prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — För utlänningslagen är därtill utmärkande att den fakultativa normeringen är utformad så att de tillståndskriterier m.m. som kunnat anges någotsånär precist inte är uttömmande, utan gärna kompletteras med ett allmänt hållet kriterium eller undantag, formulerat med hjälp av uttryck såsom särskilda skäl, synnerliga skäl, synnerligen ömmande omständigheter och vägande skäl, allt i syfte att också fånga upp en större eller mindre restpost av svårförutsebara eller svårbestämda situationer (se t.ex. lagförslagets 5 kap. 3, 5 och 6 §§ samt 6 kap 1-3 §§). Vad detta prövningsmässigt skall betyda för berörda domstolar diskuteras inte i remissen, utan det tycks utan vidare resonemang vara förutsatt att domstolen i alla slags ärenden (frånsett s.k. säkerhetsärenden) i anledning av ett överklagande skall göra en fullständig överprövning avseende allt sådant som enligt de fakultativt formade lagreglerna ligger inom förvaltningsmyndigheternas handlingsutrymme. Det som därmed aktualiseras är i vad mån förvaltningsdomstolarna, med den oberoende ställning de skall ha i sin dömande verksamhet, skall åläggas uppgifter som kan kräva ställningstaganden i frågor med inslag som är påtagligt politiskt präglade. Inte minst berör detta den tillämnade slutinstansen som, i stället för nuvarande nämndmyndighet och ytterst regeringen, skall ges det fulla ansvaret för praxisutvecklingen på området. Lagrådets bestämda mening är att det som här berörts i korthet är förtjänt av att behandlas närmare innan slutlig ställning tas till föreliggande förslag. Problemet i förevarande sammanhang med att utlänningslagstiftningen har de karaktäristika som är fallet, med stort utrymme för beslutsorganens avvägningar mellan olika slags intressen, är inte lättlöst med hänsyn till de mångfacetterade sakfrågor som kan aktualiseras i utlänningsärenden och som reglerna skall ge vägledning i. Med den begränsade översyn som kommit till stånd går det inte att nu bilda sig en uppfattning om möjligheterna till en grundligare omstöpning av reglerna, närmast så att den fakultativa utformningen överges eller starkt begränsas. Enligt Lagrådets mening ligger det med denna problemställning ouppklarad närmast till hands att dra slutsatsen att den materiella lagstiftningen inte blivit tillräckligt anpassad för att en sådan instansordningsreform som föreslås skall vara lämpad för genomförande i detta skede. Liksom vid den tidigare behandlingen i Lagrådet finns inte heller nu någon sådan analys av förhållandena kring rådande instansordning eller närmare saklig argumentation rörande olika tänkbara alternativ som Lagrådet efterlyste. Det framhålls i den nu aktuella remissen egentligen bara att utgångspunkten för en nyordning bör vara att överprövning skall ske i domstol och att detta betyder att det inte kommer att råda tvekan om att grundläggande krav i processhänseende uppfylls. De brister i fråga om bedömningsunderlag som anmärktes i lagrådets yttrande har med andra ord inte blivit avhjälpta. Vad regeringen anför om det parlamentariska läget i med anknytning till ett tillkännagivande av vid /02 tillkännagivandet avsåg att regeringen borde återkomma till med förslag till en ny instans- och processordning i utlänningsärenden påverkar inte Lagrådets uppfattning av om beredningen av lagstiftningsärendet är godtagbar. Att processordningen ändras för att möta anspråk på ökad rättssäkerhet är givetvis vällovligt. Tvåpartsförfarande och ökat inslag av muntlig förhandling är viktiga komponenter i detta sammanhang. Tvåpartsförfarande ger bl.a. den fördelen att parts tillgång till sådan länderinformation som är av intresse i det enskilda ärendet förbättras. Det står dock klart att dessa vinster står att uppnå också med en annan organisatorisk lösning för överprövningen än den i remissen föreslagna. Åtgärden att inordna överprövningen i den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen kan möjligen tänkas bidra till att förbättra förtroendet hos allmänheten för handläggningen av utlänningsmålen. De förhoppningar som på sina håll tycks hysas om att åtgärden i sig eller i förening med den mest till formen nya utlänningslag som föreslås skall medföra en väsentligt ändrad rättstillämpning ter sig emellertid inte realistiska. Såvitt Lagrådet förstår måste det vara tämligen givet att den avsedda instansordningen med ytterligare en överprövningsinstans och med de nya förfarandereglerna leder till extra omgångar med återverkningar på möjligheterna att hålla handläggningstiderna nere. Det är en uppenbar risk att angelägna anspråk på skyndsamhet i processen blir än mer eftersatta med den nya ordningen. Huruvida dessa problem kan lösas godtagbart i anslutning till ännu pågående utredningsarbete om de organisatoriska förutsättningarna för reformen är en öppen fråga. Med hänsyn till det anförda kan Lagrådet inte tillstyrka det remitterade förslaget. Om förslaget ändå läggs till grund för lagstiftning finner Lagrådet anledning anföra följande. Lagrådets granskning skall avse bl.a. hur ett förslag förhåller sig till rättssäkerhetens krav. Särskilt utifrån den aspekten finns det anledning att överväga bl.a. vad förslaget innehåller om tidpunkten för den nya lagstiftningens ikraftträdande. Enligt förslaget skall den nya utlänningslagen träda i kraft . ställningstagande väntas tidigast under senare hälften av oktober. Under de drygt som då återstår till ikraftträdandet skall cirka 120 domare och 300400 beredningsjurister rekryteras. Av dessa kommer bara en mindre andel att ha ingående kunskaper och erfarenheter av den i många avseenden komplicerade handläggning som det är fråga om i utlänningsmål. Förutom de svårigheter det innebär att på rekrytera ett stort antal tillräckligt kvalificerade domare och beredningsjurister är det också fråga om att hinna genomföra omfattande utbildningsinsatser. detta kommer omfattande administrativa bestyr med lokaler m.m. Det grundläggande syftet med reformen är att öka rättssäkerheten i Strävandena är inriktade både på att höja kvaliteten på utredning och prövning och på att minska handläggningstider. Självfallet är det av stor vikt att migrationsdomstolarna redan från början kan motsvara de krav som den nya lagstiftningen innefattar. Enligt Lagrådets bedömning kan det inte rimligen förväntas att migrationsdomstolarna, med så kort förberedelsetid för att genomföra den omfattande reformen, skall kunna leva upp till lagstiftarens ovan Det är därför, som Lagrådet ser saken, mycket stor risk att reformen äventyras om den nya lagstiftningen skall träda i kraft så snart som . Eftersom något närmare bedömningsunderlag i dessa övergångsfrågor inte har presenterats i lagrådsremissen får Lagrådet nöja sig med att understryka vikten av att en reform av sådan storlek och betydelse som föreslås måste kunna genomföras säkert och utan att allvarliga återverkningar uppkommer för tillståndssökande utlänningar eller för berörda delar av domstolsväsendet. Enbart sådana faktorer borde dock leda till att reformen senareläggs, i vart fall eller, hellre, ett Lagförslagets uppläggning och utformning i stort Förslaget till en ny utlänningslag innefattar vid jämförelse med gällande lag vissa förändringar i sak utöver dem som avser själva överklagande- Främst är detta grundat på Vidare har efter andra beredningsåtgärder tillkommit viktiga bestämmelser om ordningen för prövning av verkställighetshinder i I övrigt förs till betydande del bestämmelser i nuvarande lag över till den nya lagen utan annat än väsentligen systematiska eller redaktionella ändringar. Förslaget har stora likheter med det lagförslag som Lagrådet behandlade . disposition och utformning som Lagrådet då lämnade har i väsentliga delar beaktats i det föreliggande förslaget. I några avseenden har dock avsteg gjorts på grund av att förhållandena ändrats . Generellt sett har det nya förslaget blivit bättre disponerat och språkligt utformat än det tidigare. Synpunkter på lagförslagets bestämmelser systematiskt och i övrigt tas upp under respektive lagrum. författningskommentaren kan nämnas att den, såvitt gäller varje bestämmelse som är avsedd att föras över till den nya lagen utan ändring i sak, något oprecist uttalar att bestämmelsen motsvarar angivet lagrum i gällande lag. Denna lokution avses tydligen täcka såväl fall då den nya lagens bestämmelse helt överensstämmer med den gällande bestämmelsens lydelse som fall då redaktionella eller andra jämkningar Det skulle ha varit mer upplysande om de skilda fallen hade preciserats något i kommentaren. Vidare skulle det, med beaktande av att lag ändrats vid ett stort antal tillfällen, ha varit av värde om hänvisningar hade gjorts till olika äldre förarbeten som fortfarande anses I ärendet har framkommit att åtskilligt utredningsarbete pågår på utlänningsrättens område, inte minst mot bakgrund av krav på anpassning till olika EG-rättsliga direktiv. avlämnats med förslag om ändringar i gällande utlänningslag i fråga om familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (SOU 2005:15). Ändringsförslaget syftar till att i svensk rätt genomföra två EU-direktiv som bör vara genomförda respektive Utlänningslagen berörs enligt förslaget såväl vad gäller dispositionen som beträffande ett stort antal nya och ändrade Mot bakgrund härav kan även från lagteknisk synpunkt sättas i fråga om det är den lämpligaste tidpunkten att nu föra fram förslag om en ny utlänningslag per . Särskilda bestämmelser i förslaget till utlänningslag I 1 kap. finns bestämmelser om lagens innehåll och om vissa definitioner. Andra definitioner finns i 2 kap. (visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd), 4 kap. (flykting och skyddsbehövande i övrigt) samt i 10 kap. (uppsikt). Vilka som omfattas av begreppet utlänning har inte definierats i lagen. Under rubriken m.m. i 1 kap. har även tagits in vissa allmänna bestämmelser av materiell innebörd (2 §, där det föreskrivs att lagen skall tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall, 4 § första stycket, där det föreskrivs att i fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver samt 10 § rörande överföring enligt Dublinförordningen). har under nämnda rubrik tagits in några bestämmelser rörande förfarandet i förvaltningsmyndigheter och domstolar (4 § andra stycket, 6 § andra stycket och 9 § andra stycket). Enligt Lagrådets mening skulle förslaget vinna i tydlighet om de nu berörda materiella bestämmelserna och förfarandebestämmelserna sammanfördes under en särskild rubrik Allmänna bestämmelser i slutet av 1 kap. enligt följande. 8 § Lagen skall tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. 9 § I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. 10 § Vad som föreskrivs om avvisning och utvisning i denna lag gäller i tillämpliga delar också för beslut om överföring enligt rådets förordning (EG) nr 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (Dublinförordningen). 11 § När frågor om tillstånd enligt denna lag skall bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet skall, om det inte är olämpligt, barnet höras. Den hänsyn skall tas till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar. 12 § En ansökan om uppehållstillstånd som grundar sig på sådana omständigheter som anges i 4 kap. 2 § skall handläggas som en ansökan om asyl. 13 § Säkerhetsärenden skall handläggas skyndsamt. De föreslagna ändringarna föranleder viss omnumrering av paragraferna under rubriken m.m. så att 3 § blir 2 §, 5-8 §§ blir 3-6 §§ och 9 § första stycket blir 7 §. Även rubrikernas lydelser får anpassas. 2 kap. 4 § I paragrafen anges innebörden av uppehållstillstånd och vilka former för sådant tillstånd som finns. Någon saklig ändring i förhållande till gällande lag (2 kap. 2 §) är inte avsedd. Enligt förslaget har regleringen delats upp på två meningar, varav den första definierar uppehållstillstånd som ett tillstånd att vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). I den andra meningen sägs att uppehållstillstånd också innebär tillstånd att resa in i . Den föreslagna utformningen är inte helt tillfredsställande. Det ter sig oegentligt att uttrycka sig så, att ett tillstånd i visst avseende också innebär tillstånd i ett annat avseende. Vidare torde bestämmelsen under beaktande också av rubriken till kapitlet kunna ge upphov till oklarhet genom att den skulle kunna uppfattas betyda att ett beviljat uppehållstillstånd befriar inte bara från kravet att för inresa och vistelse i ha visering (se 3 §) utan även från villkoret enligt kapitlets 1 § om att utlänningen skall ha pass när han reser in i eller vistas i landet. Lagrådet förordar därför att andra meningen omformuleras och ges förslagsvis följande lydelse: Den som har uppehållstillstånd får, om villkoret i 1 § är uppfyllt, resa in i landet. 3 kap. 14 §§ Enligt 1 § första stycket får en utlänning beviljas visering om han eller hon uppfyller vissa krav. Enligt andra stycket får visering dock inte beviljas 1. om utlänningen meddelats inreseförbud, 2. utlänningen anses äventyra den allmänna ordningen m.m. eller 3. det vid en samlad bedömning framstår som sannolikt att avsikten med vistelsen är en annan än den uppgivna eller att utlänningen inte kommer att lämna eller Schengenstaternas territorier efter viseringstidens utgång. I 2 § anges att en visering som beviljas med stöd av 1 § skall utfärdas som enhetlig visering (för alla Schengenstaterna). I 4 § stadgas att en visering, som ger tillstånd att resa in i och vistas i men inte i en annan Schengenstat, får utfärdas om det är nödvändigt av humanitära skäl, på grund av internationella förpliktelser eller om det annars finns ett starkt nationellt intresse att bevilja visering, även om villkoren i 1 § inte är uppfyllda. I författningskommentaren till 1 § andra (alltså inte första) stycket anförs att det är en generell utgångspunkt att risken för att sökanden skall stanna kvar efter viseringstidens utgång får vägas mot besökets angelägenhetsgrad. Detta sägs innebära att en samlad bedömning skall göras av omständigheterna (inklusive besökets angelägenhetsgrad). sägs prövningen böra leda till att visering skall vägras, trots att risken för att sökanden kommer att stanna kvar inte bedöms som särskilt stor. Vidare sägs bl.a. att vissa besökssyften, t.ex. sjukdom och dödsfall hos släktingar i landet, i praxis lyfts fram som särskilt viktiga samt att, om en vistelse framstår som angelägen för del, visering har beviljats trots att sökanden kommer från ett land där det visat sig vanligt att återvändandeavsikt saknas. Dessa ställningstaganden sägs böra gälla även fortsättningsvis. Det tilläggs att, om ett kvarstannande i dessa fall bedöms som sannolikt, viseringen får utfärdas i form av en nationell visering enligt 4 §. (Se även avsnitt 9.1.4 och 9.2). Lagrådet konstaterar att de hinder mot visering som upptas i 1 § andra stycket är absoluta. Finns ett sådant, framför allt sannolikhet för hinder enligt punkt 3, kan enhetlig visering enligt 2 § aldrig beviljas, och någon vägning av skälen för och emot enhetlig visering blir inte möjlig. Däremot medger den fakultativa utformningen av 1 § första stycket att visering kan vägras även om hinder enligt andra stycket inte finns, t.ex. när det finns endast en viss risk för att sökanden har andra syften än de uppgivna med besöket eller kommer att försöka stanna i . Hinder enligt 1 § andra stycket utgör emellertid inget absolut hinder mot nationell visering enligt 4 §. Inte heller behöver, såvitt framgår av lagtexten, förutsättningarna i 1 § första stycket vara uppfyllda för att nationell visering skall kunna beviljas. Det är angeläget att författningskommentarerna till 1 och 4 §§ omdisponeras och förtydligas i nu berörda avseenden. 4 kap. 2 § Paragrafens definition av vad som avses med skyddsbehövande i övrigt utvidgas enligt förslaget i ett hänseende jämfört med definitionen enligt gällande lag (3 kap. 3 §). Det sker genom att bestämmelsen i första stycket 2 utformas så att den gäller inte bara den som behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt utan också den som på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för att utsättas för allvarliga övergrepp. Syftet med förändringen är att åstadkomma en klar skiljelinje mellan olika grunder för uppehållstillstånd så att förväxling inte sker i tillämpningen mellan uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov och uppehållstillstånd på annan grund. Det avses innebära att främst utlänningar, som enligt praxis vid tillämpningen av gällande lag har getts uppehållstillstånd på vad som brukar benämnas politisk-humanitära skäl, skall hänföras till kategorin skyddsbehövande i övrigt. Förslaget är föranlett av synpunkter som framförts av flera olika instanser under remissbehandlingen av betänkande, där frågan om en tydligare skiljelinje mellan berörda tillståndsgrunder inte särskilt berördes. Det låter sig sägas att frågeställningen är av betydande vikt och att det därför kunde ha varit önskvärt med en bredare diskussion kring en utformad lagtext innan förslaget läggs fram för lagrådsbehandling. Å andra sidan kan också konstateras att ändringen har viss förankring i utbildad praxis och att det författningsmässigt är till fördel om det åsyftade klargörandet av gränsdragningen kommer till stånd. Lagrådet anser med hänsyn härtill att avgörande hinder inte finns mot att förslaget tas upp och behandlas i förevarande sammanhang. Den föreslagna utformningen synes kunna godtas. Uttrycket andra svåra motsättningar i hemlandet kan visserligen förefalla något oklart och svåravgränsat. Innebörden utvecklas emellertid i den allmänna motiveringen och i författningskommentaren. Uttrycket torde betyda att svåra motsättningar, som kan uppstå i utlänningens hemland mellan ett mindre antal personer på lokal nivå men som inte påverkar situationen i landet mer allmänt, inte kommer att inbegripas. 4 kap. 4 § Bestämmelsen anger att en särskild passhandling får utfärdas för en flykting eller statslös avseende resor utanför . Ordet resedokument tas därefter upp inom parentes för att definiera en sådan särskild passhandling. Enligt vad som framkommit vid föredragningen har bestämmelsen sin bakgrund i åtagande enligt artikel 28 i . Begreppet resedokument används med samma innebörd även i 14 kap. 6 § som gäller överklagande av beslut om bl.a. resedokument. Emellertid föreslås i 3 kap. 2 § en ny lagbestämmelse, som har bakgrund i , om att en enhetlig visering inte får införas i pass eller annat resedokument som inte är giltigt. Tydligt är att begreppet resedokument här används i en mera allmän och vidare betydelse än i 4 kap. 4 § och 14 kap. 6 §. Att samma begrepp används i två olika betydelser i samma lagförslag är inte tillfredsställande. Bestämmelsen i 3 kap. 2 § torde vara av sådan karaktär att den inte nödvändigtvis behöver ges lagform. I så fall skulle den fråga som där avhandlas kunna regleras på lägre författningsnivå såsom (se 2 kap. 1 § utlänningsförordningen). Bedöms detta inte lämpligt anser Lagrådet att en ytterligare bestämning bör tillföras 4 kap. 4 § inom parentesen för att undvika oklarhet vid begreppsanvändningen. En möjlighet skulle kunna vara att tillfoga bestämningen enligt artikel 28 i konventionen angående flyktingars rättsliga ställning. En precisering bör då också ske i 14 kap. 6 § så att det framgår att det där gäller resedokument som avses i 4 kap. 4 §. 5 kap. 2 § Enligt 5 kap. 2 § skall uppehållstillstånd ges till en utlänning som tagits emot för vidarebosättning i inom ramen för den s.k. flyktingkvoten. Förslaget får anses innebära att uppehållstillstånd i ett sådant fall inte får vägras på någon av de grunder som anges i 5 kap. 1 § andra stycket och 17 § och inte heller tidsbegränsas med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 715 §§. I det remitterade förslaget har inte berörts hur man skall förfara om det i ett sådant fall, efter beslut om mottagande, kommer fram omständigheter som i och för sig utgör grund för att vägra uppehållstillstånd. Vid föredragningen har uppgetts att en sådan fråga får behandlas med tillämpning av bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd i utlänningslagen eller om utvisning i lagen om särskild utlänningskontroll. Den redovisade frågeställningen bör belysas i lagmotiven. 5 kap. 3 § Enligt första stycket 4 får uppehållstillstånd ges till en utlänning som på något annat sätt än som avses under 13 är nära anhörig - - - och det föreligger ett särskilt visat beroendeförhållande mellan släktingarna. Bestämmelsen är ny men svarar enligt remissen mot praxis. Enligt allmänmotiveringen (avsnitt 11.3.2) skall beroendeförhållandet ha förelegat redan i hemlandet. I lagtexten framgår detta knappast, eftersom där bara krävs att personerna ingått i samma hushåll. Följer man motivuttalandet, får uppehållstillstånd enligt denna punkt således inte beviljas t.ex. en förälder, som inte försörjdes av den som finns i när denne vistades i hemlandet, även om den hemmavarande sedermera blivit beroende av den som finns i . I sådana fall kan uppehållstillstånd emellertid beviljas enligt andra stycket 3 (se författningskommentaren till den bestämmelsen). Ett krav är att det föreligger ett särskilt visat beroendeförhållande. Eftersom det normalt ankommer på den sökande att bevisa de faktiska förhållanden som han grundar sin ansökan på, särskilt om det rör sig om förhållanden som utlänningen men inte myndigheten har tillgång till, frågar sig Lagrådet varför bevisbördan och beviskravet berörs just i denna bestämmelse. Möjligen är det för att understryka att beroendeförhållandet måste vara visat, inte bara sannolikt, vilket i så fall torde innebära en viss skärpning av praxis (se prop. 1996/97:25 s. 114 och betänkande s. 356). Detta behöver klargöras. Vidare måste frågan ställas om beroendeförhållandet skall vara särskilt visat eller om avsikten i stället är att det skall föreligga ett visat, särskilt beroendeförhållande. Enligt gällande rätt (se a. är det beroendeförhållandet som skall vara särskilt. Lagrådet förordar att ordet visat, beroende på vad som avses, antingen stryks eller i vart fall placeras före särskilt. Enligt andra stycket 2 får uppehållstillstånd beviljas utlänning som är anhörig på annat sätt än som anges i första stycket, om det finns synnerliga skäl. Vederbörande är således varken make, sambo, barn eller ens nära anhörig. Bestämmelsen är emellertid tillämplig bara om den som vistas i är flykting eller skyddsbehövande i övrigt. I författningskommentaren anförs att den som är skyddsbehövande ofta inte har möjlighet att besöka sitt hemland och därför kan uppleva saknaden och oron för någon nära anhörig i hemlandet som särskilt svår. Enligt lagtexten handlar bestämmelsen emellertid om dem som inte ens är nära anhöriga. Om bestämmelsen i enlighet med ordalydelsen skall tillämpas på denna kategori, men inte på nära anhöriga, måste författningskommentaren justeras. Om det är något helt annat som avses, t.ex. att bestämmelsen skall kunna tillämpas på en nära anhörig som inte stod i ett särskilt beroendeförhållande i hemlandet, måste detta naturligtvis uttryckas tydligt. För övrigt är lagtexten svårtillgänglig i denna punkt. Läsningen skulle underlättas om orden som är flykting eller skyddsbehövande i övrigt omgärdades av kommatecken. 5 kap. 5 § I paragrafens första stycke anges att permanent uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som erbjudits tillsvidareanställning, om utlänningen har särskilda kvalifikationer och behovet av arbetskraft inte kan fyllas av arbetssökande inom landet eller genom rekrytering från annat EES-land eller .