prop · GT036 · 2005-09-29 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:6 Flyktingskap och förföljelse på grund av kön eller Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att personer som känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning, och som enligt nuvarande bestämmelser ges skydd som skyddsbehövande i övrigt, istället skall få skydd som flyktingar. De lagändringar som förslaget innebär skall träda i kraft som den nya utlänningslagen, . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:000) ................. Ärendet och dess beredning............................................................... Uppehållstillstånd av humanitära skäl Ny instans - och processordning i utlännings - Förföljelse på grund .........................av kön eller sexuell läggning Ikraftträdande och ekonomiska .................................konsekvenser Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Flyktingskap och könsrelaterad ..............................förföljelse (SOU 2004:31) Bilaga 2 Lagförslag i betänkandet Flyktingskap och könsrelaterad förföljelse (SOU .....................................................2004:31) Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser som avgett yttranden över betänkandet Flyktingskap och könsrelaterad förföljelse (SOU 2004:31) ...................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:000). 2Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:000) Härigenom föreskrivs att 4 kap. 1 och 2 §§ samt 5 kap. 1 § utlännings- lagen (2005:000) skall ha följande lydelse. Lydelse enligt bet. 2004/05:SfU17, Med flykting avses i denna lag Med flykting avses i denna lag befinner sig utanför det land befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, på grund av ras, nationalitet, samhällsgrupp eller på grund av eller på grund av kön, sexuell religiös eller politisk uppfattning, läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen utsatts för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda. Som flykting skall även anses en utlänning som är statslös och som av samma skäl som anges i första stycket befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit. avses i denna lag en utlänning som avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 1 § i andra fall än som avses i 1 § befinner sig utanför det land som befinner sig utanför det land som är medborgare i, därför att han eller hon därför att han eller hon 1. känner välgrundad fruktan för 1. känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att att straffas med döden eller att 2. behöver skydd på grund av en 2. behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra eller på grund av andra svåra Prop. motsättningar i hemlandet känner motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller inte kan återvända till sitt 3. inte kan återvända till sitt hemland på grund av en hemland på grund av en för förföljelse på grund av sitt kön eller sin homosexualitet. Motsvarande gäller för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt som befinner sig i har rätt till uppehållstillstånd. 1. en flykting enligt 4 kap. 1 § 1. en flykting enligt 4 kap. 1 §, och en skyddsbehövande i övrigt om det finns synnerliga skäl att enligt 4 kap. 2 § första stycket 4, inte bevilja uppehållstillstånd på om det finns synnerliga skäl att grund av vad som är känt om inte bevilja uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om eller med hänsyn till rikets eller med hänsyn till rikets säkerhet, 2.en skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 och 3, om det på grund av hans eller hennes brottslighet finns särskilda skäl att inte bevilja utlänningen uppehållstillstånd eller om det finns synnerliga skäl att inte bevilja sådant tillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet, 3.en asylsökande som har rest in från , , eller och kan sändas tillbaka till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan och det landet, om det inte är uppenbart att utlänningen inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där, 4.en asylsökande som i annat fall före ankomsten till har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas till hemlandet eller ett annat land där han eller hon inte har motsvarande skydd, 5.en asylsökande som har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i 4, eller 6.en asylsökande som kan sändas till enligt konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna () och där är skyddad på det sätt som anges i 4. I Dublinförordningen finns bestämmelser som tillämpas gentemot Europeiska unionens medlemsstater samt och . 3 Ärendet och dess beredning gav migrationsministern efter regeringens bemyndigande en särskild utredare i uppdrag att föreslå de författningsändringar som är nödvändiga för att personer som känner en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning skall kunna betraktas som flyktingar enligt Genèvekonvention (dir. 2002:49). Utredningen antog namnet Utredningen om förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning (UD 2002:3). Utredningen överlämnade betänkandet Flyktingskap och könsrelaterad förföljelse (SOU 2004:31). Utredningens lagförslag finns intaget i bilaga 1. En sammanfattning av utredningens betänkande finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr UD2004/21398/MAP). beslutade att anta regeringens proposition (2004/05:170) Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden, vilken innehåller förslag till en ny utlänningslag (bet. 2004/05:SfU17, rskr. 2005/06:1). Den nya utlännings- lagen skall träda i kraft . beslutade även att anta regeringens proposition (2004/05:172) Uppehållstillstånd för tribunalvittnen, med förslag till vissa ändringar i den nya utlänningslagen (bet. 2004/05:SfU18, rskr. 2005/06:2). Dessa ändringar och de förslag till ändringar som läggs fram i denna proposition skall träda i kraft som den nya utlänningslagen. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har på anförda skäl framhållit att det remitterade förslaget bör bli föremål för fortsatta överväganden. Regeringen anser emellertid att frågan bör regleras redan nu och följer därför inte Lagrådets rekommendation i detta avseende. Lagrådets synpunkter behandlas närmare i avsnitt 5 och 6. Detta avsnitt i propositionen hänför sig till nu gällande utlänningslag (1989:529). Inom parentes hänvisas till motsvarande bestämmelser i det av antagna förslaget till ny utlänningslag enligt propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskaps- ärenden (prop. 2004/05:170, bet. 2004/05:SfU17, rskr. 2005/06:1; NUtlL). Den grundläggande internationella regleringen angående flyktingskap finns konvention om flyktingars rättsliga ställning (), ändrad genom protokoll angående flyktingars rättsliga ställning (New York-protokollet). Definitionen av begreppet flykting finns i artikel 1 (A) 2 i . Där anges att med flykting avses den som ...i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som sagts, icke önskar begagna sig av sagda lands skydd, eller den som utan att vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som sagts, icke önskar att återvända dit Enligt anses en person bli flykting i samma stund som han eller hon lämnar sitt hemland och de rekvisit som anges i konventionen är uppfyllda. Ett senare fastställande av flyktingskapet har enbart en deklarativ funktion. har tillträtt såväl konventionen som protokollet och är folkrättsligt bundet av dem. Regleringen i har alltså direkt betydelse för innehållet i den svenska lagstiftningen rörande flyktingar. De svenska bestämmelserna om internationellt skydd finns i utlänningslagen (1989:529; UtlL). I lagens förarbeten betonas vikten av att internationellt söka nå fram till en någorlunda enhetlighet vid tillämpningen av skyddsbestämmelser. Det anförs även att det inte kan komma i fråga att tillämpar konventionen på ett sätt som oavsett i vilken riktning det sker avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder (prop. 1996/97:25 s. 96 f). att det är viktigt att beaktar det harmoniseringsarbete som sker inom den Europeiska unionen. Av betydelse i detta arbete är Europeiska Prop. 2005/06:6 unionens råds gemensamma ståndpunkt av om harmoniserad användning av uttrycket flykting i artikel 1 i (EGT L 63, , s. 2, Celex 396F0196). Europeiska unionens råd har därefter, , antagit direktivet 2004/83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet, det s.k. skyddsgrundsdirektivet (EUT L 304, 30.9.2004, s. 12, Celex 32004L0083). Skyddsgrundsdirektivet innehåller bl.a. definitioner av begreppen flykting och flyktingstatus. Regeringen har tillsatt en utredning som skall ta ställning till hur direktivet skall genomföras i (dir. 2004:114). Skyddsgrundsdirektivet behandlas vidare i avsnitt 4.4.2. Med asyl menas i regel en varaktig mot förföljelse enligt de kriterier för flyktingskap som finns i artikel 1 (A) 2 i och dess tilläggsprotokoll. Artikel 14 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna anger att envar har rätt att söka och åtnjuta en mot förföljelse. Det finns dock ingen internationellt vedertagen definition av begreppet asyl. I 3 kap. 1 § första stycket UtlL (1 kap. 3 § NUtlL) definieras asyl som det uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting. Att en ansökan om uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt skall handläggas som en ansökan om asyl följer av andra stycket i samma paragraf. Den svenska definitionen av flyktingbegreppet finns i 3 kap. 2 § UtlL (4 kap. 1 § NUtlL) och överensstämmer i allt väsentligt med den som finns i . Vägledning för tolkningen av flyktingbestämmelsen kan, förutom i förarbeten och praxis, normalt hämtas i de rekommendationer som ges i FN:s flyktingkommissaries (UNHCR) handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning enligt konvention och protokoll angående flyktingars rättsliga ställning och i de slutsatser som utfärdats av UNHCR:s exekutiv- kommitté (prop. 1996/97:25 s. 97). UNHCR utfärdar även riktlinjer till stöd för tolkningen av flyktingdefinition. Bland dessa bör här nämnas UNHCR:s riktlinjer för internationellt skydd avseende dels begreppet tillhörighet till en viss samhällsgrupp, dels könsrelaterad förföljelse (UNHCR, Guidelines on international protection: Gender-Related Persecution within the context of Article 1 A (2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, , HCR/GIP/02/01 och UNHCR, Guidelines on international protection: Membership of a particular social group within the context of Article l A (2) of the 1951 Convention and/or its Prop. 2005/06:6 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, , HCR/GIP/02/02). För att en utlänning skall anses som flykting krävs, såväl enligt svensk rätt som enligt , att han eller hon uppfyller vissa grundläggande krav. Personen i fråga måste -befinna sig utanför sitt hemland, -känna välgrundad fruktan för förföljelse, -på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller politiska åskådning, och -vara i avsaknad av myndigheternas skydd mot förföljelsen. För flyktingskap krävs alltså att personen befinner sig utanför hemlandet och att orsaken till detta är att han eller hon känner en välgrundad fruktan för förföljelse i hemlandet. Som nämnts anses en person bli flykting som han eller hon lämnar sitt hemland och övriga rekvisit enligt definitionen är uppfyllda. Flyktingskap kan dock uppkomma när utlänningen redan befinner sig i ett annat land än hemlandet, t.ex. på grund av politiska förändringar i hemlandet. I dessa fall sägs utlänningen ha blivit flykting sur place. Vid bedömningen av om flyktingskap har uppstått sur place beaktas huruvida den asylsökandes handlande eller uppfattningar kan antas ha kommit till hemlandsmyndigheternas kännedom eller om det i vart fall kan finnas en risk för att myndigheterna får sådan kännedom. Begreppet välgrundad fruktan för förföljelse anses innefatta dels ett subjektivt moment, dvs. den känsla av fruktan för förföljelse som utlänningen själv känner, dels ett objektivt moment som innebär ett krav på att denna fruktan skall ha fog för sig. Fruktan anses vara välgrundad om det med hänsyn till den asylsökandes personliga förhållanden och förhållandena i hemlandet finns anledning att anta att sökanden kan komma att utsättas för förföljelse vid ett återvändande. Det är alltså fråga om en framåtsyftande riskbedömning. Det krävs inte att utlänningen har utsatts för förföljelse, men att så redan har skett är en omständighet som talar för att risk för förföljelse alltjämt finns. En person som riskerar förföljelse anses inte vara flykting om det finns ett s.k. inre flyktalternativ. Med detta begrepp avses att sökanden har en faktisk möjlighet att leva inom en annan del av hemlandet och där få skydd och även rörelsefrihet och möjlighet till försörjning. En förutsättning är att sökanden kan ta sig till ett sådant område på ett säkert sätt (prop. 1996/97:25 s. 101). För flyktingstatus krävs vidare att de åtgärder som utlänningen riskerar i hemlandet är att bedöma som förföljelse. De åtgärder som utlänningen fruktar måste ha viss intensitet för att de skall anses innebära förföljelse. Förföljelsen måste dessutom rikta sig mot utlänningens liv eller frihet eller avse någon annan allvarlig kränkning av de mänskliga rättigheterna. I förarbetena till utlänningslagen anges bl.a. att det skall vara fråga om sådan förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller hälsa eller annars är av svår beskaffenhet (prop. 1988/89:86 s. 154). Även andra typer av åtgärder kan utgöra förföljelse, bland annat diskriminering av viss intensitet mot särskilda folkgrupper eller enskilda individer, t.ex. i form av förbud mot religionsutövning eller mot att använda vanliga skolor eller avsevärt lägre tilldelning av livsmedel än åt invånarna i övrigt. Dessa exempel på förföljelse har i förarbetena inför ratificeringen av ansetts utgöra den yttre gränsen för konventionens flyktingbegrepp (SOU 1951:42 s. 170, prop. 1954:134, s. 20). Allvarliga trakasserier och andra inskränkande åtgärder kan också vara att bedöma som förföljelse i utlänningslagens mening, om de är av tillräckligt allvarlig karaktär och har viss intensitet. Ett enstaka eller kortvarigt frihetsberövande kan normalt inte ensamt utgöra förföljelse. För att så skall vara fallet krävs ytterligare omständigheter, t.ex. att frihetsberövandet är ett led i en rad av upprepade trakasserier. Av utlänningslagens förarbeten framgår vidare att en kombination av olika trakasserier och inskränkande åtgärder i vissa fall kan vara att bedöma som förföljelse även om varje åtgärd för sig inte är det (prop. 1988/89:86 s. 154 och 1996/97:25 s. 90 och 101). I betonas bl.a. att diskriminerande åtgärder innebär förföljelse endast när åtgärderna är av starkt menlig natur för dem som berörs, t.ex. allvarliga inskränkningar i en persons rätt att tjäna sitt levebröd eller att utöva sin religion och då en person utesluts från det allmänna undervisningssystemet (FN:s flyktingkommissarie, , om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning, 1996, punkten 54). Personer som flyr undan åtal eller straff för ett brott är i normalfallet inte att betrakta som flyktingar. Emellertid kan det vara så att en person som gjort sig skyldig till en lagöverträdelse riskerar att utsättas för ett oproportionerligt strängt straff på grund av t.ex. sin politiska eller religiösa uppfattning. I ett sådant fall kan straffet i sig utgöra förföljelse. Brottmålsprocessen i sig kan också innebära förföljelse, t.ex. om den rör otillåten religiös undervisning. Vidare kan rättskipningen i det aktuella landet strida mot den allmänt accepterade standarden rörande mänskliga rättigheter (, punkterna 56-60). Flyktingdefinitionen preciseras ytterligare genom att den fruktade förföljelsen skall ha sin grund i utlänningens ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller i hans eller hennes religiösa eller politiska övertygelse. Begreppet ras skall tolkas i vidaste bemärkelse och omfattar förföljelse t.ex. på grund av härstamning, hudfärg eller etniskt eller nationellt Här kan nämnas att en parlamentarisk kommitté, (N 2002:06, dir. 2002:11, 2003:69 och 2005:8), har i uppdrag att överväga om det, bl.a. med hänsyn till internationella konventioner och överenskommelser, är möjligt och lämpligt att utmönstra termen ras ur de författningar där den förekommer. Även nationalitet avses i vid bemärkelse och kan förutom medborgarskap eller tidigare vistelseland, omfatta även tillhörighet till en viss etnisk grupp. Förföljelse på grund av nationalitet omfattar såväl förföljelse mot etniska minoriteter som situationer när en nationell minoritet förföljer medlemmar ur en nationell majoritet. Förföljelse på grund av religiös uppfattning kan avse t.ex. förbud mot viss religion och förföljelse av personer redan därför att de misstänks omfatta denna. Den kan även yttra sig i allvarliga trakasserier mot dem som utövar sin tro eller ger sina barn en religiös uppfostran. Förföljelse på grund av politisk uppfattning förutsätter inte att personen har varit politisk aktiv och inte heller att personen i fråga verkligen hyser en särskild politisk uppfattning. Det är tillräckligt att han eller hon förmodas ha vissa politiska sympatier, t.ex. på grund av grupptillhörighet, klädstil eller beteende. Flyktingstatus på grund av politisk uppfattning förutsätter dels att myndigheterna i hemlandet känner till eller misstänker att en person hyser en otillåten politisk uppfattning eller att det vid ett återvändande till hemlandet finns risk för att personens politiska åsikter avslöjas eller tillskrivs honom eller henne, dels att det finns anledning att räkna med att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle komma att utsättas för förföljelse på grund av dessa åsikter. Begreppet tillhörighet till viss samhällsgrupp har inte definierats närmare i . Normalt omfattar en viss samhällsgrupp personer med liknande bakgrund, vanor eller social status. Förföljelse på grund av tillhörighet till en viss samhällsgrupp kan också delvis sammanfalla med fruktan för förföljelse på andra grunder, t.ex. ras, religion eller nationalitet. Som exempel på grupper som kan anses tillhöra en viss samhällsgrupp kan nämnas olika samhällsklasser, särskilda yrkesgrupper eller medlemmar i fackliga eller andra organisationer. Kön och homosexualitet anses enligt nuvarande svensk rätt inte grunda tillhörighet till en viss samhällsgrupp. gjordes ett tillägg i 3 kap. 2 § UtlL (4 kap. 1 § NUtlL) som innebär att flyktingskap kan föreligga även när förföljelsen inte utgår direkt från staten. Ändringen innebar en kodifiering av rådande praxis. Eftersom flyktingskäl inte ansågs föreligga om det helt saknades statsmakt i ett land, vilket kan inträffa t.ex. vid inbördeskrig, innebar ändringen även en viss nyordning. I motiven till ändringen anges att flyktingskap kan föreligga också om det inte finns någon fungerande statsmakt i det land utlänningen kommer ifrån och att det väsentliga bör vara om sökanden riskerar förföljelse och inte från vem förföljelsen utgår (prop. 1996/97:25 s. 289). Bevisbörda och beviskrav Prop. Varje asylansökan skall prövas individuellt och en samlad bedömning skall göras av de uppgifter som framkommer i ärendet, dvs. bl.a. sökandens egen berättelse tillsammans med vad som är allmänt känt om förhållandena i hemlandet. Utgångspunkten är att bevisbördan ligger hos den asylsökande. Emellertid betonas i utlänningslagens förarbeten att beviskravet inte får ställas alltför högt när det rör sig om påståenden om risk för förföljelse eller om risk för dödsstraff, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Någon fullständig bevisning som klart styrker en sådan risk kan sällan läggas fram. Sökandens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik (prop. 1996/97:25 s. 98 och 294). Den som är flykting har enligt 3 kap. 4 § första stycket UtlL (5 kap. 1 § första stycket NUtlL) i princip rätt till uppehållstillstånd. Enligt 3 kap. 4 § andra stycket UtlL (5 kap. 1 § andra stycket NUtlL) får uppehållstillstånd i vissa fall vägras även en flykting, bl.a. om utlänningen kan sändas till ett annat land där han eller hon är skyddad mot förföljelse och mot att sändas vidare till ett land som inte erbjuder motsvarande skydd. En flykting har dock en ovillkorlig rätt till uppehållstillstånd om han eller hon hyser välgrundad fruktan för att i hemlandet straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig behandling eller bestraffning. En asylsökande som beviljas uppehållstillstånd kan enligt 3 kap. 6 § UtlL (4 kap. 3 § NUtlL) begära att en flyktingförklaring utfärdas. Flyktingskapet medför vissa rättsverkningar som inte gäller skyddsbehövande i övrigt eller utlänningar som beviljas uppehållstillstånd på annan grund. Rätten till resedokument tillkommer enligt 3 kap. 7 § UtlL (4 kap. 4 § NUtlL) endast flyktingar och statslösa. Ett resedokument ger innehavaren rätt att resa viseringsfritt till flera länder. Den som är flykting eller statslös kan vidare enligt 11 § lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap beviljas svenskt medborgarskap hemvist i istället för de som gäller normalt för utomnordiska medborgare. Vidare kan nämnas att reglerna om familjeåterföreningsbidrag enligt förordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till endast gäller flyktingar. Den som inte uppfyller kriterierna för flyktingskap kan vissa fall beredas skydd från förföljelse såsom skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § UtlL (4 kap. 2 § NUtlL). tidigare regler om skydd för s.k. de facto-flyktingar och Bestämmelsen tar i tre punkter upp olika kategorier av Prop. skyddsbehövande som inte kan betraktas som flyktingar men som ändå har rätt till skydd i (prop. 1996/97:25 s. 100).