prop · GS0392 · 2005-03-02 00:00:00 — Regeringens proposition 2004/05:92 Ändrade avgifter för insättningsgarantin Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen behandlas frågan om avgiftsuttaget för banker och andra institut som omfattas av insättningsgarantin. Det sammanlagda årliga avgiftsuttaget för instituten föreslås låsas fast till den nuvarande minimi- nivån, dvs. av de garanterade insättningarna. Det innebär att kravet på höjning av den sammanlagda avgiften, när den målsatta nivån på de behållna avgiftsmedlen inte uppnåtts, tas bort. Den målsatta nivån är av de garanterade insättningarna. Syftet med förslagen är att undvika en höjning av garantiavgiften vid flytt av större bestånd av insättningar till det svenska insättningsgaranti- systemet. Sådana förflyttningar kan förväntas ske mot bakgrund av den ökade graden av integration på de finansiella marknaderna inom EU. Frågorna om konsekvenserna för insättningsgarantin vid omstrukture- ringar av gränsöverskridande verksamhet inom EU har särskilt aktualise- rats genom europabolagsförordningens ikraftträdande. Den nya företags- formen europabolag underlättar för ett institut att bedriva verksamhet i flera olika länder genom en filialstruktur. Vidare kan konstateras att insättningsgarantin är föremål för en om- fattande översyn av . I utredningsupp- draget, som skall redovisas , har bl.a. ingått att se över principerna för avgiftsuttaget och vilka konsekvenser en ökad gränsöverskridande verksamhet inom den finansiella sektorn får för insättningsgarantin. Större förändringar av avgiftsuttaget eller en mer genomgripande förändring av lagen om insättningsgaranti är därför inte motiverade innan utredningens förslag har remissbehandlats och beretts inom . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571) om Ärendet och dess beredning............................................................... EG-direktivet om system för garanti av insättningar.......... Den svenska insättningsgarantin......................................... Överväganden avseende avgiftsuttaget för insättningsgarantin ...... Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser.......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Institutens sammanlagda avgif- ter skall uppgå till ett belopp som motsvarar av insättningarna. Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti Härigenom föreskrivs1 att 12 och 13 §§ lagen (1995:1571) om insätt- ningsgaranti skall ha följande lydelse. Varje institut som omfattas av garantin skall betala en årlig avgift till nämnden. Avgiften grundas på institutens insättningar vid ut- gången av närmast föregående år, till den del insättningarna omfattas av garantin. Institutens sammanlagda avgif- ter skall uppgå till ett belopp som motsvarar av insättningarna, om de behållna avgiftsmedlen sammanlagt uppgår till ett belopp som motsvarar av insättningarna. Om de behållna avgiftsmedlen sammanlagt uppgår till ett mindre belopp än som motsvarar 2,5 pro- cent av insättningarna, skall de sammanlagda avgifterna tas ut med det belopp som krävs för att uppnå den nivån, dock lägst och högst behöver inte tillämpas när avgiften tillämpas när avgiften för ett en- för ett enskilt institut 1. bestäms enligt 14 §, 1. bestäms enligt 14 §, 2. bestäms genom omprövning 2. bestäms genom (1986:223), eller (1986:223), eller 3. efter överklagande bestäms av 3. efter överklagande bestäms av Nämnden skall bestämma hur stort belopp varje institut skall betala i avgift. Avgiften skall betalas inom en månad för be- slutet. 1Jfr och rådets direktiv /19/EG av om system för garanti av insättningar (EGT L 135, 31.05.1994, s. 5, Celex 31994L0019). 2Senaste lydelse 2000:815. 3 Senaste lydelse 2002:358. Avgiften skall motsvara sum- Avgiften skall motsvara sum- man av institutets insättningar till man av institutets insättningar till den del de omfattas av garantin, den del de omfattas av garantin, och högst av det tal och högst av det tal eller tredje stycket. bestämmas med hänsyn till insti- med hänsyn till institutets kapital- tutets kapitaltäckningsgrad, beräk- 2 kap. 1 § lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora expone- och stora exponeringar för kredit- ringar för kreditinstitut och värde- institut och värdepappersbolag. Dröjsmålsränta skall tas ut på avgifter som inte betalas i rätt tid, om det inte finns särskilda skäl mot det. Dröjsmålsränta skall beräknas för år enligt en räntefot som motsvarar den av fastställda, vid varje tid gällande referensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av . Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning trädde förordningen (EG) nr 2157/2001 om stadga för europabolag (europabolagsförordningen) i kraft och skapade en ny europeisk associationsform, europabolaget. I samband därmed uppkom frågor om vad förordningen och en ökad finansiell integration skulle få för konsekvenser för insättningsgarantisystemet nationellt och i ett europeiskt perspektiv. Med anledning av detta har bl.a. en promemoria utarbetats inom (dnr Fi2004/5444). Promemorian tar upp frågor om koppling av avgiften för insättningsgarantisystemet till nivån på behållna avgiftsmedel. Departementspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (dnr Fi2004/5444). Insättningsgarantisystemet är föremål för en genomgripande översyn av som tillsattes och som skall redovisa sitt uppdrag (se dir. 2004:19 och avsnitt 4.4). Syftet med förslagen i promemorian är huvudsakligen att, i avvaktan på att utredningens förslag kan omsättas i lagstiftning, undvika en höjning av avgiften för insättningsgarantin vid flytt av större bestånd av insättningar till det svenska insättningsgaranti- systemet. Regeringen tar i denna proposition upp de frågor som behandlats i promemorian samt vissa frågor som väckts av remissinstanserna. Lagrådets yttrande över lagförslagen har inte inhämtats. Ändringarna rör visserligen frågor som faller under Lagrådets granskningsområde men ändringsförslagen innebär endast en mindre justering av avgiftsuttaget för insättningsgarantin. Lagrådets hörande skulle därmed sakna betydelse på grund av frågans enkla beskaffenhet. Insättningsgarantin innebär att kunders insättningar på konto i banker, kreditmarknadsföretag och i vissa värdepappersföretag garanteras till ett visst belopp. Insättningsgarantisystemet infördes genom lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Lagen har sin grund i EG-direktivet om system för garanti av insättningar (94/19/EG), insätt- ningsgarantidirektivet. Behovet av reglering inom EU på detta område har sitt ursprung i principen om en enda auktorisation av kreditinstitut med åtföljande etableringsfrihet. Den ökade graden av integration på de finansiella marknaderna inom EU har dock visat att det kan uppstå kon- sekvenser för och frågor kring insättningsgarantisystemen som inte upp- märksammades när insättningsgarantidirektivet tillkom. Detta har särskilt tydliggjorts genom ikraftträdandet av europabolagsförordningen och tillskapandet av möjligheten att slå samman bolag i olika EU-länder till ett europabolag. 4.1EG-direktivet om system för garanti av insättningar Insättningsgarantidirektivet föreskriver att varje medlemsstat är skyldig att upprätta ett eller flera system för garanti av insättningar. Direktivet innehåller minimiregler för sådana systems uppbyggnad och ianspråk- tagande. Systemet skall finansieras av kreditinstituten i medlemsstaten, men direktivet reglerar inte närmare hur denna finansiering skall utfor- mas. Direktivet föreskriver även en lägsta garantinivå på , men medlemsstaterna är fria att införa system som garanterar högre belopp. Inom EU har en rad olika modeller för insättningsgarantiordningen ut- vecklats. Systemen skiljer sig åt mellan länderna både i fråga om finansi- ering och administration. I vissa länder finansieras systemet främst genom att avgifter tas ut efter det att ett ersättningsfall inträffat, medan andra länder tar in avgifter i förskott. Avgifter och ersättningsnivåer vari- erar också kraftigt mellan länderna. Systemen administreras i vissa län- der av staten, medan andra länder har överlåtit administrationen till privata rättssubjekt. Någon fullständig harmonisering av medlemsstater- nas nationella garantisystem har således inte skett. Direktivet tillämpas genom även av , och . Insättningsgarantidirektivet bygger på hemlandsprincipen och före- skriver att insättningsgarantin skall omfatta inte bara insättningar i den medlemsstat där institutet har sitt säte utan även insättningar i institutets filialer i andra EU- eller EES-länder. Direktivet stadgar även att ut- ländska filialer, vars insättningar täcks av en lägre garantinivå i hemlan- det, har rätt att ingå i värdlandets insättningsgarantisystem genom s.k. topping-up, för att säkerställa att insättningsgarantin inte används som konkurrensmedel av värdlandet. När insättningsgarantin infördes var det primära syftet att stärka konsumentskyddet, men insättningsgarantin skall även bidra till att stabiliteten i det finansiella systemet bevaras (prop. 1995/96:60 s. 30). Insättningsgarantin garanterar insättningar i banker, kreditmarknads- företag och vissa värdepappersföretag per insät- tare vid institutets konkurs. Garantin omfattar dock endast tillgodoha- vanden som är nominellt bestämda och tillgängliga för insättaren med kort varsel. Det svenska insättningsgarantisystemet administreras av den statliga myndigheten och finansieras genom årliga avgifter från instituten. Avgifterna bekostar bl.a. nämndens administra- tion av garantin. Resterande avgiftsmedel placeras för täckning av eventuella framtida ersättningsfall. Den årliga avgiften för instituten är beroende av nivån på behållna avgiftsmedel i förhållande till de garanterade insättningarna. Den målsatta nivån uppgår till av insättningarna. Enligt 12 § lagen om insättningsgaranti skall avgiften uppgå till av insättningarna vid utgången av närmast föregående år, om de behållna avgiftsmedlen sammanlagt uppgår till av insättningarna. Om de behållna avgiftsmedlen understiger denna nivå, skall avgift tas ut med det belopp som krävs för att uppnå nivån, dock lägst och högst av insättningarna. uppgick de behållna avgiftsmedlen till , vilket motsvarar av de garanterade insättningarna. Avgiften sätts enligt gällande regelverk aldrig ned till noll, oavsett de behållna avgiftsmedlens storlek. Skälet till detta angavs vid systemets införande vara att avgiften är att betrakta som ersättning för ett garantiåtagande och därför skall anses vara förbrukad när förflutit, i likhet med en vanlig försäkringspremie. Dessutom ansågs det önskvärt att behålla möjligheten att genom riskrelaterade avgifter påverka bankernas beteende (se prop. 1995/96:60 s. 99). För det enskilda institutet är avgiftens storlek beroende av hur den egna kapitaltäckningsgraden förhåller sig till de övriga institutens inom insättningsgarantin (13 §). Avgiften för ett enskilt institut kan variera mellan av den procentsats som enligt 12 § bestämts för det sammanlagda av- giftsuttaget. I enlighet med EG-direktivet omfattar den svenska insättningsgarantin insättningar i filialer till i andra EU- eller EES-länder. Direktivet innehåller inte några specifika regler om hur det skall förfaras vid övergång av institut eller större insättningsbestånd mellan olika län- ders insättningsgarantisystem. Lagen om insättningsgaranti har inte heller några särskilda regler för sådana situationer. Europabolagsförordningen och kompletterande svenska bestämmelser till den, bl.a. lagen (2004:575) om europabolag, trädde i kraft 2004 (se prop. 2003/04:112). Ett europabolag skall vara en europeisk associationsform för gränsöverskridande samverkan i aktiebolagsform. Ett europabolag måste ha sitt säte och huvudkontor i en och samma medlemsstat inom EU och kan enbart bildas av bolag som har verksam- het i två eller fler medlemsstater. Sätet för ett europabolag skall dock kunna flyttas från en medlemsstat till en annan utan att bolaget behöver avvecklas i det första landet och bildas på nytt i det andra. lagsombildning får konsekvenser för tillsynen av kreditinstitut och andra Tillsynsansvaret för ett finansiellt dotterbolag ligger på tillsynsmyndigheten i det land där dotterbolaget har sitt säte, medan tillsynsansvaret för en filial till ett europabolag ligger på hemlandsmyn- En motsvarande ordning gäller även i fråga om insättnings- garantin eftersom insättningar i ett utländskt dotterbolag omfattas av insättningsgarantin i det land där dotterbolaget har sitt säte, medan ut- ländska filialer omfattas av hemlandets garantisystem. Om två eller flera institut, som omfattas av garantisystem i olika länder, bildar ett europa- bolag kommer därför garantisystemet i det land där europabolaget har sitt säte att ta över hela ansvaret för de garanterade medlen i europabolaget. I sitt remissvar över promemoria Europabolag (Ds 2003:15) påpekade de konsekvenser som europabolagsförordningen kan få för insättningsgarantisystemet. den uppmärksammade särskilt den ombildning till europabolag som pla- neras av Nordea och som beräknades vara slutförd tidigast . En särskild utredare har fått i uppdrag att göra en översyn av insättnings- garantisystemet med inriktning på att föreslå en framtida utformning av systemet (dir. 2004:19). Utredaren skall redovisa vilka effekter valet av garantimodell får för avgiftsuttag, fondstorlek och för hur garanti- avgifterna bör fördelas. Utredaren skall även se över frågor som rör investerarskyddet, varav vissa är gemensamma med insättningsgarantin, och föreslå hur de bör lösas. Utredaren skall dessutom analysera konsekvenserna för insätt- ningsgarantin och investerarskyddet av den ökade integrationen av den finansiella sektorn inom EU. Utredaren skall vid sin översyn därutöver särskilt överväga vilka placeringsregler som bör gälla för förvaltningen av medel som fonderas inom insättningsgarantisystemet, vilka typer av tillgångar som bör omfattas av insättningsgaran- tin och investerarskyddet, om nuvarande ersättningsnivåer bör ändras, under vilka förhållanden och när insättningsgarantin eller investerarskyddet får tas i anspråk för utbetalning av ersättning, hur obetalda avgifter skall hanteras av den som administrerar insättningsgarantin och investerarskyddet, reglerna för betalning av avgifter till investerarskyddet, samt hur verksamheterna med insättningsgarantin och investerar- skyddet bör organiseras. Uppdraget skall redovisas . Överväganden avseende avgiftsuttaget för Regeringens förslag: Det sammanlagda årliga avgiftsuttaget för in- stituten som omfattas av insättningsgarantin låses fast till av de garanterade insättningarna. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som inkommit med yttranden tillstyrker regeringens förslag till ett avgiftsuttag utan koppling till nivån på behållna avgiftsmedel. , och betonar att en höjning av avgiften i samband med en europabolagsombildning skulle kunna leda till betydande konkurrensnackdelar för svenska banker. Dessa remissinstanser samt , och Företagarna anför dessutom att avgiftsfrihet bör gälla för insättningsgarantin fram till dess att resultatet av förslag kan genomföras i form av ett nytt insättningsgarantisystem. och har därvid anfört att redan en avgift på av de garanterade insättningarna innebär en konkurrensnackdel för svenska banker, t.ex. i jämförelse med danska banker som inte betalar någon avgift för den danska insättningsgarantin. konstaterar även att de behållna avgiftsmedlen klart överstiger den målsatta nivån på av insättningarna samt att den riskjustering som sker av avgiften mot bakgrund av kapitaltäckningsgraden inte överensstämmer med externa riskbedömningar som t.ex. kreditrating. Skälen för regeringens förslag Effekter av en överflyttning av insättningar mellan olika länders garanti- system Utgångspunkten för det nuvarande insättningsgarantisystemet är att det sammanlagda avgiftsuttaget för instituten inom insättningsgarantin är kopplat till en målsatt nivå för mängden behållna avgiftsmedel i för- hållande till de garanterade insättningarna. De nuvarande bestämmel- serna om insättningsgarantin bygger på sakförhållanden som i många avseenden förändrats sedan garantin infördes . En viktig aspekt av detta är den ökade graden av integration på de finansiella markna- derna inom EU. Avgiftens anknytning till den målsatta nivån på behållna avgiftsmedel i förhållande till insättningarna medför att avgiften för in- sättningsgarantin inte bara kan påverkas vid ett ersättningsfall utan även vid flytt av en större stock insättningar till eller från insättningsgaranti- systemet. Den senare omständigheten beaktades inte vid garantins in- förande men har som ovan nämnts fått ökad relevans i och med den ökade finansiella integrationen inom EU och europabolagsförordningens tillkomst. De effekter som kan uppstå till följd av att garantiansvaret för en in- sättningsstock flyttar mellan två länder kan illustreras med ett institut som väljer att ombildas till europabolag och övergår från en dotterbolagsstruktur till en filialstruktur. Om den nya banken väljer att förlägga verksamheten till skulle detta innebära att mängden garanterade insättningar ökar i det svenska insättningsgarantisystemet, eftersom insättningar i utländska filialer till ett svenskt institut garanteras av detta. Om insättningarna är av sådan omfattning att nivån på behållna avgiftsmedel i det svenska systemet därefter underskrider av de garanterade insättningarna skulle det, med nuvarande regler, medföra att blir tvungen att höja avgiften för samtliga de institut som omfattas av insättningsgarantisystemet. Avgiftshöjningen påverkar således inte bara det institut som bildar europabolag utan även övriga institut som omfattas av garantin. Ett exempel på denna utveckling är Nordeakoncernens redan påbörjade process för ombildning av koncernstrukturen till ett europabolag med säte i . Ombild- ningen skall enligt uppgift vara slutförd tidigast under slutet av . Enligt preliminära beräkningar skulle en överflyttning av insättningarna i Nordeas finska, danska och norska verksamheter till det svenska insättningsgarantisystemet innebära att mängden behållna avgiftsmedel i förhållande till insättningarna i det svenska systemet minskar till en nivå som enligt nuvarande regler medför höjda avgifter för samtliga . (se avsnitt 4.4) har till uppgift att ta fram ett förslag till framtida utformning av insättningsgarantisystemet. I detta uppdrag ingår att analysera konsekvenserna för insättningsgarantin av den ökade integrationen av den finansiella sektorn inom EU. I utredningens uppdrag ligger såväl överväganden om avgiftens kopp- ling till nivån på behållna avgiftsmedel som eventuella konsekvenser av flytt av stora insättningsstockar mellan det svenska garantisystemet och andra garantisystem inom EU. Utredningens arbete skall redovisas . Därefter skall utredningens förslag remiss- behandlas och beredas inom innan de kan läggas fram för för beslut. Detta innebär att de effekter, som en utökad finansiell integration och europabolagsförordningen kan tänkas få för den svenska insättningsgarantin, kan komma att inträda innan förslag från är möjliga att omsätta i lagstiftning. När insättningsgarantisystemet först utreddes beräknades kostnaden för systemet till knappt en miljard (Ds 1995:3 s. 104). När systemet sedan infördes användes denna beräkning som en utgångspunkt, men det konstaterades att justeringar torde krävas av av- giftsnivån utifrån ändrade förutsättningar (prop. 1995/96:60 s. 101). har tagit ställning och beslutat om sådana föränd- ringar av avgiftsuttaget tidigare (prop. 1996/97:1, utgiftsområde 2 avsnitt 4.3 och prop. 1999/2000:107). De och de finansiella marknaderna visar för när- varande god stabilitet. Situationen är således inte densamma som när kostnaderna för systemets införande först beräknades. Mot denna bak- grund framstår en avgiftshöjning för samtliga institut enligt nuvarande regelverk inte som motiverad om mängden garanterade insättningar skulle öka på grund av en flytt av ett bestånd av insättningar till det svenska insättningsgarantisystemet, t.ex. i samband med en europa- bolagsombildning. Flera remissinstanser har invänt mot att avgift för insättningsgarantin över huvud taget tas ut innan förslag lett till lagstiftning. Som ovan redovisats diskuterades frågan om ett fortsatt avgiftsuttag efter det att den målsatta nivån på behållna avgiftsmedel uppnåtts redan vid insättningsgarantisystemets införande. Ett fortsatt avgiftsuttag ansågs motiverat dels på grund av att avgiften är att anse som en försäkringspremie som erläggs för , dels eftersom det gav en möjlighet till riskdifferentiering av de individuella avgifterna (se prop. 1995/96:60 s. 99). Frågan om detta är en korrekt bedömning även för framtiden är föremål för behandling av . Det finns inte anledning att i detta sammanhang föregripa utredningens arbete och ytterligare förändra systemets uppbyggnad. Dessutom kan konstateras att om en ombildning av Nordeakoncernen till europabolag kommer till stånd som annonserats kan detta även innebära att nivån på behållna avgiftsmedel understiger av de garanterade insättningarna, vilket talar emot att avgiftsfrihet skall införas. När det gäller de konsekvenser som skillnader i avgiftsuttag mellan olika länders insättningsgarantisystem får för svenska bankers konkurrenskraft kan konstateras att detta främst är en följd av att insättningsgarantidirektivet inte innehåller några harmoniserade regler om finansiering av och avgiftsuttag för garantiåtagandet. Insättnings- garantidirektivet är föremål för en översyn av kommissionen (se MARKT/1000/05). Regeringen anser att frågan om konkurrensneutralitet i finansieringen utgör en viktig del av detta arbete och kommer att verka för att den ges tillräcklig uppmärksamhet. Eventuella nationella ändringar av insättningsgarantisystemets finansiering beaktas dock lämpligen inom ramen för beredningen av förslag. I stället bör avgiften såsom föreslogs i promemorian temporärt frysas på nuvarande nivå, dvs. på av de garanterade insättningarna fram till dess att översyn av insättnings- garantisystemet avslutats och därpå lämpliga lagstiftningsåtgärder genomförts. Liksom tidigare kvarstår rätten enligt 15 § lagen om insätt- ningsgaranti för att i den utsträckning be- hållna avgiftsmedel inte räcker till för att betala ersättningar uppta lån i . Om stabilitetssituationen för instituten som omfattas av insättningsgarantin, mot förmodan, skulle försämras fram tills ett nytt system för avgiftssättning införs har regeringen möjlighet att föreslå att besluta om en höjning av avgiftsnivån. Den ökade finansiella integrationen, och Nordeas ombildning i synner- het, väntas leda till en ökning av mängden insättningar i det svenska in- sättningsgarantisystemet. Mot bakgrund av den förestående genom- gången av systemet och den nuvarande stabila situationen för instituten som täcks av insättningsgarantin framstår det som mindre lämpligt att under gällande regelsystem ta ut en väsentligt höjd avgift av samtliga institut. Detta gör att en temporär lösning som innebär att den årliga av- giften låses fast till av de garanterade insättningarna framstår som motiverad. En mer genomgripande förändring av lagen om insätt- ningsgaranti bör anstå till behandlingen av Insättningsgarantiutredning- ens betänkande. Det finns därvid, som redovisats, skäl att utifrån ändrade förutsättningar mer ingående utreda hur det framtida avgiftsuttaget skall beräknas och om ytterligare flexibilitet bör finnas i avgiftsnivån. Förslag: Lagändringarna skall träda i kraft . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag.