prop · GT0355 · 2005-12-14 00:00:00 — Om fullmäktige inte delar revisorernas uppfattning kan fullmäktige avstå från att rikta anmärkning. Revisorernas anmärkning kvarstår dock även om anmärkning inte riktas från fullmäktiges sida. Både beslutet att följa respektive att inte följa revisorernas förslag om anmärkning skall motiveras. Kravet på motivering innebär att fullmäktiges beslut skall innehålla en redovisning av de omständigheter som motiverar fullmäktiges ställningstagande. Omfattningen av fullmäktiges motivering får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I de fall fullmäktige avviker från revisorernas bedömning måste det av motiveringen framgå i vilket avseende fullmäktige gör en annan bedömning än revisorerna. Av 5 kap. 31 § kommunallagen framgår att fullmäktige skall inhämta förklaringar över de anmärkningar som lämnats i revisionsberättelsen av den anmärkningen gäller. Dessa förklaringar kan utgöra ett viktigt underlag för fullmäktiges motivering och ställningstagande. Fullmäktige måste dock alltid slutligt presentera en egen motivering baserat på det beredningsunderlag som finns. Det är ytterst fullmäktiges ordförande som skall tillse att beslutet är motiverat och att ärendet därmed kan behandlas av fullmäktige. Om revisorerna inte riktat anmärkning, kan fullmäktige besluta att ändå rikta anmärkning mot förhållanden som fullmäktige för sin del anser oacceptabla. Även ett sådant beslut skall motiveras. Den formella hanteringen av fullmäktiges motiveringsskyldighet Flera remissinstanser efterlyser klarläggande av den formella hanteringen av fullmäktiges motiveringsskyldighet. Fullmäktiges ärenden bereds normalt av en nämnd och inför fullmäktiges hantering av ärendet har också ett förslag till beslut formulerats under handläggningen i kommunstyrelsen. Som följer av 5 kap. 31 § kommunallagen gäller särskilda beredningsregler för fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen. Enligt bestämmelsen får fullmäktige behandla revisionsberättelsen utan föregående beredning. När det gäller motiveringen av fullmäktiges beslut i fråga om anmärkning eller ansvarsfrihet är förhållandena annorlunda. En självständig prövning av ansvarsfrågan från fullmäktiges sida förutsätter att kommunstyrelsen inte lagt sin hand vid beredningen inför fullmäktiges beslut med anledning av revisionsberättelsen, som den nya motiveringsskyldigheten skapar ett större behov av föreberedelse inför fullmäktiges beslut. Att i en motivering uttrycka de överväganden som ryms i fullmäktiges ställningstagande till frågor om ansvarsfrihet och/eller anmärkning är en grannlaga och politiskt svår fråga. Ansvaret för att fullmäktiges ärenden är tillräckligt beredda vilar på ordföranden och det är därför denne som bär det yttersta ansvaret för uppgiften. Den närmast till hands liggande lösningen är därför att fullmäktiges ordförande i samråd med presidiet svarar för de förberedelser som behövs. En annan möjlig lösning kan vara att för uppgiften skapa en särskild fullmäktigeberedning enligt 3 kap. 7 § kommunallagen. Regeringen ser inget skäl till att föreskriva en särskild ordning utan menar att det är nödvändigt att ge utrymme för lösningar som kan variera från tid till annan och mellan kommuner. Revisorerna skall alltid ges tillfälle att yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen Kommunallagen innehåller inga bestämmelser om att fullmäktige skall ge revisorerna tillfälle att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen. I många kommuner och landsting är frågan dock reglerad i arbetsordningen för fullmäktige. I skriften God revisionssed i verksamhet, utgiven av Kommuner och Landsting, förutsätts att revisorerna deltar när revisionsberättelsen presenteras. Enligt skriften är det lämpligt att revisorernas ordförande, eller den som revisorerna utser, föredrar revisionsberättelse samt granskningsrapport och revisionsberättelse från de kommunala företagen. Revisorerna förutsätts också svara på frågor och delta i debatten. Däremot deltar inte revisorerna i beslutsfattandet i annan egenskap än som fullmäktigeledamöter i den mån de innehar ett sådant uppdrag, vilket framgår av 5 kap. 21 och 22 §§ kommunallagen. Enligt den enkätundersökning om revisionen i kommuner och landsting som och genomfört föredrar revisorerna alltid eller ibland sin revisionsberättelse i av kommunerna, medan det händer sällan eller aldrig i av I landstingen föredrar revisorerna i stort sett alltid Prop. 2005/06:55 revisionsberättelsen. En väl fungerande kommunikation mellan revisorerna och fullmäktige är av stor vikt för en väl fungerade ansvarsprövning. Regelbunden kontakt med möjlighet till informationsutbyte och diskussion behövs under hela verksamhetsåret. Fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen är dock det särskilda tillfälle när revisorernas granskning och prövning av det gångna verksamhetsåret slutligt skall redovisas och debatteras. Oavsett om revisorerna haft anledning att rikta allvarlig kritik eller inte, är det angeläget att fullmäktige behandlar revisionsberättelsen på ett tydligt sätt. Såväl nämnder som allmänheten och övriga intressenter måste ges en god inblick i revisorernas iakttagelser och bedömningar, samt också i fullmäktiges ställningstaganden med anledning av revisorernas synpunkter. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att revisorernas rätt att yttra sig vid fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen regleras i lag. Bestämmelsen ger alla revisorer en ovillkorlig rätt att delta vid det fullmäktigesammanträde där revisionsberättelsen behandlas. Bestämmelsen ger revisorerna en möjlighet, men inte skyldighet, att delta. Regeringens bedömning: Omröstningen i ansvarsfrågan bör även i fortsättningen vara öppen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. anser att det behövs tydligare sanktioner mot förtroendevalda. omröstning bör ske slutet om detta begärs av någon. läns landsting anser att sluten omröstning kan ge ökad trovärdighet åt den kommunala revisionen eftersom sakfrågan prövas utan partipolitiska Skälen för regeringens bedömning: Enligt 5 kap. 42 § kommunallagen skall omröstning ske öppet utom i ärenden som avser val eller anställning av personal. Bestämmelsen motiveras inte närmare i propositionen Den nya kommunallagen (1990/91:117) utan det konstateras endast att anställning av personal normalt beslutas av nämnd, men att det i mindre kommuner kan förekomma att detta beslut tas i Inte heller i propositionen till den äldre kommunallagen från 1977 (prop. 1975/76:187) förs någon närmare diskussion kring varför omröstning skall ske slutet i dessa fall. Som skäl för sluten omröstning vid val och tjänstetillsättningar kan anföras att detta är personfrågor där integritetsskäl talar för att ingen skall behöva öppet redovisa sitt val mellan olika personer. om ansvarsfrihet skulle liknande skäl kunna anföras. ansvarsfrihet handlar om förtroendet för enskilda personer. ansvarsfrihet kan innebära att en offentligt att hon eller han inte har förtroende för t.ex. en partikamrat. 2005/06:55 Den press detta kan innebära, talar för att en sådan omröstning bör ske i Ytterligare ett skäl för sluten omröstning är att det finns en risk att enskilda ledamöter utsätts för påtryckningar att följa partilinjen när förslag om vägrad ansvarsfrihet för en nämnd eller en enskild förtroendevald skall diskuteras. En sluten omröstning skulle markera att frågan skall prövas av varje ledamot utan partipolitiska hänsyn. Frågan om ansvarsfrihet är också mer känslig eftersom den kan leda till en fråga om entledigande. finns det tunga skäl som talar för offentlighet i ansvarsfrihetsomröstningar. I en representativ demokrati väljer medlemmarna i kommuner och landsting sina företrädare i fullmäktige, som i sin tur utser ledamöterna i nämnder och beredningar. Av fullmäktigeledamöter kan ansvar utkrävas i val, medan det är fullmäktige som skall utkräva ansvar av nämndledamöterna. Om revisorerna föreslår vägrad ansvarsfrihet och fullmäktige inte följer denna rekommendation, är det rimligt att kommun- och landstingsmedlemmarna får information om varför. Ett problem med slutna omröstningar är således att väljarna inte vet hur de olika partiernas ledamöter röstade i frågan. Hypotetiskt skulle alla kunna ange att de röstade för att utkräva ansvar, men att ledamöter som representerar andra partier i fullmäktige röstade för ett beviljande av ansvarsfrihet. En sluten omröstning stämmer av detta skäl dåligt med grundtankarna i en representativ demokrati. Kommun- och landstingsmedlemmarna har valt sina representanter och givit dem sitt förtroende att sköta de gemensamma angelägenheterna, för vilket de sedan står till svars i val. Väljarnas ansvarsutkrävande förutsätter att de kan informera sig om hur de förtroendevalda hanterat detta förtroende. Sammanfattningsvis anser regeringen att en bestämmelse om sluten omröstning i ansvarsfrågan skulle innebära en markering av att varje fullmäktigeledamot har rätt att fatta beslut i ansvarsfrågan utan partipolitiska eller liknande hänsyn och utan risk för att bli betraktad som illojal. En sådan bestämmelse skulle också vara en markering av att den kommunala revisionen i grunden handlar om sakfrågor och inte partipolitik. På ett principiellt plan är det dock svårt att motivera en sluten omröstning. Huvudregeln är att omröstningar skall vara öppna. Öppenheten gör att fullmäktiges ställningstaganden blir kända för allmänheten, att de kan ifrågasättas och diskuteras och utgöra underlag för kommun- och landstingsmedlemmarnas ansvarsutkrävande vid nästa val. En bestämmelse om sluten omröstning skulle således stå i konflikt både med kommun- och landstingsmedlemmarnas krav på information och med kravet på möjlighet till ansvarsutkrävande i en representativ demokrati. Någon bestämmelse om sluten omröstning förslås därför inte. Revisorer och uppdrag i nämnder m.m. Regeringens förslag: En revisor skall inte vara valbar till uppdrag som ordförande eller vice ordförande i fullmäktige, ledamot eller ersättare i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget att revisorerna inte skall vara valbara till uppdrag som ledamot eller ersättare i nämnd. Några instanser, bl.a. kommun, ifrågasätter varför inte valbarhetshindret till revisor omfattar samtliga Den enda remissinstans som uttryckligen avstyrker förslaget är kommun som anför att det finns en risk för att revisorerna får sämre status än tidigare och befarar att förslaget kan leda kommun tillstyrker förslaget men pekar på praktiska problem med rekryteringen. Skälen för regeringens förslag: Det förekommer att revisorer har förtroendeuppdrag även som ledamot eller ersättare i en nämnd eller i ett kommunalt företag i den egna kommunen eller . uppdrag i en nämnd inom den egna kommunen eller innebär enligt huvudregeln, 9 kap. 4 § kommunallagen, att vederbörande inte kan vara revisor i den nämndens verksamhet. I de fall då någon är ledamot eller ersättare i nämnd och fullmäktige ändå vill välja personen till revisor, anger fullmäktige att revisorn undantas från granskning av den Fullmäktige utnyttjar därmed möjligheterna till delad revision, det s.k. undantagssystemet. Revisorn väljs då för granskning av andra nämnders verksamhet. Undantagssystemet är också tillämpligt om den som väljs till revisor är redovisningsskyldig på någon annan grund, exempelvis på grund av anställning eller släktskap med den Enligt regeringens mening är revisionens objektivitet och opartiskhet av största betydelse för tilltron till kontrollsystemet. Det är därför viktigt att ytterligare markera detta oberoende. Begränsningar i valbarheten ger tydliga signaler i detta avseende. Hur långt sådana begränsningar skall och bland annat av rekryteringsskäl kan föras är dock en Regeringen finner det lämpligt att avgränsa valbarheten så att det inte skall vara möjligt för fullmäktige att utse en förtroendevald revisor till något annat uppdrag som förtroendevald i kommunen Begränsningen omfattar uppdrag som förtroendevald i nämnd, fullmäktigeberedning och sådana företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen, men också uppdraget att När det gäller uppdrag som förtroendevald i nämnder och styrelser är avgränsningen motiverad av behovet av att skilja verksamhetsansvar från uppdrag att granska samma verksamhet. gäller den valbarhetsbegränsning som rör fullmäktiges presidium faller sig avgränsningen naturlig med hänsyn till behovet av att skilja rollen som granskare från uppgiften att administrera och leda fullmäktiges behandling av granskningens resultat. En valbarhetsbegränsande regel av denna innebörd föreslås därför. Den föreslagna bestämmelsen hindrar inte någon från att vara revisor i Prop. 2005/06:55 sin kommun och inneha något annat förtroendeuppdrag inom och vice versa. Valbarhetsbegränsningen minskar behovet av ett undantagssystem. Också fortsättningsvis kan det bli nödvändigt att undanta viss verksamhet från viss revisors granskning. Så är exempelvis fallet när en revisor på grund av något annat skäl än att denne är förtroendevald är redovisningsskyldig till kommunen. Detta kan exempelvis gälla anställda. Möjligheten till delad revision inom ramen för undantagssystemet skall därför kvarstå. När fullmäktige väljer ledamöter till nämnder, fullmäktigeberedningar och kommunala företag förekommer det att någon som blivit vald till sådant uppdrag också blir vald till revisor. Konsekvensen av den nya bestämmelsen blir då att revisorn automatiskt blir entledigad från sitt uppdrag i nämnd, fullmäktigeberedning eller kommunalt företag. Situationen behöver dock inte uppkomma om valet av revisorer sker före andra val av ledamöter i nämnder, fullmäktigeberedningar eller kommunala företag. Ett sätt att uppmärksamma förhållandet är att i fullmäktiges arbetsordning ta in en särskild reglering om ordningen för val till revisor i förhållande till andra val. Någon särskild lagreglering är enligt regeringens mening inte nödvändig. 6.2Revisorer och uppdrag i fullmäktige Regeringens bedömning: Det bör inte införas en begränsning av valbarheten till uppdrag som revisor för ledamöter och ersättare i fullmäktige. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Kommuner och Landsting, delar utredningens bedömning att en revisor inte bör vara ledamot eller ersättare i fullmäktige. Några remissinstanser anser att detta också skall lagfästas. kommun vill begränsa möjligheten för ordföranden i revisionen att sitta i fullmäktige. Ett antal remissinstanser avstyrker begränsningar av fullmäktigeledamöters möjlighet att vara revisorer och ser ett värde i att revisorerna är representerade i fullmäktige. Skälen för regeringens bedömning: En klar ansvars- och rollfördelning mellan beslutande, verkställande och kontrollerande funktioner är viktig. En sådan saknas dock i praktiken, vilket kan innebära en otydlighet och även medföra problem i bl.a. ansvarsutkrävandet. Det är flera förhållanden som bidrar till denna otydlighet. Ett sådant förhållande är att fullmäktigeledamöter har uppdrag i nämnder och beredningar. Ett annat är att revisorerna ibland har andra uppdrag i samma kommun eller landsting. Ett tredje är den försvagning av fullmäktiges ställning som många förtroendevalda upplever. Enligt statistik från och är av fullmäktiges ledamöter också ledamöter i nämnder. Konsekvensen av detta är att dessa fullmäktigeledamöter är jäviga vid beslut om ansvarsfrihet för de Prop. 2005/06:55 nämnder som de själva är ledamot eller ersättare i. Det är då viktigt att skilja på de olika rollerna. Även revisorer har ibland flera förtroendeuppdrag i kommuner och landsting. Enligt Kommunförbundets och Faktabas för har av de förtroendevalda revisorerna i kommunerna uppdrag som ledamöter i fullmäktige. I är motsvarande andel . Av rekryteringsskäl kan det vara nödvändigt att fullmäktigeledamöter har uppdrag i nämnderna. Det anses ibland även som en fördel att nämndledamöterna hämtas ur fullmäktigegruppen med hänsyn till behovet av god förankring i den kommunala verksamheten i stort. Fullmäktiges övergripande mål och riktlinjer för verksamheten är ju utgångspunkten för nämndernas verkställande uppdrag. För att upprätthålla en tydlig ansvars- och rollfördelning även i de situationer där förtroendevalda har flera uppdrag är det nödvändigt att de förtroendevalda har en god kunskap om samt en djup förståelse och respekt för de olika politiska funktionernas uppdrag. När det gäller revisionsuppdraget tillkommer också ett krav på oberoende eftersom det är en viktig del av revisorernas trovärdighet. Detta innebär att en revisor helst inte skall ha andra politiska uppdrag i kommunen eller . I debatten om revisorernas oberoende har framhållits att det är ett betydande trovärdighetsproblem att revisorer ibland har uppdrag som nämndledamöter och relativt ofta även som fullmäktigeledamöter. Formellt sett är detta inte något problem eftersom regler om jäv, valbarhetsbegränsningar och fullmäktiges suveränitet förhindrar att beroendesituationer uppstår. Det kan ändå lätt uppfattas som en otydlighet som minskar tilltron till revisionen som demokratiskt kontrollinstrument. Det är viktigt att varje enskild revisor är medveten om innehållet i sitt uppdrag och är tydlig i sin roll. Det är också viktigt att fullmäktige och revisorerna har goda relationer. En sådan kommunikation kan dock åstadkommas utan att revisorerna sitter i fullmäktige. Revisorernas oberoende ställning är av stor betydelse för kommun- och landstingsmedlemmarnas tilltro till rättssäkerhet, demokrati och en effektiv användning av resurser. Genom skärpta regler som begränsar möjligheten att rekrytera revisorer ur fullmäktigegruppen skulle objektiviteten och opartiskheten i revisionen ytterligare betonas. Regeringen föreslår dock inte en sådan reglering , främst med hänsyn till att det då i mindre kommuner kan uppstå problem att rekrytera revisorer med politisk erfarenhet och god kännedom om verksamhet. Däremot talar starka skäl för att ordningen är eftersträvansvärd. Regeringen avser därför att utreda frågan vidare och återkomma med de skärpningar när det gäller valbarhet för de förtroendevalda revisorerna som är rimliga i förhållande till bl.a. små kommuners rekryteringsförutsättningar. Regeringen förordar mot denna bakgrund att kommuner och landsting så långt som möjligt undviker att rekrytera revisorer bland fullmäktiges ledamöter. Syftet är att markera revisionens oberoende och självständighet. Fullmäktige bör därför också eftersträva en tydlig uppdelning mellan den beslutande och den granskande funktionen vid val Prop. 2005/06:55 av revisorer. Fem revisorer inga ersättare Regeringens förslag: Fullmäktige skall utse minst fem revisorer. Kravet på ersättare för revisorerna avskaffas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget om avskaffande av ersättare och höjande av minimiantalet revisorer tillstyrks av en knapp majoritet av Ett antal instanser, framför allt mindre kommuner, pekar på ökade kostnader. kommun ställer sig frågan om utredningen beaktat mindre menar att det finns problem med kommun anser att kommuner med ett invånarantal under 15 000 invånare borde få utse färre revisorer. det borde finnas en frivillig möjlighet för kommuner att välja Skälen för regeringens förslag: Enligt 9 kap. 2 § kommunallagen skall minst tre revisorer och lika många ersättare väljas vid revision av Vid särskild revision av en viss eller vissa nämnders verksamhet skall minst tre revisorer och lika många ersättare väljas för varje nämnd eller grupp av nämnder. Det innebär att revisorerna slutfört sitt uppdrag först sedan de under det femte året efter valet har granskat det fjärde årets verksamhet. Revisorsersättarnas tjänstgöring har inte reglerats i kommunallagen. Vanligen finns den i stället reglerad i det revisionsreglemente som fullmäktige får utfärda. De revisorsersättare som fullmäktige väljer, tjänstgör för ordinarie revisor vid dennes långvariga frånvaro. långvarig frånvaro avses t.ex. långvarig sjukdom. Det kan också enligt praxis vara fråga om vistelse på annan ort där den ordinarie revisorn inte kan fullgöra sitt uppdrag, men inte frånsagt sig uppdraget. Statistik visar att kommunerna i genomsnitt har drygt fem revisorer. Landstingen har i genomsnitt drygt sju revisorer. endast 60 kommuner har färre revisorer än fem. revisorsersättarna i endast cirka hälften av kommunerna respektive landstingen möjlighet att delta i revisionens sammanträden och på så sätt Revisorsersättarna har också mycket sällan möjlighet att som revisorer delta i granskningen och ansvarsprövningen Det förekommer dock att revisorsersättarna har uppdrag som lekmannarevisor inom ramen för den samordnade revisionen av de Det är vidare sällsynt att ordinarie revisor är Om ordinarie revisor av någon anledning avgår, förekommer det nästan aldrig att en ersättare väljs i dennes ställe vid fyllnadsval i fullmäktige. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att fullmäktiges skyldighet att välja revisorsersättare avskaffas. skall fullmäktige välja minst tre revisorer för att granska verksamheten. För att revisorerna även skall kunna bemanna uppdragen som revisorer och lekmannarevisorer i de kommunala företagen samt också för att kunna uppnå bredast möjliga Prop. 2005/06:55 representativitet såväl av partierna i fullmäktige som av erfarenhet, kön, ålder, etnicitet m.m. föreslås att det antal revisorer som väljs skall utökas till fem. 6.4Revisorernas kompetens och representativitet Regeringens bedömning: Det bör inte införas särskilda krav på att de förtroendevalda revisorerna skall ha särskild kompetens eller att gruppen förtroendevalda revisorer skall ha viss sammansättning. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser poängterar vikten av erfarenhet hos revisorer. Flera instanser lyfter fram problemet med att låta alla partier vara representerade i revisionen och tillgodose krav på kön, etnicitet m.m. påpekar dock att det är möjligt för partier att nominera ledamöter som inte har sammanställning och analys framgår att gruppen kommunala revisorer på flera sätt skiljer sig från såväl resten av befolkningen som gruppen förtroendevalda som helhet. Den kommunale revisorn är i genomsnitt , man, välutbildad, med goda inkomster och av svenskt ursprung. Enligt utredningen är andelen män bland de kommunala revisorerna i landstingen och i kommunerna. har skett sedan förra mandatperioden. utbildningsnivå jämfört med såväl andra förtroendevalda som resten av De har också väsentligen högre inkomster än både resten av befolkningen och andra förtroendevalda. En väsentlig uppgift för revisorerna är att granska ändamålsenligheten i hela verksamheten. Det är därför viktigt att personer med olika bakgrund och synsätt finns representerade bland revisorerna. fördel för revisionen, liksom för all annan verksamhet, om de förtroendevalda har en representativitet som i huvudsak svarar mot De förtroendevalda revisorerna har en relativt hög medelålder. förklaring till detta är att dessa ofta har haft andra kommunala uppdrag Regeringen vill särskilt betona att stor erfarenhet är en tillgång i uppdraget som revisor. För att bedöma om en nämnd levt upp till fullmäktiges beslut och intentioner krävs både politisk erfarenhet och god kännedom om lokala förhållanden. och styrka är det dock viktigt att sträva efter en bredare åldersfördelning och en jämnare könsfördelning. Det framstår också som eftersträvansvärt att samtliga partier i fullmäktige ges möjlighet att vara representerade i Det kan dock vara svårt i vissa kommuner och landsting där det finns ett stort antal mindre partier i fullmäktige. Såväl fullmäktige som de politiska partierna har ett ansvar för att undanröja olika hinder som kan finnas för att uppnå en bättre social Detta är ytterst en fråga om respekt för de mänskliga