prop · GS0398 · 2005-03-14 00:00:00 — Begreppet säker produkt definieras som varje produkt som vid normala eller rimliga användningsförhållanden, även i fråga om tid samt i förekommande fall i samband med ibruktagande, installation och underhållsbehov, inte medför någon risk eller endast låg risk som är förenlig med användningen av produkten och som kan anses som godtagbar och förenlig med en hög skyddsnivå när det gäller människors säkerhet och hälsa. Vid bedömningen av risken skall hänsyn särskilt tas till produktens egenskaper och dess inverkan på andra produkter, hur produkten presenteras, t.ex. genom märkning, varningar osv. samt om produkten medför särskilda risker för vissa konsumentgrupper, t.ex. barn och äldre. Direktivet innehåller även regler om när produkter skall anses säkra. Om en produkt överensstämmer med gemenskapslagstiftning eller nationell lagstiftning som innehåller krav på hälsa och säkerhet och som är upprättad i enlighet med EG-fördraget, skall produkten betraktas som säker. Produkten skall även anses säker om den överensstämmer med standarder som är erkända under direktivet. Säkerheten kan även bedömas i förhållande till vissa andra specifikationer om europeiska standarder saknas. Sådana specifikationer kan vara t.ex. nationella standarder, rekommendationer från kommissionen, gällande uppförandekoder i den berörda sektorn samt den säkerhetsnivå som konsumenterna rimligen kan förvänta sig. Dessa kriterier hindrar dock inte en tillsynsmyndighet från att vidta åtgärder mot produkten om det visar sig att denna trots att den uppfyller kriterierna är farlig. Marknadskontroll enligt direktivet om allmän produktsäkerhet Direktivet om allmän produktsäkerhet innehåller uttryckliga och specifika regler om medlemsstaternas skyldigheter att organisera och utföra marknadskontroll (se artiklarna 6-9 i direktivet). I direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall se till att tillverkare och distributörer iakttar sina skyldigheter enligt direktivet, så att de produkter som släpps ut på marknaden är säkra. Detta innebär att medlemsstaterna skall utse myndigheter med uppgift att övervaka att produkter på marknaden uppfyller ställda krav. Medlemsstaterna skall se till att myndigheterna har tillräckliga befogenheter att kontrollera produkter, att begära in nödvändiga upplysningar från näringsidkare och att göra stickprovkontroller. Myndigheterna skall även kunna kräva att produkten förses med varningar och att förhandsvillkor ställs innan en produkt släpps ut på marknaden samt besluta om att särskilda varningar skall utfärdas. Myndigheterna skall vidare kunna förbjuda att en farlig produkt släpps ut på marknaden och vidta åtgärder som krävs för att ett sådant förbud efterlevs. För att garantera en effektiv marknadskontroll i syfte att säkerställa en hög skyddsnivå för konsumenternas hälsa och säkerhet skall medlemsstaterna införa lämpliga metoder för kontrollen, t.ex. sektoriella övervakningsprogram. Direktivet innehåller procedurer för informationsutbyte och situationer Prop. 2004/05:98 som kräver ett snabbt ingripande. Om en medlemsstat vidtar åtgärder som begränsar utsläppandet av en produkt på marknaden, eller som kräver att produkten skall dras tillbaka eller återkallas, skall medlemsstaten, enligt artikel 11 i direktivet, underrätta kommissionen om åtgärderna och skälen för dessa. Om medlemsstaten anser att risken med produkten inte går utöver det egna territoriet skall underrättelse ske endast om det kan vara av intresse för övriga medlemsstater. Informationsförfarandet enligt artikel 11 kan jämföras med det skyddsklausulförfarande som följer av direktiven enligt den nya metoden. Informationsutbytessystemet RAPEX (of ) används när en produkt anses medföra en allvarlig risk. Om en medlemsstat vidtar åtgärder, tvingande eller frivilliga efter överenskommelse med näringsidkaren, mot en produkt på grund av en allvarlig risk, skall medlemsstaten, enligt artikel 12 i direktivet, underrätta kommissionen genom RAPEX-proceduren. Kommissionen skall granska inkomna underrättelser och vidarebefordra dem till övriga medlemsstater, som i sin tur skall underrätta kommissionen om de åtgärder de vidtar. RAPEX-proceduren förutsätter mycket väl fungerande kommunikationsvägar inom medlemsstaterna mellan den nationella särskilt utsedda kontaktmyndigheten för direktivet, andra marknadskontrollmyndigheter och tullmyndigheterna. Myndigheter med ansvar för nyametodendirektiv måste anmäla åtgärder om ingripanden mot farliga konsumentprodukter i RAPEX via den nationella kontaktpunkten. Vid ingripande mot produkter enligt skyddsklausuler i andra direktiv skall anmälan också göras i RAPEX om en produkt anses medföra allvarlig risk för konsumenterna. är ansvarig myndighet enligt den s.k. RAPEX- förordningen (1993:1322). Enligt 3 § i produktsäkerhetsförordningen (2004:469) är tillsynsmyndighet under produktsäkerhetslagen i de fall där inte någon annan statlig myndighet enligt en annan författning har tillsyn över efterlevnaden av särskilda bestämmelser om produktsäkerhet i fråga om vissa varor, tjänster eller risker. Inom vissa områden råder oklarheter på EU-nivå vad gäller förhållandet mellan det allmänna produktsäkerhetsdirektivet och produktdirektiven. Inom områden där EU inte har antagit harmoniserade produktregler kan medlemsstaterna tillämpa nationella bestämmelser. Sådana bestämmelser måste dock vara förenliga med bestämmelserna i , främst artiklarna 28-30, och får inte innebära ett oberättigat handelshinder. Även på detta område finns det behov av kontroll av att produkterna är säkra. Inom det icke-harmoniserade området finns också en informations- procedur som myndigheterna skall tillämpa om de vidtar åtgärder mot produkter i marknadskontrollen. Detta följer av och rådets beslut (95/3052/EG) av för att fastställa ett Prop. 2004/05:98 förfarande för ömsesidig information om nationella åtgärder som avviker från principen om fri rörlighet för varor inom gemenskapen. Enligt beslutet skall en medlemsstat som hindrar den fria rörligheten eller utsläppandet på marknaden av en viss produktmodell eller produkttyp som är lagligen tillverkad eller saluförd i en annan medlemsstat, anmäla detta till kommissionen , om åtgärden innebär att produkten förbjuds, ändras eller återkallas från marknaden. Kommissionen skall informera övriga medlemsstater om anmälan. 6Den svenska organisationen för marknadskontroll I propositionen inför (prop. 1991/92:161) slogs det fast att det svenska systemet för teknisk kontroll skulle anpassas till EU:s system. Genom propositionen introducerades regler som medförde genomgripande förändringar av det svenska systemet. Det befintliga systemet med ett statligt provningsmonopol och riksprovplatser ersattes på flertalet områden av ett s.k. öppet system, vilket innebär att kompetensbedömda organ, såväl privatägda som offentligt ägda, har rätt att, i konkurrens med varandra, utföra provning och kontroll av produkter gentemot EG-reglerna. Det tidigare systemet där förhandsgodkännanden av produkter som regel utfärdades av en myndighet, ersattes av ett system där tillverkaren antingen själv kan intyga att produkten uppfyller ställda krav, eller skall låta ett oberoende kontrollorgan kontrollera produkten. Berörda myndigheters roll förändrades härmed och istället för att utföra förhandskontroll av produkter innan dessa släpps ut på marknaden, utövar myndigheterna kontroll av att produkterna uppfyller uppställda krav när dessa släpps ut på marknaden, dvs. 6.2Allmänna principer för marknadskontroll Inför , gav regeringen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) i uppdrag att utreda vilka krav som skall ställas på den svenska marknadskontrollens organisation och finansiering. I rapporten en EG-anpassning till följd av (SWEDAC DOC 93:7) lämnade SWEDAC ett antal förslag avseende marknadskontrollens uppbyggnad. I propositionen Marknadskontroll för produktsäkerhet m.m. (prop. 1993/94:161, se även 1993/94:NU21 och rskr 1993/94:328) föreslogs allmänna riktlinjer för marknadskontroll av produkter till skydd för främst liv, hälsa och miljö enligt följande. Marknadskontroll skall utföras genom särskilt utsedda myndigheter med ändamålsenliga befogenheter för uppgiften. Ansvaret för marknadskontrollen skall fördelas områdesvis på redan befintliga myndigheter med utgångspunkt i deras nuvarande verksamheter. En särskild myndighet skall utses till samordnings- och kontaktorgan för de marknadskontrollerande myndigheterna. Finansieringen av marknadskontrollen skall utformas sektor för sektor med hänsyn till rådande förhållanden. Så långt som möjligt skall finansieringen ske genom avgifter. Organisationen för en svensk marknadskontroll skall i princip vara genomförd . I nämnda proposition gjordes således bedömningen att ansvaret för Prop. 2004/05:98 marknadskontrollen skulle fördelas på befintliga myndigheter och fastställas för varje myndighet i författningar som styr dess verksamhet. Behovet av ett samordnings- och kontaktorgan sågs som en naturlig följd av den decentraliserade organisationen av marknadskontrollen. Eftersom kontakterna inom varje sektorsområde med t.ex. tillsynsmyndigheter i andra medlemsstater måste skötas av respektive myndighet ansågs det viktigt med en samordningsfunktion som hade överblick över samtliga sektorer. Syftet var dock inte att skapa en övervakningsmyndighet i förhållande till sektorsmyndigheterna utan att skapa ett fungerande rådgivande samarbete. Samordningsorganet föreslogs ha följande uppgifter: att fungera som nationellt samråds-, kontakt- och informationsorgan i övergripande och principiella frågor av teknisk natur, att främja effektivitet och balans i kontrollinsatserna på olika områden genom informations- och erfarenhetsutbyte nationellt och internationellt, att följa och värdera marknadskontrollverksamheten och, om så bedöms motiverat, uppmärksamma sektorsmyndigheterna på behovet av förändringar grundade på t.ex. riskbedömningar, olycksstatistik, skadekostnader och allmänna erfarenheter från olika sakområden, att ge råd i kontrolltekniska frågor, särskilt till små sektorsmyndigheter som bedriver marknadskontroll, att hålla en aktuell förteckning över svenska marknadskontrollorgan med angivande av deras ansvarsområden, att ge en årlig översikt över den samlade marknadskontroll- verksamheten i , att svara för anmälan av svenska organ för marknadskontroll enligt artikel 5 andra stycket i produktsäkerhetsdirektivet, att vara kontaktpunkt gentemot EFTA- och EG-organ i övergripande och principiella marknadskontrollfrågor av teknisk natur, samt att inom sitt ansvarsområde hävda svenska intressen i EES-arbetet t.ex. vid den fortsatta utvecklingen av förfaranden och metoder för marknadskontroll. Som samordningsorgan utsågs SWEDAC, som även föreslogs inrätta ett särskilt råd med myndighetsrepresentanter och andra intressenter. Avseende marknadskontrollens finansiering bedömde regeringen att SWEDAC:s verksamhet som samordnings- och kontaktorgan skulle finansieras genom anslag. Sektorsmyndigheternas marknadskontroll bedömdes kunna finansieras i första hand med generella avgifter och i andra hand genom omdisponering av myndigheternas redan anslagsfinansierade resurser, t.ex. de som skulle frigöras till följd av det förändrade sättet att bedriva marknadskontroll. Utgångspunkterna var således att åstadkomma minsta möjliga förändringar som marknadskontrollen skulle ges sådana ekonomiska förutsättningar att verksamheten kunde bedrivas i den omfattning som förutsattes i EES- avtalet. De allmänna principer för marknadskontrollen som slogs fast (prop. 1993/94:161) tillämpas för myndigheternas marknadskontroll enligt såväl den centrala produktsäkerhetslagen (2004:451) med följdförfattningar, som speciallagstiftning om produktsäkerhet m.m. Av utredningen framgår dock att vad som krävts i form av resurser och organisation inte har klarlagts. Ansvaret för marknadskontroll enligt rättsakter som baseras på gemenskapsrättsliga bestämmelser eller nationella regler är i huvudsak fördelat mellan olika sektorsmyndigheter. Ett dussintal myndigheter berörs av författningar som baseras på produktdirektiv enligt den nya metoden eller liknande direktiv. Krav på myndigheterna att utföra marknadskontroll följer som regel av myndigheternas författningsreglerade tillsynsansvar. En kort överblick över myndigheternas ansvarsområden visar följande. har ansvar för bl.a. maskiner, enkla tryckkärl och tryckbärande anordningar. har tillsammans med ansvar för personlig skyddsutrustning, och tillsammans med , ansvar för utrustningar och säkerhetssystem som är avsedda för användning i explosionsfarliga omgivningar (ATEX). har ansvar för bl.a. områdena byggprodukter, värmepannor, hissar och linbaneanläggningar. har ansvar för direktiven om lågspänning och elektromagnetisk kompatibilitet (EMC). Järnvägsstyrelsen ansvarar för järnvägssystem för höghastighetståg och konventionella tåg. Kemikalieinspektionen utövar tillsyn bl.a. enligt . Merparten av inspektionens tillsyn är inordnad det s.k. Tillsyns- och föreskriftsrådet under och faller enligt inspektionen utanför marknadskontrollbegreppet. har en särställning genom sitt centrala ansvar under det allmänna produktsäkerhetsdirektivet och som utpekad svensk kontaktpunkt enligt RAPEX-proceduren. ansvarar vidare för bl.a. leksaker, personlig skyddsutrustning och energieffektiviseringskrav för kylar och frysar. har ansvar för bl.a. medicintekniska produkter och kosmetika. Det förekommer viss överlappning inom det medicintekniska området. ansvarar för tillsyn av tillverkare av medicintekniska produkter och de produkter som sätts på marknaden. ansvarar för tillsyn av den yrkesmässiga användningen av samma produkter. ansvarar även för tillsynen över vårdgivarnas egentillverkning av medicintekniska produkter. har, tillsammans med , ansvar för viss reglering inom förpackningsområdet. ansvarar för radio- och teleterminalutrustning och elektroniska signaturer. En viss överlappning med område finns vad gäller EMC-krav. Inom Radio- och ansvarsområde finns ännu mycket Prop. 2004/05:98 begränsad marknadskontroll. ansvarar bl.a. för anordningar för förbränning av gasformiga bränslen, explosiva varor för civilt bruk och transportabla tryckbärande anordningar. har ansvar för marin utrustning och fritidsbåtar. SWEDAC är samordnings- och kontaktorgan för svensk Styrelsen har härutöver marknadskontrollansvar för mätinstrumentområdet och området för ädelmetall. har tillsynsansvar för bl.a. buller- och avgaskrav för vissa arbetsmaskiner. Nationella regler som inte baseras på gemenskapsrättslig lagstiftning kan också föranleda tillsyn i form av marknadskontroll. Detta gäller t.ex. Statens räddningsverks bestämmelser om pyrotekniska produkter och regler om stegar och ställningar. Även utför marknadskontroll av produkter som regleras av nationell lagstiftning, t.ex. möbler och brandvarnare. För en närmare genomgång av regelverket inom olika sektorer hänvisas till betänkandet (SOU 2004:57) bilaga 2. Den nya produktsäkerhetslagen (2004:451) respektive produkt- säkerhetsförordningen (2004:469) som införlivar det allmänna produktsäkerhetsdirektivet (2001/95/EG), trädde ikraft varvid den tidigare produktsäkerhetslagen (1988:1604) upphävdes. Produktsäkerhetslagen är tillämplig på varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet och på varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet, om varan eller tjänsten är avsedd för konsumenter eller kan komma att användas av konsumenter. Lagen skall dock inte tillämpas i de fall motsvarande säkerhetskrav för produkten finns i annan lagstiftning. Detta innebär således att bestämmelser i speciallagstiftning har företräde framför bestämmelser i produktsäkerhetslagen. För produkter där bestämmelser med särskilda säkerhetskrav saknas helt blir produktsäkerhetslagen tillämplig i sin helhet. Enligt 3 § produktsäkerhetsförordningen är tillsynsmyndighet enligt produktsäkerhetslagen i de fall där inte någon annan statlig myndighet enligt en annan författning har tillsyn över efterlevnaden av särskilda bestämmelser om produktsäkerhet i fråga om vissa varor, tjänster eller risker. På byggmaterialområdet är de varor som regleras genom lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (SFS:1994:847) i första hand avsedda för yrkesmässig användning. Det råder inom EU delade meningar angående i vilken utsträckning det allmänna produktsäkerhetsdirektivet är tillämpligt på dessa varor och detta är en fråga som diskuteras på EU-nivå. Den nya produktsäkerhetslagstiftningen innebär utökade krav på att marknadskontrollmyndigheterna skall bedriva en effektiv tillsyn, bl.a. genom att upprätta, genomföra och följa upp program för tillsynen av olika typer av produkter och risker samt att regelbundet utvärdera och se över verksamheten. För en grundlig genomgång av produktsäkerhetslagstiftningen på Prop. 2004/05:98 konsumentområdet och skillnader mellan det allmänna produktsäkerhets- direktivet och produktsäkerhetslagen hänvisas till propositionen Ny produktsäkerhetslag (prop. 2003/04:121), samt betänkandet Säkra produkter (SOU 2003:82). Myndigheternas marknadskontrollverksamhet eller annan tillsyn är organiserad på olika sätt. Inom vissa sektorer bedrivs den operativa kontrollen, eller delar av denna, enligt lagstiftning av kommunerna, t.ex. inom Kemikalieinspektionens, , och Statens räddningsverks ansvarsområden. samarbetar med kommunernas konsumentvägledare vad gäller marknadskontroll genom särskilda avtal. Verket har avtal med cirka 40 kommuner. Vissa av myndigheterna förfogar över regionala organisationer som i olika omfattning används i marknadskontrollen, t.ex. , och . SWEDAC har upphandlat tjänster för sin övervakning av marknaden, både för löpande projekt och riktade insatser. Inom område är tillsynsansvaret fördelat mellan ett stort antal myndigheter på central, regional och lokal nivå. Inom detta område har ett samråds- och samverkansorgan, Tillsyns- och föreskriftsrådet, etablerats för de myndigheter som har tillsynsansvar enligt . Rådet är administrativt knutet till . Hur tillsynsansvaret är fördelat mellan olika myndigheter framgår av förordningen (1998:900) om tillsyn enligt . Många myndigheter saknar dock en lokal organisation för marknadskontroll och den geografiska täckningen av kontrollen måste tillgodoses av den centrala myndigheten. överväger i sitt slutbetänkande Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn (SOU 2004:100) bl.a. fördelningen respektive samordningen av tillsynsansvaret mellan statlig, regional och nivå. Betänkandet är föremål för remissbehandling. Enligt förordningen (1996:81) med instruktion för Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll är SWEDAC ansvarig som samordnings- och kontaktorgan för svensk marknadskontroll. SWEDAC skall samverka med berörda myndigheter vid planering och genomförande av sådan kontroll samt bevaka och aktivt delta i internationellt samarbete inom sitt ansvarsområde. är ett forum för information och erfarenhetsutbyte har etablerats vid SWEDAC. Till detta inbjuds representanter för berörda sektorsmyndigheter samt näringsliv, konsumentorganisationer och arbetsmarknadens parter. SWEDAC överlämnar till regeringen en rapport om marknadskontrollen hos de svenska myndigheterna. beskriver såväl omfattningen av marknadskontrollen som Prop. 2004/05:98 myndigheternas nedlagda resurser och deltagande i internationellt Marknadskontrollen finansieras genom anslag eller via uttag av avgifter i någon form. () och SWEDAC har en helt avgiftsfinansierad marknadskontroll. SWEDAC:s kostnader för är dock anslagsfinansierad. är formellt sett anslagsfinansierad, men staten uppbär vissa avgifter för Avgifterna för myndigheters marknadskontrollverksamhet belastar olika aktörer. För är det elabonnenterna; för SWEDAC näringsidkare som registrerar namnstämplar och innehavare av vågar och bränslemätare som erlägger plomberingsavgifter; för tillverkare och importörer av brandfarliga och explosiva varor; för handelssjöfarten via farledsavgifter; för PTS aktörer som är anmälningspliktiga enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och av tillståndsinnehavare av radiosändare; samt för bl.a. tillverkare av och är helt finansierad via anslag. har övertagit tillsynsansvaret för avgaser och buller från arbetsmaskiner samt avgasmätare från . Kostnaden och finansieringen av marknadskontroll inom detta område är inte klarlagd. Inom de områden som Kemikalieinspektionen, , och ansvarar för utövas tillsyn även av kommunerna. Denna tillsyn är i vissa fall avgiftsfinansierad. Järnvägsstyrelsen utför ännu ingen marknadskontroll, men myndigheten har rapporterat att det inte är möjligt med en avgiftsfinansierad marknadskontroll inom järnvägsområdet, utan sådan verksamhet måste bekostas via anslag. Radio- och marknadskontroll är i ett uppbyggnadsskede och finansieringsformen får avgöras . utför viss begränsad marknadskontroll. Inom byggområdet har dock inte funnits förutsättningar för att utföra marknadskontroll. 7 En tydligare styrning av marknadskontrollen Regeringens förslag: Som riktlinjer för en tydligare styrning av marknadskontrollen av produkter skall följande gälla. Marknadskontroll skall genomföras i den omfattning som fordras för att säkerställa att varor som finns på marknaden uppfyller ställda krav. Den svenska marknadskontrollorganisationen skall även i fortsättningen i huvudsak bygga på ansvar hos sektorsansvariga myndigheter. Hur kontrollorganisationen utformas skall avgöras från sektor till sektor. Marknadskontroll skall i vissa fall kunna utövas i samarbete med annan statlig myndighet, kommun eller privat organ. Ett marknadskontrollråd med en horisontell samordningsfunktion skall också i fortsättningen finnas vid Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC). Rådet skall få en tydligare förstärkt samordnande roll. Marknadskontroll skall utföras av sektorsmyndigheterna som ett led i dessas ordinarie verksamheter. Som huvudregel skall gälla att marknadskontrollen skall finansieras på samma sätt som myndighetens övriga verksamhet. Regeringens bedömning: bör rapportera till regeringen hur marknadskontrollen har utvecklats. Myndigheternas rapportering om marknadskontroll bör inbegripas i deras årliga återrapporteringen till regeringen. Mål- och återrapporteringskrav för marknadskontroll bör också anges i regleringsbreven för berörda myndigheter. En mer enhetlig och rikstäckande marknadskontrollverksamhet bör eftersträvas. Utredningens förslag: Överensstämmer i berörda delar i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår även att ett övergripande politiskt mål för marknadskontrollen bör läggas fast och komma till uttryck i en ny förordning om marknadskontroll. Det övergripande målet skall kunna brytas ned i konkreta mål för varje myndighet som utför marknadskontroll och även framgå av de berörda myndigheternas instruktioner. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig angående behovet av en tydligare styrning av marknadskontrollen tillstyrker eller lämnar förslagen utan erinran. Majoriteten av remissinstanser som yttrat sig angående marknadskontrollens organisation tillstyrker detta förslag. Flertalet remissinstanser som yttrat sig angående myndighetssamverkan tillstyrker förslaget. anser att skall placeras vid istället för vid SWEDAC. och pekar på vikten av samråd mellan näringslivet och myndigheter, medan anser att regeringen bör ta ett stort ansvar för att myndighets- samordningen skall kunna fungera som det är tänkt. finansiering av marknadskontroll anser flertalet remissinstanser att Prop. 2004/05:98 myndigheternas ökade resursbehov väsentligen bör täckas genom ökade anser att en grundligare utredning är nödvändig för att fullständigt avgöra om exempelvis avgiftsfinansiering är nödvändig. och anser att finansiering av marknadskontroll är ett ansvar för staten och inte skall finansieras med hjälp av avgifter från näringslivet. Skälen för regeringens förslag och bedömning