prop · GS0372 · 2005-01-20 00:00:00 — Avgiften skall användas för den kommunala nämndens kostnader för provtagning och undersökning. Avgiftsnivån fastställs av . Enligt djurskyddsförordningen (1988:539) har kommunerna rätt att ta ut en avgift för sin tillsyns- verksamhet. Kommunerna fastställer själva avgiftens nivå. Avgifterna varierar mellan kommunerna. Behovet av förbättringar inom djurskydds- Regeringens bedömning: Det finns ett tydligt behov av förbättringar inom såväl djurskydds- som livsmedelstillsynen. Den lokala tillsynen bör generellt sett förstärkas och bli mer likvärdig över landet. De centrala tillsynsmyndigheternas ansvar för tillsynen bör tydlig- göras och stärkas. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Instämmer i allmänhet med promemorians Skälen för regeringens bedömning: Såväl livsmedelstillsynen som djurskyddstillsynen har varit föremål för ett flertal utredningar och Utredningarna och granskningarna har avgett betänkanden och rapporter i vilka det konstateras att den kom- munala tillsynens kvalitet, liksom dess omfattning, kraftigt varierar i landet och att den i många fall uppvisar stora brister. I två rapporter om livsmedelstillsynen som publicerats relativt har de centrala tillsynsmyndigheternas roll särskilt uppmärksammats. I rapporterna (revisorers rapport /02:7 Hur styr staten livsmedelstillsynen och 2001:33 Livsme- delsverkets stöd till den lokala livsmedelstillsynen) har viss kritik riktats mot det sätt på vilket leder och samordnar tillsynen. Kritiken går ut på att inte utnyttjar sin möjlighet att leda och samordna tillsynsverksamheten i önskvärd utsträckning. visar materialet att kommunala inspektörer och politiker efter- frågar mer stöd och bättre ledning från verket. Många inspektörer har också enligt revisorerna uttryckt önskemål om att tydligare krav ställs på politiker, inspektörer och chefer från centralt håll. självt har gett uttryck för uppfattningen att verkets uppdrag är begränsat till att ge information och råd och att verket därmed saknar möjlighet att effektivt styra kommunerna. Djurskyddstillsynen har granskats av . Resulta- tet redovisas i rapporten effektiv är djurskyddstillsynen? (RiR 2003:1). De brister som uppmärksammats vid granskningen rör enligt revisorerna i stor utsträckning omfattningen och utformningen av stöd och uppföljning av djurskyddsarbetet på lokal och regional nivå. Revisorerna menar bl.a. att inte har varit tillräckligt drivande som ansvarig myndighet för djurskyddet, vilket bl.a. lett till att enskilda inspektörer har varit tvungna att agera på egna initia- tiv utan stöd från arbetsgivare eller . Vidare kritiseras verket för att inte ha använt från kommunerna inrapporterade uppgifter för att följa upp den faktiska verksamheten i enskilda kommuner. Slutsatsen är att verket inte tillräckligt klart har kunnat tydliggöra för den enskilda kommunen vilka krav som ställs på en fungerande tillsyn. Granskningen visar också att framför allt distriktsveterinärerna efter- frågar större utbildningsinsatser från verkets sida. Slutligen menar revisorerna att det är angeläget att samarbetet mellan exempelvis kommunala inspektörer och distrikts- och besiktningsveterinärer utveck- las och förbättras. Enligt regeringens mening är det angeläget att djurskydds- och livsme- delstillsynen håller en hög och likvärdig kvalitet i hela landet. Konsumenterna har rätt att förvänta sig säkra livsmedel oberoende var i landet de bor och djur skall ha samma starka skydd oavsett i vilken kommun de finns. Det finns enligt regeringens uppfattning ett tydligt behov av förändringar av såväl djurskydds- som livsmedelstillsynen. Den lokala tillsynen måste generellt sett förstärkas och det är dessutom nöd- vändigt att tillsynen blir mer likvärdig över landet. Det är otvetydigt så att förutsättningarna att bedriva en effektiv tillsyn skiljer sig åt i kommunerna. Det är framför allt i de mindre kommunerna som tillsynen inte fungerar tillfredsställande. Detta kan ha sin grund i t.ex. svårigheter att rekrytera personal, otillräckliga resurser eller i att tillsynsverksamheten inte prioriteras särskilt högt i kommunen. Ett sätt för kommunerna att höja tillsynens kvalitet kan vara att i större utsträck- ning samverka över kommungränserna. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 6. De centrala och regionala tillsynsmyndigheterna har ett över- gripande ansvar för att tillsynen är effektiv och likvärdig inom landet respektive inom länet. Tillsynens kvalitet påverkas i hög grad av de centrala och regionala myndigheternas insatser. Som beskrivits i det föregående visar utredningar och granskningar, framför allt på livsme- delsområdet men även på djurskyddsområdet, entydigt att det finns ett behov av ett förbättrat stöd och en effektivare styrning framför allt från centralt håll. Enligt regeringens mening är det tydligt att de centrala myndigheternas styrande och samordnande insatser behöver stärkas. För att åstadkomma en effektivare och mer likvärdig tillsyn bör dels de instrument som finns på central nivå förstärkas, dels nya verktyg tillhandahållas på cen- Prop. 2004/05:72 tral och regional nivå. En effektiv tillsyn är beroende av att de operativa myndigheterna har tillräckliga resurser till sitt förfogande. Regeringen har beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna för- slag till ett avgiftssystem för foder-, djurskydds- och livsmedelstillsyn samt i relevanta fall tillsyn över lagstiftningen om djurhälsa (dir. 2004:140). Regeringen har således för avsikt att senare återkomma i den frågan. Redan nu bör dock enligt regeringens mening vissa förbättringar i finansieringen göras. Enligt gällande regelverk på livsmedelssidan kan kommunerna endast finansiera kostnader för provtagning och undersök- ning med den tillsynsavgift som betalas av den som bedriver verksamhet i en godkänd livsmedelslokal. Det är särskilt angeläget att den begränsningen nu tas bort. Detta bör i sin tur leda till att de av fastställda avgifterna generellt sett höjs och att kommunerna därigenom får möjlighet att avgiftsfinansiera en större del av tillsynsverksamheten. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 9. Regeringens förslag: Kommuner skall kunna träffa avtal om att tillsynsuppgifter som en kommun har skall fullgöras av en annan att en person som är anställd av en kommun skall få fatta beslut på en annan kommuns vägnar. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna Några remissinstanser menar att det är oklart på vilket sätt de båda föreslagna befogenheterna skiljer sig åt eller anser att förslaget av andra skäl framstår som otydligt. avstyrker förslaget på den grunden att tillsynen bör förstatligas. Skälen för regeringens förslag: Utredningar och rapporter rörande djurskydds- och livsmedelstillsynen har visat att många framför allt mindre kommuner har svårt att upprätthålla en tillfredsställande tillsyn. Detta beror i många fall på bristande finansiella resurser och på att till- synen inte har prioriterats i tillräcklig utsträckning. kan, när det gäller de minsta kommunerna, vara att den samlade kunska- pen inom livsmedelstillsynen och djurskyddstillsynen är kopplad till ett fåtal personer, vilket leder till en i verksamheten inbyggd sårbarhet. är det enligt 3 kap. 3 a § kommunallagen (1991:900) möj- ligt för kommunerna att samarbeta inom en gemensam nämnd om upp- gifter som är gemensamma. En sådan nämnd är en egen myndighet, men inte en egen juridisk person. Den kan därmed inte fatta beslut, ingå avtal eller anställa personal i eget namn. Beslut fattas formellt av den kommun som har tillsatt nämnden (prop. 1996/97:105 s. 36ff och s. arbetsformer som kommunallagen erbjuder kräver en relativt omfattande anpassning av organisation och arbetsformer och har sedan bestäm- melsen infördes inte utnyttjats i någon större utsträckning. Inom en del lagområden har möjligheter skapats för kommuner att anlita en annan kommun för att utföra vissa uppgifter. När det gäller samverkan om tillsyn ger exempelvis sådana möjligheter. Enligt bestämmelserna i (26 kap. 7 §) ges en kommun rätt att träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har enligt balken skall skötas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ett ärende. Kommunen får vidare, efter överenskommelse med en annan kommun, uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden. Upp- draget kan inte avse ärenden som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen, dvs. ärenden som exempelvis avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Enligt en enkät, som redovisas i en av publicerad rapport, Förutsättningar för den operativa tillsynen enligt , hade av kommunerna träffat någon form av avtal om samverkan. Mer informella samverkansformer, bl.a. inom olika sakfrågor och vid gemensamma tillsynskampanjer, förekommer enligt rapporten ganska ofta. Enkäten avsåg förhållandena , då fort- farande var förhållandevis ny. En möjlighet till samverkan genom avtal kan enligt regeringens mening vara av betydelse framför allt för mindre och resurssvaga kom- muner. Ett utökat samarbete skulle kunna minska sårbarheten i den enskilda kommunen och ge inspektörerna samma möjligheter att specialisera sig som inspektörer i större kommuner. Det kan framför allt i kommuner med mindre antal ärenden framstå som mer praktiskt att anlita en annan kommun för att utföra vissa uppgifter än att använda sig av kommunallagens samarbetsformer. Det kan också antas att möjligheten att samverka i denna form blir mer attraktiv om den kan användas mer generellt oberoende av vilken verksamhet som till- synen gäller. Sammantaget anser regeringen att kommunerna bör få samma möjlig- heter att anlita andra kommuner för att utföra uppgifter inom djurskydds- och livsmedelstillsynen som de har på miljötillsynsområdet. När det gäller den närmare innebörden av de föreslagna samverkans- möjligheterna kan följande sägas. En utgångspunkt för förslaget är att varje kommun skall behålla ansvaret för sin verksamhet även om kom- munen anlitar en person som är anställd i en annan kommun. Den före- slagna möjligheten att delegera själva beslutanderätten till andra kommuners personal innebär att den anställde ges rätt att handlägga vissa ärenden eller ärendetyper och fatta beslut i ärendena i den delegerande kommunens namn. Delegeringen medför inte att arbetsgivarförhållan- dena ändras utan delegaten är fortfarande formellt sett anställd i den andra kommunen. I sekretesshänseende kommer den anställde dock att betraktas som en del av den delegerande kommunen, jämför 1 kap. 6 § och 15 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100). Delegeringen skiljer sig till sin natur i princip inte från den delegering av beslutsrätt som en nämnd enligt kommunallagens bestämmelser har rätt att lämna till anställda i den egna kommunen. Därutöver innebär förslaget att kommunerna ges möjlighet att genom avtal lämna över vissa uppgifter till en annan kommun utan att beslutanderätten överlämnas. Det kan exempelvis röra sig om inspektioner, provtagningar eller andra Prop. 2004/05:72 utredningar av betydelse för tillsynen. 7Samordning och planering av tillsynsverksamheten Regeringens förslag: ansvar för samordning av tillsynsverksamheten skall komma till uttryck redan i livsmedelslagen. Begreppen central tillsyn, närmare tillsyn inom länet och till- syn inom kommunen skall utmönstras ur lagen. Den närmare ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndigheterna skall bestämmas av regeringen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det absoluta flertalet tillstyrker förslaget eller har inget att erinra mot det. tillstyrker förslaget men anser att formuleringen råd och hjälp felaktigt leder tanken till att verket skall hjälpa kommunerna i enskilda ärenden. Skälen för regeringens förslag: I livsmedelslagen beskrivs de olika tillsynsmyndigheternas ansvarsområden som central tillsyn, den när- mare tillsynen inom länet och tillsyn inom kommunen. I djurskydds- lagen talas om central tillsyn och tillsyn inom kommunen. Det är inte helt klart vad som avses med de olika begreppen eller vilka uppgifter som ingår i de utpekade myndigheternas tillsynsansvar. Livsmedels- verket utövar t.ex. både vad som brukar gå under benämningen tillsyns- vägledning, dvs. samordning och normgivning och egen operativ tillsyn, medan endast bedriver tillsynsvägledning. Enligt regeringens mening bör de begrepp som används i de båda lagarna slopas. De myndigheter som har uppgifter inom tillsynen bör i likhet med vad som gäller på område pekas ut i lagen, medan den närmare ansvarsfördelningen mellan myndigheterna bör före- skrivas av regeringen. Avsikten är dock inte att detta skall leda till någon förändring i myndigheternas nuvarande tillsynsansvar. ansvar för att samordna tillsynsverksam- heten framgår av djurskyddslagen. samordnings- ansvar kommer däremot till uttryck i förordningen (2001:1259) med instruktion för . I syfte att lyfta fram och tydliggöra stödjande och samordnande funktion bör den uppgif- ten enligt regeringens mening i likhet med vad som gäller i fråga om samordningsansvar följa direkt av livsme- delslagen. har ifrågasatt om uttrycket råd och hjälp är lämpligt i sammanhanget och i stället förordat formuleringen råd och stöd. Formuleringen råd och hjälp förekommer i djurskydds- lagen (25 § första stycket) och har där, såvitt framkommit, inte föranlett Regeringen anser därför att det är lämpligt Prop. 2004/05:72 att använda samma formulering i livsmedelslagen. Förbättrat centralt och regionalt stöd Regeringens bedömning: De centrala myndigheternas stöd till de lokala myndigheterna bör förbättras. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det absoluta flertalet remissinstanser instämmer i bedömningen eller har ingen erinran emot den. och påpekar att det regionala stödet redan i dag i stort sett bedrivs som i förslaget genom olika grupper, projekt- inriktad tillsyn och utbildningar. Flera länsstyrelser påtalar att det är viktigt att tillräckliga resurser tillförs för att uppgifterna skall kunna ut- föras på ett bra sätt. Flera instanser, bl.a. Kungl. och många kommuner nämner särskilt behovet av en webba- serad databas för rättsfall och Förbundet anser att det borde finnas en webbaserad kommunikationsplats där aktörerna inom tillsynen Vidare påtalar flera kommuner att det är viktigt att personalen hos de centrala myndigheterna är tillgänglig och att det ut- arbetas gemensamma checklistor och system för datorstödda inspektioner för att tillsynen skall bli så likvärdig som möjligt i landet. verket anser att det centrala stödet visserligen är viktigt men att det inte kan kompensera för en liten resurstilldelning hos den lokala tillsyns- Vidare framhåller att verket efter det att och revisorers rapporter publicerats har tydliggjort stödet till kommunerna genom en mängd åtgärder. delsverket anser vidare att länsstyrelsernas uppgifter bör preciseras. Livsmedelsföretagen menar att ansvarsfördelningen mellan regionala och centrala myndigheter är oklar. Några kommuner påtalar att den statliga styrningen inte får resultera i att tillsynen måste bedrivas på exakt samma sätt i alla kommuner. Ett fåtal instanser avstyrker förslaget av bl.a. prin- cipiella skäl, däribland i län samt och och kommuner avstyrker förslagen med hänvisning till att finansieringen inte är löst. Skälen för regeringens bedömning: Som redovisats tidigare efter- frågas från olika håll ett bättre stöd från de centrala myndigheterna. Regeringen noterar som positivt att har vidtagit åtgär- der för att tydliggöra stödet till kommunerna sedan rapporterna från och revisorer lagts fram. ringens mening kan dock en del ytterligare förstärkningar ske, framför allt när det gäller det aktiva stödet till kommunerna. ansvar för djurskyddstillsynen övertogs 2004 av den då nybildade . Mot bakgrund av den kritik som riktats mot arbete med tillsynen vill rege- ringen framhålla vikten av att prio- riterar den stödjande verksamheten. Åtgärder som särskilt efterfrågas från de lokala och regionala myndig- heterna och som därför bör prioriteras av de båda myndigheterna är bl.a. utökade utbildningsinsatser och förbättrad rådgivning och vägledning. En viktig aspekt i det löpande stödarbetet mot inspektörer och andra aktörer är tillgängligheten hos de centrala myndigheternas personal. Andra insat- ser som enligt regeringens mening bör utgöra ett prioriterat inslag i till- synen är stöd i form av centralt framtagen tillsynsmetodik, malldokument och checklistor. Utarbetande och spridning av lättillgänglig information om tillämpningen av sanktionsbestämmelserna och andra väsentliga delar av livsmedels- och djurskyddslagstiftningen är andra åtgärder som kan bidra till en mer enhetlig tillsyn. I detta kan exempelvis ingå att ansvara för webbaserade databaser med bl.a. rättsfall inom området. En sådan insats kan anses vara mycket värdefull då tillgången på juridisk expertis ofta är begränsad, framför allt på nivå. Andra viktiga inslag i samordningsfunktionen är en regelbunden uppföljning av den lokala till- synen och initiativ till mer omfattande utvärderingar av olika delar av verksamheten. Länsstyrelserna har ett övergripande ansvar för att på regional nivå medverka till att upprätthålla och förbättra djurhälsan, djurskyddet och livsmedelskvaliteten. Tillsynsansvaret åvilar länsveterinärfunktio- nen. Det är enligt regeringens mening angeläget att länsstyrelsernas och länsveterinärens breda kompetens utnyttjas fullt ut i tillsynsarbetet. Behovet av samordnande insatser varierar, både till omfattning och in- riktning, i de olika länen. Det bör därför enligt regeringens uppfattning ankomma på den enskilda myndigheten att närmare bestämma hur till- synsarbetet skall utformas. Länsstyrelserna har av naturliga skäl större kunskaper om förhållandena inom det egna länet än vad den centrala myndigheten har. Rent generellt kan det därför konstateras att länsstyrel- serna har en viktig uppgift att fylla när det gäller att genom direkt råd- givning och kommunbesök stödja och påverka kommunerna inom länet. Den rådgivande och stödjande funktionen kan antas vara av särskilt stor betydelse för de mindre kommunerna som ofta saknar exempelvis juri- disk kompetens. Samarbetet med kommunerna kan bl.a. ske inom ramen för s.k. samordningsgrupper, vilket regeringen återkommer till i avsnitt 7.7. Det kan även finnas behov av utbildningsinsatser som är utformade med hänsyn till de behov som finns i länet. Andra viktiga inslag i läns- styrelsernas arbete är deltagandet i de centrala myndigheternas s.k. normerande inspektioner. Regeringen återkommer till dessa uppgifter i avsnitt 7.3. Inom djurskyddstillsynen har särskilda s.k. nationella tillsynsprojekt tidigare drivits av . Arbetet, som har tagits över av , har visat sig vara ett särskilt effektivt medel för att höja kvaliteten på tillsynen. Projekten inbegriper, förutom den centrala myndigheten, både länsstyrelserna och kommunerna och kan på grund av detta antas få särskilt stor genomslagskraft. Projekten, som sträcker sig över förhållandevis , omfattar vanligtvis en viss typ av djurhållning och inleds med att kommunerna föreslår vilka områden som bör täckas. Den centrala myndigheten utbildar därefter de regionala tillsynsmyndigheterna som i sin tur anordnar utbildningsdagar för kom- munerna inom respektive län. Under projektets s.k. fältfas genomför de kommunala djurskyddsinspektörerna tillsynsbesök med hjälp av centralt framtagna inspektionsprotokoll. Därefter sker en rapportering via läns- veterinärerna till som sammanställer resultatet i Resultatet av projektet har tidigare använts i Jordbruks- Prop. 2004/05:72 verkets arbete exempelvis när det gäller att utvärdera föreskrifter och ta initiativ till utbildningsinsatser. Intresset bland kommunerna har ökat och har lett till ökad kunskap hos myndigheterna och en lik- riktning av tillsynen i landet. De nationella tillsynsprojekten är enligt regeringens mening ett värdefullt instrument för att uppnå en bättre och mer likvärdig tillsyn i landet. Liknande projekt skulle därför med fördel kunna användas även inom livsmedelstillsynen. Regeringens bedömning: bör i likhet med ges rätt att utföra s.k. normerande inspektioner i syfte att styra och vägleda de myndigheter som utövar operativ tillsyn. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig i denna del instämmer i bedömningen eller har ingen erinran emot den, däribland i län, , Svenskt vatten och en helt övervägande majoritet av de kommuner som har yttrat och kommuner anser att länsstyrelserna bör genomföra inspektionerna eftersom saknar i föreslår att som ett komplement till normerande inspektioner kan länsstyrelserna själva anordna rådgivande inspektioner med grupper av inspektörer. och kommun föreslår att normerande inspektioner skall ske även på regional nivå. föreslår att normerande inspektioner även bör göras på gruppnivå där flera kommuner deltar. ningen men förutsätter att för att bedriva normerande inspektioner måste den ges möjlighet att bygga upp och finansiera en egen tillsynsorganisa- , , m.fl. kommuner påpekar att det är vik- tigt att den centrala myndigheten följer upp inspektionerna med åter- koppling, råd och rekommendationer. Några kommuner påpekar att det är viktigt att inspektionerna genomförs på ett sätt som är anpassat till de lokala myndigheternas villkor. Ett fåtal instanser avstyrker förslaget av bl.a. principiella skäl. Skälen för regeringens bedömning: Ett viktigt verktyg i Livsmedels- verkets samordnande tillsynsarbete är de s.k. normerande inspektioner som verket genomför hos kommunerna. Inspektionerna innebär att verket följer upp såväl förhållanden vid företaget som kommunens tillsyns- aktiviteter mot företaget. Erfarenheterna tyder på att de normerande inspektionerna utgjort ett effektivt medel för att påverka kommunerna. Regeringen anser därför att möjligheten att utföra normerande inspek- tioner bör införas även på djurskyddssidan. Det är av stor vikt att de normerande inspektionerna genomförs och dokumenteras på ett sådant sätt att inspektionerna kan fungera som ett verktyg för att utveckla och kvalitetssäkra kommunernas tillsynsverk- Detta betyder bl.a. att kommunerna alltid liksom när det gäller inspektioner bör få en återkoppling från den Prop. 2004/05:72 inspekterande myndigheten. En inspektion bör leda till att den inspekte- rande myndigheten begär in ett yttrande från en kommun som har upp- visat brister i tillsynen. De rapporter som upprättas från den inspekte- rande myndigheten bör innehålla konkreta rekommendationer om hur kommunen kan förbättra sin verksamhet. Inspektionerna kan självfallet också användas för att ge råd och stöd till de lokala myndigheterna. Länsstyrelserna har som framhållits tidigare ett regionalt tillsyns- ansvar, vilket innebär att myndigheterna förutsätts följa den kommunala verksamheten i den egna regionen. Mot den bakgrunden får det enligt regeringens uppfattning anses självklart att länsstyrelserna fortlöpande får del av inspektionsrapporterna och att de som tidigare betonats vid behov också ges tillfälle att aktivt medverka i inspektionsarbetet. Syftet med de normerande inspektionerna är framför allt att öka likriktningen i tillsynen. De centrala myndigheterna är de myndigheter som kan förväntas ha fullgod kännedom om förhållandena över hela landet. Det framstår därför enligt regeringens uppfattning som naturligt att såsom central myndighet för djurskyddet tilldelas den föreslagna befogenheten. Länsstyrelsernas mer detaljerade kunskaper om förhållandena i respektive län är dock av avgörande bety- delse för arbetet, varför de regionala tillsynsmyndigheterna bör delta aktivt i inspektionerna för att utbytet skall bli så stort som möjligt.