prop · GS03150 · 2005-05-10 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag och bedömning Delmålets nuvarande lydelse är: skall inte skogsbilvägar byggas över våtmarker med höga natur- eller kulturvärden eller så att dessa våtmarker påverkas negativt på annat sätt. De analyser av samrådsärenden som gjorts inom vissa begränsade regioner i landet tyder på att andelen vägobjekt som på något sätt berör våtmarker ökar. bedömer att skogsbilvägar inte längre byggs över våtmarker med höga natur- och kulturvärden. Ännu finns emellertid inte någon nationell statistik som tydligt belyser förhållandena. är dock i färd med att ta fram sådan statistik. En säkrare utvärdering av måluppfyllelsen beräknas kunna ske därefter. Regeringen anser att det är angeläget att göra utvärderingen på ett bättre underlag än vad som finns tillgängligt. Tidpunkten när delmålet skall vara uppnått ändras till 2006. Ytterligare åtgärder som bör vidtas Det underlag som krävs för en utvärdering av måluppfyllelsen hanteras av . skall i enlighet med regleringsbrev efter samråd med och Riksanti- kvarieämbetet till redovisa till förekomsten av skogsbilvägar som efter 2001 byggts över, eller på annat sätt negativt påverkar våtmarker med höga natur- och kulturmiljöer. Om redovisning ger vid handen att delmålet inte har Prop. 2004/05:150 nåtts, avser regeringen att initiera behövliga åtgärder så att delmålet kommer att nås. Regeringen avser att i detta sammanhang se närmare på förslaget om generell samrådsplikt som en av flera tänkbara åtgärder som bör vidtas för att delmålet skall nås. 15.5Delmål 4 om våtmarker i odlingslandskapet Regeringens bedömning: Delmål 4 bör fortfarande ha följande lydelse: I odlingslandskapet skall minst 12 000 ha våtmarker och småvatten an- läggas eller återställas fram . Ytterligare åtgärder behöver vidtas för att nå delmålet. förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs. Skälen för regeringens bedömning bedömer att med nuvarande takt kommer 7 (ha) våtmarker att ha anlagts eller återställts i odlingslandskapet till 2010. I de angivna arealerna ingår då även fuktiga och våta betesmarker och slåtterängar. Huvuddelen av de våtmarker som iordningsställts under 20002003 har utnyttjat EU:s stöd inom ramen för Miljö- och landsbygds- programmet men även medel för lokala investeringsprogram och ideella organisationers bidrag har utnyttjats. Våtmarkscentrum i har utvärderat svenska våtmarker an- lagda under 19962002. Studien omfattar drygt 900 våtmarker på sam- manlagt ca 2 900 ha. För våtmarker som fått stöd genom Miljö- och landsbygdsprogrammet uppgår det genomsnittliga bidraget till per ha. Projektstödet för andra stödformer varierar mellan och per ha. Studien visar att våtmarker anlagda med hjälp av olika stödformer är olika effektiva i fråga om att minska halterna av näringsämnena i vattnet. Placeringen av våtmarken är härvid en viktig faktor. har som stöd för det framtida arbetet tagit fram kvalitetskriterier för våtmarkers placering, utformning och skötsel. Rapporten beskriver våtmarker vars syfte är att rena växtnäring, främst kväveföreningar, som biologisk mångfald gynnas och hänsyn tas till platsens kuturmiljövärden. Även vissa värderingsstudier om våtmarker har sammanställts av Kon- junkturinsitutet (se vidare avsnitt 28.1). Utifrån våtmarkernas kväve- reducerande effekt har ett värde av landets våtmarker skattats till ca . Ytterligare åtgärder som behövs för att nå målet Samordningen av olika våtmarksprojekt har varit bristfällig. Regeringen anser att det är angeläget att arbeta strategiskt med planering och information för att öka takten i återställandet och för att uppnå optimal placering i landskapet med hänsyn till förmågan att avskilja när- ingsämnen samt öka den biologiska mångfalden och bevara kultur- historiska värden. Flertalet länsstyrelser har i sina redovisningar om miljömålsarbetet an- gett regionaliserade arealuppgifter beträffande delmålet. En summering av länsstyrelsernas redovisningar visar hur delmålet kan uppnås när de angivna betingen genomförts. Genom de utvärderingar som gjorts av anlagda våtmarker finns nu viktiga erfarenheter som kan utnyttjas i arbetet på att nå delmålet. Den redovisning som gjorts av angående kvalitets- kriterier för anläggning av våtmarker i odlingslandskapet är jämte den kommande nationella strategin (delmål 1) viktiga styrdokument. Regeringen vill i det sammanhanget särskilt framhålla vikten av att kvalitetsaspekterna vägs in vid genomförandet. Insatserna har till stor del varit inriktade på anläggning av våtmarker för avskiljning av närings- ämnen, något som även har betydelse för växt- och djurlivet. Tillämp- ningen av kvalitetskriterierna samt en nationell strategi bör också kunna leda till ökad positiv effekt för biologisk mångfald och kulturmiljövärden och därmed möjlighet att uppnå delmålets syften. Ett sådant syfte kan vara att återskapa naturlig vattenbalans i olika typer av ursprungliga våtmarker. För att delmålet skall kunna nås krävs att nästa landsbygdsprogram för perioden 20072013 fortsatt innehåller relevanta åtgärder avseende omfattning och inriktning. Regeringen har för avsikt att återkomma till med en skrivelse innehållande en strategi för kommande landsbygdsprogram. Återställandet av våtmarker ansluter i hög grad till delmål 2 om åtgärdsprogram för skyddsvärda vattendrag under Levande sjöar och vattendrag. De föreslagna åtgärderna har betydelse även för möjlig- heterna att uppnå Ingen övergödning, främst vad avser reduktionen av kväveföreningar, men även andra näringsämnen. Åtgärderna får därigenom även betydelse för Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Eftersom arealerna av fuktiga och våta betesmarker och slåtterängar ingår i de arealer som anges inom delmålet finns en koppling för åtgärder som är av betydelse för Ett rikt odlingslandskap. Utvärderingen av gjorda insatser indikerar att det är nödvändigt med ökad samordning för att uppnå bättre nytta av tillgängliga medel. Sådana samordnade insatser kan ge möjligheter att senare utveckla delmålet med kvalitetskriterier. En fortsatt hög ambitionsnivå kan kräva en finansiering som inte enbart genom stöd till jordbruket. Regeringen avser att återkomma när den nationella strategin föreligger. Delmål 5 om åtgärdsprogram för hotade arter Regeringens bedömning: Delmål 5 bör fortfarande ha följande lydelse: Åtgärdsprogram skall senast finnas och ha inletts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder. Delmålet kan nås. bedömning: har föreslagit att del- målet omformuleras så att det anger ett resultat i form av att andelen hotade arter skall minska och inga fler arter ha försvunnit. Regeringen finner att förslaget till delmål 2 om minskad andel hotade arter (avsnitt 20.2) under Ett rikt växt- och djurliv ersätter detta förslag. förslag: har föreslagit ett nytt samlat delmål om hotade arter under det nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv, med motsvarande formulering som förslag. Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs. Skälen för regeringens bedömning: Delmålet bedöms kunna nås till 2005 om arbetet intensifieras. Slutlig uppföljning av delmålet bör ske inom ramen för nästa fördjupade utvärdering. Det fortsatta arbetet med att ta fram och att genomföra åtgärdsprogram blir ett viktigt led i arbetet med att nå det nya delmålet 2 om minskad andel hotade arter under Ett rikt växt- och djurliv (se avsnitt 20.2). Även fortsättningsvis bör sektors- myndigheterna och andra relevanta aktörer involveras i arbetet. 15.7 Kommande fördjupade utvärdering Regeringen avser att inför nästa fördjupade utvärdering (se avsnitt 27.2) låta se över behovet av ytterligare åtgärder. Vid kommande fördjupade utvärdering bör berörda myndigheter: närmare ange regler som avser att skydda våtmarker i vardags- landskapet, överväga möjligheten att formulera ett delmål vad avser torv och torvbrytning samt åtgärder kopplade härtill, samt föreslå åtgärder vad avser markavvattning och vattenverksamhet. Regeringen kommer att uppdra åt berörda myndigheter i enlighet med Påverkan på våtmarkerna från terrängkörning, såväl på barmark som snötäckt mark, är en annan fråga som bör belysas i arbetet inför nästa Miljökvalitetsmålet innebär enligt regeringens bedömning bl.a. att torvbrytning inte sker på platser med höga natur- eller kulturvärden eller på ett sådant sätt att det leder till stora negativa effekter på den biologiska mångfalden och att våtmarker skyddas så långt som möjligt mot dränering, torvtäkter, vägbyggen och annan exploatering. Regeringen är positiv till de tankar som har förts fram om att fokusera det framtida torvbruket till dikad beskogad torvmark, där torven naturligt bryts ner till koldioxid. En sådan utveckling är fördelaktigt för miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och Myllrande våt- marker. För att kunna bedöma förutsättningarna för och utformningen av ett sådant mer hållbart torvbruk krävs ett fördjupat underlag. Det är en viktig uppgift för den torvproducerande branschen att ta fram ett sådant underlag. God samhällsekonomi syftar till att de medel som används för att uppnå miljökvalitetsmålet ger optimal effekt. När det gäller våtmarker strävar man efter att uppnå resultat som gynnar inte bara avskiljning av näringsämnen utan även biologisk mångfald och kulturmiljövärden. En bra vattenbalans är viktig för produktionsändamål. Våtmarkerna bidrar också till att reducera översvämningars skadliga effekter. Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljö- värden och sociala värden värnas. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. För miljökvalitetsmålet Levande skogar har fyra delmål fastställts: 1.Långsiktigt skydd av skogsmark 4.Åtgärdsprogram för hotade arter Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet blir svårt att nå inom en generation även med en intensifiering av de insatser som görs. De nu- varande delmålen bör kvarstå i såväl inriktning som omfattning. En intensifiering av de insatta åtgärderna krävs. Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisades i kapitel 17 i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Enligt regeringens bedömning i den propositionen innebär miljökvalitetsmålet Levande skogar i ett generationsperspektiv bl.a. följande: Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga bevaras. Skogsekosystemets naturliga funktioner och processer upprätt- hålls. Naturlig föryngring används på för metoden lämpliga marker. Skogarnas naturliga hydrologi värnas. Brändernas påverkan på skogarna bibehålls. Skötselkrävande skogar med höga natur- och kulturmiljövärden vårdas så att värdena bevaras och förstärks. Skogar med hög grad av olikåldrighet och stor variation i träd- slagssammansättning värnas. Kulturminnen och kulturmiljöer värnas. Skogens betydelse för naturupplevelser och friluftsliv tas till vara så att den bidrar till god folkhälsa. Hotade arter och naturtyper skyddas. Inhemska växt- och djurarter fortlever under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att livskraftiga populationer säkras. Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte. förslag: bedömning överens- stämmer i huvudsak med regeringens bedömning. och förslag: och redovisade regeringsuppdraget med förslag i rapporten och praxis för långsiktigt skydd av skogs- mark (dnr M2003/2064/Na). Rapporten har remissbehandlats och ingår i underlaget för regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstansernas bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Flera instanser, bl.a. framhåller behovet av att göra en översyn av de olika naturvårdsinstrumenten. Många framhåller att det är angeläget att ansvarsfördelningen mellan olika statliga myndigheter och på olika nivåer är klar. Man pekar även på behovet av ett ökat samarbete mellan myndigheterna och ett förtydligande av statens engagemang att nå en god måluppfyllelse. Skälen för regeringens bedömning Regeringen delar bedömning att miljökvalitetsmålet Levande skogar blir svårt att nå i ett generationsperspektiv. Detta beror framför allt på att många av de biologiska processerna i skogen helt enkelt kräver så för återhämtning att det är tveksamt om målet kan nås inom en generation. Omfattande insatser har gjorts och en rad åtgärder har vidtagits för att öka måluppfyllelsen. Trots kraftigt förstärkta resurser för att bevara biologisk mångfald har det i praktiken varit svårt att bedriva skyddsarbetet i den takt som krävs. Det som släpar efter är dels arbetet med att bilda naturreservat i syfte att skapa ett långsiktigt skydd för skogar med särskilt höga naturvärden, dels insatser för att öka kunskapen om och hänsynen till skogens kulturmiljövärden. En ytterligare intensifiering av de insatta åtgärderna krävs således. De nu- varande delmålen bör kvarstå i såväl inriktning som omfattning. Merparten av den svenska skogsmarken brukas med krav på ett långsiktigt uthålligt skogsbruk. av all produktiv skogsmark i är formellt skyddad. Huvuddelen av den skyddade skogen finns i det fjällnära området. Nedanför gränsen för fjällnära skog är skyddad. De statliga skogsföretagen förvaltar 4,5 miljoner ha skogsmark vilket motsvarar av den svenska skogen. Regeringen anser att med sin tradition av långsiktig skogshus- hållning bör vara ett internationellt föredöme när det gäller ett uthålligt utnyttjande av naturen och ett hållbart skogsbruk. Den skogsmark som ägs av staten och statliga bolag skall förvaltas på ett föredömligt sätt både ur produktions- och miljösynvinkel. Regeringen har för avsikt att se över förvaltningsuppdraget för i fråga om kravet på ett lönsamt skogsbruk i fjällområdet. Vidare bör frågan om vilken statlig aktör som är bäst lämpad att ha ansvaret för statens skogsmark i det fjällnära området övervägas. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att delmål 3 om natur- och kulturvärden under Storslagen fjällmiljö även omfattar skogsmiljöer med sådana höga värden i området ovanför gränsen för fjällnära skog. Det är regeringens ambition att allt skogsbruk skall bedrivas enligt högt ställda miljö- och sociala ambitioner och att detta skall redovisas. Ett sätt att göra det är att certifiera skogen enligt de program och standarder som erbjuds. är merparten av statens eget skogs- bruk certifierat enligt de nationella reglerna för miljö- och rättvise- märkningen inom ramen för (). Människors hälsa är en viktig del i den sociala dimensionen av ett håll- bart samhälle. De flesta svenskar bor i tätorter. En god tillgång på skog i närmiljön kan bidra till en god folkhälsa och utgöra grunden för kultur- och naturupplevelser och friluftsliv. Detta är i linje med de grund- läggande värdena i naturvårdspolitiken och strävan att förbättra förutsätt- ningarna för ett aktivt friluftsliv (regeringens skrivelse 2001/02:173 En samlad naturvårdspolitik). På samma sätt har kulturmiljön en viktig roll för människors livsmiljö och livskvalitet. Skogens kulturmiljövärden och värden för friluftsliv skall vägas in i bedömningen av skogsmarkens skyddsvärde. Målen att uppnå ett långsiktigt hållbart skogsbruk, vilket bl.a. in- kluderar bevarandet av skogens biologiska mångfald, påverkas inte bara av konventionellt skogsbruk utan också av t.ex. klimatförändringar, uttag av biomassa för energiändamål och betesskador på växande skog. Mål- uppfyllelsen för Levande skogar är således beroende av om andra miljö- kvalitetsmål uppnås. Försurningen av den svenska skogsmarken är ytter- ligare ett exempel. Särskilt i sydvästra är effekterna av luftför- oreningar fortfarande betydande, främst genom nedfallet av kväve- föreningar. Det är, enligt bedömning, osäkert om ut- släppen av luftföroreningar kommer att kunna reduceras tillräckligt till 2020. De åtgärder regeringen föreslår för att motverka negativa effekter på skog och mark av luftburna föroreningar m.m. redovisas under delmål 2 under Bara naturlig försurning (se avsnitt 7.2). Det är viktigt att en ökad användning av skogsråvara som biobränsle inte leder till en mål- konflikt mellan Levande skogar och Begränsad klimatpåverkan. Regeringen tillsatte en kommitté (dir. 2004:139), som antog namnet , med uppgift att göra en utvärdering och en översyn av skogspolitiken. Uppdraget skall redovisas . Direktiven för kommittén innefattar en rad frågor som har stor relevans för möjligheterna att nå Levande skogar med tillhörande delmål. Regeringen avser därför att återkomma till de frågor som har vikt för miljökvalitetsmålen som behandlas i . Regionalt och lokalt arbete De två delmål under Levande skogar som f.n. behöver förstärkta insatser och som måste ges en fortsatt hög prioritet är delmålen 1 och 3 om långsiktigt undantagande av skogsmark respektive skydd av kulturmiljö- värden. Båda dessa delmål kräver intensifierade insatser på lokal och regional nivå. Den tätortsnära naturens sociala dimension har särskilt stor betydelse i ett lokalt perspektiv. Regeringen anser att det är av stor vikt att skogsbruket i tätortsnära områden anpassas så att möjligheterna till fri- luftsliv och rekreation kan tas till vara. har tillsammans med länsstyrelserna under 20022004 i samråd med de statliga för- valtarna genomfört en omfattande inventering av den statliga skogs- Prop. 2004/05:150 marken avseende skog med höga naturvärden. när det slutliga resultatet presenteras kommer det att utgöra ett värdefullt och förbättrat kunskapsunderlag i form av en naturvärdesbedömning av den statliga skogsmarken vilket kommer att ge ytterligare ett underlag för det fortsatta arbetet med ett långsiktigt skydd av skogsmark. EU och internationellt arbete har i sin miljögranskning av miljöpolitik bl.a. lämnat en rekommendation om att antalet skyddade områden och deras representa- tivitet bör öka ytterligare (rekommendation nr 13, se även bilaga 2). I rapporten konstateras bl.a. att trots kraftigt ökade statsanslag till natur- skyddet utvecklas det lagstadgade skogsskyddet långsammare än vad som behövs för att delmålen skall uppnås. Även det frivilliga skyddet har ökat men det är enligt osäkert hur representativt och stadig- varande det skyddet är. Det arbetsprogram för skyddade områden som har lagts fast inom ramen för konventionen om biologisk mångfald har stor relevans även för Levande skogar, i synnerhet delmål 1. Regeringens bedömning av behovet av åtgärder med anledning av det internationella arbetet utvecklas närmare i En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (se avsnitt 21.4). 16.1Delmål 1 om långsiktigt skydd av skogsmark Regeringens bedömning: Delmål 1 bör fortfarande ha följande lydelse: Ytterligare 900 000 ha skyddsvärd skogsmark skall undantas från skogs- produktion . Det krävs en avsevärd intensifiering av åtgärder för att delmålet om långsiktigt skydd av skogsmark genom att undanta ytterligare 900 000 ha jämfört med skall nås. Takten i genomförandet av områdesskyddet måste öka genom en tydligare strategi inklusive prioriteringar, utökade resurser och ett effektivare arbete. En utvärdering bör påbörjas av den långsiktiga samhällsekonomiska kostnadseffektiviteten av de olika natur- vårdsinstrumenten för de statliga avsättningarna av skogsmark i form av naturreservat, biotopskyddsområden och naturvårdsavtal och skogs- brukets frivilliga avsättningar. Utvärderingen bör även beakta effekter för lokal sysselsättning och andra regionalpolitiska konsekvenser. : Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Många remissinstanser framhåller att det krävs mera resurser och ökade insatser för att nå måluppfyllelsen för det formella skyddet. framhåller att med nuvarande takt nås målet först . De flesta anser dock att den nuvarande målnivån bör ligga fast. Flertalet remissinstanser anser att det inte behövs en lag- ändring för att bilda större biotopskyddsområden än (ha). Skälen för regeringens bedömning Trots att resurserna för bevarande och skydd av skogsmark genom områdesskydd (naturreservat och biotopskyddsområden) och naturvårdsavtal förstärkts kraftigt går arbetet för långsamt för att del- målet skall nås. Den fördelning av betinget mellan staten och skogs- näringen för genomförandet av delmålet som har lagts fast, liksom mellan bevarandeverktyg, bör enligt regeringens bedömning ligga fast tills vidare. Det innebär att ytterligare 320 000 ha produktiv skogsmark skyddas som naturreservat, 30 000 ha skyddas som biotopskyddsområde och 50 000 ha får skydd genom naturvårdsavtal till 2010 jämfört med situationen 1998. Därutöver förväntas skogsägarna sätta av ytterligare minst 500 000 ha på frivillig väg till 2010 jämfört med situationen 1998. Det senare innebär att minst 730 000 ha produktiv skogsmark nedanför den fjällnära gränsen skall vara frivilligt skyddad 2010. Regeringen vill framhålla att oavsett vilken bevarandeform som är aktuell i det enskilda fallet så måste området i fråga uppfylla grundläggande krav på kvalitet ur naturvårds- och biologisk mångfaldssynpunkt. Detta är av avgörande betydelse för att varje område skall komma att bidra till att miljökvalitetsmålet uppnås och vad detta innebär i ett generationsperspektiv (se ovan). Omfattande insatser har gjorts och en rad åtgärder har vidtagits för att nå delmålet till 2010. Naturreservat utgör ett viktigt instrument för att nå det övergripande målet om att bevara biologisk mångfald i skogland- skapet. har 71 845 ha produktiv skogsmark skyddats genom köp och intrångsersättning för att avsättas som naturreservat. Detta innebär att av arealmålet kommer att ha uppnåtts under första halvan av målperioden. Det betyder att takten i genomförandet av områdesskyddet måste öka avsevärt under resten av målperioden. För att klara målsättningen för reservatsbildningar krävs en fyrdubbling av insatserna för köp och intrångsersättning under resten av perioden till . Regeringen bedömer att inte heller areal- målen för biotopskydd och naturvårdsavtal kan nås utan en intensifierad avsättningstakt. Vid utgången av 2004 hade totalt 12 200 ha produktiv skogsmark skyddats genom naturvårdsavtal och 9 800 ha som biotop- skyddsområden. Det innebär att uppskattningsvis av målnivån har uppnåtts för skydd genom naturvårdsavtal respektive av målnivån för avsättning i form av biotopskyddsområden. För de frivilliga avsättningarna är delmålet i praktiken uppnått. bedömdes ca 990 000 ha produktiv skogsmark vara frivilligt avsatt jämfört med ca 300 000 ha 1997. Långsiktigheten och kvaliteten i många av de frivilliga avsättningarna är dock betydligt osäkrare än ifråga om formellt skyddade områden. Bidraget till att miljökvalitetsmålet nås från såväl de frivilligt avsatta områdena som från formellt skyddade områden och områden som om- fattas av naturvårdsavtal bör mot denna bakgrund följas upp och ut- värderas närmare. För att kunna göra detta erfordras mer information om områdena. I naturreservaten och Natura 2000-områdena utförs f.n. en basinventering av naturvärdena. Det är viktigt att få fram motsvarande kunskap om biologiskt innehåll, naturvårdsvärden m.m. beträffande de frivilliga avsättningarna så att deras bidrag till måluppfyllelsen av det övergripande miljökvalitetsmålet kan utvärderas inför kommande för- djupade utvärdering. Regeringens slutsats blir att trots kraftigt förstärkta resurser för att bevara biologisk mångfald har det i praktiken varit svårt för myndig- heterna att bedriva skyddsarbetet i den takt som krävs. Det som släpar efter i arbetet med att skapa ett långsiktigt skydd för skogar med särskilt höga skyddsvärden är i första hand reservatsarbetet. Trögheten beror i första hand på begränsade administrativa och finansiella resurser.