prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — En annan situation där uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning är om verkställigheten som sådan av avvisnings- eller utvisningsbeslut skulle medföra en allvarlig risk för utlänningens liv eller hälsa. Utlänningens hälsotillstånd kan vara sådant att resan i sig kan innebära I fall då sjukdomen eller vårdbehovet är av övergående natur kan det bli aktuellt att bevilja ett tidsbegränsat tillstånd t.ex. för att utlänningen skall kunna genomgå en operation som inte kan utföras i hemlandet. är varaktigheten och utvecklingen av hälsotillståndet som måste ligga till grund för bedömningen av längden på ett eventuellt uppehållstillstånd. längre varaktighet, ju starkare talar detta för att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas. I fall då sökanden, i väntan på ett slutligt besked i uppehållstill- ståndsfrågan, har vistats i och under sådana förhållanden som medfört att sökanden fått en särskild anknytning till landet, kan anknytningen enligt praxis ha stor betydelse vid bedömningen av om uppehållstillstånd skall beviljas. Speciellt gäller detta i ärenden som rör Anknytningen kan ha uppkommit på olika sätt, bl.a. genom anpassning till det svenska samhället. De allra flesta fall gäller barn som har anpassat sig till det svenska samhället genom att t.ex. ha gått i svensk För att vuxna personer skall få stanna här på grund av anknytning krävs skäl med stor tyngd, t.ex. social etablering under mycket långvarig I praxis har vuxna personer endast i sällsynta undantagsfall beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl på grund av anknytning och då oftast i förening med andra skäl. har föreslagit att vistelsetiden och anpassning till svenska förhållanden skall föras upp som ett särskilt rekvisit vid bedömningen av humanitära skäl. Regeringen instämmer i utredningens bedömning. som bör ha betydelse är normalt endast sådan som uppkommit under laglig vistelse här. Detta avser i princip vistelsen för asylansökan fram till dess frågan slutligt prövats. För att anknytning på grund av lång vistelsetid i skall kunna beaktas som skäl nog för uppehållstillstånd krävs att den utdragna handläggningstiden berott på omständigheter utanför utlänningens kontroll. har fördröjt handläggningen, t.ex. genom att undanhålla uppgifter eller handlingar och inte medverkat i utredningen, skall uppehållstillstånd normalt inte beviljas. Uppehållstillstånd bör dock även fortsättningsvis kunna beviljas då barn, som gömts av andra , är berörda. detta sammanhang bör framhållas vikten av att barn inte kommer att utnyttjas när önskan att bosätta sig i är stark men skyddsskälen är Det är viktigt att betona att tiden i sig, dvs. räknat i månader eller år, inte har någon självständig relevans vid bedömningen. betydelse som orsak till att en person har hunnit få särskild anknytning Det ligger i sakens natur att det krävs viss vistelsetid för att det skall vara möjligt att få sådan anknytning till landet att uppehållstillstånd av det skälet kan beviljas. Men det går självfallet inte att ange någon viss vistelsetid som ensamt berättigar till uppehållstillstånd. Andra omständigheter som kan beaktas vid den samlade bedömningen har belyst ett antal omständigheter som enligt utredningen vid en samlad bedömning kan vägas in som skäl för uppehållstillstånd på humanitär grund. Dit hör social utstötning, traumatisering till följd av tortyr eller liknande svåra upplevelser i hemlandet eller till följd av människohandel. Andra skäl som nämns är kön eller sexuell läggning och humanitära skäl som gäller någon annan än sökanden. Regeringen vill i detta sammanhang starkt betona betydelsen av att frågor om behov av asyl eller skydd i övrigt liksom andra huvudgrunder för uppehållstillstånd noggrant prövas innan frågan om tillstånd enligt bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter eventuellt prövas. Regeringen har ovan föreslagit att skyddsbestämmelsen om väpnad konflikt skall få ett vidgat tillämpningsområde bl.a. för att komma till rätta med den glidning mot att i ökad utsträckning ge tillstånd på grund av humanitära skäl som huvudsakligen är skyddsrelaterade. Det är naturligtvis möjligt att väga in omständigheter av de slag som nämnt vid den samlade bedömningen av om uppehållstillstånd skall ges. Humanitära skäl för någon annan än sökanden hör självfallet hemma i detta sammanhang. Även traumatisering, som under vissa omständigheter i värsta fall kan leda till ett livshotande tillstånd, faller inom också denna bestämmelses tillämpningsområde liksom vissa fall av social utstötning. Det går inte att generellt uttömmande särskilja vilka situationer i gränsområdet mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter som är att hänföra till den ena eller andra grunden. I det enskilda fallet kan också de båda grunderna för uppehållstillstånd reellt hänga samman. Exempelvis kan förföljelse eller trakasserier leda till fysiska skador eller traumatisering, oavsett om detta är att beteckna som ett sjukdomstillstånd, ett funktionshinder eller ett personligt lidande, vilket vid en sammanvägning kan utgöra grund för uppehållstillstånd. Detta kan dock enbart komma ifråga vid sådana fall av svårt traumatiserande upplevelser eller social utstötning som antingen inte är av tillräcklig tyngd för att asyl eller uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt skall kunna beviljas, eller som faller utanför tillämpningsområdet för flyktingbestämmelsen eller för bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt. Som anfört kan social utstötning på grund av funktionshinder i vissa fall vara en omständighet som bör vägas in i den samlade bedömningen. Något beslut om avvisning bör liksom inte fattas då det redan inför ett beslut över en ansökan om uppehållstillstånd står klart att ett avlägsnandebeslut inte skulle gå att verkställa. Det finns inte någon särskild tillståndsgrund i utlänningslagen för de situationer där verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut inte skulle kunna ske av praktiska skäl. Avsaknaden av en särskild tillståndsgrund kan i vissa fall innebära att en utlänning först måste få avslag på sin ursprungliga ansökan om uppehållstillstånd innan om uppehållstillstånd tas upp på nytt i verkställighet av avvisningsbeslutet. har, bl.a. för att komma tillrätta med detta, föreslagit att en lagreglering av uppehållstillstånd vid verkställighetshinder införs. Verkställighetshinder av nu nämnt slag utgör inte alltid en sådan omständighet som är hänförlig till utlänningens person. ändå bedömning att denna form av hinder även fortsättningsvis skall beaktas, men anser att det bör göras inom ramen för en samlad bedömning av huruvida det föreligger synnerligen ömmande I vissa fall uppkommer hindret eller blir känt först efter det att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har vunnit laga kraft. det land dit utlänningen skulle sändas vägra att ta emot honom eller I 8 kap. UtlL anges inte konsekvenserna av att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas. dock uppehållstillstånd kunnat beviljas eller permanent i dessa fall och då med stöd av bestämmelsen om humanitära skäl. Hinder mot verkställighet som utlänningen själv har förorsakat, och som kan undanröjas genom utlänningens medverkan, utgör i praxis inte ett sådant verkställighetshinder som medför rätt att stanna i (Utlänningslagen Vägledande beslut reg. Ett exempel på en sådan situation är att utlänningen har avsagt sig sitt tidigare medborgarskap och blivit statslös. Ett annat exempel på bristande med- verkan från utlänningens sida, som blir aktuellt först då det har meddelats ett avlägsnandebeslut, är att utlänningen inte medverkar till att skaffa I de fall då det föreligger verkställighetshinder som beror på utlänningens eget agerande bör dessa generellt kunna bedömas som tillfälliga verkställighetshinder, eftersom de kan undanröjas genom Regeringens förslag: I bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter tydliggörs att de omständigheter som kommer fram i ett barns ärende inte behöver vara av samma allvar och tyngd som när det gäller vuxna personer. förslag: Överensstämmer i huvudsak med Utredningen föreslog dock att bestämmelsen om barn skulle föras in i en särskild paragraf. Remissinstanserna: Många remissinstanser är positiva till den av utredningen föreslagna barnbestämmelsen. framhåller dock risken för att ett fokuserande på barnets humanitära skäl kan medföra att barnet av sina föräldrar utnyttjas i deras strävan att få uppehållstillstånd. vänder sig mot tanken på en särskild barnparagraf och menar att kravet bl.a. förstärker risken att flyktingföräldrar och handläggare ser barnens ohälsa som en biljett till . uttrycker oro för att barnen kan komma att utnyttjas när önskan att bosätta sig i är stark men skyddsskälen anser att det kunde ha gjorts en analys av vilka omständigheter som bör ligga till grund för humanitära skäl för barn utan att det nödvändigtvis gör det för en vuxen asylsökande. anser också att den särskilda paragrafen avseende barn för att få praktisk betydelse bör vara tydligare avseende barnspecifika skäl. Svenska Röda Korset, och för f.d. är tveksamma till om bestämmelsen i större utsträckning kommer att leda till en generösare tillämpning. kommun anser att förslaget är otydligt. Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) anser att barnbestämmelsen inte är tillräckligt kraftfullt utformad. , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Kristna Råd och Statskontoret anser att nu gällande anvisning om hänsynstagande till barns bästa i 1 kap. 1 § andra stycket UtlL tillräckligt poängterar behovet av lyhördhet vid handläggningen och bedömningen av barns ansökningar. Skälen för regeringens förslag: Vid prövningen av ärenden som berör barn skall alltid den s.k. portalbestämmelsen om barnets bästa beaktas (1 kap. 1 § andra stycket UtlL och 1 kap. 10 § NUtlL). Enligt denna bestämmelse gäller att, i fall som berör ett barn, det särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets bästa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. För barn liksom för vuxna gäller att huvudgrunderna för uppehållstillstånd först skall prövas innan uppehållstillstånd enligt bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter eventuellt kan komma i fråga. Barn kan självfallet vara flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Detta har kommit bort i den allmänna debatten som fokuserats på humanitära skäl. När portalbestämmelsen infördes betonade regeringen att den bedömdes få en särskild betydelse vid prövningen av humanitära skäl och att de humanitära skälen borde kunna vara av något mindre allvar och tyngd för att uppehållstillstånd skulle beviljas ett barn har dock bedömt att portalparagrafen inte fullt ut fått avsett genomslag vid prövningen av humanitära skäl. Regeringen anser mot denna bakgrund att ett förtydligande bör ske av hur portalparagrafen skall beaktas vid prövningen av synnerligen ömmande omständigheter. Lagrådet har framfört att en erinran om portalparagrafen endast i detta sammanhang kan leda till att paragrafens betydelse urholkas i andra sammanhang. Någon sådan risk kan inte regeringen se. Tvärtom är det viktigt att framhålla att omständigheterna när barn berörs inte behöver vara av samma allvar och tyngd som när det gäller vuxna personer. Såväl myndigheter som frivilligorganisationer har fört fram det önskvärda i att tydligare markera hänsynen till barnen och barnens egna skäl i prövningen av de humanitära skälen. Det finns i detta sammanhang skäl att påminna om att barn skall uppmärksammas som individer som kan ha egna skäl för uppehållstillstånd (prop. 1988/89:86 s. 81). Vid införandet av portalbestämmelsen anfördes dock att prövningen av barnets bästa inte kan gå så långt att det i princip blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn. Risken skulle i sådant fall finnas att det blev frestande att utnyttja barnen när önskan att bosätta sig i ett visst land är stark men skyddsskälen otillräckliga (prop. 1996/97:25 s. 247). Den föreslagna bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter för uppehållstillstånd gäller både barn och vuxna. I syfte att klargöra att kraven kan ställas lägre i fall där barn är berörda, har föreslagit en särskild barnparagraf. Detta innebär t.ex. att situationen för barnet kan vara mindre allvarlig än vad som krävs för att en vuxen person skall beviljas uppehållstillstånd. Länsrätten i , vid och genom har framhållit att det också finns risker med att i lagen starkt betona barnens humanitära situation som särskild grund för uppehållstillstånd. Det kan enligt dessa remissinstanser leda till att barn upplever en stark press och kanske till och med utnyttjas av sina föräldrar. Regeringen anser att det ligger åtskilligt i denna uppfattning. Det kan finnas en risk för att den särskilda barnbestämmelse som föreslagits av ger en överdriven bild av barns möjligheter att få uppehållstillstånd och att en sådan bestämmelse kan bidra till att barnen sätts under en sådan press som remissinstanserna beskrivit. Barnet kan uttryckt med andra ord uppleva att familjens möjligheter till uppehållstillstånd hänger på barnet och barnets förmåga att leva upp till kraven i utlänningslagen. Regeringen delar utredningens uppfattning att det behövs ett tydliggörande av portalbestämmelsens betydelse. måste remissinstansernas synpunkter tillvaratas. Detta leder regeringen till uppfattningen att det inte är lämpligt med en särskild undantagsparagraf för barn. En särskild paragraf skulle kunna ge utrymme för en sådan tolkning som remissinstanserna varnat för. Även om bestämmelsen också när det gäller barn endast skall användas i undantagssituationer behöver barnets situation dock inte vara lika allvarlig som för att en vuxen skulle kunna få uppehållstillstånd. Det kan t.ex. finnas skäl att i högre grad väga in ett barns anpassning till svenska förhållanden i den samlade bedömning som skall göras. Detta innebär alltså att barns anpassning till svenska förhållanden inte ensamt kan tillmätas avgörande betydelse. Det finns många barn som tillsammans med sina föräldrar vistas i där det inte är rimligt att med stöd av denna undantagsbestämmelse bevilja uppehållstillstånd. Det finns också anledning att understryka, att det inte i sig kan anses negativt för ett barn att tillsammans med sina föräldrar och eventuella syskon återvända till familjens hemland (se vidare prop. 1996/97:25 s. 249). När det gäller barn med funktionshinder bör det likaså vara möjligt att ta större hänsyn till prognos, vårdbehov och psykosocial utveckling liksom till stödmöjligheterna i såväl som i hemlandet än vad man skulle göra för vuxna personer. Avgörande är även här den samlade bedömningen. Regeringen föreslår att förutsättningarna för att ge uppehållstillstånd skall framgå av lagen och att omständigheterna då inte behöver vara av samma allvar och tyngd som om det gällt vuxna personer. Barnbestämmelsen är också avsedd att markera att barnets individuella skäl för uppehållstillstånd måste prövas särskilt och inte enbart som en del av föräldrarnas ärenden. Att så skett bör självfallet framgå av beslutet. Uppehållstillstånd beviljas , tidsbegränsat uppehållstillstånd, eller utan tidsbegränsning, permanent uppehållstillstånd. gäller att permanent uppehållstillstånd normalt beviljas direkt för de utlänningar som avser och tillåts att bosätta sig i . Redan då uttalade regeringen att tidsbegränsat uppehållstillstånd i vissa fall kunde beviljas även en utlänning som avsåg att bosätta sig här. Som exempel angavs tveksamhet beträffande utlänningens vandel eller försörjningsförmåga, när vistelsen i avsågs bli tidsbegränsad eller att utlänningen hade uttryckt ett önskemål om att endast få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (prop. 1983/84:144 s. 88). Vid tillkomsten av den nu gällande utlänningslagen gjordes samma ställningstagande (prop. 1988/89:86 s. 60 och s. 146). Utlänningslagen innehåller inte någon närmare reglering av när tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd skall väljas. Särskilda bestämmelser har dock införts när det gäller vissa situationer då ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges. På ansökan av förundersökningsledaren får enligt 2 kap. 4 a § UtlL ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en utlänning som vistas i , om det behövs för att en förundersökning eller en huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras. Enligt 2 kap. 4 b § UtlL får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd över huvud taget bör beviljas. Detsamma gäller enligt 2 kap. 4 c § UtlL beträffande bl.a. barn som behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Enligt 2 kap. 4 d § UtlL skall dessutom en utlänning som i andra fall än familjeåterförening beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning, vid det första beslutstillfället ges ett tidsbegränsat tillstånd. En särskild form av tidsbegränsade uppehållstillstånd uppehållstillstånd med tillfälligt skydd skall vidare beviljas utlänningar med stöd av det s.k. massflyktsdirektivet (EGT L 212, , s. 12, Celex 32001L0055 ), se 2 a kap. UtlL. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan också ges av humanitära skäl, t.ex. om verkställigheten har fördröjts utan att detta har berott på utlänningen (prop. 1988/89:86 s. 149 f.). Regeringens förslag: I den nya utlänningslagen skall det anges i vilka situationer tidsbegränsade uppehållstillstånd får beviljas. Utöver de situationer som anges utlänningslag skall anges att sådana tillstånd får beviljas för tidsbegränsade vistelser för arbete, studier eller besök, när det finns ett verkställighetshinder som inte är bestående och när uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter ges då utlänningens sjukdom eller behov av vård i är av övergående natur. förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag med den huvudsakliga skillnaden att utredningen också föreslår att det förs in en bestämmelse som anger att tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas enligt vissa särskilt angivna bestämmelser, men i övrigt endast om det föreligger särskilda skäl mot att bevilja permanent uppehållstillstånd. Remissinstanserna: Hovrätten för anser att det bland de undantag som anger när tidsbegränsade uppehållstillstånd får beviljas även skall räknas upp uppehållstillstånd till följd av umgänge med barn samt uppehållstillstånd på grund av arbete, studier och besök. Att uttryckligen i författningstexten göra alla tidsbegränsade uppehållstillstånd till undantag svarar dåligt mot de faktiska förhållandena anser . påpekar att det inte kan sägas att det skall föreligga särskilda skäl för att tidsbegränsa ett uppehållstillstånd, t.ex. då någon endast önskar ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, såsom vid besök eller annan tidsbegränsad vistelse. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande ordning finns inte valmöjligheten mellan tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd reglerad i lag annat än för speciella fall, bl.a. vid s.k. snabb anknytning för anhöriga. Av förarbetsuttalanden och praxis framgår dock att permanent uppehållstillstånd beviljas om utlänningen avser att bosätta sig här och det inte finns särskilda skäl som talar emot permanent uppehållstillstånd (prop. 1983/84:144 s. 86 ff.). Skäl för att redan från början bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan vara att det råder tveksamhet om utlänningens vandel och försörjningsförmåga, att vistelsen avses bli begränsad till eller att utlänningen själv har begärt att få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (a. prop. s. 86 ff.). För vissa typfall finns en praxis att tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas. Detta gäller bl.a. då uppehållstillstånd beviljas på grund av humanitära skäl, dels i vårdbehovsfall, om sjukdomen eller vårdbehovet är övergående, dels då det råder tillfälligt hinder mot att verkställa ett avvisningsbeslut. För att i lagtexten klargöra hur dessa fall skall bedömas anser regeringen liksom att det behövs särskilda bestämmelser om detta. I övrigt bör de nuvarande bestämmelserna om tidsbegränsat uppehållstillstånd vid bl.a. s.k. snabb anknytning, vård enligt lagen (1990:252) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt uppehållstillstånd för ett barn eller en man i anledning av faderskapsutredning föras över till den nya utlänningslagen. I lagen bör det också anges att tidsbegränsade uppehållstillstånd får beviljas för typiskt sett tidsbegränsade vistelser för arbete, studier och besök. föreslog en övergripande bestämmelse med innebörden att tidsbegränsat tillstånd får ges endast om det särskilt anges i lagen eller om det föreligger särskilda skäl mot att bevilja permanent uppehållstillstånd. När det gäller en inledande generell bestämmelse har både och påtalat att utredningens förslag inte helt speglar de verkliga förhållandena. Regeringen bedömer för sin del att det inte är lämpligt att i lag söka ge en heltäckande beskrivning av när ett permanent respektive tidsbegränsat uppehållstillstånd skall beviljas. Det är knappast möjligt att förutse alla de olika situationer som kan uppkomma. Ett visst utrymme måste därför Prop. 2004/05:170 lämnas för de tillståndsgivande myndigheternas bedömning. inledande bestämmelse som utredningen föreslagit bör därför inte komma i fråga. I detta sammanhang kan nämnas att (dir. 2004:20 och 2004:109) i sitt betänkande SOU 2004:132 bl.a. har föreslagit att asylsökande och skyddsbehövande i övrigt som inte medverkar till att klarlägga sin identitet och resväg om de bedöms ha andra, tillräckliga skäl för uppehållstillstånd beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd. Utredningens förslag bereds inom . 12 Vägran och återkallelse av uppehållstillstånd Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får dock vägras i vissa fall. Detta framgår av 3 kap. 4 § UtlL. Bland annat får en skyddsbehövande som flyr undan väpnad konflikt eller miljökatastrof vägras uppehållstillstånd, om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Dessutom får den skyddsbehövande vägras uppehållstillstånd av hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. I förarbetena till 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL (prop. 1994/95:179 s. 46 f., bet. 1994/95:SfU16, rskr. 1994/95:401) uttalas bl.a. följande beträffande brottslighet eller någon Uppehållstillstånd bör kunna vägras när det föreligger allvarliga anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och I princip bör det vara fråga om lagakraftvunnen fängelsedom som avser fängelsestraff av inte alltför kort varaktighet för att ett avslag Allvarlig eller upprepad misskötsamhet som inte är konstaterad genom lagakraftvunnen dom bör inte ensamt kunna leda till Endast då det är fråga om brottslighet som ligger på gränsen till vad som ensamt skulle kunna hindra uppehållstillstånd bör annan misskötsamhet kunna vägas in. Det måste då vara fråga om förhållanden som är otvetydigt konstaterade, exempelvis en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom. sagts gäller i första hand brottslighet och annan misskötsamhet i . Den tillståndsgivande myndigheten torde endast i ett mycket begränsat antal fall ha tillgång till uppgifter om brottslighet och andra anmärkningar i fråga om skötsamheten i annat land. ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i Gärningar som inte är straffbelagda i bör normalt inte vägas in även om de i ett annat land föranlett ett fängelsestraff av skyddsbehövande får beviljas uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § UtlL. Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd skall beaktas bl.a. om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Bestämmelsen fördes in efter förslag i prop. 1994/95:179.