prop · GT0330 · 2005-11-18 00:00:00 — Betydelsen av utbildning inom tull- och polisväsendet och av tillsynspersonal samt informationsinsatser för att stärka den allmänna opinionen mot den illegala alkoholhanteringen lyfts fram av bl.a. Skälen för regeringens bedömning Den alkoholrelaterade brottsligheten har ökat . Bl.a. har antalet rattfylleribrott ökat och det finns ett fastställt samband mellan ökad alkoholkonsumtion och ökad våldsbrottslighet. Det visar bl.a. en rapport från . Det innebär en ökad belastning för polisen, bl.a. i form av fler ordningsstörningar och fler våldsbrott. Alkoholen är ofta en utlösande faktor också för annan form av brottslighet. Den illegala alkoholhanteringen bidrar starkt till den negativa utvecklingen. För att stoppa den illegala försäljningen av alkohol har regeringen vidtagit flera åtgärder. tillsattes den s.k. alkoholinförselutredningen som bl.a. hade i uppdrag att föreslå åtgärder för att minska de problem som den ökade införseln och vidareförsäljningen av alkohol skapar. Utredningens delbetänkande Var går gränsen (SOU:2004:86) ligger till grund för regeringens proposition Åtgärder mot illegal alkoholhantering (prop. 2004/05:126) som antogs av . I enlighet med förslagen i propositionen har straffskalorna för vissa av de grova alkoholbrotten höjts till fängelse i lägst och högst . Exempel på sådana grova brott är olovlig tillverkning och olovlig försälj- ning av alkoholdrycker som sker yrkesmässigt, i stor omfattning eller riktar sig till ungdomar. Vidare har det blivit kriminellt att förvara alkohol som inte har ett lagligt försäljningssyfte i butik och på restaurang och lagen ger polisen möjlighet att beslagta och förverka sådana alkohol- drycker. Syftet med lagskärpningen är att förbättra möjligheterna att bekämpa olaglig försäljning av alkoholdrycker och göra det svårare för ungdomar att komma över alkohol. De nya lagändringarna trädde i kraft . slutbetänkande (SOU 2005:25) Gränslös utmaning alkoholpolitik i ny tid innehåller ytterligare förslag för att be- kämpa den illegala alkoholhanteringen och dess konsekvenser. Betänk- andet bereds i . Utökat samarbete mellan tull, polis och kustbevakning och har tillsammans genomfört en krimi- nalunderrättelsebaserad nationell kartläggning av den alkoholrelaterade brottsligheten (RKP-480-3141/04) som visar att den storskaliga alkohol- smugglingen och privatinförseln snabbt ökat i omfattning. Problemen är relativt omfattande över hela landet. Störst är de i , och . Bakom ökningen ligger, förutom den storskaligt organiserade smugglingen, en ökad införsel i samband med reguljär yrkestrafik och vidareförsäljning efter privat införsel. Kartläggningen ligger till grund för den gemensamma handlingsplan som och har tagit fram för att bekämpa den alkoholrelaterade brottsligheten. Områden som lyfts fram är att bekämpa olovlig införsel, försvåra den olagliga handeln samt minska våldsbrottsligheten. Bekämpning av lang- ning och försäljning till ungdomar skall särskilt prioriteras. Utgång- spunkten för samarbetet är att respektive myndighet bedriver verksam- heten utifrån den egna myndighetens mål och prioriteringar. Handlings- planen innehåller konkreta förslag på åtgärder som skall genomföras under det närmaste året i samverkan mellan polis och tull på lokalt plan. Vissa insatser sker i samverkan med , Ekobrotts- myndigheten, länsstyrelser, kommuner och . Det finns behov av en god samverkan mellan tullen och polisen lokalt för att begränsa alkoholinförseln och förhindra vidareförsäljning och illegal handel på nivå. Arbetet med att kartlägga, identifiera och analysera den alkohol- relaterade brottsligheten förutsätter ett fortsatt arbete inom kriminal- underrättelseverksamheten och att samverkan mellan myndigheterna byggs ut både när det gäller innehåll och form. När det gäller bekämp- ningen av den storskaliga eller organiserade brottsligheten finns redan ett etablerat samarbete mellan polisen, , Ekobrotts- myndigheten och genom det s.k. inom EU. Detta samarbete skall utvecklas ytterligare bl.a. när det gäller spaning, underrättelseinformation och utredningsverksamhet. Vidare avser myn- Prop. 2005/06:30 digheterna genomföra gemensamma riktade insatser mot yrkesmässiga transporter och bussbolag, utöka spaningsinsatserna mot enskilda per- soner som systematiskt för in stora mängder alkohol, genomföra kontrollaktioner mot platser där det förekommer illegal försäljning samt hjälpa till att sprida metoder för effektiv tillsyn av restauranger för att komma åt försäljning av illegal alkohol. Även insatser mot illegal tillverkning och illegal lagring av alkohol ingår i handlingsplanen. Det är myndigheternas uppfattning att om dessa åtgärder genomförs kan det leda till en minskad alkoholkonsumtion och våldsbrottslighet framför allt bland ungdomar. Vidare har , polisen och startat ett forum för operativ samverkan mellan myndigheter för att effektivt bekämpa brottslig verksamhet, ett gemensamt nationellt Maritimt Underrättelse- center (MUC). Syftet med det maritima centret är att samarbeta över myndighetsgränserna i kampen mot bl.a. narkotikasmuggling och illegal införsel av alkohol och tobaksvaror. Internationellt skall i Östersjösamarbetet och inom EU verka för ett intensifierat samarbete mot storskalig alkoholsmuggling och mot illegala spritfabriker. Berörda myndigheter i tull, polis och kustbevakning samt åklagare är beroende av ett väl utvecklat samarbete med sina motsvarigheter i grannländer och inom EU. För att få ungdomar och andra att avstå från att köpa illegal alkohol krävs en nationell satsning på informations- och opinionsskapande arbete i samverkan med förebyggande arbete i kommunerna. har därför fått i uppdrag att genomföra en nationell informationskampanj för att skapa opinion bland allmänheten mot den illegala alkohol- hanteringen. Kampanjen syftar till att öka kunskapen om den illegala alkoholhanteringen och dess konsekvenser. Fokus skall läggas på att utsatta grupper och ungdomar drabbas värst och att den illegala handeln leder till en ökad brottslighet och en urholkning av den svenska alkohol- politiken. Insatserna syftar till att få människor att avstå från hantering av illegal alkohol och öka benägenheten att rapportera sådan hantering till polis och tull. Medel har avsatts för . Att påverka attityder och förändra beteenden är ett långsiktigt arbete. Därför är det viktigt att denna nationella informationssatsning får fortsatt stöd för att drivas . Regeringens bedömning: Information och opinionsbildning om alkoholens risker och skadeverkningar bör genomföras på såväl nationell som lokal nivå. Insatserna bör syfta till att påverka allmän- hetens attityd till alkohol och minska totalkonsumtionen och förändra skadliga dryckesvanor. Nuvarande handlingsplan: Den nuvarande handlingsplanen belyser informationens och opinionsbildningens möjligheter att påverka människors individuella ansvarstagande när det gäller måttfulla alkohol- vanor. Remissinstanserna: Flera remissinstanser påtalar vikten av informa- tion och opinionsbildning men en del ifrågasätter värdet av stora kam- panjer som saknar lokal förankring. Skälen för regeringens bedömning: I arbetet med att minska alkoholens skadeverkningar på generell och individuell nivå spelar information och opinionsbildning en viktig roll. Forskningen visar tämligen entydigt att enstaka informationskampanjer sällan har någon effekt på alkoholvanorna. Däremot kan en ökad kunskap hos allmänheten om generella och individuella risknivåer för alkoholkonsumtion och om riskerna med berusningsdrickande bidra till förändrade attityder och beteenden som ger färre alkoholrelaterade skador och problem. Informations- och opinionsskapande arbete kan bedrivas på flera nivåer. Information på individnivå syftar som regel till att påverka beteenden. Där har framför allt information om risker vid olika kon- sumtionsnivåer riktad till storkonsumenter av alkohol visat sig vara fram- gångsrik. I lokalsamhället finns det stora förutsättningar att arbeta mer effektivt med informationsinsatser och opinionsbildning. De viktigaste aktörerna för att bedriva opinionsbildning på lokal nivå är kommuner, landsting frivilligorganisationer och föreningslivet, ungdomsorganisa- tioner och andra organisationer. Den nationella nivån skall stötta dessa och andra lokala aktörer. Information på nationell nivå har flera syften. De kan vara att ge en särskild fråga ökad uppmärksamhet, att öka allmän- hetens förståelse för en restriktiv alkoholpolitik och lyfta fram alkohol- frågan i debatten. Ytterligare syften är att sprida forskningsresultat och kunskap om verksamma metoder och att informera om medicinska och sociala problem. Det senare är inte minst viktigt som motvikt till alkohol- branschens marknadsföring och reklam. De viktigaste målgrupperna för de nationella informationsinsatserna har huvudsakligen varit ungdomar och deras föräldrar, unga vuxna och gravida. Eftersom den ökande alkoholkonsumtionen i huvud- sak kan knytas till den vuxna befolkningen bör informationsinsatser i högre grad än riktas till den vuxna befolkningen. Unga vuxna och gravida är även fortsättningsvis viktiga målgrupper, men riktade informa- tionsinsatser behövs inom fler områden. När det gäller insatser för unga och illegal alkoholhantering beskrivs dessa närmare i avsnitt 6.3.2 respektive 6.6.2. Ett annat viktigt område är exempelvis alkohol och trafik, där dock har huvudansvaret, arbetsliv och primär- vården. Ett viktigt syfte med nationella informationsinsatser är att stödja opinionsarbetet på lokal nivå. Nationella informationsinsatser bör därför kopplas till insatser på den lokala nivån för att få brett genomslag. Från den nationella nivån krävs kännedom om lokala förhållanden och det måste också lokalt finnas insikt om opinionsarbetets betydelse för att informationsinsatser skall få avsedd effekt och verka stödjande för arbetet på den lokala nivån. Det bör därför också för de fortsatta insatser- na utvecklas en övergripande strategi på nationell nivå för informations- insatser och opinionsskapande arbete. Strategin skall ta hänsyn till att de nationella informationsinsatserna skall kunna appliceras på det lokala Prop. 2005/06:30 förebyggande arbetet och fungera som ett stöd för detta. De informationsinsatser som har genomfört har i hög utsträckning varit brukarinformation, alltså information som har kommit enskilda grupper, exempelvis föräldrar och lokalsamhället, till del. Framtidens informationsinsatser behöver vara mångfasetterade. Kommunikationsstrategin måste utgå från att de nationella informations- insatserna skall kunna appliceras på det lokala arbetet och vara ett stöd i det pågående arbetet. Dessutom måste informationsinsatserna ta hänsyn till genusperspektiv, kulturella skillnader och skillnader i levnadsvillkor. De insatser som skall utformas bör utgå från att de budskap som for- muleras baseras på vetenskap och att forskare bidrar med sin kunskap i arbetet. Målsättningen bör självklart vara att tillföra kunskap som kan ändra attityderna och leda till beteendeförändringar. För att ytterligare öka för- ankringen i det nationella arbetet bör referensgrupper som praktiskt arbetar med frågan delta aktivt i arbetet. Det är viktigt att de insatser som tas fram har karaktären av långsiktiga informationsinsatser och inte fristående kampanjer. Detta innebär att långsiktighet och kontinuitet är hörnstenar i arbetet. Utvärderingar av arbetet är en självklarhet och modellerna för utvärdering av informationsinsatser behöver utvecklas ytterligare. 6.8Uppföljning, forskning och statistik 6.8.1Uppföljning av konsumtions- och skadeutvecklingen Regeringens bedömning: Kunskapsbasen och statistiken om konsumtions- och skadeutvecklingen bör vidareutvecklas. Regeringen har för avsikt att genomföra förordningsändringar för att förbättra statistiken för alkohol- och narkotikarelaterade dödsfall. Nuvarande handlingsplan: Den nuvarande handlingsplanen betonar vikten av att följa konsumtions- och skadeutvecklingen med hänsyn till pågående omvärldsförändringar. Remissinstanserna: Flera remissinstanser betonar vikten av att konsumtions- och skadeutvecklingen följs noggrant. Stiftelsen forum föreslår att statistiken kring kvinnor och alkohol vidareutvecklas. Systembolaget vill se en nationell dokumentation av alkoholskadornas utveckling och bl.a. och framhåller betydelsen av den alkoholdatabas som är under uppbyggnad. Skälen för regeringens bedömning: Att följa alkoholutvecklingen på alla nivåer i samhället är en förutsättning för att kunna bedriva en effektiv alkoholpolitik och för att veta vilka insatser som behöver göras. Detta arbete måste därför ges fortsatt hög prioritet och metoderna utvecklas och förbättras både avseende konsumtions-, skade- och preven- tionsutvecklingen. Skolundersökningar bland elever i årskurs 9 och årskurs 2 på gymnasiet bör utvecklas till att också kartlägga risk- och skyddsfaktorer på liknande sätt som gjort bl.a. i . Kommunerna bör också erbjudas att använda den utvecklade enkäten och erhålla en sammanställning av resultaten som kan jämföras med andra Prop. 2005/06:30 skolor. Det bör övervägas om ansvaret för de återkommande, månatliga, mätningar av den totala alkoholkonsumtionen som utförs av (SoRAD) skall överföras till . Institutet bör även i sam- arbete med den regionala och lokala nivån vidareutveckla arbetet med indikatorer och fortsätta utbyggnaden av alkoholdatabasen i siffror. har identifierat total alkoholkonsumtion (skattad och självrapporterad) och dödsfall i alkoholrelaterad sjukdom eller skada som huvudindikatorer för att mäta alkoholen som bestäm- ningsfaktor för hälsa. Dessa huvudindikatorer har valts därför att det finns ett fastställt samband till skadlig alkoholkonsumtion och för att de går att följa genom befintlig statistik. Andra viktiga indikatorer är förekomsten av hög alkoholkonsumtion (med hög konsumtion menas mer än en viss mängd /månad, berusningsdrickande, drickande under graviditet, före/i trafiksituationer, före/på arbetet samt under barndom och tidiga ungdomsår). Arbetet med att utveckla ett enhetligt nationellt system och en gemensam begreppsapparat är väsentligt för att kunna göra nationella jämförelser och effektivisera arbetet på alla nivåer. Databasen i siffror är en samlad presentation av olika alkoholindikatorer. Det är ett viktigt verktyg för att stödja kommuner och regioner i kartläggning, planering och uppföljning av det alkoholförebyggande arbetet. Databasen innehåller indikatorer för att följa utvecklingen (tillgänglighet, konsumtion, sjuklighet, dödlighet, olycksfall och brott). Inom pågår ett arbete för att utveckla statistiken bl.a. genom att tillföra information om kom- munernas förebyggande arbete på lokal nivå så att detta arbete blir mer tillgängligt. Ett utbyggt dokumentationssystem för kommunernas före- byggande arbete och för att följa vårdkonsumtionen bör även innehålla data kring berusningsdrickande, misshandel och rattfylleri. Därtill bör utveckla ett preventionsindex för kvantifiering av kommunernas förebyggande arbete. Det krävs vidare ett snabbare rapporteringssystem för alkoholrelaterad dödlighet och för skadlig alkoholkonsumtion på central, regional och lokal nivå. Regeringens bedömning: Kunskapsutvecklingen om alkohol och narkotika bör stärkas, framför allt inom samhälls- och beteende- vetenskap. Det behövs bl.a. fördjupad kunskap om effektiva preven- tionsmetoder samt om genomförande av sådana metoder. Även kunskapen om alkoholens kostnader för samhälle och arbetsliv samt om alkoholens påverkan på tredje part (familjer, barn) måste för- djupas. bör få i uppdrag att utarbeta nationella riktlinjer för uppföljning och utvärdering av lokala och regionala insatser inom ramen för handlingsplanens genomförande. Nuvarande handlingsplan: Behovet av forskning om dryckesmönster Prop. 2005/06:30 och resultat av vårdinsatser lyfts fram i den nuvarande handlingsplanen. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har pekat på behovet av utvärdering av det alkoholskadeförebyggande arbetet och efterlyser mer preventions- och interventionsforskning och forskning om implemen- tering av metoder. och drog- forskning (SoRAD) betonar vikten av att skapa ekonomiska och organisa- toriska villkor som tryggar den långsiktiga forskningen inom alkohol- och narkotikaområdet. Skälen för regeringens bedömning: Inom ramen för den nuvarande handlingsplanen har alkoholforskningen stärkts inom flera områden genom det stöd som administreras av . har medverkat till att sprida forskningsresultat vidare till praktiker. För att mer långsiktigt förankra det förebyggande arbetet behöver kunskapen om prevention vidareutvecklas och stödet till genom- förande och förankring av insatserna förstärkas. Inte minst viktigt är att utveckla hälsoekonomiska analyser och att sprida kunskap om hälso- ekonomiska metoder och resultat med relevans för det lokala och regionala folkhälsoarbetet. Områden där metoder för hälsoekonomiska utvärderingar behöver utvecklas och spridas är exempelvis förebyggande arbete inom hälso- och sjukvården och av familjestödjande insatser inom . har initierat ett samarbete med WHO:s Europakontor för att genomföra en vetenskaplig undersökning om alkoholens samhällskost- nader. (SoRAD) vid har beviljats medel från Social- departementet för att genomföra ett forskningsprojekt. I en första fas genomförs beräkningar av alkoholens samhällskostnader i . Där- efter skall samma metod kunna användas för att beräkna alkoholens samhällskostnader i övriga länder. Syftet med samarbets- projektet är i första hand att få fram ett bra underlag för alkoholpolitiska insatser på europeisk nivå, men det kan också tjäna som modell för nationella undersökningar. Andra viktiga områden där kunskapen behöver fördjupas är t.ex. om sambanden mellan psykisk ohälsa och användandet av alkohol och nar- kotika bland unga och sambandet mellan våld och alkohol och narkotika. Det senare är viktigt för att öka förståelsen för vilka konsekvenser den alkohol- och narkotikarelaterade brottsligheten får för dem som drabbas och deras behov av stöd. Regeringens uppfattning om behovet av metod- och kompetens- utveckling redovisas också i avsnitt 7.2.3 och 7.2.4. Styrning, ansvar och samordning Regeringens bedömning: Det krävs fortsatt stöd till utvecklingen av lokal och regional styrning och samordning. Insatserna bör även fortsättningsvis stimulera utvecklingen av målinriktade och sam- ordnade insatser i permanenta strukturer på och regional nivå. Regeringen anser att systemet med alkohol- och narkotika- politiska samordnare utgör en viktig del av det förebyggande arbetet på lokal nivå. Det är därför angeläget att den organisation med lokala och regionala samordnare som har byggts upp över nästan hela landet vidareutvecklas. Regeringen avser därför att fortsätta det temporära stödet till samordnarna. Däremot avser regeringen att det finansiella stödet skall avvecklas . Nuvarande handlingsplan: Den nuvarande handlingsplanen över- ensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att arbetet med att förbättra den lokala samordningen bör fortsätta. Flera nämner även att samordningen mellan olika aktörer på den regionala och nationella nivån bör förbättras och framför allt länsstyrelserna betonar att den regionala strukturen behöver förstärkas. Vikten av långsiktighet och helhetssyn i uppbyggnaden av det förebyggande arbetet framhålls genomgående. Många kommuner och länsstyrelser anser att den nuvarande handlings- planen utgör en bra grund för det fortsatta arbetet, men att större hänsyn bör tas till regionala och lokala skillnader. Flera remissinstanser anser att frivilligorganisationernas betydelse inte tillräckligt har lyfts fram i den nuvarande handlingsplanen. Skälen för regeringens bedömning Den nationella alkoholpolitiken skall även i fortsättningen främja insatser som ökar samarbetet på regional och lokal nivå och utveckla och förstärka det lokala förebyggande arbetet. Ett fortsatt stöd till unga flickor och pojkar, där tonvikten generellt ligger på att främja en positiv utveckling som utsatta och sårbara grupper får särskilt stöd, är viktigt och bör fördjupas, men därutöver behöver insatserna utvidgas till att omfatta fler målgrupper och verksamhetsområden. För att möjliggöra en sådan utvidgning är det viktigt att bygga vidare på den grund som lagts genom lokala samordnare och länssamordnare och att utnyttja det nätverk som redan finns. För att befästa de positiva resultat som uppnåtts är det angeläget att de strukturer för samordning av det alkohol- skadeförebyggande arbetet som skapats på och regional nivå integreras i den reguljära verksamheten. Kommunernas direkta ansvar inom alkoholområdet regleras i social- tjänstlagen (2001:453) och alkohollagen (1994:1738). Enligt dessa lagar har kommunerna ansvar för att förebygga alkohol- och narkotika- missbruk och för hantering av serveringstillstånd och tillsyn över servering och detaljhandelsförsäljning av folköl. Men alkoholfrågorna är inte enbart ett ansvar för eller en fråga om tillsyn utan ett alkoholförebyggande synsätt bör genomsyra alla kommunala verksam- heter, i synnerhet inom skola, kultur- och fritid och miljö- och hälso- skyddssektorerna. Kommunernas ansvar på alkoholområdet regleras även av skollagen (1985:1100), arbetsmiljölagen (1977:1160) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Ett framgångsrikt förebyggande arbete förutsätter samarbete och mobilisering på lokal nivå. Det är viktigt att det är väl förankrat och har stöd i kommunledningen. Många kommuner är på god väg mot ett målinriktat och samordnat alkoholförebyggande arbete på nivå med förstärkt samordning och intensifierade insatser på relevanta områden. Insatserna är av långsiktig karaktär och stora ansträngningar görs för att utveckla kompetens, metoder och verksamheter på framför allt lokal och regional nivå. Det finns cirka 270 lokala och regionala samordnare av det alkohol- och narkotikaförebyggande arbetet anställda runt om i landets kommuner och landsting varav merparten är finansierade med hjälp av statliga medel. Statens folkhälsoinstituts pågående utvärdering av alkoholhandlings- planen visar på en ökad aktivitetsnivå och samordning av kommunernas förebyggande arbete . Minst 230 av landets kommuner har ett alkohol- eller narkotikapolitiskt program och dessa har rönt ökad uppmärksamhet på politisk nivå. Vidare har fler områden inkluderats i programmen och graden av utvärdering ökat. har kartlagt de kommunala samordnarna och deras arbete . hade av de kommunala samordnarna en fast tjänst, resten var tidsbegränsat projektanställda. hade en fast tjänst. Denna utveckling visar att det krävs långsiktighet och kontinuitet i stödet till kommunerna för att påverka de ordinarie struk- turerna i verksamheten. Det skall dock framhållas att det statliga stödet är avsett att stimulera utvecklingen av det förebyggande arbetet i kommunerna. Det statliga stödet får aldrig bli en förutsättning för att ett aktivt förebyggande arbete skall bedrivas på lokal nivå. Regeringen förutsätter därför att det i kommuner som får statsbidrag finns en aktiv strävan efter att permanenta den alkoholförebyggande verksamheten i ordinarie strukturer och att samordna den med övrigt folkhälsoarbete. Många kommuner genomför kartläggningar av framför allt ungdomars alkoholkonsumtion. Även antal serveringstillstånd och försäljningsställen för folköl ingår relativt ofta i kartläggningarna. För att ge en heltäckande bild av den lokala alkoholsituationen och vilka åtgärder som bör vidtas behöver kartläggningarna emellertid även omfatta konsumtions- och skadeutvecklingen i hela befolkningen liksom uppgifter om vilka behov som finns och de resurser som finns att tillgå både avseende det före- byggande arbetet och inom vård och behandling. Den regionala nivån utgör en viktig länk mellan den nationella och lokala nivån.