagas till hovrätt. Det innebär att även tvistemål som handläggs av tingsrätten i särskild sammansättning, bl.a. tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål samt fastig- hetsmål, miljömål och patentmål, bör omfattas av reformen. Detsamma gäller mål enligt lagen om grupprättegång. För miljömålens del innebär förslaget att frågan om prövningstillstånd i kommer att avgöras antingen enligt reglerna i förvaltningsprocesslagen (1971:291) eller enligt de föreslagna reglerna i bl.a. beroende på om målet har inletts i förvaltningsmyndighet eller domstol. Genom förslaget om ändringar i tillståndsgrunderna (se avsnitt 12.4.6) kommer, såsom Lagrådet har påpekat, reglerna i dessa två process- rättslagar inte längre att överensstämma. Som Lagrådet framhållit finns det anledning att längre fram överväga en koordinering av de båda regel- systemen. Den nuvarande ordningen för tillståndsprövning innebär att alla över- klaganden som omfattas av systemet med prövningstillstånd prövas vart och ett för sig på sina egna meriter. Detta gäller vare sig de utgör själv- ständiga överklaganden eller har gjorts anslutningsvis, dvs. som en osjälvständig följd av ett ordinärt överklagande av motparten. Någon förändring av denna ordning har inte föreslagits i promemorian. Riksåklagaren har ställt sig negativ till att anslutningsöverklaganden omfattas av kravet på prövningstillstånd. För att inte processen skall bli snedvriden och hovrätten av formella skäl skall vara förhindrad att ge en materiellt riktig dom kommer enligt Riksåklagaren prövningstillstånd ofta att behöva ges för ett anslutningsöverklagande om huvudklaganden beviljats sådant tillstånd. Även har ifrågasatt prome- bedömning och menat att ett krav på prövningstillstånd kan förta verkan av ett anslutningsöverklagande. Regeringen instämmer inte i remisskritiken. Syftet med reglerna om anslutningsöverklagande är att en part som inte helt har vunnit framgång i tingsrätten men ändå är benägen att nöja sig med tingsrättsdomen, om även motparten gör det, inte behöver överklaga för säkerhets skull (se NJA II 1943 s. 627). Dessa processekonomiska fördelar påverkas inte på något sätt om man, såsom nu föreslås, utvidgar den krets av avgöranden som träffas av reglerna om prövningstillstånd. Alternativet att ett anslutningsöverklagande automatiskt tas upp till prövning om huvud- klaganden får prövningstillstånd ger däremot anledning till invänd- ningar. Ett sådant system får bl.a. till följd att en part med ett sakligt sett dåligt underbyggt överklagande och utan egentliga skäl för prövnings- tillstånd genom att överklaga anslutningsvis i stället för att överklaga direkt skulle kunna genomdriva en fullständig prövning i hovrätten under förutsättning att huvudöverklagandet uppvisar skäl för prövningstillstånd. En sådan ordning är betänklig från principiella utgångspunkter. Regeringen anser därför att anslutningsöverklaganden även i fortsätt- ningen skall omfattas av krav på prövningstillstånd. I vissa fall kan ett beslut av en förvaltningsmyndighet överklagas direkt till hovrätt. Det gäller beslut av övervakningsnämnd, beslut av hyres- nämnd samt beslut av . Det gäller även beslut av sådana inskrivningsmyndigheter som avses i 19 kap. jordabalken. I promemorian har det föreslagits att beslut av förvaltningsmyndig- heter, med undantag för inskrivningsmyndigheterna, inte skall omfattas av ett utvidgat system med prövningstillstånd. detta sammanhang att reformen handlar om prövningstillstånd i hovrätt som andra domstolsinstans. De överväganden som är aktuella kan inte utan vidare överföras på överklaganden som i första instans behandlas av förvaltningsmyndighet och inte tingsrätt. Såvitt gäller övervaknings- nämnderna och hyresnämnderna pågår dessutom ett reformarbete. För hyresnämndernas del är såväl organisatoriska som processuella frågor föremål för översyn. Mot denna bakgrund bör beslut av dessa myndig- heter inte omfattas av ett utvidgat system med prövningstillstånd. Överklagande till Arbetsdomstolen och Frågan om prövningstillstånd vid överklagande från tingsrätt till Arbets- domstolen behandlades för i promemorian Vissa ändringar i lagen om rättegången i arbetstvister (Ds 1996:62). I den promemorian anfördes att generella regler om prövningstillstånd borde införas för överklagande till Arbetsdomstolen av tingsrätts domar och beslut, under förutsättning att sådana regler infördes för de allmänna domstolarnas del. Förslaget i promemorian lades på bord genom propositionen Ändringar i lagen om rättegången i arbetstvister (prop. 1996/97:106) i samband med förslaget om ett generellt system med prövningstillstånd i hovrätten. Sedan propositionen om ett generellt system med prövningstillstånd i hovrätten hade återkallats avslog arbetstvistpropositionen i den del den avsåg prövningstillstånd i Arbetsdomstolen. Enligt var sambandet mellan förslagen om prövningstillstånd i de bägge propositionerna sådant att en särreglering av prövningstillstånd för endast de tingsrätts- avgöranden som överklagades till Arbetsdomstolen inte kunde komma i fråga (bet. 1997/98:AU3). Arbetsdomstolen har under remissförfarandet anfört att förslagen även borde omfatta överklaganden dit. Enligt regeringen kan de överväganden som ligger till grund för förslaget om en utvidgning av systemet med prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt inte utan vidare föras över på arbetstvisterna och förhållandena i Arbetsdomstolen. En reform av det angivna slaget kräver särskilda överväganden som inte lämpar sig för detta lagstiftningsärende, som är inriktat på processen i allmän domstol. Frågan bör därför, i likhet med vad som har uttalats i promemorian, tas upp i särskild ordning. När det gäller innehåller promemorian inte något underlag för att införa ett generellt system med prövningstillstånd för överklaganden dit. Om frågan om ett sådant system blir aktuell, bör den därför tas upp i ett annat sammanhang. Det finns dock på samma sätt som i Arbetsdomstolen en typ av mål som överklagas från tingsrätt till och som omfattas av krav på prövningstillstånd, nämligen dispositiva tvistemål där tvisteföremålets värde uppenbart inte överstiger ett prisbasbelopp. Detta följer av hänvisningen i 51 § mark- nadsföringslagen (1995:450) till bestämmelserna i bl.a. 49 kap. RB. Enligt remissyttrande har såvitt känt något sådant mål aldrig överklagats till domstolen. Kravet på prövningstillstånd i är alltså i praktiken utan någon som helt betydelse och bör därför tas bort. 12.4.6 Förutsättningarna för prövningstillstånd Regeringens förslag: Prövningstillstånd skall meddelas om det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till (ändringsfall), det inte utan att prövningstillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till (granskningsfall), det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatfall), eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extra- ordinära fall). Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (se Ds 2001:36 s. 8388). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller uttalar ingen särskild åsikt i frågan. Några, däribland Riksåklagaren, ifrågasätter behovet av att införa en särskild tillståndsgrund för granskningsfall. Andra förordar en annan språklig utformning av tillståndsgrunderna. Skälen för regeringens förslag: Vilken effekt ett system med pröv- ningstillstånd får och hur stor den praktiska skillnaden blir för parterna jämfört med om något sådant krav inte gäller beror i stor utsträckning på vilka förutsättningar som ställs upp för att prövningstillstånd skall meddelas. Tillståndsgrunderna måste enligt regeringens mening utformas så att de skapar tillräckliga garantier för att prövningstillstånd verkligen meddelas i mål och ärenden där tingsrättsavgörandet är materiellt felaktigt. De bör vidare vara lättöverskådliga och säkerställa förutse- barhet i tillämpningen. Nya regler om tillståndsgrunderna som uppfyller dessa krav bör gälla generellt och därför omfatta även de mål och ärenden som omfattas av ett krav på prövningstillstånd, t.ex. vissa brottmål. har reglerna om prövningstillstånd en konstruktion som ger intryck av att regleringen är fakultativ, dvs. att hovrätten får, men inte behöver, meddela tillstånd när en tillståndsgrund är uppfylld. Detta är inte lämpligt. I stället bör det klart och tydligt framgå att tillstånd skall ges så snart en sådan grund är uppfylld. Den centrala tillståndsgrunden i ett utvidgat system med prövnings- tillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt bör liksom vara ändringsfallen, dvs. de fall då det finns skäl för ändring av tingsrättens avgörande. En viktig fråga är vad som närmare bör krävas för att prövningstillstånd skall meddelas på denna grund. Det är regeringens uppfattning att kraven av rättssäkerhetsskäl bör ställas relativt lågt. Prövningstillstånd i ändringsfallen förutsätter enligt de nuvarande reglerna att det förekommer anledning till ändring i det slut tingsrätten kommit till. Den närmare innebörden av denna lydelse är inte helt klar. För att tydligare ge uttryck för grundtanken att prövningstillstånd skall beviljas i de fall där tingsrättens avgörande är materiellt felaktigt bör ett annat uttryckssätt väljas. I förslag anges att prövningstillstånd skall meddelas om det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till. Vid lagrådsgranskningen av det förslag till regler om prövningstillstånd som sedermera återkallades konstaterade att formuleringen på ett avsevärt bättre sätt än den nuvarande ger uttryck för grundtanken att prövningstillstånd inte skall vägras i de fall där tingsrättens avgörande är materiellt felaktigt. Lagrådet föreslog dock att den aktuella tillståndgrunden skulle utformas så att prövnings- tillstånd skall meddelas om det inte måste antas att det slut som tingsrätten har kommit till skulle bli fastställt vid en prövning i hov- rätten (prop. 1996/97:131 s. 186 f.). Regeringen gjorde i den sedermera återkallade propositionen den bedömningen att Lagrådets förslag var mindre tydligt och lättillämpat än det remitterade förslaget. Regeringen har inte någon annan uppfattning . Härtill kommer att den av Lagrådet föreslagna formuleringen kan ge intryck av att hovrätten vid tillståndprövningen har att göra en förhands- bedömning av hur den kommer att döma i målet. Så är systemet med prövningstillstånd inte tänkt att fungera; tillståndsprövningen har enbart till syfte att pröva om det finns anledning att rikta invändningar mot det överklagade avgörandet. Med ett sådant synsätt betonas hovrättens granskande funktion vid tillståndsprövningen. Hovrättsprocessutred- ningens förslag är dessutom enligt regeringen bättre ägnat att ge uttryck åt den generösa syn på frågan om beviljande av prövningstillstånd som bör gälla. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns anledning att hålla fast vid den bedömning av frågan som kom till uttryck lagstiftningsärende. förslag återkommer i den promemoria som upprättats i detta ärende. Remissinstanserna har överlag ställt sig bakom promemorians förslag, även om det på sina håll har uttryckts viss tveksamhet om innebörden av lagändringen. har ställt frågan om avsikten endast är att på ett klarare sätt ge uttryck för vad som får anses vara gällande rätt eller om man vill åstadkomma en längre gående förändring. Enligt regeringen innebär förslaget i promemorian en anpassning av lagtexten till den uppfattning om gällande rätt som kom till uttryck vid prövningstillståndsreform (se prop. 1992/93:213 s. 45 f., 53 och 57). Med den lydelse av tillståndsgrunden som föreslås i promemorian uppnås en större överensstämmelse med den generösa tillämpning som reglerna enligt regeringens mening bör ha. Det innebär att alla avgöranden som bedöms som tveksamma skall tas upp till fullständig prövning. Med en sådan ändring torde följa att även de mål som omfattas av systemet med prövningstillstånd kommer att beviljas prövningstillstånd i något större utsträckning än . Regeringen föreslår därför att förutsättningarna för prövningstillstånd i ändringsfall utformas i enlighet med och promemorians förslag. Regeringen kan konstatera att det ibland är svårt att på grundval av innehållet i en tingsrättsdom bedöma om det finns skäl att ändra tings- rättens avgörande. Kanske finns det inte någon särskild anledning att betvivla riktigheten i avgörandet men det går inte heller att med någon högre grad av säkerhet säga att avgörandet faktiskt är riktigt. Så kan mycket väl vara fallet även om avgörandet är välskrivet; det går ju inte alltid att i en dom eller ett beslut förmedla exakt hur målet har gestaltat sig vid domstolen. Det sagda talar för att prövningstillstånd bör kunna meddelas inte bara där det finns en konkret anledning att betvivla riktigheten av tingsrättens avgörande utan också i vissa andra fall där tingsrättens avgörande framstår som svårbedömt. Frågan om prövningstillstånd borde kunna meddelas i sådana fall diskuterades redan av . Utredningen introdu- cerade en ny tillståndsgrund (se SOU 1995:124 s. 167 f.). Den grund- läggande tanken var att prövningstillstånd skulle meddelas i situationer där det inte går att bedöma riktigheten i tingsrättens avgörande utan att göra en fullständig prövning av målet (granskningsfall). Också förslaget i den promemoria som har upprättats i detta lagstiftningsärende innebär att prövningstillstånd skall kunna ges i granskningsfallen. De flesta remissinstanser har tillstyrkt förslaget. Några har dock ifrågasatt behovet av den föreslagna utvidgningen, framför allt när det gäller de måltyper som omfattas av systemet med prövningstillstånd.