prop · GS03162 · 2005-06-14 00:00:00 — Projektgruppens förslag i slutrapporten: Utöver den tidigare föreslagna nivåindelningen av examina, skall den grundläggande högskoleutbildningen omfatta två nivåer, nämligen grundnivå och avancerad nivå. Förslaget motiveras med att inte enbart målen för examina skall beskriva progressionen mellan examensnivåerna utan även de kurser som ingår i t.ex. en masterexamen skall till sin karaktär skilja sig från de kurser som ingår i t.ex. en kandidatexamen. Som en konsekvens av den föreslagna nivåindelningen skall samtliga kurser inom den grundläggande högskoleutbildningen nivåbestämmas så att de tillhör antingen grundnivå eller avancerad nivå. Bestämmelser i hög- skolelagen om att det i grundläggande högskoleutbildning även ingår fortbildning och vidareutbildning skall tas bort. Såväl utbildningens längd som progressionen i utbildningen fram till examen skall vara avgörande för nivåplaceringen av yrkesexamina. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna ställer sig positiva till gruppens förslag i slutrapporten att indela den grundläggande högskoleutbildningen i två nivåer. Några instanser anser att förslaget innebär att begreppet grundläggande högskoleutbildning kan tas bort. påpekar att det finns en uppenbar risk att det uppstår oklarheter om det finns en nivå som benämns grundnivå och en som benämns grundläggande nivå samt att begreppet grundläggande högskoleutbildning inte har någon motsvarighet i andra länder. anser att det är förvirrande att grundläggande högskoleutbildning innefattar även avancerad nivå. fram- håller att om begreppet grundläggande högskoleutbildning bibehålls kommer det svenska systemet knappast att bli tydligare för omvärlden. Att tala om grundnivå inom grundläggande högskoleutbildning är allt annat än klargörande enligt verket. Flera remissinstanser efterlyser nationella riktlinjer för nivåindelning av kurser eller att mål för kurser på grundnivå respektive avancerad nivå måste formuleras. Motiveringarna för detta är bl.a. att förhållandet mellan grundnivå och avancerad nivå framstår som oklar och relativ i projektgruppens förslag och att skillnaderna mellan lärosätenas nivåbestämning av kurser inte bör vara alltför stora. Vidare framhålls att om mobiliteten skall underlättas måste lärosätena känna förtroende för kvaliteten på andra lärosätens utbildningar/kurser och att nationella rikt- linjer krävs för att jämföra kurser mellan olika lärosäten. Några remiss- instanser framför i sina remissvar att en kurs måste för vissa studenter kunna tillhöra grundnivån och för andra studenter den avancerade nivån, beroende på var i ett program den är placerad. anser att nivåindelning av kurser är svår att implementera särskilt vid de mindre högskolorna med starkt individualiserad undervisning, och att den därför är överflödig och inte meningsfull. Flera remissinstanser påpekar att förslaget att införa den avancerade nivån kräver ytterligare resurser. Skälen till detta anges bl.a. vara att kurser på avancerad nivå är resurskrävande på grund av dels behov av kvalificerade lärar- och handledarresurser, dels en högre specialisering och därmed mindre antal studenter per kurs än på grundnivå. Kompletterande förslag: Uppdelningen i högskolelagen (1992:1434) i grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning skall ersättas med att utbildning ges på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå samt att varje nivå skall bygga på och förutsätta studier på tidigare nivåer. En anpassning av bestämmelserna i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina skall göras. Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser tillstyrker det kompletterande förslaget att begreppet grundläggande högskole- utbildning skall utgå ur högskolelagen och att det i lagen i stället skall anges att utbildning ges på tre nivåer. Förslaget att ta bort bestämmelsen i högskolelagen om att det i grundläggande högskoleutbildning även ingår fortbildning och vidareutbildning, som lämnas av projektgruppen i slut- rapporten, kommenteras inte i remissvaren på denna. Några remiss- instanser lämnar dock synpunkter på detta förslag i sina yttranden över det kompletterande förslaget. Flertalet av dessa är positiva till förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning deltar i Bolognaprocessen vars syfte är att utveckla det europeiska samarbetet inom högre utbildning, framför allt för att främja studenternas rörlighet mellan de europeiska utbildningssystemen och på arbetsmarknaden. Inom Bolognaprocessen har utbildnings- ministrarna ställt sig bakom bl.a. målet att i de deltagande länderna skapa strukturer för den högre utbildningen som huvudsakligen är baserade på tre cykler eller nivåer där varje nivå skall förutsätta och bygga på studier på tidigare nivå. Syftet med detta är att åstadkomma utbildnings- strukturer i de europeiska länderna som blir tydliga och jämförbara och att därmed skapa förutsättningar för såväl mobilitet som internationellt samarbete och kontakter i andra former. Utbildning på respektive nivå skall ha en dubbel funktion, nämligen att förbereda studenten för arbetsmarknaden och för fortsatt utbildning. Inför ministermötet i har en uppföljning genomförts för att redovisa de framsteg som gjorts på nationell nivå vad avser införandet av de förändringar som ministrarna kommit överens om inom ramen för Bolognaprocessen (Process Stocktaking 2005). Enligt denna rapport tillhör tillsammans med , , och de västeuropeiska länder som ännu inte har, eller kommer att ha, en indelning av den högre utbildningen i nivåer som beskrivs i denna proposition i avsnitt 5.3.2. Av rapporten framgår att införs ett system med nivåer i stor skala i 24 av Bolognaländerna, t.ex. i de övriga nordiska länderna och i de baltiska länderna. I nio länder införs nivåerna i begränsad skala. I vissa fall har förändringarna i examensstrukturen varit små, medan de i andra har varit betydande. I många av länderna är korta och medellånga yrkesutbildningar skilda från universitetsutbildningar och i flera av dessa länder omfattar Bolognaprocessen endast universitetssektorn. I de länder där nivåer enligt Bolognamodellen införs är i många fall även vissa längre yrkesutbildningar exkluderade, såsom läkar-, arkitekt-, jurist- och ingenjörsutbildningar. delas den högre utbildningen i in i grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning. Det är enligt regeringens mening angeläget att anpassa strukturen för svensk högre utbildning till Bolognaprocessens intentioner om den högre utbildningens indelning i tre nivåer, där varje nivå skall bygga på och förutsätta studier på tidigare nivå. En sådan struktur gör den högre utbildningen i mer jämförbar och tydlig både internationellt och nationellt och bör också bidra till att undervärdering i andra länder av vissa svenska högskoleexamina kan undvikas. Därmed ges förutsättningar för att underlätta rörlighet och för att öka studenternas anställningsbarhet både internationellt och nationellt. Det är regeringens uppfattning att en ökad internationell rörlighet bland studenter och lärare främjar kvaliteten i den högre utbildningen, vilket har utvecklats i kapitel 5. Regeringen föreslår därför att den högre utbildningen skall ges på tre nivåer grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå med en tydlig progression mellan nivåerna och att också examina skall avläggas på någon av nivåerna. Beskrivning av utbildning på var och en av de tre nivåerna och vad som menas med progression mellan nivåerna behandlas i nästa avsnitt. Grundstrukturen som ministrarna kommit överens om inom ramen för Bolognaprocessen är att examina på den första nivån skall ge tillträde till program på den andra nivån och att examina på den andra nivån skall ge tillträde till doktorandstudier. Denna grundstruktur har varit utgångs- punkt för de bedömningar om tillträdesregler som redovisas i avsnitten 8.4 och 8.5. Grundstrukturen omfattar i många andra länder främst traditionella universitetsutbildningar och inte alla de yrkesutbildningar som ingår i det svenska högskolesystemet. En nivåindelning av den svenska högre utbildningen bör enligt regeringens uppfattning inte innebära att utbildningar som leder fram till en yrkesexamen på avancerad nivå skall delas in i etapper som avslutas med en examen på varje nivå. En sådan indelning av långa yrkesutbildningar skulle kunna innebära nackdelar både för studenten och den pedagogiska planeringen och uppläggningen av programmen. Regeringen anser dock att utbildning till en yrkesexamen som omfattar 160 poäng eller mer och som placeras på avancerad nivå bör bestå av kurser på såväl grundnivå som avancerad nivå med en tydlig progression fram till examen. I den mån lärosätena ser en fördel med att studenterna inom en längre yrkesutbildning också kan erbjudas en etappavgång med kandidatexamen bör givetvis detta kunna ske. Införandet av de tre nivåerna innebär en genomgripande förändring av strukturen för den svenska högre utbildningen. hindrar denna förändring inte att flera viktiga delar av den nuvarande utbildnings- och examensstrukturen kan bibehållas. Förekomsten av treåriga examina är stor i . Det innebär att studenterna kan ha en examen som är gångbar på arbetsmarknaden. Exempel är kandidatexamen och en rad yrkesexamina, såsom sjuksköterskeexamen. Det är enligt regeringens uppfattning viktigt att fortsatt värna om den utbildning som i det nya systemet kommer att utgöra utbildning på grundnivå. Införandet av den avancerade nivån innebär inte att alla studenter bör gå vidare till utbildning på avancerad nivå efter avslutad utbildning på grundnivå. Det är även framöver viktigt att behålla och utveckla utbildning på grundnivå som en kvalificerad och attraktiv utbildning som leder till arbete. Det är regeringens bedömning att införandet av den avancerade nivån medför att nya och förändrade kurser och program kommer att utvecklas. Det finns dock viss utbildning och vissa examina i det svenska systemet som i praktiken utgör en mellannivå, men som formellt inordnas i den grundläggande högskoleutbildningen. Barnmorskeexamen och specialpedagogexamen är exempel på yrkesexamina som förutsätter en tidigare avlagd examen inom grundläggande högskoleutbildning. Magisterexamen med ämnesbredd som infördes förutsätter en tidigare avlagd examen inom grundläggande högskoleutbildning. Även magisterkurser inom den nuvarande grundläggande högskoleutbildningen kan betraktas som avancerade. Detta kan också gälla kurser under den senare delen av ett längre program som leder till en yrkesexamen. Regeringen anser, liksom ett antal remissinstanser, att en indelning av den högre utbildningen i tre nivåer gör begreppet grundläggande hög- skoleutbildning överflödigt och föreslår därför att begreppet skall utgå ur högskolelagen (1992:1434) och i anslutande författningar. Därmed undviks också misstolkning av vad utbildning på avancerad nivå innebär, vilket det finns risk för om den formellt utgör en del av det som benämns grundläggande högskoleutbildning. I högskolelagen anges att regeringen meddelar föreskrifter om vilka examina som får avläggas. Som en konsekvens av förslaget att införa tre nivåer inom högre utbildning föreslås att det i lagen anges att regeringen meddelar föreskrifter om på vilken nivå en examen skall avläggas. Det framgår av avsnitt 6.6 vilka generella examina som enligt regeringens bedömning bör finnas på respektive nivå. När det gäller yrkesexaminas placering på grundnivå respektive avancerad nivå anser regeringen, såsom projektgruppen föreslår, att en rimlig utgångspunkt bör vara att examina som omfattar mindre än 160 poäng placeras på grundnivå och att examina som omfattar 160 poäng eller mer placeras på avancerad nivå. Regeringen delar projektgruppens bedömning i slut- rapporten att placeringen av en examen på avancerad nivå inte enbart bör motiveras av utbildningens längd utan också av den fördjupning som äger rum inom utbildningen och den nivå som därigenom uppnås. Närmare överväganden om på vilken nivå olika yrkesexamina bör ligga kan därför göras först i samband med att nya examensbeskrivningar har utarbetats (se vidare avsnitt 6.3). Enligt högskoleförordningen (1993:100) skall all grundläggande högskoleutbildning bedrivas i form av kurser, och för kurser skall det finnas en kursplan. Det är genom högskoleförordningens bestämmelser om vad som skall anges i kursplanen för varje kurs som nödvändiga uppgifter om all utbildning regleras. I kursplanen skall således uppgifter om kursens benämning, poängtal och fördjupningsnivå i förhållande till examensfordringarna, dess syfte och huvudsakliga innehåll, krav på särskilda förkunskaper m.m. anges. Om begreppet grundläggande högskoleutbildning utgår ur högskolelagen och anslutande författningar och nivåerna grundnivå och avancerad nivå införs, där kursen fortfarande är den centrala enheten, innebär det enligt regeringens bedömning att varje kurs bör nivåbestämmas. Det förslag till beskrivning av nivåerna i högskolelagen som redovisas i nästa avsnitt bör enligt regeringens bedömning kunna tjäna som riktlinjer för nivåbestämning av kurser. Sådana riktlinjer har efterlysts av flera instanser i remissvaren på projekt- gruppens slutrapport. I nästa avsnitt framgår också att regeringen bedömer att samma kurs inte bör kunna tillhöra grundnivå för vissa studenter och avancerad nivå för andra studenter. För att enskilda utbildningsanordnare skall få tillstånd att utfärda examina som regleras med stöd av högskolelagen ställs det i lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina krav på den utbildning hos anordnaren som skall leda fram till en sådan examen. Om en indelning av högre utbildning i tre nivåer och placering av examina på dessa nivåer genomförs för universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen skall enskilda utbildningsanordnare kunna få tillstånd att utfärda examina på de olika nivåerna. Motsvarande krav som i högskolelagen ställs på utbildning på var och en av de tre nivåerna skall då också ställas på utbildning hos en enskild utbildningsanordnare som leder fram till en examen på respektive nivå. En sådan anpassning sker genom att det i lagen om tillstånd att utfärda vissa examina anges att de krav som enligt 1 kap. högskolelagen gäller för utbildningen skall uppfyllas för att utbildningsanordnaren skall få tillstånd att utfärda en viss examen. Därtill skall som också de särskilda krav som regeringen föreskriver om i beskrivningen för varje examen vara uppfyllda. I propositionen Högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169) anfördes att kraven för examenstillstånd, förutom de särskilda kraven för varje examen, skall vara de allmänna krav och mål som finns i 1 kap. högskolelagen. Det påpekades att det t.ex. följer av dessa bestämmelser att utbildningen skall vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. I lagen om tillstånd att utfärda vissa examina anges att utbildningen skall vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund eller så vitt avser forskarutbildning på vetenskaplig grund. I syfte att förtydliga att de allmänna kraven i högskolelagen skall ställas också på enskilda utbildningsanordnare av högskoleutbildning föreslår regeringen att det i lagen tydligt anges såsom det uttrycks i 2 § högskolelagen att utbildningen skall vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet. Regeringen anser att universitet och högskolor har ett stort ansvar när det gäller att erbjuda utbildning som motsvarar efterfrågan från personer som önskar fortbilda sig eller vidareutbilda sig. Dock är fortbildning och vidareutbildning ingen egen utbildningskategori, utan det är individens syfte med utbildningen som avgör om den kan sägas vara fortbildning eller vidareutbildning. Därför föreslår regeringen att det inte skall anges i högskolelagen att det i högskoleutbildning ingår även fortbildning och vidareutbildning. 6.2.2Beskrivning av utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå Regeringens förslag: Utbildning på grundnivå skall bygga på kunskaper från gymnasieskolan. Det som anges i högskolelagen (1992:1434) som allmänna mål för grundläggande högskoleutbildning skall utgöra beskrivning av vad som karaktäriserar utbildning på grundnivå. Utbildning på avancerad nivå skall bygga på kunskaper från utbildning på grundnivå och skall karaktäriseras av fördjupning och högre grad av självständighet i förhållande till utbildning på grundnivå. Utbildning på forskarnivå skall bygga på kunskaper från utbildning på avancerad nivå. Det som anges i högskolelagen som allmänna mål för forskarutbildning skall utgöra beskrivning av vad som karaktäriserar utbildning på forskarnivå. Regeringens bedömning: Lärosätena bör ange mål för varje kurs på grundnivå och avancerad nivå. förslag: Högskolelagens (1992:1434) övergripande mål för forskarutbildning, vilken utredningen förslår skall benämnas doktorsutbildning, skall ändras till att Doktorsutbildningen skall, utöver vad som gäller för grundläggande högskoleutbildning, ge de fördjupade kunskaper och färdigheter som behövs för att på vetenskaplig eller konstnärlig grund identifiera, formulera och behandla komplexa problem och frågeställningar. Remissinstanserna: Förslaget om namnbyte från forskarutbildning till doktorsutbildning har fått ett blandat mottagande. Tillstyrkanden och avstyrkanden förekommer i princip i lika stor utsträckning bland lärosätena. Bland fackförbund och doktorandorganisationer finns en svag övervikt åt ett avstyrkande. Bland andra anser att samhället i ökande grad har behov av individer med skolning som självständiga forskare och att en ändrad benämning därför inte är motiverad. En majoritet av dem som yttrat sig över förslaget till övergripande mål i högskolelagen avstyrker utredningens förslag. Flera instanser ser den föreslagna målformuleringen som en devalvering av dagens forskar- utbildning och anser att dagens ambition inte får sänkas. Kompletterande förslag: Utbildning på grundnivå skall bygga på kunskaper från gymnasieskolan. De målbeskrivningar som gäller för grundläggande högskoleutbildning enligt 1 kap. 9 § högskolelagen skall gälla för utbildning på grundnivå. Utbildning på avancerad nivå skall bygga på kunskaper från utbildning på grundnivå. Utbildning på avancerad nivå skall innebära betydande fördjupning eller annan vidareutveckling i förhållande till utbildning på grundnivå. Utbildning på avancerad nivå skall, utöver vad som gäller utbildning på grundnivå, syfta till att ge studenterna förmåga att själv- ständigt integrera och använda kunskaper, hantera komplexa företeelser, frågeställningar och situationer, formulera och lösa problem på grundval av ofullständig information samt syfta till att ge beredskap för forskning och utvecklingsarbete eller för yrkesverksamhet som ställer stora krav på självständighet. Utbildning på forskarnivå skall bygga på kunskaper från utbildning på avancerad nivå. De mål för forskarutbildning som gäller enligt 1 kap. 9 § högskolelagen skall gälla för utbildning på forskarnivå. Remissinstanserna: De flesta remissynpunkter gäller förslaget till beskrivning av den avancerade nivån. Den vanligaste invändningen gäller uttrycket att utbildningen skall ge studenterna eftersom detta beskriver studenten som en passiv mottagare. Flera instanser har argumenterat för ytterligare preciseringar av vilka kunskaper studenten bör ha uppnått på varje nivå. och har efterlyst förtydligande av uttrycket betydande fördjupning eller annan vidareutveckling. Flera konstnärliga högskolor i vill göra tillägget att utbildning på avancerad nivå skall utveckla studenternas förutsättningar för konstnärligt utvecklingsarbete. anser att de föreslagna målen för den avancerade nivån är mycket mer begränsade än de som gäller för grundnivån samt att målformuleringarna för de olika nivåerna är olika slags texter som inte harmoniserar med varandra och att en enhetlig struktur saknas. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt nuvarande bestämmelser i högskolelagen (1992:1434) skall grundläggande högskoleutbildning bygga på kunskaper från gymnasie- skolan. Forskarutbildning skall bygga på en grundläggande högskole- utbildning. Med införandet av en avancerad nivå i den högre utbild- ningen blir denna en mellannivå som enligt regeringens uppfattning skall bygga på utbildning på grundnivå. Utbildning på forskarnivå skall således bygga på utbildning på avancerad nivå. Därmed bygger utbildning på var och en av de tre nivåerna på kunskaper från tidigare nivå, såsom utbildningsministrarna kommit överens om inom ramen för Bolognaprocessen. I 1 kap. 9 § högskolelagen anges allmänna mål för all grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning. I samtliga examensbeskrivningar i examensordningen, bilaga 2 till högskoleförord- ningen (1993:100) och bilagan till förordningen (1993:221) för , hänvisas till dessa mål. För de generella examina är denna hänvisning till de allmänna målen det enda som anges under rubriken mål. Av remissvaren på det kompletterande förslaget framgår att beteckningen allmänna mål på det som beskrivs i 1 kap. 9 § högskolelagen uppfattas som en beskrivning av vad studenten skall uppnå i sin utbildning. Det är regeringens uppfattning att det är i examensbeskrivningarna som det tydligt bör framgå vilka kunskaper och färdigheter, förmågor och förhållningssätt eller annat, som studenten skall ha uppnått vid examen. Regeringen avser, vilket redovisas i avsnitt 6.3, att se över samtliga examensbeskrivningar så att utförliga, tydliga och enhetliga beskrivningar ges för varje examen. I examensbeskrivningarna bör det ingå utförliga mål för varje examen uttryckta som förväntade studie- resultat. I stället för att i högskolelagen ange allmänna mål för utbildningen föreslår regeringen att utbildningen på de tre nivåerna inom den högre utbildningen skall beskrivas tydligt i en bestämmelse för varje nivå. Detta har, som beskrivits i föregående avsnitt, efterfrågats av remiss- instanserna och är en viktig förutsättning för att utbildning på de tre nivåerna skall bli jämförbara mellan lärosätena. Eftersom det, såsom anges i föregående avsnitt, är varje kurs som skall nivåbestämmas finns det också ett behov av att i lagen beskriva vad som karaktäriserar utbild- ning på en viss nivå, snarare än att sätta upp mål för vad som skall upp- nås efter genomgången utbildning. Nivåbeskrivningarna föreslås innehålla dels en beskrivning av utgångs- nivån för utbildning på respektive nivå, dels en beskrivning av vad som karaktäriserar utbildning på respektive nivå. I det följande presenteras var och en av nivåerna. Regeringen föreslår att utbildning på grundnivå skall bygga på kunskaper från gymnasieskolan på samma sätt som gäller för den grund- läggande högskoleutbildningen. Regeringen anser att det som anges som allmänna mål för grund- läggande högskoleutbildning i 1 kap. 9 § högskolelagen fortsättningsvis skall utgöra beskrivning av utbildning på grundnivå i den nya strukturen. Beskrivningarna av utbildning på de två nivåerna ovanför grundnivån avser således vad som skall karaktärisera utbildning på dessa nivåer utöver vad som gäller för grundnivån. Även om studenten alltså inte är subjektet i beskrivningen av utbildning på grundnivå eller övriga nivåer, föreslår regeringen att nuvarande något passiva uttryck att utbildningen skall ge studenterna förmåga ändras till att utbildningen skall utveckla studenternas förmåga . Motsvarande formulering föreslås gälla även för utbildning på de två övriga nivåerna. I enlighet med grundtankarna i Bolognaprocessen förutsätter den andra nivån, dvs. den avancerade nivån, tidigare kunskaper som inhämtats inom högre utbildning. Regeringen föreslår således att utbildning på avancerad nivå skall bygga på kunskaper från utbildning på grundnivå. Det är enligt regeringens uppfattning väsentligt att beskrivningen av utbildning på avancerad nivå avspeglar att utbildning på denna nivå innebär en fördjupning i förhållande till utbildning på grundnivå.