prop · GS03150 · 2005-05-10 00:00:00 — Uppgiften att vara drivande i förhandlingsprocessen och påverka den slutliga strategins innehåll kommer därför att ges hög prioritet. Betydelsefullt är även det svenska genomförandet av EG-rekom- mendationen om genomförande av en integrerad förvaltning av kust- områdena. Detta beskrivs närmare i avsnitt 21.4.4. 14.1Ändrad precisering av miljökvalitetsmålets innebörd Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålets innebörd omformuleras i följande delar: Kust- och skärgårdslandskapets naturskönhet, naturvärden, kulturmiljövärden, biologiska mångfald och variation bibehålls genom ett varsamt brukande. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen gör en mindre Prop. 2004/05:150 ändring i den nuvarande formuleringen av preciseringen av miljö- kvalitetsmålets innebörd, med tanke på att den (med formuleringen ett fortsatt varsamt brukande ) felaktigt ger uttryck för att ett varsamt brukande generellt sett redan är uppnått. 14.2Ändrat delmål 1 om skydd av miljöer och kust- och skärgårdsområden Regeringens förslag: Delmål 1 skall ha följande lydelse: skall av skyddsvärda miljöer och av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ha ett långsiktigt skydd. skall ytterligare fem, och därutöver ytterligare fjorton, områden vara skyddade som naturreservat och tillsammans utgöra ett representativt nät- verk av naturtyper. Därutöver skall ett område med permanent fiskeförbud inrättas till 2006, för utvärdering till 2010 samt ytterligare tre områden med permanent fiskeförbud (kustnära och utsjöområden) inrättas till 2010 i vardera och för utvärdering till 2015. Regeringens bedömning: Delmålet har förutsättningar att nås inom utsatt tid. Målet om att inrätta fem nya naturreservat kräver dock intensifierade insatser från berörda aktörer för att det skall nås. förslag: Rådets bedömning av möjligheterna att nå delmålet överensstämmer med regeringens bedömning. förslag: Kommissionens förslag att all far- tygstrafik bör flyttas syd och öster om bank, att trålgränsen kan komma att behöva flyttas ut ytterligare och att fyra områden med fiskeförbud i vardera och bör inrättas överens- stämmer delvis med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat rådets be- dömning. Remissinstanserna ansluter sig i huvudsak till förslag. i är dock tveksam till förslaget om områden med fiskeförbud och menar att fiske- förbud måste bygga på en gedigen inventering och problemanalys i samverkan med berörda. hänvisar till sitt uppdrag till- sammans med där de pekar på svårigheterna att genom- föra ett fiskeförbud. menar att förslaget bara kan genomföras om internationellt samförstånd uppnås. Skälen för regeringens förslag och bedömning Delmålets nuvarande lydelse är: skall av skyddsvärda miljöer och av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kul- turvärden ha ett långsiktigt skydd. skall ytterligare fem områden vara skyddade som reservat och berörda myndigheter skall ha tagit ställning till vilka övriga områden i marin miljö som behöver ett långsiktigt skydd. Inom ramen för Konventionen om biologisk mångfald har bl.a. åtagit sig att till 2012 skapa ekologiskt representativa och ändamålsenligt förvaltade nationella och regionala system av skyddade områden (se även En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, avsnitt 21.4). Även har i sin utvärdering av miljöpolitik framhållit att bör öka antalet skyddade områden och deras representativitet ytterligare, varvid ekosystem i havet nämns särskilt (rekommendation nr 13 och bilaga 2). Regeringens uppfattning är att målet beträffande antalet naturreservat måste höjas om gjorda internationella åtaganden skall kunna uppfyllas och miljökvalitetsmålet nås. Beträffande delmål 1 är avsikten att skapa nätverk av skyddade områden för att bevara ekologiskt viktiga delar av våra typiska ekosystem. Regeringen bedömer att en ambitionshöjning med ytterligare fjorton naturreservat utöver de fem som anges i nuvarande delmål är motiverad med tanke på att den miljön skiftar längs långa kust, bl.a. med avseende på salthalt och geologiska förhållanden. De fjorton reservaten skall vara in- rättade . I syfte att skapa ett bredare underlag för utvärderingen värdet av fiskefria områden och bidra till en lösning på problemen för fisk- bestånden anser regeringen att delmålet skall kompletteras med ytterligare tre områden med permanent fiskeförbud (kustnära och utsjöområden) i vardera och . pågår ett arbete med att etablera ett sådant fiskefritt område i ett av de inledande fem naturreservaten. Regeringen föreslår att den sista satsen i det nuvarande delmålet att berörda myndigheter skall ha tagit ställning till vilka övriga områden i marin miljö som behöver ett långsiktigt skydd utgår. Det är ofrånkom- ligt att myndigheterna måste klarlägga vilka områden som är skydds- värda om delmålet skall kunna nås. Formuleringen fyller en särskild funktion i det nuvarande delmålet genom kopplingen till målet om fem naturreservat till 2005. I och med den kraftiga ambitionshöjning som föreslås beträffande antalet reservat blir formuleringen över- flödig. Regeringen bedömer att delmålet kan nås i sin helhet, förutsatt att fler åt- gärder vidtas. Om det nuvarande delmålet om att inrätta fem nya naturreservat skall nås måste dock insatserna från berörda aktörer öka kraftfullt. Arbetet med att bilda naturreservat går alltför långsamt. Ett skäl är att förankringsprocesserna är tids- och personalkrävande. Vidare är erfarenheterna av att bilda naturreservat i marin miljö inte lika utvecklade och omfattande som de är beträffande landmiljön. Åtgärder för bevarande av värdefulla naturmiljöer Regeringen avser att ge samtliga kustlän i uppdrag att efter samråd med och kartlägga de mest skyddsvärda områdena i varje län och utifrån denna kunskap med stöd av inrätta ytterligare fjorton naturreservat . Reservaten skall tillsammans utgöra ett representativt nätverk av naturtyper, i enlighet med den föreslagna ändringen av delmålet. Om kraven på representativitet av olika miljöer skall uppnås bör ha en uppsättning skyddade områden fördelade längs hela kusten som speglar den variationsrikedom som finns. I de reservaten skall de regleringar av fisket genomföras, som bedöms som nödvändiga från bevarandesynpunkt för respektive område. En samordning bör ske med de områden med totalt fiskeförbud som skall skapas ur fiskevårdande synvinkel (se nedan), så att fiskets samlade effekter på biologisk mångfald inom olika väsentliga ekosystem kan fastläggas. En förutsättning för att delmålet skall kunna nås är att de miljöer och områden som är skyddsvärda är kända. Flera insatser har gjorts eller pågår i syfte att öka kunskapsunderlaget. Bland annat arbetar Naturvårds- verket med en kartläggning av naturtyper längs hela som beräknas vara klar . I samband med detta kommer skyddsbehovet att kvantifieras för att möjliggöra uppföljning av mål- uppfyllelse och ytterligare behov av skydd att anges. Skyddsvärda kust- och skärgårdsområden har pekats ut i flera utredningar. Regeringen har dessutom tillkallat en utredare med uppdrag att se över och lämna förslag om hur uppbyggnaden av kunskap om biologiska förhållanden kan förstärkas och effektiviseras (se En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, avsnitt 21.4). Det är även angeläget att kunskaper om värdefulla livsmiljöer för fisk beaktas i det fortsatta arbetet. Bland annat reviderar f.n. förteckningen över områden av riksintresse för yrkesfisket och vattenbruket. har föreslagit att bestämmelserna om biotopskydd utvidgas i syfte att täcka in fler hotade miljöer och arter så att delmålet skall kunna nås (Biotopskydd för vattenanknutna biotoper, rapport 5262, dnr M2003/23/Na). Förslaget omfattar bl.a. avsnörda eller grunda havsvikar, mynningsområden och korallrev. Regeringens bedömning av detta förslag redovisas i Levande sjöar och vattendrag, avsnitt 12.1. I likhet med anser regeringen att fartygs- trafik, inte minst den omfattande och ökande trafiken med oljetankfartyg, bör avledas från de mest värdefulla områdena. I ett första steg verkar därför kraftfullt för att Hoburgs bank och inklusive omgivande skyddszoner skall utpekas av den internationella sjöfartsorganisationen som områden som sjöfarten bör undvika. verkar för att den tunga fartygstrafiken, dvs. fartyg med ett djupgående , hänvisas till en föreslagen djup- vattenled som går söder och öster om dessa områden. Detta sker inom ramen för arbetet med att få slutligt klassad som ett särskilt känsligt havsområde (Particularly Sensitive Sea Area, PSSA). Genom denna åtgärd minskar risken för att oljeutsläpp från fartygstrafiken skall drabba fågellivet och de känsliga miljöerna vid dessa utsjöbankar. Åtgärder för att skydda fiskebestånden Skydd av områden mot fiske kan behövas både av bevarandeskäl och av fiskevårdsskäl. I det första fallet rör det sig i regel om ett permanent skydd mot alla former av störningar, t.ex. genom naturreservatsbildning med stöd av (se föregående avsnitt). I det andra fallet handlar det oftast om ett partiellt skydd eller beträffande redskap, och det behöver inte vara kopplat till andra typer av skydd. Fiskeförbud eller begränsningar meddelas här av med stöd av fiskelagen. I vissa fall sammanfaller skyddsbehov utifrån bevarandeskäl och fiskevårdsskäl, men det är ovanligt. och har visat i en utredning att försök med totalt fiskeförbud i ett marint skyddsområde inte är möjligt att genomföra till 2005 på grund av den erforderliga förankrings- processen (Skrivelse med redovsining av uppdrag om utredning om att i ett skyddat marint område införa fiskeförbud senast till 2010, dnr M2004/647/Na). Utan att något enskilt område utpekas anser verken dock att försök med fiskeförbud bör införas i ett nästa steg efter en lokalt och regionalt förankrad samrådsprocess med berörda intressenter. I vissa fall krävs även internationella överenskommelser. Myndigheterna har fått regeringens uppdrag att i ett av de fem in- ledande naturreservaten inrätta ett fiskefritt område och utarbeta ett uppföljningsprogram i syfte att kunna utvärdera effekterna till 2010. Uppdraget skall redovisas . Detta kommer dock enligt regeringens bedömning inte att ge tillräckligt med information om värdet av fiskefria områden och ännu mindre bidra till en lösning på problemen för fiskbestånden. I syfte att skapa ett bredare underlag för utvärderingen avser regeringen att komplettera uppdraget med att ytterligare tre områden med permanent fiskeförbud (kustnära och utsjöområden) skall inrättas till 2010 i vardera och för utvärdering till 2015. De enligt denna proposition tillkommande sex fiskefria områdena bör med hänsyn till sektorsansvaret, i motsats till de naturreservaten, som baseras på , utgå från fiske- lagens föreskrifter för fiskevård och innebära ett fullständigt fiskeförbud. Syftet med att inrätta områden med fiskeförbud är bl.a. att bidra till att minska risken för beståndskollaps, att bygga upp fiskbestånd med diversifierad storleksfördelning och en naturlig genetisk sammansättning, att skydda andra naturvärden samt att fungera som referensområden för forskning och förvaltning. saknas erfarenhet av permanent fiskefria områden från svenska kustområden men internationellt har denna skyddsform prövats. Regeringen avser därför att ge i upp- drag att utvärdera de mer långtgående biologiska effekterna, bedöma fiskets påverkan och uppskatta de ekonomiska konsekvenserna. Eta- bleringen av områden med fiskeförbud bör med fördel samordnas med de naturreservaten. För att minska fisketrycket på uppväxande fiskar och för att skydda deras lekområden tog slutlig ställning till att flytta ut trålgränsen i och i . Detta innebär att ett område på cirka 1 900 km2 får ökat skydd mot trålning och att trålfiske inte tillåts på bottnar som klassificeras som speciellt känsliga för störningar, dvs. livsmiljöer som skall skyddas enligt Den utflyttade trålgränsen gäller i huvudsak . Längs ostkusten är trålning tillåten innanför utmed större delen av kuststräckan för fartyg som är mindre än . Under arbetet med anpassning av trålgränsen på och regleringar av fisket innanför denna gräns har tillämpat ekosystemansatsen med skyddet av känsliga livsmiljöer från skadlig påverkan av bottentrålning som ett av motiven. skall, i en delrapport redovisa effekterna av den utflyttade trålgränsen. En ytterligare utflyttning av trålgränsen utanför dagens gräns på tre alternativt kan komma att behövas med hänsyn till miljön och till behovet av fiske med fasta redskap. har tidigare lyft fram vikten av att slå vakt om det kustnära fisket med tanke på dess betydelse för en levande kust och skärgård (prop. 2003/04:51, bet. 2003/04: MJU13, rskr. 2003/04:186). Ett viktigt instrument i det sammanhanget är bl. a. fördelningen av fiskekvoter. Regeringen avser att återkomma i dessa frågor. Förutom att skydda bottnarna och deras biologiska mångfald har en utflyttning av trålgränsen och de genomförda regleringarna inom denna gräns fått effekter på delmål 4 om bifångster och delmål 5 om uttag av fisk. Åtgärder för att utveckla arbetet med värdefulla kulturmiljöer Regeringen understryker vikten av att utveckla arbetet med värdefulla kulturmiljöer i kust- och skärgårdsområden. kulturreservat kan spela en viktig roll i arbetet med att uppmärksamma de kustnära kulturmiljöernas värden, förutsättningar och möjligheter. I det fortsatta arbetet bör myndigheterna även öka samarbetet och samsynen kring skyddet och utvecklingen av värdefulla kultur- och naturmiljöer (se även En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, avsnitt 21.4). Synen på vad som kan betraktas som "långsiktigt skydd" av kultur- värden behöver breddas. Möjligheterna att kunna leva i, utveckla och hitta nya användningsområden för fiskelägen och andra miljöer är grund- läggande för kulturmiljöernas fortlevnad. Enligt delmål 2 om kulturarv och odlingslandskap skall en strategi utarbetas till 2005. Avsikten är att denna strategi väsentligen skall bidra till att kulturmiljövärdena i kust- och skärgårdsområdena bibehålls och utvecklas. Länsstyrelserna i kustlänen måste överväga en omfördelning av tillgäng- liga medel för områdesskydd, så att en större andel används till skydd av områden än vad som är fallet . Ambitionshöjningen med ytterligare fjorton naturreservat bedöms innebära ökade kostnader för inventeringar, uppföljnings- och övervakningsprogram. Sannolikhet- en för att intrångsersättning kan bli aktuellt vid inrättandet av naturreservat är liten. Om sådan ersättning trots det skulle komma i fråga kan det medföra stora kostnader. Det ankommer på länsstyrelserna att ta Prop. 2004/05:150 detta i beaktande när de överväger förslag till naturreservat. Vidare krävs ytterligare resurser för att länsstyrelserna skall kunna förstärka sin organisation för det arbetet, försäkra sig om tillgång till relevant marin kompetens och öka samverkan med . Det finns många internationella exempel på hur mängden och artrikedomen av fisk och andra arter ökar i fiskefria områden. Fisk- samhällen som är helt skyddade från fiske påverkar övriga delar av ekosystemet på ett annat sätt än exploaterade bestånd och bidrar till att skapa orörda ekosystem. Områden där fiske inte är tillåtet kan ha positiva effekter både på bestånden av kommersiella nyttjade arter och på övriga delar av ekosystemet. Fiskefria områden fungerar som referensområden för forskning och förvaltning. 14.3Delmål 2 om en strategi för kulturarv och odlingslandskap Regeringens bedömning: Delmål 2 bör fortfarande ha följande lydelse: skall en strategi finnas för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas. Delmålet kommer att nås inom utsatt tid. förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat delmålet. Skälen för regeringens bedömning: utarbetar Centrala frågor i arbetet är att utveckla synen på värden i kulturmiljön, att skapa goda förvaltningsbetingelser, att verka för ett tydligt sektorsansvar för kulturmiljön och att utarbeta metoder för uppföljning och utvärdering. Regeringen bedömer att strategin kommer att vara klar och att delmålet därmed uppnås. Strategin bör även ligga till grund för över- väganden om huruvida nya delmål för kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap behöver utvecklas. Se även En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, avsnitt 21.4, för frågor om förvaltning av kulturmiljön och arbetet med integrerad kustzonförvaltning. 14.4Delmål 3 om åtgärdsprogram för hotade arter Regeringens bedömning: Delmål 3 bör fortfarande ha följande lydelse: skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade arter och fiskstammar som har behov av riktade åtgärder. Delmålet kommer inte att nås inom utsatt tid. Berörda myndigheter behöver öka insatserna i det pågående arbetet i syfte att nå en så hög grad av måluppfyllelse som möjligt. förslag: föreslår att delmålet, när det har uppnåtts, ersätts med ett delmål som uttrycker att andelen hotade arter skall minska och inga fler arter ha försvunnit. Rådets bedömning av möjligheterna att nå delmålet överenstämmer med regeringens. förslag: föreslår ett nytt samlat delmål om hotade arter under det nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv, med motsvarande formulering som förslag. Remissinstanserna: Flertalet instanser som kommenterar förslag ansluter sig till förslaget att delmålet bör ersättas med ett nytt. Motsvarande gäller beträffande förslag. Skälen för regeringens bedömning När delmålet är uppnått bör det i praktiken ersättas av ett nytt delmål. Under det föreslagna nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv föreslår regeringen ett delmål 2 om minskad andel hotade arter (se avsnitt 20.2), vilket bör utgöra nästa etapp i arbetet med att förbättra situationen för biologisk mångfald på artnivån. Detta är också i linje med förslag. Av drygt 4 000 rödlistade arter i finns omkring 500 i marin miljö. bedömer ArtDatabanken att knappt 20 av dessa behöver insatser som särskilt motiverar åtgärdsprogram. har endast ett åtgärdsprogram för arter tagits fram (tumlare) och två program är under utarbetande (havsörn och vikare). Dessutom pågår åtgärdsprogram för tre sötvattensanknutna arter som förekommer i kust- eller havsmiljöer. Det fortsatta arbetet med åtgärds- program för självreproducerande lax sker delvis inom ramen för den beslutade internationella handlingsplanen för lax i . För hotade fiskarter där hotet består i att de fångas i yrkes- och fritidsfisket är det av stor vikt att fungerande förvaltningsplaner tas fram av och, när det gäller arter med gränsöverskridande utbredning, att aktivt verkar för att planerna genomförs inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken i EU. Berörda myndigheter bör utgå från den revidering av rödlistan som görs . Bedömning av måluppfyllelse, behovet av fler åtgärder och konsekvenser Regeringen bedömer att delmålet inte kommer att nås till 2005, men att åtgärdsprogram kan komma att finnas för flertalet arter som bedöms vara hotade. Det krävs att berörda myndigheter, bl.a. och , höjer ambitionsnivån för att en så hög grad av måluppfyllelse som möjligt skall nås. Det fortsatta arbetet med att ta fram och att genomföra åtgärdsprogram blir ett viktigt led i arbetet med att nå det föreslagna delmålet 2 om minskad andel hotade arter under Ett rikt växt- och djurliv. Betydelsefulla är även åtgärder beträffande fortplantningsstörande Prop. 2004/05:150 ämnen (se avsnitten 8.4 och 21.3.4). Slutlig uppföljning av delmålet bör ske inom ramen för nästa för- djupade utvärdering. Kunskapen om arter, inte minst ryggradslösa djur, är mycket bristfällig. Regeringen konstaterar att är endast av de ryggradslösa arternas bevarandestatus bedömd. Det är därför av största betydelse att ArtDatabanken genomför insatser för att öka denna kunskap som ett led i arbetet med att nå miljökvalitetsmålet. 14.5Ändrat delmål 4 om minskning av bifångster Regeringens förslag: Delmål 4 skall ha följande lydelse: skall de årliga bifångsterna av däggdjur understiga av respektive bestånd. Bifångsterna av sjöfåglar och icke- målarter skall inte ha mer än försumbara negativa effekter på populationerna eller ekosystemet. Regeringens bedömning: Delmålet har förutsättningar att nås om fler åtgärder vidtas, både med den nuvarande och den föreslagna nya lydelsen. förslag: Rådets bedömning av möjligheterna att nå delmålet överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommissionen föreslår dock att även bifångster av ungfisk, som sorterar under delmål 5, skall ingå i detta delmål. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har kommenterat delmål 4. Skälen för regeringens förslag och bedömning Delmålets nuvarande lydelse är: skall de årliga totala bifångsterna av däggdjur uppgå till maximalt av respektive bestånd. Bifångsterna av sjöfåglar och oönskade fiskarter skall ha minimerats till nivåer som inte har negativ påverkan på populationerna. Regeringens huvudsakliga skäl till förslaget att ändra delmålets lydelse är att det även bör omfatta de olika organismernas roll i ekosystemen, inte bara bifångsters påverkan på populationerna. Bifångster inom fisket utgör ett allvarligt problem som påverkar olika delar av de ekosystemen. Regeringen inser svårigheterna med att nå målet om försumbara effek- ter beträffande bifångster av arter på vilka fisket inte är inriktat (s.k. icke- målarter). Pågående och planerade åtgärder för att göra fisket mer selek- tivt kommer dock att förbättra situationen. åtgärdsarbete för att reducera mängden fisk som kastas överbord enligt gällande EG- reglering kommer att bidra till ytterligare förbättringar. Regeringen avser att verka för att åtgärder som leder till såväl ökad art- Prop. 2004/05:150 som storleksselektivitet i fisket införs i hela EU:s fiskeflotta, eftersom det är avgörande för att göra åtgärderna effektiva och konkurrensneutrala. Den föreslagna förändringen av delmålet bedöms inte medföra några ytterligare konsekvenser jämfört med nuvarande delmål. Bedömning av måluppfyllelse och behovet av fler åtgärder Regeringens bedömning är att delmålet kan nås förutsatt att fler åtgärder vidtas, inte minst på EU-nivå och internationellt. Överens- kommelser inom EU är en förutsättning vad gäller alla hotade arter och bestånd som i första hand påverkas av fiske utanför territorialgränsen. I propositionen En hållbar svensk politik i fråga om valar (prop. 2003/04:124, bet. 2003/04:MJU20, rskr. 2003/04:283) har regeringen aviserat flera åtgärder för att minska bifångsterna av tumlare samt ett uppdrag till och att precisera vilka ytter- ligare åtgärder som krävs för att detta delmål skall uppnås. Regeringen avser att ge och i uppdrag att föreslå åtgärder för att möjliggöra noggrannare uppskattningar av fiskets bifångster samt deras effekter på hotade arter och bestånd. 14.6Ändrat delmål 5 om anpassning av uttaget av fisk Regeringens förslag: Delmål 5 skall ha följande lydelse: Uttaget av fisk, inklusive bifångster av ungfisk, skall inte vara större än att det möjliggör en storlek och sammansättning på fiskbestånden som ger förutsättningar för att ekosystemets grund- läggande sammansättning och funktion bibehålls. Bestånden skall ha återuppbyggts till nivåer betydligt över biologiskt säkra gränser. Regeringens bedömning: Det är osäkert om delmålet kan nås inom utsatt tid då det är beroende av framtida beslut inom EU. förslag: Rådets bedömning av möjligheterna att nå delmålet i dess nuvarande lydelse överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommissionen föreslår dock att målåret bör vara 2010. Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterar delmålet instämmer i huvudsak med rådets bedömning. Remissinstanserna ansluter sig även i huvudsak till förslag.