prop · GT0324 · 2005-10-07 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:24 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen gör regeringen bedömningen att beslutsformer och förfarande vid ändringar i indelning i län och landsting inte bör förändras. Regeringen föreslår en utvidgning av län. Ändringen i länsindelningen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Läns- och landstingsindelningen ....................................................... 3.3Förfarandet vid ändringar av läns- och Förändring av beslutsformer och förfarande vid ändringar i indelning i län och landsting?............................................. Den fortsatta handläggningen ........................................... Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet En lag om indelning i län och landsting (SOU 2004:128)...................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser (SOU 2004:128) .............. Bilaga 4 Kammarkollegiets yttrande (Dnr 411-4762-05).................... Bilaga 5 Förteckning över remissinstanser (Kammarkollegiets Utdrag ur protokoll vid .......regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner regeringens förslag om utvidgning av län (avsnitt 5.1.2). 2 Ärendet och dess beredning biföll en reservation till vad hemställt i sitt betänkande Frågor om demokrati rörande indelningsfrågor (bet. 2003/04:KU3, rskr. 2003/04:34). I ett tillkännagivande till regeringen angavs att regeringen med utgångspunkt i ett lagförslag som utskottet remitterat till Lagrådet och i Lagrådets yttrande skulle bereda frågan om beslutsformer och förfarande vid ändringar i indelning i län och landsting samt överlämna erforderliga lagförslag till . Eftersom ändring av läns- och landstingsgränser enligt indelningslagen kan komma att ske genom att en kommungräns ändras, borde enligt utskottet i sammanhanget övervägas om också denna typ av indelningsändringar borde prövas av . Till följd av tillkännagivande beslutade regeringen att ge en särskild utredare ett uppdrag som motsvarade tillkännagivande. Utredningen lämnade sitt betänkande En lag om indelning i län och landsting (SOU 2004:128) . En sammanfattning av utredningen finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Fi2004/6548). Ansökan om läns- och landstingsbyte inkom med en ansökan om att få byta län och landsting från till län. Ärendet utreddes av Kammarkollegiet som inkom med ett yttrande till regeringen. Kammarkollegiets yttrande, exklusive bilagor, finns i bilaga 4. Kammarkollegiets yttrande har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Remissyttrandena och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Fi2005/3447). 3 Läns- och landstingsindelningen Det svenska länsväsendet uppkom . Dagens länsindelning och den nuvarande ordningen härrör års regeringsform. Riket delades in i 23 län, varav det som utgör bestod av elva län jämte överståthållardömet i . , , , , , och att tillhöra och länsindelningen kom att omfatta även dessa landskap. fanns 20 län. I slutet av samma århundrade bildades . och , som tidigare hade utgjort ett län, delades. Länsindelningen har, frånsett vissa mindre gränsjusteringar, i stort sett varit oförändrad , då landskapen och slogs ihop till och blev eget län efter utbrytning från . De större förändringar som därefter har genomförts har inneburit att (överståthållardömet) och har slagits samman samt att län och har bildats. är indelat i 21 län. I 1634, 1719 och regeringsformer var länen uppräknade. Denna uppräkning fanns inte med regeringsform och regeringsform innehöll endast en bestämmelse om att landet skulle vara indelat i län. regeringsform innehåller inte några bestämmelser alls om länen eller länsindelningen. I 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen anges dock bl.a. att länsstyrelserna lyder under regeringen, vilket innebär att regeringsformen förutsätter att det skall finnas länsstyrelser och att landet är indelat i län. Att landet är indelat i län framgår uttryckligen bl.a. av förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion där det i 1 § anges att det i varje län finns en länsstyrelse som svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Förordningen ger dock inte några anvisningar om själva länsindelningen och det finns inte heller några andra författningsbestämmelser som reglerar länsindelningen. Landets indelning i län får i stället anses vila på sedvanerättslig grund. Den kan härledas ur den liggare över indelning som förs av Kammarkollegiet. Den nuvarande länsindelningen framgår åtminstone indirekt av regeringens tillkännagivande om länens indelning i kommuner (SFS 2002:808). Tillkännagivandet är inte normgivande utan anger endast hur länsindelning ser ut . De nuvarande landstingen kom till genom landstingsförordning (SFS 1862:16). Landstingen inrättades för att ansvara för sådana, ofta resurskrävande, uppgifter av natur, som var gemensamma för större geografiska områden än enskilda kommuner och som inte lämpligen kunde läggas på dessa kommuner. Vid införandet av landstingen fann man länet som det naturliga område inom vilket den nya institutionen borde bildas och valde därför länen som grund för landstingen (SOU 1995:27 s. 64 f.). Enligt 1 kap. 7 § första stycket regeringsformen finns det i riket primärkommuner och landstingskommuner. Enligt 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) omfattar varje landsting ett län om inte något annat är särskilt föreskrivet. landstingens indelning med länsindelningen med undantag för Prop. 2005/06:24 där kommunen ansvarar för de uppgifter som landstingen har i andra län. 3.3Förfarandet vid ändringar av läns- och landstingsindelningen Enligt 8 kap. 5 § regeringsformen skall grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner (primärkommuner och landstingskommuner) bestämmas i lag. I 2 kap. lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting, den s.k. indelningslagen, regleras bl.a. förutsättningarna för och förfarandet vid indelningsändringar i fråga om landstingen samt befogenheterna att besluta om sådana indelningsändringar. I 2 kap. 1 § indelningslagen anges följande. Regeringen får besluta om ändring i landstingsindelningen, om hinder inte möter mot en ändring i länsindelningen. Om sambandet mellan landstingsindelningen och länsindelningen gäller vad som är föreskrivet i 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900). Enligt 1 kap. 2 § kommunallagen omfattar varje landsting ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Enligt 2 kap. 1 § indelningslagen får dock landstingsindelningen ändras endast om det kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Landstingsindelningens anknytning till länsindelningen har medfört att gränser alltid har ändrats som en följd av ändringar av länsgränserna (SOU 1978:32 s. 63). Förfarandet vid eller kriterierna för ändring i länsindelningen är inte reglerat i lag eller förordning. Regeringen uttalade i propositionen Förslag till lag om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar, m.m. (prop. 1978/79:157 s. 85) att regeringen anses ha rätt att på egen hand besluta om mindre ändringar i länsindelningen medan frågor om mera omfattande ändringar skall underställas . Regeringen anförde samma åsikt i propositionen Länsindelningen i och m.m. (1995/96:38 s. 7 f.) och uttalade vidare att även förändringar rörande länens namn eller residensstäder anses kräva ställningstagande. 4Förändring av beslutsformer och förfarande vid ändringar i indelning i län och landsting? Regeringens bedömning: Bestämmelserna om beslutsformer och förfarande i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting bör inte förändras. Utredningens förslag: En lag som reglerar hela landets indelning i län och landsting införs. Lagen bestämmer läns- och landstingsområdena genom att räkna upp vilka kommuner som ingår i respektive län och Ändringar i läns- och landstingsindelningen beslutas av genom ändring i den föreslagna lagen. Ändringar av kommunindelningen beslutas av regeringen. Remissinstanserna: Ett flertal av remissinstanserna, däribland Kammarrätten i , Kammarkollegiet, , i , läns landsting och i avstyrker förslaget. Kammarrätten i anför att domstolen avstyrker förslaget av bl.a. konstitutionella, normhierarkiska och praktiska skäl. Kammarrätten är beredd att gå så långt som att påstå att förslaget närmast strider mot regeringsformen. Det skulle med fog kunna hävdas att förslaget innebär att förvaltningsbeslut skulle fattas av , vilket strider mot 11 kap. 8 § regeringsformen. Förslagets säregna förhållande till 8 kap. 5 § regeringsformen skapar en normhierarkisk förvirring. Sammantaget är förslaget främmande för svensk konstitutionell praxis. Förslaget leder även till att initiativrätten försvinner för kommuner och enskilda, att skulle få försöka åstadkomma att myndigheter under regeringen tog fram underlag för en ändring samt att i efterhand skulle få ändra i lagen till följd av ett regeringsbeslut. Kammarkollegiet anser bl.a. att förslaget inte är förenligt med 11 kap. 8 § och 8 kap. 5 § regeringsformen. Gällande rätt utgår från att en ändring i landstingsindelningen är ett förvaltningsbeslut. Kollegiet anser att förslaget fråntar regeringen en förvaltningsuppgift och därför strider mot grundlagen. Justitiekanslern väljer att inte ta ställning till lämpligheten att föra över beslutanderätten till . Justitiekanslern anför dock att de principiella synpunkterna mot förslaget som utredningen framför i betänkandet väger tungt och ifrågasätter om skälen för en ändrad ordning väger över nackdelarna. Justitiekanslern gör bedömningen att det inte finns något konstitutionellt hinder mot ändring men att bedömningen inte är självklar, varför det var en brist att utredningens direktiv begränsade utredningens valmöjligheter och handlingsutrymme. Flera remissinstanser, däribland i , , läns landsting, Västra , och kommun anser att det är negativt att utredningens förslag får till följd att landsting eller medlem i landsting inte längre kommer att kunna ansöka om ändring i landstingsindelningen. Flera remissinstanser, däribland i , i och i anser att förslagen från (Fi2003:02) borde avvaktas innan förändringar i indelningslagen görs. Av de remissinstanser som inte har något att erinra mot förslagen anför bl.a. Ombudsmän att JO delar utredningens uppfattning att 8 kap. 5 § regeringsformen inte innebär något förbud för att genom lag besluta om indelningen. JO anser även att den av utredningen föreslagna ordningen är förenlig med 11 kap. 8 § regeringsformen. anför att de analyser och överväganden som utredningen har gjort förefaller väl genomtänkta. Universitet har därför inga invändningar mot förslagen. Statskontoret uppger att man inte har någon anledning att ifrågasätta utredningens principiella ställningstagande om att indelning i län och landsting är en lagstiftningsfråga som skall avgöras av . Skälen för regeringens bedömning: I tillkännagivandet till Prop. 2005/06:24 regeringen (bet. 2003/04:KU3, rskr. 2003/04:34) angavs att regeringen med utgångspunkt i ett lagförslag som utskottet remitterat till Lagrådet och i Lagrådets yttrande skulle bereda frågan om beslutsformer och förfarande vid ändringar i indelning i län och landsting samt överlämna erforderliga lagförslag till . En proposition skulle enligt tillkännagivandet läggas fram för senast . Till följd av tillkännagivande gav regeringen en särskild utredare ett uppdrag som motsvarade tillkännagivande. I betänkandet En lag om indelning i län och landsting (SOU 2004:128) framförde utredningen att dess förslag skulle innebära en ordning som inte hade förutsättningar att fungera lika väl som dagens väl etablerade ordning. Det fanns, enligt utredningen, ett antal principiella och praktiska problem med den beslutsordning som efterfrågats i direktiven. Dagens system innebär att regeringen fattar förvaltningsbeslut om ändringar i landstingsindelningen. Enligt regeringsformen får inte fatta förvaltningsbeslut utan stöd av grundlag eller riksdagsordningen. Utredningen skulle trots detta enligt direktiven överföra beslutanderätten över landstingsindelningen från regeringen till , utan att föreslå grundlagsändringar. Med sådana förutsättningar framstod det enligt utredningen som en uppenbar konsekvens att utredningens valmöjligheter och handlingsutrymme varit starkt begränsade. Utredningens lösning var att bestämma landstingsindelningen genom en generell lag utifrån i varje landsting ingående kommuner, där de enskilda ändringarna åstadkoms i form av lagändringar, vilket enligt utredningens bedömning inte stod i strid med 11 kap. 8 § regeringsformen. En konsekvens av den föreslagna ordningen var dock enligt utredningen att den inte helt torde undgå den kritik Lagrådet tidigare framfört beträffande den registreringsfunktion en sådan lag får med hänsyn till sådana ändringar i kommunindelningen som regeringen beslutar om. Lagrådet hade ansett att det stämmer dåligt med hierarkin mellan normerna om beslut som fattas av regeringen förutsätter att en lag ändras för att registrera regeringens beslut. Vidare anförde utredningen att det lokala inflytandet från medborgare och deras intressegrupper skulle förändras då de inte längre skulle ha möjlighet att anhängiggöra ärenden, utan i stället vara hänvisade till att uppvakta regeringen eller riksdagsledamöter (2004:128 s. 108 f.). Av remissvaren framgår att många av remissinstanserna delar utredningens bedömning av konsekvenserna av den föreslagna ordningen. Flera av remissinstanserna riktar allvarlig kritik mot förslagen. Kritiken är av sådan art att regeringen bedömer att det inte är möjligt att omarbeta förslagen och följa intentionerna i tillkännagivande. Regeringen anser således att det önskemål som tillkännagivandet avser inte kan tillgodoses genom förändringar i lagstiftningen. Regeringen föreslår därmed inte några förändringar i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner. är ett hörn av landskapet , beläget i . Kommunen är en typisk jord- och skogsbruksbygd med knappt 13 800 invånare på en yta av . I samband med de allmänna valen 1998 genomfördes en rådgivande folkomröstning i i syfte att undersöka kommunmedlemmarnas åsikt i fråga om vilket län kommunen borde tillhöra . Resultatet av folkomröstningen blev att av de röstande valde alternativet län medan föredrog alternativet . av rösterna var blanka eller ogiltiga. har , , ansökt om att få byta länstillhörighet från till län. Regeringen har vid båda tillfällena avslagit ansökan. Regeringen anförde som skäl för sitt avslag av kommuns första ansökan bl.a. följande. hade avstyrkt indelningsändringen då den riskerade att medföra att sjukhuset i skulle vara tvunget att läggas ned. En nedläggning av sjukhuset skulle enligt regeringen försämra sjukvården både i och för övriga invånare i . Regeringen anförde vidare som skäl för sitt avslag att även om en majoritet i varit för länsbyte så var opinionen splittrad geografiskt där boende i öster ville tillhöra län medan boende i väster ville tillhöra . Vid en samlad bedömning fann därmed regeringen inte skäl att ändra länsindelningen. Vid kommuns andra ansökan fann regeringen att inget nytt framkommit i sak som givit regeringen anledning att frångå sitt tidigare ställningstagande. 5.1.2Heby kommun byter län Regeringens förslag: skall ingå i län. Kammarkollegiets förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i eller har inget att erinra mot Kammarkollegiets förslag. i län tillstyrker förslaget och anför att Kammarkollegiets utredning understryker det starka skäl, främst från näringsgeografiska synpunkter, som talar för kommuns läns- och landstingsbyte. i anser att en kompletterande analys bör göras av konsekvenserna av ett läns- och landstingsbyte. Ur en näringslivsstrukturmässig synpunkt är banden starkare mellan Sala kommun och än mellan och kommun. läns landsting tillstyrker ett landstingsbyte för men vänder sig mot den del av Kammarkollegiets förslag som innebär att läns landsting skall bidra till de kostnader som uppstår övergångsvis i . anser att det vore lämpligast att avvakta resultatet av den s.k. innan man fattar beslut om kommuns länstillhörighet. Om detta inte bedöms möjligt tillstyrker överföringen av till i län under förutsättning att erhåller kompensation för de omställningskostnader som blir följden av överföringen. anför vidare bl.a. att vad gäller vårdstrukturen har en förändring av denna redan påbörjats, varför ett länsbyte för inte påverkar verksamheten i samma utsträckning som . Sala lasarett är ett närsjukhus, vilket innebär att sjukhuset inte längre har någon akutmedicinsk verksamhet. Sala kommun avstyrker förslaget och anser att ett läns- och landstingsbyte för skulle få negativa konsekvenser för Sala kommun och dess invånare. Kommunen anser att det är förvånande att en förändring av läns- och landstingstillhörigheten föreslås träda i kraft med tanke på att den s.k. kommer att lägga fram sina förslag . anför att om en ändring i länsindelningen sker kommer verket noga att överväga om en sådan förändring också bör medföra någon ändring av domkretsarna i länet. har inhämtat yttrande från bl.a. i län som anför att det ställs krav på mycket förberedelsearbete om övergången av skall kunna ske smidigt. anför vidare bl.a. att övergången kommer att generera extra kostnader, varför en justering av anslagen måste göras. bedömer att de organisatoriska följdverkningarna och merparten av de systemanpassningar som uppstår för verket till följd av en ändrad länsindelning är av mindre omfattning och kan genomföras inom ramen för den ordinarie verksamheten. Anpassningarna av fastighetsregistret och kostnaderna för dessa bör dock med hänsyn till omfattningen behandlas i särskild ordning. Skälen för regeringens förslag: En överföring av från till län har diskuterats . Kommunen genomförde en folkomröstning enligt vilken en majoritet av kommunmedlemmarna önskade tillhöra län. Kommunen har i samband med sin ansökan gjort bedömningen att den opinion för länsbytet som kom till uttryck i folkomröstningen finns kvar. Kammarkollegiet har låtit utreda frågan och förordar att den av önskade indelningsändringen genomförs. Kammarkollegiet anför bl.a. att en överföring av från till län innebär fördelar från näringsgeografisk synpunkt. ingår i lokala arbetsmarknad. Även med avseende på andra näringsgeografiska faktorer är, enligt Kammarkollegiet, sambandet med starkt. Vissa av remissinstanserna har anfört att resultatet av (Fi2003:02) bör avvaktas innan man fattar beslut om kommuns länstillhörighet. Regeringen instämmer i att det faktum att skall lämna sitt slutbetänkande, som kan komma att innehålla förslag på förändringar av landstings- och länsindelningen, är en omständighet som talar mot en förändrad länstillhörighet för . På samma sätt är även det faktum att folkomröstningen visade att väljaropinionen i Prop. 2005/06:24 kommun är splittrad på så vis att det finns en klar geografisk skiljelinje vad gäller befolkningens uppfattning i frågan om länsbytet en omständighet som talar mot en förändrad länstillhörighet. Regeringen anser dock att såväl de näringsgeografiska faktorerna som kommunmedlemmarnas önskan utgör starka skäl som talar för att bör föras över till län. Dessa skäl överväger enligt regeringens mening de omständigheter som talar mot ett länsbyte. En förändring av kommuns länstillhörighet aktualiserar också frågan om hur överföringen påverkar organisationen av verksamheten för statliga offentliga organ i de berörda länen. Regeringen kan konstatera att inga stora problem eller skillnader till följd av förändrad länstillhörighet har kunnat identifieras. Ett fåtal av de statliga myndigheterna har i sina remissvar över Kammarkollegiets yttrande anfört att länsbytet kommer att innebära smärre övergångskostnader i samband med mindre omorganisationer som en följd av länsbytet. Regeringen gör dock bedömningen att kostnaderna är att betrakta som ringa och därmed kan finansieras inom befintliga anslag för berörda myndigheter. Vad gäller de ekonomiska konsekvenserna i övrigt får det anses klarlagt att en indelningsändring för har mycket liten inverkan på berörda landstings ekonomi sett ur ett långsiktigt perspektiv. Regeringen kan vidare konstatera att dessa landsting numera har nått en överenskommelse avseende fördelningen av de övergångskostnader som uppkommer i samband med indelningsändringen. Vid en samlad bedömning anser således regeringen att fördelarna med en förändrad länstillhörighet för överväger nackdelarna. Regeringen förordar därför en utvidgning av län genom att byter län från till län. Förändringen i länsindelningen bör genomföras . Enligt 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) omfattar varje landsting ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Om länsindelningen ändras skall därför motsvarande förändring ske av landstingsindelningen. Genom att indelningsmässigt kommer att tillhöra län skall kommunen även ingå i läns landsting. Regeringen avser att , förutsatt att godkänner regeringens förslag om länsbyte, besluta om kommuns förändrade landstingstillhörighet. Enligt förordningen (1982:996) om rikets indelning i domsagor omfattar tingsrätts domsaga samtliga kommuner i . har kansliorter i , och . Regeringen redovisar dock i budgetpropositionen 2005/06:1 utg. omr. 4 s. 138 f.) bedömningen att tingsrättens kansliorter i och Sala bör dras in när tingsrätten kan ta lokaler i . 2005/06:24 anspråk i för den verksamhet som bedrivs i Sala och , dock . domsaga omfattar fr.o.m. samtliga kommuner i län. Med hänsyn till att föreslås tillhöra län fr.o.m. bör kommunen föras från tingsrätts domsaga till domsaga. Regeringen avser att , förutsatt att godkänner regeringens förslag om länsbyte, besluta om kommuns förändrade domsagotillhörighet. Förslaget innebär att länsindelningen av och län förändras då byter län. Enligt den utredning som ligger till grund för Kammarkollegiets yttrande har indelningsändringen en mycket begränsad inverkan på berörda landstings ekonomi sett ur ett långsiktigt perspektiv. Indelningsändringen bedöms få en viss påverkan på ekonomin för . Förändringen har dock inte ansetts medföra några påtagliga ekonomiska konsekvenser för den enskilda kommunmedborgarens ekonomi i . För kommunsektorn i övrigt medför ändringen i länsindelningen självfallet inga kostnadskonsekvenser. Vad gäller ekonomiska konsekvenser av länsbytet för staten har vissa av de statliga myndigheterna anfört att länsbytet kommer att innebära smärre övergångskostnader i samband med omorganisationer som en följd av länsbytet. Regeringen gör dock bedömningen att kostnaderna är att betrakta som ringa och att de skall finansieras inom befintliga anslag för berörda myndigheter. Förutom organisationsförändringarna medför länsbytet även att insatser krävs avseende fastighetsregisterverksamheten (anpassningar till följd av ändrad administrativ indelning, ändrade fastighetsbeteckningar, byte av inskrivningsmyndighet etc.). Denna verksamhet är avgiftsfinansierad. De kostnader som uppkommer skall finansieras inom befintliga avgiftssystem. Sammanfattning av betänkandet En lag om indelning i län och landsting (2004:128) Utredningen har haft i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att beslutanderätten rörande landstingsindelningen skall kunna föras över från regeringen till samt lämna förslag till lagreglering.