prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — Den allmänhet som har möjlighet att delta vid miljödomstolarnas inledande prövning av tillstånd är därmed mycket stor. Enligt konventionen skall det finnas rimliga tidsramar för de olika etapperna i processen. Det finns inget uttalat krav i 6 kap. 8 § miljöbal- ken på att lämplig tid skall ges för yttrande över en miljökonsekvensbe- skrivning. I 7 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskriv- ningar sägs dock att kungörelsen av miljökonsekvensbeskrivningen skall ange att skriftliga synpunkter får lämnas inom den tid som den myndig- het som skall göra prövningen bestämt. I 22 kap. 10 § sägs på liknande sätt att synpunkter på ansökan skall lämnas inom den tid domstolen har bestämt. Sammanfattningsvis kan sägas att för att processen skall fungera måste självklart rimlig tid för inhämtande av information, ställningstagande och ingivande av synpunkter erbjudas allmänheten. Lämplig tidsrymd för detta är naturligtvis beroende av den tänkta verksamhetens art och om- fattning. har tagit fram allmänna råd (NFS 2001:9) beträffande bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar. I dessa står att den tid som prövningsmyndigheten lämnar för yttrande bör vara minst . Att reglera denna tidsrymd i författning har inte bedömts nödvändigt. Den beslutsfattande myndigheten skall beakta vad som framkommit av samråd och yttranden över miljökonsekvensbeskrivning och ansökan (6 kap. 9 § andra stycket ). Denna bestämmelse tillgodoser konventionens krav om att vederbörlig hänsyn skall tas till resultatet av allmänhetens deltagande. Information om beslutet skall ges och ytterligare uppgifter skall hållas tillgängliga Konventionen slår fast att när myndigheten fattat ett beslut skall all- mänheten skyndsamt informeras om detta. Beslutet skall vara tillgängligt i skriftlig form och även innehålla de skäl som lagts till grund för beslutet och de överväganden som gjorts. Direktivet om allmänhetens deltagande är mer preciserat i denna del. När ett beslut i en tillståndsprocess fattats skall allmänheten, enligt artikel 3.6 i direktivet, informeras om beslutet och ges tillgång till be- slutets innehåll och eventuella villkor, de huvudsakliga skälen och över- väganden som beslutet grundar sig på, inklusive förfarandet för allmän- hetens deltagande, samt en eventuell beskrivning av åtgärder för att om möjligt motverka de allvarligaste negativa miljöeffekterna. I artikel 4.3 b i direktivet sägs utöver detta att beslutets innehåll, inklusive en kopia av tillståndet, skall finnas tillgängligt för allmänheten. Svenska bestämmelser om information om beslut m.m. Miljödomstolen skall meddela dom (vilket alltså innefattar en dom som innebär att tillstånd lämnas till en verksamhet) med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt (22 kap. 21 § miljö- balken). Om det inte finns synnerliga skäl och om huvudförhandling hållits skall dom meddelas efter förhandlingen. Parterna skall underrättas om innehållet i domen skriftligen eller genom att domen hålls tillgänglig hos aktförvararen. Även i förvaltningsprocesslagen (1971:291) och förvaltningslagen finns bestämmelser om meddelande av dom och beslut samt vad dessa skall innehålla. Den svenska offentlighetsprincipen innebär att besluts- texten är tillgänglig för allmänheten. Något krav på kungörelse av samt- liga domar och beslut finns inte i lagstiftningen. En bestämmelse om kungörelse av dom och beslut finns i 6 kap. 8 § andra stycket miljö- balken. I praktiken förekommer också i stor utsträckning kungörelse av dom i ansökningsmål med stöd av 22 kap. 3 § första stycket fjärde punkten . Konventionen kan emellertid inte i och för sig anses innebära ett krav på kungörelse. Regeringen anser därför att svensk rätt uppfyller konventionens krav i denna del. Regeringens bedömning: För att säkerställa att svensk rätt uppfyller konventionens och direktivets krav bör en förordningsändring ske. Regeringen avser att genomföra en sådan förändring. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft några synpunkter på bedömningen. har anfört att ett visst förtydligande av skyldigheten att samråda med andra länder behövs och att ett tillägg till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar är lämpligt. Skälen för regeringens bedömning Direktivet om allmänhetens deltagande innehåller bestämmelser om att medlemsstater vars miljö i betydande grad kan komma att påverkas negativt av projekt i en annan medlemsstat skall få delta effektivt i till- ståndsförfarandet för projektet. Detta skall ske om den medlemsstat där projektet planeras konstaterar att så är fallet, eller om den medlemsstat som kan komma att påverkas begär det. Ändringar i detta avseende har gjorts både i MKB-direktivet och i IPPC-direktivet. Bestämmelserna ser dock något olika ut. Den medlemsstat inom vilken projektet är avsett att utföras skall informera den utsatta medlemsstaten och senast när den informerar den egna allmänheten om projektet, dvs. så snart informa- tionen rimligen kan ges. När det gäller verksamheter som faller under MKB-direktivet sägs att den information som skall lämnas i det första initiala skedet omfattar bl.a. en beskrivning av projektet, tillsammans med alla tillgängliga upp- gifter om möjliga gränsöverskridande konsekvenser, och uppgift om vilket slags beslut som kan komma att fattas. Ändringen i MKB-direktivet innebär vidare att den berörda medlems- staten skall ges rimlig tid att ange om den vill delta i processen. Någon liknande bestämmelse finns inte i IPPC-direktivet. Den berörda medlemsstaten skall alltså enligt MKB-direktivet få rim- lig tid att ange om den vill delta i processen. Om den vill delta skall den även få samma information som allmänheten i den stat där besluts- processen äger rum både den information som aktivt skall göras offent- lig för allmänheten och den information som skall hållas tillgänglig för den berörda allmänheten. Initialt, dvs. utan att den berörda staten har angett att den vill delta i processen, skall informationen omfatta bl.a. 1. ansökan om tillstånd 2. uppgift om det gjorts en nationell eller gränsöverskridande miljö- konsekvensbeskrivning, 3. uppgift om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut, av vilka relevant information kan erhållas och till vilka eventuella syn- punkter kan lämnas, 4. vilka beslut som kan komma att fattas, 5. uppgift om var eller på vilket sätt relevant information kommer att 6.de viktigaste rapporter och utlåtanden som lämnats till de behöriga myndigheterna, och 7.annan information som är relevant för beslutet och som hålls till- gänglig för den egna allmänheten. Medlemsstaterna får fastställa de närmare bestämmelserna för hur den berörda allmänheten på den påverkade medlemsstatens territorium skall kunna delta i beslutsprocessen. Den berörda medlemsstaten skall få information om beslutet, de huvudsakliga skälen och förfarandet för allmänhetens deltagande. Vidare skall informationen innehålla en beskrivning av de huvudsakliga åtgärder som vidtas för att undvika, minska och om möjligt motverka de allvar- ligaste negativa följderna av beslutet. Den medlemsstat med vilken samråd sker skall se till att all informa- tion den får görs tillgänglig på ett lämpligt sätt för den berörda allmän- heten på det egna territoriet. De svenska reglerna om samråd med andra medlemsstater Om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpå- verkan i ett annat land skall enligt 6 kap. 6 § den ansvariga svenska myndigheten informera den ansvariga myndigheten i det andra landet om planerna och bereda det andra landet tillfälle att delta i sam- rådsförfarande om ansökan och miljökonsekvensbedömningen. Sådan information skall också lämnas om en annan stat som kan antas bli utsatt för betydande miljöpåverkan begär det. I förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar anges att är den ansvariga svenska myndigheten om inte regeringen efter anmälan från verket beslutar annat. skall lämna och ta emot underrättelser i enlighet med 6 kap. 6 § miljö- balken, men även enligt åtaganden i Esbokonventionen om miljökonse- kvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang. Naturvårds- verket får även kungöra information i och i annat land (efter samråd med dess ansvariga myndighet). Enligt åtagandena i Esbokonventionen skall i förhållande till den konventionens parter vidta ett antal åtgärder i samband med vissa verksamheter som kan få gränsöverskridande konsekvenser. skall bl.a. underrätta om föreslagna verksamheter, inleda diskussioner och ge allmänheten i de områden som kan antas bli utsatta möjlighet att delta i beslutsprocessen. Det finns i Esbokonventionen en uppräkning av vilken information som måste lämnas bl.a. information om den före- slagna verksamheten och om vilket beslut som kan komma att fattas samt angivande av rimlig tid inom vilken svar erfordras. Om den andra parten svarat och angett att den vill delta skall ytterli- gare information lämnas, bl.a. relevant information om förfarandet med en miljökonsekvensbeskrivning samt om den föreslagna verksamheten och dess sannolika betydande skadliga gränsöverskridande verkan. De berörda parterna skall enligt Esbokonventionen vidare säkerställa att allmänheten i de utsatta områdena informeras och ges möjlighet att lämna synpunkter som sedan skall vidarebefordras till den ansvariga myndigheten. En miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas och samråd skall sedan hållas angående bl.a. verksamhetens gränsöverskridande på- verkan och åtgärder för att reducera denna påverkan. rådet skall tas i beslutet. Den andra parten skall få ta del av det slutliga Prop. 2004/05:65 beslutet tillsammans med skäl och överväganden. Om någon part begär det skall samråd även äga rum beträffande frågan om beslutet behöver ändras. Det finns även bestämmelser om en efterföljande analys och om bilateralt och multilateralt samarbete. finns alltså regler om ett relativt omfattande samråd med andra medlemsstater vid verksamheter som kan ha påverkan över gränserna. I sammanhanget kan även nämnas att ytterligare krav på gränsöver- skridande samråd redan i tidigare skeden i planeringsprocessen inför kommande tillstånd för verksamheter ställs i direktiv /42/EG om miljöbedömning av vissa planer och program. Direktivets genomförande i svensk rätt behandlas i regeringens proposition Miljöbedömningar av planer och program (prop. 2003/04:116) och lagändringar som bl.a. innebär krav i fråga om gränsöverskridande samråd har trätt i kraft (jfr avsnitt 9.3). Behovet av att anpassa svensk rätt till kraven i direktivet om allmänhetens deltagande Bestämmelsen i 6 kap. 6 § är inte tillräckligt utförlig för att kunna anses leva upp till konventionens krav. De utförligare bestämmel- serna i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar, med dess hän- visningar till Esbokonventionen är visserligen i stora delar överensstäm- mande med kraven i direktivet om allmänhetens deltagande. Eftersom Esbokonventionen och direktivet i denna del i viss mån har olika tillämp- ningsområden det är inte exakt samma verksamheter som räknas upp i bilagan till Esbokonventionen, som i bilagorna till MKB- och IPPC- direktiven är det dock osäkert om svensk rätt lever upp till kraven i direktivet om allmänhetens deltagande i denna del. har anfört att ett visst förtydligande av skyldigheten att samråda med andra länder behövs och att ett tillägg till förordningen om miljökonsekvens- beskrivningar är lämpligt. För att säkerställa att svensk rätt uppfyller konventionens och direktivets krav avser regeringen att besluta om nöd- vändiga förordningsändringar. 7.4Utarbetandet av planer och program Regeringens bedömning: Genomförandet av direktivet om miljö- bedömning av planer och program har medfört en rad författnings- ändringar som trätt i kraft . Genom dessa uppfyller svensk rätt Århuskonventionens bestämmelse om allmänhetens rätt att delta vid utarbetandet av planer och program. För att leva upp till kraven i direktivet om allmänhetens deltagande är det dock nödvän- digt att införa en uttrycklig regel om att det vid antagande av ren- hållningsordning skall tas hänsyn till resultatet av allmänhetens del- tagande. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstansernas synpunkter redovisas i avsnitt 9.4. Skälen för regeringens bedömning Konventionens bestämmelser är i denna del mindre precist utformade. Direktivet om allmänhetens deltagande kräver dock att allmänhetens skall kunna delta i förberedandet och granskningen av de planer och program som kan behöva utarbetas enligt sex angivna direktiv, nämligen rådets direktiv om avfall (75/442/EG), rådets direktiv om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (91/157/EEG), rådets direktiv om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (91/676/EEG), rådets direktiv om farligt avfall (91/689/EEG), Europa- parlamentets och rådets direktiv om förpackningar och förpackningsav- fall (94/62/EG) samt rådets direktiv om utvärderande och säkerställande av luftkvaliteten (96/62/EG). Planer och program i svenska författningar I svensk rätt finns ett flertal bestämmelser som behandlar upp- rättandet av planer och program. I betänkandet Miljöbedömningar av- seende vissa planer och program (SOU 2003:79) redovisades en inven- tering av de författningar där begreppen plan eller program använts. (Jfr även i denna del prop. 2003/04:116.) I detta sammanhang redovisas inte samtliga svenska regler om planer och program eller de regler om allmänhetens deltagande som kopplats till vissa av de bestämmelserna. Kort kan dock nämnas att när det gäller fysisk planering och markanvändning finns regler i plan- och bygg- lagen (1987:10) om att planer skall offentliggöras och att samråd skall ske innan beslut fattas. Beträffande annan planering, t.ex. om hur avfall skall tas om hand, finns vissa regler om allmänhetens deltagande. Dessutom tillämpas vanligen ett remissförfarande där berörda myndigheter och organisatio- ner får komma till tals innan beslut fattas. Även handlingsprogram för miljön remitteras till berörda instanser när det bedöms lämpligt. Inom ramen för regeringens arbete med en nationell strategi för hållbar utveckling har bl.a. hållits möten och dialoger med olika grupper i sam- hället. har arbetet med att revidera strategin initierats. Olika aktiviteter har genomförts för att inhämta synpunkter, bl.a. har vykort skickats ut till ca 3 500 personer i kommuner, statliga myndigheter och frivilligorganisationer med uppmaningen att lämna synpunkter via en webb-enkät. kom över 1 000 olika förslag och synpunkter in (skr. 2003/04:110, s. 55). I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) har regeringen formulerat sin grundsyn på naturvårdspolitiken. I skrivelsen redovisas ett antal områden som regeringen lyfter fram som viktiga i det fortsatta naturvårdsarbetet. Dit hör en förstärkt dialog med medborgarna. Miljöbedömningar av planer och program Utöver det ovan sagda har med anledning av EG-rättslig lagstiftning genomförts generella bestämmelser i 6 kap. bl.a. för att förbättra allmänhetens deltagande i utarbetandet av sådana planer och program som har betydande miljöpåverkan (prop. 2003/04:116). och rådets direktiv /42/EG av 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan har som namnet antyder viss anknytning till direktivet om allmänhetens del- tagande, men är inte framtaget som ett led i att genomföra Århus- konventionen i EG-rätten. Som nämndes i avsnittet ovan sägs i direktivet om allmänhetens del- tagande att bestämmelserna inte omfattar de planer och program som genomförs enligt direktivet om miljöbedömning av planer och program. Århuskonventionen preciserar däremot inte vilka planer och program som skall omfattas av dess bestämmelser. De planer och program som omfattas av direktivet om miljöbedömning av planer och program kan alltså falla under konventionens tillämpningsområde. Genom förändringar i som trätt i kraft (SFS 2004:606) har införts krav på att svenska planer och program som upprättas av en myndighet eller kommun och kan antas medföra be- tydande miljöpåverkan skall underkastas en så kallad miljöbedömning. Det innebär att myndigheten skall ta fram en beskrivning av planens eller programmets konsekvenser för miljön, men också att berörda myndig- heter och allmänheten skall få delta i planeringsprocessen och lämna syn- punkter som skall beaktas. Detta innebär att en miljökonsekvensbeskrivning kommer att behöva göras när en plan eller ett program, som krävs enligt lag eller annan för- fattning och kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, tas fram. De regler om samråd som införts i det sammanhanget blir därmed tillämp- liga även vad gäller vissa av de planer och program som nämns i direk- tivet om allmänhetens deltagande och andra planer och program som eventuellt kan sägas falla under konventionen. Det innebär inte något problem att reglerna i direktiven delvis sammanfaller. I de fall planen eller programmet anses medföra en be- tydande miljöpåverkan blir reglerna om miljökonsekvensbeskrivning och samråd tillämpliga. Om planen eller programmet inte har sådana följder att en miljökonsekvensbeskrivning krävs skall det ändå finnas regler om allmänhetens deltagande i enlighet med konventionens och direktivets krav. Direktivet om miljöbedömning av planer och program har genomförts i svensk rätt genom de författningsändringar som trädde i kraft och innebär att allmänheten tillerkänns möjligheter att delta i framtagandet av planer och program. Dessa och tidigare gällande regler om allmänhetens deltagande vid utarbetande av planer och program kan anses leva upp till konventionens allmänt hållna krav på området. Direk- tivet om allmänhetens deltagande ställer dock i viss mån mer preciserade krav. Direktivet om batterier och ackumulatorer har i svensk rätt genomförts i huvudsak genom förordningen (1997:645) om batterier. Enligt direk- tivets artikel 6 skall program upprättas för att förverkliga ett antal mål gällande bl.a. minskning av tungmetallinnehållet i batterier. Föreskrifter om något sådant formellt program finns inte i svensk rätt, varför det inte är möjligt att föreskriva att allmänheten skall ha möjlighet att delta vid framtagandet av dylika program. En översyn av svenska regler avseende batterier planeras. Direktivet om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jord- bruket har införts i svensk rätt genom förordningen (1998:915) om miljö- hänsyn i jordbruket och föreskrifter (SJVFS 1999:79) om miljöhänsyn i jordbruket. Medlemsstaterna skall upprätta åtgärds- program för särskilt känsliga områden. Dessa områden finns upp- räknade i 5 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket. Förordningen om miljöhänsyn i jordbruket i förening med föreskrifter innehåller de bestämmelser som krävs för att uppfylla kravet på ett åt- gärdsprogram enligt direktivet. De åtgärdsprogram som krävs har i denna del således redan upprättats genom lagstiftning och några föreskrifter om allmänhetens deltagande vid framtagandet av programmen är därför inte aktuella. Enligt direktivet om utvärderande och säkerställande av luftkvaliteten skall medlemsstaterna upprätta en förteckning över de zoner och den tät- bebyggelse i vilka nivåerna för en eller flera föroreningar överskrider ett visst värde (artikel 8). För sådana zoner skall medlemsländerna se till att en plan eller ett program utarbetas eller genomförs som gör det möjligt att nå värdet inom den tidsfrist som fastställts. Direktivets bestämmelse om åtgärdsprogram har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i 5 kap. och förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft. Efter regeringens förslag i prop. 2003/4:2, Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, har beslutat om ändringar i bestämmelserna om åtgärdsprogram i 5 kap. . Enligt ett nytt stycke i 4 § skall myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av åtgärdsprogrammet beredas tillfälle (genom kungörelse i ortstidning eller på annat sätt) att lämna synpunkter på förslaget. Efter detta samråd skall den som upprättat för- slaget redovisa de synpunkter som kommit in och hur de har beaktats. Dessa nya regleringar trädde i kraft (SFS 2003:890). Med detta är även direktivet om allmänhetens deltagande genomfört i den delen. Regeringens förslag till lagändring redovisas i avsnitt 9.4. 7.5Utarbetandet av lagar och andra författningar Regeringens bedömning: Det behövs inte några ändringar i det svenska regelverket för att uppfylla konventionens krav om allmänhetens rätt att delta när lagar och andra författningar tas fram. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av remissinstanserna är det endast Domstols- verket som har haft synpunkter i denna del och ifrågasatt om det remiss- förfarande som används uppfyller konventionens krav. Skälen för regeringens bedömning: Parterna till konventionen skall sträva efter att främja allmänhetens effektiva deltagande även när lagar och författningar, som kan ha en betydande miljöpåverkan, tas fram. För detta ändamål skall tillräckliga tidsramar för ett effektivt deltagande fastställas, förslag till regler bör offentliggöras eller på annat sätt göras tillgängliga för allmänheten som bör ges tillfälle att yttra sig direkt eller genom representativa rådgivande organ. (Jfr artikel 8.) Regeringen och andra normgivande organ tillämpar regelmässigt remissförfarande i samband med utarbetandet av regler som har allmänt Att det som ett led i beredningen av ärenden i stor utsträckning Prop. 2004/05:65 inhämtas yttrande från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karaktäristiskt och betydelsefullt inslag i svensk politisk beslutsprocess. Beredningskravet beträffande regeringsärenden är särskilt reglerad i regeringsformen (7 kap. 2 §). prövar också vid sin årliga granskning av regeringen att förvaltnings- ärenden handlagts i enlighet med gällande förvaltningsrättsliga principer. Av förvaltningslagen framgår att myndigheter vid handläggning av ärenden skall beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och ytt- randen från andra myndigheter, om sådana behövs (7 §). sägs i 13 § förvaltningslagen att innan en myndighet inhämtar yttranden genom remiss skall den noga pröva behovet av åtgärden. har ifrågasatt om konventionens krav är uppfyllda. Enligt verkets mening innebär det remissförfarande som används inte att den breda all- mänheten lämnas tillfälle att yttra sig direkt eller genom representativa rådgivande organ. Mot bakgrund av konventionens syfte att förbättra miljöarbetet genom att förankra det hos allmänheten förutsätts det, enligt verkets mening, sannolikt att i denna del vidtar åtgärder som för- bättrar allmänhetens inflytande när det gäller författningar som har bety- delse för miljön. synpunkter rör snarare frågan om hur beredningskrav och rutiner kan förbättras än frågan om vad som måste vara uppfyllt för att kunna tillträda konventionen. Enligt regeringens be- dömning behövs ingen lagändring för att skall kunna tillträda konventionen i denna del. För att bl.a. underlätta för allmänheten att lämna synpunkter på remitterade förslag har försök gjorts med att lägga ut förslagen på Inter- net. Termen e-demokrati brukar användas för demokratiska processer som är sammankopplade med informationsteknik. Det kan exempelvis innebära möjligheter för medborgare att lämna och ta del av förslag, eller kommunicera med beslutsfattare via nätet. I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) anger regeringen en långsiktig strategi för att värna och fördjupa folkstyrelsen. I detta syfte presenteras ett antal mål och handlingslinjer för demokrati- politiken. Utgångspunkten är att det medborgerliga deltagandet skall öka och ett demokratiskt samhälle främjas.