prop · GS03102 · 2005-05-12 00:00:00 — Bäst resultat 2004 fanns bland landets större kommuner i likhet 2002 och 2003. Det finns dock inte ett entydigt samband mellan en kommuns storlek och Ett fåtal små kommuner med stora underskott drar ner genomsnittet i grupperna av mindre kommuner som ett fåtal Skr. 2004/05:102 kommuner med stora överskott drar upp genomsnittet för de större Tabell 2.3 Resultat före extraordinära poster i kommuner av olika storlek Resultaten 2004 är preliminära. Källor: och . Kommunernas skuldsättning och soliditet Den totala skuldsättningen ökade i kommunerna. Framförallt ökade de kortfristiga skulderna medan de långfristiga skulderna minskade något. En genomsnittlig kommun hade 2004 ca per invånare i långfristiga skulder och ca per invånare i kortfristiga skulder. Tabell 2.4 visar de 10 kommuner som hade de största långfristiga skulderna 2004. Störst långfristig skuldsättning 2004 hade , och kommuner. Tabell 2.4 Kommuner med de största långfristiga skulderna 2004 Resultaten 2004 är preliminära. En del kommuner bedriver sin verksamhet främst i förvaltningsform medan andra valt att lägga större delar av verksamheten i företagsform, Sättet att organisera verksamheten påverkar såväl skulderna som tillgångarna. För att ge en bättre bild av kommunens ekonomiska styrka är det bättre att använda ett mått som beaktar både tillgångs- och skuldsidan, såsom Soliditeten anger hur stor andel av tillgångarna som är finansierade med eget kapital. Måttet har vissa svagheter, t.ex. tas inte Skr. 2004/05:102 hänsyn till om tillgångarna är undervärderade. högsta skuldsättningen har en soliditet på , vilket är något under genomsnittet. kommuner hade 2004 en soliditet på i genomsnitt . Tabell 2.5 visar de tio kommuner som hade den lägsta soliditeten 2004. Fyra kommuner hade en negativ soliditet. Låg soliditet är ofta förknippat med hög skuldsättning. Tabell 2.5 Kommuner med lägst soliditet 2004 Resultaten 2004 är preliminära. redovisade det bästa resultatet före extraordinära poster 2004 i kronor per invånare, följt av och . Diagram 2.6 Resultat före extraordinära poster 2004 i enskilda landsting *Resultatet är beräknat med fullfondering av pensioner. Källa: Kommuner och Landsting. hade det bästa resultatet mätt i absoluta tal, Skr. 2004/05:102 762 miljoner kronor, vilket innebar en markant förbättring mot tidigare De största underskotten redovisade , , och . Störst underskott räknat i absoluta tal redovisade läns landsting, -. Landstingens skuldsättning och soliditet Den långfristiga skuldsättningen minskade 2004 för landstingen med . Inget landsting ökade netto sin långfristiga skuldsättning. Den genomsnittliga soliditeten uppgick vilket emellertid innebar en minskning jämfört med . De största långfristiga skulderna redovisade med eller per invånare. Därefter kom läns landsting och läns landsting. Soliditeten i enskilda landsting varierade mellan -14,och . Två landsting hade negativ soliditet, läns landsting med -14,och med -5,. Högst soliditet hade . Diagram 2.7 Soliditet i enskilda landsting 2004 Jämförbar uppgift saknas för . Källa: Kommuner och Landsting. 2.5Balanskravet har satt större fokus på resultatet Enligt balanskravet som infördes skall kommuner och landsting för upprätta en budget där intäkterna överstiger kostnaderna. redovisade kostnaderna överstiger intäkterna ett räkenskapsår skall det negativa resultatet och det egna kapitalet återställas (fr.o.m. 2005 ) om det inte finns synnerliga skäl. vara att en kommun eller ett landsting medvetet och tydligt avsatt medel och byggt upp ett avsevärt kapital för att möta framtida intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annat synnerligt skäl kan vara att avyttring skett med förlust men medför minskade framtida Skr. 2004/05:102 kostnader. Den ekonomiska utvecklingen i enskilda kommuner och landsting tyder på att införandet av balanskravet har haft en positiv effekt. Det har bidragit till ett ökat fokus på resultatet som underskott har uppmärksammats i större utsträckning. har beslutat om förändringar av balanskravet (prop. 2003/04:105). Hur många kommuner och landsting har haft underskott och hur har det gått med återställandet ? Tabell 2.6 visar hur många kommuner och landsting som redovisade underskott 2000 och 2001 samt hur många av dessa som återställde det egna kapitalet inom den angivna ramen . Sammanställningen är baserad på kommunernas och landstingens resultat före extraordinära poster. Under den första balansperioden, åren 20002002, var det 36 kommuner av 109 som återställde det egna kapitalet , dvs. Tabell 2.6 Antal kommuner och landsting som återställt underskott Källor: och . Andra balansperioden, åren 20012003, var det 30 kommuner av 93 som återställde sitt negativa resultat 2001, dvs. också en tredjedel. För landstingen gick det sämre. Endast ett av 14 landsting återställde sitt underskott . Sju landsting hade minusresultat alla tre åren. Den andra perioden lyckades två av tio landsting återställa underskottet. Sex landsting hade minusresultat samtliga . Sex kommuner redovisade underskott hela perioden 20002004, , , , , och kommuner. Bland landstingen har , och läns landsting redovisat underskott . I dessa landsting har omstruktureringar påbörjats men ännu inte gett tillräckliga effekter. Hur har synnerliga skäl använts? Synnerliga skäl för att inte reglera ett negativt resultat skall användas sparsamt. I förarbetena till lagen angavs några situationer där det kan vara motiverat att använda synnerliga skäl (se ovan). Vanliga situationer där synnerliga skäl har ansetts föreligga är ianspråktaganden av tidigare avsatta medel, omstruktureringskostnader i olika former, reavinst som medför framtida minskade kostnader och rekonstruktion av bostadsföretag. I praktiken har begreppet dock använts något vidare än vad som var tänkt. För att synnerliga skäl skall användas på ett mera likartat sätt har regeringen i propositionen God ekonomisk hushållning i Skr. 2004/05:102 kommuner och landsting förtydligat vilka situationer som kan godtas. Vad utmärker kommuner och landsting som lyckas vända en situation med underskott? Kommunforskning i (KFI) har på uppdrag av regeringen undersökt effekterna av det extra finansiella stödet till de 36 kommuner och 4 landsting som ingick överenskommelser inom ramen för Kommun- delegationens arbete. Resultaten har presenterats i om ekonomisk utveckling i Kommundelegationens spår. De kommuner som har lyckats vända den ekonomiska utvecklingen, samt behålla den, utmärker sig på flera liknande sätt. Framgången tycks ha en koppling till en förändrad attityd till befolkningssituationen. När acceptansen för de befolk- ningsmässiga förutsättningarna ökar och ambitionerna att påverka befolkningssituationen minskar tycks verksamhets- planeringen bli mer realistisk. Det ger bättre förutsättningar för besparingar och ekonomisk balans. Delaktighet, helhetssyn och informationsspridning (exempelvis av ekonomiska månadsrapporter) i förändrings- och besparings- arbetet har visat sig vara framgångsfaktorer som förbättrade förutsättningarna för både administrativt och politiskt sam- arbete. Enskilda personer var betydelsefulla, både som omorganisatörer och som tydliga ledare med fokus på ekonomisk balans. Det villkorade finansiella stödet förbättrade möjligheterna att genomdriva besparingar. Ingen förvaltning ville vara den som bidrog till att kommunen blev utan det extra finansiella stödet. Kommundelegationen spelade också en viktig roll som en konkret hjälp i att finna besparingsalternativ. Delegationen har inte enbart setts som en finansieringskälla. Genom jämförelser med andra liknande kommuner identifierades dessutom förändringsmöjligheter. Inför har balanskravet förändrats. Kommuner och landsting ges möjlighet att fastställa en budget som inte är i balans om det finns synnerliga skäl. Synnerliga skäl utökas och kan nu också vara en större omstrukturering eller en stark finansiell ställning. Fullmäktige föreslås få möjlighet att besluta att inte reglera ett negativt resultat om det uppkommit till följd av orealiserade förluster i värdepapper. Den frist som tidigare gällt för att återställa det egna kapitalet förlängs från till . Kommuner och landsting som redovisar ett negativt resultat i bokslutet skall upprätta en åtgärdsplan för hur det egna kapitalet skall återställas. Kommuner och landsting skall också ta fram mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning i budgeten. Målen skall sedan utvärderas i års- Revisionen ges i uppdrag att granska målen i delårs- Skr. 2004/05:102 rapport och årsredovisning. 2.6Skillnader i kommunernas kostnadsnivåer Som framgår av diagram 2.8 är de länsvisa skillnaderna i kommunernas kostnadsnivåer stora. Det finns även betydande skillnader mellan kommunerna inom respektive län, vilket inte framgår av diagrammet eftersom endast genomsnittet för respektive län redovisas. Högst kostnader har kommunerna i med genomsnittliga nettokostnader som överstiger riksgenomsnittet med per invånare. Till en viss del beror detta på att man har strukturella merkostnader2, vilka man kompenseras för i utjämnings- systemets kostnadsutjämning. Strukturella kostnader är sådana som beror på t.ex. åldersstruktur, bebyggelsestruktur och geografi, dvs. sådana faktorer kommunerna inte själva kan påverka. Dessutom har omfattningen av verksamhetsöverföringar från till kommunerna varit större i än i andra län, dvs. det finns en skillnad i ansvarsfördelning som innebär högre kostnader för kommunerna. Diagram 2.8 Kommunernas kostnadsnivåer 2004 länsvis Differens mot genomsnittet, kronor per invånare Källor: och . De kostnadsskillnader som återstår efter att skillnader i strukturella kostnader och ansvarsfördelning rensats bort (markeras av kurvan i diagram 2.8) kan teoretiskt bero på skillnader i servicenivå, produktivitet 2 Strukturella kostnader antas motsvara summan av de standardkostnader som beräknas i Två delmodeller för beräkning av standardkostnader har därvid exkluderats, Näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder samt Svagt Enligt detta sätt att jämföra kostnaderna har Skr. 2004/05:102 kommunerna i högst kostnadsnivå. Även kommunerna i , och har höga kostnader. Låga genomsnittskostnader redovisas av kommunerna i , , och . I har ansvaret bl.a. för hela kollektivtrafiken till skillnad mot i de flesta andra län vilket bidrar till Stockholmskommunernas lägre kostnader. Exklusive sådana ansvarsskillnader och även rensat för strukturella kostnads- skillnader är kostnaderna lägst i kommunerna i och . Dessa låga kostnader kan bero på låg servicenivå, hög produktivitet eller höga avgifter. Den största posten bland kommunernas kostnader är personalkostnaderna. Det är därför naturligt att det finns ett samband mellan kostnadsnivå och personaltäthet i kommunerna (se diagram 2.9). Det finns emellertid en rad faktorer som gör att detta samband inte är entydigt. Bland annat varierar omfattningen av verksamhet som bedrivs på entreprenad och i kommunala företag mellan kommunerna. Särskilt hög är denna bland kommunerna i vilket förklarar den låga personaltätheten. Det finns också betydande skillnader i genomsnittliga arbetstider och löner mellan kommunerna. Diagram 2.9 Personaltäthet och kostnader i kommunerna länsvis Antal sysselsatta per 1 000 invånare respektive kronor per invånare (vänster axel) (höger axel) Oavsett vad som ligger bakom kostnadsvariationerna får de ekonomiska Strukturella kostnadsskillnader neutraliseras genom bidrag och avgifter i utjämningssystemet. Skillnader i ansvarsfördelning kan sägas vara beaktade i skattesatsen, genom de skatteväxlingar som Diagram 2.10 visar finansiella konsekvenser av de kostnadsskillnader som kvarstår sedan strukturella kostnadsskillnader Skr. 2004/05:102 och kostnadsskillnader till följd av olika ansvarsfördelning exkluderats. T.ex. hade kommunerna i län i genomsnitt de lägsta kostnaderna efter att skillnader i kostnadsstruktur och ansvarsfördelning exkluderats. Dessa lägre kostnader bidrar till ett utrymme för bättre resultat eller lägre skattesats jämfört med kommunerna i andra län och utgör därför en pluspost. Som framgår av diagrammet har också kommunerna i län både bättre resultat och lägre skattesatser. Lägre skattesatser bidrar till ett sämre resultat och utgör därför en minuspost. Även de ej strukturella statsbidragen är lägre än genomsnittet vilket här redovisas som en minuspost. Diagram 2.10 Kommunernas kostnader och intäkter 2004 länsvis Differens mot genomsnittet, kronor per invånare Strukturella skillnader och skillnader i ansvarsfördelning är exkluderade. Källor: och . I första hand finansieras höga ej strukturella kostnader genom högre skattesatser. I kommunerna i och i finansieras dessutom en del genom de s.k. införandetillägg som fanns i utjämningssystemet samt de delar i kostnadsutjämningen som av (SOU 2003:88) betraktades som regionalpolitiska, dvs. delmodellerna Näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder samt Svagt befolkningsunderlag (ej strukturella statsbidrag i diagram 2.10). Förutom kommunerna i län kan även t.ex. kommunerna i och på grund av sina låga kostnader ha en låg genomsnittlig skattesats. För kommunerna i bidrar även höga finansiella intäkter till låga skattesatser. Sysselsättningen högre när entreprenader vägs in Diagram 2.11 visar sysselsättningsutvecklingen i kommunsektorn 1981 2003. Antalet anställda i kommunsektorn var som störst 1990. Därefter har antalet sjunkit, men många som var anställda i kommuner och landsting har bytt arbetsgivare till kommunala företag och privata entreprenörer. Diagram 2.11 Sysselsättningsutveckling i kommunsektorn 19812003 Antal anställda i entreprenader har uppskattats utifrån volymen av köpta tjänster. Jämförbar statistik för tiden saknas. Källa: Kommuner och Landsting och . ökade antalet årsarbetare i kommuner och landsting. minskade antalet till följd av det minskade ekonomiska utrymmet i sektorn. Ökningen 1991 beror på att 6 800 anställda fördes över från staten till kommunerna, främst lärare. har antalet årsarbetare åter ökat och uppgick vid utgången av 2003 till ca 850 000. Många anställda i kommuner och landsting arbetar deltid vilket gör att antalet sysselsatta är väsentligt högre än antalet årsarbetare. var antalet anställda som högst, ca 1 144 000. Utveckling av antal anställda i entreprenader har kommunerna ökat omfattningen av köp av verksamhet från av de totala verksamhetskostnaderna. Kommunerna köper mest verksamhet inom utbildning samt vård- och omsorg om äldre och funktionshindrade. Entreprenader och köp av verksamhet är vanligare i större städer och särskilt bland kommunerna i . har landstingen ökat sina köp av verksamhet från av de totala verksamhetskostnaderna. Den största delen utgörs av köp av specialiserad somatisk vård. Diagram 2.12 Kommuners och landstings köp av verksamhet Miljarder kronor i löpande priser Antalet anställda i verksamhet som köps av kommuner och landsting uppgår 2003 till i storleksordningen 100 000. Utveckling av antal anställda i kommunala företag fanns det 1 526 företag som ägdes av kommuner och landsting. Av dessa var 1 416 kommunägda och 110 landstingsägda. 2003 har minskat med 13 jämfört med . Tabell 2.7 Antal anställda i kommun- och landstingsägda företag uppgick antalet anställda i kommun- och landstingsägda företag till drygt 64 000, vilket innebar en minskning jämfört med året innan med ca 6 600. Flest anställda, ca 43 500, fanns i kommunägda företag. Merparten av de kommunägda företagen finns inom fastighets- och försörjningsbranscherna (el, gas, värme och vatten). I landstingsägda företag fanns ca 21 000 anställda 2003. Tre fjärdedelar av dessa arbetar i kollektivtrafikverksamhet eller i specialiserad somatisk vård. Sammanvägd utveckling av antalet anställda För att få en helhetsbild när det gäller sysselsättningsutvecklingen i den kommunala sektorn bör man beakta den förskjutning mot kommunala företag och köp av verksamhet som skett. När kommunala företag och Skr. 2004/05:102 köp av verksamhet vägs in uppgår antalet anställda till ca 1 200 000 år Det är således i nivå med sysselsättningen i kommuner och landsting 1990, då omfattningen av köp av verksamhet och landstings- ägda företag var väsentligt mindre. 2.8Sjukfrånvaron minskar i kommuner och landsting Totalt för hela arbetsmarknaden sjönk sjukfrånvaron från av arbetad tid . För kvinnor var genomsnittlig sjukfrånvaro och för män 2004. Uppgifterna är hämtade från SCB: s arbetskraftsundersökning () som är en urvalsundersökning. Även om det finns en viss osäkerhet i underlaget torde det kunna fastställas att sjukfrånvaron är högre i den kommunala sektorn. Diagram 2.13 Andel sjukfrånvarande per sektor Procent av arbetad tid Källa: SCB:s arbetskraftsundersökning (). Obligatorisk redovisning av sjukfrånvaro gäller en ny lag om obligatorisk redovisning av sjukfrånvaro på hela arbetsmarknaden. Redovisningen skall finnas i årsredovisningen för varje privat eller offentlig arbetsgivare med fler än En uppdelning på kön, ålder (tre åldersgrupper) och långtidsfrånvarons andel av den totala sjukfrånvaron efterfrågas också. En sammanställning över redovisningen från kommuner och landsting från årsredovisningarna visar att av kommunerna och av landstingen redan första året helt eller delvis uppfyller de krav som ställs i lagen. Den totala sjukfrånvaron för kommunerna var enligt denna redovisning i genomsnitt av normalt arbetad Variationen mellan kommunerna är mycket stor, vilket stämmer med tidigare mätningar med andra metoder. För landstingen låg den genomsnittliga sjukfrånvaron på . Här är spridningen mellan de olika landstingen betydligt mindre än bland kommunerna. 2004/05:102 läns landsting har lägst sjukfrånvaro och läns landsting högst . Med hjälp av denna redovisning kommer kommuner och landsting att få väsentligt förbättrade möjligheter att följa utvecklingen av sjukfrånvaron och att jämföra med och lära av varandra för att förbättra arbetsmetoder inom rehabilitering och förebyggande insatser mot sjukfrånvaro. 2.9Stora variationer i verksamheternas kostnadsökningar Kommunsektorns nettokostnader ökade med () . De största procentuella ökningarna har skett inom hälso- och sjukvård samt äldre- och handikappomsorg. Kostnaderna för insatser enligt LSS, som är en del av äldre- och handikappomsorgen, har ökat . Även i absoluta tal svarar hälso- och sjukvård samt äldre- och handikappomsorg för de största ökningarna. Tabell 2.8 Nettokostnader i olika verksamheter Miljarder kronor i löpande priser -9,5 Hälso- och sjukvård (exkl. -2,9 Källor: och : Vad kostar verksamheten i din kommun? och : Statistisk årsbok för landsting. Kostnaden för förskoleverksamhet och skolbarnomsorg har ökat långsammare än för andra verksamheter, vilket främst förklaras av den demografiska utvecklingen. Antalet inskrivna barn i förskoleverksamhet minskade 19982001. Däremot ökade andelen inskrivna barn. ökade antalet inskrivna barn vilket bidrog till att kostnaderna för förskoleverksamheten ökade snabbare 2002 och 2003 än 2001. Ökningen berodde bl.a. på olika reformer som har ökat efterfrågan på förskoleverksamheten, t.ex. införandet av maxtaxa och att barn till arbetslösa och föräldralediga fått rätt till förskola. Den kraftiga kostnadsökningen inom äldre- och handikappomsorgen förklaras av såväl en demografiskt betingad efterfrågeökning som en kraftig kostnadsökning inom verksamhet enligt LSS. inom denna verksamhet beror på att antalet personer som fick vård och Skr. 2004/05:102 service ökade som genomsnittskostnaderna för beviljade insatser blev högre. Individ- och familjeomsorg omfattar vårdverksamhet och ekonomiskt bistånd (socialbidrag). Åren 19982003 har det ekonomiska biståndet minskat som barn- och ungdomsvården tagit ökade resurser i anspråk. Den relativt kraftiga kostnadsökningen inom hälso- och sjukvården 19982003 (i löpande priser) kan till stor del förklaras av den medicintekniska utvecklingen men också av olika statliga satsningar, t.ex. ökad tillgänglighet. Löne- och kostnadsökningarna har dessutom varit högre inom hälso- och sjukvården än inom andra verksamheter. Det demografiska trycket på verksamheten förklarar endast en liten del. Statsbidragen har stor betydelse för kommunernas ekonomi och verksamhet. De utgör av de totala intäkterna 2004 enligt den kommunala redovisningen. I detta avsnitt beskrivs hur de statliga bidragen har utvecklats , då det generella statsbidraget infördes. Uppgifterna om statsbidragen har hämtats från som löpande gör uppföljningar och analyser av den statliga ekonomin. Det förekommer även redovisningar av statsbidragen på andra håll. beräknar generellt statsbidrag samt bidrag och avgifter i utjämningssystemet per kommun och landsting som underlag för beslut om bidragens storlek. sammanställer även statsbidragen till kommunsektorn enligt nationalräkenskapernas definitioner, vilka skiljer sig mot de som tillämpas i statsbudgeten. Ytterligare en källa är kommunernas och landstingens egen redovisning som skiljer sig mot såväl statsbudgetens som nationalräkenskapernas definitioner. Diagram 2.14 visar utvecklingen av riktade och generella statsbidrag enligt sammanställningar av statsbudgeten. Även de tillskott till kommunsektorn som belastar statsbudgetens inkomstsida har beaktats. Statsbidragen har sammantaget ökat med . De riktade statsbidragen har ökat sin andel av de totala statsbidragen från ca 25 till . Med riktade bidrag avses bidrag som är förknippade med någon specifik verksamhet. Utvecklingen som visas i diagrammet ger inte en korrekt bild av hur statsbidragen har påverkat kommunsektorns ekonomi. Statsbidragen förändras av ett flertal olika orsaker, t.ex. regleringar i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen eller i samband med förändringar av det kommunala skatteunderlaget och satsningar på olika verksamheter. Det förekommer också överföringar mellan generella och riktade statsbidrag. Vissa av dessa förändringar bör exkluderas om den underliggande utvecklingen ska tydliggöras. Diagram 2.14 Statliga bidrag till kommunsektorn Miljarder kronor i löpande priser Källor: och . Utvecklingen av de generella statsbidragen framgår av tabell 2.9. Bidrag för utjämning har exkluderats då dessa motsvarar lika stora avgifter och därför inte påverkar den kommunala ekonomin på aggregerad nivå. Bidrag för ökad tillgänglighet, som i statsbudgeten finns inom utgiftsområdet för allmänna bidrag, redovisas under riktade bidrag då detta är kopplat till verksamhetsförbättringar inom vården. Sammantaget har de generella bidragen med dessa justeringar minskat med ca om hänsyn även tas till tillskott som belastar statsbudgetens inkomstsida. Tabell 2.9 Generella statsbidrag och andra tillskott Miljarder kronor i löpande priser Generellt statsbidrag till kommuner och landsting Tillskott på statsbudgetens inkomstsida Sysselsättningsstöd (periodiserat) Summa tillskott på statsbudgetens inkomstsida Summa generella bidrag och tillskott Anm. Generellt statsbidrag till kommuner och landsting 1996 omfattar även två mindre temporära bidrag. Källor: och . Det största anslaget bland de generella bidragen är Generellt statsbidrag till kommuner och landsting. Huvuddelen av detta fördelades utifrån antalet invånare i respektive kommun eller landsting. fördelades åren 19972004 efter invånarnas åldersstruktur i respektive Skr. 2004/05:102 kommun. Utvecklingen av anslaget för särskilda insatser beskrivs i avsnitt 2.13.I 1999 års statsbudget fanns ett tillfälligt anslag, Bidrag till kommuners och landstings skatteinkomster . gjorde staten en utfästelse om kompensation ifall de slutliga skatteinkomsterna skulle understiga de preliminära. Utfästelsen resulterade i att staten kompenserade kommunsektorn med 1999. Tillskott till kommunsektorn som har belastat statens inkomstsida har förekommit , först i form av att den statliga grundskatt som alla skattskyldiga betalar har förts över till kommunsektorn och även i form av sysselsättningsstöd. Tabell 2.10 visar förändringen i de generella bidragen och vad förändringarna beror på.