prop · GS03165 · 2005-05-27 00:00:00 — Även personer som får sin pension tryggad i en stiftelse skall ha rätt till minst den information som anges i direktivets artiklar 9 och 11. och har påpekat att stiftelserna inte står i något avtalsförhållande till de personer som omfat- tas av tryggandet och att stiftelsen varken har tillgång till eller någon möjlighet att kontrollera riktigheten i uppgifter som finns hos arbets- givaren. Enligt SPFA och bör informations- plikten i dessa fall i stället åläggas arbetsgivaren. Visserligen är det i stiftelsefallen, som konstaterats, arbetsgivaren och inte stiftelsen som står för pensionsåtagandet. Frågan är dock vilken praktisk betydelse detta i realiteten kommer att få för stiftelsernas möjlighet att uppfylla informationskravet. Regeringen gör i det avseendet följande bedömning. Som framgått av avsnitt 7.2 är det endast de större pensionsstiftelserna de som tryggar pensionsutfästelser till minst 100 personer som skall omfattas av den nya regleringen. Pensionsstiftelser inrättas av arbets- givaren i många fall till följd av kollektivavtal. Oavsett kopplingen till kollektivavtal skall enligt 16 § tryggandelagen ledamöterna i en pensionsstiftelses styrelse väljas till lika antal av arbetsgivaren och de arbetstagare som tryggas av stiftelsens ändamål. Mot den bakgrunden framstår det som fullt rimligt att stiftelsen skall kunna få tillgång till det slags information som är i fråga från arbetsgivaren när så krävs och detta dessutom oavsett om stiftelsen ett enskilt företag eller av flera arbetsgivare gemensamt. Vidare utgör uppfyllandet av informationsbestämmelserna en av de i tjänstepensionsdirektivet givna förutsättningarna för att ett tjänste- pensionsinstitut skall få drivas. Det bör ligga i arbetsgivarens intresse att inte rubba dessa förutsättningar genom att underlåta att lämna relevant information till stiftelsen. Det framstår under alla omständigheter inte som någon lösning att i stället lägga informationsplikten på arbetsgivaren i relevanta delar, även om bestämmelserna i direktivets artikel 9 synes erbjuda denna möjlighet. Problemet är dock att en sådan lösning skulle förutsätta att tillsyns- myndigheten i dessa delar skulle ha att utöva tillsyn även över varje berörd arbetsgivare, något som självfallet vore varken lämpligt eller praktiskt genomförbart. Däremot bör det, som i försäkringsfallen, ofta bli arbetsmarknads- parterna som rent faktiskt sköter om informationsgivningen. Det finns heller inget hinder mot att en stiftelse delegerar denna uppgift till arbets- marknadens parter eller till arbetsgivaren. Ytterst måste det emellertid även i dessa fall vara stiftelsen som är ansvarig för att informationen lämnas. Även i detta fall bör det, i likhet med vad som angetts i fråga om försäkringsföretagen, i de närmare föreskrifter som meddelas kunna tas hänsyn till hur informationsgivningen skall skötas praktiskt. Regeringen kan i och för sig instämma med SPFA:s påpekande att information som enbart rör stiftelsens finansiella ställning i kombination med exempelvis information rörande pensionens storlek i många fall inte ger berörda personer någon tillfredsställande helhetsbild. Problemet är dock inte nytt, och liknande problem kan uppstå också i de fall en person har bytt kollektivavtalsområde och därmed kommer att få tjänstepension från flera håll. Försök med samordnande informationsinsatser görs dock, bl.a. genom den s.k. Pensionsportalen (). Problem av detta slag bör också kunna undvikas genom att informationen utformas så att det tydligt framgår vilken roll stiftelsen spelar i tryggandet. I kombination med den information som skall lämnas om själva pensionsplanen bör mottagaren därmed kunna få en helhetsbild av sin tjänstepension. Sammantaget anser regeringen således att även pensionsstiftelserna skall åläggas informationsregler enligt samma mönster och i samma omfattning som försäkringsföretagen. Regeringens bedömning: Pensionsstiftelserna bör inte omfattas av direktivets regler avseende tekniska avsättningar, skuldtäckning och kapitalkrav. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: anför att det inte är tillfreds- ställande utifrån konsumentskyddssynpunkt att stiftelserna inte omfattas av motsvarande skyddsregler som övriga tjänstepensionsinstitut. Övriga remissinstanser tillstyrker eller kommenterar inte utredningens bedöm- ning särskilt. Skälen för regeringens bedömning: I detta och kommande avsnitt behandlas några av direktivets centrala rörelseregler för tjänstepensions- institut. Det är fråga om bestämmelser avseende tekniska avsättningar, skuldtäckning och kapitalkrav, dvs. bestämmelser som återfinns bland de s.k. solvensreglerna för försäkringsföretag. En närmare redo- görelse för dessa begrepps innehåll och tillämpning lämnas i följande avsnitt samt i avsnitt 4.4.3. Ett tjänstepensionsinstitut skall enligt direktivets artikel 15 göra sådana tekniska avsättningar som motsvarar dess ekonomiska åtaganden till följd av pensionsavtalen. Skuldtäckning innebär ett krav på att det finns tillgångar i institutet som motsvarar den skuldpost som dessa avsätt- ningar utgör. Kapitalkravet styr den extra mängd tillgångar bufferten som institutet måste ha utöver skuldtäckningstillgångarna. Minimikravet för en sådan buffert benämns solvensmarginal. För att de angivna bestämmelserna skall bli tillämpliga på ett tjänste- pensionsinstitut krävs således att institutet har en skuld i förhållande till de personer som omfattas av pensionstryggandet. Institutet måste med andra ord stå i ett direkt skuldförhållande till dessa personer. Inom försäkring finns ett sådant skuldförhållande. Arbetsgivaren har genom att köpa en försäkring avhänt sig den skuld som följer av pensionsutfästelsen. Skulden har i stället överförts på ett försäkrings- företag, som åtagit sig att göra utbetalningar till den som är insatt som förmånstagare till försäkringen, dvs. I det beskrivna fallet återfinns således åtagandet hos institutet, dvs. Av detta följer att sådana försäkringsföretag har att göra tekniska avsättningar i direktivets mening. Därmed måste företaget enligt direktivet också skuldtäcka avsättningarna samt inneha ett buffertkapital som motsvarar minst en fastslagen solvensmarginal, dvs. I fråga om dessa bestämmelsers tillämpning på pensionsstiftelser gör regeringen följande bedömning. står, i den bemär- kelse som redogjorts närmare för i avsnitt 4.4.1 och i motsats till vad som gäller för försäkringsföretag, inte för några pensionsåtaganden. Det är även, som tidigare konstaterats, uttryckligen förbjudet för en stiftelse att utfästa pension (se 12 § tryggandelagen). Stiftelsen utgör i stället en pant för den utfästelse som arbetsgivaren har gjort, vilket innebär att det inte finns någon pensionsskuld hos stiftelsen. Skulden finns i stället i arbets- Prop. 2004/05:165 givarens balansräkning. Av det sagda följer att en pensionsstiftelse är uppbyggd på ett sådant sätt att direktivets regler om tekniska avsättningar inte blir tillämpliga. Därmed kan stiftelserna inte heller omfattas av reglerna om skuld- täckning och kapitalkrav. Direktivets bestämmelser på nu sagda områden skall därför inte tillämpas på pensionsstiftelser och deras verksamhet. har framhållit att det ur konsumentskyddssynpunkt är otillfredsställande att pensionsstiftelserna inte omfattas av några motsvarande skyddsregler. Regeringen kan emellertid konstatera att konsumentskyddet kommer att öka betydligt genom att tjänstepensions- direktivets regler om bl.a. tillgångsplacering och utökad tillsyn genom- förs även i fråga om pensionsstiftelserna (se närmare i avsnitten 11.4 och 13.1). Det kan sättas i fråga om det finns något behov av lika långt- gående skyddsregler av nu aktuellt slag för en pensionsstiftelse som för övriga institut som träffas av direktivet. bär ju, som tidigare framhållits, inte själv något pensionsåtagande utan fungerar enbart som en pant för arbetsgivarens åtaganden. Också mot den nu angivna bakgrunden saknas det skäl att frångå utredningens bedömning i denna fråga. Regeringens förslag: Vid tjänstepensionsförsäkring skall livförsäk- ringsavsättningarna beräknas med antaganden som har gjorts på ett De försäkringstekniska avsättningarna skall som huvudregel beräknas skall dock ha möjlighet att medge avvikelser från detta krav, dock att beräkningarna måste ske minst . Bemyndigandena i försäkringsrörelselagen att meddela föreskrifter om försäkringstekniska avsättningar skall gälla även för tjänstepensionsför- Tjänstepensionskassor skall omfattas av i huvudsak samma regler om försäkringstekniska avsättningar som livförsäkringsbolag. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens Regeringen föreslår även regler i FRL och UFL om hur ofta beräkning av avsättningarna skall utföras. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte särskilt. föreningen framhåller aktsamhetsprincipens betydelse för en mer realis- tisk, riskrelaterad och transparent beräkning av avsättningarna än , liksom den betydelse som detta får för de metoder och antaganden som används vid beräkningen och de nya krav som kommer att ställas på i detta sammanhang. tillägger att de nya bedömningarna torde ställa krav på att statistiska grunddata finns att tillgå någonstans för allmän användning, och att det bör övervägas om inspektionen eller någon branschorganisation kan tilldelas en sådan servicefunktion. även på att det inte finns svenska obli- gationer med tillräckligt långa löptider för att man skall kunna läsa av marknadsräntan, utan att man i stället måste skatta en avkastningskurva eller på annat sätt bedöma en lång riskfri ränta på marknaden. Även pekar på att obligationsmarknaden i svenska kronor har mycket begränsade möjligheter att på ett rimligt sätt hantera förslaget. Enligt bör därför en successiv övergång ske för att ge obligationsmarknaden möjlighet att utvecklas i takt med ökad efterfrågan på längre löptider, och aktörer med svag finansiell ställning ges en över- gångsperiod att hantera sina problem. föreslår liksom även för det statliga området (FSO), att den nya metoden för att fastställa ränta och beräkningsmetod inte bör delegeras till . I stället bör principerna anges i lagstiftningen och respektive aktör och branschorganisation ansvara för val av metod och inspektionens uppgift begränsas till utvärdering och uppföljning. betonar också vikten av att diskonterings- räntan bör fastställas på annat sätt än , eftersom tjänstepensions- institutens åtaganden normalt är betydligt längre än privat livförsäkring och instituten måste ges möjlighet att välja placeringar som passar åtagandenas specifika typ och varaktighet. pekar på att det vid gränsöver- skridande verksamhet måste finnas klara regler om att de försäkrings- tekniska antagandena skall spegla relevanta demografiska faktorer i respektive land. Artikel 15 stadgar att ett tjänstepensionsinstitut alltid skall göra tillräck- liga tekniska avsättningar motsvarande dess ekonomiska åtaganden till följd av gällande pensionsavtal. Om ett instituts åtagande omfattar biometriska risker (dvs. risker kopplade till dödsfall, invaliditet och livs- längd, se direktivets definition i artikel 6 [h]) eller en garanti avseende antingen en viss avkastningsnivå eller en bestämd förmånsnivå måste institutets tekniska avsättningar vara tillräckliga i förhållande till planens samtliga åtaganden. De tekniska avsättningarna skall beräknas , men direktivet gör det möjligt för medlemsstaterna att i nationell rätt föreskriva att beräk- ningarna skall utföras under förutsättning att institutet till medlemmarna eller tillsynsmyndigheten lämnar uppgifter om justeringar avseende de mellanliggande åren. Beräkningen av de tekniska avsättningarna skall utföras och bestyrkas av en aktuarie eller annan expert på området i enlighet med lag och på grundval av erkända aktuariella metoder. Minimibeloppet för de tekniska avsättningarna skall beräknas genom en tillräckligt aktsam aktuariell värdering, varvid hänsyn skall tas till alla åtaganden avseende förmåner och till inbetalningar som gjorts enligt pensionsplanerna. Aktsamhet skall iakttas vid valet av ekonomiska och aktuariella beräkningsmetoder för värderingen av åtagandena och med beaktande av en tillräcklig säkerhetsmarginal när så erfordras. Maximiräntesatserna, dvs. de högsta tillåtna räntorna för diskontering av åtaganden, skall väljas på ett aktsamt sätt och kan fastställas antingen med beaktande av den förväntade avkastningen på de motsvarande till- gångar som institutet innehar eller med beaktande av marknadsavkast- ningen på obligationer med låg kreditrisk. De biometriska tabeller som används för att beräkna de tekniska avsättningarna skall grunda sig på aktsamma antaganden med beaktande av de viktigaste särdragen hos medlemsgruppen och pensionsplanerna, varvid förväntade förändringar i de relevanta riskerna särskilt skall beaktas. Metoden och underlaget för beräkningen av de tekniska avsätt- ningarna skall som huvudregel vara desamma från ett räkenskapsår till ett annat. Direktivet ger de enskilda medlemsstaterna möjlighet att fastställa mer detaljerade krav för beräkningen av de tekniska avsättningarna för att därigenom säkerställa att medlemmarnas och förmånstagarnas intressen tillvaratas. Kraven på tekniska avsättningar i artikel 15 kompletteras med de mera allmänna villkoren i artikel 9, vari föreskrivs att institutets tekniska avsättningar skall beräknas och bestyrkas av en aktuarie eller annan motsvarande expert i enlighet med lag och erkända aktuariella metoder. Den bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.5. Bestämmelserna om omfattningen och beräkningen av försäkrings- tekniska avsättningar i försäkringsbolag finns i 7 kap. 1 och 2 §§ FRL. Reglerna bygger på det konsoliderade livförsäkringsdirektivet. I 7 kap. 1 § FRL stadgas att bolagen skall göra försäkringstekniska av- sättningar som skall vara så stora att bolaget skall kunna uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av ingångna försäkringsavtal. Kravet på försäkringstek- niska avsättningar omfattar således bolagets åtaganden för de löpande försäkringarna med beaktande av de kommande försäkringsfallen som bolagens åtaganden kan komma att föra med sig. Reglerna i 7 kap. 2 § FRL anger de specifika situationer för vilka avsättningar skall göras samt hur dessa skall beräknas. De olika typerna av avsättningar är följande: 1.Försäkringsfall, förvaltningskostnader och andra kostnader under resten av avtalsperioden för löpande försäkringar i skadeförsäkringsrörelse (ej intjänade och kvar- dröjande risker) respektive livförsäkringsrörelse (livför- säkringsavsättning); 2.Inträffade oreglerade försäkringsfall, kostnader för reglering av dessa samt återbäring som förfallit till betalning men inte betalats ut (oreglerade skador); 3.Garanterad återbäring (livförsäkring) som inte omfattas av 1 eller 2; 4.Villkorad återbäring (livförsäkring); 5.Utjämningsavsättning (gäller endast kreditförsäkring och syftar till förlustutjämning); 6.Fondförsäkringsåtaganden där försäkringstagaren bär place- ringsrisken (livförsäkring). De bestämmelser som i detta sammanhang är aktuella avseende tjänstepensionsförsäkring rör beräkning av avsättningar enligt 1 (slutet), 24 och 6 ovan. Reglerna om beräkning av försäkringstekniska avsättningar återfinns delvis i 7 kap. 1 § FRL, men främst i den följande 2 §. För livförsäk- ringsavsättning gäller som huvudregel att en sådan avsättning skall beräknas individuellt för varje avtal. En kollektiv beräkning får dock användas om en sådan beräkning ger i stort sett samma resultat. Vidare skall livförsäkringsavsättningen utföras enligt en nettometod. Metoden innebär att avsättning skall göras för skillnaden mellan det förväntade kapitalvärdet av bolagets framtida utgifter för försäkringsavtalet och det förväntade kapitalvärdet av framtida . Detta innebär att beräk- ningen skall ske enligt en s.k. prospektiv metod. En retrospektiv metod får dock användas om avsättningen enligt en sådan metod inte blir lägre eller om en prospektiv metod inte är möjlig att tillämpa för det aktuella försäkringsavtalet. Vid beräkning av livförsäkringsavsättningar finns också ett tillägg om att man vid beräkningen skall ta hänsyn till kost- nader för att försäkringen upphör . Vidare skall beräkningen grundas på betryggade antaganden om dödlighet och andra riskmått, räntesats och driftskostnader. Den svenska rörelseregleringen för försäkringsbolag är EU-harmoniserad och den i FRL använda termen betryggande härrör från uttrycket tillräckligt försiktigt i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet. I den engelska versionen av det direktivet används uttrycket sufficiently . Som kommer att framgå av det följande har termen i den svenska versionen av tjänstepensionsdirektivet i stället översatts till aktsam. I FRL slås fast att regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer (i detta fall ) får fastställa närmare föreskrifter om de försäkringstekniska avsättningarnas innehåll och beräkning. För beräkning av livförsäkringsavsättningar skall däremot närmare före- skrifter meddelas. I denna del har inspektionen meddelat föreskrifter om maximiräntesats för diskontering av livförsäkringsavsättningar och vissa andra avsättningar (FFFS 2003:9 och 2005:2). I föreskrifterna fastställs den s.k. högsta räntan, vilken i princip skall utgöra av räntesatsen på statsobligationer. ändrar dock inte den högsta tillåtna räntan lika ofta som marknadsräntan på statsobligationer förändras, utan med betydligt glesare intervall. För åtaganden avseende s.k. villkorad återbäring inom livförsäkring (se avsnitt 9.1) och fondförsäkringsåtaganden beräknas avsättningen vanligt- vis med en retrospektiv beräkningsmetod som utgår från inbetalda och avkastningen på dessa. Ett komplement till de angivna reglerna finns i 7 kap. 3 § FRL. Där föreskrivs att ett försäkringsbolag skall upprätta och följa försäkringstek- niska riktlinjer utifrån ett försäkringstekniskt beräkningsunderlag. har meddelat allmänna råd för upprättandet av dessa riktlinjer och underlag (FFFS 2003:8). De försäkringstekniska rikt- linjerna skall innehålla principerna för hur bolaget beräknar sina och avsättningar samt hur det hanterar återköp, belåning, återförsäkring och soliditet. Det försäkringstekniska beräkningsunderlaget anger de antaganden som behövs för att beräkna , avsättningar, gränser för återförsäkring, fördelning av återbäring samt soliditetsreserver. I 7 kap. 4 § FRL finns en särskild bestämmelse avseende premieberäk- ning för livförsäkring och s.k. lång skadeförsäkring (om detta begrepp, se 2 kap. 3 b § första stycket 4 FRL). Enligt bestämmelsen skall premien bestämmas på grundval av sådana betryggande antaganden som används vid avsättningsberäkningen, om inte en avvikelse är försvarlig med hänsyn till bolagets ekonomiska situation. Som framgått av avsnitt 9.5 skall de försäkringstekniska utredningarna och beräkningarna enligt 8 kap. 18 § FRL utföras under överinseende av aktuarie. Beträffande hur ofta de försäkringstekniska avsättningarna skall beräk- nas saknas uttryckliga regler både i FRL och från . gällde samma regler för både solvensredovisningen och den ekonomiska redovisningen, varvid redovisningsreglerna innebär årliga beräkningar. Den hänvisning som tidigare fanns från ÅRFL till FRL vad gäller de försäkringstekniska avsättningarna togs dock bort (prop. 2004/05:24). Bestämmelser om försäkringstekniska avsättningar avseende tjänste- pensionskassorna finns i 21 och 22 §§ UFL. I 22 § UFL föreskrivs att understödsföreningarna vid försäkringsteknisk utredning skall beräkna premiereserven som skillnaden mellan kapitalvärdet av föreningens framtida utgifter för löpande försäkringar och kapitalvärdet av ytterligare för dessa försäkringar. Försäkringsteknisk utredning skall enligt 21 § utföras minst under överinseende av aktuarie. Enligt 11 § andra stycket 11 och 12 UFL skall understödsföreningars stadgar ange tiderna för verkställande av försäkringsteknisk utredning samt grunderna för fondbildning. Skälen för regeringens förslag Beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna är av central betydelse för hela solvensregleringen av livförsäkringsbolag och tjänste- pensionskassor, eftersom storleken på avsättningarna avgör hur mycket kapital som krävs i rörelsen för att säkra de åtaganden som institutet gjort. Avsättningsberäkningen påverkar vidare dels mängden tillgångar som skall omfattas av placeringsregler, dels kapitalbasens storlek, då en ökning av de försäkringstekniska avsättningarna medför att kapitalbasen minskar. Även solvensmarginalen påverkas, eftersom denna i huvudsak beräknas som en andel av de försäkringstekniska avsättningarna (se vidare avsnitt 11.6). De försäkringstekniska avsättningarna skall, som konstaterats, beräk- nas utifrån en värdering av ett försäkringsinstituts åtaganden. Dessa åtaganden utgörs av osäkra framtida kassaflöden som inte är prissatta på en marknad, vilket gör att värderingen ofta är mer komplicerad än vad som är fallet avseende tillgångar. För att värdera åtagandena måste antaganden om exempelvis framtida dödlighet och framtida ränta göras. Som framgått ovan i avsnittet om gällande rätt skall dessa antaganden vara betryggande. vid tiden för genomförandet av EG-rätten i den delen följa av kravet på att beräkningarna skall ske på ett tillräckligt försiktigt sätt. Livför- säkringsreglerna i denna del bygger dock på en mer kvantitativ regle- ringsansats. När reglerna genomfördes ansågs det bästa skyddet för försäkringstagarna vara att försäkringsbolagen ålades kvantitativa place- ringsregler på tillgångssidan, i kombination med en avsättningsmetod som förutsätter inbyggda säkerhetsmarginaler. Som konstaterats i avsnitt 6.4 medför dock dessa regler att bolagen inte fullt ut kan beakta de verkliga riskerna i verksamheten. Såsom konstaterats i avsnitt 6.4 om valet av regleringsansats går dock utvecklingen i nu i en mer kvalitativ riktning vad gäller reglering och tillsyn av försäkringsföretag. Som nämnts bereds i slutbetänkande (SOU 2003:84). En huvudpunkt i den utredningens förslag är att avsättningarna skall spegla försäkringsåtagandenas verkliga värde. Även inom de senare lagstiftningsarbetena på EU-nivå har man valt en mer renodlad kvalitativ regleringsansats utifrån den s.k. II- modellen. Även arbetet med en kommande ny försäkringsreglering på gemenskapsnivå, det s.k. solvens , bygger på denna modell (se avsnitt 5.5.2). Genom aktsamhetsprincipen i tjänstepensionsdirektivet tas det första steget i den angivna riktningen. Detta är också skälet till att engelskans översatts med aktsam i den svenska versionen av den aktuella artikeln i detta direktiv. I och med detta sker en markering att termen i det här sammanhanget inte skall anses ha samma betydelse som när EG-rätten på livförsäkringsområdet genomfördes i svensk rätt. När nu regleringen och tillsynen av institut som meddelar tjänste- pensionsförsäkring utformas utifrån aktsamhetsprincipen måste således nya överväganden göras. Aktsamhetsprincipen är, som framgått av avsnitt 6.5, processinriktad, vilket innebär att tolkningen av principen måste göras utifrån varje enskilt instituts risksituation. Regelverket bör därför främja goda beslutsprocesser genom förbättrad genomlysning, effektiv förvaltning samt genom stärkta incitament hos instituten att identifiera, mäta och hantera sina risker. Detta innebär, som även och påpekat, att nya metoder för avsättningsberäkningen måste utarbetas. Huruvida, i enlighet med vad har anfört, ett särskilt organ bör inrättas för att fastställa relevanta grunddata är enligt regeringens mening något som främst bör övervägas i försäkringsbranschen. Ytterst kommer dock i sin löpande tillsyn att övervaka vilka metoder som används.