prop · GT0311 · 2005-09-30 00:00:00 — SOU 1975:75 s. 203 beträffande hur inskränkningsändamålet allmän ordning och sä- kerhet måste tolkas). Den omständigheten att förebygga och beivra brott inte nämns som begränsningsgrund för demonstrations- och mö- tesfriheterna kan således inte tolkas som att hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten inte innefattar att förhindra brott. Denna tolkning vinner, som vid påpe- kat, också visst stöd av rättstillämpningen där ordningen som begrepp har tolkats som att det innefattar en bredare samhällsordning där även kriminalitet ses som en störning av ordningen (se justitierådet Muncks särskilda yttrande i NJA 1989 s. Enligt Lagrådets mening kan det knappast råda någon tvekan om att 2 kap. 14 § RF medger att åtgärder vidtas för att förebygga att demon- strations- och mötesfriheterna störs av våld eller annan kriminalitet. Det innebär enligt Lagrådet att det angivna syftet med maskeringsförbudet att förhindra ordningsstörningar, bl.a. i form av att brott begås i samband med demonstrationer och andra sammankomster får anses svara mot de krav som ställs upp i 2 kap. 14 § RF. Regeringen kan alltså konstatera att ett maskeringsförbud, inriktat på att förhindra ordningsstörningar, ligger väl i linje med den begränsnings- grund som anges i 2 kap. 14 § regeringsformen. I lagrådsremissen gjordes bedömningen att redan det förhållandet att ett maskeringsförbud syftar till att upprätthålla ordning och säkerhet vid sammankomsten, innebär att förbudet är förenligt med 2 kap. 14 § re- geringsformen. Lagrådsremissens lagförslag innehöll därför ett generellt maskeringsförbud vid vissa slag av allmänna sammankomster. Förslaget innebar att maskeringsförbud skulle gälla oavsett förhållandena vid sammankomsten. Enligt Lagrådet kan det inte påstås att en maskering vid en demonstra- tion eller vid någon annan grundlagsskyddad sammankomst generellt äventyrar ordning och säkerhet. Ett totalt förbud mot maskering vid all- männa sammankomster är därför, enligt Lagrådet, inte förenligt med 2 kap. 14 § RF. Regeringen ansluter sig till Lagrådets bedömning i denna del. Om ma- skeringsförbudet ges en mer avgränsad räckvidd, så att det inträder först när det vid sammankomsten uppkommer en störning av den allmänna ordningen eller en omedelbar fara för en sådan störning, kommer emel- lertid maskeringsförbudet att vara förenligt med 2 kap. 14 § RF. Ett maskeringsförbuds förenlighet med 2 kap. 12 § regeringsformen Enligt 2 kap. 12 § regeringsformen får de grundläggande fri- och rättig- heterna begränsas genom lag endast om ändamålet med begränsningen är godtagbart i ett demokratiskt samhälle, begränsningen inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcker sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsikts- bildningen. Vidare får begränsningen inte innebära diskriminering på grund av åskådning i centrala hänseenden. Denna reglering av hur de grundläggande fri- och rättigheterna får begränsas avser att understryka kravet på att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag be- slutas, noga redovisar sina syften (prop. 1975/76:209 s. 153, SOU 1975:75 s. 202). Regeringen har i avsnitt 8.2 utförligt redovisat utgångspunkterna för ett maskeringsförbud. Syftet med ett förbud är att upprätthålla ordning och säkerhet vid möten och demonstrationer så att dessa kan genomföras under fredliga former. Därmed kan demonstrations- och mötesfriheterna värnas. Enligt har också staten en förpliktelse att genom positiva åtgärder, t.ex. lagstiftning, se till att sammankomster kan genomföras i ordnade former (se bl.a. , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2:a uppl., s. 336). Det kan konstateras att i finns det generella maskeringsförbud med tämligen brett tillämpningsområde i såväl som , medan förbudet i är mer begränsat. Mot denna bakgrund anser regeringen att ändamålet med ett maskerings- förbud är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Ett maskeringsförbud får dock inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med begränsningen av demonstrations- och mötesfriheterna (proportionalitetsprincipen). I denna del har Lagrådet ifrågasatt om syftena med ett maskeringsförbud kan antas bli tillgodo- sedda i sådan utsträckning att förbudet är motiverat enligt 2 kap. 12 § RF. Regeringen har i det föregående konstaterat att ett maskeringsförbud bör gälla endast vid ordningsstörningar eller vid omedelbar fara för så- dana. Det innebär att det kommer att stå var och en fritt att bära maske- ring vid demonstrationer eller andra grundlagsskyddade sammankomster så länge det inte förekommer någon ordningsstörning eller omedelbar fara för ordningsstörning. Det förhållandet att rätten att bära mask upphör när en ordningsstörning inträffar eller det föreligger en omedelbar fara för en sådan kan enligt regeringens mening knappast sägas utgöra en oproportionerlig inskränkning i mötes- och demonstrationsfriheterna. Avsikten med åtgärden är ju att polisen skall kunna avvärja ordnings- störningen eller förhindra att den eskalerar och därigenom möjliggöra att demonstrationen kan genomföras som planerat. Sammantaget anser där- för regeringen att ett maskeringsförbud som inträder i ovan angivna situ- ationer måste anses stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med ett sådant förbud. Det sträcker sig inte heller så långt att det utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Lagrådet har vidare uttryckt tveksamhet i fråga om de förväntade po- sitiva effekterna av ett maskeringsförbud. Lagrådet har visserligen angett att det inte finns anledning att betvivla att ett maskeringsförbud i viss omfattning kan ha sådana positiva effekter som i avsnitt 8.2.3 har fram- hållits från polishåll. Enligt Lagrådet är det emellertid tveksamt om för- budet skulle ha någon avhållande effekt för sådana grupper som har stått för det allvarliga våldet i demonstrationssammanhang. Ett för- bud skulle, enligt Lagrådets uppfattning, tvärtom kunna bidra till att skapa konfrontation med polisen. Lagrådet har särskilt framhållit att ett generellt maskeringsförbud innebär att polisen får en ovillkorlig skyldig- het att ingripa mot maskerade demonstranter även i fall då demonstratio- nen varit fredlig och att det då finns en risk för att ett polisingripande uppfattas som en provokation. Vidare har Lagrådet ifrågasatt om polisen kan avdela några större resurser för att ingripa mot överträdelser av ett maskeringsförbud när en större demonstration håller på att urarta. Beträffande de förväntade effekterna av ett maskeringsförbud gör re- geringen följande överväganden. Som nämnts tidigare är syftet med ett förbud att upprätthålla ordning och säkerhet vid demonstrationer och andra sammankomster så att dessa kan genomföras under fredliga for- mer. Målet måste givetvis vara att det polisiära arbetet bedrivs på ett så- dant sätt att någon ordningsstörning aldrig uppstår. För detta krävs att det förebyggande arbetet ges en central roll, dels inför planerade demonstra- tioner dels i det långsiktiga perspektivet genom aktiv metodutveckling på området. Efter händelserna i startade inom polisen ett omfattande ar- bete med att se över och förbättra polisens arbetsmetoder vid allvarliga ordningsstörningar (se promemoria Redovisning av , ). Som ett resultat av det arbetet inleddes en utbildning i grundläggande bastaktik och särskild polistaktik vid . Inom utbildningen läggs stor vikt vid kommunikation, konfliktlösning och mental träning. Utbildningen är ett samarbete mellan dansk och svensk polis och syftar bl.a. till att bygga upp en nationell förstärkningsorganisation som kan sättas in vid exem- pelvis demonstrationer och bemöta ordningsstörningar utifrån ett profes- sionellt och situationsanpassat förhållningssätt. I har polisen använt den nämnda metoden . Detta har lett till att antalet skador har minskat drastiskt som lagföringen har ökat. I grips nu fler för brott i inledningsskedet av demon- strationer och andra liknande opinionsyttringar, vilket i sin tur särskilt sedan maskeringsförbud infördes har resulterat i att ordningsstörningar till viss del har kunnat förebyggas (a.a. s. 10). Polisen i anser att maskeringsförbudet fungerar väl, att det är mycket sällsynt att demonstranter använder maskering och att de i så fall normalt efter- kommer polisens anvisningar om att ta av maskeringen (se notits från det danska , Civil- og Politiavdelningen, , JSA20351, som inkom till , dnr Ju 2003/480/PO). De danska erfarenheterna ger alltså inte stöd för farhågorna om att ett maskeringsförbud skulle öka risken för konfrontation mellan polis och demonstranter. Det danska maskeringsförbudet synes tvärtom i kombi- nation med väl utvecklade polisiära metoder ha utgjort ett verknings- fullt medel för att förebygga ordningsstörningar eller begränsa skadorna av sådana. Det måste enligt regeringens mening antas att ett förbud, sär- skilt sett i ljuset av de nya metoder som utvecklas inom polisen, skulle ha motsvarande positiva effekt om det införs i . Regeringen delar inte heller Lagrådets farhågor för att ett maskerings- förbud skulle tvinga polisen att ingripa mot fredliga demonstrationer. Som ovan har framgått anser regeringen att ett maskeringsförbud bör inträda först när det föreligger en ordningsstörning eller en omedelbar fara för en sådan. Det kommer alltså inte att bli aktuellt att ingripa mot fredliga demonstrationer. När det gäller polisens möjlighet att avdela resurser för att ingripa mot överträdelser av maskeringsförbudet vill regeringen framhålla att om tillstånd har meddelats till en demonstration åligger det polismyndighe- ten att avdela de resurser och vidta de åtgärder i övrigt som krävs för att demonstrationen skall kunna genomföras i enlighet med det fattade be- slutet om tillstånd (jfr JO 2000/2001 s. 75). kan alltså behöva räkna med att ingripanden mot överträdelser av förbudet kan komma att bli nödvändiga och myndigheten har att planera sin insats efter detta. Det kommer således i och för sig att krävas resurser för att ingripa mot överträdelser av maskeringsförbudet. Enligt regeringens upp- fattning vägs detta upp av att ytterligare ordningsstörningar och brotts- lighet förebyggs. Sammanfattningsvis anser regeringen att ett begränsat maskeringsför- bud ryms inom de ramar för begränsning av demonstrations- och mötes- friheterna som anges i 2 kap. 12 § RF. Det är dock angeläget att förbudets omfattning och tillämpningsom- råde avgränsas väl. Till dessa avgränsningar återkommer regeringen i det följande. Är ett begränsat maskeringsförbud förenligt med ? I den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakon- ventionen) finns skydd för yttrandefriheten (artikel 10) och mötesfriheten (artikel 11). Konventionen gäller som lag här i landet, se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Frågan om ett maskeringsförbud inkräktar på dessa rättigheter på ett oproportionerligt sätt har inte prövats av den Europeiska domstolen för de mänskliga rät- tigheterna. För båda de ovan nämnda artiklarna gäller att en inskränkning av rät- tigheterna endast får ske om den föreskrivs i lag (legalitetsprincipen) och om den uppfyller ett legitimt syfte, t.ex. upprätthållande av den allmänna säkerheten, förebyggande av oordning eller brott eller skydd för andra personers fri- och rättigheter. Därutöver gäller att en inskränkning måste vara proportionerlig, dvs. den får inte vara mer långtgående än vad som framstår som rimligt med hänsyn till sitt ändamål (proportionalitetsprin- cipen). Det är således, liksom i fråga om förbudets förenlighet med 2 kap. 12 § regeringsformen, viktigt att förbudets omfattning avgränsas väl. Enligt Lagrådet får det maskeringsförbud som föreslogs i lagrådsre- anses strida mot . Regeringen delar inte Lagrådets uppfattning. Maskeringsförbud i sam- band med utövande av demonstrations- och mötesfriheterna förekommer, som ovan redogjorts för, i många andra europeiska länder, såsom i Dan- mark, och . Ett maskeringsförbud syftar till att trygga den Prop. 2005/06:11 allmänna säkerheten och förebygga kriminella handlingar i samband med demonstrationer och andra sammankomster. Det kan också sägas skydda andra personers fri- och rättigheter, eftersom det torde medföra att de i större utsträckning vågar utnyttja sin demonstrationsfrihet. Med det förslag om ett begränsat maskeringsförbud som regeringen nu föreslår måste ett maskeringsförbud, i enlighet med den bedömning som rege- ringen gjort i fråga om förbudets förenlighet med regeringsformen, även nu anses vara förenligt med . 9Utformningen av de nya reglerna om maske- ringsförbud Regeringens förslag: Det införs ett förbud mot maskering som gäller vid ordningsstörningar eller när det finns en omedelbar fara för sådana störningar. Kommitténs förslag: Kommittén förespråkar ett generellt förbud fram- för ett förbud som kan meddelas i specifika situationer. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker att det införs ett generellt maskeringsförbud. Flera av dessa pekar dock på att det av kommittén föreslagna förbudet innebär praktiska tillämpnings- och tolkningsproblem. Vissa remissinstanser, däribland JO, vid , , och Svenska avdelningen av internationella Jurist- kommissionen, avstyrker kommitténs förslag till maskeringsförbud. Skälen för regeringens förslag Ett maskeringsförbud kan främja utnyttjandet av demonstrations- och mötesfriheterna Ordningsstörningar och våld av det slag som utförligt beskrivits i föregå- ende avsnitt utgör ett hot mot demokratin och ett missbruk av demon- strations- och mötesfriheterna. Det kan hindra medborgarna och deras demokratiskt valda företrädare att mötas och diskutera samarbete kring viktiga politiska frågor. Det hindrar även organisationer från att utöva sin grundlagsfästa rätt att anordna demonstrationer eller på annat sätt ut- trycka sin åsikt. När det uppstår oroligheter i anslutning till en manifes- tation tenderar också budskapet med manifestationen att överskuggas av rapporter om ordningsstörningar och brottslighet. Dessutom känner många människor rädsla eller starkt obehag inför maskerade demon- stranter. Regeringen anser därför, i likhet med kommittén och flertalet remissinstanser, att ett maskeringsförbud skulle verka i positiv riktning vad gäller undvikande av våldsyttringar. Detta styrks också av att flerta- let organisationer inte tillåter maskerade deltagare i sina demonstra- tionståg. Sammanfattningsvis menar regeringen att ett maskeringsförbud på goda grunder kan förväntas leda till att ordningsstörningar i form av våld, skadegörelse och annan kriminalitet vid eller i anslutning till demonstra- tioner och manifestationer minskar och därigenom bidra till att medbor- garna i högre grad vågar och vill utnyttja demonstrations- och mötesfri- heterna. Övervägande skäl talar därför för att ett förbud mot maskering införs. Situationsanpassat förbud ett effektivt verktyg för polisen I lagrådsremissen angavs att ett generellt maskeringsförbud är att föredra framför ett förbud som kan meddelas i vissa situationer. På de skäl som har angetts i avsnitt 8.3. gör regeringen nu bedömningen att ett maske- ringsförbud, för att vara förenligt med regeringsformens krav, måste begränsas till sådana situationer där det föreligger en ordningsstörning eller där det finns en omedelbar fara för att en sådan skall uppkomma. Ett begränsat förbud innebär att det som huvudregel kommer att vara tillåtet att uppträda med ansiktet helt eller delvis täckt. Först när en ordningsstö- rande situation är för handen inträder maskeringsförbudet. Enligt rege- ringens bedömning kommer ett sådant förbud att utgöra ett effektivt verktyg för polisen som demonstrations- och mötesfriheterna inte inskränks mer än nödvändigt. Även ett mer situationsanpassat förbud av detta slag kan enligt rege- ringens mening utformas och tillämpas så att det är tydligt och förutsäg- bart för den enskilde när förbudet inträder. För att göra deltagare upp- märksamma på att situationen är sådan att maskeringsförbud råder kan exempelvis de rutiner som polisen använder för att förmedla s.k. sking- ringsbefallning (jfr 16 kap. 3 § ) tjäna som förebild. I doktri- nen anges bl.a. att skingringsbefallningar bör meddelas minst två gånger och att det ibland kan vara aktuellt att meddela befallningen på flera olika språk med hjälp av förinspelade band eller tolk (se , Ordningsstörande brott, 2:a uppl., 2002, s. 82 f.). Även om införandet av ett maskeringsförbud således framstår som ett ändamålsenligt verktyg för att komma tillrätta med ordningsstörningar finns det givetvis anledning att överväga om det finns andra, mindre in- gripande sätt att åstadkomma samma resultat. vid och Svenska avdelningen av internationella Jurist- kommissionen har påpekat att i 2 kap. 16 § ordningslagen ges polisen befogenhet att ställa de villkor som behövs för att ordningen vid en sammankomst skall upprätthållas. Remissinstanserna har menat att det inte finns något hinder mot att polisen utnyttjar denna befogenhet till att i samband med särskilt riskfyllda demonstrationer ställa som villkor att maskering inte får förekomma. Regeringen menar dock att dessa polisens nuvarande befogenheter är otillräckliga. Om det enbart fanns en möjlighet för polisen att meddela maskeringsförbud i samband med prövning av tillstånd till allmän sammankomst, skulle förbudet inte träffa de sammankomster som un- derlåter att ansöka om tillstånd. Förbudet skulle heller inte träffa ord- ningsstörande folksamlingar, som inte utgör en allmän sammankomst Prop. 2005/06:11 eller offentlig tillställning, eftersom dessa inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikten i ordningslagen. Därigenom skulle en stor del av syftet med ett maskeringsförbud inte kunna tillgodoses. Regeringens förslag: Den som på allmän plats deltar i en allmän sammankomst, som utgör demonstration eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, får inte helt eller delvis täcka sitt ansikte på ett sätt som försvårar identifikation, om det vid sammankomsten uppkommer en störning av den allmänna ordningen eller omedelbar fara för en sådan störning. Förbudet skall även omfatta den som på allmän plats deltar i en folksamling, som inte utgör allmän sammankomst eller offentlig tillställning, om folksamlingen genom sitt uppträdande stör den all- männa ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. Regeringens bedömning: Innehav av maskeringsutrustning bör inte kriminaliseras. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag är mer vidsträckt och omfattar alla som befinner sig i eller i anslutning till en folksamling på en allmän plats oavsett om det föreligger eller är fara för någon ordningsstörning. Dessutom föreslår kommittén att innehav av maskeringsutrustning skall kriminaliseras. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser anser att kommitténs förslag har ett alltför brett tillämpningsområde. JO anser att begreppet folksamling bör avgränsas till att avse sådan folksamling som stör allmän ordning, på motsvarande sätt som i be- stämmelserna i 16 kap. 13 §§ och i 13 c § polislagen. JO anför vidare att kommitténs angivna syfte, att regleringen skall avse de- monstrationer och sådana folksamlingar som utan att utgöra demon- strationer eller allmänna sammankomster uppkommer i demonstra- tionssituationer, inte avspeglas i lagtexten. () framhåller att det är viktigt att ett maskerings- förbud inte bara begränsas till allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Orsaken är att de allvarligaste ordningsstörningarna i Gö- teborg under , t.ex. skadegörelsen på Kungsportsave- nyn, med maskerade personer som medverkande ägde rum utanför ramen för de egentliga demonstrationerna. Riksåklagaren () anser att maskering är att se som ett första- dium till ett tänkt allvarligare brott. När förstadier till brott straffbeläggs används vissa begränsande rekvisit, t.ex. att det skall föreligga fara för brottets fullbordan. Kommitténs förslag innehåller inte någon som helst begränsning eller precisering av vilket tänkt allvarligare brott som skulle kunna föreligga utan det är tillräckligt att mask bärs i eller i anslutning till en folksamling på allmän plats. RÅ befarar därför att det straffbara området blir alltför vidsträckt jämfört med vad som gäller för kriminali- sering av andra handlingar som utgör förstadier till allvarligare brott. är kritiskt till den vida omfattningen av det straffbara området och framhåller att bestämmelsen träffar handlingar långt utanför problembeskrivningen, såsom ansiktsmålade fotbollssup- portrar. () menar att den föreslagna utformningen av straff- bestämmelsen kan medföra tillämpningsproblem. Det kan uppstå situa- tioner där en överträdelse är harmlös eller befogad. Vidare anser DV att förbudets vidsträckta tillämpningsområde innebär problem eftersom re- dan den som befinner sig i anslutning till en folksamling eller innehar klädesplagg kan dömas för fullbordat brott. Även ett flertal andra remissinstanser framhåller att en kriminalisering av innehav leder till praktiska tillämpningssvårigheter. Anledningen till detta är att vanliga klädesplagg som mössa, halsduk, sjal och tröja med huva ofta används för att maskera sig. Det kan därför uppstå problem vid bedömningen av en persons uppsåt att använda plagget i maskerings- syfte. Skälen för regeringens förslag och bedömning har redovisat att de ordningsstörningar och brott som ägde rum under toppmötet förekom i samband med dels demonstra- tioner och andra åsiktsmanifestationer, dels i mer lösliga folksamlingar som inte är att betrakta som allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar. Mot denna bakgrund framstår det som om kommitténs förslag har ett alltför brett tillämpningsområde, eftersom det omfattar alla typer av folk- samlingar, däribland samtliga allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Regeringen kan därför instämma i den av JO framförda synpunkten att det av kommittén angivna syftet med ett maskeringsför- bud, att regleringen skall avse demonstrationer och sådana folksamlingar som utan att utgöra demonstrationer eller allmänna sammankomster uppkommer i demonstrationssituationer, inte avspeglas i lagtexten. Det är endast i de sammanhang där det föreligger problem med maskering som ett led i ordningsstörningar och våldsyttringar som det finns skäl att införa ett maskeringsförbud. Regeringen anser därför, i likhet med fler- talet remissinstanser, att tillämpningsområdet för maskeringsförbudet när det gäller vilka typer av folksamlingar som bör omfattas av förbudet bör begränsas i förhållande till kommitténs förslag. Förbudet bör endast omfatta vissa ordningsstörande allmänna samman- komster Som framgår ovan kan det konstateras att den form av allmänna sam- mankomster där det erfarenhetsmässigt uppstår ordningsstörningar är den där någon slags åsiktsmanifestation eller opinionsyttring förs fram. I 2 kap. 1 § första stycket 1 ordningslagen uttrycks denna form av sam- mankomst som en allmän sammankomst som utgör demonstration eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet. För en närmare redogörelse för vad som omfattas av den bestämmelsen i ordningslagen hänvisas till förar- betena till lagen (prop. 1992/93:210 och bet. 1993/94:JuU1). Denna typ av allmänna sammankomster bör således omfattas av maskeringsförbu- det.