prop · GS03164 · 2005-05-31 00:00:00 — Eftersom detta får anses framgå tillräckligt tydligt av sammanhanget även utan en uttrycklig definition av begreppen brott och brottslig verksamhet, har regeringen dock följt Lagrådets förslag om att låta definitionerna utgå. Enligt andra stycket skall bestämmelserna om ändamål, ansvar för utförd behandling och gallring samt de specifika bestämmelser som avser tullbrottsdatabasen vara tillämpliga också på juridiska personer. Bestämmelserna i lagen är generella och gäller, om inte annat stadgas i lagen, för all behandling av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten, oavsett om det gäller e-post, enskilda tjänstemäns promemorior som upprättats i ordbehandlingsprogram, mindre register som används tillfälligt i underrättelseprojekt eller större register och datorsystem som används gemensamt i den brottsbekämpande verksamheten. För de sistnämnda fallen, t.ex. behandling i gemensamma underrättelseregister och ärendehanteringssystem, skall det utöver de generella bestämmelserna finnas särskilda bestämmelser avseende den gemensamma databasen för brottsbekämpande verksamhet, den s.k. tullbrottsdatabasen (se vidare 3 §). Paragrafen är införd i syfte att förtydliga och delvis föranledd av att enskilda enligt dataskyddsdirektivet i vissa fall skall kunna motsätta sig behandling av personuppgifter som rör honom eller henne, om det inte görs undantag i nationell lagstiftning. Motsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. I paragrafen anges att det i den brottsbekämpande verksamheten skall finnas en tullbrottsdatabas. Begreppet definieras som en samling uppgifter och handlingar som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten. En uppgift anses gemensamt tillgänglig och därmed utgörande en del av databasen om den registreras och lagras i ett datasystem på ett sådant sätt att tjänstemännen inom en eller flera myndigheter har möjlighet att vid behov och i olika sammanhang t.ex. i samband med handläggningen av ett ärende ta del av uppgiften direkt på automatiserad väg. Att olika personalkategorier har olika behörighet och att vissa uppgifter därför i praktiken är åtkomliga endast för ett mycket begränsat antal personer hos olika myndigheter inom en myndighetsorganisation, förtar i sig inte uppgifternas egenskap som gemensamma. En uppgift som lagras elektroniskt på hårddisken i en dator eller en server hos en myndighet i samband med att en tjänsteman arbetar med ordbehandling, och som normalt är åtkomlig endast för tjänstemannen själv och exempelvis systemadministratören vid myndigheten, kan däremot inte anses vara gemensamt tillgänglig. Syftet med sådan tillfällig behandling är inte att uppgifterna i datorn skall användas av andra än den som utför behandlingen. Det förhållandet att systemadministratören, eller en annan tjänsteman vid myndigheten eller inom myndighets- organisationen, kan få åtkomst till uppgiften genom ett visst tekniskt förfarande, kan inte anses innebära att uppgiften som sådan är lagrad för att användas gemensamt i verksamheten (jfr prop. 2000/01:33 s. 8991). Det är dock inte möjligt att i lagstiftningen dra någon exakt gräns för när en viss behandling skall anses ske i en databas. Som exempel på vad som omfattas av databasen kan nämnas uppgifter om enskilda i ett ärendehanteringssystem, t.ex. namn och adress, som registreras i samband med att ett ärende inleds och som är tillgängliga för kanslier och handläggare. I databasen ingår även uppgifter i olika register som används av tullpersonal vid exempelvis gränskontroller för att få information som behövs för att personalen skall kunna avgöra vilka åtgärder som behöver vidtas. Utanför databasen faller däremot uppgifter i t.ex. e-post, ordbehandlingsdokument och tillfälliga register, som lagras i en hårddisk eller i en server på sådant sätt att de inte är allmänt tillgängliga inom . När uppgifter eller handlingar som är införda i ett register eller ett större datorsystem och därigenom är gemensamt tillgängliga i verksamheten, dvs. ingår i databasen, sambearbetas i ett gemensamt system, skall behandlingen utföras i enlighet med de specifika reglerna för databasen. Också de allmänna bestämmelserna om behandling av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten skall tillämpas vid denna behandling. Om däremot uppgifter som är införda i databasen sambearbetas utanför det gemensamma systemet med uppgifter som inte finns i databasen, skall bara de allmänna bestämmelserna om behandling av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten tillämpas. Ett exempel på det sistnämnda fallet kan vara att uppgifter som är registrerade i ett gemensamt underrättelseregister eller ett större datorsystem kopieras och används av en klart avgränsad grupp tjänstemän, t.ex. inom ett underrättelseprojekt, vid upprättande av ordbehandlingsdokument och tillfälliga register som inte ingår i databasen. En definition av begreppet databas som den föreslagna utesluter register och gör det möjligt att särskilja tillfälliga behandlingar av personuppgifter i en dator från behandlingar i databaser som är särskilt reglerade till sitt innehåll och användning. Definitionen har även den fördelen att den inte tekniskt avgränsar hur en samling uppgifter är uppbyggd eller organiserad. Se vidare avsnitt 8.1. Andra stycket erinrar om att regeringen kommer att meddela närmare föreskrifter om de register som ingår i tullbrottsdatabasen. Lagen innehåller de grundläggande och allmängiltiga bestämmelser under vilka förutsättningar får behandla personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten. Med hänsyn till den tekniska och organisatoriska utvecklingen ändras ofta detaljerna i fråga om de olika register och databaser som finns, varför det är mindre ändamålsenligt att i lag befästa en viss register- eller databasstruktur. Närmare föreskrifter om de register och databaser som används bör därför lämnas i förordning. Se vidare avsnitt 7.5. Bestämmelsen innebär en generell begränsning av åtkomsten till tullbrottsdatabasen för att förhindra att personer får större tillgång till information än vad som behövs för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Lagen skall med vissa undantag gälla i stället för personuppgiftslagen. I de fall bestämmelser i personuppgiftslagen är tillämpliga även på behandling i brottsbekämpande verksamhet anges det särskilt. Lagstiftningstekniken behandlas närmare i avsnitt 7.2 och 7.3. I paragrafen anges vilka bestämmelser i personuppgiftslagen som skall vara tillämpliga även vid behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. De angivna bestämmelserna är alltså inte tillämpliga på behandling av uppgifter om juridiska personer. Paragrafen kommenteras närmare i avsnitt 7.3. I bestämmelsen anges de primära ändamål för vilka uppgifter får behandlas i brottsbekämpande verksamhet. Med behandling avses insamling, registrering, utlämning och behandling av uppgifter i övrigt. Bestämmelsen är tillämplig på uppgifter om såväl fysiska som juridiska personer. Enligt första punkten får uppgifter behandlas för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Med brottslig verksamhet avses endast verksamhet som innefattar brott som enligt lag eller förordning har befogenhet att ingripa mot. Bestämmelsen omfattar inte allmän brottsförebyggande verksamhet, som t.ex. information i skolor. Den verksamhet som främst åsyftas är det som normalt kallas underrättelseverksamhet, dvs. arbete med insamling, bearbetning och analys av information för att komma åt brottslig verksamhet när det inte finns konkreta misstankar om att ett brott redan har begåtts. Inom ramen för detta ändamål ryms även den gränskontrollerande verksamheten på plats, innan den situationen har uppstått att t.ex. ett smugglingsbrott faktiskt har upptäckts. Första punkten är alltså inte tillämplig när det finns anledning att anta att ett brott har förövats och en förundersökning skall inledas enligt 23 kap. RB, när ett konkret brott har begåtts och åtal kan ske utan förundersökning genom ett förenklat förfarande enligt 23 kap. 22 § RB eller när ett brott skall beivras med stöd av 48 kap. RB utan att åtal väcks. I sådana fall får uppgifter i stället behandlas med stöd av ändamålet i andra punkten. För att uppgifter skall få behandlas för det ändamål som anges i första punkten krävs också att bl.a. bestämmelserna i 12 och 13 §§ följs. Av andra punkten framgår att uppgifter får behandlas för att utreda eller beivra visst brott. Med brott avses bara brott som enligt lag eller förordning har befogenhet att ingripa mot. I punkten avses arbete, t.ex. spaning, förhör och informationsbearbetning, inom ramen för en förundersökning enligt 23 kap. RB eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling eller i samband med annat utredande eller beivrande av ett konkret brott. Det innebär t.ex. att den andra punkten reglerar behandling som sker med stöd av 23 kap. 3 och 8 §§ RB innan förundersökning har inletts, t.ex. inledande förhör på brottsplatsen och andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utredningen. Det väsentliga är alltså att åtgärderna sker med anledning av att ett konkret brott har eller misstänks ha begåtts, oavsett om förundersökning har hunnit inledas eller om ett brott utreds i förenklad form. Om det finns misstankar om pågående brottslig verksamhet som inte kan konkretiseras eller misstankar om att ett konkret brott kommer att begås , får uppgifter i stället behandlas med stöd av ändamålet i första punkten. För att uppgifter skall få behandlas för det ändamål som anges i andra punkten krävs också att bl.a. bestämmelserna i 15 § följs. Tredje punkten möjliggör behandling av uppgifter så att kan fullgöra sina åtaganden i enlighet med internationella överenskommelser med en annan stat eller mellanfolklig organisation som omfattas av lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. Som exempel kan nämnas att bistår en annan EU-stat med information som behövs för att utreda ett brott som har begåtts i det landet och därför inte faller inom ansvarsområde. För att uppgifter skall få behandlas för det ändamål som anges i tredje punkten krävs också att bl.a. bestämmelserna i 16 § följs. Till följd av bestämmelsen i 1 kap. 3 § lagen om internationellt tullsamarbete krävs att också alla övriga förutsättningar för behandling av uppgifter är uppfyllda. I lagrådsremissen fanns det i ett andra stycke en uttrycklig bestämmelse om att uppgifter som behandlas enligt någon av de tre punkterna även får behandlas för att planera, följa upp och utvärdera verksamhet som avses i punkterna. Enligt Lagrådet är planering, uppföljning och utvärdering av verksamhet en integrerad del av själva verksamheten och inte någon från denna fristående aktivitet. Att uppgifter som får användas i verksamheten också får användas för planering m.m. framstår därför enligt Lagrådet som så självklart att det inte behöver sägas. Lagrådet förordade att andra stycket utgår. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Ändamålsbestämmelserna kommenteras närmare i avsnitt 8. I bestämmelsen anges sekundära ändamål för vilka uppgifter får behandlas i brottsbekämpande verksamhet. Uppgifter som behandlas med stöd av de primära ändamålen i 7 § får även behandlas för att tillhandahålla information som andra brottsbekämpande myndigheter behöver i sin författningsreglerade brottsbekämpande verksamhet. De myndigheter som avses är , polismyndigheterna, , , och . I bestämmelsen anges uttömmande för vilka ändamål personuppgifter får behandlas (inklusive återanvändas och utlämnas), nämligen för de primära och sekundära ändamål som anges i 7 och 8 §§. Med hänsyn till grundlags allmänna företräde framför vanlig lag och genom den uttryckliga hänvisningen i 6 § till 8 § första stycket personuppgiftslagen är behandling även tillåten om det är nödvändigt enligt grundlag, t.ex. för att uppfylla offentlighetsprincipen enligt 2 kap. TF. Uppgifter får även lämnas ut till och regeringen samt, i den utsträckning uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning, till annan. Med annan avses såväl myndighet som enskild. är personuppgiftsansvarigt för all behandling som utförs av verket. Personuppgiftsansvaret gäller även vid underlåtenhet att utföra en behandling som åligger . Med personuppgiftsansvaret följer en rad skyldigheter. Den personuppgiftsansvarige skall bl.a. se till att behandlingen av uppgifter sker på ett korrekt och säkert sätt, att information lämnas till den registrerade och att uppgifter gallras i rätt tid. Det förekommer att i den brottsbekämpande verksamheten utför behandling av personuppgifter som andra myndigheter har ansvaret för. Som exempel kan nämnas att på egen hand registrerar uppgifter i misstankeregistret, för vilket har ansvar. I de fall där personuppgiftsansvaret är uttryckligen reglerat i annan lag eller i förordning gäller de bestämmelserna före den generella bestämmelsen i den här föreslagna lagen. har även ett ansvar för uppgifter om juridiska personer, dvs. sådana uppgifter som inte utgör personuppgifter. Ansvaret innebär motsvarande skyldigheter som personuppgiftsansvaret i fråga om de krav som lagen ställer på behandling av uppgifter om juridiska personer. Dit hör att uppgifterna endast får behandlas för tillåtna ändamål samt att de skall gallras i rätt tid, jfr 1 § i den här föreslagna lagen. Även ansvaret för att de krav som ställs upp för behandling av uppgifter i tullbrottsdatabasen uppfylls, gäller för uppgifter om juridiska personer. Däremot är bestämmelserna om enskildas rättigheter inte tillämpliga, vilket t.ex. innebär att ansvar gentemot juridiska personer inte omfattar skyldighet att lämna information eller rätta uppgifter enligt personuppgiftslagen. Bestämmelserna i första och andra styckena överensstämmer i sak med de gällande bestämmelserna för brottsbekämpande verksamhet. I första stycket anges att personuppgifter inte får behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexualliv. Det innebär t.ex. att det inte är tillåtet att i underrättelseverksamhet föra register över, eller på annat sätt göra anteckningar om, enskilda personer enbart på den grunden att de tillhör en viss etnisk grupp. Av andra stycket framgår att om uppgifter om en person behandlas på annan grund får de kompletteras med känsliga personuppgifter när det är absolut nödvändigt för syftet med behandlingen. Som exempel kan nämnas att en person är aktuell i ett ärende, t.ex. en förundersökning. Om det är absolut nödvändigt för handläggningen av ärendet får de övriga uppgifterna i ärendet kompletteras med känsliga personuppgifter, t.ex. uppgifter om den misstänktes hälsotillstånd. Vidare anges att uppgifter som beskriver en persons utseende alltid skall utformas på ett objektivt sätt med respekt för människovärdet. Syftet är att förhindra att personer beskrivs i förklenande ordalag som kan anses kränkande för individen. Exempel på vedertagna signalementsbeteckningar finns bl.a. i föreskrifter och allmänna råd om fingeravtryck och fotografering (RPSFS 2000:16). Av tredje stycket framgår vidare att känsliga personuppgifter får behandlas om de förekommer i en handling som kommit in till i ett ärende, eftersom inte har möjlighet att påverka vilka uppgifter som ingår i handlingar vilka inkommer till myndigheten. Normalt diarieförs dessa handlingar och åsätts ett ärendenummer, vilka därefter får behandlas av även om de innehåller känsliga personuppgifter. Bestämmelsen avser således endast de handlingar som är av sådan karaktär att de behandlas som ett ärende av myndigheten. Om får ett tips från allmänheten om en person som kan misstänkas för narkotikasmuggling, får anteckningar naturligtvis göras om sådant som är nödvändigt för att underlätta identifiering vid gränsen, t.ex. fysiska kännetecken och andra signalementsuppgifter. På samma sätt är det i den informationsbearbetning som äger rum i underrättelseverksamheten tillåtet att anteckna känsliga personuppgifter om personer som på saklig grund är misstänkta för att bedriva brottslig verksamhet, under förutsättning att de känsliga uppgifterna är absolut nödvändiga för att få fram den fullständiga underrättelseinformation som behövs. I dessa fall gäller generellt att uppgifter som beskriver en persons utseende alltid skall utformas på ett objektivt sätt med respekt för människovärdet. Bestämmelserna om känsliga personuppgifter gäller även vid behandling av uppgifter och handlingar i tullbrottsdatabasen. Liksom i den nuvarande lagen används begreppet absolut nödvändig i stället för det i övriga registerförfattningar vanligen förekommande oundgängligen nödvändig. Någon saklig skillnad är dock inte avsedd. I bestämmelsen anges de personer om vilka uppgifter får behandlas i arbete för det ändamål som anges i 7 § 1, att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Första punkten omfattar uppgifter som kan hänföras till en person om de behandlade uppgifterna ger anledning att anta att sådan verksamhet utövats eller kan komma att utövas som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller som innefattar andra brott om verksamheten sker systematiskt, och som gör att personen skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva sådan verksamhet. Härmed avses uppgifter om personer som misstänks utöva allvarlig brottslighet eller misstänks vara delaktig i en brottslig verksamhet som bedrivs systematiskt, utan att brottsligheten i det enskilda fallet kan kategoriseras som allvarlig. De behandlade uppgifterna måste i sig ge anledning att anta att misstanke föreligger, dvs. det skall vara möjligt att av de registrerade uppgifterna utläsa vad som utgör grunden för misstanke mot en person. Det kan t.ex. röra sig om en person som för in en mindre mängd cigaretter, vilken hade utgjort en tillåten kvot om den var avsedd för Personen i fråga gör dock så frekventa resor att den totala mängden infört gods ger anledning att anta att det inte är för privat bruk utan för återförsäljning, s.k. myrtrafik. Uppgifter om personen får således behandlas om personen kan misstänkas för sådan brottslig verksamhet vilken sker systematiskt. Det kan också finnas anledning att registrera uppgifter om personer som är misstänkta för mindre allvarlig brottslighet, t.ex. kurirverksamhet, om brottsligheten ingår som ett led i en organiserad verksamhet av större omfattning. Enligt andra punkten får uppgifter behandlas som avser en person som utan att själv vara misstänkt för något visst brott eller någon brottslig verksamhet kan antas ha samband med den brottsliga verksamhet som avses i första punkten. Uppgifterna kan t.ex. avse en anhörig till en misstänkt person eller andra personer som den misstänkte har koppling till, vilka själva inte kan misstänkas för brottslig verksamhet men som genom sitt samröre med den misstänkte personen kan vara av intresse i spanings- eller underrättelsearbetet. Enligt tredje punkten får uppgifter behandlas under förutsättning att de dels inte direkt kan hänföras till en person, dels avser transportmedel, varor eller hjälpmedel som kan antas ha samband med den brottsliga verksamhet som anges i första punkten. Uppgifterna kan exempelvis avse registreringsnummer för ett fordon, varu- eller fastighetsbeteckningar eller information om en adress, vilka endast indirekt kan kopplas till en person, t.ex. genom kontroll i fordonsregistret. Uppgifter om namn, personnummer och samordningsnummer omfattas således inte av denna punkt. Av andra stycket följer att uppgifter om icke misstänkta personer bara får behandlas i ett ärende som rör viss preciserad brottslig verksamhet. Med viss preciserad verksamhet menas att ärendet måste ha en viss förutbestämd omfattning, genom att det fokuserar på ett visst fenomen eller beteendemönster. Detta måste framgå av ärendet genom någon slags dokumentation, t.ex. i form av en ärendemening eller liknande. Kravet på att det dels skall röra sig om ett ärende som rör viss preciserad brottslig verksamhet, dels att den aktuella brottsliga verksamheten skall vara antingen allvarlig eller ske systematiskt, innebär ett skydd för den enskildes integritet genom att förhindra att uppgifter om en oskyldig person behandlas på ett för individen kränkande sätt. Vidare måste det i ärendet finnas en förklaring till varför uppgifter om en viss person behandlas. Ett ärende kan anses utgöra en motsvarighet till det gällande begreppet särskild undersökning då det är begränsat till viss preciserad verksamhet. Det framgår vidare att den direkta tillgången till uppgifterna skall begränsas till de personer som arbetar med ärendet. Detta innebär att endast ansvarig handläggare eller de personer som t.ex. deltar i ett underrättelseprojekt får ha direkt tillgång till uppgifterna. Det är dock tillåtet att efter förfrågan föra över aktuella uppgifter till flera personer inom , till exempelvis ett annat underrättelseprojekt i en annan del av landet, för att komplettera tillgänglig information. Däremot får informationen inte läggas ut på ett intranät e.d. som stora delar av personalen har tillgång till. Med begreppet direkt tillgång avses den interna direktåtkomsten inom myndigheten. Begreppet har införts för att göra åtskillnad mellan just den interna tillgången och extern direktåtkomst från t.ex. andra myndigheter. I lagrådsremissen reglerades denna behandling av uppgifter i två bestämmelser. För att sambandet mellan dessa paragrafer och deras egentliga innehåll skulle komma till tydligare uttryck ansåg Lagrådet att paragraferna borde arbetas samman. Regeringen delar Lagrådets uppfattning. Paragraferna har därför arbetats samman. Av bestämmelsen framgår att vissa uppgifter som kommit in till får, om det behövs för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, behandlas för planering av kontrollverksamheten och urval av kontrollobjekt. Det är bara inkomna uppgifter som avses. Uppgifter som redan finns i tulldatabasen omfattas således inte av bestämmelsen. De inkomna uppgifterna får avse passagerare, importörer, exportörer och transportörer samt varor och transportmedel. Härmed avses uppgifter om personer, varor eller fordon som fysiskt passerar gränsen, men även den som styr dessa flöden. Enligt 6 kap. 23 § tullagen (2000:1281) och 15 § lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) har rätt att begära in uppgifter om ankommande och avgående transporter från transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från under förutsättning att uppgifterna kan antas ha betydelse för brottsbekämpande verksamhet. Vidare kan tips komma in till från allmänheten liksom uppgifter från svenska eller utländska myndigheter och olika internationella organisationer, vilka kan vara värdefulla för arbete med att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Mot bakgrund av dessa inkomna uppgifter kan planera sin kontrollverksamhet, t.ex. genom omfördelning av brottsbekämpningsgrupper till en specifik färjeankomst. Uppgifterna utgör vidare grund för tulltjänstemännens urval av objekt för kontroll. Det kan för behandling av denna typ av uppgifter inte anses möjligt att upprätthålla kravet på misstanke om allvarlig brottslighet enligt 12 §, utan ett undantag anses vara motiverat för att effektivt skall kunna utföra arbetet med att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. I 6 kap. 24 § tullagen (2000:1281) och 16 § lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) finns bestämmelser om tillgången till och gallringen av vissa uppgifter från transportföretag. Dessa bestämmelser berörs närmare i kommentaren till 28 §. Av första stycket framgår att för sådant ändamål som anges i 7 § 2, dvs. i ett ärende om utredning eller beivrande av ett visst brott, får uppgifter om den som kan misstänkas för brottet och om andra personer behandlas när det behövs för utredningen eller beivrandet.