prop · GS03131 · 2005-03-22 00:00:00 — På grundval av betänkandet lade regeringen fram ett förslag till om att det skulle krävas prövningstillstånd i samtliga mål och ärenden som överklagades från tingsrätten (prop. 1996/97:131). Propositionen återkallades sedan det visat sig att förslaget inte skulle få nödvändig majoritet i . Några av förslag, som inte avsåg frågan om prövningstillstånd, genomfördes i ett särskilt lagstiftningsärende (prop. 1998/99:37, bet. 1998/99:JuU13, rskr. 1998/99:143). Bland annat utökades antalet fall där överklagandet förfaller om klaganden inte inställer sig till huvudförhandling eller sammanträde för muntlig för- beredelse i hovrätten. Vidare föreskrevs att den tilltalades berättelse i brottmål skulle spelas in på ljudband eller tas in i protokollet på annat sätt i syfte att ge ett bättre underlag för brottmålsprocessen i högre rätt. I promemorian Effektivare hovrättsförfarande, som har upprättats av en av samtliga hovrätter sammansatt processgrupp och lämnats till , föreslås en rad åtgärder som gäller rättegångs- förfarandet för tvistemål och brottmål i hovrätt (Ju1999/4445/DOM). Bland annat föreslås att kravet på prövningstillstånd utvidgas till att omfatta mål om vårdnad, boende och umgänge. Det föreslås även att de s.k. tilltrosparagraferna avskaffas och att en förnyad bevisupptagning skall ske endast om hovrätten finner att det finns särskilda skäl. Hovrättens roll och reformbehovet Regeringens bedömning: Tyngdpunkten i rättskipningen bör ligga i Hovrättens främsta uppgift bör vara att kontrollera att de tingsrättsavgöranden som överklagas är riktiga och rätta till eventuella Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens (se Ds 2001:36 s. 6775). Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna håller med om att hovrättsförfarandet måste reformeras för att tydliggöra hovrättens funktion i instansordningen. Skälen för regeringens bedömning: I promemorian har framhållits att den viktigaste uppgiften för en hovrätt är att kontrollera de tingsrätts- avgöranden som överklagas och att rätta eventuella felaktigheter. rätten skall alltså i första hand vara en garant för materiellt riktiga Hovrätten måste också vaka över att rättegången i tings- rätten har genomförts i överensstämmelse med gällande processuella Oberoende av parternas yrkanden måste det alltså vara hovrättens skyldighet att ingripa mot allvarliga rättegångsfel även om det inte kan konstateras att dessa lett till materiellt oriktiga avgöranden. kommer att hovrätterna måste ha ett visst ansvar för rättsbildningen. stor majoritet av remissinstanserna har ställt sig bakom promemorians beskrivning av hovrättens roll i rättskipningen. Också regeringen anser att promemorian ger en riktig beskrivning av den roll som hovrätten bör ha i rättskipningen. Mot denna beskrivning av hovrättens roll skall ställas det sätt på vilket hovrätten arbetar enligt dagens system. innebär att det stora flertalet mål som överklagas till hovrätten får en ny Det innebär att processen i hovrätten ofta blir mycket lik den i tingsrätten när det är en dom som överklagas. instanserna gäller samma huvudprinciper om muntlighet, omedelbarhet Rättegången i hovrätten sker alltså i former som inte i någon större utsträckning beaktar att det faktiskt redan har förekommit en rättegång om saken i tingsrätten. särskilt tydligt i sådana fall där all den muntliga bevisning som tagits upp i tingsrätten tas upp på nytt i hovrätten. Att hovrättens prövning är mer omfattande än vad som motiveras av hovrättens uppgifter innebär nackdelar för många parter. handläggningstiden kan komma att mer än fördubblas på grund av ett Det innebär att den berättigade parten i många tvistemål får vänta på sin rätt än som är nödvändigt och att parternas processkostnader blir högre än de behöver vara. kostnader kan gå ut över den enskildes rättssäkerhet. svagare parten kan under trycket av den långa handläggningstiden och kostnaderna tvingas till eftergifter gentemot motparten. regeringens mening måste dagens förfaranderegler förbättras så att de uppfyller medborgarnas berättigade krav på snabbhet och effektivitet. flera håll hävdas att det nuvarande systemet har lett parterna i vissa större mål redan från början utgår från att målet skall prövas på nytt i hovrätten och att tingsrättsprocessen ses som ett slags förberedande förfarande inför processen i hovrätten. Härigenom finns en Prop. 2004/05:131 risk för att hovrätten blir det forum där den egentliga rättskipningen äger En sådan ordning är naturligtvis mycket olycklig. Förutsättningarna för en seriös och gedigen tingsrättsprocess och därmed ett riktigt av- örande ökar, om de inblandade aktörerna vet att det är här och det gäller och att en eventuell rättegång i hovrätten inte med närmast automatik blir lika omfattande som den i första instans. Om hovrätten kan koncentrera sin verksamhet och sina resurser till sådant som direkt motiveras av hovrättens funktion, kommer hovrätterna att bli effektivare och får därmed bättre förutsättningar att hantera sina uppgifter. 12.4Systemet med prövningstillstånd utvecklas I tvistemål krävs prövningstillstånd vid överklagande av avgöranden i mål som enligt 1 kap. 3 d § första stycket RB har handlagts av en lagfaren domare, dvs. flertalet dispositiva tvistemål där tvisteföremålets värde uppenbart inte överstiger ett halvt prisbasbelopp (). För andra dispositiva tvistemål än dessa s.k. förenklade tvistemål krävs prövningstillstånd om tvisteföremålets värde uppenbart inte över- stiger ett prisbasbelopp (49 kap. 12 § första stycket RB). Från systemet med prövningstillstånd har undantagits avgöranden i tvistemål som skall handläggas av tingsrätt i särskild sammansättning, t.ex. patentmål, tryckfrihetsmål, yttrandefrihetsmål och vissa familjemål. Vidare har undantagits beslut som rör någon annan än en part eller en intervenient, beslut genom vilket tingsrätten ogillat jäv mot en domare och beslut genom vilket missnöjesanmälan eller en ansökan om åter- eller ett överklagande avvisats (49 kap. 12 § andra stycket RB). I brottmål krävs prövningstillstånd om den tilltalade inte dömts till annan påföljd än böter eller frikänts från ansvar för brott för vilket det inte är föreskrivet svårare straff än fängelse (prop. 1992/92:216, 1992/93:JuU34, rskr. 1992/93:373). 2004 även när riksåklagaren överklagar en sådan dom (prop. 2003/04:78, 2003/04:JuU23, rskr. 2003/04:204). mot inte om domen överklagas av justitiekanslern eller någon av justitie- Omfattar domen flera tilltalade, avgörs frågan om prövningstillstånd för varje tilltalad för sig. Om det krävs prövnings- tillstånd, omfattas med undantag för enskilda anspråk alla frågor som har avgjorts i domen av kravet på prövningstillstånd. genom en dom i brottmål även prövat ett enskilt anspråk mot den tilltalade, gäller i den delen reglerna om prövningstillstånd för tvistemål. Prövningstillstånd krävs dock inte för ett enskilt anspråk, om prövnings- tillstånd inte krävs i brottmålsdelen eller meddelas i den delen, förutsatt att överklagandet avser frågan om den tilltalade skall dömas för den åtalade gärningen (49 kap. 13 § förstatredje styckena RB). Till skillnad från vad som gäller för prövningstillstånd i tvistemål har systemet med prövningstillstånd i brottmål inte knutits till yrkandena i tingsrätten, utan till den faktiska utgången i målet. Det innebär bl.a. att det inte finns några regler om prövningstillstånd för beslut som har fattats i ett brottmål innan tingsrätten avgjort målet. Enligt en uttrycklig bestämmelse omfattas dock beslut som får överklagas endast i samband med överklagande av dom av systemet med prövningstillstånd (49 kap. 13 § fjärde stycket RB). Systemet med prövningstillstånd gäller också t.ex. alla beslut av tingsrätt i utsökningsmål, i mål om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter, i mål om betalningsföreläggande och handräckning, i skuld- saneringsärenden samt i felparkeringsärenden. Prövningstillstånd krävs dock inte om överklagandet avser ett beslut som rör någon annan än en part, ett beslut genom vilket tingsrätten ogillat jäv mot en domare eller ett beslut genom vilket en missnöjesanmälan eller ett överklagande eller såvitt avser felparkeringsärenden anmälan om bestridande avvisats. Grunderna för prövningstillstånd är desamma för samtliga mål och ärenden som omfattas av systemet med prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt. Prövningstillstånd får meddelas, om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatdispens), om anledning förekommer till ändring i det slut tingsrätten kommit till (ändringsdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens). Reglerna om prövningstillstånd i prejudikatfall är främst avsedda att möjliggöra överklaganden till av mål med prejudikat- intresse. Hovrättens roll som prejudikatinstans är mindre framträdande. Hovrätternas avgöranden får främst betydelse för rättsbildningen i fråga om mål i vilka hovrätten är sista instans och mål inom sådana områden där prejudikat från av något annat skäl saknas. Den centrala grunden för beviljande av prövningstillstånd är den som tillämpas i ändringsfall. Hovrätten får bevilja prövningstillstånd om anledning förekommer till ändring i det slut tingsrätten kommit till. Den extraordinära grunden har sin motsvarighet i den grund för meddelande av prövningstillstånd för rättegången i som finns i 54 kap. 10 § första stycket 2 RB. Prövningstillstånd i extra- ordinära fall kan enligt förarbetena till den sistnämnda bestämmelsen beviljas om det överklagade avgörandet kan göras till föremål för resning eller undanröjas på grund av domvilla samt när det överklagade avgörandet kommit till på grund av grovt förbiseende eller grovt misstag med avseende på sakmaterialet (prop. 1971:45 s. 91). I kravet på att förbiseendet eller misstaget skall vara grovt ligger att det i väsentlig grad har påverkat utgången. Processuella fel kan beaktas endast om de utgör grund för domvilla, vilket i princip innebär att det skall vara fråga om ett grovt rättegångsfel. En annan situation av extraordinär natur då pröv- ningsillstånd av rättviseskäl enligt förarbetena bör kunna meddelas är då ett stort antal likartade mål överklagats, men prejudikat- intresset endast motiverar att ett eller några få ges sådant tillstånd. Denna grund för meddelande av prövningstillstånd aktualiseras inte särskilt ofta i hovrätten eftersom flertalet av de fall som täcks av bestämmelsen också täcks av bestämmelsen om ändringsfallen. Handläggningen av en fråga om prövningstillstånd Utgångspunkten för tillståndsprövningen är de skäl för att meddela pröv- ningstillstånd som klaganden åberopar. Om det krävs prövningstillstånd, skall klaganden i överklagandet ange de omständigheter som han eller hon vill åberopa till stöd för att prövningstillstånd skall meddelas. Om klaganden underlåter detta, skall hovrätten förelägga honom eller henne att avhjälpa bristen. Det är dock relativt vanligt att hovrätten i stället antar att det som åberopas till stöd för ändring av tingsrättens avgörande också åberopas till stöd för att det är fråga om ett ändringsfall. Hovrätten kan vidare inte begränsa sig till det som klaganden har anfört utan måste ex officio i viss utsträckning utröna förekomsten av eventuella skäl för prövningstillstånd. Sedan skriftväxlingen har avslutats, beslutar hovrätten om prövnings- tillstånd skall meddelas. När det finns skäl för det, får dock frågan tas upp utan att skriftväxling skett. I praktiken sker skriftväxling före tillståndsprövningen i en relativt liten andel av målen. Har båda parter överklagat, kan ett prövningstillstånd begränsas till den ena partens överklagande. Vidare kan i tvistemål prövningstillståndet begränsas till rättegångskostnadsfrågan. I övrigt finns inga möjligheter att bevilja partiellt prövningstillstånd. Ett prövningstillstånd omfattar, i den utsträckning avgörandet har överklagats, domen eller det slutliga beslutet samt beslut som tagits in i det avgörandet och beslut som får överklagas endast i samband med att domen eller det slutliga beslutet överklagas. Om prövningstillstånd inte meddelas, förfaller ett eventuellt anslutningsöverklagande. En förutsättning för att systemet med prövningstillstånd skall kunna utvidgas till fler mål- och ärendetyper är att en sådan reform står i överensstämmelse med förpliktelser enligt internationella överenskommelser. Närmare bestämt rör det sig om två frågeställningar. Den första frågan gäller den rätt som en part kan ha att få sin sak prövad i flera instanser. När det gäller prövningen av mål om ansvar för brott har gjort flera internationella åtaganden som ger personer dömda för brott rätt till en prövning i högre instans. Så har skett genom artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet till , genom artikel 14:5 om medborgerliga och politiska rättigheter och genom artikel 40:2:b:v i . konventionsåtaganden som ålägger att ge parter i tvistemål och ärenden en rätt att få sin sak prövad i flera instanser finns däremot inte. Den andra frågan gäller hur förfarandet vid en tillståndsprövning kan behöva utformas för att inte komma i konflikt med rätten till en rättvis rättegång. Denna frågeställning är inte begränsad till brottmål. De artiklar som är aktuella i denna del är artikel 6 i , artikel 14:1 och artikel 40:2:b:iii i FN:s barn- konvention. Rätten till prövning i högre instans Det finns inledningsvis anledning att framhålla att det svenska systemet med prövningstillstånd inte innebär någon begränsning i överklagande- rätten enligt . Vad reglerna om prövningstillstånd innebär är att hovrätten vid en inledande bedömning tar ställning till om handläggningen bör fortsätta med en fullständig rättegång eller om tings- rättens avgörande bör stå fast. Som konstateras ovan finns såvitt gäller tvistemål och ärenden inte några konventionsåtaganden som ålägger att ge parterna en rätt till prövning i flera instanser. När det gäller tvistemål och ärenden går alltså de svenska reglerna längre än vad som följer av internationella konventioner, även med ett system med prövningstillstånd. En annan sak är såvitt gäller att de stater som inrättar appellations- eller kassationsdomstolar måste se till att förfarandet i dessa uppfyller konventionens krav i exempelvis artikel 6. Vad därefter gäller brottmål finns en rätt till en förnyad prövning enligt artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet till . Arti- keln innebär att var och en som dömts av domstol för en brottslig gärning skall ha rätt att få skuldfrågan eller påföljden omprövad av högre domstol. Denna rättighet och grunderna för dess utövande, skall regleras i lag. Undantag får göras i fråga om mindre grova gärningar eller i de fall då den dömde har dömts i första instans av den högsta domstolen eller har dömts efter det att en frikännande dom har överklagats. Liknande regler om en rätt till överklagande i brottmål återfinns även i de tidigare nämnda . Den rätt att överklaga som följer av tilläggsprotokollet behöver inte innebära att det måste finnas en rätt till en fullständig omprövning av den fällande domen. Detta följer redan av bestämmelsen i protokollet om att utövande av rätten till överklagande skall regleras i lag. Härigenom får varje konventionsstat en betydande frihet att själv bestämma på vilka villkor och i vilken omfattning en överprövning kan ske. Begränsningar i överklaganderätten måste emellertid framstå som rimliga och får inte vara så långtgående att de gör själva överklaganderätten illusorisk eller meningslös (jfr , H., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., 2002, s. 420). I motiven till tilläggsprotokollet sägs bl.a. att det i vissa stater förekommer att en person som vill överklaga till en högre instans i vissa fall måste ansöka om prövningstillstånd (leave to appeal) och att rätten att ansöka om sådant tillstånd i sig själv är att betrakta som en form av rätt till omprövning i den mening som avses i tilläggsprotokollet (se Explanatory Report, punkt 18). I överensstämmelse med detta uttalade dåvarande i ett mål mot att de tidigare norska reglerna om överklagande i brottmål, som innebar att samtliga brottmål omfattades av ett krav på prövningstillstånd, i princip innebar att det fanns en sådan möjlighet till förnyad prövning som avses i tilläggsprotokollet (fallet E.M. mot , Appl. 20087/92). Och i målet Näss mot (Appl. 18061/91), där en tilltalad hade frikänts för vissa brott i tingsrätten men dömts i hovrätten, fann kommissionen att rätten att begära prövningstillstånd i var tillräckligt för att uppfylla kraven i artikel 2 i tilläggsprotokollet. Denna ståndpunkt har bekräftats av i avgörandet Sawalha mot (Appl. No 64299/01). Rätten till en rättvis rättegång Nästa fråga är om förfarandet vid tillståndsprövningen behöver ha ett inslag av muntlighet för att inte komma i konflikt med rätten till en rättvis rättegång. I den mån de nationella rättsordningarna tillåter att en domstolssak prövas i flera instanser följer av flera avgöranden från samtliga rörande brottmål att artikel 6 gäller även i överinstansen. Det betyder emellertid inte att det krav på muntlighet som enligt den artikeln kan finnas för prövningen i den första instansen automatiskt gör sig gällande även i överrätten. Principen är i stället den att det är särdragen i fullföljdsförfarandet som avgör vilka krav som bör ställas på handläggningen i överrätten. Mot denna bakgrund fann i fallet Monell och mot att artikel 6 var tillämplig på ett förfarande om prövningstillstånd men att frågan om sådant tillstånd skulle beviljas var så begränsad till sin natur att den inte i sig krävde en muntlig förhandling (Serie A, No. 115, jfr även Tierce mot , Appl. 24954/94, 24971/94 och 24972/94 samt mot , Appl. 23867/94). De avgöranden och uttalanden som gjort visar enligt regeringens mening att ett system med prövningstillstånd är förenligt med krav i artikel 6 på rättvis och offentlig förhandling även om ett sådant system inte innehåller någon generell rätt till muntlig förhandling i hovrätten. Inte heller övriga konventionsåtaganden lägger hinder i vägen för en sådan ordning. Det kan dock inte uteslutas att artikel 6 i undan- tagsvis kräver att det hålls en muntlig förhandling i hovrätten i prövningstillståndsfrågan. Ett skäl för detta kan vara att det inte har hållits någon förhandling i tingsrätten. En förhandling synes dock nödvändig endast om parten har begärt det i hovrätten och det bedöms som osannolikt att prövningstillstånd kommer att meddelas. Regeringen återkommer närmare till frågan om muntlig förhandling vid tillstånds- prövningen i avsnitt 12.4.10. En internationell utblick ger vid handen att system med prövnings- tillstånd i andra instans förekommer i varierande utsträckning i åtskilliga rättsstater i vår närhet. gäller system med prövningstillstånd bara tvistemål om ett visst högsta värde och brottmål med ett visst högsta straffmaximum, men exempelvis i är systemet med prövnings- tillstånd mycket långtgående, särskilt i brottmål. Generella eller omfattande regler om prövningstillstånd framstår alltså inte som någon udda ordning vid en internationell jämförelse. I har det genomförts vissa ändringar i hovrätts- förfarandet. Den finska reformen bygger på överväganden som i mycket liknar de som redogjorts för i avsnitt 12.3. De finska reglerna innebär att hovrättsprocessen differentieras genom ett inledande förfarande där hovrätten prövar om överklagandet ger anledning att misstänka att tingsrättens avgörande eller det förfarande som har iakttagits där är felaktigt. Om hovrätten konstaterar att det är klart att besvären inte kan leda till resultat och det inte heller finns någon annan grund att fortsätta behandlingen, upptas överklagandet inte till vidare prövning. Ett beslut att inte fortsätta handläggningen kan överklagas i allt väsentligt på samma sätt som ett beslut att inte meddela prövningstillstånd. Även i finns regler som begränsar överrättens befattning med över- klaganden i brottmål på liknande sätt. Ett förslag finns om att införa liknande regler även för vissa tvistemål. En del länder har valt lösningar som innebär att överrättsprövningen begränsas till rättsfrågor eller lösningar som innebär att möjligheterna att faktiskt få prövningstillstånd begränsas genom höga beviskrav. En sådan mer juridisk-teknisk avgränsning av hovrättens prövning som en prövning begränsad till rättsfrågor innebär torde inte ha förutsättningar att vinna förtroende i . För det första kan det hävdas att en sådan begränsning inte skiljer ut de överklaganden som innehåller materiella felaktigheter. Hovrätten skulle i så fall inte bli det forum för korrigering av felaktiga avgörandet som får anses vara dess främsta uppgift i instans- ordningen. Hovrätten skulle i stället ofta få ägna sig åt att konstatera att tingsrätten riktigt avgjort rättsfrågor som är okomplicerade. Vidare skulle felaktiga bedömningar i sakfrågan inte kunna rättas. För det andra är det svårt att finna en definition som klart skiljer ut rättsfrågor från sakfrågor. Regeringen eftersträvar därför en annan sorteringsmekanism med en mer finmaskig reglering som även bevarar hovrättens möjligheter att korrigera felaktigheter såvitt avser sakfrågor. Regeringens bedömning: Med ett utvidgat och förändrat system med prövningstillstånd sätts hovrättens kontrollerande funktion i fokus. Det ger bättre garantier för riktiga domstolsavgöranden och möjliggör en snabbare handläggning utan onödiga resursinsatser. Systemet med prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt bör därför utvidgas. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens (se Ds 2001:36 s. 6775). Remissinstanserna: En mycket stor majoritet av remissinstanserna håller med om att systemet med prövningstillstånd bör göras mer generellt eller utvidgas till flera måltyper. Dessa remissinstanser är ense om att ett utvidgat system med prövningstillstånd bidrar till att skapa ett mer ändamålsenligt hovrättsförfarande. Bland dem som tillstyrker återfinns samtliga tillfrågade domstolar och åklagarmyndigheter, , Justitiekanslern samt Riksåklagaren. JO motsätter sig inte en reform enligt de principer som redovisas i promemorian. , , , Svenska avdelningen av samt de juridiska fakulteterna i och avstyrker. De som är kritiska anser att förslaget är betänkligt framför allt från rättssäkerhetssynpunkt. Skälen för regeringens bedömning: En stor del av arbetet i hov- rätterna läggs ned på prövning av mål där tingsrättens avgörande inte är materiellt oriktigt, där inget formellt fel begåtts under handläggningen i tingsrätten och där avgörandet saknar prejudikatintresse. I många fall kan en hovrätt redan på ett tidigt stadium konstatera att klaganden inte har några utsikter till framgång. Såväl promemorians förslag som vissa förslag från domstolshåll skjuter in sig på dessa fall. Förslagen utgår från att hovrätterna måste få möjlighet att göra en betydligt större skillnad än nu mellan sådana mål och andra mål. De nuvarande reglerna är otvivelaktigt ganska stela. Trots att det har skett flera uppmjukande reformer har vi fortfarande ett hovrättsförfarande där målen blir föremål för en i princip fullständig omprövning. Ett sådant förfarande är i många fall mer omfattande än vad som kan motiveras av hovrättens uppgifter. En reform av hovrättsprocessen bör enligt regeringens uppfattning utgå från grundtanken att hovrätten skall koncentrera sig på sådana tingsrätts- avgöranden där en förnyad prövning fyller någon saklig funktion, dvs. i huvudsak avgöranden som kan vara felaktiga. Man kan säga att hovrätten enligt dagens ordning i flertalet fall under- söker om det överklagade avgörandet är felaktigt och i förekommande fall rättar detta inom ramen för samma förfarande. Om det överklagade avgörandet är en dom, sker den samlade prövningen vanligtvis först vid en huvudförhandling. Denna ordning innebär ofta ökade kostnader för parterna och en längre handläggningstid.