prop · GS03164 · 2005-05-31 00:00:00 — Detta arbete sker inom ramen för ett processövergripande analysnätverk, som också svarar för övergripande policyfrågor inom analysverksamheten. I risk- och hotbildsanalysen identifieras risker och hot vars förekomst nu eller inverkar eller kan komma att inverka negativt på förmåga att upprätthålla in- och utförselrestriktioner eller att inbringa rätt uppbörd. Risk- och hotbildsanalysen skall också innehålla förslag på konkreta åtgärder för att motverka eller förebygga identifierade risker och hot. Syftet med risk- och hotbildsanalysen är primärt att den skall utgöra ett relevant beslutsunderlag vid prioritering och verksamhetsinriktning. 4.2.2 Rättslig grund för verksamheten Tullagen (2000:1281) kompletterar rådets förordning (EEG) nr 2913/92 (tullkodexen), samt kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 (tillämpningskodexen). Tullkodexen och tullagen innehåller den grundläggande regleringen avseende export och import av varor till och från tredje land, t.ex. anmälnings- och deklarationsskyldighet, tulluppbörd och transitering. Tullagen innehåller också bestämmelser om vilka kontrollåtgärder och tvångsmedel som får vidta för att möjliggöra övervakning och kontroll av import eller export av varor. Vidare har befogenheter att utföra kontroller i enlighet med lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter. För att kunna kontrollera att deklarations- och uppgiftsskyldigheten enligt tullagstiftningen har fullgjorts på ett riktigt sätt har enligt tullagen rätt att besluta om revision hos den uppgiftsskyldige, varvid det finns möjlighet att utfärda vitesföreläggande och vidta andra tvångsåtgärder enligt lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet. För det fall att misstanke om brott uppstår kommer emellertid utredningen i stället att falla inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten. Behandlingen av uppgifter i den fiskala verksamheten regleras i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet (se avsnitt 5.2.3). brottsbekämpande verksamhet avser brottslighet inom hela myndighetens ansvarsområde, såväl uppbördsområdet som restriktionsområdet. Den brottsbekämpande verksamheten kan således inte beskrivas som åtskild från den fiskala verksamheten. Tvärtom är de båda verksamhetsgrenarna i praktiken nära sammanhängande. Som ovan beskrivits har inom ramen för den fiskala Prop. 2004/05:164 verksamheten befogenheter enligt tullagstiftningen att utföra kontroller av det legala handelsflödet för att tillse att erforderlig tullbehandlig sker samt att korrekt tull, skatt eller avgift erläggs. För kontroll av in- och utförselrestriktioner avseende inre gräns finns vidare bestämmelser i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). Lagen ger befogenheter att utföra kontroller av en rad uppräknade varor, såsom vapen och narkotika, för att tillse att t.ex. införselförbud eller restriktioner efterlevs. Teoretiskt sett omfattas åtgärderna i inregränslagen av den brottsbekämpande verksamheten men i praktiken utförs kontrollerna enligt tullagstiftningen och inregränslagen av tullpersonal inom såväl processen effektiv handel som processen brottsbekämpning. Inom ramen för analysverksamhet identifieras områden, företeelser eller objekt med förhöjd risk för fel eller oegentligheter (riskprofiler), för att effektivisera kontrollerna vad avser såväl uppbörd som restriktioner. Den legala grunden för den brottsbekämpande verksamheten utgörs främst av lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen) som innehåller bestämmelser om ansvar m.m. för gärningar som rör in- eller utförsel av varor. Smugglingslagen innehåller också särskilda bestämmelser avseende förundersökning, tvångsmedel, åtal m.m. vid brott som rör in- eller utförsel av varor, vilka bygger på motsvarande bestämmelser i . Om det föreligger misstanke om brott mot bestämmelserna om in- och utförsel av varor, har rätt att fatta beslut om att förundersökning skall inledas. Ledningen av förundersökningen skall dock övertas av en åklagare om saken inte är av enkel beskaffenhet. Vidare har tulltjänstemän bl.a. rätt att ta egendom i beslag under vissa förutsättningar liksom att föranstalta om husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Behandlingen av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten regleras i lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet (se avsnitt 5.2.2). 4.3Tullverkets utvecklingsarbete och samarbetsprojekt bedriver kontinuerligt ett omfattande utvecklingsarbete för att kvalitetstänkande och ett elektroniskt informationsflöde. varit möjligt för företagen att avge elektroniska tulldeklarationer genom tulldatasystemet (TDS), en utveckling som uppmuntras av regeringen. har arbetat processorienterat och nya arbetsmetoder har successivt införts. En av de viktigaste förändringarna är införandet av tullsystemet Servicetrappan som har resulterat i ändrade arbetsmetoder och arbetsflöden i samtliga processer. Servicetrappan är ett tullsystem för service, god kvalitet och effektiva tullrutiner och bedrivs inom ramen för TDS. Syftet är att företagen efter genomförd kvalitetssäkring skall komma i åtnjutande av en förenklad tullhantering, vilket leder till minskade kostnader för företagen och ett snabbare flöde av varor, vilket i sin tur förväntas öka de svenska Prop. 2004/05:164 företagens konkurrenskraft. De företag som är kvalitetssäkrade inom ramen för tullsystemet Servicetrappan omfattas av ett avancerat kvalitetssäkringsprogram som utgår från företagens egna system, s.k. systemkontroller. Kvalitetssäkring av övriga företags import- och exportverksamhet sker genom traditionella transaktionskontroller. Tullsystemet Servicetrappan har, som en konsekvens av det ökade terrorhotet i världen, numera även utvecklats till att innehålla en särskild säkerhetsmodul, StairSec. Denna säkerhetsmodul, som omfattar hela den logistiska kedjan från producent till slutmottagare vad gäller varutrafiken till och från , har rönt stort internationellt intresse och fungerar nu som förebild för många andra tulladministrationers arbete i kampen mot terrorism. har också prioriterat utveckling av olika elektroniska tjänster och detta arbete bedrivs inom ramen för det virtuella tullkontoret, DVT. pågår även ett omfattande utvecklingsarbete av ett IT-baserat stödsystem för brottsbekämpande verksamhet. Systemet kommer att införas successivt med början . Det internationella samarbetet är ett prioriterat område i verksamhet. Förutom att bistår i det omfattande arbetet inom ramen för EU, deltar verket även i (), (ASEM) och Östersjösamarbetet liksom i olika internationella program. Vidare har ingått ett flertal bi- och multilaterala avtal avseende ömsesidigt bistånd inom tullområdet, vilka har stor betydelse för det internationella tullsamarbetet. Samarbetet avser i många fall utbyte av information med andra medlemsstater i EU, med tredje land eller med olika internationella organisationer. Utbytet styrs av olika rättsakter, bl.a. konventioner och samarbetsavtal (se avsnitt 5.2.1). Inom säkerhetsområdet har bedrivit samarbete med US Customs and Border Protection, USCBP. Detta samarbete har bl.a. lett fram till att ett särskilt samarbetsavtal har tecknats mellan och kring kontroll av containertrafik. 5.1Övergripande rättslig reglering av behandling av personuppgifter Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna gäller som lag i . och 13 i konventionen har betydelse för myndigheternas rätt att behandla Prop. 2004/05:164 personuppgifter. I artikel 8 stadgas att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Kravet att ett ingripande skall vara nödvändigt innebär att det skall föreligga ett angeläget samhälleligt behov av åtgärden i fråga. Åtgärden får dock inte gå längre än vad som är erforderligt med beaktande av proportionalitetsprincipen. Vid denna avvägning har staterna ett visst handlingsutrymme att inom rimliga gränser göra de avvägningar i bevis- och andra bedömningsfrågor, vilka läggs till grund för ett ingripande. Primärt innebär artikel 8 att staten skall avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten, utom i de fall som omfattas av de i artikeln föreskrivna undantagen. Artikelns räckvidd är dock inte begränsad i detta avseende utan staten är också i viss mån skyldig att vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privata sfär. Sådana positiva åtgärder kan utgöras av lagstiftningen men också av skydd mot övergrepp i särskilda situationer. Även utan att det förekommit något ingripande från myndighet eller offentlig tjänsteman kan staten således under vissa förutsättningar anses ha brutit mot artikel 8 genom att tolerera en föreliggande situation eller genom att inte skapa ett tillräckligt rättsligt skydd. Statens ansvar för en underlåtenhet kan då aktualiseras, trots att det övergrepp som visat att det rättsliga skyddet var otillräckligt utförts av en enskild person, för vars handlande staten inte i och för sig kan anses ansvarig. De krav som ställs på staten måste vara rimliga. Vad som i huvudsak kan förväntas är att staten utfärdar lagar och förordningar som ger ett tillfredsställande skydd åt privatliv, familjeliv, hem och korrespondens (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, uppl. 1:2, 1998, Juridik, , s. 220 f ). I artikel 13 föreskrivs att var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Innebörden av artikeln är att den enskilde skall ha tillgång till en nationell instans för att få saken prövad och erhålla rättelse. Prövningen kan utföras av domstol, men något krav på domstolsprövning uppställs inte. Prövning av en stats regering eller av en förvaltningsmyndighet kan därmed vara tillräcklig. Bestämmelser av betydelse för automatisk databehandling av personuppgifter finns i bl.a. konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (dataskyddskonventionen). Konventionens innehåll kan ses som en precisering av skyddet vid användning av automatisk databehandling Prop. 2004/05:164 enligt artikel 8 i . att säkerställa den enskildes rätt till personlig integritet i samband med automatisk databehandling av personuppgifter och att förbättra förutsättningarna för ett fritt informationsflöde över gränserna. Dataskyddskonventionens roll som riktmärke för automatiserad behandling av personuppgifter inom Europeiska unionen har emellertid i princip övertagits av dataskyddsdirektivet inom dess tillämpningsområde i och med att detta införlivats i medlemsländernas nationella lagstiftningar. Dataskyddskonventionen gäller dock helt generellt, t.ex. även vid behandling av personuppgifter för brottsbekämpning, medan tillämpningsområdet för dataskyddsdirektivet är mer begränsat. Internationella riktlinjer i fråga om integritetsskydd och persondataflöde över gränserna har även utarbetats inom och utveckling (). Ett antal internationella organisationer och företag har antagit egna regler om dataskydd som bygger på riktlinjer. Riktlinjerna motsvarar i princip de bestämmelser som återfinns i dataskyddskonventionen. 5.1.3Europarådets rekommendation No. R (87) 15 Utöver dataskyddskonventionen har tagit fram rekommendationer om dataskydd sektorsvis, bl.a. en rekommendation, No. R (87) 15, som reglerar användningen av personuppgifter inom polissektorn. Rekommendationen är tillämplig även på tullmyndigheternas verksamhet av polisiär natur, dvs. den brottsbekämpande verksamheten inom . Rekommendationen innehåller speciella dataskyddsregler för personuppgifter som samlas in, lagras, används eller överförs med hjälp av automatiserad behandling i syfte att förhindra och bekämpa brott samt upprätthålla allmän ordning. Endast sådana uppgifter som är nödvändiga för att förhindra en verklig fara eller bekämpa ett visst brott får samlas in, om inte den nationella lagstiftningen tillåter ett mer omfattande uppgiftssamlande. Skilda kategorier av lagrade uppgifter skall så långt möjligt kunna skiljas från varandra efter graden av riktighet och tillförlitlighet. I synnerhet skall uppgifter som grundar sig på fakta kunna skiljas från uppgifter som grundar sig på omdömen eller personliga värderingar. Europeiska unionens stadga om de grundläggande tillkännagavs Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna av parlamentet, rådet och kommissionen. stadgan bekräftas de rättigheter som har sin grund i medlemsstaternas gemensamma författningstraditioner och internationella förpliktelser samt i Fördraget om Europeiska unionen och gemenskapsfördragen, såsom Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, gemenskapens och sociala stadgor samt rättspraxis vid Europeiska gemenskapernas domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Stadgans syfte Prop. 2004/05:164 är att kodifiera de grundläggande fri- och rättigheterna som EU redan är stadgan inte mer än en viljeförklaring avseende de redan existerande rättigheterna. I stadgans artikel 8 föreskrivs att var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. Dessa uppgifter skall behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Var och en har rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem. En oberoende myndighet skall kontrollera att reglerna efterlevs. Stadgan avser endast verksamhet som utförs av EU:s egna organ och institutioner och blir tillämplig för medlemsstaterna endast i de fall de tillämpar EG-rätten. Stadgan är följaktligen inte tillämplig avseende nationell lagstiftning inom områden där EU inte har givits lagstiftningskompetens. Såvitt avser de garanterade rättigheternas räckvidd anförs i stadgan att varje begränsning i utövningen av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan skall vara föreskrivna i lag och vara förenliga med proportionalitetsprincipen och det väsentliga innehållet i fri- och rättigheterna. Hänvisning görs också till de grundläggande fördragen och . De rättigheter som skyddas i stadgan skall ha samma innebörd och räckvidd som de som skyddas i konventionen. Stadgans artiklar får inte tolkas som att de inskränker eller inkräktar på rättigheter enligt andra konventioner eller överenskommelser om fri- och rättigheter. Missbruk av rättigheter, såsom att t.ex. utnyttja en bestämmelse i stadgan för att åsidosätta en annan bestämmelse, är uttryckligen förbjudet i stadgan. Syftet med och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet) är att garantera en hög och i alla medlemsstater likvärdig skyddsnivå när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på behandling av personuppgifter och därigenom främja ett fritt flöde av personuppgifter mellan medlemsstaterna. Dataskyddsdirektivet måste införlivas i lagstiftningen på nationell nivå för att bli tillämpligt i en medlemsstat. Medlemsstaterna kan inte föreskriva vare sig ett bättre eller sämre skydd för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter eller för det fria flödet av sådana uppgifter än vad som följer av dataskyddsdirektivet. Dataskyddsdirektivet är endast tillämpligt på behandling av uppgifter om fysiska personer och berör således inte skyddet för juridiska personer. Inte heller berörs sådan verksamhet som faller utanför gemenskapsrätten, däribland verksamhet som rör allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet och statens verksamhet på straffrättens område. Direktivet omfattar inte bara automatiserad behandling, utan också behandling av personuppgifter som ingår eller kommer att ingå i ett register. tillämpningsområdet faller t.ex. ostrukturerade akter. Dataskyddsdirektivet omfattar inte behandling av personuppgifter för privat bruk. Enligt dataskyddsdirektivet måste all behandling av personuppgifter vara laglig och korrekt. Uppgifterna måste vara riktiga och aktuella samt adekvata, relevanta och nödvändiga med hänsyn till de ändamål för vilka de behandlas. Ändamålen skall vara uttryckligt angivna vid tiden för insamling av uppgifterna. De ändamål för vilka uppgifterna senare behandlas får inte vara oförenliga med de ursprungliga ändamålen. Personuppgifter får enligt direktivet behandlas bara i vissa fall. Här kan nämnas att uppgifter får behandlas i första hand efter att den registrerade otvetydigt har lämnat sitt samtycke, men också om det är nödvändigt för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åligger den registeransvarige eller för att utföra en arbetsuppgift som antingen är av allmänt intresse eller utgör ett led i myndighetsutövning. Personuppgifter får även behandlas om intresset av att den registeransvarige får behandla uppgifterna överväger den registrerades intresse av att de inte behandlas. Vissa särskilda i direktivet angivna kategorier av uppgifter får inte behandlas utan uttryckligt samtycke av den registrerade. Det gäller uppgifter som avslöjar den enskildes ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse eller medlemskap i fackförening samt uppgifter som rör hälsa och sexualliv. Medlemsländerna får under förutsättning av lämpliga skyddsåtgärder och av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse besluta om undantag från förbudet. Behandling av uppgifter om lagöverträdelser och brottmålsdomar m.m. får utan särskilt stöd i nationell lagstiftning utföras endast under kontroll av en myndighet. Dataskyddsdirektivet föreskriver att den registeransvarige skall informera den registrerade om att personuppgifter är föremål för behandling och därvid redogöra för ändamålet med behandlingen. Har uppgifterna inte samlats in från den registrerade själv behöver den registeransvarige däremot inte lämna någon information, om det skulle visa sig vara omöjligt eller innebära en ansträngning som inte står i proportion till nyttan. Den registrerade har dock rätt att på begäran få information om de registrerade uppgifterna. Vidare har den registrerade rätt att få sådana uppgifter som inte har behandlats i enlighet med direktivet rättade, utplånade eller blockerade. Direktivet innehåller även regler om säkerhet vid behandlingen. Genom lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder skall den registeransvarige skydda personuppgifter mot otillåten behandling samt mot förstöring, förlust, ändring eller otillåten spridning. Som ovan nämnts syftar direktivet till ett fritt flöde av personuppgifter mellan medlemsländerna. Som huvudregel gäller att överföring av personuppgifter till ett land utanför EU eller EES får ske endast om det mottagande landets lagstiftning kan säkerställa en adekvat skyddsnivå. Vad som är en adekvat skyddsnivå får avgöras med hänsyn tagen till bl.a. de uppgifter som skall behandlas och ändamålet med behandlingen. Den grundläggande ramen för behandling av personuppgifter regleras i genomförs (prop. 1997/98:44). Direktivet är som tidigare nämnts tillämpligt på all behandling av personuppgifter, med undantag för sådan som faller utanför gemenskapsrätten. Personuppgiftslagen är dock generellt tillämplig och omfattar även sådan behandling som faller utanför gemenskapsrätten. Särreglering i lag eller förordning gäller emellertid framför personuppgiftslagen. Lagen innehåller de generella regler som följer av direktivet om vilka krav som ställs vid behandling av personuppgifter, när sådan behandling är tillåten, information till den registrerade, korrigering av personuppgifter, säkerheten vid behandlingen etc. Personuppgiftslagen innehåller generella riktlinjer för all behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad. Personuppgifter i lagens mening är all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Uppgifter om juridiska personer och avlidna omfattas således inte av lagen. Med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd som vidtas beträffande uppgifter, exempelvis insamlande, bevarande och spridande av uppgifter. Personuppgiftslagen tillämpas på all automatiserad behandling av personuppgifter och det finns inget krav på att dessa uppgifter skall vara strukturerade i register eller liknande. Vidare är lagen tillämplig på behandling av uppgifter som ingår, eller är avsedda att ingå, i en strukturerad samling av personuppgifter, vilka är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. En personuppgiftsansvarig skall bl.a. se till att uppgifterna behandlas bara om det är lagligt samt på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed samt att uppgifterna samlas in bara för särskilda uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket de samlades in. Personuppgiftslagen förbjuder andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. Det finns dock möjlighet att meddela undantag från detta förbud. Enligt lagen är det vidare förbjudet att till tredje land föra över personuppgifter om landet inte har en adekvat nivå för skyddet av personuppgifterna. När det gäller att avgöra om skyddsnivån är adekvat skall alla omständigheter kring överföringen beaktas, varvid särskild vikt skall läggas vid uppgifternas art, ändamålet med behandlingen, ursprungslandet och de regler som finns för behandlingen i det tredje landet. I vissa fall får dock överföring av personuppgifter till tredje land ske även om det aktuella landet inte har en sådan adekvat skyddsnivå som avses i personuppgiftslagen. Regeringen får under vissa förutsättningar meddela föreskrifter om undantag från förbudet, bl.a. om det behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse eller om det finns tillräckliga garantier till skydd för de registrerades rättigheter. Det kan avslutningsvis anmärkas att regeringen tillsatte en utredning med uppgift att göra en översyn av personuppgiftslagen (Dir. 2002:31). (Ju Prop. 2004/05:164 2002:02) avlämnade sitt betänkande Översyn av personuppgiftslagen (SOU 2004:6) . Betänkandet innehåller bl.a. förslag till vissa lättnader vad avser tillämpningen av personuppgiftslagen. 5.2Reglering av behandling av personuppgifter Samarbete mellan tullmyndigheterna i EU:s medlemsstater sker såväl inom ramen för gemenskapens första pelare (de europeiska gemenskaperna) som inom ramen för det mellanstatliga samarbetet i den tredje pelaren (rättsliga och inrikes frågor). Utbyte av information sker bl.a. genom tullinformationssystemet (TIS). Vad gäller stater utanför EU, s.k. tredje länder, finns ett flertal bilaterala samarbetsavtal som medger utbyte av information. Vidare har ett flertal konventioner och rekommendationer om tullsamarbete, informationsutbyte m.m. överenskommits inom ramen för (). 5.2.1.1EU:s tullinformationssystem (TIS)