prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — Är det ett gynnande beslut kommer beroendeförhållande till uttryck genom att det är just genom att vända sig till myndigheten med en ansökan eller liknande och myndighetens därpå fattade beslut som får en avgörande betydelse för den enskilde. Till denna beskrivning av begreppet myndighetsutövning skall fogas att begreppet myndighetsutövning inte omfattar andra ärenden än sådana där saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Utanför begreppet faller sålunda ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal om saken med någon enskild.22 Som en komplettering till om allmänna handlingar hos myndighet bör föreskrifterna om myndigheternas serviceskyldighet nämnas. Enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) skall varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskild skall enligt 4 § andra stycket besvaras . Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa honom till rätta, enligt tredje stycket. Paragrafen inskärper vikten av att myndigheten underlättar allmänhetens kontakt med den. Paragrafen är tillämplig på all förvaltningsverksamhet, vilket betyder att myndigheten skall lämna upplysningar om gällande bestämmelser och myndighetens praxis på ett viss område om någon frågor efter detta. Vidare kan enskilda vända sig till en myndighet och få råd i en viss fråga. Det är en grundläggande princip för myndigheternas kontakter med enskilda att det allmännas företrädare så långt möjligt skall hjälpa till inte bara med upplysningar utan också bistår den sökanden med eget anlitande av sina diarier eller register. Frågan uppstår naturligtvis hur långt serviceskyldigheten sträcker sig. Praxis ger exempel på att serviceskyldigheten 21Exemplen hämtade från , : Förvaltningslagen med kommentarer, 2003, s. 49. 22Begreppet myndighetsutövning beskrivs här i enlighet med motiven till förvaltningslag, vilka motiv alltjämt anses äga giltighet, , : a.a. s. 24. inte omfattar bearbetningar och sammanställningar som annars inte skulle ha utförts av myndigheten.23 7.4.2 Handlingars offentlighet hos enskilda organ Regler om detta finns i 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen. Enligt 1 kap. 8 § sekretesslagen skall det som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos en myndighet i tillämpliga delar också gälla hos vissa andra organ. Vilka dessa organ är återfinns i bilagan till sekretesslagen, som närmare anger vilken verksamhet hos det enskilda organet som omfattas av handlingsoffentligheten. Genom den lagtekniska konstruktionen blir samtliga bestämmelser i 15 kap. sekretesslagen tillämpliga på de i bilagan angivna organen trots att dessa inte är myndigheter. Regler om registrering och diarieföring blir alltså tillämpliga liksom frågor om upplysningsplikt, förfarande vid utlämnande av allmänna handlingar och bestämmelser om överklagande. En ytterligare konsekvens av regleringen är naturligtvis att eventuellt förekommande bestämmelser om sekretess blir tillämpliga hos det enskilda organet i den del av verksamheten som omfattas av handlingsoffentlighet. Bilagan till sekretesslagen omfattar vissa aktiebolag, stiftelser och föreningar, vilka för det allmännas räkning fullgör förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Det rör sig om t.ex. arbetslöshetskassor, lärosäten för högskoleutbildning som organiserats i form av stiftelse eller aktiebolag, organ för kontroll och inrättningar som fördelar statliga medel eller statligt stöd i olika former. Även de s.k. löntagarstiftelserna, bl.a. forskning och vid , omfattas av bilagan till 1 kap. 8 § sekretesslagen. ingår också den del av som ansvarar för begravningsväsendet och vissa områden av kulturvården. I 1 kap. 9 § sekretesslagen föreskrivs att aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande skall jämställas med myndighet såvitt gäller offentlighetsprincipens tillämpning. Har ett organ enligt 1 kap. 8 eller 9 § sekretesslagen beslutat att avslå en begäran om att få ta del av handling eller lämna ut allmän handling med förbehåll tillämpas bestämmelserna i 23 25 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen om överklagande enligt 15 kap 7 § första stycket sekretesslagen. Bestämmelserna i arkivlagen (1990:782) tillämpas på organ enligt bilagan till 1 kap. 8 § sekretesslagen samt kommunala bolag m.m. som avses i 1 kap 9 § sekretesslagen. Det är värt att notera att utvidgningen av offentlighetsprincipen till privaträttsliga organ enligt 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen medför konsekvenser även av annan art. Prövningen av utlämnande av allmänna handlingar anses även här innefatta myndighetsutövning. Detta i sin tur innebär att reglerna om tjänstefel i 20 kap. 1 § liksom reglerna om reglerna om brott mot tystnadsplikten i 20 kap. 3 § och reglerna om skadestånd enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) blir tillämpliga. Den myndighetsutövande verksamheten blir vidare underkastad och Justitiekanslerns tillsyn.24 23En nämnd ansågs inte skyldig att göra bearbetningar och sammanställningar av uppgifter i allmänna handlingar för att kunna besvara en enkät (JO 1989/90 s. 399). Inte heller har det anses ligga inom ramen för serviceskyldighet att på begäran av enskild göra mera tidskrävande sammanställningar av uppgifter för statistiskt ändamål (JO 2001/02 444). 24Påståendena hämtade från Karnov, kommentaren till 1 kap. 9 § sekretesslagen. Själva myndighetsbegreppet har varit föremål för prövning i Regeringsrätten med jämna mellanrum. vid i ansågs som en myndighet i tryckfrihetsförordningens mening liksom en löntagarfondsstyrelse.25 Däremot ansågs inte , ett dotterbolag till utgöra någon sådan myndighet.26 I fråga om i vilken utsträckning handlingsoffentlighet skall tillämpas hos enskilda organ enligt 1 kap. 8 § sekretesslagen erinrade föredragande statsrådet att handlingsoffentligheten har till huvudsyfte att utgöra en garanti för rättsäkerhet och effektivitet i förvaltningen och i folkstyret. Det kunde med fog hävdas, enligt föredraganden, att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Emellertid innefattar frågan om att utvidga handlingsoffentligheten till enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter flera principiella och praktiska problem enligt statsrådet, vilka problem sammanhänger med bl.a. de olika skäl som funnits för att låta verksamheten bedrivas i privaträttslig form samt behovet av sekretesskydd för vissa slag av uppgifter hos de enskilda organen. Med hänsyn till detta borde enligt statsrådet en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpning utanför myndighetsområdet inriktas på de organ som det från offentlighetssynpunkt framstod som mest angeläget att reglera, nämligen sådana som handhar myndighetsutövning mot enskilda. Vilka organ som skulle omfattas av sådan utvidgning borde avgöras efter en prövning av de specifika förhållanden som råder på varje särskilt område. I anslutning till att nya organ anförtros uppgifter som innebär myndighetsuppgifter prövas om de skall omfattas av handlingsoffentligheten och således anges i bilagan.27 7.5Miljöbalken samt vissa andra markanvändningslagar När det gäller vem som skall ha kunskap om den verksamhet som bedrivs, och vilka effekter den har på omgivningen samt dokumentation om detta är det närmast och lagar där hänsynsregler är tillämpliga som t.ex. väglagen (1971948), lagen (1966:314) om kontinentalsockeln och minerallagen (1991:45) samt föreskrifter som bygger på som är aktuella. Innan en ansökan om tillstånd miljöfarlig verksamhet och vissa andra verksamheter skall en miljökonsekvensbeskrivning, MKB, upprättas. Regler om MKB finns särskilt i 6 kap. MB och förordningen 1998(905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Många av dessa regler bygger på EG-direktiv särskilt direktivet 97/11/EG. Beroende på verksamhetens art och omfattning avgörs omfattningen av det samråd som skall ske med berörd allmänhet och myndigheter. Samrådet skall ske i sådan tid att det planerade projektets utformning faktiskt successivt kan påverkas av vad som kommer fram under samrådet. MKB: n godkänns genom ett särskilt beslut eller i samband med att tillstånd lämnas. MKB-förfarandet är antagligen det viktigaste instrumentet för att involvera berörd allmänhet om de planer och projekt som kan komma att beröra deras miljö. Det övergripande syftet med MKB: n kan sägas vara att sökanden visar hur han avser att iaktta hänsynsregler. För enskilda finns kraven i dels de allmänna hänsynsreglerna, dels de särskilda hänsynsreglerna. Härtill kommer ett antal av regeringen givna förordningar samt föreskrifter från som mera i detalj reglerar de olika aktörernas skyldigheter. Alla som bedriver eller avser bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art eller omfattning enligt kunskapsregel. Gäller det potentiellt farliga ämnen och beredningar eller riskabla hanteringar ställs krav på tillfredsställande utredning som underlag för risk- och farlighetsbedömningar. Genom förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll preciseras kraven på verksamhetsutövaren. För myndigheter och verksamhetsutövare gäller vidare 26 kap. , i vilket kapitel återfinns föreskrifter såväl om verksamhetsutövarens kontroll och miljörapport som 25RÅ 1979 2:11 och RÅ 1984 2:101. 26RÅ 1997 not. 27Redovisningen hämtad från m. fl. Sekretesslagen, kommentar till 1 kap. 8 §. Ytterligare föreskrifter finns i främst tillsynsförordningen (1998:900), förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998 :899) samt föreskrifter om miljörapport för tillståndspliktiga verksamheter (NFS 2000:13). Tillsynsmyndigheterna, oftast eller en nämnd på regional eller lokal nivå samt på central nivå, skall i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av och vad som följer av den samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse eller bringa meddelade tillstånd i överensstämmelse med verksamhetens miljöpåverkan. Dessutom skall tillsynsmyndigheterna genom rådgivning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses, dvs. de skall därigenom främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Tillsynsmyndigheterna får förelägga verksamhetsutövare att till myndigheten lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. Den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön skall fortlöpande planera och kontrollera verksamheten. Verksamhetsutövaren skall genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. I fråga om mer kvalificerade verksamheter, dvs. verksamheter som ger sådan påverkan på miljön att de kräver tillstånd, finns också ett tämligen omfattande krav på att verksamhetsutövaren skall dokumentera sin kontroll samt hur det organisatoriska ansvaret för miljöarbetet har fördelats. Om en miljöfarlig verksamhet omfattas av tillståndsplikt för miljöfarlig verksamhet, åligger det verksamhetsutövaren att lämna en redovisning över verksamheten i en miljörapport. skall innehålla faktiska uppgifter som verksamhetens art och omfattning och vilka tillstånd som gäller samt en kortfattad beskrivning av verksamheten och dess påverkan på miljön och de åtgärder som vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultaten av dessa åtgärder. Härtill kommer en textdel som skall innehålla uppgifter om tillbud, störningar och vidtagna åtgärder och vidare bl.a. bedömningar och undersökningar av olika risker som kan finnas och en redovisning av vidtagna och planerade miljöförbättringar i olika avseenden. Den som bedriver en tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet skall också som en del av lämna in en emissionsdeklaration med redovisning av årsvärden beträffande vissa utsläpp till luft och vatten. Därutöver kan tillsynsmyndigheten ålägga verksamhetsutövaren att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. Ett sådant uppdrag kan även gå till någon annan än verksamhetsutövaren. Tanken är att genom de långtgående krav som ställs på verksamhetsutövaren i fråga om MKB-samråd samt kontroll och dokumentation och rapportering till tillsynsmyndigheten skall myndigheten ha all den information som behövs om planerad och pågående verksamheten och dess miljöpåverkan. Genom tryckfrihetsförordningens övergripande lagstiftning om handlingsoffentlighet hos myndigheter har frågan om allmänhetens rätt till miljöinformation därför egentligen aldrig varit något som påkallat några särskilda åtgärder från lagstiftarens sida utöver MKB-förfarandet när det gäller miljölagstiftningen. 8 Det svenska regelverket, Århuskonventionen och EG-direktivet om miljöinformation Huruvida regeringsformens programstadgande, att det allmänna skall främja en hållbar utveckling, kom att bli tydligare med regeringens uttalande att stadgandet i första hand skall ses som en anvisning till det allmänna, tål att diskuteras. Uppenbart är ändå, att det skall tilläggas någon form av tolkningsvärde, eftersom regeringen säger att stadgandet kan få betydelse som tolkningsdata för hur annat lagrum skall tillämpas. Uttalandet låter ana att vid lagkonflikt mellan motstående intressen, kan allmänna intressen väga över. Härigenom kan ändringen av regeringsformen sägas ha inneburit en förstärkning av allmänna intressen på bekostnad av enskilda. är det emellertid osäker hur långt det allmännas miljöansvar sträcker sig; har regeringsformens nya lydelse inneburit, att det allmänna har åtagit sig ett större ansvar på miljöområdet än tidigare? Kan man skönja att de allmänna åtagandena har vidgats till nya områden och att myndighetssfären därigenom har utvidgats i den mening som Århuskonventionen lägger i begreppet myndighet? Enligt min mening finns det inget som ger stöd för den tolkningen. Vad som sägs i 1 kap. RF är till skillnad från 2 kap. RF program och målsättningsparagrafer och inget som den enskilde kan grunda några rättigheter eller befogenheter på i ett ärende hos någon myndighet eller hos domstol. Innebörden av ändringen i regeringsformen kan i stället närmast sägas medföra att det nya stadgandet gör det tydligare, att det allmänna har ett övergripande ansvar för utvecklingen på miljöområdet. Vid en lagtolkning där allmänna och enskilda intressen står mot varandra skall ökad tyngd ges åt allmänna intressen. Ändringen av regeringsformen har alltså en saklig innebörd, men denna förändring kan inte tolkas på det sättet, att vad som skall läggas i begrepp som offentliga uppgifter eller offentliga tjänster har ändrats. Det sagda leder till slutsatsen att det funktionella myndighetsbegreppet inte har påverkats. Vem som bär miljöinformationsansvaret för viss verksamhet eller vissa tjänster som påverkar eller kan påverka miljön rubbas således inte av den nya lydelsen av 1 kap. 2 § regeringsformen. En annan fråga är i vilken form informationen skall lämnas. Den svenska offentlighetslagstiftningen innebär ingen skyldighet för myndigheten att lämna ut datadisketter på annat sätt än genom en utskrift av innehållet på disketten enligt vad som uttalats i rättsfallet RÅ 1988 not 123, är det dock inget som hindrar myndigheten från att göra det. Århuskonventionen och EG-direktivet har som utgångspunkt att sökanden skall erhålla informationen i den form som han begär. Om någon begär informationen på diskett, bör detta emellertid inte vara något problem, eftersom det enligt konventionen och direktivet finns möjlighet för myndigheten att lämna ut informationen i annan form än den begärda i den utsträckning detta är rimligt eller när informationen redan finns tillgänglig i annan form. Detta betyder alltså att om myndigheten bedömer det som lämpligare eller enklare att lämna ut papperskopior i stället för disketter så låter det sig göra enligt konventionen. Konventionens hänvisning i ingressen till artikel 4 om myndigheternas skyldighet att ge allmänheten tillgång till miljöinformation inom ramen för den nationella lagstiftningen torde alltså inte böra tolkas så att formuleringen avser formen för informationen, utan rör främst hänsynen till sekretessen i olika länder, dvs. det är närmast artikel 4.4 i konventionen som avses med det citerade uttalandet och alltså inte myndighetens val av informationsbärare. 2 Hur skall konvention och direktivets myndighetsbegrepp uppfattas Århuskonventionens liksom direktivets myndighetsbegrepp är både organisatoriskt och funktionellt. Detta återspeglas för konventionens och direktivets vidkommande genom formuleringen av artikel 2 punkt 2. Underpunkten a hänvisar direkt till det gängse myndighetsbegreppet, dvs. det formella myndighetsbegreppet, medan underpunkten 2 b väl illustrerar sådana organ som ingår i bilagan till 1 kap. 8 § sekretesslagen (även om underpunkt b är mycket mer vidsträckt). När det gäller underpunkt 2 c är de organ som åsyftas närmast att se som utlöpare av underpunkterna a eller b, organ som hör till någon av dessa båda kategorier har helt enkelt överlåtit en del av sina uppgifter till organ som ingår i c-kategorien. Varken i den norska propositionen eller det danska lagförslaget har man namngivit något organ i denna kategori. Den norska propositionen anger i stället verksamhetsområden som kan vara aktuella att hänföras till underpunkt 2 c och nämner bl.a. marksanering, skötsel av naturvårdsområden, miljötillsyn och skydd av hotade arter. Det danska lagförslaget innehåller överhuvudtaget ingen hänvisning till vare sig något organ eller verksamhet som skulle falla in under underpunkt c, men det bör då anmärkas att den danska lagen om Aktindsigt i miljøoplysningar inte heller innehåller något lika tydligt införlivande av underpunkt 2 c. I fråga om vad det är för verksamheter i som faller under Århuskonventionens och direktivets myndighetsbegrepp, utan att vara en statlig eller myndighet enligt svenska förhållanden har som nämnts en förfrågan riktats till , landets samtliga länsstyrelser och . Denna inventering har givit vid handen att det finns organ, sinsemellan vitt skilda, som kvalificerar sig som myndigheter enligt konventionens och direktivets funktionella myndighetsbegrepp. organ saknar dock intresse i sammanhanget på grund av att de redan omfattas av handlingsoffentlighet enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen. Samtliga tillfrågade myndigheter uppfattar att konventionens och direktivets myndighetsbegrepp är vidare än det svenska. i pekar på att den europeiska rätten i allmänhet har ett mycket bredare synsätt och i flera sammanhang likställer privaträttsliga rättssubjekt med myndigheter till följd av det privata organets uppgifter. Det mest påtagliga exemplet är enligt de europeiska reglerna om offentlig upphandling, vilket i sin tur starkt påverkat . i framhåller att begrepp som offentliga förvaltningsuppgifter och offentliga tjänster som myndigheterna skall tillhandahålla enligt myndighetsdefinitionen i konventionen grundar sig på någon form av offentlig reglering som det ålägger samhället att tillhandahålla. Denna inställning är det lätt att instämma i. Det betyder alltså att utgångspunkten vid bedömningen huruvida ett organ fullgör myndighetsuppgifter är att organet i fråga utför samhällstjänster, dvs. något som det åligger samhället att tillhandahålla. Är det fråga om organ som fullgör uppgifter som innebär myndighetsutövning, är det naturligt att tala om samhällstjänster, men även andra organ som har uppgifter där det finns ett offentligt åtagande måste under vissa förutsättningar kunna räknas till kretsen myndigheter enligt ett funktionalistiskt myndighetsbegrepp. Det finns dock en mängd organisationer som på frivillig väg har åtagit sig att sköta uppgifter inom svensk miljövård men detta gör dem inte till myndigheter i konventionens och direktivets mening. Avgörande för den bedömningen måste vara de kriterier som ställs upp i artiklarna 2.2 a, 2. 2 b och 2. 2 c i respektive instrument, dvs. antingen är det fråga om en sedvanlig myndighet (2.2 a) eller så skall organet/personen ha offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag därmed inbegripet särskilda uppgifter, verksamheter eller tjänster som rör miljön ( 2. 2 b), eller slutligen, så har organet/personen offentligt ansvar eller offentliga uppgifter eller tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av ett organ eller en person som antingen är en statlig eller myndighet eller som faller in under kategori 2 b (2.2 c). Frågan är här närmast vilka svenska organ som enligt artikel 2.2 b och 2.2 c kvalificerar sig som myndighet enligt Århuskonventionen och EG-direktivet. För tolkningen av vad som är utmärkande för de organ som hänvisas till under artikel 2.2 b och 2.2 c måste man utgå från definitionen att det rör sig om offentliga uppgifter och offentliga tjänster som rör eller har samband med miljön. Vidare kan man för tolkningen ta ledning av preambeln till direktiv /4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation. Av preambeln framgår att definitionen av offentliga myndigheter bör utvidgas till att även omfatta övriga personer eller organ som utövar offentliga förvaltningsuppgifter i samband med miljön enligt nationell lag samt övriga personer eller organ med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter i samband med miljön som handlar under dess tillsyn. (Punkt 11, sista meningen).28 Vad gäller svenska organ och aktörer som faller in under artikel 2.2 b (dvs. den citerade meningen fram till ordet samt) skulle det innebära att alla organ och enskilda som idkar en i lag fastlagd myndighetsutövning faller in under definitionen i 2.2 b i den utsträckning de inte redan är en statlig eller myndighet och redan genom definitionen i 2. 2 a faller in under det där angivna myndighetsbegreppet. Inte bara att det skulle vara fråga om myndighetsutövning kvalificerar för att falla in under artikel 2.2 b, utan även andra omständigheter som organets associationsrättsliga former och ägarstruktur kan vara avgöranden för bedömningen. Ett organ där ägarstrukturen är övervägande statligt eller kommunalt och som tillagts uppgifter som får hänföras till kategorin offentliga åtaganden bör alltså också räknas till de i artikel 2. 2 b avsedda aktörerna även i de fall det inte är fråga om myndighetsutövning. Åtagandet brukar i sådana fall ha övergått genom beslut i det enskilda fallet ibland manifesterat genom stiftelseurkund, bolagsordning eller annat instrument. För dessa organ gäller dock handlingsoffentlighet enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen, varför någon 28 Århuskonventionens preambel är här diffus och kan sägas präglad av den inte ovanliga utformningen av internationella instrument, nämligen att såväl dess preambel som syfte är mindre långtgående än vad gäller definitionernas räckvidd. Detta beror naturligtvis på att texten är slutresultatet av en serie kompromisser under förhandlingarna. särskild reglering på grund av Århuskonventionen eller EG-direktivet inte behövs i de fallen. Vad gäller den återstående gruppen, de som faller in under definitionen i artikel 2. 2 c, kan den också bestämmas utifrån den citerade meningen i preambeln dock med betoningen att det rör sig om de aktörer som åsyftas från ordet samt, dvs. det rör sig om övriga personer eller organ med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter i samband med miljön som handlar under dess tillsyn (t.ex. tillsyn av statlig eller myndighet).