prop · GS03165 · 2005-05-27 00:00:00 — Beträffande föreskrifterna i artikel 20.10 om att värdlandsmyndigheten har en subsidiär rätt att vidta åtgärder samt en skyldighet att bistå hemlandsmyndigheten på vissa angivna sätt anser regeringen att utgångs- punkten bör vara att de befintliga bestämmelserna i 3 kap. LUFV skall gälla för all tjänstepensionsverksamhet. Tjänstepensionsdirektivet nämner dock endast ingripanden vid över- trädelser av värdlandets social- och arbetsmarknadsrätt vad beträffar andra institut än livförsäkringsbolagen, som i denna del även täcks av det konsoliderade livförsäkringsdirektivets mer detaljerade bestämmelser. Detta innebär att reglerna avseende rättelse i 3 kap. 6 § LUVF inte kan bli tillämpliga i alla delar för de utländska tjänstepensionsinstituten. En justering för livförsäkringsbolagens del som också är nödvändig är att första åtgärd vid överträdelser avseende tjänste- pensionsverksamheten skall vara att underrätta hemlandsmyndigheten. I de delar de aktuella reglerna i LUFV avser åtgärder som den svenska tillsynsmyndigheten skall vidta på begäran av hemlandsmyndigheten (se 7 och 9 §§) bör dock samma regler gälla som för livförsäkringsbolagen, eftersom tjänstepensionsdirektivet vilar på bl.a. principen om hemlands- tillsyn (se avsnitt 5.2 och jfr artikel 21). LUFV innehåller som nämnts regler som ålägger att samarbeta med utländska behöriga myndigheter. Beträffande SPFA:s kommentarer i den delen kan anmärkas att det i tillsynsmyndigheternas kommitté på EU-nivå, CEIOPS, pågår arbete med att ta fram ett slags samarbetsavtal, ett s.k. Memorandum of Understanding (se nämnda avsnitt 5.2), för bl.a. hur detta samarbete skall ske 14 Vissa övriga frågor Regeringens bedömning: Svensk lagstiftning uppfyller redan tjänste- pensionsdirektivets krav avseende årsbokslut och förvaltningsberättelser. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans kommenterar utredningens bedömning. I artikel 10 stadgas att tjänstepensionsinstitut skall upprätta årsbokslut och förvaltningsberättelser, där hänsyn tas till varje pensionsplan som institutet hanterar och, vid behov, årsbokslut och förvaltningsberättelser för varje pensionsplan. Årsboksluten och förvaltningsberättelserna skall ge en rättvisande och korrekt bild av institutets tillgångar, skulder och finansiella ställning. Uppgifterna däri skall vara konsekventa, uttömmande och sakligt presenterade samt godkända av auktoriserade personer i enlighet med nationell lagstiftning. Av 1 kap. 1 § lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag (ÅRFL) framgår att lagen är tillämplig på försäkringsföretag samt att med försäkringsföretag avses där försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag som omfattas av FRL samt understödsföreningar som omfattas av UFL. I ÅRFL hänvisas till åtskilliga bestämmelser i årsredo- visningslagen (1995:1554), ÅRL. Detta gäller bl.a. bestämmelserna om årsredovisningens delar, om överskådlighet och god redovisningssed och om rättvisande bild samt om förvaltningsberättelsens innehåll. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, , får enligt 1 kap. 4 § ÅRFL meddela närmare föreskrifter om bl.a. årsredovisning i försäkringsföretag som omfattas av ÅRFL. I FFFS 2003:13 ges föreskrifter och allmänna råd från om årsredovisning i försäkringsföretag. Föreskrifterna är tillämpliga på både försäkringsbolag och understödsföreningar och reglerar hur årsredo- visning skall upprättas av försäkringsföretagen. Föreskrifterna ändrades (FFFS 2004:5). Särskilda regler om revision framgår av 10 kap. FRL. Reglerna står i nära överensstämmelse med motsvarande bestämmelser i aktiebolags- lagen (1975:1385). I 29 § UFL stadgas att bestämmelserna i skall tillämpas på understödsföreningarna. I 3132 a §§ UFL finns bestämmelser om revision och de krav som ställs på den revisor som skall granska en understödsförenings räkenskaper. Hänvisning görs i lagtexten till vissa bestämmelser i den numera upphävda lagen (1951:308) om ekonomiska Prop. 2004/05:165 föreningar, vilken som framgått av föregående avsnitt är tillämplig för understödsföreningar. I 17 a § tryggandelagen anges att bestämmelser om redovisning för en pensionsstiftelse finns i ÅRL. Revisor utses enligt 17 b § tryggandelagen av arbetsgivaren, om stadgarna inte säger något annat. Föreskrifter om normgivningsbemyndigande saknas i ÅRL, eftersom kompletterande normgivning bör grundas framför allt på normgivande organs uttalanden (se prop. 1998/99:130 s. 181 ff). Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer, liksom utredningen, att direktivets allmänt hållna bestämmelser om årsbokslut och förvaltningsberättelser överensstämmer med svensk lagstiftning. Ett krav om att hänsyn skall tas till varje pensionsplan som institutet hanterar uttrycks visserligen inte i nuvarande lag, men redovisningslagstiftningens regler om årsredovisning och förvaltningsberättelse får ändå anses rymma ett sådant krav. Det saknas vidare skäl att införa ett särskilt, generellt krav på att separat årsbokslut och förvaltningsberättelse skall upprättas för varje pensionsplan. Hur detta skall bedömas mot bakgrund av direktivets informationsbestämmelser behandlas ovan i avsnitt 10. Regeringens bedömning: Svensk lagstiftning uppfyller redan tjänste- pensionsdirektivets krav i fråga om rätten att anlita kapitalförvaltare och förvaringsinstitut. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans kommenterar utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 19 tillförsäkras tjänste- pensionsinstituten rätten att anlita i annan medlemsstat etablerade och auktoriserade kapitalförvaltare eller förvaringsinstitut. En medlemsstat har enligt artikeln vidare rätt att föreskriva skyldighet att anlita förvaringsinstitut. Redan nuvarande svenska lagstiftning möjliggör att auktoriserade kapi- talförvaltare eller förvaringsinstitut från en annan medlemsstat anlitas av ett tjänstepensionsinstitut. Krav på anlitande av förvaringsinstitut saknas i svensk rätt för försäkringsbolag, tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser och någon ny bestämmelse därom synes inte erforderlig. Direktivets här behandlade bestämmelser föranleder alltså inte några ändringar av den svenska lagstiftningen. Regeringens förslag: Lagändringarna skall träda i kraft . En tjänstepensionskassa som vid ikraftträdandet inte uppfyller kapital- kravsreglerna behöver inte tillämpa dessa . För rätt att bedriva verksamhet i ett annat land inom EES måste dock reglerna vara uppfyllda. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att de nya reglerna skall träda i kraft men att livförsäkringsbolagen skall ha möjlighet att själva välja om de vill omfattas av de nya bestämmelserna. I övrigt överensstämmer utredningens förslag med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte särskilt. föreslår dock att ikraftträdandet skjuts fram till för att medge anpass- ning av dels tillsynen, dels övergången till aktsamhetsprincipen för främst små understödsföreningar. anser att de skatterättsliga konsekvenserna av förslaget måste utredas innan direktivets regler kan börja tillämpas. SPFA anför att de omfattande förändringar som har föreslagits för pensionsstiftelserna utgör skäl för att senarelägga ikraftträdandet. Även FSO efterlyser övergångslösningar för att motverka en obalans på obligationsmarknaden och efterföljande risk för solvens- problem för många marknadsaktörer. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 22.1 skall medlems- staterna genomföra tjänstepensionsdirektivets regler i den nationella lagstiftningen . Medlemsstaterna får dock enligt artikel 22.3 skjuta upp tillämpningen såvitt avser reglerna om kapitalkrav i artikel 17.1 och 17.2 till för de institut som vid ikraftträdandet inte uppfyller sagda kapitalkrav. Samma möjlighet ges i artikel 22.4 avseende bestämmelserna om enhands- engagemang i uppdragsgivande företag i artikel 18.1 (f). I båda fallen gäller dock att tjänstepensionsinstitutet inte får bedriva gräns- överskridande verksamhet förrän dessa krav är uppfyllda. Beträffande valmöjligheten för medlemsstaterna i artikel 4 att låta direktivets regler omfatta även livförsäkringsbolagens tjänstepensions- verksamhet anges ingen särskild tidpunkt när möjligheten senast måste utnyttjas. Medlemsstaterna är därför fria att avvakta i den delen. Som framgått finns det beträffande huvuddelen av direktivets regler inga möjligheter att skjuta upp tidpunkten för ikraftträdandet. Det finns således inte några möjligheter enligt EG-rätten att tillmötesgå önskemålen från remissinstanserna i den delen. Beträffande möjligheterna att utnyttja direktivets övergångsregler gör regeringen följande bedömning. Mot bakgrund av att tjänstepensionsdirektivet ger medlemsstaterna och inte de enskilda bolagen rätten att välja huruvida livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet skall omfattas av direktivet eller inte är det inte möjligt att ge bolagen den övergångslösning som utredningen har föreslagit. Frågan är då om tillämpningen bör skjutas upp för samtliga livförsäk- ringsbolag som bedriver sådan verksamhet. För en sådan senareläggning talar att det kan vara lämpligt att skjuta på ikraftträdandet med tanke på att regleringen av försäkringsbolagens verksamhet är föremål för översyn också i andra sammanhang (se närmare bl.a. avsnitt 5.5.1). Det nya regel- verket kommer att innebära en viss omställning för bolagen, bl.a. vad avser den separation av försäkringstekniska avsättningar och skuld- täckningstillgångar som skall göras i bolagen. En sådan separation bedöms dock inte innebära några större problem. Mot att skjuta upp tillämpningen talar också att de svenska livförsäkringsbolagen då inte bara skulle få en konkurrensnackdel gentemot andra svenska tjänstpen- sionsinstitut, utan även missgynnas i förhållande till de internationella marknadsaktörerna. Vidare innebär de nya bestämmelserna att hanteringen av en betydande mängd kapital kommer att underkastas ett modernare regelverk. Detta väntas öka möjligheterna till genomlysning och riskkontroll något som banar väg för en effektivare tillsyn och ett förbättrat konsumentskydd. De mer liberala placeringsreglerna kan också väntas leda till en effektivi- sering av kapitalförvaltningen. Utifrån det anförda anser regeringen att omställningen bör ske möjligt även för livförsäkringsbolagen. Det kan anmärkas att inte heller har föreslagit ett senare ikraftträdande än . Bestämmelserna bör således träda i kraft vid den tid- punkten även för livförsäkringsbolagens del. Ingen remissinstans har angett att ett införande av reglerna i artikel 18.1 (f) om enhandsengagemang i det uppdragsgivande företaget skulle kunna medföra övergångsproblem. Med hänsyn härtill finner regeringen inte skäl att utnyttja möjligheten i artikel 22.4 att skjuta på tillämpningen av de bestämmelserna. Vad gäller möjligheten att skjuta upp tillämpningen av reglerna om kapitalkrav kan noteras att remissinstanserna inte heller i denna del har pekat på några direkta problem. Frågan hänger dock delvis ihop med vad FSO har anfört avseende risken för solvensproblem. Den nya regleringen innebär nämligen att även tjänstepensionskassorna måste hålla i princip samma buffertkapital som livförsäkringsbolagen ett krav som inte alla tjänstepensionskassor uppfyller . Detta medför att instituten i vissa fall kommer att bli tvungna att anskaffa nytt kapital. Regeringen bedömer mot denna bakgrund, i likhet med utredningen, att det finns skäl att skjuta upp tillämpningen av reglerna om kapitalkrav för tjänstepensionskassorna, dock som längst . 16 Konsekvenser av förslagen Konsekvenser för små företag Alla slags institut som faller under tjänstepensionsdirektivets definition av tjänstepensionsinstitut måste uppfylla de minimikrav i fråga om rörelsereglering och tillsyn som följer av direktivet. Det är mot den bakgrunden inte möjligt att i dessa avseenden ställa mindre långgående krav på små företag. Emellertid innebär förslagen i propositionen vissa undantag. Vissa mindre pensionsstiftelser, närmare bestämt sådana som tryggar utfästelser om tjänstepension till färre än 100 personer, skall enligt förslaget inte vara skyldiga att tillämpa de nya regler som annars skall gälla för pensionsstiftelser. Dessa mindre stiftelser, ofta knutna till små, familjeägda företag, skall emellertid kunna välja att tillämpa det nya regelverket och därmed i de delarna stå under samma tillsyn (Finans- inspektionen) som övriga, större pensionsstiftelser. De mindre pensions- stiftelser som inte kommer att tillämpa de nya reglerna skall på samma sätt som stå under tillsyn. Det kan i sammanhanget konstateras att vid utgången av fanns det totalt ca 2 500 pensionsstiftelser i . Av dessa stiftelser var det färre än 100 stycken som tryggade utfästelse om pension till minst 100 personer. En kraftig majoritet av de svenska pensionsstiftelserna utgörs alltså av sådana stiftelser som inte behöver tillämpa de nya rörelse- och tillsynsreglerna. Konsekvenser för berörda myndigheter Enligt förslaget i denna proposition skall utöva tillsyn över att större pensionsstiftelser förvaltas i enlighet med de rörelseregler som har sin grund i tjänstepensionsdirektivet. Övrig tillsyn över dessa pensionsstiftelser skall alltjämt åvila . skall också fortsättningsvis utöva tillsyn över de små pensionsstiftelser som inte väljer att tillämpa de nya reglerna. En konsekvens av dessa tillsynsförslag är att antalet tillsynsobjekt hos ökar. Därutöver tillkommer hos inspektionen bl.a. sådana tillsynsmoment som ledningsprövning av tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser samt de åtgärder som blir nödvändiga vid tjänste- pensionsverksamhet i annat land inom EES. Förslagen innebär också visst ytterligare föreskriftsarbete för inspektionen. Regeringens förslag kan komma att påverka inspektionens resursbehov på . Som Utredningen om roll och resurser framhållit står den finansiella regleringen och tillsynen inför en stor omvandling (se SOU 2003:22) genom att den finansiella tillsynen blir mer förebyggande, riskrelaterad och kvalitativt inriktad. En sådan kvalitativ regleringsansats (se närmare om detta begrepp i avsnitt 6.4), som alltså även förslagen i denna proposition bygger på, anknyter till såväl de pågående arbetena på EU-nivå om kapitaltäckning för banker och värdepappersbolag (II) och solvens för försäkringsföretag (solvens II) som förslag om ett moderniserat solvenssystem för försäkringsbolag, som bereds inom . Den kvalitativa reglerings- och tillsynsansats som förslagen i denna proposition bygger på materialiseras tydligast i de centrala rörelse- reglernas aktsamhetskrav. Sålunda skall t.ex. såväl beräkningen av försäkringstekniska avsättningar som tillgångsplaceringen ske i enlighet med den s.k. aktsamhetsprincipen. Detta ställer höga krav på bl.a. kvalificerad aktuariell och matematisk kompetens både hos de finansiella instituten och hos tillsynsmyndigheten. tillsyn kommer att inriktas på att övervaka enskilda instituts finansiella risk- tagande, riskhantering och allmänna beslutsprocesser. Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av tillsyn på försäkringsområdet (dir. 2004:118). Utredaren skall bl.a. analysera vilka krav som bör ställas på den framtida tillsynen på försäkringsområdet, vilka utgångspunkter och allmänna principer som krävs i tillsynsarbetet samt vilka befogen- heter och resurser som är nödvändiga för att tillgodose dessa krav. Utredaren skall också lämna förslag i denna del samt, för det fall att förslagen föranleder kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, föreslå en finansiering. Utredningen skall redovisa uppdraget . Regeringen föreslår mot denna bakgrund inte något resurstillskott till . De budgetära konsekvenserna skall därmed hanteras inom befintliga ramar. Konsekvenser för de finansiella instituten och de finansiella marknaderna Genom förslagen i propositionen kommer, som redan konstaterats, fler- talet finansiella institut på tjänstepensionsmarknaden att underkastas en betydligt mer kvalitativt inriktad reglering . För försäk- ringsbolagens tjänstepensionsverksamhet och för tjänstepensionskas- sorna innebär förslagen t.ex. mer flexibla placeringsregler. Det kan inte uteslutas att den förändringen kan komma att påverka dessa tjänste- pensionsinstituts balansräkningar. Prisbildningen på de finansiella marknaderna kan komma att påverkas, framförallt med hänsyn till livförsäkringsbolag som meddelar tjänstepensionsprodukter med nomi- nella eller reala beloppsgarantier som genom sin storlek kan påverka dessa priser. När livförsäkringsavsättningarna för tjänstepensionsverksamhet inte längre skall värderas med antaganden som var för sig är betryggande kommer solvenskvoten och också möjligheten för instituten att ta på sig finansiell risk att öka. När nuvarande metod för att bestämma högsta räntan utmönstras för att ersättas av en eller flera marknadsrelaterade räntor kan efterfrågan på obligationer med kort löptid komma att minska till förmån för obligationer med längre löptid. I andra länder som har genomfört regeländringar av det slag som regeringen nu föreslår, har efterfrågan på långa obligationer ökat, vilket särskilt pressat räntenivån på obligationer med långa löptider. Ett antal remissinstanser har pekat på att det saknas svenska obligationer med tillräckligt lång löptid. För tidshorisonter där referens- obligationer saknas kan detta hanteras genom att swapräntor eller andra relevanta ränteantaganden används. Av samma anledning har vissa Prop. 2004/05:165 remissinstanser också uttryckt oro för att obligationsmarknaden i svenska kronor har begränsade möjligheter att kunna hantera de finansiella konsekvenserna av förslagen. Det finns emellertid flera faktorer som måste beaktas i detta sammanhang. Utbudet kan komma att förändras om det blir mer gynn- samt att emittera obligationer med längre löptider. En ökad efterfrågan kan innebära att nya aktörer önskar emittera obligationer eller andra instrument med längre löptider. Förslagen möjliggör i ökad utsträckning att optioner och andra derivatinstrument kan användas för att hantera olika risker i balansräkningen. Dessutom måste det också beaktas att de större livförsäkringsbolagen är välkapitaliserade, vilket kan innebära att regeländringarna får begränsad effekt på placeringarna i den gruppen av institut. kan det inte heller uteslutas att tjänstepensionsinstitutens produktutbud i större utsträckning kommer att anpassas till vilka finansiella instrument som finns tillgängliga för institutens riskhantering. 17.1Förslaget till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713) 1 kap. 1 a § Paragrafen ställer upp vissa grundläggande krav på hur försäk- ringsrörelse skall bedrivas. Bestämmelserna är utformade som handlings- regler för försäkringsbolagen och har till syfte att skydda försäkrings- tagarna som kollektiv. Ett tillägg har gjorts till den genomlysningsprincip som kommer till uttryck i paragrafens andra stycke (se närmare om innebörden av principen i avsnitt 10). Tillägget syftar till att tillgodose de informations- krav som gäller tjänstepensionsförsäkringar enligt tjänstepensions- direktivet. Vad som avses med tjänstepensionsförsäkringar framgår av den nya 3 a § (se författningskommentaren till den bestämmelsen). De nya informationskraven gällande tjänstepensionsförsäkringar avser uppgifter om dels försäkringsbolaget och dess verksamhet, dels de över- enskommelser som ligger till grund för försäkringarna. Tjänste- pensionsdirektivets krav i dessa delar är följande. Enligt artikel 9, som inrymmer villkoren för att få bedriva verksamhet, skall medlemmarna få tillräcklig information om institutets hantering av varje pensionsplan (punkt 1 c) och hållas tillräckligt informerade om pensionsplanens villkor (punkt 1 f). Artikel 11 reglerar institutets informationsskyldighet till såväl medlemmar som förmånstagare. Båda dessa kategorier skall på begäran erhålla årsbokslut och förvaltningsberättelse och inom skälig tid all relevant information om ändringar av reglerna för pensionsplanen (punkt 2). Vidare skall placeringsriktlinjer på begäran göras tillgängliga för medlemmar och förmånstagare eller i förekommande fall deras företrädare (punkt 3). Medlemmarna skall dessutom på begäran få utförlig och saklig information om målnivån för pensionsförmånerna m.m. samt erhålla kortfattad information om institutets situation och de individuella rättigheternas aktuella finansiella nivå (punkt 4). Slutligen skall varje förmånstagare när förmåner skall betalas ut få lämplig information om förmånerna och utbetalningsalternativen (punkt 5). De nytillkommande informationskraven skall liksom de nuvarande kraven gälla gentemot såväl försäkringstagarna och dem som erbjudits att teckna försäkring som gentemot andra ersättningsberättigade på grund av försäkringarna. Kraven går därmed något längre än tjänstepensions- direktivets bestämmelser, vilka inte tillgodoser tilltänkta försäkrings- tagares behov av information. På motsvarande sätt som i fråga om övrig information innebär den nya bestämmelsen inte att bolaget måste förvissa sig om att informationen verkligen kommit kunden till handa eller att kunden rent faktiskt har läst eller förstått denna (krav på säkra och betryggande informationsrutiner följer av principen om god försäkringsstandard i tredje stycket) Beträffande placeringsriktlinjer finns särskilda bestämmelser i 7 kap. §. Närmare föreskrifter om informationsskyldigheten vid tjänstepensions- försäkring får lämnas inom ramen för bemyndigandet i sista stycket. Enligt 49 § andra stycket 1 försäkringsrörelseförordningen (1982:790) skall meddela informationsföreskrifter som avses i detta lagrum. Inspektionen har meddelat sådana föreskrifter (FFFS 2003:7). Bestämmelsens utformning hindrar inte att informationsskyldigheten rent faktiskt fullgörs av t.ex. en arbetstagarorganisation efter särskild överenskommelse därom. Informationsgivningen bör exempelvis i viss mån kunna samordnas med den information som skall lämnas enligt den nya försäkringsavtalslagen (prop. 2003/04:150), och i enlighet med vad parterna i övrigt har avtalat i denna del. Ytterst är det dock alltid försäkringsbolaget som ansvarar för att informationen lämnas. Bestämmelsen har också behandlats i avsnitt 10. 1 kap. 2 § Ändringen i andra stycket är föranledd av att rubriken till den däri omnämnda lagen ändras till lagen (1998:293) om utländska försäkrings- givares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i . 1 kap. 3 a § Paragrafen är ny och innehåller dels en definition av begreppet tjänste- pensionsförsäkring, dels krav på separation av ett försäkringsbolags tjänstepensionsverksamhet, dels ett undantag för egenföretagares försäk- ringar av nu nämnt slag. Paragrafens första stycke ger en definition av begreppet tjänste- pensionsförsäkring. Vad som avses med ett försäkringsbolags tjänste- pensionsverksamhet är inte klart avgränsat i tjänstepensionsdirektivet. Enligt artikel 6 (d) förstås dock med pensionsförmåner förmåner som betalas ut med anledning av uppnådd pensionsålder eller förväntat uppnående av pensionsålder eller, om de kompletterar dessa förmåner och tillhandahålls sekundärt, i form av utbetalningar vid dödsfall, invaliditet eller upphörande av anställning eller i form av bidrag eller tjänster som tillhandahålls vid sjukdom, medellöshet eller dödsfall. Det anges vidare i artikeln att förmånerna i regel utbetalas livsvarigt, men att de också kan utbetalas eller som ett engångsbelopp. Av artikel 6 (a) följer den ytterligare förutsättningen att förmånerna har samband med yrkesutövning på grundval av en överenskommelse eller ett avtal som slutits enskilt eller kollektivt mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive företrädare, eller med egenföretagare i enlighet med lagstiftningen i hemlandet.