prop · GS03165 · 2005-05-27 00:00:00 — 1998/99:87 s. 258 ff.). Med hänsyn till tjänstepensionsdirektivets krav måste de nuvarande reglerna om försäkringsbolagens upplåning skärpas. Regeringen anser dock, i likhet med utredningen, att möjligheten att tillåta tjänste- pensionsinstitut att ta upp penninglån för att tillgodose tillfälliga likviditetsbehov bör utnyttjas. Institutet kan i vissa situationer undvika onödiga merkostnader genom tillfällig upplåning, vilket ligger i förmånstagarnas intresse. Livförsäkringsbolagen skall alltjämt enligt det konsoliderade livför- säkringsdirektivet ha möjlighet att räkna in förlagslån i kapitalbasen. möjligheten bör även införas för understödsföreningar som meddelar tjänstepension, se avsnitt 11.6. I fråga om ställande av säkerhet har efterfrågat en närmare analys av om sådana sedvanliga garantier som utnyttjas inom kapitalförvaltning av onoterade tillgångar är oförenliga med direktivets förbud mot att ställa säkerhet på tredje parts vägnar. Det kan i den delen konstateras att direktivets förbud är absolut vad gäller samtliga garantier som är utfästa till förmån för tredje man, oavsett situation. Det bör således i FRL, UFL och tryggandelagen införas bestämmelser som i fråga om verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring förbjuder ställande av säkerhet för tredje man. Som konstaterats ovan i avsnittet om allmänna utgångspunkter är regeringens utgångspunkt att åstadkomma en så likformig regle- ring som möjligt för tjänstepensionsförsäkring och övrig livförsäkring. Begränsningarna i tjänstepensionsdirektivets artikel 18.7 hindrar inte en medlemsstat från att införa mer långtgående krav för de egna instituten. Införs sådana krav får de dock inte inkräkta på de gränser som anges i artikel 18.5. Det konsoliderade livförsäkringsdirektivet innehåller å andra sidan ytterligare begränsningar som medlemsstaterna måste beakta avseende övrig livförsäkringsverksamhet. Vid en jämförelse mellan förslagen från , vars betänkanden remitterats och som bereds inom , och vad gäller placeringsregler framkommer, förutom vad avser placeringar i uppdragsgivande företag, fyra skillnader. Dessa skillnader grundas delvis på avvikelser mellan det konsoliderade livförsäkringsdirektivet respektive tjänstepensionsdirektivet. Den första skillnaden rör begränsningen avseende placeringar i onote- rade tillgångar. Här har behållit begränsningen om , vilken stipuleras av livförsäkringsdirektivet, medan Försäk- ringsföretagsutredningen mot bakgrund av tjänstepensionsdirektivets mer liberala regler har sträckt sig till . En andra skillnad är att inte har kunnat avskaffa begränsningen om beträffande kontanta medel (i FRL benämnt kassa) en regel som följer av det konsoliderade livförsäkringsdirektivet. Den tredje skillnaden avser möjligheten att hålla tillgångar i utländsk valuta som inte motsvarar den valuta som åtagandena är uttryckta i. I den delen har föreslagit en bestämmelse innebärande en begränsning om , medan Placeringsutred- ningen inte har lämnat något förslag. Den begränsning som finns framgår inte av lag utan av en föreskrift från . I föreskriften anges en begränsning om (FFFS 2001:6), vilken följer av livförsäkringsdirektivet. Som en fjärde skillnad återfinns i förslag ingen motsvarighet till de begränsningar som har föreslagit avseende placeringar i uppdragsgivande företag och grupper vari sådana företag ingår. Förslaget grundar sig här på en tvingande bestämmelse i tjänstepensionsdirektivet. regel återfinns av naturliga skäl inte i det konsoliderade livför- säkringsdirektivet, eftersom detta inte specifikt rör tjänstepension. Placeringar i uppdragsgivande företag Tjänstepensionsdirektivets begränsningar avseende enhandsengagemang i uppdragsgivande företag (se under bakgrundsavsnittet ovan) är absoluta. Dessa regler måste därför föras in i den svenska lagstiftningen. Som konstaterats ovan kommer begränsningen att gälla för samliga tillgångar avseende tjänstepensionskassor och stiftelser, medan endast tillgångar som skall täcka försäkringstekniska avsättningar är aktuella för livförsäkringsbolagens del. Möjligheten att undanta statsobligationer bör dock utnyttjas. Givetvis måste, i enlighet med den övergripande aktsamhetsprincipen, en bedömning av motpartens kreditvärdighet göras även i de fallen. Som redan konstaterats är det inte aktuellt att införa någon motsvarande regel för övrig livförsäkringsverksamhet. Övriga regler om enhandsengagemang De begränsningar för enhandsengagemang som anges i 7 kap. 10 c § FRL motsvaras delvis av tjänstepensionsdirektivets artikel 18.7 (b). I likhet med utredningen, och utifrån intresset att ha så likformig reglering med övrig livförsäkringsrörelse som möjligt, anser regeringen att dessa regler tills vidare bör behållas. Av konkurrensneutralitetsskäl bör de endast omfatta skuldtäckningstillgångarna i tjänstepensionskassor. Som redan konstaterats bör denna begränsning inte göras tillämplig för pensionsstiftelser. Även i detta fall bör statsobligationer undantas. Som i övriga fall måste naturligtvis även här en aktsamhetsbedömning göras i fråga om motpar- tens kreditvärdighet. Placeringar på icke reglerade marknader är möjligheten att skuldtäcka med onoterade tillgångar mycket begränsad. Som nämnts ställer det konsoliderade livförsäkringsdirektivet liksom FRL upp en begränsning om för sådana tillgångar. Utredningen har föreslagit en begränsning om , men har fört resonemang utifrån att det redan vid ett betydligt mindre innehav vanligen bör ifrågasättas om innehavet är förenligt med aktsam- hetsprincipen och övriga kvalitativa placeringsregler i FRL (jfr utred- ningens betänkande SOU 2004:101, s. 208). Mot bakgrund av den nu aktuella tillgångsgruppens särskilt riskfyllda karaktär och utifrån intresset av en likformig reglering för all livför- säkring menar regeringen därför att det finns skäl att sänka den av utredningen föreslagna begränsningen till . För livförsäkringsbolagen och tjänstepensionskassorna skall begräns- ningen därvid relateras till skuldtäckningstillgångarna. Som redan fram- gått skall denna begränsning inte gälla för pensionsstiftelserna. Enligt det konsoliderade livförsäkringsdirektivet och gällande svensk rätt finns som nämnts den begränsningen att tillgångar i kassa (dvs. kontanta medel) får högst uppgå till av skuldtäckningstillgångarnas Motsvarande regel saknas i tjänstepensionsdirektivet. Utredningen har inte lämnat något förslag i denna del. För att uppnå en likformig reglering anser regeringen dock att detta krav även bör gälla för tjänstepensionsverksamhet. Tjänstepensions- direktivet utgör inget hinder däremot. För livförsäkringsbolagen och tjänstepensionskassorna skall begräns- ningen relateras till skuldtäckningstillgångarna. Som redan konstaterats skall begränsningen inte gälla avseende pensionsstiftelserna. Direktivet tillåter även att medlemsstaterna inför en begränsning med innebörden att instituten får placera högst i tillgångar som är realiserbara i andra valutor än dem som åtagandena är betalbara i. Utredningen har föreslagit att en regel med detta innehåll tas in i lagstiftningen. Regeringen anser dock att en begränsning i detta avseende framgår av kravet i 7 kap. 10 e § om att tillgångar som används för skuldtäckning skall placeras så att valutakursförluster begränsas. Enligt bestämmelsen skall vidare regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter om högsta tillåtna valutakursrisk. Så har som nämnts skett genom före- skrifter FFFS 2001:6. Regeringen anser att det är lämpligt att valutakursriskerna avseende tjänstepensionsverksamhet lagstiftningstekniskt regleras på samma sätt. Någon särskild regel för tjänstepensionsverksamhet bör därför inte tas in i lag, utan bör i stället meddelas genom föreskrifter. I anledning av vad SPFA, , , och har anfört i denna del bör den angivna begränsningen, i enlighet med vad som gäller för livförsäkring, avse nettot efter valutasäkring. Någon total likformighet för all livförsäkrings- verksamhet beträffande procentsatsen behöver dock inte uppnås, efter- som EG-rätten här skiljer sig åt. Reglerna om valutamatchning skall även träffa tjänstepensions- kassorna och tjänstepensionsverksamheten i livförsäkringsbolagen. Pen- sionsstiftelserna bör dock inte omfattas av dessa bestämmelser, eftersom sådana institut inte har några egna åtaganden att matcha. SPFA och Försäkringsbolaget har särskilt lyft fram den möjlighet till s.k. återlån som finns beträffande kapital i pensions- stiftelser. Enkelt uttryckt innebär återlån att arbetsgivaren får låna medel ur av säkerhet. Sådan säkerhet kan utgöras av exempelvis kreditförsäkring i Försäkringsbolaget . Återlån är tillåtna enligt 11 § tryggandelagen, under förutsättning att det ställs betryggande säkerhet för lånen eller tillsynsmyndigheten tillåter det. Visserligen innebär den beskrivna konstruktionen att medel överförs till det uppdragsgivande företaget och att arbetsgivaren betalar ränta på dessa medel. Risk skulle då finnas att de ovan angivna begränsningarna för enhandsengagemang om överskreds. Redan det faktum att det ställs krav på säkerhet talar dock mot en sådan slutsats, särskilt som de angivna begränsningarna syftar till att motverka intressekonflikter. Den överföring som återlånskonstruktionen innebär syftar till att frigöra kapital och inte till att utgöra en placering i egentlig mening, och de personer som tryggas av stiftelsen hamnar inte i ett sämre läge. Snarare gynnas de i slutändan av att arbetsgivaren får bättre möjligheter att driva sin rörelse. Sammantaget bedömer regeringen därför att återlån inte är ett sådant fall som skulle kunna omfattas av reglerna om enhandsengagemang i uppdragsgivande företag. Däremot skall det inom ramen för tillsynen bevakas att eventuella återlån inte innebär oacceptabel risk, dvs. att den säkerhet som ställs för återlånet verkligen är tillräcklig. Regeringen föreslår inte någon regel om att tillstånd skall krävas för återlån eller att särskild anmälan skall göras i dessa fall. Skulle det visa sig behövligt med ett striktare förfarande kommer regeringen att återkomma i frågan. Det skall i sammanhanget också nämnas att (dir. 2004:99) också har i uppdrag att se över reglerna avseende samtliga stiftelsers placeringar. Fondförsäkring och villkorad återbäring För villkorad återbäring och fondförsäkring där försäkringstagarna bär den finansiella risken gäller , som nämnts, endast en särskild regel om att tillgångarna skall placeras på det sätt som är lämpligt med hänsyn till åtagandets karaktär. I linje med de friare placeringsregler som redan gäller avseende fondförsäkring och villkorad återbäring bör endast direktivets minimiregler genomföras i den delen. För dessa åtaganden skall således de allmänna begränsningarna enligt aktsamhetsprincipen gälla, liksom tillgångsbegränsningarna avseende placeringar i uppdrags- givande företag. Det kan också tilläggas att det i dessa fall inte finns skäl att särskilt beakta de allmänna kraven om matchning och diversifiering som framgår av 7 kap. 9 a § FRL, och vilka ingår i aktsamhetsprincipen. I dessa fall bär den försäkrade den finansiella risken avseende värdeutvecklingen av vissa, särskilt öronmärkta tillgångar. Det följer därmed av produkternas konstruktion att försäkringsföretaget saknar möjlighet att särskilt beakta krav på matchning, diversifiering och tillfredsställande betalnings- beredskap; jfr avsnitt 9.1. Vissa frågor för tjänstepensionskassor Eftersom en tjänstepensionskassa nu skall omfattas av i princip samma placeringsregler som ett livförsäkringsbolags tjänstepensionsverksamhet är det rimligt att även göra de särskilda reglerna i FRL avseende värdering av tillgångar tillämpliga på kassorna. Vidare bör direktivets förbud mot förhandsgodkännande och systema- tisk anmälan av placeringsbeslut få till följd att en tjänstepensionskassas stadgar i fortsättningen inte skall ange hur medel skall placeras. Varje stadgeändring måste nämligen enligt nuvarande ordning godkännas av innan den får verkställas. Denna regel bör nu i stället ersättas av reglerna om placeringsriktlinjer, vilka behandlas i avsnitt 11.5. Särskilda placeringsregler i annat land inom EES Som framgått får en värdmedlemsstat enligt direktivets 18.7 vid gräns- överskridande verksamhet kräva att vissa särskilt angivna begräns- ningsregler skall gälla ett utländskt instituts verksamhet i värdlandet, förutsatt att samma eller strängare regler gäller för hemlandets institut. Direktivet ställer dock, som också konstaterats, upp gränser för hur långt värdmedlemsstaten får gå i dessa fall. Vid verksamhet i ett annat EES-land kan de således komma att underkastas strängare placeringsregler beträffande verk- samheten i det landet. Även detta bör komma till uttryck i lag. Ett förtydligande bör här ske gentemot utredningens förslag för att det klart skall framgå att situationen enbart rör eventuell förekomst av strängare regler i det andra landet. Ett svenskt institut måste naturligtvis alltid tillämpa minst de placeringsregler som gäller enligt svensk rätt. Huruvida bör införa motsvarande bestämmelse för de utländska institutens verksamhet här i landet behandlas nedan i avsnitt 12. Som utredningen konstaterat bedöms de utländska placeringsreglerna inte komma att avvika i sådan mån från de svenska reglerna att det finns skäl att utnyttja möjligheten i direktivets artikel 18.7 att kräva separation av de tillgångar som motsvarar åtagandena i utlandet. Regeringens förslag: Tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser skall vara skyldiga att upprätta placeringsriktlinjer. Ansvaret för riktlinjerna skall åvila styrelsen. Tjänstepensionskassor, pensionsstiftelser samt de livförsäkringsbolag som meddelar tjänstepensionsförsäkring skall lämna in placerings- riktlinjerna till tillsynsmyndigheten senast när de börjar användas och när de ändras. För livförsäkringsbolagen skall riktlinjerna avse bolagets hela verksamhet. Till placeringsriktlinjerna skall fogas en analys av vad riktlinjerna väntas få för konsekvenser för institutet och de ersätt- ningsberättigade. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vad riktlinjerna skall innehålla. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag; utredningen föreslår inte att försäkringsbolag som meddelar tjänstepensionsförsäkringar skall lämna in placeringsriktlinjer avseende hela verksamheten till tillsynsmyndigheten. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte särskilt. SIRP efterlyser ett klarläggande huruvida de åsyftade placeringsriktlinjerna skall ses som ett dokument som är överordnat nuvarande, mer operativt inriktade, placeringspolicy- dokument. Artikel 12 ålägger ett tjänstepensionsinstitut att utarbeta och minst följa upp skriftliga riktlinjer för placeringsverksamheten. Rikt- linjerna skall i vart fall innehålla sådana uppgifter som metoder för att mäta placeringsrisker, processer för riskkontroll och den strategiska allokeringen av tillgångar i förhållande till pensionsåtagandenas art och varaktighet. Efter varje väsentlig förändring av placeringspolicyn skall riktlinjerna ofördröjligen ses över. Reglerna om placeringsriktlinjer för försäkringsbolag framgår av 7 kap. § FRL. I paragrafen stadgas att försäkringsbolag skall upprätta och följa placeringsriktlinjer och att dessa skall innehålla principerna för placering av samtliga tillgångar, med särskild redovisning av principerna för placering av de tillgångar som används för skuldtäckning. Livförsäkringstagare och de som erbjuds att teckna en sådan försäkring skall enligt huvudregeln informeras om det huvudsakliga innehållet i riktlinjerna. har med stöd av bemyndigande utfärdat före- skrifter om försäkringsbolagens informationsskyldighet att under vissa förutsättningar lämna information till livförsäkringstagare, se avsnitt 10. omfattades endast skuldtäckningstillgångarna av reglerna om placeringsriktlinjer. ändrades dock angivna regler, varvid placeringsriktlinjerna utvidgades till att omfatta samtliga tillgångar. Ändringen motiverades med att det av stabilitetsskäl och ur tillsynsper- spektiv är viktigt med ett styrnings- och kontrollunderlag även för bola- gets fria tillgångar (prop. 2003/04:109 s. 49 och bet. 2003/04:FIU26). Enligt 8 kap. 8 § FRL ankommer det på styrelsen att fastställa place- ringsriktlinjerna. Styrelsen ansvarar också för att riktlinjerna följs och skall fortlöpande pröva om de behöver ändras. kan med stöd av 19 kap. 3 § FRL begära att få ta del av ett livförsäkringsbolags riktlinjer och har möjlighet att förelägga bolaget att vidta rättelse dels om riktlinjerna inte är tillfredsställande med hänsyn till rörelsens omfattning och beskaffenhet, dels om riktlinjerna överträds. Det finns dock inte något krav på en löpande anmälan av dessa på samma sätt som det finns för de försäkringstekniska riktlinjerna. Understödsföreningar och pensionsstiftelser omfattas inte av några bestämmelser om placeringsriktlinjer. Skälen för regeringens förslag En mer kvalitativt inriktad placeringsreglering kommer som framgått att ställa nya krav både på tillsynsmyndigheten och på tjänstepensions- instituten. Instituten skall själva ha ansvaret för att upprätta metoder för riskhantering och beslutsrutiner som säkerställer att placeringarna sker med iakttagande av de kvalitativa reglerna som anges i lag. 2004/05:165 nuvarande placeringsregler i FRL om tillåtna tillgångsslag och tillgångs- begränsningar enligt regeringens förslag inte kommer att gälla för tjänstepensionsverksamhet blir bedömning av om institutens gjort sig skyldiga till regelöverträdelser mer komplex, efter- som varje enskilt instituts situation och förutsättningar måste tas i beaktande. Övergången mot en mer kvalitativt inriktad, förebyggande reglering och tillsyn förutsätter således att får bättre möjlighet att granska institutens metoder och rutiner för att identifiera, mäta och hantera risker i placeringsportföljen i förhållande till åtagandenas typ och varaktighet, bolagets strategi för att upprätthålla skuldtäckningen samt av institutet utformade konsekvensanalyser av placeringsbesluten. Institu- tens egna placeringsriktlinjer kommer därför att få en central roll i den nya processinriktade tillsynen. SIRP:s fråga avseende placerings- riktlinjernas status besvaras således med att det är fråga om det dokument som ett institut faktiskt använder som grund för sin placeringsstrategi, dvs. det som upprättas enligt reglerna i FRL. För att underlätta den offentliga tillsynen föreslår regeringen att en anmälningsskyldighet för placeringsriktlinjerna skall införas. Samma regler om inlämnande till som gäller för försäkrings- tekniska riktlinjer i livförsäkringsbolagen bör gälla för placeringsrikt- linjer. Detta innebär att livförsäkringsbolagen skall lämna in placerings- riktlinjerna för tjänstepensionsverksamheten till senast när de börjar användas och när de ändras. Till placerings- riktlinjerna skall fogas en analys av vad riktlinjerna väntas få för konse- kvenser för institutet och de ersättningsberättigade. Instituten bör fort- löpande se över placeringsriktlinjerna. Direktivets krav om att placeringsriktlinjerna skall innehålla uppgifter om metoder för att mäta placeringsrisker, processer för riskkontroll och den strategiska allokeringen av tillgångar i förhållande till pensions- åtagandenas art och varaktighet bör tillgodoses genom ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vad placeringsriktlinjerna skall innehålla. Ett faktum som måste beaktas i sammanhanget är att placerings- riktlinjerna i händelse av en krissituation i bolaget kan behöva ändras med mycket kort varsel. Enligt gällande rätt behövs endast ett styrelse- beslut för att åstadkomma en sådan ändring. föreslås dock att rikt- linjerna, tillsammans med en konsekvensanalys, skall ges in till Finans- inspektionen. För att tillräcklig flexibilitet skall uppnås i en krissituation bör därför bolagen kunna utforma riktlinjer som även anger hur stora avvikelser i den normala placeringsinriktningen som får ske vid en sådan situation. Därmed skall de nya kraven avseende placeringsriktlinjerna inte riskera att hindra ett snabbt agerande från ett försäkringsbolag i en exceptionell situation. Eftersom någon separation inte skall ske avseende riskkapitalet i de försäkringsbolag som meddelar både tjänstepensionsförsäkring och annan försäkring krävs att dessa bolag till lämnar in placeringsriktlinjer avseende hela den verksamhet som delar det aktuella riskkapitalet. Regeringens förslag går i denna del således något längre än I övrigt överensstämmer FRL med tjänstepensionsdirek- Prop. 2004/05:165 tivets krav. Till följd av direktivets bestämmelser måste krav nu även ställas på tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser att upprätta placeringsrikt- linjer. Motsvarande regler som avseende försäkringsbolagen bör därför införas även för dessa institut. Beträffande stiftelserna bör hänsyn till dessa instituts särskilda situation beaktas i de föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringens förslag: Tjänstepensionskassor skall omfattas av samma regler om kapitalkrav, med undantag av bestämmelserna om garanti- belopp, som gäller för livförsäkringsbolag. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte särskilt. Enligt artikel 17 skall ett tjänstepensionsinstitut, som står för åtagandet att täcka en biometrisk risk (dvs. risk kopplad till dödsfall, invaliditet och lång levnad) eller garanterar en viss avkastning eller en viss förmånsnivå ständigt, som en buffert, inneha kompletterande tillgångar utöver vad som motsvarar de tekniska avsättningarna. Storleken på de komplet- terande tillgångarna skall återspegla typen av risk och tillgångs- sammansättningen avseende samtliga de pensionsplaner som institutet förvaltar. Vid beräkningen av den lägsta storleken på de kompletterande tillgångarna skall bestämmelserna i artikel 27 och 28 i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet användas. Om det är berättigat av aktsamhetsskäl får mera detaljerade föreskrifter fastställas av medlemsstaterna. Livförsäkringsbolagen omfattas inte av tjänstepensionsdirektivets bestämmelser om lagstadgat kapitalkrav (se artikel 4), då nämnda regler i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet redan gäller för dessa institut. Enligt artikel 22 i tjänstepensionsdirektivet får en medlemsstat skjuta upp tillämpningen av reglerna om kapitalkrav till . Gränsöverskridande verksamhet får dock inte bedrivas av ett institut som inte uppfyller kapitalkraven. Reglerna om konsolideringskrav för livförsäkringsbolagen återfinns i 1 kap. 8 a § samt 7 kap. 22, 23 och 26 §§ FRL. Enligt 1 kap. 8 a § FRL skall ett försäkringsbolag, utöver tillgångarna som motsvarar de försäkringstekniska avsättningarna, ha en tillräcklig kapitalbas. Kapitalbasen skall minst uppgå till en nivå som beräknats med utgångspunkt i verksamhetens art och omfattning den s.k. solvensmarginalen. För livförsäkringsrörelse beräknas solvens- marginalen i allt väsentligt som av de försäkringstekniska avsättningarna. Kapitalbasen får vidare aldrig vara mindre än det s.k. garantibeloppet. Garantibeloppet skall som huvudregel enligt 7 kap. 26 § FRL minst uppgå till ett belopp som motsvarar . kan dock tillåta att garantibeloppet sätts ned med högst en fjärdedel om det handlar om ett ömsesidigt försäkringsbolag. Om kapitalbasen under- stiger solvensmarginalen eller garantibeloppet har befogenhet att vidta åtgärder. I 7 kap. 22 § FRL finns bestämmelserna om vilka poster som kapital- basen i en livförsäkringsrörelse får omfatta. Enligt huvudregeln ingår i kapitalbasen inbetalt aktiekapital eller inbetalt garantikapital, obeskattade reserver samt övrigt eget kapital med avdrag för utdelning.