prop · GS03175 · 2005-07-07 00:00:00 — AB:s ursprungliga förslag: (nuvarande ) har föreslagit att regeringen tillämpar kungörelse angående förbud att utan särskilt tillstånd framdraga enskild telegraf-, telefon- eller annan svagströmsledning över genom att ta ställning till om det finns några politiska hinder för att på ett visst ställe anlägga en telekabel över rikets gräns. I andra hand har föreslagits att regeringen ändrar kungörelsen till att endast omfatta anmälningsplikt. Remissinstanserna: har från sjöfartssynpunkt ingenting att erinra mot att kungörelse ändras i enlighet med ansökan. tillstyrker att rutinerna för handläggningen enligt kungörelsen ses över och har inget att invända mot att prövningen in- skränks till att avse omständigheter som inte skall prövas av domstol eller förvaltningsmyndighet i annan ordning. anser att det finns en obligatorisk skyldighet att inhämta fiskets synpunkter i samband med att kablar läggs ut i vattenområden. Om det sker i samband med att ledningsrätt erhålls och/eller om ledningsdragningen prövas av vatten- domstol är det tillräckligt. anser att de frågor som verket har att bevaka på ett tillfredsställande sätt torde kunna beaktas genom den prövning som sker enligt andra författningar och har från sitt ansvarsområde inget att invända mot de förslag som framförts om för- ändring i kungörelsen. Försvarsmakten anser att deras behov att skydda sina intressen alltid på ett lämpligt sätt kunnat tillgodoses av annan lagstiftning. Myndigheten är dock tveksam till om lagstiftningen ger tillräckliga möjligheter för beslutande myndigheter att ställa villkor som gagnar Försvarsmakten. Dessutom kan beslut kommat att leda till att myndigheten tvingas vidta åtgärder som medför kostnader. Försvars- makten förordar därför att det även fortsättningsvis bör ske en prövning som motsvarar den i kungörelsen. AB:s omarbetade förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. har förutom att föreslå att kungörelsen skall upphävas alternativt föreslagit att kungörelsens bestämmelser Prop. 2004/05:175 inarbetas i de nutida författningarna på teleområdet. Remissinstanserna: Försvarsmakten anser att kungörelsen kan upp- hävas, men att ett upphävande inte på något sätt eller i något samman- hang får leda till att myndigheten drabbas av kostnader. Skälen för regeringens förslag: Kungörelsen kom till under mot bakgrund av de särskilda förhållanden som då rådde. Kravet på tillstånd gäller för alla svagströmsledningar men det är i prakti- ken endast fråga om kablar för elektronisk kommunikation. Kungörelsen torde till mycket sällan ha tillämpats. Efter bolagisering 1993 och tillkomsten av andra teleföretag på marknaden vid sidan av statliga har det inkommit ett flertal ansökningar om tillstånd. remitterades ansökningar till ett flertal myndigheter såsom Överbefälhavaren (), , och . Med anledning av remissvaren efter AB:s ursprungliga förslag bereds numera endast Försvarsmakten tillfälle att yttra sig över ansökningarna. Med hänsyn till remissutfallet finns det anledning att överväga om det föreligger något behov av den prövning som sker enligt kungörelsen. Någon egentlig prövning förekommer i praktiken inte. I vissa fall före- kommer det dock att regeringen ställer villkor för meddelande av till- stånd. Något behov för att uppnå målen för sektorn elektronisk kom- munikation tillgodoses inte genom kungörelsen. Det kan antas att kun- görelsens syfte vid dess tillkomst var att underlätta kontrollen av olovlig underrättelseverksamhet. I dagens kommunikationssamhälle med dess möjligheter till trådlös kommunikation m.m. synes kungörelsen vara helt verkningslös för detta ändamål. Om kungörelsen upphävs innebär det inte att framdragandet av led- ningar för elektronisk kommunikation skulle bli oreglerat. Det finns be- stämmelser för ledningar av olika slag, inte bara teleledningar, oberoende om de går över eller helt inom riket och gäller både för led- ningar på land och på havets botten. Till reglerna hör krav på noggranna lägesbestämningar och registrering av ledning för att möjliggöra kon- fliktlösning med andra ledningar eller anläggningar. Hit hör också krav på ledningens placering och fysiska utförande så att andra intressen inte skadas t.ex. miljö, resursutnyttjande, försvar, markägarintressen etc. Det finns även krav på att ledningen avlägsnas när den tjänat ut. För att till- godose dessa krav finns annan lagstiftning på området. Flera myndig- heter berörs och systemet fungerar. Det allmännas intressen kan därmed anses vara fullt tillgodosedda även utan kungörelsen. kungörelse finns inga bestämmelser om ersättning till den som drabbas av kostnader till följd av kungörelsens tillämpning. Frågan om Försvarsmaktens eventuella kostnader för att tillstånd till lednings- dragning ges påverkas således inte av att kungörelsen upphävs. Några kvarstående problem som kan lösas inom ramen för kungörelsen torde således inte finnas. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att kungörelse bör upphävas. Eftersom kungörelsen har ändrats genom lag (se SFS 1991:243) måste den i enlighet med konstitutionell praxis också upphävas genom lag. 18 Ändringar i ledningsrättslagen Delmål 3 Tillgänglighet och säkerhet Vid tillhandahållande av olika produkter och tjänster som är beroende av ledningar för distribution (exempelvis bredband) är det som regel nöd- vändigt att utnyttja utrymme inom annans fastighet för att dra fram led- ningen. Rätten att dra en ledning över någon annans mark kan tryggas på olika sätt. Ett sätt är att ledningens ägare och fastighetens ägare träffar ett nyttjanderättsavtal. Ett annat sätt är att avtala om ett servitut till förmån för ledningshavarens fastighet. finns det också en sär- skild upplåtelseform, ledningsrätt. Bestämmelser om ledningsrätt finns i ledningsrättslagen (1973:1144). En ledningsrätt ger rätt att inom ett utrymme som ingår i någon annans fastighet dra fram och använda en ledning (inklusive för ledningens ändamål erforderliga anordningar). Rätten får upplåtas endast för vissa slag av ledningar, bl.a. för ledning som ingår i ett elektroniskt kommuni- kationsnät för allmänt ändamål (se 13 §§ ledningsrättslagen). En fråga om upplåtelse av ledningsrätt prövas av lantmäterimyndig- heten efter en ansökan av den som vill dra fram ledningen (se 5 och 15 §§). Prövningen sker vid en förrättning. skall vid förrättningen göra en avvägning mellan olika allmänna och enskilda intressen (se 611 §§). Ledningsrätt får, om vissa villkor är uppfyllda, upplåtas även om fastighetsägaren motsätter sig det (se särskilt 12 § ). Ledningsrätten upplåts i ett s.k. ledningsbeslut. I ledningsbeslutet skall anges bl.a. ledningens ändamål, det utrymme som upplåts för ledningen och den tid inom vilken ledningen skall vara utförd. Lantmäterimyndig- heten kan också i ledningsbeslutet ange vad som i övrigt behöver före- skrivas rörande ledningen. I anslutning till att ledningsbeslut meddelas fastställs också ersättning till fastighetsägaren för upplåtelsen (se 13 och 22 §§). En ledningsrätt gäller . Den kan ändras eller upphävas endast genom en ny förrättning (jfr. 33 §). En ledningsrätt kan överlåtas. En överlåtelse är dock giltig endast om den ledning för vilken ledningsrätten har upplåtits överlåts tillsammans med ledningsrätten (se 35 §). 18.1.2Vilka ledningar och andra anordningar omfattas av led- ningsrättslagen? I 2 § första och andra styckena ledningsrättslagen räknas upp vilka olika slag av ledningar som omfattas av lagen. Styckena har följande lydelse. Lagen gäller för ledningar av följande slag, 1. ledning som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ända- mål samt allmän svagströmsledning för signalering, fjärrmanövrering, data- överföring eller liknande ändamål, 2. elektrisk starkströmsledning för vilken koncession fordras eller som be- hövs för sådana ledningar som avses i 1, 3. vatten- eller avloppsledning som a)ingår i allmän va-anläggning, b)förser samhälle med vatten eller därifrån bortför avloppsvatten eller annan orenlighet, c)gagnar näringsverksamhet eller kommunikationsanläggning av betydelse för riket eller viss ort eller d)medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan och inte tillgodoser endast en enstaka fastighets husbehov, 4. ledning genom vilken fjärrvärme, olja, gas eller annan råvara eller produkt transporteras från produktionsställe, upplag eller lastplats och som a)tillgodoser ett allmänt behov, b)gagnar näringsverksamhet eller kommunikationsanläggning av betydelse för riket eller viss ort eller c)medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan. En anordning som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för allmänt än- damål men som inte utgör ledning skall vid tillämpningen av denna lag anses som ledning enligt första stycket 1. Av 3 § ledningsrättslagen framgår att i ledning ingår sådana för dess ändamål erforderliga anordningar som transformatorer, pumpstationer och andra tillbehör. Ledningsrätt kan alltså endast upplåtas för ledning av viss beskaffenhet som tjänar ett visst ändamål. Regleringen tar därvid sikte på olika ända- mål av allmännyttig karaktär som en ledning måste tjäna för att omfattas. Någon definition av termen ledning ges däremot inte i lagen. I för- arbetena till lagen anges bl.a. att som ledning får betraktas metalltråd, kabel eller annan elektrisk ledare, slang, rör, avloppstrumma, kulvert m.m. Som ledning räknas också, enligt förarbetena, helt nödvändiga till- behör till en ledning såsom stolpar, stag, socklar och fästen samt renings- brunnar och ventiler, däremot inte sådana anläggningar som tunnel, ränn- sten, dike, kanal eller timmerränna (jfr. 1973:157 s. 94 f. och 131). Enligt en lagändring som trädde i kraft omfattas numera även m.m. som ingår i elektroniska kommunikationsnät för allmänt ändamål av lagens ledningsbegrepp (prop. 2003/04:136, bet. 2003/04:BoU13, rskr. 2003/04:268, SFS 2004:643). 18.2.1Allmänt om behovet av förändringar i ledningsrättslagen Den del av infrastrukturen som utgörs av ledningar är en mycket viktig del av den totala samhälleliga infrastrukturen. Vid sidan av nyttjande- rätts- och servitutsavtal är ledningsrätt numera ett mycket viktigt instru- ment för att säkerställa rätten att dra fram och bibehålla ledningar över andras fastigheter. Det är åtskilligt som talar för att upplåtelseformen ledningsrätt kommer att få en ännu större betydelse. Det beror bl.a. på att ledningsrätt har ett starkt sakrättsligt skydd och att rätten får upplåtas även om en fastighetsägare motsätter sig det. Det är i och för sig möjligt att tvångsvis ta i anspråk annans mark eller utrymme för flertalet allmännyttiga ledningsändamål med stöd av reglerna i expro- priationslagen. Ledningsrättslagens förfarande med en förrättnings- process anses dock klart mer effektivt och mindre omständligt än det domstolsförfarande som expropriationslagen erbjuder. Sedan ledningsrättslagen trädde i kraft har den tekniska utveck- lingen gått mycket fort. Det har också skett omfattande omstrukture- ringar och utbyggnader av ledningsnäten. Dessutom har nya typer av nät för elektronisk kommunikation tillkommit. Ledningar och rätten till led- ningar har också blivit alltmer värdefulla tillgångar och för många före- tag utgör äganderätten eller dispositionsrätten till ledningar en grundläg- gande förutsättning för företagets verksamhet. Det är mot denna bak- grund angeläget att ledningsrättsinstitutet tillgodoser de behov som finns och som kan tänkas uppstå . Regeringen har i linje med detta redan tagit flera initiativ i syfte att göra institutet ledningsrätt ännu bättre. Sedan antagit regeringens förslag i propositionen Ledningsrätt för elektroniska kom- munikationsnät (prop. 2003/04:136), slås det numera fast i ledningsrätt- slagen att det går att få ledningsrätt inte bara för ledningar utan också för andra anordningar som ingår i elektroniska kommunikationsnät, exempelvis och antenner (se 2 § andra stycket ledningsrättslagen). Det har också, genom antagandet av förslagen i den nämnda propositio- nen, införts en möjlighet att i ett ledningsbeslut förordna att lednings- rättshavaren har rätt att inom det utrymme som upplåtits låta någon annan installera och använda ytterligare ledning (s.k. andrahandsupp- låtelse, se 11 a §). När det gäller möjligheterna att möta nuvarande och framtida behov är det framför allt området för elektronisk kommunikation som kommer i fokus. Utbyggnaden och nyttjandet av elektroniska kommunikationsnät för allmänt ändamål har varit, och är alltjämt, mycket dynamisk och går oerhört snabbt. Det är därför svårt att se vad som kommer att hända längre fram i tiden än . får det dock anses föreligga en liten risk för en utveckling som med- för att den nuvarande regleringen inte fullt ut korresponderar med den nya teknik som kan tänkas komma. Som närmare utvecklas nedan finns det anledning att överväga vissa ytterligare ändringar i ledningsrättslagen för att i ännu högre utsträckning säkerställa möjligheterna att möta nuvarande och framtida behov i sam- band med utbyggnad och nyttjande av elektroniska kommunikationsnät. 18.2.2Bör ledningsrättslagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta även vissa andra anordningar än ledningar? Regeringens förslag: Det skall vara möjligt att få ledningsrätt för tomma tunnlar, kulvertar, rör och andra liknande anordningar, om anordningen skall användas för att senare dra fram en ledning som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål, all- män svagströmsledning eller koncessionspliktig elektrisk starkströms- ledning genom den (s.k. kanalisationer). En sådan ledningsrätt skall innefatta en rätt för ledningsrättshavaren att inom kanalisationen dra fram och använda ledningar som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål, allmän svag- strömsledning eller koncessionspliktig elektrisk starkströmsledning i den uträckning som bestäms vid förrättningen. Utredningens förslag: Överensstämmer till viss del med regeringens förslag. Utredningen föreslog också att det skall vara möjligt att få led- ningsrätt för vissa slag av tunnlar för vatten- eller avlopp. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller invänder inte mot det. Det gäller bl.a. Hov- rätten över och , , , , , , i , , , Fastighetsägarna , jord- ägareförbund, och . Hovrätten över och ifrågasätter dock om det inte även bör fastställas inom vilken en kanalisation bör utnyttjas för en ledningsdragning. anför bl.a. att den som önskar anlägga en kanalisation skall visa att kanalisationen uppfyller ett angeläget allmänt intresse samt att fastighetsägaren ovillkorligen skall informeras om och få ersättning för var och en av de ledningar som ledningsrättshavaren senare drar fram i kanalisationen. anför att det bör tydliggöras att ledningar för fjärrkyla omfattas av ledningsrätts- lagen. Några remissinstanser avstyrker hela eller delar av förslaget. Det gäller bl.a. som menar att förslaget om led- ningsrätt för kanalisationer strider mot kravet att en ledningsrättsupp- låtelse måste tillgodose ett angeläget allmänt intresse enligt bestämmel- serna i 2 kap. 18 § regeringsformen. Skälen för regeringens förslag Bör ledningsrätt kunna upplåtas för rör eller annan anordning för fram- dragning av framtida ledning? Frågan om behovet av ledningsrätt för tomma rör, tunnlar, kulvertar och andra liknande anordningar för framdragning av framtida ledning, s.k. kanalisationer, har främst aktualiserats i samband med utbyggnaden av elektroniska kommunikationsnät. Ledningsrätt anses inte kunna beviljas för tomma kanalisationer som skall byggas för att innehålla ledningar som t.ex. ingår i elektroniska kommunikationsnät för allmänt ändamål. rande regleringen är det nämligen bara möjligt att anlägga kanalisationer som är nödvändiga för att en ledning skall fungera på ett bra sätt. Led- ningsrätten gäller i dessa fall för ledningen och kanalisationen utgör ett ledningstillbehör enligt 3 § ledningsrättslagen. Som exempel kan nämnas att fiberoptiska kablar, som är relativt ömtåliga, ofta skyddas genom att man samlar dem i en kanalisation, vanligen i form av ett rör. I praktiken förekommer det visserligen att ledningsrätt medges för ledningar med tillhörande kanalisationer som innehåller viss reservkapacitet för fram- tida behov av ytterligare ledning. I dessa fall har emellertid en eller flera ledningar alltid dragits fram i kanalisationen i anslutning till att kanalisa- tionen har anlagts. För att kunna utnyttja kanalisationen för ytterligare ledningar måste ledningsrättshavaren i sådana fall i princip ansöka om en ny ledningsrätt. Ett av samhällsmålen för sektorn för elektronisk kommunikation är att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva och säkra elek- troniska kommunikationer. Att inte kunna anordna tomma kanalisationer med stöd av ledningsrätt kan utgöra ett hinder för en ändamålsenlig ut- byggnad av elektroniska kommunikationsnät för allmänt ändamål, vilket i sin tur är ägnat att försvåra möjligheterna att uppnå målet. Att så kan vara fallet framgår t.ex. av det svar som lämnade på en av utredningen genomförd enkät. I svaret uppgav bolaget att det förhållandet att det inte går att få ledningsrätt för en tom kanali- sation får anses vara en brist genom att den nuvarande ledningsrättslagen inte fullt ut kan användas för att på ett rationellt sätt bygga ut IT-infrastrukturen. Bland remissinstanserna finns det flera som framhåller de fördelar som en möjlighet att få ledningsrätt för tomma kanalisationer har. IT- Företagen anser att genom att underlätta nedläggning av tomma rör vid olika typer av grävarbeten uppnås på ett framsynt sätt stora effektivitets- fördelar för alla parter, bl.a. för ledningshavare och fastighetsägare. och anser att ge- nom att ledningar samlas i kanalisationer minskar det totala intrånget för fastighetsägarna. anför att en sådan möjlighet leder till ett minskat intrång genom att reservkapacitet i form av en kanalisation kan läggas vid samma tillfälle som en ledning dras fram och att ledningar senare skulle kunna bytas ut utan att ny schaktning behöver ske. anför att den praktiska utbyggnaden av bl.a. ledningar för telekommunikation skulle underlättas väsentligt. Ytterligare fördelar framförs bl.a. av AB . En möjlighet till ledningsrätt för tomma kanalisationer skulle alltså innebära betydande förbättringar såväl för dem som vill dra fram led- ningar med stöd av ledningsrätt som för berörda fastighetsägare. Efter- som det normalt innebär en betydligt lägre kostnad att dra fram en kana- lisation jämfört med en ledning, skulle en sådan möjlighet också kunna leda till fler samförläggningar av olika ledningar, framför allt om kanali- sationen anläggs som en annan ledning eller anordning. Om ledningarna skall förläggas i marken, behöver i sådana fall marken bara grävas upp en gång. Ett aktuellt exempel där en sådan möjlighet skulle kunna få stor betydelse är i samband med det mycket omfattande arbetet på olika håll i landet med att förlägga elledningar i marken i syfte att minska riskerna för elavbrott. En möjlighet att anlägga tomma kanalisa- tioner i samband därmed skulle ofta underlätta en framtida utbyggnad av t.ex. bredbandsnät. Införandet av en möjlighet att få ledningsrätt för tomma kanalisationer skulle alltså kunna få stor betydelse för samhällets möjligheter att garan- tera en god IT-infrastruktur, vilket i sin tur bidrar till att förbättra möjlig- heterna att uppnå det ovan nämnda samhällsmålet för sektorn för elek- tronisk kommunikation. I fråga om övriga ledningsslag som omfattas av ledningsrättslagen är det bara avseende elektriska starkströmsledningar som det kan anses finnas ett mer framträdande behov av att kunna dra fram tomma kanalisationer. Utredningen anger t.ex. att det finns en del s.k. regionnätledningar som är förlagda i tunnel och att det dessutom finns planer på viss ytterligare tunnelförläggning av elektriska stark- strömsledningar. Med hänsyn till detta och till det tidigare nämnda arbetet med att förlägga elledningar under jord, anser regeringen att det även finns ett praktiskt behov av att kunna dra fram tomma kanalisa- tioner avsedda för elektriska starkströmsledningar. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det införs regler som gör det möjligt att få ledningsrätt för tomma kanalisationer som är avsedda för ledningar som ingår i elektroniska kommunikationsnät för allmänt ändamål och för starkströmsledningar. Som närmare utvecklas nedan bör reglerna utformas så att ledningsrättshavaren även har rätt att dra fram och använda ledningar av dessa slag inom ramen för upplåtelsen för kanalisationen. Villkor för upplåtelse av ledningsrätt för tomma kanalisationer Enligt nuvarande regler gäller bl.a. att ledningsrätt inte får upplåtas om ändamålet bör tillgodoses på något annat sätt eller om olägenheterna av upplåtelsen från allmän eller enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den (se 6 § ledningsrättslagen). Vidare gäller att led- ningsrätt normalt inte får upplåtas i strid mot planbestämmelser m.m. (se 7 och 8 §§). Ledningsrätt får som regel inte heller upplåtas om olägenhet av någon betydelse uppkommer för allmänt intresse (se 10 §). Det är naturligt att de villkor som gäller för upplåtelse av annan ledningsrätt gäller även för upplåtelser av de nya slagen. Lagen bör därför utformas så att detta blir fallet. Fastighetsägarens rätt till ersättning På samma sätt som vid ett beslut om ledningsrätt för en ledning bör lant- mäterimyndigheten vid beslut om ledningsrätt för en kanalisation fast- ställa vilken ersättning som skall betalas för det intrång som upplåtelsen ger upphov till (se 13 § ledningsrättslagen). Som regeringen återkommer närmare till nedan innebär ett ledningsbeslut för en kanalisation att led- ningshavaren även har rätt att dra fram och använda en framtida ledning i den utsträckning som bestäms vid förrättningen. Ledningsbeslutet för kanalisationen bör därför även innehålla de villkor m.m. som skall gälla för den framtida ledningen. Med hänsyn till detta bör ersättningen om- fatta inte bara det intrång som själva kanalisationen ger upphov till utan även det maximala intrång som den framtida ledningen kan komma att innebära. Detta kräver emellertid inte någon ny bestämmelse. Förslagets förenlighet med regeringsformen m.m. Som framgått ovan är syftet med förslaget bl.a. att åstadkomma en mer rationell utbyggnad av IT-infrastrukturen som utnyttjande av utrymmen inom fastigheter som används för ledningsändamål sker på ett mer ändamålsenligt sätt. Ledningar av de aktuella slagen tillgodoser vitala samhällsintressen. Genom förslaget underlättas önskvärda samlo- kaliseringar vilket medför minskade olägenheter för berörda fastighets- ägare samt lägre kostnader för de operatörer som drar fram kanalisatio- ner. Upplåtelser av ledningsrätt för tomma kanalisationer innebär att framdragandet av vissa allmännyttiga ledningar underlättas och syftar därmed till att tillgodose angelägna allmänna intressen. Det intrång som en upplåtelse av ledningsrätt för en kanalisation medför torde regel- mässigt inte bli större än vad en motsvarande ledningsrätt för en ledning av det slag som skall dras fram genom kanalisationen skulle medföra. Enligt regeringens förslag tillförsäkras fastighetsägaren dessutom rätt till ersättning som svarar mot det maximala intrång som såväl kanalisationen som den framtida ledningen kan komma att ge upphov till (se ovan). Det är angeläget att ledningsrätt för tomma kanalisationer medges enbart när det finns en realistisk plan för att det kommer att dras fram en ledning genom kanalisationen och att ledningen ingår i ett elek- troniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål eller är en elektrisk starkströmsledning (jfr. 2 § första stycket 1 och 2). Typiska situationer då ett sådant behov kan finnas är t.ex. när elledningar, som varit luftledningar, förläggs i marken.