prop · GS03162 · 2005-06-14 00:00:00 — Dagens utbildningssystem är, såsom har beskrivits i denna proposition, präglat av en skarp tudelning mellan grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning. Den nya indelningen i tre nivåer och den överlappning mellan avancerad nivå och forskarnivå som här beskrivits innebär att denna tudelning luckras upp. Det kan enligt regeringens bedömning komma att krävas en fortsatt analys för att identifiera eventuella behov av förändringar också i andra regelverk och system än själva behörighetsbestämmelserna. En viktig utgångspunkt för en sådan analys bör vara att underlätta flexibilitet mellan avancerad nivå och forskarnivå. Samverkan för att underlätta rörligheten Ett flexibelt system ställer också stora krav på samordning, bl.a. för att underlätta rörligheten. Det är inte nödvändigt att den typiska studie- gången ser precis likadan ut inom alla ämnen och områden, eftersom en student som är behörig till forskarstudier normalt bara uppfyller de särskilda behörighetskraven för något eller några få forskarutbildnings- ämnen. Det behöver därmed inte vara något hinder för rörlighet och jämförbarhet om praxis inom ett visst område blir att en . 2004/05:162 följs av en i praktiken treårig forskarutbildning, och i ett annat att en fyraårig forskarutbildning följer på en ettårig magisterutbildning eller en yrkesexamen på sammanlagt särskilt inte om dessa skillnader motsvaras av skillnader i andra länder. Vad som däremot är viktigt är att skillnaderna mellan lärosäten inom ett och samma ämne eller ämnes- område inte blir för stora. har i vissa ämnesutvärderingar konstaterat att det t.ex. finns stora skillnader mellan avhandlingens omfattning inom ett och samma ämne. Det är därmed mycket angeläget att det finns en samordning när det gäller utformningen av utbildningen och samspelet mellan avancerad nivå och forskarnivå. Regeringen bedömer att denna samordning fungerar bäst genom ett nära samarbete mellan lärosätena, snarare än genom någon form av central reglering för enskilda ämnesområden. Som anges i avsnitten 6.3, 6.12 och 7.5 avser regeringen att ge Myndigheten för ett vidgat uppdrag att även stödja bildandet av nationella nätverk inom olika ämnesområden med syfte att stimulera samsyn kring de krav som bör ställas för olika kurser och nivåer för att underlätta studenternas rörlighet. Detta bör ske i samband med genomförandet av de reformer i utbildnings- och examensstrukturen som behandlas i denna proposition. Samverkan för att underlätta rörligheten är särskilt viktig mot bak- grund av att rörligheten mellan lärosäten i övergången från grund- utbildning till forskarutbildning är låg, som bl.a. Forskar- utbildningsutredningen konstaterat. Rörligheten kan också främjas av de åtgärder som nämns i det följande angående antagnings- och urvalsför- farandet. Införandet av den avancerade nivån och tillträdesbe- stämmelserna till studieprogram på den nivån torde också öka rörligheten vid övergång från grundnivå till avancerad nivå. Regeringens bedömning: De förkunskaper som krävs för särskild behörighet för utbildning på forskarnivå bör vara helt nödvändiga för att doktoranden skall kunna tillgodogöra sig utbildningen. Kraven bör, utöver kunskaper från tidigare högskoleutbildning, motsvarande utbildning eller yrkeserfarenhet, kunna avse även andra villkor som betingas av utbildningen. förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Instanserna har inte specifikt kommenterat de särskilda behörighetskraven, med undantag för som framhåller vikten av att de särskilda behörighetskraven i möjligaste mån koordineras för hela landet inom respektive ämne. Skälen för regeringens bedömning: Enligt nu gällande bestämmelser skall kraven på särskild behörighet avse kunskaper från grundläggande högskoleutbildning eller motsvarande utbildning. Kraven kan också avse särskild yrkeserfarenhet. I propositionen Universitet och högskolor frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) framhölls att de särskilda behörig- hetskraven för forskarutbildningen bör vara preciserade och relevanta och att särskild behörighet inte är en utvidgad allmän behörighet utan ett krav på en för forskningsområdet i fråga nödvändig kunskapsbas. Det framhölls också att kraven bör fastställas av fakultetsnämnden snarare än enskilda institutioner och arbetsenheter. Regeringen anser liksom utredningen att det vid en höjning av de grundläggande behörighetskraven finns anledning att, såsom görs för lägre utbildningsnivåer, förtydliga i högskoleförordningen (1993:100) att de förkunskapskrav som anges för särskild behörighet skall vara helt nödvändiga för att doktoranden skall kunna tillgodogöra sig utbildningen. har i ett tillsynsbeslut (. nr 31-480-02) konstaterat att det enligt dagens bestämmelser inte är möjligt att kräva kunskaper i engelska för tillträde till forskarutbildningen, om kravet inte avser kurser i grundläggande högskoleutbildning. Det finns enligt regeringens mening skäl att också i detta avseende utforma bestämmelserna så att de mer liknar motsvarande bestämmelser för tidigare utbildningsnivåer. Kraven bör därför i enlighet med utredarens författningsförslag kunna avse andra villkor som betingas av utbildningen, utöver kunskaper från tidigare högskoleutbildning och eventuell yrkeserfarenhet. Det ankommer på regeringen att meddela sådana bestämmelser. Regeringen vill vidare betona att krav på särskild yrkeserfarenhet kan vara viktiga för att stärka professionsnära forskarutbildning och forskning. Ett exempel på ett område där sådana krav förekommer är utbildningsvetenskap. Regeringens bedömning: Antagning till utbildning på forskarnivå bör normalt ske samlat efter information om tillgängliga platser. Bestämmelser om urval bör ses över. förslag: Öppet ledigförklarande skall gälla för alla platser på doktorsutbildningen. Behörighetskrav, antagningsformer och urvalskriterier skall vara kända nationellt och utformade så att de inte försvårar för sökande från andra lärosäten att bli antagna. Yrkesverksamma personer som inom ramen för sin anställning kan ägna sig åt forskarutbildning bör kunna antas i särskild ordning inom ramen för uppdragsutbildning eller beställd utbildning. Remissinstanserna: Det föreslagna antagningsförfarandet har kommenterats av många instanser och har i nästan samtliga fall tillstyrkts. Många av de tillstyrkande instanserna påpekar att reglerna måste tillåta en viss flexibilitet. Det handlar bl.a. om att ta hänsyn till rekryterings- svårigheter inom naturvetenskapliga och tekniska ämnen, att kunna anpassa sig till behov av snabba beslutsvägar vid samverkan med företag eller organisationer som är beredda att finansiera forskarutbildning för en av sina anställda, och att se till att grupper med olika bakgrund och i olika skeden av en karriär måste kunna antas. menar att det ofta är personliga kontakter som möjliggör framväxten av ett forskningsprojekt för en doktorand och att ett krav på ledigförklarande riskerar att göra processen långsam och byråkratisk. () stöder tanken att platser på doktorsutbildningen i möjligaste mån skall utlysas nationellt, men menar att det inte bör regleras i högskoleförordningen (1993:100). KI vill liksom bl.a. i gärna se att handledaren har en stor roll i urvalet av doktorander. framhåller att antagningsreglerna måste säkerställa att sökande från lärosäten utan examensrätt i forskarutbildningen inte missgynnas. Förslaget om att doktorander som finansieras av en annan arbetsgivare bör kunna antas i särskild ordning tillstyrks av en majoritet av de instanser som kommenterat frågan. Vissa remissinstanser pekar på att det är oklart vilken roll förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning kan spela i sammanhanget. De remissinstanser som kommenterat tydliggörandet av urvalskriterier tillstyrker. Skälen för regeringens bedömning Regeringen anförde i den forskningspolitiska propositionen Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80) att antagningen, för att säkerställa kvalitet och effektivitet i forskarutbildningen, bör göras enligt tydliga principer och efter en allsidig prövning. Även om antagningen ofta fungerar bra finns det enligt regeringens bedömning utrymme för förbättringar i detta avseende. Enligt 7 kap. 19 § och 9 kap. 7 § högskoleförordningen (1993:100) gäller såväl för grundläggande högskoleutbildning som för forskarutbildning att den som vill antas skall anmäla det inom den tid och i den ordning som högskolan bestämmer och att frågor om antagning avgörs av högskolan. Något uttryckligt krav på att information om lediga platser skall lämnas på något visst sätt finns alltså inte. För forskarutbildningen finns det ett krav i 5 kap. 5 § högskoleförordningen på att en anställning som doktorand skall utlysas. Kravet gäller dock inte om anställningen helt finansieras med externa medel, t.ex. från forskningsråd. Inom grundläggande högskoleutbildning är det oftast en självklarhet att det finns vissa ansökningstider och också information i form av kurs- och utbildningskataloger m.m. Enligt bedömning baserad på uppgifter som utredningen inhämtat genom frågor till samtliga universitet och högskolor samt vissa andra under- sökningar finns det även inom forskarutbildningen i många ämnen fasta antagningstillfällen och en tydlig och transparent process. Utred- ningen framhåller dock också att vägen in i forskarutbildningen i många fall är betydligt mer otydlig och att den egentliga urvals- och antagningsprocessen ofta görs av handledaren. Det finns exempel på att det krävs ett förslag till individuell studieplan utarbetad tillsammans med en tilltänkt handledare för att överhuvudtaget kunna ansöka till forskarutbildningen. Detta är inte optimalt ur kvalitetshänseende, upp- fyller inte de sökandes krav på rättssäkerhet och försvårar ett medvetet arbete med att bredda rekryteringen till utbildning på forskarnivå. Det försvårar också rörligheten mellan lärosäten inom och utom landet. Även i flera av de ämnesutvärderingar som genomfört har bedömargrupperna pekat på behovet av nationell utlysning för att bl.a. motverka alltför hög grad av internrekrytering. Utmärkande för många framstående forskarutbildningsmiljöer i världen är att de tillämpar en mycket noggrann antagnings- och urvals- procedur och att det finns en vilja och förmåga att attrahera de bästa studenterna från hela världen. En praxis där doktoranderna handplockas bland de egna studenterna bidrar inte till den rörlighet och det inflöde utifrån som behövs för en dynamisk miljö. En noggrann, professionell och allsidig prövning av de sökande, om möjligt i en urvalssituation, bör göras för att upprätthålla hög kvalitet och effektivitet. Könsfördelningen i forskarutbildningen har blivit jämnare, men det är fortfarande så att kvinnor går vidare till forskarutbildning i mindre utsträckning än män. Som nämns i avsnitt 7.9 är underrepresentationen av personer med arbetarbakgrund större i forskarutbildningen än i hög- skolans grundutbildning. Om vägen in i utbildningen bygger på informella och personliga kontakter, ökar risken för snedrekrytering av olika slag. eller högskolans styrelse skall enligt nuvarande bestämmelser besluta om en antagningsordning såväl för den grundläggande högskoleutbildningen som för forskarutbildningen. Ledningen för varje lärosäte har därmed ett viktigt ansvar för att de bestämmelser som finns vid lärosätet om ansökan, behörighet, urval och antagningsprocessen i övrigt är utformade på ett tillfredsställande sätt och att informationen om dem finns tillgängliga för presumtiva sökande, inklusive sökande som inte är studenter vid det egna lärosätet. Regeringen bedömer dock att en ökad öppenhet i antagningen till utbildning på forskarnivå är så viktig att det finns skäl att också överväga förändringar i reglerna för att säkerställa detta. En möjlighet är att såsom utredningen föreslår föreskriva att högskolan genom annonsering eller därmed likvärdigt förfarande skall informera om tillgängliga platser på forskarutbildningen. Om en sådan bestämmelse införs bör möjlighet till undantag finnas bl.a. för s.k. industridoktorander och liknande, dvs. doktorander som finansieras av en arbetsgivare utanför högskolan. Hur ett sådant undantag kan utformas är en av de aspekter som behöver analyseras vidare. Urval till forskarutbildning skall enligt 9 kap. 6 § högskoleförordningen göras med hänsyn till de sökandes förmåga att tillgodogöra sig forskar- utbildningen. I utredningens författningsförslag kompletteras denna skrivning med ett krav på att högskolan skall precisera vilka kriterier och förfaringssätt som gäller vid urval. Sökande till utbildning på forskarnivå bör kunna förvänta sig mer information om vad som bedöms vid urval än förmåga att tillgodogöra sig forskarutbildningen. Att i högskoleförordningen definiera urvals- kriterierna närmare är svårt med tanke på bl.a. de stora skillnader som finns mellan olika discipliner. För ett visst ämne eller område bör dock urvalsgrunderna och formerna för bedömningen kunna anges avsevärt Prop. 2004/05:162 mycket tydligare. I propositionen Universitet och högskolor frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) framhölls vikten av att det klart anges vad som skall vara av betydelse när man bedömer förmåga att tillgodogöra sig forskarutbildningen och graden av denna förmåga. Enligt 8 kap. 7 § högskoleförordningen skall de föreskrifter om urval som gäller anges i den allmänna studieplanen. Forskarutbildnings- utredningen har tagit del av ett antal studieplaner och konstaterat att det vanligen fanns mer eller mindre detaljerade kriterier och urvalsgrunder angivna, men att det också relativt ofta förekom att endast högskole- förordningens formulering om förmåga att tillgodogöra sig forskar- utbildningen återges. Det finns därför enligt regeringens bedömning skäl att överväga en ändring av högskoleförordningens bestämmelser om urval. De nya reglerna för grundläggande behörighet för tillträde till högskoleutbildning på grundnivå bör tillämpas först vid antagningen till . Sökande som innan förändringarna träder i kraft uppfyller kraven på grundläggande behörighet enligt nuvarande bestämmelser skall även fortsättningsvis anses ha grundläggande behörighet. Reglerna för grundläggande behörighet för tillträde till program som leder till en generell eller en konstnärlig examen på avancerad nivå bör träda i kraft när de föreslagna ändringarna om en ny examensstruktur i högskolelagen (1992:1434) träder i kraft, se avsnitt 6.12. De nya reglerna för särskild behörighet för tillträde till högskoleutbildning på grundnivå bör tillämpas först vid antagningen till . De nya urvalsreglerna för tillträde till högskoleutbildning på grundnivå bör tillämpas först vid antagningen till , utom reglerna om urval vid lika meriter som bör tillämpas vid antagningen till grundläggande högskoleutbildning . De nya tillträdesreglerna till utbildning på forskarnivå bör träda i kraft när de föreslagna ändringarna om en ny examensstruktur i högskolelagen träder i kraft, se avsnitt 6.12. Sökande som innan förändringarna träder i kraft uppfyller kraven för grundläggande behörighet för tillträde till forskarutbildning enligt nuvarande bestämmelser bör även fortsättningsvis anses ha grundläggande behörighet för tillträde till utbildning på forskarnivå. 9.1Förslaget till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) 1 kap. 7 § I paragrafen anges på vilka nivåer som utbildning ges vid universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434), dvs. universitet och högskolor som har staten, en kommun eller ett landsting som huvudman. Den utbildning som avses är den högskoleutbildning eller högre utbildning som anordnas enligt bestämmelserna i högskolelagen. Utbildning ges på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Utgångsnivån för och vad som karaktäriserar utbildning på var och en av nivåerna anges i de följande 1 kap. 8, 9 och 9 a §§. Indelningen av högre utbildning i de två nuvarande utbildnings- kategorierna, grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning, ersätts således med en indelning av utbildningen i tre nivåer. Detta innebär att varje kurs inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå bör ges på en av nivåerna. Det ankommer på regeringen att meddela bestämmelser om detta. Av den nya 1 kap. 10 a § följer att varje examen som regeringen meddelar föreskrifter om skall avläggas på en av de tre nivåerna, grundnivå, avancerad nivå eller forskarnivå. Nivåindelningen behandlas närmare i avsnitt 6.2.1. För enskilda utbildningsanordnare på högskoleområdet sker en anpassning genom att det i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina anges att de krav som enligt 1 kap. högskolelagen gäller för utbildning skall uppfyllas liksom de särskilda krav som enligt förord- ningsbestämmelser gäller för examina vid universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen. I paragrafen används uttrycket utbildning på forskarnivå i stället för den nu gällande benämningen forskarutbildning i syfte att göra benämningarna på utbildning på de tre nivåerna likformiga. Någon ändring i sak är inte avsedd, och begreppet utbildning på forskarnivå motsvarar således det som i nuvarande lydelse av högskolelagen benämns forskarutbildning. I högskolelagen används i flertalet av paragraferna ordet utbildning i olika former som en term för den utbildning som bedrivs vid universitet och högskolor och som omfattas av lagen. I allmänhet benämns den utbildning som uppfyller lagens krav och som ges vid lärosätena om- växlande som högre utbildning eller som högskoleutbildning. Det senare begreppet har i vissa sammanhang kommit att uppfattas som ett begrepp för den grundläggande högskoleutbildningen eller grundutbildningen. Högskoleutbildning är emellertid den benämning som såväl i högskole- författningar som i en rad andra författningar och sammanhang används för att ange utbildning vid högskolorna, dvs. såväl grundläggande högskoleutbildning som forskarutbildning. Även fortsättningsvis används högskoleutbildning som ett sammanfattande begrepp för den utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå som anordnas enligt högskolelagen. Ur paragrafen har bestämmelsen om att det i högskoleutbildning även ingår fortbildning och vidareutbildning tagits bort. Vid införandet av högskolelagen (1992:1434) fördes begreppen in i 1 kap. 7 §, där utbildning som enligt högskolelagen bedrivs vid högskolorna anges. I propositionen Universitet och högskolor, frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) anfördes, med hänvisning till påpekanden från flera remissinstanser, att det av 1 kap. 7 § klart skall framgå att i den grundläggande högskoleutbildningen ingår dels utbildning med sikte på examen, dels fortbildning och vidareutbildning. Såsom anförs i avsnitt 6.2.1 bedrivs högskoleutbildning i form av kurser som ingår i ett program eller som valts fritt av studenten. Begreppen fortbildning och vidare- utbildning uttrycker snarare individens avsikt med studierna än definierade, egna utbildningskategorier. Begreppen utmönstras därför ur lagtexten. 1 kap. 8 § I paragrafen behandlas utgångsnivån för och ges en beskrivning av vad som karaktäriserar utbildning som ges på den första nivån, grundnivån. Frågor om indelning av utbildningen i tre nivåer behandlas i avsnitt 6.2.1. I första stycket anges den utgångsnivå som utbildning på grundnivå och därmed all högskoleutbildning skall börja på, nämligen de kunskaper som eleverna får på nationella eller specialutformade program i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper. Bestämmelsen i första stycket motsvarar vad som i nu gällande lydelse i 1 kap. 8 § första stycket föreskrivs som utgångsnivå för den grundläggande högskole- utbildningen. Regeringen får enligt andra meningen i samma stycke medge undantag när det gäller konstnärlig utbildning. I regeringens proposition Universitet och högskolor, frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) lämnades förslag till högskolelagen (1992:1434). I propositionen anges att när det i lagen i fråga om grundutbildningen sägs att den skall väsentligen bygga på de kunskaper som fås på de treåriga nationella programmen i gymnasieskolan, ges därmed stöd för att i viss omfattning kräva något därutöver, t.ex. viss praktik. Motsvarande skall gälla vid tillträde till utbildning på grundnivå. I andra stycket beskrivs vad som karaktäriserar utbildning på grundnivå. Av lydelsen i följande 1 kap. 9 och 9 a §§ framgår att kraven gäller också för utbildning på avancerad nivå och på forskarnivå. Av 1 kap. 10 a § framgår att examina skall avläggas på en av de tre nivåerna. Beskrivningen av utbildning på grundnivå kompletteras av de examens- beskrivningar som bör gälla för varje examen på grundnivå. Den karaktäristik av utbildning på grundnivå som gäller enligt de nya bestämmelserna i 1 kap 8 § andra stycket motsvarar i huvudsak det som föreskrivs som mål för grundläggande högskoleutbildning. I propositionen Universitet och högskolor, frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) anförde det föredragande statsrådet att han ansåg det ligga ett stort värde i att målparagrafen formulerades så att den uppfattas som relevant för all grundläggande högskoleutbildning och att den också borde fånga in högskoleutbildningens särart, det som skiljer den från andra utbildningar. Målbeskrivningarna behandlas närmare i den De omformulerades efter förslag i regeringens proposition Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15). Bestämmelserna om beskrivningar av utbildning på de tre nivåerna behandlas i avsnitt 6.2.2. Vidare anges i andra stycket att utbildning på grundnivå skall utveckla studenternas förmåga och beredskap i olika avseenden i stället för att utbildningen skall ge studenterna motsvarande förmågor och beredskap. Detta berörs i avsnitt 6.2.2. I paragrafen används ordet utbildning i obestämd form för att markera att det är utbildning på en viss nivå som beskrivs och inte en hel utbildning till en examen. 1 kap. 9 § I paragrafen behandlas utgångsnivån för och ges en beskrivning av vad som karaktäriserar utbildning på den andra nivån, den avancerade nivån. Införandet av en avancerad nivå är en nyhet i regelsystemet för svensk högre utbildning och innebär en anpassning av systemet till Bologna- processen som innebär att högre utbildning skall delas in i tre nivåer. Detta behandlas i avsnitt 6.2.1. I paragrafens första stycke anges utgångsnivån för utbildning på avancerad nivå, nämligen att sådan utbildning skall väsentligen bygga på de kunskaper som studenterna får inom utbildning på grundnivå eller motsvarande kunskaper. Utbildning på avancerad nivå skall alltså bygga på eller förutsätta utbildning på grundnivå eller att studenten kan anses ha motsvarande kunskaper. Vilka konsekvenser detta får i fråga om krav på behörighet behandlas i avsnitt 8.4. På samma sätt som när det gäller utbildning på grundnivå anges att utbildning på avancerad nivå skall väsentligen bygga på kunskaper som fås inom utbildning på grundnivå för att ge stöd för möjligheten att ställa krav på något därutöver, såsom t.ex. viss yrkeserfarenhet, för tillträde till utbildning på avancerad nivå. I paragrafens andra stycke beskrivs vad som skall karaktärisera utbildning på avancerad nivå. Av 1 kap 9 a § framgår att kraven gäller också för utbildning på forskarnivå. Kraven gäller utöver de krav som ställs i 1 kap. 8 § som avser utbildning på grundnivå och uttrycker därmed tillsammans med formuleringen av utgångsnivån för utbildning på avancerad nivå i första stycket den progression som skall prägla utbildning på avancerad nivå i förhållande till utbildning på grundnivå. Beskrivningen av utbildning på avancerad nivå ger uttryck för högre grad av fördjupning i förhållande till beskrivningen av utbildning på grundnivå och behandlas i avsnitt 6.2.2. I avsnittet framgår att begreppet forsknings- och utvecklingsarbete i paragrafen omfattar också konstnärligt utvecklingsarbete. I andra stycket har uttrycket att utbildning på avancerad nivå skall utveckla studenternas förmåga och förutsättningar i olika avseenden valts. Detta behandlas i avsnitt 6.2.2.