prop · GT0354 · 2005-11-25 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:54 Utökad möjlighet för Säkerhetspolisen att inhämta information i verksamhet för personskydd Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny sekretessbrytande regel i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Enligt den föreslagna regeln skall personal inom hälso- och sjukvår- den, både i allmän och i enskild tjänst, vara skyldiga att på begäran lämna ut sådana uppgifter som Säkerhetspolisen behöver i ett särskilt fall i verksamhet för personskydd för ledamöter, statschefen och övriga medlemmar av kungahuset, statsråd, statssekreterare och kabi- nettssekreterare. Ändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:531) om yrkesverksam- het på hälso- och sjukvårdens område............................................... Ärendet och dess beredning............................................................... Den rättsliga regleringen av Säkerhetspolisens Säkerhetspolisens underlag för hotbildsbedömningen........ Säkerhetspolisens möjlighet att inhämta information från hälso- 5.2Ökad informationsskyldighet för personal inom hälso- Konsekvenser och ikraftträdande .................................................... Förteckning över remissinstanser.......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 november 2005.22 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvår- dens område. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:531) Prop. om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvår- Härigenom föreskrivs att 2 kap. 11 § lagen (1998:531) om yrkesverk- samhet på hälso- och sjukvårdens område skall ha följande lydelse. Utöver vad som annars följer av lag eller förordning är hälso- och sjukvårdspersonalen skyldig att lämna ut sådana uppgifter 1. som gäller huruvida någon vistas på en sjukvårdsinrättning om upp- gifterna i ett särskilt fall begärs av en domstol, åklagarmyndighet, polis- myndighet, kronofogdemyndighet eller , 2. som behövs i verksamhet för medlemmar av kungahuset, stats- råd, statssekreterare och kabi- nettssekreterare, om uppgifterna i ett särskilt fall begärs av Säker- 2. som behövs för en rättsmedi- 3. som behövs för en rättsmedi- 3. som råd för 4. som råd för vissa rättsliga sociala och medi- vissa rättsliga sociala och medi- cinska frågor behöver för sin verk- cinska frågor behöver för sin verk- 4. som behövs för prövning av 5. som behövs för prövning av ett ärende om att avskilja en stude- ett ärende om att avskilja en stude- 5. som behöver för 6. som behöver för prövning av någons lämplighet att prövning av någons lämplighet att ha körkort, traktorkort eller taxifö- ha körkort, traktorkort eller taxifö- lagen (1998:490). lagen (1998:490). Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2003:724. Ärendet och dess beredning Mot bakgrund av bl.a. mordet på utrikesminister beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. överväga om det finns behov av förändringar av syste- met för personskyddet för den centrala statsledningen. Utredningen, som antog namnet , överlämnade betänkandet Personskyddet för den centrala statsledningen (SOU 2004:108). Betänkandet innehåller bl.a. ett förslag till en lag om ändring i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvår- dens område. Utredningens lagförslag finns i bilaga 1. Utredningens förslag har remissbehandlats. En förteckning över re- missinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttran- dena finns tillgänglig i (dnr Ju2004/10106/PO). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemo- kratiska regeringen och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.2 och författningskom- mentaren. Regeringen har följt Lagrådets förslag. I övrigt har vissa re- daktionella ändringar gjorts. 4.1Den rättsliga regleringen av Säkerhetspolisens hot- bildsbedömning Förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen inne- håller bestämmelser om Säkerhetspolisens verksamhet. Enligt förord- ningen har Säkerhetspolisen till uppgift att inom leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot ri- kets säkerhet. Säkerhetspolisen skall även leda och bedriva polisverk- samhet när det gäller bl.a. bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser. Säkerhetspolisen skall också ha hand om annat per- sonskydd i den utsträckning som bestämmer (2 §). Enligt föreskrifter och allmänna råd om polisverk- samhet rörande bevaknings- och säkerhetsarbete avseende den centrala statsledningen, statsbesök m.m. (224-2, RPSFS 1994:8) skall enligt dessa föreskrifter med begreppet den centrala statsledningen för- stås statschefen, , regeringen samt statssekreterarna och kabi- nettssekreteraren (punkten 3). Säkerhetspolisen samordnar enligt före- skrifterna planering och förberedelser av polisens bevaknings- och säkerhetsarbete kring de personer som skall skyddas, s.k. skyddsperso- Säkerhetspolisen ansvarar bl.a. för kontakten med skyddspersonerna Prop. 2005/06:54 eller deras företrädare, beskrivning av hotbilden mot dem och informa- tion till berörda polismyndigheter om skyddspersonernas planerade förflyttningar och om hotbilden i övrigt. Berörda lokala polismyndigheter svarar för planering av och förberedelser för distansskydd och andra åt- gärder som bedöms nödvändiga, t.ex. annan spaning eller bevakning (punkten 4). I den nämnda författningen (punkten 2.2) anges också att Säker- hetspolisen har i uppgift att bedöma hotbilden mot skyddspersonerna och att den samlade polisiära skyddsinsatsen skall göras med utgångspunkt från den. I kretsen av personer som skall skyddas ingår inte bara den centrala statsledningen och personer som vistas här i samband med statsbesök eller liknande händelser utan även personer för vilka i enlighet med bestämmelserna i förordningen (1989:773) med instruktion för och förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen fattat särskilt beslut om annat personskydd. I FAP 224-2 definieras annat personskydd som bevaknings- och säkerhetsarbete som Säkerhetspolisen leder efter särskilt beslut, såsom beträffande kungafamiljen och främmande stats beskickningsmedlemmar (punkten 3). Också för dessa personer har Säkerhetspolisen i uppgift att bedöma hotbilden. Hotbildsbedömningen spelar en avgörande roll när det gäller att bedöma om skyddsinsatser är nödvändiga och i så fall vilka åtgärder som bör vidtas. I FAP 224-2 anges också grunderna för hotbildsbedömningen. Hot- bildsbedömningarna skall innehålla uppgifter om det som är känt hos om möjliga hot mot skyddspersonen. Hotbildsbedöm- ningarna skall resultera i en beskrivning av risken för en attack mot per- sonen i fråga som ett utslag av fem olika kategorier, internationell terro- rism, inhemsk extremism, annan opinionsyttring, mental störning eller överförd hotbild. Varje kategori skall värderas för sig och ges en siffra enligt en femgra- dig skala: 1.Ingen hotbild/risk för angrepp 2.Låg hotbild/Viss risk för angrepp 3.Förhöjd hotbild/Risk för angrepp 4.Hög hotbild/Betydande risk för angrepp 5.Mycket hög hotbild/Uppenbar risk för angrepp. I utredningen föreslås att dagens hotbildsbedömning kompletteras med en ny kategori som knyter an till skyddspersonens situation, t.ex. hur per- sonen exponeras i massmedierna. Vidare föreslås bl.a. att den nuvarande beteckningen mental störning som kategori för hotbildsbedömningar skall ändras till den enligt utredningen mer adekvata benämningen hot som kan knytas till enskilda personer. Med anledning av utredningens förslag pågår ett arbete inom med att se över styrelsens föreskrifter och allmänna råd i dessa frågor. 4.2Säkerhetspolisens underlag för hotbildsbedömningen Arbetet med hotbildsbedömningar förutsätter att information kan hämtas in såväl internt som externt. Denna information bearbetas och analyseras. Extern information fås huvudsakligen från , riksda- Prop. 2005/06:54 gen, partikanslierna i , Kungliga Hovstaterna och Staberna, ambassader, utländska säkerhets- och underrättelsetjänster, polismyndig- heter, socialtjänst, sjukvård, försvarsmakten och kriminalvården. Infor- mation införskaffas vidare i betydande omfattning från öppna källor som massmedier och Internet. Viss information fås genom andra kanaler. Även förundersökningar kan ge upplysningar av betydelse. När det gäller extern information kan det vara svårt för Säkerhetspoli- sen att få fram utförliga och relevanta uppgifter. För att få information om personer som kan hänföras till kategorin mental störning är Säker- hetspolisen, åtminstone i ett initialskede, helt beroende av externa källor. I föreskrifter och allmänna råd om skyldighet för polismyndigheterna att underrätta Säkerhetspolisen om vissa brottsmiss- tankar m.m. (403-3, RPSFS 1999:10) har meddelat föreskrifter om skyldighet för polismyndigheterna att under- rätta Säkerhetspolisen om vissa brottsmisstankar m.m. Enligt dessa skall en polismyndighet genast underrätta Säkerhetspolisen vid misstanke om brott mot 36 kap. , om brottet innebär förgripelse mot Konungen eller någon annan medlem av kungahuset eller den som i egenskap av riksföreståndare fullgör statschefens uppgifter eller mot den centrala statsledningen i övrigt (1 § a och 3 § c). I övrigt finns det inga författningsbestämmelser som särskilt tar sikte på att garantera Säker- hetspolisen information som kan läggas till grund för hotbildsbedöm- ningar. Utredningen har påvisat att det är en brist att Säkerhetspolisen på grund av gällande sekretessregler inte ens på förfrågan kan få vissa vä- sentliga uppgifter från bl.a. sjukvården. Vidare har utredningen framhållit att särskilt när det gäller kända hotutövare kan information som finns inom sjukvården ha stor betydelse för personskyddsverksamheten för den centrala statsledningen. Säkerhetspolisen har under hand uppgett att behovet av information inte bara gör sig gällande vid hotbildsbedömningar som avser personer inom den centrala statsledningen. Enligt behövs mot- svarande information för att Säkerhetspolisen skall kunna göra hotbilds- bedömningar i sådana fall där har fattat särskilt beslut om personskydd för exempelvis kungafamiljen eller främmande stats beskickningsmedlemmar. 5Säkerhetspolisens möjlighet att inhämta in- formation från hälso- och sjukvården I 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) finns den grundläggande re- geln om rätten att ta del av allmänna handlingar. Av 2 § följer att denna rätt bara får begränsas när det är nödvändigt med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall noga anges i bestämmelser i en särskild lag eller, om det är lämpli- gare, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar. När en sådan be- stämmelse innehåller ett bemyndigande för regeringen, får regeringen i förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplig- het. Den särskilda lag som pekas ut i 2 kap. 2 § TF är sekretesslagen (1980:100). Genom sekretesslagen skyddas vissa i lagen angivna upp- gifter. Skyddet innebär att allmänna handlingar som innehåller sekretess- belagda uppgifter får lämnas ut enbart under de förutsättningar som an- ges i lagen. Om sekretess gäller för en uppgift, omfattas den också av tystnadsplikt. Som huvudregel gäller dock att tystnadsplikten viker för den meddelarfrihet som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och yttran- defrihetsgrundlagen. Sekretessen gäller inte bara i förhållandet mellan en myndighet och enskilda utan också i princip myndigheter emellan. Sekretesslagen präglas av en strävan att den skall ta tillvara olika in- tressen som kan vara motstridiga. Å ena sidan skall lagen tillgodose behovet av skydd mot obehörig insyn i förhållanden som bör vara skyd- dade av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen. Å andra sidan skall lagen i minsta möjliga utsträckning inskränka allmänhetens berättigade krav på insyn och kontroll av offentlig verksamhet. Avvägningen mellan dessa två intressen skall även göras med beak- tande av artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt denna artikel har var och en rätt till respekt för sitt privatliv, vilket också om- fattar skydd för information om privata förhållanden, såsom medicinska uppgifter. Rättigheten får dock inskränkas om det sker med stöd av lag och om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till vissa angivna skäl, bland annat statens säkerhet, förebyggande av oord- ning eller brott eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Inskränkningen av den enskildes rätt till privatliv skall stå i proportion till det intresse den är avsedd att tillgodose. Styrkan av den sekretess som regleras i lagen varierar för olika typer av uppgifter. Denna skillnad i styrka av sekretess åstadkoms bl.a. genom de s.k. skaderekvisiten. Tanken med denna konstruktion av regleringen är att ett röjande av olika uppgifter genom utlämnande av allmänna handlingar eller genom muntlig eller skriftlig information bara skall för- bjudas när röjandet kan antas orsaka skada. I sekretesslagen förekommer två typer av skaderekvisit, dels ett rakt, dels ett omvänt. Det raka skade- rekvisitet innebär en presumtion för offentlighet och innebär att sekretess endast gäller om det kan antas att ett röjande leder till viss skada. Det omvända skaderekvisitet är däremot en presumtion för sekretess och in- nebär att en uppgift får röjas enbart när det står klart att någon skada inte uppkommer. Regler om sekretess för enskildas personliga och ekonomiska förhål- landen finns huvudsakligen i 79 kap. sekretesslagen. 7 kap. innehåller bestämmelser om enskildas personliga förhållanden, 8 kap. reglerar sek- retessen för enskildas ekonomiska förhållanden och 9 kap. reglerar sek- retess av hänsyn till förhållanden av både personlig och ekonomisk natur. Enligt 7 kap. 1 § gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för upp- gift om enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Detsamma gäller i annan medi- cinsk verksamhet, bl.a. rättsmedicinsk eller rättspsykiatrisk undersök- Prop. 2005/06:54 ning. Bestämmelsen är försedd med ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. det gäller en presumtion för att sådana uppgifter omfattas av sekretess. Sekretessen enligt 7 kap. 1 § är omfattande och avser i princip alla uppgifter som rör en patient inom det allmännas hälso- och sjukvård lik- som den som är föremål för annan medicinsk verksamhet i det allmännas regi. Hälso- och sjukvård som tillhandahålls av privata vårdinrättningar m.m. omfattas däremot inte, utan då gäller i stället tystnadsplikt enligt 2 kap. 8 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvår- dens område. Uppgifter om hälsotillstånd m.m. kan vidare falla in under den sekre- tess som föreskrivs i 9 kap. 17 § sekretesslagen. I den paragrafen före- skrivs sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska för- hållanden i bl.a. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål och åklagarmyndighets och polismyndighets verksamhet i öv- rigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Skaderekvisitet är även här omvänt, dvs. uppgiften får inte röjas om det inte står klart att röjandet kan ske utan att den enskilde eller någon närstående till den en- skilde lider skada eller men. I 14 kap. sekretesslagen finns regler om vissa begränsningar i sekretes- sen. Enligt 1 § hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till en myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Vidare får enligt 3 §, den s.k. generalklausulen, uppgift lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Generalklausulen omfattar dock inte sekretess enligt bl.a. 7 kap. 16 §§. Uppgifter om enskildas förhål- landen som finns inom hälso- och sjukvård får alltså bara lämnas ut till en myndighet om det är föreskrivet i lag eller förordning. Exempel på sådana föreskrifter finns i 2 kap. 11 § lagen (1998:531) om yrkesverk- samhet på hälso- och sjukvårdens område. Där sägs att hälso- och sjuk- vårdspersonal är skyldig att lämna ut uppgift som gäller huruvida någon vistas på en sjukvårdsinrättning om uppgifterna i ett särskilt fall begärs av domstol, åklagarmyndighet, polismyndighet, kronofogdemyndighet eller (punkten 1). En sådan uppgift tillhör den kategori uppgifter som normalt skyddas av sekretess enligt 7 kap. 1 § sekretessla- gen. Uppgiftsskyldigheten avser också uppgifter som behövs för en rättsmedicinsk undersökning (punkten 2), uppgifter som råd för rättsliga sociala och medicinska frågor behöver för sin verksam- het (punkten 3), uppgifter som behövs vid prövning av ett ärende om att avskilja en studerande från högskoleutbildning (punkten 4), eller som behöver för prövning av någons lämplighet för att ha körkort, traktorkort eller taxiförarlegitimation enligt yrkestrafiklagen (1998:490) (punkten 5). De redovisade bestämmelserna innebär sammanfattningsvis att hälso- och sjukvårdspersonal i både allmän och enskild tjänst vanligtvis är för- hindrad att lämna uppgifter till polisen om en enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden med undantag för uppgift om vistelse på en vårdinrättning. 5.2Ökad informationsskyldighet för personal inom hälso- och sjukvården Regeringens förslag: Personalen inom hälso- och sjukvården, både i allmän och i enskild tjänst, skall vara skyldig att på begäran lämna ut sådana uppgifter som Säkerhetspolisen behöver i ett särskilt fall i verksamhet för personskydd för ledamöter, statschefen och övriga medlemmar av kungahuset, statsråd, statssekreterare och kabi- nettssekreterare. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I betänkandet föreslås dock att uppgifterna skall kunna begäras ut av en polismyndighet och att uppgiftsskyldigheten skall avse uppgifter endast i verksamhet för personskydd för den centrala statsledningen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt utredning- ens förslag eller lämnat det utan invändningar. Ett antal remissintanser, bl.a. Justitiekanslern, och Kammarrätten i Jönkö- ping, har emellertid förordat att uppgiftsskyldigheten bör gälla gentemot Säkerhetspolisen i stället för gentemot en polismyndighet. ombudsmän () har uttalat att författningsförslaget bör övervägas ytter- ligare, eftersom det torde vara förenat med svårigheter för hälso- och sjukvårdens personal att bedöma vilka uppgifter som skulle omfattas av uppgiftsskyldigheten. En liknande invändning har framförts av Socialsty- relsen. Säkerhetspolisen har uttalat att en sekretessbrytande regel bör införas även i socialtjänstlagen (2001:453), eftersom det föreligger ett behov för Säkerhetspolisen av att få tillgång till sekretessbelagda upp- gifter, bl.a. adressuppgifter, från . och har avstyrkt förslaget och menat bl.a. att den föreslagna bestämmelsen skulle påverka och för- ändra patientens förtroende för hälso- och sjukvården och att den infor- mation som Säkerhetspolisen skulle få inte är nödvändig för att man skall kunna vidta åtgärder för att förhindra hot mot den centrala statsled- ningen. Skälen för regeringens förslag Säkerhetspolisen behöver ytterligare underlag för hotbildsbedömningar Som utredningen framhåller kan uppgifter om en enskild person som finns inom hälso- och sjukvården utgöra viktig information när det gäller att bedöma risken för om denne kan komma att begå våldshandlingar. Sådana uppgifter kan därmed vara av avgörande betydelse när Säker- hetspolisen skall bedöma hotbilden mot personer i den centrala statsled- ningen. Såsom Säkerhetspolisen har påtalat kan sådana uppgifter ha mot- svarande betydelse när det gäller att bedöma hotbilden även för övriga medlemmar av kungafamiljen. Uppgifterna kan utgöra ett viktigt kom- plement till den information som Säkerhetspolisen har fått från annat håll. De sekretessregler som gäller för hälso- och sjukvårdsområdet hind- rar dock normalt att uppgifter av detta slag lämnas ut till Säkerhetspoli- sen. Det är viktigt att Säkerhetspolisen kan avvärja de hot som kan komma att uppstå mot den nämnda personkretsen. Det finns därför i och för sig skäl att införa en sekretessbrytande bestämmelse som medför att Säkerhetspolisen alltid kan få tillgång till uppgifter i den utsträckning uppgifterna är av betydelse för Säkerhetspolisens hotbildsbedömningar. En sådan bestämmelse bör dock införas endast om skälen för detta är starkare än det integritetsintrång utlämnandet i så fall innebär för den en- Regeringen gör i denna fråga följande överväganden. När det gäller att bedöma vilket hot en av Säkerhetspolisen känd per- son utgör tas det hänsyn till om personen i fråga vistas på en sjuk- vårdsinrättning eller inte och till ett flertal andra liknande faktorer. mänhet bedöms hotbilden i förhållanden till en person som tvångsvårdas på en inrättning vara låg så länge vården pågår. Befinner sig personen på permission, kan hotbilden ändras. kan Säkerhetspolisen bara få ut uppgifter om huruvida någon vistas på en sjukvårdsinrättning eller inte, däremot normalt inte andra sekretessbelagda uppgifter, t.ex. om en pati- ents medicinering, övrig behandling och permissioner. sen i sin verksamhet som avser personskyddet för den centrala statsled- ningen och kungahuset inte har tillgång till sådana uppgifter är enligt regeringens mening otillfredsställande. Frågan är då vilket integritetsintrång det skulle innebära för en enskild om Säkerhetspolisen skulle ges rätt att på begäran få tillgång till det slag av uppgifter som är aktuella. Utgångspunkten måste vara att en person normalt har intresse av att sådana uppgifter inte lämnas ut. kan emellertid, som tidigare nämnts, Säkerhetspolisen få ut uppgift om huruvida en person vistas på en sjukvårdsinträttning. ende kan det inte anses vara någon avgörande skillnad mellan denna uppgift och uppgiften om personen har beviljats permission från inrätt- Andra uppgifter, t.ex. om huruvida personen sköter sin medicine- ring, samt uppgifter om vissa andra faktiska förhållanden, exempelvis att personen under vistelsen på en vårdinrättning inte ändrat en tidigare hot- full attityd mot någon i den aktuella personkretsen, kan däremot vara uppgifter av mera påtagligt känslig natur. Likaså finns i allmänhet integ- ritetskänsliga uppgifter i en riskanalys som gjorts inom vården beträf- fande personen i fråga. Det bör dock framhållas att uppgifterna, om de lämnas till Säkerhetspolisen, där kommer att skyddas av samma starka sekretess som hos hälso- och sjukvården (genom ett omvänt skaderekvi- sit, se 9 kap. 17 § första stycket 4 sekretesslagen [1980:100]). Vid en intresseavvägning anser regeringen att Säkerhetspolisens behov av uppgifter i ett enskilt fall för bedömningen av hotbilden för den aktu- ella personkretsen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte ut- sättas för ett integritetsintrång. Artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ger inte anledning till någon annan bedömning. Endast Säkerhetspolisen skall kunna begära ut uppgifter som behövs i verk- har i sina respektive remissvar uttalat att om uppgifter som rör medicine- ring, övrig behandling och permissioner skall få lämnas till Säkerhetspo- lisen kan det medföra att en person avstår från att söka den vård han eller hon behöver av rädsla för ingripanden från Säkerhetspolisen.