prop · GS03165 · 2005-05-27 00:00:00 — Så snart tjänstepensionskassan åtar sig ett uppdrag att förvalta tjänstepension skall dock underrättelsereglerna enligt direktivet gälla. För pensionsstiftelser blir det inte aktuellt att införa några regler om sekundäretablering. Dessa institut utgör en pant och har en associations- rättslig uppbyggnad som inte medger någon möjlighet att starta en filial eller liknande (jfr 18 a § tryggandelagen avseende vilka regler i stiftelse- lagen som är tillämpliga på pensionsstiftelser). Direktivets bestämmelser i artikel 20.1 om att ett inhemskt företag skall kunna ge uppdrag åt ett tjänstepensionsinstitut som är godkänt i en annan medlemsstat är, till den del även sådana institut kommer att bedriva tjänstepensionsverksamhet här i landet, för EES-försäkringsgivarnas del i huvudsak tillgodosedda genom bestämmelserna i . För att även (andra) utländska tjänstepensionsinstitut inom EES skall kunna bedriva gränsöverskridande verksamhet i krävs dock helt nya regler. Dessutom krävs justeringar för att medge att dessa institut får inrätta sekundäretablering här i landet. För att göra detta möjligt för de utländska instituten är det därmed nödvändigt att definitioner av dels instituten som sådana, dels de produkter som kan komma i fråga införs i LUVF. Definitionen av tjänstepension bör i den delen anknyta till vad som i direktivets artikel 6 (d) avses med pensionsförmåner. Direktivets föreskrifter i artikel 20.2 och 20.3 om anmälan och de uppgifter som denna skall innehålla får tillgodoses genom nya bestämmelser med motsvarande innehåll. Bestämmelserna i artikel 20.5 om värdlandsmyndighetens skyldighet att , vid behov, underrätta hemlandsmyndigheten om tillämpliga regler i värdlandet samt de därmed sammanhängande tidsfristerna i 20.6 saknar också motsvarig- het i LUFV. Nya bestämmelser bör därför införas. Föreskrifterna i artikel 20.7 avseende informationskrav tillgodoses av bestämmelserna i 8 kap. 1 a § LUFV. De bestämmelserna överensstäm- mer med den informationsplikt som åläggs de svenska försäkringsbola- gen i 1 kap. 1 a § FRL. Informationskraven för utländska institut måste dock skärpas i enlighet med förslaget till ändring av informationsbestäm- melserna i FRL, se avsnitt 10. Skyldigheten för värdlandsmyndigheten enligt artikel 20.8 att under- rätta hemlandsmyndigheten om ändringar av bl.a. gällande social- och arbetsmarknadslagstiftning föranleder nya bestämmelser i för tillsynsverksamhet. Kravet i artikel 20.9 om att det ankommer på värdlandsmyndigheten att tillse att utländska institut följer gällande social- och arbetsmarknads- lagstiftning m.m. föranleder vissa kompletteringar. Underrättelseskyldig- het avseende dessa regler i förhållande till hemlandsmyndigheten bör också komma till uttryck i LUFV. Vad gäller den svenska social- och arbetsmarknadslagstiftningen, och med anledning av kommentar i den delen, bedömer rege- ringen att det främst blir fråga om att instituten skall respektera ingångna kollektivavtal. Dessa avtal drar upp ramarna för hur en mycket stor andel av de svenska tjänstepensionerna skall vara utformade och täcker i allmänhet hela sektorer och inte enskilda företag. Till skillnad från vad som är fallet i många andra medlemsstater inom EU saknas i princip lagregler på området, eftersom lagstiftaren av tradition har överlåtit till arbetsmarknadsparterna att reglera dessa frågor. Begreppen social- och arbetsmarknadslagstiftning behandlas närmare i författningskommen- taren. Särskilda placeringsregler för utländska institut? Under avsnitt 11.4 har konstaterats att direktivets artikel 18.7 medger en värdlandsmedlemsstat att kräva att ett utländskt institut, inom vissa angivna gränser, tillämpar strängare placeringsregler avseende det insti- tutets verksamhet i värdlandet. De svenska institutens skyldighet att i förekommande fall följa de utländska reglerna bör, som angetts, framgå av lag. Frågan är då om bör införa en skyldighet för de utländska instituten att följa svenska placeringsregler avseende den verksamhet som sådana institut bedriver här. Skälet till att den angivna regleringen tillkom i tjänstepensionsdirek- tivet vilket var i ett sent skede av rådsförhandlingarna får främst sökas i en viss ovilja från en del medlemsstaters sida att överge det kvan- titativa synsätt som dominerat i fråga om bl.a. försäkring (se avsnitt 6.4). Som framgår av avsnitt 11.4 valde bl.a. att genom- föra EG-rätten på försäkringsområdet på ett mycket detaljerat sätt. Det kan dock noteras att det konsoliderade livförsäkringsdirektivet inte inne- håller någon motsvarande möjlighet att underkasta utländska försäkrings- bolag strängare, nationella regler. Som konstaterats i avsnitt 6.4 är utgångspunkten att det svenska genomförandet av direktivet skall ske utifrån en kvalitativ reglerings- ansats. De kvantitativa begränsningar som ändå valts utgörs för pensions- stiftelsernas del av dem som är obligatoriska enligt direktivet. De ytterli- gare begränsningarna för tjänstepensionskassor och livförsäkringsbola- gens tjänstepensionsverksamhet är avsedda att ansluta till vad som gäller för övrig livförsäkringsverksamhet avseende onoterade tillgångar, kontanta medel och enhandsengagemang. Dessa begränsningar är dock inte särskilt ingripande jämfört med vad som gäller för den övriga livför- säkringsverksamheten. Eftersom det inte finns några särskilda placeringsregler för ut- ländska livförsäkringsbolag och de föreslagna reglerna för de därtill inte bedöms vara särskilt ingripande, anser regeringen därför sammantaget att det saknas skäl att införa någon särskild skyldig- het för utländska institut att tillämpa de svenska reglerna. Regeringens förslag: skall utöva tillsyn över att en pensionsstiftelse förvaltas i enlighet med de bestämmelser som är föran- ledda av tjänstepensionsdirektivet. Övrig tillsyn över pensionsstiftelserna skall alltjämt i det län där arbetsgivaren har sitt hemvist svara för. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte särskilt. Kammarkollegiet förordar dock att Finans- inspektionen ensam ges fullt tillsynsansvar över pensionsstiftelserna, eftersom nackdelarna med en delad tillsyn överväger fördelarna. motsätter sig å sin sida ett övertagande av tillsyns- ansvaret över stiftelserna och påpekar särskilt att stiftelsernas karaktär av pant inte motiverar samma tillsynsbehov som kännetecknar annan tjänstepensionsverksamhet. I syfte att höja skyddsnivån för pensionsstiftelserna förordar i stället inspektionen att det införs ett krav på kreditförsäkring i de system där stiftelserna ingår. SPFA förordar att länsstyrelserna även fortsättningsvis skall ha det fulla tillsynsansvaret över pensionsstiftelserna. En delad tillsyn kan enligt SPFA leda till oönskad merrapportering och därmed onödiga merkostnader som leder till minskad avkastning för instituten. Skälen för regeringens förslag: Som anförts tidigare är Finansin- spektionen tillsynsmyndighet - behörig myndighet med tjänste- pensionsdirektivets terminologi - för både försäkringsbolag och under- stödsföreningar, medan tillsynsmyndigheten för pensionsstiftelserna utgörs av i det län där arbetsgivaren har sitt hemvist. Rege- ringen har i avsnitt 7.2 föreslagit att pensionsstiftelser som tryggar pen- sioner till fler än 100 personer skall omfattas av de regler som föranleds av direktivet, liksom de mindre stiftelser som efter anmälan väljer att frivilligt låta sig omfattas. Detta innebär att de angivna stiftelserna, med de särskilda begräns- ningar som föranleds av dessa instituts särskilda natur (se bl.a. avsnitt 11.1), på flera områden kommer att ha att tillämpa samma reglering som försäkringsbolag och tjänstepensionskassor. Särskilt med anledning av de nya placeringsreglerna, baserade på aktsamhetsprincipen och med åtföljande krav på placeringsriktlinjer, uppstår frågan om tillsynen av de olika tjänstepensionsinstituten bör samordnas. En följd av införandet av aktsamhetsprincipen är att nya krav kommer att ställas på tillsynen över institutens placeringsverksamhet. Tolkningen av dagens lagstadgade krav på nöjaktig placering i pensionsstiftelserna och de kvalitativa reglerna i de s.k. normalplaceringsregler som läns- styrelsen utarbetat står visserligen inte nödvändigtvis i strid med aktsam- hetsprincipen, men som utredningen har konstaterat är denna nya, EU- harmoniserade regleringsansats mer övergripande. Vidare är dagens tillsyn av stiftelser i denna del av en mer uppföljande och reaktiv karaktär, även om det pågår ett förändringsarbete hos läns- styrelserna som syftar till en mer framåtblickande tillsyn. Aktsamhets- principen kräver å sin sida att tillsynen skall vara förebyggande och inriktas mera på beslutsprocessen än på resultatet av placeringarna. De av pensionsinstitutet upprättade placeringsriktlinjerna är härvidlag, som framgår av avsnitt 11.5, ett viktigt styrdokument. saknar rutiner för att utvärdera och följa upp sådana riktlinjer, eftersom pensionsstiftelserna enligt gällande rätt inte omfattas av några regler i den delen. Regeringen instämmer därför med utredningens bedömning att särskilt de nya krav på tillsynsmyndigheten som införandet av aktsamhetsprin- cipen medför motiverar att tar över ansvaret för den finansiella tillsynen även för pensionsstiftelser, eftersom tillsyn av sådant slag ligger uppenbart närmare den verksamhet som bedriver. är ansvarig för den finansiella tillsynen över bl.a. försäkringsbolag och understödsföreningar och det framstår därför som naturligt att även låta tillsynsansvaret för pensions- stiftelserna i detta avseende ligga på . De förändrade krav på som blir resultatet av rege- ringens förslag främst vad gäller placeringsverksamheten ligger dess- utom i linje med de allmänna utvecklingstendenser som har beskrivits av Utredningen om roll och resurser (se SOU 2003:22), och (se SOU 2003:84). För en gemensam finan- siell tillsyn av tjänstepensionsinstitut talar därutöver även de effektivi- tetsvinster som en samordning sannolikt skulle resultera i, samt att tillsynen därmed skulle bli mer enhetlig på detta område. Regeringen instämmer därmed inte med vad anfört beträffande tillsynsbehovet över pensionsstiftelserna, även om tillsynen naturligtvis måste anpassas efter de särskilda behov som föranleds av stiftelsernas karaktär av pant. Inte heller anser regeringen att det skulle vara någon lösning att införa ett krav på kreditförsäkring i tryggande- lagen. Det saknas underlag för att i detta lagstiftningsärende behandla den frågan, men det bör redan här framhållas att en sådan lösning inte bara skulle riskera att strida mot gällande kollektivavtal, utan också kunna leda till minskade incitament att förvalta stiftelsens kapital på ett effektivt sätt. Även de nya reglerna för gränsöverskridande verksamhet och sekun- däretableringar talar för att en och samma myndighet skall ansvara för den tillsyn som föranleds av de bestämmelser som har sin grund i tjänstepensionsdirektivet och att denna uppgift anförtros Finansinspek- tionen. Direktivets bestämmelser innebär i den delen, enligt vad som har beskrivits i föregående avsnitt, att ett samarbete skall ske mellan myndig- heterna i värdlandet respektive hemlandet och att värdlandsmyndigheten i viss mån svarar för den löpande tillsynen av de utländska institutens verksamhet. Pensionsstiftelser omfattas inte av regler om verksamhet utomlands, vilket betyder att i sin stiftelse- tillsyn saknar erfarenhet av samarbete med utländska tillsynsmyndig- heter, till skillnad från som har tillsyn över internationellt verksamma institut. Vidare är det av praktiska skäl lämpligt att en utländsk tillsynsmyndighet kan vända sig till samma svenska myndighet vad gäller tillsynen över alla de institut som täcks av direktivet. Visserligen skulle en överflyttning av delar av tillsynsansvaret för de större pensionsstiftelserna innebära att alla pensionsstiftelser inte kom- mer att stå under samma tillsyn. Regeringen instämmer emellertid med utredningens bedömning att behovet av en utökad finansiell granskning inte är särskilt påtagligt för de små pensionsstiftelserna, utan att det är de särskilda stiftelserättsliga frågorna som är mest framträdande för dessa stiftelser. På det området är det länsstyrelserna som till skillnad från besitter den särskilda kompetens som krävs. Vad beträffar de problem som skulle kunna uppstå när antalet som tryggas av en stiftelse fluktuerar kring 100 personer har regeringen i avsnitt 7.2 föreslagit ett särskilt förfarande för att upprätthålla kontinuitet i tillsynen när så krävs. Som anfördes inledningsvis i det avsnittet har i bedömt att det inte föreligger någon större risk för att pensionsstiftelser skall delas upp i flera mindre stiftelser i syfte att kringgå de nya reglerna. Mot bakgrund av det anförda anser således regeringen att den tillsyn som har sin grund i tjänstepensionsdirektivets bestämmelser bör vara gemensam avseende pensionsstiftelser och utövas av . Tillsynen av pensionsstiftelsernas verksamhet i andra avseenden, såsom på stiftelserättsligt område, bör dock även i fortsättningen utövas av då varken har erfarenhet av eller kompetens för tillsyn på dessa områden. Vad beträffar de problem avseende delad tillsyn som Kammarkollegiet och SPFA lyft fram kan följande anmärkas. förekommer en sådan dubbel tillsyn för bankernas pensionsstiftelser. Bestämmelserna i 13 kap. 15 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, som överförts från den tidigare bankrörelselagen, innebär nämligen att har tillsyn över placeringen av sådana stiftelsers tillgångar, medan tillsynen i övrigt utövas av enligt tryg- gandelagens regler. Den ordningen har visserligen kritiserats (se prop. 1986/87:12 s. 323 f.) men kritiken har inte föranlett lagändring. Därutöver är enligt 3 § tryggandelagen ansvarig för att fastställa de försäkringstekniska grunderna för beräkning av kapitalvärdet i stiftelser. Som ett ytterligare exempel på delad tillsyn kan nämnas det samarbete som sker mellan och Konsu- mentverket på finansmarknadsområdet. skall även fortsättningsvis ensam stå för tillsynen av de små pensionsstiftelser som inte tillämpar de bestämmelser som har sin grund i tjänstepensionsdirektivet. Uppgifter som skall lämnas till tillsynsmyndigheten Regeringens förslag: Skyldigheten att till lämna handlingar och upplysningar skall i en tjänstepensionskassa omfatta inte bara styrelsen utan också och andra befattningshavare i ansvarig ställning. möjligheter att erhålla uppgifter från en pensions- stiftelse skall motsvara de möjligheter inspektionen skall ha i förhållande till livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om vilka upplysningar en tjänstepensionskassa och en pensionsstiftelse skall lämna till . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte särskilt. SPFA anför dock att den utökade rappor- teringen till tillsynsmyndigheten som föreslås för pensionsstiftelser är onödig och inte tillför något mervärde för pensionsborgenärerna, då stiftelserna definitionsmässigt inte har något pensionsåtagande. Under alla omständigheter bör enligt SPFA eventuella förändrade rapporterings- krav utformas med hänsyn till stiftelsernas särställning. skall enligt artikel 13 ha erforderliga befogenheter och medel för att kunna kräva dels information om alla tjänste- pensionsinstitutets affärsangelägenheter, dels inlämnande av alla dess affärshandlingar. Krav härom skall kunna riktas mot institutet, dess styrelse och verkställande direktör och mot andra befattningshavare i ansvarig ställning i institutet. Tillsyn skall vidare kunna utövas över affärsförbindelser mellan tjänstepensionsinstitutet och andra företag eller institut till vilka tjänstepensionsinstitutet överlåtit vissa funktioner, dock under förutsättning att affärsförbindelserna påverkar tjänstepensions- institutets finansiella ställning eller är av avgörande betydelse för vad som krävs för att tillsynen skall bli effektiv. har vidare rätt att regelbundet få tillgång till placeringsriktlinjer, redovisningsmaterial och alla andra handlingar som krävs för tillsynen, såsom interna delårsrapporter, aktuariella värderingar och detaljerade beräkningar, analyser beträffande matchning av till- gångar och skulder, dokumentation som visar att riktlinjerna för place- ringsverksamheten följs liksom att inbetalningar har skett planenligt samt revisionsrapporter. skall också ha rätt att utföra inspektioner på plats hos institutet liksom i förekommande fall på de platser där utlokaliserade funktioner utförs. Artikeln tar sikte enbart på s.k. hemlandstillsyn, dvs. den tillsyn som utförs av myndigheten i landet där institutet erhållit sin auktorisation. Tillsynen av försäkringsbolagen utövas av enligt bestämmelserna i 19 kap. FRL. I 3 § stadgas att det åligger styrelsen, verkställande direktören och andra befattningshavare i ansvarig ställning i försäkringsbolag att lämna de upplysningar om verksamheten som inspektionen begär. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upplysningar ett försäkringsbolag skall lämna till inspektionen. Om ett försäkringsbolag underlåter att lämna föreskrivna uppgifter får enligt 11 f § besluta att bolaget skall betala en förseningsavgift. Kassa, övriga tillgångar, räkenskapsmaterial och andra handlingar skall av bolagets företrädare hållas tillgängliga för granskning enligt 9 §. Skyldigheten enligt 3 och 9 §§ att lämna upplysningar och att hålla tillgångar och handlingar tillgängliga för granskning gäller enligt vad som framgår av 10 § även för företrädare för sidoordnade organ. Bestämmelser om möjligheter att erhålla upp- gifter från understödsföreningar finns i 67 och 68 §§ UFL. Det åligger föreningens styrelse att hålla föreningens kassa och övriga tillgångar samt räkenskapsmaterial och andra handlingar tillgängliga för granskning av inspektionen. Vidare skall styrelsen för varje räkenskapsår till insända stämmoprotokoll över beslut i fråga om redovisning samt en verksamhetsberättelse. Det åligger vidare styrelsen att lämna de upplysningar och uppgifter i övrigt rörande föreningen som tillsynsmyndigheten begär. Motsvarande gäller för företrädare för aktie- bolag, förening eller annan liknande sammanslutning, vars verksamhet uteslutande har till syfte att biträda en eller flera understödsföreningar vid verksamhetens bedrivande. Om intressegemenskap föreligger mellan en understödsförening å ena sidan och ett aktiebolag, en förening eller annan liknande sammanslutning å andra sidan har möjlighet att förelägga företrädare för en sådan sammanslutning att avge särskild redovisning över intressegemenskapen. Reglerna om tillsyn av pensionsstiftelser finns i 32 § tryggandelagen och i 9 kap. 47 §§ stiftelselagen. Enligt de reglerna får tillsynsmyndig- heten begära in handlingar eller upplysningar från stiftelsen, kalla till och delta vid sammanträde med stiftelsens styrelse eller förvaltare samt utföra inspektion hos stiftelsen om särskild anledning föreligger. Vid inspektion är stiftelsens styrelse eller förvaltare skyldig att hålla kassa, värdehandlingar och övriga tillgångar samt räkenskapsmaterial och protokoll tillgängliga. Till de uppgifter som pensionsstiftelsen måste lämna till tillsynsmyndigheten hör exempelvis uppgifter om vilka tekniska avsättningar arbetsgivaren, som ju till skillnad mot pensions- stiftelsen bär ansvaret för pensionsutfästelserna, har gjort samt uppgifter om det totala kapitalvärdet av de lämnade utfästelserna. På begäran av tillsynsmyndigheten skall pensionsstiftelsen kunna lämna uppgifter om hur många individer som omfattas av en pensionsplan, till vilka kapital- värden och av vilka arbetsgivare samt i vilken omfattning som åtagan- dena är tryggade. Skälen för regeringens förslag: Direktivets föreskrifter om de upp- Prop. 2004/05:165 gifter som skall lämnas till tillsynsmyndigheten är i det närmaste redan uppfyllda i svensk lagstiftning. Vad gäller tjänstepensionskassorna måste dock fortsättningsvis kunna kräva upplysningar och handlingar inte bara av styrelsen utan också av andra befattningshavare i ansvarig ställning (inkluderande, i förekommande fall, verkställande direktören). Kom- pletteringar bör därför ske i UFL i den delen. Det får vidare anses lämpligt att, i enlighet med vad som föreskrivs i FRL, införa ett bemyndigande i UFL om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upplysningar som instituten skall lämna till . Likt utredningen anser regeringen att en sådan föreskriftsrätt bör gälla inte bara tjänste- pensionskassor utan också sådana understödsföreningar som inte meddelar tjänstepension. Regeringen har i föregående avsnitt föreslagit att skall utöva tillsyn över att vissa pensionsstiftelser förvaltas i enlighet med de bestämmelser som grundas på tjänstepensionsdirektivet. Finans- inspektionens möjligheter att erhålla uppgifter från en pensionsstiftelse bör därför motsvara de som inspektionen enligt förslaget skall ha i förhållande till andra tjänstepensionsinstitut. Motsvarande föreskriftsrätt bör därför införas även beträffande stiftelserna. I linje med vad SPFA anfört bör de närmare rapporteringskraven genom föreskrifterna kunna utformas med hänsyn till stiftelsernas särdrag. Den nya tillsynsordningen innebär att viss information, såsom place- ringsriktlinjer, som stiftelserna lämnar till i stället skall lämnas till . skall dock fortsatt ha möjlighet att kräva in de uppgifter som den behöver i sin stiftelserättsliga tillsyn. 13.3Tillsynsmyndighetens befogenheter att ingripa Regeringens förslag: När bedömer att försäkrings- tagarnas rättigheter i ett försäkringsbolag hotas får inspektionen besluta att överlåta hela eller delar av driften av bolaget till en särskild företrädare. Beträffande verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring får även då inspektionen bedömer att ersättnings- berättigades intressen hotas besluta om att utse en sådan särskild företrädare. Vidare skall kunna begränsa bolagets förfoganderätt eller förbjuda bolaget att förfoga över sina tillgångar i även i fall då bolaget inte följer gällande bestämmelser om försäkringstekniska avsättningar. får utökade möjligheter att vidta åtgärder mot en tjänstepensionskassa. Inspektionen skall förelägga om åtgärd för rättelse om placeringsriktlinjerna är tillfredsställande. Om medlem- marnas rättigheter bedöms hotade skall inspektionen förelägga kassan att upprätta och för godkännande överlämna en finansiell saneringsplan. Även i dessa fall skall inspektionen ges möjlighet att överlåta hela eller delar av driften av en tjänstepensionskassa till en särskild företrädare, liksom när medlemmarnas intressen i annat fall bedöms hotade. skall inspektionen vidta åtgärder om reglerna om skuldtäckning och kapitalbas inte efterlevs. Till de åtgärderna hör att begränsa tjänste- pensionskassans förfoganderätt eller förbjuda kassan att förfoga över sina tillgångar i samt besluta hur försäkringsverksamheten i kassan därefter skall bedrivas. skall även kunna vidta motsvarande åtgärder, med beaktande av stiftelsens särskilda karaktär, för att skydda dem som om- fattas av tryggandet i en pensionsstiftelse. Vissa nya bestämmelser införs avseende ingri- panden gentemot utländska tjänstepensionsinstitut. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med utredningens förslag. Regeringen föreslår därutöver att ges möjlig- het att utse särskild företrädare, liksom ett ytterligare villkor för när inspektionen får begränsa försäkringsgivares förfoganderätt eller förbjuda deras förfoganderätt över tillgångarna i . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte särskilt.