prop · GT0335 · 2005-10-25 00:00:00 — Enligt 11 kap. 13 § första stycket regeringsformen får regeringen genom nåd efterge eller mildra en brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av brott samt mildra eller efterge liknande ingrepp som beslutats av en myn- dighet och som avser enskild person eller dennes egendom. I bestämmel- sens andra stycke anges att regeringen när synnerliga skäl föreligger får förordna att vidare åtgärd för att utreda eller lagföra brottslig gärning inte skall äga rum, s.k. abolition. Regeringen kan genom nåd medge bland annat befrielse från påföljd eller från återstoden av en påföljd, nedsättning av straffets längd, utbyte mot en annan mindre ingripande påföljd, uppskov med eller avbrott i verkställigheten av en påföljd. Vidare kan nåd innebära omedelbar fri- givning, omedelbar villkorlig frigivning eller villkorlig frigivning viss Prop. 2005/06:35 dag. Regeringen kan även genom nåd mildra eller efterge utvisning, för- verkande och näringsförbud. Skuldfrågan kan aldrig prövas i nådeären- det. är diskretionärt och ensidigt. Det innebär bland annat att ingen kan kräva att bli benådad eller att få del av skälen till ett nådebe- slut. Det är därför inte möjligt att tala om någon praxis i den meningen att nåd skall beviljas när vissa omständigheter är för handen. Utifrån de beslut som regeringen har meddelat kan dock konstateras att tidsbestäm- ning av livstidsstraff skett till fängelsestraff . skall påpekas att flera livstidsdömda har verk- ställighetstider som motsvarar fängelsestraff . De nådeskäl som oftast brukar beaktas är medicinska skäl, tredjemans- skäl (hänsynen till anhöriga) samt sociala eller rehabiliteringsskäl. Nåde- beslutet motiveras alltså av humanitära skäl men det görs alltid en hel- hetsbedömning där även brottets karaktär har betydelse. De omständighe- ter som beaktas i ett nådeärende är annars framförallt sådana som inträf- fat efter domstolens prövning. Bedömningen i nådeärenden som gäller tidsbestämning av straff för livstidsdömda skiljer sig från bedömningen i övriga nådeärenden. Brottet och omständigheterna kring detta samt den tid den dömde har varit berö- vad friheten, risken för återfall i brott, den dömdes fysiska och psykiska hälsa, skötsamhet och utveckling under anstaltsvistelsen samt frigiv- ningsförhållanden är omständigheter som tillmäts stor betydelse vid be- dömningen. Även andra omständigheter, som t.ex. att den dömde skall utvisas efter avtjänat straff, kan ha betydelse för beslutet. Innebörden av ett beslut om nåd för en livstidsdömd är i allmänhet att livstidsstraffet mildras genom att det ersätts med ett tidsbestämt straff. Tidsbestämningen sker normalt med beaktande av den tid som kriminal- vården anser sig behöva för att förbereda den dömde inför frigivningen. Detta innebär att frigivningstidpunkten infaller något eller efter beslutet om tidsbestämning genom nåd. Enligt lagen (1974:579) om handläggning av nådeärenden skall reger- ingen, om särskild anledning föreligger, inhämta yttrande från eller Regeringsrätten innan ett nådeärende avgörs. Handlägg- ningen av nådeärenden sker i . I handläggningen ingår inhämtande av nödvändig utredning, t.ex. domar, personutredning och anstaltsjournaler. Enligt 9 § lagen (1991:2041) om särskild personut- redning i brottmål, m.m. får departementet, liksom i de fall den skall avge yttrande, i nådeärendena inhämta bl.a. yttrande från frivårdsmyndigheten, upplysningar från socialnämnden eller förordna om sådant läkarintyg som avses i lagens 7 §. I de nådeärenden som rör livstidsdömda inhämtas vidare yttranden från , om ett sådant yttrande inte bedöms sakna bety- delse. Styrelsen inhämtar inför sitt yttrande uppgifter från bland annat de anstalter där den livstidsdömde vistas eller har vistats samt ibland även psykiatrisk eller psykologisk utredning om den dömde. Även denna ut- redning ingår normalt i regeringens beslutsunderlag. De nu gällande bestämmelserna om villkorlig frigivning trädde i kraft . Enligt 26 kap. 6 § gäller som huvudre- gel att den som avtjänar fängelse skall friges villkorligt när två tredjedelar av strafftiden, dock minst en månad, har avtjänats. Om den dömde själv begär det, får den villkorliga frigivningen skjutas upp till en senare tidpunkt. I 26 kap. 7 § anges att om den dömde i vä- sentlig grad bryter mot vad som gäller för verkställighet i anstalt får tid- punkten för den villkorliga frigivningen senareläggas. Senareläggning får ske med varje gång. Enligt 26 kap. 10 § gäller efter villkorlig frigivning en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock . Enligt 34 kap. 1 § kan domstol då det är fråga om återfall i brott av någon som dömts bl.a. till fängelse dels låta den tidigare påfölj- den omfatta det nya brottet, dels döma särskilt till påföljd för det nya brottet, dels undanröja den tidigare påföljden och döma till annan påföljd för den samlade brottsligheten. I 34 kap. 2 § regleras situationen då någon som har dömts till fängelse på livstid lagförs för annat brott. Bestämmelsen innebär att om den livstidsdömde har begått annat brott före domen eller ett nytt brott efter domen men innan påföljden till fullo verkställts eller annars upphört, får rätten endast förordna att den tidigare utdömda påföljden livstidstraffet skall avse också det nya brottet. Det bör observeras att bestämmelsen inte gäller om den dömde har fri- getts efter benådning eller straffet genom nåd ändrats till fängelse och den dömde därför inte längre avtjänar fängelse på livstid. Vid en ny lagföring, som kan avse även brott som begåtts innan beslutet om nåd meddelades, tillämpas 34 kap. 1 § med de kompletteringar som finns i 3 och 4 §§. Genom bestämmelsen i 3 § säkerställs i möjligas- te mån att om flera brott bedöms i ett eller i skilda sammanhang skall det inte inverka på strafflängden. I 4 § behandlas förverkande av villkorligt medgiven frihet genom beslut av domstol i anledning av att den frigivne har begått annat brott . Vidare sägs i 34 kap. 11 § första stycket att om någon verkställer dom på fängelse på livstid och dom på böter, för- vandlingsstraff för böter, fängelse , villkorlig dom, skyddstill- syn eller sluten ungdomsvård, skall livstidsstraffet träda i stället för den andra påföljden. Regeln verkar automatiskt och innebär att livstidsstraffet blir det enda som gäller det andra straffet bortfaller och några åtgärder för verkställighet av det får inte vidtas. I detta sammanhang bör noteras att lagstiftningen som reglerar verkstäl- lighet av påföljder varit föremål för översyn. kommitté, , lämnade betänkan- Prop. 2005/06:35 det Framtidens kriminalvård, som innehåller förslag till en ny kriminal- vårdslag (SOU 2005:54). En utgångspunkt i kommitténs förslag är att den dömdes egen motivation till förändring skall tas till vara utan att kra- vet på samhällsskydd eftersätts. Förslagen gäller alla intagna, dvs. även de som dömts till fängelse på livstid. föreslår att en individuell verkställighetsplan skall upprättas för alla dömda. I planen skall bl.a. anges vad som förvän- tas av den dömde och vilka målsättningar som han eller hon har under verkställigheten. Den dömde är skyldig att följa verkställighetsplanen och även i övrigt rätta sig efter de regler som gäller för verkställigheten. Kommittén föreslår även att ett förmånssystem skall införas. Förmåns- systemet innebär bl.a. att den dömde i början av verkställigheten placeras på en grundnivå. Den som följer verkställighetsplanen och även i övrigt är skötsam skall tilldelas särskilda förmåner genom uppflyttning till hög- re nivåer i förmånssystemet. Om den dömde missköter sig och inte läng- re uppfyller de krav som ställs skall han eller hon flyttas ned till grundni- vån. Den dömdes utslussning i samhället är också kopplad till förmåns- systemet. Den som befinner sig på en förhöjd nivå i förmånssystemet skall kunna få vistas utanför anstalt genom placering i ett hem för vård eller boende (vårdvistelse), vistelse i s.k. halvvägshus, utökad frigång eller intensivövervakning med elektronisk kontroll (frigivningsboja). Kommittén föreslår även att den villkorliga frigivningen skall bli fa- kultativ. Som huvudregel gäller att villkorlig frigivning skall ske när två tredjedelar, dock minst en månad, av ett tidsbestämt straff har avtjänats. Om det föreligger synnerliga skäl skall dock villkorlig frigivning inte ske . Vid bedömningen av om det föreligger synnerliga skäl mot villkorlig frigivning skall särskilt beaktas om den dömde upp- trätt hotfullt eller våldsamt mot personal eller medintagna eller på annat sätt stört ordningen eller säkerheten i anstalt, rymt eller avvikit i samband med permission eller vägrat genomgå behandling som ansetts nödvändig för hans eller hennes anpassning i samhället. Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom Ju- stitiedepartementet. 5 Allmänna utgångspunkter för en reform Livstidsstraffet har varit omdebatterat, såväl straffet i sig som formerna för frigivning av livstidsdömda. Kritik har framförts mot straffets tidsobestämda karaktär. (SOU 1986:14) ansåg att livstidsstraffet framstår som inhumant, eftersom tids- obestämdheten gör att det kan anses strida mot grundläggande principer om rättvisa och förutsebarhet. har också en minskad användning av tidsobestämda påföljder och ökad förutsebarhet i straffsystemet eftersträvats. Från kriminalvården har vidare framhållits att osäkerheten om hur länge den dömde skall vara intagen på ett påtag- ligt sätt försvårar möjligheten att planera och genomföra en meningsfull har också företrädare för flera riks- dagspartier i riksdagsmotioner väckt frågor rörande problem som är för- knippade med livstidsstraffet. Sammantaget måste det konstateras att livstidsstraffet, på grund av straffets tidsobestämda karaktär, medför svårigheter såväl för verkstäl- lande myndigheter som för de dömda och deras anhöriga. Det kan anföras flera skäl för att bibehålla livstidsstraffet. Genom straffskalorna uttrycks samhällets värdering av förkastligheten hos de gärningar som är kriminaliserade. Det kan då vara en fördel att ha kvar livstidsstraffet för de allra svåraste brotten för att på ett tydligt sätt visa avståndstagande från dessa. Livstidsstraffet utgör det yttersta av alla fördömanden som samhället kan begagna och tillgången till det ger ytter- ligare relief åt straffsystemet. Utifrån ett samhällsskyddsperspektiv måste det också konstateras att det kan finnas tillfällen då en livstidsdömd av olika skäl inte bör friges, trots att avtjänandet pågått . Det är en rimlig utgångspunkt att en person som gjort sig skyldig till mycket allvarlig brottslighet, för det fall det föreligger en risk för återfall i sådana brott, bör kunna hållas frihetsberövad tills en positiv förändring kan påvisas och tillfredsställan- de förutsättningar för frigivning föreligger. I det läget måste en avväg- ning göras mellan behovet av samhällsskydd och den intagnes befogade intresse av att friges. Även internationella åtaganden bör i detta sammanhang vägas Det finns starka skäl för att de allvarligaste internationella brotten även enligt svensk rätt bör kunna bestraffas med livstids fängelse, jfr SOU 2002:98 Internationella brott och svensk jurisdiktion s. kan t.ex. handla om folkmord och allvarliga krigsförbrytelser. Livstidsstraffet som företeelse kan, som anförts, i vissa avseenden an- Trots detta finns det, enligt regeringens mening, för närvarande inte förutsättningar att överväga dess avskaffande. fande riskerar också att leda till krav på betydligt högre maximum för tidsbestämda fängelsestraff generellt. Även om livstidsstraffet bör finnas kvar finns det dock skäl att föränd- ra utformningen av den ordning som syftar till frigivning av livstidsdöm- da för att förbättra förutsebarheten och rättssäkerheten i systemet. Ända sedan fängelse på livstid infördes i svensk strafflag genom 1734 års lag har möjligheten att söka nåd varit en livstidsdömds enda möjlighet att viktig funktion som ett komplement till straffrättsskipningen. ningsrätten ligger hos regeringen har förutom av historiska skäl moti- verats med att regeringen snabbt och relativt formlöst kan pröva ärendet. Utredningen om frigivningsprövning av livstidsdömda har, i enlighet med regeringens direktiv, övervägt för- och nackdelar med att flytta över frågan om frigivning från livstidsstraff från regeringen till något annat Fördelarna med nådeinstitutet som instrument för frigivningsprövning- en av livstidsdömda är framför allt att det är ett enkelt och relativt form- Det finns få regler som styr handläggningen. t.ex. sökas av annan än den dömde och det krävs inte att måste ha Prop. 2005/06:35 avtjänats innan en ansökan om nåd kan prövas. Några krav på vilken ut- redning som skall inhämtas ställs inte upp. Sammantaget möjliggör detta ett flexibelt förfarande i nådeärendena. Även själva prövningen är flexi- bel och ger utrymme för en allsidig bedömning. På grund av livstidsstraf- fets karaktär av ett livsvarigt straff kan möjligheten att bli frigiven från ett livstidsstraff endast genom nåd framstå som mer logisk än en särskild prövning i annan ordning. Det finns dock flera nackdelar med det nuvarande nådeinstitutet. Efter- som skälen för regeringens beslut inte anges i nådeärenden, är det svårt att förutse vilka krav som ställs eller under vilka förutsättningar en livs- tidsdömd kan komma att bli benådad. Detta kan medföra en osäkerhet inte bara för den dömde utan också för kriminalvården, som skall sörja för den intagnes anpassning i samhället. Som anförts har nådeinstitutet, som enda möjlighet till pröv- ning av frågan om frigivning av livstidsdömda, kritiserats på flera grun- der. Regeringen har viss förståelse för kritiken, särskilt i fråga om argu- mentet att det finns brister i förutsebarhet enligt nuvarande system. Sammanfattningsvis bör det därför enligt regeringens mening övervägas om en annan eller kompletterande ordning bättre kan tillgodose de krav som i enlighet med vad som anförts här bör ställas på ett sådant system. Är det konstitutionellt möjligt att ett annat organ än regeringen prövar frå- gan om frigivning av livstidsdömda? I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 414) framhålls att nådebestämmelsen i 11 kap. 13 § regeringsformen inte hindrar att ären- den som brukar tas upp nådevägen genom lag överförs till handläggning i annan ordning. Detta gäller oavsett om en sådan prövning skall leda till en tidsbestämning av livstidsstraff eller om den skulle innebära att den dömde skall friges villkorligt från sådant straff. Det finns således inte några konstitutionella hinder mot att föra över en frigivningsprövning av livstidsdömda till handläggning i annan ordning. En sådan åtgärd kan dock inte begränsa regeringens grundlagsfästa behörighet att besluta om nåd och kan inte heller innebära att möjligheterna att bevilja nåd delege- ras till ett annat organ. Allmänna utgångspunkter för ett nytt system En ny ordning för frigivningsprövning bör vara inriktad på att förbättra förutsebarheten för såväl de livstidsdömda som kriminalvården, främst för att verkställighetstiden bättre än skall kunna användas effektivt och ändamålsenligt och tidigare inriktas på frigivningsförberedande åt- gärder. Tydligheten i systemet skall öka och de negativa effekterna av livstidsstraffet bör i möjligaste mån motverkas. En annan grundläggande målsättning bör vara att genom systemets utformning stärka den livstids- dömdes rättssäkerhet och att öka den dömdes incitament att själv främja sin frigivning och anpassning i samhället. Ytterligare en utgångspunkt är att ett nytt system inte generellt sett bör innebära förändrade verkställig- hetstider för livstidsdömda i förhållande till vad som gäller . hänsyn till att livstidsstraffet som tidsobestämt straff bör behållas, bör en ändrad ordning inte innebära att någon bortre gräns i tiden för frigivning Prop. 2005/06:35 ställs upp. Omvandling av fängelse på livstid Ett nytt system införs Regeringens förslag: Ett system för omvandling av fängelse på livs- tid skall införas. Ett beslut att omvandla fängelse på livstid innebär att straffet bestäms till fängelse . påverkar inte regeringens möjlighet enligt 11 kap. 13 § regeringsfor- men att genom nåd efterge eller mildra brottspåföljd. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att en frigivnings- prövning för livstidsdömda inte bör leda till en tidsbestämning av straffet utan till att en tidpunkt för villkorlig frigivning fastställs. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt el- ler inte haft någon erinran mot utredningens förslag. instämt i att frigivningsprövningen bör utformas som en möjlighet till Med det föreslagna systemet kan, enligt hovrätten, livstidsstraffets karaktär av tidsobestämt straff bibehållas, som den dömde ges rätt till regelbunden omprövning av frigivningsfrågan och får ökad insyn i beslutsprocessen. vårdsnämnden har också instämt i utredningens uppfattning att frigiv- ningsprövningen för livstidsdömda inte bör leda till en tidsbestämning av straffet, främst av principiella skäl. har anfört att det lämpligaste vore att låta livstidsstraffet omvandlas till ett tidsbestämt fängelsestraff. Riksåklagaren har avstyrkt förslaget i dess helhet under åberopande av att livstidsstraffet bör avskaffas helt. Förslaget i utkast till lagrådsremiss överensstämmer med regering- Remissinstanserna: har ånyo avstyrkt förslaget i dess helhet med åberopande av att livstidsstraffet bör avskaffas. nalvårdsnämnden har anfört att om förslaget syftar till att motverka de negativa effekterna av tidsobestämda straff bör livstidsstraffet avskaffas Om livstidsstraffet behålls har nämnden anfört att villkorlig frigiv- ning är att föredra framför ett system med omvandling av livstidsstraffet, eftersom livstidsstraffet annars kommer att förlora sin karaktär av ett tidsobestämt straff och det är konstitutionellt mindre lämpligt att genom tidsbestämning ändra lagakraftvunna domar. Skälen för regeringens förslag Regeringen har i föregående avsnitt konstaterat att ett nytt system för frigivning av livstidsdömda bör övervägas. Ett sådant system bör bl.a. vara inriktat på att förbättra förutsebarheten för de dömda och kriminal- vården, främst för att verkställighetstiden skall kunna användas mer ef- fektivt och ändamålsenligt och tidigare inriktas på frigivningsförbere- En annan grundläggande målsättning är att rättssäkerhe- ten skall öka genom införande av en reglerad prövning. Den dömde bör också ges tydligare möjligheter att påverka frågan om frigivning. Här- igenom torde den dömdes motivation att medverka vid planering och genomförande av verkställigheten av straffet samt frigivningsförbere- dande åtgärder öka. och har uttalat att livs- tidsstraffet helt bör avskaffas. I avsnitt 5 har regeringen redovisat skälen för sin bedömning att det inte finns förutsättningar för dess avskaffande. Frågan har heller inte varit föremål för utredningens överväganden. Villkorlig frigivning eller omvandling av livstidsstraffet Utredningen har föreslagit en ordning med villkorlig frigivning från livs- tids fängelse och som skäl anfört att ett system som innebär tidsbestäm- ning av straffet kan uppfattas som att livstidsstraffet förlorar sin tidsobe- stämda karaktär. Utredningen har också uttalat att det, även om det är konstitutionellt möjligt, kan anses mindre lämpligt att genom tidsbestäm- ning ändra en lagakraftvunnen dom på livstids fängelse. I fråga om valet av system gör regeringen följande överväganden. Så- väl ett system med villkorlig frigivning som en ordning som bygger på tidsbestämning har tydliga styrkor och svagheter. Vid prövningen av vil- ken ordning som bör väljas bör utgångspunkten vara en strävan att be- gränsa de negativa effekterna av en tidsobestämd påföljd. Med denna utgångspunkt medför ett system med villkorlig frigivning en påtaglig nackdel genom att påföljden även efter villkorlig frigivning skulle löpa . Utan särreglering skulle prövotiden löpa under åter- stoden av den dömdes liv med den osäkerhet och påfrestning som det skulle innebära för denne. Straffåterstoden vid villkorlig frigivning från fängelse på livstid skulle, om inte särskilda bestämmelser införs, motsva- ra . Ett helt förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av ett nytt brott skulle alltså innebära att den dömde återintas i an- stalt för fortsatt avtjänande av det tidigare ådömda livstidsstraffet. Ett system med villkorlig frigivning kan således innebära att den döm- de aldrig kan anses helt ha avtjänat sitt straff. Detta är inte en rimlig ord- ning och särregleringar i syfte att sätta en gräns i tiden för när straffet skall anses till fullo verkställt är därför nödvändiga. Här kan konstateras, vilket också framhållits av Hovrätten över och , att resul- tatet av en sådan särreglering i praktiken blir mycket likt ett system med omvandling av livstidsstraffet till ett tidsbestämt straff. En ordning som bygger på omvandling av livstidsstraff till ett tidsbe- stämt straff ligger däremot i linje med intentionerna att minska använd- ningen av tidsobestämda straff och motverka de negativa effekterna av sådana straff. Ett sådant system kommer att sätta tydliga ramar för vad som gäller efter prövningen och skapa förbättrade förutsättningar för pla- neringen och förberedandet av frigivningen och tiden för verkställighet utanför anstalt. Regeringens prövning i nådeärenden rörande livstids- straff leder också regelmässigt till att påföljden tidsbestäms. Ett system med villkorlig frigivning kräver dessutom, förutom särskil- da överväganden rörande prövotid och övervakning, en mycket invecklad återfallsreglering. Den nuvarande återfallsregleringen i 34 kap. brottsbal- ken är komplicerad och bygger på att villkorlig frigivning endast kan ske från tidsbestämda straff. Bestämmelserna innebär bl.a. att för den som undergår fängelse på livstid kan endast förordnas att domen på livstid skall omfatta nya brott som lagförs och att ett livstidsstraff trä- der i stället för vissa andra påföljder om de verkställs (34 kap. 2 och 11 §§ ). Detta innebär att ett system med villkorlig frigivning från livstidsstraff nödvändiggör särbestämmelser som endast med svårighet kan anpassas till gällande system. Särskilda olägenheter uppkommer när det gäller återfall i allvarliga brott som begås innan fri- givning verkställts. Bland annat aktualiseras frågan om ett beslut om villkorlig frigivning skall kunna upphävas innan verkställighet skett samt under vilka förutsättningar återintagande för verkställighet av livstids- straffet skall vara möjligt. Även reglerna om förverkande av villkorligt medgiven frihet måste anpassas efter en ordning med villkorlig frigiv- ning från livstidsstraff. Om fängelse på livstid i stället omvandlas till ett fängelsestraff kommer någon särreglering inte att krävas utan gällande regler i 34 kap. om återfall i brott kan tillämpas. och har på principiella grunder ifrågasatt ett system som syftar till en tidsbestämning av livstids- straffet. En prövning som syftar till omvandling av livstidsstraffet bör dock inte innebära en förnyad påföljdsbestämning med tillämpning av reglerna i 29 och 30 kap. , oavsett att en sådan prövning i praktiken kan leda till en ändring av domens innehåll. I stället handlar det om att enligt särskilda, i lag fastställda, kriterier tidsbestämma påföljden. Genom prövningen skall livstidsstraffet kunna omvandlas till ett tidsbe- stämt straff och därigenom möjliggörs den dömdes frigivning. Även om ett sådant system saknar tydlig motsvarighet i den nuvarande ordningen ser regeringen inga konstitutionella hinder mot dess införande. Innehållet i en lagakraftvunnen brottmålsdom kan ändras på olika sätt. Förutom regeringens nåderätt enligt 11 kap. 13 § regeringsformen före- skrivs sådana möjligheter bl.a. i 38 kap. .