prop · GT0328 · 2005-12-07 00:00:00 — Mot varje inteckning svarar ett pantbrev som används för att upplåta panträtt i fastigheten. Pantbrev utfärdades tidigare endast som ett dokument i pappersformat. kan även s.k. datapantbrev utfärdas enligt lagen (1994:448) om pantbrevsregister. Ett datapantbrev kommer inte till uttryck i något fysiskt föremål utan endast i en registrering i ett särskilt register, pantbrevsregistret. Ett anteckningsärende inleds vanligen av en myndighet. Exempel på uppgifter som kan antecknas är uppgifter om utmätningar och om verk- ningarna av exekutiva försäljningar av fastigheter. Bestämmelser om handläggning av inskrivningsärenden finns i bl.a. 19 kap. jordabalken. Där föreskrivs att en ansökan i ett inskrivnings- ärende skall vara skriftlig. Regeringen får visserligen föreskriva att ansökan får göras i någon annan form, men några sådana föreskrifter har inte meddelats. En ansökan som inte är skriftlig skall avvisas (se 19 kap. 10 § och 12 § första stycket 2). En ansökan om inskrivning skall tas upp på en inskrivningsdag. Inskrivningsdag hålls i allmänhet varje vardag och avslutas (se 19 kap. 6 § jordabalken). Har en ansökan kommit in till inskrivnings- myndigheten efter , anses den gjord på den inskrivningsdag som avslutas . beslut i ett inskrivningsärende hänförs till den inskrivningsdag då ansökan kom in även om beslutet i praktiken fattas . En inskrivningsmyndighet kan fatta beslut om förutom bifall till ansökan avvisning, avslag, uppskov och vilandeförklaring. Följaktligen gäller t.ex. att en ansökan om lagfart skall avslås i vissa i 20 kap. 6 § jordabalken angivna fall, däribland när fångeshandlingen inte har getts in eller när den inte är formellt riktigt upprättad. kan vidare besluta om uppskov till en senare inskrivningsdag om det är nödvändigt för utredningen (19 kap. 14 § jordabalken). I 20 kap. 7 § jordabalken finns bestämmelser om när en ansökan om lagfart kan förklaras vilande. Om ansökan har förklarats vilande, skall inskrivnings- myndigheten ta upp den till ny prövning så snart det finns anledning till det. Vid inskrivningsmyndigheten tillämpas ett icke lagreglerat system med komplettering av ofullständiga ansökningar under hand. Systemet inne- bär bl.a. att myndigheten efter medgivande från den som har gett in ansökan kan återsända en ansökan till ingivaren eller flytta ett ärende till en senare inskrivningsdag. Härigenom undviks vissa avslags-, uppskovs- och vilandebeslut (jfr prop. 1970:20 Del B 1 s. 512 och 513). En inskrivningsmyndighets beslut i ett inskrivningsärende skall regi- streras i fastighetsregistrets inskrivningsdel om beslutet innebär att en ansökan eller en anmälan bifalls, förklaras vilande, avslås eller avvisas. Detsamma gäller om ett ärende skjuts upp till en senare inskrivningsdag Prop. 2005/06:28 (se 42 § tredje stycket förordningen [2000:308] om fastighetsregister). dokument- och ärendehantering är i huvud- sak pappersbaserad. Ansökningshandlingarna ges in och bevaras i pappersform och arkiveras i vanliga arkiv. Också inskrivningsmyndig- hetens ärenderegister, dagboken, som förs med automatiserad behand- ling, skrivs ut och arkiveras i pappersform. Besluten som myndigheten fattar signeras av handläggaren och beslutsfattaren med egenhändiga signaturer på den utskrivna dagboken. När ett beslut har registrerats i fastighetsregistret skall det utfärdas ett bevis om beslutet. Bevis utfärdas och expedieras av . Verket ansvarar också för uppbörden av expeditionsavgifter och stämpel- skatt. 4.2Utvecklingen av ett nytt handläggningssystem för inskrivningsärenden genomförde en förstudie av förändringsbehovet av inskrivningsmyndigheternas handläggningssys- tem, däribland IT-stödet. I projektets styrgrupp ingick representanter för , och inskrivningsmyndigheterna. Re- sultatet av förstudien redovisades i en rapport (Förstudie Nytt inskriv- ningssystem Förstudierapport ). I rapporten föreslogs att ett nytt datastöd för handläggning av inskrivningsärenden skall utvecklas. Sedan förstudien avslutats begärde att få inrätta ett nytt datastöd för handläggning av inskrivningsärenden. I regleringsbrev för angav regeringen att skulle påbörja arbetet med ett nytt inskrivningssystem (se Regleringsbrev för avseende , dnr M2001/4896/Hs). inledde utvecklingen av ett nytt system för handläggning av inskrivningsärenden. Utvecklingsarbetet bedrivs inom ramen för det s.k. IRIS-programmet (= Inskrivnings- Register InskrivningsSystem). IRIS-programmet leds av Lantmäteriver- ket. I programmet deltar , inskrivningsmyndigheterna, mäklare, fastighetsägare, banker och kreditinstitut. Målsättningen med IRIS-programmet är att bygga ett nytt system för inskrivningsverksamheten som omfattar elektronisk ingivning, handlägg- ning och arkivering. Det omfattar också en modernisering av Lantmäteri- verkets tekniska miljö för fastighetsregistrets inskrivningsdel. Arbetet be- räknas slutföras . Parallellt med IRIS-programmet har upprättat och till gett in flera promemorior med förslag till författ- ningsändringar som gäller handläggningen av inskrivningsärenden. Syftet med förslagen har varit att modernisera den rättsliga regleringen för handläggningen av inskrivningsärenden och att anpassa den efter de Prop. 2005/06:28 förutsättningar som det nya datastödet kommer att ge (se avsnitt 3). 4.3Utvecklingen mot 24-timmarsmyndighet m.m. När ett nytt inskrivningssystem inrättas, är det naturligt att ta i beaktande den pågående utvecklingen mot s.k. 24-timmarsmyndigheter liksom den ökande användningen av s.k. elektroniska signaturer. De senaste årens explosionsartade utveckling när det gäller allmänhetens användning av persondatorer och Internettjänster har skapat nya förut- sättningar för offentlig förvaltning. Kommunikationen mellan med- borgare och myndigheter kan i allt högre utsträckning ske med hjälp av modern informationsteknologi och myndigheterna kan i ökande grad använda sig av den nya tekniken vid sin ärendehantering. I propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) uttalade regeringen att den statliga förvaltningen skall vara ett föredöme som aktiv användare av informationsteknik i den egna verksamheten och i samverkan med företag och myndigheter. Den uttalade också att utvecklingen av s.k. 24-timmarsmyndigheter bör stimuleras. Med 24- timmarsmyndighet avses en myndighet som dygnet runt är elektroniskt tillgänglig för allmänheten för informationshämtande och ärendehante- ring. I linje med detta har ett stort antal myndigheter infört rutiner som gör det möjligt för allmänheten att ge in ansökningar elektroniskt. Därmed är det t.ex. numera möjligt att lämna tulldeklara- tioner och andra dokument till på elektronisk väg. Det går också att ge in självdeklarationer och deklarationer för moms, arbets- givaravgift och avdragen skatt till på elektronisk väg. Även inom socialförsäkringsadministrationen har det blivit möjligt att göra vissa anmälningar om exempelvis föräldrapenning elektroniskt. är det också möjligt att ge in elektroniska ansökningar till () om registrering av enskilda näringsidkare i handels- registret. Riktlinjer för myndigheternas användning av e-legitimation och elektroniska signaturer Ökade möjligheter till informationsöverföring via Internet ställer krav på utvecklade system för att säkerställa att den elektroniskt överförda informationen inte har förändrats och att informationens avsändare är den som uppges. Dessa krav kan tillgodoses genom olika slag av elektroniska signaturer. För att kunna använda en elektronisk signatur i ett öppet system där parterna inte känner varandra i förväg, såsom Internet, behöver parterna kunna inhämta information om kopplingen mellan en elektronisk signatur och en bestämd person. Därför har det utvecklats ett system för elektroniska signaturer som benämns det öppna nyckel- Prop. 2005/06:28 systemet (Public , PKI). I ett sådant system utfärdas ett elektroniskt intyg (certifikat) av en betrodd tredje part. Ett certifikat innehåller uppgifter om vem som är innehavare av en elektronisk signatur. Regeringen uppdrog åt att under ett inledningsskede ha ett sammanhållande ansvar för administrationen av certifikat för elektronisk identifiering och elektroniska signaturer inom statsförvaltningen (Ju2000/7439 och Ju2000/4939). Inom ramen för det s.k. och i samverkan med , och Statskontoret utarbetade riktlinjer för elektronisk identifiering, signering och stämpling av elektro- niska handlingar m.m. Statskontoret har för statsförvaltningens räkning upphandlat certifikat- tjänster och tecknat ramavtal med några leverantörer av sådana tjänster. En myndighet som tar i bruk rutiner för elektronisk identifiering och signering kan avropa certifikattjänster enligt dessa ramavtal. Nämndens uppgift är att stödja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter och mellan myndigheter och enskilda. Nämnden har antagit nämnda riktlinjer som Grundläggande vägledning för myndigheternas användning av e-legitimationer och elektroniska underskrifter (04:02). 5 Överväganden och förslag 5.1Ansökan om inskrivning får ges in genom ett elektroniskt dokument Regeringens förslag: Det införs en möjlighet att ge in ansökningar om inskrivning i form av ett elektroniskt dokument. Med ett elektroniskt dokument skall i detta sammanhang avses en upptagning som har gjorts med hjälp av automatiserad behandling och vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande enligt vad som föreskrivs av regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se promemorian s. 3539). Remissinstanserna: Kammarkollegiet har avstyrkt förslaget. Övriga remissinstanser har tillstyrkt eller ställt sig bakom förslaget. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag (se utkastet till lagrådsremiss s. 1922). Remissinstanserna: Kammarkollegiet har avstyrkt förslaget. Övriga remissinstanser har tillstyrkt eller ställt sig bakom förslaget. Skälen för regeringens förslag Det bör införas en möjlighet att ge in ansökningar om inskrivning på elektronisk väg har myndigheter i allt större utsträckning gjort sig tillgängliga via Internet. I takt med att användningen av IT har ökat inom olika samhällssektorer, har också medborgarnas intresse av att kunna kommunicera elektroniskt med myndigheterna, t.ex. genom att ge in ansökningar på elektronisk väg, ökat. Flera myndigheter har redan rutiner för detta. Det finns flera argument som talar för att också ansökningar till inskrivningsmyndigheterna bör kunna ges in på elektronisk väg. Inte minst intresset av en förbättrad myndighetsservice och intresset av att underlätta medborgarnas kontakter med myndigheterna talar för det. I ett samhälle som alltmera bygger på användandet av modern informations- teknologi och där kommunikationen mellan medborgare, företag och myndigheter i ökad grad sker på elektronisk väg kan en möjlighet att ansöka om inskrivning på elektronisk väg ha ett mycket stort praktiskt värde. För den enskilde kan ett elektroniskt ansökningsförfarande inne- bära att uppsättandet och avsändandet av ansökan blir mindre arbets- krävande och mindre komplicerat, bl.a. därför att ett elektroniskt ingivningssystem kan innehålla olika slag av stöd- och hjälpfunktioner. Dessa funktioner kan göra det lättare för den enskilde att ställa samman ansökan på ett korrekt sätt. En möjlighet att ge in ansökningar om inskrivning på elektronisk väg bör också kunna leda till att inskrivningsmyndigheternas verksamhet effektiviseras. Exempelvis torde inskrivningsmyndigheterna slippa vissa registreringsarbeten. Uppgifterna i den elektroniska ansökan kan i stället med automatiserad behandling föras över direkt till inskrivnings- myndighetens handläggningssystem och därefter till fastighetsregistret. Arbetet med hanteringen av brevförsändelser liksom arbetet med arkive- ring torde också minska. Enligt Kammarkollegiet bör det inte införas något elektroniskt ansök- ningsförfarande utan att man är säker på att de tekniska lösningarna kan tillhandahålla ett system som motsvarar de höga krav på funktion och säkerhet som måste ställas på inskrivningsverksamheten. Vi har i grunden ingen annan uppfattning än den som Kammar- kollegiet har gett uttryck för. Som tidigare nämnts har det emellertid redan införts elektroniska ingivningsrutiner på flera andra myndighets- områden, exempelvis skatteområdet. Dessa rutiner har visat sig fungera på ett tillfredsställande sätt. Enligt vår mening är det även på inskriv- ningsområdet möjligt att skapa ett elektroniskt ansökningsförfarande som uppfyller höga säkerhetskrav och som inte ökar risken för missbruk eller försämrar rättssäkerheten. Sammanfattningsvis anser vi att intresset av att förbättra inskrivnings- myndigheternas service liksom intresset av att effektivisera hanteringen av inskrivningsärenden talar för att det införs en möjlighet att ge in ansökningar om inskrivning på elektronisk väg. Lämpligheten av en sådan reform är dock beroende av de tekniska och juridiska lösningar som väljs. Vi återkommer i det följande till de särskilda säkerhetskrav som måste ställas på förfarandet. Ansökningsförfarandet bör baseras på Internet 24-timmarsmyndigheten har blivit ett vägledande begrepp i arbetet med att förbättra myndigheters service till allmänheten och till företag. Statskontoret har på regeringens uppdrag tagit fram särskilda kriterier för 24-timmarsmyndigheter samt redovisat ett antal mål för dessa myndigheter (Utvecklingen av 24-timmarsmyndigheter lägesrapport ). Det är enligt vår mening naturligt att ett elektroniskt ansökningsförfarande för inskrivningsväsendet utgår från de kriterier som Statskontoret har tagit fram. Förfarandet bör alltså bygga på att inskrivningsmyndigheterna har en särskild webbplats på Internet. På denna webbplats bör det bl.a. finnas information om hur en ansökan om inskrivning upprättas och inges, formulär för att upprätta olika typer av skriftliga och elektroniska ansökningar om inskrivning, en funktion som möjliggör att information kan sökas i fastighets- registret, en funktion som möjliggör att en elektronisk ansökan som har upprättats i ett formulär på webbplatsen kan skickas via Internet till behörig inskrivningsmyndighet. En ansökan om inskrivning skall kunna lämnas i form av ett elektroniskt dokument Ansökningar i inskrivningsärenden bör alltså kunna ges in i elektronisk form via Internet. För att ett elektroniskt ansökningsförfarande skall fungera måste dock inskrivningsmyndigheten utan större svårigheter kunna läsa en elektronisk ansökan. Det förutsätter att den som skickar en sådan ansökan använder en programvara som inskrivningsmyndig- heten kan hantera. Vidare måste inskrivningsmyndigheten kunna identi- fiera avsändaren. En elektronisk ansökan måste sålunda uppfylla vissa grundläggande krav av tekniskt slag. Lagtekniskt bör detta komma till uttryck genom en regel om att en ansökan om inskrivning får lämnas i form av ett elektroniskt dokument, dvs. en upptagning som har gjorts med hjälp av automatiserad behandling och vars innehåll kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande. Eftersom inskrivningsåtgärder vanligen kan vidtas enbart efter ansökan från en viss person, t.ex. den som har sökt lagfart på en fastighet, är det särskilt viktigt att utställaren av det elektroniska dokumentet går att verifiera på ett tillfredsställande sätt. Elektroniska signaturer brukar användas för att identifiera en avsändare och för att säkerställa att elektroniskt överförd information inte har förändrats (se avsnitt 4.3). Det är naturligt att man i ett elektroniskt ansökningsförfarande av detta slag använder en elektronisk signatur för identifiering av avsändaren. Vilka krav bör då ställas på den elektroniska signaturen? I lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer görs skillnad mellan enkel, avancerad och kvalificerad elektronisk signatur. En möjlighet kan synas vara att i lagen peka ut något av dessa alternativ. Detta har dock vissa nackdelar. Ett särskilt problem är att utbudet av elektroniska signaturer är begränsat. Exempelvis tillhandahålls inte kvali- ficerade elektroniska signaturer i . Såsom berörs i nästa avsnitt Prop. 2005/06:28 kan det också finnas anledning att erbjuda tekniska lösningar som inte baseras på Internet och som inte kräver en lika hög säkerhetsnivå på de elektroniska signaturerna som Internet gör. Mot den bakgrunden bör lagen inte precisera de krav som bör ställas på en elektronisk signatur. Det bör i stället, liksom har skett på flera andra rättsområden, överlämnas åt regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att avgöra detta (se t.ex. 2 kap. 2 § tullagen [2000:1281] och 4 kap. 4 § lagen [2001:1227] om självdeklarationer och kontrolluppgift). Begreppet elektroniskt dokument bör därför definieras som en upp- tagning som har gjorts med hjälp av automatiserad behandling och vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande enligt vad som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer. Ansökan bör också kunna ges in via sluten linje Ovan har det förordats att den elektroniska kommunikationen mellan den enskilde och inskrivningsmyndigheten skall baseras på Internet. En särskild fråga är om det skall vara möjligt för t.ex. banker och kredit- institut att skicka ansökningar till inskrivningsmyndigheten via s.k. sluten linje i stället för via Internet. Med sluten linje avses ett kom- munikationssystem, som endast en bestämd krets av användare har åtkomst till. De som är anslutna till systemet för elektronisk registrering av pant- brev (pantbrevssystemet), bl.a. banker, kreditinstitut, fastighetsbolag och myndigheter, är uppkopplade mot pantbrevsregistret via sluten linje. Även bankers och kreditinstituts direktåtkomst till fastighetsregistret sker i stor utsträckning via sluten linje. Det förhållandet att informationsteknik bör bygga på Internet och vara lika utformad för alla talar mot att erbjuda en speciallösning för en viss krets av aktörer. Att upprätthålla dubbla system kan också vara förenat med merkostnader. För dem som redan är anslutna till pantbrevsregistret via sluten linje eller har direktåtkomst till fastighetsregistret via sluten linje kan det emellertid innebära betydande samordningsvinster om de också kan ge in elektroniska ansökningar via sluten linje. Till detta kom- mer att sluten linje är ett mycket säkert kommunikationssätt. Risken för intrång är lägre än vid anslutning via Internet. Därmed kan också säkerhetsnivån på de elektroniska signaturerna bestämmas till en lägre nivå, något som är ägnat att underlätta användningen av ett elektroniskt ansökningsförfarande. Övervägande skäl talar därför för att lagstiftningen bör utformas så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får möjlighet att medge att elektroniska ansökningar överförs till inskrivningsmyndig- heterna via sluten linje. Om det utvecklas ny teknik för elektronisk kommu- nikation, bör det självfallet inte heller finnas något hinder mot att den utnyttjas, under förutsättning att den uppfyller kraven på god säkerhet. 5.2I vilka ärenden skall ansökan kunna ges in elektroniskt? Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall kunna meddela föreskrifter om i vilka inskrivnings- ärenden som ansökan skall få lämnas i form av ett elektroniskt dokument. Promemorians förslag: Överensstämmer med promemorians förslag (se promemorian s. 3941). Remissinstanserna: Som har framgått av föregående avsnitt har Kammarkollegiet avstyrkt reformen helt. Remissinstanserna har i övrigt ställt sig bakom förslaget. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag (se utkastet till lagrådsremiss s. 2225). Remissinstanserna: Kammarkollegiet har avstyrkt reformen. Övriga remissinstanser har inte haft några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag I vissa inskrivningsärenden behöver det inte ges in annat än en enkel ansökningshandling. Så är vanligen fallet när en fysisk person ansöker om inteckning (jfr 22 kap. 2 § jordabalken). Det är naturligt att ansökan i ett sådant ärende normalt bör kunna lämnas i elektronisk form under de förutsättningar som har angetts i föregående avsnitt. Detsamma gäller i ärenden angående anteckning av innehav av pantbrev (jfr 22 kap. 12 § jordabalken). Situationen blir mera komplicerad när det måste fogas ytterligare handlingar till ansökan. I en del ärenden skall, utöver själva ansöknings- handlingen, även ges in ett registreringsbevis. Så är exempelvis fallet när en juridisk person ansöker om inteckning. Om något registreringsbevis inte har getts in, beslutar inskrivningsmyndigheten i allmänhet om upp- skov och förelägger sökanden att ge in det nödvändiga registrerings- beviset. hämtar inskrivningsmyndigheten i stället, som en service- åtgärd, in uppgifterna via direktåtkomst från närings- livsregister. Det får anses rimligt att inskrivningsmyndigheten generellt hämtar in detta slag av uppgifter från tillgängliga register. I så fall bort- faller behovet av att foga ett registreringsbevis till ansökan. Det talar för att även juridiska personer bör kunna ansöka om inteckning på elektronisk väg. De flesta inteckningar kommer numera till uttryck i datapantbrev. För sådana inteckningar gäller att de kan dödas eller bli föremål för utbyte endast om har beslutat att inteckningen inte får tas bort från pantbrevsregistret (se 22 kap. 13 § jordabalken och 10 § lagen [1994:448] om pantbrevsregister). Om verket har fattat ett sådant beslut, behöver något pantbrev, hänförligt till den inteckning som skall dödas eller bli föremål för utbyte, inte ges in. Också ärenden om dödning eller utbyte avseende inteckningar som kommer till uttryck i datapantbrev lämpar sig alltså väl för ett elektroniskt ansökningsförfarande. Drygt en tredjedel av inskrivningsärendena avser lagfart. Lagfartsären- dena utgör sålunda en betydande andel av inskrivningsmyndigheternas sammanlagda antal ärenden. Elektronisk ingivning av lagfartsansökningar skulle ha flera fördelar. En fördel är att myndigheterna skulle slippa åtskilligt registreringsarbete. Uppgifter om sökanden m.m. skulle nämligen kunna föras över direkt från de elektroniska ansökningarna till fastighetsregistret med automati- serad behandling. För ingivarna skulle ett system för elektronisk ingiv- ning medföra att själva uppsättandet av ansökan underlättades betydligt. Ingivarna skulle nämligen kunna utnyttja det datastöd som byggs upp, ett datastöd som dels skulle tala om för ingivaren vilka uppgifter som måste finnas med i ansökan, dels skulle reagera om en fastighetsbeteck- ning, personuppgift m.m. som tas in i ansökan skulle vara felaktig. Detta skulle i sin tur förbättra kvaliteten på inkommande ansökningar vilket i sig skulle ha påtagliga positiva effekter för myndigheterna. För myndigheterna skulle alltså ett system för elektronisk ingivning av lagfartsärenden vara både arbetsbesparande och kvalitetshöjande, medan det för ingivarna skulle innebära en inte obetydlig förenkling. Det kan tilläggas att elektronisk ingivning i lagfartsärenden torde vara en förutsättning för att de rationaliseringsvinster som elektronisk ingivning av inteckningar kan innebära skall kunna utnyttjas fullt ut. Det sammanhänger med att inteckningsansökningar ofta görs tillsammans med en ansökan om lagfart (var fjärde ansökan om inteckning görs tillsammans med en ansökan om lagfart). I synnerhet banker och kredit- institut som ger in av alla lagfartsärenden har ett starkt intresse av att kunna kombinera en ansökan om lagfart med en ansökan om inteckning. Om denna möjlighet inte finns kan det antas medföra att färre inteckningsansökningar kommer att ges in elektroniskt. Ett elektroniskt ansökningsförfarande i lagfartsärenden är dock inte utan problem. Den som ansöker om lagfart skall ge in fångeshandlingen.