prop · GS03107 · 2005-03-08 00:00:00 — Regeringen gjorde bedömningen att de platser som i första hand kunde komma ifråga för besök var kriminalvårdsanstalter, allmänna häkten, polisarrester, rättspsykiatriska kliniker och sjukhus där intagna bereddes vård enligt lagen (1966:293) om sluten psykiatrisk vård i vissa fall (numera lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård) samt vissa hem för vård och boende inom missbrukarvården. Det konstaterades även att vissa gränsdragningsproblem kunde uppkomma, speciellt såvitt avsåg den vård som bedrivs inom sociallagstiftningen. Regeringen anförde vidare att besök kunde komma i fråga på såväl privata som offentliga institutioner under förutsättning att de intagna kunde anses vara berövade sin frihet och frihetsberövandet var en följd av en offentlig myndighets handlande (a.a. s. 16). I viss utsträckning kunde de speciella hem och inrättningar som bedrivs inom ramen för vård enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (nuvarande lagen [1990:52] med särskilda bestämmelser om vård av unga) och lagen om vård av miss- brukare i vissa fall (nuvarande lagen [1988:870] om vård av missbrukare i vissa fall) tänkas komma i fråga för ett besök av kommittén. Det bör emellertid noteras att exemplifieringen i förarbetena inte är uttömmande, t.ex. torde CPT även ha rätt att besöka de förvarslokaler där utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen är placerade (6 kap. 19 § utlänningslagen [1989:529]). Rätt att lämna upplysningar Rätten att lämna uppgifter till CPT och underkommittén är en del av yttrandefriheten. Yttrandefrihet innebär frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten är en grundläggande fri- och rättighet (2 kap. 1 § regeringsformen, RF). Begränsning av rättigheten får endast ske genom lag och för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får emellertid aldrig gå ut över vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. En begränsning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 12 § RF). Begränsningar av yttrandefriheten finns bl.a. i sekretesslagen (1980:100). Det är en grundläggande princip att den som utnyttjar sin yttrandefrihet inte skall bli utsatt för någon sanktion. Dessutom finns enligt nuvarande lagstiftning en upplysningsskyldighet gentemot CPT (3 § p. 3 lagen med anledning av tillträde till den europiska konventionen mot tortyr m.m.). Vidare har frihetsberövade personer och andra som kan ge upp- lysningar om en sådan persons behandling rätt till enskilda samtal med CPT:s ledamöter (3 § p. 2 nämnda lag). Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för lagen med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. utvidgas till att även omfatta det fakultativa protokollet till FN:s Regeringens bedömning: I och med att tillämpningsområdet för lagen med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. utvidgas till att omfatta det fakultativa protokollet fullgör sina skyldigheter enligt protokollet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En övervägande majoritet tillstyrker alternativt har inte något att invända mot förslagen. sektionen (Amnesty) föreslår att en tidsram inom vilken regeringen måste ta ställning till huruvida en invändning från en myndighet skall framföras till underkommittén skall införas i 4 § lagen med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. Amnesty påpekar vidare att det är angeläget att begreppet frihetsberövad tolkas så extensivt som möjligt. anser att tydliga riktlinjer bör fastställas för att ge underkommittén tolkningsfrihet när det gäller att tolka begreppet frihetsberövad. Förbundet anser också att ett uttryckligt förbud mot repressalier mot personer som informerat antingen under- kommittén eller det nationella organet om förekomsten av tortyr bör införas i svensk lagstiftning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Som beskrivits i avsnitt 6.2 ställer tortyrkonvention och FN-protokollet likartade krav på staterna. När det gäller vilka platser som är aktuella för besök framgår av FN-protokollet att underkommittén har rätt att besöka varje plats där personer är eller kan hållas frihetsberövade, antingen med stöd av ett beslut av en offentlig myndighet eller på dess föranstaltande eller med dess samtycke eller medgivande (artikel 4.1). framkommit något som tyder på att betydelsen av begreppet frihets- berövad skulle tolkas på ett annat sätt i FN-protokollet än i Det torde således vara samma platser som CPT har rätt att besöka som kommer att bli aktuella för underkommittén att besöka. Det är dock viktigt att, precis som några remissinstanser påpekat, begreppet frihetsberövad ges en vid tolkning. kommande besök kommer också att ge vägledning i detta avseende. Med hänsyn till att tortyrkonvention och FN-protokollet ställer likartade krav på staterna kan den lagstiftning som gäller för tortyrkonvention användas för att tillgodose även FN- Ändringar i lagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. bör därför genomföras så att den även blir tillämplig såvitt avser FN- Vidare bör rubriken på lagen ändras för att återspegla att den rör både tortyrkonvention och FN-protokollet. skall i stället lyda lag om vissa internationella åtaganden mot tortyr m.m. Att lagen även föreslås omfatta underkommitténs verksamhet innebär bl.a. att upplysningsskyldigheten och möjligheten att lämna upplysningar också kommer att gälla i förhållande till underkommittén (3 § p. Som anförts ovan är det en grundläggande princip att den som utnyttjar Prop. 2004/05:107 sin yttrandefrihet inte skall bli utsatt för någon sanktion. enligt regeringens mening inte behov av att i svensk lagstiftning föra in ett uttryckligt förbud mot repressalier mot personer som lämnat information om tortyr till underkommittén som föreslagit. Däremot bör i förtydligande syfte en bestämmelse om att upplysningar och information som lämnas till såväl CPT som underkommittén får lämnas utan hinder av sekretess. En förutsättning för att CPT skall få avlägga besök är att kommittén har underrättat den berörda staten om sin avsikt att göra besöket (artikel 8). Staten kan då under vissa förutsättningar göra invändningar mot den föreslagna tidpunkten och platsen för besöket (artikel 9). Motsvarande gäller för underkommitténs verksamhet (artikel 13 och 14). Det har inte framkommit att det skulle finnas ett problem med dröjsmål i detta sammanhang, varken i förhållandet mellan myndigheter och den eller mellan regeringen och CPT. Det finns därför enligt regeringens mening inte skäl att, som Amnesty föreslagit, lagstifta om en tidsgräns i detta sammanhang. Regeringens förslag: Lagen om immunitet och privilegier i vissa fall ändras så att medlemmarna i underkommittén tillförsäkras det skydd som förutsätts i det fakultativa protokollet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker alternativt har inte något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som nämnts i redogörelsen för innehållet i FN-protokollet har medlemmar i underkommittén rätt till de privilegier och den immunitet som anges i avsnitt 22 i konventionen om privilegier och immuniteter för av , med förbehåll för bestämmelserna i avsnitt 23 i den konventionen (artikel 35). För att protokollets bestämmelser om immunitet och privilegier skall bli gällande inför svenska domstolar och myndigheter måste de införlivas i svensk rätt. Frågor om immunitet och privilegier för internationella organ och personer med anknytning till sådana organ regleras i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Enligt 4 § åtnjuter vissa, i en bilaga till lagen angivna organ och personer med anknytning till sådana organ, immunitet och privilegier enligt vad som bestämts i stadga eller avtal som är i kraft i förhållande till . Bilagan bör kompletteras så att den omfattar också underkommitténs medlemmar. Immuniteten och privilegierna gäller i den utsträckning som framgår av protokollet. Regeringens bedömning: Genom de kontrollfunktioner som ombudsmän och Justitiekanslern har uppfyller de krav som protokollet ställer såvitt avser det nationella besöksorganet. Någon lagstiftning behövs således inte i detta avseende. Remissinstanserna: En övervägande majoritet tillstyrker alternativt har inte något att invända mot bedömningen. Justitiekanslern () menar att myndigheten formellt sett uppfyller protokollets krav, men i praktiken är den tillsynsverksamhet som myndigheten bedriver relativt begränsad. Det är därför tveksamt om JK kan sägas uppfylla de krav som rimligen bör ställas på ett nationellt besöksorgan. I vart fall gäller detta om man tolkar protokollet så att det finns ett krav på att det nationella besöksorganet faktiskt utför regelbundna inspektioner. ombudsmän () delar inte promemorians bedömning att lagstiftning inte krävs i detta avseende. JO menar att med de begränsade resurser som JO har framstår det som en omöjlighet att genom inspektioner kontinuerligt täcka de områden och myndigheter som förutsätts enligt Tyngdpunkten i JO:s arbete ligger i klagomålshanteringen. Amnesty påpekar att lösningen att två organ utövar kontroll kan bli komplicerad och att det finns risk att kontrollen blir en lågprioriterad uppgift hos JO och JK. Amnesty ser fördelar med att skapa ett anser att ett lämpligt sätt att komplettera JO:s och JK:s kontrollfunktioner och dessutom genomföra en statligt oberoende granskning, skulle vara att involvera det civila samhället i processen. En nationell, opartisk granskningskommitté där svenska frivilligorganisationer finns representerade skulle, enligt förbundet, kunna fylla en viktig funktion för efterlevnad av Röda korset anser att bör inta en mer aktiv roll när det gäller den nationella besöksverksamheten och inrätta ett eller flera nationella, oberoende besöksorgan. Amnesty föreslår också att det i förtydligande syfte skall anges i 3 § lagen med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. att inga personuppgifter får publiceras om inte personen ifråga ger sitt tillstånd Skälen för regeringens bedömning Som beskrivits närmare i avsnitt 4 skall anslutande stater enligt FN- protokollet även säkerställa att det finns ett eller flera nationella organ som kan förebygga tortyr m.m. på nationell nivå. besöksorganet skall, precis som underkommittén, ges möjlighet att besöka platser där frihetsberövade personer är placerade för att undersöka förhållandena för dessa. Det skall vidare kunna ge rekommendationer till de inhemska myndigheterna för att förbättra samt lämna synpunkter på relevant Åtgärderna skall syfta till att förhindra tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Det nationella besöksorganet skall vara självständigt och ha tillräcklig kapacitet och kompetens för att utföra sina uppgifter. JO utövar tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar (12 kap. 6 § regeringsformen, RF). JO har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden (1 § lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän [JO-instruktionen]). Under JO:s tillsyn står bl.a. statliga och kommunala myndigheter, tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter samt andra som har en tjänst eller ett uppdrag som innebär myndighetsutövning. Med myndighetsutövning avses utövande av befogenhet att för enskilda bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. JO utövar således tillsyn över de verksamheter där frihetsberövade personer är placerade, t.ex. kriminalvårdsanstalter, häkten, polisarrester och sjukvårdsinrättningar inom rättspsykiatrin. Den som står under JO:s tillsyn är skyldig att tillhandahålla JO de upplysningar och yttranden han begär (12 kap. 6 § RF). Eventuell sekretess som gäller för en myndighet överförs, med vissa begränsningar, till JO (11 kap. 4 § sekretesslagen). JO:s tillsyn bedrivs dels genom prövning av klagomål från allmänheten, dels genom inspektioner och andra undersökningar som ombudsmännen finner påkallade (5 § JO-instruktionen). I samband med att JO avgör ett ärende kan han uttala sig i frågan om en viss åtgärd strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig (6 § JO-instruktionen). Ombudsmannen får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget (6 § JO-instruktionen). JO får också i ett beslut göra vägledande uttalanden som bidrar till att rättstillämpningen blir enhetlig och ändamålsenlig (6 § JO-instruktionen). JO skall även verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Om det under JO:s tillsynsverksamhet visar sig att det finns anledning att väcka en fråga om författningsändring eller annan åtgärd från statens sida har ombudsmannen möjlighet att göra en framställning om detta till eller regeringen (4 § JO- instruktionen). Detta sker i ett fåtal fall . JO svarar direkt under och är således helt fristående från regeringen och den under regeringen lydande myndighetsorganisationen. JO intar en hög grad av självständighet även inför . kan exempelvis inte ge en ombudsman direktiv i ett särskilt ärende och inte heller i efterhand framföra synpunkter på handläggningen av eller beslutet i ett visst ärende. styrning av ombudsmännens verksamhet sker i stället genom föreskrifterna i JO-instruktionen och behandlingen av JO:s budget. JO lämnar en rapport över sin verksamhet till , en ämbetsberättelse (11 § JO-instruktionen). JK är regeringens högste ombudsman och har bl.a. till uppgift att bevaka statens rätt. Vidare skall JK bistå regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter (1 och 2 §§ förordningen med instruktion för Justitiekanslern). JK utövar även tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åtaganden (1 § lagen [1975:1339] om Justitiekanslerns tillsyn). Under JK:s tillsyn står statliga myndigheter, kommunala myndigheter och andra myndigheter som inte är statliga. Även tjänstemän och andra befattningshavare vid myndigheter samt andra som innehar tjänst eller uppdrag som innebär myndighetsutövning omfattas av JK:s tillsyn (23 §§ nämnda lag och 3 § förordningen [1975:1345] med instruktion för Justitiekanslern). Som ett led i sin tillsynsverksamhet genomför JK inspektioner vid myndigheter. Efter en inspektion gör JK uttalanden om myndighetens verksamhet och kan, om det behövs, rikta kritik mot denna. Syftet med tillsyns- och inspektionsverksamheten är att värna om rättssäkerheten och bidra till en fortsatt hög kvalitet inom den offentliga verksamheten. Domstolar, förvaltningsmyndigheter och tjänstemän hos staten eller kommunerna är skyldiga att ge JK de upplysningar och yttranden som han begär. Även andra personer som står under JK:s tillsyn har sådan skyldighet (10 § lagen om Justitiekanslerns tillsyn). JK har även rätt till domstolars och förvaltningsmyndigheters protokoll och handlingar (9 § samma lag). Eventuell sekretess som gäller för en myndighet överförs, med vissa begränsningar, till JK (11 kap. 4 § sekretesslagen). JK får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget (5 § nämnda lag). JK genomför även de utredningar som fordras för prövning av klagomål eller annat ärende. JK prövar dock klagomål endast om frågans beskaffenhet ger anledning till det. Om ett klagomål lämpligen kan utredas och prövas av annan myndighet kan JK överlämna klagomålet till den myndigheten för handläggning (15 § förordningen med instruktion för Justitiekanslern). Arbetet med är förebygga och förhindra tortyr m.m. är mycket viktigt. Som flera remissinstanser har påpekat är det angeläget att är ett föregångsland i detta avseende. måste naturligtvis, som vi åtagit oss enligt FN-protokollet, ha ett fungerande system med besök på platser där personer hålls frihetsberövade för att förebygga och förhindra före- komsten av tortyr m.m. Enligt regeringens mening finns redan ett väl fungerande system för kontroll av att myndigheter och de tjänstemän som utövar myndighetsutövning fullgör sina skyldigheter på ett korrekt sätt. JO, som bl.a. utför inspektioner för att kontrollera att frihets- berövade personer behandlas på ett korrekt sätt, har möjlighet att uttala kritik, lämna råd och förslag till myndigheterna samt kommentera lagstiftningen. Även JK har sådana möjligheter. Flera remissinstanser har uttalat farhågor om att JO och JK inte skulle prioritera besöksverksamheten i tillräcklig grad för att skall uppfylla protokollets krav. Det är riktigt, som JO anför, att tyngdpunkten i dess verksamhet ligger i klagomålshanteringen. Av JO:s ämbets- berättelser framgår emellertid att JO gjort inspektioner enbart vid häkten och kriminalvårdsanstalter cirka . Utöver detta har JO besökt andra platser i samhället som också är platser där personer hålls frihetsberövade enligt protokollets definition, t.ex. slutna ungdomshem. I detta sammanhang är det viktigt att notera att protokollet kräver att det skall finnas ett system med regelbundna besök, men att det inte framgår vad som avses med regelbundet. Det är således inte angivet med vilket tidsintervall besök bör göras. Men JO:s inspektions- verksamhet torde mer än väl uppfylla protokollets krav. Dessutom bedriver även JK sådan inspektionsverksamhet. Regeringen gör bedömningen att genom de kontrollfunktioner som JO och JK har uppfyller de krav som protokollet ställer såvitt avser det nationella besöksorganet. Någon lagstiftning behövs således inte i detta avseende. Detta är för övrigt en lösning som även vårt grannland har valt. Om det skulle visa sig att den verksamhet som JO och JK bedriver inte är tillräcklig för att skall anses uppfylla sina åtaganden får naturligtvis nya överväganden göras. Trots att regeringen gör bedömningen att lever upp till kraven i protokollet kan det framöver finnas anledning att ha högre ambitioner än vad protokollet föreskriver. I detta sammanhang bör noteras att den lagstiftning som reglerar kriminalvårdens verksamhet är föremål för översyn. (dir. 2002:90 och 2004:33) kommer att lämna ett förslag till en ny, modern kriminalvårdslag som svarar mot kraven på en effektivt och humant bedriven kriminalvård. Utredningen skall särskilt uppmärksamma frågan om hur verkställigheten i det enskilda fallet kan anpassas efter den intagnes behov och förutsättningar. En sådan individualisering förutsätter ett mer utvecklat system för tillsyn och kontroll än vad som finns enligt dagens lagstiftning. Frågor om tillsyn och kontroll blir därför centrala i den nya lagstiftningen som kommittén arbetar med att ta fram. Dessutom har regeringen tillsatt en särskild utredare med uppdrag att utarbeta ett förslag till en ny häkteslag (dir. 2005:5). Utredaren skall lämna sitt betänkande . Målsättningen är att regelverket som styr kriminalvårdens verksamhet skall ges en enhetlig och ändamålsenlig utformning och att de principer som präglar verkställighet av påföljder i stor utsträckning även skall gälla för häktesverksamheten. Även i det sammanhanget kommer frågor om kontroll och tillsyn att aktualiseras. Enligt artikel 21.2 i protokollet skall konfidentiella uppgifter som inhämtas av det nationella besöksorganet vara sekretessbelagda. Detta får anses innebära ett krav på att den sekretess som gäller hos den myndighet som granskas skall överföras till det nationella besöksorganet. Om JO eller JK i sin tillsynsverksamhet erhåller en uppgift från en myndighet och uppgiften är sekretessbelagd hos den senare myndigheten, gäller sekretessen även hos JO eller JK. Om uppgiften förekommer i en sådan handling som upprättats med anledning av JO:s eller JK:s tillsynsverksamhet, t.ex. ett yttrande eller ett inspektionsprotokoll, gäller dock sekretessen endast i den mån det kan antas att allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs (11 Prop. 2004/05:107 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen). Om JO eller JK erhåller uppgift från en enskild gäller sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden i den mån uppgiften skulle ha varit sekretessbelagd hos den myndighet som ärendet får anses avse och det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs (11 kap. 4 § tredje stycket). Exempel på uppgifter om personliga förhållanden av ömtålig natur som bör kunna hemlighållas med stöd av rekvisitet att det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider betydande men om uppgiften röjs är uppgifter om allvarligare brott, missbruksförhållanden och känsliga sjukdomar (Sekretesslagen. En kommentar, m.fl., s. 11:11). Även uppgifter om att någon har utsatts för tortyr m.m. torde anses vara sådana känsliga uppgifter. Regeringen gör således bedömningen att den sekretessreglering som gäller hos JO och JK uppfyller de krav som ställs i protokollet. Enligt protokollet får inte några personuppgifter publiceras utan att den berörda personens samtycke (artikel 16.2 och 21.2). Amnesty har med anledning av detta föreslagit att det i förtydligande syfte skall införas en bestämmelse med denna innebörd i lagen med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. JO publicerar en ämbetsberättelse, som bl.a. innehåller referat av meddelade beslut. I denna publiceras dock inte några personuppgifter. Inte heller i öriga beslut som JO publicerar framgår några personuppgifter. Detsamma gäller för de beslut JK publicerar. Som nämnts ovan överförs vidare, med vissa begränsningar, den sekretess som kan föreligga för uppgifter hos en myndighet till JO respektive JK. Det finns därför enligt regeringens mening tillräckligt skydd i svensk lagstiftning för att tillgodose protokollets bestämmelser i detta avseende. Som regeringen anfört ovan finns inte skäl att i svensk lag införa ett uttryckligt förbud mot repressalier mot den som lämnar information om förekomst av tortyr till underkommittén. Detsamma gäller den som lämnar information till JO eller JK. I detta sammanhang bör noteras att de som står under JO:s respektive JK:s tillsyn är skyldiga att till- handahålla myndigheterna de uppgifter som de begär (12 kap. 6 § RF resp. 10 § lagen om JK:s tillsyn). 7 Ekonomiska konsekvenser och ikraftträdande verksamhet skall finansieras av (artikel 25). För detta ändamål skall en särskild fond inrättas (artikel 26). Då FN:s budget inte får öka skall verksamheten finansieras genom omprioritering inom FN:s budget. Den nationella kontrollfunktionen som utförs av ombudsmän och Justitiekanslern ingår i myndig- heternas ordinarie verksamhet. Sammantaget kommer därför godkännandet av det fakultativa protokollet inte att medföra några ekonomiska konsekvenser. Det fakultativa protokollet träder i kraft den trettionde dagen efter dagen då den tjugonde staten ratificerat protokollet (artikel 28.1). I förhållande till stat som ratificerar protokollet träder det i kraft den trettionde dagen efter dagen för deponering av det egna ratifikations- eller anslutningsdokumentet (artikel 28.2). Det går således inte att förutse när protokollet kommer att träda i kraft. Det finns dock inte någon anledning att avvakta med att låta de föreslagna lagändringarna träda i kraft till dess att protokollet gjort det. Lagändringarna bör därför träda i kraft . 8.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m.