prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — Långa väntetider medför vidare, för som en asylsökande vistas i landet utan att få ett slutligt besked om sin ansökan, en kostnad (jfr prop. 2004/05:1 utgiftsområde 8 s. 53). Kostnaderna för en månads vistelse uppgår till ca per person. Av det ovan redovisade framgår att väntan på ett beslut för den enskilde på ett mycket destruktivt sätt påverkar honom eller henne. bakgrund av vad väntan på ett beslut innebär i framförallt psykiskt lidande för den enskilde, men också i kostnader för samhället, anser regeringen att förslaget till ny instans- och processordning också måste kunna uppfylla krav på skyndsam handläggning. I beredningen av detta ärende har det i princip framkommit två olika alternativ till utformning av en ny instans- och processordning. alternativet lades fram av NIPU i slutbetänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16). att tillsätta en arbetsgrupp inom med uppgift att utreda vissa frågor på utlänningsrättens och medborgarskapsrättens område, främst avseende instansordningen. Arbetsgruppens arbete gav det andra alternativet vilket arbetsgruppen i överlämnade till regeringen genom promemorian En specialdomstol för utlänningsärenden, Ds 2000:45. I NIPU:s slutbetänkande föreslogs en ny instans- och processordning i utlänningsärenden som bl.a. innebar att beslut skall överprövas i första instans av utlänningsdomstolar, vissa länsrätter, och i andra och sista instans av Utlänningsöverdomstolen, Kammarrätten i Arbetsgruppen gjorde bedömningen att alternativet till NIPU:s förslag bör vara att beslut i utlänningsärenden överprövas i en instans i form av en specialdomstol, I riksdagsbeslut har tillkännagivit för regeringen som sin mening vad socialförsäkringsutskottet anförde om att regeringen bör återkomma till med förslag till ny instans- och processordning i utlänningsärenden (bet. 2001/02:SfU:2, rskr. 2001/02:6970). s. 31) anförde bl.a. att införandet av en tvåpartsprocess med ökad möjlighet till muntlig förhandling är av avgörande betydelse för tilltron till asylprövningssystemet och att en sådan förändring också leder till Utskottet ansåg därutöver att NIPU:s förslag om att beslut i utlänningsärenden skall kunna överprövas i de allmänna förvaltningsdomstolarna, utan tvekan ger ett förfarande präglat av en hög grad av rättssäkerhet. Eventuella andra lösningar skulle enligt utskottets mening kunna medföra svårigheter att, kring dessa för samhället såväl som för den enskilde angelägna frågorna, nå en bred parlamentarisk Överklagande till allmän förvaltningsdomstol Regeringens förslag: beslut skall normalt kunna överklagas till migrationsdomstolar, som utgörs av de länsrätter som Domstolarnas beslut skall kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen, som utgörs av Kammarrätten i Den domstolens beslut skall inte kunna överklagas. NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens. Arbetsgruppens bedömning: Överensstämmer inte med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet domstolar och myndigheter förordar att beslut skall kunna överklagas till en specialdomstol. Till dem hör JO, Hovrätten för , , Regeringsrätten, Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , , , vid , , Som skäl för att förorda en specialdomstol anför flertalet att behovet av den specialkunskap som krävs i utlänningsärenden bättre tillgodoses i en specialdomstol samt att en ordning med endast en domstolsinstans bör bidra till kortare pekar också på att en ordning med en specialdomstol blir ett mindre kostsamt alternativ än en ordning med överklagande till två domstolsinstanser. Följande remissinstanser instämmer i NIPU:s förslag. län, , , , , kommun, , Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR), Svenska avdelningen av , Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i (SIOS), likaberättigande (RFSL). De remissinstanser som instämmer i NIPU:s förslag anför främst att det innebär en prövning i två domstolsinstanser i stället för bara i en samt att det erbjuder bättre möjligheter till öppenhet och insyn och medverkan av lekmän. anser att mycket talar för att de problem som utlänningsrättens särart för med sig bättre finner sin lösning inom ramen för en förvaltningsmyndighet med starka domstolsliknande inslag. Några remissinstanser anser att det behövs en närmare genomlysning av de brister som finns i den nuvarande ordningen innan ställning kan tas till vilket alternativ som är det bästa, allmän förvaltningsdomstol eller Dit hör , Statskontoret, Amnesty, , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Rädda Barnen, utveckling, kristna råd samt för Fred och Frihet (IKFF). Skälen för regeringens förslag NIPU:s utredning och remissutfallet visar att det finns ett behov av att reformera den nuvarande instansordningen i utlännings- och Lagrådet anser att de materiella bestämmelserna i förslaget lämnar ett stort utrymmet för tillämparens avvägningar mellan olika intressen och att det därmed ligger närmast till hands att dra slutsatsen att den materiella lagstiftningen inte blivit tilläckligt anpassad för att den instansordning som föreslås skall vara lämpad för genomförande i detta De ändringar och tillägg som föreslås beträffande bl.a. de materiella bestämmelserna betyder dock enligt Lagrådet att vissa i och för sig angelägna kompletteringar görs i fråga om villkor för tillstånd. Lagrådet anför vidare att ändringarna och tilläggen innebär en uppstramning av regelverket på en del punkter, men att den i lagförslaget nära nog genomgående utformningen av de materiella bestämmelserna är sådan att förslaget knappast innebär någon större förändring. Det som regeringen här föreslår utgår från NIPU:s och särskilt utrett frågan om de materiella bestämmelsernas anpassning till att prövning skall ske i domstol. av föreslagna preciseringarna av de viktigaste bedömningsgrunderna i lag, avses enligt utredningen (SOU 2004:74, s. 15) att kraven på rättssäkerhet, enhetlighet och förutsebarhet skall kunna Regeringen anser mot denna bakgrund att de materiella bestämmelserna är anpassade i tillräcklig utsträckning för att prövning skall kunna ske i domstol. De grundläggande krav som bör uppställas på processordningen, och som närmare utvecklats i avsnitt 7.1, kommer att uppfyllas genom den ordning som föreslås. Det kan dock inte uteslutas att de beskrivna kraven också kan uppfyllas med andra organisatoriska lösningar än att påpekats av Lagrådet. har i sitt tillkännagivande ansett att det parlamentariska läget i under /02 (bet. 2001/02:SfU:2, rskr. 2001/02:6970) svårligen tillät någon annat förslag än att beslut i utlänningsärenden, i likhet med NIPU:s förslag, skall kunna överprövas i allmän förvaltningsdomstol. läget i kan i detta hänseende inte anses ha förändrats. hänsyn till vad regeringen anfört i stycket ovan om att utformningen av bestämmelserna i förslaget är sådana att de inte hindrar att prövning kan göras av domstolar anser regeringen att det i princip saknas skäl att frångå vad tillkännagivit. Det kunde i för sig funnits ett visst värde i att, som Lagrådet anfört, närmare analysera förhållandena kring rådande instansordning och redogöra för argumentation rörande olika tänkbara alternativ till överprövning i domstol. Mot bakgrund av vad regeringen anfört ovan är det dock enligt regeringens uppfattning inte avgörande för detta lagstiftningsärende att det i propositionen mer ingående redogörs för alternativ till den instansordning som föreslås. Därvid beaktar regeringen också att det i lagstiftningsärendet har övervägts andra alternativ vilket framgår av bl.a. NIPU:s och Med hänsyn till det anförda anser regeringen att beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden skall kunna överprövas i allmän Allmänna förvaltningsdomstolar är enligt 1 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (LAFD) länsrätt, kammarrätt och I likhet med NIPU anser dock regeringen att det bör övervägas om instansordningen i den nya ordningen bör avvika från den som normalt gäller i förvaltningsprocessen, dvs. En aspekt av rättssäkerhet är att det inte får dröja alltför länge innan det finns ett lagakraftvunnet avgörande. att det dröjer innan det finns ett slutligt ställningstagande i form av ett lagakraftvunnet avgörande är också dem som redogjorts för i avsnitt 7.1. En åtgärd som leder till att den totala handläggningstiden i Ju fler instanser som kan överpröva ett ärende, desto kan det komma att ta innan det föreligger ett lagakraftvunnet Behovet av att snabbt få ett lagakraftvunnet avgörande skulle tillgodoses om överprövning endast tilläts i en domstolsinstans. lösning är dock enligt regeringens bedömning inte lämplig. överprövningen sprids på flera länsrätter skulle en sådan lösning försvåra bildandet av en enhetlig praxis. Att handlägga målen endast i en länsrätt är inte heller lämpligt med hänsyn till den stora mängd mål det kan komma att röra sig om. Med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som väntetider i asylprocessen medför, bedömer regeringen, liksom NIPU, att det finns tillräckliga skäl för att avvika från den instansordning som normalt gäller i förvaltningsprocessen, dvs. Regeringen bedömer därvid i likhet med NIPU att länsrättens beslut skall kunna överklagas till kammarrätten och att kammarrättens avgörande inte skall kunna överklagas. Som framgår ovan bedömer regeringen att ytterligare avvikelser från förvaltningsprocessens normala instansordning inte bör göras. De risker rörande handläggningstiderna som Lagrådet pekat på begränsas enligt regeringens bedömning i tillräcklig utsträckning genom förslaget i denna del sammantaget med vad som övrigt anförs i propositionen, se bl.a. avsnitten 7.5.1, 7.5.3, 8.1.5 och 8.2.1. Som Lagrådet angett beaktas också den beskrivna problematiken inom ramen för det pågående utredningsarbetet beträffande genomförandet av en ny instans- och processordning, se avsnitten 23.1 och 23.2.1. De domstolar som skall handlägga de aktuella målen måste kunna möta de förändringar i tillströmningen av mål som är en följd av förändringar av bl.a. antalet asylsökande. De aktuella domstolarna skall också ha en organisation som kan bygga upp och vidmakthålla den särskilda erfarenhet och kompetens som handläggningen av de aktuella målen kräver. Domstolarna bör således vara av sådan storlek att de inte blir alltför sårbara från flexibilitetssynpunkt. De bör också vara av sådan storlek att den nya måltypen inte blir helt dominerande och de därmed mer eller mindre får karaktären av specialdomstol. Regeringen bedömer, liksom NIPU, att de länsrätter som uppfyller dessa behov är de tre största länsrätterna, dvs. Länsrätten i , Länsrätten i län och Länsrätten i . Vad gäller frågan om antalet kammarrätter anser regeringen, mot bakgrund av vad som bl.a. sagts ovan angående bildandet av enhetlig praxis, att länsrätternas avgöranden skall kunna överklagas till en kammarrätt. Kammarrätten i är den största domstolen av kammarrätterna och skall därför vara den kammarrätt som prövar de aktuella målen. Kammarrätten blir därmed också högsta instans för den aktuella måltypen. Lagrådet har framfört vissa synpunkter beträffande kammarrättens funktion som sista instans med ansvar för prejudikatbildningen. De uppgifter som följer av att kammarrätten är sista instans kan enligt regeringens mening med förtroende överlämnas till kammarrätten. Regeringen anser att vad som föreslås om förstärkt sammansättning, se avsnittet 7.3.3, och det utredningsarbete som pågår beträffande genomförandet av en ny instans- och processordning, se avsnitten 23.1 och 23.2.1, tillförsäkrar att kammarrätten kommer att ges goda förutsättningar för att fylla funktionen som sista instans. Bestämmelserna om de domstolar som skall överpröva beslut kommer att i viss utsträckning skilja sig från vad som normalt gäller för länsrätt och kammarrätt i förvaltningsprocessen. Antalet länsrätter och kammarrätter i den nya ordningen blir ett annat än det som gäller för förvaltningsprocessen i allmänhet. domkretsen för de tre länsrätterna i den nya ordningen inte bli länet, utan i stället får landet delas upp i domkretsar mellan de tre länsrätterna. Den normala ordningen enligt 6 § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. är att länet är länsrättens domkrets. Beslutande förvaltningsmyndigheter och länsrätter som är behöriga att besluta enligt den nya ordningen kommer att höra till domkretsen för den högsta domstolsinstansen i den nya ordningen, Kammarrätten i . Domkretsen för Kammarrätten i i dess egenskap av högsta instans i den nya ordningen blir således också en annan än den som i allmänhet gäller för kammarrätten (se 1 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.). Vidare avviker även instansordningen i den nya ordningen, länsrätt kammarrätt, från vad som i allmänhet gäller i förvaltningsprocessen, länsrättkammarrättRegeringsrätten. Närmare bestämmelser om domkretsarna i den nya instans- och processordningen bör föreskrivas i förordningsform. Det övervägande antalet mål som skall handläggas i den nya ordningen är sådana att de kräver skyndsam handläggning. I flertalet av de mål som kräver skyndsam handläggning kommer det dessutom att hållas muntlig förhandling. I den nya ordningen kommer således domstolarna att handlägga en stor del av målen som förtursmål. Andelen förtursmål i länsrätterna och kammarrätten i den för förvaltningsprocessen normala ordningen är inte tillnärmelsevis lika hög. Det är också nödvändigt att i processordningen för domstolarna i den nya instansordningen föreskriva vissa särregler såvitt gäller bl.a. domförhet. Flera av de angivna avvikelserna från vad som i allmänhet gäller för länsrätt och kammarrätt i förvaltningsprocessen är enligt regeringens mening sådana att de talar för att det bör klargöras att när länsrätterna och kammarrätten handlägger måltyperna i den nya ordningen gör domstolarna detta i en speciell egenskap. Ett sådant klargörande görs lämpligen genom att länsrätterna och kammarrätten i den nya ordningen har särskilda benämningar, migrationsdomstol och Migrationsöverdomstol. Särskilda benämningar innebär bl.a. att regleringen för domstolarna i den nya ordningen blir tydligare och mer lättillämpad. Vad gäller särskilda benämningar på domstolar kan jämförelser göras med dels tingsrätternas organisation där vissa tingsrätter är fastighetsdomstolar, miljödomstolar eller sjörättsdomstolar, dels som är miljööverdomstol. Ytterligare omständigheter som särskilt påverkar förhållandena för de domstolar som skall pröva mål enligt utlänningslagen är att antalet inkommande mål, som till stor del får bedömas vara av förturskaraktär, kan variera i hög utsträckning och i snabb takt. Det rör sig om omständigheter, såväl i närhet som i ett globalt perspektiv, som påverkar omfattningen av tillströmningen av invandrare och flyktingar. Domstolarna i den nya ordningen måste på ett snabbt och effektivt sätt kunna anpassa sig efter de beskrivna förändringarna av antalet inkommande mål. Detta behov ställer stora krav på styrningen av verksamheten i den nya ordningen. En effektiv styrning förutsätter att verksamheten i domstolarna i den nya ordningen i viss mening kan särskiljas från länsrätternas och kammarrättens övriga verksamhet. En sådan åtskillnad uppnås genom särskilda benämningar på domstolarna i den nya ordningen. Därutöver talar även budgettekniska skäl och för domstolarna rent administrativa skäl för särskilda benämningar. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen, i likhet med NIPU, att länsrätterna och kammarrätterna när de är verksamma enligt den nya instansordningen skall ha särskilda benämningar, migrationsdomstolar (länsrätter) och Migrationsöverdomstolen (Kammarrätten i ). Att särskilda benämningar används på länsrätterna och kammarrätterna ändrar inte på det förhållandet att varje länsrätts och kammarrättens verksamhet består såväl av handläggningen av mål enligt den nya ordningen som av övrig nuvarande verksamhet. Det ändrar inte heller på det förhållandet att chefen för länsrätternas och kammarrätternas verksamhet, inklusive verksamheten i den nya ordningen, är respektive länsrätts och kammarrättens president, med det ansvar som följer av dessa befattningar när det gäller t.ex. indelning av personalen i Det bör också påpekas att de ordinarie domare som skall handlägga mål i den nya ordningen är ordinarie domare i länsrätterna Allmänt om domstolarna och handläggningen i den nya Regeringens förslag: För domstolarna och förfarandet i dessa enligt den nya ordningen skall gälla vad som allmänt är föreskrivet om länsrätt och kammarrätt och rättskipningen i dessa, om inte något annat följer av NIPU:s förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna invänder inte mot att för domstolarna och förfarandet i dessa skall gälla vad som i allmänhet gäller för länsrätt och kammarrätt och att nödvändiga avvikelser bör föreskrivas i den nya utlänningslagen. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om domstolarna och förfarandet i dessa i den nya ordningen bör enligt regeringens mening i så stor utsträckning som möjligt stämma överens med vad som i allmänhet gäller för länsrätt och kammarrätt. Det är så att det är nödvändigt att beträffande olika frågor ha bestämmelser som avviker från bestämmelserna i bl.a. lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och Vad gäller instansordningen framgår det av skälen för regeringens bedömning i avsnitt 7.2.2 att denna på vissa punkter avviker från vad som i allmänhet gäller i förvaltningsprocessen. Det förekommer också andra avvikande bestämmelser om bl.a. förstärkt sammansättning i Migrationsöverdomstolen, se avsnitt 7.3.3. bedömer att de avvikande bestämmelserna är sådana att dessa bör regleras i den nya utlänningslagen. Därutöver skall i den nya ordningen gälla de bestämmelser som i allmänhet gäller i förvaltningsprocessen. Sekretesslagstiftningen bör inte ändras med anledning av den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden. I domstolarna i den nya ordningen kommer bl.a. 2 kap. 1 § samt 7 kap. 14 § första och andra styckena sekretesslagen (1980:100) att bli Överklagande av beslut om avvisning med omedelbar Regeringens bedömning: Några särskilda begränsningar i möjligheterna att överklaga beslut om avvisning med omedelbar verkställighet bör inte införas. NIPU:s förslag: NIPU föreslår att beslut i ärenden om avvisning med omedelbar verkställighet skall få överklagas till endast en domstolsinstans. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som godtagit ordningen med en särskild snabbprocess har inte framfört några invändningar mot att besvärsrätten i dessa ärenden skärs av efter den första domstolsinstansen. Regeringsrätten framhåller dock att förslaget i denna del innebär att frågan om tillämpningen av ett för asylsökanden mycket viktigt rekvisit inte kan hänskjutas till högre domstols prövning. Den föreslagna ordningen medför enligt Regeringsrätten att innebörden av uttrycket uppenbart ogrundad inte kan komma att klargöras i viktiga avseenden och att uppkomsten av en enhetlig rättspraxis kan komma att försvåras. Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) anser att det bör utredas om frivilligorganisationer kan få en aktiv insyn i ärenden där asylansökan bedöms som uppenbart ogrundad. Det bör då övervägas om företrädare för frivilligorganisationerna skulle kunna ges möjlighet att begära att ett ärende som handläggs inom ramen för snabbprocessen i stället behandlas fullt ut i två domstolsinstanser. Skälen för regeringens bedömning: De flesta beslut om avvisning med omedelbar verkställighet verkställs utan hinder av att de inte vunnit laga kraft. Antalet överklaganden efter verkställighet är få. I de fall de överklagas handlar ärendena dock ofta om en principfråga som det kan vara särskilt värdefullt att få överinstansens bedömning av. Regeringen delar de synpunkter som framförts av Regeringsrätten. Bedömningen av vilka omständigheter som kan medföra att en asylansökan skall anses vara uppenbart ogrundad är av stor betydelse för sökanden. Det är av största vikt att rättspraxis på detta område är enhetlig. Beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet bör därför liksom andra beslut om avvisning kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen, med krav på prövningstillstånd. 7.2.5 Beslut som enligt nuvarande ordning kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol Regeringens förslag: Beslut om förvar och omhändertagande av biljetter skall kunna överklagas enligt den nya ordningen, dvs. kostnadsansvar för transportörer bör, liksom i den nuvarande ordningen, kunna överklagas enligt den för förvaltningsprocessen NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens förslag med den skillnaden att NIPU föreslår att beslut om kostnadsansvar för transportörer skall kunna överklagas enligt den nya ordningen. Arbetsgruppens (Ds 2000:45) förslag: Arbetsgruppens förslag innebär bl.a. att specialdomstolens beslut inte får överklagas, om beslutet inte avser förvar. I sådana fall kan specialdomstolens beslut överklagas enligt ordningen kammarrättRegeringsrätten. Remissinstanserna: Regeringsrätten anser att frågor om förvar och transportörs kostnadsansvar bör överklagas till förvaltningsdomstol och att beslut i andra processuella frågor bör överklagas i samma ordning som utlänningsärendena i övrigt. Kammarrätten i ifrågasätter i sitt yttrande över arbetsgruppens förslag en särskild besvärsordning för Länsrätten i förordar den ordning som NIPU föreslår. anför i yttrandet över arbetsgruppens förslag att förbundet helst ser att även andra frågor som t.ex. förvar och placering och behandling av förvarstagna i överklagandehänseenden behandlas i den nya domstolen för att på detta sätt få en enhetlighet i Skälen för regeringens förslag Vissa beslut enligt utlänningslagen kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol, dvs. Enligt utlänningslagen i nuvarande lydelse gäller detta enligt 7 kap. 6 § för beslut om omhändertagande av biljetter, 7 kap. 7 § för beslut om förvar, 7 kap. 7 a § för beslut gällande placeringen och behandlingen av förvarstagna och 7 kap. 10 § för beslut om kostnadsansvar och särskild avgift för transportörer. Regeringsrätten har i sitt yttrande över NIPU:s förslag framhållit att det förslaget innebär en väsentlig avvikelse från den ordinära handläggningsordningen för förvaltningsmål genom att det till skillnad mot nuvarande ordning inte längre skulle finnas möjlighet att föra upp vissa mål till högsta instans, dvs. framhåller i fråga om förvar, som innebär ett administrativt frihetsberövande, att eventuella försvagningar när det gäller möjligheterna att överklaga måste övervägas mycket ingående. gäller transportörs kostnadsansvar påpekar att förslaget innebär att tredje man får nöja sig med två domstolsinstanser mot normalt tre, trots att målen rör s.k. civila rättigheter. Regeringsrättens uppfattning om kostnadsansvar för transportörer delades av Lagrådet när det yttrade sig över regeringens lagrådsremiss år 2002 Ny instans- och processordning i utlänningsärenden (Lagrådet, utdrag ur protokoll vid sammanträde ). ansåg vidare att det kan ifrågasättas om ett sådant betalningsansvar hör hemma i migrationsdomstolarna. Lagrådet påpekade vidare att Regeringsrättens anmärkningar kan få ökad betydelse med anledning av att det i bereddes ett förslag om utvidgat ansvar för transportörer. Den pågående beredningen i hänvisade i sitt yttrande har lett till bestämmelser som utvidgat ansvaret för transportörer (prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11, rskr. 2003/04:214). I 10 kap. 9 § UtlL föreskrivs bl.a. att en transportör skall betala en särskild avgift om transportören inte uppfyller den kontrollskyldighet som åläggs transportören enligt 5 kap. 2 a § UtlL. Beslut om särskild avgift för transportörer kan liksom kostnadsansvar för dessa överklagas enligt 7 kap. 10 § UtlL till allmän förvaltningsdomstol. Förvar och omhändertagande av biljetter Beslut om förvar har ett nära samband med frågan om en utlänning skall tillåtas stanna här i landet eller inte.