prop · GT0351 · 2005-11-30 00:00:00 — Det går inte att ur förar- betena till lagen klart utläsa varför man valt denna straffrättsliga kon- struktion. I och med införandet av reglerna om säkerhetsrådgivare har emellertid bestämmelsen fått en särskild betydelse, eftersom den innebär att underlåtenhet att utse säkerhetsrådgivare är straffbar efter föreläggan- de därom. Underlåtenhet att utse säkerhetsrådgivare bör dock i den nya lagen omfattas direkt av straffansvaret, se ovan. Kritik kan riktas mot att efterlevnaden av tillsynsmyndigheternas före- lägganden och förbud är straffsanktionerad. Kriminaliseringen utgör vis- serligen ett påtryckningsmedel för att åstadkomma rättelse. Sådan på- tryckning kan emellertid på ett effektivt sätt uppnås redan genom att fö- relägganden och förbud förenas med vite. Vidare utfärdas förelägganden och förbud för att lagen eller föreskrifter som utfärdats med stöd av lagen skall efterlevas. Om ett föreläggande eller förbud inte efterlevts torde det innebära att någon regel som omfattas av 2 § den nya lagen kränkts. Det utgör i så fall i sig grund för lagföring av tillsynsobjektet. Överträdelser av den allmänna aktsamhetsregeln i 2 § första stycket utgör i och för sig inte brott om inte i vart fall grov oaktsamhet föreligger. För det fall ett föreläggande eller förbud i frågan utfärdas och inte efterlevs torde emel- lertid detta utgöra en omständighet som talar för att bedöma oaktsamhe- ten som grov. Inte heller i denna situation fyller en kriminalisering av underlåtenheten att följa förelägganden och förbud en särskild funktion. Mot bakgrund av det anförda finner regeringen att det saknas bärande skäl för att straffbelägga underlåtenhet att följa tillsynsmyndigheternas förelägganden och förbud. Lagrådet har påpekat att lagrådsremissens lagförslag inte innehåller någon uttrycklig bestämmelse rörande förhållandet mellan vite och straff avseende samma gärning och har förordat en sådan. Regeringen delar lagrådets bedömning att en sådan bestämmelse bör införas och föreslår därför en särskild regel med innebörden att ansvar inte skall dömas ut om gärningen utgör överträdelse av ett föreläggande eller förbud som för- enats med vite. Denna regel har en viss motsvarighet i 16 § första stycket andra punkten LFG. Regeringens förslag: Särskilda bestämmelser om överklagande införs i den nya lagen om transport av farligt gods. beslut enligt lagen eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen får överklagas hos regeringen. Övriga myndigheters beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut om godkännande vid prov för säkerhetsrådgivare eller om godkännande vid prov för framförande av fordon för transport av farligt gods får inte överklagas. krävs vid överklagande till kammarrätten. Myndigheter får bestämma att deras beslut skall gälla även om besluten överklagas. Utredningens förslag: Utredningens förslag saknar motsvarighet till regeringens förslag om överklagandeförbud beträffande beslut i fråga om godkännande vid prov för framförande av fordon för transport av farligt I övrigt överensstämmer utredningens förslag med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. anser att en tillsynsmyndighets beslut bör överklagas till länsrätten i det län där myndigheten har sitt Skälen för regeringens förslag: Föreskrifter om överklagande hos en domstol skall enligt 11 kap. 4 § regeringsformen framgå av lag. melser om överklagande motsvarande dem som finns i 27 och 28 §§ FFG bör därför tas in i den nya lagen. Enligt huvudregeln inom förvaltningsrätten skall förvaltningsmyndig- heters beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. gande till kammarrätt krävs prövningstillstånd. ning saknas tillräcklig anledning att i den nya lagen föreskriva om undan- tag från huvudregeln i 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar, som innebär att ett beslut som skall överklagas till allmän för- valtningsdomstol skall överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Beslut som fattats av polismyndigheterna överklagas enligt 27 § FFG för polisen saknas det anledning att behålla denna särskilda ordning. stället bör beslut fattade av polismyndigheterna följa de allmänna regler- na om överklagande och överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut som fattats av överklagas enligt 28 § första stycket FFG hos regeringen. Detta överensstämmer med den ordning som gäller för överklagande av Statens kärnkraftsinspektions beslut enligt annan lagstiftning, t.ex. lagen (1984:3) om kärnteknisk Det finns därför anledning att i den nya lagen om transport av farligt gods låta besluten överklagas på samma sätt. Enligt 28 § andra stycket FFG får beslut ifråga om godkännande vid prov för säkerhetsrådgivare inte överklagas. av eller av organ som verket utser. räddningsverk utfördes 371 prov . Verket anordnar också så- dana förarutbildningar som enligt särskilda regler i ADR krävs för förare av fordon för transport av farligt gods. genomförs ett prov för föraren. Efter godkänt prov utfärdas eller förlängs Prop. 2005/06:51 särskilda utbildningsintyg. Enligt uppgift från ut- färdades eller förlängdes 14 163 förarintyg 2003. Varken godkännande vid prov för säkerhetsrådgivare eller godkännan- de vid prov efter genomgången förarutbildning är beslut som kan anses innefatta en prövning av civila rättigheter i den mening som avses i art. 6.1 i . Någon rätt till domstolsprövning enligt kon- ventionen föreligger därmed inte. Inte heller är frågorna av sådant slag att de lämpar sig för en domstolsprövning. Beslut om godkännande vid nämnda prov bör därför genom ett överklagandeförbud i den nya lagen om transport av farligt gods undantas från möjligheten till prövning i allmän förvaltningsdomstol. Lagrådet har påpekat att sådana beslut som är ifråga oaktat över- klagandeförbudet torde kunna bli föremål för rättsprövning enligt rätts- prövningslagen (1988:205). bereds emellertid ett förslag (Ds 2005:9) till en ny rättsprövningslag med sikte på ikraftträdande . Förslaget syftar till att på ett bättre sätt skall uppfylla krav på rätt till domstols- prövning. Enligt förslaget skall enbart regeringsbeslut kunna rättsprövas. Beslut av förvaltningsmyndigheter kommer, även om de omfattas av överklagandeförbud, att kunna överklagas hos allmän förvaltningsdom- stol, om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning enligt . Som ovan konstaterats är det emellertid regering- ens bedömning att någon sådan rätt inte kan anses föreligga såvitt gäller nu aktuella beslut. I likhet med vad som är fallet enligt 29 § FFG bör de myndigheter som har att fatta beslut enligt lagen eller enligt med stöd av lagen medde- lade föreskrifter ha möjlighet att förordna att deras beslut skall gälla även om de överklagas. Det kan finnas behov av en sådan möjlighet beträffan- de sådana förelägganden och förbud som enligt 14 § den nya lagen kan meddelas vid tillsynsmyndigheternas verksamhet. Även vid myndighets- beslut som inte rör tillsyn kan bestämmelsen i särskilda situationer behö- va utnyttjas. Det gäller till exempel sådana tillståndsärenden som rör återkallande av tillstånd eller beslut om ändrade villkor för tillstånd. 6Konsekvenser av förslagen, ikraftträdande m.m. De förslag regeringen nu lägger fram utgörs enbart av lagförslag, som det ankommer på att besluta om. Innehållet i en kommande ny förordning om transport av farligt gods har endast sparsamt be- Vid genomgången av de konsekvenser som den nya lagstiftningen medför går det emellertid inte att bortse från innehållet i den nya förord- Detta beror inte minst på att regeringen enligt den nya lagen skall utse de myndigheter som skall agera som tillsynsmyndigheter och behö- Att enbart redovisa de konsekvenser som själva lag- stiftningen kommer att medföra och bortse från de konsekvenser för Prop. 2005/06:51 myndigheterna som förordningsregleringen medför vore därför missvi- Lagen och förordningen måste ses som en helhet i syfte att fullt ut åskådliggöra konsekvenserna av den nya lagstiftningen. Såvitt framkommit genom utredningens betänkande förekommer det att en del av tillsynsmyndigheterna över författningarna om transport av farligt gods bedriver tillsyn i mindre omfattning än vad som var fallet för enbart . Detta är en klart otillfredsställande utveckling. Tillsynsarbetet är av grundläggande betydelse i arbetet med att uppnå lagstiftningens syfte, att förebygga, hindra och begränsa olyckor vid transporter av farligt gods. En aktiv och synliggjord tillsynsverksamhet utgör en garanti för att verksamhetsutövarna bibehåller en god säkerhets- nivå. Det måste förutsättas att tillsynsmyndigheterna framöver avsätter tillräckliga resurser för att upprätthålla en god nivå på verksamheten. Förändringar av tillsynsmyndigheternas uppgifter Tillsynsmyndigheternas ansvarsområden avgränsas i den nya förordning- en om transport av farligt gods. tillsynsansvar, som tidigare innefattat vägtransporter till och från utlandet i omedelbar närhet av gränspassage samt fordon och andra lastenheter som inkommer med far- tyg, föreslås upphöra. , Luftfartsstyrelsen, polismyndighe- terna och Järnvägsstyrelsen behåller oförändrat sina tidigare tillsynsom- råden. skall inte längre ha tillsyn över landtrans- porter utan enbart över reglerna om säkerhetsrådgivare för samtliga transportslag samt över de nya tillsynsområdena transportabla tryckbä- rande anordningar och transportskydd. , som ut- övar tillsyn över gods i hamnar som är avsett för vidare sjötransport, får tillsynsansvar för allt farligt gods i hamnars landområden som är avsett för vidare transport, oavsett godsets färdriktning. Därutöver överväger regeringen att införa en möjlighet för att bistå Sjöfarts- verket vid deras tillsyn, när begär det. Statens strålskydds- institut och tillkommer som tillsynsmyndig- heter inom sina respektive kompetensområden. har visserligen i sitt remissvar avstyrkt att bli tillsynsmyndighet enligt författningarna om transport av farligt gods med hänsyn till att myndig- heten redan enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet har tillgång till effektiva och heltäckande kontroll- och sanktionsmöjligheter. Reger- ingen finner emellertid ett mervärde i att såväl Statens kärnkraftsinspek- tion som har ett direkt och uttryckligt tillsyns- ansvar även enligt författningarna om transport av farligt gods, inte minst eftersom myndigheterna därigenom kommer att delta i den samordning av tillsynen som enligt förordningen skall administreras av Statens rädd- Verket har haft denna samordnande roll som nu kommer till direkt uttryck i den nya förordningen om transport av farligt gods. När tillsynsverksamhet upphör kommer den i stället att utfö- ras av såvitt gäller gods i hamnars landområden. Po- lismyndigheterna, som har ett generellt tillsynsansvar för vägtransporter i hela landet, kvarstår som ensam tillsynsmyndighet beträffande vägtrans- porter som passerar landgräns till andra länder. De resurser som inte längre tas i anspråk för tillsynsverk- samhet bör, som utredningen föreslagit, föras över till de tillsynsmyndig- heter som får utökade tillsynsuppgifter på grund av att inte längre bedriver tillsynsverksamhet. Vid införandet av LFG fick inte någon resursförstärkning för de tillsynsuppgifter som verket påfördes. I förarbetena till lagen utta- lades att tillsynen skulle ske inom ramen för befintliga medel (prop. 1981/82:94 s. 32). Enligt vad utredningen redovisat har kraf- tigt dragit ned på antalet tillsyner , vilket hänger samman med att tillsynsverksamheten skett med den rutinmässiga tull- klareringen av varor och transportmedel enligt de författningar som styr denna verksamhet. Efter medlemskap i har tullklareringarna minskat betydligt i antal. Detsamma gäller kontrollen av efterlevnaden av regelverket om transport av farligt gods. Det kan nämnas att antalet till- syner före EU-inträdet uppgick till ca 700 , medan motsvarande siffra för var 11 stycken. Därutöver har deltagit i samordnade tillsyner tillsammans med polisen. Oaktat att inte längre bedriver någon nämnvärd tillsyns- verksamhet är detta en självständig uppgift som verket har att utföra oav- sett sin övriga verksamhet såvitt avser i landet in- och utgående varor och transportmedel. När uppgiften nu fråntas myndigheten måste det medföra en minskning av myndighetsanslag. Medel bör tillföras , som övertar tillsyns- ansvar för gods som ankommer till hamnar med sjötransport och som är avsett för vidare transport på land. Den tillkommande arbetsuppgiften kan med fördel samordnas med nuvarande tillsyns- verksamhet i hamnarna såvitt gäller lagstiftningen om transport av farligt gods. Därigenom uppnås effektivitetsvinster och kostnadsökningen för kan hållas nere. Regeringen finner att ett årligt belopp om bör överföras från verksamhetsanslag till . Regeringen har dessutom beräknat ytterligare medel för verksamhet i budgetpropositionen . Att tillsynsmandat försvinner innebär ingen förändring av polismyndigheternas klart omfattande tillsynsområde, dvs. vägtransporter i hela landet. Polisens arbetsbörda beräknas inte påverkas annat än mar- ginellt genom förändringarna. Därtill kommer att enligt den nya lagen om transport av farligt gods kommer att få flera nya befo- genheter, som innebär att myndigheten i klart mindre utsträckning behö- ver påkalla polismyndigheternas hjälp vid utförandet av sin tillsyn. I det- ta avseende beräknas att polisens resurser i fortsättningen kommer att tas i anspråk i mindre omfattning . regeringen att polismyndigheterna inte behöver tillföras ytterligare medel utöver de som är avsatta för tillsynens bedrivande. skall inte längre ha tillsynsansvar för landtrans- porter. Omfattningen av denna tillsyn har varit mycket begränsad och något egentligt behov av tillsynsmandatet, vid sidan av övriga tillsyns- myndigheters, finns inte. Däremot skall myndigheten utöva tillsyn över transportabla tryckbärande anordningar. Behovet av sådan tillsyn kan förväntas vara litet och kan kostnadsmässigt anses motsvara det tillsyns- område som försvinner. Vidare skall verket utöva tillsyn av reglerna om transportskydd. Detta beräknas kunna utföras i samband med den tillsyn av reglerna om säkerhetsrådgivare som sker . Slutligen har en samordnande funktion beträffande till- synsmyndigheternas verksamhet i fråga om samtliga transportslag. Såvitt avser landtransporter framgår detta uttryckligt av verkets myndighetsin- struktion. Framöver skall samordningsansvaret beträffande samtliga transportslag författningsregleras i den nya förordningen om transport av farligt gods. Eftersom sådan samordningsverksamhet bedrivs bedöms detta inte medföra ytterligare kostnader för verket. Sammantaget förväntas inte någon förändring av Statens räddningsverks kostnader för utövandet av dess tillsynsuppgifter. och skall få ett tydligt tillsynsansvar över transporter av radioaktivt gods. Mycket snarlik tillsyn bedrivs av myndigheterna genom de lagar som styr deras respektive kärnområden, strålskyddslagen (1988:220) och lagen om kärnteknisk verksamhet. Avsikten är att myndigheternas tillsyn i fort- sättningen skall ha en författningsmässig tydlig förankring även i regel- verket kring transporter av farligt gods. Tillsynen bör kunna bedrivas inom samma ramar och på samma sätt som . Någon nämnvärd ök- ning av myndigheternas kostnader kan därför inte förväntas. För samtliga tillsynsmyndigheter gäller att tillsyn över Försvarsmak- tens och transporter tillkommer i förhållande till vad som gäller . Med beaktande av det totala antalet tillsynsobjekt är förändringen av marginell betydelse. Den bör inte leda till ytterligare kostnader för tillsynsverksamheten. De nya författningarna om transport av farligt gods bedöms inte med- föra några kostnadsmässiga konsekvenser för de tillsynsmyndigheter som inte nämnts ovan och vars tillsynsområden kvarstår oförändrade. Enligt de internationella regelverken skall i stor utsträckning särskilda uppgifter utföras av s.k. behöriga myndigheter. Det gäller frågor av klart varierande slag, t.ex. produktkontroll, tillståndsgivning etc. I FFG anges inte samtliga behöriga myndigheter. En del myndigheter fullgör därför sina uppgifter som behöriga myndigheter utan att direkt pekas ut i FFG. Den nya förordningen om transport av farligt gods kommer att ange samtliga behöriga myndigheter, som dessutom kommer att minska i an- tal. Störst betydelse kommer detta att få för och Luftfarts- styrelsen, som fungerar som behöriga myndigheter inom sina respektive områden, dock utan att anges i FFG. De kommer framöver att kunna härleda sitt mandat direkt från den nya förordningen om transport Prop. 2005/06:51 av farligt gods. De behöriga myndigheterna skall enligt den nya förordningen samråda med andra myndigheter vars verksamhetsområde berörs av uppkomna frågor. Myndigheter som inte anges i den nya förordningen och som tidi- gare i någon fråga fungerat som behöriga myndigheter kommer i fort- sättningen i stället att omfattas av samrådsskyldigheten. Den nya förordningen om transport av farligt gods kodifierar i stort sett den ordning som redan gäller för de myndigheter som pekas ut som behöriga myndigheter. Några kostnadsökningar kan därför inte förutsät- tas. De uppgifter som tidigare legat på andra myndigheter än de som pe- kas ut som behöriga i den nya förordningen är av mycket begränsad om- fattning. Någon kostnadsminskning uppstår knappast för dessa myndig- heter, som på grund av samrådsskyldigheten även i fortsättningen i någon utsträckning kommer att beröras i sin verksamhet. Försvarsmakten och kommer, liksom övriga verksamhetsutövare enligt den nya lagen om transport av farligt gods, att omfattas av de nya reglerna om transportskydd. Med hänsyn till arten av myndigheternas verksamhet i övrigt och de säkerhetsåtgärder som omgärdar myndigheternas transporter av farligt gods kan inte en tillämpning av reglerna om transportskydd beräknas leda till nämnvärda merkostnader i verksamheten. Se vidare avsnitt 6.3 om konsekvenserna av reglerna om transportskydd. Det generella hittillsvarande undantaget från lagens tillämpningsområ- de för vissa av Försvarsmaktens och transporter på land kommer att utgå. Endast transporter med Försvarsmaktens luftfartyg, örlogsfartyg och stridsfordon samt transporter under höjd be- redskap skall undantas från tillämpningen av den nya lagen om transport av farligt gods. Lagen anpassas efter dessa kommande förändringar, som kommer att ske genom ändringar i den nya förordningen om transport av farligt gods. har Försvarsmakten och ambitionen att så långt som möjligt följa de internationella regelverken. Vidare kommer myndigheterna, liksom de som i övrigt berörs av om- ställningen, att få en väl tilltagen omställningstid för att anpassa sin verk- samhet till lagens regler. Med hänsyn till dessa omständigheter bör resur- serna för omställningsarbetet kunna hämtas inom ramen för verksamhe- ten i övrigt. I den utsträckning lagen i övrigt är tillämplig för Försvarsmakten och skall myndigheterna också omfattas av reglerna om säkerhetsrådgivare. Detta tillkommande krav bör inte medföra några närmare kostnader för myndigheterna, som har personal som besitter kompetens som motsvarar den som en säkerhetsrådgivare har. Genom den nya lagen om transport av farligt gods skapas förutsättningar för transportmyndigheterna att införa nödvändiga föreskrifter om trans- portskydd för att genomföra motsvarande bestämmelser i och RID-direktiven. Eftersom reglerna finns i EG-direktiv har ingen möjlighet att medge undantag i större mån än vad som är tillåtet enligt direktiven. Transportmyndigheterna har i sin föreskrivande verksamhet att uppmärksamma möjligheterna enligt direktiven att medge lättnader för små företag med beaktande av deras särskilda behov. Reglerna om transportskydd innebär skyldigheter för såväl små som stora företag. Merparten av dessa företag är väl förtrogna med reglering- en i ADR- och RID-direktiven. Kraven på företagen enligt reglerna om transportskydd syftar till att skapa en beredskap för och ett skydd mot brottsliga handlingar. Detta behov gör sig lika starkt gällande oavsett om verksamhetsutövaren är ett litet eller stort företag. Reglerna kommer emellertid att medföra kostnadskonsekvenser för företagen. Det kommer att krävas investeringar för att anpassa terminaler och andra platser där gods lagras tillfälligt under transport till de krav som ställs enligt reglerna om transportskydd. Många transportföretags terminaler är redan sådana att de uppfyller dessa krav. De åtgärder som i övrigt behöver vidtas är naturligtvis beroende av hur området ser ut , hur stort det är, var det är beläget och vilken mängd farligt gods som transporteras. Att bedöma vilka kostnader som skulle bli aktuella för de företag som inte på något sätt uppfyller kraven eller som till viss del uppfyller kraven på skydd för området är inte möjligt. Sannolikt ökar dock kostnaderna med de berörda områdenas storlek. Alla personer som är delaktiga vid transporter skall genomgå grundut- bildning och regelbundna vidareutbildningar i ämnet. Utbildningen inne- håller en allmän del och en del som är specifik för varje individs uppgif- ter och ansvar. Reglerna om transportskydd ställer nya krav på utbild- ningen. Eftersom reglerna om transportskydd införs i RID och i bilagorna till ADR som dessa regelverk uppdateras även i övrigt behöver emellertid inga särskilda utbildningstillfällen att anordnas beträffande just reglerna om transportskydd. I stället kan utbildningen om transport- skydd ges i samband med övrig grundutbildning och vidareutbildning. I vissa företag sker utbildningen genom internutbildning, i andra fall måste personalen genomgå en extern utbildning. En grundutbildning tar ungefär och kostar, om tjänsten hyrs in, 1 . En vida- reutbildning tar . Den extra tidsåtgång som krävs för att be- handla reglerna om transportskydd kommer att utgöra en mindre del av utbildningen och således ta färre resurser i anspråk än de angivna belop- pen. Det är svårt att uppskatta antalet verksamhetsutövare som kan berö- ras av utbildningsbehovet. I vart fall bör emellertid reglerna om trans- portskydd beröra de drygt 4 200 företag som har säkerhetsrådgivare. Det är oklart hur många personer i dessa företag som berörs och som därför är i behov av utbildningsinsatser. De företag som transporterar vissa särskilt angivna slag av farligt gods kommer att orsakas kostnader för att upprätta skyddsplaner. Tidsåtgång- en för att upprätta och genomföra skyddsplaner skiljer sig givetvis åt be- roende på verksamhetens omfattning. Dessutom är det så att vissa företag i samband med sitt kvalitetssäkringsarbete har tagit fram ruti- Prop. 2005/06:51 ner som till viss del överensstämmer med reglerna om transportskydd. Generellt kan sägas att det bör ta för stora företag med omfat- tande aktiviteter att upprätta en skyddsplan än för mindre företag med aktiviteter på en lägre nivå. Vidare lär genomförandetiden bli längre för större företag. De större företagen har dock förmodligen egen personal som kan upprätta skyddsplanen, medan mindre företag kan komma att behöva anlita extern expertis. Hur många företag som berörs av dessa regler är inte möjligt att uppskatta. I samband med att Statens räddnings- verk ger ut föreskrifter om transportskydd finns möjlighet för verket att underlätta för små företag genom att även ge anvisningar för hur en skyddsplan skall upprättas. De föreslagna lagarna bör träda i kraft . Regeringen be- dömer att samtliga aktörer på farligt gods-området som berörs av de för- ändringar som lagförslagen innebär därmed har tillräckligt med tid för att anpassa sin verksamhet. Som framgått av avsnitt 5.4 kommer ytterligare förändringar att genomföras såvitt gäller Försvarsmakten och . Dessa förändringar kommer emellertid att ske genom ändringar i den nya förordningen om transport av farligt gods. Som framgått av avsnitt 5.9 innebär den nya lagen om transport av far- ligt gods en förändring av rätten till överklagande beträffande vissa be- slut.