prop · GT0355 · 2005-12-14 00:00:00 — Detta gäller oavsett om det är fråga om ett helägt moderbolag eller dess likaledes helägda dotterbolag. Alla dessa företag är en del av den kommunala verksamheten och skall ses som en alternativ driftsform. Det är därför enligt regeringens mening rimligt att ställa samma krav på styrning, insyn och kontroll, oavsett om verksamheten bedrivs av moderbolaget eller något av dess helägda dotterbolag. Särskilt i revisionssammanhang framstår klart att kommunen och dess företag måste ses som en ekonomisk helhet där fullmäktige har det ekonomiska och politiska ansvaret för hela verksamheten. Mot bakgrund av att förslaget kommer att kräva att bolagsordningar justeras föreslår regeringen att det nya kravet skall börja gälla fr.o.m. . Revisorerna stärks av professionella De sakkunniga skall ha den insikt och erfarenhet av verksamhet som fordras för att fullgöra uppdraget (9 kap. 8 § kommunallagen). Vidare stadgas att de sakkunnigas rapporter skall fogas till revisionsberättelsen (9 kap. 16 § kommunallagen). De sakkunniga skall också på de förtroendevalda revisorernas uppdrag självständigt göra och redovisa sina bedömningar. De förtroendevalda revisorerna gör därefter sina bedömningar och fattar sina beslut på grundval av bl.a. de sakkunnigas rapporter. I den kommunala revisionsuppgiften ingår både redovisningsrevision och förvaltningsrevision. Redovisningsrevisionen syftar till att bedöma om god redovisningssed tillämpas, om räkenskaperna är rättvisande och kontrollen av förmögenhetsskyddet tillräcklig. Förvaltningsrevisionen i kommuner och landsting syftar till att bedöma om fullmäktiges beslut efterlevs och om verksamheten inom de ekonomiska ramarna uppnår de politiska målen när det gäller bl.a. kvalitet och effektivitet. I skilda sammanhang framhålls den kommunala förvaltningsrevisionens särart. För att utföra förvaltningsrevision krävs kunskap om utredningsarbete, metoder för förvaltningsrevision samt erfarenheter av den kommunala verksamheten. Granskningarna kan i vissa fall också ställa krav på särskild kompetens inom reviderade verksamhetsområden, som socialtjänst, skola, samt hälso- och sjukvård. Kommunernas och landstingens verksamhetsområden berör ofta den enskildes ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, där principen om likabehandlig är central. I sådana sammanhang är också god kunskap om mänskliga rättigheter av betydelse. Redovisningsrevisionen kan beskrivas som ett fundament vid de bedömningar som görs inom förvaltningsrevisionens ram. Enligt regeringens mening måste också redovisningsrevisionen genomföras med samma synsätt som tillämpas inom förvaltningsrevisionen. Enligt propositionen En stärkt revision (1998/99:66) bör kompetenskraven på de sakkunniga omfatta revisionsuppgiften i sin helhet. Om kompetenskrav endast skulle ställas beträffande t.ex. redovisningsrevision skulle detta enligt regeringen kunna leda till en uppdelning av revisionen i en professionell redovisningsrevision och en politisk förvaltningsrevision. Detta skulle försvåra förutsättningarna att göra helhetsbedömningar i den kommunala verksamheten. Enligt propositionen fanns dock inga skäl att föreslå vilken formell kompetens i form av t.ex. utbildning som de sakkunniga skall ha. Däremot infördes i 9 kap. 8 § kommunallagen en miniminivå för det sakkunniga biträdets kompetens de sakkunniga skall ha den insikt och erfarenhet av verksamhet som fordras för att fullgöra uppdraget. Det finns således inte några krav på de sakkunniga biträdena motsvarande de krav på godkännande eller auktorisation som aktiebolagslagen ställer på yrkesrevisorerna i aktiebolag. Det är mot Prop. 2005/06:55 denna bakgrund frågan om certifiering diskuterats. Certifiering höjer kompetensen och statusen I ovan nämnd proposition konstaterades att en särskild certifiering skulle kunna höja kompetensen och statusen ytterligare för de sakkunniga i kommuner och landsting och därmed också för de förtroendevalda revisorerna. Regeringen gjorde dock bedömningen att något uttryckligt krav på certifiering av de sakkunniga inte skulle införas . Regeringen utgick ifrån att branschorganisationerna skulle ta ansvar för att ett sådant system kom till stånd. Som skäl för att avvakta ett eventuellt lagkrav på certifiering anfördes bl.a. att de sakkunniga redan hade en förhållandevis god kompetens samt att branschen arbetade med att utveckla ett frivilligt certifieringssystem. Vidare anfördes att kravet på upphandling av revisionstjänster också ledde till att kraven på de sakkunniga kunde förväntas bli mer konkreta. I propositionen framhölls dessutom att frågan om ett lagreglerat krav på certifiering kunde övervägas på nytt om det skulle visa sig att ytterligare åtgärder var nödvändiga för att också garantera att de sakkunniga har nödvändig kompetens. har en förening för kommunala yrkesrevisorer () bildats. SKYREV certifierar kommunala yrkesrevisorer utifrån krav på bl.a. utbildning och erfarenhet av revision i verksamhet. I föreningen ingår företrädare för kommuner, landsting och privata branschaktörer. Regeringens bedömning: Någon offentligrättslig reglering av certifiering av sakkunniga bör inte införas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De kommuner och landsting som yttrat sig delar () instämmer i utredningens bedömning att de kriterier som ingår i en certifiering kan vara ett krav vid offentlig upphandling av revisionstjänster. NOU kan dock inte uttala sig om de kriterier som ingår i Kommunala Yrkesrevisorers (SKYREV) certifiering kan användas som krav på leverantören. SKYREV menar att certifiering bör ges formell rättslig ställning och avser att återkomma till regeringen i frågan. revisorer () anser att krav på certifiering kan syfta till att begränsa konkurrensen från auktoriserade revisorer. Enligt föreningen är det en väsentlig del av god revisionssed att revisorn orienterar sig om gällande regelverk, varför bristande kännedom om kommunala regelverk m.m. inte torde vara ett bekymmer för kvalificerade revisorer verksamma inom den kommunala sektorn. Skälen för regeringens bedömning: Enligt regeringens mening har det obligatoriska inslaget av professionella sakkunniga stärkt den kommunala revisionen. Kravet på anlitande av sakkunnig har på ett påtagligt sätt bidragit till en större kompetens i sakfrågorna, vilket är nödvändigt med hänsyn till att revisionsarbetet blivit allt mer komplicerat. Genom att lagfästa kravet på sakkunniga ville regeringen lägga särskild vikt vid revisorernas arbete med att se till att verksamhet bedrivs på ett effektivt, rättssäkert och demokratiskt sätt. Kravet på sakkunniga avsåg dock inte att förändra ansvarsfördelningen mellan de förtroendevalda och anställda eller anlitade konsulter. De förtroendevalda har det yttersta ansvaret, medan det åvilar de sakkunniga att på de förtroendevaldas uppdrag självständigt göra och redovisa sina bedömningar som underlag för de förtroendevaldas ställningstaganden. Regeringen kan konstatera att ett system för certifiering av sakkunniga biträden har byggts upp på frivillig grund av . Utredningens bedömning är att SKYREV:s arbete med certifieringssystemet bidragit till att höja den kommunala revisionens status. Ett lagfäst krav på certifiering av de sakkunniga skulle eventuellt ytterligare säkerställa att de sakkunniga har nödvändig yrkeskompetens och erfarenhet. Det är dock också viktigt att framhålla att alla sakkunniga kan eller behöver vara certifierade eftersom det inom den kommunala revisionen behövs olika typer av kompetens såväl certifierade och auktoriserade som specialister inom områden som t.ex. IT, telekommunikation, finans, energi, miljö, mänskliga rättigheter, skyddet mot diskriminering, logistik, upphandling, samt hälso- och sjukvård. Behovet av specialister kan antagligen också komma att öka allt eftersom den kommunala verksamheten blir mer komplex. Mot denna bakgrund ser regeringen inget behov av en offentligrättslig reglering i frågan. Krav på certifiering vid upphandling När kommuner och landsting köper revisionstjänster skall lagen om offentlig upphandling (1992:1528) () tillämpas. När det gäller möjligheten att i samband med upphandling ställa krav på att det sakkunniga biträdet skall vara certifierat måste och den bakomliggande EG-rätten beaktas. Yrkesrevisorers verksamhet i bolag regleras genom revisorslagen (2001:883), som bl.a. innebär krav på att dessa är auktoriserade och godkända enligt regler. Av 6 § revisorslagen följer att även utländska revisorer som uppfyllt utländska revisorsexamen är behöriga att utföra revision i svenska bolag. Revisorslagen genomför EG:s åttonde bolagsdirektiv. När det gäller sakkunniga biträden till de förtroendevalda kommunala revisorerna saknas motsvarande bestämmelser. Möjligheten att ställa särskilda krav på deras kompetens får därför ske utifrån de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna om icke-diskriminering, likabehandling, transparens, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Frågan om former för certifiering kan dock aktualiseras i anslutning till arbetet med att implementera EG:s upphandlingsdirektiv för den klassiska sektorn 2004/18/EG och för Prop. 2005/06:55 sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster 2004/17/EG. De kriterier som ingår i SKYREV:s certifiering av sakkunniga biträden är exempel på krav på leverantören vid offentlig upphandling. Certifikat kan användas som bevis på att ett eller flera av de kompetenskrav som ställts i upphandlingen är uppfyllda. Den upphandlande enheten får dock inte enbart godta SKYREV:s certifikat som bevis, utan även andra typer av bevis måste accepteras. Regeringens bedömning: Reglering av möjligheten för kommuner och landsting att samverka om sakkunniga biträden bör inte införas. Utredningens förslag: Kommuner och landsting får sluta avtal om att tillhandahålla sakkunnigt biträde till förtroendevalda revisorer i annan Lagen om offentlig upphandling (1992:1528) () skall Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag, men flera remissinstanser riktar allvarlig kritik mot Länsrätten i ifrågasätter behovet av en utvidgning laglighetsprövningar och överprövningar enligt lagen om offentlig pekar på risken för undanträngningseffekter och anser att det behövs starka skäl för att överväga bestämmelsen som möjliggör samarbete över hela landet. avstyrker förslaget och anför att utredningen varken analyserat undanträngningseffekter eller om den av utredningen förordande samverkan om certifierade revisorer kan ge kommuner en efterfrågar även en analys i förhållande till de krav som uppställs i förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor (simplexförordningen). Skälen för regeringens bedömning: Av 9 kap. 8 § kommunallagen framgår att revisorerna i sin granskning skall biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs. Bestämmelserna möjliggör för kommuner och landsting att använda egen personal och/eller att efter upphandling anlita extern personal. bestämmelse innehåller ingen närmare reglering av möjligheten till samarbete mellan kommuner och landsting. Hur mycket samarbete som är möjligt bestäms av de allmänna kompetensreglerna i kommunallagen. Av 2 kap. 1 § kommunallagen framgår att kommuner och landsting får handha sådana allmänna angelägenheter som har anknytning till kommunen eller territorium eller medlemmar (lokaliseringsprincipen). anger som en förutsättning för att samarbete skall vara möjligt, att alla de kommuner och landsting som samarbetar kan dra nytta av samarbetet. Ett samarbete som innebär att en sakkunnig är anställd delvis i en kommun och delvis i en annan är enligt utredningens bedömning därför kommunen helt eller delvis erbjuder andra kommuner mot ersättning. 2005/06:55 Detta skulle innebära att kommunen bygger upp en permanent överkapacitet som inte har det främsta syftet att tillgodose de egna medlemmarnas intresse. Flertalet kommuner och landsting upphandlar sina sakkunniga av privata företag på marknaden. Bara sju av de större kommunerna och cirka hälften av landstingen har egna revisionskontor med anställda sakkunniga. Även dessa upphandlar vissa revisionstjänster externt. Enligt regeringens bedömning måste tillgången på sakkunniga revisorer anses vara god i hela landet. Det finns också ett antal stora aktörer på marknaden. Kommunernas behov av att kunna samverka för att få tillgång till sakkunniga måste därför anses som mindre trängande. Med beaktande av de invändningar som riktats mot förslaget, bl.a. från sida, står det klart att en utvidgning av kommunernas befogenheter på området innehåller konkurrensrättsliga komplikationer. Regeringen finner därför inte skäl att gå vidare med förslaget om utvidgade möjligheter för kommuner och landsting till avtalssamverkan om sakkunnigt biträde. Regeringens bedömning: Revisionsansvarets innebörd bör inte ytterligare preciseras i lag. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna delar Skälen för regeringens bedömning: Revisionsansvaret utgör en blandform av juridiskt och politiskt ansvar. Det är rättsligt reglerat i kommunallagen som ansvarsutkrävandet i sig är överlåtet till I 9 kap. 9 § kommunallagen anges att revisorerna skall pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. fastställda revisionsuppdraget skall därför enligt regeringens mening ses som ett uttryck för revisionsansvaret. Detta ansvar avser därmed såväl ändamålsenlighet och ekonomi som räkenskaper och intern kontroll. I sin egenskap av fullmäktiges kontrollinstrument har den kommunala revisionen till uppgift att värna demokrati, mänskliga rättigheter, rättssäkerhet och effektivitet, vilket ger en ytterligare dimension till revisionsansvaret som det lägger en ram för fullmäktiges Också utvecklingen av begreppet god revisionssed i kommuner och landsting bidrar till revisionsansvarets innehåll. Revisionsansvarets innebörd i enskilda fall varierar. Det beror såväl på fullmäktiges bedömningsgrunder när ansvar prövas, som på vilka sanktionsåtgärder fullmäktige väljer att använda i fall av vägrad Prop. 2005/06:55 ansvarsfrihet. Även utfallet i en eventuell domstolsprövning är av betydelse för revisionsansvarets innebörd. Som exempel kan nämnas rättsfallet RÅ 1999 ref 5 där revisionsansvaret knyts till att den förtroendevaldes agerande på något sätt måste ha stört en förvaltningsuppgift eller åstadkommit ekonomisk skada för kommunen. Enligt regeringens bedömning ger den nuvarande ordningen utrymme för viss flexibilitet och anpassning som det finns utrymme att pröva revisionsansvarets innebörd i domstol. Regeringen ser därför inget skäl att i lagstiftning ytterligare precisera revisionsansvaret. 9.2Kretsen revisionsansvariga vidgas inte Regeringens bedömning: Kretsen revisionsansvariga bör inte utvidgas till att omfatta andra än förtroendevalda. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna delar utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: I 9 kap. 17 § kommunallagen bestäms den krets av förtroendevalda som revisorerna kan rikta kritik mot i revisionsberättelsen. Där anges indirekt att det är de förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar som verkar under revisionsansvar. Detta faktum speglar att kommuner och landsting är politiskt styrda organisationer. Den som har revisionsansvar är ansvarig inför fullmäktige och det är fullmäktige som beviljar eller vägrar ansvarsfrihet. Revisorerna skall till- eller avstyrka ansvarsfrihet för de revisionsansvariga i sin revisionsberättelse. Revisorernas granskning kan inte avse fullmäktiges beslut. Fullmäktige agerar på direkt uppdrag av väljarna. Däremot omfattas beredningen av fullmäktiges beslut av revisorernas granskning. Kommunallagen reglerar således revisionsansvaret för de förtroendevalda på ett sätt som tydligt markerar att det är dessa som har ansvaret för verksamheten. Av kommunallagen framgår också att revisionsansvaret kan vara kollektivt eller individuellt. Kommunens eller anställda är biträden till de förtroendevalda, men har inget direkt ansvar gentemot fullmäktige. Det gäller även personer i chefsställning, t.ex. förvaltningschefer. Revisionsansvaret har en direkt koppling till det politiska ansvaret i verksamhet. Förvaltningscheferna är liksom övriga anställda att betrakta som biträden eller rådgivare till den nämnd som de är underställda, medan verkställande direktören i de kommunala företagen har en självständig ställning. Det går därför inte att enkelt dra några paralleller mellan dessa poster. Det är ledamöterna i nämnder och fullmäktigeberedningar som har revisionsansvar, dvs. de indirekt valda ledamöterna. Fullmäktigeförsamlingens ledamöter omfattas inte av revisionsansvar. Det är vanligt att fullmäktigeledamöter också är ledamöter i nämnd eller Det är därför viktigt för framför allt de Prop. 2005/06:55 förtroendevalda själva att hålla sina roller som fullmäktige- respektive De förtroendevaldas revisionsansvar visar att de har det yttersta ansvaret för verksamheten, även om de har delegerat beslutsbefogenheter till anställda inom förvaltningen. Att de anställda inte har revisionsansvar är en markering som visar att det formella ansvaret för den kommunala verksamheten är ett politiskt ansvar som följer av den politiska demokratin. Genom revisionsansvaret är de förtroendevalda ansvariga inför fullmäktige för hur de själva samt deras anställda och andra uppdragstagare sköter sina uppgifter i genomförandet av den kommunala verksamheten. Enligt regeringen skulle en utvidgning av revisionsansvaret till att även avse ledande tjänstemän innebära att den klara rollfördelning som råder mellan förtroendevalda och anställda skulle bli otydlig. Det skulle också kunna innebära en maktförskjutning som inte framstår som önskvärd. Det finns därför ingen anledning att vidga kretsen av revisionsansvariga. Rätten att avstå från att delta i beslut Regeringens bedömning: Frågan om förtroendevaldas rätt att avstå från att delta i en omröstning eller i ett beslut bör utredas i annat Utredningens bedömning överstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker att frågan om rätten att avstå från att delta i en omröstning blir föremål för fortsatt utredning. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen om den kommunala revisionen har uppmärksammat frågan om fördelningen av revisionsansvaret mellan de individuella nämndpolitikerna. är den utveckling som skett i en större kommun och som kan sägas innebära att oppositionens företrädare antingen reserverar sig mot nämndmajoritetens beslut, eller mer eller mindre systematiskt avstår från att delta i besluten. Det rör sig ofta om fall där det framgår att reservationen eller avståendet ytterst grundar sig på att oppositionen inte vill medverka till att nämnden genomför de målsättningar som fullmäktiges budgetbeslut eller andra riktlinjer innebär, vilka är bindande Rätten att avstå från att delta i ett beslut regleras i 4 kap. 20 § Av lagen framgår inte i vilka sammanhang denna rätt är avsedd att utnyttjas. Röstplikt föreligger enbart i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild, 4 kap. 21 § kommunallagen. Rätten att reservera sig är också reglerad i 4 kap. 22 § kommunallagen. Denna rätt har två funktioner. Dels kan den utnyttjas för att markera en avvikande uppfattning på rent politiska grunder, dels kan den också utnyttjas för att frita sig från juridiskt ansvar. Rätten att reservera sig vid beslutsfattande har stor betydelse för bedömning av om revisionsansvar kan utkrävas eller inte. rätten att avstå från att delta i omröstning eller beslut. Om revisorernas Prop. 2005/06:55 kritik går ut på att en nämnd varit för passiv eller underlåtit att agera när detta krävts, kan den ledamot som sökt få nämnden att agera frias från revisionskritik. I vilken omfattning rätten att avstå eller att avge reservation kan användas har inte prövats i rättspraxis från ansvarssynpunkt. I den juridiska litteraturen däremot har diskuterats hur ett agerande där ledamöter i en nämnd konsekvent reserverar sig eller avstår från beslut skall bedömas vid revision om den förtroendevalde genom sitt handlande inte tar det ansvar som följer med uppdraget (se , Förvaltningsrättslig 2003 s. 475). Utredningen menar att nämndledamöters rätt att avstå respektive rätt att reservera sig är en central fråga ur demokratisk synpunkt men också en mycket viktig omständighet i ansvarsprövningen. Enligt utredningens mening innebär partivisa avståenden en svårighet i samband med revision av verksamheten eftersom ansvarsfrågan blir otydlig. Utredningen anför dock att frågan om rätten att avstå från att delta i beslut inte bara bör betraktas i förhållande till revisionsansvaret. Handlandet har självklart en vidare kommunaldemokratisk betydelse. Utredningen anser därför att det är angeläget att frågan om rätten att avstå blir föremål för vidare överväganden. Regeringen delar utredningens bedömning att frågan behöver ses ur ett vidare kommunaldemokratiskt perspektiv och avser att utreda frågan vidare i ett annat sammanhang. Den föreslagna ändringen av 3 kap. 17 § kommunallagen innebär att även dotterbolag i kommunala koncerner skall omfattas av kravet på insyn, möjlighet till styrning och kontroll. För att genomföra detta måste bolagsordningarna för dotterbolagen ses över, varför ändringen i 3 kap. 17 § kommunallagen föreslås träda i kraft först . Övriga föreslagna ändringar bör träda i kraft . När det gäller förslaget till ändringar som rör utökningen av antalet revisorer och slopandet av ersättare för revisorer behövs övergångsregler för de revisorer och revisorsersättare som har i uppdrag att granska verksamheten t.o.m. . Det föreslås därför att äldre bestämmelser skall gälla för den granskningen. 11 Ekonomiska konsekvenser m.m. Regeringens förslag avser bl.a. att markera det demokratiska perspektivet på ansvarsprövningen och den kommunala revisionen. Avsikten är också att ytterligare stärka och effektivisera den kommunala revisionen genom att förtydliga revisorernas roll samt fullmäktiges ansvar för att revisionen Prop. 2005/06:55 fungerar som lagstiftaren avsett. Regeringens förslag handlar i huvudsak om revisionens oberoende, tydligheten i fullmäktiges ansvarsprövning samt om behovet av ökad kunskap, förstärkt dialog och ett utvecklat samarbete mellan fullmäktige och revisionen. Motiven för regeringens förslag är att en oberoende och stark revision kan bidra till såväl effektiviseringar och kostnadsbesparingar som en hög trovärdighet hos kommun- och landstingsmedlemmarna. Regeringen bedömer att de framförda förslagen totalt sett innebär en ringa kostnadsökning i kommuner och landsting. Förslaget om ökat antal ordinarie revisorer torde i huvudsak uppvägas av att kravet att utse revisorsersättare tas bort. Förslaget kan i vissa kommuner och landsting innebära behov av ökade resurser till revisionen. Detta torde dock enligt regeringens mening i huvudsak uppvägas av effektiviseringar och kostnadsbesparingar i verksamheten till följd av revisionens arbete. Förslaget att lekmannarevisorerna skall kunna anlita sakkunnigt biträde på samma sätt som de förtroendevalda revisorerna är ingen ändring i sak, utan ett förtydligande av lagstiftningens intentioner. Det kan dock finnas kommuner och landsting där detta förslag innebär ökade kostnader. Detsamma gäller regeringens förslag om ett tillägg i lagtexten med innebörden att revisorerna skall kunna anlita sakkunnigt biträde i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god revisionssed. Eventuellt ökade kostnader får dock bedömas som små.