prop · GT0330 · 2005-11-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:30 Nationella alkohol- och narkotikahandlingsplaner Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen presenterar i denna proposition två nationella handlings- planer Nationell handlingsplan för att förebygga alkoholskador och Nationell handlingsplan mot narkotika. Syftet är att ange inriktningen för hur en förstärkning av samhällets insatser skall genomföras, samt för hur insatserna skall följas upp. Nationell handlingsplan för att förebygga alkoholskador I propositionen föreslås att det övergripande målet för den svenska alko- holpolitiken skall vara att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar. Målet skall nås genom insatser för att minska den totala alkoholkonsumtionen och mot skadligt dryckes- beteende, med hänsyn tagen till skillnader i livsvillkor hos flickor, kvin- nor, pojkar och män. Särskilt prioriterade delmål skall vara bl.a. att ingen alkoholkonsumtion skall förekomma under uppväxten, i samband med trafiken, i arbetslivet eller under graviditeten, att skjuta upp alkohol- debuten, att utveckla fler alkoholfria miljöer samt att bekämpa den ille- Alkoholpolitiken skall på alla nivåer ha ett ut- Fortsatta insatser behövs för att bryta den negativa utvecklingen på Insatser krävs bl.a. när det gäller att stärka det förebygg- ande arbetet, samarbetet och den politiska prioriteringen av det före- byggande arbetet på lokal och regional nivå. Vidare krävs insatser för att utveckla preventionsmetoder för barn, ungdom och unga vuxna och andra riskgrupper, exempelvis barn till föräldrar med missbruksproblem och riskgrupper inom hälso- och sjukvården samt inom företags- Även metoder för att utveckla vården behöver utarbetas. Vidare krävs förstärkta insatser för att begränsa tillgängligheten och Prop. 2005/06:30 effektivisera insatserna för tillsyn och ansvarsfull alkoholservering, främja punktnykterhet, kunskapsutveckling, kompetens- och metod- utveckling, för att följa alkoholutvecklingen och samhällets insatser samt för att öka det internationella samarbetet. Slutligen krävs insatser för informations- och opinionsskapande arbete. Det övergripande målet för narkotikapolitiken är ett narkotikafritt sam- hälle. Narkotikapolitiska insatser skall riktas mot tillgången och efter- frågan på narkotika i syfta att minska nyrekryteringen till missbruk, förmå personer med missbruksproblem att upphöra med sitt missbruk samt att minska tillgången på narkotika. Fortsatta insatser behövs för att förbättra samarbetet mellan olika myn- digheter och mellan myndigheter och organisationer, förbättra det före- byggande arbetet genom bl.a. metod- och kompetensutveckling, utveckla vårdinsatserna genom bl.a. metod- och kompetensutveckling, utveckla behandlingsperspektivet inom kriminalvården, effektivisera insatserna på kontrollområdet, förbättra metoderna för att följa narkotikautvecklingen och samhällets insatser samt för att öka det internationella samarbetet. I propositionen föreslås även en ändring i lagen (1976:371) om be- handlingen av häktade och anhållna m.fl. som syftar till att underlätta för häktade personer med missbruksproblem att få placering på en behand- lingsavdelning inom kriminalvården eller dömas till kontraktsvård. och den nationella narkotikasamordnaren kommer att få i uppdrag att fortsätta sina verksamheter tills vidare. I det fortsatta arbetet skall de liksom tidigare prioritera att handlingsplanerna och dess genomförande förankras på det lokala planet. Samverkan mellan kans- lierna skall öka. Det är angeläget att etablera en mer långsiktig struktur för att genom- föra en alkohol- och narkotikapolitik inom ramen för handlingsplanerna. Regeringen avser därför att återkomma med förslag till hur detta skall organiseras inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... 4.2Insatser inom ramen för den nuvarande 4.4Insatser inom ramen för den nuvarande Narkotikasatsningen inom kriminalvården....................... Brottsförebyggande rådets utvärdering ............. Alkoholpolitiska mål och insatser ................................................... Globalt och lokalt utvecklingsarbete ................................ Lokalt alkoholförebyggande arbete................... Insatser för att främja en alkoholfri uppväxt..................... Förbättrad kännedom om barn och unga utifrån ett jämställdhetsperspektiv..................... Särskilda stödinsatser för flickor och pojkar som tillhör riskgrupper eller har ett riskbeteende...... 6.4Insatser för att minska berusningsdrickandet och förändra Hälso- och sjukvården ....................................... Vård och behandling.......................................... 6.5Insatser för att uppnå alkoholfrihet inom vissa områden och perioder i livet ............................................................ Insatser för att begränsa tillgängligheten .......................... Tillsyn och ansvarsfull alkoholservering........... Åtgärder mot den illegala alkoholhanteringen .. Uppföljning, forskning och statistik ................................. 6.8.1Uppföljning av konsumtions- och Forskning och kompetensutveckling................. Styrning, ansvar och samordning...................................... Narkotikapolitiska mål och insatser ................................................ Insatser för att minska nyrekryteringen till missbruk ....... Insatser i skolan ................................................. 7.3Insatser för att förmå personer med missbruksproblem att upphöra med sitt missbruk........................................... Metod- och kompetensutveckling ................... 7.4En fortsatt särskild narkotikasatsning inom Identifiering och utredning .............................. Motivation och behandling.............................. Säkerhet och kontroll....................................... Behov av ytterligare möjlighet till Insatser mot utbudet av narkotika................................... Samarbete mellan myndigheter ....................... Organisations- och metodutveckling............... Brottsförebyggande insatser och ungdomar .... Internationellt samarbete för en effektiv Styrning, ansvar och samordning.................................... Samordning och ansvar ................................... Uppföljning, forskning och statistik ................ Ekonomiska konsekvenser och ikraftträdande .............................. Bilaga 1 Förteckning över organisationer som ombetts att inkomma med synpunkter på de nationella alkohol- och narkotika- Bilaga 2 En sammanfattning av promemorian om drogtester.............. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att dels antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl., dels godkänner vad regeringen föreslår 2.om huvudinriktningen av alkoholpolitiken (avsnitt 6.1), 3. om narkotikapolitiska mål (avsnitt 7.1). Förslag till lag om ändring i lagen (1976:371) Prop. om behandlingen av häktade och anhållna Härigenom föreskrivs att 2 c § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhålla m.fl. skall ha följande lydelse. Blod-, urin- eller utandningsprov får tas på en häktad som skäligen kan misstänkas vara påverkad av beroendeframkallande medel, sådant dop- ningsmedel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dop- ningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, om inte annat föranleds av medi- cinska eller liknande skäl. Om den häktade själv önskar det, får prov som avses i första stycket också tas, om det behövs för att utreda hans eller hennes drogkonsumtion inför en vård- eller behandlingsinsats. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 1999:47. Ärendet och dess beredning Regeringen inbjöd bl.a. länsstyrelser, kommuner, landsting, frivilligorganisationer, branschorganisationer och alkohol- forskare att skriftligen komma in med en redogörelse för sina erfaren- heter av det alkoholskadeförebyggande arbetet i landet samt med syn- punkter på vad en nationell handlingsplan för att förebygga alkohol- skador borde innehålla. Regeringen beslutade en nationell handlingsplan för att förebygga alkoholskador. handlingsplanen av (prop. 2000/01:20, bet. 2000/01:SoU8, 2000/01:144). Handlingsplanen sträcker sig t.o.m. . En särskild kommitté, (dir. 2001:22, S 2001:02) med representanter från , , Riks- polisstyrelsen, , , Ung- domsstyrelsen, , , , , Länsstyrelserna, Kommuner och Landsting samt Social- departementet har haft i uppdrag att genomföra handlingsplanen. tillsatte Regeringen en särskild (dir. 1998:18) för att göra en utvärdering av samhällets narkotikapolitiska tilläggsdirektiv (dir. 2000:29) angående kriminalvårdens behandlings- betänkande Vägvalet (SOU 2000:126). innan, , överlämnat delbetänkandet Narkotikastatistik (SOU 1999:90). presenterade regeringen en Nationell narkotikahand- lingsplan (prop. 2001/02:91) som antogs av (bet. 2001/02:SoU15, rskr. 2001/02:193). riksdagsskrivelse (rskr. 2002/03:146, bet. 2002/03:SoU5, bet. 2002/03:JuU13) begärde att regeringen skulle avlämna en resultat- skrivelse till avseende åtgärder mot narkotika inom justitie- och socialutskottens beredningsområden. utsåg regeringen en särskild narkotikasamordnare (dir. 2002:6, S 2002:03) som fick i uppgift att genomföra den narkotika- politiska handlingsplanen 20022005. begärde in en redogörelse för vilka åt- gärder som vidtagits för att uppnå alkohol- och narkotikahandlings- planernas mål samt synpunkter på kommande 149 remissinstanser (bilaga 1). Den nationella narkotikasamordnaren och har vidare inkommit med verksamhetsberättelser. överlämnade regeringen skrivelsen Insatser för 2004/05:152). I skrivelsen redogör regeringen för de insatser som genomförts mot narkotika inom ramen för narkotikahandlingsplanen och inom ordinarie verksamhet . har i en skrivelse till regeringen framfört att lagstiftningen, enligt styrelsens mening, inte tillåter drogtester av häktade i annat fall än om skälig misstanke om drogpåverkan föreligger och att det vore önskvärt att lagstöd för att genomföra drogtester även i andra fall införs (Ju2002/7781/). Inom har en pro- (dnr Ju2002/7781/). I promemorian föreslås att vissa drog- Prop. 2005/06:30 kontroller skall kunna genomföras inför en vård- eller behandlingsinsats under förutsättning att den häktade samtycker till det. Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3 och en förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i ärendet (dnr Ju2002/7781/). Denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den social- demokratiska regeringen, och de gröna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran, bilaga 6. Den kraftigt ökade alkoholkonsumtionen i utgör ett allvarligt hot mot folkhälsan. Den totala alkoholkonsumtionen beräknades uppgå till ren alkohol per person som är , vilket motsvarar ca 35 flaskor med 40-procentig sprit eller ungefär 100 flaskor vin. Det är en ökning . ökade alkoholkonsumtionen , vilket är en klart lägre ökningstakt än föregående år (2001, 2003). Alkoholkonsumtionen är mycket ojämnt fördelad. Den tiondel av konsumenterna som dricker mest svarar för ca hälften av den totala alkoholkonsumtionen och dricker mer än genomsnittet. Män dricker mer än dubbelt så mycket alkohol som kvinnor gör, 14 respektive , men sett i ett längre tidsperspektiv har kvinnornas an- del av den totala alkoholkonsumtionen ökat kraftigt. Den högsta kon- sumtionen finns i åldersgruppen . För männen är konsumtionen som högst då de i genomsnitt dricker ren alkohol . Kvinnor når sin kulmen i 20 då de dricker ren alkohol . Därefter sjunker konsumtionens fram för både män och kvinnor. För männen ligger den sedan kvar på samma nivå fram då den fortsätter att minska, medan kvinnorna ökar sin konsumtion fram till mitten av 50-årsåldern. Särskilt oroande är den kraftigt ökande alkoholkonsumtionen bland ungdomar, även om den tycks ha mattats av något bland yngre ungdomar . De senaste årens undersökningar om skolelevers drog- vanor, som genomförs av upplysning (CAN) visar på en trend att framför allt pojkar i årskurs 9 minskar sin konsumtion. Det kan tyda på att de preventiva åtgärderna har En stor majoritet av ungdomarna dricker dock alkohol regel- bundet. Den genomsnittliga åldern för när man första gången dricker alkohol är . Det är en varningssignal eftersom risken för att man grundlägger vanor som är riskabla för hälsan och ökar ju tidigare man börjar dricka alkohol. Det finns ett belagt samband mellan totalkonsumtionen av alkohol, ohälsa och sociala konsekvenser. Det är emellertid inte bara mängden som konsumeras som spelar roll för uppkomsten av ohälsa utan även det sätt som alkohol konsumeras på. Olika dryckesvanor ger upphov till olika typer av skador. En hög och långvarig alkoholkonsumtion kan för- utom beroende leda till en rad olika kroppsliga sjukdomar, som t.ex. leversjukdomar, vissa cancersjukdomar, hjärt- och kärlsjukdomar samt hjärnskador. Det finns även ett samband mellan hög alkoholkonsumtion och övervikt och fetma samt psykiska besvär. De som dricker mycket vid samma tillfälle riskerar i särskilt stor utsträckning att drabbas av akuta problem samt att i större utsträckning riskera att utveckla ett beroende. Berusningsdrickande kan orsaka alkoholförgiftning och ökar risken för olyckor och våld som också drabbar omgivningen. I är berus- ningsdrickandet vanligt. Andelen storkonsumenter i har ökat i takt med att den totala alkoholkonsumtionen har ökat. Den stora gruppen låg- och måttlighetskonsumenter svarar dock för de flesta akuta och lind- riga sociala och medicinska problemen i befolkningen eftersom de är så många fler. När totalkonsumtionen ökar så ökar också andelen alkoholkonsumen- ter som får problem på grund av sitt drickande. Skadligt bruk av alkohol är relativt vanligt. Andelen riskkonsumenter i åldern 1884 var bland männen och bland kvinnorna . I åldersgruppen finns de flesta riskkonsumenterna. av männen och av kvinnorna i denna åldersgrupp har skadliga eller riskabla alkoholvanor. har alkoholkonsumtionen ökat snabbast inom gruppen medelålders kvinnor. Män dricker fortfaran- de väsentligt mer än kvinnor, framför allt dricker de mer sprit och har högre grad av berusningsdrickande. Därigenom får männens alkohol- konsumtion både fler och svårare sociala konsekvenser jämfört med kvinnornas i form av olycksfall, våldsbrott och trafikonykterhet som medför skador och dödsfall. Studier visar att mellan så ökade trafikdödsfallen med alkohol bland män medan det bland kvinnor inte finns någon ökning. Kvinnors alkoholkonsumtion är istället oftare kopplat till skam och bedöms inte sällan hårdare av det omgivande samhället. Kvinnor kan därför tänkas oftare försöka dölja sina alkoholvanor varför det kan finnas luckor i kunskapen om kvinnors alkoholkonsumtion. Den ökade våldsbrottsligheten i samhället liksom den ökade ratt- fylleribrottsligheten har också samband med den ökade alkoholkonsum- tionen. När det gäller våld och alkohol visar den kriminologiska forsk- ningen att det finns ett samband mellan förekomsten av våld och alkoholkonsumtion som tar sig uttryck på olika sätt. Exempelvis visar studier av lagförda misshandelsbrott att av gärnings- männen och av offren är alkoholpåverkade vid brotts- tillfället. Vidare sammanfaller statistiken över de polisanmälda vålds- brotten dag för dag med uppgifter om den dagliga alkoholkonsumtionen. Slutligen finns ett samband mellan våldsutvecklingen och Prop. 2005/06:30 alkoholkonsumtionsutvecklingen. ökade samhällskostnader inom flera områden som t.ex. sjukvården, och rättsväsendet. Trots att alkoholkonsumtionen har ökat kraftigt ses ännu ingen generell ökning av dödligheten till följd av alkoholkonsum- tion. forskning visar på ett samband mellan konsumtion och dödlighet. När den totala alkoholkonsumtionen har ökat har den alkohol- relaterade dödligheten ökat. Emellertid tar det relativt innan en ökning av alkoholkonsumtionen kan avläsas i dödlighets- och sluten- vårdsregister. Det är därför sannolikt att den alkoholrelaterade dödlig- heten kommer att öka framöver. vid Social- styrelsen har tagit fram ett index över samtliga personer som avlidit till följd av en eller flera alkoholrelaterade diagnoser. kan konstateras en relativt modest ökning av den alkoholrelaterade dödligheten i vissa åldersgrupper hos både kvinnor och män samt i vissa regioner. En ökning av de alkoholrelaterade hälsoproblemen ses framför allt bland kvinnor . har den alkoholrelaterade dödligheten minskat för män i åldersgruppen och för kvinnor . För kvinnor i åldersgruppen och för män har dock dödligheten i alkoholrelaterade orsaker ökat . Mäns alkoholrelaterade dödlighet är ca fyra gånger högre än kvinnors. Att ökningen bland kvinnor sker kan eventuellt bero på att kvinnor är mer känsliga för hög alkoholkonsumtion. En fjärdedel av alla dödsfall i åldrarna kan relateras till alkohol. Även studier av olika sluten- vårdsregister visar på en ökning av de alkoholrelaterade hälsoproblemen både när det gäller kroniska och akuta skador. Slutenvårdsdata påverkas emellertid av förändringar inom vården och det är därför svårt att få fram jämförbar statistik. I anges flera förklaringar till att ökningen av den alkoholrelaterade dödligheten är relativt svag. En förklaring är de förändrade dryckesvanorna i befolkningen som innebär att spritkonsumtionen har minskat medan vin- och ölkonsumtionen ökat, vilket framför allt kan förklara den minskande alkoholrelaterade dödlig- heten bland män . Skadeverkningarna av hög vin- konsumtion märks först senare i livet. Också de förbättrade behand- lingsmöjligheterna för vissa sjukdomar som t.ex. diabetes och hjärt- kärlsjukdomar har gjort att levnadsvillkoren och överlevnadsgraden har förbättrats avsevärt också för personer med alkoholproblem. Ytterligare en förklaring till utvecklingen i riktning mot att allt fler äldre drabbas är att de tillhör de specifika årskullar som varit särskilt riskbenägna. samlade bedömning är att den ökade alkoholkonsum- tionen inte är ofarlig ur folkhälsosynpunkt även om den ännu inte fått ett tydligt genomslag i form av ökade alkoholskador och alkoholrelaterad dödlighet. Det finns en påtaglig risk att vi nu är där hälsokonsekvenserna av den ökade alkoholkonsumtionen kommer att framträda allt tydligare . Den analys som visat att utvecklingen till en del är en s.k. kohorteffekt, dvs. att vissa årskullar är riskgrupper och andra årskullar har betydligt lägre risker, pekar på betydelsen av att före- byggande åtgärder sätts in redan i tidiga grundskoleåldrar. Omvärldsförändringar och alkoholpolitiska insatser Sedan antog den nu gällande alkoholhandlingsplanen har en rad förändringar i vår omvärld ägt rum som medfört stora utma- ningar för den svenska alkoholpolitiken. Alkoholskatten har successivt sänkts kraftigt i våra närmsta grannländer och slopades i praktiken alla införselbegränsningar av alkohol för eget bruk. blev de baltiska länderna och EU-medlemmar. Alkoholpriserna i dessa länder är väsentligt lägre än de svenska, exempelvis är priset på spritdrycker i lägre än i . Det pågår även en prövning i av om det svenska förbudet mot privatinförsel av alkoholhaltiga drycker genom oberoende mellanhand är förenligt med EG-fördraget. Sammantaget innebär utvecklingen att mönstren för hur alkohol anskaffas håller på att förskjutas mot en allt större andel oregistrerad försäljning som flera av de traditionella alkoholpolitiska instru- menten för att begränsa tillgängligheten har försvagats. Det innebär att sådana tillgänglighetsbegränsande metoder som återstår, såsom ålders- gränser, serveringstillstånd och detaljhandelsmonopol måste tillämpas än mer effektivt. Systembolaget är vårt viktigaste redskap för att upprätthålla en kontrollerad och ansvarsfull alkoholförsäljning. Det sker genom att strikt följa åldersgränser, att inte sälja till personer som är uppenbart berusade eller kan misstänkas för langning och inte minst genom avsaknaden av kommersiellt vinstintresse. Systembolaget har också ett särskilt ansvar för att informera allmänheten om riskerna med alkoholkonsumtion. Allmänhetens förtroende för Systembolaget är en förutsättning för detaljhandelsmonopolets överlevnad. Systembolagets egna undersök- ningar visar att Systembolagets detaljhandelsmonopol accepteras och respekteras av en mycket stor del av befolkningen. Utökade öppettider och ett ökat antal försäljningsställen har bidragit till att öka legitimiteten, men också att Systembolagets sociala ansvar uppfattas som något positivt. Den delen av verksamheten kommer att få en ännu viktigare roll . Ett exempel på den utvecklingen är det s.k. IQ- initiativet som är ett dotterbolag till . Syftet med IQ- initiativet är att marknadsföra framgångsrika alkoholskadeförebyggande projekt som genomförs i företag, skolor, organisationer och föreningar och därigenom inspirera till liknande verksamheter runt om i landet. Viktiga insatser i det förebyggande arbetet är också att bekämpa den ökade illegala införseln och vidareförsäljningen av alkohol. Gräns- handeln har snabbt ökat i omfattning och enligt och Rikspolis- styrelsen har även den illegala vidareförsäljningen ökat markant. Smugglingen har utvecklats från en i huvudsak storskalig illegal handel, där stora skatteskillnader mellan länderna har skapat utrymme för kriminella organisationer, till att bli allt mer småskalig vilket gör den mer svårupptäckt. Ökningen är oroande, inte minst för att försäljningen ofta riktas mot barn och ungdomar samt storkonsumenter/missbrukare. Regeringen tillsatte med uppdrag att följa utvecklingen när det gäller införsel och illegal försäljning av alkohol och föreslå åtgärder för att minska problemen (dir. 2004:3). delbetänkande Var går gränsen (SOU 2004:86) ligger till grund för propositionen Åtgärder mot illegal alkoholhantering (prop. 2004/05:126), som presenterades för . I propositionen föreslog regeringen en skärpt alkohol- lagstiftning med höjda straffskalor för bl.a. olovlig tillverkning och olovlig försäljning av alkohol. har antagit förslagen (bet. 2004/05:SoU22 rskr. 2004/05:277). slut- betänkande Gränslös utmaning alkoholpolitik i ny tid (SOU 2005:25) bereds i . Ytterligare åtgärder som vidtagits av regeringen under handlingsplans- perioden framgår av propositionen Alkoholpolitiska frågor (prop. 2003/04:161) som antogs av (bet. 2003/04:SoU6 rskr. 2004/05:38). Det gäller framför allt ändringar i alkohollagen (1994:1738) avseende marknadsföringsfrågor. Lagändringarna trädde i kraft . Den ökande alkoholkonsumtionen och dess konsekvenser för folkhälsan är även internationellt ett växande problem. Oron över utvecklingen på alkoholområdet delas av flera länder inom EU och runt . Skatte- konkurrens leder till en kraftig prispress och ett ökat flöde av billig alkohol inom och mellan länderna. Det har blivit ännu viktigare att samarbeta internationellt. Länder är beroende av varandras politik och att bistå varandra med lösningar. Det är därför viktigt att bibehåller en restriktiv alkoholpolitik och föregår med gott exempel. Inom EU har länge arbetat för att få till stånd en gemensam strategi för att minska alkoholens skadeverkningar. Frågan bereds nu inom kommissionen och stödjer aktivt det arbetet. Enligt nuva- rande planer kommer ett förslag att presenteras för Europeiska unionens råd .