prop · GS0372 · 2005-01-20 00:00:00 — Den myndighet som tagit över tillsynen över en viss verksamhet skall ha rätt att ta ut den avgift som kommunen tidigare kunnat ta ut Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Statskontoret, , Statens jord- bruksverk, Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien, , kommunförbundet, Förbundet , Lantbrukarnas m.fl. instanser och en majoritet av de kommuner som har yttrat sig tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. Länsrätten i tillstyrker förslaget men framför vissa synpunkter på den lagtekniska utformningen. I den allmänna motiveringen i promemorian sägs att möjligheten till tvångsvis övertagande inte bör utnyttjas förrän det har kunnat konstateras att ett vitesföreläggande inte följts och vitet har dömts ut. Den förutsättningen bör enligt länsrätten komma till uttryck i lagen. Vidare ifrågasätter domstolen om avsikten är att en så ingripande åtgärd skall kunna användas om en kommun oavsett graden av åsido- sättande har åsidosatt sina tillsynsskyldigheter. Kammarrätten i anser att åsidosättande normalt sett innefattas i rekvisitet grovt åsidosätter. Drygt hälften av länsstyrelserna, däribland Länsstyrelserna i , och är positiva till förslaget. Länsstyrelserna anser dock i all- mänhet att även på livsmedelsområdet skall vara den myndighet som övertar tillsynen. i anser att bör ha samordningen av tillsynen för att en helhetsbild av hur djurskydd, livsmedelssäkerhet, hälso-, miljö- och smittskydd skall uppnås samt för underlättande av kontakter mellan centrala myndigheter. Även , och ett antal kommuner anser att de två tillsynsområdena bör behandlas på samma sätt men tillstyrker förslaget i sak. anser att redan allvarliga brister i den kommunala tillsynen bör var fullt till- räckliga för att leda till en prövning av övertagande av tillsynsuppgifter. Flera kommuner efterlyser initiativrätt för kommunernas del vad gäller övertagande av objekt. , , m.fl. remissinstanser ifrågasätter övertagandets effektivitet som sanktionsverktyg. Länsstyrelserna i , , och samt ett antal kommuner, däribland Eslövs, , , , , , och kommuner avstyrker förslaget om övertagande som sanktion. Skälen för regeringens förslag: Det finns enligt livsmedelslagstift- ningen en möjlighet för att ta över ansvaret för till- synen över ett visst objekt. Enligt 46 § livsmedelsförordningen får sålunda, efter samråd med en sådan nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, i det enskilda fallet besluta att den tillsyn som nämnden har över en viss anläggning skall flyttas över till verket. Ett överflyttande förutsätter att verksamheten har särskilt stor omfattning, är komplicerad eller att det finns andra särskilda skäl. Motsvarande möjlighet finns inte i djur- skyddslagstiftningen. Möjligheten att flytta över ansvaret har använts främst i fråga om större anläggningar vid vilka det bedrivs verksamhet med hög risk från hälsosynpunkt. Åtgärden har aldrig utnyttjats tvångsvis mot en kommun som ett medel för att komma till rätta med konstaterade problem inom den kommunala tillsynsverksamheten, även om livsmedelsförordningen teoretiskt sett medger detta. Livsmedelslagstiftningen ger även utrymme för en överflyttning av tillsynen för en viss verksamhet från Livsmedels- verket till kommunerna. Den möjligheten har däremot utnyttjats i stor utsträckning, framför allt i de större kommunerna. De centrala och regionala myndigheterna kommer, med det förslag som läggs fram, att ha ett fortsatt ansvar för att djurskydds- och livsmedelstillsynen i landet och det egna länet fungerar på ett fullgott sätt. Trots att de förslag som lämnas i promemorian syftar till en bättre kvalitet och ökad likformighet kan det inte bortses från att det även fort- sättningsvis kan komma att uppstå brister i tillsynen. Detta kan inte anses tillfredsställande från folkhälso- eller djurskyddssynpunkt. Som nämnts tidigare ställer medlemskap i också allt högre krav på en nationellt samordnad och likvärdig tillsyn. Regeringen anser, mot bakgrund av vad som har sagts, att en statlig myndighet i vissa situationer bör kunna ha möjlighet att för ta över en kommuns ansvar för tillsynen över en viss verksamhet, även om kommunen motsätter sig detta. Det samhälleliga ansvaret för att upprätt- hålla en väl fungerande djurskydds- och livsmedelstillsyn väger enligt regeringens mening således så tungt att det får anses vara motiverat att i såväl livsmedelslagen som djurskyddslagen införa regler som gör det möjligt att mot en kommuns vilja överföra ansvaret för tillsynen över en viss verksamhet från kommunen till staten. En sådan tvångsöverflyttning av tillsynsansvaret bör emellertid komma i fråga endast som en sista utväg vid mycket allvarliga eller långvariga brister i en kommuns tillsyn. Redan det förhållandet att det finns en möjlighet för staten att tillgripa en sådan åtgärd torde enligt regeringens mening ha en avsevärd preventiv verkan. Det kan därför antas att överflyttningsinstrumentet i praktiken kommer att utnyttjas i mycket liten utsträckning. Regeringen vill i sammanhanget framhålla att i sitt slutbetänkande (SOU 2004:100) har föreslagit att det bör vara möjligt att tvångsvis flytta över ansvaret att utöva tillsyn över ett visst tillsynsområde från en kommun som grovt eller har misskött sig till en statlig myndighet. Regeringen anser att det på djurskyddssidan dessutom i likhet med vad som gäller på livsmedelsområdet bör öppnas en möjlighet för en statlig myndighet att i samråd med en kommun ta över tillsynen för en viss anläggning i sådana fall då verksamheten exempelvis har särskilt stor omfattning eller är komplicerad. En sådan frivillig överflyttning av tillsynsansvaret kan antas komma att aktualiseras framför allt när det gäller anläggningar över vilka tillsynen kräver särskild kompetens hos inspektören, såsom försöksdjursanläggningar, cirkusar m.m. Flera remissinstanser har riktat invändningar mot promemorians för- slag när det gäller vilka statliga myndigheter som skall ges rätten att ta över en kommuns tillsynsansvar. När det gäller den frågan bör utgångs- punkten vara att erhålla en så effektiv tillsyn som möjligt med hänsyn till resurser och kompetens. bedriver viss operativ tillsyn på livsmedelsområdet, både över egna anläggningar och över enstaka anläggningar som kommunerna primärt har tillsynsansvaret för. Enligt regeringens mening skulle det vara en olycklig resurs- och effekti- vitetsförlust att ändra denna ordning och i stället peka ut länsstyrelserna som de myndigheter som ges rätt att ta över kommunernas tillsyns- uppgifter. Eftersom regeringen inte är beredd att föreslå någon ändring när det gäller den operativa tillsyn som utövar över bl.a. slakterier m.fl. anläggningar skulle en sådan ordning dessutom innebära att operativ tillsyn bedrivs av myndigheter på tre olika Regeringen gör mot bakgrund av detta och i likhet med vad som föreslås i promemorian den bedömningen att även fortsättningsvis bör vara den myndighet som på livsmedelsområdet har rätt att överta en kommuns tillsynsuppgifter. När det gäller djurskydds- tillsynen är dock förhållandena annorlunda. ut- övar inte någon egen operativ tillsyn över djurskyddslagstiftningen och har således inte den tillsynsorganisation som krävs för att bedriva en effektiv tillsynsverksamhet i kommunerna. Regeringen anser därför att tillsynen på djurskyddssidan bör tas över av i det län där kommunen är belägen. Om tillsynsansvaret för en viss anläggning flyttas till en länsstyrelse bör även, i förekommande fall, befogenheten att besluta i frågor om tillstånd för viss djurhållning i den aktuella anläggningen flyttas över till . Den myndighet som har tagit över tillsynen över ett visst objekt bör också ha rätt att uppbära den avgift som kommunen tidigare kunnat ta ut för tillsynen. Beslut om överflyttande av en kommuns ansvar för tillsynen över en viss anläggning bör, i de fall då kommunen och berörd statlig myndighet inte är överens, fattas av regeringen på ansökan av den berörda statliga myndigheten. Om kommunen i fråga är överens med , alternativt behörig länsstyrelse, om att ansvaret för en viss verksamhet bör flyttas från kommunen bör det däremot liksom vara tillräckligt att den myndighet som skall ta över tillsynsuppgiften fattar beslut om övertagandet. Initiativ till en sådan frivillig överflyttning kan komma från , alternativt behörig länsstyrelse, eller från berörd kommun. Som förutsättning för att tillsynsansvaret över en anläggning skall kunna flyttas mot en kommuns vilja bör enligt regeringens mening gälla att det kan konstateras att kommunen grovt eller har brutit mot gällande tillsynskrav rörande anläggningen. Såväl en enstaka grov överträdelse som upprepade försummelser eller brister av mindre allvarlig karaktär som sträcker sig över en längre tidsperiod bör kunna utgöra grund för en överflyttning av tillsynsansvaret. Det bör självfallet vara möjligt att, om förhållandena ändras, lämna tillbaka tillsynsansvaret till kommunen. Beslut om detta bör fattas av den myndighet som har beslutat i frågan om överflyttning av tillsynsansvaret. Om den centrala respektive regionala tillsynsmyndigheten anser att ett övertaget tillsynsansvar kan lämnas tillbaka till kommunen och myndig- heten själv inte är behörig att besluta i frågan skall den alltså överlämna frågan till regeringen för prövning. Även en kommun kan hos regeringen ansöka om att få tillbaka tillsynsansvaret. Teoretiskt sett är det tänkbart att en kommun kan komma att agera medvetet för att bli av med tillsynsansvaret över en eller flera anlägg- ningar. Risken för ett sådant agerande bör dock enligt regeringens mening inte överdrivas. Remissutfallet liksom andra utredningar och betänkanden inom de aktuella tillsynsområdena visar att en helt över- vägande majoritet av kommunerna är angelägna om att behålla ansvaret för tillsynen inom kommunen. Regeringen utgår från att de fåtal fall där en kommun kommer att vilja befrias från sitt tillsynsansvar i ett visst avseende i normalfallet kommer att kunna lösas inom ramen för en fri- villig överflyttning. Det förtjänar i sammanhanget återigen att framhållas att staten i grunden har ett ansvar för att tillsynen i landet fungerar på ett Prop. 2004/05:72 fullgott sätt. Med den utgångspunkten bör det enligt regeringens mening finnas en möjlighet för staten att antingen i samråd med en kommun, eller i undantagsfall mot kommunens vilja överta ansvaret för tillsynen och se till att den bedrivs på ett godtagbart sätt. Det är inte tillfreds- ställande att bibehålla den ordning som finns på djurskyddsområdet och som innebär att en kommun som av skilda orsaker inte anser sig ha möjlighet att utöva tillsyn i ett visst avseende ändå har skyldighet att göra detta. innebär regleringen på djurskyddsområdet att en sådan kom- mun inte kan bli av med sitt ansvar och det finns heller ingen möjlighet för staten att framtvinga en efterlevnad av tillsynsskyldigheterna. Konsekvensen blir en bristande tillsyn och ett otillräckligt djurskydd. Det är enligt regeringens mening naturligt att i första hand rikta ett föreläggande med krav på åtgärder mot en kommun som inte uppfyller sina åligganden. Först när det kunnat konstateras att ett föreläggande inte följts bör det i normalfallet komma i fråga att överväga möjligheten att tvångsvis ta över tillsynsansvaret för ett enskilt objekt. Det kan dock inte uteslutas att det kan uppkomma behov av att flytta tillsynsansvaret över en viss anläggning även om det tidigare inte funnits anledning eller möj- lighet att förelägga kommunen att fullgöra en tillsynsskyldighet som rör den aktuella anläggningen. Enligt regeringens mening bör det därför inte vara ett absolut krav att ett beslut om flyttning av tillsynsansvaret skall föregås av ett föreläggande. 9Finansieringen av den lokala livsmedelstillsynen Regeringens bedömning: Kommunerna får möjlighet att använda den årliga tillsynsavgiften för att finansiera även andra kostnader för tillsynen än sådana som avser provtagning och undersökning. kostnader för att följa upp inspektion o.d. som påvisat avvikelser från regelverket bör finansieras med en avgift, som motsvarar kostnaderna för myndighetens uppföljningsinsatser. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning i fråga om den årliga tillsynsavgiften. Promemorian innehöll dock inga överväganden om avgiften för tillsynsmyndighetens kostnader för uppföljande åtgärder. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bland andra länsstyrel- serna i och , samt och kommuner, tillstyrker bedömningen i sin helhet. Ett stort antal kommuner instämmer i bedömningen men anser att avgiftens storlek bör fastställas av respektive kommun. Flera andra instanser däribland , och kommuner anser dock att centralt fastställda avgifter är att föredra även för djurskyddstill- synen. menar att promemorian har inte tagit fasta på riks- dagens tillkännagivanden att regeringen skall vidta åtgärder för att reformera avgiftssystemet för livsmedelstillsynen och överväga hur resursbehovet, när det gäller djurskyddstillsynen, närmare skall tillgodo- ses. och anser att det skulle vara önskvärt om regeringen närmare preciserade vilka kostnader som avgiften skall täcka. i , och Kött- och charkföretagen ifrågasätter promemorians bedömning att små verksamheter skall kunna få lägre avgift. uttrycker oro för konsekvenserna vid alltför stora avgiftshöjningar. Livsmedels- företagen, Svensk mjölk, Svensk fågel m.fl. menar att avgifterna bör vara konkurrensneutrala inom EU, varför de tillsynsområden som inte har harmoniserade avgifter bör skattefinansieras. Svensk dagligvaruhandel menar att livsmedelstillsynen i huvudsak bör vara skattefinansierad. Många remissinstanser, framför allt kommuner, anför att den rättsliga regleringen inom livsmedelsområdet inte medger att kostnader som upp- kommer hos tillsynsmyndigheten till följd av förnyad inspektion vid avvikelser från regelverket finansieras med avgift. Skälen för regeringens bedömning: Det nuvarande avgiftssystemet för livsmedelstillsynen infördes . Av särskild betydelse för finansie- ringen är den tillsynsavgift som tas ut av alla företag som driver verksamhet i en godkänd livsmedelslokal. I samband med införandet av avgiftssystemet uttalade regering och riksdag (prop. 1988/89:68, 1988/89:JoU14, rskr. 263 och Skr. 1989/90:45, 1989/90:JoU8, rskr. 83) att den årliga tillsynsavgiften till största delen skulle användas för att bekosta kommunernas provtagningar och undersökningar. I enlighet med dessa ställningstaganden föreskrivs i förordningen (1989:1110) om avgift för livsmedelstillsyn m.m. att den årliga tillsynsavgiften får användas för att bekosta en nämnds provtagning och undersökning. Avgiften, som fastställs av , baseras på det behov av provtagning som bedömdes föreligga . Vissa anlägg- ningar, t.ex. potatispackerier och parti- och detaljhandel har därför låga avgifter medan andra, framför allt livsmedelsindustriella anläggningar, erlägger en högre avgift. Begreppet provtagning och undersökning har inte preciserats närmare i några förarbetesuttalanden. Det är därför inte helt tydligt vilka kostnader som kan täckas av avgiften. Begreppet har givits olika tolkningar i olika kommuner, vilket också har lett till att avgiften används för att finansiera olika kostnader över landet. Flera utredningar och granskningar har analyserat och utvärderat avgiftssystemet och dragit slutsatsen att den årliga avgiftens konstruktion medför betydande negativa effekter, såväl för företagare som för tillsynsmyndigheter. Det har bl.a. framhållits att avgiften styr verksam- heten mot provtagning snarare än mot en risk- och problemorienterad tillsyn. Det har också ifrågasatts om behovet av offentlig provtagning för exempelvis livsmedelsindustrianläggningar är så stort som avgifterna antyder, då sådana anläggningar ofta har mycket utvecklade egen- kontrollprogram. För att kommunerna skall kunna bedriva en effektiv tillsyn är det nöd- vändigt att de ges resursmässiga förutsättningar att utföra sitt tillsyns- uppdrag. Det är också viktigt att det råder en enighet bland kommunerna om vilka kostnader som den årliga avgiften kan användas för, inte minst för att garantera en enhetligt tillsyn över landet. måste också kunna anpassas till skilda behov så att tillsynsverksamheten får den omfattning och inriktning som krävs. Det är tydligt att den nuvarande konstruktionen av den årliga tillsyns- avgiften inte uppfyller nämnda krav. Regeringen anser därför att det är angeläget att den begränsning som finns i fråga om vilka tillsynskost- nader som kan finansieras med den årliga avgiften nu tas bort. Att inskränkningen tas bort innebär att den bas som använder för att beräkna avgifternas storlek blir större. Regeringen förut- sätter att detta leder till att höjer avgifterna i syfte att ge kommunerna ökad kostnadstäckning för inspektion m.m. Tillsynsmyndigheterna har betydande kostnader för arbete med upp- följning av prov eller inspektion som orsakas av en verksamhetsutövares bristande efterlevnad av regelverket. Avgiftsförordningen medger att avgift tas ut för uppföljning av prov som lett till anmärkning. I Livsme- delsverkets föreskrifter anges att tillsynsmyndigheten får ta ut avgift motsvarande de kostnader som föranletts av uppföljning av prov som lett till anmärkning. Lydelsen har av många tillsynsmyndigheter tolkats så att endast den förnyade provtagningen får finansieras med en avgift. Regeringen anser att det bör tydliggöras att alla kostnader, inklusive de som härrör från personal, laboratorieanalyser, provtagning m.m. skall inkluderas i avgiften för uppföljning av prov som lett till anmärkning. Således bör såväl förnyad provtagning som förnyad inspektion, som för- anleds av sådan provtagning eller inspektion som lett till anmärkning finansieras med en avgift. Att en verksamhetsutövare drabbas av kostna- der till följd av förnyad provtagning eller inspektion som orsakats av att tillsynsmyndigheten funnit brister vid en årlig eller annan inspektion torde utgöra ett incitament för livsmedelsföretagare att i högre grad efterleva regelverket. En avgift för förnyad inspektion torde således ha en preventiv verkan. För att denna verkan skall bli tillräcklig anser rege- ringen att det bör vara tvingande för tillsynsmyndigheten att ta ut denna avgift. Det har i olika sammanhang framförts att det är angeläget att stats- makterna stimulerar och underlättar driften av småskaliga företag. Resonemanget har främst gällt livsmedelsproduktion och då framför allt småskaliga slakterier. Mot den bakgrunden får det förutsättas att tar erforderlig hänsyn till de småskaliga företagarnas särskilda villkor vid fastställandet av nya avgifter för livsmedelstillsynen. Det bör i sammanhanget framhållas att de småskaliga slakterierna betalar en särskild köttbesiktningsavgift och därför inte berörs av de ändringar som föreslås i fråga om den årliga tillsynsavgiften. Ny EG-lagstiftning kommer också att få effekter på avgiftssystemet. Denna lagstiftning kommer att tillämpas . Som beskrivits redan inledningsvis beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till ett avgiftssystem för foder-, djurskydds- och livsmedelstillsyn samt i relevanta fall tillsyn över lagstiftningen om djurhälsa. Utgångs- punkten för utredningen är att avgifternas storlek skall baseras på en fullgod ambitionsnivå för tillsynen så att denna bedrivs på ett tillfreds- ställande sätt och tar hänsyn till relevanta riskfaktorer. I detta ligger att avgiftssystemet skall skapa förutsättningar för en likvärdig och effektiv tillsyn i hela landet så att konsumenternas säkerhet tryggas och konkurrensförhållanden blir rättvisa. Ytterligare en utgångspunkt för det Prop. 2004/05:72 nya avgiftssystemet är att å ena sidan skall respektive tillsynsmyndighet själv (i fråga om kommunerna ankommer detta på kommunfullmäktige) besluta om avgiftens storlek, å andra sidan skall den principen beaktas att lika företag i olika delar av landet i möjligaste mån bör behandlas lika i avgiftshänseende. Regeringen har således för avsikt att återkomma i avgiftsfrågan. 10 Övriga ändringar i livsmedelslagen 10.1Återutförsel av livsmedel som förvaras på en gränskontrollstation Regeringens förslag: Genom en ändring i livsmedelslagen införs en möjlighet att förbjuda återutförsel av livsmedel som förvaras på en gränskontrollstation. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- slag. Remissinstanserna: Praktiskt taget samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser framhåller att de i paragrafen använda begreppen tullupplag och frihamn bör bytas ut mot begreppen frizon och frilager i enlighet med EU:s begrepps- användning. Skälen för regeringens förslag: Enligt 11 a § livsmedelslagen kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förbjuda återutförsel av livsmedel som kan orsaka allvarliga personskador. skall, enligt 27 § fjärde stycket livsmedelslagen, som en huvudregel låta förstöra de varor som omfattas av ett återutförsel- förbud. Möjligheten att besluta om förbud av återutförsel gäller endast livsmedel som förvaras på tullupplag, tullager eller i en frihamn. I en framställan till regeringen har påtalat att det finns ett behov av att förbjuda återutförsel också av livsmedel som för- varas på en s.k. gränskontrollstation. Inom EU får animaliska livsmedel och vissa andra livsmedel från länder utanför EU bara föras in över en gränskontrollstation. Svenska regler om detta finns i förordningen (2000:269) om kontroll av livsmedel som importeras från tredje land. Gränskontrollen omfattar kontroll av sändningarnas identitet och av medföljande dokument. På vissa sänd- ningar utförs även en fysisk kontroll i vilken kan ingå provtagning. Provtagning genomförs i syfte att upptäcka eventuella mikroorganismer, såsom salmonella och listeria eller kemiska ämnen, exempelvis antibio- tikarester och mögelgifter. har ansvaret för gräns- kontrollen. I förarbetena till 11 a § livsmedelslagen betonas att det inte är tillfreds- ställande att livsmedel, som kan utgöra ett allvarligt hot mot människors liv och hälsa och som av den anledningen inte får föras in i landet, skall Prop. 2004/05:72 kunna återutföras (prop. 1990/91:91 s. 12). Mot denna bakgrund framstår det enligt regeringens mening som angeläget att införa en möjlighet att förbjuda återutförsel också av hälso- farliga livsmedel som förvaras på en gränskontrollstation. Som påtalats av några remissinstanser bör den nuvarande terminologin anpassas till den som används i den i EU gemensamma tullagstift- ningen. Möjligheten att förbjuda återutförsel skall således förutom livsmedel som förvaras på en gränskontrollstation omfatta livsmedel som finns i en frizon eller på ett frilager eller tullager. Tillsynsmyndigheternas befogenhet att meddela förelägganden och förbud m.m. Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheternas rätt att meddela före- läggande eller förbud med eller utan vite skall inte längre begränsas till fall då behovet av åtgärden är uppenbart. I livsmedelslagen skall en ny bestämmelse föras in som innebär att den som överträder ett vitesföreläggande inte skall dömas till ansvar för den gärning som omfattas av vitesföreläggandet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstansernas synpunkter: Praktiskt taget samtliga remiss- instanser tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. framför vissa lagtekniska synpunkter. avstyrker på den grunden att tillsynen bör förstatligas. Skälen för regeringens förslag: En tillsynsmyndighet får enligt 25 § första stycket livsmedelslagen meddela föreläggande eller förbud som uppenbart behövs för att lagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller de EG-förordningar som kompletteras av lagen skall efter- Enligt 25 § andra stycket samma lag kan myndigheten i beslut om föreläggande eller förbud sätta ut vite. I en skrivelse till regeringen har begärt att livsme-