prop · GS03129 · 2005-04-01 00:00:00 — När en sådan fråga uppkommer och det från miljösynpunkt inte är olämpligt att enbart meddela ett ändringstillstånd, bör tillståndsmyndigheten om det bedöms lämpligt för att motverka att grundtillståndet blir för gammalt använda sig av möjligheten att tidsbegränsa ändringstillståndet med stöd av 16 kap. 2 § . När ändringstillståndet upphör att gälla kan verksamhetsutövaren välja mellan att ge in en ny tillståndsansökan eller fortsätta att bedriva verksamheten enligt grundtillståndet. För miljöfarliga verksamheter som är s.k. IPPC-verksamheter och som har sina tillstånd meddelade före införande behöver det säkerställas att de rättsligt bindande krav som gäller för verksamheterna uppdateras så att de motsvarar de krav som följer av hänsynsreglerna i 2 kap. . Därför har regeringen beslutat förordningen (2004:989) om översyn av vissa miljöfarliga verksamheter. Den förordningen syftar till att ge tillsynsmyndigheterna det underlag som behövs för att bedöma om de villkor som gäller för dessa verksamheter är tillräckliga och uppdaterade. Om det visar sig att ytterligare villkor behöver ställas eller att tillstånden behöver omprövas kommer tillsynsmyndigheterna att vidta de åtgärder som behövs för att det skall ske. Senast skall verksamheterna nämligen omgärdas av de rättsligt bindande villkor som behövs för att uppfylla krav. Det är osäkert om åtgärder utöver detta behövs för att nödvändiga om- prövningar verkligen skall bli gjorda. Ett sätt att lösa problemet med gamla tillstånd vore att göra det obligatoriskt för tillståndsmyndigheterna att tidsbegränsa ändringstillstånden om grundtillståndet utfärdats före ikraftträdande. har inte föreslagit något sådant obligatorium och det är inte klarlagt om det behövs eller vilka eventuella oönskade effekter det skulle föra med sig. Att nu införa en obligatorisk tidsbegränsning för ändringstillståndet kan få effekten att omprövningar av grundtillståndet måste genomföras utan att det finns något miljömässigt behov. I så fall skulle det obligatoriska omprövnings- kravet leda till ineffektivitet i miljöprövningen. En obligatorisk tidsbe- gränsning skulle dock kunna mildras med ett tillägg om att omprövning inte behöver ske om det står klart att en omprövning är onödig. Reger- ingen avser att bevaka frågan och återkomma med lagförslag om det visar sig nödvändigt. Med den nu föreslagna möjligheten att begränsa tillstånd till att avse specifika ändringar och det som har ett miljömässigt samband med änd- ringarna, blir det för att inte minska takten i anpassningen till miljöbal- kens allmänna hänsynsregler nödvändigt för ansvariga myndigheter att i större utsträckning än ta initiativ till omprövning med stöd av om- prövningsbestämmelserna i 24 kap. . Regeringen har beslutat att länsstyrelserna skall rapportera särskilt vilka insatser länsstyrelserna har gjort i fråga om omprövning enligt 24 kap. (reglerings- brev för avseende länsstyrelserna). Det är angeläget att aktivt verka för en uppdatering av villkoren för de verksamheter som fortfarande drivs med tillstånd från miljöskyddslagens tid. Den översyn som sker i fråga om vissa IPPC-verksamheter kom- mer, tillsammans med länsstyrelsernas rapportering, att utgöra ett viktigt bidrag till bilden av hur stort uppdateringsbehovet är. Eftersom över- synen avser endast IPPC-verksamheter och rapporteringen endast gjorda omprövningsinsatser, avser regeringen att undersöka i vilken omfattning ytterligare krav behöver ställas på myndigheterna. Med utgångspunkt i omprövningsbehovets storlek och de prioriteringar som är angelägna från miljösynpunkt avser regeringen sedan att ställa krav på de berörda myn- digheterna att med början 2006 visa resultat i arbetet för anpassningen till krav. Arbetet skall syfta till att de mest betydelsefulla verk- samheterna blir föremål för omprövning senast efter ikraftträdande och att alla tillstånd och villkor skall ha anpassats till miljö- balkens krav . I det arbetet kan uppkomma frågor om till- ståndens rättskraft, om obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd, om till- stånds- och tillsynsmyndigheternas resurser samt om verksamhetsutöva- ren själv bör ha ett ansvar för att initiera omprövning av gamla tillstånd. Vid behov kommer de frågorna att bli föremål för en särskild utredning. En redogörelse över samtliga för verksamheten gällande bestämmelser Den kritik som tidigare riktats mot användandet av påbyggnadstillstånd bestod bl.a. i att det blev svårt att få en samlad bild av vilka villkor som gällde för en verksamhet. Flera remissinstanser har framhållit risken med att detta problem återkommer om det införs en möjlighet till ett enklare förfarande vid ändring av en verksamhet. För en effektiv tillsyn är det viktigt att tillsynsmyndigheten enkelt kan få en helhetsbild av vilka villkor som gäller för en verksamhet. Även för verksamhetsutövaren är det betydelsefullt att lätt kunna kontrollera att tillståndet efterföljs. har tagit fram ett förslag till revi- derade föreskrifter och allmänna råd om miljörapport. Enligt förslaget skall textdel innehålla bl.a. en redogörelse av gällande tillstånd och andra gällande beslut samt en redovisning av gällande vill- kor för verksamheten. kommer således, genom att ta del av den miljörapport som verksamhetsutövaren lämnar, få en överblick av vilka tillstånd och villkor som gäller för verksamheten. Genom tillgodoses alltså behovet av överskådlighet. Bestämmelserna i 24 kap. 5 § har sin utgångspunkt i att om- prövning av tillstånd skall initieras när en omprövning behövs. För att modernisera ett tillstånds samtliga villkor används sällan den möj- lighet till omprövning som de bestämmelserna ger. I stället används de fullständiga tillståndsprövningar som enligt praxis sker i samband med att verksamhetsutövaren ansökt om tillstånd till ändring av sin verksam- het. Regeringens förslag om ett enklare förfarande vid ändring av en miljöfarlig verksamhet innebär att tillståndsmyndigheten kan meddela ett avgränsat ändringstillstånd och alltså inte ersätta ett tidigare tillstånd med ett helt nytt. För att ändra villkor som inte har något miljömässigt sam- band med en ändring eller för att helt ersätta ett tidigare tillstånd med ett nytt bör det förfarande användas som är avsett att användas för ompröv- ning. Kommittén har föreslagit att det i 24 kap. införs utökade möjligheter att ompröva tillståndsvillkoren. får ompröva villkor i tillståndet om något av de kriterier som anges i 24 kap. 5 § första stycket 111 är upp- fyllt, t.ex. om ny process- eller reningsteknik kan leda till en väsentlig förbättring från hälso- och miljösynpunkt, om förhållandena i miljön som omger verksamheten ändrats väsentligt och det medför att påverkan från verksamheten inte kan tålas i samma utsträckning som tidigare eller om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts. Vidare kan omprövning all- tid ske efter det att tillståndet vann laga kraft. regeringen att de nuvarande möjligheterna att ompröva villkor är till- räckliga. Någon utökning av möjligheten till omprövning i enlighet med kommitténs förslag bör därför inte ske. För att införandet av ett förenklat förfarande i samband med en ändring av en miljöfarlig verksamhet inte skall innebära att miljöfarliga verksam- heter drivs med inaktuella villkor är det angeläget att myndigheterna använder den möjlighet att ansöka om omprövning som finns enligt nuvarande bestämmelser. Någon uttrycklig föreskrift om skyldighet att ta initiativ till omprövning finns inte i , utan denna skyldighet anses följa av 26 kap. 1 § . För att möjliggöra att en helhetsprövning av miljöfarliga verksamheter sker med jämna mellanrum bör ett tillstånd som enbart avser en ändring av en miljöfarlig verksamhet alltid kunna omprövas med att omprövning sker av tillståndet till verksamheten som helhet. En sådan möjlighet att då ompröva ändringstillståndet bör införas utöver vad som följer av 24 kap. 5 § första stycket. Förbättrade möjligheter att överblicka och uppdatera villkor Med det förenklade förfarandet vid ändring och utökning av miljöfarliga verksamheter som regeringen föreslagit kan behovet av att ompröva vill- kor med stöd av bestämmelserna i 24 kap. komma att öka. Kommittén har föreslagit att verksamhetsutövaren i miljö- rapporten skall redovisa i vilken utsträckning de villkor och föreskrifter som gäller för verksamheten som helhet är aktuella och motsvarar miljö- balkens regler och andra krav. I samband med en sådan redovisning skall, enligt kommitténs förslag, tillsynsmyndigheten göra en egen be- dömning av villkorens aktualitet och i mån av behov begära omprövning enligt 24 kap. 5 § . En förutsättning för att myndigheterna skall kunna ta ställning till frå- gan om omprövning är att de får ett tillräckligt bra underlag från verk- samhetsutövaren. Var och en som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall skaffa sig kunskap om i vilken utsträckning verksamheten medför olägenheter för människors hälsa och miljön och hur sådana olä- genheter kan förebyggas. Verksamhetsutövare är skyldiga att fortlöpande hålla sig underrättade om verksamheten och dess verkningar på miljön. Som en del av verksamhetsutövarens egenkontroll gäller enligt 26 kap. 20 § att verksamhetsutövaren skall ge in en miljö- rapport till tillsynsmyndigheten. I skall redovisas de åt- gärder som vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultaten av dessa åtgärder. skall alltså utgöra ett till- räckligt bra underlag för att myndigheten skall kunna bedöma om om- prövning behöver ske av verksamheten. Denna bedömning överens- stämmer med vad regeringen tidigare uttalat om att bestämmelserna i ger förutsättningar för tillsynsmyndigheterna att skaffa sig en god bild av verksamheten och dess påverkan på miljön (prop. 2001/02:65 s. 64). Något behov av att införa en skyldighet för verksamhetsutövaren att lämna ett fördjupat underlag finns inte. En sådan be- stämmelse skulle i stället riskera att minska betydelsen av den årliga . När en myndighet tar initiativ till omprövning av till- stånd eller villkor för miljöfarlig verksamhet är verksamhetsutövaren enligt 22 kap. 2 a § dessutom skyldig att tillhandahålla den Prop. 2004/05:129 utredning som behövs för omprövningen. I syfte att närmare anpassa till IPPC-direktivet, har 26 kap. 1 § kompletterats med en uttrycklig skyldighet för tillsyns- myndigheten att fortlöpande kontrollera att de villkor som meddelats i tillstånd för en miljöfarlig verksamhet är tillräckliga. Myndigheten är vidare skyldig att ingripa om den finner att villkoren måste omprövas (se prop. 2001/02:65 s. 65). Regeringens förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om att vissa tillståndspliktiga vattenverksamheter skall vara anmälningsplik- Anmälan skall göras till den myndighet som utövar tillsyn över Om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat får verksamheten påbörjas tidigast efter det att anmälan Trots att anmälningsplikt har föreskrivits får tillsynsmyndigheten i enskilda fall förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd. Regeringen meddelar föreskrifter om i vilka fall detta får ske. som handlägger ett anmälningsärende om vatten- verksamhet får på eget initiativ ta över handläggningen av ett ärende hos en kommun om ärendena bör handläggas tillsammans. får i ett anmälningsärende ålägga en verksam- hetsutövare att betala en särskild avgift för främjandet av fisket. Konsekvensändringar görs i 11 kap. 8 och 12 §§ samt i 6 kap. 8 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- förslag överensstämmer i huvudsak med Remissinstanserna: De remissinstanser som har behandlat förslaget har i stort sett varit positiva till att förfarandet för vattenverksamheter görs mer flexibelt. Flera har dock varit negativa till delar av förslaget. Bl.a. har avgränsningen av det anmälningspliktiga området och de för vattenverksamheter specifika frågorna om särskild tvångsrätt, ersättning och inlösen, rådighet m.m. varit föremål för diskussion. sitet (miljörättsgruppen) och har avstyrkt hela förslaget och ansett att frågan bör utredas vidare. (miljödomstolen) m.fl. har ifrågasatt varför kom- mittén inte utrett möjligheten att införa en mellannivå med tillstånds- prövning av länsstyrelserna. har förespråkat en lista för de tillståndspliktiga vattenverksamheterna på samma sätt som gäller för Föreningen m.fl. har före- dragit en generell reglering framför en lista eftersom effekten av en vattenverksamhet i hög grad är en lokal fråga. ansett att de vattenverksamheter som föreslås är alltför omfattande för att föras över till anmälningsplikt medan andra att ytterligare verksamheter (miljödomstolen) har t.ex. påpekat att det vanligtvis medför större effekter att utföra verksamheter i rinnande vatten än i stillastående vatten. Bl.a. Skogsindustrierna har påpekat att det finns verksamheter som inte kommer att finnas upptagna på listan men som till följd av enskilda förhållanden kan medföra en mindre miljöpåverkan än de listade verksamheterna. Länsstyrelserna i och har påtalat att gränsen mellan det anmälningspliktiga området och undantagsbestämmelsen i 11 kap. 12 § första stycket måste klarläggas. kom- mun m.fl. har argumenterat för att undantagsbestämmelsen i 11 kap. 12 § skall utgå. i har ansett att det är viktigt att förhållandet mellan 11 kap. 12 § första stycket och samrådsbestämmel- serna i 12 kap. 6 § klargörs. m.fl. har påpekat att gränsen till tillståndsplikt borde förtydligas så att anmälningsplikten inte utnyttjas systematiskt genom regelbundna kompletteringar av en vatten- verksamhet. (miljödomstolen) har ansett att det borde vara möjligt att i ett anmälningsärende besluta om mindre ersättningar och Före- ningen m.fl. att skall kunna bortse från yrkanden om ersättning som är uppenbart ogrundade. tings- rätt (miljödomstolen) har menat att det behöver klarläggas om yrkanden om ersättning eller inlösen kan framställas när som helst eller om någon tidsbegränsning är avsedd. Flera remissinstanser, bl.a. Generalläkaren och Svenska Kommunför- bundet har ansett att anmälan skall ges in till den myndighet som utövar operativ tillsyn över vattenverksamheten. Svenska Naturskyddsföre- ningen m.fl. har framhållit att avgörande för att denna förändring skall kunna genomföras är att allmänhetens, sakägarnas och miljöorganisatio- nernas rättsställning inte begränsas. (miljödomstolen) och (miljödomstolen) m.fl. har framfört att det måste vara svårt att bortse från rådighetsfrågan eftersom det är en processförutsättning. och i har ansett att särskilda fiskeavgifter skall kunna beslutas i anmälningsärenden och har an- fört att argumentet att avgifterna är små inte håller. Skälen för regeringens förslag Många upplever att tillståndsförfarandet för mindre vattenverksamheter är onödigt betungande och att det nuvarande regelverket, med endast tillståndspliktiga och inte tillståndspliktiga vattenverksamheter, lämnar litet utrymme för flexibilitet. Kommittén har konstaterat att flera läns- styrelser därför använder sig av ett slags informellt anmälningsförfarande för mindre vattenverksamheter i form av strandskyddsdispenser, ärenden om samråd enligt 12 kap. 6 § och andra tillsynsärenden. Mindre vatten- verksamheter hanteras därför inte på ett likartat sätt i alla delar av landet. Även om det inte är aktuellt med en fullständig samordning av pröv- ningar av verksamheter enligt balken, finns förutsättningar att införa ett flexiblare förfarande för vattenverksamheter. Ett flexiblare förfarande kan uppnås genom att införa ett anmälningsförfarande för vissa typer av vattenverksamheter. Genom ett anmälningsförfarande kan miljöpröv- ningen av mindre vattenverksamheter bli enklare utan att miljö- och Ett sådant förfarande bidrar också till ett tydligare och mer samordnat regelsystem. Krav på anmälan i stället för tillstånd Huvudregeln bör även fortsättningsvis vara att det krävs tillstånd för vattenverksamheter. En utgångspunkt för att införa ett anmälningsför- farande bör vara att anpassa det till det befintliga regelsystemet. En annan att närma anmälningsförfarandet för vattenverksamheter till det som gäller för miljöfarliga verksamheter. För att systemet skall vara enkelt, snabbt och effektivt bör det anmälningspliktiga området avgrän- sas på ett tydligt sätt. Avgränsningarna mot det som skall vara tillstånds- pliktigt och mot det som inte ens skall behöva anmälas, bör vara så klara som möjligt. Eventuella civilrättsliga frågor och frågor om rådighet skall inte behandlas i ett anmälningsärende. För att göra gränsdragningen så tydlig som möjligt bör de anmälnings- pliktiga verksamheterna räknas upp i stället för att anmälningsplikten anges i generella termer. Som kommittén har konstaterat finns både för- och nackdelar med en uppräkning. En fördel är att en verksamhetsut- övare lätt kan utläsa om verksamheten är anmälningspliktig. En upp- räkning ökar förutsebarheten och förutsättningarna för att bedömningarna blir likartade i hela landet. Nackdelen med en uppräkning är att den inte tar hänsyn till den enskilda verksamhetens utformning och lokalisering. Dessutom skulle en mer generell reglering passa bättre med det nuva- rande systemet för vattenverksamheter. Fördelarna med att räkna upp de anmälningspliktiga vattenverksam- heterna överväger och regeringen bör därför få föreskriva vilka vatten- verksamheter som skall omfattas av anmälningsplikt. Hänsynen till de lokala förhållandena kan beaktas bättre om anmälan ges in till den myn- dighet som utövar den operativa tillsynen över verksamheten i enlighet med den reglering som gäller för anmälningspliktiga miljöfarliga verk- samheter. Frågan om varför en anmälan bör ges in till den operativa till- synsmyndigheten behandlas under nästa rubrik. Genom den föreslagna ändringen kommer tillståndspliktiga vatten- verksamheter att regleras generellt och anmälningspliktiga verksamheter räknas upp. Att ersätta den generella regleringen för tillståndspliktiga vatten- verksamheter med en uppräkning övervägdes och avvisades vid miljö- balkens införande. Gränsdragningsproblemen ansågs vara stora eftersom vattenföretag med inte obetydlig omgivningspåverkan inte alltid till- ståndsprövades (prop. 1997/98:45 s. 371372). Även om verksamheter med inte obetydlig omgivningspåverkan kan bli anmälningspliktiga genom för- slaget, skulle det krävas en omfattande förändring av hela prövnings- systemet för att också införa en uppräkning av de tillståndspliktiga vatten- verksamheterna. Någon sådan förändring är inte aktuell. Någon förändring av 11 kap. 12 § är inte avsedd eftersom de vatten- verksamheter som kommer att bli anmälningspliktiga är till- ståndspliktiga. Flera olika typer av vattenverksamheter kan komma att anmälas. En anmälan kan avse (1) en helt ny verksamhet, (2) en ändring av en tidigare anmäld verksamhet, (3) en ändring av en verksamhet som redan har till- stånd eller (4) en ändring av en verksamhet som är tillståndspliktig men saknar tillstånd. Den första situationen har redan behandlats. situationen bör en samlad bedömning ske av hela verksamheten varje gång en ändring anmäls för att hela verksamhetens miljöpåverkan skall kunna bedömas. Om gränsen för anmälningsplikt överskrids blir verk- samheten tillståndspliktig. I den tredje situationen bör enbart ändringen kunna anmälas på samma sätt som en helt ny vattenverksamhet. Det är dock nödvändigt att tillsynsmyndigheten gör en samlad bedömning av hela vattenverksamheten varje gång en ändring anmäls för att kunna be- döma hela verksamhetens miljöpåverkan. Om ändringen är för omfatt- ande eller om alltför många ändringar görs bör hela vattenverksamheten bli föremål för en ny tillståndsprövning. Den fjärde situationen rör kom- pletteringar till en befintlig tillståndspliktig vattenverksamhet som saknar tillstånd. Även här bör en samlad bedömning ske av hela verksamheten för att hela verksamhetens miljöpåverkan skall kunna bedömas. Om verksamheten finns angiven som anmälningspliktig räcker det med en anmälan. Om gränsen för anmälningsplikt överskrids blir dock verksam- heten tillståndspliktig och 17 § lagen (1998:811) om införande av miljö- balken blir tillämplig. Det bör vara möjligt för en länsstyrelse som är tillsynsmyndighet och som handlägger ett anmälningsärende om vattenverksamhet att på eget initiativ ta över handläggningen av ett annat ärende hos en kommun, om ärendena bör handläggas tillsammans. Ett tillägg till 19 kap. 3 § bör där- för göras. Till vilken myndighet skall en anmälan göras? Länsstyrelserna har flera uppgifter som rör vattenverksamheter. De är bl.a. tillsynsmyndigheter för vattenverksamheter samt prövar markav- vattningars inverkan på naturmiljön. Kommittén har bedömt att länssty- relserna har den kompetens som behövs för att kunna hantera vattenverk- samheter som typiskt sett innebär små risker för miljön även om deras kompetens behöver stärkas i främst vattentekniskt och hydrologiskt av- seende. Regeringen instämmer i att länsstyrelserna har behövlig kom- petens och i övrigt är lämpliga för att behandla anmälningar för vatten- verksamhet. Som tillsynsmyndighet har dessutom god kän- nedom om de verksamhetstyper som den utövar tillsyn över. Den all- männa strävan är dock att få ett så samordnat och likartat förfarande som möjligt för verksamheter enligt balken. Anmälan bör därför göras hos den myndighet som utövar tillsyn över verksamheten enligt bestämmel- serna i 26 kap. eller de bestämmelser som har meddelats med stöd av det kapitlet, dvs. generalläkaren, eller den kommunala nämn- den. I den mån det är generalläkaren eller den kommunala nämnden som utövar tillsynen har de också god kännedom om verksamheten och är väl lämpade att behandla ett anmälningsärende. För vissa verksamheter kan det därför vara lämpligt att använder sig av möjligheten att överlåta den operativa tillsynen åt en nämnd så att lokala för- hållanden bättre kan beaktas. Många kommuner har t.ex. redan tillsyns- ansvar över deponering av muddermassor och det kommer i flera fall vara samma verksamhet som prövas enligt olika bestämmelser. Det bör klart uttryckas i lagen att en verksamhet får påbörjas tidigast efter att den anmälts. Skulle tillsynsmyndigheten behöva mer tid för att behandla ärendet kan den bestämma annan tid. En liknande regel i 12 kap. 6 § är sanktionerad enligt 29 kap. 8 § 16. revidering av sanktionssystem pågår bör dock en eventuell sanktionering av den föreslagna nya regeln behandlas i samband med den revideringen. Till dess får bestämmelserna om tillsyn anses tillräckliga. En förutsättning för att en vattenverksamhet kan bli anmälningspliktig är att den inte har någon påverkan av betydelse på närliggande fastigheter och att denna påverkan inte är föremål för tvist. I de fall frågor om särskild tvångsrätt, ersättning eller inlösen ändå skulle uppkomma i ett anmälningsärende bör verksamhetsutövaren och den berörda sakägaren försöka komma överens utanför anmälningsförfarandet. Om någon över- enskommelse inte kan nås bör en tvist lösas av en miljödomstol och med civilrättsliga utgångspunkter. Civilrättsliga tvister kan nämligen inte av- göras i ett anmälningsärende. Om det i ett anmälningsärende framställs yrkanden om särskild tvångsrätt, ersättning eller inlösen och dessa yrkanden är föremål för tvist bör tillsynsmyndigheten förelägga verksam- hetsutövaren att ansöka om tillstånd. Om sådana yrkanden framställs först efter att anmälningsärendet har avslutats, dvs. normalt efter det att anmälan har gjorts, får sakägarna i stället vara hänvisade att ansöka om stämning och yrkandena får sedan behandlas på samma sätt som gäller för oförutsedda skador, se nedan. För att klarlägga om sak- ägares synpunkter kan tillgodoses i anmälningsärendet eller om verk- samheten måste tillståndsprövas är det viktigt att tillsynsmyndigheten på ett tidigt stadium ger eventuella sakägare tillfälle att yttra sig över en anmälan.