prop · GS03159 · 2005-05-19 00:00:00 — De villkor som gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet skall alltså vägleda uppdragsverksamheten. För att skapa ett underlag för en bedömning av om uppdragsersättningen är bestämd på affärsmässiga grunder finns i andra stycket krav på att bolaget skall upprätta en anbudskalkyl och fortlöpande göra en uppföljning av kalkylen. I anbudskalkylen skall de kommunala aktiebolagen redovisa beräknade kostnader och intäkter för uppdraget. Alla relevanta direkta och indirekta kostnader skall finnas med i anbudskalkylen, t.ex. avkastning på eget kapital och eventuella restvärdesrisker på fordon. För att kunna följa upp och stämma av uppgifterna i anbudskalkylen skall bolagen även fortlöpande göra en uppföljning av anbudskalkylen där de faktiska kostnaderna och intäkterna för uppdragsverksamheten redovisas. Avvikelser mellan anbudskalkylen och uppföljningen skall redovisas och förklaras för bolagets styrelse, lämpligen i samband med att årsredovisningen behandlas. 3 § I aktiebolagets årsredovisning skall intäkterna, kostnaderna och Prop. 2004/05:159 resultatet av uppdragsverksamheten redovisas särskilt. Av denna särredovisning skall framgå 1.omsättning och resultat efter finansnetto för uppdragsverksamheten, 2.borgensförbindelser och övriga ansvarförbindelser som kommunen eller har ingått för bolaget och för uppdragsverksamheten samt kostnaderna för förbindelserna, 3.kapital som kommunen eller tillskjutit uppdragsverksamheten, och 4.kapital som sysselsätts i uppdragsverksamheten. För aktiebolagets årsredovisning i övrigt gäller vad som är föreskrivet i årsredovisningslagen (1995:1554). Förslaget har behandlats i avsnitt 5.3. I paragrafens första stycke uppställs ett krav på att uppdragsverksamheten skall redovisas särskilt i årsredovisningen. Det är således, liksom i den nuvarande försökslagen, inte förenligt med lagen att särredovisa uppdragsersättningen på något annat sätt, exempelvis internt i bolaget. Av redovisningen skall framgå intäkter, kostnader och resultat av den uppdragsverksamhet som bedrivs med stöd av lagen. Av paragrafens andra stycke framgår vilka uppgifter som skall ingå i särredovisningen. Vad avser punkt två gäller fortsatt det krav som uppställdes i försökslagstiftningen att det av årsredovisningen skall framgå vilka borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser som kommunen eller har ingått för bolaget. Punkt två har dock kompletterats med ett krav att det även skall anges om ansvarsförbindelserna särskilt kommit uppdragsverksamheten till godo. Vidare skall även de kostnader som är förknippade med dessa ansvarsförbindelser redovisas. I de fall kommunen eller inte begärt någon ersättning för ansvarförbindelserna skall även detta redovisas i årsredovisningen. Punkt fyra i andra stycket innebär en skyldighet för bolaget att redovisa allt kapital som sysselsätts i verksamheten. Denna skyldighet innebär t.ex. att investeringar och upptagna lån som avser verksamheten samt värdet av fordon inhyrda via operationell leasing skall redovisas. En sådan redovisning möjliggör en bedömning av om ett marknadsmässigt avkastningskrav uppnås i bolaget. I paragrafens tredje stycke erinras om att för årsredovisningen av det kommunala trafikföretaget som helhet gäller reglerna i årsredovisningslagen (1995:1554). Sammanfattning av Statskontorets rapport konkurrens med kommunala bussbolag? En utvärdering av försökslagen inom busslinjetrafiken (2004:24) Vi föreslår att försökslagen avvecklas mot bakgrund av att den lokala och regionala busslinjemarknaden präglas av en tillfredsställande konkurrenssituation även utan kommunala bolag. dagens kommunala funktion som beställare är viktigare för kommunens inflytande än etableringen av kommunala utförare. fördelarna med egen kompetens och en effektivare kommunalverksamhet inte överväger skattebetalarnas ökade risktagande ikommunal uppdragsverksamhet eller de risker för underprissättning som kan följa av att en verksamhet är direkt eller indirekt skattefinansierad. uppställda särredovisningskrav inte har följts av de kommunala bolagen vilket gör att kommunerna inte kan garantera att ingen korssubventionering eller underprissättning sker. vissa kommuner inte har konkurrensutsatt bolagens hela hemmaverksamhet trots omfattande uppdragsverksamhet i annan kommun. försökslagen inte fungerat som statligt styrmedel för att skapa jämnare villkor på marknaden. trafikhuvudmännens upplägg av upphandlingen och avtalen är mer avgörande för den framtida konkurrenssituationen än etableringen av kommunala bolag. Vi bedömer att trafikhuvudmännen och operatörerna bör fortsätta sitt samarbete för att utveckla upphandlingar och avtal så att anbudssituationen stimuleras och kostnaderna kan hållas nere. Vi redovisar därför i kapitel 7 ett antal åtgärder som kan ge impulser för fortsatt utvecklingsarbete. Försökslagen (1996:637) ger kommunala aktiebolag rätt att bedriva uppdragsverksamhet inom viss busslinjetrafik utanför de egna geografiska områdena. Trafiken får endast bedrivas åt kommuner, landsting eller trafikhuvudmän. Bakgrunden till försökslagens tillkomst är att regeringen befarade att företagskoncentrationen på busslinjemarknaden skulle öka. finns det elva kommunala trafikaktiebolag och fyra av dessa har använt sig av försökslagen. Försökslagen gör undantag från de allmänna kommunalrättsliga principerna om lokalisering och självkostnad och ålägger den bolagsägande kommunen eller att se till att verksamheten drivs på affärsmässiga grunder. Lagen förutsätter dock inte att det kommunala bolagets hemmaverksamhet först konkurrensutsätts innan företaget säljer sina tjänster utanför kommunen eller . Regeringen har uppdragit åt Statskontoret att utvärdera konkurrenssituationen, konkurrensvillkor och effekter till följd av försökslagen. Uppdraget innefattar vidare att utreda om försökslagens krav på särskild redovisning har följts och att tolka hur Europeiska kommissionens transparensdirektiv kommer att påverka de kommunala trafikaktiebolagen. I utvärderingen besvarar vi tre frågor. Hur ser konkurrenssituationen ut ? Sker konkurrensen på lika villkor? Finns det behov av en särskild reglering? Hur ser konkurrenssituationen ut ? Utifrån de intervjuer vi har genomfört med länstrafikhuvudmännen bedömer vi att konkurrenssituationen på den lokala och regionala busslinjemarknaden är god. Vår studie visar att antalet anbud i normalfallet är fem till sju. Detta gäller oberoende av om det finns kommunala bolag etablerade på marknaden eller inte. Ett antal företag har växt till sig och blivit större eller medelstora aktörer på busslinjemarknaden. Trafikhuvudmännen är angelägna om att skapa konkurrens på marknaden och det gäller särskilt i glesbygd där man försöker stimulera till attraktiva anbud för att kompensera för glest befolkade områden med långa avstånd. I större tätorter behöver inte trafikhuvudmännen anstränga sig i lika hög grad för att erhålla tillräckligt många konkurrenskraftiga anbud. Vi har genomfört fallstudier på två geografiska marknader där de kommunala bolag som har utnyttjat försökslagen har lagt anbud utanför de egna kommunerna. Fallstudierna tydliggör att trafikhuvudmannens agerande är centralt för konkurrenssituationen. Trafikhuvudmännen har många goda idéer om hur konkurrensen ska stimuleras, vissa lyckade och andra mindre lyckade. Kraven i upphandlingarna i båda de undersökta områdena bedömer vi vara högre än kraven hos den genomsnittlige trafikhuvudmannen. Uppföljningen av trafiken är i vissa delar inte tillfredsställande. Sammantaget är konkurrenssituationen god på dessa marknader och skiljer sig inte från situationen i övriga landet trots att det här finns kommunala bolag etablerade. Vi bedömer att trafikhuvudmännen på dessa undersökta marknader skulle kunna få in ytterligare anbud om kraven i upphandlingarna sänktes. En av de mest betydelsefulla faktorerna för en fortsatt bra konkurrenssituation är trafikhuvudmännens beställarkompetens och uppföljning av trafiken. Upphandlingarnas och avtalens upplägg är mer avgörande för konkurrenssituationen än etableringen av kommunala Vi har kompletterat vår empiriska studie med en samhällsekonomisk analys av kommunala bolags uppdragsverksamhet utanför de egna En eventuell positiv samhällsekonomisk effekt på kostnadseffektivitet, anbudsersättning, biljettpriser och kvalitet får bedömas vara högst marginell i praktiken eftersom antalet kommunala bolag är få. En förändring av spelreglerna som däremot har haft stor samhällsekonomisk betydelse är omregleringen av marknaden för Denna omreglering ger fortfarande positiva effekter och bör inte underskattas när bedömningar görs av den framtida konkurrenssituationen på busslinjemarknaden. Sker konkurrensen på lika villkor? Konkurrensen sker på ojämna villkor. De kommunala bolagen har inte följt redovisningskraven i försökslagen på tillfredsställande sätt vilket innebär att de kommunala ägarna inte kan säkerställa att ingen korssubventionering sker eller att uppdragsverksamheten inte hämmar konkurrensen på annat sätt. Två av de kommunala bolagen som har utnyttjat försökslagen är inte heller konkurrensutsatta i hela sin verksamhet på hemmamarknaden vilket medför en ytterligare ökad risk för korssubventionering. I situationer när privata och offentliga aktörer konkurrerar med varandra uppstår ofta diskussioner om konkurrensen verkligen sker på lika villkor. I syfte att så långt som möjligt neutralisera den ekonomiska fördel som ett kommunalt bolag kan ha på marknaden ska särskilda krav i försökslagen uppfyllas. Kraven ska ge jämnare konkurrensförutsättningar mellan kommunala och privata företag. Kraven omfattar en redovisning av ekonomiska kalkyler och ansvarsförbindelser samt en särredovisning av uppdragsverksamheten i årsredovisningen. Vi har anlitat en konsult för att analysera hur de kommunala trafikaktiebolagen följer kraven på särskild redovisning av uppdragsverksamheten. Vår bedömning är att de kommunala bolagen inte på ett tillfredsställande vis har följt kraven enligt försökslagen. De största bristerna som kan noteras i de redovisade anbudskalkylerna är att kalkylerna saknar direkt koppling till avkastningskravet på verksamheten och att restvärdesrisken på fordon inte medför någon direkt merkostnad i anbudskalkylerna. Externredovisningen har i flera fall varit undermålig. Internredovisningen är inte utformad på ett sådant sätt att de kommunala ägarna kan säkerställa att korssubventionering inte sker. Det innebär att kommunerna inte heller kan garantera att uppdragsverksamheten inte hämmar konkurrensen. En särskild fråga som vi har utrett är om Europeiska kommissionens transparensdirektiv påverkar de kommunala trafikaktiebolagen så att de omfattas av de särredovisningsregler som finns angivna i direktivet. Reglerna ska säkerställa insyn i dels de finansiella förbindelserna mellan medlemsstaterna och offentliga företag, dels vissa företags ekonomiska förhållanden. Vi har konstaterat att endast ett kommunalt bolag, Spårvägar, kommer att omfattas av direktivet. Det innebär att Spårvägar ska följa direktivets regler om öppen och separat redovisning. Det bör särskilt observeras att den slutliga utformningen av den svenska transparenslagen fortfarande bereds och att den redovisade bedömningen därför är preliminär. I försökslagen ställde statsmakterna inte upp något krav på konkurrensutsättning av hemmaverksamheten innan det kommunala företaget fick bedriva uppdragsverksamhet utanför det egna geografiska området. Lagen om offentlig upphandling skulle successivt börja tillämpas när kontrakten med de egna bolagen löpte ut. Det finns en risk för korssubventionering och underprissättning på busslinjemarknaden genom att två av de kommunala bolagen som bedriver uppdragsverksamhet inte är helt konkurrensutsatta på hemmamarknaden. Spårvägar är bl.a. inte konkurrensutsatt i den egna spårvagnstrafiken men bedriver busstrafik i andra kommuner. är inte konkurrensutsatt i stadstrafiken inom men har en omfattade uppdragsverksamhet. Vi bedömer att en konkurrensutsättning av hela verksamheten på hemmamarknaden säkerställer en mer konkurrensneutral behandling av privata och kommunala aktörer. En konkurrensutsättning av verksamheten inom den egna kommunen ger det kommunala bolaget incitament att agera affärsmässigt både i hemkommunen och i uppdragsverksamheten. En sådan konkurrensutsättning via offentlig upphandling följer också kraven enligt lagen om offentlig upphandling och gällande svensk rättspraxis och EG praxis. De fyra kommunala bolagen som har utnyttjat försökslagen anser att de har konkurrensnackdelar eftersom de inte kan bedriva all den bussverksamhet som de privata konkurrenterna kan göra. Omtvistade tjänster omfattas inte enligt nuvarande försökslag. Vi har gjort en prövning gentemot kommunallagen för att bedöma om denna trafik kan bedrivas med stöd i kommunallagen och dess rättspraxis. Vi bedömer att den enda trafik som skulle kunna vara kompetensenlig är pendeltrafik till angränsande kommuner eftersom sådan trafik bör kunna betraktas ha anknytning till kommunen och dess medlemmar. Beställningstrafik och långväga expressbusstrafik bedömer vi vara kommersiell näringsverksamhet som inte som huvudregel bör bedrivas av kommuner eller landsting. Kringtjänster till linjetrafiken och upphandlad interregional trafik/länsöverskridande trafik har inte ett kvalificerat naturligt samband eller naturlig anknytning till kommunen eller . Vi har vidare prövat om motiv finns för att nämnda tjänster bör omfattas av försökslagen. Syftet med försökslagen är enligt vår bedömning inte att vidga den kommunala kompetensen till näringsverksamhet eller till att omfatta den upphandlade trafik för vilken staten särskilt har inrättat Rikstrafiken som upphandlande myndighet. Utifrån en jämförelse med hur den privata branschen bedriver trafik bedömer vi att det inte finns några entydiga samproduktionsfördelar mellan de olika trafiktyperna eller mellan linjetrafik och kringtjänster till linjetrafiken. Vi menar sammanfattningsvis att de kommunala bolagen inte har några konkurrensnackdelar i förhållande till de privata företagen. De flesta prövade tjänster har således varken stöd i kommunallagen eller några entydiga samordningsfördelar som skulle kunna motivera en utökning av försökslagen. Pendeltrafik till angränsande kommuner bedömer vi däremot har stöd i kommunallagen. Ett bolag kan varken kringgå kommunallagen eller försökslagen genom att bedriva verksamhet som underentreprenör till ett annat bolag. I vilken form verksamheten bedrivs har enligt vår bedömning ingen betydelse eftersom bolagen är ägda av kommuner. Det innebär att underentreprenörsverksamhet omfattas av båda lagarna. Finns det behov av en särskild reglering? Vi förordar att försökslagen avvecklas. I vårt uppdrag har det dock ingått att uppmärksamma regeringen på behov av ändringar i försökslagen. Vi har observerat att lagen har brister som behöver rättas till och att andra åtgärder behöver vidtas. En skärpning av reglerna är nödvändig för att så gott det går minimera riskerna för ojämna villkor mellan privata och kommunala bolag i det fall statsmakterna bedömer en särskild reglering bör gälla också fortsättningsvis. lagens omfattning och förhållande till kommunallagen bör preciseras en utvidgning av försökslagens omfattning inte är nödvändig för att skapa jämnare villkor mellan kommunala och privata aktörer konkurrenslagen inte är något effektivt medel att komma tillrätta med konkurrenssnedvridningar vid offentlig affärsverksamhet det krävs en kraftfull reglering av både extern- och internredovisningen för att skapa jämnare konkurrensvillkor kraven i försökslagen och kraven i transparensdirektivet kan samordnas på ett enkelt sätt då försökslagens särredovisning kan ses som en del i direktivets krav på särskild redovisning en effektiv tillsyn över efterlevnaden av lagen är nödvändig för att kraven ska bli verkningsfulla en sanktionsmöjlighet bör införas mot bakgrund av att de kommunala ägarna inte har sett till att lagens särskilda redovisningskrav har uppfyllts regeringen bör ta initiativ till att utreda hur tillsyn och sanktionsmöjligheter bör vara utformade inom de regelverk som styr en kommuns eller ett landstings trafikverksamhet inom och utanför det egna geografiska området. ett mer självreglerande krav på konkurrensutsättning av hela det kommunala bolagets verksamhet på hemmamarknaden kan motverka misstankar om korssubventionering och underprissättning. Det bör därför uttryckligen slås fast att en förutsättning för att ett kommunalt bolag ska få bedriva uppdragsverksamhet utanför sitt geografiska område är att kraven i lagen om offentlig upphandling uppfylls genom en konkurrensutsättning av bolagets hela verksamhet på hemmamarknaden. en förstärkt lagstiftning och tillsyn kan förbättra men aldrig garantera att jämnare villkor uppkommer mellan marknadens aktörer. Förslag till ändring av lagen (1996:637) om rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490) Statskontoret föreslår följande ändringar i de fall regeringen avser föreslå en permanent lagstiftning. Tillsyn och sanktionsmöjligheter bör vidare utredas och vara utformade inom de regelverk som styr en kommuns eller ett landstings trafikverksamhet inom och utanför det egna geografiska området. 1 § Ett kommunalt aktiebolag får, i enlighet med bestämmelserna i denna lag, driva verksamhet som avses i 2 kap. 1 § andra stycket yrkestrafiklagen (1998:490) utan att verksamheten har sådan anknytning till kommunen, eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § 2 § Uppdragstrafiken skall bedrivas på affärsmässiga grunder. Som underlag för uppdragsersätt- Som underlag för varje upp- ningen skall en ekonomisk kalkyl dragsersättning skall en ekonomisk anbudskalkyl och en efterkalkyl indirekta kostnader samt intäkter. hålla samtliga relevanta direkta och indirekta kostnader samt intäkter. 2a § Bolagets uppdragsverk- samhet skall följas upp och redo- visas löpande för styrelsen. visningen skall granskas av en 3 § I aktiebolagets årsredovisning 3 § Av aktiebolagets årsredovisning 1. hela bolagets verksamhet, 2. uppdragsverksamheten, 3. övrig bussverksamhet, och heten skall lämnas på det sätt som 4. annan verksamhet. anges i 5 kap. 1 § årsredovis- ningslagen (1995:1554). kostnaderna och resultatet av upp- Av årsredovisningen skall också dragsverksamheten skall lämnas på det sätt som anges i 5 kap. 1 § och övriga ansvarsförbindelser som årsredovisningslagen (1995:1554). ingått för bolaget. 1. omsättning och resultat efter 2. borgensförbindelser och andra ansvarsförbindelser som kom- munen eller har ingått för aktiebolaget och för uppdrags- verksamheten, 3. kostnader som är förknippade med sådana ansvarsförbindelser för uppdragsverksamheten som avses i punkten 2, 4. kapital som kommunen eller tillskjutit uppdrags- verksamheten, samt 5. antalet fordon eller kapital som sysselsätts i uppdragsverksam- heten. 4 § En kommun eller ett landsting får inte stödja uppdragsverksamheten på ett sådant sätt att konkurrensen hämmas eller i övrigt tillämpa annat konkurrensbegränsande förfarande. 5 § Ett aktiebolag som deltar i 5 § Styrelsen skall i årsredo- försöksverksamheten är skyldigt att visningen intyga att den tagit del till regeringen eller den myndighet av uppdragstrafikens utfall och att som regeringen bestämmer lämna de upplysningar och handlingar som behövs för uppföljning av Efter remiss har yttranden över rapporten konkurrens med kommunala bussbolag? En utvärdering av försökslagen inom busslinjetrafiken (2004:24) avgetts av Ombudsmän (), Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i län, Länsrätten i , i , i , (), , , , , kommun, kommun, kommun, , , kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, , läns landsting, läns landsting, Västra , , , AB Lokaltrafik, Buss i , , , , , Länstrafiken i , Länstrafiken i , , , , , , , Offentliga Inköpare, . Yttrande har även inkommit från , kommun, buss AB, Kommunala Företagens och . , Länsrätten i , Ale kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, , landsting, läns landsting, , Busslink i , , , Länstrafiken i , , och har beretts tillfälle att avge yttrande men har avstått från att yttra sig. Förslag till lag om vissa kommunala befogenheter i fråga om kollektivtrafik Härigenom föreskrivs följande. 1 § Ett kommunalt aktiebolag får ingå avtal med en trafikhuvudman om att utföra lokal och regional linjetrafik med buss enligt yrkestrafiklagen (1998:490) samt motsvarande trafik med tåg, tunnelbana eller spårvagn, utan att verksamheten har sådan anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). 2 § Uppdragsverksamheten skall drivas på affärsmässiga grunder. Som underlag för en bedömning av uppdragsersättningen skall dels en ekonomisk anbudskalkyl, dels en uppföljning av denna upprättas. Kalkylen och uppföljningen skall innehålla samtliga relevanta direkta och indirekta kostnader samt intäkter. Avvikelser mellan anbudskalkylen och uppföljningen skall redovisas och förklaras för styrelsen. 3 § I aktiebolagets årsredovisning skall intäkterna, kostnaderna och resultatet av uppdragsverksamheten redovisas särskilt. Av denna särredovisning skall framgå 1.omsättning och resultat efter finansnetto för uppdragsverksamheten, 2.borgensförbindelser och övriga ansvarförbindelser som kommunen eller har ingått för bolaget och för uppdragsverksamheten samt kostnaderna för förbindelserna, 3.kapital som kommunen eller tillskjutit uppdragsverksamheten, och 4.kapital som sysselsätts i uppdragsverksamheten. För aktiebolagets årsredovisning i övrigt gäller vad som är föreskrivet i årsredovisningslagen (1995:1554). Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången avseende . Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: f.d. justitierådet , justitierådet och regeringsrådet . Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om vissa kommunala befogenheter i fråga om kollektivtrafik. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av rättssakkunniga . Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: Paragrafen handlar om rätten för ett kommunalt aktiebolag att ingå avtal med en trafikhuvudman om att utföra lokal och regional linjetrafik med buss samt motsvarande trafik med tåg, tunnelbana eller spårvagn. När det gäller innebörden av begreppet trafikhuvudman hänvisas i författningskommentaren till lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. På motsvarande sätt hänvisas, i fråga om begreppet linjetrafik, till definitionen i 1 kap. 3 § punkt 1 i yrkestrafiklagen (1998:490). Enligt Lagrådets mening bör hänvisningar angående innebörden av de nämnda begreppen tas in i lagtexten (jfr 1 kap. 2 § andra stycket yrkestrafiklagen och 1 § första och andra styckena i lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490)). Lagrådet föreslår sålunda att 1 § i den nu föreslagna lagen förses med ett andra stycke med följande innehåll: Med trafikhuvudman avses detsamma som i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Begreppet linjetrafik har samma innebörd som i 1 kap. 3 § 1 i yrkestrafiklagen (1998:490). Paragrafen innehåller bestämmelser om hur uppdragsverksamhet enligt den föreslagna lagen skall bedrivas. Enligt Lagrådets mening bör lagtexten förtydligas. Den kan lämpligen utformas på följande sätt: Aktiebolaget skall bedriva uppdragsverksamheten på affärsmässiga grunder. Som underlag för en bedömning av uppdragsersättningens affärsmässighet skall bolaget upprätta en ekonomisk anbudskalkyl och fortlöpande göra en uppföljning av kalkylen. Kalkylen och uppföljningen skall innehålla samtliga relevanta direkta och indirekta kostnader samt intäkter. uppföljningen skall redovisas och förklaras för bolagets styrelse.