prop · GS03142 · 2005-03-22 00:00:00 — Frågerätten borde i stället utformas så att flertalet av de aktörer på värdepappersmarknaden som kan antas ha viktig information för utövandet av inspektionens tillsyn omfattades (prop. 1999/2000:109 s. 48 f. och 92). Den personkrets från vilken har rätt att inhämta upplysningar har alltså begränsats i samband med att gränsen mellan inspektionens tillsynsfunktion och den brottsutredande verksamheten tydliggjordes. De uppgiftsskyldiga är i huvudsak juridiska personer. Dock finns också en skyldighet för större ägare till vissa juridiska personer att på begäran lämna de uppgifter som inspektionen begär. Detta kan alltså vara både juridiska och fysiska personer. Enligt marknadsmissbruksdirektivet skall den behöriga myndigheten ha rätt att begära upplysningar av vem som helst, dvs. fysiska personer, oavsett om de står under inspektionens tillsyn eller inte. Enligt nuvarande regler har inspektionen visserligen rätt att få de uppgifter den behöver även från vissa angivna aktörer som inte själva står under inspektionens tillsyn. Det rör sig dock om vissa i bestämmelsen angivna personer. Rollen som behörig myndighet enligt marknadsmissbruksdirektivet innebär många, delvis nya uppgifter vid sidan av marknadsövervakning och tillsyn över de finansiella instituten. Som exempel kan nämnas övervakningen enligt lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, där det enligt regeringens förslag i fortsättningen även skall ingå kontroll av att aktiemarknadsbolagen för vederbörliga insiderförteckningar. Vidare kan pekas på uppgiften att följa efterlevnaden av de nya regler om sakliga och rättvisande investeringsrekommendationer som regeringen föreslår skall tas in i lagen om handel med finansiella instrument (se avsnitt 12) samt bistånd både till och till behöriga myndigheter i andra medlemsstater. För att kunna fullgöra dessa uppgifter behöver inspektionen den i direktivet föreskrivna rätten att få tillgång till dokument och få upplysningar från vem som helst som kan antas ha upplysningar att lämna. Frågerätten begränsas av att uppgiften skall vara nödvändig för att skall kunna fullgöra sina uppgifter. När det gäller vilken form av uppgifter som rätten avser anger marknadsmissbruksdirektivet dels rätten att begära upplysningar, dels rätten att få ut dokument. Den svenska frågerätten gäller uppgifter. Det anges inte närmare i förarbetena till nuvarande eller tidigare bestämmelser vad ordet uppgifter syftar på. I förarbetena till lagen om värdepappersrörelse och börs- och clearinglagen anges att upplysningsskyldigheten innebär att instituten och företagen är skyldiga att lämna upplysningar om sin verksamhet m.m. till . Vidare anges att upplysningsskyldigheten även innefattar en rätt för inspektionen att göra platsundersökningar och ta del av handlingar (prop. 1990/91:142 s. 170 f och prop. 1991/92:113 s. 131 och 206). Såvitt gäller de institut och företag som står under tillsyn torde det enligt nuvarande regler finnas viss möjlighet för inspektionen att inom ramen för företagens upplysningsskyldighet få tillgång till dokument. Lagtexten kan dock förtydligas på denna punkt. När det gäller frågan om vilka personer som skall vara skyldiga att på begäran lämna ut dokument anges i direktivet att myndigheten skall få tillgång till varje dokument i vilken form som helst och få en kopia på det. Formuleringen torde innebära en rätt att få dokument inte bara från personer som står under inspektionens tillsyn utan, på samma sätt som gäller beträffande upplysningar, även från andra personer. Det föreligger enligt regeringens uppfattning inget hinder mot att i lag föreskriva en skyldighet även för andra personer än dem som står under inspektionens tillsyn att lämna ut dokument. Rätten för att få tillgång till dokument bör utformas på samma sätt som föreslås beträffande upplysningar, dvs. inspektionen skall behöva tillgång till dokumenten för att kunna fullgöra sina uppgifter som behörig myndighet. Det bör i sammanhanget påpekas att ett dokument som lämnas till blir allmän handling. Uppgifterna i dokumentet kan dock vara skyddade av sekretess enligt sekretesslagen (1980:100). Den frågan avgörs av myndigheten i samband med en begäran om att dokumentet skall lämnas ut. Enligt direktivet skall den behöriga myndigheten också ha rätt att kalla en person till förhör. Någon sådan formell möjlighet har inte enligt nuvarande reglering. Möjlighet att kalla personer till förhör finns, som nämnts ovan, inom ramen för en förundersökning enligt 23 kap. 6 § (RB) och i viss begränsad utsträckning då en s.k. förutredning bedrivs. Möjlighet att kalla personer till förhör finns också i verksamhet som inte är brottsutredande. har rätt att, om det behövs för att verket skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen, förelägga den som kan förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör, se 45 § konkurrenslagen (1993:20). Ett sådant åläggande kan förenas med vite och kan också överklagas hos (60 § samma lag). Även en möjlighet för att hålla förhör med vissa personer är motiverad som ett redskap för inspektionens tillsyn. Det skulle t.ex. innebära att inspektionen får möjlighet att hålla förhör med företrädare för ett aktiemarknadsbolag för att kunna bedöma om bolaget har tagit med alla personer med insiderinformation på sin förteckning över sådana personer. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att inspektionen skall ha rätt att kalla en person till förhör, om detta behövs för att inspektionen skall kunna fullgöra sina uppgifter som behörig myndighet. Enligt artikel 14.3 marknadsmissbruksdirektivet skall medlemsstaterna föreskriva de påföljder som skall tillämpas vid vägran att samarbeta vid en undersökning som omfattas av artikel 12. Enligt 6 kap. 3 § lagen om handel med finansiella instrument får inspektionen vid vite förelägga någon att göra rättelse om han eller hon inte fullgör sin skyldighet att lämna uppgifter enligt 6 kap. 1 a §. Bestämmelsen innebär att vite kan föreläggas såväl juridiska som fysiska personer. Inspektionens beslut kan enligt 7 kap. 1 § samma lag överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Regeringen föreslår att samma sanktionsmöjlighet skall gälla beträffande den föreslagna utvidgade uppgiftsskyldigheten. Inspektionen skall också kunna förelägga den som skall inställa sig personligen för att lämna uppgifter att göra detta vid äventyr av vite. Enligt artikel 12.3 marknadsmissbruksdirektivet skall artikel 12 inte påverka tillämpningen av nationella rättsliga bestämmelser om tystnadsplikt. Utredningen har inte föreslagit någon uttrycklig lagregel med anledning av artikeln. Länsrätten i efterlyser i sitt remissyttrande ett klarläggande av hur uppgiftsskyldigheten förhåller sig till yrkesgrupper som omfattas av tystnadsplikt. anser i sitt remissyttrande att det i lagen måste anges att rättigheter gäller i den mån begränsningen inte följer enligt lagreglerad tystnadsplikt. Regeringen bedömer att en begränsning av upplysningsskyldigheten lämpligen bör göras i den mån en anmodan skulle strida mot en i lag reglerad tystnadsplikt avseende advokater. Advokater som avkrävs uppgifter kan därmed underlåta att inkomma med sådana ifall det skulle kunna medföra straffrättsligt ansvar för brott mot tystnadsplikt. Det bör i detta sammanhang påpekas att skyldigheten att inställa sig till förhör inte innebär någon skyldighet att yttra sig vid förhöret, oavsett tystnadsplikt. Under avsnitt 12.5 redogörs för förslagets förhållande till tryck- och yttrandefriheten med avseende på informationsskyldigheten för den som utarbetar eller sprider information med investeringsrekommendationer. Regeringen konstaterar därvid att vissa regler i marknadsmissbruks- direktivet och genomförandedirektiven sådana att de kommer i konflikt med vissa grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer, t.ex. meddelarfriheten. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen anför att grundlagsbestämmelser om anonymitetsskydd och efterforskningsförbud i 3 kap. TF respektive 2 kap. YGL kan aktualiseras med anledning av utredningsbefogenheter. Skyldigheten att tillhanda- hålla information begränsas således av grundlags- reglerna. I stycke 44 i ingressen till marknadsmissbruksdirektivet anges att direktivet inte hindrar medlemsstaterna från att tillämpa sina konstitu- bestämmelser om pressfrihet och yttrandefrihet i medierna. Uttalandet upprepas i stycke 11 i ingressen till det andra genomförande- direktivet. Regeringen anser att de intressen som direktivets bestämmel- ser är avsedda att skydda inte har sådan tyngd att de bör föranleda grundlagsändringar. I syfte att klargöra och underlätta tillämpningen av bestämmelsen föreslår regeringen i avsnitt 12.5 att lagen bör innehålla en uttrycklig erinran om att regeln inte skall tillämpas i den mån detta skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL. Denna bör dock tas in i en särskild bestämmelse. Rätt att utföra inspektioner på plats Enligt artikel 12.2 c marknadsmissbruksdirektivet skall den behöriga myndigheten ha rätt att utföra inspektioner på plats. Till skillnad mot vad som anges i artikel 12.2 b innehåller artikeln i denna del ingen specificering att rätten skall avse vem som helst. Som regeringen tolkar direktivtexten avses endast inspektion i företags kontorslokaler och liknande, alltså inte inspektioner i privatbostäder. Bestämmelser om att den behöriga myndigheten skall ha rätt att utföra platsundersökningar finns även i andra direktiv avseende den finansiella sektorn (se artikel 21.4 d i och rådets direktiv /71/EG av om de prospekt som skall offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och om ändring av direktiv /34/EG, artikel 50.2 c i och rådets direktiv /39EG av om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv /611/EEG och 93/6/EEG och och rådets direktiv /12/EG samt upphävande av rådets direktiv /22/EEG och artikel 24.4 i och rådets direktiv /109/EG av om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och ändring av direktiv /34/EG). Upplysningsskyldighet enligt 6 kap. 1 § lagen om värdepappersrörelse och 11 kap. 1 § börs- och clearinglagen innefattar enligt vad som uttalas i förarbetena även en möjlighet för inspektionen att göra platsundersökningar hos de företag som står under inspektionens tillsyn 1990/91:142 s. 170 och prop. 1991/92:113 s. 131 och 206). 13 kap. 4 § lagen om bank- och bestämmelse som uttryckligen anger att får, när inspektionen anser att det är nödvändigt, genomföra en undersökning hos ett kreditinstitut och vissa utländska kreditinstitut som inrättat filial i . Enligt 13 kap. 6 § samma lag har inspektionen även rätt att genomföra undersökningar hos andra företag som har fått i uppdrag av ett kreditinstitut att driva någon del av institutets rörelse. Av förarbetena (prop. 2002/03:139, del 1 s. 544 f. och del 2 s. 151 f.) framgår att Lagrådet, med hänvisning till 2 kap. 6 och 10 §§ regeringsformen, ifrågasatte hur långt möjligheterna att utföra undersökningar sträcker sig. Regeringen, som gjorde bedömningen att de bestämmelser som infördes var förenliga med regeringsformen, anförde att bestämmelserna innebar att genom en undersökning på plats kan inspektera alla aspekter av institutets verksamhet som inspektionen har tillsyn över. När det gäller möjligheten att göra undersökningar hos den som fått i uppdrag av institutet att driva någon del av institutets rörelse, anförde regeringen att denna utvidgning är kopplad till institutets sätt att driva sin verksamhet och att vad som hade anförts om undersökningar hos kreditinstitut också gäller för uppdragstagarna. har i sitt remissyttrande framfört att Finans- inspektionens rätt att utföra inspektioner på plats bör framgå direkt av lagtexten då det annars finns risk för att en vägran att låta inspektionen göra platsbesök inte kan bestraffas med någon sanktion. anser att utredningens förslag inte överens- stämmer med direktivet bl.a. eftersom man inte ger befogenheter att utföra inspektioner på plats hos personer som inte står under myndighetens tillsyn. Den rätt att göra inspektioner på plats som direktivet föreskriver gäller i förhållande till personer som står under den behöriga myndighetens tillsyn, inklusive aktiemarknadsbolagen. Enligt regeringens uppfattning överensstämmer emellertid de svenska reglerna i denna del med marknadsmissbruksdirektivets krav. Regeringen anser inte att det finns skäl att ge utökade möjligheter att genomföra platsundersökningar. Genomförandet av andra direktiv på området kan komma att behandla dels en mer vidsträckt möjlighet att genomföra platsundersökningar, dels frågan om möjligheten att utföra platsundersökningar skall framgå av lagtext. Rätt att infordra uppgifter om tele- och datatrafik Enligt artikel 12.2 d marknadsmissbruksdirektivet skall den behöriga myndigheten ha rätt att infordra uppgifter om tele- och datatrafik. Det är fråga om uppgifter som finns vid det tillfälle då myndigheten begär att få ta del av dem. Enligt 6 kap. 8 § i föreskrifter om uppföranderegler på värdepappersmarknaden (FFFS 2002:7) skall telefonsamtal vid ett mäklarbord hos ett värdepappersföretag spelas in. Detta gäller även värdepappersföretagets telefonsamtal som avser affärs- uppdrag via annan telefon i en lokal med tillgång till handelssystemet hos en börs eller annan marknadsplats eller i lokal som särskilt inrättats för handel med finansiella instrument. Inspelade telefonsamtal skall arkive- ras utöver löpande månad. är enligt 6 kap. 1 § lagen om värdepappersrörelse skyldiga att lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omstän- digheter som inspektionen begär. Enligt 4 kap. 2 § och 7 kap. 2 § börs- och clearinglagen är börser och auktoriserade marknadsplatser också skyldiga att ge inspektionen terminalåtkomst till systemen för övervak- ning av handel och kursbildning. har med stöd av dessa regler rätt att begära in uppgifter om befintlig teletrafik när det gäller den handel som äger rum hos värdepappersinstituten. utredningsbefogenheter kompletterade med rätt att ålägga även andra än dem som står under inspektionens tillsyn att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat omfattar även uppgifter om tele- och datatrafik. rätt att begära in uppgifter om befintlig teletrafik avseende handel hos värdepappersinstituten sammantaget med skyldigheten att lämna alla behövliga upplysningar och dokument vilket begrepp även omfattar elektroniska dokument innebär enligt regeringen, i motsats till vad anfört, att direktivets krav i artikel 12.2 d är uppfyllt. Rätt att kräva att ett agerande som strider mot bestämmelser som fastställts i enlighet med direktivet upphör Enligt artikel 12.2 e marknadsmissbruksdirektivet skall den behöriga myndigheten ha rätt att kräva att ett agerande som strider mot bestämmelser som fastställts i enlighet med direktivet upphör. Enligt nuvarande regler kan enligt 6 kap. 2 § lagen om handel med finansiella instrument förelägga den som deltar i handel med ett finansiellt instrument att upphöra med verksamheten om handeln strider mot den s.k. sundhetsregeln i 1 kap. 2 § samma lag. Bestämmel- sen torde kunna användas om någon t.ex. systematiskt deltar i handel som ligger på gränsen till otillbörlig marknadspåverkan. Beträffande motsvarande regel för finansiella analyser och investeringsrekommenda- tioner, se avsnitt 12. Bestämmelserna om återkallelse av tillstånd och auktorisation i 11 kap. 7 § börs- och clearinglagen tillsammans med 11 kap. 8 § samma lag om föreläggande att upphöra med verksamheten kan användas om den aktuella börsen eller auktoriserade marknadsplat- sen inte iakttar bestämmelserna om ändamålsenliga handelsregler. Inspektionen kan också enligt 6 kap. 7 § lagen om värdepappersrörelse förbjuda verkställighet av ett beslut som ett värdepappersinstitut fattat. Som förutsättning härför anges att beslutet skall strida mot lagen eller någon annan författning eller föreskrift som reglerar institutets verksam- het eller om det strider mot bolagsordningen. Några ytterligare regler än de som föreslås i avsnitt 7 och 12 behövs således inte för att uppfylla direktivets krav. Rätt att tillfälligt avbryta handeln med berörda finansiella instrument Enligt artikel 12.2 f marknadsmissbruksdirektivet skall den behöriga myndigheten ha rätt att tillfälligt avbryta handeln med de berörda finansiella instrumenten. En börs eller auktoriserad marknadsplats får under vissa Prop. 2004/05:142 förutsättningar avbryta handeln med ett visst finansiellt instrument. gäller enligt 10 kap. 1 § börs- och clearinglagen om allmänheten inte har tillräcklig tillgång till information om ett visst finansiellt instrument på lika villkor, inte i tillräcklig omfattning har tillgång till information om utgivaren eller om det finns särskilda skäl. Ett beslut om handelsstopp får inte gälla längre än vad som oundgängligen behövs. Om en börs i strid med bestämmelserna underlåter att avbryta handeln med ett visst finansiellt instrument, får besluta att handeln med instrumentet skall avbrytas (10 kap. 4 § börs- och clearinglagen). Stockholmsbörsens regler om handelsstopp överensstämmelser med lagtexten (4.7.1 Norex Member Rules version 1.3 Mars 2004). Ett handelsstopp kan enligt vad som uttalats i förarbetena till börs- och clearinglagen användas som påtryckningsmedel för att förmå en emittent att offentliggöra viktig information som rör verksamheten. Handelsstopp kan emellertid även tillgripas i situationer där bristande information inte kan läggas emittenten till last. Handelsstoppet ger då börsen eller marknadsplatsen en möjlighet att undersöka förhållanden som har betydelse för kursbildningen. Ett exempel på en sådan situation är att det har uppstått ett visst rykte om en förestående händelse och att kraftiga kursrörelser med anledning härav har inträffat. Handelsstopp skall också kunna användas om t.ex. en börsmedlem bryter mot de normer som gäller för honom eller handlar i strid mot vad god affärssed bjuder och därigenom framkallar en snedvridning av börskurserna. Handeln med ett visst finansiellt instrument skall också kunna avbrytas tillfälligt om kursstörningar eller väntade sådana beror på åtgärder från en annan person som står utanför börsen eller marknadsplatsen. Det kan exempelvis vara fallet då en aktör använder sig av insiderinformation för att göra otillåtna börsaffärer. handelsstoppet varar får börsen eller marknadsplatsen undersöka vad som framkallat kursstörningen och därefter lämna marknaden den information som kan finnas att ge (prop. 1991/92:113 s. 202 f). Det är alltså börsen eller marknadsplatsen som primärt har att besluta om handelsstopp. Beslut om handelsstopp kan fattas när det förekommer ageranden som strider mot bestämmelser som omfattas av marknadsmissbruksdirektivet. För den händelse att en börs eller marknadsplats underlåter att fatta ett sådant beslut har som framgått även rätt att besluta om handelsstopp. I sin tillsyn över börser och auktoriserade marknadsplatser skall inspektionen kontrollera även att beslut om handelsstopp är befogade. De svenska reglerna måste mot denna bakgrund anses uppfylla de krav som direktivet ställer. Det kan tilläggas att den nu beskrivna ordningen enligt regeringens mening inte utgör sådan delegering till marknadsföretagen som avses i artikel 12.1 c i marknadsmissbruksdirektivet. Reglerna om handelsstopp är en del av marknadsplatsens handelsregler och ingripande en del av tillsynen av att handelsreglerna hanteras korrekt. Att ingripandet från vid behov sker med ett direkt beslut om handelsstopp i stället för med ett föreläggande om rättelse har sin naturliga förklaring i åtgärdens brådskande natur. Rätt att begära att tillgångar fryses eller beläggs med kvarstad Enligt artikel marknadsmissbruksdirektivet skall den behöriga myndigheten ha rätt att begära att tillgångar beläggs med kvarstad eller att de fryses. Några allmänna regler om frysning av tillgångar finns inte i . Våra regler om kvarstad och beslag har ansetts tillgodose syftena bakom frysningsinstitutet. Regler om kvarstad i brottmål finns i 26 kap. RB. Kvarstad beslutas av domstol på ansökan av undersökning- sledare, åklagare eller målsägande. En första förutsättning är att den mot vilken åtgärden skall riktas är skäligen misstänkt för brott. Kvarstad kan beviljas oavsett brottets beskaffenhet. En andra förutsättning är att det skäligen kan befaras att den misstänkte genom att avvika, undanskaffa egendom eller på annat sätt undandrar sig att betala den ersättning som kvarstaden avser att trygga. Kvarstad kan alltså bara tillgripas för att säkra betalning av ett penningbelopp som man kan anta att den misstänkte kommer att förpliktas betala på grund av brott. Såvitt angår anspråk från det allmännas sida avser kvarstad betalning av böter, värdet av egendom som genom brott förverkats, företagsbot och annan ersättning till det allmänna. Vidare kan erinras om att antog ett rambeslut om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial. I remiss som överlämnades till Lagrådet lämnas förslag till den nya lagstiftning som krävs för att genomföra rambeslutet i . I lagrådsremissen föreslås att det införs en ny lag om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut. Regler om kvarstad i tvistemål finns i 15 kap. RB. Om någon visar sannolika skäl för att han eller hon har en fordran, som är eller kan antas bli föremål för rättegång eller prövning i annan liknande ordning, och det skäligen kan befaras att motparten genom att avvika, skaffa undan egendom eller förfara på annat sätt undandrar sig att betala skulden får domstolen förordna om kvarstad på så mycket av motpartens egendom att fordringen kan antas bli täckt vid utmätning. Det är inte bara privaträttsliga fordringar som omfattas av kvarstadsmöjligheten. Det finns flera typer av offentligrättsliga betalningsanspråk som realiseras på samma sätt som privaträttsliga fordringar och sådana omfattas också (prop. 1980/81:84 s. 411). Åklagaren har enligt nuvarande regler möjligheten att ansöka om kvarstad för att säkerställa att egendom finns för betalning av t.ex. böter och företagsbot i mål om insiderbrott eller otillbörlig marknadspåverkan. Med utgångspunkt i regeringens förslag att insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan även i fortsättningen skall beivras med straff finner regeringen, i motsats till vad anfört, att det inte finns anledning att ge motsvarande befogenheter. Härvid kan även erinras om att artikel 12.1 b föreskriver att den behöriga myndigheten kan utöva befogenheterna enligt artikel 12.2 i samarbete med andra myndigheter. Rätt att begära tillfälligt förbud mot utövande av yrkesverksamhet Enligt artikel 12.2 h marknadsmissbruksdirektivet skall den behöriga myndigheten ha rätt att begära tillfälligt förbud mot utövande av yrkesverksamhet. Enligt 1 och 4 §§ lagen (1986:436) om näringsförbud kan vissa personer meddelas näringsförbud om de i sin egenskap av näringsidkare grovt åsidosatt vad som ålegat dem i näringsverksamheten och därvid gjort sig skyldiga till brottslighet som inte är ringa. Näringsförbud meddelas av allmän domstol på talan av åklagare. Den som är underkastad näringsförbud får inte bedriva näringsverksamhet, och han eller hon får inte heller vara bl.a. styrelseledamot eller verkställande direktör i ett aktiebolag. Näringsförbud gäller och rätten kan, om det är uppenbart att grund för näringsförbud föreligger, förordna om tillfälligt förbud till dess frågan om förbud slutligt har avgjorts.