prop · GS03165 · 2005-05-27 00:00:00 — 3. bestämmelserna om årsbokslut i 14 § tredje stycket 3 tillämpas med bortseende från de i andra stycket föreskrivna begränsningarna till företag som lyder under lagstiftningen i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och till vissa slag av försäkringsföretag. Denna lag träder i kraft . 2.10Förslag till lag om ändring i lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 § lagen (1999:890) om försäkrings- verksamhet under krig eller krigsfara m.m. skall ha följande lydelse. Regeringen får meddela före- Regeringen får meddela före- rörelselagen (1982:713), rörelselagen (1982:713), och lagen (1995:1560) om får besluta att en försäkringsgivare får avvika från bestämmelser i någon lag som anges i första stycket eller från föreskrifter som meddelats med stöd av sådan lag eller med stöd av denna lag. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Genom och rådets direktiv /41/EG av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (i det följande benämnt tjänstepensionsdirektivet) införs en gemensam EG- rättslig reglering av sådana institut som inrättas utifrån syftet att till- handahålla tjänstepension. Direktivet, som finns i bilaga 1, skall vara genomfört i medlemsstaterna . Regeringen uppdrog åt en särskild utredare att bl.a. presentera förslag till hur direktivet bör genomföras i svensk rätt (dir. 2003:125). Utredningen, vars huvuduppgift är att föreslå ny associa- tionsrättslig reglering för försäkringsföretag, har antagit namnet Försäk- ringsföretagsutredningen. uppgift i den del som är aktuell har varit att lämna ett heltäckande förslag på hur tjänstepensions- direktivet bör genomföras i svensk rätt. Som grund för de förslag som lämnas har utredningen därvid haft till uppgift att göra en kartläggning av den svenska tjänstepensionsmarknaden och göra en utvärdering av denna. I uppdraget har även ingått att analysera om bör tillämpa valmöjligheten för medlemsstaterna att tillämpa vissa av direktivets regler på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet, samt att särskilt överväga om bör tillämpa möjligheten att undanta sådana institut som förvaltar pensionsplaner som har färre än 100 medlemmar. En annan särskild fråga för utredningen har varit att lämna förslag på hur reglerna för pensionsstiftelserna skall samordnas med den försäk- ringsrättsliga regleringen. Eftersom direktivet är tillämpligt på alla tjän- stepensionsinstitut, oavsett rättslig form, har utredningens uppdrag vidare varit att bygga sina förslag på en analys av hur lagstiftningen bör vara utformad för att inte hindra uppkomsten av nya former av tjänste- pensionsinstitut, liksom hur lagstiftningen bör se ut för att främja konkur- rensneutralitet i förhållande till internationella aktörer. Slutligen har utredningen, utifrån analysen av tjänstepensionsmarknaden, haft att över- väga behovet av andra ändringar i gällande reglering för sådana institut som omfattas av tjänstepensionsdirektivet än sådana som är direkt föran- ledda av direktivet. Utredningen överlämnade betänkandet Genomfö- rande av tjänstepensionsdirektivet (SOU 2004:101). Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i lagstiftnings- ärendet (Fi2004/4580). höll ett s.k. genomförande- möte avseende tjänstepensionsdirektivet. Vid mötet diskuterades olika problemställningar kring genomförandet som medlemsstaterna fört fram. Kommissionen har härefter upprättat ett dokument med kommentarer kring direktivets artiklar utifrån dessa problemställningar. EG-kommis- sionen höll ytterligare ett genomförandemöte avseende direktivet. Under utarbetandet av de lagförslag som lämnas i denna proposition har diskussioner förts med tjänstemannaföreträdare för såväl som andra medlemsstater. har i sitt remissvar på utredningens betänkande pekat på behovet av att se över skattelagstiftningen i ett antal avseenden som inte behandlades i betänkandet, bl.a. avseende avkastningsskatt. Skattefrågor med anledning av genomförandet av tjänstepensionsdirektivet kommer att beredas i särskild ordning och regeringen avser att återkomma till i den delen. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. I förhållande till lagrådsremissen har också gjorts vissa andra ändringar av redaktionell natur. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i författnings- kommentaren. Såväl i internationell debatt som i de sammanhang när pensioner beskrivs i ett nationellt, svenskt perspektiv brukar pensionssystemet delas in i tre s.k. pelare. Enligt denna indelning består den första pelaren av den allmänna statliga, lagstadgade pensionen, dvs. den pension som erhålls via socialförsäkringssystemet. Därutöver kan delar av pensionen vara kopplad till en anställning, där arbetsgivaren via ett avtal med arbets- tagaren har utfäst att betala pensionsersättningar. Denna andra pelare brukar benämnas tjänstepension (i används också benämningen avtalspension). Den tredje pelaren utgörs av sådant frivilligt pensions- sparande på individnivå som den enskilde själv kan välja att påbörja. Det bör i sammanhanget understrykas att den nu beskrivna indelningen av pensionssystem i tre pelare inte är absolut eller definitiv; den existerar vid sidan av annan terminologisk indelning i andra internationella fora och har inte tagit hänsyn till utvecklingen i vissa nationella pensionssystem där karaktärsdragen i de olika pelarna blandas. Pelar- indelningen har vidare inte någon direkt återspegling i lagreglering. De EG-rättsliga instrument som antagits, däribland tjänste- pensionsdirektivet, refererar således inte uttryckligen i någon artikel till terminologi som bygger på denna indelning i tre pelare. Däremot an- vänds terminologin i t.ex. tjänstepensionsdirektivets ingress (se stycke 9). Inte heller i svensk lagstiftning återfinns någon referens till pelarindelningen. Orsaken till att indelningen inte används i vare sig enskilda artiklar i EG:s rättsinstrument eller i svensk lagstiftning eller annan reglering på pensionsområdet är att sådan reglering naturligen måste bygga på så precisa definitioner som möjligt. Den EG-rättsliga regleringen bygger dessutom på ett funktionellt angreppssätt som skall vara oberoende av uppbyggnaden av de enskilda medlemsstaternas pensionssystem. Tjänstepensionerna utgör ett komplement till den allmänna pensionen och grundar sig på en utfästelse från arbetsgivaren gentemot arbets- tagaren att utge olika förmåner efter pensioneringen. Tjänstepensionen kan i ha sin grund antingen i ett kollektivavtal eller i ett individuellt avtal mellan en arbetsgivare och en enskild arbetstagare. I omfattas av arbetstagarna av kollektivavtal om tjänstepension, vilket internationellt sett är en mycket stor andel. Sammantaget är närmare fyra miljoner människor i berättigade till tjänstepension, vilket innebär att den svenska tjänstepensions- marknaden förvaltar ett mycket betydande kapital. Det finns inga tecken på att behovet av tjänstepensioner skall komma att minska . Snarare tyder den demografiska utvecklingen med en åldrande befolkning och de förändringar av den lagstadgade pen- sionen som den utvecklingen har medfört att tjänstepensionerna kommer att få ännu större betydelse som inkomstförstärkning. Som nämnts inledningsvis kan en tjänstepension ha sin grund antingen i ett kollektivavtal eller i ett individuellt avtal mellan en arbetsgivare och en enskild arbetstagare. Vad som i hög grad skiljer från större delen av övriga när det gäller tjänstepensioner är att det råder avtalsfrihet på området, dvs. det finns ingen civilrättslig reglering avseende avtalsvillkoren. Det finns inte heller några krav i lagstiftningen på hur arbetsgivarens utfästelse skall vara utformad; den behöver t.ex. inte vara skriftlig. Den svenska tjänstepensionsmarknaden karaktäriseras dock av att det stora flertalet anställda har sina pensionsförmåner reglerade genom kollektivavtal, vilka är till alla delar bindande för de parter som omfattas av avtalet. I lag finns en civilrättslig respektive en skatterättslig definition av vad som avses med pensionsplan, dvs. det avtal om tjänstepension som ingås mellan arbetsmarknadsparterna. Den civilrättsliga definitionen av s.k. allmän pensionsplan ges i 4 § lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. (tryggandelagen). Med allmän pensionsplan avses enligt detta lagrum sådana allmänna grunder för pensionering av arbetstagare eller arbetstagares efterlevande som innehåller regler om tryggande av arbetsgivarens utfästelse genom kreditförsäkring, avsätt- ning till pensionsstiftelse i enlighet med tryggandelagen eller annan lik- värdig anordning och som på arbetstagarsidan är godkända av orga- nisation vilken enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbets- livet (MBL) är att anse såsom central arbetstagarorganisation. I förarbetena till tryggandelagen (prop. 1967:83 s. 109) anges att en allmän pensionsplan tar sikte på en kategori anställda, t.ex. alla arbets- tagare som är anställda vid ett visst företag eller alla tjänstemän vid företaget. Den viktigaste förutsättningen för att grunder för arbetstagar- pensionering skall kunna anses utgöra en allmän pensionsplan är att grunderna på arbetstagarsidan har godkänts av en central arbetstagar- organisation. För att det skall vara fråga om en allmän pensionsplan har Regerings- rätten (RÅ 1996 ref. 33) vidare uttalat att det i planen skall finnas en garanti för att grunderna är av kollektiv natur och att pensionsförmånerna är preciserade. På skatteområdet definieras allmän pensionsplan i 58 kap. 20 § inkomstskattelagen (1999:1229). I lagtexten hänvisas inledningsvis till den civilrättsliga definition av allmän pensionsplan som ges i tryggande- lagen. Med begreppet allmän pensionsplan avses vidare också pensions- utfästelser som ryms inom vad som enligt en allmän pensionsplan är sedvanligt inom branschen för arbetstagare med motsvarande uppgifter, dock när det gäller utfästelser som tryggas genom avsättning i balansräkningen bara i förening med kreditförsäkring. Vidare avses pensionsutfästelser för vilka det har tecknats eller statlig borgen eller liknande garanti samt pensionsutfästelser i enlighet med pensionsavtal som har godkänts på arbetstagarsidan av sådan organisation som enligt MBL anses som central arbetstagarorganisation. De pensionsförmåner som har sin grund i ett kollektivavtal har tillkommit efter förhandlingar mellan arbetsmarknadsparterna. ingår som en del i en samlad uppgörelse om anställningsförhållanden. Villkoren för tjänstepensionerna fastslås av arbetsmarknadsparterna i kollektivavtalet. Överenskommelsen angående tjänstepensionerna inne- håller normalt föreskrifter om förmåner, ersättningsnivåer och former för hur pensionsutfästelsen skall tryggas. De anställda omfattas av olika pensionsplaner beroende på inom vilken sektor exempelvis statlig eller privat som personen är anställd. Kollektivavtalsparterna har förhandlat fram separata pensionsplaner för varje avtalsområde. Villkor och förmåner skiljer sig därför åt mellan de olika pensionsplanerna. Traditionellt sett brukar man dela in avtalsområdena i fem stora huvudgrupper; privatanställda arbetare, privatanställda tjänstemän, anställda inom kooperationen, statsanställda och anställda i kommuner och landsting. En kort redogörelse för de fyra dominerande kollektivavtalen ges nedan i avsnitt 4.2.2. Härutöver förekommer olika varianter av dessa pensionsavtal samt pensionsavtal som är reglerade genom s.k. hängavtal mellan en enskild arbetsgivare och de fackliga arbetstagarrepresentanterna samt tjänstepensioner som har sin grund i ett fristående individuellt avtal mellan en arbetsgivare och en enskild arbetstagare. Tjänstepensioner brukas traditionellt delas in i två olika huvudtyper: förmånsbestämda respektive premiebestämda pensioner. Som kommer att framgå i nästa avsnitt kan de två modellerna även kombineras. Den traditionella modellen för tjänstepensioner, såväl i som i många andra länder, är att arbetstagaren utfäster en förmån av viss storlek, vilken vanligen relateras till lönenivå och ett visst antal tjänsteår. En pension som bestäms på detta sätt kallas förmånsbestämd (på engelska defined benefit). För det fall att pensionen skall tryggas har arbetsgivaren sedan att göra de inbetalningar och/eller avsättningar som krävs för att den utlovade utfästelsen skall kunna fullgöras. Vid premiebestämd pension är kostnadens storlek en osäkerhetsfaktor för arbetsgivaren, eftersom förändrade förhållanden, särskilt de finan- siella upp- och nedgångarna, gör det svårt att beräkna kostnaderna för de gjorda pensionslöftena. Å andra sidan ger modellen en förutsebarhet för arbetstagarna, eftersom de vet hur hög deras framtida pension kommer att bli. Ett annat slags tjänstepension innebär att arbetsgivaren utfäster sig att betala en premie av en viss storlek, ofta en viss procent av den anställdes lön, till exempelvis ett försäkringsbolag. Ofta får arbetstagaren själv välja placeringsalternativ. En sådan pensionsmodell benämns premiebestämd eller avgiftsbestämd (på engelska defined contribution) och förmånens storlek kommer sedan att bero på avkastningen på inbetalade medel. I premiebestämda tjänstepensionsmodeller är således förmånens storlek en osäkerhetsfaktor för arbetstagaren. Systemet har däremot fördelar för arbetsgivaren, som får möjlighet att förutse storleken på pensionskostnaderna. Ett särskilt problem med premiebestämda pensioner är att de enskilda arbetstagarna i allmänhet har sämre kompetens för att kunna hantera osäkerheten vad gäller exempelvis val av placeringsalternativ. 2004/05:165 svenskt vidkommande är det därför inte ovanligt att arbetsmarknads- parterna i de kollektivavtalade systemen kommer överens om att en del av ansvaret skall kvarstå på dem och att de anställda ges mindre valfrihet än vad det premiebestämda systemet teoretiskt möjliggör. Arbets- marknadsparternas större ansvarstagande såvitt avser placeringarna påverkar dock inte riskfördelningen, eftersom det är den enskilde arbetstagaren som ytterst står risken för hur stor den framtida pensionsförmånen kommer att bli. I västvärlden är trenden tillbaka att de förmånsbestämda pensionsplanerna ersätts av premiebestämda planer. Orsakerna kan bl.a. sökas i att befolkningen i allmänhet blir äldre och att påfrestningarna på samhällsekonomin eller arbetsgivarna annars skulle riskera att bli alltför stora. är ett av de länder som har övergått från en förmånsbestämd till en premiebestämd modell i det allmänna, lagstadgade pensions- systemet. Denna utveckling har även slagit igenom på tjänstepensions- området, något som avspeglas i tre av de fyra stora kollektivavtalen på området. För statstjänstemännens del infördes genom PA-91/Kåpan en premie- bestämd komponent till det tidigare helt förmånsbestämda systemet. För privata tjänstemän infördes en liknande ordning genom ITPK inom ITP- planen. I och med det senaste avtalet, PA-03, har statstjänstemännens tjänstepension till dominerande del blivit premiebestämd, men innehåller fortfarande förmånsbestämda komponenter för lönedelar över 7,5 basbelopp. för kommun- och landstingsanställda, PFA, har ett liknande innehåll. Däremot är tjänstepensionerna enligt Avtalspension SAF-LO, som täcker området för privatanställda arbetare, numera helt premiebestämda. ITP-planen, som är det sista stora systemet som till större delen är förmånsbestämt, väntas också reformeras framöver. Det skall dock anmärkas att de äldre mer eller mindre förmånsbestämda avtalen kommer att fasas ut . Gemensamt för de nu omnämnda kollektivavtalen är att de alla i varie- rande utsträckning ger arbetstagarna möjlighet att välja placerings- alternativ i de delar pensionen är premiebestämd. Så är också fallet avseende de s.k. tiotaggarna inom ITP-planen (se avsnitt 4.4.3). En utförligare redogörelse för de olika tjänstepensionsavtalen finns i bilaga 3 till delbetänkande Genom- förande av tjänstepensionsdirektivet. Hur stor andel av den totala pensionen som utgörs av tjänstepension beror delvis på arbetstagarens tidigare inkomster. I allmänhet utgör andelen dock mellan . Tjänstepensionsförmånerna följer av den pensionsutfästelse som Prop. 2004/05:165 arbetsgivaren har gjort. Med denna pensionsutfästelse avses vanligen ett löfte från arbetsgivaren till en anställd eller tidigare anställd eller efterlevande till sådana anställda och som omfattar ålders-, sjuk- eller efterlevandepension. har det även blivit allt vanligare att arbetstagaren kommer överens med arbetsgivaren om att löneökningar, övertidsersättning, bonus och liknande inte skall betalas ut på sedvanligt sätt utan omvandlas till pensionsförmåner. En pensionsutfästelse kan vara antingen oantastbar eller antastbar. En oantastbar utfästelse är inte förenad med några villkor, vilket innebär att den anställde har rätt till intjänad pension oavsett om han eller hon slutar sin anställning eller påbörjar en ny anställning före ordinarie pensionsålder. Den anställde tjänar således fortlöpande in en fordran på framtida pension och arbetsgivaren påtar sig motsvarande pensions- åtagande. För en antastbar utfästelse gäller däremot villkor. Exempel på antastbara pensionsutfästelser är löften om garantipension och visstids- pension, och de pensionerna är att jämställa med en bruttoförmån från vilken övriga inkomster skall avräknas. Majoriteten av de svenska pensionsutfästelserna är oantastbara. Intjänande förmåner går inte förlorade bara för att arbetstagaren byter arbetsplats. För det fall att arbetstagaren exempelvis byter till en annan arbetsgivare inom samma kollektivavtalsområde kvarstår arbetstagaren inom samma pensionsplan. Lämnar arbetstagaren avtalsområdet ges, beträffande förmånsbestämd pension, ett fribrev avseende intjänad pensionsrätt, som därefter fortsätter att indexeras. Medel som betalats in till en premiebestämd pension kvarstår för förvaltning i den tryggande- form som har valts. Pensionsutfästelser är av långsiktig art eftersom de i regel sträcker sig flera decennier framåt i tiden. För att arbetsgivarens löfte om framtida pensionsutbetalningar till den anställde skall få någon substans anses det därför vanligen nödvändigt att säkerställa trygga pensionsutfästelsen. Det finns inte några tvingande civilrättsliga regler för valet av tryggande, men de kollektivavtal som finns på området innehåller särskilda regler för hur detta skall ske. Skattelagstiftningen ställer särskilda krav på tryggande för att inbetalningar och avsättningar för tjänstepension skall godtas skatterättsligt. Det dominerande sättet att trygga tjänstepension i är genom inbetalning av till en understödsförening (s.k. tjänstepensions- kassa) eller till ett livförsäkringsbolag. I sådana fall brukar man tala om tjänstepensionsförsäkring. Pensionsutfästelsen kan också tryggas genom att arbetsgivaren skuldför pensionskostnaderna i sin balansräkning (s.k. kontotryggande eller på engelska book reserves). Vidare kan säker- ställande ske genom att arbetsgivaren gör avsättningar till en pensions- stiftelse. Beträffande de två senare fallen finns regler i tryggandelagen. Tryggandet i pensionsstiftelse eller kontotryggande kan också kombineras genom att arbetsgivaren därtill tecknar en kreditförsäkring eller ställer annan säkerhet. En ytterligare modell är att företagsägda kapitalförsäkringar pantsätts till förmån för arbetstagaren för att trygga tjänstepension. Olika kombinationer av tryggandeformer förekommer också, exempelvis inom ramen för ITP-planen. Såvida pensionsöverenskommelsen inte föreskriver annat får arbets- givaren själv välja formen för tryggandet. I allmänhet tecknar arbets- givare som inte omfattas av kollektivavtal en försäkring eller gör avsätt- ningar till pensionsstiftelse. Som nämnts i föregående avsnitt regleras avsättning till pensionsstiftelse i tryggandelagen. En pensionsstiftelses uteslutande ändamål är att trygga sådan utfästelse om pension till arbetstagare eller arbetstagares efter- levande, som har lämnats av en arbetsgivare och som denne bär ansvaret för (9 § tryggandelagen). kan aldrig utfästa pension och ansvarar följaktligen inte heller för pensionsutfästelserna (12 § tryggandelagen). Stiftelsens medel kan inte tas i anspråk för arbets- givarens övriga skulder och berörs inte av arbetsgivarens obestånd. När arbetsgivaren har gjort en avsättning till stiftelsen, får medlen disponeras endast för pensioner. Enligt tryggandelagen får stiftelsen dock låna ut medel till arbetsgivaren om det ställs betryggande säkerhet för lånet eller om tillsynsmyndigheten medger det (11 § första stycket). Som betryggande säkerhet anses exempelvis kreditförsäkring. Sådan försäkring meddelas i i princip uteslutande av Försäkrings- bolaget , ömsesidigt (se avsnitt 4.4.2). Alla arbetsgivare har rätt att bilda pensionsstiftelse. En pensionsstif- telse kan bildas av ett enskilt företag, men det finns inga hinder mot att en stiftelse är gemensam för flera arbetsgivare. är en egen juridisk person. skiljer sig från andra associationer genom att stiftelsen inte har några ägare eller medlemmar. förmögenhet förvaltas av en styrelse med representanter för såväl arbetsgivaren som berörda arbetstagare. En arbetsgivare avsätter medel till pensionsstiftelsen genom att till denna föra över tillgångar såsom kontanter, aktier, obligationer, fastig- heter eller liknande. Det är inte tillåtet att överföra reverser eller liknande fordringar på arbetsgivaren. som de anställda tjänar in pensionsförmåner ökar arbetsgivarens pensionsskuld dels med värdet av de ytterligare intjänade pensionsbeloppen, dels med den förräntning som har förutsatts i beräkningsgrunderna. Pensionsreservens värde dvs. det kapitaliserade värdet (eller nuvärdet) av de utfästelser som skall tryggas i stiftelsen fastställs mot bakgrund av de försäkringstekniska grunder för beräkning av kapitalvärde som anvisar (se 3 § tryggandelagen). Någon skyldighet för arbetsgivaren att göra avsättningar till stiftelsen uppställs inte i tryggandelagen. Stiftelsens enda uppgift är att förvalta kapital, och eftersom den inte har något åtagande eller ansvar för pen- sionsutfästelserna finns ingen motsvarande skuldpost i stiftelsens balansräkning. Eftersom en pensionsstiftelses uteslutande ändamål är att säkerställa att arbetsgivarens pensionsutfästelser uppfylls, får stiftelsen i normalfallet inte betala ut pensioner. Det är arbetsgivaren som beräknar pensions- åtagandena och utifrån dem gör erforderliga avsättningar till stiftelsen. Det ankommer vidare på arbetsgivaren att sköta utbetalningen av de utgående pensionerna. förmögenhet kan därför karak- täriseras som en form av pant för den pensionsberättigades pensionsfordran. Arbetsgivaren har dock ingen möjlighet att begränsa sin ansvarighet till pantens värde, dvs. Arbetsgivaren kan begära kompensation eller gottgörelse från pensioner under förutsättning att arbets- givarens pensionsreserv inte överstiger pensionsstiftelsens tillgångar efter gottgörelsen, eller att gottgörelsen högst motsvarar årets avkastning på stiftelsens kapital (14 och 15 §§ tryggandelagen). Det ankommer på stiftelsen att kontrollera att de gottgörelser som arbetsgivaren begär står i överensstämmelse med stiftelsens ändamål och bestämmelserna i tryggandelagen. för pensionsstiftelser är i det län där arbetsgivaren har sin hemvist. Tillsynen är inriktad på att skydda pensionsborgenärerna och till följd härav granskar i huvud- sak förvaltningen av stiftelsernas kapital. Det finns som nämnts inget krav på att pensionsstiftelsens tillgångar skall täcka arbetsgivarens pensionsåtaganden. Ofullständig fondering medför dock att arbetsgivaren måste skuldföra ett belopp som motsvarar skillnaden mellan stiftelsens tillgångar och pensionsreserven i balans- räkningen.