prop · GT036 · 2005-09-29 00:00:00 — Tradition och maktstrukturer kan få samma konsekvenser i fråga om våld och trakasserier som riktas mot homo- och bisexuella personer. Bevisbördan i asylärenden ligger enligt vedertagna principer hos den asylsökande. Den föreslagna lagändringen syftar inte till att förändra de beviskrav som gäller. Några remissinstanser har efterlyst ändringar rörande beviskraven i asylärenden, särskilt när det gäller asylsökande kvinnor. Frågan har emellertid inte ingått i utredningens uppdrag och regeringen finner inte anledning att i detta lagstiftningsarbete göra sådana överväganden. Regeringen har dock redan i tidigare lagstiftningsarbeten understrukit Prop. 2005/06:6 vikten av att beviskraven inte ställs alltför högt när det gäller bl.a. påståenden om risk för förföljelse. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram och sökandens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik (prop. 1996/97:25 s. 98). Uttalandet gäller självfallet även påståenden om förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. Vid bedömningen av asylärenden där det förekommer uppgifter om förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning måste även beaktas att uppgifterna kan vara mycket känsliga för sökanden personligen. Exempelvis är människor med homo- eller bisexuell läggning oftast en mycket utsatt grupp. kommer dessa personer från länder där homosexualitet är en tabubelagd företeelse och de kan på grund av sin sexuella läggning ha drabbats av trakasserier såväl från den egna familjekretsen som från myndigheter. Den egna sexuella läggningen kan vara förknippad med starka skuldkänslor. Utredningarna i dessa asylärenden måste därför bedrivas med hänsyn tagen till att det kan vara svårt för sökanden att berätta om sina upplevelser, inte minst när det skall ske inför en myndighetsperson. Samma svårighet att lämna en fullständig berättelse kan förekomma hos kvinnor som utsatts för könsrelaterad och/eller könsspecifik förföljelse. Förföljelsen kan i vissa fall ha härrört från myndigheter i hemlandet. I andra fall är det kvinnans familj som utsatt henne för kränkningar, t.ex. könsstympning, arrangerat tvångsäktenskap eller misshandel, och kvinnans make som kanske är den som utövat förföljelsen kan vara medsökande i asylärendet. Om kvinnans familj inte känner till de övergrepp hon utsatts för, kan det förekomma att oron för social utstötning vid ett avslöjande hindrar henne från att berätta. Regeringen anser att det mot denna bakgrund är av stor betydelse att fortsätter arbetet med att utveckla och genomföra riktlinjer för handläggningen av dessa typer av ärenden. Regeringen instämmer i de påpekanden som gjorts av en rad remissinstanser rörande behovet av utbildning. Bedömningen av asylskäl som har med förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning att göra förutsätter noggranna utredningar och goda kunskaper hos utredare och beslutsfattare om förhållandena i den asylsökandes hemland, inte minst vad gäller synen på könsroller och sexuell läggning. Utbildningsinsatser genomförs kontinuerligt inom de beslutsfattande myndigheterna. Det finns ändå anledning att särskilt påpeka att ansvariga myndigheter, inom ramen för sina utbildningsanslag, bör tillse att handläggare och beslutsfattare får nödvändig och relevant utbildning rörande de särskilda problemområden som är förknippade med förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. Varje handläggare och beslutsfattare måste ha förmåga och tillräckliga kunskaper för att kunna uppmärksamma de problem som hänger samman med sådan förföljelse. Detta utesluter inte att en del av personalen tillägnar sig specialkunskaper i syfte att underlätta t.ex. asylutredningar där man befarar att den asylsökande kan ha utsatts för sådan förföljelse. Eftersom utlänningslagens definition i allt väsentligt överensstämmer med , skulle ordalydelsen i 3 kap. 2 § UtlL (4 kap. 1 § NUtlL) med en tolkning motsvarande den som görs internationellt redan nu inrymma förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. att uppnå den avsedda förändringen av rättstillämpningen skulle det därför i princip vara tillräckligt att upphäva bestämmelsen i 3 kap. 3 § första stycket 3 UtlL (4 kap. 2 § första stycket 4 NUtlL). Som utredningen anfört skulle en sådan lösning emellertid innebära en form av lagstiftning genom motiv, vilket inte är förenligt med svensk Enligt rådande tolkningsprinciper är det i svensk rätt inte tillåtet för lagstiftaren att försöka styra rättstillämpningen genom förarbeten utan något stöd i lagtexten. En ändrad tillämpning förutsätter således ett uttryckligt lagstöd. Till detta kommer att det i tidigare lagstiftningsarbeten, bl.a. i förarbetena till bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt, har uttalats att kön och sexuell läggning inte kan inrymmas under rekvisitet tillhörighet till viss samhällsgrupp (prop. 1997/98:25 s. 98). har varit vägledande för rättstillämpningen. För att en annan tillämpning skall kunna åstadkommas krävs att det tydligt framgår redan av lagtexten att praxis kan stödjas på detta motivuttalande. Regeringen delar mot denna bakgrund utredningens bedömning att det uttryckligen i lagtexten måste anges att den som riskerar förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning skall kunna få skydd som flykting. En majoritet av remissinstanserna har förordat en sådan lösning eller lämnat detta utan erinran. Utredningen har i förslaget till lagreglering valt en allmän formulering som avses omfatta samtliga de förföljelsegrunder som räknas upp i Som skäl för sitt val av utformning har utredningen anfört att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning kan inrymmas under flera av förföljelsegrunderna i definitionen och att tillhörighet till en viss samhällsgrupp således inte är den enda grund som är tillämplig i de fall sökanden riskerar att utsättas för sådan förföljelse, samt att en alltför detaljerad reglering kan hindra en evolutiv tolkning av flyktingbegreppet. Regeringen anser emellertid, liksom flera remissinstanser, att lagtexten bör göras tydligare. förföljelsegrunderna kön och sexuell läggning från bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt till flyktingbestämmelsen, som är avsikten med lagändringen, måste tydligt framgå av lagtexten. Det får inte heller finnas några oklarheter om att den som förföljs på grund av kön eller sexuell läggning är att betrakta som flykting under samma förutsättningar som den som förföljs på grund av sin tillhörighet till någon annan samhällsgrupp i den mening begreppet har i konventionen. Utredningens förslag till lagreglering inleds med orden Vid prövning av en asylansökan skall beaktas att. Ett par remissinstanser har ifrågasatt lämpligheten i att på detta sätt, i en begreppsdefinition, införa en handläggningsanvisning för prövningen av asylansökningar. Regeringen ansluter sig till vad remissinstanserna anfört i denna del. saknas anledning att avvika från bestämmelsens egenskap av definition av begreppet flykting. Mot denna bakgrund har bestämmelsen i regeringens förslag getts en annan utformning än den utredningen föreslagit. För att klargöra att förföljelse på grund av kön och sexuell läggning berättigar till skydd som flykting, förs kön och sexuell läggning in i uppräkningen av förföljelsegrunder i första styckets definition, och hänförs till förföljelse på grund av tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Någon saklig skillnad mellan regeringens förslag och utredningens är emellertid inte avsedd. Tillägget är självfallet inte avsett att ge en uttömmande exemplifiering av vad som är att betrakta som tillhörighet till en viss samhällsgrupp enligt flyktingdefinitionen. Lagrådet har anfört att förslagets ordalydelse ger intryck av att kön och sexuell läggning skulle vara representativa typfall av samhällsgruppstillhörighet, vilket Lagrådet anser föga adekvat, medan ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning inte kan utgöra grund för tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Enligt Lagrådets uppfattning är denna konstruktion ägnad att leda till framtida problem vid bedömning av vad som konstituerar en samhällsgrupp. Lagrådet anser att bestämmelsen inte är tillfredsställande utformad enligt förslaget. Mot bakgrund av att flyktingdefinitionen med dess förföljelsegrunder är vedertagen och tillämpad anser regeringen att risken för tolkningsproblem rörande innebörden av begreppet samhällsgrupp i och med den föreslagna ändringen inte bör överdrivas. Det kan anmärkas att ras, nationalitet och politisk respektive religiös åskådning är självständiga grunder för förföljelse enligt definitionen och att de i lagtexten inte har formen av exempel på tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Vad som utmärker en samhällsgrupp preciseras inte i definitionens nuvarande lydelse. De närmare kriterierna för begreppet har istället utvecklats i internationella riktlinjer, liksom i nationell rättspraxis, förarbeten och doktrin. Såsom tidigare beskrivits i denna proposition faller kön och sexuell läggning inom de ramar som ställts upp för tolkningen av begreppet samhällsgrupp. Att dessa båda egenskaper anges som exempel på samhällsgruppstillhörighet är därför inte i sig ägnat att skapa tolkningsproblem. Det framgår vidare tydligt av motiveringen i denna proposition att syftet med den valda konstruktionen inte är något annat än åstadkomma en reglering enligt vilken förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning utgör skäl för flyktingskap. För att uppnå detta ändamål är det, enligt vad som ovan konstaterats, nödvändigt att uttryckligen föra in kön och sexuell läggning i utlänningslagens flyktingdefinition. Enligt regeringens uppfattning har den föreslagna lydelsen den tydlighet som bör krävas och kan inte anses ge upphov till framtida tolkningsproblem. Genom tillägget lagfästs att kön och sexuell läggning utgör grund för förföljelse enligt definitionen eftersom såväl kön som sexuell läggning är sådana grundläggande egenskaper som kan identifiera en samhällsgrupp i flyktingdefinitionens mening. Det förhållandet att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning hänförs till grunden tillhörighet till en viss samhällsgrupp hindrar självfallet inte att sådan förföljelse kan ingå som moment i förföljelse som har sin orsak i någon av de andra förföljelsegrunderna i bestämmelsen, på det sätt som är möjligt även med tillämpning av nuvarande flyktingdefinition. Regeringen anser, mot bakgrund av karaktär av Prop. 2005/06:6 internationellt ömsesidigt åtagande, att det finns ett värde i att så långt det är möjligt behålla överensstämmelsen i ordalydelse mellan konventionen och den svenska utlänningslagen, vilket även Lagrådet påpekat. Den tolkning som utvecklats av UNHCR, och som ger vägledning även för svensk tolkning och rättstillämpning, inrymmer förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning i redan befintliga grunder. Den nya lydelsen av den svenska flyktingdefinitionen innebär visserligen en viss avvikelse från konventionens ordalydelse, men överensstämmer således med de riktlinjer för tolkningen som UNHCR utfärdat. Den nya lagtexten är avsedd att tydligt markera att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning även i svensk rätt skall inrymmas i definitionen, dvs. inom de grunder för förföljelse som där räknas upp. Genom ändringen tillförs den svenska flyktingbestämmelsen visserligen nya rekvisit, men rekvisiten är inte nya i förhållande till den tolkning som gäller internationellt och innebär inte någon avvikelse från tillämpningen i många andra länder. Ändringen innebär snarare en kodifiering av de riktlinjer för tolkningen av begreppet samhällsgrupp som utfärdats av UNHCR. Även EU har i skyddsgrundsdirektivet gett uttryck för liknande principer. Lagrådet har påpekat att full överensstämmelse med skyddsgrundsdirektivet inte föreligger, då artikel 10 i direktivet endast anger att könsrelaterade aspekter kan beaktas vid bedömningen, utan att dessa i sig ger upphov till en presumtion för bestämmelsens tillämplighet. Regeringen konstaterar emellertid att direktivet innehåller miniminormer och anger att medlemsstaterna får införa eller behålla förmånligare bestämmelser för att fastställa vem som skall betraktas som flykting, om bestämmelserna är förenliga med direktivet. Den avvikelse som den föreslagna ändringen innebär är till förmån för den enskilde och står enligt regeringens bedömning inte i strid med direktivet eller dess syfte. Även om den föreslagna ändringen alltså innebär att visst avsteg görs från överensstämmelsen i ordalydelse mellan flyktingbestämmelserna i och i den svenska utlänningslagen, gör regeringen bedömningen att tillägget är nödvändigt för att kretsen av skyddsberättigade i egenskap av flyktingar i svensk rätt skall kunna bestämmas på det sätt som är avsett. Som en följd av att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning nu skall utgöra grund för flyktingskap finns behov av bestämmelsen i 3 kap. 3 § första stycket 3 UtlL (4 kap. 2 § första stycket 4 NUtlL) om skydd för den som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Den skall därför upphävas. 6 Ikraftträdande och ekonomiska konsekvenser Regeringen gör bedömningen att förslaget inte kommer att ge upphov till ökade kostnader. Den föreslagna ändringen innebär att asylsökande som enligt nuvarande bestämmelser skulle ges uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § första stycket 3 UtlL (4 kap. 2 § första stycket 4 NUtlL) istället kommer att meddelas uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen i 3 kap. 2 § UtlL (4 kap. 1 § NUtlL). Detsamma gäller för vissa asylsökande som har rätt till skydd med stöd av bestämmelsen i 3 kap. 3 § första stycket 1 UtlL (4 kap. 2 § första stycket 1 NUtlL). Skillnaden mellan kategorierna flyktingar respektive skyddsbehövande i övrigt vad gäller ekonomiska förmåner begränsar sig i huvudsak till att flyktingar har rätt till familjeåterföreningsbidrag för anhörigas resor till . En mindre kostnadsökning för sådana bidrag kan därför förväntas. Den samlade förväntade kostnadsökningen kan enligt regeringens bedömning rymmas inom nuvarande anslag. Ändringen bör kunna träda i kraft , när den nya utlänningslagen skall träda i kraft. I övergångsbestämmelserna till den nya utlänningslagen anges att nuvarande utlänningslag upphör att gälla då den nya lagen träder ikraft. Detta innebär, såsom Lagrådet påpekat, att de nya bestämmelserna, utom i vissa särskilt angivna undantagsfall, blir tillämpliga . Detsamma gäller de ändringar som föreslås. Beträffande asylärenden som inletts men inte avgjorts slutligt före , blir således bestämmelserna i föreliggande ändringsförslag tillämpliga. I första stycket läggs kön eller sexuell läggning till som sådana grunder för förföljelse som utgör grund för flyktingskap. Innebörden av ändringen är att personer som känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning, och som enligt nuvarande reglering är berättigade till skydd i egenskap av skyddsbehövande i övrigt, istället skall erhålla skydd som flyktingar. Genom tillägget framgår det direkt av lagtexten att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning omfattas av flyktingbestämmelsen som en form av förföljelse på grund av tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Redan enligt nuvarande ordning kan förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning inrymmas under förföljelsegrunderna ras, nationalitet, religion eller politisk åskådning. Kön eller sexuell läggning kan nämligen i många fall vara en bidragande orsak till förföljelsen. Den ändrade lydelsen innebär emellertid att kön eller sexuell läggning, ensamt eller i kombination med andra egenskaper hos den förföljde, kan grunda tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Den som på grund av sådan samhällsgruppstillhörighet känner välgrundad fruktan för förföljelse skall anses som flykting, under samma förutsättningar som den som fruktar förföljelse t.ex. på grund av sin nationalitet eller sin religiösa åskådning. Den ändrade ordningsföljden av grunderna för förföljelse innebär endast en redaktionell ändring. Med begreppet kön avses i bestämmelsen förutom biologiskt kön även s.k. socialt kön. Det senare begreppet avser socialt eller kulturellt bestämda, stereotypa, föreställningar om hur män respektive kvinnor skall bete sig. Även transsexualism anses vara en fråga om könstillhörighet. Andra sådana förhållningssätt till könsidentiteten som avviker från vad som i ett samhälle anses vara för det födelseregistrerade könet och som förekommer inom kretsen av s.k. transpersoner, t.ex. transvestism, bör i vissa fall också omfattas av begreppet kön i flyktingbestämmelsens mening. Så kan vara fallet om en person utsätts för förföljelse just på grund av hans eller hennes förhållningssätt till könsidentiteten. Uttrycket sexuell läggning omfattar enligt vedertagen lagteknisk terminologi homo-, bi- och heterosexuell läggning. Begreppet har samma betydelse i denna bestämmelse som i 2 § lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Till skillnad från vad som gällde enligt tidigare reglering, som endast nämnde homosexualitet, omfattas även bi- och heterosexuella i den föreslagna bestämmelsen. Denna ändring förväntas inte ge någon effekt på storleken av den grupp som omfattas av skyddet. Någon förändring i fråga om tolkningen och tillämpningen av övriga rekvisit i flyktingdefinitionen är inte avsedd. bevisbördans placering och de beviskrav som gäller beträffande Prop. 2005/06:6 påståenden om förföljelse. Paragrafens andra och tredje stycken är oförändrade. Bestämmelsen i första stycket 4, enligt tidigare lydelse, om skydd för personer som känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av kön eller homosexualitet har tagits bort. Ändringen är en följd av att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning istället inryms i flyktingbegreppet. Paragrafens andra stycke är oförändrat. I andra stycket 1 har hänvisningen till 4 kap. 2 § första stycket 4 tagits bort som en följd av de föreslagna ändringarna i 4 kap. 1 och 2 §§. Sammanfattning av betänkandet Flyktingskap och könsrelaterad förföljelse (SOU 2004:31) I utredningens direktiv (dir. 2002:49) sammanfattas uppdraget enligt följande. En särskild utredare skall föreslå de författningsändringar som är nödvändiga för att personer som känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning skall kunna betraktas som flyktingar enligt Genèvekonvention. Utredaren har också haft i uppdrag att närmare studera vilka skillnader som kan finnas mellan könsrelaterad och genusrelaterad förföljelse. Flyktingbegreppet enligt nuvarande svensk rätt Den svenska definitionen av flyktingbegreppet i 3 kap. 2 § utlänningslagen är nästan identisk med den som återfinns i artikel 1 (A) 2 i . En asylsökande som hyser välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sitt kön eller sin sexuella läggning betraktas inte som flykting i . Däremot har personen i fråga rätt till skydd med stöd av bestämmelsen i 3 kap. 3 § utlänningslagen om skyddsbehövande i övrigt. Den som får uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt har i många avseenden samma rättigheter som den som får stanna här som flykting. Vissa skillnader föreligger emellertid. Exempelvis får resedokument, som innebär bl.a. att innehavaren kan resa viseringsfritt till flera länder, bara utfärdas till flyktingar och statslösa. Flyktingar har bättre skydd än andra utlänningar mot utvisning på grund av brott. Vidare är kvalificeringsperioden för att bli svensk medborgare kortare för flyktingar än för andra utlänningar och reglerna om familjeåterföreningsbidrag gäller endast flyktingar. För den enskilde individen kan det, inte minst av psykologiska skäl, framstå som utomordentligt betydelsefullt att bli erkänd som flykting. Flera länder, bl.a. , , , och , följer numera en tolkning som innebär att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning inryms i flyktingdefinitionen. I dessa länder har t.ex. kvinnor och homosexuella erkänts som flyktingar med motiveringen att de riskerat förföljelse på grund av sin tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Enligt utredaren föreligger inte några folkrättsliga hinder mot en sådan tillämpning av flyktingbegrepp. utfärdade UNCHR riktlinjer för tolkningen av artikel 1 (A) 2 vad avser förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning1 samt begreppet tillhörighet till en viss Prop. 2005/06:6 samhällsgrupp2. I riktlinjerna sägs bl.a. att kvinnor och homosexuella Bilaga 1 kan utgöra exempel på sådana samhällsgrupper som avses i konventionens flyktingbegrepp. Samma uppfattning kommer till uttryck i rådets förslag till EG-direktiv om miniminormer för när tredjelandsmedborgare och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning3. Könsspecifik och könsrelaterad förföljelse Gender-specific persecution är det engelska uttryck som används för att beskriva att en förföljelsemetod är könsspecifik. Exempel på könsspecifik förföljelse som enbart, eller företrädesvis, drabbar kvinnor är våldtäkt, könsstympning och tvångsmässigt utförd abort. Ett exempel på en könsspecifik tortyrmetod som drabbar män är att mannens testiklar utsätts för elektriska stötar. Den svenska översättningen av detta begrepp bör vara könsspecifik förföljelse. Med det engelska begreppet gender-related persecution menas att någon riskerar förföljelse på grund av sitt kön (t.ex. könsdiskriminering) eller sin sexuella läggning. Den svenska översättningen av gender-related persecution bör vara könsrelaterad förföljelse. Skäl att införa begreppet genusrelaterad förföljelse anser utredaren inte föreligger. Engelskans gender täcks väl av det svenska ordet kön. Det förhållandet att en asylsökande riskerar könsspecifik förföljelse, t.ex. sexuella övergrepp, innebär inte nödvändigtvis att han eller hon löper risk för könsrelaterad förföljelse. Motsatsvis gäller att en person kan riskera könsrelaterad förföljelse även om förföljelsemetoden inte är könsspecifik. Förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning Med ordet kön avses i lagstiftningssammanhang såväl biologiskt-, kulturellt- som socialt kön. Begreppet sexuell läggning är en vedertagen lagteknisk term och används som ett samlingsbegrepp för homo-, bi- och heterosexuell läggning. Flyktingbegreppet innehåller fem grunder för förföljelse som kan ligga till grund för flyktingskap; ras, nationalitet, religion, tillhörighet till en viss samhällsgrupp och politisk uppfattning. Könsrelaterad förföljelse kan vara att bedöma som förföljelse på grund av religion eller politisk 1UNHCR, Guidelines on international protection: Gender-Related Persecution within the context of Article 1 A (2) of the Convention and/or its Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/02/01, 7 2002. 2UNHCR, Guidelines on international protection: Membership of a particular social group within the context of Article l A (2) of the 1951 Convention and/or its Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/02/027, 2002. 3Artikel 12 (d) i rådets förslag till direktiv om miniminormer för när tredjelandsmedborgare och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning, (KOM (2001)510). uppfattning eller tillhörighet till en viss samhällsgrupp. en kvinnas vägran eller oförmåga att följa religiösa normer, t.ex. föreskrifter om viss klädsel, uppfattas som ett bevis på att hon har en oacceptabel religiös eller politisk åskådning. Ett sådant fall kan också bedömas som att hon riskerar förföljelse för att hon tillhör en viss samhällsgrupp bestående av kvinnor som inte vill eller kan följa de Vid prövningen av en asylansökan bör utgångspunkten bör vara att först fastställa om förföljelsen beror på sökandens ras, nationalitet, religion eller poliska uppfattning och först därefter om förföljelsegrunden