prop · GS0384 · 2005-03-08 00:00:00 — Regeringens proposition 2004/05:84 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att den del av Synskadades Riksförbunds (SRF) verksamhet som avser tilldelning och återtagande av dispositionsrätt till ledarhund samt tilldelning och återtagande av ledarhund skall regleras i lag. Det föreslås vidare att offentlighetsprincipen skall vara tillämplig i nämnda del av SRF:s verksamhet. Det föreslås även att sekretess skall gälla i denna verksamhet för upp- gift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom eller henne närstående lider men om uppgiften röjs. Förslagen i propositionen syftar till att ge bättre förutsättningar för en ökad produktion av ledarhundar och att tilldelning, placering och åter- tagande av dispositionsrätter till ledarhundar sker på ett rättssäkert sätt. Bestämmelserna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ..... Ärendet ...............................................................och dess beredning Finansiering och produktion av ledarhundar Överväganden .................................................................och förslag 5.1Överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till Tilldelning av dispositionsrätt till en ledarhund ............... Kriterier för att vara berättigad till dispositionsrätt till ledarhund ......................... Ansvar för skötsel av ledarhunden och för skada som denne kan orsaka........................... Rätten till domstolsprövning............................................. Tillsyn och uppföljning..................................................... Offentlighet och sekretess................................................. Sekretess för uppgift om enskilds Ekonomiska och andra konsekvenser.............................................. 7.1Förslaget till lag om överlämnande av vissa Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......................................................................... Remissinstanser till promemorian ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till den ide- ella föreningen , 2.lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag skall tillämpas i Synskadades Riksförbunds verksamhet vid prövning av frågor om tilldelning och återtagande av dispositionsrätt till ledarhund samt tilldelning och återtagande av ledarhund. Ansökan om dispositionsrätt till en ledarhund görs hos på den blankett som förbundet tillhandahåller. 2 § För att kunna tilldelas dispositionsrätt till en av Synskadades Riksför- bunds ledarhundar skall sökanden 2.ha en synskada, som innebär avsaknad av ledsyn, 3.ha behov av samt kunna använda ledarhund som förflyttningshjälp- medel, 4.ha en stabil social situation, 5.ha förmågan att ge hunden god omsorg och goda levnadsvillkor, 6.vara bosatt i . 3 § prövar ansökningar om dispositionsrätt till ledarhund. Om förutsättningarna enligt 2 § är uppfyllda skall Synskada- des bifalla ansökan. Den som har fått en dispositionsrätt till en ledarhund skall genom ett särskilt beslut tilldelas en ledarhund inom rimlig tid. Härvid skall hänsyn tas till tillgången på ledarhundar, antalet sökande och den enskildes önskemål. 4 § Den som tilldelats en ledarhund skall tillsammans med hunden genomgå fortlöpande utbildning och se till att ledarhunden får den veteri- närvård som behövs. 5 § En dispositionsrätt till ledarhund skall tas tillbaka om den som till- delats ledarhunden inte längre uppfyller kraven i 2 eller 4 § och detta beror på en omständighet som inte är tillfällig eller obetydlig. Frågor om att ta tillbaka dispositionsrätt till ledarhund prövas av Syn- skadades efter ansökan, anmälan eller på eget initiativ. om att ta tillbaka dispositionsrätt skall förbundet besluta att hunden skall återlämnas. I beslutet skall anges när hunden senast skall vara återlämnad till förbundet. En ledarhund som är tjänstduglig får återtas utan att dispo- sitionsrätten till ledarhunden tas tillbaka. 6 § I ärenden enligt denna lag tillämpas följande bestämmelser i förvalt- Prop. 2004/05:84 ningslagen (1986:223): 11 och 12 §§ om jäv, 14 § första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen, 15 § om anteckning av uppgifter, 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter, 20 § om motivering av beslut, 21 § om underrättelse av beslut, 22 § om överklagande, 23 och 24 §§ om hur beslut överklagas, 25 § om överlämnande av överklagande m.m., 26 § om rättelse av skrivfel och liknande, 27 och 28 §§ om omprövning av beslut, samt 30 § om överklagande av avvisningsbeslut. 7 § Beslut om tilldelning eller återtagande av dispositionsrätt till ledarhund samt tilldelning eller återtagande av ledarhund får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. skall därvid vara den enskildes motpart. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 8 § har tillsyn över Synskadades Riksförbunds verk- samhet enligt denna lag. har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En begäran får förenas med vite. Denna lag träder i kraft men tillämpas inte i de fall ledarhunden tilldelats tidigare. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)1 dels att bilagan till sekretesslagen skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 7 kap. 47 §, av följande lydelse. Sekretess gäller hos i ärende om tilldelning eller återtagande av dispositions- rätt till ledarhund samt tilldelning eller återtagande av ledarhund för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållan- den, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom eller henne närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärendet. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . I enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § skall vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i () på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - fördelning av statsbidrag till idrottsverksamhet (SFS 1995:361) 1Lagen omtryckt 1992:1474. 2Senaste lydelse 2004:1263. Centralorganisa- statligt stöd i form av bidrag till studerande vid korttidsstudier (SFS - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - I enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § skall vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i () på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet. - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - idrottsverksamhet (SFS 1995:361) ärenden om tilldelning eller åter- ledarhund samt ärenden om till- delning och återtagande av ledar- hund (SFS 2005:000) statligt stöd i form av bidrag till studerande vid korttidsstudier (SFS - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Inom har det utarbetats en promemoria, Ledarhun- dar (S2003/8340/ST). Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. En för- teckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En remissammanställ- ning finns tillgänglig i (dnr S2003/8340/ST). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Lagrådets syn- punkter kommenteras i avsnitt 5.3.1 och 5.4 samt i författningskommen- taren till de lagrum som ändrats. 4.1Finansiering och produktion av ledarhundar Målet med den svenska handikappolitiken är bl.a. att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet. För personer med grava synskador kan en ledarhund vara avgörande för förutsättningarna att bli delaktiga. Möjligheten att ha en ledarhund ökar den synskadades oberoende och minskar behovet av stöd och hjälp i andra former. Därför är det viktigt att produktionen av ledar- hundar ökar och att tilldelning och placering av ledarhundar hos synska- dade sker på ett lagstadgat och rättssäkert sätt. () tilldelas bidrag från statsbudgeten (, anslaget 16:4, anslagspost 2) för att bland annat köpa in och placera ut ledarhundar. Under uppgick statsbidraget för ledarhundsverksamheten till . Reger- ingen fattar beslut om bidragets storlek medan disponerar anslaget och förmedlar pengar till SRF. Ansökan om medel och redovis- ning av deras användning görs till som också följer upp ledarhundsverksamheten. Behovet av ledarhundar har varie- rat med mellan 45 och 60 hundar . Produktionen av ledarhundar och diverse tjänstehundar låg under 70-, 80- och hos i . Hundskolan ägdes ursprungligen av staten och finansierades genom Försvarsdeparte- mentet med bidrag från Justitie- och . Genom ett riksdagsbeslut omvandlades till en renodlad myndighet, 1992 omvandlas till aktiebolag (). Inledningsvis var staten majoritetsägare och kommun minori- tetsägare. sålde staten sin andel till kommun som blev ensam ägare. Kommunen sålde i sin tur bolaget till . försattes hundskolan i konkurs och köpte ut bland annat ledarhundsverksamheten av konkursboet. ägs hundskolan av genom och Majoriteten av ledamöterna i stiftelsen är Prop. 2004/05:84 desamma som i SRF:s förbundsledning. Ansökan om tilldelning av ledarhund görs till () som fattar beslut i frågan om tilldelning av ledarhund. SRF fattar även beslut om återtagande av ledarhund och om gåva av hund som är tjänstduglig. Ledarhunden ägs av och den som tilldelas en ledarhund (ledarhundsföraren) har under vissa förutsätt- ningar rätt att kostnadsfritt disponera denna. Ett för den enskilde negativt beslut kan överklagas till SRF:s arbetsutskott. Verksamheten saknar reglering i lag. SRF har avtal med om inköp av ledarhundar och utbildning av ledarhundar och ledarhundsförare. SRF köper samtliga ledarhundar och utbildningar av . har en egen hundproduktion men inköp görs även från uppfödare i såväl som utomlands. Hundarna som köps in externt är helt eller delvis tränade som ledarhundar. I samband med mottagandet av en ledarhund skall ledarhundsföraren underteckna en förbindelse som innebär att ledarhundsföraren bland annat åtar sig vårdansvaret i enlighet med lagen om tillsyn över hundar och katter (1943:459) samt djurskyddslagen (1988:534) och förbinder sig att följa de anvisningar beträffande hundens utfodring, skötsel och omvårdnad som SRF föreskriver, att tillsammans med hunden genomgå fortlöpande utbildning samt att ha en hemförsäkring som täcker eventu- ella kostnader i samband med skadeståndsanspråk. Om villkoren inte är uppfyllda skall SRF fatta beslut om återtagande av hunden. 5 Överväganden och förslag 5.1Överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till Regeringens förslag: Med stöd av en lag om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter prövar frågor om till- delning och återtagande av dispositionsrätt till ledarhundar samt frågor om tilldelning och återtagande av ledarhundar. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker för- slaget. () anför dock bland annat att det av promemorian inte framgår att den nuvarande ordningen är förenad med brister eller några särskilda problem och att JO därför är något tveksam till att behovet av lagreglering är så påtagligt som det görs gällande i Vidare uttalar JO att det allmänna inte har något ansvar för verksamheten rörande tillhandahållandet av ledarhundar. Detta föranle- der principiella frågor som gäller utformningen av den föreslagna lagen och att den förvaltningsuppgift som överlämnas till SRF tillskapas genom lagförslaget. som i huvudsak tillstyrker försla- gen anför att det i promemorian saknas en genomgång och analys av varför SRF är bäst lämpat att pröva frågor om tilldelning och återtagande av ledarhundar till synskadade. Skälen för regeringens förslag: () hanterar anskaffning och fördelning av ledarhundar. Verksamheten är finansierad genom statliga bidrag. Det är som dispone- rar anslaget och prövar ansökningar från SRF om bidrag till ledarhunds- verksamheten. Det allmänna har inte något ansvar för ledarhundsverk- samheten och verksamheten är inte reglerad på annat sätt än de allmänna villkor som ställts upp i regleringsbrevet för det aktuella anslaget. Villko- ren utgör dock en förutsättning för bidragsgivandet. SRF har inte någon ensamrätt på att tillhandahålla ledarhundar även om de i praktiken är ensamma inom detta område. har det varit svårt för SRF att få fram tillräckligt med ledarhundar och efterfrågan har varit större än tillgången på lämpliga hundar. I och med att har varit SRF:s enda leverantör har det saknats incitament för andra hunduppfödare att ha en produktion inriktad på uppfödning av ledarhun- dar. har i princip haft en monopolställning vilket medfört att det inte funnits någon priskonkurrens. Då verksamheten bedrivs med statliga medel är det viktigt dessa medel används på bästa möjliga sätt och att priserna på ledarhundar hålls nere. Även andra motiv, såsom rättsäkerhetsskäl, rättviseskäl, möjligheten till förutsägbarhet och insyn talar för att verksamheten behöver stramas upp. Detta sker lämpli- gast genom lagstiftning. Av 11 kap. 6 § regeringsformen (RF) följer att en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning inte får överlämnas till bolag, före- ning, samfällighet, stiftelse eller enskild individ utan stöd i lag. Begrep- pet myndighetsutövning i regeringsformen har enligt motiven (prop. 1973:90 s. 397) samma innebörd som enligt förvaltningslagen (1971:290). Enligt förarbetena till förvaltningslagen (1986:223) ansågs innebörden av begreppet myndighetsutövning vara så känd att man inte behövde någon definition (prop. 1985/86:80). Till sitt innehåll är begrep- pet myndighetsutövning i förvaltningslagen detsamma som i den äldre förvaltningslagen (1971:290) (prop. 1985/86:80 s. 55). Innebörden av begreppet myndighetsutövning utvecklades i motiven till den äldre för- valtningslagen (se prop. 1971:30 s. 285 och 330). Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till med- borgarna. Myndighetsutövning kan förekomma i form av gynnande beslut, t.ex. beviljandet av en social förmån. Av motiven till den äldre förvaltningslagen framgår också att begreppet myndighetsutövning inte omfattar andra ärenden än sådana där saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. För att myndighetsutövning skall föreligga krävs det vidare att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma på en för- fattning eller annat beslut av regeringen eller . Enligt motiven till den äldre förvaltningslagen krävs också att ärendet mynnar ut i ett bindande beslut för att det skall omfattas av begreppet myndighetsutöv- Enligt den äldre förvaltningslagens definition av myndighetsutöv- ning skulle myndighetens befogenhet gå ut på att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Med förmån avsågs främst sociala förmåner, t.ex. förmåner i form av socialbidrag. Gränsen mellan förmån och rättighet är fly- tande. Genom det uttryckliga omnämnandet av förmån klarlades främst att det inte behövde vara fråga om en rättighet i formell mening. Även ärenden om utlämnande av allmänna handlingar hos en myndighet utgör myndighetsutövning. När det gäller SRF:s handläggning av ärenden om tilldelning och åter- tagande av en dispositionsrätt till en ledarhund utmynnar handläggningen i ett beslut. Eftersom SRF vid bedömningen av om sökanden skall till- delas en dispositionsrätt till en ledarhund eller inte är bundna av de regler som fastslagits i en författning är det att betrakta som ett uttryck för sam- hällets maktbefogenhet. Ett beslut kan vara såväl gynnande som till den sökandens nackdel. Vid verkställigheten av ett gynnande beslut om till- delning av ledarhund kan det uppstå problem med att få fram en ledar- hund som passar sökanden. Det kan också vara så att det överhuvudtaget inte finns någon ledarhund att tillgå. Det är därför tveksamt om en dispo- sitionsrätt till en ledarhund är att betrakta som en rättighet. Även om ett gynnande beslut inte är en rättighet i formell mening utgör det i vart fall en förmån. Handläggningen av ärenden omfattas därmed av begreppet myndighetsutövning. Det åligger vidare en ledarhundsförare att agera på visst sätt (exempelvis skötsel, utbildning och veterinärbesök) för att SRF inte skall fatta ett beslut om återtagande av dispositionsrätten och ledar- hunden. Dessa moment, med såväl åligganden som sanktion utgör myndighets- utövning. SRF skall enligt propositionens förslag tillämpa reglerna om handlingsoffentlighet. Även i denna del utgör SRF:s handläggning myn- dighetsutövning. Regeringen anser därför att ett överlämnande av myn- dighetsutövning till SRF måste regleras i lag. Med överlämnandet av myndighetsutövningen och tilldelningen av statsbidrag för ledarhundsverksamheten följer vissa skyldigheter för SRF. Bland annat medför det att SRF skall följa lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Vid upphandling får ett större antal producenter möjlighet att konkurrera om leverans av ledarhundar. Ytterligare en konsekvens av överlämnandet av myndighetsutövningen till SRF är att bestämmelsen i om tjänstefel kan bli tillämp- lig. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för upp- giften skall, enligt 20 kap. 1 § , dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst . I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Om brottet har begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt, skall dömas för grovt tjänstefel till fängelse, lägst och högst . I sådana fall skall särskilt beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande. För straffansvar är det nödvändigt att gärningen företagits vid myndighets- utövning. Bestämmelsen omfattar inte bara handlingar som självständigt utgör myndighetsutövning utan också vissa andra åtgärder som står i ett naturligt och nära samband med myndighetsutövning. Dit hör t.ex. förbe- redande handlingar av olika slag (prop. 1988/89:113 s.14). Att den verksamhet som SRF bedriver innefattar myndighetsutövning innebär dessutom att bestämmelsen om skadestånd vid felaktig myndig- hetsutövning är tillämplig (3 kap. 2 § skadeståndslagen [1972:207]). Som anförts i förarbetena till skadeståndslagen innebär inte den omständlig- heten att staten anförtrott en viss myndighetsutövning åt ett fristående organ att staten därmed slipper det skadeståndsansvar som gäller enligt lagen (se prop. 1972:5 s. 302 och 505 ff). Staten kan alltså inte komma ifrån sitt ansvar för myndighetsutövande verksamhet genom att ansvaret för verksamheten läggs över på någon annan. När det däremot gäller det särskilda skadeståndsansvar som gäller för felaktiga upplysningar och råd (3 kap. 3 § skadeståndslagen) är förhållandena annorlunda. Ansvaret enligt denna paragraf förutsätter nämligen att informationen har lämnats av en myndighet. Det innebär att skadeståndsansvar inte blir aktuellt när den felaktiga informationen har lämnats av någon som fått uppgiften delegerad till sig (se prop. 1997/98:105 s. 61). JO har i sitt remissyttrande anfört att det inte framgår av promemorian att den nuvarande ordningen är förenad med brister eller några särskilda problem och att JO därför ställer sig tveksam till att behovet av lagreg- lering är så påtagligt som det görs gällande i promemorian. Med lagre- gleringen avser regeringen att åtgärda flera brister i den nuvarande ord- ningen. En ledarhund är i mångt och mycket att jämföra med ett hjälp- medel. I och med lagregleringen blir tilldelning av ledarhund en förmån för den som uppfyller kriterierna för tilldelning. Denna förmån begränsas dock till de ekonomiska resurser som tilldelats SRF. Möjligheten att få fram de antal hundar som efterfrågas kan utgöra ytterligare en begräns- ning. Av rättssäkerhetsskäl bör därför en sådan förmån lagregleras. Detta gäller i synnerhet i de fall SRF avslår en ansökan eller beslutar att ledar- hunden skall återtas. Ledarhundsverksamheten finansieras helt med statliga medel. Det är viktigt att statens medel används på ett ändamåls- enligt sätt. har SRF haft svårt att få fram ledarhundar i den omfattning som efterfrågats. Detta kan bero på att SRF endast köpt hundar av en leverantör, nämligen . Andra mark- nadsaktörer har därmed saknat incitament att satsa på uppfödning av hundar som lämpar sig som ledarhundar. Någon priskonkurrens har inte heller funnits. Att ge fler leverantörer möjlighet att leverera ledarhundar, som dessa konkurrerar med varandra om såväl pris som kvali- tet kommer troligtvis bland annat att medföra att priserna på ledarhundar sjunker. Därmed kommer resurserna att räcka till fler ledarhundar. Dess- utom medför regleringen att fler uppfödare ges ett incitament att satsa på uppfödning av ledarhundar, vilket ger förutsättningar för ett större utbud av ledarhundar. råder det brist på hundar som lämpar sig att träna till ledarhundar. Denna brist på bra hundämnen gäller även andra tjänste- hundar. Regeringen har tillkallat en särskild utredare (2004:80) med uppgift att kartlägga behovet av tjänstehundar i och komma med förslag på åtgärder för att åstadkomma en god försörjning av tjänstehun- dar i landet. Vad gäller JO:s slutsats att det allmänna inte har något ansvar för till- handahållandet av ledarhundar anser regeringen att ett överlämnande av en förvaltningsuppgift utan att någon annan ansvarig myndighet anges inte utgör något formellt hinder för överlämnande av förvaltningsupp- Prop. 2004/05:84 giften. Det utesluter inte heller att det allmänna kan återta ansvaret. Denna modell av överlämnande av förvaltningsuppgifter har använts i flera andra sammanhang (se t.ex. lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsom- råde, lagen (1985:349) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde, lagen (1998:775) om rätt för stiftelsen att besluta i frågor om förvaltningen av regio- nala utvecklingslån och lagen (1998:1214) om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till , ideell förening). När det gäller frågan vilket subjekt som är mest lämpat att pröva frå- gan om tilldelning och återtagande av ledarhundar anser regeringen att verksamheten med ledarhundar visserligen har stora likheter med övrig hjälpmedelsverksamhet. Hanteringen är dock speciell då det inte rör sig om traditionella hjälpmedel utan om levande hundar som skall hanteras, skötas samt bedömas.