prop · GS03119 · 2005-03-14 00:00:00 — Regeringens bedömning: Någon ändring av bestämmelserna om vil- ken passmyndighet som skall fatta beslut om att återkalla pass och be- slut om att begränsa pass giltighetstid bör inte göras. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att beslut om återkal- lelse av pass eller begränsning av giltighetstiden för pass skall fattas av den passmyndighet där frågan har uppkommit. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan invändningar, förutom Kammarrätten i som anser att bestämmelsen bör övervägas ytterligare i syfte att undvika flera konkurrerande forum. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 16 § passlagen skall återkallelse av pass och beslut om att begränsa ett pass giltighet beslutas av passmyndigheten på den ort där passinnehavaren uppehåller sig vid ärendets upptagande. Även den myndighet som har utfärdat passet kan pröva en sådan fråga. Enligt uppgifter från polisen kan bestämmelsen ställa till När det uppkommer en fråga om att återkalla ett pass eller be- gränsa dess giltighet är det nämligen ibland svårt att fastställa vilken Prop. 2004/05:119 myndighet som skall handlägga ärendet. Detta beror på att det inte sällan är okänt var passinnehavaren befinner sig. I promemorian har därför fö- reslagits att den myndighet där frågan uppkommer alltid skall vara behö- rig att handlägga ärendet. Ett sådant system förutsätter emellertid att en passmyndighet, när ett återkallelseärende inleds, kan avgöra att ett ärende inte pågår hos någon annan passmyndighet. Detta torde inte alltid vara möjligt. Vidare torde den föreslagna ordningen innebära osäkerhet för den myndighet som av- ser att göra en framställan om återkallelse, eftersom det av författnings- bestämmelsen inte skulle framgå vilken passmyndighet som är rätt myn- dighet. På grund härav anser regeringen att någon förändring av det slag som föreslås i promemorian inte bör göras. 6.2Överklagande av passmyndighets beslut Regeringens förslag: En polismyndighets beslut i passärenden skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. och domstolens beslut skall gälla , om inte annat anges. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan invändningar. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om överklagande av en passmyndighets beslut finns i 27 § passlagen. I första stycket sägs att en passmyndighets anmaning att överlämna pass enligt 17 § inte kan överklagas. Här avses de fall där ett överklagbart beslut redan har fattats om att passet skall återkallas eller att dess giltighetstid begränsats. I andra fall kan passmyndighetens beslut överklagas (se paragrafens andra stycke). Normalt skall beslutet överklagas till . Detta gäller emellertid endast om det är polismyndigheten som har fattat beslutet. beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Om en passmyndighet utomlands har fattat beslutet, skall detta överklagas direkt hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överkla- gande till kammarrätt. Länsstyrelserna var fram till passmyndigheter. När det nuvarande systemet med polismyndigheterna som passmyndighet infördes var länsstyrelserna högsta polismyndighet i länet. Det var då naturligt att var den instans som prövade överklaganden av polismyndigheters passbeslut. har emellertid roll när det gäller polisverksamheten tagits bort. Därmed finns det inte heller något skäl att låta länsstyrelserna överpröva polismyndigheternas beslut. Det framstår också som mindre lämpligt att ha skilda överklagandebestämmelser beroende på vilken myndighet som först har prövat ärendet. En polismyndighets beslut i passfrågor bör där- för liksom en utomlands belägen passmyndighets beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Av 30 § passlagen framgår att en passmyndighets eller en länsstyrelses Prop. 2004/05:119 beslut i passärenden gäller . Mot bakgrund av den före- slagna ändringen i överklagandebestämmelserna bör detsamma i fortsätt- ningen gälla också allmän förvaltningsdomstols beslut i passärenden. Dock bör det införas en möjlighet för domstolen att förordna att beslutet inte skall gälla . Detta föranleder ändringar i 30 § passlagen. 6.3Anpassning till lagen om svenskt medborgarskap Regeringens förslag: I 12 § passlagen klargörs att pass skall återkal- las om passinnehavaren efter ansökan befriats från sitt svenska med- borgarskap. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan invändningar. Skälen för regeringens förslag: En ny medborgarskapslag trädde i kraft , lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. Den tillåter, till skillnad från tidigare lagstiftning, dubbelt medborgarskap. regler om förlust av svenskt medborgarskap vid förvärv av ut- ländskt har därför inte någon motsvarighet i den nya lagen. Regler om förlust av medborgarskap utan egen begäran finns numera endast i fråga om personer som är födda utomlands och aldrig haft hemvist i eller vistats här under förhållanden som tyder på samhörighet med landet. En sådan person förlorar enligt 14 § sitt svenska medborgarskap när han eller hon fyller . Efter ansökan kan dock medges att medborgarska- pet får behållas. Förlust sker inte om det skulle leda till statslöshet. Där- utöver finns i lagen bestämmelser om befrielse av medborgarskapet på den enskildes initiativ. I 15 § stadgas således att den som är eller önskar bli utländsk medborgare får på ansökan befrias från sitt svenska medbor- garskap. Befrielse skall medges den som saknar hemvist i . Den som har hemvist i får vägras befrielse endast om det finns sär- skilda skäl. I 12 § passlagen anges att passmyndigheten skall återkalla gällande pass om passinnehavaren förlorar sitt svenska medborgarskap. Bestäm- melsen bör mot bakgrund av de beskrivna reglerna i medborgarskapsla- gen förtydligas så att det framgår att ett pass skall återkallas också om passinnehavaren efter ansökan befriats från sitt svenska medborgarskap. Regeringens förslag: Sekretess skall gälla hos en passmyndighet för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärenden enligt passlagen, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- I promemorian föreslås dock även att det skall gälla absolut sekre- tess för det underlag som passökanden lämnar in och för den biometriska information som framställts med hjälp av underlaget. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller har inte haft några invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag: Uppgifter i passärenden måste i de flesta fall betraktas som harmlösa. När det gäller ärenden där passmyn- digheten har att överväga om en passansökan skall avslås eller ett pass skall återkallas kan det emellertid förekomma uppgifter i ärendet som måste betraktas som känsliga för den enskilde. Enligt 7 kap. 15 § första stycket 1 sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolk- ningen och, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i annan verk- samhet som avser registrering av betydande del av befolkningen, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom när- stående lider men om uppgiften röjs. Bestämmelsen är således försedd med ett s.k. kvalificerat rakt skaderekvisit dvs. det gäller en extra stark presumtion att uppgifter i sådana verksamheter är offentliga. Skade- rekvisitet är avsett att skydda uppgifter av särskilt ömtålig art samt upp- gifter som normalt sett är harmlösa, men som på grund av speciella om- ständigheter får anses vara särskilt känsliga i det enskilda fallet. Som exempel på den förstnämnda kategorin nämns i motiven bl.a. uppgifter om ändrad könstillhörighet. Som exempel på den andra kategorin nämns bl.a. förföljda personers adressuppgifter (prop. 1979/80:2 Del A s. 211). Enligt 7 kap. 15 § andra stycket sekretesslagen gäller vidare sekretess i verksamhet som avses i paragrafens första stycke 1 för uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Bestämmelsen är försedd med ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. det gäller en presumtion för att sådana uppgifter omfattas av sekretess. Regeringen har med stöd av 7 kap. 15 § första stycket 1 förordnat att motsvarande sekretess som gäller enligt den bestämmelsen skall gälla för uppgifter om enskildas personliga förhållanden bl.a. i verksamhet som avser centrala passregister (1 b § sekretessförord- ningen [1980:657]). Fråga har uppkommit hur långt denna sekretess sträcker sig när det gäller uppgifter som ligger till grund för eller som kan komma att ligga till grund för en registrering i passregistret. Att de uppgifter som skall registreras även omfattas av sekretess i den mån de förekommer i t.ex. en passansökan får anses stå klart. Frågan är dock vad som är avsett att gälla beträffande andra uppgifter i ett passärende än de som är avsedda att registreras. Om en passmyndighet inom riket t.ex. har fått in en ansökan om att ett pass skall utfärdas för en underårig utan vårdnadshavares samtycke skall myndigheten enligt 3 § andra stycket passförordningen (1979:664) inhämta ett yttrande i ärendet från den kommunala nämnd som fullgör uppgifter inom . Kan upp- gifter om den enskildes sociala förhållanden som omnämns i ett sådant yttrande omfattas av sekretessen? har under hand gett uttryck för uppfattningen att så inte är fallet. Man kan å ena sidan hävda att även uppgifter i ett sådant yttrande inhämtas i verksamhet som avser centrala passregister. Å andra sidan används i lagtexten begreppet verksamhet som avser registrering och det görs i motiven till 7 kap. 15 § sekretesslagen inga klara uttalanden i vilken omfattning denna sekretess är avsedd att omfatta samtliga känsliga uppgifter i ett ärende som kan komma att ligga till grund för en registre- ring, dvs. även sådana uppgifter som inte är avsedda att registreras. Med hänsyn härtill finner regeringen att det råder osäkerhet om i vilken ut- sträckning det gäller sekretess i ärenden enligt passlagen. Lagstiftningen bör därför förtydligas. Det kan övervägas om ett förtydligande bör göras i 7 kap. 15 § sekre- tesslagen. Eftersom problem, såvitt känt, bara har uppstått när det gäller passärenden anser dock regeringen att förtydligandet i stället bör ske ge- nom att en särskild bestämmelse om sekretess i ärenden enligt passlagen införs. Den nya bestämmelsen bör placeras i 7 kap. 19 § sekretesslagen som innehåller bestämmelser om sekretess till skydd för enskilds per- sonliga förhållanden hos polismyndigheter i andra sammanhang än brottsbekämpning. Eftersom den föreslagna bestämmelsen skall vara tillämplig även hos andra passmyndigheter än polismyndigheter (ut- landsmyndigheter), bör bestämmelsen placeras i paragrafens andra stycke där viss sekretess, som är tillämplig även hos andra myndigheter än polismyndigheter, regleras (jfr prop. 1987/88:137 s. 38). Till skillnad från passregistret, där ett begränsat antal uppgifter som oftast är att anse som harmlösa registreras, kan ett passärende innehålla många uppgifter, varav en hel del kan vara känsliga. Det gäller särskilt när en passansökan avslås eller ett pass återkallas. Med hänsyn härtill bör sekretessen i passärenden till skillnad från vad som gäller enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen, men i likhet med vad som gäller i övriga verk- samheter som regleras i 7 kap. 19 § gälla med ett vanligt rakt skaderek- visit. Det innebär att sekretess gäller om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Den tid under vilken sekretessen högst skall gälla bör, i likhet med vad som redan gäller enligt 7 kap. 19 §, begränsas till . Eftersom den nya bestämmelsen bara skall gälla i ärenden enligt passlagen kommer den inte att omfatta den registrering av uppgifter som enligt 23 § passförordningen (1979:664) senare sker i centrala passregister. I den senare verksamheten gäller sekretess enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen och 1 b § sekretessförordningen. I 16 kap. 1 § sekretesslagen finns de tystnadsplikter uppräknade som har företräde framför meddelarfriheten, dvs. den grundlagsfästa rätten att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering. Denna frihet är inte begränsad när det gäller uppgifter som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 19 § sekretesslagen. Det saknas anledning att behandla uppgifter i ärenden enligt passlagen på annat sätt. I avsnitt 4.2 har frågan om biometriskt information i pass behandlats. I promemorian föreslogs att den enskilde skulle lämna underlag för sådana biometriska uppgifter som skall finnas i passet och att det skulle införas en särskild sekretessbestämmelse för detta underlag. Som framgår i av- snitt 4.2.2. föreslås i propositionen i stället att den enskilde skall vara skyldig att låta passmyndigheten ta en bild i digitalt format av sökandens ansikte. utvinner biometriska data ur bilden och gör en datorstödd jämförelse för att säkerställa att den ansiktsbild som förs in i passet har en sådan kvalitet att den fungerar vid en sådan jämförelse. Därefter framställs det underlag som efter bearbetning av passtillver- karen resulterar i det färdiga passet. Hela underlaget, inklusive de bio- Prop. 2004/05:119 metriska data som tas fram, får anses utgöra en mellanprodukt till den Sådana handlingar blir inte allmänna om de inte expedie- ras eller tas om hand för arkivering (2 kap. 9 § andra stycket tryckfri- hetsförordningen). I förarbetena till 2 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen anfördes att om en myndighet sänder över en handling till någon utom- stående endast för teknisk bearbetning är det naturliga att se det som att handlingen aldrig har befunnit sig utanför myndigheten (prop. 1975/76:160 s. 137). Det färdiga passet är en handling som skall expedie- ras. Av huvudregeln i 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen följer att passet anses upprättat när det har expedierats. De biometriska data som kan tas fram i samband med passansökan skall förstöras när passet lämnats ut. Eftersom dessa data inte arkiveras i samband med att passet expedieras blir frågan om sekretess för dem inte aktuell. Som tidigare nämnts gäller enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen och 1 b § sekretessförordningen sekretess i verksamhet som avser passregistret för uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Den digitala ansiktsbilden är också en fotografisk bild. Detta innebär att när de nya passbilderna förs in i passregistret kommer de att skyddas av sekretess i samma omfattning som nuvarande passfotografier. Något behov av att ändra 7 kap. 15 § sekretesslagen finns därför inte. I avsnitt 5.5 har föreslagits att pass som förvaras av en kriminal- vårdsanstalt inte annat än i undantagsfall skall få disponeras av den in- tagne och att personalen på ett särskilt ungdomshem skall kunna hindra den dömde från att disponera sitt pass. I anledning av dessa förslag har Kammarrätten i påpekat att det inte finns bestämmelser i sek- retesslagen som skyddar den enskilde mot utlämnande av minnesenhe- terna som innehåller biometriskt underlag när passen förvaras av myn- dighet. Avgörande i frågan om behov av skydd mot utlämnande upp- kommer är om passet kan betraktas som en allmän handling i tryckfri- hetsförordningens mening. En allmän handling uppkommer när den är att anse som upprättad av en myndighet eller inkommen till en myndighet. Att en lokal kriminalvårdsmyndighet förvarar en intagens pass med stöd av en särskild bestämmelse, som hindrar den intagne att disponera passet, innebär inte att passet är att anse som en till inkommen handling. Något behov av sekretesskydd föreligger därför inte heller i denna situation. utfärdas av de svenska passen med en giltighetstid . För resterande del gäller en giltighetstid (barn under ar- ton år) eller (extra pass och provisoriska pass). En halvering av passens giltighetstid och införandet av biometrisk information i passen medför en ökad belastning på passmyndigheterna och därmed också ökade kostnader. Inom riket utfärdas ca 870 000 pass (ca 800 000 ordinarie pass och ca 70 000 provisoriska). utfärdas ca 40 000 pass (ca 31 500 ordinarie och 8 500 proviso- riska). har beräknat att antalet pass utfärdade inom riket kommer att öka till ca 1 400 000 pass när förändringen av giltighetstiden fått full effekt. I passärenden inom riket tas det ut avgifter som disponeras av polismyndigheterna och som syftar till att ge full kostnadstäckning för verksamheten. Även framtida, ökade kostnader för passärenden bör en- ligt regeringens mening finansieras genom avgifter. har i sin rapport över uppdraget att förbereda ett eventuellt införande av biometrisk information i pass och andra resehandlingar, beräknat hur mycket ansökningsavgifterna behöver höjas för att full kostnadstäckning skall uppnås. Mot bakgrund av bedömer re- geringen att ansökningsavgiften för pass inom riket bör ökas från till ca och för de nya provisoriska passen från upp till ca . Anledningen till att höjningen av avgifterna för de provisoriska passen blir väsentligt högre än för vanliga pass är bl.a. att fullständig ut- rustning för framtagande av pass måste finnas på de platser där proviso- riska pass skall utfärdas. För passmyndigheterna utom riket tillämpas förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna enligt vilken avgiften för ett ordinarie pass är och för ett provisoriskt pass . Dessa avgifter ger inte full kostnadstäckning för verksamheten och disponeras inte heller av utlandsmyndigheterna. Regeringen anser att dessa avgifter bör höjas i väsentlig mån. Finansieringen av förslagen i denna del behöver övervägas ytterligare. Införande av nya kontrollrutiner vid den svenska gränsen kommer att leda till ökade kostnader framför allt på grund av att ny utrustning behö- ver köpas in och personal utbildas. Vid de passkontroller där polisen har ansvaret för kontrollen skall sådan utrustning införskaffas av polisen inom ramen för befintliga anslag. Inom pågår ett ar- bete med att beräkna dessa kostnader. I de fall annan myndighet inom ramen för sin verksamhet har ett självständigt ansvar att utföra passkon- troller så skall denna myndighet finansiera nödvändig utrustning med befintliga anslag. skall se till att nödvändig kunskap om handhavande av kontrollutrustningen kommer berörda myndigheter till del. I avsnitt 4.2.1. har det nya sättet att ta fram underlag för passtillverk- ningen beskrivits. Passökanden ska i fortsättningen fotograferas hos passmyndigheten i stället för som hos en fotograf eller i en fotoau- tomat. Detta medför konsekvenser för de privata företag som tillhanda- håller dessa tjänster . Föreningen och har i yttranden över förslaget i utkastet till lagråds- remiss invänt mot att fotograferingen av passökanden i fortsättningen skall äga rum hos passmyndigheten. Enligt uppgifter från , vilka organiserar huvuddelen av de företag som i dagligt tal kallas för fotohandlare, står fotohandeln för ca hälften av marknaden. Förbundet har angett att den totala marknaden utgör ca 800 000 passbil- der , vilket enligt förbundets tidigare beräkningar innebär att foto- handeln kommer att förlora i utebli- ven vinst. Förbundet har i yttrandet över förslaget i utkastet till lagråds- remiss nu uppgett att en omsättning kommer att försvinna om förslaget genomförs. Regeringen anser att den föreslagna Prop. 2004/05:119 ändringen av passansökningssystemet innebär en mycket viktig del i strävan att öka säkerheten i pass. Genom att passmyndigheten tar en bild av sökanden säkerställs att bilden i passet verkligen avbildar rätt person. Vidare säkerställs att passbilden har en sådan kvalitet att den kan använ- das för datorstödd verifiering vid en gränskontroll. I förevarande fall an- ser regeringen att behovet av att öka säkerheten i pass väger tyngre än de men detta kan medföra för den privata marknaden. Andra alternativ är både av tekniska och praktiska omständigheter inte möjliga. Regeringen menar att det därför inte är möjligt att bibehålla den nuvarande ordningen att passökanden ger in fotografier i samband med passansökan. Förslaget att långtidsdömdas pass skall återkallas kommer att innebära att passmyndigheterna (polismyndigheterna) får handlägga ett större an- tal ärenden än vad som är fallet. Förslaget att Statens in- stitutionsstyrelse skall pröva frågor om passtillstånd innebär att även denna myndighet får en något ökad arbetsbelastning. Det kommer dock att röra sig om ett så begränsat antal ärenden att förslagen skall finansie- ras inom ramen för polisens respektive Statens institutionsstyrelses nuva- rande anslag. När det gäller förslaget att föra över prövningen av överklagade ären- den enligt passlagen direkt till allmän förvaltningsdomstol, kan det kon- stateras att antalet passärenden som överklagas är mycket lågt. Länssty- relsen i har i genomsnitt haft att pröva endast ungefär fem ärenden . Den föreslagna förändringen innebär inte heller någon ny uppgift för länsrätten, som ju har att pröva passärenden som överklagats från . Sammantaget bedömer regeringen att kostnadsökningen skall finansieras inom befint- liga anslag. Övriga förslag beräknas inte leda till några nämnvärda ökade kostnader för det allmänna. 8 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser De föreslagna ändringarna bör träda i kraft . Reger- ingen föreslår därför att ändringarna skall träda i kraft . Kravet på biometriskt underlag i form av ansiktsbild bör inte gälla de pass som utfärdats enligt äldre bestämmelser. utfärdade pass bör därför fortsätta att gälla som anges i passet. Ett överklagande enligt 27 § passlagen som kommit in till före ikraftträdandet av ändringarna i passlagen, men som ännu inte av- gjorts vid ikraftträdandet skall överlämnas av till allmän förvaltningsdomstol och handläggas i enlighet med 27 § i dess nya ly- delse. Förslaget till lag om ändring i passlagen (1978:302) I paragrafen regleras bl.a. frågor om passens giltighetstid. Den huvudsakliga ändringen i andra stycket innebär att giltighetstiden för vanliga pass avseende personer sänks från nuvarande tio år Frågan har behandlats i avsnitt 4.3. Vid övergången till ett system med giltighetstid kommer det att finnas ett stort antal pass med tioårig giltighetstid. Dessa blir inte ogiltiga när ändringen träder i kraft utan gäller så länge som det anges i passet (jfr övergångsbestäm- Övriga ändringar i paragrafen är redaktionella. I paragrafen behandlas frågor om skyldighet att medföra pass vid utresa från och vid inresa från annat land. I paragrafens första stycke föreskrivs att en svensk medborgare inte får resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. har pass inte krävts vid utresa ur riket för passagerare på fartyg som efter utresan med åter- vändande tur anlöper svensk hamn, om de enligt de villkor som gäller för resan inte tillåts stiga i land i främmande stat och medför särskilt passer- kort för resan (punkten 5). Ändringen i andra stycket (tidigare första stycket andra meningen) innebär att detta undantag från kravet på medfö- rande av pass tas bort. Ändringen har behandlats i avsnitt 4.6. I tredje stycket (tidigare andra stycket sista meningen och tredje stycket) föreskrivs att en svensk medborgare skall medföra pass vid in- resa från annat land. I andra meningen ges dock liksom tidigare un- dantag genom att en svensk medborgare inte behöver medföra pass vid inresa från annat land om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt, eller om inresa sker från vissa angivna länder. av redaktionellt slag och någon materiell ändring är inte avsedd.