prop · GT0351 · 2005-11-30 00:00:00 — Sådant gods är särskilt angivet och utgörs exempelvis av explosiva ämnen och föremål, brandfarliga gaser, giftiga gaser, giftiga eller smittförande äm- nen och radioaktivt material. Kraven som ställs på aktörer som hanterar denna typ av gods är att de skall införa och praktiskt tillämpa särskilda skyddsplaner. Sådana planer skall upprättas av transportörer av farligt gods och av dem som till någon annan lämnar farligt gods för transport. Planerna skall bl.a. omfatta en genomgång av hur en transport skall genomföras med avseende på vilka risker som kan vara aktuella. Vidare skall det klart framgå vilka åtgärder som vidtas för att minska riskerna och på vilket sätt rapportering av inträffade incidenter skall ske. 5.6.2Transportskydd regleras i lagen Regeringens förslag: De grundläggande och övergripande skyldighe- terna för den som skall tillgodose transportskyddet skall framgå av la- gens allmänna aktsamhetsregel. Dessa skyldigheter skall enbart gälla transporter på land av farligt gods. Utredningens förslag: De grundläggande och övergripande skyldig- heterna för den som skall tillgodose transportskyddet framgår av en sär- skild bestämmelse i 10 § i utredningens förslag till ny lag om transport av farligt gods. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. Hovrätten för , Statens rädd- ningsverk och har ifrågasatt om de exemplifieringar som finns i utredningens förslag till 10 § andra stycket den nya lagen bör införas i lagen. Skälen för regeringens förslag: Begreppet transportskydd definieras i 6 § den nya lagen, se avsnitt 5.3. I den bestämmelsen framgår att med transportskydd avses i lagen de skyddsåtgärder och de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra och begränsa att obehörigt förfarande med det farliga godset vid transport på land orsakar skador på liv, hälsa, miljö eller egendom. Detaljerade bestämmelser om transport- skydd kommer att kunna införas i svensk rätt genom bemyndigandet i 20 § andra stycket 15 den nya lagen för regeringen och därefter behörig transportmyndighet att meddela föreskrifter på området. Bestämmelserna om transportskydd är av stor betydelse för verksam- hetsutövarna av transport av farligt gods. Reglerna ansluter vidare nära till övriga frågor som rör sådana transporter. Därför bör, som utredningen funnit, redan i lagen framgå de övergripande skyldigheterna beträffande transportskyddet. Dessa skyldigheter gäller även den som till annan läm- nar farligt gods för transport. Utredningens förslag till en särskild bestämmelse om transportskydd i den nya lagen är utformad på ett sätt som nära överensstämmer med ly- delsen av lagens allmänna aktsamhetsregel i 2 § första stycket i regering- ens förslag. Den allmänna aktsamhetsregeln innefattar skyldigheter att vidta skyddsåtgärder och försiktighetsmått avseende obehörigt förfarande med det farliga godset. Med detta avses transportskydd. Därigenom framgår enligt regeringens mening de grundläggande och övergripande skyldigheterna beträffande transportskyddet på ett i lagen framträdande och tydligt sätt. Det vore därför närmast att anse som en dubbelreglering att därutöver införa en sådan särskild bestämmelse om transportskydd som utredningen föreslår. Någon sådan särskild bestämmelse införs där- för inte i den nya lagen. Den exemplifiering av åtgärder som kravet på transportskydd kan in- nebära och som anges i utredningens förslag till 10 § andra stycket den nya lagen utgör endast ett urval av de förpliktelser som detaljerat framgår av internationella instrument och som i svensk rätt kommer att framgå av myndighetsföreskrifter. Uppräkningen kan inte förutses ge närmare väg- ledning för tillämparen av reglerna. I likhet med flera av remissinstanser- na finner regeringen att någon sådan exemplifiering av de åtgärder som kan komma ifråga inte bör införas i lagen. I den utsträckning den nya lagen är tillämplig på Försvarsmakten och omfattas även dessa myndigheter av de nya reg- lerna om transportskydd. Det kan inte förutses att dessa myndigheter i anpassningssyfte skulle vara i behov av någon tids undantag från regler- na. Eftersom särskilda regler om sjöfarts- och luftfartsskydd införts genom lagen (2004:487) om sjöfartsskydd och lagen (2004:1100) om luft- fartsskydd samt motsvarande EG-förordningar saknas anledning att infö- ra sådana bestämmelser för dessa transportslag i den nya lagen om trans- port av farligt gods. Regeringens förslag: I sekretesslagen (1980:100) införs en ny regel enligt vilken sekretess skall gälla för uppgifter som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd med avse- ende på transporter på land av farligt gods. För annan verksamhet än det allmännas förs den gamla lagens be- stämmelse om tystnadsplikt in i den nya lagen om transport av farligt gods med det tillägget att tystnadsplikten även omfattar uppgifter om transportskydd. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av att syftet med reg- lerna om transportskydd är att förebygga angrepp av brottsligt slag är det av stor betydelse att uppgifter som rör transportskydd inte kommer till allmän kännedom. Verksamhetsutövarnas säkerhetsåtgärder kan annars komma att bli verkningslösa gentemot den brottslighet, i förekommande fall av allvarligt slag, som de är avsedda att motverka. Uppgifter om transportskydd finns givetvis hos de myndigheter som utför transporter av farligt gods och på grund därav har att vidta särskilda skyddsåtgärder. Vidare skall åtgärder beträffande transportskydd vara föremål för den tillsyn som tillsynsmyndigheterna utövar under lagen. Vid tillsynen kommer myndigheterna att komma i kontakt med uppgifter, i form av skriftlig dokumentation eller av annat slag, som rör säkerhets- åtgärder som verksamhetsutövarna vidtagit. Som exempel kan nämnas de skyddsplaner som enligt reglerna om transportskydd skall upprättas av verksamhetsutövarna. Dessa planer innehåller ingående information om konkreta säkerhetsåtgärder som vidtas för att möta faktiska eller potenti- ella hot om brottsliga angrepp. Även när tillsynen enligt den nya lagen om transport av farligt gods rör andra områden kan tillsynsmyndigheter- na självfallet komma i kontakt med uppgifter som rör verksamhetsut- övarnas säkerhetsåtgärder. Detsamma gäller för de myndigheter som har uppgifter såsom behöriga myndigheter enligt regelverket om transport av farligt gods. De behöriga myndigheterna anges i förordningen till lagen och deras uppgifter, som kan innefatta t.ex. olika former av tillståndsgiv- ning och produktkontroller, regleras i myndighetsföreskrifterna. Handlingar som inkommit till en myndighet eller har upprättats där är allmänna. De skall på begäran lämnas ut, om utlämnandet inte hindras av en sekretessbestämmelse. Det finns således ett behov av att handlingar hos myndigheterna med uppgifter som rör transportskydd kan omfattas av sekretess. En ny bestämmelse om detta bör införas i sekretesslagen. Sekretesslagens 5 kap. innehåller bestämmelser om sekretess med hän- syn främst till intresset att förebygga eller beivra brott. 5 kap. 2 § 5 sek- retesslagen innebär att sekretess gäller för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd med avseende på den civila luftfarten eller den civila sjöfarten, om det kan antas att syf- tet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs. Denna bestämmelse har skapats i syfte att kunna sekretessbelägga uppgifter som rör luftfarts- eller sjöfartsskydd (prop. 2001/02:191, bet. 2002/03:KU13, rskr. 2002/03:38 samt prop. 2003/04:58, bet. 2003/04:TU7, rskr. 2005/06:51 2003/04:144). Genom att bestämmelsen är försedd med ett s.k. rakt skaderekvisit pre- sumeras att uppgifterna är offentliga. De skall således enbart hållas hem- liga om det kan antas att syftet med säkerhets- eller bevakningsåtgärden motverkas om uppgifterna röjs. Till stor del är det samma skyddshänsyn som ligger bakom lagstift- ningen om luftfarts- och sjöfartsskydd och som bär upp de nya reglerna om transportskydd. Det är naturligt att liknande uppgifter skall kunna hållas hemliga oavsett vilket transportsätt som är i fråga. Det är vidare naturligt att sekretessbestämmelsen utformas på samma sätt och med samma skaderekvisit oavsett berört transportslag. 5 kap. 2 § sekretessla- gen bör därför kompletteras med en bestämmelse som ger myndigheterna rätt att sekretessbelägga de uppgifter som är hänförliga till säkerhets- och bevakningsåtgärder med avseende på transporter på land av farligt gods. Sekretessbestämmelsen innebär att uppgifterna omfattas av tystnads- plikt i det allmännas verksamhet. I 16 kap. 1 § sekretesslagen finns de tystnadsplikter uppräknade som har företräde framför principen om med- delarfrihet, dvs. rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförord- ningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Tystnadsplikten som gäller enligt 5 kap. 2 § sekretesslagen be- gränsar meddelarfriheten. Denna ordning gäller alltså redan för uppgifter om luftfarts- och sjöfartsskydd och är motiverad med hänsyn till karaktä- ren av de uppgifter som är i fråga. Uppgifter som rör transportskydd är på samma sätt känsliga och kan, om de kommer i fel händer, medföra stora säkerhetsrisker. Det är självfallet av stor vikt att sådana uppgifter inte publiceras. Även den tystnadsplikt som följer av det tillägg som föreslås i 5 kap. 2 § sekretesslagen bör således ha företräde framför med- delarfriheten. Såsom 16 kap. 1 § sekretesslagen är formulerad behöver någon ändring i den paragrafen inte göras för att detta resultat skall upp- nås. Sådana uppgifter om transporter på land av farligt gods som är avsedda att kunna hemlighållas med stöd av den nya bestämmelsen i 5 kap. 2 § sekretesslagen kan i vissa fall skyddas även av någon annan sekretessbe- stämmelse. T.ex. kan sådana uppgifter hos Försvarsmakten och Försva- rets materielverk skyddas även av försvarssekretess enligt 2 kap. 2 § sek- retesslagen. Detta torde emellertid inte orsaka några problem, eftersom den sekretessregel som ger det starkaste skyddet i så fall skall tillämpas (jfr prop. 1979/80:2 del A s. 70). Tystnadsplikt för uppgifter om transportskydd i annat än det allmännas verksamhet bör skapas genom att i den nya lagen om transport av farligt gods föra in en bestämmelse om tystnadsplikt, som i sak motsvarar be- stämmelsen om tystnadsplikt i LFG med tillägg för sådana uppgifter som rör transportskydd. Regler om tystnadsplikt avseende uppgifter om sjö- fartsskydd finns främst i lagen (2004:487) om sjöfartsskydd. För luftfar- tens område saknas sådana regler i lagen (2004:1100) om luftfartsskydd. Detta är emellertid en fråga som är föremål för beredning i . Myndigheternas tillsyn säkerställer efterlevnaden av reglerna om trans- port av farligt gods. Tillsynsbestämmelser finns i LFG och FFG efter mönster från de internationella regelverken på området. Genom LFG:s tillkomst samlades tillsynsansvaret vid transport av far- ligt gods på ett färre antal myndigheter . Därigenom åtgärda- des en tidigare svårhanterlig tillsynssituation, som inneburit att reglerna om tillsyn funnits i ett flertal lagar och föreskrifter och att tillsynsansva- ret varit fördelat på ett antal myndigheter beroende på vilket transport- slag som varit berört. Fördelningen mellan LFG och FFG är att i lagen föreskrivs tillsyns- myndigheternas befogenheter, medan de särskilda tillsynsmyndigheterna, efter bemyndigande i lagen, anges i förordningen. I tillsynsmyndigheter- nas egna föreskrifter finns närmare bestämmelser om hur tillsynen skall bedrivas. Uppgifter som åligger tillsynsmyndigheterna anges i bilagorna till ADR samt i RID, IMDG-koden och ICAO-TI. Vilka myndigheter som haft tillsynsmandat har i flera fall ändrats se- dan LFG:s tillkomst, bl.a. på grund av förändringar i samhällets myndig- hetsstruktur. De nuvarande tillsynsmyndigheterna framgår av 25 § FFG. har tillsynsansvar för landtransporter av farligt gods utom för radioaktiva ämnen. Vidare omfattar verkets tillsynsansvar endast giftiga, smittförande eller frätande ämnen eller övriga ämnen som transportmyndigheterna bestämmer om transporten sker i tankfordon. har dessutom tillsynsansvar för säkerhetsrådgivare avseende samtliga transportslag. Järnvägsstyrelsen är tillsynsmyndighet för järnvägstransporter, Luftfartsstyrelsen för lufttransporter samt Sjö- fartsverket för sjötransporter. Polismyndigheterna är tillsynsansvariga för landtransporter utom järnvägstransporter, medan ansvarar för tillsynen av vägtransporter till och från utlandet i omedelbar närhet av gränspassage samt kontroll av fordon och andra lastenheter som inkom- mer med fartyg. har givits ett indirekt tillsynsansvar i den utsträckning eller , var och en inom sitt om- råde, beslutar i samråd med . Detta indirekta ansvar yttrar sig i en mellan och träffad över- enskommelse. Den innebär att lastbärare, som är avskilda för sjötransport men inte har lastats ombord på fartyg, såvitt gäller förpackat farligt gods i lastbärare, skall inspekteras av . Någon överenskom- melse mellan och har inte träffats. Tillsynsmyndigheternas befogenheter vid utövandet av tillsynen framgår av 12 och 13 §§ LFG. De har rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med transport eller till trans- portmedel och transportanordningar. Vidare har tillsynsmyndigheterna Prop. 2005/06:51 rätt att få de upplysningar, handlingar och prov som behövs för tillsynen. Därutöver får tillsynsmyndigheterna vid vite meddela de förelägganden och förbud som uppenbart behövs samt, om rättelse efter föreläggande inte sker, förordna om rättelse på den försumliges bekostnad. Utöver polismyndigheterna har ingen av tillsynsmyndigheterna polisiä- ra befogenheter vid utövandet av sina tillsynsuppgifter. De måste begära handräckning av polismyndigheterna om den som är utsatt för tillsyn inte samarbetar. Polismyndigheterna har därför, utöver sitt eget självständiga tillsynsansvar, att lämna den handräckning till de övriga tillsynsmyndig- heterna som behövs för tillsynen. Det bör dock nämnas att har vissa straffprocessuella befogenheter enligt 16 a § LFG. Vidare bör näm- nas att har straffprocessuella befogenheter enligt annan lagstiftning men inte när det gäller brott mot bestämmelserna om trans- port av farligt gods. En polis har enligt 22 § 4 polislagen (1984:387) rätt att stoppa fordon för att kontrollera bl.a. dess last enligt vad som är särskilt föreskrivet. Vid utövandet av regeln är polislagens övriga befogenheter tillämpliga, bl.a. att, om andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omstän- digheterna är försvarligt, använda våld enligt 10 § 5 för att stoppa ett for- don eller annat transportmedel eller kontrollera ett fordon eller dess last. Detta kan innefatta att tvingas bryta upp ett lås för att kontrollera slutna lastutrymmen (prop. 2001/02:130 s. 102). Alla åtgärder enligt polislagen är underkastade den allmänna proportionalitetsprincipen i 8 § om att en polis som skall verkställa en tjänsteuppgift skall ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. En polis har även enligt 26 § FFG, med stöd av ett bemyndigande i 14 § LFG, möjlighet att hindra fortsatt transport om denna strider mot lag eller med stöd av lagen meddelad författning och fortsatt transport inte kan ske utan påtaglig risk för skada. Kontrolldirektivet anger former för tillsynen av vägtransporter av farligt gods som färdas på en medlemsstats territorium eller som färdas in i det från ett tredje land. Ändamålet med tillsynen skall vara att säkerhetsför- hållandena vid vägtransporter av farligt gods är i överensstämmelse med gällande lag. Reglerna har utformats för att säkerställa att medlemsstaternas kontrol- ler håller tillräckligt hög nivå som man i möjligaste mån bör undvika att fordonen kontrolleras . Kontrolldirektivet samt ändringar som gjorts i detta är införda i svensk lagstiftning genom bestämmelserna i , FFG och föreskrifter och allmänna råd om Polisens tillsyn över transporter av far- ligt gods (RPSFS 2000:11). Tillsynsverksamheten enligt den nya lagen om transport Regeringens förslag: Regeringen utser även enligt den nya lagen om transport av farligt gods de myndigheter som genom tillsyn skall kon- trollera att lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. Tillsynsmyndigheternas befogenheter regleras i lagen. Av lagen framgår att de har rätt till tillträde till transportmedel, förpackningar och andra transportanordningar, oavsett om de är märkta eller ej. Tjänstemän vid den tillsynsmyndighet som regeringen bestämmer skall ha rätt att stoppa fordon för kontroll. Samma tjänstemän skall, under samma förutsättningar som en polis har sådana befogenheter, ha rätt att inom myndighetens tillsynsområde hindra fortsatt transport från hamnar. Genom ett tillägg i lagen (1982:395) om Kustbevakning- ens medverkan vid polisiär övervakning ges vidare en kustbevak- ningstjänsteman samma befogenheter att använda straffprocessuella tvångsmedel på farligt gods-området som på andra områden som om- fattas av övervakning enligt den lagen. Det skall inte längre finnas något krav på att en tillsynsmyndighets förbud eller föreläggande endast får meddelas om det uppenbart be- hövs för att lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen skall följas. Regeringens bedömning: Den tillsynsmyndighet vars tjänstemän en- ligt den nya lagen om transport av farligt gods skall ha rätt att stoppa fordon för kontroll samt hindra fortsatt transport från hamnar bör vara . Detta bör framgå av en ny förordning om transport av farligt gods. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till försla- get eller lämnar det utan erinran. är med hänsyn till det föreslagna tillämpningsområdet för den nya lagen om transport av farligt gods tveksamt till om utredningens förslag medger rätt till tillträde för tillsyn i områden, lokaler och andra utrymmen även vid förberedelser inför transport. , och Järnvägsstyrel- sen har framhållit det angelägna i att tillsynsmyndigheterna får rätt till tillträde även till transportmedel, förpackningar och andra transportan- ordningar som saknar märkning. Järnvägsstyrelsen anser att det i lagen bör framgå att tillsynsmyndigheterna får bryta lås och plomber för att genomföra tillsyn, eventuellt kompletterat med skyldigheten för till- synsmyndigheten att återförsluta enheten inför vidare transport. Kustbe- vakningen har anfört att en proportionalitetsprincip för samtliga tillsyns- myndigheters verksamhet med 8 § polislagen som förebild bör införas i den nya lagen. Vidare har uttryckt att det är oklart om utredningens förslag till 14 § innefattar en rätt för att hindra fortsatt transport av gods som avses tas ombord på fartyg. Myn- digheten har påtalat det angelägna i att in- och utgående gods från ham- nar i detta avseende behandlas lika. Skälen för regeringens förslag och bedömning Ett väl utbyggt och organiserat system för tillsyn av efterlevnaden av reglerna om transport av farligt gods utgör en garanti för att lagens syfte skall kunna uppnås. En effektiv tillsyn verkar förebyggande och bidrar till en säkrare hantering av det farliga godset. Den grundläggande strukturen för tillsynens organisering och bedri- vande är fastslagen i nuvarande lagstiftning och bör vara vägledande även för tillsynsregleringen i den nya lagen om transport av farligt gods. Vidare kan vägledning inför den nya regleringen hämtas i de allmänna slutsatser som , se nedan, redovisat i sina betänkan- den om det allmännas tillsyn. Även i fortsättningen bör ordningen vara den att tillsynsmyndigheter- nas befogenheter regleras i lagen om transport av farligt gods, medan regeringen i förordningen till lagen utser tillsynsmyndigheterna och deras närmare mandat. Tillsyn kan innebära olägenheter av skilda slag för den enskilde. Det finns skäl att understryka betydelsen av att tillsynen inte orsakar onödiga besvär för den som är utsatt för tillsynsmyndighetens granskning. I den nya lagen bör därför tas in en generell bestämmelse om allmänt hänsyns- tagande till den som är föremål för tillsyn. Därigenom markeras den pro- portionalitetsprincip som i och för sig självfallet gäller för tillsynsmyn- digheterna i deras verksamhet. Enligt nuvarande reglering får förelägganden och förbud meddelas en- dast om det uppenbart behövs för att lagen och de föreskrifter som med- delas med stöd av lagen skall efterlevas. I annan näraliggande lagstift- ning med liknande skyddsändamål som LFG saknas ett sådant uppenbar- hetsrekvisit. Särskilt mot bakgrund av att stränga krav uppställts i rätts- praxis för att liknande uppenbarhetsrekvisit skall vara uppfyllda (jfr RÅ 1992 ref. 25) saknas skäl att bibehålla kravet på uppenbarhet i den nya lagen om transport av farligt gods. Därmed kan tillsynen över efterlevna- den av lagen förväntas bedrivas med större effektivitet. Kontroll av utrymmen, transportanordningar m.m. Tillsynsbestämmelserna har utformats med beaktande av Statens rädd- ningsverks remissynpunkter. Således har förtydligats att rätten till tillträ- de omfattar även sådana utrymmen som används vid förberedelser inför transport. Enligt vad utredningen närmare redogjort för har lydelsen av 12 § LFG givit upphov till tillämpningssvårigheter, då det råder osäkerhet om i vil- ken utsträckning bestämmelsen kan användas även vid tillträde till for- don som inte är skyltade på det sätt som krävs enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. har enligt utredning- en anmärkt att det förekommer att chaufförer av olika anledningar, t.ex. inför poliskontroller, uppsåtligen tar bort fordonens skyltning. En del transporter av farligt gods sker vidare lagligen utan särskild skyltning. Utredningen har redovisat att uppfattning är att till- synsmyndigheterna enligt gällande rätt endast har rätt till tillträde till oskyltade fordon om det finns någon omständighet som talar för att for- donet innehåller farligt gods. Vidare har framgått att tolkning av 12 § LFG har fått spridning och innebär att polismyndighe- terna inte gör någon tillsyn på oskyltade fordon för att kontrollera farligt gods. Denna slutsats stöds av remissyttrande. Den rådande tolkningen av 12 § LFG är enligt regeringens mening inte tillfredsställande. Det är av stor vikt att tillsynsmyndigheterna har möj- lighet att kontrollera transporter av farligt gods även i de fall transport- medlet eller lastbehållaren inte försetts med föreskriven märkning eller någon märkning inte är nödvändig. En annan ordning undergräver till- synsmyndigheternas möjligheter att bedriva en effektiv tillsyn. har polismän m.fl. enligt 3 kap. 3 § fordonslagen (2002:574) möjlighet att utan yttre indikationer på brister få tillträde till fordon och slutna utrymmen i ett fordon för att utöva kontroller enligt fordonslagen samt för att kontrollera lastsäkring enligt trafikförordningen (1998:1276) och föreskrifter. Vid utövandet av denna kontroll har en polis de befogenheter som framgår av 10 § och 22 § 4 polislagen. Fordonslagen ger emellertid inte rätt till tillträde till for- don för tillsyn enligt lagen om transport av farligt gods. Säkerheten vid transporter av farligt gods är avhängig av att reglerna på området efterlevs. Säkerhetsaspekterna är av sådan tyngd att det också på detta område måste finnas en rätt till kontroll av transportmedel, för- packningar och andra transportanordningar, även för de fall de inte är märkta på föreskrivet sätt eller inte behöver märkas.