prop · GT0330 · 2005-11-18 00:00:00 — Även inom områden som akutsjukvård, psykiatri- och företagshälsovård finns behov av att utveckla det alkohol- skadeförebyggande arbetet. Framför allt gäller det sekundärpreventivt arbete inom primärvården, men även insatser inom mödra- och barn- hälsovården, akutmottagningarna och slutenvården behöver utvecklas. Det är inte minst viktigt att lyfta fram den viktiga roll ungdomsmottag- Prop. 2005/06:30 ningarna kan fylla i insatser för att hämma alkoholkonsumtionen bland Den ökade alkoholkonsumtionen leder till fler personer med en riskfylld konsumtion i alla åldrar. Därför behöver insatser för vissa riskgrupper och personer med ett riskbeteende vidareutvecklas och fördjupas. Vikten av tidig upptäckt av individer som har många riskfaktorer eller riskbeteenden och stödinsatser för riskgrupper bör ytterligare betonas och effektiva metoder för tidig upptäckt och behandling av personer i början av ett missbruk behöver utvecklas. Vidare behöver kunskapen fördjupas om sambanden mellan tidiga problem och senare missbruk och om vilka preventiva insatser som har bäst effekt. Exempelvis måste arbetet med att utveckla metoder för att upptäcka och hjälpa barn med psykosociala riskfaktorer och barn som lever i utsatta miljöer intensifieras. I detta sammanhang behöver behovet av tidiga insatser vid hyperaktivitet/im- pulsivitet och depression särskilt lyftas fram. Den särskilda satsning på öppenvårdsinsatser och verksamheter för barn till föräldrar med miss- bruksproblem som påbörjades skall fortsätta. Slutligen är en av de viktigaste insatserna i det förebyggande arbetet att bekämpa den ökade införseln och vidareförsäljningen av alkohol. Gräns- handeln med alkohol har kraftigt ökat i omfattning och även den illegala vidareförsäljningen har enligt och Rikspolis- styrelsen ökat markant. Regeringen tillsatte en utredning med uppdrag att följa utvecklingen när det gäller införsel och försäljning av alkohol och föreslå åtgärder för att minska problemen, den s.k. Alkoholin- förselutredningen (S2004:01). Delbetänkandet Var går gränsen? (SOU 2004:86) ligger till grund för regeringens proposition Åtgärder mot illegal alkohol- hantering (prop. 2004/05:126) som antogs av . Slutbetänkandet Gränslös utmaning alkoholpolitik i ny tid (SOU 2005:25) innehåller ytterligare förslag om tillgänglighetsbegränsande åtgärder, men även om förebyggande insatser, som bereds inom . 6.2Globalt och lokalt utvecklingsarbete Regeringens bedömning: Det internationella samarbetet måste ut- vecklas och förstärkas och stödet till internationellt utvecklingsarbete inom alkoholområdet öka. Det är viktigt att driver en aktiv och restriktiv alkoholpolitik baserad på ett folkhälsoperspektiv i alla relevanta internationella organ. För att minska alkoholens skade- verkningar bör verka för att folkhälsoperspektivet förstärks inom EU:s samtliga politikområden och i samarbete med så många länder som möjligt försvara medlemsstaternas rätt att skydda sina medborgare mot alkoholskador. Vidare bör aktivt stötta och bidra till att utveckla WHO:s alkoholarbete inom och globalt samt verka för att det nordiska samarbetet utvidgas till att omfatta samtliga länder i . Nuvarande handlingsplan: Den nuvarande handlingsplanen betonar Prop. 2005/06:30 vikten av att utveckla och förstärka det internationella arbetet, främst inom EU och WHO. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har understrukit vikten av att förstärka det internationella samarbetet på alkoholområdet framför allt inom EU och WHO, men även i andra internationella organisationer. anser att den svenska ambitionen inom EU bör vara att få acceptans för att medlemsländerna skall kunna utnyttja de styrmedel som finns för att begränsa alkoholskador. Skälen för regeringens bedömning 2003/04:161) uttalat att det internationella arbetet, främst inom EU och WHO, skall utvecklas och förstärkas. Svensk alkoholpolitik är i hög grad beroende av internationella förhållanden. Det är därför viktigt att fördjupa det internationella arbetet, framför allt inom EU och WHO. Framför allt den kraftigt ökade införseln har bidragit till att öka total- konsumtionen och de alkoholrelaterade skadorna samt den olagliga för- säljningen. Även på andra områden har möjligheten att föra en restriktiv alkoholpolitik begränsats som en konsekvens av bl.a. internationella handelsavtal som . Om skall lyckas med ambitionen att stärka folkhälsoperspektivet och därmed förändra EU:s och andra inter- nationella organisationers behandling av alkoholfrågorna krävs ett utökat och intensifierat samarbete med länder både inom och utom EU. Det är viktigt att påpeka att vi inte står ensamma i detta arbete. Det finns en ökad förståelse på internationell nivå för att alkohol är en viktig bestämningsfaktor för hälsoutvecklingen. Många länder delar oron över de ändrade dryckesvanorna, särskilt bland unga, med fler alkohol- relaterade skador och problem som följd. Skillnader i dryckesmönster och totalkonsumtion bidrar även till att ojämlikheten i hälsa ökar både inom och mellan länder. Det gäller inte minst inom EU där alkohol bidrar till stora medicinska och sociala skador i flera av de nya medlems- länderna. Det har därför blivit än mer angeläget att förstärka det inter- nationella samarbetet och kompetensutvecklingen på alkoholområdet. Inom EU skall fortsätta att driva en proaktiv politik för att alkoholfrågorna skall få en högre prioritet inom samtliga relevanta politikområden, exempelvis kommer agera för att samtliga beslut inom kommissionen som bedöms ha en påverkan på alkoholkonsum- tionen och alkoholrelaterade skador skall genomgå en hälsokon- sekvensbedömning. Andra viktiga frågor som driver och skall fortsätta att driva inom EU är utformandet av en gemensam sektors- övergripande alkoholstrategi för att minska alkoholens skadeverkningar inom EU, att minimiskatterna på europeisk nivå måste höjas kraftigt och att de så kallade indikativa nivåerna som reglerar hur mycket alkohol en privatperson får föra över gränsen utan skattekonsekvenser kraftigt sänks och utformas så att nivån är otvetydig. En gemensam alkoholstrategi inom EU Det övergripande syftet med EU:s strategiarbete är att föreslå åtgärder som kan minska alkoholens skadeverkningar för såväl individer som medlemsländer och därmed bidra till en positiv ekonomisk utveckling. förs diskussioner om åtgärder inom följande nyckel- områden: alkohol och trafik, minderårigas alkoholkonsumtion, kommer- siell kommunikation, konsumentskydd, tillgänglighet och pris, skydd av tredje part (särskilt familjer och barn), tidiga vårdinsatser för riskgrupper samt datainsamling, utbyte av information och forskning. Strategin skall presenteras av kommissionen . stödjer aktivt kommissionens arbete med strategin. har även initierat forskningssamarbete och erfarenhetsutbyte på olika nivåer inom EU. Det är i detta sammanhang också viktigt att stimulera och möjliggöra för svenska intresseorganisationer att spela en aktiv roll på alkoholområdet också på europanivå. Ett steg i rätt riktning när det gäller skattefrågan är att har uppmanat kommissionen att föreslå en uppräkning av mini- miskatterna på alkohol med hänsyn till inflationen sedan alkoholskatte- direktivet infördes . I samband med att Europeiska kommissionen lämnade förslag till vissa ändringar av EU:s så kallade cirkulations- direktiv ställde , tillsammans med övriga nordiska länder, kravet att de indikativa nivåerna skall halveras och att dessa nivåer bör anses som maximumgräns för privat införsel. Beslut om ändringar i skatte- direktiv kräver enhällighet av medlemsstaterna och detta har inte varit möjligt att nå i denna fråga. Det är nu tveksamt om förhandlingen om förslaget till ändringsdirektiv kommer att fortsätta. bör dock fortsätta att verka för en reell höjning av minimiskatterna samt för en sänkning av de indikativa nivåerna. En gemensam nordisk plattform De nordiska regeringarna har bildat en plattform för en gemensam alko- holpolitik som skall verka för att alkoholfrågan placeras högre på den internationella dagordningen och inom EU. Huvudbudskapet är att folk- hälsoperspektivet skall förstärkas i internationella processer och i sådana beslut som rör de nordiska ländernas alkoholpolitiska styrmedel och att alkohol skall betraktas i första hand som en hälsofråga och inte som en jordbruksfråga. De nordiska länderna står enade bakom kravet på höjda minimiskatter inom EU och en halvering av de indikativa nivåerna. De nordiska länderna har också bildat ett nätverk för att samordna aktiviteter och bidra till en gemensam kompetensutveckling. in- bjöd och den nationella narkotikasamordnaren representanter för alla nordiska länder till en konferens för utbyte av er- farenheter när det gäller utveckling av försökskommuners förebyggande arbete. Ytterligare en konferens skall genomföras . Det har även under en följd av år genomförts årliga konferenser för erfaren- hetsutbyte mellan de nordiska ländernas myndigheter och alkohol- monopol. Det är angeläget att fler länder i knyts till det nordiska samarbetet på alla nivåer. Ett viktigt initiativ för att stärka sam- arbetet i och inom är Nordliga dimensionens partnerskap för hälsa och socialt välbefinnande. Det övergripande syftet är att främja en hållbar utveckling i regionen genom att förbättra hälsa och socialt välbefinnande. Detta skall framför allt ske genom att samordningen mellan olika projekt förbättras och genom att få till stånd ökade resurser till framför allt samarbetet med . Partnerskapet har två prioriterade områden. Det ena området innefattar insatser mot smittsamma sjukdomar, alkohol och droger, hjärt- kärlsjukdomar etc. Det andra fokuserar på att främja positiva livsstilar och socialt välbefinnande. Barn och unga är prioriterade målgrupper. Även inom detta område har insatser mot alkohol en framskjuten plats. är ordförande för partnerskapet . Det är angeläget att även efter utgången av aktivt fortsätter att stötta partnerskapet. WHO:s alkoholpolitiska arbete globalt och i För att nå framgång med det internationella alkoholarbetet krävs även ett ökat engagemang för att stötta och utveckla arbetet i länder utanför och västvärlden. bör aktivt bidra till detta arbete och verka för att nya allianser mellan länder och regioner kommer till stånd. Världshälsoförsamlingen (WHA) antog deklarationen Public health problems caused by harmful use of alcohol consumption vilken syftar till att intensifiera insatserna mot alkoholens skadeverkningar både på global nivå och inom medlemsländerna. Ungdomar, graviditet, arbets- liv och trafik är prioriterade områden. Resolutionen innebär att alkohol- frågan hamnar högre på den internationella dagordningen. WHO skall bl.a. publicera en officiell rapport om kunskapsbaserade metoder att förebygga alkoholproblem och verka för att medlemsländerna tar sådana metoder i bruk. har tillsammans med de övriga nordiska länderna varit initiativtagare till och drivande i detta arbete. Det är viktigt att fortsätter att aktivt stötta WHO:s arbete med att genomföra resolutionen. Färska analyser visar att alkoholkonsumtion och alkoholrelaterade skador ökar framför allt i den europeiska regionen. Den genomsnittliga alkoholkonsumtionen i är 100-procentig alkohol, vilket är dubbelt så mycket som i resten av världen. Även den alkoholrelaterade dödligheten är dubbelt så hög. WHO:s regionkontor för har utarbetat en gemensam alkoholstrategi för regionen för den kommande femårsperioden. Strategin ersätter tidigare handlingsplan European Alcohol Action plan som löper ut vid utgången av . Den nya strategin antogs vid i . Strategin pekar ut viktiga insatsområden och framhåller betydelsen av uttalat folkhälsoperspektiv inom alkoholområdet. Behovet av inter- nationellt samarbete betonas särskilt beträffande forskning om konsum- tions- och skadeutveckling och effektstudier av förebyggande arbete. System för övervakning, uppföljning och utvärdering behöver utvecklas i samarbete med medlemsländerna, WHO:s huvudkontor och EU. 2005/06:30 krävs en harmonisering av mätmetoder för alkoholkonsumtion och ett gemensamt övervakningssystem, som mäter sociala kostnader och konsekvenser för tredje part, behöver utvecklas. bör aktivt stötta regionkontorets arbete med att genomföra strategin i samarbete med WHO globalt och med EU. Regeringens bedömning: Att utveckla ett kommunbaserat, strukturerat, långsiktigt och samordnat förebyggande arbete har högsta prioritet. Det är av central betydelse att det finns en väl utformad, politiskt förankrad, lokal policy för att minska totalkonsumtionen och förebygga skadligt bruk av alkohol Regeringen anser vidare att systemet med alkohol- och narkotikapolitiska samordnare utgör en viktig del av det förebyggande arbetet på lokal nivå. Det är därför angeläget att den organisation med lokala och regionala samordnare som har byggts upp över nästan hela landet vidareutvecklas. Regeringen avser därför att fortsätta det temporära stödet till samordnarna. Däremot avser regeringen att det finansiella stödet skall avvecklas . bör inom ramen för sitt ansvar bl.a. utveckla metodmaterial som stöd för kommunernas utvecklingsarbete. Nuvarande handlingsplan: Den nuvarande handlingsplanen betonar vikten av lokalt alkoholförebyggande arbete. Remissinstanserna: Av de många remissinstanser som berör frågan betonar flertalet vikten av långsiktighet och samordning av det före- byggande arbetet på lokal nivå. Inte någon anger en avvikande upp- fattning. Skälen för regeringens bedömning Det är regeringens bedömning att utvecklingen av ett strukturerat, långsiktigt och samordnat förebyggande arbete bör stimuleras och vidareutvecklas. Som tidigare konstaterats har de traditionella metoderna att begränsa tillgängligheten av alkohol genom höga priser, en begränsad privatinförsel och ett starkt monopol förlorat i betydelse. Det har blivit nödvändigt att utveckla andra metoder både för att begränsa tillgäng- ligheten och för att minska efterfrågan. Det är vetenskapligt belagt att det finns effektiva förebyggande insatser som kan ske lokalt. Verkligheten är sådan att ett effektivt förebyggande arbete på lokal nivå framstår som ett av de absolut viktigaste instrumenten för att uppnå de alkohol- politiska målen. Det är därför viktigt att det lokala alkoholförebyggande arbetet fortsätter att utvecklas och integreras i den ordinarie verksam- heten i kommunerna och att det i möjligaste mån bygger på vetenskapligt prövade metoder. Att utveckla ett kommunbaserat, långsiktigt samordnat förebyggande arbete har högsta prioritet. Arbetet med att genomföra lokala kartlägg- ningar och utifrån dessa förankra en policy och ta fram en konkret hand- lingsplan måste också stödjas från nationell nivå. För att få största möjliga genomslag bör lokala handlingsplaner både innehålla förebygg- ande insatser för att begränsa efterfrågan och aktiviteter som syftar till att begränsa tillgängligheten samt verktyg för att kontrollera att gällande lagar och bestämmelser följs. De bör vidare inkludera såväl generella in- satser som insatser på grupp- och individnivå. Det utvecklingsarbete som och den nationella narkotikasamordnaren har initierat i sex försökskommuner och som utvärderas av bör stödjas under ytterligare . Syftet med utvecklingsarbetet är att sprida erfarenheterna till andra kommuner. bör inom ramen för sitt ansvar utveckla metodmaterial för kommunernas utvecklingsarbete. De viktigaste förutsättningarna för att skapa ett effektivt förebyggande arbete på lokal nivå både när det gäller alkohol och narkotika är att alla berörda aktörer involveras och samarbetar. Det gäller olika instanser inom den kommunala förvaltningen (skola, fritid, socialtjänst), polis, hälso- och sjukvården etc. men även enskilda, föreningar, frivilligorgani- sationer och det lokala näringslivet är viktiga aktörer. Att stötta organisa- tioner som arbetar förebyggande och utveckla det lokala föreningslivets insatser är framför allt viktigt för att stärka opinionsbildning på lokal nivå. Insatserna måste både riktas mot att begränsa tillgängligheten och att minska efterfrågan. Polisens medverkan och insatser är av central betydelse för ett framgångsrikt arbete på lokal nivå. Det gäller exempel- vis tillsyn av restauranger och försäljningsställen samt för att upprätthålla den lokala ordningsstadgan. Utveckling och samordning av arbetet underlättas om det finns en lokal alkohol- och narkotikapolitisk hand- lingsplan med tydliga och mätbara mål. Arbetet bör vidare vara väl förankrat på politisk nivå och ha stöd av den politiska ledningen. Slutligen bör arbetet bedrivas långsiktigt och inlemmas i de ordinarie verksamhetsstrukturerna. Majoriteten av landets kommuner har en lokal alkohol- och narko- tikapolitisk samordnare och det finns en regional samordnare i alla län. Dessa samordnare har varit centrala i att nå framgång i uppbyggnaden av det lokala förebyggande arbetet. Samordnarnas uppgift är att göra kart- läggningar, lägesbeskrivningar, skriva/revidera handlingsprogram, doku- mentera verksamheten, ta initiativ till utvärdering, utveckla system för uppföljning, förankra och föredra för beslutsfattare, leda/genomföra processarbete och hålla sig à jour med aktuell kunskap. De skall vidare mobilisera resurspersoner, bygga nätverk, ta initiativ till att utvecklings- arbete sätts igång inom ramen för prioriterade områden, inspirera och driva på samt marknadsföra arbetet både intern och externt. En utvärde- ring som har gjorts av samordnarfunktionen visar att det finns ett klart samband mellan hur väl samordningen fungerar och nivån på de förebyggande aktiviteter som bedrivs. För att samordnarfunktionen skall Prop. 2005/06:30 fungera krävs ett tydligt uppdrag, mandat att förändra, en stödjande struktur och krav på utvärdering. Om dessa förutsättningar finns på lokal och regional nivå kan det förebyggande arbetet i kommunerna utvecklas avsevärt. Regeringen anser att systemet med alkohol- och narkotika- politiska samordnare utgör en viktig del av det förebyggande arbetet på lokal nivå. Det är därför angeläget att den organisation med lokala och regionala samordnare som har byggts upp över nästan hela landet vidareutvecklas. Regeringen avser därför att fortsätta det temporära stödet till samordnarna. Däremot avser regeringen att det finansiella stödet skall avvecklas . En viktig uppgift för de kommunala samordnarna är att upprätta och revidera lokala alkohol- och narkotikapolitiska handlingsplaner och strategier. Regeringen förutsätter att de kommuner som vill utveckla det lokala alkohol- och narkotikaförebyggande arbetet i samarbete med den nationella nivån har en politiskt förankrad alkohol- och narkotikapolitisk policy samt ett strategiskt arbete för att utveckla och stärka de ordinarie, lokala strukturerna för verksamheten. Enligt en enkätundersökning om det alkoholförebyggande arbetet som lät genomföra i ett urval kommuner och storstäderna , och betonar majoriteten vikten av långsiktighet och att tillräckliga resurser tilldelas det förebyggande arbetet. Kommunerna efterlyser mer kunskap om effektiva metoder att förebygga brott och missbruk av alkohol och narkotika och om imple- mentering av sådana metoder. Man vill att kommande handlingsplaner skall ta större hänsyn till regionala skillnader och behov. Ansvarsfördel- ningen mellan kommun, landsting och stat skall tydligare framgå och samordningen av olika aktörers verksamhet förbättras. De områden man vill skall prioriteras är insatser för barn och unga, drogfria arenor såsom arbetsliv och trafik, tillsyn, utbildning för relevanta yrkes- grupper, föräldraprogram samt insatser för tidig upptäckt samt vård och behandling. Vidare påtalas behovet av uppföljning och utvärdering av det lokalt förebyggande arbetet från nationellt håll. Slutligen efterlyser flera kommuner en förstärkt satsning på forskning bl.a. om effektiva preven- tions- och implementeringsmetoder, risk- och skyddsfaktorer samt om vård och behandling. Resultatet av enkäten överensstämmer med andra undersökningar som gjorts om lokalt förebyggande arbete och alkohol- och narkotikasamordnarnas villkor, bl.a. inom det s.k. (Evaluering av Alkohol Preventiva Program). Insatser för att främja en alkoholfri uppväxt 6.3.1Förbättrad kännedom om barn och unga utifrån ett jämställdhetsperspektiv Regeringens bedömning: Barn och ungdomar utgör de viktigaste målgrupperna i det förebyggande arbetet. Förebyggande insatser måste ta hänsyn till flickors och pojkars olika behov och familje- bakgrund samt ta tillvara deras olika erfarenheter och engagemang. bör ges i uppdrag att ta fram ett kunskaps- underlag om de eventuella sambanden mellan en ökad självrapporte- rad psykisk ohälsa och den ökande alkoholkonsumtionen, i synnerhet bland flickor. Vidare bör utveckla kunskapen om effektiva metoder att nå dem som uppvisar flera riskbeteenden. Dessa och andra kunskapsunderlag bör senare ligga till grund för en samlad strategi för samhällets insatser för denna målgrupp. Nuvarande handlingsplan: Den nuvarande handlingsplanen inne- håller inte ett uttalat jämställdhetsperspektiv. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lyfter fram barn och unga som den viktigaste målgruppen. Framför allt många kommuner är oroade över den ökande alkoholkonsumtionen bland flickor och över svårigheterna att nå dem med förebyggande insatser. Man efterlyser metodutveckling på detta område och för att öka ungas delaktighet. Skälen för regeringens bedömning: Barn och unga riskerar att skadas mer av alkohol än vuxna gör av både biologiska och sociala skäl. Även en ringa alkoholkonsumtion riskerar att påverka hälsan och mer omfattande alkoholvanor kan orsaka både hälsoproblem och sociala problem längre fram i livet. Studier visar att personer med miss- bruksproblem i regel har haft en tidig alkoholdebut. En alkoholfri uppväxt är därför ett centralt mål för alkoholpolitiken. Det är emellertid viktigt att inte betrakta ungdomar som en homogen grupp. Vid sidan av att framhålla jämställdhetsperspektivet i alla insatser som görs måste hänsyn tas till att det i dagens lever människor från många olika kulturer med vitt skilda vanor och traditioner inom alkohol- och nar- kotikaområdet. Problembilden kan skilja sig markant mellan olika grupper. har en sjunkande alkoholkonsumtion bland pojkar i årskurs 9 konstaterats i de drogvaneundersökningar som genom- förs av CAN. För flickor är utvecklingen den motsatta. drack pojkarna 4,9 l alkohol och flickorna 2,9. I årets undersökning är flickorna i princip i kapp pojkarnas nivå. Pojkarna har sänkt sin konsumtion till och flickorna ökat sin till 3,2. Intensivkon- sumtion är sjunkande för pojkar och stabil för flickor över perioden. Den ökade konsumtionen bland flickor förklaras främst av att den grupp som dricker relativt mycket har blivit större . För att befästa den positiva utvecklingen bland pojkar och hitta metoder som i högre grad når de riskutsatta flickorna måste arbetet intensifieras. Det finns också mer illavarslande signaler om hög konsumtion och en tidig alkoholdebut i vissa grupper och i vissa regioner. Det är särskilt angeläget att kunskapen om flickor och alkohol för- Prop. 2005/06:30 djupas och att metoder i det förebyggande arbetet utvecklas som i högre grad når flickor. Många kommuner uttrycker en stark oro över flickornas situation. De beskriver också en djup frustration över svårigheterna med att nå de flickor som har en hög konsumtion och de upplever att de inte har tillgång till verksamma metoder. Ett problem är att det ofta saknas ett genderperspektiv i kommunernas kartläggningar av alkohol- och narko- tikasituationen och i de drogpolitiska handlingsprogrammen, vilket med- för att de insatser som vidtas ofta inte fungerar för flickorna. Det är exempelvis vanligt att inrätta särskilda tjejgrupper, men dessa verk- samheter utvärderas sällan och det finns ingen samlad kunskap om effekten av denna metod, trots att den är så vanligt förekommande.