prop · GS0383 · 2005-02-03 00:00:00 — Propositionens huvudsakliga innehåll inrättade regeringen ett nationellt råd för samordning och stöd till drabbade med anledning av naturkatastrofen i . I rådets uppgifter ingår bl.a. att inrätta en funktion med uppgift att underlätta kontakterna mellan myndigheterna och de drabbade samt anhöriga till katastrofens offer. Regeringen beslutade vidare att tillsätta en kommission för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen. Kommissionen skall utvärdera hur riksdag, regering och de centrala myndigheterna har agerat med anledning av katastrofen. I kommissionens uppdrag ingår bl.a. att aktivt bjuda in enskilda att dela med sig av sina erfarenheter av hur samhället förmått möta deras behov av hjälp och stöd. Rådet och kommissionen har framfört att det i vissa delar av dessa organs verksamhet kan väntas förekomma uppgifter om enskildas personliga förhållanden som kan vara integritetskänsliga och att dessa uppgifter kan behöva skyddas av sekretess. I propositionen föreslås därför att sekretess skall gälla för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i kommissionens verksamhet för utvärdering av den nationella krishanteringsförmågan med anledning av naturkatastrofen i , om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Det föreslås vidare att det skall gälla sekretess för motsvarande uppgifter hos rådet i den del av rådets verksamhet som avser kontakter med dem som drabbats av katastrofen och anhöriga till katastrofens offer, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. De föreslagna ändringarna i sekretesslagen (1980:100) föreslås träda i kraft dagen efter den dag då lagen publicerats i . Innehållsförteckning 1 Beslut 3 2 Lagtext 4 2.1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 4 3 Ärendet och dess beredning 7 4 Sekretess hos rådet och kommissionen 8 4.1 Allmänna handlingar och sekretess 8 4.2 Bestämmelser om sekretess 8 4.3 Överväganden 9 5 Ekonomiska konsekvenser 16 6 Ikraftträdande 16 7 Författningskommentar 16 Bilaga 1 Lagförslaget i promemorian Sekretess hos den kommission och det råd som har inrättats med anledning av naturkata- strofen i för uppgift om enskilds personliga och eko- nomiska förhållanden (dnr Ju2005/707/L6) 18 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över promemorian Sekretess hos den kommission och det råd som har inrättats med anledning av naturkatastrofen i för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska för- hållanden (dnr Ju2005/707/L6) 20 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag 21 Bilaga 4 Lagrådets yttrande 24 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 25 1 Beslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). Vidare föreslår regeringen att beslutar att förkorta motionstiden . 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 9 kap. 26 § och 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100)1 skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 kap. 26 §2 Sekretess gäller hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för sådan granskning, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden 1. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för sådan granskning, 2. hos det nationella rådet för samordning och stöd till drabbade med anledning av naturkatastrofen i i den del dess verksamhet avser kontakter med de drabbade och anhöriga till katastrofens offer, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden hos kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i i dess verksamhet för sådan utvärdering, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Nuvarande lydelse 16 kap. 1 §3 Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 3. denna lag enligt - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 9 kap. 26 § såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Föreslagen lydelse 16 kap. 1 § Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1-8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 3. denna lag enligt - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 9 kap. 26 § första stycket 1 såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Denna lag träder i kraft dagen efter den dag då lagen enligt uppgift på den kommit ut från trycket i . 3 Ärendet och dess beredning En kraftig jordbävning inträffande utanför . Den flodvåg som följde drabbade ett mycket stort område i . Påfrestningarna på de drabbade länderna i regionen är ofattbart stora och katastrofen drabbade även de många svenskar som vistades i regionen. inrättade regeringen ett nationellt råd för samordning och stöd med anledning av naturkatastrofen i (dir. 2005:1). Rådet skall bl.a. samordna de svenska myndigheternas insatser med anledning av naturkatastrofen och inrätta en funktion för kontakter med de drabbade samt anhöriga till katastrofens offer. Rådet skall fortlöpande informera regeringen om sitt arbete och lämna en samlad redovisning av arbetet. Regeringen beslutade vidare att tillsätta en kommission för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i (dir. 2005:3). Kommissionen skall utvärdera hur riksdag, regering och de centrala myndigheterna har agerat med anledning av katastrofen. I kommissionens uppdrag ingår bl.a. att aktivt bjuda in enskilda som berörts av katastrofen att dela med sig av sina erfarenheter av hur samhället förmått möta deras behov av hjälp och stöd. Kommissionen skall redovisa sitt uppdrag . Kommissionen och rådet har under hand framfört att det finns behov av sekretesskydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i delar av kommissionens och rådets verksamhet. En departementspromemoria med ett förslag till en ändring i sekretesslagen (1980:100) har därför utarbetats inom (dnr Ju2005/707/L6). Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissinstanserna har även givits tillfälle att lämna synpunkter på promemorian vid ett av anordnat remissmöte . Inkomna remissyttranden och en sammanställning över de synpunkter som framfördes vid remissmötet finns tillgängliga i (dnr Ju2005/707/L6). I lagstiftningsärendet har samråd skett med företrädare för riksdagspartierna. Eftersom det är angeläget att kommissionen och rådet ges bästa möjliga förutsättningar att utföra sina uppdrag bör lagen träda i kraft dagen efter den dag då den kommit ut från trycket i . Av detta skäl finns det anledning för att besluta om förkortad motionstid för följdmotioner till propositionen. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. 4 Sekretess hos rådet och kommissionen 4.1 Allmänna handlingar och sekretess Enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Begreppet myndighet i TF och sekretesslagen (1980:100) omfattar i enlighet med regeringsformens terminologi samtliga statliga och kommunala organ med undantag för och de kommunala beslutande församlingarna. Såväl de sistnämnda organen som vissa andra organ jämställs dock med myndigheter vid tillämpning av såväl TF som sekretesslagen (2 kap. 5 § TF och 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen). Rådet och kommissionen är sådana organ som omfattas av TF:s och sekretesslagens myndighetsbegrepp. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF angivna grunder. Dessa grunder är: 1. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellan-folklig organisation, 2. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4. intresset att förebygga eller beivra brott, 5. det allmännas ekonomiska intresse, 6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, 7. intresset att bevara djur- eller växtart. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i en särskild lag eller, undantagsvis, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen. I den mån sådana handlingar som finns hos rådet eller kommissionen utgör allmänna handlingar skall de således lämnas ut på begäran, om inte en eller flera sekretessbestämmelser hindrar utlämnandet. 4.2 Bestämmelser om sekretess Sekretess till skydd för det allmänna Vissa sekretessbestämmelser har givits en sådan utformning att de gäller hos alla myndigheter. Så är t.ex. fallet med utrikes- och försvarssekretessen (2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen). En annan sekretessbestämmelse som också gäller hos alla myndigheter är 5 kap. 8 § sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer eller planering och förberedelser för hantering av sådana situationer, om det kan antas att det allmännas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften röjs. I den mån uppgifter som omfattas av sekretess enligt dessa bestämmelser lämnas över till kommissionen eller rådet gäller sekretessen således även hos dessa organ. Sekretess till skydd för enskilda De flesta sekretessbestämmelser är dock begränsade till att gälla i vissa typer av ärenden, i en viss verksamhet eller hos en viss myndighet. Till exempel följer av 9 kap. 11 § sekretesslagen att sekretess gäller hos och utrikesrepresentationen för uppgift i ärende om ekonomiskt bistånd, biträde i rättslig angelägenhet eller utredning eller annat liknande bistånd, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Under samma förutsättning gäller sekretess hos polismyndighet för sådan uppgift om enskildas personliga förhållanden som hänför sig till verksamhet som enbart innefattar hjälp eller annat bistånd åt enskild (7 kap. 19 § första stycket 1). Inom hälso- och sjukvården samt gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men (7 kap. 1 och 4 §§). Uppgifter som enskilda lämnar om sina personliga förhållanden till nämnda myndigheter kan således omfattas av sekretess hos dessa myndigheter. Av bestämmelserna i 13 kap. sekretesslagen följer att sekretess i vissa fall förs över till en annan myndighet. Bestämmelserna om överföring av sekretess är dock inte tillämpliga på vare sig rådet eller kommissionen. Den sekretess till skydd för enskilda som enligt de angivna bestämmelserna kan gälla hos och utrikesrepresentationen, polismyndigheten eller inom hälso- och sjukvården och gäller alltså inte hos rådet eller kommissionen. Raka och omvända skaderekvisit Sekretessen är enligt vissa bestämmelser absolut. De flesta sekretessbestämmelser är emellertid försedda med någon form av skaderekvisit. I de fall sekretess bara gäller om det kan antas att någon form av skada uppkommer om uppgiften lämnas ut är bestämmelsen försedd med ett s.k. rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgiften är offentlig. När sekretess gäller, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att viss angiven skada uppstår, är bestämmelsen försedd med ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgiften omfattas av sekretess. 4.3 Överväganden Regeringens förslag: Sekretess skall gälla hos rådet för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Hos kommissionen skall sekretess för motsvarande uppgifter gälla, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Promemorians förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag såvitt gäller rådet. När det gäller kommissionen innebär promemorians förslag dock att sekretess skall gälla med ett s.k. omvänt skaderekvisit. Promemorians förslag innebär vidare att den tystnadsplikt som föreslås för rådet och för kommissionen skall ha företräde framför meddelarfriheten. Remissinstanserna: Rådet, kommissionen, , , och () tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Rådet anser dock att lagtexten, till den del den avser rådet, eventuellt kan avgränsas genom att det anges att sekretessen bara skall gälla i "rådets funktion för att underlätta kontakterna mellan myndigheterna och de drabbade och anhöriga till katastrofens offer". Kommissionen anser att enskilda som vänder sig till kommissionen måste kunna välja om deras uppgifter skall bli offentliga eller inte för att kommissionen skall få bästa möjliga underlag för sin utvärdering. Enligt kommissionen är det bara uppgifter om namn eller andra uppgifter som kan härledas till en viss person som kan komma att behöva sekretessbeläggas. Kommissionen har inga bestämda uppfattningar när det gäller frågan om vilket skaderekvisit som skall väljas eller i frågan om meddelarfrihet. KBM har tillagt att det kan tänkas att enskilda skickar kopior av sina brev till kommissionen eller rådet till andra myndigheter, t.ex. eller KBM och att uppgifterna kan behövas skyddas av sekretess även hos dessa myndigheter. När det gäller förslagets lagtekniska konstruktion anser att det underlättar för arkivmyndigheten om sekretessen hos kommissionens för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet även fortsättningsvis regleras i paragrafen på det sätt som föreslås och att den därför inte bör överföras till en övergångsbestämmelse. Enligt ombudsmän () är det tvivelaktigt om man med den begränsade beredning som förevarit skall lagstifta i de ämnen som berörs i promemorian. Med hänsyn till de utomordentligt speciella omständigheterna som föranlett förslaget motsätter sig emellertid inte JO att så sker. Det kan enligt JO vidare ifrågasättas om man inte skulle kunna uppnå ett tillräckligt gott skydd för de aktuella uppgifterna med ett rakt skaderekvisit. En sådan ordning skulle svara bättre mot den öppenhet och insyn som bör prägla kommissionens arbete. Med beaktande av att uppgifterna till övervägande del torde vara av den art, som inom och sjukvården skyddas av ett omvänt skaderekvisit, godtar dock JO att ett sådant skaderekvisit har valts. JO hade dock gärna sett att frågan hade övervägts närmare. När det gäller den föreslagna sekretessen hos rådet anser JO att avgränsningen av det sekretessbelagda området, som ansluter sig till beskrivningen av rådets uppgifter i direktivet, är ägnad att skapa tolkningssvårigheter och inte motsvarar grundlagens krav på att begränsningar i offentlighetsprincipen skall anges noga. Justitiekanslern () har anfört liknande synpunkter avseende beredningen och valet av skaderekvisit samt, när det gäller frågan om meddelarfriheten bör inskränkas, anfört att det bör beaktas att även kommissionens granskning senare kan komma att granskas. Kammarrätten i har anfört att begreppet "enskilds personliga och ekonomiska förhållanden" även kan komma att omfatta uppgifter om beslutsfattare på enskilda myndigheter, vilket knappast varit tanken. Kammarrätten har dock i övrigt ingen invändning mot förslaget. har inget att erinra mot förslaget till den del det avser rådet eftersom rådets verksamhet syftar till att hjälpa drabbade och deras anhöriga framöver. Kommissionen har dock en granskande funktion. Med hänsyn härtill anser att sekretessen till skydd för enskilda bör gälla med ett s.k. rakt skaderekvisit hos kommissionen, dvs. presumtionen bör vara att uppgifterna är offentliga. Tidningsutgivarna avstyrker förslaget att ett omvänt skaderekvisit skall gälla och att meddelarfriheten skall inskränkas. Tidningsutgivarna förordar i stället ett rakt kvalificerat skaderekvisit, dvs. att det skall gälla sekretess om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Enligt Tidningsutgivarna måste det ankomma på rådet och kommissionen att i sina kontakter med enskilda efterhöra deras inställning i denna fråga. Skälen för regeringens förslag Behovet av skydd för enskilds personliga förhållanden Kommissionen skall utvärdera samhällets förmåga att hantera de påfrestningar som naturkatastrofen i inneburit. Den skall särskilt belysa hur riksdag, regering och de centrala myndigheterna hanterat denna situation. Rådet skall samordna de svenska myndigheternas insatser för att hjälpa och stödja dem som bor och vistas i och som har drabbats av katastrofen. Det ligger i sakens natur att uppdragen skall präglas av öppenhet och möjlighet till insyn. Den sekretess till skydd för det allmänna som följer av befintliga bestämmelser framstår därför som fullt tillräcklig. I kommissionens uppdrag ingår emellertid även att aktivt bjuda in enskilda som berörts av katastrofen att dela med sig av sina erfarenheter av hur samhället förmått möta deras behov av hjälp och stöd. Det kan därför komma att lämnas skriftliga och muntliga uppgifter till kommissionen som t.ex. avser enskilds fysiska eller psykiska hälsa samt familjeförhållanden. När det gäller rådet ingår det bl.a. i rådets uppdrag att inrätta en funktion för att underlätta kontakterna mellan myndigheter och de drabbade samt anhöriga till katastrofens offer. I den mån kontakter mellan kommissionen respektive rådet och enskilda leder till att det hos dessa myndigheter kommer att förvaras allmänna handlingar som innehåller sådana uppgifter om enskildas personliga förhållanden - t.ex. i form av brev med personliga berättelser om svåra upplevelser - finns det inte någon bestämmelse i sekretesslagen som kan åberopas som hinder för att lämna ut uppgifterna. Det är angeläget att enskilda i förtroende skall kunna vända sig till kommissionen och rådet. För att enskilda skall känna trygghet i kontakterna med kommissionen och rådet bör ett sekretesskydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden införas. Självfallet innebär inte detta någon inskränkning i den enskildes rätt att i stället välja att yttra sig öppet. Behovet av skydd för enskilds ekonomiska förhållanden För en fysisk person innefattar begreppet "personliga förhållanden" även upgifter om dennes ekonomi. När begreppet "ekonomiska förhållanden" används i sekretesslagen beträffande enskilda avses således främst juridiska personers affärs- och driftsförhållanden. Även för sådana uppgifter finns det ett behov av sekretesskydd hos kommissionen och rådet. Det kan nämligen vara så att enskilda drivit företag som har fått svårigheter på grund av följder av katastrofen. Även uppgifter om företag i t.ex. resebranschen kan behöva skyddas. Olika sätt att åstadkomma ett sekretesskydd I detta sammanhang aktualiseras regeringens möjlighet att med stöd av 11 kap. 5 § sekretesslagen föreskriva att sekretess, motsvarande den som enligt 4 § gäller hos Justitiekanslern, skall gälla i verksamhet som bedrivs av särskild som regeringen har tillsatt. Ett utnyttjande av denna möjlighet skulle för kommissionen innebära följande. Om kommissionen får in uppgifter från en annan myndighet gäller samma sekretess hos kommissionen som hos den andra myndigheten (11 kap. 4 § andra stycket första meningen). Om uppgiften förekommer i en handling som hos den andra myndigheten har upprättats med anledning av kommissionens verksamhet gäller dock ett särskilt kvalificerat skaderekvisit hos kommissionen, oavsett vilket skaderekvisit som skulle ha tillämpats hos den andra myndigheten. I sådana fall skall sekretess hos kommissionen nämligen endast gälla om det kan antas att allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs (11 kap. 4 § andra stycket andra meningen). Det sagda innebär att sekretesskyddet hos kommissionen för sådana uppgifter är svagare än hos den andra myndigheten. Av störst intresse är emellertid här kommissionens uppdrag att inhämta uppgifter direkt från enskilda. För sådana uppgifter kommer sekretess att gälla hos kommissionen under två förutsättningar, dels om uppgiften skulle ha varit sekretessbelagd hos den myndighet som ärendet får anses avse, dels om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs (11 kap. 4 § tredje stycket). Den första förutsättningen innebär ett krav på att uppgiften skulle ha skyddats av sekretess om den hade funnits hos den myndighet mot vilken en anmälan kan anses riktad eller hos vilken en anmäld befattningshavare har varit verksam då ett eventuellt fel begicks. Det finns dock skäl att anta att uppgifter som lämnas till kommissionen i många fall inte kommer att kunna anses hänförliga till någon myndighet i den mening som avses i paragrafen. Uppgifterna skulle därmed bli offentliga. Även om den första förutsättningen skulle vara uppfylld innebär den andra förutsättningen - det kvalificerade skaderekvisitet "betydande men" - ett förhållandevis svagt skydd för uppgifterna om enskildas personliga förhållanden. Det sagda har dessutom endast tagit sikte på uppgifter hos kommissionen. Rådet är inte någon sådan särskild som avses i 11 kap. 5 §. För uppgifter hos rådet är det överhuvudtaget inte möjligt att åstadkomma ett sekretesskydd på detta sätt. För att uppnå det skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som behövs bör det i stället införas en särskild bestämmelse i sekretesslagen som avser uppgifter hos såväl rådet som kommissionen.