prop · GS03147 · 2005-04-13 00:00:00 — Som flera av remissinstanserna framhållit måste emellertid principerna för vad som skall anses vara diskriminering och utformningen av ett diskrimine- ringsförbud som gäller försäkringar analyseras mer än vad som gjorts. En del av den analysen måste ta sin utgångspunkt i att ett avtal om försäkring i det enskilda fallet bygger på en riskbedömning från försäk- ringsgivarens sida. Med risk menas att det är osäkert om den händelse som försäkringen tar sikte på (t.ex. sjukdom, olycksfall eller dödsfall vid livförsäkring och brand, bilolycka eller stöld vid skadeförsäkring) kommer att inträffa eller inte. Försäkringens idé är att utjämna riskerna mellan medlemmarna i ett kollektiv. Denna idé förutsätter emellertid att en risk inte har realiserats innan försäkringen tecknas, och det skall i princip inte heller finnas tecken på att det håller på att ske. I den mån den försäkringstekniska riskbedömningen i det enskilda fallet pekar på en högre risk än den för kollektivet normala kan en person vägras försäkringsskydd eller erbjudas försäkring till sämre villkor, t.ex. mot en högre premie än den normala (jfr prop. 2002/03:65 s. 135). Avgörande i sammanhanget är hur det kollektiv som riskbedömningen baseras på definieras. Ett diskrimineringsförbud skulle innebära att vissa begräns- ningar skulle läggas på användningen av kön vid beräkningen av och utbetalningar. Den närmare utformningen av en sådan begränsning måste dock beredas vidare innan ett förslag till lagstiftning kan lämnas. Det finns vidare skäl att närmare analysera förutsättningarna för och eventuella konsekvenser av en händelseutveckling där försäkrings- bolagen i förändrar sina beräkningsgrunder men där motsvarande åtgärder inte vidtas i andra medlemsstater i EU. Skillnader i medlemsstaternas nationella bestämmelser avseende användningen av kön som en faktor vid beräkning av och utbetalningar med anledning av försäkringstjänster kan förväntas påverka konkurrensen mellan länderna. Om nu ensamt inför ett förbud skulle personer av det kön som missgynnas av ett förbud ges incitament att i stället söka sig till utländska försäkringsbolag som inte behöver tillämpa förbudet och därför kan erbjuda lägre för en viss försäkring. skulle personer i utlandet av det kön som gynnas av förbudet i högre utsträckning kunna komma att vända sig till de svenska bolagen. Följden av detta kunde bli s.k. moturval, dvs. att balansen mellan goda och dåliga risker rubbas i dessa bolag. I den mån detta inträffar skulle det Prop. 2004/05:147 leda till höjda eller ytterst till att bolag avstår från att meddela Därmed kan de personer som bäst behöver ett försäk- ringsskydd komma att drabbas av ännu sämre villkor eller i värsta fall hamna i s.k. försäkringsnöd. En annan möjlig konsekvens av ett diskri- mineringsförbud i skulle å andra sidan kunna vara att personer som gynnas av ett sådant förbud söker sig hit från andra EU-länder. Sannolikheten för en sådan utveckling behöver dock analyseras närmare och beror bl.a. på hur medlemsstaterna väljer att genomföra EG-direk- tivet. Regeringen presenterar mot denna bakgrund nu inget förslag till diskrimineringsförbud som gäller försäkringstjänster. Frågan måste utredas ytterligare. Det framstår som önskvärt att ett förtroendefullt samarbete med företrädare för försäkringsbranschen och andra berörda intressenter kan initieras. De försäkringstekniska frågor som uppstått i anslutning till frågan om ett diskrimineringsförbud som gäller försäkringstjänster har parallellt med EU-förhandlingarna nationellt i till viss del beretts med en referensgrupp. Gruppen har bestått bl.a. av företrädare för , , , i (LO), () och . Regeringen skall nu skyndsamt vidta de åtgärder som krävs för att ta fram ett fullgott beredningsunderlag i frågan om införandet av ett förbud mot könsdiskriminerande försäkringar, inbegripet vilka konsekvenser ett sådant förbud skulle kunna få. Till detta skall läggas att regeringen noga kommer att följa den fortsatta utvecklingen inom EU såväl genom ett aktivt deltagande i den kommande ad hoc-gruppen som med avseende på hur övriga medlemsstater väljer att genomföra direktivet i denna del. Som framgått innebär EG-direktivet inget krav på lagstiftning för till- fället. Det föreslagna handlingssättet är alltså förenligt med de krav som EG-rätten ställer. Regeringens förslag: Lagen (2003:307) om förbud mot diskrimine- ring ändras på så sätt att diskrimineringsgrunden kön läggs till i diskrimineringsförbudet som gäller i fråga om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem (11 §). Som undantag gäller att förbudet mot könsdiskriminering dock inte innebär hinder mot tillämpning av bestämmelser om änkepension enligt lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn och lagen (2000:462) om införande av lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn, hustrutillägg enligt lagen (1962:392) om hustrutillägg och kom- munalt bostadstillägg till folkpension, eller utbetalning av barnbidrag enligt lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag och lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har inte föreslagit att undantagsregeln i andra stycket skall omfatta också tillämpning av lagarna om allmänna barnbidrag och förlängt barnbidrag respektive ersättningar enligt lagen om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. Remissinstanserna: Endast få har yttrat sig. Ingen har invänt mot förslaget. Enligt bl.a. är dock nuvarande regler om utbetalning av barnbidrag indirekt könsdiskriminerande mot män. Verket anför vidare att det är viktigt att tydligare definiera och problematisera betydelsen av indirekt diskriminering när det gäller socialförsäkringen. Enligt artikel 3.1 a i direktivet om social trygghet skall direktivet gälla lagstadgade system som lämnar skydd vid olycksfall i arbetet, Av artikel 3.2 framgår att direktivet inte skall gälla bestämmelser om efterlevandeförmåner. Av artikel 4.1 följer att likabehandlingsprincipen innebär att det inte skall förekomma någon som helst diskriminering på grund av kön, vare sig direkt eller indirekt, särskilt med hänvisning till äktenskaplig status eller familjestatus, i synnerhet vad beträffar systemens räckvidd och villkoren för tillgång till dem, skyldigheten att betala avgifter och beräkningen av avgifterna, beräkningen av förmåner, bland annat tillägg avseende make/maka och familjemedlemmar samt de villkor som bestämmer varaktigheten och bibehållandet av rätten till bidrag. Artikel 7 innebär att direktivet inte hindrar medlemsstaterna att från dess tillämpningsområde utesluta bl.a. följderna av att, innan detta direktiv antogs, ha begagnat sig av rätten till valfrihet att ej förskaffa sig rättigheter eller ådra sig skyldigheter enligt ett lagstadgat system (artikel 7 e). Enligt 2 kap. 16 § regeringsformen (RF) gäller följande. Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om ej föreskriften utgör led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller mot- svarande tjänsteplikt. Enligt punkt 2 i övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i RF behåller äldre föreskrift som innebär särbehandling på grund av kön sin giltighet tills vidare, utan hinder av 2 kap. 16 §. Sådan föreskrift får också ändras även om ändringen innebär fortsatt särbehandling. lag om förbud mot diskriminering anses socialförsäkrings- systemet vara en del av systemet för social trygghet. Diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning eller sexuell läggning är förbjuden i fråga om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem (11 §). Skälen för regeringens förslag Det finns inga regler i som uttryckligen förbjuder köns- diskriminering i de avseenden som avses i artikel 4.1 direktivet om social trygghet. En näraliggande reglering finns dock i 9 kap. lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension som gäller uttag av premiepension. I 9 kap. 1 § anges att premiepension skall beräknas lika för kvinnor och män. Däremot finns lag uttryckliga diskrimineringsförbud för diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan övertygelse och sexuell läggning. Den naturliga åtgärden är nu att, som föreslagit, komplettera det befintliga skyddet mot diskriminering lag med diskrimineringsgrunden kön. På så sätt genomförs direktivet om social trygghet i denna del och skapas ett likadant skydd mot diskriminering för de olika diskrimineringsgrunderna. Mot detta har heller ingen remissinstans invänt. Förslaget innebär att ett mer omfattande skydd mot diskriminering införs än vad som direktivet kräver. Den svenska socialförsäkringen skiljer mellan vad som kallas den arbetsbaserade försäkringen och den bosättningsbaserade försäkringen. Exempelvis arbetsskadeförsäkringen är kopplad till den enskildes arbete och utgör således en förmån enligt den arbetsbaserade försäkringen. Exempelvis barnbidraget är däremot inte knutet till arbete och utgör således en förmån enligt den bosättnings- baserade försäkringen. Direktivet om social trygghet omfattar i princip förmåner enligt den arbetsbaserade försäkringen och dessutom arbetslöshetsförsäkringen, vilken inte anses vara en del av den arbets- baserade försäkringen. konstaterar att förmåner enligt den bosättningsbaserade försäkringen därmed i princip inte omfattas av direktivets diskrimineringsförbud. Kommittén har dock ansett att diskrimineringsförbudet i fråga om kön bör omfatta mer än så. Regeringen delar denna uppfattning. Även om EG-direktivet får anses kräva diskrimineringsförbud endast i fråga om den arbetsbaserade försäkringen och arbetslöshetsförsäkringen finns det inga skäl att när det gäller könsdiskriminering avstå från att införa förbud som gäller även förmåner enligt den bosättningsbaserade försäkringen. Inget hindrar att på denna punkt går längre än vad direktivet kräver. Således är regeringens förslag att direktivet genomförs genom ändringar lag om förbud mot diskriminering. Diskriminerings- grunden kön skall läggas till i förbudet som gäller i fråga om social- försäkringen och anslutande bidragssystem (11 §). Förbudet skall med förbehåll för vad som nedan anförs om undantag från diskriminerings- förbudet tillämpas på samma sätt som de befintliga förbuden lag. Dess närmare räckvidd framgår av författningskommentaren och vad som nedan anförs om undantag från diskrimineringsförbudet. diskuterar i betänkandet om reglerna om änkepension bör anses som diskriminerande mot män. Bakgrunden är följande. Änkepensioneringen avskaffades i princip . Efterlevande kvinnor har emellertid med stöd av övergångs- bestämmelser till lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, på vissa villkor även därefter beviljats änkepension. De närmare bestämmelserna om detta finns i lagen (2000:461) om efterlevandepension och efter- levandestöd till barn och lagen (2000:462) om införande av lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn. Möjligheterna till änkepension gäller framför allt kvinnor födda eller tidigare. Kvinnor födda eller senare beviljas i första hand omställningspension men kan i viss mån och på vissa villkor beviljas änkepension. Efterlevande män änklingar får däremot inte någon efterlevandepension. Av motiven till regleringen av änkepensionen framgår följande. Det huvudsakliga motivet som ursprungligen fanns för införandet av änke- pensionen, nämligen att ge efterlevande kvinnor möjlighet till ekonomisk försörjning om mannen avled, kan med förändringarna i samhällsstruk- turen och förvärvsvillkoren generellt sett sägas ha försvagats. Emellertid är förhållandena alltjämt sådana att kvinnor arbetar deltid i större utsträckning än män. Dessutom finns det kvinnor, företrädesvis födda eller , som när de bildade familj påtog sig uppgiften att sköta barnen och hemmet. Dessa kvinnor har inte haft samma möjligheter som sina män att i ett tidigt skede av sina liv etablera sig på arbetsmarknaden eller att skaffa sig någon högre utbild- ning. Enligt regeringens uppfattning var dessa kvinnor i ett större behov av efterlevandeskydd än män i motsvarande ålder samt yngre kvinnor som arbetat och utbildats på ungefär samma villkor som män (prop. 1999/2000:91 s. 172). Enligt kommittén innebär denna olika behandling inte könsdiskrimine- ring i strid med direktivet. Regeringen delar den uppfattningen. För det första är det inte givet att änkepensionen eller alla delar av änkepensio- nen alls är en sådan typ av lagstadgat system som omfattas av direktivets tillämpningsområde enligt artikel 3.1 respektive 3.2. Av artikel 3.2 fram- går att direktivet inte skall gälla bestämmelser om efterlevandeförmåner. Till detta kommer enligt att de skäl som uppbär änkepensionsreglerna är sådana som faller under direktivets artikel 7 som anger de fall där medlemsstaterna kan utesluta olika förmåner från det skyddade området. Regeringen kan konstatera att det faktum att bestämmelserna om änke- pension är förenliga med EG-rätten inte innebär att är förhindrat att låta diskrimineringsförbudet omfatta dem. Principen om lika- behandling av kvinnor och män talar i och för sig för en sådan åtgärd. Å andra sidan är änkepensionen i princip avskaffad även om övergångs- bestämmelser fortfarande gäller. Den kan dessutom sägas motsvara ett faktiskt behov som finns hos många kvinnor men som inte finns hos män på samma sätt. Det är som kommittén uttalar rimligt att diskriminerings- lagstiftningen utformas med särskild hänsyn till de generationer där makarna i en familj ofta haft den arbetsfördelningen att mannen utfört förvärvsarbete medan kvinnan skött hushållet och barnen. Många kvinnor som uppbär änkepension har uppburit denna förmån. De kan antas ha inrättat sina liv härefter och förlitat sig på att möjligheten till änkepension skall bestå. I många fall har dessa kvinnor, med hänsyn till arbetslivserfarenhet och utbildning, svårt att hävda sig på dagens arbetsmarknad. Till följd av detta utgör änkepensionen i många fall den huvudsakliga eller enda inkomsten för dem. Regeringen delar således kommitténs slutsats att änkepensionen inte skall omfattas av diskrimineringsförbudet i 11 §. Ett uttryckligt undantag som klargör detta förhållande bör införas i lagen. Eftersom EG-direktivet inte kräver diskrimineringsförbud på detta område innebär undantaget inte att underlåter att genomföra direktivet om social trygghet på ett korrekt sätt. Undantagsbestämmelsen får vidare anses utgöra ett led i strävandena att åstadkomma jämställdhet mellan kvinnor och män. På så vis står den inte heller i motsättning till det allmänna förbudet mot köns- diskriminerande lagstiftning i 2 kap. 16 § RF. Möjligheten att få hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folk- pension enligt lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension upphörde som huvudregel när lagen upphävdes. beviljas inga nya sådana ersättningar. De upphävda bestämmelserna tillämpas dock fortfarande övergångsvis för de kvinnor som hade rätt till hustrutillägg när lagen upphävdes. Efter- som dessa ersättningar i praktiken har upphört att gälla, och med hänvis- ning till de skäl som enligt regeringens mening gör att änkepensionen kan undantas från diskrimineringsförbudet, bör det av 11 § framgå att förbudet mot könsdiskriminering inte innebär hinder mot tillämpning av de nämnda bestämmelserna. På samma sätt som för änkepensionen ovan kan undantaget anses utgöra ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan kvinnor och män. Därmed står det inte i motsättning till det allmänna förbudet mot könsdiskriminerande lagstiftning i 2 kap. 16 § RF. Barnbidrag enligt lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag och lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag räknas till socialförsäkringen; se 1 kap. 1 § och 3 kap. 3 § socialförsäkringslagen (1999:799). serna om utbetalning av barnbidrag innebär i huvudsak följande. En förälder som ensam har vårdnaden om ett barn har rätt att uppbära barnbidragen för barnet. Vid gemensam vårdnad gäller att rätt att uppbära barnbidrag tillkommer barnets moder eller, om föräldrarna gör anmälan om det till , barnets fader. Bor barnet varaktigt tillsammans med endast en av föräldrarna, har efter anmälan den föräldern rätt att uppbära bidragen. I ett särskilt yttrande som åtföljer yttrandet från anförs att de nuvarande reglerna om utbetalning av barnbidrag miss- gynnar män, både när ett barn bor växelvis hos sina föräldrar och när barnet bor tillsammans med båda föräldrarna. Regeln att endast modern har rätt att uppbära bidraget måste enligt yttrandet ändras för det fall då föräldrarna inte bor tillsammans och vidare bör det övervägas ett utryck- ligt undantag från lagens diskrimineringsförbud när det gäller föräldrar som bor tillsammans. Även anser att reglerna om utbetalning av barnbidrag är könsdiskriminerande. Som framgått ovan anser att barnbidragen inte omfattas av diskrimineringsförbuden i direktivet om social trygghet. Med den breda ansats som regeringen och valt i fråga om diskrimineringsförbudets utformning där alltså både den arbetsbaserade och den bosättningsbaserade försäkringen omfattas kommer likväl barnbidraget att falla inom diskrimineringsförbudets tillämpningsområde om saken inte regleras särskilt. I beslut gav regeringen (numera ) i uppdrag att analysera och pröva förutsättningarna för en mer könsneutral lagstiftning avseende det allmänna barnbidraget och flerbarnstillägget. överlämnade sin rapport till regeringen . Rapporten är föremål för remiss fram till och med . Därefter sker fortsatt beredning inom . I avvaktan på frågans fortsatta beredning anser regeringen att det finns skäl att avvakta med att låta diskrimineringsförbudet omfatta utbetalningen av barnbidragen. För att göra diskrimineringsförbudets begränsning i detta avseende tydlig bör nu ett uttryckligt undantag i lagen införas för tillämpning av reglerna om utbetalning av barnbidrag enligt lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag och lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag. Eftersom EG- direktivet inte synes kräva diskrimineringsförbud på detta område innebär undantaget inte att underlåter att genomföra direktivet om social trygghet på ett korrekt sätt. Enligt punkt 2 i övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i RF behåller äldre föreskrift som innebär särbehandling på grund av kön sin giltighet tills vidare, utan hinder av 2 kap. 16 §. Därmed får anses att förslaget till undantag är förenligt också med RF. Förbud som gäller funktionshinder Diskrimineringsförbuden i 11 § lag gäller inte för diskrimine- ringsgrunden funktionshinder. Det är dock regeringens avsikt att infoga även den diskrimineringsgrunden i lagens skydd mot diskriminering. Regeringen avser att återkomma med förslag till ett sådant bredare diskrimineringsförbud som gör skyddet mot diskriminering lika för alla Prop. 2004/05:147 diskrimineringsgrunderna (jfr prop. 2002/03:65 s. 64). Regeringens förslag: Lagen (2003:307) om förbud mot diskrimine- ring ändras på sätt att diskrimineringsgrunden kön läggs till i diskri- mineringsförbudet som gäller i fråga om arbetslöshetsförsäkringen (12 §). förslag: Överensstämmer med re- geringens. Remissinstanserna: Ingen har invänt mot förslaget. Jämställdhets- ombudsmannen (JämO) föreslår dock att föräldraledighet på deltid skall utgöra s.k. överhoppningsbar tid i arbetslöshetsförsäkringen. Enligt artikel 3.1 a i direktivet om social trygghet skall direktivet gälla lagstadgade system som lämnar skydd vid bl.a. arbetslöshet. Enligt lag är diskriminering som har samband med etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning eller sexuell läggning för- bjuden i fråga om arbetslöshetsförsäkringen (12 §). Skälen för regeringens förslag Som framgått innebär direktivet om social trygghet att könsdiskrimine- ring skall vara förbjuden i fråga om skydd vid arbetslöshet. Det mot- svarar för svenska förhållanden bestämmelserna om arbetslöshetsförsäk- ringen i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkringen och vissa bestämmelser om arbetslöshetskassorna i lagen (1997:239) om arbetslös- hetskassor. Ett motsvarande diskrimineringsförbud finns lag för diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning och sexuell läggning. Regeringen ansluter sig till Diskri- mineringskommitténs förslag att lägga till diskrimineringsgrunden kön som i lagen skyddad diskrimineringsgrund. Diskrimineringsförbudet för kön skall tillämpas på samma sätt som motsvarande förbud för de andra diskrimineringsgrunderna. Dess räckvidd framgår av författnings- kommentaren och förarbeten till lagen om förbud mot diskrimi- nering. JämO har pekat på att den som minskar sin arbetstid från heltid till deltid i samband med uttag av föräldrapenning i en sådan omfattning att ett nytt arbetsvillkor uppfylls får sänkt ersättning vid arbetslöshet. Denna effekt drabbar särskilt kvinnor. För att motverka denna indirekta könsdiskriminering har JämO föreslagit att föräldra- ledighet skall utgöra s.k. överhoppningsbar tid i arbetslöshets- försäkringen om ett uppfyllt arbetsvillkor får till konsekvens att arbets- löshetsersättningen blir lägre än den som föräldern skulle ha uppburit om inkomstbortfallet beräknats på den inkomst föräldern hade före uttaget av föräldraledighet. Även har berört aspekter av arbetslöshetsförsäkringen enligt vilka det kan ifrågasättas om nuvarande bestämmelser kan sägas ha indirekt könsdiskriminerande effekter. Kommittén har dock inte lämnat några förslag i dessa delar. Berednings- underlag saknas alltså. Regeringen avser att överväga frågan ytterligare. Förbud som gäller funktionshinder Diskrimineringsförbuden i 12 § lag gäller inte för diskrimine- ringsgrunden funktionshinder. Det är dock regeringens avsikt att infoga även den diskrimineringsgrunden i lagens skydd mot diskriminering. Regeringen avser att återkomma med förslag till ett sådant bredare diskrimineringsförbud som gör skyddet mot diskriminering lika för alla diskrimineringsgrunderna. 8.11Undantag från förbudet mot direkt diskriminering i jämställdhetslagen Regeringens förslag: Undantaget från förbudet mot direkt diskrimi- nering för ideellt eller annat särskilt intresse i jämställdhetslagen (1991:433) upphävs. Undantag från förbudet skall i stället vid sidan av lagens gällande undantag för positiv särbehandling gälla vid beslut om anställning, befordran eller utbildning för befordran om visst kön är nödvändigt på grund av arbetets natur eller det samman- hang där det utförs. förslag: Överensstämmer med re- geringens. Remissinstanserna: Hovrätten för anser att kommit- téns förslag är för restriktivt. Arbetsdomstolen är tveksam till om rekvisitet nödvändigt bör ingå i lagtexten. Kammarrätten i ifrågasätter att undantaget endast gäller direkt diskriminering och inte också indirekt diskriminering. Enligt bör regeringen överväga om ett undantag för befordran är förenligt med direktivet. menar att kommitténs förslag är en förbättring av lagens undantagsregel. Enligt förbundet är det dock önskvärt att man i det fortsatta lagstiftningsarbetet diskuterar trossamfunden och diskrimi- neringsskyddet på ett grundligare sätt än som skett. Enligt artikel 2.6 likabehandlingsdirektivet får medlemsstaterna, i fråga om tillträde till anställning, inbegripet den utbildning som leder därtill, föreskriva att en sådan särbehandling som föranleds av en egenskap som hänförs till könstillhörighet inte skall utgöra diskriminering, om denna egenskap, på grund av yrkesverksamhetens natur eller det sammanhang där den utförs, utgör ett verkligt och avgörande yrkeskrav, förutsatt att målet är berättigat och kravet är rimligt. Artikeln ersätter artikel 2.2 direktiv. Undantag för ideellt eller annat särskilt intresse enligt jämställdhetslagen