prop · GS0362d2 · 2005-03-01 00:00:00 — Den nu diskuterade bestämmelsen bör ändras så att man klarare anger vilka olika slags ledningar det är fråga om (jfr lagrådsremissens kommentar till 1 kap. 3 §). Det bör lämpligen föreskrivas att överföring på stam- och grenledningar respektive fördelnings-, distributions- och servisledningar skall redovisas var för sig. 3 kap. 4 § (3 kap. 5 § enligt Lagrådets förslag) Paragrafen reglerar skyldigheten för innehavaren av en naturgasledning att ansluta andra naturgasledningar. Enligt första stycket är innehavaren skyldig att på skäliga villkor ansluta dels andra naturgasledningar som innehas av ett naturgasföretag eller en berättigad kund, dels lagringsanläggningar och förgasningsanläggningar. Begreppet berättigad kund definieras i 1 kap. 9 § i remissförslaget. Det sägs där att med berättigad kund avses förbrukare som köper naturgas som inte är avsedd för hushållsförbrukning. Lagrådet har tidigare förordat att definitionen av begreppet berättigad kund skall utgå ur lagens definitionsavsnitt och att det i 3 kap. 4 § skall anges i klartext vad som gäller. Frågan är emellertid om man, som i den föreslagna 1 kap. 9 §, skall tala om icke-hushållskunder. Som tidigare nämnts förekommer begreppet berättigad kund i naturgasdirektivet. Till denna kategori hör, senast fr.o.m. , samtliga icke-hushållskunder (se artikel 23 punkt 1 b). Fr.o.m. är emellertid samtliga kunder att anse som berättigade (artikel 23 punkt 1 c). I lagrådsremissen har man intagit den ståndpunkten att möjligheten att behandla samtliga kunder som berättigade inte skall utnyttjas före (se avsnitt 28). Det kan enligt Lagrådets uppfattning ändå övervägas att utforma 3 kap. 4 § så, att alla kunder är att anse som berättigade och därmed har rätt att få tillträde till olika naturgasledningar. I övergångsbestämmelserna får då göras ett undantag för hushållskunder, såvitt gäller tiden fram till . Väljer man att i stället göra undantag för hushållskunder i 3 kap. 4 §, får paragrafen senare ändras. I enlighet med vad Lagrådet har förordat i anslutning till 1 kap. 6 § bör i 3 kap. 4 § också anges vad som gäller i fråga om återinkoppling av en befintlig naturgasledning, ändring av avtalad kapacitet i anslutningspunkten och ändring av tid för överföring av naturgas. En bestämmelse om att den som innehar en naturgasledning är skyldig att på skäliga villkor vidta dessa åtgärder kan lämpligen föras in som en andra mening i första stycket. En följdändring behöver då göras i andra stycket, så att det där talas om den begärda åtgärden. I 3 kap. 4 § tredje stycket har tagits in en undantagsbestämmelse enligt vilken den anslutningsskyldighet som åvilar innehavaren av en naturgasledning inte gäller den som innehar en naturgasledning som uteslutande används inom ett hamn- eller industriområde. I författningskommentaren beskrivs undantaget mer generellt så, att det gäller innehavare av interna ledningsnät. I dessa ledningar sker överfö- ringen uteslutande för egen räkning, sägs det, och anslutning av andra kunder skall därför inte äga rum. Något skäl för att undantaget i tredje stycket skulle gälla endast inne- havare av interna ledningsnät inom ett hamn- eller industriområde har inte angetts och det synes inte heller vara befogat att begränsa undantaget till ledningar inom sådana områden. För att svara mot det innehåll som får antas vara avsett bör lagtexten justeras, förslagsvis så att tredje stycket ges följande lydelse: Skyldigheten gäller inte den som innehar en naturgasledning som uteslutande används för egen räkning. 3 kap. 5 § (3 kap. 6 § enligt Lagrådets förslag) I paragrafen ges bestämmelser om skyldighet för innehavaren av en naturgasledning att överföra naturgas. Från denna skyldighet undantas i andra stycket den som innehar en naturgasledning som uteslutande används inom ett hamn- eller industriområde. I författningskommentaren sägs att undantaget gäller innehavare av s.k. interna ledningsnät inom hamn- och industriområden. får uppfattas så att det är fråga om ledningsinnehavare som använder ledningen uteslutande för egen räkning. Eftersom överföring för egen räkning inte innefattas i den definition av överföring som ges i 1 kap. 7 §, är undantaget i andra stycket överflödigt och det bör därför utgå. I enlighet med vad Lagrådet har anfört i det föregående bör 4 kap. inle- das med en paragraf, motsvarande 3 kap. 1 § enligt Lagrådets förslag. Paragrafen kan lämpligen ges följande lydelse: Den som innehar en lagningsanläggning eller en förgasningsanläggning är systemansvarig för anläggningen. Han ansvarar för driften av anläggningen och för att den är säker, tillförlitlig och effektiv. 4 kap. 4 § (4 kap. 5 § enligt Lagrådets förslag) I paragrafens första stycke sägs att den som innehar ett naturgaslager är skyldig att på skäliga villkor lagra naturgas för annans räkning. följd av att Lagrådet i anslutning till 1 kap. 4 § har föreslagit att defini- tionen av naturgaslager skall slopas bör 4 kap. 4 § första stycket for- muleras om på följande sätt: Den som innehar en lagringsanläggning är skyldig att på skäliga villkor lagra naturgas för annans räkning. innehar en stam- eller grenledning för överföring av naturgas har motsva- Ändras första stycket i enlighet med Lagrådets förslag, bör ordet lagret i andra stycket ersättas med anläggningen eller ledningen. I remissförslagets 6 kap. har samlats bestämmelser om anslutningsavgifter och tariffer. Bestämmelser om anslutningsavgifter har tagits in i 6 kap. 1 §, medan 2 4 §§ innehåller bestämmelser om överföringstariffer, 5 och 6 §§ tariffer för lagring samt 7 och 8 §§ tariffer för tillträde till förgasningsanläggning. Beträffande såväl anslutningsavgifterna som de olika tarifferna föreskrivs att de skall vara skäliga, objektiva och icke-diskriminerande. Det föreskrivs också att vid bedömningen av skäligheten skall beaktas att innehavaren av ledningen, lagret eller förgasningsanläggningen får en rimlig avkastning av verksamheten. Enligt naturgasdirektivet (artikel 18.1) skall tarifferna tillämpas objektivt och utan att någon diskriminerande åtskillnad görs mellan systemanvändarna. Något krav på att tarifferna skall vara skäliga uppställs inte i direktivet. Däremot sägs (artikel 25.2 a) att tarifferna skall utformas bl.a. så att nödvändiga investeringar i näten kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkra nätens funktion. Syftet med kravet på skälighet är enligt vad som uppges i lagrådsremissen att hindra att ledningsinnehavaren utnyttjar sin monopolställning till att ta ut oskäliga vinster till förfång för kunderna. framhålls att det är fråga om kommersiell verksamhet som förutsätts ge rimlig avkastning. Enligt författningskommentaren är avsikten att skälighetsbedömningen skall baseras på kostnader och ett rimligt vinstpåslag. Enligt Lagrådets uppfattning medger skälighetskriteriet, så som det är avsett att tillämpas, en sådan nivå på avgifter och tariffer att det ges förutsättningar för nödvändiga investeringar som på ett ändamålsenligt sätt kan säkra anläggningarnas funktion. Det innebär att naturgasdirektivets artikel 25.2 a får anses genomförd i och med bestämmelsen om skälighet. Skälighetskriteriet ger också utrymme för att utforma avgiften eller tariffen så, att innehavaren av ledningen eller anläggningen får en rimlig avkastning. Att särskilt föreskriva att denna omständighet skall beaktas är enligt Lagrådets mening onödigt. Lagrådet föreslår därför att 6 kap. 1 § andra stycket och motsvarande bestämmelser i 6 kap. 2, 5 och 7 §§ utgår. 6 kap. 1 och 4 §§ Enligt artikel 25.2 a i naturgasdirektivet skall tillsynsmyndigheten bl.a. fastställa eller godkänna åtminstone metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer. Direktivets krav på förhandsgodkännande får anses genomfört, såvitt gäller överföringstariffer (6 kap. 4 §). Av andra stycket i 6 kap. 4 § framgår visserligen att förhandsprövningen endast skall avse huruvida metoderna leder till att tariffen uppfyller kraven på att den skall vara objektiv och icke-diskriminerande. Däremot skall prövningen inte avse kravet på skälighet. Den kontroll som tillsynsmyndigheten skall utöva i sistnämnda avseende är tänkt att ske i efterhand. En sådan ordning får anses förenlig med direktivet. När det gäller anslutningsavgifter innehåller remissförslaget inte någon bestämmelse om förhandsgranskning. I lagrådsremissens allmänna motivering (avsnitt 30.2) framhålls att anslutningsavgifterna, till skillnad från överföringstarifferna, alltid är kundspecifika. Detta anses dock inte hindra att avgifterna beräknas efter schabloner. Eftersom anslutningsavgifterna är beroende av var kunden är belägen i förhållande till befintliga naturgasledningar, bedöms varken ett system med förhandsgodkännande av anslutningsavgifterna eller ett system med godkännande av metoderna för att fastställa sådana avgifter lämpligt. I stället föreslås att de viktigaste faktorerna som skall beaktas vid utformningen av anslutningsavgifter anges i lag. En bestämmelse med detta innehåll har tagits in i 6 kap. 1 § tredje stycket. Det sägs där att vid utformandet av avgiften för en anslutning skall särskilt beaktas var den ledning eller anläggning som skall anslutas är belägen och den effekt som skall gälla i anslutningspunkten. De skäl som enligt lagrådsremissen talar för ett förhandsgodkännande av metoderna för att bestämma överföringstariffer talar, enligt Lagrådets mening, också för ett motsvarande förfarande i fråga om anslutningsavgifter. Lagrådet anser inte att man, enbart genom att i lag ange de viktigaste faktorerna för att bestämma anslutningsavgifter, uppnår en lika god kontroll i fråga om avgiftssättningen som genom en förhandsprövning. Mot denna bakgrund bedömer Lagrådet att den i förslaget valda lösningen i fråga om anslutningsavgifter inte uppfyller kraven i direktivet. För att säkra en snabb handläggning av ärenden om godkännande av metoder för att bestämma överföringstariffer föreslås i 6 kap. 4 § andra stycket att tillsynsmyndigheten skall vara skyldig att avgöra ett sådant ärende från det att ansökan om godkännande kom in till myndigheten. Om tidsfristen inte iakttas, skall metoderna, som de angetts i ansökan, anses godkända. Ett sådant godkännande skall gälla från det att tremånadersfristen löpt ut. (6 kap. 4 § tredje stycket.) Självfallet är det angeläget att de nu aktuella ärendena, liksom andra kategorier av ärenden, handläggs snabbt och effektivt av tillsynsmyndigheten. Lagrådet vill likväl starkt ifrågasätta lämpligheten av en bestämmelse som är så kategoriskt utformad som den föreslagna och där rättsföljden av att beslutsfristen inte iakttas är att godkännande skall anses ha skett och att detta skall gälla . Omständigheter som kan fördröja handläggningen kan vara att ansökan behöver kompletteras eller att kommunikation med företrädare för berörda intressenter bedöms nödvändig. Särskilt betänkligt är att följden av att beslutsfristen inte följs kan bli att tariffer som strider mot kraven på objektivitet och icke-diskrimine- ring tillämpas . Av anförda skäl förordar Lagrådet att bestämmelsen utgår. Om det bedöms nödvändigt med särskilda föreskrifter för att påskynda handläggningen kan sådana, i modifierad form, meddelas genom förordning. I 6 kap. 4 § fjärde stycket har tagits in en bestämmelse som innebär att, om tillsynsmyndigheten inte godkänner de kriterier som avses med en ansökan, myndigheten i sitt beslut skall ange de kriterier som i stället skall tillämpas. Enligt Lagrådets mening kan lämpligheten av denna bestämmelse ifrågasättas. Om tillsynsmyndigheten åläggs en skyldighet att ange de kriterier eller metoder som skall tillämpas, får det i vilket fall som helst förutsättas att detta sker efter samråd med den sökande. Utöver de synpunkter på särskilda bestämmelser som Lagrådet har redovisat i det föregående anser Lagrådet att 6 kap. kan förenklas avsevärt, om man för samman de i väsentliga delar likalydande bestämmelserna om tariffer för överföring, lagring och förgasning av naturgas. Kapitlet kan lämpligen utformas på följande sätt (härvid bortses från att, som Lagrådet har framhållit i det föregående, den i remissförslaget valda lösningen i fråga om förhandsgranskning av anslutningsavgifter inte uppfyller kraven i naturgasdirektivet): 6 kap. Anslutningsavgifter och tariffer 1 § Avgifter och övriga villkor för sådan anslutning som avses i 3 kap. 4 § skall vara skäliga, objektiva och icke-diskriminerande. Vid utformandet av avgiften för en anslutning skall särskilt beaktas var den ledning eller anläggning som skall anslutas är belägen samt effekten i anslutningspunkten. Den som innehar en naturgasledning skall vid begäran om ny anslutning inom skälig tid lämna skriftlig uppgift om avgiften och övriga villkor för anslutningen. Tariffer för överföring, lagring och förgasning 2 § Tariffer för överföring och lagring av naturgas samt för tillträde till förgasningsanläggning skall vara skäliga, objektiva och icke-diskrimine- rande. 3 § Vid utformandet av tariffer för överföring av naturgas skall särskilt beaktas antalet anslutna kunder, kundernas geografiska läge, mängden överförd energi och abonnerad effekt, kostnaderna för överliggande ledningar, leveranssäkerhet och trycket i ledningarna. Överföringstariffer skall utformas så, att den avgift som en kund betalar för överföringen till sin anslutningspunkt innefattar avgift för överföringen i samtliga rörledningar genom vilka överföringen sker. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om utformningen av överföringstariffer. 4 § Den som bedriver överföring av naturgas eller innehar ett naturgaslager eller en förgasningsanläggning skall offentliggöra sin tariff och på begäran utan dröjsmål lämna skriftlig uppgift om tariffen. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om offentliggörande av sådana tariffer som avses i första stycket. 5 § Den som bedriver överföring av naturgas får inte börja tillämpa sin överföringstariff förrän de metoder som har använts för att utforma tariffen har godkänts av tillsynsmyndigheten. Godkännande skall lämnas, om metoderna kan antas leda till att tariffen uppfyller kraven på att den skall vara objektiv och icke-diskriminerande. Om tillsynsmyndigheten inte godkänner de metoder som avses med en ansökan, skall myndigheten i beslutet ange de metoder som i stället skall tillämpas. Beslut enligt första och andra styckena gäller . skall delge sådana beslut enligt 16 § första stycket och 17 § första stycket delgivningslagen (1970:428). I kapitlet föreslås nya bestämmelser om systemansvar (13 §§) och balansansvar (411 §§). Föreskrifterna är delvis utformade med nuvarande bestämmelser i 8 kap. ellagen som mönster. Enligt 7 kap. 1 § första stycket skall regeringen utse en myndighet som skall ha systemansvaret för naturgas. Med ett sådant ansvar avses enligt andra stycket det övergripande ansvaret för att balansen kortsiktigt upprätthålls mellan inmatning och uttag av naturgas i naturgassystemet. För att kunna utöva sitt systemansvar får myndigheten enligt närmare föreskrifter i 2 § vid behov bl.a. beordra ökad eller minskad inmatning i samt ökat eller minskat uttag av naturgas i naturgassystemet. Med balansansvar förstås enligt 4 § att någon åtagit sig det ekonomiska ansvaret för att det nationella naturgassystemet tillförs lika mycket naturgas som tas ut i uttagspunkten (balansansvar). Ett sådan åtagande skall göras genom ett avtal med de systemansvariga myndigheten (balansavtal). Av paragrafen följer också att en leverantör av naturgas bara får leverera naturgas i uttagspunkter, om någon åtagit sig ett sådant balansansvar. I myndighetens ansvar ligger också att svara för avräkningen mellan de balansansvariga (11 §). Det systemansvar som föreslås i 7 kap. är av ett annat slag än det systemansvar som avses i naturgasdirektivet. De regler som direktivet innehåller om systemansvar riktar sig, som redan framgått, till den som bedriver en verksamhet för överföring av naturgas eller en lagrings- eller förgasningsanläggning. I 7 kap. är det däremot inte fråga om ansvaret för drift m.m. av egna ledningar eller anläggningar utan om ett övergripande ansvar för balanseringen av det nationella naturgassystemet. Direktivet innehåller inga uttryckliga bestämmelser om ett övergripande nationellt systemansvar eller om förbud för leverantörer att leverera naturgas utan att någon åtagit sig ett sådant balansansvar som avses i den föreslagna 7 kap. 4 §. Såvitt Lagrådet kan finna hindrar direktivet inte att en medlemsstat inför bestämmelser av detta slag. Detta gäller även om myndighetens systemansvar enligt vad som sägs i förslagsrutan till avsnitt 17.1 i lagrådsremissen skulle omfatta också ett ansvar för att systemet fungerar tekniskt och är driftsäkert. Det framgår av den allmänna motiveringen i samma avsnitt att den systemansvariga myndig- heten avses få endast en övervakande och samordnande roll. Mot bakgrund av den annorlunda innebörd som ett systemansvar har enligt naturgasdirektivet jämfört med lagförslaget kan det ifrågasättas, om det är lämpligt att kalla ansvaret enligt 7 kap. 1 § för systemansvar. Så som lagförslaget är utformat är det fråga om endast ett övergripande ansvar för att balansen i det nationella naturgassystemet kortsiktigt upprätthålls och inte om något ansvar för driften m.m. av egna ledningar eller anläggningar. Som särskilt framhållits under föredragningen av lagrådsremissen är benämningen dock redan nu fast etablerad för i stort sett motsvarande myndighetsansvar inom elområdet. Lagrådet vill därför inte motsätta sig att benämningen systemansvar används också i 7 kap. i naturgaslagen. För att det tydligare skall framgå att det är fråga om ett övergripande ansvar föreslår Lagrådet dock att kapitelrubriken får lyda Övergripande systemansvar och balansansvar och att rubriken närmast före 1 § får lyda Övergripande systemansvar. 7 kap. 1 § Som redan sagts föreslås i denna paragraf att den myndighet om regeringen utser skall ha ansvaret för att balansen kortsiktigt upprätthålls mellan inmatning och uttag av naturgas i naturgassystemet. Om avsikten är att ansvaret skall ha ett vidare innehåll än vad som sägs i paragrafen (se vad Lagrådet uttalat under 7 kap.), får lagtexten utvidgas, och innebörden av ansvaret bör då belysas närmare i författningskommentaren. I annat fall förordar Lagrådet att 1 § ges följande lydelse: Regeringen skall utse en myndighet som har det övergripande ansvaret för att balansen kortsiktigt upprätthålls mellan inmatning och uttag av naturgas i det nationella naturgassystemet (systemansvarig myndighet). 7 kap. 5 § I paragrafen ges bestämmelser om villkoren i balansavtalen, dvs. sådana avtal som en balansansvarig enligt 4 § skall ingå med den systemansvariga myndigheten. I paragrafen ges också bestämmelser om krav på visst förhandsgodkännande av tillsynsmyndigheten innan den systemansvariga myndigheten ingår ett sådant avtal. Enligt Lagrådets mening bör lagtexten knyta närmare an till direktivets motsvarande bestämmelser och förslagsvis ges följande lydelse (jfr Lagrådets förslag till 6 kap. 2 och 5 §§): Villkoren i balansavtalen skall vara objektiva och icke-diskriminerande. Den systemansvariga myndigheten får inte ingå balansavtal förrän de metoder som har använts för att utforma avtalen har godkänts av tillsynsmyndigheten. Godkännande skall lämnas, om metoderna kan antas leda till att avtalen uppfyller kraven enligt första stycket. Ett beslut enligt andra stycket gäller . skall delge beslutet enligt 16 § första stycket och 17 § första stycket delgivningslagen (1970:428). 10 kap. 4 § Enligt 10 kap. 4 § i det remitterade förslaget skall tillsynsmyndigheten fungera som tvistlösare, om en kund anmäler att ett naturgasföretags anslutningsavgifter eller tariffer inte är objektiva eller icke-diskrimine- rande. Motsvarande föreslås gälla för den systemansvariga myndigheten i fråga om balansavtal. Det förutsätts att myndighetens beslut i anledning av en sådan anmälan skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Lagrådet har i andra sammanhang (se bl.a. prop. 2002/03:110 s. 589 f.) pekat på vissa problem som är förknippade med den föreslagna tvistlösningsmodellen. Förslaget överensstämmer emellertid vad som anbefalls i artikel 25.5 i naturgasdirektivet. Lagrådet utgår från att de tillämpningsproblem som Lagrådet tidigare pekat på fortlöpande uppmärksammas. Även om tillsynsmyndighetens beslut i anledning av en sådan anmälan som avses ovan får överklagas enligt allmänna förvaltningsrättsliga regler bör bestämmelserna om överklagande i 11 kap. 4 § för tydlighets skull kompletteras med en hänvisning till 10 kap 4 §. Av det föreslagna 2 kap. 1 § första stycket framgår att en naturgasledning, med undantag för vad som följer av andra och tredje styckena, inte får byggas eller användas utan tillstånd (koncession). Avsikten torde inte vara att det skall krävas nytt tillstånd för den som före ikraftträdandet erhållit koncession för en naturgasledning. Särskilda övergångsbestämmelser behöver därför meddelas för sådana fall (jfr övergångsbestämmelserna till nu gällande naturgaslag). Hur bestämmelserna bör utformas får övervägas under det fortsatta beredningsarbetet. I 3 kap. 7 § ges bestämmelser om vad en innehavare av en koncessionspliktig ledning skall iaktta när han anskaffar naturgas för sin verksamhet. Enligt den föreliggande övergångsbestämmelsen skall en sådan koncessionshavare, om han ingått avtal om inköp av naturgas före , inte omfattas av bestämmelserna i 3 kap. 7 § under avtalets återstående giltighetstid, dock längst till utgången av . Enligt vad som upplysts under föredragningen i Lagrådet har tidpunkten valts därför att regeringens lagrådsremiss med den nu föreslagna lagstiftningen var planerad att vara beslutad och offentlig då. Eftersom beslutet om lagrådsremiss fattades först föreslår Lagrådet en senareläggning av de i punkten 2 nämnda tidpunkterna. Lagrådet föreslår att punkt 2 får följande lydelse: En koncessionshavare som före har ingått ett avtal om införskaffande av naturgas som behövs för att bedriva överföring av naturgas får tillämpa avtalet under dess återstående giltighetstid, dock längst till utgången av . I 4 kap. 2 § första stycket ges bestämmelser om krav på ekonomisk särredovisning av verksamhet som rör lagring av naturgas och drift av en förgasningsanläggning. Vidare finns nya bestämmelser om utformningen av anslutningsavgifter (6 kap. 1 §) och av överföringstariffer (6 kap. 2 § förstafjärde styckena). Enligt punkterna 35 i övergångsbestämmelserna skall de nu nämnda bestämmelserna tillämpas från och med det räkenskapsår som börjar eller närmast därefter. Avsikten är att för tiden skall motsvarande bestämmelser i den upphävda lagen tillämpas. Lagrådet föreslår att regleringen i punkterna 35 samlas i punkten 3. Vidare bör hänsyn tas till de ändringar av paragrafnumreringen som Lagrådet har förordat när det gäller 4 och 6 kap. Lagrådet förordar att punkten 3 formuleras på följande sätt: Bestämmelserna i 4 kap. 3 § första stycket samt 6 kap. 1 §, 2 § och 3 § första och andra styckena tillämpas från och med det räkenskapsår som börjar eller närmast därefter. tillämpas motsvarande bestämmelser i den upphävda lagen. Punkten 9 (punkten 7 enligt Lagrådets förslag) Denna punkt innehåller en övergångsbestämmelse till 7 kap. 5 § andra stycket. Lagrådet föreslår, utan att någon ändring i sak åsyftas, att punkten ges följande lydelse: Bestämmelsen i 7 kap. 5 § andra stycket tillämpas . Punkten 10 (punkten 8 enligt Lagrådets förslag) Lagrådet föreslår följande redaktionellt ändrade utformning: Bestämmelsen i 10 kap. 4 § tillämpas i ärenden där anmälan har kommit in till tillsynsmyndigheten eller . Förslaget till lag om ändring i ellagen