prop · GS03116 · 2005-03-24 00:00:00 — befarar också att boföräldern inte kommer få täckning för sina fasta kost- nader för barnet. Även avstyrker förslaget bl.a. på grund av att det kommer att innebära ett ökat antal tvister mellan föräld- rar. Bakgrund: I (FB) slås fast att barnet skall ha rätt till umgänge med en förälder som det inte bor tillsammans med. Barnets föräldrar har ett gemensamt ansvar för att barnets behov av umgänge med en förälder som barnet inte bor tillsammans med så långt möjligt tillgodoses (6 kap. 15 § FB). Föräldrar som är ense kan avtala om barnets umgänge med en särlevande förälder. Avtalet gäller om det är skriftligt och om socialnämnden godkänt det. Kan föräldrarna inte enas kan um- gängesfrågan avgöras av domstol. Domstolen skall besluta efter vad som är bäst för barnet (6 kap. 15 a § FB). Vid sin bedömning skall domstolen ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Domstolen skall vidare beakta risken för att barnet i samband med um- gänget far illa. Reglerna i FB medger att villkoren för rätten till umgängesavdrag kan frångås liksom att hänsyn redan från början kan tas till att underhålls- skyldigheten delvis fullgörs genom att den bidragsskyldige har barnet hos sig. Reglerna om umgängesavdrag i USL är inte lika flexibla. Skälet till detta är en önskan att undvika alltför stora administrativa besvär för (prop. 1978/79:12 s. 112 och 204). Skälen för regeringens förslag De allra flesta föräldrar torde vara medvetna om att det är viktigt för barnet att ha kontakt med den särlevande föräldern. De allra flesta umgängesavgörandena torde också efterkommas. Goda skäl talar för att även USL bör kunna bygga på den utgångspunkten att umgängesavgö- randen i vart fall i allt väsentligt följs. Det umgänge som domstolen beslutat om eller som socialnämnden godkänt skulle därmed automatiskt kunna läggas till grund för en nedsättning av återbetalningsskyldigheten och en motsvarande nedsättning av underhållsstödets belopp. En sådan ordning (s.k. nettoberäkning) skulle medge att hänsyn tas även till kortare vistelser än sådana som omfattar minst fem hela dygn i följd eller sex hela dygn under en kalendermånad. Risken för konflikter mellan föräldrarna om hur länge ett umgänge har varat faller ju bort. Det faktum att den bidragsskyldige fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig skulle vidare kunna beaktas redan när återbetal- ningsskyldigheten fastställs och därmed leda till en generell sänkning av återbetalningsbeloppet. Sett ur boförälderns synvinkel skulle en sådan ordning ha den fördelen att stora kumulerade umgängesavdrag inte skulle bli aktuella. Även från administrativ synpunkt har metoden fördelar jämfört med umgängesrättsavdraget. skulle inte behöva kontrollera om barnet vistats hos den bidragsskyldige eller inte. Bidragsskyldiga för- äldrar behöver inte genom intyg från den andra föräldern eller på annat sätt styrka att han eller hon har haft barnet hos sig som av- draget avser. Eftersom nettoberäkning kan vara mer förmånlig för den bidragsskyl- dige än umgängesavdrag enligt 23 § USL och dessutom smidigare för honom eller henne att hantera, får även den bidragsskyldige ett incita- ment att rätta sig efter domen eller avtalet. Att så sker är viktigt inte minst för barnets skull. knyter barnet stora förväntningar till planerade umgängestillfällen, förväntningar som kan förbytas i besvi- kelse om den särlevande föräldern inte medverkar till umgänge. Om den särlevande föräldern inte rättar sig efter en dom eller ett avtal är risken också att det försämrar samarbetet med den andra föräldern. En naturlig utgångspunkt är att vid nettoberäkning knyta an till den dygnsberäkning och den kvotdel som används inom ramen för umgäng- esavdraget (23 § USL). Även här skall nedsättningen vara knuten till den bidragsskyldiges återbetalningsbelopp. Utredningen har föreslagit att det för bidragsskyldiga som inte är åter- betalningsskyldiga eller som har ett så lågt återbetalningsbelopp att de inte kan tillgodogöra sig nedsättningen, införs en rätt att få beloppet ut- betalt till sig. Utredningens förslag innebär i denna del, enligt regeringen, att det i praktiken införs en ny stödform till särlevande föräldrar. Att så sker inom underhållsstödssystemet anser inte regeringen vara lämpligt. Dessutom skulle det i förhållande till beloppet på innebära en relativt omfattande handläggning. Enligt regeringens mening skulle det föra för långt att medge avdrag för varje vistelse hos den bidragsskyldige. Nettoberäkning bör i första hand ta sikte på de fall där den bidragsskyldige har ett egentligt behov av nedsättning i sin återbetalningsskyldighet. En rimlig avvägning är enligt regeringens mening att nettoberäkning får användas när barnets vistelse enligt domen eller avtalet uppgår till minst 30 hela dygn (jfr Riks- försäkringsverkets allmänna råd [2001:8] om bostadsbidrag till barnfa- miljer och ungdomar angående när ett boende med barn skall anses föreligga). Övervägande skäl talar enligt regeringen för att en möjlighet till netto- beräkning av återbetalningsbeloppet och underhållsstödet utifrån ett fast- ställt umgänge införs i USL. Genom en sådan ordning närmar sig reg- lerna i USL reglerna om underhåll i FB. Lagrådet har framfört att det kan upplevas som förvillande att um- gängets betydelse för den bidragsskyldiges betalningsansvar bedöms olika vid umgängesavdrag enligt 23 § jämfört med avdrag enligt nettobe- räkningsmetoden. Lagrådet torde här syfta på de fall när underhållsbidra- get överstiger underhållsstödets maximala belopp (det s.k. överskjutande beloppet). Enda skillnaden torde dock vara att det vid umgängesavdrag på det överskjutande beloppet finns ett strängare krav för umgängets om- fattning (jfr fem sammanhängande dygn eller per kalender- månad enligt 7 kap. 4 § FB). Frågan om umgängesavdrag på det över- skjutande beloppet kan bli aktuellt endast i ett klart begränsat antal fall redan av den anledningen att det är få bidragsskyldiga som har ett under- hållsbidrag fastställt. Regeln om nettoberäkning innebär ingen ändring av bestämmelserna om umgängesavdrag i 7 kap. 4 § FB som är tillämpliga på det överskjutande beloppet, bara att den bidragsskyldige vid umgänge får en förbättrad avdragsmöjlighet på sin återbetalningsskyldighet. En regel om nettoberäkning torde vara tämligen enkel att tillämpa för och den skulle ge ett rimligt resultat i de flesta fall. Det går dock inte att bortse från att det kan inträffa att den särlevande föräldern inte rättar sig efter domen eller det godkända avtalet eller att umgänget av annan orsak inte kommer till stånd i avsedd omfattning. Redan med nuvarande regler finns vissa möjligheter att få en ändring till stånd i situationer som de nämnda. Boföräldern kan alltid påkalla en ändring i vad domstol beslutat om umgänget (se NJA 1994 s. 128 och RH 2000:99), och ett godkänt avtal om umgänge kan ändras genom ett nytt avtal som godkänns av socialnämnden eller genom ett avgörande av domstol (se prop. 1997/98:7 s. 87). En ändring av en tidigare dom eller ett tidigare avtal om umgänget måste givetvis beaktas och leda till en motsvarande ändring i nettoberäk- ningen enligt USL. Sådana ändringar är den bidragsskyldige enligt den föreslagna paragrafen 28 b § USL skyldig att anmäla till Försäkrings- kassan. Bestämmelser om boförälderns anmälningsskyldighet finns i 18 § USL. Om det i en ny dom eller ett nytt godkänt avtal bestäms att det inte alls skall förekomma något umgänge får barnets vistelse hos den bidrags- skyldige därefter i förekommande fall beaktas genom umgängesavdrag enligt 23 § USL. Den föreliggande möjligheten för boföräldern att få en ändring i en umgängesdom eller ett godkänt avtal, skulle visserligen kunna anses till- räcklig för att undvika att den föreslagna nettoberäkningen får oönskade effekter. Tvister i domstol om umgänge bör dock så långt möjligt undvi- kas. Regeringen anser därför att i vissa situationer bör kunna besluta att umgängesdomen eller avtalet inte längre skall berättiga till en nettoberäkning. Efter ett sådant beslut blir i stället de vanliga reg- lerna om umgängesavdrag i 23 § USL tillämpliga. Lagrådet har ansett att reglerna om nettoberäkning bör utformas mer restriktivt än vad regeringen föreslår i lagrådsremissen samt att den för- siktighet som rättsfallet NJA 1993 s. 401 ger uttryck för också bör prägla förutsättningarna för att besluta om nettoberäkning. I det nämnda rätts- fallet hänvisas till prop. 1978/79:12 s. 109, där det sägs att nettoberäk- ningsmetoden (i civilrättsliga ärenden om underhållsbidrag) inte passar så bra när man inte i förväg säkert vet hur ofta och på vilka tider barnet kommer att vistas hos den bidragsskyldige föräldern. Regeringen är dock av den meningen att finns det som föreslås, en verkställbar dom eller ett avtal om umgänge till grund för nettoberäkningen, så borde man i de flesta fall veta med relativt stor säkerhet när och hur ofta barnet kommer att vistas hos den bidragsskyldige föräldern. Det finns ingen avsikt från regeringens sida att en förälder skall uppleva en nettoberäkning som påtvingad på det sätt som Lagrådet befarar. Tvärtom är syftet med en nettoberäkning att göra reglerna om underhållsstöd så flexibla att de kan baseras på föräldrarnas egna överenskommelser. Om en boförälder inte längre anser att det finns förutsättningar för en nettoberäkning har denne möjligheten att påtala detta för . Se 18 § jämförd med 10 a och 29 c §§ USL. Förutsättningar för att avslå begäran om nettoberäkning eller upphäva beslut om nettoberäkning Det är inte ovanligt att föräldrar av praktiska orsaker kommer överens om att ändra tiden för umgänget. Vanligt är t.ex. att umgänge en helg byts mot umgänge en annan helg. Det finns inte någon anledning att låta sådana ändringar påverka rätten till nettoberäkning. Tvärtom är det väsentligt att en ordning med nettoberäkning inte motverkar flexibiliteten i umgänget. Utgångspunkten för nettoberäkningen är att umgänge äger rum i den omfattning som bestämts i domen eller det godkända avtalet. Det är mot den bakgrunden naturligt att rätten till nettoberäkning i princip faller bort om umgängets omfattning i väsentlig mån understiger det umgänge som sålunda bestämts. Under sådana förhållanden är det med hänsyn till bo- förälderns och barnets situation i allmänhet inte rimligt att en nettobe- räkning görs. Kommer umgänge inte till stånd har ju boföräldern inte några minskade kostnader för barnet. Inte heller har den bidragsskyldige då några kostnader som motiverar en nettoberäkning av återbetalnings- skyldigheten. Vid bedömning av om umgängets omfattning i väsentlig mån understiger det som har bestämts bör avvikelsen bedömas i förhål- lande till umgängets omfattning som har bestämts i domen eller det god- kända avtalet. I de fall det utövade umgängets omfattning väsentligt avviker från det som är bestämt har båda föräldrarna rätt att hos påtala denna avvikelse. har möjligheten att avslå en begäran om nettoberäkning eller upphäva ett beslut om nettoberäkning. Det torde endast i undantagsfall bli aktuellt att neka en bidragsskyldig nettoberäk- ning första gången han eller hon begär det. Bestämmelsen är i första hand också avsedd för de fall där nettoberäkning medgivits men det senare görs antagligt att umgänget inte äger rum i den omfattning som domen eller avtalet föreskriver, t.ex. om den bidragsskyldige underlåter att med- verka till umgänget i föreskriven omfattning. En omständighet som i och för sig skulle kunna beaktas är orsaken till att umgänge i avsedd omfattning inte kommer till stånd. Enligt reger- ingen skulle detta emellertid göra reglerna svårtillämpade och kunna ge upphov till konflikter mellan föräldrarna. Normalt bör alltså anledningen till varför umgänget inte kommer till stånd inte vägas in i bedömningen. Det kan emellertid finnas situationer där det skulle framstå som mindre lämpligt att bortse från varför umgänge i den omfattning som bestämts i domen eller avtalet inte kommer till stånd. En sådan situation kan vara att det står klart att umgänget under en viss begränsad tid fallit bort eller glesats ut t.ex. på grund av sjukdom hos barnet. I ett sådant fall är det rimligt att rätten till nettoberäkning kvarstår. En annan sådan situation kan vara att boföräldern inte rättar sig efter domen eller avtalet. Det förekommer ibland att den förälder som barnet bor tillsammans med genom olika åtgärder försvårar eller omöjliggör för barnet att få träffa den andra föräldern (s.k. umgängessabotage). Lagstif- taren ser strängt på umgängessabotage. För barnets skull är det viktigt att umgängesavgöranden följs. Det kan i princip inte godtas att boföräldern gör en egen riskbedömning eller av annat skäl handlar i strid med dom- stolens avgörande eller bryter mot ett godkänt avtal (jfr NJA 1993 s. Om umgänge inte kommer till stånd eller kommer till stånd i endast mindre omfattning på grund av boförälderns agerande bör det därför finnas vissa möjligheter att trots detta medge nettoberäkning. Även i de fall en bidragsskyldig förälder underlåter att medverka till umgänge i föreskriven omfattning kan umgänget komma att väsentligt understiga vad som är bestämt i dom eller avtal (s.k. umgängesvägran). Rätt till nettoberäkning och avdrag som den bidragsskyldige kan till- godoräkna sig på återbetalningsbeloppet, föreligger då inte. Härigenom understryks ytterligare vikten av att umgängesdomar och godkända avtal följs. får boföräldern ett ekonomiskt incitament att rätta sig efter domar respektive avtal. Visserligen kan det hävdas att en sådan regel, om umgänget ändå skulle saboteras, ytterst drabbar bar- nets försörjning. Detta är onekligen ett problem och har tidigare anförts som skäl mot att vid umgängessabotage dra in underhållsstödet (se prop. 1997/98:7 s. 61). Beaktas måste dock att det här inte rör sig om några större belopp. Hela underhållsstödet dras inte in, endast en viss del av det. Detta skall sättas i relation till de vitesbelopp som kan utdömas vid umgängessabotage. Med utgångspunkt från att domar och avtal om umgänge skall följas kan den bedömningssvårighet som påtalar före- komma endast i ett fåtal fall. Sammantagna fördelar med en nettoberäk- ning får här anses väga tyngre. Lagrådet har ställt sig tveksam till att underhållsstödssystemet på det föreslagna sättet kan användas som ett påtryckningsmedel vid um- gängessabotage. I begreppet umgängessabotage ligger att boföräldern utan legala skäl hindrar barnet från umgänge med den andra föräldern. Beteendet är oacceptabelt. Enligt regeringens mening är det dock inte fråga om att nettoberäkningen skall användas som ett påtryckningsmedel. Det är snarare fråga om att undanröja incitament som kan ge upphov till umgängessabotage. Om umgängessabotage inte skulle utgöra ett särskilt skäl att fortsätta med nettoberäkning trots att de föreslagna förutsättning- arna inte föreligger, skulle boföräldern vinna på att sabotera umgänget. Regeringen anser att en sådan konsekvens inte är önskvärd. Regeringen har därför stannat vid att umgängessabotage från boförälderns sida bör utgöra ett sådant särskilt skäl som nämns i den föreslagna 28 a § tredje stycket USL. Lagrådet har vidare påtalat att det kan vara en grannlaga och tidskrä- vande uppgift att utreda orsakerna till att domar eller avtal inte följs. Regeringen är medveten om detta. Som tidigare påpekats skall dock huvudregeln vara att inte skall utreda orsaken till var- för umgänget är mindre omfattande än vad som är fastställt i dom eller avtal. har enligt förslaget getts möjlighet att upphäva eller att ändra ett beslut om nettoberäkning om förutsättningarna har änd- rats utan att orsaken till detta behöver vara klarlagd. I normalfallet bör det räcka att det framgår i vilken ändrad ny omfattning som umgänge kommer till stånd eller om det har upphört helt. För att inte få ett alltför stelt system behövs i särpräglade undantagssituationer en ventil av det slag som regeringen har föreslagit. Om ett beslut om nettoberäkning upphävs bör det förflyta innan en ny begäran om nettoberäkning kan prövas. En behöver förflyta för att det förhållande som föranledde upphävandet skall hinna ändras. Det är också nödvändigt för att en bidragsskyldig förälder inte skall kunna utnyttja reglerna och gå ut och in i nettoberäkningssystemet på det sätt som är mest ekonomiskt förmånligt för honom eller henne. Umgänget är ju sällan helt jämnt fördelat . innebär nettoberäkningsmetoden att avdragen fördelas jämnt . En bi- dragsskyldig som väljer att före ett längre sommarumgänge gå över till att begära sedvanligt umgängesavdrag enligt 23 § USL och därefter att gå tillbaka till en nettoberäkning skulle därmed bli överkompenserad. Också administrativa hänsyn talar för en tidsgräns. Enligt regeringens mening är en tvåårsperiod rimlig. bör den bidragsskyldige alltså ånyo kunna få en begäran om nettoberäkning prövad. En omständighet som i och för sig skulle kunna beaktas vid bestäm- mandet av tidsfristen är anledningen till att beslutet om nettoberäkning upphävts. Ett hänsynstagande till skälet bakom upphörandebeslutet skulle göra regeln mer rättvis. En sådan ordning skulle emellertid lätt kunna ge upphov till konflikter mellan föräldrarna. Även enkelhetsskäl talar mot ett sådant hänsynstagande. Vid en samlad bedömning anser regeringen att övervägande skäl talar för att hänsyn inte bör tas till varför beslutet en gång har upphävts. Lagrådet har ansett att det inte är tillfredsställande att boföräldern inte skyddas mot en bidragsskyldigs beteende om denne inför ett längre sommarumgänge begär att få beslutet om nettoberäkning upphävt, och sedan får tillgodoräkna sig ett umgängesrättsavdrag enligt 23 § USL för kommande umgänge, trots att ett tillgodoräknande delvis redan har skett . Regeringen anser att invändningen har visst skäl för sig och det är just denna situation som motiverar att en tidsgräns sätts för att undvika att den bidragsskyldiga föräldern utnyttjar reglerna på ett sätt som är mest ekonomiskt förmånligt för honom eller henne. Den nedsätt- ning av underhållsstödet som sker med anledning av en nettoberäkning fördelas över årets . Detta kan maximalt innebära i nedsättning om det är fråga om ett sommarumgänge , dvs. (maximal nedsättning vid ett återbetalningsbelopp om blir då, x / 12 månader). Att införa en regel för att kompensera boföräldern skulle komplicera Försäkrings- kassans administration och därför strida mot en av idéerna med nettobe- räkning. Sammantaget anser regeringen att fördelarna med det föreslagna systemet är så stora att förslaget i denna del bör genomföras oförändrat. Den föreslagna tvåårsregeln får alltså enligt regerings mening anses vara tillräcklig. Beräkning av inkomst vid bestämmande av När underhållsstöd lämnas till ett barn skall den bidragsskyldige föräl- dern återbetala beloppet till staten helt eller delvis. Återbetalningsskyl- digheten bestäms som en viss procent av den bidragsskyldiges på visst sätt beräknade inkomst. Till grund för beräkningarna ligger det taxe- ringsbeslut som fattats närmast det år återbetalnings- skyldigheten avser (25 § USL). Hur den återbetalningsgrundande inkomsten beräknas framgår av 24 27 §§ USL. Återbetalningsskyldigheten kan också bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att den bidragsskyldige har en förvärvsförmåga som väsentligt överstiger vad som motsvarar den taxe- rade inkomsten och han eller hon inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas (28 § USL). Återbetalningsbeloppet skall omprövas när ett nytt beslut om årlig tax- ering föreligger eller när procentsatsen som anger hur mycket av in- komsten som kan tas i anspråk ändras. Återbetalningsskyldigheten kan också, på ansökan av den bidragsskyldige eller på initiativ av , jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för bedömning ändrats väsentligt. Bestäms återbetal- ningsskyldigheten till ett lägre belopp än vad den bidragsskyldige i en- lighet med tidigare beslut betalat skall skillnaden och be- tald ränta som hänför sig till skillnadsbeloppet, om räntan uppgår till , betalas ut till den bidragsskyldige. Bestäms återbetal- ningsskyldigheten till ett högre belopp än vad den bidragsskyldige i en- lighet med tidigare beslut betalat , skall den bidragsskyl- dige betala in skillnaden till (30 § USL). Enligt föreskrifter (RFFS 1996:18) om under- hållsstöd skall ändrad uppgift om taxering anses vara väsentlig om åter- betalningsbeloppet, med beaktande av de nya uppgifterna, överstiger eller understiger tidigare fastställt återbetalningsbelopp med per barn och månad (7 §). 8.1Jämkning av återbetalningsbelopp vid ändrad taxering Regeringens förslag: Ett nytt beslut om årlig taxering skall påverka återbetalningsskyldigheten året taxeringsbeslutet meddelades. En fråga om jämkning av återbetal- ningsskyldigheten på grund av ändrat taxeringsbeslut får inte tas upp till prövning efter utgången av femte året efter det taxeringsår som be- slutet avser. Utredningens förslag: Utredningens förslag innebär att treårsfristen är relaterad till antalet år före det år då beslut om ändrad taxering meddelas. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan tillstyrker utredningens förslag medan Länsrätten i avstyrker med hänvisning till att rättsäkerhets- och rättviseaspekter talar för att beslut om ändrad taxering skall få genomslag fullt ut med ret- roaktiv verkan. Övriga remissinstanser lämnar förslaget utan invändning. Skälen för regeringens förslag: När återbetalningsbelopp enligt USL fastställs beräknas detta enligt 25 § utifrån det taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) som fattats närmast det år återbetalningsskyldigheten avser. Det innebär att återbetal- ning vanligen grundar sig på de inkomster den bidragsskyldige hade och som i normalfallet fastställs vid taxeringen under det mellanliggande året. Det årliga taxeringsbeslutet kan alltså föranleda en ändring av återbetalningsbeloppet. Enligt 7 § förordningen (1996:1036) om underhållsstöd sker ändringen av återbetalningsskyldigheten året då det nya taxeringsbeslutet meddelades. Den bestämmelsen bör lyftas över till lagtext. Det taxeringsbeslut som legat till grund för be- dömning kan dock senare komma att ändras. Regler om omprövning av ett taxeringsbeslut finns i 4 kap. taxeringslagen. Som framgår där kan ett omprövningsbeslut meddelas efter taxeringsåret. Till detta kom- mer de fall där skattemyndighetens beslut om taxering överklagas och blir föremål för prövning i allmän förvaltningsdomstol. I sådana fall kan det ta mycket innan taxeringen är slutligt avgjord. Frågan som då infinner sig är om det skall finnas en gräns vid vilken ett beslut om änd- rad taxering skall tillåtas inverka på återbetalningsbeloppet. innehåller lagstiftningen om underhållsstöd inte någon tidsgräns för retroaktiva ändringar av återbetalningsskyldigheten (se 30 § andra stycket USL). En ändring av den taxering som legat till grund för bedömningen av återbetalningsskyldigheten kan få stora konsekvenser för den bidrags- skyldige och för barnet som får underhållsstöd. När beslutet innebär en väsentlig höjning av den taxerade inkomsten innebär detta i många fall att den bidragsskyldige skall återbetala ett betydande belopp utöver vad han eller hon redan betalat. Ett sådant krav om betalning för förfluten tid kan vara ekonomiskt betungande för den enskilde. En taxeringsändring kan således få till följd att beslut om återbetal- ningsskyldighet behöver ändras tillbaka. Detta förhållande innebär i sin tur att inte kan gallra uppgifter i ärenden om återbetalningsskyldighet, vare sig i de fall underhållsstöd fortfarande lämnas eller i de fall där stödet av någon anledning upphört. Mot bakgrund av de nackdelar som är förknippade med dagens system bör övervägas om och i vilken utsträckning beslut om ändrad taxering skall tillåtas slå igenom när det gäller återbetalning av underhållsstöd.