prop · GT0347 · 2005-11-11 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2005/06:47 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller en redovisning av de allmänna utvecklingsförutsätt- ningarna för den småskaliga livsmedelsförädlingen samt redogör för ak- tuella frågor inom området och regeringens bedömning av inriktningen av det fortsatta arbetet med dessa frågor. Ärendet och dess beredning............................................................... Den lokala livsmedelskontrollen....................................... Rådgivning och kompetensutveckling ............................................ Stöd inom landsbygdsprogrammet m.m.......................................... Allmänna företagarfrågor inom de areella näringarna .................... Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser.......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...32 Ärendet och dess beredning Flera utredningar har genomförts för att undersöka de problem eller utvecklingshinder som finns för den småskaliga produktio- nen och förädlingen av livsmedel. och Statens jord- bruksverk fick i uppdrag av regeringen att utreda be- hov av och ge förslag på åtgärder för att främja och underlätta för lands- bygdsföretag att utveckla den småskaliga förädlingen. Uppdraget redovi- sades i rapporten för att främja och under- lätta för småskalig livsmedelsförädling (Rapport 2005:10). Aktuella frågor som rör den småskaliga livsmedelsförädlingen har re- dovisats i departementspromemorian Ds 2005:22 Småskalig livsmedels- förädling. Departementspromemorian har remissbehandlats. En förteck- ning över remissinstanser finns i bilaga. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr Jo2005/1799). Regeringens bedömning: Konsumenternas intresse för mat med mervär- den av olika slag ökar. Småskalig, lokal eller regional mat fyller i detta sammanhang en viktig funktion. Ökad centralisering av inköp och distri- bution m.m. inom handeln kan dock försvåra för de mindre producenter- na att sälja sina produkter i butik trots att handelsblocken enligt under- sökningar är positiva till lokala och regionala producenter om efterfrågan från konsumenter finns. Det finns ett behov av samverkan inom områden som distribution och logistik samt ökad kunskap på livsmedels- och hy- gienområdet (HACCP) då tillräckliga volymer, säkra leveranser, uppfyl- lande av handelns kvalitetsprogram samt marknadsföring är viktiga fak- torer för ökad marknadsintroducering. marknader för den småskaliga produktionen fyller också en viktig roll. En utvecklingspotential finns i ett stärkt samarbete mellan lokal och re- gional mat samt besöksnäring och turism. Departementspromemorians bedömning: Överensstämmer i huvud- sak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Promemorians bedömningar av utvecklingsten- denserna för den småskaliga livsmedelsförädlingen delas i huvudsak av Flera instanser, bl.a. , påpekar dock att handelns intresse för småskalig eller lokal produktion har minskat under Utvecklingen med egna märkesvaror samt den snabba centrali- seringen i handeln bedöms ha bidragit till detta. döms även i hög grad att påverka de något större företagen med 10 till 49 Flera instanser tar upp frågan om konsumenternas roll och vik- ten av god konsumentinformation och eventuella särskilda utbildnings- projekt i syfte att möjliggöra ett ökat inflytande över handelns sortiment. Bedömningen att alternativa marknader kan behövas för den småskaliga produktionen stöds av flera instanser. Ökad samverkan mellan producen- terna, t.ex. genom gemensamt arrangerade marknader såsom Bondens egen marknad, lyfts fram. Flera remissinstanser framhåller livsmedels- förädlingens betydelse för landsbygdens ekonomi och sysselsättning. 2005/06:47 vecklingspotentialer, t.ex. med koppling till besöksnäring och turism, tas upp av flera instanser. Skälen för regeringens bedömning: Med småskaliga företag avses företag med mindre än 50 anställda (rekommenda- tion 2003/361/EC). En ytterligare avgränsning kan göras till s.k. mikro- företag med vilket avses företag med mindre än 10 anställda. Även andra grunder för definitioner av småskalig verksamhet används och förhållan- dena kan också variera något mellan olika branscher. I fanns det 2004 drygt 3 300 företag med småskalig livsmedelsförädling inklusive slakterier. Av dessa har merparten inte några eller endast få anställda. En nära koppling finns mellan småskalig livsmedelsförädling och begreppen regional och lokal mat även om begreppen inte alltid är identiska. De mindre producenterna har ofta en lokal avgränsning i sitt företagande vad gäller råvara och marknad. Den lokala eller regionala anknytningen an- vänds ofta också som ett mervärde i marknadsföringen. Det finns ock- så småskaliga företag som har en större marknad än den lokala eller re- gionala och de lokala eller regionala aktörerna behöver inte alltid vara småskaliga. Det är heller inte så att all livsmedelsförädling sker på lands- bygden. Av landets samtliga livsmedelsförädlare finns på lands- bygden, i mindre tätorter och i tätorter med mer än 10 000 in- vånare. Småskalig livsmedelsförädling återfinns inom ett flertal områden. I många fall bygger produktionen på en äldre kulturell tradition och kun- skap. Ett tydligt exempel här är rennäringen och den samiska kulturen, slöjden och en växande besöksnäring. I andra fall är en verksamhet i mindre skala inledningen på ett nyföretagande. Flera undersökningar av utvecklingsförutsättningarna för de småskali- ga livsmedelsproducenterna har genomförts . Undersök- ningarna fångar också upp konsumenternas attityder till denna produk- tion. Undersökningen visar att konsumenterna har en positiv inställning till lokalt och regionalt producerad mat. Det som man uppskattar är en bättre djurhållning (köttproduktion), en tydlig avsändare och att pro- duktionen upplevs bidra till en levande landsbygd och ökad sysselsätt- ning i närområdet. är viktiga faktorer för konsumentens val att maten är färsk, har god kvalitet, smakar gott samt att produkten är hälso- sam. Konsumenternas problem vad gäller den lokala och regionala pro- duktionen rör framför allt pris och tillgång, dvs. att maten upplevs som dyr och svår att få tag i. Merparten vill kunna handla sin lokala och re- gionala mat i sin livsmedelsbutik. Kunskaperna hos konsumenterna om småskalig, lokal och regional mat är också generellt begränsade. När det gäller producenterna visar undersökningar att utvecklingsförut- sättningarna ser något olika ut beroende på företagets storlek. Något för- enklat driver många av de mycket små producenterna sin livsme- delsförädling som komplement till jordbruk, pension eller som annan in- komstförstärkning. Motivationen ligger ofta i att föra en lokal mattradi- tion vidare. Den egna gården är utgångspunkten för verksamheten, varför denna grupp är starkt lokalt bunden till landsbygden. De hinder som des- sa producenter kan uppleva är framför allt reglerna för hälsa och hygien, som man anser inte är anpassade för de mindre producenterna, och myn- Skr. digheternas rigida inställning. I denna grupp kan man också efterlysa nätverk för kontakter och samarbete med andra producenter och företa- De något större småskaliga företagen är vanligtvis familjeföretag eller företag med ett fåtal anställda. I denna grupp finns ett ökat fokus på kärn- verksamhet och på en tydlig marknadsstrategi. Det lokala kan vara en del av produktens identitet och prägla marknadsföringen. gruppen mindre företagare och gårdsproducenter behöver denna grupp inte vara lika bunden till platsen och landsbygden. Man kan av produk- tions- eller marknadsskäl också välja en tätort som bas för sin produktion även om råvaran har lokalt eller regionalt ursprung. större producenter handlar främst om att få avsättning för produkterna genom tillträde till livsmedelsbutikerna. deln är därför ett huvudproblem. Ett annat hinder är svårigheter att finan- Handelns och de enskilda butikernas attityder till lokalt eller småska- ligt producerade livsmedel är enligt vissa undersökningar positiva men präglas av de generella konkurrensvillkoren på denna marknad . Ökad centralisering av inköp och distribution samt utvecklingen när det gäller s.k. egnamärkesvaror (EMV) kan i någon mån försvåra de mindre producenternas möjligheter att sälja sina produkter i butik. ningar finns dock som visar att handelsblocken är positiva till lokala och regionala producenter om dessa produkter efterfrågas av konsumenterna i Det kan också vara ett mervärde för butiken att kunna tillhan- dahålla lokala produkter. Kraven på livsmedlen som gäller ursprungs- märkning och spårbarhet måste dock vara uppfyllda och en del producen- ter faller bort då de inte klarar hygien- och kvalitetskraven. volymer, säkra leveranser och fungerande distribution och logistik samt resurser för marknadsföring är andra krav som ställs. Utvecklingen av den småskaliga livsmedelsförädlingen har en bak- grund i den ökade diversifieringen inom jordbruket och övriga areella fö- () genomförde en un- dersökning av medlemmarnas näringsverksamhet som visade att sam- manlagt 59 olika näringsverksamheter finns inom jord- och skogs- bruksföretagen, t.ex. entreprenader, uthyrning, farmartjänster och andra Enligt LRF är det några utvecklingsproblem som behöver lösas, som t.ex. små volymer, brister i leveranssäkerhet, distribution samt kun- skapsbrister i fråga om produktutveckling, marknadsföring och ekonomi. lät ett konsultföretag genomföra en analys av marknaden för renkött. Rapporten visar att tillgången på marknaden begränsas av den låga produktionen som följer av de natur- Produktionen präglas också av utpräglad småska- lighet, begränsat samarbete mellan producenter, osäkra leveranser samt svårigheter att leva upp till dagligvaruhandelns krav på logistik, volymer, marknadsföring och kvalitetssäkring. Dålig lönsamhet leder till att ut- rymmet för marknadsföring och nödvändiga investeringar är begränsat. Sammantaget visar dessa studier vilka möjligheter och hinder som fö- religger för de småskaliga livsmedelsförädlarna. det finns ett ökande intresse hos konsumenterna för mat med mervärden av olika slag. Den småskaliga, lokala och regionala livsmedelsförädling- en, ofta med grund i en miljövänlig produktion, fyller i detta samman- Skr. 2005/06:47 hang en viktig funktion. Den småskaliga livsmedelsförädlingen medver- kar också till en ökad mångfald i utbudet av livsmedel till konsumenter- na. Många av dessa företagare är också kvinnor. Utmaningen ligger i att utveckla en professionalism i produktionen och i företagandet, dvs. i frå- ga om ekonomi, produktutveckling, livsmedelshygien inklusive kvalitets- säkring och marknadsföring. Avgörande är att kunna länka produktionen till de utvecklingstendenser som finns hos konsumenten. Utvecklingen inom handeln innebär påtagliga problem för de mindre producenterna . måste handelns utbud på lång sikt antas styras av konsu- menternas preferenser. Om konsumenterna vill ha kvalitet, lokala eller regionala alternativ och produkter med unika egenskaper ligger det i han- delns egna intresse att tillgodose även denna efterfrågan. Hur konsumen- terna agerar har därför en avgörande betydelse för de långsikta utveck- lingsförutsättningarna för de mindre eller lokala/regionala producenterna. En god kunskapsnivå hos konsumenterna är därför viktig. Mycket av utbudet från den småskaliga livsmedelsförädlingen tillhan- dahålls på arenor utanför dagligvaruhandeln. Den småskaliga livsmedels- produktionen har som framgått ofta en tydlig geografisk anknytning, en lokal eller regional identitet och en anknytning till landskapet som miljö. Flera utvecklingsmöjligheter finns därför i sambandet med annan nä- ringsverksamhet som besöksnäring och turism. Lokal matkultur och mål- tidsturism är ett exempel på den framväxande turistnäringen på landsbyg- den som behandlades av regeringen i den turistpolitiska propositionen (prop. 2004/05:56, bet. 2004/05:NU13, rskr. 2004/05:295). Andra utvecklingsmöjligheter är de nya marknadsplatser i miljöer som utvecklas, vilka också fångar nya målgrupper som t.ex. ungdomar med ökat intresse för matens ursprung och produktion. Här finns en stor marknadspotential genom att så många bor i tätorter och städer. En vitalisering har också skett av torgförsäljningen runt om i landet. Behovet av dessa kompletterande kanaler för försäljning av de småskaliga produ- centernas varor torde ha stor betydelse även . Regeringens bedömning: Både de små och de större företagen är vikti- ga för landsbygdens utveckling. kan bidra till utvecklingen av mervärden i den svenska livsmedelspro- duktionen och för konsumenterna. Ett ökat småföretagande kan också bi- dra till en vitalisering av landsbygdens näringsliv. Det är företagarna själ- va som i samspel med marknaden har bäst förutsättningar för att utveckla sina företag och sin produktion. Statens roll bör vara att skapa goda för- utsättningar för såväl små som medelstora och större företag. Departementspromemorians bedömning: Överensstämmer i huvud- sak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Promemorians övergripande bedömning delas av i län framför att de flesta svenska jordbruk är småskaliga och behöver utveckla förädlingsgraden Även () framhåller den Skr. stora andelen småföretag på landsbygden. Viktiga förutsättningar för till- växt är enligt LRF fungerande kapitalförsörjning, ett regelverk som är anpassat till små företag, kunskapsöverföring från forskning, utbildning och rådgivning samt offentligt stöd till utvecklingsarbete. Några remissinstanser, bl.a. , kritiserar att begreppet småskaligt används alltför lättvindigt som samlingsnamn för helt olika verksamheter och företag. Några instanser, däribland medel och bioteknik AB (), ifrågasätter därför företagsstorlek som grund för företagsindelning. Kritik framförs av några instanser som me- nar att promemorian anlägger ett alltför snävt landsbygdsperspektiv. Livsmedelsföretagen (Li) varnar för en olika behandling av företag ut- ifrån postnummertillhörighet och menar att många småskaliga, i synner- het de något större, har förlagt sin verksamhet till tätorter av hänsyn ta- gen till produktions- och marknadsförhållanden. dock ändå till landsbygdens utveckling eftersom råvaror ofta hämtas från Flera remissinstanser stödjer bedömningen att utvecklingen av den småskaliga livsmedelsförädlingen skall ske på marknadens vill- kor, av företagen och med utgångspunkt i konsumenternas efterfrågan. Några instanser menar att staten måste värna om de små och medelstora företagens konkurrensmöjligheter mot bakgrund av situationen i detalj- framför i sitt yttrande att en utveckling av små och medelstora företag kan gynna konsumenterna genom att bi- dra till en effektiv konkurrens. bedömer dock att det finns regler som drabbar små företag oproportionerligt. situationen i detaljhandeln måste staten värna om de små och medelstora företagens konkurrensmöjligheter menar några. riktade insatser i syfte att bilda nätverk och bygga varumärken efterlyses. Statens åtagande bör vidare omfatta konsumenternas möjligheter till in- formation och kunskap. Tydliga och enkla regelsystem som tillämpas på ett företagarvänligt sätt bör gälla alla former av företag oavsett bransch Skälen för regeringens bedömning: Livsmedelsproduktionen och livsmedelsindustrin utgör en viktig del av landets näringsliv och syssel- En utveckling av företagandet i livsmedelssektorn är av betydel- se för landet som helhet men har också mycket stor betydelse för regio- nerna och för landsbygdens utveckling. I detta perspektiv behövs alla fö- retag såväl de små som de medelstora och större företagen. Jordbruksföretag har genom vidareförädling av sina produkter fått möjligheter till en lönsam diversifiering av verksamheten. ga livsmedelsförädlingen har därigenom haft en viktig roll för att bibe- hålla sysselsättningen på landsbygden. En lönsam vidareförädling inom jordbruket kan också ha betydelse för odlingslandskapets hävd. men av jordbrukspolitiken skapar nya förutsättningar för jordbruket och De tidigare produktionskopplade stöden ersätts i huvudsak med ett arealbaserat gårdsstöd. För jordbruksföretagen ger denna föränd- ring förutsättningar för ett friare företagande. framtidens producenter blir att möta konsumenternas efterfrågan vad gäl- ler kvalitet, säkerhet och andra värden. Avgörande för företagarens fram- gång kommer att vara kunskap, skicklighet och professionalism i företa- gande och marknadsföring. Det växande intresset hos konsumenterna för mat med mervärden Skr. 2005/06:47 och unika egenskaper innebär nya möjligheter för att utveckla nya före- tag, nya produkter och nya producenter. Kopplingen mellan råvarans ur- sprung och det hävdade odlingslandskapets natur- och kulturvärden kan i sin tur förstärka produktens attraktionskraft. De mindre företagen kan här ha en konkurrensfördel genom att snabbt kunna anpassa produktionen till konsumenternas efterfrågan och nya marknader. Ett ökat småföretagande inom livsmedelsförädlingen kan också få positiva effekter på de större företagen och deras produktion. Småskalig livsmedelsförädling har också en potential i kopplingen till annan näringsverksamhet som t.ex. besöks- näring och turism knuten till en lokal eller regional identitet och dess na- tur- och kulturresurser. Här behöver heller inga motsättningar finnas mel- lan landsbygd och tätorter. Flera aktiviteter utvecklas där stad mö- ter land, t.ex. genom samverkan kring marknader eller andra evenemang. En tydlig rollfördelning är viktig i ett samarbetet mellan staten och nä- ringen för att öka landsbygdens företagande. Det är företagarna själva som har bäst förutsättningar för att utveckla sina företag, sin kompetens och sin produktion i samklang med konsumenternas efterfrågan. Livsme- delsbranschen som helhet har ett ansvar för att också de mindre företagen kan utvecklas och växa. Producenterna behöver också själva vara aktiva i att söka samarbete med branschorgan och andra producenter. I linje med regeringens övergripande näringspolitik skall statens roll vara att skapa goda utvecklingsförutsättningar för alla former av företag, de små såväl som de större. Lagstiftning inom livsmedelsområdet och dess tillämpning måste också utformas på ett modernt och målinriktat sätt. Att konsumenterna ges möjligheter att göra medvetna val är också viktigt. Regional och lokal förvaltning har en viktig roll i utvecklingsar- betet dels genom att en stor del av tillsynsansvaret inom livsmedelsområ- det ligger hos regionala och kommunala tillsynsmyndigheter, dels genom att integrera den småskaliga livsmedelsförädlingen i regionala och lokala utvecklingsplaner. Regeringens bedömning: Livsmedelslagstiftningen är ännu mycket komplex. För att säkerställa ett gott skydd för konsumenterna måste de- taljerade regler även fortsättningsvis finnas inom livsmedelssäkerhetsom- rådet. Dock kommer de nya EG-regler som har antagits att innebära en avsevärd förenkling av regelverket i och med att kraven på livsmedelshygien och livsmedelskontroll blir mer flexibla i förhållande till olika företags olika förutsättningar och de risker som är förknippade med verksamheten. Departementspromemorians bedömning: Överensstämmer med re- geringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som har yttrat sig in- stämmer i bedömningen om att lagstiftningen är komplex men att utveck- lingen mot en mer flexibel lagstiftning är positiv. Bland andra Länssty- Skr. relsen i påpekar att en mer flexibel lagstiftning bidrar till olika bedömningar lokalt och regionalt i landet. det ökande behovet av kompetens hos både livsmedelsföretagare och kontrollmyndigheter som den flexibla lagstiftningen medför. sen i understryker att konsumentskyddet skall komma i första hand och att det inte är försvarbart att göra avkall på livsmedelssä- kerheten för att försvara traditionella metoder. Småbrukare är tveksamma till att ta bort begreppet småskalighet medan andra menar att förändringen skapar större flexibilitet genom att den t.ex. medger hänsyn till geografisk belägenhet. remissinstanserna ett stöd att verka för att åstadkomma förenklingar av Verket för näringslivsutveckling () instämmer i pro- memorians bedömning att lagstiftningen är komplex och menar att det skulle vara lämpligt att låta mäta den administrativa bördan för företagen när det gäller detta lagstiftningsområde. Skälen för regeringens bedömning: Livsmedelslagstiftningen är i det närmaste totalharmoniserad inom EU. Detta innebär att inte kan ha vare sig striktare eller mindre långtgående bestämmelser än övriga EU, om inte undantag eller flexibilitet är uttryckligen tillåtet. delslagstiftningen är mycket omfattande och i många fall komplicerad. Lagstiftningen som skall efterlevas består både av direkt bindande för- ordningar och av ett stort antal direktiv som har införts i nationell lag- Regelverket omfattar t.ex. märkning av livsmedel, användning- en av livsmedelstillsatser, gränsvärden för främmande ämnen, livsme- delshygien och smittskydd. arbetar inom EU generellt för att lagstiftningen skall vara så enkel och lättbegriplig som möjligt. är att säkerställa ett gott skydd för konsumenterna och att skapa förutsätt- ningar för en väl fungerande inre marknad med fri konkurrens och rörlig- För att uppnå dessa mål kommer det i många fall att vara nödvändigt att även med en förhållandevis hög detaljeringsgrad reglera antog och rådet ett antal förordningar om livsmedelshygien, foderhygien, övervakning och bekämpande av zoonoser samt om offentlig kontroll av livsmedel och foder. punkten för den nya lagstiftningen är att garantera livsmedelssäkerheten. Reglerna innebär till stor del att befintlig lagstiftning moderniseras och förenklas; ett stort antal direktiv upphävs, vilket innebär att många detalj- regler försvinner till förmån för flexibla regler som utgår ifrån olika verk- samheters olika behov. I tillägg till detta finns möjligheten att medge un- dantag från regler, under förutsättning att avstegen från grundprinciperna inte innebär att syftet med reglerna äventyras. De nya förordningarna bygger vidare på den grund som lades 2002 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den om allmänna principer och krav för livsmedelslagstift- ning om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. innehåller bl.a. grundläggande krav om att livsmedel som släpps ut på marknaden skall vara säkra och korrekt märkta. Det medför bl.a. att för- ädlingsföretag skall producera mat som kan konsumeras utan hälsorisk och att produkterna inte har en märkning som riskerar att vilseleda kon- Skr. Hygienförordningarna tydliggör livsmedelsföretagarnas an- svar för att livsmedlen är säkra. Den som utövar verksamheten skall upp- fylla kraven i förordningarna och följa egna rutiner i fråga om hygien (god hygienpraxis) och upprätta kontrollplaner som bygger på HACCP- principerna (Hazard Analysis Critical Control Points innebär att man identifierar de största riskerna i sin livsmedelsproduktion och lägger fast rutiner för att övervaka och hantera dessa risker). De nya reglerna är mer inriktade på de mål som skall nås än hur livsmedel skall produceras. med får företagen möjlighet att välja olika vägar för att uppnå målen med Reglerna är ibland flexibelt utformade och kan i vissa fall anpassas efter lokala förutsättningar. För livsmedelskontrollen innebär de nya reglerna i EG:s kontrollför- ordning (förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livs- medelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd) en mängd förstärkningar av nuvarande ordning. Att företagaren är ansva- rig för de foder och livsmedel som han eller hon släpper ut på marknaden är säkra har varit en utgångspunkt för livsmedels- och foderlagstiftningen Den offentliga kontrollen skall arbeta med att bedö- ma om livsmedelsföretagen lever upp till sina skyldigheter.