prop · GS0366 · 2005-01-26 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2004/05:66 Politisk information och opinionsbildning på Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Regeringen redogör i skrivelsen för rättsläget när det gäller rätten till politisk information och opinionsbildning på arbetsplatser i både den privata och den offentliga sektorn. Vidare redogörs för de tidigare ställ- ningstaganden som gjorts i frågan om ifall rätten till sådan information och opinionsbildning skall regleras i lag. Regeringen anser att utgångs- punkten för demokratin är alla människors lika värde och att alla skall ha lika möjlighet att påverka såväl sin vardag som samhällsutvecklingen i stort. Regeringen anser att debatt och information är viktigt. Med hänsyn till de svårigheter som finns anser dock regeringen att det inte är ändamålsenligt att för tillfället lagstifta i frågan om rätt till politisk infor- mation och opinionsbildning på arbetsplatser. Regeringen anser att frågan inte heller bör utredas vidare. Politisk verksamhet på arbetsplatser inom den privata 3.2Politisk verksamhet på arbetsplatser inom den offentliga Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Med skrivelsen , rskr. 2000/01:145, har talman överlämnat arbetsmarknadsutskottets betänkande 2000/01:AU7 Vissa arbetsrättsliga frågor m.m. och anmält att bifallit vad utskottet hemställt. beslut innebär bl.a. att ger regeringen tillkänna vad arbetsmarknadsutskottet anfört om en utredning om rätt till politisk information och opinionsbildning på arbetsplatsen. Utskottets förslag är att frågan om rätt till politisk information och opinionsbildning på ar- betsplatsen bör övervägas av en utredning eller på annat sätt som regeringen finner lämpligt. Bakgrunden är en motion (2000/01:A208) av de socialdemo- kratiska riksdagsledamöterna . I motionen framhåller de att det finns starka skäl för att uttala att rätten att bedriva politisk opinionsbildning på arbetsplatserna skall lag- fästas. Deras motivering till förslaget är bl.a. det låga valdeltagandet vid val. I motionens motivering anger de vidare bl.a. följande. En utveckling där var femte väljare inte bryr sig om att utnyttja sin demokratiska rättighet att rösta riskerar att underminera hela det demokratiska fundamentet. I en fungerande demokrati måste politiken finnas med som ett naturligt inslag i vardagslivet. Det gäller i människors närmiljö såväl som på arbetsplatsen. Att fritt och öppet få diskutera politik på arbetsplatsen måste anses vara en grundläggande demokratisk rättighet. har det blivit svårare för politiker att komma till tals på vissa arbetsplatser. Trots att såväl fackliga företrädare som politiker är mycket väl medvetna om att politisk information aldrig får ha en sådan form eller omfattning att den stör produktionen, har det förekommit att det från arbetsgivarorganisation före aviserat arbetsplatsbesök lämnats meddelande om att besök inte får äga rum. Politisk information och politiskt tankeutbyte med anställda fungerar dock fortfarande väl på många arbetsplatser. Erfarenheterna visar emellertid att arbetsplatserna alltmer fjärmats från det viktiga politiska menings- och tankeutbytet som är demokratins livsnerv. och hade tidigare tagit upp frågan i en motion (1999/2000:A708). Utskottet framhöll då att det är viktigt att människor känner sig delaktiga i och har kunskaper i poli- tiska frågor. Vidare uttalade utskottet att även om i sitt kommande förslag inte särskilt berör dessa problem utgick utskottet från att regeringen i det fortsatta arbetet skulle följa frågan (bet. 1999/2000:AU5 s. 54). I betänkandet 2000/01:AU7 framhåller utskottet att så inte har skett. Med anledning av tillkännagivande har frågan analyserats inom . Regeringens ställningstagande i frågan redovi- sas i denna skrivelse. Frågan om politisk verksamhet på arbetsplatser har tidigare uppmärk- sammats av . I två motioner till riksdag hemställdes att de rättsliga förutsättningarna för politisk information och propaganda på arbetsplatserna jämte gällande regler och praxis på området skulle göras till föremål för en utredning. Motionärerna uttalade också att det borde övervägas vilket inflytande de anställda borde ha beträffande politisk verksamhet på arbetsplatserna. Motionärerna uttalade även att det inte var säkert att det fanns behov av rättsregler men att det faktiska förhållandet borde undersökas. Även uttalade att en kartläggning borde göras som underlag för en bedömning av om några åtgärder var påkallade. På grund av beslut tillkallades en särskild sakkunnig med uppdrag att undersöka under vilka förutsättningar och i vilken omfattning politisk informationsverksamhet och propaganda förekommer på arbetsplatser. Undersökningen begränsades till att i huvudsak omfatta politisk verksamhet som avsåg att påverka arbetsta- garnas ställningstagande i allmänna val. Uppdraget redovisades i rapporten på arbetsplatser Rättsläge och före- komst (SOU 1975:27). Innan den sakkunnige hade slutfört sitt uppdrag fick med uppdrag att på grundval av den sakkun- niges arbete bedöma om kommitténs framlagda reformförslag för en demokratisering av arbetslivet i betänkandet Demokrati på arbetsplatsen Förslag till ny lagstiftning om förhandlingsrätt och kollektivavtal (SOU 1975:1) tillgodosåg de synpunkter som hade framförts av riksda- gen rörande politisk information. redovisade sitt uppdrag i rapporten och utbildning kring arbetsrättsreformen Politisk verksamhet på arbetsplatserna (Ds A 1975:11). 3.1Politisk verksamhet på arbetsplatser inom den privata sektorn Utövandet av politisk verksamhet på privata arbetsplatser är inte reglerat I detta avsnitt redovisas översiktligt rättsläget när det gäller politisk information på arbetsplatsen. arbetsplatser Rättsläge och förekomst (SOU 1975:27) gäller följande. Inom enskilda företags områden och anläggningar är det i första hand ägaren eller innehavaren som har rätt att besluta om och i vilken omfattning politisk verksamhet skall få förekomma på arbetsplatsen. Utomstående kan förbjudas tillträde till ett företags område och arbetsgivaren har rätt att ensidigt utfärda bindande föreskrifter om sådant som rör ordningen på arbetsplatsen i förhållande till de anställda. rätt för arbetsgivare att besluta gäller frågor om möten, affischering och andra former av politisk och opinionsbildande verksamhet på Slutsatsen är alltså att arbetsgivaren kan förbjuda politisk verksamhet, i vart fall om den sker i påträngande former, inkräktar på arbetstiden eller på annat sätt stör verksamheten. Arbetsgivaren kan också av ordningsskäl ställa upp regler för möten på arbetsplatsen, även om de hålls utanför arbetstid. emellan om politiska frågor och liknande mer diskreta beteenden får arbetsgivaren däremot inte förbjuda. Detta på grund av sedvanan som tillförsäkrar arbetstagare en personlig sfär också på arbetsplatsen. Arbetsgivaren kan även tillåta politisk verksamhet i vissa former och under vissa förutsättningar. En omfattande och verkligt påträngande politisk aktivitet som inte har med arbetsuppgifterna att göra får arbetsgivaren däremot inte tillåta. Denna begränsning bygger på sedvänjan att anställda kan ställa rimliga anspråk på arbetsro under arbetstid och på möjlighet till vila och avkoppling under raster. Fackföreningar torde genom kollektivavtal kunna ges rätt att t.ex. utnyttja anslagstavlor och sammanträdeslokaler för politisk verksamhet. När det gäller företagets egna anställda kan sådana rättigheter betraktas som förmåner knutna till anställningsförhållanden och bör därför kunna regleras genom kollektivavtal. Det är inte uteslutet att man genom kollektivavtal kan ge en facklig organisation rätt att utöva politisk verksamhet på arbetsplatser. Någon självständig rätt för andra utomstående, t.ex. politiska partier, att utöva verksamhet på arbetsplatser kan inte skapas genom kollektivavtal. Om en arbetsgivare vill utfärda förhållningsregler om politisk information måste genom införandet av 11 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet denne förhandla med arbetstagarorganisationen i förhållande till vilken han är bunden av ett En uppsägning eller ett avskedande som sker på grund av en arbetstagares politiska uppfattning utgör i princip inte saklig grund. Inte heller kan en arbetsgivare fritt omplacera en arbetstagare enbart på grund av dennes politiska uppfattning. Enligt den praxis som vuxit fram kan det finnas saklig grund för uppsägning om arbetstagaren genom upprepad misskötsamhet visar sig klart olämplig för sitt arbete. Arbetsgivaren måste dock först försöka lösa problemen genom att exempelvis ge arbetstagaren bättre instruktioner eller omplacera honom Det synes inte finnas några exempel där frågan har prövats om brott mot ordningsregler om politisk verksamhet kan anses utgöra saklig grund för uppsägning. , SAF (numera ) har i delägarcirkulär lämnat rekommendationer om politisk information på Rekommendationerna har visat på en allt mindre restriktiv inställning till politisk verksamhet på arbetsplatserna. Huvudprincipen i en rekommendation var att politisk verksamhet inte borde förekomma på arbetsplatserna under arbetstid. Denna princip fanns kvar cirkulär men det inleddes då med att ett ökat politiskt engagemang är i sig något positivt. besök av politiker påstods dessa, både cirkulär och 1998 års cirkulär, ha blivit allt vanligare. cirkulär ansågs det viktigt att Skr. 2004/05:66 politikern skulle vara företagets gäst och under besöket följas av någon från företagets ledning. cirkulär ansågs det räcka med ett godkännande av företagsledningen. Inställningen till politiska tal var densamma som 1998. Inställningen är att sådana inte får hållas på arbetstid och att endast de som vill skall behöva lyssna på talet. I både och cirkulär framhölls att politiska trycksaker, affischer m.m. inte borde delas ut eller anslås inom företaget. Oförändrad mellan och var också principen att samma regler skall gälla för all politisk aktivitet oavsett inriktning och att partipolitisk verksamhet som utgår från fackliga organisationer inte skall särbehandlas. Till skillnad års cirkulär anger SAF cirkulär sin syn på vissa förhållanden av rättslig karaktär. Det är att det inte finns någon laglig rätt för anställda eller deras representanter att verka politiskt på arbetsplatsen samt att förtroendemannalagen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inte är tillämpliga. 3.2Politisk verksamhet på arbetsplatser inom den offentliga sektorn Utövandet av politisk verksamhet på arbetsplatser inom den offentliga sektorn är inte heller reglerat i lag. I rapporten på arbetsplatser Rättsläge och förekomst (SOU 1975:27) ställs frågan om offentliga arbetsgivare är skyldiga att respektera 2 kap. 1 § regeringsfor- men, enligt vilken medborgarna gentemot det allmänna är tillförsäkrade bl.a. yttrandefrihet, informationsfrihet och mötesfrihet, även i förhållande till de offentligt anställda. Det får fortfarande anses oklart vad som gäller i det avseendet. Offentliga arbetsgivare får anses ha samma rätt att utfärda ordnings- regler som privata arbetsgivare och samma möjlighet att träffa kollektivavtal om frågan gäller. I likhet med vad som gäller inom den privata sektorn torde inte arbetstagarnas politiska aktivitet få störa verk- samheten. Politisk aktivitet torde även kunna underkastas reglering av ordningsskäl. Rättsläget i övrigt på arbetsplatser inom den offentliga sektorn är enligt rapporten följande. Vad som kan godtas som ordningsskäl vid reglering av politisk verk- samhet på arbetsplatser inom den offentliga sektorn är oklart. Av ordningsskäl torde politisk aktivitet i personalutrymmen kunna underkastas reglering. Det torde också vara tillåtet att begränsa rätten att utnyttja lokaler till att gälla föreningar av anställda, eller att åtminstone ge företräde åt föreningar före enskilda anställda. Myndigheter kan också sätta upp regler som har till syfte att skydda arbetstagare mot politisk verksamhet i påträngande former. Det finns dock inget hinder mot att en arbetsgivarmyndighet vid enstaka tillfälle, exempelvis under en valrörelse, tillåter ett kortare politiskt anförande i en personalmatsal, under förutsättning att det finns något annat ställe som arbetstagare kan välja att äta på. Myndigheterna måste vara opartiska vid utfärdande av ordningsföre- skrifter, liksom i alla andra ärenden i enlighet med 1 kap. 9 § regerings- Myndigheterna måste således behandla företrädare för olika Skr. 2004/05:66 politiska åskådningar lika. Det faktum att en åskådning kan anses extremistisk eller att den kan antas ha endast ett fåtal anhängare på en arbetsplats utgör inte skäl för att vägra företrädare för åskådningen att utöva informationsverksamhet på samma villkor som andra. Som anförts i avsnitt 2 fick tilläggsuppdrag att på grundval av rapporten på arbetsplatser Rättsläge och förekomst (SOU 1975:27) överväga hur kommitténs betänkande om demokratisering av arbetslivet påverkade frågan om politisk verksamhet på arbetsplatserna. Kommittén framhöll i sin rapport och utbildning kring arbetsrättsreformen Politisk verksamhet på arbetsplatserna (Ds A 1975:11), vilket också betonades i rapporten om politisk propaganda på arbetsplatser, att det knappast är möjligt att på ett entydigt och för alla ändamål giltigt sätt bestämma vad som skall anses ligga i begreppet politisk verksamhet på arbetsplatserna. Kommittén framhöll också att dess principiella synsätt var att arbetsplatserna inte bör hållas stängda för politisk verksamhet men att detta inte hindrade att hänsyn kan behöva tas till intresset av att arbetet skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt och av att ordnade förhållanden skall råda på arbetsplatsen. Enligt kommittén var detta intresse gemensamt för arbetsgivare och arbetstagare men det kunde inte åberopas till stöd för bibehållande av rätt för arbetsgivaren att ensidigt fatta beslut om formerna för och omfattningen av politisk verksamhet. Tvärtom ansåg kommittén det naturligt att ge arbetstagarna rätt att besluta på området och göra de avvägningar mellan olika synpunkter som kan vara nödvändiga. Kommittén resonerade även kring frågan om ifall synsättet att arbetsplatserna bör hållas öppna för politisk propaganda även motiverade regler som gick utanför rättsförhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det vill säga om även politiska partier oberoende av egen representation på arbetsplatsen skulle få tillträde dit. Kommittén ansåg dock att det vore ett stort steg att ta och att det skulle innebära svåra avvägningar mot en rad motstående intressen. Enligt kommittén var det därför naturligt att se frågan om politisk propaganda på arbetsplatsen som en angelägenhet för dem som är verksamma där. Kommitténs undersökning om politisk propaganda omfattade därför frågan om att utvidga arbetstagarnas inflytande över i vilken omfattning och i vilka former politisk verksamhet skall få utövas på arbetsplatsen. I denna undersökning om arbetstagarnas inflytande över den politiska verksamheten på arbetsplatsen uttalade kommittén som en grundsats att arbetsplatsen borde vara öppen för politisk information och att arbetstagarna skulle ha inflytande häröver. Enligt kommittén borde denna grundsats lagfästas. Kommittén framhöll emellertid att beroende på vilken utformning som valdes vid lagstiftning, skulle åtskilliga mer eller mindre komplicerade problem behövas lösas. Kommittén räknade upp ett antal problem som måste lösas. Det var bl.a. frågan om följande: Vem skall ges behörighet att företräda arbetstagarna? Hur skall tvister kring reglernas tillämpning lösas? Hur skall enskildas rätt att inte bli störda kunna tas till vara i förhållande till arbetsgivaren respektive mot de beslutande arbetstagarföreträdarna? Vad är en tillfredsställande definition av begreppet politisk verksamhet på arbetsplatsen? När det gäller frågan om vem som skall ges behörighet att företräda arbetstagarna framhöll kommittén att en lagstiftning måste bygga på att arbetstagarnas beslut fattas på ett eller annat sätt genom utsedda företrädare. Enligt kommittén skulle det vara möjligt att ge rätten att fatta beslut till de fackliga organisationerna eller att föreskriva särskilda former för utseende av företrädare, t.ex. genom val bland alla arbetstagarna på arbetsplatsen. När det gällde frågan hur tvister kring reglernas tillämpning skulle kunna lösas kunde man enligt kommittén tänka sig en tolknings- företrädesregel för att förstärka arbetstagarnas ställning. Kommittén ansåg att kring frågan om vad som kunde vara en tillfreds- ställande definition av begreppet politisk verksamhet på arbetsplatsen måste man överväga verkningarna på angränsande rättsområden, t.ex. straffrätten. Man måste även enligt kommittén bedöma vilka garantier som skulle behöva skapas för lika behandling i princip av alla politiska åsiktsriktningar, t.ex. genom möjlighet till domstolsprövning av påstående om diskriminering av viss åsiktsriktning. Kommittén ansåg att man inte utan vidare i lag kunde ge fackföreningarna en fri beslutanderätt eftersom en sådan beslutanderätt inte enbart skulle kunna utnyttjas för att i förhållande till arbetsgivaren säkerställa arbetstagarnas rätt till politisk verksamhet utan även för att begränsa rätten till politisk verksamhet. Det skulle enligt kommittén vara nödvändigt med garantier till skydd för minoriteter. Trots sitt principiella synsätt, att lagstiftning vore den säkraste vägen att nå önskvärda resultat, gjorde kommittén bedömningen att det inte fanns tillräckliga skäl att ge sig in på de svårigheter som skulle vara förenade med lagstiftning på området och ansåg sig därför inte ha skäl att rekommendera ett sådant steg. Kommittén gjorde också en genomgång av sina egna förslag i betänkandet för att undersöka vilka resultat som kunde nås genom de medel som innefattades i arbetsrättsreformen. Kommittén kom fram till bl.a. följande. Alla krav som kan resas och som kan ses som en del av anställningsförmånerna (t.ex. rätten att utnyttja lokaler och anslagstavlor) är ämnen som kan göras till föremål för förhandlingar och kollektivavtal. Detsamma gäller frågor om utfärdande av ordningsföreskrifter m.m. Förhandlingsrätt torde även finnas när det gäller funktionärers tillträde till arbetsplatsen för politisk information. knappast möjligt att utan lagstiftning bereda helt utomstående, t.ex. politiska partier, rättigheter. Det finns inget hinder mot att inom ramen för den kvarlevande stridsrätten med fackliga stridsåtgärder understödja krav på kollektivavtal med bestämmelser om rätt att bedriva politisk verksamhet på arbetsplatsen. Kommittén ansåg att det var tillräckligt att anvisa förhandlingar och kollektivavtal som medel för att åstadkomma inflytande för arbetstagarna till dess erfarenhet har vunnits av nyordningen. I regeringens proposition med förslag till arbetsrättsreform, m.m. (prop. 1975/76:105), bilaga 1 med förslag till lag om medbestämmande i arbetslivet (s. 321), ställde sig regeringen bakom synsätt att arbetsplatserna bör vara öppna för politisk verksamhet, men att det inte fanns tillräckliga skäl att då ge sig in på de svårigheter som skulle vara förenade med lagstiftning på området. Regeringen såg det som naturligt att frågan om politisk information på arbetsplatserna i första hand är en angelägenhet för dem som är verksamma där. Om arbetsrättsreformen inte skulle få godtagbara resultat, kunde det finnas anledning att senare återuppta frågan om särskild lagstiftning. delade regeringens bedömning och ansåg att det åtminstone tills vidare var tillräckligt att anvisa förhandlingar och kollektivavtal som medel att åstadkomma inflytande för arbetstagarna över frågor om utnyttjande av arbetsplatserna för politisk verksamhet (inrikesutskottets betänkande InU 1975/76:45, rskr. 1975/76:404). Regeringens bedömning: Det är inte ändamålsenligt att för tillfället lagstifta i frågan om rätt till politisk information och opinionsbildning Frågan bör inte heller utredas vidare. Skälen för regeringens bedömning: Inledningsvis vill regeringen framhålla att det är viktigt med delaktighet och kunskap om politiska En förutsättning för att öka delaktigheten och kunskapen om politiska frågor är att det erbjuds goda möjligheter för människor att sluta sig samman och mötas. Regeringen anser allmänt sett att politik- och demokratifrågor skall kunna debatteras överallt i samhället och att det är viktigt att det erbjuds och skapas nya mötesplatser för demokratiska Sådana är grundläggande för demokratin. bör kunna vara öppna för politiska aktiviteter. bl.a. fackföreningsrörelsen en viktig roll för demokratiseringen av Regeringen anser att folkrörelsernas och föreningslivets insatser i de- Skr. mokratiarbetet är betydelsefulla. De fackliga och politiska organisatio- nerna har här en viktig roll. Frågan om delaktighet i demokratiarbetet rör alla medborgare inklusive arbetstagare och arbetsgivare samt folkrörel- sen och föreningslivet. Frivillighet är den bästa förutsättningen för att öka delaktigheten i och kunskapen om politiska frågor. För att öka medborgarnas delaktighet och fördjupa demokratin och den svenska folkstyrelsen har regeringen i propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80, s. 30 f) utarbetat en långsiktig strategi. strategin ingår att värna den representativa demokratins traditionella kanaler för inflytande. Arbetet tar sikte på ett medborgardeltagande mellan valen i såväl den politiska processen som i samhällslivet i stort i föreningslivet, på arbetsplatsen m.m. Regeringens strategi riktas också mot att lyfta fram värdet av samtal och diskussion i en demokrati. att stärka dialogen med folkrörelserna och det övriga föreningslivet in- rättade regeringen ett särskilt forum för dialog, Folkrörelse- Folkrörelseforumet behandlar övergripande frågor, bl.a. om folk- rörelserna och föreningslivets möjligheter att utgöra en samlad samhälls- röst i för demokratin väsentliga frågor. Inom ramen för forumet genom- fördes en serie tematiska seminarier och en större konferens. genomförs på samma sätt seminarier. Utgångspunkten för demokratin är alla människors lika värde och att alla skall ha lika möjligheter att påverka såväl sin vardag som samhälls- utvecklingen i stort. Alla samhällsgrupper skall vara delaktiga i politiken och det politiska samtalet skall kunna föras överallt. problematiskt att skapa regler som ger alla åskådningar samma rätt och möjlighet att utnyttja arbetsplatsen för politisk information. särskilt problematiskt med de ideologier som bygger på en människosyn som är oförenlig med grundläggande demokratiska värderingar. ideologier kan inte isoleras från demokratiska sammanhang. anser att debatt och information är viktig för att möta de ideologier som bygger på en människosyn som är oförenlig med grundläggande Viss motsättning kan finnas mellan behovet av att värna om ordning och effektivitet på arbetsplatsen och behovet av att utnyttja arbetsplatsen för information och debatt i syfte att främja politisk medvetenhet och kunskap hos medborgarna. En arbetstagare eller arbetsgivare kan sympatisera med en viss ideologi och vilja sprida information om denna. Även om det aldrig kan vara ett tvång att delta i ett möte kan redan det förhållandet att det affischeras eller hålls ett möte på arbetsplatsen framstå som kränkande eller hotfullt. Rättsläget och förekomsten av politisk propaganda har tidigare utretts, se ovan avsnitt 3. Frågan om att lagfästa en rätt till politisk information har tidigare övervägts av , vars rapport i frågan har redovisats i avsnitt 4.1. Vad gäller frågan om rätt till politisk information och opinionsbildning på arbetsplatsen i förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare anser regeringen att de problem förenade med lagstiftning om rätt till politisk information på arbetsplatsen som framhöll fortfarande är relevanta. Regeringen anser att bl.a. följande problem är särskilt svåra att lösa. Hur skall begreppet politisk verksamhet definieras? Vilka politiska Skr. 2004/05:66 åskådningar har rätt eller möjlighet att bedriva opinionsbildning på