prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — Den svenska offentlighets- och sekretessregleringen är utformad på ett sådant sätt att allmänhetens intresse av insyn när det gäller miljöinforma- tion till stor del redan är tillgodosett. Någon generell bestämmelse som gör det möjligt att i varje enskilt fall ta hänsyn till allmänhetens intresse av att ta del av sådan information finns dock inte. För att leva upp till de krav som ställs i konventionen och direktivet bör det därför i sekretess- lagen införas en generell intresseavvägningsklausul som gör det möjligt att i det enskilda fallet göra en avvägning mellan allmänhetens intresse av att ta del av miljöinformation och det intresse som sekretessreglerna avser att skydda. Se vidare avsnitt 9.2.1. Sekretess och uppgifter om utsläpp i miljön En begäran om information om utsläpp som skett i miljön får enligt kon- ventionen och direktivet inte avslås med hänvisning till myndigheters verksamhet, skyddet för kommersiell eller industriell information, skyddet för personuppgifter eller akter om en fysisk person, skyddet för tredje part eller skyddet av den miljö som informationen avser. De be- gränsningar som konventionen och direktivet sammantaget innebär i fråga om möjligheterna att föreskriva sekretess för uppgifter om utsläpp som gjorts i miljön motsvaras inte på samma sätt av sekretessbrytande regler i svensk rätt. För att svensk rätt skall leva upp till konventionens och direktivets krav är det således nödvändigt att införa sekretess- brytande regler för uppgifter om utsläpp. Se vidare avsnitt 9.2.2. Regeringens bedömning: Med anledning av skillnader mellan vad som menas med myndighet i konventionen, miljöinformations- direktivet och svensk rätt är det nödvändigt att införa bestämmelser om miljöinformation som finns hos organ som inte är myndigheter i svensk mening. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstansernas synpunkter redovisas i avsnitt 9.1. Skälen för regeringens bedömning: Enligt kraven i konventionen och miljöinformationsdirektivet skall allmänheten ha tillgång till miljö- information från myndigheterna. Konventionens och direktivets myndig- hetsbegrepp skiljer sig något från det svenska. Detta innebär att det finns ett antal aktörer i det svenska samhället som faller in under konventio- nens och direktivets definition av offentlig myndighet, men som inte be- traktas som myndigheter i svensk rätt. Offentlighetsprincipen är därmed inte tillämplig på dessa organ. För att svensk lagstiftning skall kunna leva upp till konventionen och direktivet i denna del är det nödvändigt att införa regler om skyldighet att lämna ut miljöinformation som gäller även de organ som inte är myndigheter enligt svensk rätt. Med anledning av detta föreslår regeringen att det införs en lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ. Ett sådant förslag, remissinstansernas synpunkter och skälen för förslaget redovisas i avsnitt 9.1. Insamling och spridning av miljöinformation Regeringens bedömning: Svenska myndigheter uppfyller de grund- läggande kraven i Århuskonventionen och miljöinformationsdirektivet vad gäller insamling, organisering och spridning av miljöinformation. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har inte framfört några särskilda synpunkter i denna del. pekat att det i svensk rätt inte finns något föroreningsregister av det slag som konventionen kräver. Kemikalieinspektionen har gjort gällande att inte uppfyller de specifika kraven i artikel 7 i direktivet och att artikeln bör överföras till svensk författningstext. Skälen för regeringens bedömning För att uppnå konventionens och direktivets syften är det inte tillräckligt att allmänheten har rätt att ta del av den information om miljön som finns Informationen i sig måste vara av god kvalitet för att kunna ligga till grund för opinionsbildning, bedömningar inför beslut Enligt direktivet skall medlemsstaterna så långt det är möjligt inom ramen för deras befogenheter se till att all information som samman- ställts av dem eller för deras räkning är aktuell, korrekt och jämförbar. (Jfr konventionens artikel 5 och miljöinformationsdirektivet artiklarna 3.5, 7 och 8.) Enligt konventionen skall parterna se till att myndigheterna innehar, organiserar och uppdaterar miljöinformation som är relevant för deras Enligt konventionen skall dessutom system inrättas som förser myndigheterna med information om föreslagna och befintliga verksamheter som påverkar miljön. Myndigheternas förfarande för att göra miljöinformationen tillgänglig skall enligt konventionen vara öppet och det skall finnas reella möjlig- heter att ta del av informationen. I konventionen anges att detta kan uppnås t.ex. genom att allmänheten upplyses om vilken slags information som finns hos myndigheterna, på vilka grundläggande villkor som denna information tillhandahålls och hur man går till väga för att skaffa sig den. I konventionen exemplifieras vilka praktiska åtgärder som kan vidtas, t.ex. göra förteckningar och register kostnadsfritt tillgängliga, krav på tjänstemän att vara allmänheten behjälplig samt fastställande av kontakt- I direktivet slås fast att tjänstemän skall bistå allmänheten vid informa- tionssökning, det skall upprättas förteckningar över offentliga myndig- heter och fastställas förfaranden som garanterar att rätten till tillgång till miljöinformation kan tillämpas i praktiken. utom se till att myndigheterna på ett adekvat sätt upplyser allmänheten om dess rättigheter enligt direktivet. eller oftare skall enligt konventionen nationella rapporter publiceras om miljötillståndet i landet, inbegripet information om kvali- teten och belastningarna på miljön. Enligt direktivet skall medlems- staterna vidta nödvändiga åtgärder för att se till att nationella och regionala rapporter om miljösituationen offentliggörs med jämna mellan- rum på högst . Enligt direktivet skall informationen spridas bland annat med hjälp av informationsteknologi (telematik eller elektronik) när så är möjligt. Information som samlats in innan direktivet publicerades () behöver inte publiceras elektroniskt om den inte redan finns tillgänglig i denna form. Enligt direktivet kan kraven på aktiv sprid- ning av information uppfyllas genom att skapa länkar till webbplatser på Internet där informationen kan hämtas. Konventionen och direktivet preciserar vilken information det är som åtminstone skall göras tillgänglig via elektroniska databaser. Detta gäller t.ex. texterna till internationella fördrag, gemenskapslagstiftning, natio- nell lagstiftning om eller med anknytning till miljön, planer och program avseende miljön, uppgifter eller sammanställningar av uppgifter som samlats in genom övervakning av verksamhet som påverkar eller sanno- likt kommer att påverka miljön, vissa miljökonsekvensbedömningar och riskbedömningar etc. (Se artikel 7.2 i miljöinformationsdirektivet och artikel 5.3 i konventionen.) Det åligger även parterna att publicera eller på annat sätt sprida viss särskild miljöinformation till allmänheten. Det gäller bl.a. fakta och analyser som är av betydelse för utvärderingen av viktigare förslag på miljöpolitikens område, förklarande material om allmänhetens rättigheter enligt konventionen samt uppgifter om hur förvaltningen på alla nivåer fullgör sina officiella uppgifter och tillhandahåller tjänster med avseende på miljön. Parterna skall dessutom uppmuntra verksamhetsutövare att informera allmänheten om den miljöpåverkan deras verksamhet och produkter har. Detta kan lämpligen ske inom ramen för frivillig miljömärkning eller miljörevision. Mekanismer skall utvecklas som ger allmänheten tillgång till tillräcklig produktinformation så att konsumenterna kan göra väl- grundade miljöval. Parterna skall enligt konventionen vidta steg för att gradvis utveckla en allmänt tillgänglig databas innehållande ett enhetligt landsomfattande system för inventering och registrering av föroreningar. Ett sådant sys- tem kan innehålla uppgifter om bl.a. utsläpp, förekomsten av miljöfarliga ämnen och produkter, förbrukningen av vatten, energi och naturresurser samt platser för avfallsförvaring. Om ett hot mot människors hälsa eller miljön uppkommer, skall all information som finns hos en myndighet och som kan möjlig- göra för allmänheten att vidta alla nödvändiga åtgärder för att begränsa skadan lämnas ut till allmänheten. Det finns en rad bestämmelser som leder till att det finns ett stort antal allmänna handlingar som innehåller miljöinformation hos myndigheter. Ett exempel på en sådan bestämmelse är 26 kap. 20 § enligt vilken den som utövar en miljöfarlig verksamhet skall lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten. kan även förelägga en verksamhetsutövare att inkomma med uppgifter och hand- lingar som myndigheten behöver för tillsynen (21 §). Härutöver finns, t.ex. i de förordningar och föreskrifter som utfärdats med stöd av miljö- balken, flera bestämmelser som har till syfte att myndigheter skall förses med information om tillståndet i miljön. därför riklig tillgång till uppgifter både om förhållandena inom den offentliga verksamheten och på det privata området. Tillsynsmyndig- heterna inhämtar t.ex. kontinuerligt information inom sina respektive ansvarsområden (jfr 26 kap. ). För att allmänhetens insynsrätt skall kunna tillgodoses och för att myn- digheterna skall kunna ge den service som eftersträvas krävs att myndig- heternas handlingsbestånd kan överblickas och att handlingarna med lätthet kan sökas och påträffas. Den svenska lagstiftningen ställer därför krav på upprättande av olika instrument för beskrivning och sökning av handlingar. Det uppställs krav på registrering (15 kap. 1 och 2 §§ sekre- tesslagen och 5 § arkivlagen [1990:782]), beskrivning av ADB-register (15 kap. 11 § sekretesslagen) och arkivredovisning, dvs. arkivbeskriv- ning och arkivförteckning (6 § arkivlagen). Förteckningar över offentliga myndigheter kan hittas bl.a. via Sverige- direkt på Internet, på regeringens webbadress, etc. De myndigheter som hör till Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementets ansvarsområden och kanske är de som i första hand är intressanta när det gäller miljöinforma- tion, hittar man på regeringens webbadress under Miljö- och samhälls- byggnadsdepartementet. Denna information är alltså tillgänglig för all- mänheten. Svenska myndigheters arbete med insamling och spridning av miljöinformation har på uppdrag av regeringen utrett hur svenska myn- digheter samlar in och sprider miljöinformation för att se om deras arbete motsvarar kraven i konventionen och direktivet. slut- sats är att svenska myndigheter uppfyller kraven i konventionen och direktivet och att inga lagstiftningsåtgärder är nödvändiga i denna del. är bifogad i bilaga 6. I enlighet med vad anfört gör regeringen bedöm- ningen att de svenska myndigheternas system för insamling, organisering och spridning av miljöinformation är väl utbyggda och väl svarar mot Århuskonventionens och direktivets krav på informationsförsörjning. Några författningsändringar är därför inte nödvändiga. Trots detta kan det svenska systemet förbättras och på ett tydligare sätt ge uttryck för konventionens principer om att goda möjligheter till granskning och nyttjande av miljöinformation är en fruktbärande form av samhälleligt deltagande på miljöområdet. pekar i sin rapport översiktligt på vissa områden som skulle kunna fungera bättre, bl.a. i fråga om informationens faktiska tillgänglighet. Konventionen ställer krav på att ett föroreningsregister gradvis skall införas (artikel 5.9). Genom det befintliga kemikalieutsläppsregistret och det utvecklingsarbete som pågår (se närmare , bilaga 6) är konventionens grundläggande krav i detta avseende uppfyllt. I enlighet med konventionen måste arbetet på detta område fortsätta att utvecklas . Det stora informationsutbudet och de många tillgängliga informations- kanalerna i dagens samhälle är inte alltid anpassade på ett sådant sätt att informationen verkligen är användbar för medborgaren. Mängden in- formation växer . Allt mer information hanteras och söks elek- troniskt. Frågor om hur informationen struktureras elektroniskt blir där- för allt mer intressanta. I det sammanhanget aktualiseras t.ex. frågor om Prop. 2004/05:65 hur metadata används för att märka information, eller hur olika offent- liga webbsidor samordnas, struktureras och kontrolleras. Vid offentliga möte om konventionen framfördes synpunkter om brister i tillgången till viss miljöinformation, bl.a. kan myndigheters krav på betalning för dokument utgöra hinder för dem som forskar inom miljöområdet. Det anfördes att detta borde kunna lösas genom att t.ex. ge myndigheter ett klart och tyd- ligt uppdrag att sprida miljöinformation och att ordna finansieringen på annat sätt än genom avgifter. Det är inte bara problem med att hitta eller ha råd att betala för viss information som begränsar den faktiska tillgängligheten till informatio- nen. Den information som tillhandahålls måste t.ex. också vara relevant och begriplig. Här är det utbildning snarare än reglering som kan höja informationens kvalitet. Regeringen har i skrivelsen 2003/04:110 Demokratipolitik uppmärksammat betydelsen av att ha tillgång till information och kun- skap om samhället. Bland annat har språket en avgörande betydelse för människors förutsättningar att ta del av information och öka sin kunskap. Företrädare för myndigheter bör därför i sina kontakter med med- borgarna ta hänsyn till människors olika språkmiljöer och därigenom varierande förutsättningar. Liknande frågor behandlas även i regeringens handlingsprogram En förvaltning i demokratins tjänst. Som exempel på pågående arbete för att förbättra tillgången till information kan nämnas att arbetar med en handlings- plan för utveckling av medborgarperspektivet i sin verksamhet med ut- gångspunkt i bl.a. Århuskonventionen. I samband med att ratificerar konventionen kan det vara lämp- ligt att myndigheterna på liknande sätt ser över hur miljöinformationen är tillgänglig hos dem. Av samma anledning kan det även vara lämpligt att genomföra en mindre informationskampanj om rättigheterna i konven- tionen. En sådan har genomförts i t.ex. . 7 Rätten att delta i beslutsprocesser på miljöns område Århuskonventionens s.k. andra pelare rör allmänhetens rätt att delta i be- I alla stater fattar myndigheter och organ beslut som kan få en betydande effekt på miljön eller människors hälsa och välbe- Av bl.a. detta skäl finns det både i nationell rätt och i gemen- skapsrätten olika bestämmelser om beslutsprocesser. fördelar med system som ger allmänheten effektiva möjligheter att delta i beslutsprocesser, inte minst genom att ett sådant deltagande också leder till ett betydelsefullt flöde av information till de beslutsfattande organen. ökar sådana system insynen, möjligheterna att påverka och kontrollera samt bidrar till att allmänhetens medvetenhet om miljöfrågor Det EG-direktiv som tagits fram för att genomföra konventionen i denna del, direktivet om allmänhetens deltagande (2003/35/EG), består i huvudsak av tre delar. Den första ger allmänheten rätt att delta vid ut- Prop. 2004/05:65 arbetandet av planer och program med miljöanknytning (t.ex. avfalls- Det är fråga om planer som avses i sex angivna direktiv. De båda andra delarna innebär ändringar i IPPC-direktivet (1996/61/EG) och MKB-direktivet (1985/337/EEG). Ändringarna ger allmänheten en ut- vidgad rätt till information och möjlighet att delta i de beslutsprocesser som avses i IPPC-direktivet och MKB-direktivet samt en rätt att inom ramen för de beslutsprocesserna få beslut, handlingar och underlåtenheter prövade av domstol eller annat oberoende organ. De materiella krav som konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande ställer på den nationella rätten är i stort sett lika. Direktivet är dock mer preciserat när det gäller bl.a. allmänhetens deltagande i planer och program. Nedan jämförs svensk rätt om allmänhetens deltagande med de be- stämmelser på området som finns i Århuskonventionen och direktivet. Eftersom direktivet i stora delar innebär ändringar i MKB- och IPPC- direktiven, kommenteras i vissa delar innehållet i de direktiven. pågår arbete med att se över svenska tillstånds- processer. lämnade delbetänkandet En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). läm- nade rapporten eller inte pröva? Förslag till ändringar av tillstånds- och anmälningsplikten för miljöfarliga verksamheter. Även utreder frågor med koppling till de frågor som behandlas nedan. 7.1Beslutsprocesser om tillstånd för vissa verksamheter Det finns i svensk rätt regler om allmänhetens deltagande i de tillståndsprocesser som omfattas av konventionen och direktivet både i och i annan lag- stiftning. Konventionens och direktivets krav är därmed uppfyllda. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Allmänheten skall få delta vid beslutsprocesser om tillstånd för vissa verksamheter. Konventionen och direktivet innehåller bestämmelser om dels vid vilka tillståndsbeslutsprocesser allmänheten skall få delta, dels hur deltagandet skall gå till. (Jfr Århuskonventionen artikel 6 och direktiv /35/EG artiklarna 3 och 4.) En berörd allmänhet skall enligt konventionen ha rätt att delta i beslut rörande tillståndsprövning av verksamheter som förtecknats i bilaga I till konventionen. I bilagan räknas ett flertal större verksamheter upp, där- ibland verksamheter inom energisektorn, metallindustrin, mineralindu- strin, den kemiska industrin, pappersindustrin och avfallshanteringen samt anläggningar av järnväg, motorväg och inre vattenväg, överföring av vattenresurser, utvinning av råolja och naturgas, dammar, rörledning- ar, elledningar, djurhållning, stenbrott, garverier, slakterier, mejerier etc. Direktivet om allmänhetens deltagande, som i denna del ändrar IPPC- direktivet och MKB-direktivet, hänvisar till ett antal verksamheter upp- räknade i bilagor till direktiven. De verksamheter som räknas upp i kon- ventionens bilaga I överensstämmer i princip med de verksamheter som räknas upp i bilagorna I och II till MKB-direktivet och bilaga I till IPPC- direktivet. En verksamhet är angiven i konventionens bilaga utan någon motsvarighet i direktivens bilagor. Det är punkten i konventions- bilagan Anläggningar där kemisk eller biologisk bearbetning används för framställning av fodertillsatser innehållande protein, fermentations- produkter och andra proteinprodukter. Enligt konventionen och direktivet skall den berörda allmänheten också ha rätt att i enlighet med nationell lagstiftning delta vid tillstånds- processer för verksamheter som inte räknas upp i konventionsbilagan men som kan ha betydande inverkan på miljön. Utöver de angivna verksamheterna och anläggningarna sägs i konven- tionsbilagan att all verksamhet som inte särskilt anges i de uppräknade punkterna, men där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömning av miljöpåverkan i enlighet med den nationella lagstiftningen, också skall omfattas av konventionens bestämmelser om deltagande. Utgångspunkter för bedömningen av de svenska reglerna Århuskonventionen innebär inget krav på att det skall finnas tillstånds- processer för de verksamheter som den knutits till, men om det finns en tillståndsprocess skall konventionens regler om allmänhetens deltagande vara tillämpliga på den processen. Som sagts ovan omfattar MKB- och IPPC-direktiven i huvudsak samma verksamheter som konventionen. För att se vilka svenska tillståndsprocesser som allmänheten skall ha möjlighet att delta i utgår den fortsatta redogörelsen från hur MKB- och IPPC-direktiven genomförts i svensk rätt samt att de i äldre lydelse har genomförts eller kommer att ha genomförts på ett fullgott sätt både beträffande tillståndsplikt och kraven på miljökonse- kvensbeskrivning med tillhörande samråd. Dessa tillståndsprocesser skall, i och med Århuskonventionen och de ändringar som den medfört i direktiven, leva upp till ett antal krav som beskrivs närmare i nästa av- snitt. I detta avsnitt görs enbart en genomgång av vilka tillstånds- processer (med gällande samrådsregler) som träffas av de nya kraven. MKB- och IPPC-direktiven har genomförts i svensk rätt dels genom bestämmelser i med tillhörande förordningar, dels genom bestämmelser i andra lagar med hänvisning till . bestämmelser om de tillståndsprocesser som i detta sammanhang blir aktuella finns inledningsvis i 9 kap. (miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd), 11 kap. (vattenverksamhet) och 12 kap. (täkter). I den till 9 kap. tillhörande förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anges att ett stort antal verksamheter om- fattas av tillstånds- eller anmälningsplikt. Utöver detta kan regeringen eller en myndighet, enligt 9 kap. 6 § , utöka tillståndskravet i vissa fall. Enligt 11 kap. krävs tillstånd för vattenverksamhet, om inte annat anges i kapitlet. I lagen (1998:812) med särskilda bestämmel- ser om vattenverksamhet finns bestämmelser om prövningen av viss vattenverksamhet. Den största delen av de i MKB- och IPPC-direktiven angivna verksam- heterna återfinns i uppräkningen i bilagan till förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd som tillståndspliktiga verksamheter (tillstånd skall sökas hos miljödomstol eller ). Även verk- samheten i konventionsbilagans punkt som inte återfinns i MKB- och IPPC-direktiven Anläggningar där kemisk eller biologisk bearbetning används för framställning av fodertillsatser innehållande protein, fermen- tationsprodukter och andra proteinprodukter. kan sägas falla in under en av verksamheterna i förordningsbilagan (verksamhet 24.64-2 fabrik för tillverkning av organiska produkter som inte ingår i någon annan punkt och där tillverkningen omfattar kemiska reaktioner). I 12 kap. finns bestämmelser om tillstånd för vissa täkter. Stenbrott är upptaget som en verksamhet i Århuskonventionens bilaga. I 17 kap. anges att regeringen skall pröva tillåtligheten av ett antal uppräknade verksamheter. Ett antal av dessa verksamheter är sådana som faller in under konventionens tillämpningsområde. Regering- ens beslut om tillåtlighet utgör inte det slutliga tillståndsbeslutet utan är en del i den process som leder fram till ett slutligt tillståndsbeslut. (Jfr prop. 1997/98:45, s. Till de tillståndspliktiga verksamheterna i har det kopplats regler om samråd vid utarbetande av miljökonsekvensbeskrivningar. Reglerna finns i 6 kap. och förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Svensk rätt har också regler om allmänhetens deltagande efter att en ansökan om tillstånd lämnats in. En ansökan om tillstånd prövas av miljödomstol eller beroende på vilken verksamhet det rör sig om. Av 21 kap. 1 § framgår att tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som prövas av miljödomstol skall prövas som ansökningsmål. Regler om och domstolens prövning finns i 19 och 22 kap. . I båda dessa kapitel finns regler om kungörelse av information och regler om allmänhetens möj- ligheter att yttra sig. Tillståndsprövning enligt andra lagar med hänvisning till regler om samråd Bestämmelser om tillståndsprocesser finns också i andra lagar som hän- visar till bestämmelser om samråd. Detta gäller t.ex. ellagen (1997:857), väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Anläggningar för luftledning av elektrisk energi med en spänning av minst och en längd av mer än (punkt 17 i konventions- bilagan) är inte tillståndspliktiga enligt förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd. Sådana anläggningar är tillståndspliktiga enligt ellagen som hänvisar till 6 kap. vad gäller förfarandet för att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning vid ansökan om tillstånd. Ansökan om tillstånd prövas av . Vägbyggen prövas av i samråd med . Om de har olika uppfattning hänskjuts frågan till regeringens prövning (11 § väglagen).