prop · GS03138 · 2005-03-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2004/05:138 tillträde till FN:s tilläggsprotokoll mot Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att skall godkänna tilläggsprotokoll mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen. Protokollet är ett tilläggsprotokoll till konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Konventionen och tilläggsprotokollet mot människosmuggling har trätt i kraft. I propositionen föreslås de lagändringar som bedöms nödvändiga för att tillträda det ovan nämnda tilläggsprotokollet. Lagändringarna föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg ........................................................... Ärendet och dess beredning............................................................... 5.2Protokollets förhållande till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet ...................... Definition av uttryck i protokollet ...................................... Migranters straffrättsliga ansvar ......................................... Människosmuggling till havs............................................ Åtgärder vid gränser ......................................................... Rese- och identitetshandlingar.......................................... Utbildning och tekniskt samarbete.................................... Andra förebyggande åtgärder ........................................... Skydds- och hjälpåtgärder................................................. Avtal och andra arrangemang ........................................... Smugglade migranters återvändande ................................ Förbehåll, tvistlösning och övriga slutbestämmelser........ tillträde till protokollet mot människosmuggling ............. Nuvarande svenska regler och behov av lagstiftning...................... Lagstiftningsbehovet i förhållande till Migranters straffrättsliga ansvar ....................................... Människosmuggling till havs............................................ Gränskontrollåtgärder och transportörsansvar.................. Rese- och identitetshandlingar.......................................... 7.7Utbildning, tekniskt samarbete och andra förebyggande Skydds- och hjälpåtgärder................................................. Avtal och andra arrangemang ........................................... Smugglade migranters återvändande ................................ Protokollet mot människosmuggling..................................... Förteckning över remissinstanser.......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1.godkänner tilläggsprotokollet mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen till konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (avsnitt 6), 2.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg. 2Förslag till lag om ändring i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg Härigenom föreskrivs att lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Efter framställning av annan stat får regeringen medge den staten att ingripa mot ett svenskt fartyg utanför svenskt territorium i enlighet med mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, eller människosmuggling land-, luft- Ett sådant medgivande får dock Ett sådant medgivande får dock lämnas endast om det finns skälig lämnas endast om det finns skälig anledning att anta att fartyget anledning att anta att fartyget används för brottslighet som begås används för brottslighet som begås territorium eller som är avsedd att territorium eller som är avsedd att fullbordas där eller som annars fullbordas där eller som annars riktar sig mot den statens intressen riktar sig mot den statens intressen brott för vilket enligt svensk lag är brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i mer än ett Regeringen får förena ett medgivande med de villkor som anses behövliga. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 3 Ärendet och dess beredning öppnades () konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess tilläggsprotokoll mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen (nedan protokollet mot människosmuggling eller protokollet) för undertecknande. undertecknade såväl konventionen som protokollet mot människo- smuggling i . Protokollet är inte självständigt i förhållande till konventionen utan kan bara tillträdas under förutsättning att staten också har tillträtt konventionen. Konventionen trädde i kraft . deponerade det svenska ratifikationsinstrumentet och för svensk del trädde konventionen i kraft . 2002/03:146, bet. 2003/04:JuU6, rskr. 2003/04:23, SÖ 2004:21). Protokollet mot människosmuggling trädde i kraft efter det att 40 stater hade ratificerat det. Protokollet i dess lydelse på engelska och en översättning till svenska finns i bilaga 1. Inom har utarbetats en departementspromemoria om tillträde till FN:s tilläggsprotokoll mot människosmuggling (Ds 2004:38). I departementspromemorian föreslås att skall tillträda protokollet mot människosmuggling. Vidare föreslås de lagändringar som bedöms nödvändiga för att tillträda protokollet. Eftersom bestämmelserna i konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet i tillämpliga delar skall gälla även för protokollet, görs i departementspromemorian bedömningen att vissa ändringar vad gäller utlänningslagens (1989:529) bestämmelser om förverkande torde krävas för att uppfylla protokollets krav i denna del. I lagrådsremiss Utökade möjligheter att förverka utbyte av och hjälpmedel vid brott m.m. (Ju2000/330/L5) föreslås ändringar i utlänningslagens förverkandebestämmelser som tillgodoser protokollets krav. Lagrådet har yttrat sig över de föreslagna lagändringarna och regeringen avser att fatta beslut om proposition. Departementspromemorians lagförslag finns i bilaga 2. Departements- promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr UD2004/36496/MAP). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har i sitt yttrande lämnat förslaget utan erinran. fick en s.k. ad hoc-kommitté i uppdrag av att utarbeta en konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet samt att överväga utarbetande av ytterligare instrument rörande tre olika brottstyper, nämligen människohandel, människosmuggling och vapenbrott. Konventionen och två av dess tilläggsprotokoll - protokollet mot människosmuggling och protokollet om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn - undertecknades av i . Det tredje tilläggsprotokollet, protokollet mot olaglig tillverkning av och handel med skjutvapen, deras delar och komponenter och ammunition undertecknades av . Som inledningsvis nämnts har ratificerat konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. har även ratificerat tilläggsprotokollet mot människohandel, som för svensk del trädde i kraft (prop. 2003/04:111, bet. 2003/04:JuU20, rskr. 2003/04:232, SÖ 2004:22). Frågan om tillträde till tilläggs- protokollet om vapenbrott bereds inom . Konventionen och dess tilläggsprotokoll kan även tillträdas av regionala organisationer för ekonomisk integration i vilka minst en medlemsstat är part i konventionen och i protokollen. Europeiska unionens råd bemyndigade den Europeiska gemenskapen att underteckna konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet samt protokollen mot människohandel och människosmuggling (EGT L 30, , s. 44). Bemyndigandet om- fattar behörighet att underteckna instrumenten så långt dess bestämmel- ser avser frågor i vilka behörighet överförts till gemenskapen. Rådet beslutade att konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet skulle godkännas på gemenskapens vägnar (EUT L 261, , s. 69). Konventionen trädde för gemenskapens del i kraft . Beslut om att på gemenskapens vägnar godkänna tilläggsprotokollen har ännu inte fattats. Protokollet mot människosmuggling trädde i kraft . Till de stater som har undertecknat protokollet hör bland andra , och samtliga 25 medlemsstater i EU. har tolv av EU:s medlemsstater ratificerat protokollet. Protokollet innehåller en kort ingress och 25 artiklar, för vilka redogörs nedan. Nedan behandlas också de artiklar i konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet som har direkt betydelse för bestämmelserna i protokollet. Protokollets förhållande till FN:s konvention mot Artikel 1 i protokollet behandlar protokollets förhållande till konven- tionen. I artikel 1.1 anges att protokollet kompletterar konventionen och att protokollet skall tolkas tillsammans med konventionen. Vidare anges i artikel 1.2 att konventionens bestämmelser, i tillämpliga delar, skall gälla även protokollet såvida inte annat anges i protokollet. Tanken är att bestämmelserna i konventionen, när de tillämpas i fråga om människosmuggling och hjälp till olaglig vistelse, skall få väsentligen samma effekt som när de tillämpas på brottslighet enligt konventionen. Frågor om exempelvis domsrätt, utlämning, internationell rättslig hjälp i brottmål, juridiska personers ansvar och förverkande behandlas i konventionen. Enligt artikel 1.3 skall de brott som anges i artikel 6 i protokollet anses som brott enligt konventionen. I artikel 2 anges att protokollets syfte är att förebygga och bekämpa människosmuggling och främja samarbete mellan staterna i detta syfte som de smugglade migranternas rättigheter skyddas. 5.4Definition av uttryck i protokollet I artikel 3 definieras vissa uttryck i protokollet. Människosmuggling: främjande, i syfte att direkt eller indirekt uppnå en ekonomisk eller annan materiell , av en persons olagliga inresa i en stat som är bunden av protokollet och i vilken han eller hon inte är medborgare eller stadigvarande bosatt. Olaglig inresa: gränspassering utan att uppfylla de erforderliga villkoren för laglig inresa i den mottagande staten. Falsk rese- eller identitetshandling: en rese- eller identitetshandling som i) har förfalskats eller ändrats på ett avgörande sätt av en person eller en myndighet som inte lagligen är bemyndigad att upprätta eller utfärda sådan handling på en stats vägnar, eller ii) som har otillbörligt utfärdats eller erhållits genom någon som inte varit behörig, genom bestickning, tvång eller på annat olagligt sätt, eller iii) som används av en annan person än den rättmätige innehavaren. Fartyg: sjögående farkost av vilket slag som helst, innefattande svävare och bärplansfarkost, som används eller kan användas som transportmedel på vatten, utom örlogsfartyg, hjälpfartyg eller annat fartyg som ägs eller brukas av en stat och som i fråga uteslutande används i statlig, icke-affärsdrivande tjänst. I artikel 4 anges protokollets tillämpningsområde. Protokollet är, om inte annat anges, tillämpligt på förebyggande, utredning och lagföring av brott som anges i artikel 6 när brottet är gränsöverskridande till sin natur Prop. 2004/05:138 och en organiserad brottslig sammanslutning är delaktig, liksom för skydd av de personers rättigheter som har utsatts för sådana brott. Av artikel 3.2 i konventionen följer att ett brott är gränsöverskridande till sin natur a)om brottet begås i mer än en stat, b)om brottet begås i en stat, men en betydande del av förberedelserna, planeringen, ledningen eller kontrollen sker i en annan stat, c)om brottet begås i en stat men en organiserad brottslig samman- slutning som bedriver kriminell verksamhet i mer än en stat är delaktig, eller d)om brottet begås i en stat men har betydande följder i en annan stat. Av konventionens artikel 2 följer vidare att med organiserad brottslig sammanslutning avses en strukturerad sammanslutning bestående av tre eller flera personer, som finns och som handlar i samförstånd i syfte att begå ett eller flera grova brott eller överträdelser som är straffbelagda i enlighet med konventionen för att, direkt eller indirekt, uppnå ekonomisk eller annan materiell . Med strukturerad sammanslutning avses enligt samma artikel en sammanslutning som inte slumpvis har bildats för att begå brott. Den behöver inte ha formellt definierade roller för sina medlemmar och inte heller kontinuitet i medlemskapet eller en utvecklad struktur. I artikel 5 anges att migranter inte skall kunna lagföras enligt protokollet på den grund att de har varit utsatta för det kriminella agerandet som anges i artikel 6. I artikel 6.4 anges dock att en stat inte är förhindrad att vidta åtgärder mot en person vars handlande eller beteende utgör brott enligt dess nationella lagstiftning (se avsnitt 5.7 nedan). I artikel 6 anges vilka gärningar som skall kriminaliseras. Enligt artikel 6.1 skall varje stat vidta de lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som erfordras för att straffbelägga följande gärningar när de begås uppsåtligen och i syfte att direkt eller indirekt uppnå ekonomisk eller annan materiell : a)Människosmuggling. b)Tillverkning av falsk rese- eller identitetshandling eller anskaffande, tillhandahållande eller innehav av sådana handlingar i syfte att möjliggöra människosmuggling. c)Att göra det möjligt för en person som inte är medborgare eller stadigvarande bosatt i en stat att stanna kvar där utan att uppfylla de erforderliga villkoren för att lagligen stanna kvar i staten på de sätt som anges i b) i denna punkt eller på annat olagligt sätt. Vidare skall varje stat enligt artikel 6.2 vidta de lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som erfordras för att straffbelägga försök, medhjälp och anstiftan till gärningarna ovan. Under de förutsättningar som följer av grundprinciperna i dess Prop. 2004/05:138 rättsordning skall varje stat, enligt artikel 6.3, vidta de lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som erfordras för att fastställa som försvårande omständigheter till de brott som anges i artikel 6, omständigheter som äventyrar eller som kan förmodas äventyra migranternas liv eller säkerhet, eller som är förenade med omänsklig eller förnedrande behandling, däribland utnyttjande, av sådana migranter. Av artikel 6.4 framgår att ingen bestämmelse i protokollet skall hindra en stat från att vidta åtgärder mot en person vars beteende utgör ett brott enligt dess nationella lagstiftning. Artiklarna 79 behandlar samarbete, säkerhetsbestämmelser och åtgärder mot människosmuggling till havs. I artikel 7 anges att staterna skall samarbeta i största möjliga utsträckning för att förebygga och bekämpa människosmuggling till havs i enlighet med den internationella havsrätten. I artikel 8 anges att en stat som har skälig anledning att misstänka att ett fartyg som för dess flagg eller som uppger sig vara registrerat i den staten, som saknar nationalitet eller som, fast det för utländsk flagg, eller vägrar att visa flagg, i själva verket har ifrågavarande stats nationalitet, ägnar sig åt människo- smuggling till havs, har rätt att begära bistånd av andra stater för att hindra att fartyget används för sådant ändamål. Vidare anges i artikel 8 att en stat som har skälig anledning att misstänka att ett fartyg som för en annan stats flagg eller som visar en annan stats registreringsbeteckningar, och som utövar sin rätt till fri sjöfart enligt internationell rätt utnyttjas för människosmuggling, kan begära tillstånd från flaggstaten att vidta lämpliga åtgärder. Flaggstaten får ge tillstånd att bland annat borda och genomsöka fartyget. Tillståndet får förenas med villkor om ansvar och omfattningen av de faktiska åtgärder som skall vidtas. Avtal om sådana villkor skall ingås mellan flaggstaten och den begärande staten. Utan tillstånd får den begärande staten endast vidta sådana åtgärder som behövs för att avhjälpa omedelbar fara för människoliv eller sådana åtgärder som följer av tillämpliga bilaterala eller multilaterala överenskommelser. Härutöver får en stat som har skälig anledning att misstänka att ett fartyg utnyttjas för människosmuggling till havs borda och genomsöka detta om fartyget saknar nationalitet eller kan förmodas vara ett fartyg som saknar nationalitet. Om bevisning som bekräftar misstankarna påträffas skall staten vidta lämpliga åtgärder i överensstämmelse med tillämplig nationell och internationell rätt. Enligt artikel 8.6 skall varje stat utse en myndighet som är behörig att ta emot och besvara framställningar om biträde m.m. I artikel 9 anges att när en stat vidtar åtgärder mot ett fartyg enligt protokollet skall den trygga de ombordvarandes säkerhet och människovärdiga behandling, beakta behovet att inte äventyra fartygets eller dess lasts säkerhet, inkräkta på flaggstatens eller någon annan berörd stats affärsintressen eller rättsliga intressen och med tillgängliga medel trygga att de åtgärder som vidtas med avseende på fartyget är I de fall motiven för de vidtagna åtgärderna visar sig Prop. 2004/05:138 vara ogrundade skall fartyget ersättas för förlust eller skada som det har åsamkats, förutsatt att det inte har begått någon gärning som motiverar de vidtagna åtgärderna. Åtgärder som vidtas enligt artiklarna 7 och 8 får inte inkräkta på eller påverka kuststaters rättigheter och skyldigheter eller utövning av jurisdiktion enligt den internationella havsrätten, eller flaggstatens behörighet att utöva jurisdiktion och kontroll i administrativa, tekniska och sociala frågor som rör fartyget. Endast örlogsfartyg eller militära luftfartyg eller andra fartyg eller luftfartyg som är tydligt markerade och identifierbara såsom varande i statlig tjänst och bemyndigade därtill får vidta åtgärder som anges i artiklarna 7 och 8. Enligt protokollets artikel 10 skall staterna, utan att det påverkar artiklarna 27 och 28 i konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, utbyta information i relevanta frågor. Konventionens artikel 27 reglerar samarbetet mellan staternas rättsvårdande myndigheter i syfte att effektivisera bekämpningen av brott som täcks av konventionen. I konventionens artikel 28 finns bestämmelser om informationsinsamling. Enligt denna bestämmelse skall varje konventionsstat överväga att i samråd med vetenskapliga och akademiska organ analysera den organiserade brottslighetens utveckling inom sitt territorium, de förhållanden under vilka den verkar samt de yrkesgrupper och teknologier som berörs. I artikel 10.1 anges att stater, särskilt sådana med gemensam gräns eller som är belägna längs farleder utefter vilka människosmuggling förekommer, skall utbyta information på ett sätt som är förenligt med deras respektive rättsordning och förvaltningssystem för att uppfylla protokollets syften. Detta informationsutbyte skall bland annat avse platser för in- och utresa, färdvägar, fraktförare, transportmedel och metoder som en organiserad brottslig sammanslutning kan misstänkas använda vid människosmuggling. Vidare skall staterna utbyta information om resehandlingars äkthet och om stöld eller missbruk av oifyllda rese- eller identitetshandlingar. Informationsutbyte skall även ske vad gäller lagstiftning, praxis och åtgärder för att förebygga och bekämpa människosmuggling och hjälp till olovlig vistelse. Enligt artikel 10.2 skall en stat som tar emot information bifalla en begäran av den stat som lämnar denna om inskränkningar i rätten att använda den. Enligt artikel 11.1 skall staterna, utan att det skall inkräkta på internationella åtaganden avseende fri rörlighet för personer, så långt det är möjligt, förstärka sådan gränskontroll som kan vara nödvändig för att förebygga och upptäcka människosmuggling. Enligt artikel 11.2 skall varje stat vidta lagstiftningsåtgärder eller andra Prop. 2004/05:138 lämpliga åtgärder för att så långt som möjligt förebygga att transport- medel som används av affärsdrivande fraktförare används vid människo- smuggling. Åtgärder enligt artikel 11.2 skall, enligt artikel 11.3, när det är lämpligt och utan att det skall inkräkta på tillämpliga internationella konventioner, innefatta åläggande av skyldighet för affärsdrivande fraktförare, inbegripet varje transportföretag eller ägare eller yrkesmässig brukare av transportmedel, att tillse att alla passagerare innehar de nödvändiga resehandlingarna för inresa i den mottagande staten. Enligt artikel 11.4 skall varje stat vidta nödvändiga åtgärder i enlighet med sin nationella lag för att kunna föreskriva sanktioner vid bristande uppfyllelse av de skyldigheter som anges i artikel 11.3. Varje stat skall också enligt artikel 11.5 överväga att vidta åtgärder som, i enlighet med dess nationella lag, tillåter avvisning eller åter- kallelse av visering för personer som är delaktiga i förövande av brott som straffbeläggs i enlighet med detta protokoll. Vidare skall staterna enligt artikel 11.6, utan att det skall påverka artikel 27 i konventionen, överväga att förstärka samarbetet mellan gränskontrollmyndigheterna genom att bland annat skapa och upprätt- hålla direkta kommunikationsvägar. Konventionens artikel 27 reglerar samarbetet mellan konventionsstaternas rättsvårdande myndigheter i syfte att effektivisera bekämpningen av brott som täcks av konventionen. Artiklarna 12 och 13 behandlar staternas skyldighet att vidta åtgärder för att se till att de rese- och identitetshandlingar de utfärdar håller viss kvalitet och inte lätt kan förfalskas m.m. Enligt artikel 12 skall varje stat vidta nödvändiga åtgärder för att, inom ramen för tillgängliga resurser, trygga a)att rese- eller identitetshandlingar som den utfärdar är av sådan kvalitet att de inte enkelt kan missbrukas, förfalskas eller olagligen ändras, mångfaldigas eller utfärdas, och b)skydd och säkerhet för äktheten av rese- och identitetshandlingar som den har utfärdat, eller som har utfärdats på dess vägnar, samt före- byggande av olaglig tillverkning, utfärdande och användning av sådana handlingar. Enligt artikel 13 skall en stat på begäran av en annan stat, i enlighet med sin nationella lag inom skälig tid kontrollera äktheten och giltigheten för rese- och identitetshandlingar som har utfärdats eller som påstås ha utfärdats i dess namn och som misstänks för att användas i syfte att begå de gärningar som anges i artikel 6 i protokollet. 5.12Utbildning och tekniskt samarbete Enligt artikel 14 skall staterna tillhandahålla eller förbättra specialiserad utbildning för personer som arbetar med migrationsfrågor och annan berörd personal för att förebygga människosmuggling och övriga gärningar som anges i artikel 6 och i människovärdig behandling av Prop. 2004/05:138 migranter som har utsatts för sådana gärningar. Vidare anges att staterna skall samarbeta med varandra och med behöriga internationella organisationer, icke-statliga organisationer med flera för att säkerställa att det finns lämplig utbildning för personal i syfte att förebygga, bekämpa och utrota människosmuggling och för att skydda de migranter som utsatts för sådant handlande. Utbildningen skall bland annat avse förbättrad säkerhet och kvalitet för resehandlingar, identifiering och upptäckt av falska rese- eller identitetshandlingar, insamling av kriminalunderrättelseinformation som rör identifiering av organiserade brottsliga sammanslutningar som ägnar sig åt människosmuggling, förbättring av metoder för att upptäcka smugglade personer och människovärdig behandling av migranter och skydd av deras rättigheter enligt protokollet. Stater med sakkunskap på området skall överväga att lämna tekniskt bistånd till stater som ofta är ursprungsstater eller transitstater för personer som utsatts för sådant handlande som anges i artikel 6 i detta protokoll.