prop · GT0318 · 2005-10-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2005/06:18 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisas den svenska migrations- och asylpolitiken . Vidare lämnas en redogörelse för roll i Europasamarbetet och i det internationella samarbetet. Förkortningar och begreppsförklaringar.................................................... Migrationspolitiska ........reformer, utredningar och samrådsformer Ny instans - och processordning i utlänningsärenden 1.5Åtgärder mot olaglig invandring, människosmuggling Samordningsansvar i migrationsprocessen....................... Samråd med frivilligorganisationer .................................. Harmoniseringsarbetet inom EU ..................................................... Återvändande och återtagandeavtal .................................. Högnivågruppen för asyl och migration (HLWG)............ Prövning av uppehållstillstånd i m.m................................. 3.3Svenska utlänningsärenden i mot tortyr, för de mänskliga rättigheterna och i Mottagandet av asylsökande............................................................ , , och ............... Övrigt internationellt samarbete...................................................... FN:s flyktingkommissarie ()............................... 6.2Den globala kommissionen om internationell migration (GCIM) ............................................................................. 6.4Inter-Governmental Consultations on Asylum, Migration and Refugee Policies (IGC) ............................. (ICMPD) ........................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Förordning för etablerandet av ett specialprogram för teknisk och finansiell assistans till tredje land inom området för asyl och migration Comité ad hoc dexperts sur les aspects juridiques de lasile territorial, des réfugiés et des apatrides Europeiska gemenskapens officiella tidning, fr.o.m. den 1 Europeiska unionens officiella tidning Europeiska unionens officiella tidning The former Yugoslav Republic of , f.d. Global Commission on International Migration Europeiska kommissionens överväganden och förslag till program inom ett politikområde on Asylum and Migration, Högnivågruppen för asyl och migration Intergovernmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration, Asylum, Refugees Regional Initiative Memorandum of Understanding, Samförståndsavtal Ny instans- och processordning i utlännings- och Nordiska samrådsgruppen på hög nivå för flyktingfrågor Oberoende staters samvälde (, , , , , , , , , , , ) Sakfrågor inom EU som berör mer än en av EU:s tre pelare Rådet för rättsliga och inrikes frågor Twinning- EU-initierat samarbete mellan myndigheter för att bygga upp och stärka mottagarländers institutionella kapacitet United Nations High Commissioner for Refugees, FN:s Mission in Kosovo, FN:s mission i Kosovo , ett gemensamt europeiskt system för utbyte av viseringsinformation Web based Linking Migration lever 200 miljoner människor i ett annat land än det de föddes i. Det är mer än dubbelt så många som 1980. Lägre resekostnader, ökad tillgång till information och kunskap ökar människors rörlighet. Av världens migranter är ett rekordlågt antal flyktingar. FN:s flykting- kommissarie rapporterar att det fanns 9,2 miljoner flyktingar i världen. Det är den lägsta siffran . Vi ser nya migrationsmönster som ställer världens länder inför nya möjligheter och utmaningar. Den ökade rörligheten berör alla världens länder. De kategoriseras som ursprungs-, transit- eller destinationsländer. Flertalet länder ryms inom alla tre kategorierna på en gång. Därmed finns ett ökat intresse, men också ett större behov, av mer samarbete länder emellan. Det finns en insikt om att det behöver göras mer för att utnyttja den utvecklingspotential som en ökad rörlighet innebär. Det finns också en oro för att de ökande migrationsströmmarna, om de inte hanteras på ett bra sätt, kan bidra till ökade sociala spänningar i samhällen, men också stor otrygghet för många enskilda människor. Det här är bakgrunden till den oberoende globala kommission om internationell migration (GCIM) som bildades . är tillsammans med , , och initiativtagare. överlämnade kommissionen sin slutrapport till FN:s generalsekreterare. kommer migration och utveckling att diskuteras vid en högnivådialog i . Asyl- och migrationspolitiken kräver ett ökat samarbete också regionalt. ansökte 300 000 människor om asyl i någon av EU:s 25 medlemsstater. verkar för en human och solidarisk europeisk flyktingpolitik. De asylsökande som kommer till EU skall få en rättssäker prövning av sitt asylärende och ett bra mottagande, oavsett vilket EU-land de kommer till. Ansvaret för asylsökande skall delas mellan alla medlemsstater. Det kommer att öka kapacitet att ge skydd åt dem som behöver det. avslutades i enlighet med Amsterdamsfördraget det första steget för att uppnå en gemensam europeisk migration- och asylpolitik. Ett stort antal direktiv, beslut och förordningar har antagits. Det betyder att EU:s 25 medlemsstater har enats om miniminivåer på en rad områden. Det gäller allt från minimiregler om själva asylproceduren, till en gemensam tolkning av skyddsgrunder, till en lägsta standard i mottagandet av asylsökande och regler för anhöriginvandring. antogs ett nytt handlingsprogram för de kommande fem åren, Haagprogrammet. En viktig del i handlings- programmet är ökade insatser utanför för att bidra till att utveckla asyl- och migrationssystemen i grannländerna i söder och öster och att tillsammans med FN:s flyktingkommissarie () bistå med att lösa upp flyktingsituationer ute i världen som tenderar att bli permanenta. En fråga som driver inom EU är att skapa en gemensam s.k. flyktingkvot. tog , i samarbete med UNHCR, ut cirka 1800 flyktingar på vår nationella kvot. Det var en fördubbling jämfört med året innan. fick EU tio nya medlemsstater. , och Skr. är de tre medlemsstater som inte införde några övergångs- bestämmelser för arbetstagare från de nya medlemsstaterna. fördubblades antalet arbetstagare från de nya EU-länderna, från 1 992 till Migrations- och asylpolitiken måste präglas av en helhetssyn, där även kampen mot terrorism ingår som en dimension. Det är betydelsefullt att det finns effektiva informations- och viseringsmekanismer som kan bidra till att stävja rörligheten för individer med kopplingar till internationell brottslighet och terrorism. har en tydlig linje att en utgångspunkt för kampen mot terrorism är respekten för de mänskliga rättigheterna. Nationellt befinner sig migrationspolitiken i ett stort förändringsarbete. Den största reformen på länge inom migrationsområdet förbereds för närvarande och skall träda i kraft . av en domstolsprövning i tre länsrätter och en Reformen innebär att den asylsökande vid ett avslagsbeslut kan överklaga beslutet till domstol och där möta i en Möjligheterna att lägga fram sin sak muntligt ökar. Reformen kommer att bidra till en ökad öppenhet och en ökad förståelse för de beslut som fattas. träder en ny utlänningslag i kraft. Det är en lag som i jämförelse med den nuvarande har förtydligats på flera punkter. grunderna för att få uppehållstillstånd skiljs tydligare åt. grunderna har lyfts fram och utvidgats. Också den som flyr på grund av svåra motsättningar i hemlandet och känner välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp skall bedömas som skyddsbehövande i övrigt. Begreppet humanitära skäl ersätts och det tydliggörs att det är en Förföljelse på grund av kön och sexuell läggning föreslås jämställas med annan förföljelse. Människor som vittnar i någon av de internationella tribunalerna föreslås få en ny och lagstadgad grund De grova brotten mot mänskligheten måste beivras, och vittnesskydd är en viktig del i det arbetet. Regeringen prioriterar åtgärder för att minska väntetiderna i Långa handläggnings- och väntetider är påfrestande för den enskilde och leder till höga kostnader för såväl staten som kommuner Regeringen har i budgetpropositionen föreslagit åtgärder som förstärker styrningen av verksamheten. bedömer att det är möjligt att öka effektiviteten och minska utgifterna Skyddet har stärkts för de barn som kommer ensamma och söker asyl i lades ett förslag om att utvidga rollen för den gode man som alltid ska utses. Den gode mannen får med den nya lagen ett omfattande mandat och kan ersätta vårdnadshavaren. gode mannen större möjligheter att ingripa om ett barn rymmer, försvinner eller hamnar i svårigheter på annat sätt. presenterade regeringen också en lagrådsremiss som tydliggör ansvarsfördelningen mellan kommuner och vad gäller omhändertagandet av de barn som kommer ensamma. stärker skyddet ytterligare. har asylsökande barn som mår psykiskt dåligt kom en första kartläggning av asylsökande barn med uppgivenhetssymptom. Det ledde till att Skr. 2005/06:18 regeringen utsåg en nationell samordnare med uppgift att kartlägga situationen för dessa barn och att stärka det förebyggande arbetet. En första rapport presenterades som visade att över 400 asylsökande barn haft någon form av uppgivenhetssymptom och att antalet barn ökat dramatiskt . Resultaten i samordnarens rapport föranledde att överlämna ett enskilt ärende rörande ett barn med uppgivenhetssymtom till regeringen för att få ett vägledande beslut. fattade regeringen ett praxisbeslut som tydliggjorde att barns egna asylskäl alltid ska utredas och bedömas. Beslutet slog också fast att barn med livshotande sjukdom skall beviljas uppehållstillstånd i om det inte finns vård att tillgå i hemlandet. Regeringen underströk också att större hänsyn skall tas till hur ett barns psykosociala utveckling påverkas av en avvisning. ansökte 23 161 personer om asyl i . Av världens alla länder var det åttonde största mottagarlandet för asylsökande efter bl. a. , , och . Prognosen är att 17 000 personer kommer att söka asyl i . Regeringens mål är att beslut i asylärenden i första instans skall fattas . uppskattar att det målet skall kunna nås . Regering och riksdag lägger fast migrationspolitikens inriktning. Den svenska migrationspolitiken utgår från ett helhetsperspektiv som omfattar flykting-, invandrings- och integrationspolitik, liksom återvändande och stöd för återvandring. Här ingår insatser för att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna, internationell samverkan samt insatser för att förebygga att människor tvingas fly men också insatser för att underlätta rörlighet över gränserna i ordnade former. Insatser görs också i utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken för att i ett längre perspektiv verka för att undanröja orsakerna till att människor känner sig tvingade att lämna sina hemländer och för att underlätta återvandring. I politik för global utveckling är migrationspolitiken en viktig komponent. antog budgetpropositionen för (prop. 2004/05:1, utgiftsområde 8, bet. 2004/2005:SfU2, rskr. 2004/05:79). Enligt den är målen för den svenska migrationspolitiken -att värna asylrätten i och internationellt, -att upprätthålla en reglerad invandring, samt -att öka harmoniseringen av asyl- och migrationspolitiken i EU. Dessa målsättningar har, med varierande formuleringar, varit väg- ledande för den svenska migrationspolitiken . I arbetet med målens uppfyllande skall verksamheten präglas av rättssäkerhet, humanitet och respekt för individens rättigheter. Pro- positionen redogör också för det senaste årets insatser inom politik- området samt redovisar en resultatbedömning av gjorda insatser. I denna skrivelse lämnas en redovisning av det pågående reformarbetet i samt harmoniseringsarbetet inom EU, det migrationspolitiska utvecklingssamarbetet, svenska insatser för vidarebosättning och övrigt internationellt samarbete inom migrations- och asylpolitiken. Av skriv- elsen framgår även behandlingen av svenska ärenden i mot tortyr och i för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Ett särskilt avsnitt ägnas mottagandet av asylsökande. Migrationspolitiken har beröringspunkter med integrations- politiken, vilket framgår av skrivelsen. Någon närmare redogörelse för integrationspolitiken lämnas dock inte i detta sammanhang. Migrationspolitiska reformer, utredningar och Skr. 1.1Ny instans- och processordning i utlänningsärenden beslutade om propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapärenden (prop. 2004/05:170, bet. 2005/06:SfU17, rskr. 2005/06:1). Beslutet innebär att beslut i fortsättningen skall kunna överklagas till migrationsdomstolar, som utgörs av de länsrätter som regeringen bestämmer. Regeringens bedömning är att tre länsrätter bör vara migrationsdomstolar, nämligen Länsrätten i , Länsrätten i och Länsrätten i län. Migrations- domstolarnas beslut skall efter prövningstillstånd kunna överprövas av en praxisskapande migrationsöverdomstol, som utgörs av Kammarrätten i . I och med införandet av den nya instansordningen upphör . Enskilda ärenden skall inte längre kunna över- lämnas till regeringen för vägledning. Vidare innebär beslutet att en ny processordning införs. Vid ett överklagande kommer en process mellan två parter att föras i domstolarna, där är motpart till klaganden. Bestämmelserna om muntlig förhandling i den nya ordningen skall enligt beslutet i huvudsak motsvara de bestämmelser som i allmänhet gäller förvaltningsprocessen. med den nya instans- och processordningen ersätts utlänningslag med en ny utlänningslag. De olika grunderna för uppehållstillstånd skiljs åt tydligare och skyddsgrunderna får en mer framträdande plats. Skyddsbestämmelserna skall omfatta också den som på grund av svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp. Sådana omständigheter kan leda till uppehållstillstånd av humanitära skäl. Begreppet humanitära skäl för uppehållstillstånd kommer inte att finnas med i den nya lagen. Om inte någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd är tillämplig skall, i undantagssituationer, synnerligen ömmande omständigheter kunna motivera ett uppehållstillstånd. En samlad bedömning skall i sådana fall göras av särskilt sökandens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. För barn tydliggörs i lagen att omständigheterna inte behöver vara av samma allvar och tyngd för ett uppehållstillstånd. kan den som har meddelats avslag på sin asylansökan och i samband med det fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut lämna in en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd hos . Denna ordning upphör. beslut i säkerhetsärenden skall kunna överklagas till regeringen. Migrationsöverdomstolen skall då hålla muntlig förhandling och yttra sig till regeringen. Om det enligt Migrationsöverdomstolen föreligger hinder mot att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, blir detta ställningstagande bindande för regeringen. Riksdagsbeslutet innebär också ändringar i medborgarskapslagen, lagen om särskild utlänningskontroll och andra lagar. och processordningen, den nya utlänningslagen samt ändringarna i övriga Skr. 2005/06:18 berörda lagar träder i kraft . Uppdrag inför den nya instans- och processordningen Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att i samverkan med förbereda och vidta åtgärder för inrättandet av den nya instans- och processordningen (dir. 2004:149). Den särskilde utredaren skall också, tillsammans med , förbereda och genomföra avvecklingen av nämnden. och har fått egna uppdrag av regeringen att förbereda den nya ordningen (Ju2004/9859/DOM resp. UD2004/59762/MAP). Den nya instans- och processordningen för utlänningsärenden ställer höga krav på kvalificerad tolkning vid de många muntliga förhandlingar som kommer att äga rum främst i ärenden som rör utlänningars skyddsbehov. beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att se över frågan om hur ett ökat behov av kvalificerade kontakttolkar inom bl.a. rättsväsendet kan tillgodoses framför allt i ljuset av en förestående ny instans- och processordning för utlänningsärenden (dir. 2004:101). Utredningen om kontakttolkar redovisade sitt uppdrag i betänkandet Tolkutbildning nya former för nya krav (SOU 2005:37). I betänkandet lämnas förslag till hur kontakttolkutbildningen kan reformeras för att möta de krav som ställs på kvalificerad tolkning framför allt inom rättsväsendet. Betänkandet har remiss- behandlats och förslagen bereds i . Utredningen lämnade i en lägesrapport förslag till hur fler kvalificerade tolkar kan utbildas med start (U2005/1577/SV). Regeringen beslutade att uppdra till att genomföra en särskild utbildningsinsats i enlighet med förslaget. I syfte att säkerställa att det finns ett tillräckligt antal tolkar när reformen genomförs, har regeringen vidare i budgetpropositionen för anvisat medel till för en fortsättning av denna utbildningsinsats (prop. 2005/06:1, utgiftsområde 16, Utbildning och universitetsforskning). Anhöriginvandring från länder utanför EU/EES En särskild utredare har haft i uppdrag att ta ställning till hur rådets direktiv /86/EG av om rätt till familje- återförening (EUT L 251, 3.10.2003, s. 12, Celex 32003L0086) skall genomföras i (dir. 2003:181). Direktivet är tillämpligt på vissa anhöriga till tredjelandsmedborgare, dvs. medborgare i länder utanför EU/EES, som har ett uppehållstillstånd med en giltighetstid och som har välgrundade utsikter att få ett permanent uppehålls- tillstånd. Direktivet ger make/maka och minderåriga barn rätt till familjeåterförening. Utredningen redovisade ett del- betänkande (SOU 2005:15) med förslag till hur man skall genomföra de delar av direktivet om familjeåterförening som är obligatoriska att införliva i svensk rätt. Vad gäller förslagen i detta delbetänkande avser regeringen att överlämna en proposition till . I slutbetänkandet, som skall redovisas , skall utredaren presentera olika alternativ för en förändring av reglerna för de anhörigkategorier som inte behandlas i delbetänkandet. I utredningsuppdraget ingår också att utreda hur förslagen i Anhörig- kommitténs delbetänkande Vår anhöriginvandring (SOU 2002:13) förhåller sig till bestämmelserna i direktivet om familjeåterförening. Utredaren skall även undersöka vilka möjligheter det finns att införa ett försörjningskrav för andra anhöriga än makar, sambor i etablerade förhållanden eller minderåriga barn. Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning Genom tilläggsdirektiv (dir. 2004:9) utvidgades utredningen om hur rådets direktiv om rätt till familjeåterförening (se ovan Anhörig- invandring från länder utanför EU/EES) skall genomföras i svensk rätt till att även ta ställning till hur rådets direktiv /109/EG av om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 23.01.2004, s. 44, Celex 32003L0109) skall genomföras i svensk rätt. Direktivet ger tredjelandsmedborgare som har varit bosatta i en medlemsstat en rättslig ställning som under vissa förutsättningar bl.a. medför rätt till bosättning i en annan medlemsstat. Uppdraget redovisades i ett delbetänkande (SOU 2005:15) som avlämnades . Vad gäller förslagen i delbetänkandet avser regeringen att överlämna en proposition till . Uppehållstillstånd för studier för tredjelandsmedborgare Europeiska unionens råd antog rådets direktiv /114/EG om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning och volontär- arbete (EUT L 375, 23.12.2004, s.12, Celex 32004L0114). Syftet med direktivet är att fastställa dels villkoren för inresa och vistelse, dels regler om förfarandet. Bestämmelserna om inresa och vistelse för studier på högskolenivå är tvingande för medlemsstaterna. De bestämmelser som gäller elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning och volontärarbete är däremot fakultativa och behöver således inte införlivas i svensk lagstiftning. Direktivet skall vara genomfört . En departementspromemoria, Genomförande av EG-direktivet om uppehållstillstånd för studier (Ds 2005:36), har upprättats och remiss- behandlas . I promemorian görs bedömningen att direktivets krav för att beviljas uppehållstillstånd för studier på högskolenivå att sökanden är antagen till en utbildning och kan försörja sig överensstämmer med svenska regler och därför inte föranleder något behov av författningsändringar. Däremot föreslås att en ny grund för återkallelse av uppehållstillstånd för studier skall införas i utlänningslagen samt att ett krav på att sökanden i vissa fall skall ha en heltäckande sjukförsäkring skall införas i utlänningsförordningen. Härutöver föreslås vissa ändringar i utlänningsförordningen som syftar till att kodifiera gällande praxis för att öka förutsebarhet och tydlighet. Arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över det regelverk som styr arbetskrafts- invandringen till (dir. 2004:21). Syftet är att utarbeta ett regelverk som medger vidgad arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES. Utredningen, som tagit namnet invandring (KAKI), skall utreda behovet av arbetskraftsinvandring, bedöma de konsekvenser som ytterligare sådan invandring kan få för arbetsmarknaden och i övrigt samt, med utgångspunkt i denna bedöm- ning, föreslå eventuella åtgärder. Kommittén skall beakta pågående arbete inom EU av relevans för uppdraget liksom konsekvenserna för den svenska arbetsmarknaden av . Utredningens kommande förslag till förändringar av regelverket skall utgå från de behov av arbetskraft som finns på arbetsmarknaden och syfta till ökad flexibilitet, förenklad administration och långsiktig hållbarhet. En grundläggande utgångspunkt för utredningsarbetet skall vara att löner, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor för personer som invandrar för att arbeta skall vara i nivå med dem som gäller för arbetstagare som redan finns i landet. Kommittén skall lämna förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga. Kommittén lämnade del- betänkandet Arbetskraftsinvandring till , befolkningsutveckling, arbetsmarknad i förändring, internationell utblick (SOU 2005:50). Delbetänkandet som kommer att ligga till grund för de kommande övervägandena innehåller en redovisning av fakta gällande bl.a. befolkningsutvecklingen i , den förändrade arbetsmarknaden och internationalisering. Vad gäller gäststudenter konstaterade kommittén att dagens regelverk är alltför begränsande för deras möjligheter att stanna kvar och arbeta i efter avslutade studier. Slutligen ställs en rad frågor för fortsatt allmän diskussion. I samband med delbetänkandet publicerades också rapporten i ett internationellt perspektiv svar på en förfrågan till utlands- myndigheter. Kommittén kommer att lämna sitt slutbetänkande . Alla arbetstagare som är unionsmedborgare har tillträde till den svenska arbetsmarknaden på samma villkor oavsett medborgarskap. har nämligen, i likhet med och , inte några övergångsbestämmelser för arbetstagare från de nya medlemsstaterna. Regeringen följer kontinuerligt utvecklingen dels genom en särskilt Skr. 2005/06:18 inrättad arbetsgrupp, dels genom uppföljning av de uppdrag som gavs till olika myndigheter i anslutning till utvidgningen . Det är ännu för tidigt att dra några bestämda slutsatser av effekterna av utvidgningen. Det kan dock konstateras att den rapportering som inkommit från olika myndigheter inte ger några signaler om att åtgärder behöver vidtas. Exempelvis redovisar Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen att medborgare från de nya medlemsstaterna i mycket liten utsträckning utnyttjat rätten att lägga samman arbetsperioder från olika länder för erhållande av arbetslöshetsersättning i . Detta skedde i 12 ärenden av totalt 715 (), dvs. i ungefär samma omfattning som under tidigare redovisade kvartal. Utredningen om och den fria rörligheten lämnade sitt betänkande och den fria rörligheten (SOU 2005:34) . Utredningen förslår att det i socialtjänstlagen införs en begränsningsregel, som innebär att en EU-medborgare och dennes familjemedlemmar som vistas i , som huvudregel inte har rätt till bistånd av vistelsen i andra fall än i en akut nödsituation.