prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — En värdering av olika omstän- digheter görs, såsom förankring i hemlandet och tidigare besök i samt möjligheterna att återvända, frivilligt eller tvångsmässigt. Andra omständigheter kan vara innehav av dokument som inte ger rätt till återresa , tillhörighet till minoritetsgrupp som är utsatt eller förföljd, tillfällig bosättning i tredje land, politiska förhållanden i hemlandet, skyddsbehov och anknytning till i förhållande till hemlandet. Sådana omständigheter skall vägas mot hur angeläget besöket Riktlinjerna behandlar vidare de svåra avvägningar som måste göras om det finns risk för att sökanden skall stanna kvar i efter viseringstidens utgång som det finns mycket starka humanitära skäl eller besöket gäller ett kulturellt utbyte. Riktlinjerna behandlar även frågan vilken betydelse eventuella framtida verkställighetshinder skall ha vid viseringsprövningen. Om de humanitära skälen sägs att det inte är självklart att bevilja visering för t.ex. deltagande i begravning för anhörig, besök hos svårt sjuk släkting eller för att genomgå medicinsk behandling som inte kan ges i hemlandet. Det sägs att viseringsansökningar har avslagits i sådana fall om risken att sökanden inte lämnar landet efter viseringstidens utgång har bedömts vara mycket stor. Vidare anges att de hänsyn som har tagits ofta är hänförliga till den person som vistas i och vilka risker för hälsan ett uteblivet besök skulle innebära för denne. Av riktlinjerna framgår att visering får beviljas om det i ärendet finns mycket ömmande och starka humanitära skäl, t.ex. svår sjukdom, dödsfall inom familjen eller liknande skäl. Detta gäller även för sökande som kommer från länder dit avvisningsbeslut inte kan verkställas eller till vilka det tidigare varit vanligt förekommande att sökandena inte har återvänt när viseringstiden gått ut. Visering får då beviljas trots att risken för att sökanden kommer att stanna kvar här bedöms vara mycket hög. Beträffande vikten av kulturellt utbyte, deltagande i seminarier och idrottsturneringar samt affärsbesök anger riktlinjerna att visering får beviljas, även om den sökande är av en nationalitet där tidigare många personer som fått visering sedan inte återvänt självmant. Ytterligare gäller dels att utbytet framstår som seriöst och att affärsbesöken rör stora ekonomiska intressen, dels att syftet med vistelsen framstår som mycket angeläget även för del. Ännu ett fall där viseringsbedömningen kan innebära svåra avvägningar är då sökanden kommer från ett land som i vissa fall inte tar tillbaka sina egna medborgare. Av riktlinjerna framgår att det gjorts såväl kollektiva bedömningar som bedömningar i det enskilda fallet om visering kan ges eller inte. Enligt riktlinjerna får visering beviljas i dessa fall om verket eller utlandsmyndigheten bedömer det som sannolikt att sökanden kommer att lämna . Som en allmän hållpunkt anges att möjligheterna att träffas i annat land än får tillmätas större betydelse för personer som kommer från länder där många av dem som fått visering inte har lämnat efter viseringstidens utgång. Visering kan då vägras även när mycket starka humanitära skäl finns. Regeringens förslag: Förutsättningar för att bevilja enhetlig visering i överensstämmelse med respektive nationell visering skall anges i den nya utlänningslagen. Visering får inte beviljas om det framstår som sannolikt att avsikten med vistelsen är en annan än den uppgivna eller att utlänningen inte kommer att lämna eller Schengenområdet efter viseringstidens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget har i huvudsak bemötts positivt av de remissinstanser som yttrat sig i denna fråga. tillstyrker att de grundläggande kriterierna för att en visering skall , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och Kristna Råd har vissa synpunkter på utredningens redovisning av praxis men har inte något att invända mot själva förslaget. och i anser att den intresseavvägning som skall göras bör tydliggöras i lagtexten. anför vidare att det finns anledning att ge den inledande paragrafen en mer klargörande lydelse. bestämmelsen rörande viseringar överstigande borde utgå. förslaget samt anser att en av Lagrådet kritiserad brist på precision kommer att bestå. Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) anför synpunkten att viseringspraxis bör mjukas upp. Skälen för regeringens förslag: Ett övergripande mål för migrationspolitiken är att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna Denna svenska ambition gäller också EU:s gemensamma migrationspolitik, där harmonisering pågår och som på viseringsområdet i hög grad redan har förverkligats. Det finns nu rättsakter som bestämmer vilka länders medborgare som skall vara undantagna från viseringskravet för att få resa in i och det övriga Schengenområdet. De svenska viseringsbestämmelserna bör utformas så att de i största möjliga utsträckning främjar den fria rörligheten över gränserna. önskemålet om fri rörlighet måste emellertid ställas nödvändigheten av att upprätthålla en reglerad invandring. Utgångspunkten måste dock alltid vara att viseringsansökningar skall prövas snabbt och i en positiv anda. Utlänningar får inte onödigtvis hindras att besöka . Förutsättningarna för att en ansökan om visering skall beviljas är inte uttryckligen angivna vare sig i utlänningslagen eller i Viss ledning kan hämtas i bestämmelserna om avvisning i utlänningslagen. lagrådsremiss innehöll inte heller några uttryckliga bestämmelser om förutsättningarna för att bevilja Lagrådet anförde i sitt yttrande lagrådsremiss att det var anmärkningsvärt att det egentligen inte finns någon materiell bestämmelse i lagen om under vilka förutsättningar visering skall ges, alternativt en huvudregel om att visering skall ges men får vägras i särskilda närmare beskrivna fall. Lagrådet ansåg att en bestämmelse som är utformad så att den endast anger att visering får förenas med de villkor och begränsningar som behövs ger den beslutande myndigheten en mycket vid, närmast diskretionär prövningsrätt. Enligt är det för en enhetlig och förutsebar tillämpning av bestämmelserna lämpligast att de grundläggande förutsättningarna för enhetlig och nationell visering framgår direkt av lagen. Däremot bör de olika former av enhetlig och nationell visering som finns, liksom transitvisering, fortfarande regleras i förordning eftersom bestämmelserna snabbt kan behöva ändras, bl.a. på grund av det internationella samarbete som pågår. Regeringen delar utredningens bedömning av hur regleringen bör ske. Som huvudregel ges en enhetlig visering som gäller i alla . Förutsättningarna för en sådan visering framgår av artikel 5 i . riktlinjer och praxis är i enlighet med konventionens krav. En första förutsättning är att utlänningen har ett gällande pass eller annat giltigt resedokument. Därutöver krävs att utlänningen kan visa syftet med besöket och redogöra för under vilka förutsättningar besöket är planerat att genomföras. Det krävs vidare att utlänningen har tillräckliga medel för sin vistelse och återresa eller på laglig väg kan skaffa sig sådana medel samt att han eller hon har en medicinsk reseförsäkring för vistelsen. Dessa grundläggande förutsättningar bör föreskrivas i lagen. Därutöver finns sådana förhållanden som gör att visering inte skall beviljas, som att utlänningen meddelats inreseförbud eller att han eller hon kan anses äventyra den allmänna ordningen, statens säkerhet eller Schengenstaternas internationella förbindelser. Också dessa kriterier bör anges i lagen. Syftet med besöket kan t.ex. vara turism, släktbesök, affärsresa eller genomresa. Den som erhållit visering skall lämna landet och Schengenområdet inom den i viseringen angivna tiden. Om det vid prövningen kan antas att syftet med vistelsen inte är den uppgivna skall visering inte beviljas. Är det t.ex. sannolikt att sökanden har för avsikt att arbeta här utan arbetstillstånd eller om det framstår som sannolikt att han eller hon avser att försörja sig genom brottslig verksamhet, kan dessa omständigheter leda till att utlänningen avvisas. Om det framstår som sannolikt att sökandens avsikt är att komma till för att härifrån söka uppehållstillstånd för bosättning skall inte heller visering beviljas. Utredningen har föreslagit att dessa förutsättningar skall anges i lagen. Regeringen delar denna uppfattning. I praxis har risken för att utlänningen inte kommer att lämna efter viseringstiden utgång vägts mot besökets angelägenhetsgrad. Om en viseringsansökan skulle avslås så snart det kan antas att skälet till besöket är ett annat än det uppgivna skulle detta på ett onödigt vis inkräkta på friheten för rörligheten över gränserna. Om det å andra sidan skulle krävas att det framstår som uppenbart att sökanden inte har för avsikt att resa tillbaka efter viseringstidens utgång skulle invandringen troligen inte kunna regleras på sätt som sker. Liksom anser regeringen att beviskravet skall framgå av lagen. Det bör där föreskrivas att det för att ansökan om enhetlig visering skall avslås skall framstå som sannolikt att avsikten med besöket är en annan än den uppgivna eller att sökanden inte avser att lämna Schengenområdet efter viseringstidens utgång. som sannolikt att sökanden kommer att stanna kvar i Schengenområdet, är inte förutsättningarna för enhetlig visering uppfyllda. När det gäller nationell visering, dvs. visering som endast gäller i , finns praxis från med innebörden att en sökande med mycket starka humanitära skäl får avslag endast om det framstår som uppenbart att sökanden har för avsikt att stanna kvar i En sökande som har mindre starka humanitära skäl för sitt besök får inte visering om det framstår som sannolikt att sökanden inte tänker lämna landet efter viseringstidens utgång. uppfattning bör det för att vägra visering för en sökande med starka humanitära skäl även i fortsättningen bedömas som uppenbart att sökanden inte har för avsikt att återvända till hemlandet. delar denna uppfattning. har föreslagit att det i utlänningslagen anges att en nationell visering får beviljas om det finns Regeringen instämmer i detta förslag. I utlänningslagen, liksom lagrådsremiss, finns föreskriften att visering får förenas med de villkor och begränsningar som kan De villkor det här är fråga om kan gälla syftet med resan, t.ex. affärsresa, släktbesök, turism eller genomresa. De begränsningar som den nuvarande paragrafen tar sikte på avser främst tiden. genomresevisering och andra former av viseringar som nödfallsvisering, gemensam visering, transitvisering och sjömansvisering. Att visering kan begränsas i tiden framgår redan av lagens andra bestämmelser. En ordning som den föreslagna får till följd att bemyndigandet för regeringen att meddela närmare föreskrifter om visering inte kan preciseras till vissa angivna fall utan även fortsättningsvis får vara obestämt till sin omfattning. Regeringens förordningsmakt begränsas givetvis av att vissa kriterier är fastställda i lagen. Enligt 3 kap. 4 § andra stycket 6 UtlL får uppehållstillstånd vägras en flykting eller en skyddsbehövande i övrigt bl.a. om utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna, den s.k. (EGT C 254, , s. 1) och utlänningen är skyddad i det landet mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han eller hon inte har motsvarande skydd. Denna punkt infördes med anledning av tillträde till (SÖ 1997:4). har ersatts av rådets förordning (EG) nr 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat, den s.k. Dublinförordningen (EUT L 50, 25.2.2003, s. 1, Celex 32003R0343). Förordningen, som är gällande svensk rätt, tillämpas på asylansökningar som lämnats in . I Dublinförordningen fastställs kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (artikel 1). Medlemsstaterna skall pröva varje asylansökan som lämnas in av en tredjelandsmedborgare till någon medlemsstat antingen vid gränsen eller inom medlemsstatens territorium. Ansökan skall prövas av en enda medlemsstat, som skall vara den medlemsstat som enligt kriterier i förordningen fastställs som ansvarig. Enligt artikel 3 får dock varje medlemsstat alltid pröva en asylansökan som lämnas in, även om det inte föreligger någon sådan skyldighet enligt förordningen. anges kriterierna enligt vilka medlemsstaterna avgör vilken stat som har ansvaret för att pröva en ansökan. I förordningen finns också bestämmelser om t.ex. överföring av asylsökande liksom om I enlighet med det förfarande som beskrivs i artikel 4 i avtalet från den som ingåtts mellan Europeiska gemenskapen och och om kriterier och mekanismer för att fastställa vilken stat som skall ansvara för handläggningen av en asylansökan som görs i någon av medlemsstaterna eller i eller (EGT L 93, , s. 40, Celex 32001L0093) har Dublinförordningen också gjorts tillämplig är dock fortfarande i kraft mellan och de medlemsstater som är bundna av förordningen fram till dess att ett avtal som gör det möjligt för att delta i förordningen har Något sådant avtal har ännu inte ingåtts. Dublinförordningen tillämpas således av alla EU:s medlemsstater utom Även gentemot och är förordningen tillämplig. Gentemot gäller i stället fortfarande . Regeringens förslag: Av lagtexten skall det framgå att möjligheten att vägra en utlänning uppehållstillstånd med stöd av skall gälla enbart i förhållande till . gäller i förhållande till EU:s övriga medlemsstater, och skall tas in i en upplysningsbestämmelse. Av lagtexten skall även framgå att det som föreskrivs om avvisning och utvisning också skall gälla för beslut om överföring enligt Dublinförordningen. Skälen för regeringens förslag: Dublinförordningen tillämpas som ovan nämnts av alla EU:s medlemsstater utom . och är förordningen tillämplig. Motsvarigheten i den nya utlänningslagen till gällande 3 kap. 4 § andra stycket p 6 UtlL bör därför få en lydelse som avspeglar dessa förhållanden. Vidare är det lämpligt att det tas in en upplysning om att Dublinförordningen gäller i förhållande till övriga EU-stater samt och . att lagtexten anpassas till dessa omständigheter. motsvaras inte av något förslag av NIPU eller eller någon annan utredning. Den föreslagna ändringen innebär dock enbart en anpassning av lagtexten till vad som redan gäller. därför att förslaget kan läggas fram utan ytterligare beredning. Enligt utlänningslagen (1989:529) finns två former av skydd, flyktingskap och ställning som skyddsbehövande i övrigt. Därutöver kan uppehållstillstånd beviljas på grund av anknytning till och på grund av humanitära skäl. Uppehållstillstånd får också ges bl.a. på grund av arbetsmarknadsskäl. kom det in 31 355 asylansökningar och 23 161. avgjorde 35 308 ärenden, av vilka en del hade kommit in . biföll 3 399 bifall ansökningar, avslog 27 876 ansökningar samt avskrev 3 670 ärenden på grund av att utlänningen hade avvikit. I 363 fall avvisades ansökan eller lämnades utan åtgärd. Procentuellt fick alltså av de sökande bifall och avslag i de avgjorda ärendena. Ser man till det totala antalet personer som fick bifall på sin ansökan om uppehållstillstånd det året, dvs. efter prövning i , och i förekommande fall, uppgick antalet till 50 491 personer, därav 546 som konventionsflyktingar, 729 som skyddsbehövande i övrigt, 1 822 som kvotflyktingar och 3 043 av humanitära skäl. Totalt 22 337 personer beviljades uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning. Den absoluta merparten av sistnämnda uppehållstillstånd beviljades redan före inresan. Övriga grupper där tillstånd beviljats före inresan var bl.a. adoptivbarn, gäststuderande samt personer som fick uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl. 11.2Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt Definitionen av begreppet flykting finns konvention om flykt- ingars rättsliga ställning, nedan benämnd , ändrad genom protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. Artikel 1 (A) 2 i anger att termen flykting används för var och en som: ...i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som sagts, icke önskar begagna sig av sagda lands skydd, eller den som utan att vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som sagts, icke önskar att återvända dit. Enligt vedertagen internationell praxis vid tillämpningen av Genève- konventionen blir en person flykting som han eller hon lämnar sitt hemland och de rekvisit som anges i konventionen är Ett senare fastställande av flyktingskapet har enbart en Det kan i detta sammanhang nämnas att artikel 1, förutom definitionen av begreppet flykting, även innehåller bestämmelser om de fall i vilka en person är utesluten från flyktingskap eller då flyktingskap upphör. ventionens artikel 28 avhandlar frågan om resedokument för flyktingar. artikel 32 återfinns ett förbud mot utvisning av flyktingar. återfinner man principen om non-refoulement, förbudet mot avvisning eller utvisning av en flykting till gränsen mot ett område där han eller hon riskerar förföljelse. har tillträtt såväl konventionen som protokollet och är folk- rättsligt bundet av dem. sålunda direkt betydelse för innehållet i den svenska lagstiftningen. I motiven till utlänningslagen betonas vikten av att internationellt söka nå fram till en någorlunda enhetlighet vid tillämpningen av skyddsbestämmelser och att det inte kan komma i fråga att tillämpar konventionen på ett sätt som oavsett i vilken riktning det sker avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder 1996/97:25 s. 96 f.). Det är också viktigt att beaktar det harmoniseringsarbete som sker inom den Europeiska unionen. Europeiska unionens råds gemensamma ståndpunkt av om harmoniserad användning av uttrycket flykting i Genève- konventionen (EGT L 63, , s. 2, Celex 396FO196). antog Europeiska unionens råd vidare direktiv /83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 30.9.2004, s. 12, Celex 32004L0083). Direktivet behandlas närmare i avsnitt 11.2.3. Den svenska flyktingbestämmelsen finns i 3 kap. 2 § UtlL. av flyktingbegreppet motsvarar i princip den som återfinns i artikel 1 (A) Flyktingbestämmelsen har följande lydelse. Med flykting avses i denna lag en utlänning som befinner sig utanför det land, som han är medborgare i, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Vad som sagts gäller oberoende av om förföljelse utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han har haft sin vanliga vistelseort och som på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Vid tolkningen av bestämmelsen bör man normalt kunna hämta vägledning från de rekommendationer som ges i om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning samt från de slutsatser som utfärdats av (prop. 1996/97:25 s. 97). För att en utlänning skall anses som flykting krävs, såväl enligt svensk rätt som enligt , att han eller hon uppfyller vissa grundläggande krav för flyktingskap. Personen i fråga måste befinna sig utanför sitt hemland, känna välgrundad fruktan för förföljelse, på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller politiska åskådning, och vara i avsaknad av myndigheternas skydd mot förföljelsen. gjordes ett tillägg i 3 kap. 2 § UtlL för att kodifiera att flyktingskap kan föreligga även när förföljelsen inte utgår direkt från staten. Förutom att tillägget innebar en kodifiering av tidigare praxis, innebar det även en nyhet. Före ändringen ansågs flyktingskäl inte föreligga om det helt saknades statsmakt i ett land, något som i flera fall inträffat vid inbördeskrig. I motiven till lagändringen fastslås att flyktingskap kan uppkomma även om det inte finns någon fungerande statsmakt i det land som utlänningen kommer från och att det väsentliga bör vara om sökanden riskerar förföljelse och inte från vem förföljelsen utgår (prop. 1996/97:25 s. 9798, 289 och 366). Den som är flykting beviljas asyl, dvs. uppehållstillstånd på grund av sin flyktingstatus enligt 3 kap. 2 och 4 §§ UtlL. Enligt (artikel 1 D, E och F) kan personer under vissa förutsättningar uteslutas från flyktingskap, vilket innebär att konventionen inte blir tillämplig. Detta gäller dem som redan erhåller skydd eller bistånd av FN, de som inte anses vara i behov av internationellt skydd och de kategorier av personer som inte anses vara berättigade till internationellt skydd, t.ex. på grund av krigsförbrytelser. Artikel 1 C i anger vidare i vilka fall konventionen upphör att var tillämplig, dvs. då flyktingstatus upphör (jfr 3 kap. 5 § UtlL). Enligt 3 kap. 4 § andra stycket 36 UtlL får uppehållstillstånd vägras om utlänningen kan sändas till ett annat land där han eller hon är skyddad mot förföljelse och mot att sändas vidare till ett land som inte erbjuder motsvarande skydd. 3 kap. 3 § första stycket 1 UtlL innehåller en skyddsbestämmelse för den som är i fara att straffas med döden eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande bestraffning (tortyrbestämmelsen) och när den är tillämplig får utlänningen inte vägras uppehållstillstånd på andra grunder. Förbudet mot verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut i de fall som omnämns i 8 kap. 1 § UtlL är absolut. I övriga fall, dvs. om förhållandena inte är sådana som sägs i tortyrbestämmelsen, kan flyktingar enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 UtlL vägras uppehållstillstånd om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. till bestämmelsen tar denna sikte dels på situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet inte är möjligt att ge asyl, dels på sådana omständigheter som diskvalificerar utlänningen från skydd enligt konventionen (artikel 1 F) (prop. 1954:41 s. 77, LU14, rskr. 155 och prop. 1975/76:18 s. 107, InU24, JuU 24, JuU 15, rskr. 121, 122). infördes regler om skydd för övriga skyddsbehövande i 3 kap. 3 § UtlL (prop. 1996/97:25). Reglerna ersatte tidigare bestämmelser om skydd för s.k. de facto-flyktingar och krigsvägrare. Med skyddsbehövande i övrigt avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 2 § lämnat det land, som han är medborgare i, därför att han 1. känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller 2. på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller 3. på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för Som skyddsbehövande skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort och på i första