prop · GS03129 · 2005-04-01 00:00:00 — Täkter är per definition miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 1 § miljö- balken. Täkter prövas dock enligt 12 kap. och de krav som gäller för täkter skiljer sig därför från de krav som gäller för övriga miljöfarliga verksamheter. Det krävs tillstånd för alla täkter. Täkter för husbehov behöver dock inget tillstånd, om inte annat följer av 7 kap. 28 a § eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 12 kap. 1 § andra stycket. Dessutom får regeringen föreskriva att åtgärder för markinnehavarens husbehov inte får vidtas utan tillstånd. Det är och inte miljöprövningsdelegationen vid läns- styrelsen som prövar tillstånd till täkter. Vid prövningen skall behovet av det material som kan utvinnas vägas mot de skador på djur- och växtlivet och på miljön i övrigt som täkten kan befaras orsaka. Tillstånd får inte lämnas till en täkt som kan befaras försämra livsbetingelserna för någon djur- eller växtart som är hotad, sällsynt eller i övrigt hänsynskrävande. Tillstånd får inte heller lämnas i strid mot 7 kap. 28 a29 §§. Vid pröv- ning av en ansökan om tillstånd till täkt av matjord skall man beakta behovet av brukningsbar jordbruksmark. Ägare eller annan innehavare av marken är skyldig att tåla åtgärder i enlighet med villkor i ett täkttillstånd. Tillstånd till täkt får ges endast om sökanden ställer säkerhet för uppfyllandet av de villkor som skall gälla för tillståndet. Om det finns särskilda skäl får sökanden befrias från kravet på säkerhet. Den som exploaterar en tillståndspliktig täkt är också skyldig att lämna de uppgifter om verksamheten som behövs som underlag för planering av naturvården. Täkttillstånd får när förflutit från det att tillståndet vann laga kraft upphävas helt eller delvis eller förenas med ändrade villkor. Visar sig tillståndsvillkoren vara otillräckliga för att motverka negativ påver- kan på naturmiljön får villkoren ändras redan före utgången av tioårs- perioden. Enligt 17 kap. 1 § skall regeringen alltid pröva tillåtligheten av vissa uppräknade verksamheter som har stor påverkan på miljön eller hushållningen med naturresurser. des att det bör finnas ett politiskt ansvar för stora eller på annat sätt vik- Prop. 2004/05:129 tiga verksamheter som har betydelse för samhällsplaneringen i stort. geringen borde därför pröva tillåtligheten av framför allt verksamheter som utgör viktiga samhällsintressen som de riskerar att skada människors hälsa, medför stor omgivningspåverkan eller stora ingrepp i miljön och tar värdefulla naturresurser i anspråk (prop. 1997/97:45 del 1 s. 436). De verksamheter som omfattas av en obligatorisk tillåtlighets- prövning är i huvudsak samma verksamheter som var prövningspliktiga enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. och vattenlagen (1983:291), med undantag för vissa vattenverksamheter och med tillägg av trafikanläggningar. Om det finns särskilda skäl får regeringen i ett visst fall avstå från att pröva en verksamhet som omfattas av den obligatoriska tillåtlighetspröv- ningen. Regeringen kan också förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av verk- samheter som inte omfattas av den obligatoriska tillåtlighetsprövningen, om verksamheterna kan antas få betydande omfattning eller bli av ingri- pande slag. På samma sätt som gäller övrig prövning enligt balken måste reger- ingen utgå från hänsynsregler samt övriga tillståndsregler vid sin prövning. Den avvägning av olika intressen som görs vid en prövning enligt är dock särskilt markant vid den typ av verk- samheter som är aktuell för regeringsprövning. De bedömningar som skall göras omfattar ytterst politiska ställningstaganden. Tillåtlighets- prövningen skall göras som ett led i den normala tillståndsprövningen där miljödomstolar eller andra prövningsmyndigheter ingår i prövningskedjan. För de verksamheter som tillåtlighetsprövas krävs kommunfullmäkti- ges tillstyrkan för att verksamheten skall kunna tillåtas. Även om kom- munfullmäktige inte har tillstyrkt en verksamhet får dock regeringen tillåta vissa angivna verksamheter, om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheterna kommer till stånd. Detta gäller dock inte om en annan plats bedöms vara lämpligare för verksamheten eller om en lämplig plats har anvisats för verksamheten inom en annan kommun som kan antas godta en placering där. Vid regeringens tillåtlig- hetsprövning av trafikanläggningar samt vattenverksamheter gäller inte något kommunalt veto. 5 Miljökonsekvensbedömning och tillståndsprövning I likhet med anser regeringen att ändringar i bestämmelserna om upprättandet av miljökonsekvensbeskrivningar och genomförandet av samråd kan göra miljöprövningen effektivare. I prövningssammanhang skiljer man mellan de miljöfarliga verksam- heter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och de som inte kan antas medföra en sådan påverkan. bär att prövningen av många verksamheter måste genomgå två Det förslag som behandlas här syftar till att samtliga tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter bara skall behöva genomföra De verksamheter som enligt vad regeringen föreskri- Prop. 2004/05:129 ver alltid skall antas medföra en betydande miljöpåverkan skall inte behöva avvakta beslut om betydande miljöpåverkan, utan verksamhetsutövaren bör direkt kunna inleda samrådet i den vidare krets som föreskrivs i . bör få en tydligare roll i samrådet. Genom ett krav på att i samrådet verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den inriktning och omfattning som behövs för tillståndsprövningen skapas förutsättningar för ett bra beslutsunderlag tidigt i processen. Detta förebygger sena krav på kompletteringar som fördröjer processen. När en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd till ändring av en miljöfarlig verksamhet bör det sökta tillståndet kunna begränsas till den sökta ändringen (ändringstillstånd) med möjlighet att ändra sådana tidi- gare meddelade villkor som har ett samband med ändringen. Regeringens förslag: Reglerna om samrådsförfarandet samlas i en bestämmelse. Begreppen tidigt och utökat samråd tas bort. Den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall alltid sam- råda med , tillsynsmyndigheten och med de enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Om verksamheten eller åtgärden skall antas medföra en betydande miljöpåverkan skall samrådet också om- fatta de övriga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet skall, liksom , genomföras innan verksam- hetsutövaren ansöker om tillstånd och upprättar miljökonsekvensbe- skrivningen. Av bestämmelsen skall det tydligt framgå att samrådet alltid skall avse verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfatt- ning, utformning och miljöpåverkan samt miljökonsekvensbeskriv- ningens innehåll och utformning. Verksamhetsutövarens skyldighet att före samrådet lämna visst underlag till och enskilda som är särskilt berörda utvidgas till att även avse tillsynsmyndigheten. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har föreslagit att beträffande verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan skall sam- råd genomföras med samt, i skälig omfattning och på lämp- ligt sätt, med de övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmän- het och de organisationer som kan antas bli berörda. Regeringens förslag innebär i stället att en obligatorisk samrådskrets anges i lagen. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har haft synpunkter på för- slaget om att minska antalet samråd från två till ett för verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Länsstyrel- sen i län har anfört att även om endast ett samråd formellt skall krävas enligt förslaget kan det ändå i flera fall bli aktuellt att samråda . , , ett par kommuner och har avstyrkt förslaget och anfört att ett första tidigt samråd måste genomföras för att det skall finnas en reell möjlighet att påverka och att ytterligare ett samråd är nöd- vändigt för att myndigheter och allmänhet skall kunna ge synpunkter på det projekt som sedan tagit form. i har framhållit att öppenhet och lyhördhet i samrådsprocessen kan motverka ett överklagande i ett senare skede. i och har framhållit behovet av en samrådsredogörelse. och har ifråga- satt kravet på att tillhandahålla en långtgående dokumentation inför sam- rådet. Flera remissinstanser har ifrågasatt kommitténs förslag till reglering av samrådskretsen för de verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan. i län, Kemikalie- inspektionen, Föreningen , och Skogs- industrierna har anfört att det i större utsträckning måste klargöras vilka som skall ingå i samrådskretsen. Försvarsmakten, i Gävle- borgs län och har framfört att ett genom- förande av förslaget innebär att behovet av vägledning från ökar. Flera länsstyrelser och kommuner har ansett att tillsynsmyndig- heten eller kommunen skall ingå som obligatorisk deltagare i samrådet jämte . Skälen för regeringens förslag Av de synpunkter som lämnats till kommittén från myndigheter, bransch- organisationer m.fl. framgår att många upplever att det i praktiken är liten skillnad mellan det tidiga och det utökade samrådet och att de som berörs av ett projekt kan uppleva det som förvirrande att vid många till- fällen tillfrågas om sina synpunkter. Verksamhetsutövare har framfört att samrådsprocessen bör förenklas eftersom den tar . Genom att samla reglerna om samrådsförfarandet till i huvudsak en bestämmelse samråd med annat land kommer även fortsättningsvis att regleras i en särskild paragraf förtydligas att samrådsförfarandet är en pågående process. Som en följd av detta kan begreppen tidigt och utökat samråd i 6 kap. tas bort. Den omständigheten att det är fråga om ett sammanhängande samrådsförfarande innebär inte detsamma som att samrådet kan anses genomfört genom att verksamhetsutövaren informerat en myndighet eller allmänheten. Samrådsförfarandet är en process som går ut på att ge allmänheten och myndigheter m.fl. möjlighet att på ett tidigt stadium kunna påverka ett projekts utformning och det underlag som tas fram av verksamhetsutövaren. Om en verksam- het eller åtgärd medför en betydande miljöpåverkan kan det vara lämpligt att ett samråd upprepas eller sker i etapper (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 60). Ett väl genomfört samråd minskar också risken för senare krav på kompletteringar och för överklaganden. Den omständigheten att begreppet tidigt samråd tas bort innebär ingen skillnad beträffande samrådsförfarandet skall inledas. Oavsett graden av en verksamhets eller åtgärds miljöpåverkan skall sam- rådet inledas på ett tidigt stadium, innan ansökan görs och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas. Det faktum att samrådet skall inledas på ett tidigt stadium talar också för att det, särskilt beträffande stora verksamheter, kan finnas anledning för verksamhetsutövaren att bereda en berörd myndighet, organisation eller allmänhet möjlighet att komma med synpunkter även när projektet börjar ta form. Samrådsförfarandet skall för samtliga verksamheter och åtgärder avse verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan samt miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utform- ning. är det uttryckligen reglerat endast för de verksamheter som medför en betydande miljöpåverkan. Självklart skall samrådet handla om detta även för andra verksamheter och åtgärder. Samrådsbestämmelsen bör därför utformas på ett enhetligt sätt för samtliga verksamheter och åtgärder. Den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall före samrådet lämna uppgifter om den planerade verksamhetens eller åtgär- dens lokalisering, omfattning och utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan. Uppgifterna skall lämnas till och enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Som en följd av att regeringen föreslår att även tillsynsmyndigheten skall ingå i den obligatoriska samråds- kretsen bör bestämmelsen ändras så att motsvarande uppgifter skall läm- nas även till tillsynsmyndigheten, se nedan under . Kraven på det underlag som verksamhetsutövaren skall tillhandahålla inför samrådet bör inte förändras jämfört med vad som gäller . Då samrådet skall inledas är det ofta inte möjligt för verksamhets- utövaren att ta fram ett mer detaljerat underlag. Till övriga myndigheter, kommuner, organisationer och allmänhet som kan komma att omfattas av samrådet skall verksamhetsutövaren, inom ramen för det pågående sam- rådet, lämna de uppgifter som behövs för att myndigheterna m.fl. skall kunna lämna synpunkter på projektet. skall en uppgift om det samråd som skett enligt 6 kap. miljö- balken ingå i en ansökan om tillstånd (19 kap. 5 § och 22 kap. 1 § miljö- balken). Av allmänna råd om miljökonsekvensbeskriv- ningar (NFS 2001:9) framgår också att verksamhetsutövaren bör doku- mentera skriftligen hur samråd skett, vilka som bjudits in, vad som fram- kommit vid samrådet och hur inkomna synpunkter beaktats. Samrådsförfarandet och bedömningen av om en betydande miljöpåverkan skall antas Syftet med det nuvarande tidiga samrådet är bl.a. att klarlägga om verk- samheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För verksam- heter som man redan vet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan behövs inget tidigt samråd utan samrådet bör kunna inledas direkt med den vidare kretsen. Regeringen har, med stöd av bemyndigandet i 6 kap. 4 § , i 3 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar föreskri- vit att en verksamhet eller åtgärd som anges i bilaga 1 till förordningen alltid skall antas medföra en betydande miljöpåverkan. Bilaga 1 till för- ordningen innehåller en förteckning över ett stort antal verksamhetstyper. Som regeringen återkommer till i avsnitt 5.2 föreslås att fortsättningsvis inte skall pröva om en verksamhet eller åtgärd skall antas medföra betydande miljöpåverkan i de fall den är upptagen i bilaga 1 till nämnda förordning. Eftersom en särskild bedömning av verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan inte längre behövs i dessa fall, är det inte nödvändigt att verksamhetsutövaren genomför ett inledande samråd med och vissa enskilda i syfte att klarlägga graden av miljöpå- verkan. Det finns inte heller några andra skäl som motiverar att en verk- samhetsutövare, i de fall verksamheten anges i bilaga 1 till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar, skall inleda samrådet med en begrän- sad krets innan samrådet fortsätter i den vidare krets som föreskriver. Genom att verksamhetsutövaren redan från början samråder med den föreskrivna vidare samrådskretsen effektiviseras processen. Som ovan anförts innebär den omständigheten att verksamhetsutövaren kan inleda samrådet i den föreskrivna vidare kretsen ingen skillnad mot vad som gäller beträffande samrådet skall inle- das, vad det skall avse eller vilket underlag som skall lämnas in före sam- rådet. Samrådsförfarandet för övriga verksamheter och åtgärder För verksamheter och åtgärder som inte är upptagna i bilaga 1 till förord- ningen om miljökonsekvensbeskrivningar kommer samrådet även fort- sättningsvis att behöva inledas med en begränsad krets och skall besluta om verksamheterna eller åtgärderna skall antas medföra en betydande miljöpåverkan. I de fall finner att en sådan påverkan inte skall antas behöver samrådskretsen inte utökas, men om beslutar att verksamheten eller åtgärden skall antas medföra en betydande miljöpåverkan blir det nödvändigt att se till att samrådet sker med en vidare krets. Regeringen avser att göra en översyn av bilaga 1 till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar. Tanken är att en väl genomarbetad för- teckning över de verksamheter som alltid skall antas medföra en bety- dande miljöpåverkan skall leda till att endast i ett fåtal fall fattar beslut om att en verksamhet eller åtgärd utanför bilagan ändå skall anses medföra en betydande miljöpåverkan. Samrådskretsen för de verksamheter och åtgärder som medför en bety- dande miljöpåverkan bör kvarstå oförändrad jämfört med . Beträffande verksamheter och åtgärder som inte medför en sådan miljöpåverkan har kommittén föreslagit att endast skall ingå i den obligatoriska samrådskretsen och att samråd i skälig omfatt- ning och på lämpligt sätt skall hållas med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som är särskilt berörda. Flera remissinstanser har påpekat att förslaget innebär att det blir svårt för verksamhetsutövaren att avgöra samrådskretsens omfattning och att ett genomförande av förslaget innebär ett ökat behov av vägledning från . I möjligaste mån bör det framgå direkt av lagtexten med vilka samråd skall hållas. Det underlättar för både verksamhetsutövare och myndig- heter. För verksamheter som inte skall antas medföra en betydande miljö- påverkan bör det ofta räcka att samråd hålls med , enskilda och tillsynsmyndigheten. Verksamhetsutövaren är naturligtvis oförhind- rad att genomföra samråd även med andra än de som föreskrivs. Genom ett väl utfört samråd skapar verksamhetsutövaren förutsättningar för ett bättre beslutsunderlag och minskar risken för senare krav på komplette- Prop. 2004/05:129 ringar. I likhet med flera av remissinstanserna anser regeringen att det är lämpligt att samråd alltid skall hållas med tillsynsmyndigheten. ingår tillsynsmyndigheten inte i samrådskretsen, men innan beslutar om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall begära in ett yttrande i frågan från till- synsmyndigheten. Att inkludera tillsynsmyndigheten i samrådskretsen även för de verksamheter och åtgärder som har en mindre miljöpåverkan ökar förutsättningarna att uppmärksamma oklarheter och brister i under- laget tidigt under processen, vilket minskar risken för senare krav på kompletteringar. I de fall också är tillsynsmyndighet inne- bär förslaget ingen utökning av samrådskretsen. Om samråd hålls med tillsynsmyndigheten saknas anledning att särskilt inhämta tillsynsmyn- dighetens yttrande i frågan om betydande miljöpåverkan, varför den bestämmelsen föreslås utgå, se nedan i avsnitt 5.2. Därigenom blir sam- rådsprocessen mer effektiv. Flera remissinstanser har uttryckt en oro för att allmänhetens möjlighet att informera sig om kommande projekt försämras. Enskilda som särskilt berörs skall alltid ingå i samrådskretsen oavsett graden av verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan. I de fall verksamheten eller åtgärden skall antas medföra en betydande miljöpåverkan skall även den allmänhet som kan antas bli berörd ingå i samrådskretsen. Allmänhetens möjlighet att informera sig om kommande projekt kommer således inte att förändras jämfört med vad som gäller . 5.2Länsstyrelsens beslut om betydande miljöpåverkan Regeringens förslag: skall pröva om en verksamhet eller åtgärd skall antas medföra en betydande miljöpåverkan endast i de fall verksamheten eller åtgärden inte enligt föreskrifter som reger- ingen meddelat skall antas medföra en sådan miljöpåverkan, dvs. endast i de fall verksamheten eller åtgärden inte omfattas av förteck- ningen i bilaga 1 till förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbe- skrivningar. skall besluta i frågan om betydande miljö- påverkan efter att verksamhetsutövaren gett tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda möjlighet att lämna synpunkter i frågan. Den nuvarande skyldigheten för att inhämta tillsyns- myndighetens yttrande innan fattar beslut i frågan om betydande miljöpåverkan tas bort. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har dock även föreslagit att beslut om betydande miljöpåverkan skall fattas från det att verksamhetsutövaren lämnat vissa uppgifter till . Remissinstanserna har lämnat en del synpunkter på förslaget. Väners- borgs tingsrätt (miljödomstolen) har efterlyst tydliga kriterier för läns- styrelsernas beslut om betydande miljöpåverkan. i och har anfört att bör fatta ett formellt beslut både vid negativ och vid positiv tolkning av kriterierna i bilaga 2 till förordningen om miljökonsekvens- beskrivningar. (miljödomstolen) och Svenska Naturskyddsföre- ningen har framfört att en rätt att överklaga beslut separat bör övervägas och har påpekat att en sådan rätt kan följa av och rådets direktiv /35/EG av om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avse- ende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av MKB- direktivet och rådets direktiv /96/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, 96/61/EG (IPPC-direktivet). har anfört att det knappast kan vara möjligt att överklaga beslut om betydande miljöpåverkan med hänsyn till de konsekvenser som upp- kommer för verksamhetsutövaren om en domstol inte delar länsstyrel- sens bedömning. () har efterlyst en djupare diskussion av en sexveckorsregel innan den införs. Flera länsstyrelser har anfört att de som föreslås få på sig för att fatta beslut om betydande miljöpåverkan bör räknas från det att samrådsunderlaget är komplett. har anfört att det inte framgår under vilka förutsättningar får ta på sig än och att det inte är klarlagt vad konsekvenserna blir om beslutet uteblir inom angiven tid. Några remissinstanser har ansett att är en generöst tilltagen tid. kommun och har ansett att det bör vara ett formellt krav att inhämta tillsynsmyndighetens yttrande i de fall läns- styrelsen överväger att besluta om betydande miljöpåverkan. Skälen för regeringens förslag Både verksamhetsutövare och myndigheter har till kommittén framfört att behovet av ett beslut från om betydande miljöpåverkan bör ses över i de fall det redan är klart att en verksamhet eller åtgärd skall antas medföra en sådan påverkan. Verksamhetsutövare har anfört att beslutet ofta dröjer oacceptabelt länge trots att det inte tillför någon nyttig information. Med stöd av bemyndigandet i nuvarande 6 kap. 4 § fjärde stycket har regeringen meddelat föreskrifter om att vissa verksam- heter och åtgärder alltid skall antas medföra en betydande miljöpåverkan. En förteckning över sådana verksamheter och åtgärder finns i bilaga 1 till förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. I bilaga 2 till samma förordning har regeringen föreskrivit om kriterier som läns- styrelsen skall tillämpa när den prövar om en viss verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I de fall en verksamhet eller åtgärd är förtecknad i bilaga 1 till förordningen har regeringen bedömt att verksamheten eller åtgärden skall antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det är då inte nödvändigt med någon ytterligare bedöm- ning av verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan. bör därför inte behöva besluta i frågan om en sådan verksamhet eller åtgärd medför en betydande miljöpåverkan. En verksamhetsutövare skall inte behöva avvakta ett beslut från utan bör kunna genomföra ett brett samrådsförfarande direkt, vilket förkortar processen inför en ansökan om tillstånd. För verksamheter och åtgärder som inte är förtecknade i bilaga 1 till förordningen skall även fortsättningsvis ta ställning till verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan utifrån de kriterier som anges i förordningens bilaga 2. har i sina allmänna råd om miljökonsekvensbeskrivningar (NFS 2001:9) lämnat vägledning för hur kriterierna i bilaga 2 skall förstås. Det finns därför inget behov av att i 6 kap. reglera enligt vilka kriterier bedömningen av miljö- påverkan skall ske. Det är viktigt att tillsynsmyndigheten och enskilda som kan antas vara särskilt berörda får möjlighet att lämna synpunkter i frågan om en verk- samhets eller åtgärds miljöpåverkan innan fattar sitt beslut. fattar sitt beslut när det tidiga samrådet har avslutats. Som en följd av att begreppen tidigt och utökat samråd tas bort och sam- rådsförfarandet i stället genomförs som en pågående process, bör det tydliggöras att skall ta ställning till en verksamhets eller åtgärds miljöpåverkan först efter att verksamhetsutövaren gett tillsyns- myndigheten och särskilt berörda enskilda tillfälle att lämna synpunkter i frågan.