prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — Chefsjuristen ansvarar för beredningen av ärenden som rör övergripande rättsliga frågor. Praxisbeslut sprids därefter via nätverk inom och s.k. samordningsgrupper. Att se till att beslut på lägre nivå fattas i enlighet med praxis är en uppgift för verksamhetsområdescheferna och expertgrupperna. Det pågår en översyn av samordningen på asylområdet. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att undersöka och bedöma hur regeringens mål når ut och får genomslag i verksamhet och organisation. I uppdraget ingick att redogöra för de styrinstrument och styrprocesser som finns inom samt att bedöma om dessa bidrar till en effektiv resursanvändning, flexibla arbetsformer och en enhetlig tillämpning av de regler och mål som styr verksamheten. I uppdraget ingick även att lämna förslag på effektivitets- och kvalitetshöjande åtgärder. Statskontoret presenterade sina slutsatser i sin rapport styrning av , och föreslog bl.a. att skulle skapa en ansvarsstruktur under generaldirektören med chefer för respektive verksamhetsområde. Statskontoret ansåg vidare att behöver en tydligare ledning och en mer aktiv kontroll av verksamheten samt att verket bör förstärka kapaciteten för omvärldsanalyser. har som redan nämnts i linje med Statskontorets rekommendationer ersatt den regionala indelningen med en indelning i verksamhetsområden och inrättat en särskild stab för att arbeta med omvärldsanalys och prognoser. Med utgångspunkt från de rapporter som presenterades , däribland Statskontorets ovan nämnda rapport, , och forskaren rapport till socialförsäkringsutskottet, resurser, har påbörjat ett arbete med att ta fram en strategisk plan med konkreta åtgärder utöver organisationsförändringar. En diskussion om åtgärder av mera strategisk betydelse pågår således i organisationen. Många av de enklare förslagen har genomförts eller genomförs som en del i det löpande förbättringsarbetet. påbörjade en försöksverksamhet med förändrad handläggningsform i asylärenden, den s.k. modellverksamheten, i olika regioner inom verket. beslutade regeringen att förändringen, i den av Region tillämpade modellen, skulle genomföras i hela verksamheten. Det nya arbetssättet skall vara infört av verket senast . Det nya arbetssättets huvudsakliga syfte är att öka rättssäkerheten i asylprövningen och koncentrera tyngdpunkten av prövningen till första instans. Modellen bygger på att den skriftliga förberedelsen skall utnyttjas så att den muntliga handläggningen blir mer effektiv, mer av en dialog snarare än förhör. Den information som verket avser att lägga till grund för beslutet skall klargöras och redovisas för den sökande i ett så tidigt skede som möjligt och senast under den muntliga handläggningen så att sökanden har möjlighet att ta del av och bemöta materialet. Handläggningsprocessen präglas av större öppenhet och det finns större förutsättningar för att asylärendet blir fullständigt utrett redan vid den första prövningen. I och med att den muntliga genomgången fokuserar på kärnfrågorna i asylansökan kan rätts- och bevisfrågor ges större utrymme i asylprövningen. Det nya arbetssättet innebär att det efter det inledande skedet i ärendena förordnas ett offentligt biträde, om det föreligger risk för att sökanden skall avvisas eller utvisas. Ärendena skall därefter handläggas enligt följande. Biträdet får del av handlingar från initialprocessen och sammanträffar på egen hand med sökanden. Därefter upprättar biträdet en inlaga där yrkandet, grunderna och omständigheterna anges. Tiden för att komma in med inlaga sätts . Sedan den skriftliga inlagan färdigställts och inkommit till kallar verket till ett muntligt sammanträde, vanligtvis inom från det att inlagan inkommit. Till sammanträdet kallas sökanden och hans eller hennes biträde. Vanligtvis närvarar både handläggaren och beslutsfattaren i ärendet. Båda har i förväg läst in sig på sökandens uppgifter samt aktuell länderinformation och praxis. Eftersom bakgrundsfakta redan tidigare redovisats i den skriftliga inlagan är syftet med sammanträdet att klargöra eventuella tveksamheter i sökandens uppgifter. Frågorna kan därigenom koncentreras till det som är avgörande för om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte och därmed får sökanden också tydligare information om vad som är viktigt i ärendet. Tiden för sammanträdet varierar beroende på ärendets art; ett ärende där frågan gäller sökandens trovärdighet tar vanligtvis medan ett ärende där tveksamheten ligger i om sökandens uppgifter är tillräckliga för att nå upp till flyktingstatus kan hållas kortare. Efter sammanträdet upprättas ett protokoll som sökanden och biträdet får yttra sig över, vanligtvis inom från sammanträdet. bereds sökanden tillfälle att yttra sig slutligt i ärendet. Om yttrandet inte föranleder några ytterligare kompletteringar, kan beslut ofta fattas inom efter det att yttrandet har inkommit. En viktig skillnad gentemot den traditionella muntliga handläggningen i asylärenden är att sökanden träffar både beslutsfattaren och handläggaren i ärendet. Beslutsfattaren blir därvid mer involverad i Då sökanden träffar både beslutsfattaren och handläggaren är det tänkbart att acceptansen för besluten ökar och att antalet överklaganden Tanken är vidare att ärendet efter den muntliga handläggningen skall vara färdigt för beslut. handläggarna upplever att det efter den muntliga genomgången går snabbare att upprätta beslut dels på grund av att både beslutsfattare och handläggare deltagit dels på grund av att den muntliga handläggningen fokuserat på de avgörande asylskälen. En annan viktig skillnad är att sökanden och dennes biträde får en mer Sökanden skall i ett tidigt skede upplysas om att det ankommer på sökanden själv att presentera sina yrkanden och de grunder han eller hon vill åberopa samt att ta fram eventuellt åberopade bevis. bör också informeras om den internationellt accepterade principen att den asylsökande har bevisbördan för de påståenden han eller hon åberopar till stöd för att han eller hon är flykting (jfr par. utredningsskyldighet kvarstår även om ett större krav på aktivitet läggs på sökanden och dennes ombud. får en central roll. modellverksamheten inledningsvis något större krav på de offentliga biträdena såvitt avser kunskap om situationen i de länder mot vilka de asylsökande anför asylskäl. Vidare utbildningsinsatser för biträdena kan komma att behövas rörande arbetssättet och ansvarsfördelningen i Inte alla ärenden handläggs enligt det nya arbetssättet. inledande sortering identifieras de ärenden som inte skall handläggas enligt det nya arbetssättet, däribland sådana där det från början står klart att permanent uppehållstillstånd skall beviljas, uppenbart ogrundade ansökningar samt Dublinärenden (se avsnitt 10). Inom pågår ett utvecklingsarbete för att kvalitetssäkra enhetliga processer inom verket. Efter NIPU:s betänkande tillsattes arbetsgrupper som har avgett rapporter om de förändringar som föreslås till följd därav. Arbetet berör asyl-, besöks- och bosättningsprocesserna (delprojekt 1), (delprojekt 2), (delprojekt 3), barnärenden och verkställighetsärenden. startade sin verksamhet . överklaganden av beslut prövats av regeringen. är en förvaltningsmyndighet som leds av en /2005 hade nämnden personer anställda, varav 20 ordförande och cirka 100 föredragande. De flesta ordförandena är ordinarie domare och de flesta föredragandena jurister. Ungefär en tredjedel av juristerna är tingsmeriterade. Övriga anställda är cheferna och biträdande cheferna för var och en av de sju sakenheterna, vilka är uppdelade efter länder eller medborgarskap, assistenter vid sakenheterna samt personal vid stabsenheten, ekonomi- och serviceenheten och personalenheten. I nämnden ingår också 36 ledamöter, som inte är anställda vid nämnden utan endast deltar i avgörandet av vissa ärenden. Ledamöterna är utsedda av regeringen på förslag av riksdagspartierna. De har vanligtvis lång erfarenhet av politiskt arbete, såväl på nivå som från . De ärendetyper som handläggs av är uppehållstillstånd, avvisning och utvisning, ny ansökan om uppehållstillstånd (efter lagakraftvunnet beslut), flyktingförklaring och resedokument samt svenskt medborgarskap. Av nämndens resurser tar s.k. nya ansökningar om uppehållstillstånd en fjärdedel i anspråk. När ett ärende kommer in till får nämnden hela dossier, dvs. alla handlingar som finns samlade på den enskilda utlänningen, inklusive äldre ärenden. Ärendet överlämnas till en föredragande, som bereder ärendet för avgörande. Ärendet utreds och kompletteras, ibland med hjälp av svensk ambassad. Det föredras därefter för en ordförande, som ensam kan fatta beslut om ärendet är av enkel beskaffenhet. Om ärendet inte är av sådan beskaffenhet, fattas beslutet i stället av en ordförande och två ledamöter. Ledamöterna får före föredragningen möjlighet att komma till läsa in sig på ärendet. Vid föredragningen deltar ofta en tjänsteman som är expert på det land som ärendet gäller. Praxisbildande beslut fattas i s.k. stor nämnd, som består av två ordförande, varav en är generaldirektören och den andre referent och har fått ärendet föredraget för sig, samt fyra ledamöter. Två av handläggare är särskilt utsedda att ansvara för frågor som rör barn. Dessa två bevakar, i samråd med stabsenheten, tillämpningen av och den särskilda bestämmelsen i utlänningslagen om barnets bästa. Barnperspektivet ingår i den bedömning som görs i varje ärende som rör ett barn. Muntlig handläggning förekommer i form av sammanträde där ordförande och nämndledamöter samt sökanden och hans eller hennes ombud är närvarande. Sådant sammanträde, som kan hållas både på begäran av sökanden och på eget initiativ, förekommer i huvudsak i asylärenden. är skälet att trovärdighetsfrågor behöver belysas. Vid det muntliga sammanträdet penetreras endast de relevanta frågorna och sammanträdet är därför att betrakta som en kompletterande handläggning. Vid beslutsfattandet i främst asylärenden är kunskap om de olika länderna av avgörande betydelse. Nämndens lagring av landinformation baserar sig på ett system med särskilda landansvariga. Dessa är handläggare som har ett särskilt ansvar för inhämtning och analys av information från olika länder. Varje landansvarig bevakar normalt flera länder i samma region. I de fall ett land förekommer i en stor del av ärendena eller där informationsflödet är mycket stort, bevakar den landansvarige endast detta land. Ledamöterna får vid särskilda informationsdagar bl.a. del av situationen när det gäller mänskliga rättigheter i olika delar av världen. också med i fråga om I första hand går samarbetet ut på att nämnden kompletterar landinformationen i systemet så att materialet blir tillgängligt för berörd personal hos verket och nämnden. Ändringsfrekvensen hos varierar beroende på samtliga överklagade ärenden. Av dem som på nytt ansökte om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut fick bifall till sin inkom till totalt 19 237 ärenden, medan 17 869 ärenden avgjordes. Vid det årets slut fanns 8 983 ärenden i inkom till totalt 23 569 ärenden och 21 554 ärenden avgjordes. Balansen ökade till 10 809 Här bör påpekas att ett ärende hos kan omfatta mer än en person eftersom familjers ansökningar normalt Ett asylärende omfattade i genomsnitt 8.2.1Tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden Regeringens bedömning: Tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden ligger i första instans. bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser påpekar särskilt vikten av att tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden ligger i första instans, däribland Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR). Kammarrätten i instämmer förbehållslöst i utredningens bedömning och tillägger att ärendena måste vara fullständigt utredda och att sökandena redan i första instans måste ha fått tillfälle att föra fram alla omständigheter de vill åberopa. tillägger att tyngdpunkten inte skall ligga i domstol. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, , församlingsnämnd och Kristna Råd underströk redan i samband med remissbehandlingen av NIPU:s betänkande vikten av att prövningens tyngdpunkt ligger i första instans. Skälen för regeringens bedömning: Tyngdpunkten i asylprocessen skall, liksom inom andra rättsområden, ligga i första instans. Ärendena måste vara kompletta, dvs. alla i ärendet relevanta omständigheter liksom alla dokument eller annat som åberopas skall ha lagts fram när prövningen sker i första instans. Det är av stor vikt för den enskilde att får möjlighet att göra prövningen på ett så komplett beslutsunderlag som möjligt. Som redan nämnts leder långa handläggningstider ofta till mänskligt lidande. Om inte alla omständigheter har åberopats och prövats av , kan den sökande gå miste om en överprövning i dess riktiga bemärkelse. Beslut av , som baseras på ett fullständigt beslutsunderlag, underlättar vidare utformningen av ett överklagande. beslut bör vara utformade så att det tydligt framgår för den sökande vilken bedömning som legat till grund för beslutet. I sitt beslutsfattande och vid utformningen av besluten är bunden av bestämmelserna i bl.a. 20 § FL, på samma sätt som förvaltningsmyndigheter i allmänhet, och nuvarande 11 kap. 3 § UtlL, vilken motsvarar 13 kap. 10 § i förslaget till ny utlänningslag. Nämnda bestämmelser ger uttryck för principerna att varje beslut av en myndighet skall grundas på objektivt konstaterbara skäl och att nämnda skäl skall redovisas i beslutet. De beskrivna bestämmelserna om motiveringsskyldighet skall vidare läsas tillsammans med bl.a. bestämmelserna om parters rätt till insyn i utredningsmaterialet, 16 § FL, och om myndigheters kommunikationsplikt, 17 § FL och nuvarande 11 kap. 2 § UtlL, vilken motsvarar 13 kap. 9 § i förslaget till ny utlänningslag. En rättssäker prövning inom rimlig tid hos överinstansen förutsätter att tyngdpunkten av prövningen ligger i första instans. Överinstansens prövning underlättas om alla omständigheter tidigare utretts. Den kan då inrikta sig på det som är omstritt i ärendet. Regeringens strävan är och har varit att förstärka rättssäkerheten i prövningen hos . gav regeringen i uppdrag att förstärka rättssäkerheten. Regeringen identifierade fem områden inom vilka åtgärder skulle vidtas, nämligen länderinformation, utredningen av barns asylskäl, beslutsfattandet, tolkar och översättare vid asylutredningar samt arbetssättet vid asylutredningar. har i en skrivelse redovisat samtliga uppdrag förutom det gällande barn (UD2004/48211/MAP). Något krav på återrapportering ställdes inte i denna del. fick genom rättssäkerhetspaketet bl.a. i uppdrag att utvärdera och därefter utvidga försöksverksamheten med ett nytt arbetssätt vid asylutredningar (avsnitt 8.1.5). Ett syfte med det nya arbetssättet är att koncentrera tyngdpunkten av prövningen till första instans. Den skriftliga förberedelsen skall utnyttjas så att den muntliga handläggningen blir mer effektiv. Handläggningen präglas av stor öppenhet och det finns större förutsättningar för att asylärendet blir fullständigt utrett vid den första prövningen. En förutsättning för att skall kunna göra en fullständig prövning är att alla i ärendet relevanta omständigheter liksom alla dokument eller annat som åberopas läggs fram när prövningen sker i första instans. Här har sökanden och ett delat ansvar. Sökanden skall presentera sina yrkanden och de grunder han eller hon vill åberopa samt åberopade bevis. har i egenskap av förvaltningsmyndighet ett utredningsansvar. Flera remissinstanser har uttryckt farhågor för att frånhänder sig sitt utredningsansvar i samband med det nya arbetssättet, vilket inte varit regeringens avsikt. Official- eller utredningsprincipen är en allmän förvaltningsrättslig grundsats som gäller hos förvaltningsmyndigheter även om uttryckligt Förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar finns däremot fastslagen i 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) där det anges att rätten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Till viss del innefattas också officialprincipen av regeln om serviceskyldighet i 4 § FL. Hur långt en myndighets utredningsansvar sträcker sig beror på vilket slag av ärende det gäller. Det är ärendets beskaffenhet som avgör, dvs. utredningsansvaret sträcker sig olika långt beroende på om det är ett ansökningsärende, ett ingripandeärende, ett enpartsärende eller ett ärende med särskilda partsintressen. I gynnande ansökningsärenden åligger det normalt sökanden att förebringa rättsfakta och eventuell bevisning medan det vid ett betungande förvaltningsbeslut åligger det allmänna att bevisa att beslutet behövs. Ett utvidgat utredningsansvar föreligger för förvaltningsmyndigheterna i ärenden där ett starkt skyddsintresse föreligger. Officialprincipen innebär att myndigheten skall se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, men inte att det åvilar myndigheten att ombesörja utredningen. Även i sådana fall där myndigheten har ett utvidgat utredningsansvar ankommer det på sökanden själv att presentera sina yrkanden och de grunder han eller hon vill åberopa samt att ta fram eventuellt åberopade bevis. Myndighetens initiativ i ett ansökningsärende utgörs i normalfallet av att den ger parten besked om att ansökan behöver kompletteras och med vad. I ett asylärende måste också skyddsbehovet vägas in. Myndigheten måste därför vara aktiv i utredningen och se till att oklarheter som kan ha betydelse för ärendets utgång utreds. Däremot har den sökande ett stort inflytande över hur långt utredningen kan komma eftersom det i många fall är sökanden som sitter inne med svaren och myndigheten inte kan tvinga fram några svar. En ansökan om asyl är en något speciell ärendekategori eftersom den dels är ett ansökningsärende dels är ett ärende där ett skyddsbehov kan föreligga. Följaktligen har myndigheten ett större utredningsansvar i ett ärende som rör en ansökan om asyl än i många andra ansökningsärenden. Enligt en internationellt accepterad princip har en asylsökande bevisbördan för att han eller hon är flykting. 196 anges att Medan bevisbördan sålunda i princip ligger på den sökande, delas skyldigheten att ta reda på och värdera alla relevanta fakta mellan den sökande och utredaren. 197 anges vidare att beviskravet inte bör tillämpas alltför strikt med tanke på svårigheterna i bevishänseende som följer av den speciella situation den sökande av flyktingskap befinner sig i. utredningsskyldighet kvarstår alltså som ett stort ansvar läggs på den sökande och hans eller hennes biträde när det gäller att tidigt presentera yrkanden, grunder och eventuell bevisning. Det övergripande ansvaret för att den sökandes skäl och grunder har blivit tillräckligt utredda ligger alltjämt hos verket. Ytterligare ansträngningar för att effektivisera handläggningen och koncentrera prövningen av utlänningsärenden till första instans skulle enligt regeringens uppfattning kunna göras. bör ställa upp tydligare regler för handläggningen av asylärenden. anger i sin rapport att de inledande övervägandena och sorteringen av ärenden på transitenheterna inte alltid har fungerat som tänkt. De rekommenderade tiderna för yttranden från biträden hålls ofta inte. En bristfällig inledande utredning kan innebära att ärendet inte sorteras rätt inför den fortsatta handläggningen, medan en alltför omfattande inledande utredning innebär risk för dubbelarbete och Med tydligare processuella regler för vad den inledande utredningen skall omfatta samt inom vilken tid vissa åtgärder eller delmoment skall ha vidtagits, skulle det vara möjligt att uppnå en mer enhetlig handläggning, men också att hålla nere den totala Detsamma gäller även i den fortsatta handläggningen för t.ex. tidsfrister och begränsningar i antalet kallelser eller sammanträffanden med sökanden. Genom att ange vilka åtgärder som skall vidtas om resultat inte uppnåtts inom utsatt tid minskar risken för att utredningen fortsätter alltför länge utan att processen förs framåt. Regeringen vill betona vikten av att kvalitetssäkra förfarandet där ärendena sorteras. Det är viktigt att särskilt erfarna handläggare är med redan vid sorteringen. anser att dossierer bör innehålla ett dagboksblad så att såväl som domstolen i andra instans lätt kan få en överblick över handlingar och beslut i Innehållet i akten bör bl.a. aktbilageras. dagboksbladet skulle man också få möjlighet att kontrollera att alla handlingar finns med, t.ex. när akten översänds till andra instans. har tagit fasta på utredningens rekommendationer och infört en ordning med dagboksblad och aktbilagering. Regeringens bedömning: aktuella landinformation bör finnas tillgänglig på verkets hemsida. Detta kommer att tillgodoses genom pågående arbete inom verket. bedömning: Landinformationen och den landanalys som den beslutande myndighetens handläggare gör i ärendet bör i största möjliga utsträckning kommuniceras med sökanden som bör ges tillfälle att yttra sig över materialet. Remissinstanserna: Statskontoret anser att det av lagstiftningen bör framgå att alla dokument som en myndighet hänvisar till också skall bifogas beslutet så att parten och domstolarna har tillgång till underlaget Verket bör vidare enligt Statskontoret lägga ut alla dokument som rör praxis på Internet. Asylkommittéernas Riksråd (FARR) och för f.d. bör myndigheterna öppet redovisa sin landinformation med källangivelser och vid analyser ange vilket material som använts. Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande ordningen inom för att inhämta och sprida kunskap om förhållanden i olika länder beskrivs i avsnitt 8.1.4. Där framgår att handläggarna på har tillgång till och i stor utsträckning använder det databaserade länderinformationssystemet Lifos. För allmänheten är dock landinformationen oftast inte tillgänglig. framhåller att en större öppenhet och tillgänglighet när det gäller landinformationen möjligen skulle kunna sprida större förståelse och respekt för beslut. Utredningen konstaterar att sökandens möjligheter att få del av den landinformation som myndigheterna använder sig av i ärendet är begränsade då det rör sig om material som inte tillförts akten. Därför förordas att den landinformation och landanalys som den beslutande myndighetens handläggare gör i ärendet i största möjliga utsträckning, dvs. i de delar den inte är sekretessbelagd, bör kommuniceras med sökanden som bör ges tillfälle att yttra sig över materialet. På så sätt skulle en bättre balans uppnås i processen och rättssäkerheten skulle främjas. Regeringen delar utredningens bedömning att en större öppenhet när det gäller landinformationen kan öka förståelsen och respekten för beslut. Däremot skulle den ordning som utredningen förordar tynga processen hos . Ett mycket omfattande material skulle behöva tillföras varje enskild dossier. Många rapporter används endast för att få en uppfattning om situationen i ett land och inte nödvändigtvis för att avgöra enskilda asylärenden. Flera av de rapporter som har tillgång till är också upphovsrättsligt skyddade och kan inte spridas utan vidare. En betydligt mer framkomlig väg är ett system där alla parter sökande, ombud, m.fl. har tillgång till landinformation på verkets hemsida. Regeringen har genom det tidigare nämnda rättssäkerhetspaketet tagit ett första steg i denna riktning genom att ge i uppdrag att utreda hur verket på bästa sätt kan se till att en så stor del av verkets aktuella landinformation som möjligt blir allmänt och lätt tillgänglig. har funnit att allmänheten bör få tillgång till delar av Lifos genom verkets webbplats på nätet och att inriktningen bör vara att minska andelen sekretessbelagda dokument för att göra öppenheten reell. fortsätter det påbörjade arbetet. En grundläggande princip i ett rättssamhälle är att en part i mål eller ärende skall ha fri insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för domstols eller myndighets avgörande. För denna insynsrätt viker därför även annars gällande sekretess i mycket stor omfattning.