prop · GT036 · 2005-09-29 00:00:00 — Enligt den första punkten anses som skyddsbehövande den som lämnat sitt hemland därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (den s.k. Rätten till skydd enligt första punkten gäller oberoende av på vilken grund sökanden riskerar att utsättas för sådan Om tortyrbestämmelsen är tillämplig innebär det att utlänningen har en ovillkorlig rätt att få uppehållstillstånd i , utom i de fall då utlänningen kan sändas till ett annat land där han eller hon har Det kan förekomma att tortyrbestämmelsen och flyktingbestämmelsen i 3 kap. 2 § UtlL (4 kap. 1 § NUtlL) båda är tillämpliga i ett asylärende. I sådana fall skall frågan om flyktingskap I den andra punkten ges skydd åt personer som på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland. Till kategorin skyddsbehövande i övrigt räknas slutligen enligt tredje punkten en utlänning som har lämnat sitt hemland, därför att han eller hon på grund av sitt kön eller sin homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. Denna grupp beviljades tidigare uppehållstillstånd med hänvisning till humanitära skäl men genom lagändringen 1997 gavs gruppen ett starkare skydd. För det fall att den befarade förföljelsen, t.ex. våldtäkt, kan hänföras till någon av de fem förföljelsegrunderna i flyktingparagrafen, t.ex. nationalitet eller religiös uppfattning, skall utlänningen redan enligt gällande rätt istället ges flyktingstatus och asyl beviljas med stöd av 3 kap. 2 § UtlL (4 kap. 1 § NUtlL). I motiven till bestämmelsen i tredje punkten anförs att det knappast är så att någon riskerar förföljelse enbart på grund av tillhörighet till visst kön, utan att det måste vara fråga om att vederbörande på något sätt bryter mot landets regler eller sedvänjor samt att detta innebär att risk för förföljelse uppstår först om vederbörande gör något som väcker myndigheternas uppmärksamhet (prop. 1996/97:25 s. 290). Enligt motiven till bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt bör tolkningen av begreppet välgrundad fruktan i denna bestämmelse vara densamma som för flyktingskap enligt 3 kap. 2 § UtlL (4 kap. 1 § Även graden av förföljelse är avsedd att ha samma räckvidd i de båda bestämmelserna (prop. 1996/97:25 s. 101). Av 3 kap. 4 § första stycket UtlL (5 kap. 1 § första stycket NUtlL) följer att skyddsbehövande i övrigt, liksom flyktingar, har rätt till Skyddsbehövande enligt 3 kap. 3 § första stycket 2 och 3 UtlL (4 kap. 2 § första stycket 4 NUtlL) får dock vägras uppehållstillstånd på samma grunder som gäller för flyktingar. Beträffande skyddsbehövande som avses i 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL (4 kap. 2 § första stycket 2 och 3 NUtlL) får uppehållstillstånd dessutom vägras, om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. I förslaget till ny utlänningslag (prop. 2004/05:170) (5 kap. 1 § andra stycket 2 NUtlL) har Prop. 2005/06:6 begreppet någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person utmönstrats som skäl för att vägra sistnämnda kategorier av skyddsbehövande uppehållstillstånd. 4.1.4Uppehållstillstånd av humanitära skäl Om utlänningen inte anses som flykting eller skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 2 eller 3 §§ UtlL, kan enligt 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL uppehållstillstånd i vissa fall ges till en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i . Vad som avses med humanitära skäl har inte preciserats närmare i lagtext utan överlämnats till rättstillämpningen att avgöra. I den nya utlänningslagen utmönstras begreppet humanitära skäl, se vidare avsnitt 4.4.1. Bestämmelsen om skydd mot förföljelse på grund av kön eller homosexualitet, 3 kap. 3 § första stycket 3 UtlL (4 kap. 2 § första stycket 4 NUtlL), har efter införandet tillämpats endast i begränsad omfattning. I ett vägledande avgörande beviljade med stöd av bestämmelsen uppehållstillstånd för två flickor från som gjort gällande att de riskerade könsstympning om de återvände till hemlandet. fann i beslutet att könsstympning är en sedvänja som förekommer i samt att det fanns en risk att flickorna vid ett återvändande skulle komma att utsättas för ett sådant ingrepp (Utlänningslagen Vägledande beslut, UN 328-97). Tillämpningen har därefter dock kommit att ändras på så sätt att könsstympning anses som sådan omänsklig behandling som omnämns i 3 kap. 3 § första stycket 1 UtlL (4 kap. 2 § första stycket 1 NUtlL), den s.k. tortyrbestämmelsen, varför den som riskerar könsstympning istället medges uppehållstillstånd med stöd av första punkten och ges det starkare skydd som följer med denna bestämmelse. Bestämmelsen har även tillämpats i ett fall där risk för förföljelse på grund av homosexualitet åberopades. Ärendet, som överlämnades från till regeringen, avsåg en man från som gjorde gällande att han riskerade att utsättas för förföljelse på grund av sin homosexuella läggning om han tvingades återvända till . Mannen hade tidigare fått avslag hos på en ansökan om uppehållstillstånd, med hänvisning till att han inte gjort troligt att hans homosexuella läggning hade kommit till de iranska myndigheternas kännedom och att det därför inte var sannolikt att hans homosexualitet skulle medföra risk för förföljelse i . Regeringen anförde i beslut att en person med homosexuell läggning inte riskerar förföljelse eller myndighetsingripanden i endast av den anledningen att han eller hon är homosexuell, utan att det är först när en person öppet manifesterar sin homosexuella läggning som personen kan löpa risk för rättsliga åtgärder eller trakasserier. Det saknades därmed grund för att bevilja mannen uppehållstillstånd enbart av det skälet att han var Prop. 2005/06:6 homosexuell. Regeringen konstaterade därefter att sökanden varit föremål för omfattande uppmärksamhet under sin vistelse i , att han figurerat i pressen och där uttalat sig om de händelser som fått honom att söka asyl, att det förekommit ett stort antal vädjanden som väckt uppmärksamhet både i och utomlands, och att olika organisationer engagerat sig i fallet. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det inte kunde uteslutas att sökanden riskerade att tilldra sig de iranska myndigheternas särskilda intresse, varför han fick anses ha en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin homosexualitet vid ett återsändande till . Uppehållstillstånd beviljades med stöd av 3 kap. 3 § första stycket 3 UtlL enligt principen om sur place- verksamhet. Efter nämnda regeringsavgörande har fattat beslut i några likartade ärenden, också avseende homosexuella män från vars ärenden tilldragit sig massmedial uppmärksamhet. har dock i flera av fallen funnit att uppehållstillstånd kunde beviljas med stöd av flyktingbestämmelsen, med hänvisning till att de uttalanden som gjorts i massmedia kunde betraktas som uttryck för en politisk handling som det inte fanns skäl att anta att hemlandets myndigheter skulle acceptera. har på regeringens uppdrag utarbetat riktlinjer för utredning och bedömning dels avseende kvinnors skyddsbehov, dels avseende ärenden där förföljelse på grund av viss sexuell läggning åberopas. Dessa riktlinjer ingår i och finns tillgängliga på . Riktlinjerna skall ses som ett komplement till befintligt regelsystem och övriga nationella och internationella rekommendationer. Målsättningen är att riktlinjerna skall medföra en ökad medvetenhet hos personal om de speciella problem som kvinnor respektive personer som anför skäl hänförliga till sexuell läggning kan ha i asylprocessen. Syftet är även att skapa former för utredningsarbetet som underlättar för dessa kategorier av asylsökande att berätta om upplevelser av känslig natur och föra fram alla relevanta aspekter. Riktlinjerna innebär bland annat att ärenden där det finns indikationer på att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning har förekommit skall handläggas med förtur. Sökanden skall i dessa fall även få möjlighet att välja om utredningen skall hanteras av en man eller en kvinna. Detsamma skall gälla vid valet av tolk och offentligt biträde. I riktlinjerna framhålls även betydelsen av att intervjuer och övrig utredning i dessa typer av ärenden genomförs avskilt från utredning rörande sökandens anhöriga, i de fall han eller hon har sökt asyl tillsammans med någon närstående. 4.4.1Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden har beslutat att anta regeringens proposition Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (prop. 2004/05:170, bet. 2004/05:SfU17, rskr. 2005/06:1), med förslag till en ny utlänningslag som skall ersätta den nu gällande utlänningslagen . Den nya utlänningslagen innehåller en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskaps- ärenden. Den nya ordningen innebär att överprövning av Migrations- verkets beslut skall ske i migrationsdomstolar, med en Migrations- överdomstol som högsta instans. Den nya utlänningslagen får en förändrad systematisk uppbyggnad. I syfte att renodla skyddsbestämmelserna från andra grunder för uppehållstillstånd ges bestämmelserna om skyddsbehövande en central roll i den nya lagen. Flyktingdefinitionen placeras i 4 kap. 1 § och bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt i 4 kap. 2 §. Lagtexten har gjorts könsneutral på så sätt att hänvisningar till en person som han har ersatts med han eller hon. Flyktingdefinitionen har innehållsmässigt och språkligt samma lydelse som tidigare, men bestämmelsen har redigerats något i syfte att den skall bli tydligare. I bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt görs ett tillägg som innebär att även den som på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet än väpnad konflikt känner välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp skall bedömas som skyddsbehövande i övrigt. Avsikten är att täcka de situationer som enligt praxis ger uppehållstillstånd av politisk- humanitära skäl samt de andra skyddsskäl som föranleder uppehållstillstånd av humanitära skäl, däribland sådana allvarliga övergrepp som kvinnor kan utsättas för. Bestämmelsen har även genomgått viss redigering i förtydligande syfte. Begreppet humanitära skäl har utmönstrats i den nya lagen. Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, skall tillstånd dock kunna beviljas om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Vid bedömningen skall särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. Den nya utlänningslagen innefattar även vissa förändringar av reglerna om uppehållstillstånd, bl.a. avseende möjligheterna att vägra en skyddsbehövande uppehållstillstånd på grund av brottslighet, reglerna om beviljande av uppehållstillstånd på grund av anknytning och förutsättningarna för att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd. Den nuvarande ordningen med prövning av ny ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning upphör och för säkerhetsärenden införs en ny instansordning. Den nya utlänningslagen skall träda i kraft . Europeiska unionens råd antog ett direktiv om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet, det s.k. skyddsgrundsdirektivet (EUT L 304, 30.9.2004, s. 12, Celex 32004L0083). Skyddsgrundsdirektivets huvudsakliga syfte är att garantera att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som behöver internationellt skydd samt att garantera att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater. Ett långsiktigt syfte är också att begränsa asylsökandes förflyttningar mellan medlemsstaterna när sådana förflyttningar motiveras endast av rättsliga skillnader, något som en tillnärmning av reglerna om erkännande av flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande anses bidra till. Direktivet inleds med ett antal definitioner av vilka bl.a. framgår att samlingsbegreppet internationellt skydd i direktivets mening innebär flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande. Direktivets definition av flykting utgår från definition, vilken alla medlemsstater i EU är bundna av. Med alternativt skyddsbehövande menas i korthet den som vid ett återsändande till hemlandet skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada i form av t.ex. dödsstraff, tortyr eller allvarligt hot mot liv eller lem på grund av våld i en internationell eller nationell väpnad konflikt. Direktivet behandlar vidare förutsättningarna för att betraktas som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. I direktivet anges en rad faktorer som skall beaktas vid bedömningen av skälen till förföljelsen. I fråga om tillhörighet till en viss samhällsgrupp anges särskilt bl.a. att sexuell läggning kan utgöra en gemensam egenskap som kan grunda en sådan grupp. Könsrelaterade aspekter kan beaktas utan att det i sig medför en presumtion för att det rör sig om förföljelse på grund av tillhörighet till en särskild samhällsgrupp. Vidare anges att det vid bedömningen av om en sökande har en välgrundad fruktan för förföljelse är irrelevant huruvida sökanden faktiskt har de egenskaper som är skälet till förföljelsen, om en sådan egenskap tillskrivs den sökande av den som utövar förföljelsen. Direktivets andra del reglerar innebörden av internationellt skydd, dvs. vilka rättigheter och förmåner som är knutna till den beviljade statusen. I dessa bestämmelser behandlas bl.a. rätten till uppehållstillstånd och resedokument. Regeringen tillkallade en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till hur direktivet skall genomföras i (dir. 2004:114). Utredarens uppdrag innefattar att undersöka hur utlänningslagstiftningen och övrig för direktivet relevant lagstiftning överensstämmer med direktivets bestämmelser. Därutöver skall utredaren undersöka hur stor andel av det totala antalet beslut i asylärenden som innebär att sökanden beviljas flyktingstatus eller status som skyddsbehövande i övrigt, göra en jämförelse av hur resultatet förhåller sig till motsvarande andel i vissa utvalda länder och redovisa en analys Prop. 2005/06:6 av vad eventuella skillnader beror på. Vid analysen skall utredaren beakta skillnader mellan och jämförelseländerna i fråga om bl.a. tolkning av flyktingbegreppet, olikheter i asylprocesserna, könsrelaterade orsaker och skillnader i de skyddssökandes bakgrund. Enligt regeringens beslut i tilläggsdirektiv (dir. 2005:95) skall uppdraget redovisas . 5Förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning Regeringens förslag: Förföljelse som grundar sig på kön eller sexuell läggning skall kunna ligga till grund för flyktingskap enligt utlänningslagen. Ett tillägg med denna innebörd skall göras i flyktingbestämmelsen som den särskilda bestämmelsen om skydd för den som på grund av kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse skall utgå. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Regeringen har dock valt en annan lagteknisk utformning av flyktingbestämmelsen. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget i sak eller lämnar det utan erinran. , Kammarrätten i och Länsrätten i förklarar sig samtliga inte ha något att erinra mot utredningens förslag i sak, men framför invändningar mot den lagtekniska lösning som utredningen presenterat. anser att utformningen av tillägget i flyktingbestämmelsen för tankarna till en handläggningsanvisning som kontrasterar avsevärt mot de grundläggande definitionerna i paragrafen i övrigt. Enligt Kammarrätten i torde det vara fullt tillräckligt att upphäva 3 kap. 3 § första stycket 3 UtlL (4 kap. 2 § första stycket 4 NUtlL) och i motiven ange att personkretsen omfattas av rekvisiten för flyktingbegreppet. Kammarrätten ifrågasätter vidare utredningens förslag att införa ett stycke som rör prövning av en asylansökan i en paragraf som i övrigt rör definitionen av flyktingbegreppet. Länsrätten i anför att det föreslagna tillägget är en tolkningsanvisning som inte hör hemma i lagtext utan bör framgå av lagstiftningens motiv. Länsrätten anser vidare att om det råder osäkerhet huruvida könsrelaterad förföljelse inryms i förföljelsegrunden tillhörighet till en viss samhällsgrupp skulle lagtexten bli klarare om den uttryckligen kompletterades med en sådan förföljelsegrund. framhåller att förslaget medför ett ökat skydd för barn som riskerar t.ex. hedersmord eller könsstympning, och för barn vars föräldrar löper risk att utsättas för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. anser dock att lagtexten är otydlig och att det där bör framgå att förföljelsegrunden tillhörighet till en viss samhällsgrupp skall tillämpas då förföljelsen har sin grund i kön eller Även Röda Korset och Moderatkvinnorna anser att lagtexten är otydlig. Röda Korset föreslår en utformning som innebär att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning anges som en grund för förföljelse vid sidan av övriga fem förföljelsegrunder. (JämO) uttrycker kritik mot att lagtexten i förslaget inte är könsneutral samt efterlyser en redovisning av könsmaktsordningens betydelse för könsrelaterad förföljelse och tolkningen av begreppet tillhörighet till viss () och för sexuellt likaberättigande (RFSL) anser att alla som inryms i begreppet transpersoner, inte bara transsexuella, skall omfattas av begreppet kön i den föreslagna lagändringen. anser vidare att ordet ras i flyktingbestämmelsen bör ersättas med etnisk grupp eller etnicitet. har i likhet med efterlyst ett tydligare könsmaktsperspektiv vid bedömningen av kvinnors möjlighet att söka skydd i hemlandet. , JämO, SWERA, kvinnopolitiska utskott och har alla påtalat behovet av utbildning för handläggare och beslutsfattare vid och inför ikraftträdandet av lagändringen. UNHCR välkomnar utredningens förslag och anser att det står i överensstämmelse med UNHCR:s riktlinjer. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar befarar att förslaget i praktiken kommer att få begränsad inverkan på antalet meddelade Även Centerkvinnorna ser ett problem i att den föreslagna lagändringen kommer att omfatta endast ett fåtal om inte beviskraven i asylärenden ändras. Skälen för regeringens förslag: En grundläggande och självklar del av svensk migrationspolitik är att i enlighet med bestämmelser bereda skydd åt människor som flytt undan förföljelse i sina hemländer och av denna anledning kommit till . Vikten av att värna flyktingars rätt till en i kan inte nog betonas. De som har de största skyddsbehoven skall ges skydd från förföljelse. omfattas dock inte av ordalydelsen i Definitionen har exempelvis i inte ansetts omfatta personer som flytt undan förföljelse på grund av kön eller sexuell Regeringen har länge uppmärksammat de särskilda behov som människor på flykt undan förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning kan ha i asylprocessen. Efter en lagändring tillerkänns den som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet ett skydd inom ramen för bestämmelserna om skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § första stycket 3 UtlL (4 kap. 2 § första stycket 4 NUtlL). Det har dock visat sig att denna bestämmelse i praxis har fått en begränsad tillämpning, såväl när det gäller kön som homosexualitet. flertalet fall har den som åberopat förföljelse på grund sexuell läggning istället beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl och i den mån det har ansetts föreligga en risk för förföljelse har skydd oftast beviljats på andra grunder än enligt tredje punkten i bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt. Regeringen anser att tolkningen av flyktingbegreppet bör omfatta också den som behöver skydd mot förföljelse på grund av kön eller Denna möjlighet har diskuterats i tidigare lagstiftningssammanhang, redan i samband med införandet av bestämmelserna om skyddsbehövande i övrigt. bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt anfördes att en sådan tolkning förutsatte att homosexualitet eller tillhörighet till ett visst kön kunde anses utgöra tillhörighet till en viss samhällsgrupp i konventionens Regeringen ansåg att en tolkning som innebar att kvinnor generellt skulle anses tillhöra en viss samhällsgrupp var mycket vidsträckt, men att det mot bakgrund av UNHCR:s slutsatser fanns vissa förutsättningar för en sådan tolkning. anledning att tro att majoriteten av EU:s medlemsstater inte skulle acceptera en sådan lösning. Som regeringen då anförde är det av vikt att internationellt söka uppnå en någorlunda enhetlig och vid tillämpning av Det kan inte komma ifråga att tillämpar konventionen på ett sätt som, oavsett i vilken riktning det sker, avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder 1996/97:25 s. 96 ff). Regeringen kan nu konstatera att allt fler länder, däribland , , , och , anser att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning kan ligga till grund för flyktingskap. I dessa länder har bl.a. kvinnor och homosexuella i vissa fall erkänts som flyktingar med motiveringen att förföljelsen har sin grund i sökandens tillhörighet till en viss samhällsgrupp. En sådan tolkning av flyktingdefinitionen överensstämmer med den tolkning som rekommenderas i och i organisationens riktlinjer, vilka är vägledande även för svensk tillämpning. sina riktlinjer uttalat att en korrekt tolkning av begreppet tillhörighet till en viss samhällsgrupp inrymmer såväl kön som sexuell läggning och att kvinnor och homosexuella kan utgöra exempel på sådana samhällsgrupper som avses i konventionens flyktingbegrepp. Guidelines on international protection: Gender-Related Persecution, punkten 30; UNHCR, Guidelines on Membership of a particular social group, punkten 12) Som nämnts anfördes i förarbetena till lagstiftningsärende som främsta skäl mot en tolkning som inrymmer kön och sexuell läggning i begreppet tillhörighet till en viss samhällsgrupp att det var tveksamt huruvida flertalet EU-länder skulle godta en sådan tolkning. Regeringen har därefter arbetat aktivt inom EU för att vidga kretsen av personer som kan omfattas av flyktingdefinitionen. Arbetet inom EU rörande flyktingar har lett fram till antagandet av 2004/83/EG tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet, det s.k. skyddsgrundsdirektivet. I direktivet anges uttryckligen att sexuell läggning kan vara en sådan egenskap som kan grunda tillhörighet till en viss samhällsgrupp samt att könsrelaterade aspekter kan beaktas vid bedömningen av vad som är en särskild samhällsgrupp. Det står nu klart att det internationellt, bland ett stort antal länder, råder enighet om att flyktingkonventionen bör ges en mera vidsträckt tolkning än tidigare, inte minst i fråga om förföljelsegrunden tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Regeringen har, som nämnts ovan i avsnitt 4.4.2, med anledning av skyddsgrundsdirektivet tillsatt en utredning med uppdrag att utreda behovet av författningsändringar eller andra åtgärder för direktivets genomförande i och som skall lägga fram sitt förslag. Regeringen är emellertid inte beredd att helt och hållet avvakta utfallet av utredningen utan bedömer det som angeläget att redan nu vidta åtgärder för att bereda dem som förföljs på grund av kön eller sexuell läggning ett starkare skydd, så att tillämpning av flyktingdefinition står i överensstämmelse med den tolkning som gäller internationellt. Lagrådet har rekommenderat att en sådan ändring bör bli föremål för ytterligare utredning.