prop · GS03119 · 2005-03-14 00:00:00 — Det är därför viktigt att informationen inte lagras i onödan. Frågan aktualiseras i samband med utfärdandet av ett pass. Innan så sker, bör passmyndigheten göra en kontroll av ansiktsbilden på lagringsmediet genom att ta fram biometriska data ur ansiktsbilden och jämföra dem med ett av de digitala fotografier som togs vid ansökningstillfället. Där- igenom kan man kontrollera att underlaget i passet har sådan teknisk kvalitet att det kan användas vid en automatisk gränskontroll. De biomet- riska data som tas fram vid denna kontroll bör förstöras när passet har lämnats ut. De bör alltså inte få sparas hos myndigheten för exempelvis andra slag av kontroller. Det bör inte heller vara tillåtet att använda ansiktsbilden eller de biometriska data som kan tas fram ur den, vid sökning med hjälp av automatiserad behandling t.ex. för identifiering av någon okänd person. Om reglerna utformas på detta sätt, torde det inte kunna riktas några tungt vägande invändningar från integritetsskydds- synpunkt mot användning av biometriskt underlag i pass. Sammanfattningsvis anser regeringen att det i 6 § passlagen bör ställas krav på att den som söker pass skall låta passmyndigheten ta en bild i digitalt format av ansiktet. Vidare bör föreskrivas att ansiktsbilden får sparas på ett lagringsmedium i passet. I fråga om Datainspektionens efterfrågan av en analys av hur princi- perna i EU:s dataskyddsdirektiv (95/46/EG) respektive personuppgiftsla- gen (1998:204) är beaktade hänvisas till följande avsnitt. Kontroll av passet och den biometriska informationen Regeringens förslag: I passlagen tydliggörs att en svensk medborgare som reser ut ur landet och, i vissa fall, in i landet skall lämna över sitt pass för kontroll av uppgifterna i passet. Vidare klargörs att innehavaren av svenskt pass på begäran skall låta passkontrollanten ta en bild i digitalt format av innehavarens an- sikte för kontroll av att ansiktsbilden motsvarar den ansiktsbild som finns lagrad i passet. När en sådan kontroll har genomförts skall an- siktsbilden och de biometriska data som tagits fram förstö- ras. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att passinnehavaren skall ställa sig till förfogande på ett sådant sätt att det går att fastställa överensstämmelse mellan de biometriska uppgifterna i passet och inne- havaren. Promemorians förslag skiljer sig därigenom från regeringens förslag genom att inte närmare ange vad ställa sig till förfogande inne- bär. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i denna del redovisat samma inställning som angetts ovan under avsnitt 4.2.2. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller lämnat förslaget utan invändningar. Datainspektionen har dock även i denna del redovisat samma inställning som angetts ovan under avsnitt 4.2.2. Skälen för regeringens förslag: I 5 § passlagen föreskrivs att en svensk medborgare som reser ut ur landet, med vissa undantag, är skyl- dig att visa upp passet för en polisman eller annan tjänsteman som har att utföra passkontroll. Motsvarande gäller vid inresa om inte det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt. Bestämmelserna återspeglar en delvis föråldrad syn på hur passkontroller genomförs. En kontrollant nöjer sig i dagens läge inte med att på avstånd titta på ett pass som den resande visar upp för honom eller henne utan kräver att få passet över- lämnat till sig för närmare granskning, inte minst för att kunna upptäcka eventuella förfalskningar. Paragrafen bör därför ändras så att det uttryckligen framgår att den re- sande skall lämna över sitt pass till en passkontrollant för den kontroll som blir nödvändig. Ett sådant förtydligande framstår som än mer angeläget när biometriskt underlag för passinnehavarens ansikte införs i passen. I så fall kan näm- ligen passkontrollanten behöva förfoga över passet för att läsa av den i passet lagrade informationen som passinnehavarens ansikts- geometri läses av vid kontrollen. Hur den teknik som skall användas vid passkontroller närmare skall vara utformad är ännu osäkert. I grova drag torde dock kontrollen komma att ske på följande sätt. Den resande placerar sig i en fotostation som fotograferar ansiktet i digitalt format. Den digitala bilden används som referensmall vid en jämförelse med den ansiktsbild som är sparad i passets lagringsme- dium. Ett kontrollinstrument markerar om överensstämmelse föreligger eller inte. måste naturligtvis passinnehavaren visa sitt ansikte för passkontrollanten för att denne skall kunna kontrollera att passfotografiet stämmer in på passinnehavaren. Skillnaden i förhållande till blir att kontrollen kan göras genom en datorstödd jämförelse och att passinneha- varen kan bli tvungen att låta passkontrollanten ta en bild av passinneha- varens ansikte. Vid utformningen av de nya bestämmelserna måste givetvis regerings- formens bestämmelser iakttas. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingade kroppsliga ingrepp. Enligt regeringens mening (jfr ovan i avsnitt 4.2.2.) är fotografe- ring i sig inte ett sådant kroppsligt ingrepp som avses i 2 kap. 6 § rege- ringsformen. Förslaget utgör således inte heller i denna del ett ingrepp i skyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp. JO har mot det remitterade förslaget invänt att det måste stå klart hur kontrollen skall gestalta sig innan en reglering av frågan kan ske. Reger- ingen kan konstatera att det visserligen ännu inte står fullständigt klart vilken teknisk lösning som kommer att väljas för kontrollen av ansikts- bilden. Det är emellertid klart att det vid passkontrollen kommer att göras en kontroll av att passinnehavarens ansikte motsvarar den ansiktsbild som finns lagrad i passet och att passinnehavaren därvid kan behöva ställa sig till förfogande för en fotografering av ansiktet, så att en dator- stödd jämförelse kan göras mellan passinnehavaren och den lagrade bil- den i passet. Mot den bakgrunden anser regeringen att det finns tillräck- ligt underlag för att nu reglera frågan. Den nu föreslagna kontrollen kommer endast att omfatta kontroll av svenska medborgare. I fråga om kontroll av utländska medborgare regle- ras detta i utlänningslagen (1989:529). Regeringen har tillkallat en sär- skild utredare för att se över och utvärdera reglerna för personkontroll ur bl.a. ett migrationsperspektiv. Utredningen, som antog namnet Gräns- kontrollutredningen, har i betänkandet Gränskontrollag effektivare gränskontroll (SOU 2004:110) förslagit att bestämmelserna om person- kontroll skall brytas ut ur utlänningslagen och jämte andra bestämmelser sammanföras i en för alla berörda myndigheter gemensam lag. Betän- kandet bereds inom . Regeringen avser att återkomma i fråga om hur biometri i utländska medborgares pass och resehandlingar skall kontrolleras i anslutning till beredningen av betänkande. Någon utrustning för att spara den ansiktsbild som tas vid kontrollen eller de biometriska data som tas fram ur ansiktsbilden eller från ansikts- bilden i passet i samband med kontrollen bör inte användas, eftersom ansiktsbildens enda funktion är att säkerställa att det är rätt person som innehar passet. har i sitt yttrande över promemorian påpe- kat vikten av att flygtransportörer ges möjlighet att kontrollera passagera- res pass. Verket ser stora fördelar med att biometrisk information får lag- ras och för vissa fall och därigenom ytterligare öka säkerheten genom att identiteten på den person som stiger ombord på flygplanet kan garanteras. har i sitt yttrande över förslaget till utkast till lagrådsremiss anfört att det bör övervägas om den biometriska infor- mationen som tas fram i samband med kontroll bör sparas eller användas i de fall den information som erhålls vid en kontroll föranleder anledning att misstänka den kontrollerade för brott. bevakningen anfört utgör enligt regeringen inte tillräckliga skäl att frångå bedömningen att ansiktsbilden och de biometriska data som kan tas fram ur bilden skall förstöras efter det att kontrollen har genom- förts. Att uppgifterna inte får sparas bör framgå av lagen. Som Datainspektionen påpekat innebär åtgärder för biometrisk identi- fiering i de flesta fall en sådan automatiserad behandling av personupp- gifter som omfattas av och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av person- uppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och den lagstiftning som i genomför detta s.k. dataskyddsdirektiv, bl.a. personupp- giftslagen (1998:204). Inspektionen har efterlyst en analys av hur princi- perna i dataskyddsdirektivet och personuppgiftslagen är beaktade. är inte behandlingen av personuppgifter i samband med utfärdande och kontroll av pass särskilt reglerad i författning. I det nu aktuella lagstift- ningsärendet föreslås inte heller en sådan särskild reglering. Lagstift- ningsärendet gäller i stället, såvitt nu är aktuellt, skyldigheten för en- skilda att ställa sitt ansikte till förfogande för avbildning och lagringen av ansiktsbilden på ett elektroniskt medium i det pass som den enskilde får. Den behandling av personuppgifter som behöver ske i samband med framställning och kontroll av pass är avsedd att, liksom , regleras av befintlig lagstiftning, företrädesvis personuppgiftslagen. I lagstiftnings- ärendet föreslås emellertid ett par bestämmelser som inskränker möjlig- heterna att behandla personuppgifter i förhållande till vad som annars skulle gälla. Det föreslås nämligen, som redogörs närmare för i avsnitt 4.2.2, bestämmelser som medför dels att ansiktsbilder respektive biomet- riska data skall förstöras, dels att ansiktsbilder och biomet- riska data inte får användas vid sökning efter uppgifter. Dessa inskrän- kande bestämmelser, och bestämmelsen om att ansiktsbilden skall sparas på ett elektroniskt medium i det pass som den enskilde får, är enligt re- geringens mening förenliga med internationella åtaganden i fråga om integritetsskydd. Genom att den enskilde själv förfogar över passet med den elektroniskt lagrade ansiktsbilden och till följd av be- stämmelserna om förstörande av biometriska data och an- siktsbilder efter kontroll uppnås ett allmänt sett gott integritetsskydd som en säker verifiering av identiteten uppnås. I samma rikt- ning verkar bestämmelserna om sökbegränsningar, som förhindrar att ansiktsbilder och biometriska data används för automatisk identifiering av okända. Datainspektionen har också pekat på artikel 8.7 i dataskyddsdirektivet som anger att medlemsstaterna skall bestämma på vilka villkor ett natio- nellt identifikationsnummer eller något annat vedertaget sätt för identifie- ring får behandlas. , som lämnade förslag till genom- förandet av dataskyddsdirektivet, ansåg att det i inte fanns något annat vedertaget sätt för identifiering än personnummer (SOU 1997:39 s. 381). Regeringen redovisade inte någon annan bedömning (prop. 1997/98:44 s. 76 f.). I 22 § personuppgiftslagen finns det således till ge- nomförande av den angivna artikeln bestämmelser om när personnum- mer eller, från det att samordningsnummer infördes, sådana nummer får behandlas. finns det inte några särskilda bestämmelser om när t.ex. de ansiktsbilder och andra nummer än personnummer som före- kommer i pass får behandlas. Det är regeringens bedömning att det inte Prop. 2004/05:119 heller krävs med den nu föreslagna utformningen av passen. Regeringens förslag: Giltighetstiden för ett vanligt pass sänks till fem år också för personer . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller läm- nat förslaget utan invändningar. Skälen för regeringens förslag: Ett vanligt pass utfärdas med en gil- tighetstid av (3 § passlagen). Om sökanden är , utfär- das passet med en giltighetstid av . Ett sätt att försvåra missbruk av passhandlingar är att begränsa doku- När giltighetstiden för en handling har gått ut, är den i princip inte längre användbar och det blir mycket svårt att förfalska Inom förespråkar bankerna och att legitima- tionshandlingar bör ha en giltighetstid som inte överstiger . av EU:s medlemsstater har redan infört giltighetstid för pass. Bland de medlemsstater som fortfarande utfärdar pass med giltig- hetstid pågår diskussioner om att ändra giltighetstiden till . En begränsning av passets giltighetstid är givetvis ägnad att förkorta den period under vilket ett stulet eller förkommet pass kan komma att I Schengens informationssystem (SIS) läggs in upp- gifter om bl.a. förkomna, stulna och återkallade pass. fanns det per drygt 238 000 sådana svenska pass, där giltighetstiden inte gått ut, inlagda i SIS-regist- Det är viktigt att minimera antalet pass som på detta sätt är på drift och som därmed kan bli föremål för missbruk. skulle med automatik minska detta antal. Också för den enskilde kan en begränsning av passets giltighetstid ha Den som orättmätigt fått tillgång till annans pass kan med hjälp av passet använda den egentlige passinnehavarens identitet i olika sam- Detta kan få svåra konsekvenser för den egentlige passinneha- Också det i avsnitt 4.2 behandlade förslaget att svenska pass i fortsätt- ningen skall innehålla viss biometrisk information talar för att svenska pass bör ha en kortare giltighetstid än . av det förslaget förutsätter att passen förses med någon form av lag- Det finns risk för att den information som sparas på detta lagringsmedium med tiden försämras med åtföljande bristande funktio- Det är således ytterst tveksamt om informationen kan bevaras i De här redovisade skälen för att förkorta giltighetstiden för pass måste anses väga tyngre än det besvär och de ökade kostnader det innebär för den enskilde att söka nytt pass i stället för vart tionde. Svenska pass bör därför i fortsättningen ha en giltighetstid . Vid en övergång till ett system med giltighetstid kommer det att finnas ett stort antal pass som har en tioårig giltighetstid. inte bli ogiltiga vid ikraftträdandet av de nya bestämmelserna utan be- Prop. 2004/05:119 hålla sin giltighet under den på passet angivna giltighetstiden. 4.4Verkställandet av beslut om återkallelse av pass Regeringens förslag: Också den som förfogar över ett pass, utan att själv vara passinnehavare, skall vara skyldig att överlämna ett åter- kallat pass. En polisman och en tjänsteman vid eller Tullver- ket, som påträffar ett återkallat pass, skall kunna ta hand om passet för överlämnande till passmyndigheten eller annan myndighet. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Enligt promemorian skall dock endast polismän ha rätt att verkställa överlämnandet av återkallade pass. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller läm- nat förslaget utan invändningar. och har för- ordat att en tjänsteman vid eller ges samma behörighet att verkställa överlämnandet av återkallade pass som en po- lisman, eftersom också dessa tjänstemän medverkar vid gränskontroller och därvid påträffar återkallade pass. Skälen för regeringens förslag: Enligt 17 § passlagen är en passinne- havare skyldig att, på anmaning av passmyndigheten, överlämna ett åter- kallat pass till passmyndigheten. Anmaningen får förenas med vitesföre- läggande. Av 17 § framgår vidare att passmyndigheten får hålla kvar ett återkallat pass om det finns hos myndigheten eller visas upp för denna. Om passet finns hos annan myndighet, skall det på begäran av passmyn- digheten överlämnas till denna. Någon annan möjlighet än de ovan be- skrivna att verkställa ett återkallelsebeslut finns inte. Motsvarande gäller beträffande beslut om begränsning av passets giltighet. Enligt 12 § skall ett pass återkallas om annan än den för vilket det är utställt förfogar över passet. Reglerna i 17 § om överlämnande av åter- kallade pass riktar sig emellertid endast till passinnehavare, och de an- givna åtgärderna kan därmed inte vidtas om någon annan förfogar över passet. Detta är enligt regeringens mening otillfredsställande. Skyldig- heten att överlämna ett återkallat pass bör därför utvidgas till att omfatta även den som förfogar över passet utan att vara passinnehavare i passla- gens mening. Det är angeläget att återkallade pass inte befinner sig på drift. Om en polis i sitt arbete påträffar ett återkallat pass, bör han eller hon kunna ta hand om passet och överlämna det till passmyndigheten eller annan be- hörig myndighet. Tjänstemän vid och med- verkar också vid passkontroll och påträffar därvid också återkallade pass. Även en sådan tjänsteman bör få möjlighet att verkställa ett återkallelse- beslut. En polisman eller en tjänsteman vid eller Tull- verket kan även i annan verksamhet än gränskontrollverksamhet komma att påträffa ett återkallat pass. Det är rimligt att polismannen och tjänste- män vid eller även i en sådan situation kan ta hand om passet och överlämna det till behörig myndighet. lig sådan befogenhet bör införas i 17 §. Den bör avse även pass för vilka Prop. 2004/05:119 beslut om begränsning av passets giltighetstid har meddelats. Den föreslagna regleringen syftar endast till att ge polismän eller tjänstemän vid eller befogenhet att verk- ställa ett redan fattat beslut. Den nya bestämmelsen bör utformas så att detta är möjligt. De åtgärder som vidtas av en polisman eller av en tjänsteman vid eller bör dokumenteras på sätt som anges i 27 § polislagen (1984:387). Detta bör framgå av 17 § passlagen. 4.5Återkallelse av särskilda pass Regeringens förslag: Särskilda pass skall återkallas när de skäl som föranlett att passet utfärdats inte längre finns. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller läm- nat förslaget utan invändningar. Kammarrätten i har uttalat att ett administrativt enklare alternativ är att tidsbegränsa de särskilda pas- sens giltighetstid. Skälen för regeringens förslag: Enligt 3 § passlagen kan pass utfär- das som vanligt pass eller särskilt pass. Enligt 6 § passförordningen kan särskilt pass utfärdas som kollektivpass, kollektivpass för ungdomar, provisoriskt pass, extra pass, tjänstepass, diplomatpass eller kabinetts- pass. För diplomat- och tjänstepass gäller särskilda regler (jfr 31 § passlagen, 17 § passförordningen och utrikesförvaltningens föreskrifter, UF 2003:8). Enligt 12 § andra stycket passlagen får ett särskilt pass återkallas, när de skäl som föranlett passets utfärdande inte längre föreligger. I prome- har föreslagits att återkallelse skall vara obligatorisk i dessa fall. Regeringen anser att det finns goda skäl för detta. Särskilda pass utfärdas av någon speciell anledning t.ex. när en passinnehavare har behov av ett extra pass i sitt arbete eller i omedelbar anslutning till en resa. Huvud- principen bör vara att svenska medborgare skall vara innehavare av en- dast ett pass och att detta pass skall hålla en hög säkerhetsstandard. I spe- ciella situationer kan det vara befogat att frångå denna princip och ut- färda ytterligare ett pass för en passinnehavare eller utfärda ett mindre säkert pass. Användningen av sådana pass bör emellertid minimeras. Kammarrätten i har menat att ett enklare system skulle vara att tidsbegränsa de särskilda passens giltighetstid. Regeringen delar inte den uppfattningen. Vid utfärdandet av särskilda pass är det ofta svårt att avgöra för hur som passet behövs. Det förekommer dessutom att vissa länder kräver att passet har viss giltighetstid för att inresa i landet skall vara tillåten. Regeringen föreslår därför att 12 § andra stycket passlagen ändras på så sätt att det framgår att särskilda pass alltid skall återkallas när de skäl som har föranlett utfärdandet inte längre föreligger. Regeringens förslag: Det skall inte längre vara möjligt att i stället för pass medföra enbart passerkort vid resa ut ur riket. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller läm- nat förslaget utan invändningar. Skälen för regeringens förslag: I 5 § första stycket 5 passlagen finns en bestämmelse om passfrihet för passagerare som medföljer fartyg och återvänder med samma fartyg utan att gå i land på bestämmelseorten. Bestämmelsen får numera betydelse enbart vid resor med fartyg som är destinerade till länder utanför Schengenområdet. I de fall som här avses får passagerarna särskilda passerkort som berättigar dem att resa ut ur riket utan att medföra pass. Systemet med passerkort har enligt regeringens mening vissa säker- hetsbrister. Om innehavaren av ett sådant kort ändå medför sitt pass, kan han eller hon på återresan lämna över kortet till någon som inte har rätt att komma in i landet. Denne kan då med hjälp av passerkortet passera gränskontrollen utan att bli ertappad. Ordningen med passerkort leder också till problem för svenska be- skickningar i de länder utanför Schengenområdet som har färjeförbindel- ser med . Det beror på att det inte så sällan förekommer att re- sande som inte medför pass ångrar sig vid ankomsten och vill gå iland. i har påtalat problemet med att man i sådana situationer tvingats åka till färjan i , eller annan hamn, för att utfärda provisoriska pass för svenska medborgare som bara har passerkort och som vill gå i land. Det finns inte något egentligt behov av att behålla ordningen med passerkort. Det är betydligt mera rationellt att låta huvudregeln om att pass alltid skall medföras vid resor utanför Schengenområdet gälla även i de situationer som här avses. Regeringen föreslår därför att den aktuella bestämmelsen om passfrihet upphävs. 5Pass till personer dömda till en straffrättslig påföljd Det är förhållandevis ovanligt i svensk kriminalvård att personer som avtjänar frihetsberövande påföljder avviker. från de slutna anstalterna har också minskat väsentligt under de senaste Det har dock skett ett antal uppmärksammade rymningar från an- stalter med hög säkerhetsnivå . Detta är naturligtvis inte ac- Avvikelser förhindras främst genom olika säkerhetsarrangemang inom de institutioner där frihetsberövande påföljder verkställs, noggranna kontroller och väl övervägda föreskrifter i samband med permissioner samt ett nära samarbete mellan institutionerna och polisen. risk för att en intagen vid en kriminalvårdsanstalt beger sig utomlands Prop. 2004/05:119 under en permission, kan särskilda villkor ställas upp, t.ex. om vistelse- ort, permissionsadress, anmälningsplikt eller annat (se 32 § tredje stycket lagen [1974:203] om kriminalvård i anstalt och Kriminalvårdstyrelsens allmänna råd till 9 kap. 7 § föreskrifter och allmänna råd för verkställighet i anstalt [KVVFS 2004:13]). Trots att det har vidtagits flera åtgärder för att förbättra säkerheten och kontrollen vid kriminalvårdsanstalterna förekommer det ändå ett antal avvikelser . Det har inträffat att dömda har avvikit och bl.a. med hjälp av giltiga pass lyckats lämna landet. Detta framstår självklart som otillfredsställande. Åtgärder bör därför vidtas för att för- svåra för personer som dömts till längre frihetsberövande påföljder att lämna landet under verkställigheten. Passlagen innehåller vissa bestämmelser som gör det möjligt att begränsa tillgången till pass för personer som är dömda eller misstänkta för brott. I 7 § passlagen anges de omständigheter som utgör passhinder. Passansö- kan skall enligt 7 § 3 avslås, om sökanden är anhållen, häktad eller un- derkastad övervakning enligt 24 kap. 3 § första stycket (skall rätteligen vara 24 kap. 4 §) eller reseförbud eller anmälningsskyl- dighet enligt 25 kap. 1 § samma balk. En ansökan om pass skall enligt 7 § 4 och 5 passlagen också avslås om sökanden är efterlyst och skall omhändertas vid anträffandet eller om sökanden genom lagakraftvunnen dom har dömts till frihetsbe- rövande påföljd, som inte har börjat verkställas, och det finns sannolika skäl att anta, att han ämnar undandra sig verkställigheten.