prop · GT0346 · 2005-11-03 00:00:00 — Systemet med s.k. avtalskommuner anser de flesta remissinstanser är bra eftersom det inte är rimligt att alla kommuner skall bygga upp den kompetens som krävs. De s.k. avtalskommunerna kommer däremot att kunna bygga upp omfattande specialistkompetens och erfarenhet. Många remissinstanser tycker också att det är bra att kan ordna boenden för barnen om inga tillgängliga platser finns i kommunerna. Flera remissinstanser - Nationella samordnaren för barn i asylprocessen med uppgivenhetssymtom (UD 2004:06), , , vetenskap, , tvärvetenskapliga samverkansgruppen för utveckling av forskning om flyktingbarn i , ECPAT och Svensk flyktinghjälp - swera - anser att promemorians bedömning i och för sig är bra men uttrycker oro för att boenden inte kommer att bli något undantag utan att de flesta barnen kommer att bo i sådant boende eller anser att inte bör ha några boendeenheter för ensamkommande barn utan endast ta emot och pröva frågan om uppehållstillstånd. , ekonomiska institutionen, anser att det är en bra idé att låta kommunerna ha det övergripande ansvaret men att det inte är möjligt för en normal kommun att tillgodose dessa barns specifika behov och att dagens system med delat ansvar därför bör bibehållas. Av liknande skäl anser att tanken med s.k. avtalskommuner är tveksam. , , Svenska Röda Korset, , , Kristna Råd och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar delar inte promemorians bedömning och menar att kommunerna skall ha det fulla ansvaret för barnens boende och omvårdnad asylansökan prövas. anser att det skall finnas möjlighet för kommuner med stort mottagande eller kommuner som önskar bedriva mottagningsverksamhet att skriva avtal med för att säkra ekonomi och möjlighet till flexibilitet. vill framhålla betydelsen av att mottagandet av ensamkommande barn ses som en process där arbetet inte avbryts om uppehållstillstånd beviljas. Det gäller både boende, vård och omsorg, introduktionsinsatser och återförening med föräldrar. anser därför att den kommun som ansvarar för mottagandet under asyl- tiden även bör ansvara för placeringen efter eventuellt uppehållstillstånd. och Svenska Röda Korset anser att det inte skall finnas några s.k. avtalskommuner eftersom det, om mottagandet skall bygga på frivillighet från kommunernas sida, inte finns någon möjlighet att veta hur många kommuner som faktiskt kommer att anordna boende och att det därför inte heller är möjligt att konstatera att det i huvudsak kommer att bli kommuner som anordnar boende för de ensamkommande barnen. , , , , , kommun, som arbetar med integrationsfrämjande verksamhet (RIB) och för invandrarkvinnor (RIFFI) har konstaterat att ingen ändring föreslås i de ersättnings- förordningar som ger kommuner återsökningsrätt från staten fram till barnets 18-årsdag. Dessa remissinstanser anser att det är viktigt att de s.k. avtalskommunerna får ersättning av staten för vård i familjehem/HVB- hem fram till dess barnet fyller motsvarande vad som gäller föräld- rars försörjningsplikt för svenska barn, eftersom ensamkommande asyl- sökande barn behöver långsiktig vård utifrån sin speciella situation och inte kan förväntas klara sig själva efter 18-årsdagen. () anför att avgörande för om lagen (1992:1528) om offentlig upphandling är tillämplig eller inte beträffande överenskommelserna mellan och de s.k. avtalskommunerna är om den aktuella situationen avser tilldelning av kontrakt med motprestation eller om det är en bidragssituation/anslutning till en lagstadgad taxeersättning. En anslutning till taxeersättning som innebär att alla villkor är fastställda samt att ingen motprestation åligger kommunerna anses inte vara tilldelning av kontrakt enligt lagen om offentlig upphandling. NOU anser att begreppet avtalskommun är motstridigt och bör undvikas eftersom det innehåller ordet avtal trots att det enligt promemorians förslag inte skall anses omfattas av lagen om offentlig upphandling. NOU:s uppfattning är att om förslaget om avtalskommuner enligt betänkandet läggs fast i offentligrättslig reglering kan det inte anses föreligga ett kontrakt enligt lagen om offentlig upphandling. Kammarrätten i anser också att termen avtalskommun är märklig och inte bör etableras. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens bedömning innebär att boendet för ensamkommande asylsökande barn fortsättningsvis skall tillhandahållas av en kommun inom ramen för . Grunden för förslaget är att på grund av lång erfarenhet av vård och omsorg om barn har förvärvat stor grundläggande kompetens inom detta område och därför är bättre skickade än att ta ansvaret för omhändertagandet av asylsökande ensamkommande barn. Som och funnit i sin rapport, Förbättringar i mottagandet av barn från annat land som kommer till utan medföljande legal vårdnadshavare (s.k. ensamkommande barn), bidrar en sådan ordning också till att renodla ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Förslaget medför också att befrias från sin dubbla roll som vårdare och beslutsfattare. Dessutom medför ett kommu- nalt mottagande av asylsökande ensamkommande barn att även dessa fullt ut kan förväntas komma i åtnjutande av de stödinsatser som kan erbjuda. Normaliseringsprincipen, dvs. att samma regler bör gälla samtliga barn som vistas i , talar också för att kommunerna bör överta ansvaret för barnens omvårdnad och boende. Detta innebär att alla barn som vistas i skall omfattas av samma sociala omvårdnadssystem så långt det är möjligt. Mot bakgrund av vad ovan sagts är det enligt regeringens mening lämpligt att kommunerna ges möjlighet att från överta det reella mottagandet av asylsökande ensamkommande barn. Enligt regeringens bedömning är det dock nödvändigt att Migrations- verket har ett övergripande ansvar för i vilken kommun barnen placeras. I annat fall kommer de gränsdragningsproblem som finns beträffande vilken kommun som är att anse som vistelsekommun (se även under avsnitt 9.3) att kvarstå. Om vissa kommuner träffar överenskommelser med om att ta emot asylsökande ensamkommande barn kan beredskapen och kompetensen främst koncentreras till dessa kommuner vilket torde vara till fördel för barnen. Såsom några remissinstanser påpekat är begreppet avtalskommun inte lämpligt eftersom det inte är fråga om något avtal med ömsesidiga förpliktelser utan om en överenskommelse om mottagande av ett visst antal barn som kommunen sedan får ersättning för i enlighet med vad som fastslagits i förordning, se även nedan i avsnitt 10. inte att överenskommelserna mellan och kommunerna skall omfattas av lagen om offentlig upphandling. Regeringen förutsätter att de kommuner som träffar överenskommelser med kommer att erbjuda de asylsökande ensamkommande barnen adekvat boende, barnhälsovård, förskola/skola, fritidsverksamhet etc. Därvid måste beaktas att flickor och pojkar kan ha olika behov och förut- sättningar och kan behöva olika boendeformer. För att i möjligaste mån undvika omplaceringar av barnen efter det att uppehållstillstånd beviljats är det enligt regeringens mening önskvärt att de kommuner som träffar överenskommelser med om mottagande av asylsökande ensamkommande barn även träffar överenskommelse med Integrations- verket om introduktion av dessa barn. Av socialtjänstlagen följer att en kommun har skyldighet att ge barn som vistas inom kommunen omsorg, stöd och hjälp. Vidare finns det, såvitt gäller kommunens hem för vård eller boende, föreskrifter och allmänna råd från om hur sådana hem bör drivas och om vilka krav som i övrigt ställs på dessa hem (SOSFS 2003:20). Reglerna i socialtjänstlagen liksom i föreskrifter och råd kommer att äga tillämpning på kommunernas boenden för ensamkommande barn. De ensamkommande barn som tas emot av kommunerna tillförsäkras på detta sätt samma standard vad gäller vård och omsorg som övriga barn i . Om kommunen ansvarar för boendet för asylsökande ensamkommande barn kommer dessa boenden, oavsett om de anordnas direkt i regi eller av privata underentreprenörer, att underkastas tillsyn enligt 13 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Kommunernas boenden för ensamkommande barn kommer således att ha samma tillsyn som hem för vård eller boende. Problemet med att sekretess inte råder mellan boendeenheter och de enheter som handlägger frågor om uppehållstillstånd bortfaller eftersom sedvanlig sekretess kommer att råda mellan kommunernas socialtjänst och (jfr avsnitt 5.13). I promemorian föreslås att barnens boende i huvudsak skall anordnas genom att tecknar avtal med kommuner men att även fortsättningsvis skall kunna bereda ensam- kommande asylsökande barn plats vid verkets boenden i avvaktan på att en kommun som ingått avtal med kan ordna boende för barnet. Boende i regi skulle enligt promemorian kunna bli aktuellt vid en kraftig ökning av antalet ensamkommande barn eller om plats saknas i en s.k. avtalskommun. Risken att inte tillräckligt många platser i en kommun finns tillgängliga gör det enligt promemorians bedömning angeläget att behåller det övergripande ansvaret, främst för att mottagandet skall kunna vara flexibelt. Såsom flera remissinstanser har påpekat bör, enligt regeringens mening, de kommuner som ingått överenskommelser med kunna ha beredskap för att ta emot de relativt få barn det är fråga om. Dessa kommuner bör också ha en viss jourberedskap om antalet barn skulle öka vid någon tid. Möjlighet finns även för dessa kommuner att köpa boendeplatser av andra kommuner på så sätt som redan sker beträffande barn som har hemvist i . Om även fortsättningsvis skall driva boenden för ensamkommande barn går det enligt regeringens mening inte att bortse från risken att vissa barn skulle Prop. 2005/06:46 bli kvar i dessa boenden, kanske . skulle innebära att de problem som finns , bl.a. med bristen på utomstående tillsyn och dubbla roller som besluts- fattare och vårdare av barnen, skulle kvarstå beträffande dessa barn. Risken finns också att kommunerna där verkets boenden finns skulle anse att barnen är ansvar och därför inte utreda barnens behov på samma sätt som man gör med andra barn i . Sammanfattningsvis anser således regeringen att det skall vara kommuner, främst sådana som träffat överenskommelse med Migrations- verket, som efter anvisning av ansvarar för mottagandet av de ensamkommande barnen. Enligt vad regeringen erfarit finns det ett flertal kommuner som förklarat sig intresserade av att träffa överens- kommelse med om mottagande av asylsökande ensam- kommande barn och det saknas därför anledning att anta att en brist på kommuner som träffat överenskommelse med kommer att uppstå. arbetar cirka 120 anställda vid boendeenheter för ensamkommande barn. Regeringen avser att uppdra åt Migrations- verket att analysera de konsekvenser som regleringen av ansvars- fördelningen får för de arbetstagare vid som till huvudsaklig del arbetar med mottagandet av ensamkommande barn. I analysen skall ingå att undersöka om de kommuner som är intresserade av att träffa överenskommelser med också är villiga att erbjuda berörda arbetstagare anställning. Några remissinstanser har ansett att barnens inflytande över sin boendesituation inte tillräckligt har betonats i promemorian. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om att socialtjänstlagen föreskriver dels att socialnämndens insatser för den enskilde normalt skall genomföras tillsammans med denne dels, om åtgärden gäller ett barn, att barnets inställning så långt det är möjligt skall klarläggas och att hänsyn skall tas till barnets vilja med hänsyn till dess ålder och mognad (3 kap. 5 § SoL). Självfallet skall i dessa fall ta hänsyn till barnets egna önskemål om i vilken kommun det skall placeras, t.ex. om barnet har släktingar i . Det förutsätts då inte att släktingen bor i en kommun som träffat överenskommelse med . Av samma skäl som angetts tidigare i avsnitt 8 anser inte regeringen att som åldersgräns för kommunernas rätt till ersättning enligt 7 och 7 a §§ förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande och 21 § förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flykting- mottagande m.m. bör förändras. En grundprincip i samhället är att en person som fyllt är vuxen. För det fall ett ensamkommande barn behöver vård, t.ex. i familjehem, även efter sin 18-årsdag får han eller hon beredas sådan vård under samma förutsättningar som gäller för övriga personer i . 9.2Kommunerna skall få anordna boenden för ensam- kommande barn Regeringens förslag: Kommunerna skall i lag ges behörighet att anordna boenden för ensamkommande barn som är asylsökande eller som har beviljats uppehållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. och Kommuner och Landsting påpekar att det av promemorians förslag till lag om ändring av 2 § LMA inte framgår att de kommuner som där avses är de som har avtal med och menar att detta bör framgå av lagtexten. anser att vad som avses i promemorians förslag till 2 § andra stycket andra meningen LMA framstår som oklart. Innehållet i de lagrum till vilka hänvisning sker handlar, som tingsrätten uppfattat det, inte primärt om förläggningar utan om andra frågor, t.ex. ersättnings- frågor och tingsrätten anser därför att orden om förläggningar bör tas bort. Skälen för regeringens förslag Av 8 kap. 5 § regeringsformen (RF) framgår att grunderna för rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer samt för den kommunala beskattningen bestäms i lag. I lag skall också, enligt samma paragraf, meddelas bestämmelser om kommunernas befogenheter och åligganden i övrigt. Kommunerna har tilldelats befogenheter och getts åligganden på olika sätt. I 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), KL, anges att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Denna reglering brukar benämnas kommunernas allmänna eller generella kompetens och det är främst med stöd av denna kompetens som kommunernas beslu- tande församlingar skall utöva sitt självstyre. Kommunernas allmänna kompetens begränsas dock av flera principer, t.ex. lokaliseringsprincipen och likställighetsprincipen. Lokaliseringsprincipen framgår av 2 kap. 1 § KL och innebär att en angelägenhet måste bäras upp av ett till kommunen knutet intresse för att kunna bli föremål för kommunens omvårdnad. Likställighetsprincipen framgår av 2 kap. 2 § KL där det stadgas att kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika. Av 2 kap. 4 § KL framgår att det finns särskilda föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldigheter på vissa områden. Lag- rummet ger således möjlighet att utvidga kommunernas kompetens. Ett exempel på en sådan kompetensutvidgande lag är lag (1993:406) om kommunalt stöd till boendet. Genom denna lag ges kommunerna tillstånd att utge bostadsbidrag till enskilda hushåll, vilket annars skulle ha varit oförenligt med likställighetsprincipen. Omfattningen av den allmänna kompetensen En första förutsättning för att en åtgärd skall omfattas av en kommuns allmänna kompetens är att den har anknytning till kommunens medlemmar eller till dess område. Som kommunmedlem anses enligt 1 kap. 4 § KL den som är folkbokförd i kommunen, den som äger fast egendom i kommunen eller den som är taxerad till inkomst- skatt där. Ensamkommande asylsökande barn är i regel inte kommunmedlemmar varför en kommuns drivande av boendeenheter för dessa barn inte utgör en angelägenhet som har anknytning till kommunens medlemmar. Av 2 kap. 1 § KL framgår att en åtgärd som inte har anknytning till kommunens medlemmar ändå kan vara kompetensenlig om den har anknytning till kommunens område. För att en angelägenhet skall anses omfattas av kommunens allmänna kompetens krävs emellertid också att angelägenheten inte är sådan att den skall handhas enbart av annan än kommun. Av 2 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) framgår att staten har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och skyddsbehövande samt för utlänningar som meddelats uppehållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd och att Migrations- verket för detta ändamål skall driva förläggningar. Av förarbetena till denna bestämmelse framgår att det inom ramen för huvudansvar faller att bistå den som saknar bostad med sådan samt att tillhandhålla kost och viss ekonomisk ersättning (jfr. 1993/94:94 s. 29). I övrigt faller, som behandlats ovan, ansvaret på kommunerna. Denna bestämning av ansvar innebär att vissa delar av mottagandet av asylsökande numera är förbehållet staten. Detta gäller bland annat drivandet av förläggningar. bör även efter nu föreslagna lagändringar ha huvudansvaret för mottagande av asyl- sökande och skall även fortsättningsvis driva förläggningar. Det kan därför ifrågasättas om inte just boenden för dessa kategorier av utlänningar är att anse som en verksamhet som skall handhas enbart av annan än kommun. Rättspraxis ger i huvudsak uttryck för uppfattningen att kostnader för rent statlig verksamhet inte till någon del bör bäras av kommunerna, men principen har inte hävdats helt konsekvent. Inom doktrinen har uttalats att grundregeln inom rättspraxis synes sålunda vara att kommunen principiellt sett inte äger befatta sig med statliga angelägenheter men också att denna princip kan modifieras då kommunen har särskilt intresse av angelägenheten (Kaijser Riberdahl, Kommunallagarna II, 1983, s. 103). Det förhållandet att det åvilar att driva boendeenheter för bl.a. asylsökande ensamkommande barn talar, tillsammans med avfattningen av 2 kap. 1 § KL, starkt för att denna uppgift faller utanför den allmänna kommunala kompetensen eftersom den skall handhas av annan än kommun. Regeringsrätten har emellertid, se bl.a. RÅ 1999 ref 67, uttalat att även om ordalydelsen av 2 kap. 1 § KL kan tyckas förhindra kommuner från att engagera sig ekonomiskt i verksamhet som skall hanteras av annan, har rättstillämpningen inte alltid gett bestämmel- Prop. 2005/06:46 sen en sådan innebörd. Regeringsrätten redogör i sin dom vidare för de undantag från huvudregeln som kommit till uttryck i rättspraxis. Sammanfattningsvis kan sägas att domstolarna har frångått huvudregeln om att kommuner inte äger engagera sig i verksamhet som skall handhas uteslutande av annan, när den planerade åtgärden ansetts vara av stort allmänt intresse för kommunen. Drift av boendeenheter för asylsökande ensamkommande barn har en mycket svag anknytning till kommunens område, en anknytning som uppkommer först efter det att överenskommelse träffats och efter det att utlänningar anvisats plats i kommunen. Allmänintresset för projektet, som inte kan väntas generera några ekonomiska vinster, måste anses svagt. Det anförda talar för att en kommuns anordnande av särskilda boenden för asylsökande ensamkommande barn strider mot den allmänna kommunala kompetensen. För att kommunerna skall kunna anordna boenden för dessa barn är det därför, enligt regeringens mening, nödvändigt att kommunerna ges denna behörighet i lag. De kommuner som har intresse av att anordna boendeenheter för ensamkommande barn kommer att vara de som träffat överenskommelse med om mottagande av sådana barn. Detta behöver dock inte särskilt framgå av lagtexten. Hänvisningarna till 4 och 8 §§ LMA som förekommer i promemorians lagförslag bör dock tas bort. I 4 § LMA behandlas syssel- sättning och beträffande förläggningar sägs att berörda utlänningar skall delta i skötsel av förläggningar. Detta bör dock inte gälla ensam- kommande barn. Beträffande 8 § LMA, se nedan under avsnitt 9.4. Ansvarig kommun för ensamkommande barn Regeringens förslag: skall anvisa en kommun för ensamkommande barn som är asylsökande eller som har beviljats uppehållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd. Verket skall i dessa fall anvisa en kommun med vilken verket har träffat överenskommelse, om det inte finns särskilda skäl att anvisa en annan kommun. som anvisat skall ansvara för barnets boende och för att barnet får det stöd och den hjälp som föreskrivs i socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Enligt promemorians förslag skall anvisa ett boende och den kommun som det anvisade boendet ligger i skall vara vistelse- Enligt promemorians förslag skall vidare svara för kost och logi och den omedelbara omvårdnad som följer med boendet för de barn som vistas i boende som drivs av , dock utan att detta fråntar socialnämnden ansvaret att utreda barnets behov och följa upp vården. Remissinstanserna: kommun och , , , , länsrätten i och länsrätten i har ingen erinran mot promemorians förslag. är positiv till att det i den föreslagna lagtexten klargörs vilken kommun som skall anses som vistelsekommun men anser att det bör framgå direkt av lagtexten att i första hand skall anvisa barnet plats i en boendeenhet i en s.k. avtalskommun efter det att hänsyn tagits till barnets önskemål. välkomnar förslaget men anser att det för tydlighetens skull och för att underlätta bedömningen av vilken kommun som är ansvarig, kan finnas behov av att föra in en korresponderande bestämmelse i socialtjänstlagen. menar att det bör framgå av lagtexten att barn i huvudsak eller i första hand skall tas emot och beredas boende i en kommun. Länsrätten i anser att det finns anledning att överväga om inte ett tillägg bör göras i lagtexten att ansvar i dessa fall inte fråntar socialnämnden i de kommuner där verkets boenden är belägna dess skyldighet att i enlighet med socialtjänstlagen utreda om barnet har behov av ytterligare stöd och hjälp. kommun konstaterar att enligt promemorians förslag kan barnet hänvisas till en kommun som inte är en s.k. avtals- kommun om barnet har anhöriga i den kommunen som barnet kan bo hos. kommun menar att det vore lämpligt att de s.k. avtalskommunerna alltid hade ansvaret för asylsökande ensamkommande barn i samtliga kommuner. På så sätt skulle alla kommuner få nytta av den speciella kompetens som finns i de s.k. avtalskommunerna. anser att placering i en s.k. avtalskommun ytter- ligare bör förtydligas så att när överlämnar till en s.k. avtalskommun bör hela ansvaret för utredning och barnets placering åvila den s.k. avtalskommunen. Om det inte finns platser i den s.k. avtals- kommunen bör behålla ansvaret till dess en plats finns utan att blanda in en annan kommun. kommun och , menar att förslaget är otydligt och att begreppet omedelbar omvårdnad behöver förtydligas. Kommuner och Landsting, kommun, , samt som arbetar med integrationsfrämjande verksamhet (RIB) anser att formuleringen att skall anvisa boende är otydlig med tanke på att uppgift inte är att besluta om boende, det tillhör kommunens ansvar, utan vilken s.k. avtalskommun som skall överta ansvaret. Kommuner och Landsting, kommun och stad anser vidare att ansvar för boende måste förtydligas ytterligare och att vistelsekommunens ansvar, i de fall barnet vistas i boende, skall sträcka sig till dess ärendet eventuellt överflyttas till annan kommun enligt 16 kap. 1 § SoL. RIB påpekar också att barn inte bör direktplaceras hos släktingar/anhöriga utan att det tänkta hemmets möjligheter att ta emot barnet på ett bra sätt har blivit noga utrett på samma sätt som för övriga barn. , , Svenska Röda Korset, , , Kristna Råd, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Svensk flyktinghjälp - swera, , ECPAT och , tvärvetenskapliga samverkansgruppen för utveckling av forskning om flyktingbarn i anser som tidigare nämnts (avsnitt 9.1) att kommunerna skall ta det fulla ansvaret för barnens boende och omvårdnad asylansökan prövas. är dessutom tveksamt till att skall ansvara för den första placeringen, verket anser att det är i vistelsekommunen som bör ha ansvaret. avstyrker förslaget att skall anvisa boende i en kommun som därefter blir att betrakta som vistelsekommun eftersom förslaget strider mot socialtjänstlagens bestämmelser (jfr.