prop · GS0384 · 2005-03-08 00:00:00 — Vidare skall den synskadades lämplighet som hundförare bedömas vilket kräver speciella kunskaper. Regeringen gör bedömningen att varken landstingen eller någon myndighet för närva- rande har den kompetensen. Skulle uppgiften läggas på en annan organi- sation eller myndighet skulle detta kräva omfattande tid och resurser. SRF har mycket lång erfarenhet och stor kunskap av handläggning av denna typ av ärenden. Regeringen anser därför vid en samlad bedömning att det är lämpligt att just SRF tilldelas denna uppgift. Den föreslagna lagen utgör inte hinder för någon annan än SRF att bedriva ledarhundsverksamhet. Skulle någon annan organisation bedriva ledarhundsverksamhet omfattas den verksamheten inte av den föreslagna lagens bestämmelser. Det samma gäller om SRF med stöd av annan finansiering än statlig, exempelvis med stöd av en donation, bedriver ledarhundsverksamhet. Regeringens förslag: I ärenden enligt den föreslagna lagen tillämpas bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) om jäv, en parts rätt att meddela sig muntligen, anteckning av uppgifter, en parts rätt att få del av motivering av beslut, underrättelse av beslut, överklagande, överlämnande av överklagande m.m., rättelse av skrivfel och liknande, omprövning av beslut samt överklagande av avvisningsbeslut. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- Remissinstanserna: Utöver i förslaget angivna bestämmelser förordar Kammarrätten i att även följande bestämmelser i förvaltnings- lagen görs tillämpliga: 15 § om anteckning av uppgifter, 25 § om över- lämnande av överklagande m.m., samt 2728 §§ om omprövning av Skälen för regeringens förslag: Förvaltningslagen (1986:223) inne- håller bland annat handläggningsregler som förvaltningsmyndigheter i vissa fall skall tillämpa. Förvaltningslagen gäller, om inte annan författ- ning innehåller avvikande bestämmelser, vid förvaltningsmyndigheternas handläggning av förvaltningsärenden. Såväl handläggning som beslut i Prop. 2004/05:84 ärenden om tilldelning och återkallelse av dispositionsrätt till en ledar- hund innebär myndighetsutövning mot enskilda. Synskadades Riksför- bunds (SRF) är dock ingen förvaltningsmyndighet och förvaltningslagens reglering är därmed inte direkt tillämplig. Det är dock lämpligt att SRF i sin handläggning av ledarhundsärenden tillämpar vissa av förvaltningsla- gens regler. Det gäller reglerna om jäv, parts rätt att meddela sig muntli- gen och att få del av uppgifter, motivering av beslut, underrättelse av beslut samt regler om överklagande och rättelse av skrivfel. I den före- slagna lagen om ledarhundar skall därför anges att vissa bestämmelser i förvaltningslagen skall vara tillämpliga vid handläggningen av ärenden om ledarhund. Även i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter finns bestämmelser om över- klagande. Av lagens bestämmelser följer bland annat att ett överklagande av beslut skall ges in till den myndighet som skall pröva överklagandet, i förevarande fall länsrätten, och att det är den myndigheten som prövar om överklagandet inkommit . Om istället förvaltningslagen bestäm- melse tillämpas skall överklagandet ges in till SRF som gör rättidspröv- ning. Regeringen bedömer att SRF har den kompetens som krävs för att göra rättidsprövningar. Dessutom är denna ordning att föredra, särskilt som SRF då bereds möjlighet att rätta uppenbara skriv- eller räknefel enligt 26 § förvaltningslagen och att ompröva beslut med stöd av 27 § förvaltningslagen. Därmed undviks onödiga överklaganden till domstol i de fall där SRF kan rätta eller ompröva beslut istället för att medge bifall till klagandens talan i domstol, vilket skulle bli fallet om lagen om över- klagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsupp- gifter tillämpas. Av 1 § denna lag följer att för det fall annan lag eller författning innehåller någon bestämmelse som avviker från lagen gäller den bestämmelsen. Den nu föreslagna ordningen får till följd att lagen om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga för- valtningsuppgifter inte blir tillämplig på beslut meddelade av SRF. Tilldelning av dispositionsrätt till en ledarhund Regeringens förslag: Ansökan om dispositionsrätt till ledarhund skall göras hos på den blankett som förbundet till- prövar ansökningar om disposi- tionsrätt till ledarhund. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig över förslagen i Skälen för regeringens bedömning: Liksom tidigare skall en ansökan om dispositionsrätt till ledarhund vara ställd till Synskadades Riksför- bund (SRF). Ansökningsblanketten tillhandahålls av SRF eller av en En prövning av ansökan om dispositionsrätt till en ledarhund görs i två steg. SRF prövar först om sökanden uppfyller lagens krav för att kunna tilldelas en dispositionsrätt till ledarhund. Om så är fallet bifalls Därefter matchas sökanden med en särskild hund som sökanden får rätt att disponera. Skulle hunden avlida eller inte längre vara tjänste- duglig får sökanden vänta till dess en ny hund kan matchas med sökan- den. Någon ny ansökan om dispositionsrätt behöver därför inte göras. 5.3.1Kriterier för att vara berättigad till dispositionsrätt till ledarhund Regeringens förslag: För att kunna tilldelas dispositionsrätt till en av Synskadades Riksförbunds ledarhundar skall sökanden 2.ha en synskada, som innebär avsaknad av ledsyn, 3.ha behov av samt kunna använda ledarhund som förflyttningshjälp- medel, 4.ha en stabil social situation, 5.ha förmåga att ge hunden god omsorg och goda levnadsvillkor, samt 6.vara bosatt i . Om förutsättningarna enligt den föreslagna lagen är uppfyllda skall bifalla ansökan. En dispositionsrätt till ledarhund skall tas tillbaka om den som tillde- lats ledarhunden inte längre uppfyller kraven. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Remissinstanserna: Justitiekanslern () ifrågasätter lämpligheten av att låta ett återtagande vara avhängigt SRF:s skön på det sätt som skulle följa om SRF får en möjlighet men inte en skyldighet att besluta i frågan. En sådan ordning ger nämligen utrymme för godtycke på ett sätt som inte är tillfredsställande från rättslikhetssynpunkt. Kustmarkens hundtjänst föreslår att en åldersgräns bör tillämpas. Skälen för regeringens förslag: () har en utarbetad policy för vad som krävs för att tilldelas dispo- sitionsrätt till ledarhund. Dessa kriterier bör gälla även fortsättningsvis och regleras i lag. För att vara berättigad till dispositionsrätt till en ledar- hund skall sökanden vara myndig, dvs. Detta utesluter inte att ett ansökningsförfarande anhängiggörs innan sökanden fyllt . Vad gäller åldersgränsen bör den av flera anledningar sättas till . För det första saknar den som är behörighet att ingå ett avtal med SRF. Denna fråga kan dock lösas genom att vårdnadshavaren samtycker till att den underårige ingår avtal med SRF. Den som tilldelas disposi- tionsrätt till en ledarhund måste vara beredd att avsätta mycket tid för att tillsammans med hunden genomgå utbild- ning och träning. En person som är går vanligtvis fortfarande i skolan och har därför inte möjlighet att avsätta den tid som krävs. Regeringen gör därför den bedömningen att den som tilldelas disposi- tionsrätt till ledarhund skall ha fyllt . Sökanden skall vidare ha en synskada, som innebär avsaknad av led- syn. Synskadan styrks genom läkarintyg eller annat godtagbart intyg utfärdat av t.ex. en syncentral. Den synskadade skall vidare ha behov av ledarhunden som förflytt- ningshjälpmedel och ha en stabil social situation. Vidare skall sökanden själv ha förmåga att ge hunden god omsorg och goda levnadsvillkor, vil- ket innebär att ge hunden foder, rastning och löpande skötsel i den omfattning hunden behöver. Slutligen skall sökanden vara bosatt i . Detta krav uppställs för att ledarhundsföraren skall kunna genomgå utbildning tillsammans med hunden och för att SRF skall kunna ha kontinuerlig kontakt med såväl hund som förare. Det är också viktigt att hunden, utöver att få veterinär- vård vid sjukdom, kan få regelbunden, förebyggande veterinärvård och att SRF:s veterinär har möjlighet till kontinuerlig kontakt med hundens behandlande veterinär. Sådan kontakt är nödvändig för att SRF:s veteri- när skall kunna ha en övergripande bild av hundarnas hälsotillstånd och underlättas av att det finns möjlighet till journalutdrag på svenska. Vidare står SRF för samtliga veterinärkostnader och det är en fördel om behandlande veterinär, före eventuella ingrepp, har möjlighet att få kon- takt med SRF:S veterinär. En sådan kontakt behöver ofta ske akut och måste således bli muntlig och direkt. Uppfyller sökanden de krav som uppställs i lagen skall SRF fatta beslut om tilldelning av dispositionsrätt till ledarhund. Beslutet skall sedan verkställas genom att sökanden faktiskt tilldelas en ledarhund. Verkställigheten skall ske inom rimlig tid med hänsyn tagen till till- gången på ledarhundar, antalet sökande och den enskildes önskemål vad gäller t.ex. ras. Finns ingen lämplig hund för sökanden får denne vänta till dess det finns en hund som är lämplig. SRF gör bedömning av i vil- ken ordning ett beslut skall verkställas genom tilldelning av en disposi- tionsrätt till en viss hund. Ett verkställighetsbeslut, dvs. beslut om vem som får en viss hund, är överklagbart av den som tilldelats hunden. Ett gynnande beslut är dock inte överklagbart, även om beslutet inte har verkställts. Efter tilldelningen av ledarhunden skall den synskadade (ledarhunds- föraren) tillsammans med ledarhunden genomgå fortlöpande utbildning samt tillse att ledarhunden får nödvändig veterinärvård. Såväl utbild- ningar som veterinärkostnader skall vara kostnadsfria för ledarhunds- föraren. För det fall ledarhundsföraren inte längre uppfyller kriterierna som uppställs för tilldelning av dispositionsrätt till ledarhund skall SRF återta dispositonsrätt tillledarhund. Detsamma gäller om ledarhundsföraren inte deltar i ledarhundsutbildningar eller underlåter att tillse att hunden genomgår erforderlig veterinärvård. Ett återtagande av dispositionsrätt innebär att hunden skall återlämnas till SRF. som SRF fattar beslut om återtagande av dispositionsrätten skall förbundet fatta beslut om att hunden skall återlämnas. I beslutet skall SRF ange när ledarhun- den senast skall vara återlämnad till SRF. Ett återtagande skall dock inte ske om orsaken till återtagandet beror på en omständighet som är tillfällig eller obetydlig. I promemorians för- fattningsförslag angavs att SRF får besluta om återtagande av ledar- hund om ledarhundsföraren inte längre uppfyller kriterierna som upp- ställs för tilldelning av dispositionsrätt till ledarhund. Regeringen delar dock JK:s bedömning att ett återtagande inte skall vara en möjlighet utan en skyldighet om förutsättningar för återtagande föreligger. Ordet får har i propositionens författningsförslag ersatts med skall. I lagrådsremissen föreslogs att ett återtagande även kan bli aktuellt i de fall ledarhunden p.g.a. av ålder, sjukdom eller av annan anledning är duglig som ledarhund. Lagrådet har ifrågasatt varför disposi- tionsrätten skall tas tillbaka om hunden inte är tjänsteduglig och anfört att det är mer konsekvent att tilldela den synskadade en ny hund med stöd av samma dispositionsrätt. Regeringen delar denna bedömning. Disposi- tionsrätten kvarstår i dessa fall. SRF kan dock fatta beslut om att hunden skall återlämnas pga. att den inte är tjänsteduglig. 5.3.2Ansvar för skötsel av ledarhunden och för skada som denne kan orsaka Regeringens förslag: Den som tilldelats en ledarhund skall tillsammans med hunden genomgå fortlöpande utbildning och se till att ledarhunden får den veterinärvård som behövs. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Dogs in service and aid () anför att omfatt- ningen på utbildningen skall beslutas tillsammans med ledarhundsprodu- centen. Kustmarkens hundtjänst anser att fler hundskolor bör få möjlig- het att tillhandahålla utbildning, vilket skulle innebära att både kvaliteten höjs och kostnaderna sänks. Skälen för regeringens förslag: I djurskyddslagen (1988:534) finns grundläggande bestämmelser om hur djur skall vårdas och behandlas, däribland bestämmelser om att djur skall ges tillräckligt med foder och tillräcklig tillsyn och att djur som visar tecken på ohälsa skall ges nödvändig vård. Ansvaret för att ett djur behandlas väl åligger primärt den som har djuret i sin vård. Det är således ledarhundsföraren som bär ansvaret för att hunden vårdas och behandlas i enlighet med djurskydds- lagstiftningen. () har antagit riktlinjer för tilldelning och återtagande av ledarhundar. I riktlinjerna regleras ledarhundsförarens åtaganden. Ledarhundsföraren skall bland annat följa de anvisningar beträffande hundens utfodring, skötsel och omvårdnad som SRF före- skriver, kontinuerligt hålla SRF:s veterinär informerad om hundens häl- sotillstånd, underhålla hundens vaccinationsskydd samt tillsammans med hunden genomgå fortlöpande utbildning. Ledarhundsförarens skyldighet att tillsammans med hunden genomgå fortlöpande utbildning samt skyldigheten att se till att ledarhunden får behövlig veterinärvård bör regleras i lag. I 1 § lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter föreskrivs att en hund skall hållas under sådan tillsyn som behövs för att förebygga att den orsakar skada. Tillsynsplikten sanktioneras genom bland annat ska- deståndsbestämmelsen i 6 §. Enligt denna skall såväl hundens ägare som den som mottagit hunden underhåll eller nyttjande oberoende av vål- lande, ersätta skada som hunden orsakar. Den som nyttjar en ledarhund (ledarhundsföraren) måste anses ha tagit emot hunden för sådant nytt- jande som avses i lagen. Ägaren av hunden och den som mottagit den för underhåll eller nyttjande är solidariskt ansvariga gentemot den skadeli- Prop. 2004/05:84 dande. Huvudsyftet med skadeståndsregeln är, förutom att tillgodose den skadelidandes krav på ersättning, att hos ägaren eller den som mottagit hunden för underhåll eller nyttjande inskärpa vikten av att genom nog- grann tillsyn hindra hunden från att orsaka skada. En fråga som väckts i promemorian är om denna ordning skall bestå eller om försäkringsfrågan skall regleras i lag. Som anförts i promemo- rian är det dock inte lämpligt att införa en lagreglerad försäkringsplikt på just detta område. Denna bedömning har också lämnats utan invändning av samtliga remissinstanser. När det gäller frågan att även inkludera utbildningen av ledarhundsfö- rare i ett upphandlingsförarande anser regeringen att tiden ännu inte är mogen för detta. Utbildning av ledarhundsförare kräver kompetens som i stort sett endast finns hos . Därmed finns inte det utbud av utbildningstjänster som krävs för en fungerande marknad. Det kan finnas skäl att ta upp frågan till prövning igen för att undersöka om förutsättningarna att upphandla utbildning av ledar- hundsförare har ändrats. Regeringens förslag: Ett beslut om tilldelning eller återtagande av dis- positionsrätt till ledarhund samt tilldelning eller återtagande av ledarhund skall få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. förbund skall därvid vara den enskildes motpart. krävas vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har haft invändningar mot Skälen för regeringens förslag: Ett beslut av Synskadades Riksför- bund (SRF) om tilldelning eller återtagande av ledarhund kan prö- vas av SRF:s arbetsutskott. Därutöver saknas möjlighet att få frågan överprövad i högre instans. SRF:s beslut om att avslå en ansökan om tilldelning av dispositionsrätt till ledarhund eller att återta en ledarhund har en mycket stor betydelse för den enskilde. enskilde kan det upplevas som mindre tilltalande att samma organisation som fattat ett avslagsbeslut eller återtagandebeslut även prövar ett över- Av den anledningen kan det vara lämpligt att istället införa en möjlighet att få beslut prövade i domstol. Det är även av rättssäkerhets- skäl lämpligt att dessa typer av beslut går att överklaga till allmän för- Ett överklagande prövas av länsrätten i det län där SRF har sitt säte. SRF har sitt säte i och därmed skall eventuella överklaganden prövas av Länsrätten i . I 7 a § förvalt- ningsprocesslagen (1971:291) finns en bestämmelse som innebär att om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut skall den myn- dighet som först beslutade i ärendet vara den enskildes motpart när handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. dock inte tillämplig när det gäller överklagade beslut som fattats av SRF eftersom SRF inte är en förvaltningsmyndighet. bestämmelse föras in i lagen om överlämnande av vissa förvaltnings- Prop. 2004/05:84 uppgifter till den ideella föreningen . ningstillstånd bör krävas för prövning i kammarrätten. Enligt 22 § för- valtningslagen (1986:223) får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det gått honom emot och beslutet kan överklagas. Har sökan- den fått ett gynnande beslut kan denne behöva vänta till dess det finns en lämplig hund som passar ihop med ledarhundsföraren. Det kan då komma att bildas ett kösystem. Att en ledarhundsförare får vänta på verkställighet, det vill säga att faktiskt tilldelas en hund, innebär inte att denne kan överklaga det gynnande beslutet. Får den som beviljats dispo- sitionsrätt till en ledarhund vänta oskäligt länge kan detta dock bli en fråga för tillsynsmyndigheten att granska. I lagrådsremissen föreslog regeringen att avslagsbeslut i fråga om till- delning av dipositionsrätt till ledarhund skall vara överklagbara. Lagrådet ifrågasatte om inte beslutet avseende en särskild hund är väl så viktigt från den enskildes utgångspunkter och om lagens regler om överklagande m.m. inte borde vara tillämpliga även på dessa beslut. Regeringen före- slår därför att såväl beslut som endast utgör en bedömning om sökanden uppfyller kraven för tilldelning av ledarhund som beslut om den faktiska tilldelningen och återtagandet av en särskild hund skall vara överklag- bara. När det gäller beslut om tilldelning av en särskild hund, kan sökan- den överklaga ett sådant beslut. Den som tilldelats en särskild hund kan endast få prövat om den tilldelade hunden uppfyller kraven som kan ställas på en tjänstduglig ledarhund. Talan kan inte omfatta huruvida en annan specifik hund är mer lämplig. Annan sökande skall inte kunna klaga på beslutet, för att själv kunna bli tilldelad just den hunden. Regeringens bedömning: bör genom upphandling sköta Synskadades Riksförbunds inköp av ledarhundar. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: () anför att ett förtydli- gande bör ske så att HI blir avtalspart för ramavtalet och att SRF ska vara avtalspart vid enskild beställning (avrop) av ledarhund. offentlig upphandling (NOU) är i huvudsak positiv till det förslag till upphandlingsförfarande som presenteras i promemorian. positivt vill NOU framhålla att strävan synes ha varit att åstadkomma ett väl fungerande, objektivt och konkurrensneutralt upphandlingsförfarande och att den upphandlingsansvariga myndigheten föreslås få i uppdrag att genom regelbundna kontakter med leverantörerna sammanställa statistik och följa upp avtalet och dess efterlevnad. Det finns dock vissa aspekter av förslaget som enligt NOU:s mening bör klargöras. anfört att om () skall delta i bedömningen av de anbud som inkommer i den upphandling som genomförs av Hjälp- medelsinstitutet (HI), finner NOU det sannolikt att handlingar innehål- lande uppgifter som hos HI omfattas av absolut sekretess kan komma att överlämnas till SRF. För att undvika att dessa handlingar lämnas ut av SRF innan den absoluta sekretessen hos HI upphört, anser NOU det önskvärt att i den föreslagna nya bestämmelsen i sekretesslagen, uttryck- ligen ange att den absoluta sekretessen enligt 6 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen vid upphandling av ledarhundar gäller även hos SRF. Skälen för regeringens bedömning: ling (NOU) har, efter en skrivelse från ett bolag som producerar ledar- hundar, prövat huruvida () är att anse som en upphandlande enhet (beslut i ärende nr 1998/001729). NOU gjorde bedömningen att enbart det förhållandet att staten till en förening utbetalar bidrag till täckande av kostnaderna för ett allmännyttigt ändamål inte räcker för att anse att förutsättningarna i 1 kap. 6 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () är upp- fyllda och att SRF eller dess bolag därför inte kunde anses utgöra upp- handlande enhet i LOU:s mening. I sitt remissyttrande har dock NOU uttalat att det mot bakgrund av den rättspraxis som tillkommit, eller på grund av de eventuella ändringar i SRF:s verksamhet eller finansiering som ägt rum sedan NOU:s tidigare bedömning av SRF, inte kan uteslutas att SRF vid en förnyad granskning skulle kunna anses vara en upphand- lande enhet. Ett upphandlingsförfarande främjar konkurrensen och innebär att priset på ledarhundar kan hållas nere. Ett upphandlingsförfarande innebär också att fler ledarhundsproducenter får möjligheten att leverera ledarhundar. Detta i sin tur kan innebära att fler hunduppfödare väljer att gå över till ledarhundsproduktion. Det är därför av flera skäl av intresse att alla inköp av ledarhundar görs genom en upphandling. Det skulle vara möj- ligt att göra SRF till en upphandlande enhet. Detta innebär dock att en stor del av SRF:s inköp även sådana som rör annan verksamhet än ledarhundar skulle omfattas av . Ett annat och mer ändamålsenligt alternativ är att låta ett annat organ ansvara för upphandlingen av ledar- hundarna. () har lång erfarenhet av upphandling och skulle kunna hjälpa SRF med upphandling av ledarhundar. SRF skall dock fortfarande vara avtalspart med leverantörerna och även fortsätt- ningsvis äga ledarhundarna. Upphandling av ledarhundar bör genomföras med tanke på att utbildningen tar innan en hund är leveransklar. Avtalstiden bör, med tanke på den långa utbildningstiden, vara med option för SRF att förlänga avtalet . HI sammanställer statistik och följer upp avtalet med vissa intervaller. Bland annat kontaktas utsedda avtalsleverantörer om synpunkter på avtalet och dess efterlevnad. En upphandlande enhet som inte följt bestämmelserna i skall enligt 7 kap. 6 § ersätta därigenom uppkommen skada för en leve- rantör. Anbudsgivare eller anbudssökande som deltagit i en upphandling enligt 4 kap. är enligt 7 kap. 7 § berättigad till ersättning för kost- nader för att förbereda anbud och i övrigt delta i upphandlingen, om åsi- dosättandet av bestämmelserna i menligt har påverkat hans möjlig- heter att tilldelas upphandlingen. Bestämmelsen har i praxis ansetts tillämplig även vid annan upphandling än upphandling enligt 4 kap. . En eventuell tvist om huruvida en levererad ledarhund uppfyller de avtalade kraven är däremot en avtalsrättslig tvist som inte kan bli föremål för en skadeståndstalan enligt . En sådan tvist får i stället bedömas utifrån de bestämmelser som gäller inom den allmänna civilrätten. 2004/05:84 dast en leverantör och SRF kan vara parter i en sådan tvist och inte den som tilldelats en dispositionsrätt till ledarhunden. Ett avtalsbrott kan bli föremål för en skadeståndstalan enligt om det innebär att den upp- handlande enheten köper något annat än vad som avtalats, eller gör en anskaffning från en icke upphandlad leverantör. Detta eftersom avtals- brottet då också kan innebära att det sker en otillåten direktupphandling, vilket utgör ett sådant åsidosättande av bestämmelserna i som kan medföra skadeståndsansvar. Vad gäller NOU:s förslag om att bestämmelsen i 6 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen (1980:100) skall ändras så att den även gäller hos SRF. Dock finner regeringen att denna reglering är överflödig då hand- lingar i ett upphandlingsärende hos SRF inte utgör allmänna handlingar.