prop · GS03150d2 · 2005-05-10 00:00:00 — Vi har bedömt att många mål är möjliga att nå, men en förutsättning är då att ytterligare beslut om nya åtgärder eller styrmedel tas. De åtgärder som vi föreslår här utgör bara en del av de åtgärder som behöver genomföras för att nå miljömålen. Många åtgärder föreslås dessutom i andra uppdrag och utredningar. Det allra viktigaste för att miljömålen skall nås är att de beslutade åtgärderna verkligen genomförs. I vår rapport och i underlagsrapporterna finns flera förslag som är angelägna för att skall kunna nå målen. Vi har valt att prioritera några förslag som är särskilt viktiga. De förslag vi prioriterar skall så långt som möjligt vara ekonomiskt och socialt genomförbara och ge god För flera förslag finns samhällsekonomiska konsekvensbeskrivningar i särskilda rapporter (se bilaga 2). De prioriterade förslagen skall även bidra till att både de svåra målen och flera mål kan uppfyllas. Forskning, förbättrat kunskapsunderlag och förbättrad information är en förutsättning för att miljökvalitetsmålen skall nås. Några målansvariga myndigheter har för sina respektive målområden identifierat särskilt angelägna forskningsområden som behöver särskilda insatser. För att genomföra olika åtgärder för att nå miljömålen har tre åtgärdsstrategier formulerats. Ett syfte med dessa är att ge överblick över vilka de olika åtgärderna är och hur de kan samverka med eller motverka varandra. Inom de tre strategiområdena ryms flertalet av dagens miljöproblem. Av denna anledning är det angeläget att samordna de åtgärder som föreslås, så att de synergieffekter som uppstår kan utnyttjas. Följande förslag som berör strategin för effektivare energianvändning och transporter har prioriterats: Den årliga fordonsskatten för tunga fordon differentieras efter miljöklass. En förtida introduktion av arbetsmaskiner med låga utsläpp stimuleras. En kilometerbaserad vägskatt för godstransporter på väg införs. Kraven för offentlig upphandling av godstransporter, arbetsmaskiner och entreprenadarbeten utvecklas. Fastighetsbeskattningen anpassas så att åtgärder för energieffektivisering inte leder till ökad fastighetsskatt, alternativt kompletteras med andra styrmedel till stöd för åtgärder som leder till effektivare energianvändning. Åtgärder genomförs för att minska problemen med luftförorening från småskalig vedeldning. Systemet med differentierade farledsavgifter inom sjöfarten förstärks. Koldioxiddifferentierade fordons- eller försäljningsskatter utvecklas. Regeringen har gett och i uppdrag att gemensamt utarbeta underlag inför utvärderingen av klimatpolitiken vid kontrollstationen 2004. I samband med redovisningen av uppdraget kommer eventuellt ytterligare förslag till åtgärder för Begränsad klimatpåverkan. Följande förslag som berör strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp har prioriterats: Regeringen driver inom EU att alla kemiska ämnen registreras och att kunskapskraven är tillräckligt omfattande, med testkrav som kan identifiera särskilt farliga ämnen, och att kraven i REACH (EU:s nya kemikalielagstiftning) även ställs för produkter med andra regler, t.ex. läkemedel. Regeringen verkar för att försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen kommer till uttryck i samt att verksamhetsutövarnas ansvar tydliggörs i REACH. Regeringen visar genom en utredning hur ett informationssystem för kemiska ämnen i varor bäst kan utformas på EU-nivå. Regeringen verkar för att en tidsgräns införs, förslagsvis , för tillståndsprövning inom REACH av ämnen med kända särskilt farliga egenskaper, samt att tillstånden blir tidsbegränsade och ger ett kraftfullt skydd för hälsa och miljö. Regeringen bör även verka för att tillståndsprövningarna omfattar hormonstörande och kraftigt allergiframkallande ämnen samt också nya ämnen som omfattas av kriterierna. Regeringen verkar för fortsatta regleringar enligt delmål 3 (Giftfri miljö) inom växtskyddsmedelsdirektivet och begränsningsdirektivet, så länge dessa gäller. Regeringen fastställer handlingsprogrammet i dess helhet för användningen av kemiska bekämpningsmedel inom jordbruket och trädgårdsnäringen. Förslaget till miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten genomförs. Möjligheterna till att upprätta åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten inom områden med övergödningsproblem utreds. Ytterligare åtgärder för att minska övergödning är angelägna, bl.a. inom de områden som lyfts fram av . Inom jordbruket gäller detta t.ex. odling av fånggrödor, att vårbearbetas istället för höstbearbetas och fastliggande träda. Ytterligare åtgärder inom strålskyddsområdet som rör radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet är angelägna. Förbättrad kunskap om elektromagnetiska fält behövs. Följande förslag som berör strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö har prioriterats: Insatserna för skydd av skog förstärks. Projektet och Historia genomförs, för att kartlägga var fornlämningar finns. Utvecklingsfasen av åtgärdsprogrammet mot markförsurning genomförs. 10 § Skogsvårdslagen ändras så att avverkning som sker för att bevara och utveckla särskilda naturvärden möjliggörs. Möjligheterna att ställa krav på befintlig bebyggelse utreds, bl.a. för att förstärka kulturvärdena, förbättra inomhusmiljön och möjliggöra insatser för energibesparing i fastigheter. Informationsinsatser och kompetensutveckling när det gäller inomhusmiljöfrågor förstärks. För att kunna följa utvecklingen i miljön och bedöma möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen behövs effektiv uppföljning. De miljömålsansvariga myndigheterna på regional och nationell nivå har kommit långt i utvecklingen av indikatorer och presentationen av dem i skrift och på Miljömålsportalen, miljomal.nu. Vi kommer att utveckla möjligheterna att presentera indikatorer för uppföljning på lokal nivå. Vi bedömer också att uppföljning och indikatorer behöver utvecklas vidare, särskilt inom de övergripande områdena Kulturmiljön och Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader. För hälsofrågor som förknippas med inomhusmiljön föreslår vi att ett uppdrag ges till de ansvariga myndigheterna att utveckla ett uppföljningsprogram. Inför den fördjupade utvärdering av arbetet för att nå miljökvalitetsmålen som tas behöver vi mer noggrant belysa hur mål inom de olika sektorerna och mål inom andra politikområden förhåller sig till miljömålen och vilka synergieffekter och konflikter som kan finnas. Vi behöver också i högre grad utvärdera det åtgärdsarbete som har genomförts av samhällets olika aktörer och inom de olika sektorerna. miljögranskning av slutsatser och rekommendationer, kapitel 1 Översättning till svenska. Rekommendationerna är numrerade. Miljöfrågor och hållbar utveckling står fortfarande högt på agenda, mot bakgrund av liten befolkning och måttlig ekonomisk tillväxt. Miljöfrågorna i har också en stark internationell inriktning på grund av det ömsesidiga beroendet mellan länderna i regionen på ekonomi- och miljöområdet (t.ex. föroreningarna i , gränsöverskridande luftföroreningar och nordiskt samarbete), anslutning till Europeiska unionen och landets starka engagemang i globala miljöfrågor som klimatförändring, långlivade organiska föroreningar (POP) och miljöbistånd. Framstegen på miljöområdet har fortsatt . Detta har underlättats genom solida institutionella ramar och regelverk, omfattande användning av ekonomiska styrmedel samt av att planering och lagstiftning har reformerats (t.ex. ). Inflytandet från EU:s miljölagstiftning har ökat. har prioriterade miljöfrågor fastställts i form av 15 strategiska långsiktiga miljökvalitetsmål med hög ambitionsnivå: begränsad klimatpåverkan, frisk luft, bara naturlig försurning, giftfri miljö, skyddande ozonskikt, säker strålmiljö, ingen övergödning, levande sjöar och vattendrag, grundvatten av god kvalitet, hav i balans och levande kust och skärgård, myllrande våtmarker, levande skogar, ett rikt odlingslandskap, storslagen fjällmiljö samt god bebyggd miljö. Ett sextonde miljökvalitetsmål, om biologisk mångfald, är under utarbetande. Ett antal av dessa mål har både nationella och internationella aspekter. För att möta de utmaningar miljökvalitetsmålen ställer kommer att behöva i) genomföra en kraftfullare miljöpolitik ii) införliva miljöaspekterna ytterligare i ekonomisk och annan politik (t.ex. hälsa, energi, transport, skogsbruk, jordbruk) och iii) ytterligare förstärka sitt internationella miljösamarbete. I denna rapport utvärderas hur uppfyller landets nationella mål och internationella åtaganden på miljöområdet, särskilt efter av . Också landets framsteg i förhållande till för 2010-talet granskas. Ett antal rekommendationer görs för att bidra till att ytterligare förbättra miljöutveckling mot bakgrund av en hållbar utveckling. 1.1 Genomföra en effektivare miljöpolitik På grundval av en redan mycket effektiv och innovativ miljöpolitik har nått en rad miljömål , i linje med många av landets nationella mål och internationella åtaganden. Landet har ytterligare förbättrat sitt regelverk och sin planering på miljöområdet och utökat användningen av ekonomiska styrmedel. Dessa framsteg har gjorts tack vare att miljöfrågorna har prioriterats av regering, riksdag, det civila samhället, företag och allmänhet. När målen ställs upp är drivkrafterna i första hand omsorg om välfärden, kunskap om miljön och slutligen lagstiftningsarbete, ekonomiska analyser görs i genomförandeskedet. reformerade sin miljölagstiftning genom att anta . Denna omfattande ramlag inte bara sammanför den tidigare uppsplittrade lagstiftningen utan inför också miljödomstolar, sanktioner för miljöbrott, och miljökvalitetsnormer, klargör betydelsen av miljökonsekvensbedömningar (MKB) och införlivar bl.a. EU:s ramvattendirektiv och IPPC-direktivet (rådets direktiv om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). EU:s miljölagstiftning har stort inflytande på svensk lagstiftning. I fastställs också flera principer för miljöpolitiken. De 15 miljökvalitetsmålen, som antogs av , anger den långsiktiga strategiska inriktningen medan delmålen tjänar som redskap för miljöplaneringen på medellång sikt, tillsammans med decentraliserat genomförande av miljöpolitiska åtgärder. har stärkt sin ställning som föregångsland i användningen av ekonomiska styrmedel genom att införa nya sådana och höja ett flertal skatter och avgifter. En ambitiös skatteväxling har initierats som går ut på att högre miljöskatter och -avgifter skall kompenseras genom nedsättningar av skatten på arbetskraft. Skatteväxlingen väntas uppgå till . Subventioner används inte i någon större omfattning för att skydda miljön, eftersom strikt följer principerna förorenaren betalar och användaren betalar. Särskilt låter kommunerna hushållen bära hela kostnaden för miljötjänsterna. Svenska företag spelar en aktivt pådrivande roll när det gäller att utveckla system för miljöhantering, miljömärkning och -certifiering, miljörapportering och andra frivilliga åtgärder. Eftersom administrativa pluralism innebär att regional och lokal nivå har nyckelroller vid det decentraliserade genomförandet av miljöpolitiken kommer emellertid förändringar på lagstiftnings- och planeringsområdet att ge resultat bara om de lägre nivåerna får tillräckligt stöd och resurser för sitt miljöarbete och om regionala och lokala myndigheter förbättrar sina egna insatser för miljön. Skillnader igenomförande kan äventyra uppnåendet av miljömålen. Långdragen handläggning av tillstånd innebär höga kostnader och kan hindra investeringar som skulle gagna både den ekonomiska utvecklingen och skyddet av miljön. En stark decentralisering av genomförandeåtgärder och inspektion innebär en risk för att utvecklingshänsyn alltför ofta får företräde framför miljöhänsyn. Uppföljningen och utvärderingen av effektiviteten hos inspektioner och genomförandeåtgärder är otillräckliga; trots att de nya miljösanktionerna och miljöåklagarna skulle kunna förbättra efterlevnaden av bestämmelserna, har de mest används i fråga om smärre överträdelser. Samordningen mellan och annan lagstiftning bör förbättras (t.ex. att förtydliga och strama upp tillståndsgivningen samt att samordna MKB- och planeringsförfarandena). Effektiviteten i användningen av marknadsbaserade instrument kunde också förbättras: även om sådana instrument har stor användning i är nivåerna på åtskilliga miljöavgifter och miljöskatter fortfarande för låga för att stimulera till ett ändrat beteende, och talrika undantag från miljöbeskattningen beviljas; i ett internationellt sammanhang (både regionalt och globalt) är vad som krävs en kombination av trovärdiga nationella åtgärder och en ansträngning att dra nytta av de fördelar som ligger i skillnaderna i marginalkostnaderna för minskade utsläpp mellan och andra länder, t.ex. när det gäller , sur nederbörd och klimatförändring. Effektiviteten hos kombinationer av politiska instrument behöver fortfarande uppmärksammas mer. Även om totalt sett ligger bland de främsta när det gäller att införliva EU:s miljödirektiv, måste genomförandet av en del direktiv (t.ex. om vatten, nitrater, dioxiner, livsmiljöer och IPPC) särskilt uppmärksammas. 1.Se till att genomförs i hela landet genom att förbättra vägledningen från den centrala förvaltningen till regionala och lokala myndigheter. 2.Utvärdera den miljörelaterade och ekonomiska effektiviteten hos olika politiska instrument och kombinationer av politiska instrument i landet och internationellt, och justera politiken i enlighet med detta. 3.Se över och vid behov revidera de statliga, regionala och lokala organens olika roller i fråga om tillsyn och verkställande, förbättra övervakning och utvärdering av miljötillsynen, koncentrera verkställandet till de områden där efterlevnaden av bestämmelserna är sämst samt skärpa de administrativa och rättsliga påföljderna. 4.Fästa större vikt vid miljöaspekterna vid fysisk planering genom att harmonisera bestämmelserna i och och genom att förbättra kommunernas resurser för verkställande. 5.Ytterligare uppmuntra till användningen av standardiserade miljöledningssystem i företagen. utvecklades vattenvården betydligt med ett förstärkt lokalt regelverk (och införlivande av EU:s vattendirektiv) samt tydligare strategi- och planeringsregler (t.ex. miljökvalitetsmål och delmål). har också ytterligare förbättrat sin redan mycket avancerade rening av avloppsvatten från tätorter, bl.a. tertiär rening av fosfor vid av reningsanläggningarna. har av reningsanläggningarna utrustats för kväverening, däribland tre fjärdedelar av kustanläggningarna mellan och klarade tidsfristen för EU:s direktiv om sekundär rening av avloppsvatten. Landet har också uppnått det totala målet om 50-procentig fosforreducering enligt och Nordsjökonferenserna. Överskottsnäringen från jordbruket har stadigt minskats genom en rad åtgärder, t.ex. begränsning av antalet boskapsbestånd, plantering av fånggrödor på jordbruksmark om vintern och nya lagringsanläggningar för gödsel. Försurningen av känsliga sjöar i sydvästra har minskat från till . har också utfärdat en hel rad kvalitetskriterier för bl.a. vattenmiljöer, till vägledning för lokala beslutsfattare vid beviljandet av utsläppstillstånd. Ändå är problemen med vattenkvaliteten långt ifrån lösta, delvis på grund av fortsatt gränsöverskridande utsläpp av föroreningar och den svenska miljöns extrema känslighet för försurning och övergödning. Integrerad vattenförvaltning för avrinningsområden och användning av vattenkvalitetskriterier i linje med EU:s ramdirektiv för vatten har inletts. Övergödningen av vattnet i både sjöar, floder och hav kräver ytterligare uppmärksamhet (vilket framgår av att Europeiska kommissionen väckte talan mot om reningen av avloppsvatten i norra och ) och kommer att förbli ett problem för årtionden framöver på grund av de naturliga systemens tröghet. Fortsatta restriktioner för konsumtion av både insjöfisk och havsfisk visar att detsamma gäller för långlivade föroreningar (t.ex. dioxin och kvicksilver i ). De åtgärder som vidtagits för att minska jordbrukets miljöpåverkan kommer inte att vara tillräckliga för att nå de relevanta miljökvalitetsmålen. Av effektivitetsskäl är det nödvändigt att ytterligare minska nitratöverskottet från jordbruket, eftersom utsläppen från kommunerna och industrin redan har minskats. Användningen av bekämpningsmedel har ökat igen . Av de grundvattentäkter som skall svara för dagens och morgondagens försörjning med dricksvatten är det inte alla som är tillräckligt skyddade. kommer också att behöva fortsatta investeringar för att förnya äldre avloppsnät och reningsverk, för att kunna hantera bräddavlopp och dagvatten från vägarna samt att hantera fosforutsläpp från ensligt belägna bostäder (en femtedel av allt utsläpp). Omhändertagande av gammalt slagg från gruvor och andra förorenade platser kommer också att vara ekonomiskt betungande. 6.Besluta om och genomföra den föreslagna strategin för miljöåtgärder som rör mark, vatten och bebyggelse. 7.Särskilt uppmärksamma behoven hos akvatiska livsmiljöer och avrinningsområdesvis vattenförvaltning i enlighet med ramdirektivet för vatten. 8.Bedöma behovet av ytterligare kväverening av avloppsvatten i inlands och kustområden och fosforrening vid enskilda reningssystem på landsbygden. 9.Vidta ytterligare åtgärder för att minska påverkan från jordbruket och skogsbruket (t.ex. nitrat, bekämpningsmedel) på vattensystemen och ge ett bättre skydd åt floder och flodbankar vid markhantering i samband med jordbruk och skogsbruk. 10.Vidta åtgärder för att hantera bräddavlopp och dagvattenutsläpp i tätorter. 11.Se till att grundvattentäkter som används till dricksvatten är tillräckligt skyddade, bl.a. genom kraftfullare åtgärder från kommunernas sida. 1.3Natur och biologisk mångfald har givit betydligt högre prioritet åt frågorna om naturskydd och den biologiska mångfalden än tidigare, i enlighet med rekommendationerna i föregående granskning. Anslagen till naturskyddet har ökat kraftigt. De har fördubblats på nationell nivå och ökat på lokal nivå och dessutom ger EU ett betydande jordbruksmiljöstöd för att förbättra miljöresultaten inom jordbruket. Därtill kommer större anslag till skydd av skogar och flera hållbara skogsbruksmetoder. De skyddade områdenas yta har ökat till av rikets. Mera miljövänliga skogsbruksmetoder har vunnit mark och ett omfattande regelverk har införts i detta avseende. skogspolitiska miljömål ställer upp miljöskyddet och skogsproduktionen som två likvärdiga övergripande prioriteringar för skogsbruket. Frivilligt skydd av skogar har blivit vanligare. Stora skogsbolag tillämpar ekologisk landskapsplanering och grön bokföring, och över hälften av landets produktiva skogar är nu certifierade enligt FSC () eller PEFC (Programme for the Endorsement of ). Avverkningen av skog där det finns rödlistade arter har minskat betydligt. Trots dessa ansträngningar står emellertid naturvården och den biologiska mångfalden inför stora utmaningar. Biologisk mångfald i havsmiljön har uppmärksammats för lite: det finns bara åtta renodlat naturreservat; artförlusterna tycks ske allt snabbare; landet saknar en sammanhållen, integrerad politik om frågor och samordningen mellan de många institutioner som ansvarar för havsmiljön behöver förbättras. Kustområden i allmänhet, och skärgårdarna i synnerhet, är utsatta för ett starkt utvecklingstryck, och undantag från kustskyddet beviljas ibland för lättvindigt. Överfiskning har reducerat populationerna av torsk och strömming i till nivåer som ligger långt under de hållbara, och otillräcklig kontroll av fiskutsättning hotar lokala bestånd, särskilt i sötvattensmiljöer. Det lagstadgade skogsskyddet sackar efter målen, och det är osäkert hur representativt och stadigvarande det frivilliga skyddet är. Påtryckningar för ett intensivare utnyttjande av produktiv skog äventyrar skogsskyddsmålen. De allra flesta skyddsområdena ligger fortfarande i nordvästra fjällområden medan områdena i syd och akvatiska livsmiljöer är underrepresenterade. Den kunskapsbas som krävs för att utveckla skyddsåtgärder samt för att övervaka och följa upp sådana åtgärder är otillräcklig, särskilt i fråga om akvatiska miljöer. Det har gått långsamt med införandet av skyddade sötvattensområden, bevarandet och återställandet av våtmarker och utarbetandet och genomförandet av program för att skydda hotade arter. Länsstyrelser och kommuner saknar personal för att genomföra naturskyddsåtgärder och dithörande skyddsåtgärder för kulturarvet, och skall hantera spänningar mellan olika intressenter på området. 12.Ytterligare förbättra kunskapsbasen för naturvård och biologisk mångfald (t.ex. inventering av viktiga livsmiljöer, indikatorer, ekonomisk analys), särskilt i fråga om akvatiska och ekosystem. 13.Ytterligare öka antalet skyddade områden och deras representativitet (t.ex. andra skogar än fjällskogar, ekosystemen i havet samt i sjöar och floder). 14.Vidareutveckla ett hållbart skogsbruk och övervaka det frivilliga skogsskyddet. 15.Slutföra och genomföra ett program för integrerad förvaltning av kustområden och öka de lokala planeringsmyndigheternas kapacitet i fråga om skydd av kustområden. 16.Förstärka åtgärderna för att förvalta och återställa strömmande vatten, våtmarker och ängsmarker inom ramen för en bredare landskapspolitik. 17.Ytterligare öka tillgången till naturen för alla invånare och öka deras medvetande om naturens betydelse för hälsa och välbefinnande; uppmuntra till ekoturism. 2.Mot en hållbar utveckling 2.1 Integrering av miljöhänsyn i ekonomiska beslut ger hög prioritet åt hållbar utveckling inom landet, i och globalt. Landet antog en strategi för hållbar nationell utveckling , med ett sekretariat i Statsrådsberedningen. Miljöaspekterna av den hållbara utvecklingen är framträdande i miljökvalitetsmålen och de praktiska delmålen, vilket hjälper alla förvaltningsnivåer att gå från avsikt till handling. framsteg i stort i fråga om att frikoppla miljöpåfrestningarna från den ekonomiska tillväxten var anmärkningsvärt goda , med betydande minskningar av utsläppen, energianvändning och materialanvändning per producerad enhet. Dessa framsteg återspeglar delvis integrationsinsatser från myndigheterna och på marknadsbaserade åtgärder. har på ett verkningsfullt sätt använt marknadsbaserade instrument på ett stort antal områden och införlivar miljöaspekterna i energi-, transport- och jordbruksområdena. Det pågående införandet av grön skatteväxling är en logisk utvidgning av tidigare använda ekonomiska styrmedel. Verkliga ansträngningar görs för att uppmuntra till hållbar konsumtion och produktion, inte bara genom ekonomiska styrmedel utan också genom en politik som gynnar en integrerad produktpolicy och grön upphandling. Den totala kostnaden för minskning av föroreningar samt kontroll ligger kvar på av BNP och kostnaden för miljöåtgärder i stort är på . framsteg i fråga om frikoppling mellan sambandet miljöpåverkan och ekonomisk tillväxt har inte varit tillfredsställande när det gäller genereringen av kommunalt avfall (som hade en högre tillväxt än BNP) och trafikvolymerna. Även om beslutet att genomföra försök med trängselavgifter i är viktigt och positivt kommer kanske tillväxten inom transportsektorn ändå att påverka miljön mer än någon annan sektor. Ofullständig internalisering av de samhällskostnader som miljöpåverkan förorsakar, s.k. externa kostnader, betyder att transportsektorn subventioneras. Vidare belastas inte väganvändarna av avgifter som fullt ut återspeglar (de långsiktiga marginella sociala) kostnaderna för det kapital de använder. När det gäller målet att minska utsläppet av växthusgaser till 2008 12 års nivåer, har man inte lämnat något utrymme för användningen av flexibla mekanismer. Det står dock klart att detta inte kommer att förhindra samarbete med andra EU-länder inom EU:s system för handel med utsläppsrätter eller i mekanismen för Clean Development och Joint Implementation. Vid översynen av klimatpolitiken kommer regeringen att överväga ett mål som innefattar flexibla mekanismer.