prop · GS03144 · 2005-04-04 00:00:00 — De utredningsgrupper som här avses är ett komplement till det oreglerade, informella samarbete mellan brottsutredande myndigheter i olika länder som sker och som inte är avsett att påverkas av bestämmelserna i artikeln (punkt 11, se även prop. 2003/04:4 s. 12). Den gemensamma utredningsgruppen skall vara verksam i de medlemsstater som inrättat den och vissa formella krav ställs på gruppens verksamhet, t.ex. beträffande dess ledning och skyldighet att följa nationell rätt i den stat där den verkar (punkt 4). I fråga om utredningsåtgärder som gruppen kan vidta görs det skillnad mellan medlemmar i gruppen som kommer från den stat där verksamheten äger rum och medlemmar från andra stater (s.k. avdelade medlemmar, punkterna 56). Härtill ger artikeln utrymme för att staterna frivilligt avtalar om att även andra än företrädare för behöriga myndigheter i de aktuella medlemsstaterna får ingå i gruppen (punkt 12). Medlemmar i gruppen får begära att behöriga myndigheter i den egna medlemsstaten vidtar utredningsåtgärder på samma sätt som om det hade varit fråga om motsvarande åtgärd i en inhemsk utredning (punkt 7). Internationell rättslig hjälp mellan myndigheter i olika medlemsstater kan också förekomma i fråga om åtgärder som gruppen behöver hjälp med (punkt 8). Artikeln innehåller även bestämmelser om rätt för medlemmar i en gemensam utredningsgrupp att överlämna information och om villkor för användningen av uppgifter som erhållits under deltagandet i gruppen (punkterna 9 och 10). Rambeslutet om gemensamma utredningsgrupper och svensk lagstiftning Mot bakgrund av terrorattackerna i vidtogs åtgärder för att snabbt förbättra det rättsliga samarbetet mellan medlems- staterna på särskilda områden. Ett av dessa initiativ var det rambeslut om gemensamma utredningsgrupper som rådet för rättsliga och inrikes frågor antog (EGT L 162, 20.6.2002, s. 1) och som har genomförts i genom lagen (2003:1174) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar som trädde i kraft . Härtill har en ändring gjorts i 1 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) för att tillgodose kravet på användningsbegränsningar i fråga om uppgifter som en svensk myndighet har fått sig till del genom den gemensamma utredningsgruppens arbete. Rambeslutets materiella bestämmelser (artiklarna 13) överensstämmer i sak med konventionens artiklar om gemensamma utredningsgrupper (artikel 13) och om utländska tjänstemäns ansvar (artiklarna 15 och 16). Bestämmelserna i lagen om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar och ändringen i sekretesslagen uppfyller därmed sakligt sett även de skyldigheter som konventionen ställer beträffande denna form av rättsligt samarbete. Det bör härvid uppmärksammas att de utländska tjänstemän som ingår i en gemensam utredningsgrupp i inte skall utföra uppgifter på svenskt territorium som förutsätter ett överlämnande av svensk myndighetsutövning (prop. 2003/04:32 ff.). Mot denna bakgrund har det inte ansetts nödvändigt att införa några särskilda bestämmelser som reglerar utländska tjänstemäns straffrättsliga skydd och ansvar när de deltar i en gemensam utredningsgrupp i . Däremot finns det särskilda bestämmelser om skadestånd i 8 och 9 §§ lagen om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar. Tillämpningsområdet för den nya lagen är emellertid begränsat till gemensamma utredningsgrupper som inrättas med stöd av det aktuella rambeslutet. Därmed krävs det ändringar för att bestämmelserna också skall gälla för utredningsgrupper som inrättas med stöd av konventionen (se avsnitt 6.5). Vidare är förhållandet mellan rambeslutet och så utformat att rambeslutet skall upphöra att gälla när konventionen har trätt i kraft i samtliga medlemsstater (artikel 5 i rambeslutet). Medlems- stater kan dessutom medge att konventionens bestämmelser inklusive artikel 13 skall gälla dem emellan redan innan konventionen har trätt i kraft (artikel 27). Denna övergång från rambeslutet till konventionen kräver ytterligare överväganden. En annan fråga som bör ses över i detta sammanhang är förhållandet mellan lagens regler om inrättande av gemensamma utredningsgrupper och den omorganisation av åklagarväsendet som pågår. bildades en ny myndighet som ersätter den tidigare centrala förvaltningsmyndighet och de sex regionala åklagarmyndigheterna (prop. 2004/2005:26, bet. 2004/05:JuU11, rskr. 2004/05:107). Enligt 3 § lagen om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar får, då ingen svensk förunder- sökning pågår eller inleds beträffande den aktuella brottsligheten, en överenskommelse om att inrätta en gemensam utredningsgrupp ingås av bl.a. Riksåklagaren eller den åklagarmyndighet som Riksåklagaren bestämmer. Den organisatoriska förändringen innebär att den bestäm- melsen måste ändras (se avsnitt 6.5). I artikel 14 finns fakultativa regler om att stater kan komma överens om att bistå varandra i brottsutredningar som genomförs av tjänstemän med hemlig eller falsk identitet, i konventionen kallade hemliga utredningar (punkt 1). En stat kan dock reservera sig mot dessa bestämmelser (punkt 4). Det bör uppmärksammas att det i den svenska översättningen endast talas om polismän, men detta överensstämmer inte med andra språk- versioner (officers, agents, Beamte, embedsmænd) och tillämpnings- området bör därför avse tjänstemän. Det kan också påpekas att benäm- ningen hemlig eller falsk identitet i verkligheten avser en tjänsteman som använder sig av fingerade personuppgifter istället för sina verkliga personuppgifter. Tjänstemannens identitet är och förblir självklart densamma. Detta sätt att i vissa fall bedriva polisiär verksamhet benämns ofta i som användning av skyddsidentitet eller täckidentitet. Om denna form av samarbete tillåts, är det den anmodade statens myndigheter som skall besluta om åtgärden skall medges i det enskilda fallet och prövningen skall ske i enlighet med nationell rätt. Frågor om den aktuella utredningens varaktighet, de närmare villkoren för utredningen och de berörda tjänstemännens rättsliga ställning skall de samarbetande staterna göra upp om (punkt 2). Själva genomförandet skall följa nationell lag och nationella förfaranden i den stat på vars territorium åtgärden äger rum. Härvid skall de berörda staterna samarbeta vad avser förberedelser och kontroll samt skyddsåtgärder för de tjänstemän som verkar under hemlig eller falsk identitet, dvs. skyddsidentitet (punkt 3). Även i fråga om detta samarbete kan olika myndigheter vara behöriga att ta emot och skicka ansökningar i de olika staterna och reglerna om direktkommunikation i artikel 6.5 skall tillämpas om inte en stat har förklarat annorlunda (artikel 6.7). Ansökningar genom eller Europol kan också förekomma. I förekommer som påpekats ovan utredningar där skydds- identiteter används. Sådana utredningar kan omfatta exempelvis infiltration eller andra liknande åtgärder. Ett exempel kan vara att under tillskapad identitet uppträda i en yrkesroll eller ansluta sig till en ekonomisk eller social grupp för att på så sätt få uppgifter om brottslig verksamhet. Det förekommer också att polisen med sådana metoder mer direkt söker få insyn i en grupps brottsliga verksamhet utan att polisen därmed gör sig skyldig till brott. Avsikten kan vara att söka få fram bevisning om ett begånget brott om vilket det föreligger misstanke (om s.k. bevisprovokation, se JO 1997/98 s. 128 och 2000/01 s. 132). Sådana åtgärder anses vara tillåtna under en förundersökning så länge de avser att skaffa fram upplysningar om brott och inte att provocera fram brott (se Fitger, , s. 23:25). Användning av skyddsidentiteter kan även ske i samband med kontrollerade leveranser. Arbetsmetoden har med framgång använts beträffande grov organiserad brottslighet, t.ex. grova narkotikabrott, grova rån, människorov, grov förfalskning och grova stölder av t.ex. vapen eller kulturföremål. är hemliga utredningar föremål för internationellt samarbete. Inom ramen för det internationella tullsamarbetet har bestäm- melser om hemliga utredningar tagits in tullsamarbets- konvention (). Även i den konventionen var bestämmelserna om hemliga utredningar fakultativa och reservationer tillåtna. För svensk del konstaterades att metoden var oreglerad och att den inte användes i brottsbekämpande verksamhet (prop. 1999/2000:122 s. 24). valde därför att reservera sig mot bestämmelsen i samband med tillträdet till konventionen. Det förekommer däremot ett betydelsefullt och relativt väl utvecklat internationellt polissamarbete på detta område, i vilket också svensk polis deltar. En del av samarbetet består i att polismän från ett visst land medverkar i andra länders brottsutredningar. Detta sker även i viss utsträckning i och utländska poliser som medverkar på detta sätt är skyldiga att rätta sig efter vad som gäller enligt svensk rätt, t.ex. i fråga om bevisprovokation. På motsvarande sätt medverkar svenska poliser i andra länder. En grundläggande förutsättning både för utländska polisers medverkan i och svenska polisers medverkan utomlands är att det inte får vara fråga om åtgärder som enligt svensk rätt är att anse som myndighetsutövning. ombudsmän () har uttalat att utländska polismän som bedriver polisverksamhet här i landet bara får göra det i form av biträde åt och i närvaro av svensk polis (se JO 1974 s. 93 f. och JO 1993/94 s. 88 ff.). Denna allmänna princip får anses gälla om det inte finns föreskrifter som medger mer långtgående åtgärder se t.ex. lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete. Denna polisiära arbetsmetod är inte föremål för någon särskild reglering i svensk rätt. Allmänna principer för polisarbetet finns emellertid i 8 § polislagen (1984:387) behovs- och proportionalitets- principerna vilka är tillämpliga också för s.k. okonventionella arbets- metoder (se prop. 1983/84:111 s. 46 ff.). För att i praktiken kunna bedriva polisiärt spanings- och utredningsarbete med hjälp av skydds- identitet är det ofta nödvändigt att kunna tillskapa personuppgifter som håller för en granskning samt att möjliggöra bevarad sekretess be- träffande tjänstemannens verkliga personuppgifter också sedan åtgärden Det har anförts att nuvarande regler om personuppgifter i folkbokföringen och om identitetsuppgifter i brottmålsprocessen gör det svårt att använda metoden i polisarbetet. Detta gäller också för det internationella samarbetet. I betänkandet Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74) redogör Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) för möjligheten att använda skyddsidentitet och för behovet av reglering. I betänkandet betonas betydelsen av det internationella polis- samarbetet på detta område. Enligt en promemoria som Rikspolis- styrelsen upprättat och som redovisas i betänkandet innebär dock den nuvarande ordningen att svensk polis på grund av svårigheten att skapa en säker skyddsidentitet tvingas avstå från att delta i gränsöverskridande samarbete (SOU 2003:74 s. 127129). I betänkandet föreslås att polisens användning av skyddsidentitet skall lagregleras som en polisiär arbetsmetod. Härtill föreslås att fingerade personuppgifter som utgör skyddsidentiteter skall få tas in i folkbok- föringen. I sekretesslagstiftningen och i regler om vittnesbevisning föreslås ett skydd av dessa täckidentiteter. Efter sedvanlig remissbehandling övervägs förslagen inom . Bland remissynpunkterna finns bl.a. kritik riktad mot en reglering av arbetsmetoden som sådan och önskemål om att olika aspekter av förslaget utreds vidare. Med hänsyn till att frågan om eventuell lagreglering av dessa frågor behandlas i ett annat ärende bör inga materiella regler föreslås här. I avvaktan på ett ställningstagande i fråga om lagreglering måste däremot bedömas hur bör ställa sig till artikel 14. De möjligheter som finns för andra länders polis att delta i svenska brottsutredningar bör bestå liksom möjligheterna för svensk polis att delta i andra länders utredningar och inte motverkas genom en reservation. Artikel 14 är vidare så utformad att en reservation inte är nödvändig. Samarbetet förutsätter nämligen i varje enskilt fall att en överenskommelse träffas samt att de villkor och förutsättningar enligt svensk rätt iakttas som måste gälla för en utländsk polismans medverkan i svensk polisverksamhet. Det kan därmed inte bli fråga om arbets- uppgifter som i sig förutsätter ett överlämnande av svensk myndighets- utövning, något som artikel 14 inte heller kräver. Genom att godta artikeln finns det, liksom , en fakultativ möjlighet att i enskilda fall komma överens om samarbete i fråga om vad som i artikeln kallas hemliga utredningar. Det bör därför övervägas om det behövs några förfaranderegler för det internationella samarbetet, vilka i så fall bör ges i lag (se avsnitt 6.7). Därvid måste också konventionens bestämmelser om straffrättsligt och skadeståndsrättsligt ansvar (artiklarna ) och användningsbegränsningar (artikel 23) beaktas. De överväganden som angetts bör kunna ske fristående från de frågor som behandlas i det andra lagstiftningsärendet. 5.1.14Straffrättsligt och skadeståndsrättsligt ansvar Konventionen innehåller vissa bestämmelser om utländska tjänstemäns ansvar när de medverkar i samband med kontrollerade leveranser (artikel 12), gemensamma utredningsgrupper (artikel 13) eller hemliga utredningar (artikel 14). Dessa bestämmelser om straff- och civilrättsligt ansvar bygger på regler som finns i (artiklarna 42 och 43). I fråga om straffrättsligt ansvar under verksamhet som avses i artiklarna föreskriver artikel 15 att utländska tjänstemän skall likställas med tjänstemän i den stat där verksamheten äger rum. Detta gäller både i fråga om brott som en tjänsteman begår och brott som riktas mot tjänstemannen. Frågan om straffrättsligt ansvar för utländska tjänstemäns deltagande i gemensamma utredningsgrupper har behandlats i samband med införlivandet av rambeslutet om gemensamma utredningsgrupper. I rambeslutet är frågan reglerad på samma sätt som i konventionen. I det lagstiftningsärendet gjordes bedömningen att rambeslutet inte förutsatte något överlämnande av myndighetsutövning för att kunna genomföras (prop. 2003/04:4 s. 3234). Utländska tjänstemän som deltar i en gemensam utredningsgrupp i får inte vidta åtgärder på svenskt territorium som är att anse som myndighetsutövning. Med hänsyn därtill ansågs det inte motiverat att utsträcka det straffrättsliga skydd och ansvar som svenska tjänstemän har enligt bestämmelserna om våld och hot mot tjänsteman m.m. (17 kap. 1, 2 och 4 §§ samt 20 kap. 1 § ) till utländska tjänstemän som deltar i en gemensam utredningsgrupp som är verksam i . Straffbestämmelserna förutsätter att tjänstemannen utövar sådan myndighet som de nu aktuella utländska tjänstemännen inte tillåts utöva. Däremot kan flertalet övriga straffbestämmelser i brotts- balken och andra straffrättsliga lagar tillämpas också i fråga om brott som begåtts av eller riktats mot en utländsk tjänsteman. Därmed infördes inte någon särskild bestämmelse angående utländska tjänstemäns straff- rättsliga skydd och ansvar när de deltar i en gemensam utredningsgrupp. Regler som likställer utländska tjänstemäns straffrättsliga skydd med svenska tjänstemäns finns däremot i 12 § lagen (2000:343) om inter- nationellt polisiärt samarbete (polissamarbetslagen) och 3 kap. 7 § lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete (tullsamarbetslagen). Reglerna har införts vid genomförandet av internationella konventioner med liknande bestämmelser som i artikel 15. En avgörande skillnad är dock att de andra konventionerna och därmed de svenska bestäm- melserna bygger på att svensk myndighetsutövning har överlämnats och att de utländska tjänstemännen äger rätt till viss myndighetsutövning i . När det gäller straffrättsligt ansvar och skydd för utländska tjänstemän som är verksamma i med stöd av artiklarna i nu aktuella måste motsvarande bedömningar göras. Den fråga som måste besvaras är om befintliga straffrättsliga regler är tillräckliga eller om det straffrättsliga skydd och ansvar som svenska tjänstemän har genom bestämmelserna i 17 kap. 1, 2 och 4 §§ samt 20 kap. 1 § också skall gälla för utländska tjänstemän som är verksamma i . Svaret är även här avhängigt av om de utländska tjänstemännen tillåts vidta åtgärder som innebär myndighetsutövning eller inte. I fråga om gemensamma utredningsgrupper där regleringen i rambeslutet och i konventionen överensstämmer bör samma bedömning göras nu som i samband med det avslutade lagstiftningsärendet (prop. 2003/04:4). Det behövs därmed inte några lagändringar i detta avseende. Såsom har redovisats i avsnitt 5.1.11 och 5.1.13 krävs det inte heller att utländska tjänstemän skall kunna medverka vid kontrollerade leveranser eller i hemliga utredningar på ett sätt som utgör myndighets- utövning i . Detta gäller oavsett om regler om internationell rättslig hjälp införs eller om samarbetet även fortsättningsvis är oreglerat. Därmed saknas det anledning att utvidga straffbestämmelserna om brott riktade mot svenska tjänstemän till utländska tjänstemän som medverkar i kontrollerade leveranser eller hemliga utredningar. I artikel 16 finns det bestämmelser om civilrättsligt ansvar när utländska tjänstemän medverkar i åtgärder som avses i artiklarna på en annan medlemsstats territorium. Därmed omfattas medverkan i kontrollerade leveranser, gemensamma utredningsgrupper eller hemliga utredningar. Utgångspunkten är att en medlemsstat är ansvarig för de skador som dess egna tjänstemän orsakar i samband med hans eller hennes medverkan vid en kontrollerad leverans (artikel 12) eller i en gemensam utredningsgrupp (artikel 13) eller hemlig utredning (artikel 14). Frågan om skadeståndsskyldighet skall dock bedömas enligt lagen i den stat på vars territorium verksamheten bedrivits (punkt 1). I praktiken skall skador regleras på så sätt att den stat där verksam- heten har ägt rum i första hand skall ersätta skadan i enlighet med de villkor som gäller för skador orsakade av den statens egna tjänstemän (punkt 2). Därefter skall den stat vars tjänstemän har orsakat skadan fullt ut ersätta den stat som betalt ut ersättning till de skadelidande eller deras rättsinnehavare (punkt 3). Sinsemellan åtar sig medlemsstaterna att inte kräva ersättning för skador som en medlemsstat orsakat en annan medlemsstat (punkt 4). Det påverkar dock inte den skadelidande statens möjligheter att rikta ersättningskrav mot tredje man. Motsvarande reglering av skadeståndsansvaret finns i andra internationella instrument som har tillträtt. Det gäller föreskrifter i , och rambeslutet om gemensamma utredningsgrupper. Dessa åtaganden är omhändertagna i 13 och 14 §§ polissamarbetslagen, 3 kap. 8 och 9 §§ tullsamarbetslagen respektive 8 och 9 §§ lagen (2003:1174) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar. De lagbestämmelser som nämnts, vilka alla överensstämmer i sak, innebär att svenska staten skall utge ersättning för skador som utländska tjänstemän vållar när de utför uppgifter i inom ramen för samarbete som regleras i respektive lag. Svenska staten skall dock inte ersätta skada som drabbar den utländska myndigheten eller tjänste- mannen. I fråga om skador som en svensk tjänsteman vållar utomlands, innehåller lagarna en bestämmelse som utesluter att svenska staten blir skadeståndsskyldig enligt svenska skadeståndsrättsliga regler när Prop. 2004/05:144 vållandet sker i samband med samarbetsåtgärder enligt den aktuella De regressmöjligheter som följer av olika internationella överens- kommelser kräver ingen reglering i lag. Bestämmelserna om skadeståndsansvar i 8 och 9 §§ lagen om gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar uppfyller i sak de förpliktelser som följer av artikel 16 såvitt avser utländska tjänstemäns medverkan i gemensamma utredningsgrupper. Såsom framgått i avsnitt 5.1.12 omfattar den lagen bara gemensamma utredningsgrupper som inrättats med stöd av det rambeslut som föranledde lagen. Lagens tillämpningsområde behöver alltså utvidgas till att även avse (se avsnitt 6.5). Nuvarande bestämmelser om skadeståndsansvar i polis- och tull- samarbetslagarna har ett begränsat tillämpningsområde och reglerar endast ett sådant ansvar vad gäller gränsöverskridande övervakning eller förföljande. Bestämmelserna omfattar inte skador som kan uppkomma i samband med kontrollerade leveranser eller hemliga utredningar. Motsvarande reglering av det skadeståndsrättsliga ansvaret skall gälla även i fråga om dessa åtgärder, vilket fordrar lagstiftningsåtgärder (se avsnitt 6.9). 5.1.15Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning Konventionens bestämmelser en översikt En nyhet i konventionen är de bestämmelser som möjliggör rättslig hjälp med hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning och som är utformade med hänsyn tagen till den tekniska utvecklingen beträffande telekommunikationer (artiklarna ). Reglerna är ett utflöde av principen Europarådskonvention (artikel 1.1) att staterna skall lämna varandra rättslig hjälp i största möjliga utsträckning och behovet av ett effektivt samarbete för att utreda brottslighet. Konventionen utesluter inte andra bilaterala eller multilaterala överenskommelser mellan medlemsstaterna i syfte att underlätta befintliga eller framtida möjligheter till laglig avlyssning av telemeddelanden (artikel 22). Artikel 18 innehåller regler om samarbete beträffande avlyssning av telemeddelanden i olika situationer i brottsutredningssyfte och i artikel 21 finns bestämmelser om kostnader, se nedan och avsnitt 5.1.16. Konventionen innehåller vidare särskilda bestämmelser om avlyssning via en s.k. nätport, vilket främst avser satellitförmedlade meddelanden (artikel 19), och om gränsöverskridande avlyssning av en teleadress (artikel 20). Dessa artiklar behandlas i avsnitt 5.1.17 och 5.1.18. Behörig myndighet vid tillämpningen av bestämmelserna i artiklarna skall normalt vara en rättslig myndighet, dvs. åklagare eller dom- stol (artikel 17). Om ingen rättslig myndighet är behörig att handlägga dessa frågor i en medlemsstat får den staten i stället utse en motsvarande behörig myndighet, vilket i så fall skall anges i en förklaring enligt artikel 24. Artiklarna 18 och 21 närmare innehåll Den traditionella ordningen för rättslig hjälp med hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning är att en stat ansöker om rättslig hjälp med en sådan åtgärd i en annan stat och att åtgärden avser en person som finns i den sistnämnda staten. Den anmodade staten beslutar om åtgärden enligt de bestämmelser som gäller för inhemska fall. Om ansökan bifalls genomförs avlyssningen eller övervakningen av den anmodade statens myndigheter. Avlyssningen tas upp eller uppgifter från övervakningen hämtas in för att materialet i ett senare skede skall kunna överlämnas till den ansökande staten. Artikel 18 bygger delvis på en annan ordning. Utgångspunkten är att själva avlyssningen och upptagningen skall ske i den ansökande staten i enlighet med ett tvångsmedelsbeslut som har meddelats där. Den anmodade staten skall enbart möjliggöra avlyssningen genom att tillåta en omedelbar överföring av telemeddelanden till myndigheten i den ansökande staten (punkt 1 a). Bara i fall då en omedelbar överföring inte kan äga rum är det tänkt att avlyssning och upptagning av telemed- delanden skall ske i den anmodade staten varefter materialet överförs till den ansökande staten (punkt 1 b). Artikel 18 gör vidare skillnad mellan olika fall beroende på var den person vars telemeddelanden skall avlyssnas befinner sig i den ansökande staten (punkt 2 a), i den anmodade staten (punkt 2 b) eller i en tredje medlemsstat (punkt 2 c). Kombinationen av olika metoder (punkt 1 a och 1 b) och olika uppehållsorter för den person som avlyssningen riktas mot (punkt 2 a, 2 b och 2 c) ger upphov till olika situationer för vilka konventionsregleringen skiljer sig åt. I samtliga fall då personen befinner sig i den anmodade staten får de förutsättningar tillämpas som där gäller för tvångsmedelsanvändningen i ett inhemskt fall (punkt 5 b).