prop · GS0362d2 · 2005-03-01 00:00:00 — El- och gasmarknadsutredningens betänkande El- och naturgasmarknaderna (SOU 2003:113) Utredningen har haft i uppdrag att följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för el och naturgas och lämna förslag till lagstiftning och regelverk i övrigt som krävs för att genomföra Europeiska gemenskapens reviderade el- och naturgasmarknadsdirektiv samt överväga och i förekommande fall lämna förslag till ändringar som föranleds av förordningen om gränsöverskridande handel med el. I uppdraget ingår också att göra en kompletterande analys av frågan om skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Direktivet innehåller dels kvantitativa ändringar, som en ökad marknadsöppning, dels kvalitativa ändringar om rättslig åtskillnad för systemoperatörer för överföring och distribution, krav på särredovisning, regler för nättillträde samt inrättandet av en självständig tillsynsmyndighet som i förväg godkänner åtminstone metoderna för tariffsättningen. Därutöver innehåller direktivet vissa nyheter som gäller allmännyttiga tjänster, angivande av elens ursprung, försörjningstrygghet, upphandling av ny kapacitet, regler för anskaffande av el för att täcka nätförluster, rapportering samt handel med tredje land. Direktivet innehåller, förutom de här angivna huvudpunkterna, ett omfattande och detaljerat regelverk. I detta betänkande lämnas förslag på de författningsändringar som krävs i ellagstiftningen för att införliva direktivet i svensk rätt. I betänkandet ges också förslag på hur de rapporteringar som krävs enligt direktivet skall genomföras. Angivande av elens ursprung Vi föreslår att det införs ett krav att elleverantörer på eller i samband med fakturor och i reklam som riktar sig till elanvändare lämnar uppgift om ursprunget av den el som säljs. Uppgiften skall baseras på föregående års genomsnittliga bränslesammansättning. Om elen köps via börs eller importeras från ett land utanför Europeiska gemenskapen skall uppgiften baseras på aggregerade uppgifter från föregående år som börs eller importör tillhandahållit. I samband med angivandet av elens ursprung skall elleverantörerna också lämna uppgift om den miljöpåverkan i form av utsläpp av CO2 och radioaktivt utsläpp som föregående års genomsnittliga bränslesammansättning har givit upphov till, genom hänvisning till befintliga referenskällor. Vi föreslår att den närmare utvecklingen av sättet att ange och beräkna elens ursprung och miljöpåverkan i första hand skall ske genom en överenskommelse mellan marknadens aktörer. För att elleverantörerna skall kunna fullgöra de föreslagna skyldigheterna att ange elens ursprung föreslår vi att elproducenter, importörer av el och elleverantörer skall vara skyldiga att på begäran av elleverantörer lämna uppgifter om ursprunget av den el som säljs. Vi föreslår att alla juridiska personer som bedriver nätverksamhet och som anskaffar el för att täcka nätförluster skall göra detta i enlighet med öppna, icke-diskriminerade och marknadsorienterade förfaranden. Vid utformningen av nättariffer för överföring av el föreslår vi att nätkoncessionshavaren särskilt skall beakta antalet anslutningspunkter, anslutningspunkternas geografiska läge, mängden överförd energi, abonnerad effekt och kostnaderna för överliggande nät samt kvaliteten på överförd el. Vid utformningen av engångsavgift för anslutning föreslår vi att nätkoncessionshavaren särskilt skall beakta var en anslutning är belägen och vilken avtalad effekt anslutningen avser. Vi föreslår också att nätmyndigheten skall fatta beslut inom vid tvister om anslutningsavgifter enligt ellagen. Enligt förslaget skall beslut fattas . Denna tid får, om det behövs, utsträckas ytterligare . Om den sökande medger detta får tiden förlängas ytterligare. Villkor i standardavtal om balanstjänster Vi föreslår att villkor för tillhandahållandet av balanstjänster skall vara objektiva, icke-diskriminerande samt avspegla verkliga kostnader. Vi föreslår också att nätmyndigheten i förväg skall godkänna villkoren för tillhandahållandet av balanstjänster. Ett beslut om godkännande skall fattas från det att myndigheten fick in en sådan begäran. Om ett sådant beslut inte fattas skall villkor för tillhandahållandet av balanstjänster anses godkända så vitt avser frågan om dessa är objektiva, icke-diskriminerade samt avspeglar verkliga kostnader. Vi föreslår också att ett beslut om godkännande skall gälla och att detta skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet För att tydliggöra åtskillnaden mellan nätverksamhet och produktion av och handel med el föreslår vi att en styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett nätföretag inte får vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i en juridisk person som bedriver produktion av eller handel med el. I syfte att säkerställa att de systemansvariga för överföringsrespektive distributionssystemen inser vikten av att de agerar objektivt och ickediskriminerande föreslår vi att den som bedriver nätverksamhet och som har minst 100 000 anslutna kunder eller som har nätkoncession för stamledning skall upprätta en övervakningsplan där det anges vilka åtgärder som vidtagits för att motverka ett diskriminerande beteende. Åtgärderna skall redovisas i en årlig rapport som skall inges till nätmyndigheten och offentliggöras. I enlighet med vad elmarknadsdirektivet medger föreslår vi att företag med mindre än 100 000 nätkunder undantas från detta krav. Förordningen om gränsöverskridande handel med el Förordningen innehåller övergripande regler om en kompensationsmekanism mellan systemansvariga för gränsöverskridande elflöden, information om kapacitet på utlandsförbindelser och principer för utformning av nationella nättariffer samt principer och riktlinjer för tilldelning av kapacitet på utlandsförbindelser. Förordningen innehåller också regler om rapportering till , påföljder, att nya utlandsförbindelser kan beviljas undantag från vissa bestämmelser i förordningen och elmarknadsdirektivet samt bemyndiganden till kommissionen att efter ett kommittéförfarande utfärda riktlinjer. En EG-förordning är bindande i sin helhet och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Några särskilda åtgärder för att införliva förordningen i den svenska rättsordningen behöver därför inte vidtas. Vi har inte funnit några svenska regler som strider mot förordningen. Några ändringar av denna anledning föreslås därför inte. Däremot föreslår vi att nätmyndighetens tillsyn skall utvidgas till att även omfatta efterlevnaden av förordningen och de riktlinjer och villkor som har utfärdats med stöd av denna. Beslut om undantag från vissa regler för nya utlandsförbindelser bör dock, i likhet med vad som gäller beviljande av nätkoncession för utlandsförbindelse, fattas av regeringen. stämmelse med denna innebörd föreslås därför. Naturgasmarknadsdirektivet innehåller dels kvantitativa ändringar som en ökad marknadsöppning och ett utvidgat tillämpningsområde, dels kvalitativa ändringar om rättslig åtskillnad för systemoperatörer för transmission och distribution, krav på särredovisning, regler för tillträde till transmissions- och distributionssystemen och lager samt inrättande av en självständig tillsynsmyndighet som i förväg godkänner åtminstone metoderna för tariffsättning. Direktivet innehåller också nyheter som gäller allmännyttiga tjänster, skydd för kunder, försörjningstrygghet och rapportering. Direktivet innehåller, förutom de här angivna huvudpunkterna, ett omfattande och detaljerat regelverk. I detta betänkande lämnas förslag på de författningsändringar som krävs i naturgaslagstiftningen för att införliva direktivet i svensk rätt. I betänkandet ges också förslag på hur de rapporteringar som krävs enligt direktivet skall genomföras. För att naturgaslagens tillämpningsområde skall stå i överensstämmelse med naturgasmarknadsdirektivets räckvidd föreslår vi att naturgaslagens bestämmelser utvidgas till att avse även kondenserad naturgas, biogas och gas från biomassa eller andra typer av gas om det är tekniskt möjligt att föra in och använda dessa gaser i och transportera dem genom systemet för naturgas. Koncession för anläggning för kondenserad naturgas Vi föreslår att det skall införas ett krav på koncession för att bygga och använda en anläggning för kondenserad naturgas. Frågan om koncession skall prövas av regeringen. Koncession beviljas endast om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. Endast den som är lämplig att utöva verksamheten får beviljas koncession. Koncession för anläggning för kondenserad naturgas får förses med de villkor som behövs för att tillgodose krav på säkerhet, skydd för miljö-, natur-, och kulturvärden och liknande omständigheter. Om särskilda skäl finns, eller sökanden begär det, kan kortare giltighetstid bestämmas. En koncession får återkallas om anläggningen inte används och inte heller behövs för att säkra energiförsörjningen. Den får också återkallas om innehavaren missköter sig. När en koncession upphör skall den som senast innehaft koncessionen vara skyldig att ta bort anläggningen samt vidta åtgärder för återställning. Den som byggt en anläggning utan koncession där sådan krävs får föreläggas, av den myndighet som regeringen bestämmer, att ta bort anläggningen samt att återställa marken. För att stärka konsumentskyddet föreslår vi att förutsättningarna för att avbryta överföringen av naturgas till en konsument skall regleras i naturgaslagen. Överföringen på grund av konsumentens försummelse får endast avbrytas om försummelsen är att betrakta som ett väsentligt Innan överföringen avbryts skall konsumenten uppmanas att vidta rättelse. Avser försummelsen bristande betalning skall han delges en underrättelse där det framgår att överföringen kan komma att avbrytas om inte betalning sker . skall underrättas om förhållandena. Om konsumenten vidtar rättelse, eller om socialnämnden åtar sig betalningsansvar för skulden, får överföringen inte avbrytas. Överföringen av naturgas får inte avbrytas om en fordran är föremål för tvist. Överföringen får inte heller avbrytas om det finns anledning att befara att ett avbrott skulle medföra ej obetydlig personskada eller omfattande sakskada. Detta gäller dock inte om konsumenten handlar otillbörligt. Ansvar för balansering av naturgassystemet - systemansvar Balanshållningen av det svenska naturgassystemet skall ske på objektiva och icke-diskriminerande grunder. För att säkerställa att detta sker föreslår vi att det införs bestämmelser om systemansvar och balansansvar och att villkoren för att tillhandahålla tjänster för balanshållningen regleras. Regleringen innebär att villkoren i ett avtal om balansansvar skall vara objektiva och icke-diskriminerande samt avspegla kostnaderna för balansansvaret. Vi föreslår att regeringen skall bemyndigas att utse det organ som skall ha systemansvaret. För att göra ett sådant val möjligt införs bestämmelser som ger den systemansvariga befogenheter att under vissa förutsättningar beordra ökad eller minskad inmatning av naturgas samt minskat uttag av naturgas. Vi föreslår vidare att det i varje naturgasanvändares uttagspunkt skall finnas en balansansvarig. Ansvaret för att så är fallet åvilar den aktuella naturgasleverantören. Ett åtagande om balansansvar skall göras genom avtal med det organ som har systemansvaret. Den som har systemansvaret skall ansvara för att balans, inom hela eller delar av naturgassystemet, kortsiktigt upprätthålls mellan inmatning och uttag av naturgas och för balansavräkningen mellan de balansansvariga. Den som har systemansvaret skall offentliggöra villkoren för de tjänster som tillhandahålls för balansering av naturgassystemet. Anskaffande av energi för drift av naturgasledningar Den energi som behövs för att bedriva överföring av naturgas föreslås anskaffas på öppna, icke-diskriminerade och marknadsorienterade villkor. Åtskillnad av systemansvariga för överföring och distribution av naturgas För att säkerställa att tillträde till naturgassystemet sker på objektiva och icke-diskriminerande grunder föreslår vi att en juridisk person som bedriver överföring eller distribution av naturgas eller som innehar naturgaslager eller en anläggning för kondenserad naturgas inte får bedriva handel med naturgas. För att ytterligare tydliggöra åtskillnaden mellan koncessionspliktig överföringsverksamhet och handel med naturgas införs en regel som stadgar att en styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett företag som innehar koncession för naturgasledning inte får vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i en juridisk person som bedriver handel med naturgas. Denna regel blir inte tillämplig för distributionsföretag eftersom deras naturgasledningar inte omfattas av krav på koncession. I syfte att säkerställa att de systemansvariga för överföringsrespektive distributionssystemen inser vikten av att de agerar objektivt och ickediskriminerande föreslår vi att innehavarna av naturgasledningar skall upprätta en övervakningsplan där det anges vilka åtgärder som vidtagits för att motverka diskriminerande beteende. En årlig rapport över de åtgärder som vidtagits i detta avseende skall överlämnas till den myndighet som regeringen bestämmer. Den årliga rapporten skall offentliggöras. Naturgaslagens bestämmelser om redovisning föreslås kompletteras så att det klart framgår att verksamhet som avser överföring-, distribution- och lagring av naturgas samt verksamhet som bedrivs i anläggning för kondenserad naturgas skall redovisas separat. Tillträde till naturgaslager och anläggning för kondenserad naturgas För att naturgasmarknaden skall vara öppen på objektiva och icke-diskri- minerande villkor föreslår vi att även de som har koncessionspliktiga naturgaslager eller anläggningar för kondenserad naturgas skall vara skyldiga att på skäliga villkor låta berättigade kunder mata in och ta ut naturgas i dessa anläggningar. Skyldigheten skall inte föreligga om en anläggning saknar kapacitet för den begärda inmatningen eller om det annars finns särskilda skäl. Lagertariffer och tariffer för inmatning till en anläggning för kondenserad naturgas skall offentliggöras. Undantag för större naturgasinfrastrukturprojekt För att möjliggöra investeringar i större nya naturgas-infrastrukturprojekt och i väsentliga kapacitetsökningar i befintliga infrastrukturer föreslår vi att det skall införas en möjlighet att ansöka om undantag från naturgaslagens bestämmelser om åtskillnad, skyldighet att ansluta ledningar och överföra naturgas, anskaffande av energi för att driva naturgasledning och upprättande av övervakningsplan, skyldighet att lagra naturgas, skyldighet att mata in naturgas i en anläggning för kondenserad naturgas samt bestämmelserna om tariffer och anslutningsavgifter och systemansvar och balansansvar. Ansökan om undantag prövas av regeringen. Ett beslut om undantag skall anmälas till Europeiska gemenskapernas kommission, som har befogenhet att begära att regeringen ändrar eller återkallar ett beviljat undantag. Vi föreslår att naturgasmarknaden skall öppnas så att samtliga icke-hus- hållskunder skall vara berättigade kunder och att samtliga kunder skall vara berättigade . Vi föreslår att det skall införas en ny ordning i naturgaslagen som innebär att tillsynsmyndigheten skall fatta beslut varigenom företagens metoder för bestämmande av överföringstariffer skall godkännas innan tarifferna får träda i kraft. beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vi föreslår även att samma ordning skall införas när det gäller godkännande av villkor för tillhandahållande av balanstjänster. För att undvika att ett företag inte får ett beslut om villkor inom rimlig tid införs en tidsfrist för tillsynsmyndigheten. Denna tidsfrist skall vara från det att en begäran om godkännande kommer in till myndigheten. Ett beslut om godkännande av villkor skall gälla . Vi föreslår också att det skall införas en bestämmelse som anger att innehavarna av naturgasledningar, när de utformar överförings-tarifferna, särskilt skall beakta antalet anslutna kunder, kundernas geografiska läge, mängden överförd energi och abonnerad effekt, kostnaderna för överliggande nät, leveranssäkerhet och trycket i ledningarna. I syfte att precisera hur anslutningsavgifterna skall utformas föreslår vi att det införs en ny bestämmelse i naturgaslagen som innebär att innehavare av naturgasledning särskilt skall beakta var en anslutning är belägen och vilken effekt anslutningen avser. Vi föreslår att det införs regler om när tillsynsmyndigheten bör ha besvarat ett inkommet ärende. Ärenden som avser prövning av att villkoren för överföring av naturgas är objektiva och icke-diskriminerande skall normalt prövas . Myndigheten får förlänga med ytterligare . Om den som anhängiggjort ärendet samtycker får tidsperioden förlängas ytterligare. Detsamma skall gälla ärenden som avser lagring av naturgas och drift av anläggning för kondenserad naturgas, anslutningsavgifter samt systemansvar och balansansvar. Tidsfristen omfattar inte naturgaslagens bestämmelser som reglerar nivån på tariffer för överföring, lager och inmatning till en anläggning för kondenserad naturgas samt nivån på avgifter för tillhandahållande av balanstjänster. El- och gasmarknadsutredningens lagförslag Tryggare fjärrvärmekunder (2003:115) Elområdet har av varit föremål för en genomsyn och reformering. Reformen av elmarknaden har inneburit att verksamheter som består i att producera och handla med el, s.k. elverksamhet, har utsatts för konkurrens i syfte att skapa förutsättningar för en effektiv prisbildning på elmarknaden i kundernas intresse. Elnätverksamheten, som är ett naturligt monopol, har som sådant reglerats för att förhindra att företagen utnyttjar sin monopolställning till att ta ut oskäliga nätavgifter. En av huvudprinciperna i elmarknadsreformen är att det skall råda en klar boskillnad mellan elverksamhet och elnätverksamhet. Sistnämnda verksamhet har därför avgränsats från elverksamhet i syfte att förhindra eller i vart fall försvåra att den reglerade elnätverksamheten påverkas av förhållanden i den konkurrensutsatta elverksamheten genom t.ex. att kostnader övervältras till elnätverksamheten. I syfte att ytterligare minska möjligheten och incitamenten för oönskad subventionering från elnätverksamheten till elverksamheten föreslog regeringen i prop. 2001/02:56 en skärpning av gränsdragningen mellan verksamheterna. Regeringen förslag innebar att flertalet av styrelseledamöterna i ett elnätföretag inte får vara styrelseledamöter i ett företag som bedriver produktion av eller handel med el och att verkställande direktören i ett elnätföretag inte får vara verkställande direktör i ett företag som bedriver produktion av eller handel med el. ansåg att regeringens förslag krävde ytterligare beredning och överväganden bl.a. vad gällde kostnadsaspekterna för små företag på elmarknaden till följd av förslaget samt risken för att korssubventionering sker mellan fjärrvärmeföretag och elhandelsföretag. Vid den fortsatta beredningen skulle särskilt frågan om kongruens i regelverken för verksamheterna uppmärksammas. Utredningen har haft i uppdrag att studera och överväga behovet av bestämmelser som reglerar åtskillnaden mellan elnätverksamhet och elverksamhet samt fjärrvärmeverksamhet. I uppdraget ingår att överväga behovet av skärpta regler och tillsyn av särredovisning av fjärrvärmeverksamhet i syfte att undvika korssubventionering och prisdiskriminering samt, vid behov, föreslå sådana. I detta delbetänkande lämnas förslag till sådana författningsändringar. I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för dessa förslag. Mål med en reglering m.m. En viktig utgångspunkt för utredningen har varit att främja den fortsatta utbyggnaden av fjärrvärme som framtidens alternativ på värmemarknaden. Det är då viktigt att befintliga och potentiella kunder kan känna trygghet och förtroende för fjärrvärme. Utredningen har därför vid utförandet av uppdraget utgått från ett kundperspektiv. Det övergripande målet med de regler som vi föreslår är att förbättra kundtryggheten genom skärpta krav på transparens och åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet samt elnätverksamhet och produktion av och handel med el, dvs. Kravet på transparens och åtskillnad avser att förhindra att fjärrvärmekunderna i praktiken får finansiera annan verksamhet. Så kan ske genom t.ex. att samkostnader i verksamheterna endast eller i stor utsträckning kommer att belasta fjärrvärmeverksamheten eller att varor eller tjänster inte köps till marknadsmässiga priser mellan verksamheterna. Genom att förhindra sådan korssubventionering kan kundernas förtroende för fjärrvärmen som uppvärmningsform och prissättningen därav stärkas. Vi föreslår att en reglering av åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet skall föras in i ellagen (1997:857). Vi föreslår att det införs en skyldighet för den som bedriver fjärrvärmeverksamhet att särredovisa denna verksamhet. Syftet med detta krav är att komma till rätta med den risk för korssubventionering och prisdiskriminering som föreligger när fjärrvärmeverksamhet och verksamhet på elmarknaden bedrivs inom samma juridiska person. Kravet på att särredovisa fjärrvärmeverksamheten är generellt och innebär att denna skall redovisas på ett sätt som gör det möjligt att kontrollera de affärshändelser och dispositioner som skett inom verksamheten. Det är inte minst för kundernas del viktigt att det är möjligt att härleda intäkter och kostnader för olika verksamheter när den juridiska personen bedriver även annan verksamhet. Hur denna särredovisning närmare skall ske bör överlämnas till regeringen att besluta om. Uppdelning av fjärrvärme- och elmarknadsverksamhet i olika juridiska personer Den ökade transparens som följer av kravet på särredovisning har givna begränsningar. Det är trots att särredovisning sker svårt för tillsynsmyndighet och andra att bedöma om t.ex. fjärrvärmekunderna i praktiken kommit att bidra till finansieringen också av andra verksamheter i företaget. De verksamheter som vi vid behov skall åtskilja från fjärrvärmeverksamheten är elmarknadsverksamheter. Dessa saknar, förutom såvitt avser elproduktion, nämnvärda synergieffekter av att drivas tillsammans Vi föreslår därför att elmarknadsverksamhet och fjärrvärmeverksamhet inte skall få bedrivas i samma juridiska person. I ett kraftvärmeverk framställs elenergi och värmeenergi i en och samma process. Värmeenergin nyttiggörs genom att den tillförs ett fjärrvärmesystem. Mot bakgrund av den begränsade möjligheten för dessa företag att påverka konkurrensen på elmarknaden och till svårigheterna att fördela kostnaderna mellan de olika verksamheterna, föreslår vi att produktion och försäljning av el som är att hänföra till ett eget kraftvärmeverk och som säljs till marknadsmässigt pris undantas från åtskillnadskravet. Sådan produktions- och försäljningsverksamhet skall anses ingå i fjärrvärmeverksamheten. Vi anser att intäkterna från försäljningen av el från ett eget kraftvärmeverk bör särredovisas men lämnar inget förslag om detta. Vi föreslår i stället att regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om redovisning av fjärrvärmeverksamhet. Åtskillnad i fråga om ledningsfunktioner För att den av utredningen föreslagna juridiska åtskillnaden mellan fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet skall genomföras i praktiken, dvs. inte endast formellt, bör en åtskillnad av ledningsfunktioner införas, s.k. funktionell åtskillnad. Åtskillnaden bör begränsas till situationer och funktioner där ett betydande inflytande över verksamheten i den juridiska personen kan anses föreligga. Vi föreslår att fler än hälften av styrelseledamöterna i ett fjärrvärmeföretag inte får vara styrelseledamöter i ett och samma företag som bedriver elmarknadsverksamhet.