prop · GS03127 · 2005-03-22 00:00:00 — Det har i praktiken förekommit avsevärd tidsutdräkt innan samtliga medlemsstater fört in nya narkotikaprekursorer i respektive nationell lagstiftning trots att de redan förtecknats enligt direktivet. I sådana fall kan inte kontrollsystemet fungera så effektivt som avsikten varit och ur kontrollsynpunkt är detta olyckligt. Det medför vidare olägenheter och merarbete för varje enskilt medlemsland att behöva ändra sin lagstiftning varje gång en ändring av direktivet görs eller nya ämnen klassificeras som narkotikaprekursorer. Det har därför uppmärksammats att en förordning är en ändamålsen- ligare form av rättsakt även vad gäller den inre marknaden. Med anled- ning av detta har det inom EG tagits fram en förordning, Europaparla- 2Sverige ratificerade konventionen . Den har publicerats i SÖ 1991:41. 3Rådets beslut 90/611/EEG. EGT L 326, 24.11.1990 s. 56. 4EGT L 370, 19.12.1992, s. 76. Direktivet senast ändrat genom och rådets förordning (EG) nr 1882/2003 (EUT L 284, 31.10.2003, s. 11). 5EGT L 188, 27.7.1996 s. 28. Förordningen senast ändrad genom kommissionens förord- ning (EG) nr 1533/2000 (EGT L 175, s.75). mentets och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av Prop. 2004/05:127 om narkotikaprekursorer6. Förordningen skall träda i kraft och ersätter då direktiv /109/EEG. Förordningen är i huvudsak en omarbetning av direktivets bestämmelser till den nya, lämpligare, rättsliga formen. I jäm- förelse med direktivet har dock vissa bestämmelser förtydligats så att det t.ex. klargörs att även naturprodukter som sassafrasolja kan omfattas i de fall det förtecknade ämnet lätt kan utvinnas ur naturprodukten. Sassafras- olja innehåller det förtecknade ämnet safrol men eftersom oljan är en naturprodukt har vissa länder tidigare hävdat att den inte behöver undergå kontroll. Vidare skall nu även de stereoisomeriska formerna av de i kategori 1 förtecknade ämnena, under förutsättning att de inte är katin, omfattas av listningen enligt kategori 1. Detta medför att fler ämnen än tidigare listas som narkotikaprekursorer och är därför viktigt för arbetet mot illegal tillverkning av narkotika. Kaliumpermanganat har förflyttats från kategori 3 till kategori 2. Vidare har gränsvärdena för när marknadsaktörerna bör rapportera misstänkta transaktioner med ättiks- syraanhydrid samt antranilsyra höjts. Den nya förordningen innehåller således endast mindre ändringar, mest bestående av klarare regleringar och skärpta bestämmelser, i förhållande till vad som gäller. Det kan antas att förändringarna kommer att göra det lättare att uppnå förordningens syften, nämligen att få till stånd en harmoniserad övervak- ning av handeln med narkotikaprekursorer och undvika att de avleds till olaglig framställning av narkotika. Regleringar för handeln med tredjeländer För handeln med tredje land tillämpas rådets förordning (EEG) nr 3677/90 av om åtgärder för att försvåra avled- ningen av vissa ämnen för olaglig framställning av narkotika och psyko- tropa ämnen7. Även kommissionens förordning (EEG) nr 3769/92 av den 21 decem- ber 1992 om tillämpning och ändring av rådets förordning (EEG) nr 3677/90 om åtgärder för att försvåra avledning av vissa ämnen till olaglig framställning av narkotika och psykotropa ämnen8 innehåller bestäm- melser inom området. Det finns också flera avtal som ingåtts mellan EG och tredjeländer avseende övervakningen av narkotikaprekursorer. Även vad gäller handeln med tredjeländer finns en ny förordning, rådets förordning (EG) nr 111/2005 av om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan gemen- skapen och tredjeländer9. Den nya förordningen är till största delen endast en omarbetning av den nu gällande förordningen (EEG) nr 3677/90, och innehåller inte några större förändringar. Vissa skärpningar av bestämmelserna görs dock, bl.a. så att kontrollen av mellanhänder 6EUT L 047, s. 1. 7EGT L 357, 20.12.1990, s. 1. Förordningen senast ändrad genom kommissionens förord- ning (EG) nr 1232/2002 (EGT L 180, 10.7.2002, s. 5). 8EGT L 383, 29.12.1992 s. 17. Förordningen senast ändrad genom kommissionens förord- ning (EG) nr 1232/2002 (EGT L 180, 10.7.2002, s. 5). 9 EUT L 022, 26.1.2005 s. 1. inom EU som underlättar handeln med narkotikaprekursorer mellan Prop. 2004/05:127 tredjeländer ökar. Även kraven på märkning av narkotikaprekursorer Bestämmelserna överensstämmer i så stor utsträckning som möj- ligt med bestämmelserna i förordning (EG) nr 273/2004. Förteckningarna över de ämnen som omfattas av kontrollen är identiska vad gäller han- deln på den inre marknaden och handeln med tredjeländer. Den nya för- ordningen skall börja tillämpas . har införlivat bestämmelserna i direktivet 92/109/EEG i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika och förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika. Dessa författningar innehåller även nödvändiga bestämmelser med anledning av den nu gällande förordningen (EEG) nr 3677/90. Bestämmelser om narkotikaprekursorer finns även på myndig- hetsnivå eftersom meddelat föreskrifter på området. I denna proposition behandlas dock endast de konsekvenser de nya EG- förordningarna får för lagregleringarna. 4.2Förändringar i lagstiftningen om narkotikaprekursorer Regeringens förslag: De ändringar i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika som är nödvändiga med anledning av och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av om narkotikaprekursorer och rådets förordning (EG) nr 111/2005 av om regler för övervakning av handeln med narko- tikaprekursorer mellan gemenskapen och tredjeländer skall genom- föras. Nödvändiga ändringar består huvudsakligen av att bestämmel- ser som inte längre får införlivas i svensk lagstiftning tas bort, att lag- texten omarbetas så att den hänvisar till de nya förordningarna och att ordet narkotikaprekursor förs in i lagtexten. Även vissa andra änd- ringar är dock nödvändiga. Bland annat är det nödvändigt att straff- sanktionera brott mot EG-förordningarnas krav att t.ex. utse och anmäla en person som är ansvarig för verksamheten. Det är också nödvändigt att vidga befogenheter avseende till- träde till områden, lokaler och andra utrymmen så att tillträdet avser även utrymmen som används av mellanhänder vid handel med narko- tikaprekursorer. Sådana befogenheter skall som en följd därav ges även avseende narkotika. Därutöver skall överklagandebestämmelsen förtydligas så att det klart framgår att den omfattar även beslut enligt EG-förordningarna. Förslaget i det remitterade utkastet till lagrådsremiss: Överens- stämmer i huvudsak med regeringens förslag Över förslagen hörda instansers synpunkter: Samtliga instanser till- styrker eller har inget att erinra mot förslagen. Beträffande förslagen i 7 c § anför att det är tveksamt om det finns stöd i artikel 3 i förordning (EG) 273/2004 för att bemyndiga regeringen eller Läke- medelsverket att meddela föreskrifter. Medlemsstaternas rätt att medge speciallicenser kan komma att regleras i en kommissionsförordning med tillämpningsföreskrifter till förordning (EG) 273/2004. påtalar även att det kan uppkomma behov av att vidga Läkemedels- verkets, eventuellt i samråd med , föreskriftsrätt beträffande kontroller i t.ex. tullager. Skälen för regeringens förslag: Till skillnad från direktiv är förord- ningar direkt tillämpliga i medlemsstaterna och skall inte införlivas i medlemsstaternas lagstiftningar. Om så skulle ske kunde detta hindra förordningarnas tillämpning i medlemsstaterna. I och med den nya förordningen (EG) nr 273/2004 som ersätter direk- tiv 92/109/EEG skall reglerna om kontroll av handeln på den inre mark- naden inte längre införlivas i nationell lagstiftning. Till följd härav bör därför lagen (1992:860) om kontroll av narkotika ändras. Att direktivet beträffande handeln med narkotikaprekursorer på den inre marknaden ersätts av en förordning medför således i huvudsak att inhemsk reglering av sådana skall upphävas. Vissa bestämmelser, som straffbestämmelser, skall dock kvarstå eftersom straffrättens område inte omfattas av EG:s befogenheter. Andra, som t.ex. bemyndiganden för myndigheter, måste justeras så att de står i överensstämmelse med för- ordningen. Enligt artikel 3 i förordning (EG) nr 273/2004 får de behöriga myndig- heterna ge särskilda tillstånd till apotek, apotek för veterinärmedicin, vissa typer av offentliga myndigheter eller krigsmakten för att inneha eller på marknaden släppa ut narkotikaprekursorer enligt kategori 1. Samma aktörer kan åläggas särskild registrering för att släppa ut narko- tikaprekursorer enligt kategori 2 på marknaden. Som påtalat är det möjligt att kommissionen kommer att meddela förordning med tillämpningsföreskrifter i anslutning till dessa bestämmelser. För tillfället finns det dock inte några sådana och det är oklart i vilken utsträckning framtida sådana kommer att undanröja behovet av att meddela föreskrif- ter. Förordning (EG) nr 273/2004 i sig medför inte hinder för medlems- staterna att meddela behövliga föreskrifter på området. Redan genom EG-förordningen bemyndigas de behöriga myndigheterna att fatta beslut i enskilda fall. Av såväl praktiska skäl som för att öka förutsebarheten och därmed också rättssäkerheten för de enskilda marknadsaktörerna kan det dock vara lämpligt att i stället meddela föreskrifter på området. Sådana kan inte meddelas utan ett särskilt bemyndigande. Skulle det senare visa sig att t.ex. kommissionens tillämpningsföreskrifter onödig- gör eller omöjliggör att sådan föreskrifter meddelas skall föreskriftsrätten inte utnyttjas. Att förordningen beträffande handeln med narkotikaprekursorer med tredjeländer ersätts med en ny förordning medför i huvudsak endast att hänvisningar skall göras till den nya förordningen. Även i detta fall krävs dock vissa justeringar, bl.a. av språklig natur men även vad avser myn- digheternas kontrollbefogenheter över mellanhänder som underlättar handeln med narkotikaprekursorer mellan tredjeländer. Ett eventuellt framtida behov av en vidgad föreskriftsrätt beträffande kontroller i t.ex. tullager kan inte behandlas inom ramen för denna Det får i stället utredas och om möjligt tillgodoses när sådant Prop. 2004/05:127 behov uppkommit. I lagrådsremissen föreslog regeringen inte någon ändring i 13 § tredje punkten lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. Lagrådet har dock med hänvisning till Högsta domstolens dom i mål B 4466-02 påpekat att bestämmelsen bör ses över. De frågor om blankettstraffbuds giltighet som domen väcker bereds inom . Regeringen finner inte anledning att nu före- gripa dessa överväganden. Lagändringarna behandlas närmare i författningskommentaren. Allmänt om lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor Lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor trädde i kraft . Lagen syftade till att åstadkomma ett effektivare kontrollförfarande för nya syntetiska droger. Lagen utgör ett regelverk som är mer begränsat men har ett vidare tillämpningsområde än narkotikalagstiftningen. Lagen kompletteras av förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. I bilagan till förordningen anges de varor som skall anses som hälsofarliga varor enligt lagen. anges ämnena MBDB, BDB, N-bensylpiperazin, DOC, 5-MeO-DMT, 5-MeO-DIPT, 5-MeO-AMT, 2C-E, AMT, 2C-C, 2C-D, 4-AcO-DIPT och 4-HO-DIPT samt salter av dessa ämnen som hälsofarliga varor. Vissa av de varor som varit upptagna i bilagan har förts över till det kontrollsystem som erbjuds genom narkotikakontrollagstiftningen. Ett exempel på detta är ämnet 4-MTA. I det lagstiftningsärende som föregick lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor10 framhölls behovet av att kunna ingripa mot varor som, på grund av sina inneboende egenskaper, utan att utgöra narkotika, dopningsmedel eller godkända läkemedel medför fara för människors liv eller hälsa och som används, eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. Som framgått föreskriver regeringen, utifrån nämnda kriterier, vilka varor som skall omfattas av lagen. I ärendet konstaterade regeringen att det i , liksom i många andra länder, hade märkts en allt aggressivare marknadsföring av olika typer av droger. Huvudparten av dessa droger var redan narkotikaklassi- ficerade medan andra, framför allt nya syntetiska droger, ännu inte kun- nat narkotikaklassificeras. I ärendet lämnade regeringen förslag till viss ändring av narkotikadefinitionen i narkotikastrafflagen (1968:64); ut- trycket starkt vanebildande egenskaper byttes ut mot beroendefram- kallande egenskaper och definitionen utvidgades till att omfatta också varor med euforiserande effekter. Ändringarna gjordes bl.a. för att möj- liggöra ett snabbare klassificeringsförfarande. Trots dessa ändringar menade regeringen att det inte skulle vara möjligt att narkotikaklassi- 1997/98:183, bet. 1998/99:SoU5, rskr. 1998/99:139. ficera alla varor som marknadsförs eller används i berusningssyfte. Regeringen konstaterade vidare att det inträffat flera dödsfall med varor som inte varit reglerade enligt någon lagstift- ning. Enligt regeringens mening var det angeläget att framför allt begränsa handeln med sådana varor. Skillnader mellan narkotika och hälsofarliga varor Den nya lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor tog sikte på att få kontroll över handeln med sådana varor och som i princip saknade något mera allmänt användningsområde för enskilda eller för industri, veten- skap eller sjukvård. Med den nya lagen skulle således kunna kontrolleras vissa kemiska ämnen som används i berusningssyfte men som inte upp- fyllde de kriterier som krävs för narkotikaklassificering. Som exempel på varor som skulle kunna ställas under kontroll framhölls bl.a. de ovan nämnda varorna MBDB och BDB. En avgörande skillnad mellan de krav som ställs upp för klassificering enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor och de som ställs upp i narkotikastrafflagen är att de senare måste vara beroendeframkallande eller medföra eufori. Regeringen menade mot bakgrund bl.a. härav att den utredning som föregår ett beslut om klassificering enligt den nya lagen normalt torde kunna göras mindre omfattande än en utredning inför narkotikaklassificering. Kunde efter en mera ingående utredning av varans egenskaper och verkningar i ett senare skede konstateras att förut- sättningar förelåg för narkotikaklassificering borde varan flyttas över till narkotikalagstiftningen. Som framgått har så också skett i ett antal fall. Nämnda karaktär hos lagen har medfört att den ibland kommit att rubri- ceras som en väntlistelag inför narkotikaklassificering. Liksom vad avser ansvaret för utredningen av behovet av narkotikaklassificering av varor som inte är läkemedel är det () som ansvarar för utredningen av behovet av klassificeringen av en vara som hälsofarlig vara. Tillstånds- och sanktionssystem beträffande hälsofarliga varor Straffsanktionerat förbud mot tillverkning och annat hanterande av ett ämne klassificerat som en hälsofarlig vara tillsammans med en möjlighet att förverka det beslagtagna ämnet medverkar till att göra kontrollsyste- met effektivt. En vara som klassificeras som hälsofarlig vara får inte utan särskilt till- stånd införas till landet, överlåtas, framställas, förvärvas i överlåtelse- syfte, bjudas ut till försäljning eller innehas. Till skillnad mot vad som är fallet beträffande narkotika förbjöds däremot inte bruk av varan vid lagens tillkomst eftersom syftet med den i första hand var att åstad- komma kontroll över handeln med de klassificerade varorna. Även om de varor som avsågs kunna omfattas av lagen saknar ett mer allmänt användningsområde inom t.ex. vetenskap eller sjukvård ansågs inte kunna underlåtas att medge en möjlighet till dispens i vissa fall. Till följd härav föreskrivs i lagen att för ett särskilt fall kan meddela tillstånd till hantering för ett vetenskapligt eller industriellt Att ansvaret lades hos , och inte hos FHI, Prop. 2004/05:127 förklaras bl.a. av att FHI ännu inte hade anförtrotts de övergripande tillsynsuppgifter på alkohol-, narkotika- och tobaksom- rådena som sedermera kom att föras till myndigheten vid dess ombild- ning . Endast uppsåtliga överträdelser av bestämmelserna i lagen är straffbe- lagda. Straffskalan är böter eller fängelse i högst . Vad avsåg straff- skalans utformning ansåg regeringen att det saknades anledning att låta denna vara lika sträng som i narkotikastrafflagen. En sådan parallell ansågs för övrigt inte kunna dras eftersom den nya lagen inte var avsedd att utgöra ett alternativ till narkotikalagstiftningen. I stället borde enligt regeringen jämföras med den straffskala som gäller för vissa olovliga förfaranden med läkemedel, såsom t.ex. försäljning utan godkännande, dvs. böter eller fängelse i högst . En sådan straffskala skulle också möjliggöra användandet av vissa tvångsmedel vid misstanke om brott, såsom t.ex. husrannsakan och kroppsvisitation. Förändringar i lagstiftningen om hälsofarliga varor Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall få meddela tillstånd till hantering av hälsofarliga varor för vetenskapliga eller industriella ändamål. enas med villkor och får återkallas om tillståndet inte längre utnyttjas, om tillståndshavaren i väsentlig omfattning brutit mot ett meddelat villkor eller inte följt bestämmelserna i lagen. myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undan- tag från tillståndskravet för att möjliggöra bl.a. användning av bered- ningar som innehåller sådana varor. Förslaget i det remitterade utkastet till lagrådsremiss: Överens- stämmer i huvudsak med regeringens. I utkastet föreslogs dock att upp- giften att meddela tillstånd till hantering av hälsofarliga varor för veten- skapliga eller industriella ändamål skulle flyttas över från Läkemedels- verket till () . Över förslagen hörda instansers synpunkter: Samtliga instanser till- styrker eller har inget att erinra mot att förslaget möjliggör att ämnen med stor industriell användning skall kunna klassificeras som hälsofar- Bland annat anför dock att ämnen som gammabutyrolakton (GBL) ur kemisk synvinkel i stället borde klassificeras som narkotika. Riksåklagaren anför att det bör över- vägas att införa ett grovt brott med vidare straffskala för den som bryter mot 3 § 26. FHI efterlyser vägledning för vilka verksamheter som ryms inom begreppet vetenskapligt och industriellt ändamål samt kriterier för under vilka förutsättningar tillstånd inte skall beviljas. också att korta tillståndstider ökar den administrativa bördan för såväl myndigheter som företag och skapar osäkerhet hos företagaren vad gäller den långsiktiga planeringen av verksamheten. Det borde vara möjligt med en generell återkallelse i stället för att tillämpa korta tillståndstider. Grunden för en återkallelse skulle då vara ett ökat nationellt missbruk som har ett påvisat samband med de tillstånd som beviljats. göras vilken tillsyn som skall utföras och vilka befogenheter den behö- riga myndigheten har för denna. Den praktiska tillsynen borde kunna utföras av myndigheter som utövar annan tillsyn över berörda företag. Detta skulle medge ett effektivt resursutnyttjande för myndig- heterna och underlätta för företagen. kompetensprofil är bättre anpassad för definition och kartläggning av vilka varor eller beredningar som skall vara undantagna från gällande kontroll lik- som arbetet med att pröva och bevilja tillstånd för vissa hälsofarliga varor. anför att tillståndsmyndig- hetens föreskrifter måste utformas på ett sådant sätt att de inte medför en kraftig ökning av den administrativa bördan för industrin. Plast- & Kemi- företagen påtalar att berörda företag frivilligt vidtar åtgärder för att beivra användning av industrikemikalier i berusningssyfte samt att det är viktigt att en lagändring inte leder till onödig byråkratisk administration och att ansökningsförfarandet blir enkelt. Skälen för regeringens förslag Som framgått ovan var avsikten med lagen om förbud mot vissa hälso- farliga varor att skapa ett regelverk för kontroll av vissa berusningsmedel som var mer begränsat men med ett vidare tillämpningsområde än nar- kotikalagstiftningen. Lagen har varit effektiv genom att den har medfört en snabbare kontroll av framför allt nya syntetiska droger än som varit möjligt med stöd endast av narkotikalagstiftningen. Tveksamhet om lagens tillämpning har kommit att gälla framför allt om redan kända varor som börjat användas i berusningssyfte kan bli föremål för kontroll enligt lagen. Detta har gällt i synnerhet de båda industri- kemikalierna GBL och 1,4-butandiol. Båda ämnena har en relativt om- fattande industriell användning här i landet, för GBL ca och för 1,4-butandiol ca . GBL används som lösningsmedel, rengöringsmedel samt för inblandning i olika produkter. 1,4-butandiol är en synteskemikalie som används vid plasttillverkning. Båda ämnena är miljövänliga och inget av ämnena kan ännu ersättas med likvärdiga ämnen med samma skonsamma effekt för miljön. Båda ämnena omvandlas emellertid också till den narkotikaklassade drogen gamma- hydroxi-butyrat (GHB) efter intag i människokroppen. GBL är också en prekursor till GHB men har inte förtecknats som narkotikaprekursor och faller därför inte under detta kontrollsystem, jfr avsnitt 4.1, även om GBL finns upptagen på den så kallade frivilliglistan över ämnen som industrin frivilligt kan övervaka handeln med. Riskerna vid missbruk av GBL och 1,4-butandiol är desamma som vid missbruk av GHB. Beslags- statistik från polis och tull visar att medan beslagen av GHB minskat 2000 så har beslagen tvärtom ökat vad avser GBL och 1,4-butandiol. Denna utveckling är inte ägnad att förvåna med hänsyn till att de inte är ställda under någon kontroll i missbruks- hänseende som de medför samma effekt som vid intag av GHB. Anskaffningssätten varierar i missbrukarledet. Det förekommer allt från egen tillverkning, över handel via Internet till stölder från de företag som hanterar kemikalierna i större omfattning. kan framhållas att GBL utgör mycket missbrukssubstans, då en missbruksdos motsvarar ungefär vad som ryms i en kork till en vanlig , men försvinnande lite i ett fat för industriellt bruk. Såvitt regeringen erfarit är missbruk av GBL och 1,4-butandiol särskilt vanligt bland barn och ungdomar. Det är av särskild vikt att skydda dessa grupper från missbruk och i sammanhanget kan anmärkas att har anslutit sig till FN:s konvention om barnets rättigheter. Detta faktum utgör ytterligare ett skäl till att det är angeläget med förändringar. Klassificeringsmöjligheter och behov av översyn av lagstiftningen Det är med hänsyn till skyddet för liv och hälsa angeläget att ställa de båda kemikalierna under en mer noggrann kontroll än vad som är möjligt med stöd av . Att helt förbjuda dessa båda miljö- vänliga ämnen med stor legal användning inom industrin bör inte heller komma i fråga. Eftersom de båda ämnena ger samma effekt som vid intag av den narkotikaklassade drogen GHB ligger det nära till hands att överväga en narkotikaklassificering även av GBL och 1,4-butandiol. Med hänsyn till att den nyttiga industriella användningen av de båda ämnena inte bör förhindras måste emellertid en sådan åtgärd föregås av en ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. Enligt nämnda lag får narkotika importeras, tillverkas, exporteras, bjudas ut till försälj- ning, överlåtas eller innehas endast för medicinskt, vetenskapligt eller annat samhällsnyttigt ändamål som är särskilt angeläget. Med annat sam- hällsnyttigt ändamål avses utbildning av narkotikahundar och dylikt i den narkotikabrottsbekämpande verksamheten och inte industriell använd- ning. Att utvidga den legala narkotikanvändningen även till den indust- riella sektorn inger avsevärda principiella betänkligheter och skulle dess- utom medföra stora kontrollproblem. Även intentionerna bakom narkotikakonvention11 inger vissa betänkligheter mot en narkotikaklassi- ficering.