prop · GS03159 · 2005-05-19 00:00:00 — Regeringens förslag: Ett kommunalt trafikföretag får bedriva tidtabellsbunden lokal och regional kollektivtrafik med olika färdmedel såsom buss, tunnelbana, pendeltåg och spårvagn, utan att verksamheten har sådan anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Rapportens förslag: Lagförslaget avseende denna del överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. framförs dock att det finns behov av precisering av lagens omfattning och förhållande till kommunallagen. Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna anser att de Prop. 2004/05:159 kommunala trafikföretagen i lagen skall ges rätt att bedriva beställningstrafik, långväga expressbusstrafik, interregional/ länsöverskridande busstrafik och kringtjänster. anför att det finns samproduktionsfördelar mellan linjetrafik och kringtjänster till linjetrafiken eftersom det finns fördelar med att kunna fördela lednings- och administrationskostnader på fler uppdrag. och kommun anför att försökslagstiftningens tillämpningsområde är för snävt. Den tillåtna trafiken ger viss överskottskapacitet varför en viss beställningstrafik bör tillåtas. Långväga expressbusslinjer som utförs med fordonstyper som finns i bolaget bör ingå samt även kringtjänster. Kommunala Företagens anser att lagstiftningen skall förtydligas så att det framgår att långväga expressbusslinjer som upphandlas av annan än trafikhuvudman eller kommun också innefattas i de kommunala trafikföretagens befogenheter. anser det vara angeläget att det klargörs vilken verksamhet som ingår i lagens tillämpningsområde. Buss i anser att kommunala bussföretag skall begränsa sin verksamhet till linjetrafik och inte driva expressbusstrafik i egen regi eller beställningstrafik i någon större omfattning. Regleringen av den kommunala kompetensen Den kommunala kompetensen anger gränserna för den kommunala verk- samheten, det vill säga kommuners och landstings behörighet att befatta sig med olika slags angelägenheter. I kommunallagen (1991:900) finns regler om kommunernas och landstingens kompetens, den s.k. allmänna kompetensen. Enligt den grundläggande kompetensbestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. I denna grundläggande bestämmelse ligger således bl.a. ett krav på att en kom- munal åtgärd skall ha ett allmänt till kommunen eller knutet intresse. Bestämmelsen ger också uttryck för den s.k. lokaliseringsprin- cipen. Den principen innebär att en åtgärd måste vara knuten till kommunens eller eget område eller dess invånare. Förutom kommunallagens regler om kommunernas och landstingens kompetens finns den s.k. specialreglerade kompetensen. Den består av bestämmelser i olika specialförfattningar och ett antal kompetensut- vidgande lagar (de s.k. smålagarna). Bestämmelserna i specialförfatt- ningarna innehåller både kommunala skyldigheter och befogenheter. Smålagarna, t.ex. lagen (2001:151) om tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd, lagen (1993:406) om kommunalt stöd till boendet och lagen (1989:977) om kommunalt stöd till ungdomsorganisationer, utökar kommunernas och landstingens kompetens i förhållande till den allmänna kompetensen i Prop. 2004/05:159 kommunallagen. Bestämmelsen i 3 kap. 16 § kommunallagen innebär att verksamhet som överlämnas till privaträttsliga organ, t.ex. aktiebolag, skall falla inom den kommunala kompetensen. Ovan nämnda regler om den kommunala kompetensen gäller således även kommunala trafikföretag. Skälen för regeringens förslag I den nuvarande försökslagen anges att de kommunala aktiebolagen, i enlighet med bestämmelserna i lagen, får driva verksamhet som avses i 2 kap. 1 § andra stycket yrkestrafiklagen (1998:490). Den verksamhet i yrkestrafiklagen som försökslagen hänvisar till är linjetrafik inom länet, vilket inte innefattar kollektivtrafik med tunnelbana, pendeltåg och spårvagn. Nuvarande lagstiftning har dock tolkats som att kommunala trafikföretag kan bedriva lokal och regional kollektivtrafik med såväl buss som tunnelbana, pendeltåg och spårvagn. Regeringen anser därför att ett förtydligande bör göras i den nya lagen på så sätt att ett kommunalt aktiebolag med stöd av lagen får bedriva lokal och regional kollektivtrafik inte endast med buss utan även med tunnelbana, pendeltåg och spårvagn. Enligt den föreslagna lagen får, i likhet med vad som gäller , ett kommunalt trafikföretag bedriva sådan verksamhet som avtalet gäller utan anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar. Bestämmelsen innebär således ett avsteg från lokaliseringsprincipen. Någon geografisk begränsning till bolagets möjliga verksamhetsområde att bedriva lokal och regional kollektivtrafik föreslås inte i bestämmelsen. Bolaget kan därmed bedriva sådan trafik åt flera trafikhuvudmän. Lagen föreslås således bli tillämplig på tidtabellsbunden lokal och regional kollektivtrafik som utförs på uppdrag av en eller flera trafikhuvudmän. Den föreslagna lagen ger därmed inte stöd för att bedriva verksamhet i form av beställningstrafik, långväga expressbusstrafik, interregional trafik eller s.k. kringtjänster. Befogenheten att bedriva sådan verksamhet eller inte får i stället bedömas utifrån de allmänna kompetensreglerna i kommunallagen. 5.3Redovisningskraven utvidgas och preciseras Regeringens förslag: Nuvarande redovisningskrav i försökslagen avseende ekonomiska kalkyler och särredovisning skall utvidgas och preciseras. Regeringens bedömning: Efterlevnaden av redovisningskraven bör följas upp. Regeringen avser därför att låta utreda hur redovisningskraven uppfylls. Rapportens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag med undantag för hur information om uppdragsverksamheten skall redovisas till styrelsen och hur styrelsen skall hantera denna information. Remissinstanserna: Många av remissinstanserna, däribland , , , () och i , instämmer i rapportens förslag om en ökad reglering och precisering av redovisningskraven i lagen. Flera av remissinstanserna som är positiva till en skärpt reglering, bland annat , , , kommun och i , understryker dock att redovisningskraven måste vara rimliga och inte så detaljerade att de hämmar konkurrensen till de kommunala trafikföretagens nackdel. Nuvarande villkor om redovisning Av 2 § första stycket lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490), nedan kallad försökslagen, framgår att uppdragsverksamheten skall bedrivas på affärsmässiga grunder. Detta innebär ett undantag från den s.k. självkostnadsprincipen enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900). Principen innebär att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller. Undantaget från självkostnadsprincipen infördes för att inte marknaden skulle hämmas eller snedvridas till följd av en underprissättning av de kommunala företagens tjänster (prop. 1995/96:167 s. 32). Enligt 2 § andra stycket försökslagen skall som underlag för uppdragsersättningen en ekonomisk kalkyl upprättas. Kalkylen skall innehålla samtliga relevanta direkta och indirekta kostnader samt intäkter. Av 3 § första stycket försökslagen framgår att i aktiebolagets årsredovisning skall uppdragsverksamheten redovisas särskilt. Upplysningar om intäkterna, kostnaderna och resultatet av uppdragsverksamheten skall lämnas på det sätt som anges i 5 kap. 1 § årsredovisningslagen. Av 3 § andra stycket försökslagen framgår att av årsredovisningen skall också framgå vilka borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser som kommunen eller har ingått för bolaget. Kravet på särredovisning av uppdragsverksamheten infördes för att tillse att konkurrensneutralitet råder och för att kommuner och landsting inte med skattemedel subventionerar verksamheten. Regeringen anförde i propositionen till försökslagen att det borde säkerställas att den verksamhet som bedrivs åt annan ges en sådan utformning att det går att utläsa resultat samt de kostnader och intäkter som hänför sig till uppdragsverksamheten (prop. 1995/96:167 s. 30). Hänvisningen till årsredovisningslagen innebär en precisering av kravet på särredovisning i förhållande till försökslagens ursprungliga lydelse och tillkom vid försökslagens förlängning 2002 som en följd av bristande särredovisning av uppdragsverksamhet hos de kommunala trafikföretagen (prop. 2004/05:159 2000/01:84). Har de kommunala trafikföretagen uppfyllt redovisningskraven? I rapporten redovisas hur de fyra trafikföretag som bedriver uppdragsverksamhet enligt försökslagen uppfyller de redovisningskrav som ställs i lagen. Vad avser kravet på redovisning av ekonomiska kalkyler har tre av bolagen redovisat sina kalkylmodeller. Ett bolag kunde inte ta fram begärda kalkyler. I rapporten dras slutsatsen att redovisade kalkyler i huvudsak fungerar tillfredsställande. Det finns dock vissa behov av förbättringar, främst avseende ägarnas avkastningskrav på eget kapital samt att restvärdesrisker skall beaktas i kalkylerna. Vad avser kravet på särredovisning har endast ett trafikföretag lämnat uppgifter i sin årsredovisning som i huvudsak motsvarar kraven i lagen. Övriga tre företag har således inte uppfyllt kravet på särredovisning i årsredovisningen. Vad slutligen gäller kravet på att ansvarsförbindelser skall framgå av årsredovisningen dras i rapporten slutsatsen att bolagen förefaller leva upp till kraven i försökslagen. Tre av trafikföretagen har redovisat att sådana förbindelser förekommer. Skälen för regeringens förslag Regeringen gör bedömningen att det på grund av ett antal faktorer, vilka redovisats i avsnitt 5.1, finns skäl att ge de kommunala trafikföretagen möjlighet att driva verksamhet utanför sitt geografiska område. Den lokala och regionala kollektivtrafiken är dock en konkurrensutsatt marknad, varför det är av yttersta vikt att alla aktörer på marknaden agerar med likartade förutsättningar. Ett sätt att åstadkomma mer neutrala spelregler är att undanta uppdragsverksamheten från den s.k. självkostnadsprincipen. En tillämpning av självkostnadsprincipen skulle innebära att kommunala trafikföretag inte skulle kunna ta ut ett pris som var högre än kostnaderna för tjänsten, vilket skulle kunna leda till underprissättning av de kommunala tjänsterna. Ett undantag från självkostnadsprincipen finns i försökslagen och regeringen anser att detta undantag även bör finnas kvar då lagen permanentas. Ett annat sätt att åstadkomma mer neutrala spelregler på marknaden är att uppställa krav på de kommunala trafikföretagen på en tydlig redovisning av uppdragsverksamheten. En sådan redovisning är viktig för att ge insyn i verksamheten, vilket i sin tur minskar riskerna för korssubventionering och underprissättning. En sådan redovisning är även viktig för att tillgodose medborgarnas krav på tydlighet avseende användningen av skattemedel i de kommunala bolagen. I försökslagen finns olika krav på redovisning av uppdragsverksamheten. Av den genomgång som finns i rapporten huruvida de kommunala trafikföretagen uppfyller kraven i lagen kan konstateras att det finns brister avseende redovisningen. anser att detta naturligtvis inte är tillfredsställande. Flera av remissinstanserna har hävdat att det i rapporten inte är visat att bristerna i redovisningen har inneburit mer gynnsamma villkor för de kommunala bolagen. Enligt regeringens mening är det dock tillräckligt att det finns en risk för tveksamheter vad gäller frågan om offentliga företag konkurrerar ut privata med stöd offentliga medel. Regeringen anser därför att det finns behov av att ytterligare precisera och utvidga redovisningskraven i lagen. Som nämnts ovan finns det i försökslagen krav på att en ekonomisk kalkyl upprättas som underlag för uppdragsersättningen. Denna kalkyl skall innehålla samtliga relevanta direkta och indirekta kostnader. I rapporten anförs att det för att kunna följa upp och stämma av de direkta och indirekta kostnaderna i anbudskalkylen även krävs efterkalkyler som kan ställas i relation till anbudskalkylerna. Vidare anförs i rapporten att avvikelser mellan anbudskalkyler och efterkalkyler skall redovisas. Regeringen instämmer i dessa bedömningar, varför en precisering av kravet på kalkyler och uppföljning av dessa bör införas i 2 § andra stycket i den föreslagna lagen. I försökslagen finns ett krav på att redovisa uppdragsverksamheten särskilt och att upplysningarna skall lämnas på det sätt som anges i 5 kap. 1 § årsredovisningslagen. I rapporten anförs att det, i stället för en hänvisning till årsredovisningslagen, i den nya lagen bör preciseras vilka krav som uppställs på särredovisning i den externa redovisningen. Regeringen instämmer i denna bedömning. Såsom påpekas i rapporten samt av flera av remissinstanserna är det viktigt att beakta vilken typ och mängd av information som kan lämnas för att ge externa parter möjlighet att bedöma verksamheten, utan att detta är till nackdel för de berörda bolagen. Regeringen anser mot bakgrund härav att det är rimligt att ställa krav på att redovisa uppgifter om omsättning och resultat efter finansnetto för uppdragsverksamheten, vilka ansvarförbindelser som ingåtts för bolaget respektive uppdragsverksamheten och kostnaderna för dessa, kapitaltillskott samt kapital som sysselsätts i verksamheten. Dessa uppgifter skall alltid ingå i den särredovisning avseende uppdragsverksamheten i årsredovisningen som enligt den föreslagna lagen skall upprättas. Det är således, liksom i den nuvarande försökslagen, inte förenligt med den föreslagna lagen att särredovisa uppdragsersättningen på något annat sätt, exempelvis internt i bolaget. Till skillnad från förslagen i rapporten gör regeringen bedömningen att det efter precisering av vilka uppgifter som skall framgå av särredovisningen i årsredovisningen inte längre finns något behov av att även ställa krav på att upplysningarna skall lämnas på det sätt som anges i 5 kap. 1 § årsredovisningslagen. Behovet av förtydligande av kravet på särredovisning är enligt regeringens mening tillgodosett. Utöver de preciseringar som avser kalkyler och särredovisning föreslogs i rapporten även att det uttryckligen i lagtext skulle införas krav på att bolagets uppdragsverksamhet löpande skulle redovisas för styrelsen samt att styrelsen i årsredovisningen skulle intyga att den tagit del av information angående uppdragstrafiken. Regeringen anser att dessa förslag rimligtvis ligger inom ramen för vad som är normalt uppföljningsarbete inom ett aktiebolag, varför en uttrycklig bestämmelse Prop. 2004/05:159 med krav på sådant informationsutbyte inte är nödvändig. De krav som ställs i den nya lagen på särredovisning i årsredovisningen avser endast den uppdragsverksamhet som de kommunala trafikaktiebolagen bedriver med stöd av den nya lagen. För årsredovisningen av det kommunala trafikaktiebolaget som helhet gäller självfallet vad som är föreskrivet i årsredovisningslagen (1995:1554). En erinran härom tas därför in i lagen. Skälen för regeringens bedömning Av Statskontorets rapport framgår att det finns brister avseende huruvida de kommunala trafikföretagen har uppfyllt kraven i försökslagen. Regeringen har därför, som ovan redovisats, föreslagit att redovisningskraven preciseras och utvidgas i samband med att försökslagen permanentas. Det är mycket angeläget att de kommunala trafikföretagen följer dessa nya redovisningskrav. Regeringen avser därför att låta utreda huruvida redovisningskraven i den nya lagen efterlevs. Regeringens bedömning: Den nya lagen påverkar inte kommuners och landstings skyldigheter enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Rapportens bedömning: I rapporten, där något lagförslag i denna del inte lämnats, anförs att det bör ställas krav på konkurrensutsättning av det kommunala bolagets hela verksamhet på hemmamarknaden för att bolaget skall få bedriva uppdragsverksamhet utanför det egna geografiska området. Remissinstanserna: Ett flertal av remissinstanserna, däribland i , , Buss i och , och instämmer i rapportens förslag. () anför att då kommunalägda bolags möjligheter att konkurrera med privata bolag på en annan marknad än sin egen inte i sig påverkar tillämpningen av lagstiftningen om offentlig upphandling har NOU från upphandlingssynpunkt inget att erinra mot att försökslagen permanentas. Skälen för regeringens bedömning: Av 2 kap. 1 § yrkestrafiklagen (1998:490) följer en rätt för trafikhuvudmännen att anlita någon annan att utföra den lokala och regionala linjetrafik som trafikhuvudmannen har ansvar för. Trafikhuvudmannen är en upphandlande enhet enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling och skall därför upphandla den linjetrafik man väljer att inte driva i egen regi. har successivt ökat och uppgår nu till av all lokal och regional Prop. 2004/05:159 linjetrafik. När det gäller upphandling av lokal och regional linjetrafik är det således kommunerna eller som i egenskap av trafikhuvudmän anordnar upphandlingen. De kommunala trafikföretagen uppträder som anbudsgivare. De kommunala trafikföretagen ägs helt eller delvis av kommuner och landsting i länet. Vad gäller frågan om köp mellan kommuner respektive landsting och deras bolag finns ett vägledande avgörande av (C-107/98, Teckal Srl, 1999 s. I - 08121) av vilket framgår i vilka fall köp får ske utan upphandling. Enligt nuvarande svensk rättspraxis omfattas köp mellan kommuner respektive landsting och deras bolag av lagen om offentlig upphandling. Den nu föreslagna lagen innebär ingen förändring för trafikhuvudmännen avseende denna skyldighet. Detta innebär således att samma krav på upphandling ställs på de kommunala trafikföretagens hemmamarknad som på övriga marknader. 6 Konsekvenser och ikraftträdande Genom förslaget ges kommunala trafikföretag en möjlighet att bedriva viss uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken. Förslaget skall ses som en möjlighet för de kommunala trafikföretag som ser förutsättningar att driva sådan verksamhet. Det innebär därmed inga ekonomiska åligganden för kommunsektorn. Inte heller de föreslagna reglerna om krav på särredovisning av uppdragsverksamhet bedöms medföra några kostnadskonsekvenser för kommunsektorn. För staten innebär förslaget inga kostnadskonsekvenser. Vad gäller förslagets konsekvenser för det privata näringslivet kan konstateras att förslaget innebär att driften av lokal och regional kollektivtrafik i förekommande fall skall kunna överlämnas genom ett privaträttsligt avtal mellan en trafikhuvudman och ett kommunalt trafikföretag. Ett sådant avtal omfattas av lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, vilket innebär att även privata utförare skall kunna delta i upphandlingen. Förslagen att verksamheten skall drivas på affärsmässiga grunder samt kraven på särredovisning innebär krav på att de kommunala trafikföretagen skall bedriva uppdragsverksamheten på ett konkurrensneutralt sätt. Privata aktörer kommer även fortsättningsvis att kunna utföra lokal och regional kollektivtrafik för trafikhuvudmännens räkning. Förslaget bedöms därför inte innebära några förändringar för det privata näringslivet. Lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490) gäller till utgången av 2005. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Bestämmelserna i 3 § tillämpas första gången avseende . 1 § Ett kommunalt aktiebolag får ingå avtal med en trafikhuvudman om att utföra lokal och regional linjetrafik med buss samt motsvarande trafik med tåg, tunnelbana eller spårvagn, utan att verksamheten har sådan anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Med trafikhuvudman avses detsamma som i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Begreppet linjetrafik har samma innebörd som i 1 kap. 3 § 1 yrkestrafiklagen (1998:490). Förslaget har behandlats i avsnitten 5.1 och 5.2. Paragrafens första stycke motsvarar i huvudsak 1 § lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490). I paragrafen har dock förtydligats att kommunala aktiebolag med stöd av lagen kan bedriva lokal och regional kollektivtrafik inte endast med buss utan även med tunnelbana, pendeltåg och spårvagn. Enligt paragrafen får ett kommunalt aktiebolag ingå avtal om att utföra lokal och regional linjetrafik med buss samt motsvarande trafik med tåg, tunnelbana eller spårvagn. Av paragrafen följer att ett kommunalt aktiebolag får bedriva sådan verksamhet som avtalet gäller utan anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar. Bestämmelsen innebär därmed ett avsteg från lokaliseringsprincipen. Någon geografisk begränsning av bolagets möjliga verksamhetsområde att bedriva lokal och regional kollektivtrafik finns inte i bestämmelsen. Med kommunalt aktiebolag avses sådana aktiebolag som anges i 3 kap. 1618 §§ kommunallagen. Det innebär bl.a. att såväl helägda som delägda aktiebolag omfattas av begreppet. Efter påpekande från Lagrådet har paragrafen försetts med ett andra stycke som innehåller hänvisningar angående innebörden av begreppen trafikhuvudman och linjetrafik. Med begreppet trafikhuvudman avses således sådan huvudman som anges i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. I denna lag anges i 1 § att det i varje län skall finnas länstrafikansvariga som ansvarar för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter. De länstrafikansvarigas uppgifter skall handhas av en trafikhuvudman. Begreppet linjetrafik har samma innebörd som i 1 kap. 3 § 1 yrkestrafiklagen (1998:490), dvs. sådan yrkesmässig trafik för persontransporter som är tidtabellsbunden och där ersättningen bestäms särskilt för varje passagerare för sig. förutsättning är vidare att trafiken inte ingår som ett led i ett Prop. 2004/05:159 sammanhängande arrangemang, där huvudsyftet är ett annat än själva Lagen är således endast tillämplig på tidtabellsbunden lokal och regional kollektivtrafik som utförs på uppdrag av en eller flera trafikhuvudmän. Utanför lagens tillämpningsområde faller därför exempelvis beställningstrafik, långväga expressbusstrafik, interregional trafik och s.k. kringtjänster. 2 § Aktiebolaget skall bedriva uppdragsverksamheten på affärsmässiga grunder. Som underlag för en bedömning av uppdragsersättningens affärsmässighet skall bolaget upprätta en ekonomisk anbudskalkyl och fortlöpande göra en uppföljning av kalkylen. Kalkylen och uppföljningen skall innehålla samtliga relevanta direkta och indirekta kostnader samt intäkter. Avvikelser mellan kalkylen och uppföljningen skall redovisas och förklaras för bolagets styrelse. Förslaget har behandlats i avsnitt 5.3. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Paragrafens första stycke motsvarar i sak 2 § första stycket i lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490). Enligt paragrafen skall aktiebolaget bedriva uppdragsverksamheten på affärsmässiga grunder. Uttrycket affärsmässiga grunder behandlades i propositionen uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik, m.m. (prop. 1995/96:167 s. Regeringen anförde då följande: I paragrafens första stycke anges som villkor för att det kommunala bolaget skall få bedriva verksamheten att den skall bedrivas affärsmässigt. Självkostnadsprincipen bryts således när det gäller prissättningen av uppdragsverksamheten. Det innebär att verksamheten skall vara affärsmässigt motiverad. Det kommunala företaget skall i priset inräkna en viss vinstmarginal om inte annat undantagsvis är särskilt motiverat.