prop · GS0372 · 2005-01-20 00:00:00 — Regeringens proposition 2004/05:72 Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag och görs bedömningar som syftar till att inom ramen för nuvarande tillsynsorganisation stärka den lokala djur- skydds- och livsmedelstillsynen. och Djurskydds- myndighetens ansvar för att leda och samordna tillsynen bör tydliggöras och stärkas. I myndigheternas centrala tillsynsuppgifter bör ingå att med bindande föreskrifter styra hur den operativa tillsynen skall bedrivas och att med rådgivning och utbildningsinsatser stödja samt följa upp länssty- relsernas och kommunernas tillsyn. För att ytterligare förbättra förut- sättningarna för en effektiv tillsyn skall bestämmelser införas som underlättar en samverkan kommuner emellan. Kommunerna bör upprätta tillsynsplaner och det bör vidare inrättas samrådsgrupper med uppgift att följa tillsynen. Om det finns brister i den kommunala tillsynen skall eller, när det gäller djurskyddstillsynen, en läns- styrelse enligt förslaget kunna förelägga en kommun att rätta till bris- terna. Om en kommun grovt eller har åsidosatt sina tillsynsskyldigheter skall regeringen, på ansökan av eller en länsstyrelse, kunna besluta att tillsynen över en viss verksamhet som kommunen annars har, skall flyttas över till respektive . Vidare gör regeringen, när det gäller livs- medelstillsynen, den bedömningen att kommunerna skall ges möjlighet att använda den årliga tillsynsavgiften för att finansiera andra kostnader för tillsynen än sådana som avser provtagning och undersökning. Dessutom bör inte endast förnyad provtagning utan även förnyad inspektion som föranleds av provtagning eller inspektion som lett till anmärkning finansieras genom en avgift. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (1971:511) 2.2Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534) 10 Ärendet och dess beredning............................................................. Behovet av förbättringar inom djurskydds- och livsmedels- Samordning och planering av tillsynsverksamheten ....................... Förbättrat centralt och regionalt stöd ................................ Normerande inspektioner m.m.......................................... Föreskrifter om den lokala tillsynens bedrivande............. Skyldighet att upprätta tillsynsplaner................................ Möjligheter till ingripanden mot kommuner vid brister i Överflyttning av tillsynsansvaret ...................................... Finansieringen av den lokala livsmedelstillsynen ........................... Övriga ändringar i livsmedelslagen................................................. 10.1Återutförsel av livsmedel som förvaras på en 10.2Tillsynsmyndigheternas befogenhet att meddela förelägganden och förbud m.m......................................... Ekonomiska konsekvenser m.m. ..................................................... Det allmännas kostnader ................................................... Konsekvenser för företagare ............................................. 12.1Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (1971:511)......................................................................... 12.2Förslaget till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534)......................................................................... Författningsförslag i departementspromemorian Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn (Ds 2004:11) ................... Förteckning över remissinstanser.......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i livsmedelslagen (1971:511), 2.lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (1971:511) Härigenom föreskrivs i fråga om livsmedelslagen (1971:511) dels att 11 a, 24, 25, 28, 30, 33 och 35 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fem nya paragrafer, 24 ad och 31 §§, av följande lydelse. Om livsmedel, som förvaras på Om livsmedel, som förvaras på ett tullupplag eller tullager eller i en frihamn, kan orsaka allvarliga tullager eller i en frizon eller ett personskador, får regeringen eller frilager, kan orsaka allvarliga bestämmer förbjuda att de åter- bestämmer förbjuda att de åter- Tillsynen över efterlevnaden av den centrala tillsynen över efter- denna lag, de föreskrifter som har levnaden av denna lag, de före- meddelats med stöd av lagen och skrifter som har meddelats med de EG-förordningar som kom- stöd av lagen och de EG-förord- pletteras av lagen utövas av ningar som kompletteras av lagen. och kommunerna (tillsynsmyndig- tillsynen inom länet. heter) i enlighet med vad rege- kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälso- En kommuns tillsyn skall full- göras av den eller de kommunala inte har föreskrivit att tillsynen inom miljö- och hälsoskyddsområ- skall utövas av . samhet och lämnar råd och hjälp i Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får överlämna vissa tillsynsuppgifter till ett enskilt kontrollorgan som är Senaste lydelse 1991:357. Senaste lydelse 1998:128. En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsyns- enligt denna lag skall skötas helt eller delvis av den andra kom- munen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ett ärende. Kommunen får också efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kom- munens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock de fall som avses i 6 kap. kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna i 6 kap. 2427 och 35 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas på den som fattar så- dana beslut. får, i samråd med en kommun, besluta att den tillsyn över en viss verksamhet som kommunen annars har skall flyttas över till verket. Ett sådant beslut får fattas om verksamheten har stor omfattning, är särskilt komplicerad eller om det finns andra särskilda skäl. får besluta att tillsynen skall lämnas tillbaka till kommunen om verket och kom- munen är överens om det. Om en kommun inte fullgör de skyldigheter som följer av kom- munens tillsynsuppdrag, får Livs- medelsverket förelägga kommunen att avhjälpa bristen. Ett föreläg- gande skall innehålla uppgifter om de åtgärder som anser nödvändiga för att bristen skall kunna avhjälpas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om1. hur tillsynen skall bedrivas,2. skyldighet för en tillsynsmyn- dighet att lämna information till en annan tillsynsmyndighet,3. köttbesiktning och uppgifts- skyldighet för den som lämnar djur till slakt.Föreskrifter enligt första stycket 3 får meddelas i den utsträckning de behövs från hälso- eller näringssynpunkt. Om en kommun grovt eller har åsidosatt sin tillsynsskyldighet när det gäller en viss verksamhet, får regeringen, på ansökan av , besluta att ansvaret för tillsynen över den verksamheten skall flyttas över till . Regeringen får besluta att till- synen skall lämnas tillbaka till kommunen. En tillsynsmyndighet får, utöver vad som särskilt anges i 24 c §, uppenbart behövs för att lagen, förbud som behövs för att lagen, med stöd av lagen eller de EG- förordningar som kompletteras av med stöd av lagen eller de EG- lagen skall efterlevas. förordningar som kompletteras av I beslut om föreläggande eller lagen skall efterlevas. förbud kan tillsynsmyndighet ut- I beslut om föreläggande eller förbud enligt denna paragraf kan tillsynsmyndigheten utsätta vite. Underlåter någon att vidta en åtgärd som åligger honom enligt denna lag, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller de EG- förordningar som kompletteras av lagen eller enligt tillsynsmyndighetens föreläggande, får myndigheten besluta om rättelse på hans bekostnad. 28 §4 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur till- synen skall bedrivas och om undersökning och annan kontroll som behövs för att lagen eller de EG-förordningar som komplette- ras av lagen skall följas. För kontrollen av kött får rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om köttbesiktning och om uppgiftsskyldighet för den som lämnar djur till slakt. Sådana föreskrifter får meddelas för kött från olika djurslag i den utsträck- 3Senaste lydelse 1998:128. 4Senaste lydelse 1998:128. ning de behövs från hälso- eller Till böter eller fängelse i högst döms, om inte gärningen är ringa, den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1. bryter mot 6, 8, 16, 17 eller 19 §, 21 § första stycket eller 23 §, med stöd av 9 eller med stöd av 9 §, 11 § §, 11 § §, 20 §, 21 § andra stycket, 22 § §, 20 §, 21 § andra stycket, 22 § tredje stycket, 28 § andra stycket tredje stycket, 28 § första stycket 3 eller 29 §, eller 29 §, 3.vid märkning enligt föreskrift som meddelats med stöd av 13 § läm- nar oriktiga uppgifter, 4.åsidosätter villkor som meddelats med stöd av 6 §, 5.bryter mot föreskrift som meddelats med stöd av 4 a § första stycket eller mot sådana bestämmelser om kvalitetsnormer eller andra villkor för handeln med livsmedel som finns i de EG-förordningar som kompletteras av lagen. Om förpliktelse av betydelse från hälsosynpunkt eller för konsument- intresset uppsåtligen åsidosatts i större omfattning eller annars på ett allvarligt sätt, döms till fängelse i högst . Den som med uppsåt eller av oaktsamhet inte fullgör sina skyldigheter enligt 26 § första stycket andra punkten, döms till böter. Till ansvar enligt första stycket döms inte, om gärningen är belagd med straff i . Om ansvar för den som i strid mot föreskrift som meddelats med stöd av 11 § inför livsmedel till landet och försök därtill finns bestämmelser i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, döms inte till ansvar enligt 30 § för gärning som omfattas av föreläg- gandet eller förbudet. Beslut av en nämnd Beslut av en nämnd enligt denna lag eller av en enligt denna lag eller av en skrifter som meddelats med stöd skrifter som meddelats med stöd av 11 § eller 28 § andra stycket får av 11 § eller 28 § första stycket 3 får överklagas hos . 5Senaste lydelse 2000:1237. 6Tidigare 31 § upphävd genom 1975:733. 7 Senaste lydelse 1991:1687. Beslut, som Statens livsmedels- Beslut, som i verk i särskilt fall meddelat enligt särskilt fall meddelat enligt denna denna lag eller med stöd av lag eller med stöd av regeringens förordnande enligt lagen, får över- lagen, får överklagas hos allmän klagas hos allmän förvaltnings- stånd krävs vid överklagande till vid överklagande till kammar- Annat beslut, som Livsmedels- verket meddelat enligt lagen eller lagen eller med stöd av rege- med stöd av regeringens för- ordnande enligt lagen, får över- får överklagas hos regeringen. klagas hos regeringen. tresset inom livsmedelsområdet får ett sådant beslut överklagas av sådant beslut överklagas av orga- organisation, vilken är att anse nisation, vilken är att anse som tion enligt lagen (1976:580) om ligt lagen (1976:580) om med- Denna lag träder i kraft . 8 Senaste lydelse 1995:1694. Tillsynen över efterlevnaden av denna lag och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen utövas av , länsstyrelserna, andra statliga myndigheter och kommunerna (tillsynsmyndigheter) i enlighet med vad regeringen bestämmer.En kommuns tillsyn skall fullgöras av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen Härigenom föreskrivs i fråga om djurskyddslagen (1988:534)1 dels att 16, 2426 och 27 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 24 ad §§, av följande lydelse. Tillstånd till verksamheten skall den ha som yrkesmässigt eller i större omfattning 1.håller, föder upp, upplåter eller säljer sällskapsdjur eller tar emot sällskapsdjur för förvaring eller utfodring, 2.håller, föder upp, upplåter eller säljer hästar eller tar emot hästar för förvaring eller utfodring eller använder hästar i ridskoleverksamhet, eller 3.föder upp pälsdjur. Frågor om tillstånd prövas av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. En sådan nämnd får också återkalla ett beviljat tillstånd. Vid tillståndsprövningen skall särskild hänsyn tas till att den sökande kan anses lämplig att bedriva verksamheten och att de anläggningar i vilka verksamheten skall bedrivas är lämpliga från djurskyddssynpunkt. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Djurskydds- myndigheten får meddela föreskrifter om 1.villkoren för att en verksamhet skall anses vara av större omfattning, 2.undantag från första stycket. Regeringen får föreskriva eller, i samband med ett beslut enligt 24 d § första stycket, i det enskilda fallet besluta att frågor om beviljande och återkallande av tillstånd, i stället för vad som sägs i andra stycket, skall prövas av . utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av denna lag och, om inte annat är angivet, av de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Djurskydds- myndigheten samordnar övriga tillsynsmyndigheters verksamhet och lämnar vid behov råd och hjälp i denna verksamhet. En sådan nämnd som avses i 1 Lagen omtryckt 2003:1077. 16 § utövar tillsynen inom kom- munen om regeringen inte har föreskrivit att tillsynen skall utövas på något annat sätt. Nämnden skall ha tillgång till djurskydds- utbildad personal i den omfattning som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Tillsynen i övrigt skall utövas av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. skall på begä- ran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen. inom miljö- och hälsoskyddsområ- det. Nämnden skall ha tillgång till djurskyddsutbildad personal i den omfattning som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. sam- ordnar övriga tillsynsmyndig- heters verksamhet och lämnar vid behov råd och hjälp i denna verksamhet. En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har enligt denna lag skall skötas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ett ärende. Kommunen får också efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kom- munens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna i 6 kap. 2427 och 35 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas på den som fattar sådana beslut. i det län där en kommun är belägen får i samråd med kommunen besluta att den tillsyn över en viss verksamhet som kommunen annars har skall flyttas över till . Ett sådant beslut får fattas om verksamheten har stor omfattning, är särskilt komplicerad eller om det finns andra särskilda skäl. Regeringen eller, efter regering- ens bemyndigande, Djurskydds- myndigheten får meddela före- skrifter om1. hur tillsynen skall bedrivas,2. skyldighet för en tillsynsmyn- dighet att lämna information till en annan tillsynsmyndighet,3. att det får tas ut avgifter för tillsynen och i ärenden enligt denna lag.Regeringen får överlåta åt kom- munen att meddela föreskrifter om avgifter enligt första stycket 3. tillsynen skall lämnas tillbaka till kommunen om och kommunen är överens om det. Om en kommun inte fullgör de skyldigheter som följer av kom- munens tillsynsuppdrag får läns- styrelsen i det län där kommunen är belägen förelägga kommunen att avhjälpa bristen. Ett sådant föreläggande skall innehålla upp- gifter om de åtgärder som läns- styrelsen anser nödvändiga för att bristen skall kunna avhjälpas. Om en kommun grovt eller har åsidosatt sin tillsynsskyldighet när det gäller en viss verksamhet, får regeringen på ansökan av i det län där kommunen är belägen, besluta att ansvaret för tillsynen över den verksamheten skall flyttas över till . Regeringen får besluta att ansvaret för tillsynen skall lämnas tillbaka till kommunen. 25 § Regeringen eller, efter regering- ens bemyndigande, Djurskydds- myndigheten får meddela före- skrifter om hur tillsynen enligt denna lag skall bedrivas. Regeringen eller, efter regering- ens bemyndigande Djurskydds- myndigheten, får föreskriva att det får tas ut avgifter för tillsynen och i ärenden enligt denna lag. Rege- ringen får överlåta åt kommunen att meddela föreskrifter om sådana avgifter. En tillsynsmyndighet får, utöver vad som särskilt anges i 24 c §, förbud som behövs för att denna lag eller föreskrifter som har förbud som behövs för att denna meddelats med stöd av lagen skall lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall I beslut om föreläggande eller I beslut om föreläggande eller förbud enligt denna paragraf får sätta ut vite, dock inte i fall som avses i 29 §. dock inte i fall som avses i 29 §. meddelats med stöd av lagen eller inte följer en tillsynsmyndighets föreläggande, får myndigheten besluta om rättelse på hans bekostnad. I brådskande fall får ett sådant beslut meddelas utan föregående föreläggande. För tillsyn enligt denna lag har För tillsyn har tillsynsmyndig- heten rätt att få tillträde till om- tillträde till områden, anlägg- råden, anläggningar, byggnader, ningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där andra utrymmen där djur hålls och djur hålls och att där besikta att där besikta djuren, göra djuren, göra undersökningar och ta undersökningar och ta prover. har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Bestämmelserna i första och andra styckena gäller också för EG:s institutioner och av institutionerna utsedda inspektörer och experter. skall på begä- ran lämna tillsynsmyndigheten den hjälp som behövs vid tillsynen. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Behovet av en bättre, mer effektiv och mer likriktad tillsyn inom djurskydds- och livsmedelsområdet har uppmärksammats i olika utred- ningar och sammanhang . När det gäller djurskyddstillsynen har bl.a. revisorer i en rapport (1993/94:RR8 Tillsyn av djurskydd) pekat på en mängd olika problem gällande tillsynen och konstaterat att de resurser som avsätts till djurskydd i kommunerna syns vara otillräckliga. I ett betänkande från uttalade jordbruksutskottet (bet. 1994/95 JoU1) att om djurskyddslagstiftningen skall få genomslag i det praktiska arbetet, krävs det bland annat en effektiv och målmedveten Utskottet anförde att regeringen bör återkomma med förslag till om de ytterligare åtgärder som kan anses erforder- liga om handläggningen i djurskyddsärenden inte kan anses uppfylla de grundläggande kraven och ambitionerna i djurskyddslagen. beslöt i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1994/95:32). grund av beslut gav regeringen en utredare i uppdrag att redovisa och utvärdera hur tillsynen enligt djurskyddslagen fungerar. Utredningens (Offentlig djurskyddstillsyn, SOU 1996:13) slutsats var att djurskyddstillsynen fortfarande var otillfredsställande på en rad punkter. Det gällde bl.a. tillsynsintervall, register, kompetensen hos kommunernas personal och samarbete mellan kommuner och veterinärer. föreslog även att vissa tillsynsobjekt som kräver särskild kompetens av tillsynspersonalen skulle föras över från kommun till länsstyrelse. Även Riksrevisorerna har granskat djurskyddstillsynen. (Hur effektiv är djurskyddstillsynen? RiR 2003) uppmärk- sammas framför allt brister i samordning av tillsynen. När det gäller livsmedelstillsynen har en utredning i betänkande från 1998 (Livsmedelstillsynen i , SOU 1998:61) lämnat ett antal kon- kreta förslag om hur livsmedelstillsynen kan förbättras. nämnas förslag om samverkan samt en förändring av avgifts- I en rapport från (rapport nr 9), vilken huvudsakligen handlar om finansieringen av tillsynen, föreslås att till- synen bör förstatligas. revisorer har i en rapport (2001/02:07 Hur styr staten livsmedelstillsynen?) riktat kritik bl.a. mot styrning av tillsynen. I rapporten har bl.a. föreslagits att ett särskilt sank- tionsmedel bör införas som kan riktas mot kommuner som inte sköter sina tillsynsuppgifter samt att kommunernas rapportering bör förbättras. Med anledning av förslagen från revisorer gjorde ett antal tillkännagivanden till regeringen om statens styrning av livsme- Bl.a. uttalades att livsmedelslagen bör ändras för att främja samarbete mellan kommunerna, att tillsynsansvaret i en kommun skall kunna överföras till samt att regeringen bör utreda lämpliga sanktionsmöjligheter för att kommunerna skall bli bättre på att om livsmedelstillsynen (bet. 2001/02:MJU22, 2001/02:319, 2001/02:320). Även i (2001:133 stöd till den lokala livsmedelstillsynen) som publicerades kort därefter lämnas förslag om hur den statliga styrningen av livsmedelstillsynen kan för- Prop. 2004/05:72 bättras, särskilt genom råd och stöd till lokala myndigheter. Mot bakgrund av dessa betänkanden, rapporter och tillkännagivanden har det inom utarbetats en promemoria, Förbätt- rad djurskydds- och livsmedelstillsyn (Ds 2004:11). Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (Jo 2004/562). Denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, och de Gröna. Regeringen beslutade att inhämta lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 3. Lagrådet har i ett avseende förordat ett förtydligande i lagtexten. Detta behandlas i författnings- kommentaren till 25 § livsmedelslagen och 26 § djurskyddslagen. Därutöver har vissa ändringar av redaktionell karaktär gjorts. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Såväl livsmedelstillsynen som djurskyddstillsynen utövas på lokal, regional och central nivå. Kommunerna bedriver inom båda tillsynssystemen operativ tillsyn samt rådgivning och utbildning gentemot de verksamhetsutövare som tillsynen omfattar. Med operativ tillsyn avses här och i det följande sådan tillsyn som riktar sig direkt mot den som bedriver en verksamhet. Länsstyrelserna utövar den regionala tillsynen över såväl livsmedels- lagstiftningen som djurskyddslagstiftningen. På livsmedelsområdet har länsstyrelserna inte några operativa tillsynsuppgifter. Deras roll här är i stället av rådgivande och uppföljande natur. Inte heller i djurskyddslag- stiftningen specificeras några tillsynsuppgifter som länsstyrelserna skall utföra. Däremot ankommer det på länsstyrelserna att förutom att ge råd till andra tillsynsmyndigheter och allmänheten m.fl. fullgöra vissa angränsande uppgifter, såsom att pröva frågor om förhandsgodkännande av stall och andra utrymmen där djur hålls och att besluta om omhänder- tagande av djur. De centrala tillsynsmyndigheterna är och . Deras huvuduppgift är att samordna övriga tillsynsmyndigheters verksamhet. utövar dock, till skillnad från , också operativ tillsyn. Detta sker framför allt över den verksamhet som bedrivs i vissa större livsmedels- anläggningar. Både livsmedelslagen och djurskyddslagen gör det möjligt för tillsyns- myndigheterna att ta ut avgifter för tillsynen. När det gäller livsmedels- tillsynen ger livsmedelslagen regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer rätt att föreskriva om tillsynsavgifternas storlek. Regeringen ges också rätt att föreskriva att en kommun skall ombesörja uppbörden av avgifter för den statliga tillsynsvägledningen, dvs. sådan tillsyn som består av utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndig- heterna och andra centrala tillsynsuppgifter. I förordningen (1989:1110) om avgift för livsmedelstillsynen m.m. finns grundläggande bestämmelser om avgiftsuttaget. Enligt förord- ningen skall en årlig avgift tas ut av den som bedriver verksamhet i en godkänd livsmedelslokal.