prop · GS03150d2 · 2005-05-10 00:00:00 — I hav och kustnära ekosystem har arbetet precis börjat avseende att skapa naturreservat i marin miljö och finns endast få skyddade områden där. Den biologiska mångfalden i dessa miljöer finns därför nästan uteslutande i områden som nyttjas av människan för fiske och annan produktion. Skälen för regeringens förslag och bedömning Det vidtas olika åtgärder för hållbart nyttjande av biologisk mångfald och biologiska resurser. Regeringen bedömer dock att det är viktigt att förstärka arbetet med syftet att nå ett hållbart nyttjande av biologisk mångfald och biologiska resurser och då framför allt på en landskapsnivå. Det är i första hand på landskapsnivån som planering för hållbart nyttjande och bevarande, på såväl land som i vatten, skall göras. Skog, jordbruksmark, våtmarker, sjöar och vattendrag förekommer ofta i en mosaik. På ett liknande sätt utgör kust och hav en helhet. Det är därför viktigt att det finns en helhetssyn över landskapet i arbetet med biologisk mångfald. Naturtyper, livsmiljöer men även ekosystemens funktioner och processer bör även följas upp på en landskapsnivå för att följa status för den biologiska mångfalden. Syftet med detta delmål är att fånga upp landskapsperspektivet på biologisk mångfald, vilket de befintliga miljökvalitetsmålen som behandlar biologisk mångfald och biologiska resurser gör endast i begränsad utsträckning, då de först och främst handlar om de olika separata ekosystemen som skog, odlingslandskap, sjöar och hav. Delmålet kompletterar hållbart nyttjande i de övriga miljökvalitetsmålen och det skapar en bättre balans i den totala uppsättningen delmål som f.n. har en tyngdpunkt på bevarande. Hållbart nyttjande innehåller naturligtvis flera aspekter än biologisk mångfald. Delmålet omfattar dock endast biologisk mångfaldsaspekten. Delmålet utgår från de definitioner av hållbart nyttjande och biologiska resurser som återfinns i konventionen om biologisk mångfald. Biologiska resurser kan förenklat uttryckt sägas innefatta genetiska resurser, organismer, bestånd av arter och varje annan del hos ekosystemen som har faktisk eller potentiell användning eller värde för Biologiska resurser är en delmängd av begreppet naturresurser. Se vidare bilaga 5 för de exakta definitionerna av dessa begrepp. För att kunna nå delmålet skall det finnas metoder inklusive indikatorer för att följa upp att biologisk mångfald och biologiska resurser såväl på land som i vatten nyttjas hållbart så att biologisk mångfald upprätthålls på landskapsnivå. Regeringen avser återkomma med uppdrag om detta. Sektorsansvaret får stor betydelse under arbetet mot detta delmål eftersom det innebär att samhället bör planera i ett landskapsperspektiv för ett hållbart nyttjande av t.ex. jakt, fiske, jordbruk, skogsbruk, rennäring och hållbar mark- och vattenanvändning. Medverkan i arbetet från markägare sker frivilligt. Utgångspunkten bör vara att arbetet bedrivs i nära samverkan mellan myndigheter och aktörer inom såväl bevarandesom nyttjandesidan. I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) framhålls att natur- och kulturmiljövården bör förstärka, utveckla och fördjupa den samverkan som redan sker mellan dessa bevarandegrenar och delmålet bör bidra till detta då natur- och kulturmiljön är delar av samma landskap. Delmålet bidrar till att uppfylla internationella åtaganden. har t.ex. skrivit under den europeiska landskapskonventionen, vilket är en konvention inom ramen för vars syfte är att verka för skydd, förvaltning och planering av landskapsområden. I den nordiska strategin för hållbar utveckling anges förutom långsiktiga mål till 2020 även delmål och förslag till åtgärder för perioden 20052008, bl.a. när det gäller biologisk mångfald och genetiska resurser i natur- och kulturmiljö. I strategin står bl.a. att de nordiska länderna skall ta fram landskapsplaner som omfattar prioriteringar, målsättning och medel för landskapsförvaltning. har även gjort åtaganden under konventionen om biologisk mångfald (CBD), framför allt riktlinjerna för hållbart nyttjande och ekosystemansatsen, som delmålet bidrar till att uppfylla. Ekosystemansatsen under konventionen om biologisk mångfald utgör en viktig utgångspunkt i genomförandet och uppföljning av delmålet, se vidare En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, avsnitt 21.4. Delmål 3 om hållbart nyttjande är en förutsättning för att uppnå delmål 1 om att hejda förlusten av biologisk mångfald till 2010, och även delmål 2 om minskad andel hotade arter. För att nå delmålet behövs ytterligare åtgärder. De flesta av dem föreslås under En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (se avsnitt 21.4) och handlar om regionala landskapsstrategier och ekologiska landskapsplaner, genomförande av Europeiska landskapskonventionen och översyn av myndigheters ansvarsfördelning för landskapsfrågor, operationalisering av begreppet hållbart nyttjande, uppdrag angående biologiska mångfald och miljökonsekvensbedömningar samt om främmande arter. Det finns även ett behov av att uppskatta det ekonomiska värdet av biologisk mångfald. Åtgärd: Metoder och tillämpning av ekonomisk värdering av biologisk I regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik bedömer regeringen att tjänster som ekosystemet tillhandahåller, t.ex. jordmånsbildning, pol- linering och koldioxidinlagring, är en grundförutsättning för en hållbar utveckling och måste upprätthållas. Regeringen anger att detta kan ske bl.a. genom ökade ansträngningar att värdera dessa tjänster, då det ger ett Metoder och rutiner för ekonomisk värdering av biolo- gisk mångfald underlättar möjligheterna att internalisera kostnader för eller förlust av biologisk mångfald och även för att utforma styrmedel för att minska negativ påverkan men även öka positiv påverkan på biologisk Värderingarna kan även fungera som underlag till konse- Värdet av kollektiva nyttigheter såsom biologisk mång- fald bygger på människors föreställningar och varierar , kultur, Värdering av dessa kollektiva nyttigheter har blivit en växande forskningsinriktning där exempelvis en lång rad ekosystemtjänster har Inom pågår ett arbete med ekonomisk värdering av biologisk mångfald som kan ligga till grund för det fortsatta arbetet. Regeringen avser att lägga ett uppdrag till att, i samråd med samt andra intressenter, till 2007 ställa samman erfarenheter av att bedöma det ekonomiska värdet av biologisk mångfald inom miljöekonomi och ekologisk ekonomi. Det är ett första steg i en ökad satsning på att tillämpa ekonomisk värdering av biologisk Uppdraget bör inkludera en kunskapssammanställ- ning, inklusive analys av kunskapsluckor och förslag på kunskaps- uppbyggnad, dels utifrån ekonomiska värderingsmetoder, dels utifrån I uppdraget skall även ingå att lämna förslag till hur olika metoder för ekonomisk värdering av biologisk mångfald kan tillämpas i syfte att internalisera miljökostnader av påverkan på biologisk mångfald i samhällsplaneringen samt ge förslag till styrmedel. Åtgärden har även betydelse för möjligheten att kunna genomföra och tillämpa EU:s nya direktiv om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador, när det gäller skada på biologisk mångfald, och i förläng- ningen kompensation och ersättning för sådan skada. Avseende remissinstansers synpunkter är det enligt Högskolan i av högsta prioritet att definiera den biologiska mångfaldens tjänster och deras ekonomiska nytta i ett övergripande nationellt eko- Medel bör fokuseras till sådan forskning och Högskolan föreslår delmål om ekonomiska aspekter. skriver även de att det finns ett behov av att värdera den biologiska Det är av strategisk politisk betydelse för fortsatt arbete med miljö- kvalitetsmålet att delmål 1 om att hejda förlusten av biologisk mångfald till 2010 följs upp. Det måste gå att visa vad som uppnåtts till 2010, och vad som behöver göras ytterligare. Under konventionen om biologisk mångfald (CBD) och inom EU har ett arbete påbörjats med ett gemen- samt ramverk av kostnadseffektiva och ändamålsenliga indikatorer och tidtabell för uppföljning av 2010-målet. Det svenska arbetet bör utgå Prop. 2004/05:150 ifrån detta. För att kunna mäta hur arbete med 2010-målet fort- skrider behövs kunskap om status för biologisk mångfald ett visst utgångsår, vilket bör vara 2000. Arters status är oftast ett bra kvitto på tillståndet för biologisk mångfald generellt men även för miljötillståndet i övrigt. De nationella rödlistorna visar på vilka hotfaktorer som gör att arter är hotade, t.ex. vilka livsmiljöer som generellt har minskat i utbredning eller fått försämrad kvalitet. Statusen för de hotade arterna och effekterna av åtgärdsprogrammen för hotade arter bör regelbundet utvärderas i samband med ArtDatabankens återkommande revision av rödlistan. Den nationella miljöövervakningen ger även underlag för uppföljning av Ett rikt växt- och djurliv. Andra underlag är sektorsmyndigheternas uppföljning, arbetet med art- och habitatrespektive fågeldirektivet, inkluderande Natura 2000, basinventeringen av skyddade områden och den kunskapsinsamling arter som sker via den s.k. Artportalen. Till exempel fåglar och fiskar kan utgöra en av flera bra och pedagogiska indikatorer för att mäta måluppfyllelse. Genetisk variation är generellt bristfälligt integrerat i den nationella miljöövervakningen av biologisk mångfald. I det fortsatta arbetet med att se över och utveckla miljöövervakningsprogrammen (se kapitel 27) bör detta förhållande beaktas. Regeringen avser komplettera instruktionen för så att denna, i linje med vad som gäller för en miljömålsansvarig myndighet, även omfattar miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. I kapitel 27 aviseras ett särskilt uppdrag om att utveckla och etablera ett system för uppföljning av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. 20.5Kunskapsuppbyggnad och spridning av kunskap Många remissinstanser har pekat på behovet av kunskapsuppbyggnad och vissa har föreslagit ett särskilt delmål om kunskap under Ett rikt växt- och djurliv. I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik lyfte regeringen fram att kunskapsuppbyggnad och folkbildning är avgörande för en bra natur- och kulturmiljövård. I skrivelsen gjorde regeringen även bedömningen att inventeringar och insamling av data om bevarandestatus spelar en avgörande roll i naturvårdsarbetet och att kunskapsuppbyggnaden inom miljöövervakningen när det gäller tillståndet för biologisk mångfald behöver förstärkas. Vidare pekade regeringen på att kunskapsspridning och information är väsentligt för att naturvårdsarbetet skall vara framgångsrikt. Regeringen framhöll särskilt att kunskapen om vattenmiljöerna och då i synnerhet havsmiljön måste förbättras och att en nationellt samordnad inventering och klassificering av värdefulla vattenområden, såväl sötvatten som kustvatten och hav, bör genomföras från bevarandesynpunkt. Vidare lade regeringen fast att sektorerna har ett ansvar för den kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning som krävs för att sektorn skall klara av att genomföra de åtgärder som erfordras inom sektorn för att nå fastställda miljökvalitetsmål och delmål. Inventering, kartering och annat kunskapsunderlag Det är av grundläggande betydelse att det finns god kunskap om vad har av olika ekosystem, naturtyper, livsmiljöer för arter, särpräglad genetisk variation m.m. för att kunna arbeta med lämpliga åtgärder. Inte minst om arbetet skall utgå från principen om att det är bättre att förebygga skada på miljön, exempelvis förlust av biologisk mångfald. Flera av de befintliga delmålen, och även de nya delmål som föreslås under Ett rikt växt- och djurliv, handlar om biologiska förhållanden. har i sin utvärdering av miljöpolitik lämnat en rekommendation (nr 12, se även bilaga 2) om att bör förbättra kunskapsbasen för naturvård och biologisk mångfald ytterligare, genom inventering av viktiga livsmiljöer, indikatorer och ekonomisk analys. Detta gäller särskilt i fråga om akvatiska inklusive ekosystem. Utredningen som refereras nedan liksom åtgärder under de olika delmålen, som t.ex. ekonomisk värdering av biologisk mångfald, är en respons till denna rekommendation. Kommunikation och kunskapsspridning inklusive utbildning och folkbildning I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik underströk regeringen att förståelse och insikt kring natur och naturvärden, och hur dessa kopplar till hållbar utveckling, utgör en grund för hela naturvårdsarbetet. Det formella utbildningssystemet är viktigt för grundläggande kunskaper, liksom studieförbund, folkhögskolor och andra organisationer. Det framhölls att förskola, grund- och gymnasieskola har en angelägen uppgift i att lägga grunden till kunskap om och upplevelser av naturen. Det handlar både om kunskapsförmedling och att ge eleverna förutsättningar för naturupplevelser och friluftsliv. Detta vidareutvecklas som åtgärd i En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (se avsnitt 21.4). Utredning om kunskapsuppbyggnad om de biologiska förhållandena i Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att se över och lämna förslag om hur kunskapsuppbyggnaden om biologiska förhållanden kan förstärkas och effektiviseras (dir. 2004:144). Det finns ett behov av ett samlat grepp kring den kunskapsuppbyggnad som fordras för att uppnå miljökvalitetsmålen med anknytning till biologisk mångfald och för att svara upp mot de internationella åtaganden har gjort. Fokus i utredningen skall ligga på de miljökvalitetsmål och delmål samt internationella åtaganden som direkt berör biologiska förhållanden. Begreppet kunskapsuppbyggnad används i detta sammanhang i en bred betydelse och omfattar inventering och kartering, kunskap om miljötillståndet och kunskap om bevarandemetoder och metoder för ett hållbart nyttjande. Utredarens uppdrag omfattar även lokal och traditionell kunskap och annan kunskapsuppbyggnad som sker utanför vetenskaps- Utredaren skall analysera kunskapsuppbyggnad och kunskaps- spridning och ge förslag till förbättringar. I uppdraget ligger även att se Prop. 2004/05:150 över hanteringen av samlingar. forskning har regeringen gett ett separat uppdrag till för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) om att redovisa en översikt över forskning om biologisk mångfald. Regeringen avser att, med utredningen som underlag, återkomma med förslag angående kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning kring biologisk mångfald. Lokal och traditionell kunskap Regeringen bedömer att bevarande och användning av lokal och traditionell kunskap relaterat till bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald har betydelse för möjligheten att uppnå Ett rikt växt- och djurliv och även övriga miljökvalitetsmål som behandlar biologiska resurser. Lokal delaktighet och förvaltning där hänsyn tas till lokal och traditionell kunskap kan gynna både biologisk mångfald och ge möjlighet till långsiktig ekonomisk utveckling. Den lokala och traditionella kunskapen är en del av en kulturell och lokal identitet som kan bidra till nygamla innovationer för att skapa ett hållbart samhälle, kan främja lokala produkter viktiga för landsbygdsutveckling och kan bevara traditionell markanvändning. I artikel 8j under konventionen om biologisk mångfald (CBD) behandlas lokal och traditionell kunskap som är relevant för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Exempel på lokal och traditionell kunskap i ett svenskt perspektiv är den traditionella kunskap som överförts från generation till generation om hur olika lokala ängssystem skall skötas för att få långsiktig avkastning eller samernas kunskap om renskötsel, jakt och fiske. Grupper som kan ha denna kunskap i är t.ex. jord- och skogsbrukare, samer, fäbodbrukare, skärgårds-, fjäll- och skogsbönder, skärgårds- och insjöfiskare, jägare och hemslöjdare. Lokal kunskap kan även innefatta kunskap hos t.ex. amatörbiologer om förekomst av växt- och djurliv. Traditionell och lokal kunskap behandlas förutom under CBD även under en rad andra internationella överenskommelser som t.ex. , Habitat-agendan, Ramsarkonventionen, Kommissionen för mänskliga rättigheter, konvention 169, Världsarvskonventionen, för kultur och utveckling, , Konventionen om skydd av det immateriella kulturarvet, den europeiska landskapskonventionen, och Man and the Biosphere Programme (). I världsorganisationen för intellektuell äganderätt (, ) pågår förhandlingar om nya former av skydd för traditionell kunskap. () fick 2002 i uppdrag av regeringen att utreda genomförande av CBD avseende bl.a. artikel 8j. Uppdraget redovisades och har remitterats. Åtgärd: Nationellt program för lokal och traditionell kunskap Det finns ingen samordning för frågor om traditionell och lokal kunskap. Regeringen bedömer att det bör skapas ett nytt nationellt program för lokal och traditionell kunskap relaterat till bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Detta föreslås även i CBM:s rapport. Av de remissinstanser som uttrycker sig för eller emot ett nationellt program är flertalet för ett inrättande av ett nationellt program. Regeringen bedömer att programmet bör medverka till och arbeta med bl.a. ett nationellt register för traditionell kunskap, incitament för traditionsbärare att bevara och använda kunskapen, kartläggning av nationella forskningsläget, tvärvetenskapliga pilotprojekt, kanalisera bidrag till insatser för dokumentation m.m., utveckling av läromedel, internationellt utbyte, samverkansgrupper mellan myndigheterna och traditionsbärare samt breddad kompetens på museer. Arbetet kräver en tvärvetenskaplig ansats med både naturvetare och humanvetare involverade och det behövs ett samarbete mellan forskarvärlden och de som praktiskt tillämpar kunskapen däribland brukare och myndigheter. Det är även viktigt att i arbetet ta hänsyn till att män respektive kvinnor kan ha olika kunskaper på detta område. Regeringen avser att ge CBM i uppdrag att utgöra kanslifunktion och utveckla det nationella programmet, efter samråd med nyckelintressenter. Programmet bör till att börja med löpa i två treårsperioder. Programmet skall även ha ett programråd där intressenter bör finnas representerade. Programmet är en förutsättning för att skall kunna leva upp till sina internationella åtaganden i enlighet med artikel 8j i konventionen om biologisk mångfald och andra internationella åtaganden. 20.6Samhällsekonomiska konsekvenser av förslaget Bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald handlar inte om att rädda naturen utan om vår egen välfärd. Biologisk mångfald är basen för en rad ekonomiska aktiviteter, för lokal, regional och internationell marknad i form av mat, ekoturism m.m. av den globala ekonomin är baserad på biologiska produkter och processer. Förutom att naturen eller ekosystemen ger oss varor ger den oss även en rad tjänster, som t.ex. rening av luft och vatten, nedbrytning av avfall och skadliga ämnen, skydd mot erosion, produktion av bördiga jordar, skade- djursbekämpning och pollinering. Skogarna, ängarna, och våtmarkerna renar ofta bättre och billigare än reningsverken. Det pågår arbete med att försöka värdera de ekologiska tjänsterna i ekonomiska termer. en direkt koppling mellan biologisk mångfald och möjligheten för ett ekosystem att fungera och leverera ekosystemtjänster. under delmål 1 har begreppet funktionell mångfald en nyckelroll för Biologisk mångfald är en kollektiv nyttighet, dvs. 2004/05:150 av den biologiska mångfalden tillfaller alla människor utan att värdet för varje enskild medborgare minskar. Förslaget till Ett rikt växt- och djurliv innebär sannolikt samhällsekonomiska vinster långsiktigt bl.a. på grund av upprätthållandet av ekosystemtjänster. Värdet av biologisk mångfald Kulturella och spirituella värden Glädje över mångfalden och Livets egenvärde Ekologiska funktioner som stöder det livs-upprätthållande systemet inkl. stöder ekonomisk aktivitet. Möjlighet till val för behov som inte är kända . Värdet av den biologiska mångfalden, från Handbook of Incentive Measures for Biodiversity: Design and Implementation, , 1999. Åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv medför kostnader för staten, kommunerna, företag och enskilda. Kostnaderna för kommuner, företag och enskilda, exempelvis markägare i egenskap av jord- eller skogsbrukare, relaterar till vilken grad de kommer att engagera sig i de åtgärder som behövs för att nå delmålen. Konsekvenserna kan vara av olika slag, exempelvis ökade utgifter och/eller minskade inkomster för de näringar som föreslås vidta åtgärder eller utsätts för olika restriktioner i sina respektive verksamheter, tidsåtgång för företag, markägare, och enskilda att vara delaktiga i olika processer och åtgärder, ökade statliga anslag och/eller personalresurser, samt undanträngning av andra arbetsuppgifter, i den mån arbetet sker inom en oförändrad resursram. Delmålen medför i hög utsträckning åtgärder i form av att genomföra program-, utvecklings- eller utredningsarbete i syfte att lägga fram förslag om senare åtgärder. Kostnaderna för delmålen kommer därför på kort och medellång sikt endast att belasta de oftast statliga myndigheter som arbetar med delmålen, främst , länsstyrelserna och vissa sektorsmyndigheter. Detaljerade konsekvensanalyser måste genomföras stegvis i takt med att förslagen till konkreta åtgärder genomförs. Arbetet bör ske med god delaktighet och dialog med berörda intressenter, bl.a. kommuner, markägare, näringsliv, brukare och andra viktiga intressenter. Särskilt intresse bör ägnas konsekvenser för små och medelstora företag inom bl.a. skogs- och jordbruket. 21 Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen 21.1.1Strategier för att nå miljökvalitetsmålen Miljökvalitetsmålen är allas angelägenhet och fordrar ett långsiktigt arbete av alla aktörer och på alla nivåer i samhället för att uppnås. Målet för regeringens arbete är ett hållbart samhälle som utgår från grundläggande värden som demokrati, rättvisa, social trygghet kombinerat med ekonomisk utveckling, varsamt nyttjande av naturresurser och skydd av miljön. Miljökvalitetsmålen uppnås inom en generation genom att hela samhället engageras i arbetet för en hållbar samhällsutveckling. Tre utmaningar är särskilt viktiga: omställningen av energi och transportsystemen, skapandet av en giftfri miljö och effektiva kretslopp och en hushållning med naturens resurser. Arbetet mot miljökvalitetsmålen och ett hållbart samhälle skall fortsatt koncentreras i tre strategier: 1.Effektivare energianvändning och transporter för att främst minska utsläppen från energi- och transportsektorerna samt öka andelen förnybar energi. 2.Giftfria och resurssnåla kretslopp för att minska användningen av naturresurser och minska de diffusa utsläppen av miljögifter och för att skapa energi- och materialsnåla kretslopp. 3.Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö för att bevara den biologiska mångfalden och värdefulla kulturmiljöer och skydda människors hälsa samt för miljöanpassad fysisk planering och hållbar bebyggelsestruktur. Utgångspunkten för strategierna är att utnyttja kostnadseffektiva åtgärder på både kort och lång sikt som kan bidra till att uppnå flera miljökvalitetsmål eller delmål och som kan bidra till att uppnå även andra politiska mål. bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Stöder i allmänhet att samla åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålen i särskilda åtgärdsstrategier. De understryker vikten av kostnadseffektiva åtgärder. Skälen för regeringens bedömning: Målet för regeringens arbete är ett hållbart samhälle ett grönt folkhem. Det hållbara samhället utgår från grundläggande värden som demokrati, rättvisa och social trygghet kombinerat med ekonomisk utveckling, varsamt nyttjande av naturresurser och skydd av miljön. Miljökvalitetsmålen skall uppnås inom en generation genom att hela samhället engageras i arbetet för en hållbar utveckling. Många av miljökvalitetsmålen bygger på att åtgärder genomförs i andra länder både inom och utom EU liksom på global nivå.