prop · GS03105 · 2005-03-22 00:00:00 — Radio- och , , och Villaägarnas Riksför- bund anser att endast SVT:s programutbud bör omfattas. Ett antal remissinstanser, bl.a. , , , , samt representanter för främst programföretag, kabel-TV-företag och nätoperatörer, ifrågasätter utredningens förslag att vidaresändningsplikten skall omfatta hela SVT:s utbud. Flera av dem menar att om vidaresändningsplikten skulle omfatta även SVT:s s.k. nischkanaler skulle liknande kanaler med annan finansi- eringsform kunna komma att slås ut från marknaden. Vidare har fram- förts att vidaresändningspliktens omfattning bör avgöras utifrån en bedömning av SVT:s programtjänster var för sig. och anför att regionala sändningar och kanaler som verkar för ökad mångfald i det mångkulturella skall ges företräde till en utökad vidaresändningsplikt. kanaler i anser att vidaresändningsskyldigheten enbart skall tilldelas icke-kom- mersiell, allmännyttig sändningsverksamhet. En majoritet av remissin- stanserna anser att ingen eller endast en kommersiell kanal bör omfattas av sändningsplikten. Bland remissinstanserna finns flera som ifrågasätter om utredningens förslag kan anses stå i överensstämmelse med artikel 31 i USO-direkti- vet. En del av dessa ifrågasätter också förslagets förenlighet med YGL och RF. Utredningens förslag att sändningsplikten skall omfatta även s.k. tilläggstjänster får stöd av ett flertal remissinstanser åtminstone såtillvida att vidaresändningsplikten skall omfatta text-TV och tjänster som har till syfte att öka tillgängligheten för funktionshindrade. SVT och UR avvisar dock utredningens slutsats att ett programföretags specifika, elektroniska programguide (EPG) inte skulle omfattas av vidaresändningsplikten. framhåller vikten av att reglerna om tilläggs- tjänster tillämpas restriktivt och andra remissinstanser, bl.a. Bredbands- bolaget, anför att det är av betydelse att regleringen av tilläggstjänster är entydig och att nuvarande formuleringar är alltför vaga för att kunna implementeras i ett digitalt nät. Enligt bör lagstiftningen från sändningsplikten uttryckligen undanta sådana tilläggstjänster som inte kan kopplas till behovet av en allsidig upplysning innefattande till- gängligheten också för funktionshindrade. anser att vissa tilläggstjänster, t.ex. tjänster som innehåller samhällsviktig information bör omfattas av vidaresändningsskyldigheten. I övrigt bör frågan skjutas , till dess att utvecklingen av tilläggstjänster stabiliserat sig. Skälen för regeringens förslag Utbudet från programföretag med uppdrag att sända television i allmän- hetens tjänst SVT sänder med stöd av sändningstillstånd från regeringen. Verksamhe- ten finansieras med TV-avgiftsmedel. I sändningstillståndet ställer regeringen krav på att sändningsrätten utövas opartiskt och sakligt, att ämnesval och framställning skall ta sikte på vad som är väsentligt och att programföretaget skall ge utrymme åt en mångfald av åsikter och meningsyttringar. Vidare skall SVT bland annat erbjuda ett mångsidigt programutbud, där det ingår nyheter, samt svara för att sändningarna är tillgängliga i hela landet. Även UR har tillstånd att sända rikstäckande television, men tillståndet ställer inte krav på att det i programutbudet skall ingå nyheter. Däremot föreskrivs att bolaget vid utövandet av sänd- ningsrätten skall utnyttja SVT:s sändningsutrymme enligt överenskom- melse bolagen emellan. UR:s program kan därför sägas omfattas av vida- resändningsplikten inom ramen för SVT:s programtjänster. Mot denna bakgrund anser regeringen att det som sägs om SVT i allt väsentligt har bärkraft också på UR:s sändningar. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att man bör betrakta det utbud av TV-program som SVT sänder som en helhet, som tillsammans uppfyller kraven för att omfattas sändningsplikt. De villkor om innehåll och tillgänglighet som regeringen genom sändningstillståndet ställer på SVT gäller hela programföretagets utbud. gällande sändningstillstånd för det digitala marknätet tillåter att SVT utför sitt uppdrag att sända TV- program i allmänhetens tjänst på så sätt att programutbudet fördelas på så många programtjänster som den tillgängliga överföringskapaciteten medger. Så länge SVT organiserar sitt programutbud i enlighet med sitt uppdrag bör utgångspunkten vara att det inte är motiverat att beträffande vidaresändningsplikten bestämma att vissa delar av utbudet är av större allmänt intresse än andra. har enigheten varit stor om att programverksamheten för , SVT och UR bör spela en betydande och central roll för den mångsidighet, bredd och kvalitet i det samlade radio- och TV-utbud som den svenska publiken har tillgång till. Programföretagen bör stå för ett kvalitetsalternativ i det ökade utbud som finns tillgängligt för hela befolkningen. Förslag om att programföretagen skall begränsa sin verk- samhet till färre programtjänster har avvisats, eftersom de med all sanno- likhet skulle leda till mindre mångfald, variation och kvalitet i det pro- gramutbud som kommer den svenska allmänheten till del. En parlamentariskt sammansatt kommitté har haft i uppdrag att utifrån en bred omvärldsanalys ta fram ett underlag om de villkor som skall gälla för radio och TV i allmänhetens tjänst och för programföretagen som innehar detta uppdrag. Kommittén, som lämnade sitt betänkande (SOU 2005:1), förespråkar att programföretagen skall ges möjlighet att utveckla sin verksamhet. En förutsättning är dock att de värden och regler i uppdraget som gäller enligt sändningstillstånden också tillämpas för bolagens verksamhet för nya programtjänster etc. Vidaresändningspliktens omfattning har, som flera remissinstanser påpekat, även en konkurrensaspekt. Detta är dock inte en fråga som gäller specifikt för kabelsändningarna. Om SVT:s s.k. nischkanaler omfattas av sändningsplikt skulle detta innebära konkurrensfördelar för programföretaget, eftersom nätinnehavaren blir skyldiga att vidarebe- fordra dessa programtjänster gratis medan konkurrerande programtjäns- ter i huvudsak endast skulle komma att erbjudas som betal-TV. Det finns därmed en risk för att vidaresändningsplikten leder till att andra, kom- mersiella programtjänster slås ut. En motsvarande konkurrensfördel för SVT kan emellertid anses föreligga även i det digitala marknätet. Samt- liga SVT:s programtjänster sänds okrypterade och är därmed tillgängliga utan extra kostnad för alla som kan ta emot sändningarna. är däremot beroende av annan finansiering, vilket kan innebära att de endast är tillgängliga mot betalning. Enligt regeringens mening finns det inte några konkurrensproblem som bör föranleda att just kabelanslutna hushåll inte skulle få tillgång till det programutbud från SVT och UR som de har varit med om att finansiera. De konkur- rensfrågor som berörts angår hänsyn och intressen som i första hand bör beaktas vid en bedömning av vad som är godtagbart när det gäller ett programföretags utförande av uppdraget att sända radio och television i allmänhetens tjänst. Regeringen räknar med att sådana konkurrens- aspekter kommer att kunna beaktas i samband med att regering och riks- dag tar ställning till vilka villkor som skall gälla för radio- och TV-verk- samheten i allmänhetens tjänst under den tillståndsperiod som, enligt vad regeringen har föreslagit i budgetspropositionen , skall inledas 2007. Eftersom SVT:s digitala sändningar under beteckningarna 24 respek- tive Barnkanalen, på samma sätt som SVT1 och SVT2, är finansierade genom TV-avgifter och kan ses avgiftsfritt av övriga hushåll bör alltså detsamma gälla hushåll anslutna till kabel-TV-nät. Detta bör gälla även Kunskapskanalen, där program producerade av såväl SVT som UR sänds. Det bör i detta sammanhang även framhållas att SVT:s program- utbud som sänds enbart i det digitala marknätet motsvarar mindre än fre- kvensutrymmet för en analog programtjänst, eftersom Barnkanalen och Kunskapskanalen inte sänds . Enligt regeringen bör utgångspunkten vara att samtliga hushåll, oavsett om de är anslutna till ett kabelnät, skall ha tillgång till hela det program- utbud som sänds i allmänhetens tjänst. Med hänsyn till kravet på att ett åläggande av vidaresändningsplikt måste vara proportionerligt, och som det uttrycks i USO-direktivet, nödvändigt för att uppfylla klart fastställda mål som avser allmänintres- set och i YGL, behövlig med hänsyn till allmänhetens intresse av till- gång till allsidig upplysning, bör omfattningen av skyldigheten beträf- fande de TV-avgiftsfinansierade programföretagen dock begränsas. Regeringen anser att vidaresändningsplikten bör omfatta fyra samtidiga TV-avgiftsfinansierade programtjänster. Därigenom kommer hela SVT:s och UR:s nuvarande utbud omfattas. Hur SVT och UR kom- mer organisera sin verksamhet är, som nämnts, en senare fråga. Det är dock inte uteslutet att det kan bli aktuellt med att föreslå en utökning av antalet programtjänster som skall sändas vidare. Förslagets förenlighet med grundlagarna och gemenskapsrätten Några remissinstanser har ifrågasatt om utredningens förslag överens- stämmer med dels den av YGL skyddade rätten att sända program genom tråd, dels skyddet för äganderätten i RF. Liknande synpunkter har framförts i samband med tidigare lagstift- ningsärenden angående vidaresändningsplikten. När det gäller förhållan- det till äganderätten kan konstateras att statens rätt att föreskriva en skyl- dighet för kabel-TV-företagen att vidaresända vissa TV-program är grundlagsfäst genom bestämmelsen i 3 kap. 1 § andra stycket YGL. Denna bestämmelse får i egenskap av specialreglering anses äga före- träde framför de mer allmänt hållna föreskrifterna om äganderätten i 2 kap. 18 § RF (se Lagrådets yttrande i bilaga 8 och i propositionen 1997/98:184 s. 127). Med hänsyn till den begränsning som här föreslås i fråga om omfattningen av sändningsplikten finns det inte heller anled- ning att anta att den avvägning mellan enskilda och allmänna intressen som ligger till grund för förevarande paragraf kan anses strida mot första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (europa- konventionen). Det kan därför inte anses föreligga något konstitutionellt hinder mot förslaget med utgångspunkt i skyddet för äganderätten. Regler om vidaresändningsplikt måste, som angetts ovan, även stå i överensstämmelse med artikel 31 i USO-direktivet och YGL. Kravet på proportionalitet enligt direktivet förutsätter att det görs en avvägning mellan å ena sidan nätinnehavarnas intresse av att förfoga fritt över nät- kapaciteten och å andra sidan de ansluta hushållens intresse av tillgång till allsidig upplysning på samma villkor som icke kabelanslutna hushåll. Undantagsregeln i 3 kap. 1 § andra stycket YGL bör tolkas restriktivt eftersom den innebär ett undantag från en grundlagsfäst rättighet att fritt sända radioprogram genom tråd. Av intresse är här bl.a. Lagrådets tidi- gare nämnda yttrande. Där anges även att såvitt angår de program som finansieras med TV-avgifter får det anses ligga i sakens natur att de bör vidarebefordras till alla innehavare av TV-mottagare som ju betalar för dessa sändningar under förutsättning att programmen uppfyller kraven i 8 kap. 1 § första stycket andra meningen radio- och TV-lagen. Reger- ingen gör mot denna bakgrund bedömningen att den nu föreslagna utvidgningen avseende tv-avgiftsfinansierade programtjänster inte strider mot den av YGL:s skyddade rätten att sända program genom tråd samt att en sådan föreskrift även är förenlig med artikel 31 i USO-direktivet. Av Lagrådets yttrande framgår att Lagrådet anser att det inte finns anledning att anta att förslaget står i strid med YGL, RF, Europa- konventionen eller USO-direktivet. Utbudet från andra programföretag Med hänvisning till framför allt det starka allmänna intresset att TV-tit- tare har tillgång till program som sänds av varandra oberoende program- företag som arbetar under krav om saklighet, opartiskhet och en brett programutbud och som når hela befolkningen, har utredningen funnit att vidaresändningsplikt bör gälla även fortsättningsvis för kommersiella programtjänster som uppfyller dessa krav. Av hänsyn till nätinnehava- rens grundlagsskyddade intresse av att fritt bestämma över nätkapacite- ten och med beaktande av proportionalitetskravet i USO-direktivets arti- kel 31 har utredningen föreslagit att sändningsplikten begränsas till högst tre sända programtjänster. Förslaget innebär en utvidgning av skyldigheten med två programtjänster i förhållande till nu gällande reg- ler. De analoga sändningarna skall ha upphört . Fram till dess bör liksom gälla att en kommersiell program- tjänst, som vid ikraftträdandet omfattas av sändningsplikten, skall sändas vidare så länge de villkor som anges i 8 kap. 1 § första stycket gäller. Regeringen avser att återkomma med förslag och då bl.a. ta ställning till om det, sedan det analoga marknätet lagts ned, skall finnas en vidare- sändningsskyldighet för andra än TV-avgiftsfinansierade programtjäns- ter. Vidaresändningsplikt för andra än TV-avgiftsfinansierade program- tjänster har också anknytning till andra frågor, t.ex. valet av operatörs- modell och tillståndsgivning, som bereds i . Starka skäl talar för att alla dessa frågor bör behandlas i ett sammanhang. När det gäller utredningens förslag avseende s.k. tilläggstjänster kan kon- stateras att enligt 2 kap. 1 § andra stycket radio- och TV-lagen krävs inte tillstånd för sändningar av sökbar text-TV som sker från radiosändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt samma lag. Tillstånd krävs inte heller för sändningar som är särskilt anpassade för syn- eller hörselskadade och som äger rum under högst från en sådan radiosändare. 1997/98:184 anfördes att Prop. 2004/05:105 tilläggstjänster som erbjuds i samband med digitala TV-sändningar i huvudsak torde kunna betraktas som sökbar text-TV i radio- och TV- lagens mening samt att vidaresändningsskyldigheten förutom ljud och bild bör omfatta sådan tilläggsinformation som har direkt anknytning till programmen. Denna typ av tjänster erbjuder i varierande utsträckning tittaren inter- aktivitet, dvs. tittaren kan själv påverka vad han eller hon vill se eller konsumera. Normalt skiljer man då mellan lokal och central interaktivi- tet. Vid lokal interaktivitet använder sig tittaren av information som har sänts ut med TV-signalen och lagrats i digital-TV-boxens minne, varifrån den hämtas med hjälp av fjärrkontrollen. Informationen är tillgänglig för alla och utgörs exempelvis av text-TV och textning. Om boxen har ett operativsystem (API) finns det dessutom möjlighet för tittaren att bl.a. få tillgång till mer avancerade tjänster och specifika, av programföretagen utsända elektroniska programguider (EPG) med information om bl.a. TV-program från olika programföretag. Central interaktivitet innebär, till skillnad från lokal, att tittaren kan kommunicera direkt med programfö- retaget eller operatören genom tillgång till en returkanal som antingen kan finnas i kabelnätet eller i ett annat nät, t.ex. telenätet. Utredningen har fått i uppdrag att överväga behovet av särskilda regler för EPG:er och interaktiva tjänster som ingår i digitala radio- och TV- sändningar, bl.a. såvitt avser gränsdragningen mellan interaktiva tjänster och de sändningar för vilka allmänna regler skall gälla. I uppdraget ingår även att göra jämförelser med vad som gäller för likartade interaktiva tjänster inom andra områden. Regeringen avser att ta ställning till frågan om lagreglering av tilläggstjänster efter det att utredningen redovisat sina förslag och över- väganden avseende interaktiva rundradiotjänster. Nät med analog och digital sändningsteknik Regeringens förslag: I nät där det sänds programtjänster med såväl analog som digital teknik skall två TV-avgiftsfinansierade program- tjänster samt, till , en programtjänst som sänds av en annan tillståndshavare sändas vidare med analog teknik. programtjänster som sänds eller har sänts ut med analog teknik skall Utredningens förslag: Utredningen föreslår ingen särskild reglering för kabelnät där det sänds programtjänster med såväl analog som digital Utredningen gör den bedömningen att det EG-rättsliga regelver- ket inte medger någon sådan reglering. I ett till betänkandet fogat särskilt yttrande lämnas dock ett förslag som i huvudsak överensstämmer med Remissinstanserna: Justitiekanslern, (Juri- diska fakultetsnämnden), Fastighetsägarna , (), KLYS, , , , Svensk Pro- gramagentur , , och LO ansluter sig till förslaget i det särskilda yttrandet eller anser att det kan övervägas. Radio- och , och com hem AB anser, i likhet med utredningen, att en särskild plikt att vidaresända analoga sändningar i kabelnät som vidaresänder TV-program både analogt och digitalt inte bör åläggas en operatör. Skälen för regeringens förslag: I ett antal kabelnät kommer det san- nolikt att vidaresändas TV-program med både digital och analog teknik. Med utredningens förslag gäller i sådant fall vidaresändningsplikten endast de digitala sändningarna. En sådan ord- ning kan innebära att de sändningar som omfattas av vidaresändnings- plikt endast kommer att kunna ses av de hushåll som har skaffat utrust- ning för digital mottagning, trots att det finns möjlighet att ta emot andra sändningar med analog teknik. Utredningen menar emellertid att det sak- nas möjlighet att föreskriva en särskild vidaresändningsplikt i analog form av sändningar som rent faktiskt kan vidaresändas i kabelnät med digital teknik. Enligt regeringens uppfattning är det inte rimligt att åberopa digitalise- ringen av marknätet som motiv för att kabelanslutna hushåll skall vara tvungna att skaffa digital mottagningsutrustning för att kunna fortsätta att se de programtjänster som omfattas av sändningsplikten. Genom digitali- seringen utnyttjas frekvensutrymmet för marksänd TV, som är en knapp resurs, på ett mer effektivt sätt. I stället för nuvarande tre analoga TV- kanaler får allmänheten tillgång till ett 30-tal program- tjänster med digital teknik. Det är av ekonomiska skäl inte möjligt att bedriva parallella analoga och digitala marksändningar . För kabel-TV-näten är situationen däremot en annan. Kabel- näten har ofta kapacitet för 30 analoga kanaler eller fler. Även om man med digital teknik kan öka överföringskapaciteten ytterligare är skälen för kabeloperatörerna att upphöra med de analoga sändningarna inte lika starka. Enligt utredningen avser kabel-TV-företagen att fortsätta sända analogt så länge kunderna önskar det. Det går naturligtvis inte att med säkerhet säga hur kabel-TV-företagen kommer att agera i en situation där de kommer att vara skyldiga att vida- resända program digitalt men inte analogt. Det är möjligt att de kommer att fortsätta att sända ut de nuvarande sändningspliktiga programmen analogt. Utredningens förslag, att inte särskilt reglera vidaresändnings- plikten i s.k. blandade nät, ökar emellertid osäkerheten om vad som kommer att gälla. Det kommer inte att finnas någon lagstiftning som hindrar att ett kabel-TV-företag helt slutar vidaresända de sändningsplik- tiga programmen analogt, att de låter de sändningspliktiga programmen ingå i ett avgiftsbelagt analogt programpaket eller begär en avgift av pro- gramföretagen för att även sända de sändningspliktiga programmen ana- logt. Följden av utredningens förslag kan därmed bli att kommersiella TV-kanaler som inte omfattas av sändningsplikten kan tas emot i analog form av alla anslutna hushåll, medan program som sänds i allmänhetens intresse och andra program som omfattas av sändningsplikten endast blir tillgängliga för de hushåll som har skaffat digital mottagningsutrustning. Man kan alltså inte bortse från risken att tillgängligheten till de program som omfattas av sändningsplikten kommer att försämras både i jämfö- relse med dagens situation och i förhållande till andra TV-kanaler som sänds analogt i kabelnäten. Mot denna bakgrund anser regeringen att utredningens förslag inte till- Prop. 2004/05:105 räckligt väl tillgodoser kravet att de som bor i kabelanslutna fastigheter har tillgång till ett grundläggande utbud av TV-program även efter det att de analoga marksändningarna har upphört. Kabel-TV-företagen bör därför vara skyldiga att sända vissa sänd- ningspliktiga program i analog form i alla kabelnät där det förekommer såväl analoga som digitala sändningar. Skyldigheten bör motsvara den som gäller , dvs. två programtjänster från TV-företag som finansie- ras av TV-avgiftsmedel samt, till , en programtjänst som sänds av en annan tillståndshavare. Endast de programtjänster som sänds ut analogt, SVT1, SVT2 och , bör omfattas av skyldigheten. Övriga programtjänster som omfattas av sändningsplikt behöver endast sändas vidare digitalt. Det kommer inte att finnas något tvång för en kabeloperatör att sända samma program i såväl digital som analog form. Skyldigheten kommer därför inte att innebära något påtag- ligt ökat kapacitetsutnyttjande i jämförelse med vad som gäller . Med hänsyn härtill anser regeringen att skyldigheten står i överensstämmelse med grundlagarna och EG-rätten. Regeringens förslag: Förutsättningarna för vidaresändning enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen) måste vara uppfyllda för att vidaresändningsplikt skall gälla. En bestämmelse med hänvisning till upphovsrättslagen införs i radio- och TV-lagen. Regeringens bedömning: Det bör inte införas några särskilda regler i radio- och TV-lagen om fördelningen av kostnader för ersättning till rättighetshavarna eller om att programföretaget skall tillhandahålla den programbärande signalen till nätinnehavaren. Regler om med vilken standard en sändning skall återutsändas bör inte heller införas. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med reger- ingens bedömning vad avser regler om med vilken standard en sändning skall återutsändas. I övrigt föreslår utredningen följande. Nätoperatörer har rätt till skälig ersättning från programföretag för kostnader på grund av avtalslicens som avses i 26 f lagen (1960:729) om upphovsrätt till lit- terära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen) om kostnaderna är orimligt betungande för operatören. Om parterna inte kan komma över- ens skall Radio- och efter ansökan kunna besluta om fördel- ning av kostnaderna. Programföretaget skall tillhandahålla den program- bärande signalen till nätinnehavare som enligt 8 kap. 1 § är skyldiga att vidaresända programtjänsten eller som sannolikt inom rimlig tid skulle omfattas av en sådan skyldighet, om programtjänsten distribuerades i nätet utan kostnad för själva mottagningen. Remissinstanserna: Endast ett fåtal instanser, däribland Radio- och , har inget att erinra mot utredningens förslag om reglering av rättighetskostnader. Majoriteten avstyrker, kritiserar eller för fram andra sätt att motverka att vidaresändningsplikten ger upphov till omfattande rättighetskostnader för nätoperatörerna. Flera remissinstanser ifrågasätter förbudet för kabel-TV-förtagen att ta betalt av hushållen för vidaresändningen. Föreningen Copyswede anmär- ker att kravet på ersättning kan uppskattas till drygt en krona per hushåll och månad för samtliga programtjänster som sänds ut av SVT och UR. Tillämpningen av rekvisiten skälig ersättning och orimligt betung- ande torde, enligt några instanser, bli svårtillämpade och () anser bl.a. därför att avtalsfrihet borde råda. Vissa remissinstanser, exempelvis , , com hem AB, Bredbandsbolaget och anser att distribution av programtjänster som omfattas av vidaresändningsplikt skall undantas från skyldigheten att betala upphovsrättsavgift och att nät- operatörerna skall ha rätt till ersättning för distribution. Post- och telesty- relsen och betonar vikten av att begränsa vidaresänd- ningsplikten. anser att det i vart fall bör övervägas om inte ersättningen till upphovsmännen skall prisregleras, alternativt att man inför undantag i upphovsrätten vid förmedling av programtjänster som omfattas av vidaresändningsplikt.