prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — Förvarsgrunderna anges i 6 kap. 2 och 3 §§ UtlL. Dessa grunder innebär i princip att beslut om förvar kräver att förvarstagandet är nödvändigt antingen för att utreda utlänningens rätt att stanna här eller för att det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas eller det är fråga om verkställighet av ett sådant beslut och att det kan antas att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här. Det angivna sambandet mellan frågan om förvar och utlänningens rätt att stanna här i landet talar i sig för att beslut om förvar skall kunna överklagas i den ordning som föreslås för bl.a. beslut om avvisning och utvisning. Det bör beaktas att den nya instans- och processordningen innebär att den nuvarande instansordningen beträffande överklagande av beslut om förvar kortas ned med en instans och att högsta instans blir Migrationsöverdomstolen, Kammarrätten i , i stället för Regeringsrätten. Genom den nya instans- och processordningen införs vidare en ordning där beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden skall kunna överprövas i domstol. Denna ordning innebär bl.a. att domstolarna i den nya ordningen kommer att besluta i förvarsfrågor dels inom ramen för fortlöpande ny prövning av förvarsbeslut, dels, om utlänningen tagits i förvar, i samband med att frågor om avvisning eller utvisning avgörs. Det framstår därvid enligt regeringens mening inte som ändamålsenligt att beträffande överklagande av förvarsbeslut föreskriva en instansordning som avviker från den instansordning som föreslås i övrigt beträffande utlänningsärendena. De skäl som redovisats är enligt regeringens bedömning sådana att förvar bör prövas enligt den nya ordningen, dvs. , även om instansordningen kortas ned med en instans i förhållande till vad som gäller . Frågor om behandling och placering av förvarstagna utlänningar hänger samman med själva förvarsfrågan och bör därför överklagas i samma ordning som föreslås gälla för förvar. Beslut om att omhänderta en utlännings biljett bör också kunna överklagas enligt den nya ordningen. Kostnadsansvar och särskild avgift för transportörer Frågor om kostnadsansvar och särskild avgift för transportörer skiljer sig från övriga frågor som behandlas i utlänningslagen. Frågorna om kostnadsansvar och särskild avgift avser förhållanden mellan stat och en part som inte har något egentligt intresse i utlänningsärendet, vilket också Regeringsrätten och Lagrådet påpekat. Den särskilda avgiften utgör vidare en ekonomisk sanktion. Processmaterialet vid ett överklagande i dessa frågor är dock i och för sig ofta av den karaktären som vanligen förekommer i ett utlänningsärende. Med hänsyn till att ansvaret för transportörer numera utvidgats anser dock regeringen att beslut i frågor om kostnadsansvar och särskild avgift för transportörer bör överklagas i den ordning som gäller för dessa frågor, dvs. 7.2.6Statsråds beslut om förvar Regeringens förslag: Frågan om ett statsråds beslut om förvar skall bestå skall kunna prövas av Regeringsrätten på framställning av utlänningen. NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i Skälen för regeringens förslag: När det gäller ett statsråds beslut om förvar föreslår NIPU att besluten liksom skall kunna prövas av Regeringsrätten. Regeringsrätten kommer, som Lagrådet påpekat, med de förslag som läggs fram inte på ordinär väg att komma i kontakt med ärenden rörande förvar. Enligt Lagrådet talar starka skäl för att överprövning i nu aktuellt hänseende bör ske i Migrationsöverdomstolen. Lagrådet pekar därvid på att Migrationsöverdomstolen kommer att ha ansvaret för prejudikatbildningen, bl.a. beträffande förvar, och även kommer att, som enda domstol, svara för handläggning av säkerhetsärenden. Eftersom denna domstol avses bli högsta domstol i den föreslagna instansordningen, är en ordning där bestående av statsråds beslut om förvar prövas av Migrationsöverdomstolen, enligt Lagrådets mening, acceptabel från konstitutionell synpunkt. Regeringen kan i och för sig instämma i vad Lagrådet nu anfört om att det finns skäl som talar för att överprövning bör ske i Migrationsöverdomstolen. Ett avgörande skäl mot denna lösning är emellertid Migrationsöverdomstolens beslutsbefogenheter i fråga om förvar i säkerhetsärenden. Av 14 kap. 9 och 13 §§ NUtlL framgår att Migrationsöverdomstolen i säkerhetsärenden som första och sista instans prövar överklagande av beslut i fråga om förvar. Det följer vidare av bestämmelserna i 10 kap. NUtlL att Migrationsöverdomstolen är handläggande myndighet i förvarsfrågan domstolen handlägger ett säkerhetsärende för yttrande till regeringen och att den därmed har ansvar för bl.a. ny prövning av förvar. Skall statsråds beslut om förvar också kunna prövas av Migrationsöverdomstolen innebär det att domstolen kan komma att pröva frågan om förvar i ett säkerhetsärende i samma ärende, först som handläggande myndighet och därefter genom överprövning av statsråds beslut om förvar. En sådan ordning framstår enligt regeringens mening inte som ändamålsenlig. Mot denna bakgrund anser regeringen att frågan om ett statsråds beslut om förvar skall bestå också fortsättningsvis skall prövas av Regeringsrätten. Förutsättningar för domstolen att i vissa fall besluta som Regeringens förslag: Ett ärende där kan fatta beslut skall inte kunna lämnas över från verket till en domstol. Bestämmelserna utlänningslag om att beslut beträffande barn under under vissa förutsättningar får fattas, trots att ingen lägre instans har prövat frågan, skall föras över till den nya utlänningslagen. NIPU:s förslag: NIPU föreslår att ett ärende skall kunna lämnas över från en lägre till en högre instans, om det på grund av familjeanknytning eller av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av den högre instansen. En förutsättning för överlämnande skall vara att såväl den ärendet rör som den högre instansen medger det. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelser i 7 kap. 11 § UtlL kan ärenden i vissa fall lämnas över från en lägre instans till en högre. får således lämna över ett ärende till , om ärendet på grund av familjeanknytning eller av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av nämnden. Både verket och nämnden får under motsvarande förutsättning lämna över ett ärende till regeringen. När ärenden överlämnas på detta sätt, skall den överlämnande instansen bifoga ett eget yttrande. skall dessutom, när det överlämnar ett ärende till regeringen, först sända ärendet till , och nämnden skall med eget yttrande vidarebefordra ärendet till regeringen. Vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning får vidare och enligt 7 kap. 5 § UtlL meddela sådant beslut angående barn som står under utlänningens vårdnad, även om ingen lägre instans har prövat denna fråga. Detta gäller inte , om det för barnet åberopas asylskäl, såvida det inte är uppenbart att sådana skäl saknas. Ett motsvarande beslut kan enligt 7 kap. 11 § tredje stycket UtlL meddelas av regeringen. Metoden att hoppa över instanser genom överlämning och därigenom åstadkomma att tillståndsfrågan för en person prövas endast i en instans enligt den rådande ordningen är inte helt invändningsfri. Metoden blir än mer diskutabel i en ordning där överprövning sker i domstol. Som också NIPU påpekat kan en sådan ordning anses strida mot kravet i artikel 13 i på effektivt rättsmedel. denna bakgrund att den nuvarande ordningen där ärenden i vissa fall kan lämnas över från till en högre instans inte skall få någon motsvarighet i den nya ordningen där beslut skall kunna överklagas till domstol. Den nuvarande bestämmelsen om att vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning beslut får fattas angående barn , även om ingen lägre instans har prövat frågan, bör däremot finnas kvar. Som Lagrådet påpekat, utgör bestämmelsen ett avsteg från Bestämmelsen motiveras av att det är angeläget att beslut rörande samtliga familjemedlemmar kan tas (jfr prop. 1988/89:86 s. 189). Det är framför allt i de fall där barn föds handläggningen pågår av föräldrarnas ärende eller mål som bestämmelsen blir aktuell. Det skulle i sådana fall innebära en onödig fördröjning av ärendet, om det då alltid skulle vara uteslutet för den instans som handlägger föräldrarnas ärende eller mål att besluta som första instans beträffande barnet. Möjligheterna att göra avsteg från instansordningens princip bör självfallet utnyttjas med försiktighet (jfr 1988/89:86 s. 189). Lagrådet har uttryckt det så att bestämmelsen bör tillämpas med urskillning. Liksom skall vidare gälla att i ett överklagat ärende beslut inte får fattas om asylskäl åberopas för barnet. Det måste i princip alltid vara möjligt att få en prövning i minst två instanser i asylärenden. Motsvarande skall gälla om övriga skyddsskäl åberopats för barnet. 7.2.8Överklagande av vissa beslut varigenom myndigheten inte avgör ärendet Regeringens förslag: eller en polismyndighets beslut om offentligt biträde eller ersättning skall kunna överklagas särskilt och då i samma ordning som gäller huvudsaken. Beslut om avvisande av ombud eller biträde eller om jäv av dessa myndigheter skall kunna överklagas enligt den ordning som gäller enligt förvaltningslagen. NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens förslag med den skillnaden att NIPU föreslår att bestämmelserna om jäv skall avvika från förvaltningslagens bestämmelser och att beslut om jäv, precis som gäller , skall kunna överklagas särskilt. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har särskilt yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: I utlänningsärenden fattas också beslut i frågor utöver de som rör en utlännings rätt att vistas här i landet eller hans eller hennes rätt till flyktingstatus (huvudsaken). Besluten är accessoriska till huvudsaken och kan röra frågor om offentligt biträde, ersättning, jäv, avvisande av ombud eller biträde. De nämnda frågorna är enligt regeringens mening sådana att de som regel bör kunna överklagas i den ordning som gäller för huvudsaken. Detta innebär att en polismyndighets beslut i dessa frågor i vissa situationer kan överprövas av och därefter överklagas till migrationsdomstol. Dessa situationer torde dock enligt regeringens mening sällan Det finns därför ingen anledning att ha bestämmelser som avviker från bestämmelsen att besluten skall kunna överklagas i den ordning som gäller huvudsaken. Beslut i frågor om offentligt biträde, ersättning och avvisande av ombud eller biträde bör precis som enligt nu gällande ordning kunna I fråga om avvisande av ombud eller biträde följer detta redan av 9 § förvaltningslagen (1986:223, FL). I 12 § FL finns också bestämmelser om överklagande av beslut om jäv. I paragrafen föreskrivs bl.a. att ett beslut i en jävsfråga får överklagas endast i samband med överklagande av det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Enligt regeringens mening finns det inget skäl att i utlänningslagen ha från förvaltningslagen avvikande bestämmelser i denna fråga. Beslut i jävsfrågor bör därför, till skillnad från nu gällande ordning, inte kunna överklagas särskilt, utan först i samband med huvudsaken. Regeringens bedömning: Bestämmelserna om rättens sammansättning i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör gälla i den nya ordningen. Det innebär att i rätten i migrationsdomstolen bör ingå såväl lagfarna ledamöter som nämndemän. I Migrationsöverdomstolen bör endast ingå lagfarna ledamöter. NIPU:s bedömning och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. NIPU bedömer dock att mål som rör avvisning eller utvisning inte bör handläggas av andra domare än ordinarie domare. NIPU föreslår vidare att nämndemän också skall ingå i rätten i Migrationsöverdomstolen. Remissinstanserna: Länsrätten i ifrågasätter varför färdigutbildade domare i form av assessorer inte skulle anses fullt behöriga och kompetenta att handlägga alla typer av utlänningsmål. Skälen för regeringens bedömning En länsrätt är enligt huvudregeln domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Många mål kan även avgöras av en lagfaren domare ensam. Detta gäller mål av enkel beskaffenhet samt ett antal andra i 18 § LAFD uppräknade mål, exempelvis mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen. Beslut som inte innebär att målet prövas i sak får också normalt fattas av en lagfaren domare ensam. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en, och detsamma gäller antalet nämndemän. I länsrätt och kammarrätt finns ordinarie domare. Dömande uppgifter utförs emellertid också av andra än ordinarie domare. I länsrätt kan enligt förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktion andra än ordinarie domare döma i vissa mål. Notarier kan således efter viss tids tjänstgöring förordnas att döma i vissa enklare mål, fiskaler kan förordnas att döma i de flesta mål men får inte tilldelas arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet och assessorer kan i princip avgöra alla typer av mål och Likartade bestämmelser finns för tingsrätterna i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion. En icke ordinarie domare kan således i länsrätt besluta i mål om exempelvis omhändertagande enligt lagen (1990:52) om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. En ordning som innebär att alla beslut om avvisning och utvisning måste fattas av en ordinarie domare skulle innebära att det för utlänningsärenden skulle gälla andra regler än för andra mål och ärenden i länsrätterna och kammarrätterna. Det skulle också allvarligt äventyra den önskvärda flexibiliteten i domstolen. Fördelningen av målen i domstolarna enligt den nya ordningen bör liksom fördelningen av andra mål vara reglerad i domstolens arbetsordning. på domstolen att vid fördelningen av mål och ärenden se till att mål som kräver särskild erfarenhet inte handläggs av domare som inte har sådan Huvudregeln i kammarrätten är att den är domför utan nämndemän. Nämndemän kan emellertid ingå i rätten i kammarrätten, om detta är Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför utan nämndemän också i de mål för vilka det föreskrivs medverkan av nämndemän. Särskilda föreskrifter om att nämndemän skall ingå finns beträffande mål om tvångsomhändertagande, vilka inte kräver prövningstillstånd i I mål som kräver prövningstillstånd finns särskilda föreskrifter beträffande socialförsäkringsmål. Nämndemän ingår inte när frågan om prövningstillstånd avgörs, vilket således innebär att i socialförsäkringsmål blir medverkan av nämndemän aktuell först om Bland de många måltyper som avgörs utan nämndemannamedverkan i kammarrätten kan nämnas mål om rätt till försörjningsstöd eller äldreboende enligt socialtjänstlagen (2001:453), mål om rätt till insatser för särskilt stöd och särskild service för funktionshindrade enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och skattemål. I den nya ordningen kommer Migrationsöverdomstolen främst att fungera som prejudikatinstans. Jämförelse bör därför här göras med Regeringsrätten och , som utgör prejudikatinstanser i de flesta mål och ärenden. I likhet med vad som gäller för dessa domstolar bör nämndemän inte ingå i rätten i Migrationsöverdomstolen. Det gäller också när Migrationsöverdomstolen handlägger Regeringens bedömning: De bestämmelser om domförhet enligt lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som gäller i allmänhet för länsrätten och kammarrätten bör gälla också i den nya ordningen. NIPU:s bedömning: NIPU:s bedömning överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte invänt mot NIPU:s bedömning att bestämmelserna om domförhet i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som regel också bör gälla i den nya ordningen. Flera remissinstanser tar upp frågan om vad som kan anses vara mål av enkel beskaffenhet och som därmed skulle kunna avgöras av ensamdomare. delar inte utredningens uppfattning att beslut om avvisning i den s.k. snabbprocessen alltid kan anses vara av enkel beskaffenhet. Svenska Röda Korset delar inte uppfattningen att ledning för att bedöma om ett ärende är av enkel beskaffenhet kan hämtas i de riktlinjer som finns för . Flera av frivilligorganisationerna, , , , församlingsnämnd, Kristna Råd och Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) anser att begreppet enkelt ärende måste preciseras i utlänningslagens förarbeten. anser att begreppet mål av enkel beskaffenhet inte skall förekomma i utlänningsärenden, som ofta är komplexa. anser att underrätten skall vara domför med två lagfarna domare och tre nämndemän. Skälen för regeringens bedömning: I lagen om allmänna förvaltningsdomstolar finns bestämmelser om länsrätts och kammarrätts domförhet. Av dessa bestämmelser, 12 och 17 §§ LAFD, framgår bl.a. att länsrätten som regel är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän och att kammarrätten som regel är domför med tre lagfarna domare. Vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två lagfarna domare. Dessa bestämmelser bör enligt regeringens mening också tillämpas i den nya ordningen. De angivna bestämmelserna om domförhet kompletteras med bestämmelser om när länsrätten är domför med en lagfaren domare, ensamdomarbehörighet, i 18 § LAFD. I paragrafen anges bl.a. under vilka förutsättningar en ensamdomare i länsrätten får avgöra mål i sak. Av paragrafen framgår bl.a. att länsrätten är domför med en lagfaren domare ensam vid avgörande i sak av mål av enkel beskaffenhet, om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt. Motsvarande bestämmelse för tingsrätt finns i 1 kap. 3 a § . Av paragrafens tredje stycke framgår bl.a. att vid huvudförhandling i tvistemål är tingsrätten domför med en lagfaren domare, om målet är av enkel beskaffenhet. Frågan om under vilka förutsättningar rätten, såväl länsrätt som tingsrätt, skall få avgöra ett mål i sak med ensamdomare har varit föremål för ingående överväganden (jfr SOU 1982:26, SOU 1987:46, prop. 1988/89:95, Ds 1996:40 och prop. 1996/97:133). Övervägandena har lett till att det beträffande både länsrätt och tingsrätt föreskrivs att mål av enkel beskaffenhet får avgöras av ensamdomare. Uttrycket mål av enkel beskaffenhet infördes i 18 som ett led i att införa en ordning som ger möjlighet till en mer nyanserad bedömning av om ett mål skall få avgöras av en ensamdomare eller om nämndemän skall medverka i avgörandet (prop. 1996/97:133, bet. 1996/97:JuU17, rskr. 1996/97:216). uttrycket målet är av enkel beskaffenhet var infört i 1 kap. 3 a § (prop. 1988/89:95, bet. 1988/89:JuU23, rskr. 1988/89:288). bestämmelserna framfördes att uttrycket enkel beskaffenhet visserligen lämnar visst utrymme för tolkning men att det med förtroende kan överlämnas till den enskilde domaren i såväl länsrätt som tingsrätt att, med ledning av en allmänt hållen regel av angiven innebörd, avgöra frågan om rättens sammansättning (prop. 1988/89:95 s. 60 och prop. 1996/97:133 s. 44). I 18 § LAFD föreskrivs också att ett mål av enkel beskaffenhet skall prövas av fullsutten rätt, om det är påkallat av särskild anledning. Särskild anledning kan bl.a. vara att målet är principiellt viktigt eller Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, 4 uppl., 2001, s. 66). Frågan om hur ensamdomarbehörighet skall regleras för länsrätt och tingsrätt har varit föremål för ingående överväganden. Övervägandena har bl.a. resulterat i att begreppet enkel beskaffenhet valts både för länsrätt och tingsrätt för att skilja mellan mål som bör kunna avgöras av ensamdomare och mål som skall avgöras av fullsutten rätt. Det har bedömts att det med förtroende kan överlämnas till den enskilde domaren att avgöra frågan om rättens sammansättning. Vad gäller länsrätt har en sådan lösning valts, trots att det bland målen i länsrätt finns mål som typiskt sett är av mycket stor betydelse för den enskilde. Det är vidare så att ordningen tillämpas vid handläggningen av alla de olika typer av mål som förekommer vid en länsrätt. Tillämpningen av ordningen i förvaltningsprocessen har i praxis inte heller lett till några problem. Det saknas enligt regeringens mening anledning att anta att den ordning som i allmänhet gäller i länsrätten inte skulle kunna tillämpas i den nya instans- och processordningen. Det finns heller ingen anledning att anta att den praxis som utvecklats i beträffande uttrycket av enkelt slag kommer att påverka tillämpningen i den nya ordningen. Mot denna bakgrund bör enligt regeringens uppfattning frågor om rättens sammansättning i mål i den nya instans- och processordningen kunna överlämnas med förtroende till den enskilde domaren på samma sätt som gäller för länsrättens övriga mål. Regeringen anser således att bestämmelserna om ensamdomare som gäller i allmänhet i länsrätt också bör tillämpas på målen i den nya instans- och processordningen. 7.3.3Domförhet förstärkt sammansättning i Migrationsöverdomstolen Regeringens förslag: Mål som kan få stor principiell betydelse skall Migrationsöverdomstolen kunna avgöra i förstärkt sammansättning. NIPU:s förslag: NIPU har inte tagit upp frågan om möjligheten för Migrationsöverdomstolen att avgöra ett mål i förstärkt sammansättning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan om möjligheten för Migrationsöverdomstolen att avgöra ett mål i förstärkt Migrationsöverdomstolen skall vara prejudikatinstans bör det finnas en möjlighet för domstolen att avgöra ett mål eller en fråga i förstärkt sammansättning i de fall detta är påkallat för att främja en enhetlig praxisbildning. Syftet med en förstärkt sammansättning kan tillgodoses utan att det behöver införas regler om avgörande i plenum. I lagen bör förutsättningar för den förstärkta sammansättningen uttryckas så att om rätten vid handläggningen av ett mål i Migrationsöverdomstolen finner att avgörandet kan få stor principiell betydelse, får målet avgöras av Migrationsöverdomstolen med sju lagfarna ledamöter. Det finns inte anledning att i lagtexten särskilt nämna den situationen att rätten finner anledning att frångå en bedömning som har gjorts i ett tidigare avgörande från domstolen. I en sådan situation torde avgörandet ändå kunna anses få stor principiell betydelse. I enstaka fall skall behovet av förstärkt sammansättning kunna begränsas till en viss fråga i målet, t.ex. frågan om en utlänning bör hållas i förvar eller inte eller en viss rättsfråga som uppkommit i ett mål. I ett sådant fall bör rätten kunna begränsa avgörandet i den förstärkta sammansättningen till att avse denna fråga. Närmare bestämmelser om rättens sammansättning i den förstärkta sammansättningen bör föreskrivas i förordningsform (jfr 22 § förordningen [1996:380] med kammarrättsinstruktion). Med anledning av vad Lagrådet anmärkt beträffande en effektiv prejudikatfunktion, se även avsnitt 7.2.2, finns det anledning för regeringen att klargöra att den anser att samtliga ledamöter i den förstärkta sammansättningen bör vara ordinarie domare. Inom ramen för det pågående utredningsarbetet beträffande genomförandet av en ny instans- och processordning skall vidare övervägas arbetsformer och förslag till eventuella instruktionsändringar, se avsnitten 23.1 och 23.2.1. I länsrätter och kammarrätter, liksom i tingsrätter och hovrätter, tillgodoses behovet av insyn och lekmannainflytande genom deltagande av nämndemän. Nämndemän i länsrätt utses genom val av i respektive län. Vid val av nämndemän skall eftersträvas att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön och yrke (19 § LAFD). För att vara valbar till nämndeman i länsrätt skall man vara svensk medborgare och folkbokförd i det län eller den del av länet som hör till länsrättens domkrets. Man får vidare inte vara underårig eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § .