prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — Genom miljöinformationsdirektivet upphävs rådets direktiv /313/EEG av om tillgång till miljöinformation. skall medlemsstaterna rapportera om de erfarenheter som gjorts i samband med tillämpningen av det nya direktivet. De skall vidarebefordra rapporten till kommissionen . 4.9Direktivet om allmänhetens deltagande Flera EG-rättsakter på miljöområdet innehåller bestämmelser om allmänhetens deltagande i beslutsprocesser. Exempel på sådan lagstift- ning är rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB- direktivet) och rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC- direktivet). I syfte att genomföra Århuskonventionens bestämmelser om allmän- hetens deltagande i beslutsprocesser har också ett nytt direktiv antagits, och rådets direktiv /35/EG av om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av direktiv /337/EG och direktiv /61/EG (EGT L156 25.6.2003 s. 17, Celex 3 2003L0035). Direktivet återges i bilaga 3. Förhandlingarna kring direktivet avslutades av en förlik- ningskommitté. stödde den träffade överenskommelsen. Direk- tivet skall vara genomfört i svensk rätt . Syftet med direktivet om allmänhetens deltagande är att utvidga och säkerställa allmänhetens rätt till deltagande i vissa beslutsprocesser på miljöområdet. Direktivet består i huvudsak av tre delar. Den första ger allmänheten rätt att delta vid utarbetandet av de planer och program med miljöanknytning (t.ex. avfallsplaner) som anges i sex direktiv. De båda andra delarna innebär ändringar i de s.k. IPPC- och MKB- direktiven och ger allmänheten en utvidgad rätt till information och möjlighet att delta i beslutsprocesserna under dessa direktiv, samt en rätt att inom samma område få beslut, handlingar och underlåtenheter prövade av domstol. Nedan presenteras direktivet och jämförs översikt- ligt med konventionen. Deltagande i utarbetandet av planer och program Medlemsstaterna skall se till att allmänheten på ett tidigt stadium ges möjligheter att på ett effektivt sätt delta i förberedandet och granskningen av de planer och program som kan behöva utarbetas enligt sex angivna direktiv, nämligen rådets direktiv om avfall (75/442/EEG), rådets direk- tiv om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (91/157/EEG), rådets direktiv om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (91/676/EEG), rådets direktiv om farligt avfall (91/689/EEG), och rådets direktiv om förpackningar och förpackningsavfall (94/62/EG) samt rådets direktiv om utvärderande och säkerställande av luftkvaliteten (96/62/EG). I den mån allmänheten deltar i utarbetandet av planer och program till följd av bestämmelserna i direktiv /42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan eller direktiv /60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område skall bestämmelserna i direktivet om allmänhetens deltagande inte tillämpas. De sistnämnda direktiven gäller inte heller planer och program som endast syftar till att tjäna nationellt försvar eller civil beredskap. Medlemsstaterna skall genom offentliggörande eller på annat lämpligt sätt säkerställa att allmänheten informeras om förslag till planer och program samt hålla information om sådana förslag tillgänglig för allmänheten. Vidare skall medlemsstaterna se till att allmänheten har rätt att yttra sig innan beslut om planer och program fattas och att det vid beslutsfattandet tas vederbörlig hänsyn till resultatet av allmänhetens deltagande. Allmänheten skall ges rimliga tidsramar för detta. Med allmänheten avses här fysiska och juridiska personer och, i enlig- het med nationell lagstiftning och praxis, sammanslutningar, organisa- tioner eller grupper av dessa. Detta överensstämmer med Århuskonven- tionen. I direktivet anges vidare att medlemsstaterna skall fastställa vem som har rätt att delta i enlighet med det sagda. Också detta överens- stämmer med konventionen. I direktivet preciseras dock att kretsen del- tagandeberättigade skall omfatta även icke-statliga organisationer, exempelvis sådana som främjar miljöskydd. Konventionen är mer all- mänt skriven i denna fråga. Där sägs endast att den myndighet som bestämmer vilka som skall få delta måste ta hänsyn till konventionens syfte. Direktivets bestämmelser om allmänhetens deltagande i planer och program är mer preciserade än den bestämmelse i Århuskonventionen som de bygger på (artikel 7). Århuskonventionen talar enbart om planer och program som hänför sig till miljön, medan direktivet tydligare preciserar vilka planer och program som hänför sig till miljön i och med uppräkningen av ett antal direktiv. Deltagande i samband med tillståndsprocesser knutna till MKB-direktivet Som ovan nämnts införs genom direktivet om allmänhetens deltagande ändringar och tillägg i två andra direktiv. I detta avsnitt behandlas ett av dessa, MKB-direktivet (rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt). Ändringarna och tilläggen är relativt omfattande, här redogörs för huvuddragen. I MKB-direktivet införs en definition av allmänheten (en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa). Dessutom införs en definition av den berörda allmänheten (den del av allmänheten som berörs eller som kan bli berörd, eller som har ett intresse av tillståndsförfarandet, varvid icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller kraven i nationell lagstiftning enligt denna definition skall anses ha ett intresse). Definitionerna överensstämmer med Århuskonventionen. Vidare görs ett tillägg i bilaga I till MKB-direktivet varigenom en ändring eller utvidgning av ett projekt som upptas i bilagan skall antas medföra betydande miljöpåverkan om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppfyller de kriterier som anges i bilagan. Av ändringarna följer att den berörda allmänheten på ett tidigt stadium skall ges möjlighet att på ett effektivt sätt delta i tillståndsförfarandet. Allmänheten skall genom offentliggörande eller på annat lämpligt sätt informeras i ett antal avseenden (om tillståndsansökan, huruvida pro- jektet omfattas av en miljökonsekvensbeskrivning, om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut, de viktigaste rapporter och råd som har tillsänts den behöriga myndigheten, ungefärligt angivande av när och var samt på vilket sätt information kommer att göras tillgänglig m.m.). Vidare skall medlemsstaterna se till att allmänheten har rätt att yttra sig till behöriga myndigheter innan beslut om tillstånd fattas. Rimliga tids- ramar för detta skall föreskrivas. De nya kraven innebär att MKB- direktivet i princip stämmer överens med Århuskonventionens krav. Medlemsstaterna skall fastställa de närmare bestämmelserna om hur allmänheten skall informeras (t.ex. genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen) och hur samråd skall ske med den berörda allmänheten (exempelvis skriftligen eller genom offent- lig utfrågning). Direktivet innehåller också bestämmelser om att medlemsstater som påverkas av projekt i en annan medlemsstat skall få delta effektivt i tillståndsförfarandet för projektet. Någon sådan motsvarighet finns inte i Århuskonventionen. När ett beslut i en tillståndsprocess fattats skall allmänheten informeras och ges tillgång till beslutets innehåll och eventuella villkor, de huvud- sakliga skälen och en eventuell beskrivning av åtgärder för att motverka de allvarligaste negativa effekterna. I Århuskonventionen finns en liknande bestämmelse. Medlemsstaterna skall vidare se till att den berörda allmänheten (inklu- sive miljöorganisationer) inom ramen för den nationella lagstiftningen har möjlighet att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtelse som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande prövad av domstol eller annat lagstadgat organ. Sådana förfaranden skall vara rättvisa, snabba och inte oöverkomligt dyra. Detta överensstämmer med Århuskonventionens krav. Deltagande i samband med tillståndsprocesser knutna till IPPC-direktivet I detta avsnitt behandlas de ändringar och tillägg som direktivet om all- mänhetens deltagande medför i IPPC-direktivet (rådets direktiv /61/EG av om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). Ändringarna och tilläggen är relativt omfattande. Nedan redogörs för huvuddragen. I IPPC-direktivet införs en bestämmelse som innebär att en ändring eller utvidgning av verksamheter som kontrolleras under direktivet skall anses vara väsentlig om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppfyller de kriterier eller tröskelvärden som anges i bilaga 1 till direktivet. På samma sätt som i MKB-direktivet införs en definition av allmän- heten (en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa) och den berörda allmänheten (den del av allmän- heten som berörs eller som kan bli berörd, eller som har ett intresse av beslutsförfaranden om utfärdande eller uppdatering av tillstånd eller till- ståndsvillkor, varvid icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller kraven i nationell lagstiftning skall anses ha ett intresse). På sätt som närmare anges i en ny bilaga (bilaga V) till IPPC-direktivet skall den berörda allmänheten på ett tidigt stadium ges möjlighet att på ett effektivt sätt delta i beslutsförfarandet som rör tillstånd för nya anläggningar, tillstånd för väsentlig förändring av en verksamhet och uppdatering av tillstånd. Detta betyder, liksom i MKB-direktivet och Århuskonventionen, att allmänheten på ett tidigt stadium skall ges information, erbjudas rätt att yttra sig samt att vederbörlig hänsyn skall tas till dess synpunkter. Efter att ett beslut har fattats skall den behöriga myndigheten infor- mera allmänheten på lämpligt sätt och tillhandahålla beslutets innehåll, inbegripet en kopia av tillståndet och eventuella villkor och senare upp- dateringar samt de skäl och överväganden som beslutet grundar sig på. Liksom i MKB-direktivet görs också en revidering av bestämmelserna om informationsutbyte och information till allmänheten i situationer där verksamheter har eller får effekter på miljön över gränserna. Medlemsstaterna skall vidare se till att den berörda allmänheten inom ramen för den nationella lagstiftningen har möjlighet att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtelse som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande prövad av Prop. 2004/05:65 domstol eller annat lagstadgat organ. 4.10Tillgång till rättslig prövning direktiv förhandlas Direktiven om miljöinformation och allmänhetens deltagande i besluts- processer innehåller även bestämmelser om rätt till överprövning. Be- stämmelserna bidrar till att genomföra delar av Århuskonventionens bestämmelser om tillgång till rättslig prövning. Europeiska kommissionen har föreslagit ett direktiv om den återstående delen av rätten till överprövning under Århuskonven- tionen, närmare bestämt artikel 9.3 (KOM(2003)624 slutlig). Artikel 9.3 rör möjligheten för den allmänhet, som motsvarar eventuella kriterier i den nationella lagstiftningen, att bestrida personers och myndigheters handlingar och underlåtenheter som strider mot miljöbestämmelserna i den nationella lagstiftningen. Direktivförslaget är mer preciserat än arti- kel 9.3 i konventionen och ger mindre utrymme för nationella lösningar än konventionen. Förslagets syfte är att i Europeiska gemenskapen säker- ställa enhetlighet i reglerna om allmänhetens tillgång till rättslig prövning samt att råda bot på problemet med att miljölagstiftningen inte genom- drivs i tillräcklig utsträckning. Direktivet är inte färdigförhandlat och behandlas inte vidare i denna proposition. Allmänt om Århuskonventionen och svensk Århuskonventionen inleds med en genomgång av grundläggande principer som slagits fast i tidigare traktater, bl.a. nämns deklarationerna från konferenserna i och . till konventionen erkänner att alla människor har rätt att leva i en hälsosam miljö och skyldighet att skydda och förbättra miljön för nu- varande och kommande generationer. Vidare uttalas att för att kunna utöva den rätten och fullgöra den skyldigheten erfordras att medborgarna har rätt att ta del av information, kan påverka beslutsfattandet och kan få beslut rättsligt prövade samt att medborgarna skall erbjudas stöd för att kunna utnyttja dessa möjligheter. I konventionstextens inledning uppmärksammas att hanteringen av miljöfrågor förbättras när allmänheten får information om kommande myndighetsbeslut och kan påverka dessa beslut. Därför är det angeläget att göra beslutsprocessen än mer öppen och därmed ytterligare stärka all- mänhetens stöd och förståelse för myndigheternas åtgärder på miljö- Parterna framhåller behovet av utbildning för ökad förståelse av miljön och hållbar utveckling. En viktig metod för spridning av kunskap är att utnyttja elektronisk media. Parterna framhåller även behovet av att verkställande organ och myn- digheter har tillräcklig kunskap om tillståndet i miljön och att denna integreras i beslutsfattandet. Slutligen påpekas att effektiva rättsmedel skall vara tillgängliga för såväl allmänhet som organisationer Prop. 2004/05:65 till skydd för deras rättigheter enligt konventionen. På samma sätt som i inledningen till konventionen återspeglas i miljö- balken att ett av målen för svensk miljöpolitik är att alla skall kunna leva i en god miljö. I portalbestämmelse slås fast att syftet med balken bl.a. är att tillförsäkra var och en en hälsosam och god miljö. I Århuskonventionens artikel 1 redovisas de allmänna åtaganden som staterna gör genom konventionen och syftet med konventionen. Parterna skall garantera allmänheten rätt att ta del av information, att delta i be- slutsprocessen och att påkalla rättslig prövning i vissa fall. Syftet är att bidra till allas rätt att leva i en miljö som är förenlig med god hälsa och välmående. Konventionens bestämmelser innebär i denna del inte någon förpliktelse att i det enskilda fallet garantera rätten till en god miljö. Dessa grundläggande bestämmelser skall dock beaktas vid val av metod att genomföra konventionen i den nationella rätten. Artikel 2 innehåller definitioner som avgränsar konventionens tillämp- ningsområde. Punkt 1 slår fast att med part menas en part till konven- tionen. Vilka som kan bli parter framgår av artiklarna 17 och 19. Definitionerna av allmänhet, myndighet, miljöinformation och deras förhållande till svensk rätt presenteras närmare i de sammanhang där de återkommer i konventionens övriga artiklar. Århuskonventionens artikel 3 innehåller allmänna bestämmelser om principiella skyldigheter för parterna avseende genomförandet av hela konventionen. Artikeln innebär också att andra medborgerliga rättigheter inte skall inskränkas till följd av konventionens bestämmelser. Som ett förtydligande av artikel 1 föreskrivs att parterna skall anta lagar och före- skrifter samt besluta om andra åtgärder som behövs för att genomföra konventionens bestämmelser. Varje part skall se till att allmänheten får behövlig hjälp av myndigheter för att utnyttja sina rättigheter. Av 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1986:223) framgår att svenska myndigheter har en serviceskyldighet. De skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhet. De skall även ta emot besök och telefonsamtal. Genom dessa bestämmelser lever svensk rätt upp till konventionens krav i denna del. Det pågår även mycket arbete med att göra svenska myndigheter mer tillgängliga, t.ex. inom ramen för arbetet med den så kallade 24-timmars- myndigheten. Myndigheter skall i allt större utsträckning vara tillgäng- liga via elektroniska hjälpmedel och på så sätt dels ha information lättill- gänglig, men även kunna ta emot meddelanden elektroniskt. (Jfr i denna del vidare avsnitten 6.2 och 6.6). Utbildning i och information om miljöfrågor skall främjas, vilket i också sker i stor utsträckning i såväl skolor som andra samman- hang. Här kan nämnas att i läroplanen för förskolan (Lpfö 98) anges att förskolans uppgift bl.a. är att lägga stor vikt vid miljö- och naturvårds- frågor. Enligt läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, förskole- klassen och fritidshemmet (Lpo 94) skall undervisningen belysa hur samhällets funktioner och vårt sätt att leva och arbeta kan anpassas för att skapa hållbar utveckling. I läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94, som gäller för gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, vuxenutbildning, statens skolor för vuxna och vuxenutbildning för utvecklingsstörda) anges bl.a. att miljöperspektivet i undervisningen skall ge eleverna insikter så att de kan dels själva medverka till att hindra skadlig miljöpåverkan, dels skaffa sig ett personligt förhållningssätt till de övergripande och globala miljö- frågorna. Satsningar görs även för att förbättra lärarnas kunskaper i miljöfrågor. Arbete sker också generellt för att i högre utbildningar arbeta konkret med miljöfrågor. Som exempel kan nämnas att har haft i uppdrag att verka för en integration av miljöaspekter i högskole- utbildningar. Ett antal högskolor och universitet har utbildningar direkt inriktade på miljöfrågor. Det pågår även kontinuerligt arbete med att informera i miljöfrågor, bl.a. genom miljöinformation på Internet. Som exempel på webbsidor med miljöinformation kan nämnas /kur och . (Jfr i denna del avsnitt 6.5). Information om Århuskonventionen och arbete med dess genomförande kan hittas på regeringens webbplats, under Miljö- och samhällsbyggnads- departementet, . I regeringens skrivelse Demokratipolitik (skr. 2003/04:110) noteras att det finns ett generellt behov av att öka kunskapen om bl.a. vilka möjligheter allmänheten har att delta i det samhälleliga arbetet. Det pågår forskning om demokratins mekanismer etc. Med ökad kunskap skall statens och kommunernas agerande för att underlätta och stödja med- borgarnas deltagande förbättras. Parterna skall vidare på lämpligt sätt erkänna och stödja organisationer eller grupper som arbetar med miljöfrågor. Att erkänna och stödja miljö- organisationer görs på många sätt i . Grunden är att dessa får verka fritt utan trakasserier vilket kan uppnås genom föreningsfrihet, mötesfrihet och yttrandefrihet. Föreningsfriheten är grundlagsfäst i 2 kap. 1 och 2 §§ regeringsformen. Föreningsfriheten är dessutom en mänsklig rättighet som genom flera konventioner förpliktigat sig att respektera (t.ex. Europakonven- tionen). Flertalet organisationer inom den ideella sektorn har associations- formen ideell förening. Tillskapandet av sådana föreningar underlättas av att det i är relativt enkelt att bilda en ideell förening. Det finns ingen generell lag om ideella föreningar. ningar åtnjuter även vissa skattelättnader jämfört med andra juridiska personer. I tas organisationernas kunskap tillvara genom t.ex. remiss- förfaranden och andra samrådsformer. Utöver remissförfarandet finns ett flertal formaliserade forum för samverkan och dialog mellan och företrädare för olika typer av föreningar och folkrörelser. För dialog med miljöorganisationer finns t.ex. kommissionen för hållbar utveckling. Det är en kommission under FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) som sammanträder med medverkande av organisationer. Även ekonomiskt lämnas bidrag till miljöorganisationer i . fördelade exempelvis till organisationer inom miljöområdet. fick , fick för stöd till verksamhet som stimulerar samarbetet mellan naturvården och kulturmiljövården och två och lämnades till ideella miljöorganisationers internationella arbete. Regeringens mål för folkrörelsepolitiken är att människor skall ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folk- rörelser och föreningar. Regeringen ser dessa grupper som viktiga före- trädare för olika typer av medborgargrupper och intressen, såsom miljö- frågorna. I demokratipropositionen (prop. 2001/02:80) konstaterade regeringen att medborgarsammanslutningarnas förutsättningar och möj- ligheter att delta i den politiska processen behöver utvecklas. Ett initiativ togs därför till ett forum för dialog mellan å ena sidan regeringen och dess myndigheter och å andra sidan företrädare för föreningslivet. Detta forum handlar om folkrörelsernas och föreningarnas generella villkor och förutsättningar när det gäller t.ex. lagstiftning och bidrag samt hur man på bästa sätt kan ta tillvara föreningslivets samlade kunskaper och resurser. I sammanhanget kan det även vara intressant att nämna att en översyn av den statliga folkrörelsepolitiken skall påbörjas under regeringens innevarande mandatperiod. En av utgångspunkterna för översynen skall vara medborgarnas engagemang i för dem viktiga frågor på nationell såväl som på EU-nivå och hur detta engagemang kan stimuleras. En annan utgångspunkt skall vara vilka faktorer som kan underlätta respektive försvåra medborgarnas organisering i olika typer av folk- rörelser och föreningar (regeringens skrivelse 2003/04:110 Demokrati- politik, s. 74). Konventionens bestämmelser skall inte hindra parterna att införa än större tillgänglighet när det gäller t.ex. information för allmänheten. Bestämmelserna får inte heller tolkas så att redan existerande rättigheter begränsas. I den mån svensk sekretess är mer begränsad än vad konven- tionen anger, eller en större allmänhet har rätt att delta i beslutsprocesser i än vad konventionen föreskriver, skall det alltså inte medföra att de svenska reglerna måste anpassas till konventionen. Avsikten med denna bestämmelse i artikel 3 borde också vara att inte i onödan bryta ner existerande väl fungerande system. Främja konventionens principer i internationella sammanhang Parterna förbinder sig vidare att arbeta för införande av konventionens principer också i beslutsprocesser inom internationella organisationer. Detta förhållningssätt stämmer väl överens med svensk strävan mot ökad öppenhet inom EU och i internationella sammanhang. Som exempel kan nämnas att i konventionsarbetet har ställt sig positiv till att det tas fram rådgivande riktlinjer för hur konventionens principer bäst kan få genomslagskraft i internationella beslutsprocesser. Vidare har inom ramen för den nordiska strategin för hållbar utveckling gemensamt med övriga nordiska länder uttalat en strävan efter att verka för att konventionens principer tillämpas inom områden som har betydelse för hållbar utveckling i och närområdena. beslutade vid världstoppmötet i , 2002, att delta i det s.k. Partnership for Principle 10 (PP 10). Ett initiativ som syftar till att främja medborgarnas rätt till miljöinformation, medverkan i besluts- processer och rättsäkerhet i miljöfrågor. övervägs förslag till svenska åtaganden inom ramen för PP 10 bl.a. i . Det skulle t.ex. kunna röra sig om stöd till utvärderingar av nuvarande arbete för öppenhet och deltagande på miljöområdet eller stöd till utvecklingssam- arbete mellan svenska och utländska s.k. non-governmental organisations (NGO) etc. har inom ramen för sitt Östeuropaprogram hållit kurser i miljörätt i bl.a. , och . Århuskonven- tionens principer har behandlats vid t.ex. rollspel om tillståndsprövning. Östeuropaprogram är en viktig del av miljö- bistånd till . Programmet är inriktat på att stödja miljömyndig- heterna att utveckla ett effektivt miljöarbete samt att uppfylla internatio- nella åtaganden såsom Århuskonventionen. Arbetet har även varit inrik- tat på de nya EU-medlemsländerna när de som kandidatländer skulle närma sig EU. Verksamheten kommer att riktas allt mer mot Ryss- land, och . Utan diskriminering eller trakasserier