prop · GS03148 · 2005-04-01 00:00:00 — Övriga remissinstanser har inte haft något att invända mot utredningens bedöm- ning. Arbetsdomstolen har framhållit att enligt domstolens uppfattning kan bestämmelsen i artikel 6.2 ge intryck av att medlemsstaterna skulle vara skyldiga att införa bestämmelser som uttryckligen föreskriver begränsningar i arbetsgivarens informationsskyldighet. Bestämmelsen måste emellertid inte uppfattas på detta sätt enligt domstolen. Det avgö- rande bör i stället vara vad som är den sakliga innebörden av de regler som gäller på området. Domstolen anser att de inskränkningar i arbets- givarens informationsskyldighet som gäller enligt lag och praxis väl mot- svarar vad som anges i EG-direktivet och ansluter sig till utredningens slutsats. Regeringen delar den bedömning som utredningen och Arbets- domstolen gjort och anser att de svenska reglerna om tystnadsplikt och möjligheten att tillvarata sina rättigheter för att få tystnadsplikt till stånd uppfyller direktivets krav. Det finns därmed inte något behov av att vidta åtgärder för att uppfylla direktivets bestämmelser om konfidentiell information och tillvaratagande av rättigheterna. Enligt artikel 3 skall direktivet tillämpas på alla företag med möjlighet till vissa undantag för mindre företag och för företag som bl.a. bedriver ideell verksamhet eller med besättning på fartyg som trafikerar öppet hav. Direktivet föreskriver alltså i princip att informations- och samråds- förfarande skall kunna utövas på alla företag eller driftställen. De nationella systemen skall inte i grunden ändras utan, om så krävs, anpassas för att genomföra direktivets krav. Direktivet framhåller särskilt den viktiga roll som arbetsmarknadens parter har och att medlems- staterna skall genomföra direktivet i harmonisering med den nationella lagstiftning och praxis som finns avseende relationen mellan arbets- marknadens parter (artikel 1.2 samt skäl 1 och 23). I det svenska systemet har arbetsmarknadens parter en viktig roll. I medbestämmandelagen har uppgiften att representera de anställda lagts på arbetstagarorganisationerna. Som anförts ovan anser regeringen att på arbetsplatser där det finns kollektivavtal är gällande modell förenlig med direktivet. Det är alltså tillräckligt att de rättigheter direktivet föreskriver kanaliseras genom de kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationernas representant. På arbetsplatser utan kollektivavtal finns ingen rätt till information för arbetstagarna enligt medbestämmandelagen. Däremot har icke kollektiv- avtalsbärande arbetstagarorganisationer tillerkänts viss rätt till förhand- ling enligt 10 och 13 §§ medbestämmandelagen. Enligt 10 § medbestämmandelagen har en icke kollektivavtalsbärande arbetstagar- organisation rätt att begära förhandling. Arbetsgivaren är dessutom enligt 13 § första stycket medbestämmandelagen skyldig att förhandla med en sådan arbetstagarorganisation innan beslut fattas i frågor som särskilt angår arbets- eller anställningsförhållanden för arbetstagare som tillhör organisationen. Vidare är arbetsgivaren på helt kollektivavtalslösa arbets- platser skyldig att förhandla med arbetstagarorganisationer som har medlemmar på arbetsplatsen i fråga om uppsägningar på grund av arbets- brist eller verksamhetsövergångar. Utredningen har analyserat domar i mål C-382/92 och C-383/92 (1994 s. I-2435 och s. I-2479) som , rådet och kommissionens hänvisat till i det s.k. gemensamma uttalandet som de avgett i anslutning till direktivet. , rådet och kommission har erinrat om dessa domar från när det gäller arbetstagarrepresentation. Utredningens slutsats är att hänvisningen till nationell lag och praxis i fråga om defini- tionen av arbetstagarrepresentanter (artikel 2 e) inte skall förstås som att direktivet helt överlämnar till medlemsstaten att avgöra frågan om arbetstagarrepresentant. Hänvisningen överlåter endast på medlemsstaten att bestämma hur arbetstagarrepresentanten skall utses. Utredningen framhåller att praxis berör den situationen där en arbets- givare kan motsätta sig att arbetstagarrepresentanter utses. Vidare fram- håller utredningen dels att enligt det svenska systemet har en arbetstagar- organisation inte rätt till kollektivavtal, dels att arbetstagarorganisa- tionerna har en omfattande rätt att vidta stridsåtgärder för att få till stånd kollektivavtal men att det avgörande beslutet i fråga om ett kollektivavtal skall träffas dock ligger hos arbetsgivaren, åtminstone i formell bemärkelse. Arbetstagarnas möjlighet att bli representerade enligt direktivets mening ligger därmed enligt utredningen utanför arbets- tagarnas kontroll. Enligt utredningen kan alltså en arbetsgivare hindra att en arbetstagarrepresentant i direktivets mening utses genom att motsätta sig att kollektivavtal träffas. Utredningen anser därför att direktivet medför att åtgärder måste vidtas för att säkerställa information och samråd på arbetsplatser som saknar kollektivavtal men där det finns anställda som är medlemmar i en arbetstagarorganisation. LO, TCO, , , och anser att gällande ordning är tillräcklig för att uppfylla direktivet. Som skäl för att det inte krävs lagstiftningsåtgärder för att uppfylla direktivet hänvisar LO och TCO till direktivets artikel 1.2 samt skäl 15. Där anges att formerna för information och samråd skall genomföras i enlighet med nationell praxis samt att direktivet inte påverkar nationella system där rätten till infor- mation och samråd förutsätter en kollektiv viljeyttring. Enligt LO:s och TCO:s bedömning innebär det svenska systemet, som förutsätter att det finns en etablerad kollektivavtalsrelation för den förstärkta förhandlings- rätten och informationsskyldigheten enligt 1114 och 19 §§ med- bestämmandelagen, en sådan kollektiv viljeyttring som avses i direktivets skäl. LO och TCO framhåller också att den svenska arbetsmarknads- modellen bygger på att det finns kollektivavtal mellan parterna. Den fackförening som har styrkan att få till stånd ett kollektivavtal betraktas som representativ. Systemet motverkar oönskad organisationssplittring. En motsatt utveckling försvagar enligt organisationernas mening kollek- tivavtalens ställning. I skäl 15 och 16 anges att direktivet inte påverkar de nationella systemen. Regeringen anser att skälen och artikel 1.2 ger stöd för att vårt system i grunden inte behöver ändras. Det kan dock behöva anpassas för att genomföra direktivets krav. Regeringen anser inte att det är klart att direktivet ger stöd för att gällande ordning är tillräcklig för att uppfylla direktivet såvitt gäller arbetsplatser där kollektivavtal helt saknas. Regeringen delar utred- ningens bedömning att direktivet i princip innebär att informations- och samrådsförfarande skall kunna utövas på alla företag eller driftställen. Regeringen anser alltså att direktivet innebär att det även på kollektiv- avtalslösa arbetsplatser i princip skall vara möjligt att utse arbetstagar- representanter i direktivets mening som kan motta information och genomföra samråd. Av domar kan slutsatsen dras att hänvisningen till nationell rätt inte kan anses innebära att det helt över- lämnats till medlemsstaten att avgöra frågan om arbetstagarrepresentant. Enligt EG-direktivet artikel 2 e avses med arbetstagarrepresentanter företrädare för arbetstagare enligt definitionen i nationell lag eller praxis. Arbetstagarorganisationer med medlemmar på en kollektivavtalslös arbetsplats har enligt medbestämmandelagen viss rätt till förhandling men inte rätt till information enligt 19 § medbestämmandelagen. Det kan alltså anses att det enligt svensk lagstiftning och praxis redan finns någon som är att anse som arbetstagarrepresentant i direktivets mening i de fall en arbetsgivare som inte är bunden av något kollektivavtal har organise- rade arbetstagare anställda. har alltså redan en ordning där fackliga organisationer på kollektivavtalslösa arbetsplatser har rätt till förhandling (samråd) men inte rätt till information. Informations- rättigheterna enligt 19 § medbestämmandelagen tillkommer uteslutande de kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationerna. Det är tveksamt om den ordningen kan anses vara tillräcklig för att uppfylla direktivet. Flertalet av remissinstanserna, däribland och Arbetsdomstolen, har inte haft någon erinran mot förslaget att tillskapa en utökad informationsplikt för arbetsgivare. Att gällande ordning inte är tillräcklig för att uppfylla direktivets krav är enligt regeringen en trolig tolkning av direktivtexten. Regeringen anser därför att åtgärder för att genomföra direktivet i bör vidtas för att säkerställa att organiserade arbetstagare på arbetsplatser där kollektivavtal helt saknas tillerkänns information och samråd i enlighet med direktivet. Regeringen delar därmed utredningens slutsats att lagstiftningsåtgärder bör vidtas för att genomföra direktivet när det gäller organiserade arbetstagare på arbetsplatser utan kollektivavtal. När det sedan gäller arbetstagare som är oorganiserade har dessa ingen rätt till information och förhandling i det svenska systemet. I svensk lag och praxis finns därmed inte någon som är att anse som arbetstagar- representant i direktivets mening i fall det på en arbetsplats där det saknas kollektivavtal inte heller finns några organiserade arbetstagare anställda. Direktivet är inriktat på att utveckla en social dialog mellan arbets- marknadens parter. Om arbetstagarorganisationer på kollektivavtalslösa arbetsplatser säkerställs en rätt till information och samråd i enlighet med direktivet är arbetstagarna inte beroende av att arbetsgivaren tecknar ett kollektivavtal. Direktivets definition av arbetstagarrepresentant hänvisar vidare direkt till definitionen enligt nationell rätt och praxis. Betydelsen har i viss mån belysts genom praxis i mål C-382/92 och C-383/92 (1994 s. I-2435 och s. I-2479). berör den situationen där arbetsgivaren kan motsätta sig att arbetstagarrepresentanter utses men avgörandena kan inte anses lägga hinder i vägen för att arbetstagarsidan i viss utsträckning måste vara aktiv för att utse representanter. I är det mycket lätt att bilda en arbetstagarorganisation. En fackförening bildas genom att två eller fler arbetstagare går samman, väljer en styrelse och antar stadgar. Det uppställs inte några kvalifikationskrav för att bilda Det finns inget krav på registrering. Om en grupp Prop. 2004/05:148 arbetstagare kollektivt går samman bildar dessa en arbetstagar- organisation vilken därmed har rätt till information och förhandling enligt medbestämmandelagen. Det kan inte anses finnas något hinder för att en sådan organisation bildas enbart i syfte att kunna få en arbetstagar- representant i direktivets mening. Oorganiserade arbetstagare har alltså möjlighet att se till att de tillerkänns informations- och förhandlingsrätt enligt medbestämmandelagen om de är aktiva. Regeringen delar därmed utredningens bedömning att det för att genomföra direktivet inte är nöd- vändigt att ge oorganiserade arbetstagare rätt till information och samråd i enlighet med direktivet. När det gäller frågan om behovet att vidta åtgärder för att säkerställa EG-direktivets bestämmelse om konfidentiell information och tillvara- tagande av rättigheterna hänvisas till vad som anförts i avsnittet ovan. Sammanfattningsvis anser regeringen att det är nödvändigt att vidta åtgärder för att säkerställa information och samråd i enlighet med direktivet på arbetsplatser utan kollektivavtal men där det finns arbetstagare som är medlemmar i en facklig organisation. En rätt för icke kollektivavtalsbärande organisationer kan naturligtvis inte regleras genom kollektivavtal. Därför är lagstiftning det enda alter- nativet för att genomföra direktivet. Lagstiftningen bör anknyta till den svenska kollektiva arbetsrätten. I svensk rätt förekommer regler om information och samråd främst i medbestämmandelagen. Denna lag bör därför anpassas till direktivet. 6 Utvidgad rätt till information 6.1Arbetstagarorganisationers rätt till information Regeringens förslag: En ny tvingande bestämmelse införs i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. En arbetsgivare som inte är bunden av något kollektivavtal alls skall fortlöpande hålla arbetstagarorganisationer som har medlemmar som är arbetstagare hos arbetsgivaren underrättade om hur verksamheten utvecklas produk- tionsmässigt och ekonomiskt liksom om riktlinjerna för personal- politiken. Informationsskyldigheten skall fullgöras mot lokal arbets- tagarorganisation om sådan finns. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslaget. Arbetsdomstolen och anser att det är möjligt att direktivet även innebär att arbetsgivarens primära för- handlingsskyldighet enligt medbestämmandelagen skall utsträckas till att omfatta arbetstagarorganisationer med medlemmar på arbetsplatser utan kollektivavtal. har även föreslagit att det införs en regel om att arbetstagarna eller berörda arbetstagarorganisationer skall anmäla att det finns fackföreningsmedlemmar på arbetsplatsen. Skälen för regeringens förslag Rätt till information för arbetstagarorganisationer på arbetsplatser utan kollektivavtal Som framförts ovan under avsnitt 5 anser regeringen att, i fråga om arbetsplatser där det helt saknas kollektivavtal men där det finns arbetstagare som är medlemmar i en arbetstagarorganisation, åtgärder bör vidtas för att säkerställa att arbetstagarorganisationer tillerkänns rätt till information och samråd i enlighet med direktivet samt att detta lämpligen sker genom ändringar i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbets- livet (medbestämmandelagen). Rätt till information enligt EG-direktivet omfattar den senaste och den förväntade utvecklingen av företagets eller driftställets verksamhet och ekonomiska situation (artikel 4.2 a). Informationen skall även omfatta situationen, strukturen och den förväntade utvecklingen när det gäller sysselsättningen i företaget eller driftstället samt eventuella föregripande åtgärder som planeras bland annat vid hot mot sysselsättningen (artikel 4.2 b). Arbetsgivarens informationsskyldighet enligt 19 § första stycket första meningen medbestämmandelagen innebär att arbetsgivare fortlöpande skall hålla kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisation underrättad om hur verksamheten utvecklas produktionsmässigt och ekonomiskt liksom om riktlinjerna för personalpolitiken. Enligt förarbetena (prop. 1975/76:105 Bilaga 1, s. 235 och 365) skall informationen omfatta såväl uppgifter av betydelse för att bedöma utsikterna för framtiden som upp- gifter om det som har varit och om det aktuella läget. Att informationen skall lämnas fortlöpande innebär att den skall lämnas så snart det kan ske. En påtagligt försämrad orderingång under ett föregående år är typiskt sett en sådan fråga som arbetsgivaren skall informera om (jfr AD 1978 nr 84). Regeringen anser att den typ av information som anges i artikel 4.2 a och 4.2 b motsvaras av 19 § första stycket första meningen medbestäm- mandelagen. Regeringen delar utredningens slutsats att den typ av infor- mation som omfattas av 19 § första stycket första meningen medbe- stämmandelagen för att uppfylla direktivets krav även bör komma arbetstagarorganisationer på arbetsplatser utan kollektivavtal till godo. Regeringen föreslår därför att arbetsgivare, som inte är bundna av något kollektivavtal alls, fortlöpande skall hålla arbetstagarorganisationer, som har medlemmar som är anställda på arbetsplatsen, informerade om hur verksamheten utvecklas produktionsmässigt och ekonomiskt liksom om riktlinjerna för personalpolitiken. Avsikten är att de frågor eller ämnen som omfattas av 19 § första stycket första meningen medbestämmande- lagen skall omfattas också av den nya bestämmelsen. Den nya bestämmelsen kan lämpligen ges plats i en ny 19 a § i medbestämmande- lagen. Såsom utredningen föreslagit och i enlighet med vad som redan gäller enligt 20 § medbestämmandelagen bör informationsskyldigheten enligt den nya föreslagna bestämmelsen fullgöras mot lokal arbetstagar- organisation om sådan finns. Rätt till förhandling för arbetstagarorganisationer på arbetsplatser utan kollektivavtal Enligt EG-direktivet artikel 4.2 b och 4.2 c skall samråd omfatta situationen, strukturen och den förväntade utvecklingen när det gäller sysselsättningen samt eventuella föregripande åtgärder som planeras bland annat vid hot mot sysselsättningen. Samrådet skall även omfatta beslut som kan medföra väsentliga förändringar i arbetstagar- organisationen eller anställningsavtalet. Enligt 10 § medbestämmande- lagen har alla arbetstagarorganisationer rätt till förhandling oavsett om det finns ett kollektivavtal. Den enda förutsättningen är att förhandlingen skall avse en fråga rörande förhållandet mellan arbetsgivaren och sådan medlem i organisationen som är eller har varit arbetstagare hos arbets- givaren. Det innebär att alla frågor som berörs av direktivets samrådskrav i artikel 4 innefattas i det förhandlingsbara området enligt 10 § medbe- stämmandelagen. Det är alltså möjligt för alla arbetstagarorganisationer och arbetsgivare att begära förhandling inom alla de områden direktivet omfattar under förutsättning att frågan berör förhållandet mellan arbets- givaren och en arbetstagare som är medlem i en arbetstagarorganisation. Arbetsdomstolen och har dock i huvudsak framfört att det är möjligt att direktivet även innebär att 11 eller 12 §§ medbestämmandelagen skall utsträckas till att omfatta kollektivavtalslösa organisationer som har medlemmar på arbetsplatsen. Arbetsdomstolen anser det troligt att direktivet, särskilt artikel 4.4 e och 4.2 c, innebär att samråd (förhandling) skall ske innan arbetsgivaren fattar de beslut som omfattas av artikel 4.2 c och att en rätt till information motsvarande 19 § medbestämmandelagen inte säkerställer att denna lämnas innan beslut fattas. Lagrådet anser i anslutning till remissyttrandena från Arbetsdomstolen och att den föreslagna 19 a § inte ens i förening med andra lagrum i medbestämmandelagen fullständigt genomför direktivet utan att en komplettering bör ske exempelvis i 11 eller 13 §. Enligt direktivet artikel 4.2 c skall samråd omfatta beslut som kan medföra väsentliga förändringar i arbetsorganisationen eller anställnings- avtalet. Enligt artikel 4.4 e skall samråd ske i syfte att söka nå en över- enskommelse när det gäller de beslut som omfattas av arbetsgivarens befogenheter och som avses i artikel 4.2 c. Utredningen har i betänkandet redogjort för sin analys kring frågan om direktivet kräver att samråd bör ske innan beslut fattas. Även utredningen har kommit fram till att direktivets artikel 4.2 c och 4.4 e samt ingressen skäl 6, 9 och 13 ger stöd för att samråd bör ske innan arbetsgivaren fattar de beslut som omfattas av artikel 4.2 c. Regeringen delar den bedöm- ningen. Gällande ordning enligt medbestämmandelagen innebär att arbets- tagarorganisationer som inte är bundna av något kollektivavtal har rätt till förhandling enligt 10 och 13 §§ medbestämmandelagen. Någon skyldighet för arbetsgivaren att förhandla innan beslut fattas finns inte enligt 10 §. Däremot finns en sådan skyldighet enligt 13 § medbestäm- mandelagen som innebär att en arbetsgivare måste begära förhandling med arbetstagarorganisationer innan vissa beslut fattas. 13 § första stycket tar sikte på förändringar som är hänförliga till den enskilde arbetstagaren personligen och har alltså i första hand betydelse för en eller några individuella arbetstagare. Regeringen delar utredning- ens bedömning att 13 § första stycket medbestämmandelagen i viss mån sammanfaller med direktivets artikel 4.2 c som rör beslut som kan medföra väsentliga förändringar i anställningsavtalen. Även förändringar i verksamheten omfattas av artikel 4.2 c. Sådana förändringar omfattas inte av 13 § första stycket Däremot kan vissa förändringar av verksamhetsskäl omfattas av 13 § andra stycket. Enligt denna bestämmelse skall, när kollektivavtal saknas på arbetsplatsen, primär förhandling ske med alla organisationer vid uppsägningar på grund av arbetsbrist eller vid sådan övergång av ett företag, en verksam- het eller en del av en verksamhet som omfattas av 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Regeringen anser att det är tveksamt om 13 § medbestämmandelagen omfattar alla de situationer som direktivet berör. Regeringen anser dock att förslaget om rätt till information motsvarande 19 § första stycket första meningen medbestämmandelagen för arbetstagarorganisationer på arbetsplatser utan kollektivavtal i förening med 10 och 13 §§ är tillräckligt för att uppfylla direktivets krav enligt artikel 4.2 c och 4.4 e. Om arbetstagarorganisationerna på arbetsplatser utan kollektivavtal fortlöpande, dvs. så snart det kan ske, får information på ett sätt som motsvarar 19 § första stycket första meningen så ges de tillräcklig insyn i företagets verksamhet för att kunna begära förhandling enligt 10 § medbestämmandelagen innan de aktuella besluten fattas. Arbetstagarorganisationerna ges en reell möjlighet att begära förhandling om de aktuella frågorna och arbetsgivaren ges möjlighet att få ta del av arbetstagarorganisationens synpunkter enligt gängse förhandlingsregler. Av betydelse är då att även riktlinjerna för personalpolitiken omfattas av den utökade informationsskyldighet som föreslås. Någon skyldighet för arbetsgivaren att avvakta med beslutet följer visserligen inte men direktivets syfte får anses vara uppfyllt, dvs. syftet att söka nå en överenskommelse när det gäller beslut som arbets- givaren kan fatta och som kan medföra väsentliga förändringar i arbets- organisationen eller anställningsavtalen. Lagrådet har framhållit att det dock kan hända att ett beslut kan medföra väsentliga förändringar i arbetsorganisationen eller anställningsavtalen utan att förändringarna särskilt angår en viss arbetstagare. Regeringen vill i detta sammanhang särskilt framhålla att syftet att söka nå en överenskommelse enligt artikel 4.4 e jämfört med 4.2 c endast gäller beslut som kan medföra väsentliga förändringar i arbetsorganisationen eller anställningsavtalen. Som framhållits ovan anser regeringen att 13 § medbestämmandelagen i huvudsak säkerställer att förhandling sker innan beslut fattas om väsentliga förändringar men att det är tveksamt om bestämmelsen omfattar alla situationer som direktivet berör. En situation som inte omfattas av 13 § medbestämmandelagen men som skulle kunna vara en väsentlig förändring och därmed föranleda en förhandling i den mening som avses i direktivet, är enligt utredningen exempelvis en omplacering av verksamhetsskäl som inte rör en övergång av verksamhet. Ett beslut om omplacering av personalen av verksamhetsskäl föregås normalt av en Under föreberedelsen inträder arbetsgivarens skyldighet att lämna information till arbetstagarorganisationen enligt den föreslagna 19 a §. När arbetsgivaren lämnar denna information får arbetstagarorganisationen möjlighet att på eget initiativ begära förhandling enligt 10 § medbestämmandelagen. Regeringen anser att den föreslagna utvidgade informationsskyldigheten i förening med förhandlingsregeln i 10 § medbestämmandelagen säkerställer att förhandling kan ske i den mening och i de fall som avses i direktivet och som inte omfattas av 13 § medbestämmandelagen. Direktivets syfte får därmed enligt regeringen anses vara säkerställt även om det inte uttryckligen av lagtexten framgår att samråd skall äga rum innan beslut fattas. Det skall då också beaktas att direktivet är ett ramdirektiv vilket innebär att det finns ett stort utrymme för medlemsstaterna att genomföra direktivet med nationella lösningar. skäl till att den primära förhandlingsskyldigheten enligt medbestämmandelagen även borde omfatta kollektivavtalslösa arbetstagarorganisationer är att direktivets ändamålsenliga verkan skall genomföras i enlighet med nationell lagstiftning. Den nationella ordningen skall då utsträckas till att gälla alla arbetsplatser som inte kan undantas från direktivet.