prop · GS03150d2 · 2005-05-10 00:00:00 — anser att vid beslut om många olika statliga stöd och bidrag borde krav kunna ställas på miljönytta för att få ett större genomslag för miljöåtgärder i samhällsplaneringen. För att få större genomslag för miljökvalitetsmålen föreslår i att centrala myndigheter borde prioritera dessa när riktlinjer och villkor för olika bidrag inom miljöområdet och närliggande områden formuleras. I den mån som nationella och regionala planer och program görs upp inom ett visst miljömålsområde bör dessa användas och ha stor tyngd då bidrag fördelas. län efterlyser uppdrag till länsstyrelserna samt medel för genomförande av regionalt arbete inom energiområdet. menar att det största problemet i miljömålsarbetet är bristen på verktyg och medel för genomförande av åtgärder. () betonar vikten av en bred förankring i miljömålsarbetet, både för att få en ökad medvetenhet och beteendeförändringar, och för att få förståelse för nödvändiga åtgärder och styrmedel. SNF anser att det behövs särskilda satsningar på att kommunicera miljökvalitetsmålen och göra dem kända bland verksamhetsutövare och en bredare allmänhet. SNF framhåller att hållbar utveckling kräver långsiktig planering, långsiktig planering kräver resurser och kompetent personal. När det gäller planfrågor som får kommunöverskridande effekter och målens efterlevnad bör länsstyrelserna få särskilda befogenheter att ingripa. och framhåller behovet av ökad statlig sektorssamordning, särskilt när det gäller transportpolitiken och att arbetet med miljökvalitetsmålen måste ha en närmare koppling till det regionala utvecklingsarbetet, folkhälsoarbetet och regeringens strategi för hållbar utveckling. anser att kommuner bör samverka för att minska antalet mål, skapa tydligare strukturer och formulera målen på ett likvärdigt sätt. Skälen för regeringens bedömning Länsstyrelserna har även fortsättningsvis det övergripande ansvaret för det regionala miljömålsarbetet i länen och för att utveckla det tvärsektoriella samarbetet med berörda regionala myndigheter och organ samt i dialog med kommuner, näringsliv och andra aktörer. Enligt förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion skall länsstyrelserna verka för att miljökvalitetsmålen uppnås och skall därvid ansvara för regionalt miljökvalitetsmåls- och uppföljningsarbete. Länsstyrelserna har i uppdrag att regionalt anpassa de nationella miljökvalitetsmålen och att utveckla det regionala miljökvalitetsmåls- och uppföljningsarbetet i bred förankring i länet. De skall vidare främja miljömålsarbetet inom olika samhällssektorer och verka för att målen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen. De skall också stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åtgärdsprogram. Ett flertal remissinstanser har fört fram länsstyrelsernas resursbrist i arbetet med miljökvalitetsmålen och för genomförandet av åtgärder. Med anledning av detta avser regeringen att se över behovet av resurser. Av länsstyrelsernas årliga rapporter till regeringen framgår att de flesta länsstyrelser och skogsvårdsstyrelser har utvecklat och antagit regionala miljökvalitetsmål. De har i det arbetet ofta även parallellt arbetat med att ta fram åtgärder för att nå målen. I de flesta län pågår nu ett systematiskt arbete med att ta fram åtgärdsprogram för länen. Enligt länsstyrelserna bedrivs det regionala miljömålsarbetet med syfte att nå en bred förankring i länet för insatser och åtgärder. I flera län har det skapat en större delaktighet med många aktörer genom utvecklade nätverk och samverkansformer. Möjligheterna att ta vara på goda idéer och nå realism i genomförandet ökar härigenom. Länsstyrelserna har bl.a. bjudit in kommunerna att delta i det regionala miljömålsarbetet och dialoger. I flera län har seminarier genomförts med både tjänstemän och politiker. Länsstyrelserna anser att arbetet i det stora hela varit konstruktivt och framåtsyftande men att det också innebär att det skapats förväntningar på många håll, framför allt i fråga om att genomföra nya åtgärder för miljön. I många fall har de som deltagit i utvecklingsarbetet förklarat sig villiga att på olika sätt medverka i förverkligandet av åtgärderna. Regeringen anser att utveckling och genomförande av regionala åtgärdsprogram för att nå miljökvalitetsmålen är ett naturligt nästa steg i länsstyrelsernas miljömålsarbete. Länsstyrelserna utför eller medverkar till många av de åtgärder på regional nivå som behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Exempel är skydd av värdefull natur- och kulturmiljö, miljöåtgärder i lantbruket, prövning och tillsyn enligt och hantering av plan- och naturresursfrågor (se vidare kapitel 21). Miljökvalitetsmålen skall ge vägledning och tolkningsunderlag för prövning och tillsyn enligt (se vidare kapitel 26). De utvecklade regionala målen och arbetet med regionala åtgärdsprogram bör enligt regeringens mening kunna ge tydligare och mer anpassat underlag för länsstyrelsernas arbete med prövning och tillsyn enligt som en del i arbetet med att nå målen. Länsstyrelserna är huvudaktör för genomförandet av ramdirektivet för vatten, se avsnitt 11.2. Arbetet med vattenförvaltning kommer att få stor betydelse för arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Enligt regeringens mening bör alla möjligheter till samordning tas till vara. En erfarenhet av arbetet är enligt länsstyrelsernas underlag till att det behövs bättre vägledning i arbetet med att regionalisera miljökvalitetsmålen. Det behövs bl.a. en nationell samordning för att få till stånd en lämplig fördelning av de regionala målen så att de nationella målen täcks in. har enligt förordning (2001:1096) med instruktion för det övergripande ansvaret för att samordna den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen. De miljömålsansvariga myndigheterna har ansvar för samordning i fråga om sina respektive mål. genomför under 20042005 en utvärdering av länsstyrelsernas arbete med att regionalisera miljökvalitetsmålen. Rådet har också påbörjat ett arbete för att ge tydligare vägledning om hur regionaliseringen kan genomföras så att de regionala målen tillsammans leder till att de nationella uppnås. Uppföljning, dialog och redovisning En annan viktig del i arbetet med miljökvalitetsmålen är att följa upp, utvärdera, informera och kommunicera hur arbetet med målen fortskrider samt återkoppling till berörda resultatet (jämför kapitel 27). I samband med genomgången av länsstyrelsernas årsredovisningar har framkommit att ett brett arbete har bedrivits med en mängd olika aktörer och att nya kontaktytor skapats som förväntningar har väckts hos dem som medverkat. Av redovisningen till framgår att stödet till kommunerna, genom framtagande av underlag, inte har prioriterats i alla län. Det huvudsakliga skälet till detta är att arbetet med att utveckla de regionala miljökvalitetsmålen har varit resurskrävande. Flera länsstyrelser, bl.a. i och län, har genomfört kommunbesök med kommunledning och tjänstemän. Med begränsade kommunala resurser prioriterar dock kommunerna i första hand den lagbundna tillsynen före det direkta arbetet med miljökvalitetsmålen. Det aktiva och mångfasetterade arbete som bedrivits på den regionala och lokala nivån är emellertid väsentligt för att uppnå miljökvalitetsmålen. Inte minst viktigt är att länsstyrelserna, inom ramen för en utvecklad sektorssamordning, integrerar miljömålsarbetet i samtliga relevanta verksamheter. Regeringen anser att det är viktigt att arbetet med miljökvalitetsmålen fortsätter att utvecklas av de deltagande aktörerna. Länsstyrelserna bör, inom ramen för miljömålsarbetet, i samarbete med och Rådet för hållbar utveckling sprida de erfarenheter och goda exempel som finns av miljöintegration på regional nivå. Flera länsstyrelser har framfört synpunkter på den dubbelredovisning som görs av miljömålsarbetet, dels genom återrapporteringen i årsredovisningen, dels enligt det särskilda uppdraget avseende miljömålsarbetet . Regeringen har därför gett i uppdrag att se över rapporteringsrutinerna för arbetet med miljökvalitetsmålen, se avsnitt 27.2. Integration av miljö och hållbarhet i det regionala utvecklingsarbetet Hållbar utveckling är ett övergripande mål för regeringens regionala utvecklingspolitik. Varje län skall utarbeta ett tidsbundet regionalt utvecklingsprogram som skall ange inriktning och prioriteringar av arbetet för en hållbar regional utveckling. Dessa program skall fungera som övergripande strategiska styrdokument för det regionala utvecklingsarbetet och vara ett paraplydokument för de underliggande mer operativa programmen för t.ex. tillväxtarbete, strukturfonder, transportinfrastruktur och miljömålsarbete. Det regionala utvecklingsarbetet har stor betydelse för utvecklingen av miljötillståndet i länen. För att betona vikten av att fortlöpande bidrar med analys-, metod- och kompetensstöd i det regionala utvecklingsarbetet, avseende såväl regionala tillväxtprogram, som regionala utvecklingsprogram avser regeringen att föra in uppgiften i instruktion. Regeringen har tagit flera initiativ för att öka integrationen av miljö och hållbarhet i det regionala utvecklingsarbetet. har, på uppdrag av regeringen , i samarbete med tre pilotlän (, samt ) utvecklat strategi och metodik för ökad miljöintegration i det regionala tillväxtarbetet (Rapport 5163, Bredda perspektiven Miljöintegration i tillväxtarbetet). Inom ramen för regeringens s.k. samordningsuppdrag till 27 myndigheter angående ökad tvärsektoriell samordning i det regionala utvecklingsarbetet har i samarbete med ett stort antal nationella och regionala myndigheter och organisationer vidareutvecklat metodiken för miljöintegration till en metodik för hållbar tillväxt (Rapport 5263, Det nya tillväxtarbetet Förändringsarbete för en hållbar regional utveckling). Utgångspunkten är att från start och under hela arbetsprocessen beakta de miljömässiga och sociala förutsättningarna så att de kan tas till vara som möjligheter och drivkrafter för tillväxt annars är risken stor att de i stället blir till restriktioner. Härigenom kan synergieffekter mellan arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen och arbetet för en hållbar tillväxt och utveckling uppnås. De regionala tillväxtprogrammen skall främja en långsiktigt hållbar utveckling. Riktlinjerna för de regionala tillväxtprogrammen är tydliga när det gäller krav på att hållbarhetsperspektivet skall beaktas genom hela programarbetet, dvs. i analys, genomförande, uppföljnings- och utvärderingsinsatser. Arbetet skall präglas av ett process- och resultatinriktat arbetssätt. Arbetet med att integrera hållbar utveckling i det regionala utvecklingsarbetet kan ses som en lärande förändringsprocess där vissa län har kommit litet längre än andra. Arbetet i några län beskrivs närmare i till hållbar regional utveckling Processer för hållbarhet i tre län (Rapport 5324). Inom regeringens uppdrag till ett antal nationella myndigheter avseende metoder för de regionala utvecklingsprogrammen, 2004, kommer en studie att göras av möjligheterna att använda det regionala utvecklingsprogrammet som strategiskt instrument för arbetet med hållbar regional utveckling samt för att regionalt anpassa den nationella hållbarhetsstrategin. Vid regeringens genomgång av de regionala tillväxtprogrammen kunde konstateras att genomslaget för miljö, jämställdhet och integration var svagt och att samtliga tillväxtprogram behövde kompletteras eller utvecklas bl.a. avseende det miljömässiga perspektivet av hållbarhet. Alla län har inkommit med kompletteringar i denna del. Även halvtidsutvärderingarna av strukturfondsprogrammen visade på att genomslaget för miljöaspekterna var svagt. Regeringen vill understryka vikten av att arbetet med att stärka hållbarhetsaspekterna ges ökad tyngd i det fortsatta regionala tillväxt- och utvecklingsarbetet. I flera län bedrivs ett ambitiöst utvecklingsarbete för att integrera det miljöstrategiska arbetet och hållbarhet i det regionala utvecklingsarbetet och dessa fungerar på så sätt som föregångare och inspiratörer för övriga län. För att öka takten och bredda genomslaget i detta förändringsarbete över hela landet behöver utvecklingen stimuleras genom processtöd, utbildningar och handledning. Regeringen avser att ge ett uppdrag att i samråd med Verket för näringslivsutveckling () och andra berörda myndigheter genomföra en regional utbildningsinsats riktad till samtliga länsstyrelser, samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan om integration av det miljöstrategiska arbetet och hållbarhet i det regionala utvecklingsarbetet utifrån det kunskapsunderlag, strategi och metodik samt exempel på regionala hållbarhetsprocesser, som togs fram inom ramen för regeringens samordningsuppdrag. Er- farenheter från det pågående regeringsuppdraget om att redovisa förslag till metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram 20042005 skall tas till vara. Dessutom bör länsstyrelserna, inom ramen för miljömålsarbetet, fortlöpande genomföra breda informationsinsatser riktade till kommuner, ideella organisationer och allmänheten för att få ökat engagemang och förståelse för de möjligheter som finns och de åtgärder som krävs för att uppnå miljökvalitetsmålen. Vikten av att förstärka miljö- och hållbarhetsaspekterna i nuvarande och framtida utvecklingsprogram för regioner och landsbygd är något som lyfter fram i sin granskning av svensk miljöpolitik, (rekommendation 28, se bilaga 2). Regeringen avser att initiera ett uppdrag att utveckla hur miljökvalitetsmålen konkret kan kopplas till de regionala utvecklingsprogrammen, hur programmen kan vara ett sätt att genomföra en del av den regionala miljöpolitiken, öka förståelsen för miljökvalitetsmålens utvecklingspotential samt på vilka sätt de kan utgöra restriktioner och vilka målkonflikter det kan leda till. De myndigheter som främst berörs är och . Uppdraget skall utföras tillsammans med några pilotlän och andra berörda myndigheter. Erfarenheter från det pågående arbetet inom ramen för regeringens uppdrag om att redovisa förslag till metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram skall tas till vara. I ungefär hälften av länen ligger ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet hos länsstyrelserna som därigenom har ansvaret för både det regionala miljömålsarbetet och för utvecklings- och tillväxtarbetet. I den andra hälften ligger ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet hos regionala självstyrelseorgan eller samverkansorgan medan länsstyrelserna har miljömålsansvaret. Oavsett huvudmannaskapet för de regionala utvecklingsfrågorna är det av avgörande betydelse för möjligheterna att nå de regionala miljökvalitetsmålen och en hållbar regional utveckling att det tvärsektoriella samarbetet utvecklas och förstärks. Det är viktigt att samarbetet fungerar så att samhällets resurser används till åtgärder som ger störst effekt i ett mer långsiktigt perspektiv för en hållbar utveckling. Regeringen vill understryka att den miljökompetens och det kunskapsunderlag inom miljöområdet som finns hos länsstyrelserna skall tas till vara i arbetet med såväl regionala tillväxtprogram, regionala utvecklingsprogram som infrastrukturplaner etc. Erfarenheter från de fyra regionala självstyrelseorganens samarbete med länsstyrelserna i de s.k. försökslänen finns redovisade i och Regional utveckling (Rapport 5189). Studien visar på svårigheter med att bygga upp ett bra samarbete när ansvar och roller förändras men ger även exempel på goda samarbetsformer. Regeringen ser ett behov av att stödja och stärka detta samarbete för att länsstyrelsernas miljökompetens bättre skall tas till vara i det regionala utvecklingsarbetet. Regeringen avser därför att initiera ett uppdrag att utveckla samarbetsformerna och sprida erfarenheterna. Flera myndigheter skulle bli berörda av detta uppdrag, t.ex. och . Uppdraget skall utföras tillsammans med några pilotlän, med uppdelat ansvar för miljö och regional utveckling. Länsstyrelsernas samarbete med näringslivet när det gäller miljökvalitetsmålen utvecklas successivt. En mer positiv inställning från de större företagen har noterats medan de mindre företagen oftast inte har resurser för att delta. Trots många aktiviteter och ett allmänt intresse i näringslivet är det svårt att nå konkreta åtaganden. Samarbetet behöver utvecklas så att näringslivet involveras i genomförandet av åtgärdsprogrammen för miljökvalitetsmålen. Det är också önskvärt att miljökvalitetsmålen blir en naturlig grund för näringslivets miljöarbete och miljöledningsarbete, se avsnitt 21.1.6 Näringslivet. Inom ramen för aktiviteten Hållbar regional utveckling, regeringens Prop. 2004/05:150 samordningsuppdrag, 2002, påbörjades en dialog inom och mellan natio- nella och regionala myndigheter för ökad samsyn och helhetssyn om hållbar utveckling. Dialogen berörde olika perspektiv på hållbarhet, ohållbara trender, målkonflikter och synergier samt om vad hållbar utveckling innebär för olika politikområden. Denna dialog behöver vidareutvecklas och fördjupas i en mer långsiktig funktion för hållbar utveckling för att stödja arbetet för nationella och regionala myndigheter. Regeringen avser ta initiativ till att bilda ett tvärsektoriellt nätverk av nationella och regionala myndigheter för en långsiktig samråds- och utvecklingsfunktion för hållbar utveckling med representanter för samtliga dimensioner av hållbar utveckling. Generellt gäller att det pågår ett antal aktiviteter inom området hållbar regional utveckling och att de förslag till uppdrag som ovan aviserats skall tillvarata resultatet av och komplettera dessa. 22.2Kommunerna som aktörer i omställningsarbetet Regeringens bedömning: Lokalt har kommunerna det samlade ansvaret för att åstadkomma en god livsmiljö. Kommunerna har en särskilt viktig funktion i arbetet med att anpassa, utveckla och omsätta miljökvalitetsmålen på lokal nivå. Genom lokala mål och åtgärdsprogram, myndighetsarbete genom bl.a. tillämpning av samt , åtgärder i den egna verksamheten och genom samhällsplaneringen bidrar kommunerna på ett konkret sätt i arbetet med att förverkliga och uppnå dessa mål. förslag: föreslår att det bör tydliggöras hur de statliga kommunbidragen samlat bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen. Rådet föreslår också att regeringen skall anpassa de kommunala statsbidragen så att de samlat ger mesta nytta i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen och dess delmål. Regeringen bedömer att de statliga bidragen till kommunerna är ett verktyg i arbetet med att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Länsstyrelserna i , , , och , framhåller vikten av att kommunerna deltar i arbetet med miljökvalitetsmålen men att medel behöver avsättas för att kunna genomföra arbetet. De små kommunernas begränsade möjligheter att medverka lyfts särskilt fram av bl.a. i . När det gäller frågan om att tydliggöra hur olika statliga bidrag till kommunerna verkar för att uppnå miljökvalitetsmålen framhåller i att detta även bör omfatta bidrag som samordnas och delas ut från . anser bl.a. att det är viktigt att kommunernas planeringsresurser stärks bl.a. genom inrättande av kommunekologtjänster i alla kommuner. Skälen för regeringens bedömning Kommunernas roll i arbetet Kommunernas roll behandlas även i avsnitt 21.1.6. I flera av de tidigare kapitlen, såväl i mål- och delmålsavsnitten som i strategierna, understryks vikten av kommunernas aktiva roll för att nå miljökvalitetsmålen. Den kunskap och det engagemang som finns på lokal nivå måste tillvaratas i det regionala och nationella arbetet med miljökvalitetsmålen. Många kommuner arbetar aktivt med att utifrån de regionala och nationella miljökvalitetsmålen utveckla lokala mål. Detta arbete har bl.a. pågått inom ramen för kommunens arbete med det lokala miljöprogrammet, , miljöbokslut, lokala investeringsprogram, miljöledningssystem, gröna nyckeltal och regionala tillväxtprogram. Det är också viktigt att miljökvalitetsmålen kopplas till den översiktsplanering som bedrivs på olika nivåer, dvs. såväl i den kommunomfattande översiktsplanen som i fördjupningar av denna. Översiktsplaneringen är i sin tur kopplad till politiska prioriteringar och den kommunala budgetprocessen. Kommunikationen mellan lokala myndigheter, länsstyrelser och centrala myndigheter är viktig för ett effektivt arbete. I denna process har länsstyrelserna en central roll. Genom nätverk, seminarier och workshops kan olika frågor diskuteras samt goda exempel spridas som i sin tur kan motivera och engagera fler. För att stimulera och inspirera bl.a. kommunerna presenterade , och 2003 Kommunerna och miljömålen, Samspel på lokal nivå en idéskrift om hur arbetet med miljökvalitetsmålen bedrivits i några kommuner och regioner. Det är angeläget att kommunerna avsätter resurser och att frågan prioriteras. Bristen på tid och resurser gör att många, särskilt mindre, kommuner prioriterar den lagstadgade tillsynen. kan det strategiska arbetet med miljökvalitetsmålen kopplas ihop med mycket av det dagliga tillsynsarbetet. har bl.a. tagit fram skriften Tillsyn och Miljömål en idésamling (Rapport 5267) för att sprida erfarenheter och exempel på arbetsformer där miljökvalitetsmålen har använts vid planering, genomförande och utvärdering av tillsyn enligt vid främst länsstyrelser och kommuner. Regeringen anser att de statliga bidragen till kommunerna är ett verktyg i arbetet med att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. Miljökvalitetsmålen, och delmålen, utgör en viktig del i detta arbete och bör vara en av utgångspunkterna i samband med att kommunerna prioriterar hur bidragen skall medverka till att uppnå även andra politiska mål. Det är dock viktigt att framhålla att det är kommunerna själva som prioriterar och avgör om exempelvis kommunekologtjänster skall inrättas. Många kommuner har arbetat aktivt med den kommunala upphandlingen. Köparen har ställt sådana krav på varor och tjänster att stora miljövinster kunnat göras. I flera fall har kommuner även gått samman för att på så sätt bidra till att utveckla t.ex. ny teknik. Miljökvalitetsmålen kan också vara en bra utgångspunkt för att främja och utveckla det lokala samarbetet mellan kommunerna. finns nätverk av kommuner kring vissa frågeställningar som knyter an till miljökvalitetsmålen. Ett exempel på detta är klimatkommunerna. Den politiska ledningen i kommunerna har en betydelsefull roll när det gäller att stimulera och driva på arbetet kring de lokala miljökvalitetsmålen. Via Miljömålsportalen, , och rådets nyhetsbrev sprids erfarenheter kring arbetet med miljökvalitetsmålen från nationell, regional och lokal nivå. Samhällsplanering och lokal medverkan Genom det lokala Agenda 21-arbetet kan nya grupper engagera sig i arbetet med att utveckla och uppnå de lokala miljökvalitetsmålen. I flera kommuner har sådana aktiviteter genomförts såsom bildandet av arbetsgrupper med representanter från olika aktörer för att diskutera och utveckla de lokala miljökvalitetsmålen. På detta sätt skapas också ett intresse och engagemang bland de inblandade. Agenda 21- och Habitatprocesserna, där den senare avser boende, bebyggelse och stadsutveckling, har naturliga kopplingar till arbetet med miljökvalitetsmålen, översiktsplaneringen och det lokala inflytandet på beslutsprocesserna. För att bibehålla och utveckla engagemang och intresse är det betydelsefullt att återkoppla resultat och åtgärder till berörda aktörer. Hur går det? Blir det bättre tack vara våra gemensamma aktiviteter? Det är frågor som bl.a. kommunmedborgare kan få svar på i de miljöbokslut, välfärdsbokslut eller indikatorsammanställningar som många kommuner utarbetar. Det europeiska miljöledningssystemet EMAS kan vara ett verktyg och hjälpmedel i detta avseende. Att kontinuerligt återkoppla resultat kring miljökvalitetsmålen är en viktig fråga för myndigheter såväl nationellt som regionalt och lokalt (jämför kapitel 27). Samhällsplaneringen spelar en central roll i arbetet för en långsiktigt hållbar utveckling och i att nå miljökvalitetsmålen med delmålen.