prop · GS03129 · 2005-04-01 00:00:00 — Det ställs detaljerade krav på prövningsförfarandet och prövningsunderlagets utformning, vilket i stor utsträckning följer av EG:s miljölagstiftning och internationella regler samt den rättspraxis som finns på området, både nationellt och inom EU. Inom ramen för bestämmelser om prövning av bl.a. miljöfarliga verksamheter och vat- tenverksamheter finns det dock ett inte obetydligt utrymme för politiska överväganden. Det är därför fortfarande viktigt att regeringen har möj- lighet att ingripa i prövningsförfarandet i fråga om vissa verksamheter. Gemensamt för de verksamheter som kan komma i fråga för regerings- prövning är att de generellt sett har en betydande miljöpåverkan samti- digt som konkurrerande eller motstridiga intressen måste vägas samman för att nå den bästa lösningen (se även prop. 1997/98:45 del 1 s. 437). Den nuvarande bestämmelsen i 17 kap. 1 § om att regeringen obligato- riskt skall tillåtlighetspröva ett stort antal olika slag av verksamheter är dock onödigt omfattande. och de flesta remissin- stanserna har bedömt att det finns förutsättningar att väsentligt minska antalet obligatoriskt prövningspliktiga verksamhetstyper. Regeringen delar denna bedömning. Miljöprövningen av de verksamheter som inte längre omfattas av den obligatoriska tillåtlighetsprövningen kan därige- nom bli effektivare. Ett prövningsmoment försvinner och den samman- lagda handläggningstiden blir kortare. En stor fördel med en sådan för- ändring är den effektivisering som ligger i att regeringen inte längre ägnar tid och resurser åt att handlägga de ärenden som mynnar ut i slut- satsen att regeringen bör avstå från tillåtlighetsprövningen. Möjligheterna till tillåtlighetsprövning i de fall där en sådan prövning är motiverad säkerställs genom regeringens förbehållsrätt enligt 17 kap. 3 §, skyldig- heten för prövningsmyndigheten att överlämna ärendet till regeringen enligt 19 kap. 2 § eller 21 kap. 7 § samt genom att 2 kap. 9 och 10 §§ eller 7 kap. 29 § blir tillämpliga. Regeringen bör även fortsättningsvis pröva tillåtligheten av anläggningar för kärnteknisk verksamhet, anläggningar för att bryta uranhaltigt mate- rial eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle samt vissa stora infrastrukturprojekt. Anläggningar för kärnteknisk verksamhet är av nationellt intresse och ofta mycket kontroversiella. Regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning och inflytandet genom det kommunala vetot spelar en viktig roll i den långa beslutsprocessen för dessa anläggningar. Kom- munerna har bl.a. visat stort förtroende för den pågående lokaliserings- och beslutsprocessen om slutförvar av använt kärnbränsle och kärnavfall. Erfarenheten har visat att allmänheten har ett stort behov av information och insyn. Detta har medfört att berörda myndigheter lagt ned mycket tid och resurser på information om beslutsprocessen till kommuninvånarna. Regeringen prövar dessutom sådana anläggningar som behövs i slutför- varssystemet enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntek- niklagen). Prövningen enligt balken och kärntekniklagen avser skilda frågor. Den prövning som sker enligt kärntekniklagen är framför allt in- riktad på säkerhetsfrågor. Prövningen enligt balken avser mer över- gripande frågor såsom anläggningens lokalisering, art och omfattning samt frågor om verksamhetens effekter på markanvändning, miljön, energi och transporter m.m. De två prövningarna sammantagna ger en samordnad och ändamålsenlig prövning. Regeringen delar den uppfatt- ning som har framförts av flera remissinstanser att en förändring av regelverket för anläggningar för kärnteknisk verksamhet riskerar att väsentligt försvåra genomförandet av pågående projekt. Eftersom anlägg- ningar för kärnteknisk verksamhet är av nationellt intresse, sammantaget med den prövning som sker enligt kärntekniklagen, talar starka skäl mot att utan ett väl utrett förslag av hela regelverket kring kärntekniska anläggningar ändra regelverket för sådana verksamheter. Någon förändring bör därför heller inte ske av anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställ- ning av kärnbränsle. Regeringsprövningen av infrastrukturprojekt blev obligatorisk genom införandet av . Kommittén har inte föreslagit någon föränd- ring av prövningen av sådana verksamheter. De övriga verksamheter som omfattas av bestämmelsen om obliga- torisk tillåtlighetsprövning i 17 kap. 1 § bör i fortsättningen bli föremål för särskild tillåtlighetsprövning endast om regeringen förbehåller sig prövningen enligt 17 kap. 3 § eller genom att prövningsmyndigheten överlämnar ärendet till regeringen enligt 19 kap. 2 § eller 21 kap. 7 §. Det ursprungliga syftet med regeringens rätt enligt 17 kap. 3 § att för- behålla sig tillåtlighetsprövningen var att komplettera uppräkningen av verksamheter som var obligatoriskt prövningspliktiga. Det ansågs inte möjligt att uttömmande ange alla anläggningar eller verksamheter som borde prövas av regeringen och därför infördes möjligheten till förbehåll (prop. 1997/98:45 del 2 s. 218). Genom det förslag som regeringen nu lägger fram minskar antalet verksamheter som omfattas av den obligato- När en fråga om förbehåll blir aktuell skall regeringen göra en bedömning av om förutsättningarna i bestämmelsen är uppfyllda. En remissinstans har ifrågasatt lämpligheten med en domstol som beredningsorgan åt regeringen och har framhållit risken för konflikt med de grundlagsfästa reglerna om domstolars självständighet om regeringen i större utsträckning än förbehåller sig att tillåtlighetspröva verk- samheter med stöd av 17 kap. 3 §. Regeringen vill understryka att försla- get inte innebär någon ändring av reglerna om de förutsättningar som gäller för att regeringen skall få förbehålla sig tillåtlighetsprövningen. De kriterier som anges i 17 kap. 3 § ändras inte. Det förhållandet att den ifrågavarande verksamheten eller åtgärden tidigare omfattats av bestäm- melsen om regeringens obligatoriska prövning bör inte inverka på bedömningen. Konstruktionen att domstolar är beredningsorgan åt regeringen har funnits och de bedömningar som regeringen gör handlar ytterst om politiska ställningstaganden inom ramen för tillämp- liga lagregler. är konstruktionen med domstolar som bered- ningsorgan åt regeringen inte begränsad till den uppräkning av verksam- heter som finns i 17 kap. 1 §. Andra verksamheter kan komma i fråga om de motsvarar kriterierna i 17 kap. 3 §. De verksamheter som föreslås tas bort från den obligatoriska prövningen kommer således att kunna prövas av regeringen endast om de krav som ställs i 17 kap. 3 § är upp- fyllda. Regeringen kan alltså inte godtyckligt förbehålla sig prövningen av verksamheter. Anledningen till att endast anläggningar för kärnteknisk verksamhet, anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle och stora in- frastrukturprojekt obligatoriskt bör prövas av regeringen, medan övriga verksamheter i stället bör omfattas av förbehållsbestämmelsen, är att det ofta visat sig att det inte alltid är motiverat att regeringen skall tillåtlig- hetspröva de senare verksamheterna. För flera av dessa verksamhetsslag är det ovanligt med ansökningar om nyetableringar. Vidare visar praxis att förhållandevis många av regeringens beslut om tillåtlighetsprövning enbart avsett frågan om regeringen bör avstå från den obligatoriska pröv- ningen med stöd av 17 kap. 2 §. Grundtanken att kommunerna skall garanteras ett starkt inflytande över den lokala miljön finns i . Regeringen ansåg vid införande att samma grundsyn även borde gälla vid reger- ingens tillåtlighetsprövning enligt . innehåller därför bestämmelser om att kommunfullmäktiges tillstyrkan behövs för att regeringen skall få tillåta vissa av de verksamheter som regeringen prövar enligt 17 kap. . Regeringen har samma uppfattning och den kommunala vetorätten skall i princip inte förändras. Vetorätten uppfattas som en garanti för en stark och självständig beslutsrätt när en ansökan prövas. Kommittén har argumen- terat för att bestämmelserna om det kommunala vetot i huvudsak bör vara de samma som men att följden av förslaget om minskad regeringsprövning blir att de verksamheter som tidigare omfattades av kommunalt veto vid en obligatorisk regeringsprövning inte kommer att göra det när prövningen endast sker i miljödomstol. bedömningen att denna förändring kan accepteras eftersom kommunerna på andra sätt bl.a. genom det kommunala planmonopolet och möjlig- heten att överklaga miljödomstolens avgörande i tillståndsfrågan kommer att ha inflytande i frågan om verksamheterna skall få komma till stånd eller inte. Kommunernas planläggning har en översiktlig karaktär och inte som direkt syfte att ange om t.ex. en viss typ av miljöfarlig verksamhet skall få etableras på en plats eller inte. Även om det kommunala planmono- polet skulle kunna användas för att få samma effekt som ett kommunalt veto, är detta inte avsikten. Möjligheten för kommunerna att överklaga ett tillståndsbeslut enligt kommer in i ett skede när målet är avgjort och kan inte heller i tillräcklig utsträckning anses tillvarata det kommunala inflytandet. Regeringen anser därför, till skillnad från kom- mittén, att kommunernas inflytande vid prövningar enligt 17 kap. miljö- balken bör bibehållas. Kommunernas intresse av inflytande genom det kommunala vetot hänger samman med frågan om en verksamhet behöver tillåtlighetsprö- vas av regeringen. gäller att något kommunalt veto inte aktualiseras om regeringen avstår från tillåtlighetsprövningen. Det är där- för endast i de fall som faktiskt blir föremål för regeringens prövning, och där kommunalt veto gäller , som det är motiverat att kommu- nernas inflytande inte minskar. Regeringens förslag innebär att de verksamheter som tas bort från lis- tan över vad som omfattas av regeringens obligatoriska tillåtlighetspröv- ning kommer att prövas av regeringen endast om regeringen förbehåller sig prövningen med stöd av 17 kap. 3 § eller genom att 2 kap. 9 och 10 §§ eller 7 kap. 29 § blir tillämpliga. Att ta bort en verksamhet från uppräkningen i 17 kap. 1 § har betydelse för det kommunala inflytandet på följande sätt. Om verksamheten hade funnits med på den obligatoriska listan (17 kap. 1 §), så skulle det ha krävts särskilda skäl för att reger- ingen skulle få avstå från prövningen (och därigenom utsläcka det kom- munala vetot). När den obligatoriska prövningen ersätts med den möjlig- het som regeringen har att med stöd av 17 kap. 3 § förbehålla sig pröv- ningen, blir det aldrig fråga om några sådana särskilda skäl för att ut- släcka det kommunala vetot utan det kommunala vetot blir helt beroende av att regeringen aktivt väljer att förbehålla sig prövningen. En sådan effekt bör undvikas. För att behålla ett lika starkt kommunalt inflytande som , behöver alltså förslaget kompletteras. För att säkerställa kommunernas inflytande bör en ny bestämmelse in- föras i 17 kap. . I fråga om de verksamheter som inte längre obligatoriskt skall tillåtlighetsprövas innebär den föreslagna nya be- stämmelsen följande. begär att regeringen skall förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet så skall det krävas särskilda skäl för att regeringen skall kunna avstå från en sådan prövning. Sådana särskilda skäl kan t.ex. finnas om en verksamhet kan antas få liten omfattning eller bli av mindre ingripande beskaffenhet. Det kan exempelvis vara fallet beträffande etableringar som sker inom befintliga industriområden eller i andra redan exploaterade områden. Syftet med bestämmelsen är att kommunen skall ha fortsatt starkt in- flytande över sådana verksamheter som varit obligatoriskt pröv- ningspliktiga. Precis som tidigare krävs det alltså särskilda skäl för att regeringen skall kunna avstå från prövningen. Det lokala inflytandet över Prop. 2004/05:129 etableringen av de verksamheter som prövas av regeringen kommer därigenom även fortsättningsvis att vara starkt. För att handläggningen av en ansökan om tillstånd skall ske effektivt är det givetvis viktigt att kommunfullmäktiges begäran görs i processen. De verksamheter och åtgärder som tas bort från den s.k. obligatoriska listan i 17 kap. 1 § och som omfattas av det kommunala vetot bör räknas upp i den nya paragrafen. I den nya bestämmelsen bör verksamheterna tills vidare anges på samma sätt som i 17 kap. 1 § i dess nuvarande lydelse. Regeringen avser att se över bestämmelsen i fråga om vissa av de verksamheter som anges där, t.ex. gruppstationer för vindkraft och anläggningar för behandling av farligt avfall. har redan ett uppdrag att föreslå en ny avgränsning av vilka anläggningar för behandling av farligt avfall som bör omfattas. När det gäller anläggningar för kärnteknisk verksamhet, såsom slut- förvar av använt kärnbränsle och kärnavfall, är det viktigt att de inblan- dade kommunerna kan förlita sig på att de spelregler som gällde när de blev involverade i pågående lokaliseringsarbeten fortsätter att gälla genom hela processen. Det kommunala vetot skall dock kunna genom- brytas för samma typ av anläggningar som om det är synnerligen angeläget att verksamheten kommer till stånd och annan plats inte be- döms lämpligare eller om lämplig plats har anvisats inom en annan kommun som kan godta en placering där. Hänvisningarna i 4 kap. 3 och 4 §§ samt utformningen av 17 kap. 6 § anpassas till de föreslagna ändringarna. I lagen (1962:627) om vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m. finns en bestämmelse (7 §) som undantar vattenverksamheter från reglerna om regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning i 17 kap. 1 § . För det fall lag blir tillämplig på en vattenverk- samhet gäller bestämmelserna i 17 kap. 3 § i fråga om regeringens tillåtlighetsprövning. Eftersom den obligatoriska tillåtlig- hetsprövningen inte skall gälla, och därmed inte heller kravet på särskilda skäl för att avstå från den prövningen, bör 7 § lag konsekvens- ändras. I lagen (1998:811) om införande av finns en bestämmelse (27 §) som hänvisar till 17 kap. 1 § 18 och 19 . Eftersom de punkterna nu kommer att betecknas 2 och 3 bör en konsekvensändring göras. Regeringens förslag: hänvisningar till lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid ändras så att hänvisningarna i stället görs till lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Skälen för regeringens förslag: Lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter trädde i kraft . Genom lagen upphävdes lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid. Hänvisningar till den upp- hävda lagen finns i 16 kap. 2 §, 24 kap. 15 § och 26 kap. 9 § . Paragraferna bör konsekvensändras till följd av att det regelverk som föranlett hänvisningarna numera finns i lagen om handel med utsläpps- rätter. Regeringens förslag: Ändringarna träder i kraft . förslag: Enligt kommitténs förslag skulle lag- ändringarna ha trätt i kraft . Remissinstanserna: Några remissinstanser har anfört att ändringarna bör träda i kraft . Skälen för regeringens förslag: De nya bestämmelserna bör träda i kraft . Ändringarna bör gälla med omedelbar verkan. Det betyder att några övergångsbestämmelser inte behövs samt att mål och ärenden som inte är avgjorda vid ikraftträdandet skall handläggas enligt de nya bestämmelserna. Det betyder inte att påbörjade förfaranden behöver göras om, utan handläggningen fortsätter enligt de nya bestäm- melserna. För täkter innebär de nya handläggningsreglerna att det i stället för i fortsättningen blir miljöprövningsdelegationen vid läns- styrelsen som handlägger ärendena. Allmänt gäller att ärenden som inte avgjorts före ikraftträdandet skall lämnas över till den myndighet som efter ikraftträdandet svarar för handläggningen. Om ett beslut överklagas skall det alltså lämnas över till den myndighet som skall pröva överkla- gandet. Förslaget till ändringar i 6 kap. innebär förbättringar för alla verksamhetsutövargrupper genom att tiden att få fram ett avgörande i första instans minskar. För små och medelstora verksamheter blir det tydligare att miljökonsekvensbeskrivningen kan anpassas till omständig- heterna i det enskilda fallet. Störst skillnad innebär förslaget för de verk- samheter som skall antas medföra en betydande miljöpåverkan. För dessa verksamheter kommer det endast krävas att ett samrådsförfarande genomförs innan ansökan lämnas in till tillståndsmyndigheten. krävs både ett tidigt och utökat samråd. Allmänhetens möjligheter till inblick och påverkan kommer inte att minska då samrådet fortfarande skall inledas på samma tidiga stadium som . För de verksamheter som enligt vad regeringen föreskrivit medför en betydande miljöpåver- kan kommer det inte att behövas något beslut från om bety- dande miljöpåverkan, vilket medför att tiden för processen blir kortare. Förslaget innebär också en minskad arbetsbörda för länsstyrelserna. Länsstyrelserna kommer att få en mer aktiv roll under samrådsförfaran- det genom att de skall verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och inriktning som krävs i det enskilda fallet. Därigenom minskar risken för att sena krav på kompletteringar fördröjer prövningen. Förslaget i den delen innebär en något ökad arbetsbörda för länsstyrel- serna. Sammantaget bedöms dock länsstyrelserna få en minskad arbets- belastning. Förslaget att ett tillstånd i samband med en ändring eller utökning av en miljöfarlig verksamhet får begränsas till att enbart avse ändringen och de delar av verksamheten som har ett miljömässigt samband med ändringen (ändringstillstånd) innebär ett förenklat förfarande jämfört med . En förutsättning för att man skall kunna godta ett ändringstill- stånd är att tidigare negativa erfarenheter av ett förenklat prövningsförfa- rande motverkas. En sådan negativ effekt har att göra med överskådlig- heten av vilka villkor som gäller för en verksamhet. Enligt förslag till nya föreskrifter från kommer det att framgå att den årliga miljörapport som skall lämnas av verksamhetsutövaren skall in- nehålla en samlad redogörelse för de villkor som gäller för verksam- heten. En sådan ordning bidrar till att upprätthålla överskådligheten. För att det skall vara möjligt att pröva verksamheten i dess helhet skall vill- kor meddelade i tillstånd till ändring eller utökning av en miljöfarlig verksamhet alltid få omprövas med en omprövning av grund- tillståndets villkor. Att vissa vattenverksamheter blir anmälningspliktiga bidrar till en minskning av mål och därmed minskad arbetsbörda hos miljödomstol- arna. Arbetsbördan kommer dock att öka för tillsynsmyndigheterna som handlägger anmälningsärendena. Flera av de verksamheter som blir aktu- ella hanteras dock redan av tillsynsmyndigheterna i form av anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § eller andra tillsynsärenden. Även om tillsynsmyndigheterna har kompetens att handlägga vattenverksamheter kan det krävas en stärkt kompetens i främst vatten- tekniska och hydrologiska frågor som anmälningsförfarandet kräver ytterligare resurser. Eventuella behov av ytterligare resurser kommer att finansieras inom existerande ramar. Avsikten är att anmäl- ningsplikten skall omfatta verksamheter som ligger på den otydliga gränsen mellan vad som är tillståndspliktigt och vad som p.g.a. obetydlig påverkan inte behöver omfattas av vare sig tillstånds- eller anmälnings- plikt. Gråzonen skall bli tydlig. Genom förslaget skapas ett enhetligt och väl anpassat prövningssystem för vissa mindre vattenverksamheter med tydliga och ändamålsenliga regler. Detta ger förutsättningar för en effek- tiv miljöprövning. Myndigheternas insatser kan koncentreras till de vattenverksamheter som verkligen behöver bli före- mål för en miljögranskning. Eftersom förfarandet för de vattenverksam- heter som kan anmälas blir enklare och billigare är förslaget till fördel inte bara för små och medelstora företag utan för alla inblandade. De ändringar som föreslås av prövningen av täkter kommer att leda till ett enhetligare prövningssystem. Genom att täkter kan prövas som andra samlokaliserade miljöfarliga verksamheter blir även pröv- ningsförfarandet effektivare. Täkter prövas av länsstyrelserna och kommer i fortsättningen att prövas av länsstyrelsernas miljöprövnings- delegationer. En viss omorganisation krävs därför hos länsstyrelserna men förslaget kommer inte att leda till ökade kostnader för dessa myn- digheter. Dock kan tillsynsmyndigheterna behöva ytterligare resurser eftersom dessa fortsättningsvis även måste granska miljörapporter för täkter. Vissa täkter kan i fortsättningen bli anmälningspliktiga och där- med hanteras av kommunerna. Ytterligare resurser för de relativt få an- mälningsärenden som kan bli aktuella kommer att finansieras inom exi- sterande ramar. Genom att regelsystemet för miljöfarliga verksamheter blir enhetligt är förslaget till fördel för små och medelstora företag när de formella brister som finns i den nuvarande ordningen försvinner. Genom att regeringen i fortsättningen kommer att tillåtlighetspröva färre verksamheter kommer regeringen och att avlastas vissa ärenden där den genomsnittliga prövningstiden under uppmätt period varit 18 månader. Avlastningen ger förutsättningar för ökad effektivitet i handläggningen av de ärenden som behöver prövas av regeringen. För domstolarna innebär förslaget inte någon större föränd- ring eftersom de redan har i uppgift att handlägga dessa ärenden. Den totala prövningstiden för berörda verksamheter kommer därför att minska betydligt och förslaget leder till lägre kostnader för själva pröv- ningen. För de verksamhetsutövare som berörs innebär förslaget en påtaglig förenkling och tidsvinst. Förslagen innebär att miljöprövningen effektiviseras. De administrativa kraven minskar utan att de krav som gäller skyddet av miljön eller åtgär- der för en hållbar utveckling åsidosätts. Handläggningstiderna blir totalt sett kortare och allmänhetens rätt till insyn och deltagande bibehålls. För de verksamheter som är upptagna i bilaga 1 till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar kommer verksamhetsutövaren med rege- ringens förslag att kunna genomföra en sammanhängande samrådspro- cess utan att behöva avvakta beslut i frågan om betydande miljöpåverkan. För dessa verksamheter kan tiden från det att samrådet inleds fram till dess ansökan ges in till tillståndsmyndigheten antas bli någon eller kortare. Även för verksamheter och åtgärder med en mindre miljöpåverkan bör tiden fram till dess ansökan med miljökonsekvensbeskrivning ges in till tillståndsmyndigheten kunna bli något kortare. Verksamhetsutövarens arbete med att redan från början upprätta en miljökonsekvensbeskrivning som utgör ett bra underlag underlättas dels genom att miljökonsekvensbeskrivningen endast behöver innehålla det som behövs med hänsyn till verksamhetens art och omfatt- ning, dels genom att får en mer aktiv roll i att lämna väg- ledning till verksamhetsutövaren om miljökonsekvensbeskrivningens inriktning och omfattning. Det är mycket svårt att uppskatta den tids- minskning som förväntas bli effekten av denna ändring. och åtgärder kommer även i fortsättningen att ha olika karaktär och om- fattning. En generell tidsminskning kan dock väntas. I de fall en verksamhetsutövare önskar genomföra brådskande eller angelägna ändringar av en miljöfarlig verksamhet kommer tiden både före det att ansökan ges in och tiden för handläggningen hos tillstånds- myndigheten att bli kortare. Verksamhetsutövaren kommer i större ut- sträckning att kunna begränsa omfattningen av ansökan och miljökonse- kvensbeskrivningen. Dessutom kommer en mindre del av verksamheten att bli föremål för tillståndsmyndighetens prövning. Eftersom pröv- ningens omfattning blir mindre i dessa fall, blir handläggningstiden kortare. För de vattenverksamheter som blir anmälningspliktiga blir den normala handläggningstiden om man räknar från anmälan till dess att verksamheten kan påbörjas. Detta är betydligt kortare än den av konstaterade genomsnittliga handläggningstiden för A-verksamheter i miljödomstolarna.