prop · GS03142 · 2005-03-22 00:00:00 — De personer som inom institutionernas bolagsstyrnings- grupper som av ledamoten får vetskap om informationen omfattas å andra sidan, enligt fondens uppfattning, inte av bestämmelsens ordalydelse. Datainspektionen erinrar om att en myndighets föreskrifter inte får avvika från personuppgiftslagens (1998:204) bestämmelser. anser att skyldigheten att föra förteckning är synnerligen omfattande och krävande för bolagen. Särskilt i större bolag torde det vara omöjligt att fullt ut följa bestämmelsen. Det är bl.a. av detta skäl nödvändigt att föreskrifter utformas på ett praktiskt och realistiskt sätt och i nära samråd med bolagen. uppger att skyldigheten att föra förteckning kommer att bli en administrativ börda för alla emittenter. Det är viktigt att föreskrifter utarbetas med omsorg så att en rimlig balans uppnås mellan regleringens syften och den administrativa börda som läggs på de noterade bolagen. ifrågasätter om nyttan av förteckningarna kompenserar kostnaderna för att upprätta och fortlöpande föra dem. ifrågasätter om inte skyldigheten att föra förteckning även borde omfatta bolag som är inofficiellt listade. Noteras bör även att det i den föreslagna lagtexten saknas föreskrifter om att ett bolag som ansökt om notering skall föra förteckning över personer med insiderinformation. anser att skyldigheten att föra förteckning orsakar en onödigt stor byråkratisk apparat och leder till att skyddet för den personliga integriteten hamnar i skymundan. ifrågasätter också skälen till varför aktiemarknadsbolag skall föra en förteckning över personer som har tillgång till insiderinformation. De övriga remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 6.3 sista stycket i marknadsmissbruksdirektivet skall medlemsstaterna föreskriva att emittenter eller personer som handlar på deras vägnar eller för deras räkning skall upprätta förteckningar över personer som arbetar för dem, vare sig det föreligger ett anställningsförhållande eller inte, och som har tillgång till insiderinformation. Enligt samma artikel skall förteckningarna uppdateras regelbundet och sändas till den behöriga myndigheten när myndigheten begär det. I kommissionens tredje genomförandedirektiv finns närmare bestäm- melser om dessa förteckningar. Enligt artikel 5.1 skall insiderinforma- tionen avse emittenten eller emittentens finansiella instrument. Förteck- ningen skall innehålla uppgift om personer som har tillgång till insider- information oavsett om detta gäller regelbundet eller endast vid enstaka tillfällen. Det är således inte fråga om en förteckning över personer som normalt sett har tillgång till insiderinformation en sådan förteckning finns redan i insynsregister utan förteckningen skall ange vem som har tillgång till insiderinforma- tion och vad informationen består i. Enligt artikel 5.2 skall förteckningen vidare åtminstone innehålla identiteten på de personer som har tillgång till insiderinformation, anledningen till att de berörda personerna är med på förteckningen och det datum då förteckningen upprättades och upp- daterades. Förteckningen skall enligt artikel 5.3 uppdateras så snart det är möjligt när anledningen till att en person förekommer i förteckningen ändras, när en ny person skall läggas till förteckningen eller om en person som redan förekommer på förteckningen inte längre har tillgång till insiderinformation. Att någon inte längre har tillgång till insider- information torde i regel innebära att informationen i fråga offentliggjorts så att den är att betrakta som insiderinformation. Enligt artikel 5.4 skall förteckningen bevaras efter det att den har upp- rättats eller uppdaterats. Genomförandedirektivet innehåller också, i artikel 5.5, en bestämmelse om att den som är skyldig att upprätta en förteckning också skall vidta nödvändiga åtgärder för att se till att alla som förekommer på förteck- ningen förstår de rättsliga skyldigheter som detta för med sig och är medvetna om de påföljder som kan komma i fråga vid missbruk eller otillåten spridning av informationen de har tillgång till. Därmed är natur- ligtvis inte sagt att förteckningen har någon typ av rättsskapande verkan, så att exempelvis den som finns upptagen i förteckningen men ändå handlar med de finansiella instrument som informationen rör med automatik skall anses skyldig till insiderbrott. Beslutet att ta upp personen i förteckningen kan naturligtvis ha varit felaktigt av ett eller annat skäl. En bestämmelse i enlighet med marknadsmissbruksdirektivet och det tredje genomförandedirektivet får enligt regeringens bedömning både en preventiv verkan, åtminstone för dem som upptagits i förteckningen, och underlättar utredningen av misstänkt insiderhandel. Mot bakgrund härav och för att tillgodose kraven i marknadsmissbruksdirektivet föreslår regeringen att en bestämmelse om skyldighet att fortlöpande föra förteckning över personer som har tillgång till insiderinformation införs i svensk lag. Skäl finns inte att, vilket Tredje AP-fonden efterfrågat, särskilt undanta ledamot i ett bolags valberedning. Frågan om en person haft tillgång till insiderinformation kan i de flesta fall avgöras enkelt om personen är upptagen i förteckningen. Denne skall då också ha fått information om att han eller hon haft tillgång till insiderinformation och att det är straffbart att handla med de finansiella instrument som informationen avser. Det kommer alltid att finnas situationer där det är svårt att bedöma om den information någon har tillgång till är att betrakta som insiderinformation eller inte. Som utgångspunkt bör dock några av omständigheterna i den uppräkning av typsituationer som fanns i den gamla insiderlagen (1990:1342) kunna användas. Uppräkningen tog sikte på omständigheter som vanligtvis kan anses vara kurspåverkande. Den som har tillgång till information om sådana omständigheter bör upptas på förteckningen. En av typsituationerna var när åtgärder vidtas som är ägnade att leda till ett offentligt erbjudande till en vidare krets om förvärv av aktier i ett aktiebolag. En annan avsåg information om omständigheter som det normalt lämnas upplysning om i årsredovisning, delårsrapport, årsbokslut eller i annan form. De närmare reglerna för hur förteckningen skall upprättas och vilken information den skall innehålla samt vad de personer som upptas på förteckningen skall informeras om skall utformas av den behöriga myndigheten. utarbetande av föreskrifter sker, såsom och understrukit vikten av, på ett omsorgsfullt sätt och i samråd med bolagen. Föreskrifterna får naturligtvis, vilket Datainspektionen erinrat om, inte avvika från personuppgiftslagens bestämmelser. Skyldigheten att föra förteckningen skall åvila emittenter av sådana finansiella instrument som omfattas av direktivet, dvs. instrument som är godkända (eller för vilka ansökan har lämnats in) för handel på en reglerad marknad. påpekat bör det även framgå av lagtexten att ett bolag som lämnat in ansökan om notering skall omfattas av skyldigheten att föra förteckning. har vidare påpekat att skyldigheten att föra förteckning även bör omfatta bolag som är inofficiellt listade. Regeringens bedömning är emellertid att kretsen av bolag som skall vara skyldiga att föra den ifrågavarande förteckningen skall begränsas till vad marknadsmissbruksdirektivet kräver. För att bestämmelserna i direktivet skall vara uppfyllda krävs vidare att även andra än aktiemarknadsbolagen åläggs en skyldighet att föra förteckningen. Bolag vars noterade fondpapper inte utgörs av aktier liksom bolag som gett ut fondpapper som inte noterats i men tagits upp till handel på en reglerad marknad i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet måste åläggas samma skyldighet. Detsamma gäller emittenter som ansökt om sådan notering. Skyldigheten bör sanktioneras med en avgift. Personer som tas med på förteckningen skall underrättas om vad detta innebär. De skall följaktligen informeras om förbudet mot att handla med de finansiella instrument som informationen avser samt förbudet mot att röja informationen. Skyldigheten att informera de berörda personerna bör även den sanktioneras med en avgift. Reglerna kan lämpligen tas in i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, där det redan finns regler om anmälningsskyldighet för en stor del av målgruppen, nämligen aktiemarknadsbolagen. Regeringens förslag: , börser och auktoriserade marknadsplatser skall rapportera till om det kan antas att en transaktion utgör eller har samband med insiderbrott eller otillbörlig marknadspåverkan. skall överlämna informationen till åklagare. Ett företag som har lämnat en sådan information får inte röja för kunden eller någon utomstående att så har skett. Detsamma gäller för en styrelseledamot eller anställd. Ett företag som har lämnat sådan information får inte göras ansvarigt för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt, om företaget hade anledning att räkna med att rapportering borde ske. Detsamma gäller för en styrelseledamot eller en anställd. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet åsidosätter rappor- teringsskyldigheten eller bryter mot meddelarförbudet döms till böter. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: , och anser att förslagen kan komma att skapa stora komplikationer. All erfarenhet visar att den mycket stora mängd av transaktioner som förekommer på värdepappers- marknaden inte sällan erbjuder exempel på sådant som vid första påseende kan synas märkligt men som vid en närmare granskning visar sig fullt naturligt och acceptabelt. Bestämmelsen bör därför om direktivet så medger tillföras att för rapport krävs att en misstanke vilar på starka eller övertygande skäl. Rapporteringsskyldigheten skulle även kunna komma i konflikt med den straffrättsliga princip som säger att ingen är skyldig att anmäla sig själv för brottslig misstanke. anser att rapporteringsskyldigheten är oförenlig med svensk rättstradition. Det finns därför skäl att på nytt överväga om direktivets krav kan tillgodoses på annat sätt än genom regler som närmast har karaktären av angiveri. ifrågasätter om rapporteringsskyldigheten bör vara straffsanktionerad. Administrativa sanktioner skulle kunna användas i stället. Övriga remissinstanser har inte några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 6.9 i marknadsmiss- bruksdirektivet skall medlemsstaterna föreskriva att varje person som yrkesmässigt utför transaktioner med finansiella instrument utan dröjsmål skall meddela den behöriga myndigheten om personen har skäl att misstänka att en transaktion utgör insiderhandel eller otillbörlig marknadspåverkan. I det tredje genomförandedirektivet finns närmare bestämmelser om rapporteringsskyldigheten. Enligt artikel 7 i tredje genomförandedirektivet skall den som yrkesmässigt utför transaktioner med finansiella instrument följa reglerna om rapporteringsskyldighet i den medlemsstat där företaget har beviljats tillstånd för sådan verksamhet eller har sitt huvudkontor. Om det gäller en filial, skall företaget i stället följa reglerna i den medlemsstat där filialen är belägen. Rapportering skall ske till den behöriga myndigheten i den medlemsstaten. Enligt artikel 1.3 är medlemsstaterna skyldiga att tillämpa dessa bestämmelser på värdepappersföretag och kreditinstitut . 2004/05:142 men får också utvidga tillämpningsområdet till andra typer av institut. Regeringen redovisar i avsnitt 10 sin syn på hur utredningen av insiderbrott och otillbörlig marknadspåverkan bör vara organiserad. Slutsatsen är att utredningsansvaret redan från början bör ligga på . Det skulle tala för att den nu diskuterade rapporteringen skulle göras till den myndigheten. Både för att det är viktigt att alltid är väl underrättad om vad som händer på dess tillsynsområde och för att den svenska lagstiftningen säkert skall vara direktivkonform, bör dock ordningen vara den att rapporteringen skall göras till inspektionen som sedan överlämnar informationen till åklagare. Rapportering skall enligt artikel 8 i tredje genomförandedirektivet göras utan dröjsmål när uppgiftslämnaren har blivit medveten om att det finns rimliga skäl för misstanke om insiderhandel eller otillbörlig marknadspåverkan. Av stycke 9 i ingressen framgår att även transaktio- ner som i sig kan verka fria från misstankar skall rapporteras om de upp- visar indikationer på möjligt marknadsmissbruk, om de betraktas till- sammans med andra transaktioner, visst handlande eller annan informa- tion. I artikel 9 finns närmare bestämmelser om vilka uppgifter som skall lämnas. Motsvarande bestämmelser kan tas in i förordning eller myndig- hetsföreskrifter. Enligt artikel 11 skall rapportering i god tro till den behöriga myndigheten inte utgöra en överträdelse av någon regel om tystnadsplikt som följer av avtal eller lag. Rapporteringen får inte heller ge upphov till någon form av ansvar. Rapporteringsskyldighet bör åläggas värdepappersinstitut, kreditinsti- tut samt börser och auktoriserade marknadsplatser. För börser och aukto- riserade marknadsplatser finns visserligen redan en motsvarande skyldighet i föreskrifter (FFFS 2001:5) om marknadsövervakning vid börser, auktoriserade marknadsplatser och värdepappersinstitut. Det är emellertid en fördel om rapporterings- skyldigheten för samtliga institut samlas på ett ställe och under samma sanktionssystem. , Svenska Bankföre- ningen och föreslår att bestämmelsen utformas så att det för rapporteringsskyldighet krävs att en misstanke vilar på starka eller övertygande skäl. Någon sådan möjlighet att inskränka rapporteringsskyldigheten till ett mycket kvalificerat slag av misstanke finns emellertid inte enligt marknadsmissbruksdirektivet. Den rapporte- ringsskyldige har således ingen utredningsskyldighet. Föreningarna anser även att rapporteringsskyldigheten skulle kunna komma i konflikt med den straffrättsliga principen som säger att ingen är skyldig att anmäla sig själv för brottslig misstanke. Om det finns anledning att anta att den som omfattas av rapporteringsskyldigheten har begått brott, kan enligt regeringens bedömning skyldigheten att rapportera inte avse den gärning som brottsmisstanken avser. anser att det finns skäl att överväga om direktivets krav kan tillgodoses på annat sätt. Regeringen vill här anmärka att det i direktivet finns ett krav på just rapporteringsskyldighet i enlighet med föreslagna bestämmelser. Det är således svårt att se hur en lojal tolkning av direktivet skulle kunna medge ett genomförande i annan ordning. I likhet med penningtvättsbestämmelserna bör ansvaret för rapporte- Prop. 2004/05:142 ringsskyldigheten åvila företaget (se prop. 1998/99:19 s. 62 ff). heten enligt penningtvättsbestämmelserna är straffsanktionerad och straffansvaret är begränsat så att det i enlighet med principerna om företagaransvar träffar personer i ledande ställning och personer som ansvaret delegerats till. Regeringen bedömer att detsamma bör gälla rapporteringsskyldigheten avseende insiderbrott och otillbörlig marknadspåverkan. Beträffande regeringens bedömning av användande av administrativa åtgärder, se avsnitt 5.2. I den mån företagsledningen har organiserat verksamheten på ett rationellt sätt och ansvaret delegerats till någon med tillräcklig kompetens som har tillräckliga beslutsbefogen- heter och ekonomiska resurser för att vidta de åtgärder som är påkallade, träffar ansvaret den till vilken ansvaret har delegerats. För uppsåtliga och oaktsamma åsidosättanden bör föreskrivas ett bötesstraff. Det kan också finnas skäl att ingripa med andra medel mot ett företag som t.ex. inte haft rutiner för hur frågor om rapporteringsskyldighet skall hanteras eller som systematiskt underlåtit att rapportera transaktioner. Sådana ingripanden kan ske inom ramen för inspektionens tillsyn och bör kunna resultera i t.ex. varning och rättelseföreläggande. Enligt artikel 6.6 i marknadsmissbruksdirektivet skall medlemsstaterna se till att marknadsoperatörerna antar strukturella bestämmelser som syftar till att förebygga och upptäcka otillbörlig marknadspåverkan. har inte någon reglering av marknadsoperatörer, dvs. företag som driver en eller flera marknadsplatser. Kravet enligt artikel 6.6 får därför hos oss riktas direkt mot börser och auktoriserade marknadsplatser. Regler om att börser och auktoriserade marknadsplatser skall övervaka handeln och kursbildningen och se till att handeln sker i överensstäm- melse med författningar och god sed på värdepappersmarknaden finns i 4 kap. 2 § och 7 kap. 2 § lagen (1992:543) om börs- och clearingverk- samhet. har utfärdat föreskrifter (FFFS 2001:5) om marknadsövervakningen vid bl.a. börser och auktoriserade marknads- platser. Några nya svenska bestämmelser för genomförandet av denna artikel i marknadsmissbruksdirektivet bedöms inte vara nödvändiga att införa. Som framgått tar artikel 6 marknadsmissbruksdirektivet upp ett antal delvis disparata ämnen. Utöver dem som redan behandlats i detta avsnitt kan nämnas att artikel 6.13 handlar om offentliggörande av insider- information (se avsnitt 7). I artikel 6.7 sägs att den behöriga myndigheten i syfte att säkerställa att punkterna 15 i artikeln följs får vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att allmänheten informeras på ett korrekt sätt. Det är inte så lätt att genomskåda i vilka situationer en sådan regel behövs och vad den har för verkan; förhållandena kan naturligtvis skilja sig åt mellan de olika medlemsstaterna. I vart fall är det regeringens bedömning att bestämmelsen inte fordrar någon ny reglering i . Bestämmelsen om offentliga institutioners spridning av statistik i artikel 6.8 i marknadsmissbruksdirektivet kräver, med hänsyn till befint- liga regler i lagen (2001:99) om den officiella statistiken och förord- ningen (2001:100) om den officiella statistiken, inte heller några nya svenska regler. 10 Ansvaret för utredning av insiderbrott m.m. skall enligt 12 § insiderstrafflagen (2000:1086) över- vaka att bestämmelserna i lagen följs. Inspektionen skall vidare enligt 14 § samma lag göra anmälan till åklagare när det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Den vanligaste ordningen för hanteringen av ett ärende är att marknadsplatsen lämnar över ett material till Finans- inspektionen. Materialet bearbetas sedan av inspektionen, som gör en bedömning av om materialet är sådant att det skall skickas vidare till . Det material som marknadsplatsen överlämnar till inspektionen avser ibland transaktioner som skulle kunna tolkas som att det förekommit otillåtna aktiviteter, men de flesta ärenden avser olika typsituationer där man visserligen inte har observerat några misstänkta transaktioner men det typiskt sett har funnits förutsättningar för insider- handel (t.ex. när ett bolag har fått en oväntad stororder eller lägger bud på ett annat bolag). En nackdel som framhållits med detta system är de effektivitets- och resursproblem som uppstår genom att två myndigheter arbetar med att utreda samma överträdelser av lagarna. Frågan har varit föremål för diskussion i tidigare lagstiftningsärenden och har också berörts i betänkandet Framtida finansiell tillsyn (SOU 2003:22). 10.2Tidigare uttalanden om ansvarsfördelningen Genom lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden infördes ett uttryckligt förbud mot insiderhandel i svensk lagstiftning. Tillsynen över förbudets efterlevnad ankom på bankinspektionen (numera ). I samband därmed infördes också en fråge- rätt för bankinspektionen. Som förutsättning för att frågerätten skulle få tas i bruk gällde att det fanns anledning att anta att handelsförbudet hade överträtts. I förarbetena underströks att inspektionens utredande verk- samhet inte var avsedd att ersätta förundersökning i allmänhet. Det yttersta syftet var att bedöma om fall förelåg som borde föranleda åtalsanmälan. I förarbetena till insiderlagen (1990:1342) behandlades åter frågan om vem som skulle övervaka efterlevnaden av bestämmelserna i lagen (prop. 1990/91:42 s. 60 ff.). I propositionen konstaterades att bankinspektionen hade en god inblick i vad som händer på marknaden och tillgång till en helhetsbild som få andra kunde erhålla. Inspektionens deltagande i det internationella arbetet framhölls också. Det fördes också en diskussion om att utöka åklagarens roll när det gällde utredningen av insiderbrott till att omfatta en större del av brottsutredningen. Även den del av bankinspektionens löpande bevakning av marknaden som var inriktad på att upptäcka insiderbrott skulle med en mer polisiär inriktning kunna läggas på åklagare. I det sammanhanget hänvisades emellertid till en pågående översyn av åklagarväsendet som hade till syfte att renodla åklagarnas arbete och göra förundersökningen effektivare. Vid en samlad bedömning fann departementschefen att det mesta talade för att inspektionen med hänsyn till sin roll var den mest lämpliga att utöva tillsyn över insiderlagen. Det förutsattes att ett effektivt samarbete borde kunna fungera mellan inspektionen, åklagarmyndigheten och (numera ) där deras olika kompetens utnyttjades. Formerna för ett sådant samarbete ansågs kunna utarbetas informellt utan närmare författningsstöd. Ansvaret för utredningen ansågs kunna övertas av åklagaren i och med att någon var skäligen misstänkt. Detta skulle leda till en snabbt påbörjad brottsutredning. Det krav på åtalsanmälan från bankinspektionen som tidigare hade funnits avskaffades. Beträffande bankinspektionens frågerätt konstaterades att denna inte var att jämställa med en förundersökning i brottmål utan till stor del hade till syfte att förbereda eller komplettera och bistå denna. Inspektionen borde ha kvar sin frågerätt även efter det att åklagaren övertagit ansvaret för utredningen. Inspektionen och åklagarmyndigheten borde kunna laga efter läglighet i varje enskilt fall och kunna samråda om huruvida vissa uppgifter lämpligen skulle inhämtas av inspektionen trots att åklagaren ledde förundersökningen. Det betonades dock att det inte fick råda någon tvekan om att det i detta skede var åklagaren som var förundersöknings- ledare enligt och ansvarig för utredningen (prop. 1990/91:42 s. 64). 10.2.2Förslaget i Ds 2000:4 Ny insiderlagstiftning m.m. I samband med tillkomsten av insiderstrafflagen övervägdes frågan om ansvaret för insiderfrågor på nytt. I promemorian Ny insiderlagstiftning m.m. (Ds 2000:4) föreslogs att utredningsansvaret för dessa frågor skulle tas över av . Som skäl för förslaget anfördes bl.a. att den då gällande ordningen innebar dubbelarbete. När Finansinspek- tionen lämnat över utredningen till åklagaren innebar det att nya utredare under ledning av åklagaren tog sig an ärendet och satte sig in i de aktuella frågorna, vilket i allmänhet innebar nya förhör med misstänkta och vittnen. Utredningarna tenderade därför att ta onödigt och det kunde dröja innan ett beslut i åtalsfrågan kunde fattas. Härtill kom att det ansågs finnas viss risk för att inspektionens frågerätt ledde till att misstänkta personer i ett ärende förvarnades, vilket kunde försvåra säker- ställandet av bevisning. Det erinrades också om att inspektionens övervakning enligt insiderlagen bekostades genom årliga avgifter från de institut som stod under inspektionens tillsyn, vilket torde höra till ovanligheterna vid utredningar av annan brottslighet. För en redogörelse av remissinstansernas synpunkter hänvisas till utredningens betänkande, SOU 2004:69 s. 118. Förslaget om att ansvaret för övervakningen av bestämmelserna om insiderbrott och otillbörlig kurspåverkan skulle läggas över på kom inte att genomföras (prop. 1999/2000:109 s. 44 f.). Som skäl härför angavs den ökade internationaliseringen och det väl uppbyggda internationella samarbete som har. Regeringen uttalade emellertid att det var av intresse att försöka Prop. 2004/05:142 klarlägga var gränsen mellan tillsyn och brottsutredning går. utredningar kunde så som reglerna var utformade