prop · GS03150d2 · 2005-05-10 00:00:00 — måste därför också vara en aktiv internationell aktör. Den nya politiken för global utveckling förutsätter också ett brett deltagande av i internationellt utvecklingsarbete. För att nå miljökvalitetsmålen krävs effektiva styrmedel som gör det möjligt att stimulera en rad insatser i samhället. I många fall krävs attitydförändringar som leder till beteendeförändringar. Regeringen anser att det behövs en vidareutveckling av styrmedlen för att få effektivare åtgärder till stånd. Särskilt viktiga är ekonomiska styrmedel, som miljöskatter och miljöavgifter och handel med utsläppsrätter, men även andra marknadsrelaterade instrument, legala och administrativa styrmedel, planering, samt forskning, utveckling och demonstration av ny teknik. Detta inbegriper stöd till investeringar i och kommersialisering av ny teknik som kan bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen. Riktad information kan också vara ett effektivt styrmedel. Ekologiskt hållbar upphandling är enligt regeringens uppfattning ett kraftfullt instrument i detta sammanhang som behöver utvecklas ytterligare. I miljömålsarbetet har myndigheterna en viktig roll. Det gäller såväl de myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar som de som är miljömålsansvariga. Men även de statliga bolagen måste vara föregångare i miljömålsarbetet och måste aktivt delta i omställningen av samhället till en hållbar utveckling. Det gäller inte minst inom energisektorn där omställningen av energisystemet är en särskilt stor utmaning som kräver genomgripande insatser för att förena avvecklingen av kärnkraften med en framåtsyftande och effektiv klimatpolitik. Människornas kunskap om grunderna för arbetet för en hållbar utveckling måste öka. Utvecklingen av teknik och tjänster som behövs för en hållbar utveckling måste främjas. Kommunerna har ansvaret för skolan men också för det lokala miljöarbetet. Många kommuner har antagit eller håller på att utarbeta lokala miljömål och handlingsprogram som grundar sig på de nationella miljökvalitetsmålen. Detta arbete bör fortsätta och förstärkas. Kommunerna är redan skyldiga att utarbeta avfallsplaner men bör också utveckla program och planer för transporterna, energiförsörjningen och energianvändningen i kommunerna så att de kan uppnå sina lokala miljömål och bidra till att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås. Sådana program bör vara en utgångspunkt i det kommunala planarbetet. Regeringen anser att förutsättningar är goda att genomföra en omvandling av det svenska samhället till ett miljömässigt hållbart välfärdssamhälle. Det innebär bl.a. att modernisera samhället i resurseffektiv riktning genom tekniska innovationer och investeringar för att åstadkomma en hållbar utveckling där hälsa, miljö och välfärd värnas. I själva verket kan det finnas fördelar med att ligga i framkanten av ett omställningsarbete som globalt sett framstår som allt mer angeläget. I takt med att påfrestningarna på miljön växer ställs alla länder inför kravet att ta de steg som leder till ett hållbart samhälle i balans med sina ekologiska förutsättningar, som uthålligt nyttjar naturresurserna och som skyddar människors hälsa. Den kunskap och den teknikutveckling som krävs i detta omställningsarbete kan bli en stor tillgång för innovativa företag som kan sälja miljörelaterade produkter och tjänster på den globala marknaden. får betydande inkomster från miljöteknikinriktad export. De svenska miljöteknikexporterande företagen omsatte 2002 mer än . 21.1.2Utgångspunkter för det fortsatta arbetet med strategierna Miljökvalitetsmålen anger inriktningen av samhällsbyggets miljömässiga dimension. Tre utmaningar är i detta sammanhang särskilt viktiga: omställningen av energi- och transportsystemen, utvecklingen av ett samhälle som bygger in miljöanpassning i produkterna och som ser till att avfallet återanvänds och minimeras samt hushållningen med naturens resurser och samhällets grundläggande infrastruktur. Det innebär bl.a. att sambandet mellan tillväxt och miljöbelastning måste brytas och att framväxten av nya, hållbara produktions- och konsumtionsmönster gynnas. Det gäller att i internationellt samarbete lösa de stora problem som vi står inför i form av globala klimatförändringar, en ökad användning och spridning av giftiga ämnen och ett icke hållbart nyttjande av naturresurser. Mot denna bakgrund är det enligt regeringens uppfattning nödvändigt att arbetet mot miljökvalitetsmålen styrs av långsiktiga och väl förankrade strategier som på ett tydligt sätt kan vara vägledande för miljöarbetet på olika nivåer och för olika aktörer. I Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/2001: 130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) redovisas åtgärdsstrategier inom områdena effektivare energianvändning och transporter, giftfria och resurssnåla kretslopp och hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Syftet var att skapa en samlad bild av åtgärdsarbetet för att nå miljökvalitetsmålen och skapa en plattform för en fortsatt utveckling av kostnadseffektiva åtgärder. har därefter särskilt behandlat strategin om giftfria och resurssnåla kretslopp i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/02:117, bet.2003/04:MJU4, rskr. 2003/2004:13). I utvärdering av miljömålsarbetet som överlämnades till regeringen framhäver rådet vikten av en utveckling av åtgärdsstrategierna och föreslår vissa nya åtgärder inom ramen för dessa. Regeringen finner att den uppdelning i tre åtgärdsstrategier, som gjordes i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier, är relevant och ändamålsenlig. Av denna anledning vidareutvecklar regeringen dessa åtgärdsstrategier: 1.Effektivare energianvändning och transporter för att främst minska utsläppen från energi- och transportsektorerna samt öka andelen förnybar energi. 2.Giftfria och resurssnåla kretslopp för att minska användningen av naturresurser och minska de diffusa utsläppen av miljögifter och för att skapa energi- och materialsnåla kretslopp. 3.Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö för att bevara den biologiska mångfalden och värdefulla kulturmiljöer och skydda människors hälsa, för miljöanpassad fysisk planering och för en hållbar bebyggelsestruktur. De strategiska utgångspunkterna och grunden för prioriteringar i det fortsatta arbetet kan sammanfattas enligt följande: Åtgärder med såväl kortsom långsiktiga effekter. Helhetsperspektiv och kostnadseffektivitet. Utveckling av effektiva styrmedel. Engagemang av alla viktiga aktörer i samhället, särskilt näringslivet och kommunerna. Särskild uppmärksamhet på EU-arbetet. Utvärdering av tidigare genomförda åtgärder. Regeringen har i denna proposition gjort en avgränsning i sin redovisning av nya åtgärder. Åtgärder som endast har effekter avseende ett miljökvalitetsmål eller delmål redovisas i denna proposition under respektive miljökvalitetsmål. 21.1.3Åtgärder med såväl kortsom långsiktiga effekter Till de femton miljökvalitetsmålen finns delmål kopplade. Efter den översyn som gjorts i samband med denna proposition finns nu 70 delmål varav många förväntas vara uppnådda 2010 men också . För miljökvalitetsmålen gäller det övergripande generationsperspektivet som innebär att de bör vara uppnådda . En viktig uppgift för riksdag och regering är att skapa en stabil grund för samhällets utveckling som flexibiliteten och beredskapen bibehålls för att möta nya utmaningar och snabba förändringar i omvärlden. Valet av styrmedel och åtgärder bör grundas på detta förhållande. Miljömålsstrukturen bör göra det möjligt att introducera styrmedel efter deras förutsättningar att kunna bidra till miljökvalitetsmålen på både kort och lång sikt. Vissa av miljökvalitetsmålen är inte formulerade på ett sådant sätt att det framgår vilka ytterligare åtgärder som kan komma att krävas sedan de nuvarande delmålen uppnåtts. Frågan om utvecklingen av framtida delmål behandlas i avsnitt 27.2. Enligt regeringens mening bör en utgångspunkt för utvecklingen av strategierna vara det behov av ytterligare åtgärder som framgår av de bedömningar som har gjort i Miljömålen allas vårt ansvar (dnr M2004/622/Mk) och Miljömålen når vi dem? (dnr M2004/1795/Mk). bedömer där möjligheterna att uppnå såväl delmålen som miljökvalitetsmålen. Regeringen utgår ifrån dessa analyser för att fastställa vilka ytterligare insatser som krävs för att delmålen skall uppnås. Analyserna finns sammanfattade under respektive strategi och utgör en av utgångspunkterna för åtgärdsstrategierna. Flera av de åtgärder som behandlas i denna proposition kommer att läggas fram som förslag till i andra propositioner. Klimatmålen och vissa klimatåtgärder tas upp i en kommande proposition om den fortsatta klimatstrategin. Regeringen avser vidare att lägga fram förslag om transportpolitikens fortsatta utformning i en särskild proposition. De skatterelaterade förslagen avser regeringen återkomma till i budgetpropositionen . I denna proposition redovisas dock de kommande förslagen avseende deras uppskattade samlade miljöeffekter och deras samspel med andra åtgärder. I strategierna redovisas också betydelsen för miljökvalitetsmålen av vissa andra åtgärdsförslag som redan överlämnats till av regeringen. Viktiga utgångspunkter för åtgärdsstrategierna är helhetsperspektiv och livscykeltänkande. För att komma till rätta med de stora miljöproblemen räcker inte åtgärder gentemot enstaka miljökvalitetsmål. Det behövs en helhetssyn som gör det möjligt att identifiera de aktiviteter som bidrar mest till miljöproblemen och på denna grund hitta samordnade och effektiva lösningar. Vår konsumtion och produktion av varor och tjänster transporter, energianvändning, flöden av material, kemikalier och varor, exploatering och ett icke hållbart nyttjande av ändliga naturresurser, mark, vatten och den bebyggda miljön ger upphov till flertalet av dagens stora miljöproblem. Miljökvalitetsmålen skall uppnås till så låg kostnad som möjligt för samhället. Åtgärder för att uppnå dem måste genomföras inom många olika sektorer. Det gäller särskilt inom transport- och energisektorerna men också inom de areella näringarna. Tillverkningsindustrin har ett stort ansvar för kemikalieanvändningen och en effektiv resurshantering. Varor och transporter är gränsöverskridande och behöver regleras internationellt som otillbörliga handelshinder inte etableras. Bevarandet av den biologiska mångfalden skär genom nästan alla miljökvalitetsmålen och är särskilt betydelsefullt i En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (se avsnitt 21.4). Det är därför viktigt i ett längre perspektiv att de åtgärder som genomförs för att uppnå miljökvalitetsmålen och delmålen bidrar till en hållbar utveckling, även ekonomiskt och socialt. Det gäller t.ex. omställningen av det svenska energisystemet, transportsystemets miljöanpassning och en god bebyggd miljö. Strategierna möjliggör ett samlat synsätt i detta avseende. Åtgärder och styrmedel kan utformas på olika sätt. I och med tillkomsten av ett sammanhängande system av miljökvalitetsmål och delmål har förutsättningarna för att utveckla kostnadseffektiva åtgärder väsentligt förbättrats. Genom att anlägga ett helhetsperspektiv och utnyttja generella ekonomiska eller andra styrmedel kan åtgärder utformas så att de bidrar till att uppnå flera miljökvalitets- eller delmål . På detta sätt kan kostnadseffektiviteten öka. Åtgärder bör också utformas så att de kan bidra till att uppnå andra samhällsmål. Sådana åtgärder kan också leda till besparingar för företagen. Åtgärder som genomförs tidigt leder ofta till bättre resursutnyttjande och ökad konkurrenskraft än anpassning i ett senare skede. Förhållandena blir särskilt gynnsamma när miljöåtgärder kan kombineras med andra långsiktiga investeringsbeslut. För att uppnå en ökad kostnadseffektivitet krävs en djupare strategisk analys av förutsättningarna för att utnyttja olika styrmedel såväl på kort som på lång sikt. Styrmedel är instrument för att påverka samhället i en önskvärd riktning. De delas ofta in i lagstiftning, ekonomiska styrmedel och information. Ekonomiska och rättsliga styrmedel, med som central lagstiftning, utgör utgångspunkter för miljöarbetet. För att klara dagens stora miljöproblem måste åtgärder vidtas inom många sektorer och alla aktörer i samhället ta del i arbetet. Utöver lagstiftning, ekonomiska styrmedel och information finns ytterligare styrmedel och verktyg som syftar till att stimulera en miljöanpassad produktion och användning av varor och tjänster. En gemensam nämnare för dessa styrmedel är att de i stor utsträckning utgår från kundtryck och marknadskrav som drivkraft. Dessa styrmedel och verktyg är betydelsefulla och behöver stärkas ytterligare. Som några exempel kan nämnas ekologiskt hållbar upphandling, miljömärkning, miljövarudeklarationer, miljöledningssystem, framtagandet av frivilliga avtal och stöd till utveckling av ny teknik. Möjligheten att nå miljökvalitetsmålen ökar om det inom ramen för åtgärdsstrategierna finns ett brett spektrum av effektiva styrmedel. Ett viktigt syfte med strategierna är att samordna och optimera styrmedel för att bättre kunna bedöma behovet och effekterna av ytterligare styrmedel. För att uppnå en god ekonomi och hushålla med de gemensamma resurserna bör den kombination av åtgärder som väljs vara kostnadseffektiv och ha en god miljöstyrning. Det innebär att önskat resultat skall uppnås till den för samhället lägsta kostnaden. Regeringen anser att kunskapen om hur olika styrmedel verkar och hur de kan göras mer effektiva bör fördjupas. Lagstiftningen är ett centralt styrmedel för att styra mot de politiska målen. Genom lagstiftningen är det möjligt att ge en specifik och riktad styrning. Även andra styrmedel, som ekonomiska styrmedel, har sin utgångspunkt i lagstiftning. utgör en sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela miljöområdet. Målet med är att främja en hållbar utveckling. I förarbetena till anförs att bestämmelserna i är avsedda att vara ett av flera hjälpmedel för att styra utvecklingen i samhället mot varaktigt hållbara lösningar och att det är av betydelse att tillämpas på ett sådant sätt att den i kombination med andra styrmedel ger en optimal effekt i strävan att åstadkomma en hållbar utveckling (Miljöbalk del 2 prop. 1997/98:45, bet. 1997/98:JoU20, rskr. 1997/98:278). Som regeringen återkommer till i kapitel 26 kan balken i sin nuvarande form användas som ett effektivt styrmedel i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. Möjligheten att med stöd av meddela föreskrifter om miljökvalitetsnormer är ett exempel på ett konkret verktyg i balken som kan användas för att nå miljökvalitetsmålen. har också nya miljökvalitetsnormer införts för bl.a. kolmonoxid, partiklar (PM10), bensen och ozon i utomhusluft. Tanken är att prövning och tillsyn enligt skall samspela med ekonomiska och andra styrmedel samt frivilliga prövningssystem, framför allt miljöledningssystem. Eftersom miljöfrågorna är tvärsektori- ella kan även annan lagstiftning än vara viktig i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Den fysiska planeringen enligt , PBL, handlar om hur mark och vatten skall användas och hur den byggda miljön skall utformas. En god fysisk planering har stor betydelse för att det hållbara samhället skall nås. De nationella miljökvalitetsmålen skall vara vägledande för planeringen. Regeringen återkommer i kapitel 26 till det arbete som f.n. pågår med att se över PBL i delar som rör miljökvalitetsmålen och samordningen med . Miljöstyrningen i skattesystemet bör öka och de ekonomiska styrmedlen utvecklas. Ekonomiska styrmedel på miljöområdet bör ses över av en utredning. Investeringsstöd är även fortsättningsvis är ett viktigt komplement till andra former av ekonomiska styrmedel. Skälen för regeringens bedömning Ekonomiska styrmedel är ett samlingsbegrepp för s.k. marknadsbaserade instrument som påverkar priset och därmed efterfrågan på varor och tjänster. Ekonomiska styrmedel inom miljöområdet skall korrigera för marknadens oförmåga att hushålla med naturresurser, vilket leder till externa miljöeffekter. Externa effekter uppkommer då miljökostnader inte har internaliserats, dvs. tagits med i priset för t.ex. en vara eller en tjänst. Syftet med prisförändringen är att en producent eller en konsument i sina val skall beakta de miljökostnader som olika beslut medför och därmed åstadkomma en beteendeförändring i enlighet med samhällets miljömål. Vanliga ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken är miljörelaterade skatter och avgifter, överlåtbara utsläppsrätter, gröna certifikat, pantsystem, bidrag och subventioner. Man kan principiellt skilja mellan prispåverkande och kvantitativa ekonomiska styrmedel. Prispåverkande styrmedel påverkar prisnivån genom t.ex. skatt, avgift eller subvention. Kvantitativa styrmedel anger en kvantitet för användning, produktion eller utsläpp som t.ex. en kvot för el från förnybara källor eller ett tak på utsläppsrätter för koldioxid. Det är svårt att fastställa en prisnivå som styr exakt mot en viss nivå av miljöpåverkande verksamhet. Kvantitativa styrmedel ger en större precision i det avseendet. Generellt kan ekonomiska styrmedel såsom skatter vara mer kostnadseffektiva än regleringar och andra styrmedel. De kan även skapa ekonomiska incitament för en positiv teknisk utveckling. De flesta ekonomiska styrmedel som används på miljöområdet är prispåverkande såsom skatter, avgifter, subventioner m.m. Skatt kan karakteriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna medan en avgift betalas för en specificerad motprestation. (jfr prop. 1973:90 s. 213). subvention, t.ex. i form av investeringsstöd kan fungera som ett ekonomiskt incitament för miljöanpassad verksamhet. De miljörelaterade skatterna och avgifterna utgör , varav eller är kopplade till energi och transporter. Energiskatterna motsvarar av BNP. I budgetpropositionen (prop.2000/01:1, bet. 2000/01:FiU10, rskr. 2000/01:130) presenterade regeringen en strategi för grön skatteväxling för perioden 20012010. Med grön skatteväxling avses att vissa statsfinansiella intäkter från höjda skatter på miljöbelastande verksamhet växlas mot sänkta skatter på andra områden, i första hand arbete. Skatteväxling har framför allt inneburit att höjda energi- och koldioxidskatter för hushålls- och servicesektorerna växlats mot höjt grundavdrag i inkomstbeskattningen. Höjningen av koldioxidskatten har haft en dämpande effekt på koldioxidutsläppen. I den skatteväxling som görs kommer tyngdpunkten att läggas på transportsektorn. Den skatteväxling som genomfördes 20012003 har utvärderats inom (prop. 2004/05:1, kap 8, appendix). Vidare har den gröna skatteväxlingen analyserats av (SOU 2003:2, bil. På uppdrag av regeringen har undersökt utformningen av en fortsatt grön skatteväxling, vilket redovisades (Rapport 5390). Rapporten har remissbehandlats och bereds f.n. i (dnr M2004/1896/Hm). För en miljömässigt hållbar utveckling spelar den gröna skatteväxlingen en central roll. Den gröna skatteväxlingen har lett till att individer och företag i större utsträckning uppmärksammas på kostnaderna för miljöpåverkan i sina konsumtions- och investeringsbeslut. Regeringen avser att i budgetpropositionen ange riktlinjer för den fortsatta skatteväxlingen och lämna förslag till skatteväxling . Utredning om ekonomiska styrmedel använder troligen fler ekonomiska styrmedel på miljöområdet än något annat land. Det framgår bl.a. av styrmedel inom miljöområdet en sammanställning (Rapport 5333, dnr M2003/2152/Hm). De flesta är kopplade till miljökvalitetsmålen luft, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, God bebyggd miljö, Ett rikt odlingslandskap samt Det innebär att flertalet finns inom strategin för effektivare energianvändning och transporter. Energi- och koldioxidskatten samt kväveoxidavgiften har utvärderats ingående och visat sig ge en god miljöstyrning. Utvecklingen avseende ekonomiska styrmedel för hela miljömålssystemet är dock bitvis ojämn och splittrad. För många styrmedel och miljökvalitetsmål saknas konsekvensanalyser och utvärderingar. na på miljöskatter och avgifter behöver ses över med avseende på en god och kostnadseffektiv miljömålsstyrning. Inom ramen för skatteväxlingen ligger fokus på de stora skattebaserna energi och transporter. gjorda utredningar inom skatteväxlingen har inte haft tyngdpunkt på en sammanhållen miljöstyrning, exempelvis för att tillvarata synergier mellan olika ekonomiska styrmedels effekter på flera miljökvalitetsmål. Betoningen på fiskala aspekter innebär att en del miljöskatter eller avgifter som baseras på små eller rörliga skattebaser inte uppmärksammats trots att de kan tänkas ge en god miljöstyrning. Slutligen pågår f.n. en betydande förändring genom införandet av nya kvantitativa ekonomiska styrmedel, som kvoter och utsläppshandel, som delvis kommer att fungera parallellt med nuvarande eller modifierade styrmedel. Det blir svårare att överblicka de olika styrmedlen och därmed deras respektive miljöstyrande verkan. Regeringen avser därför att tillsätta en utredning för att ta ett samlat grepp om ekonomiska styrmedel på miljöområdet. Syftet skall vara att göra en grundläggande analys och utvärdering av ekonomiska miljöstyrmedel sett med ett helhetsperspektiv. Utgångspunkten skall vara en samhällsekonomiskt effektiv miljöstyrning. Utredningen skall vid behov föreslå ekonomiska styrmedel som kan bidra till att så kostnadseffektivt som möjligt medverka till att uppnå miljökvalitetsmålen och sammanhängande delmål. När det gäller elcertifikatsystemet har en utvärdering av systemet redan skett och regeringen anser att systemet bör förlängas, se avsnitt 21.2.4 Utredningen kommer inte att innehålla förslag till förändringar av elcertifikatsystemet men en analys av hur olika ekonomiska styrmedel fungerar delvis parallellt med andra styrmedel på energiområdet behövs. Investeringsstöd är en subvention som fungerar som ett ekonomiskt incitament för miljöanpassad verksamhet. Investeringsstöd innebär dock ett avsteg från principen om att förorenaren skall betala. anvisades som statligt bidrag till de lokala investeringsprogrammen (LIP). Sammanlagt har 161 kommuner och två kommunalförbund beviljats stöd till mer än 1 800 åtgärder. Den totala investeringsvolymen uppskattas till ca . Omkring en tredjedel av medlen har gått till projekt för energiomställning och energieffektivisering. Trafik-, avfalls- och VA-åtgärder samt åtgärder för att bygga om och miljöanpassa bostäder och fastigheter har fått ungefär en tiondel vardera. Regeringen anser att LIP på olika sätt har bidragit till en omställning i en mer hållbar riktning. redovisade en sammanställning av drygt hälften av de program som har beviljats bidrag och som har slutredovisats. Det är 104 program med totalt 685 olika åtgärder. Sammanställningen visar att effekterna varit större än de förväntade effekter som angetts i samband med ansökan. Det konstateras att de 104 programmen bidragit till att minska utsläppen av koldioxid med ca . Genom bl.a. utbyggnad av fjärrvärmesystem har en energiomställning på från el- och oljeuppvärmning till förnybara bränslen gjorts. Därutöver har åtgärder genomförts som effek- tiviserar och minskar energianvändningen med , vilket motsvarar uppvärmningen av ca 113 000 villor . Mängden avfall till deponi har också reducerats med närmare genom att det i stället utnyttjas till biogasframställning, återbruk eller kompostering. LIP har utvärderats från en rad olika aspekter, bl.a. med avseende på samhällsekonomisk effektivitet (5453, LIP ur ett samhällsekonomiskt perspektiv). Enligt utvärderingens beräkningar är kostnaden för minskningen låg även om man låter koldioxidminskningen bära hela kostnaden för åtgärderna som i många fall också haft andra miljöfördelar och sysselsättningseffekter. Den statliga investeringskostnaden beräknas, med hänsyn tagen till projektets livslängd och ränta, till per kilo minskat koldioxidutsläpp. Med hänsyn till att man når andra samhällsekonomiskt relevanta mål menar utvärderingen att projektets resultat är goda.