prop · GS03168 · 2005-05-31 00:00:00 — Ansökan om ledsagad eller icke-ledsagad transitering med flyg och om biståndsåtgärder i samband därmed skall lämnas in skriftligen av den ansökande staten. Den skall komma in till den anmodade staten , dock senast före transiteringen (artikel 4.1). Den anmodade staten skall meddela den ansökande staten sitt beslut. Denna tidsfrist kan i välgrundade fall förlängas med högst (artikel 4.2 första stycket). Om den anmodade staten inte svarar inom tidsfristen får transitering påbörjas efter anmälan av den ansökande staten (artikel 4.2 andra stycket). För handläggningen av den ansökan som avses i punkt 1 skall uppgifterna i formuläret för ansökan om och beviljande av transitering med flyg sändas över till den anmodade staten (artikel 4.3). Den ansökande staten skall för varje ansökan om transitering ge den anmodade staten all den information som krävs (artikel 4.4). Varje stat skall utse en centralmyndighet som skall ta emot ansökningar om transitering med flyg (artikel 4.5). Den anmodade staten skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att transiteringen äger rum på kortast möjliga tid. Transiteringen skall äga rum inom högst (artikel 5.1). Den anmodade staten skall, med förbehåll för ömsesidigt samråd med den ansökande staten, inom tillgängliga medel och i enlighet med internationella normer på området, tillhandahålla alla biståndsåtgärder som krävs efter landningen och efter det att flygplansdörrarna har öppnats till dess att tredjelandsmedborgarens utresa är säkerställd (artikel 5.2). särskilt när följande stödåtgärder vidtas: a) hämta tredjelandsmedborgaren vid flygplanet och ledsaga honom eller henne på transitflygplatsens område, i synnerhet till anslutande flyg, b) ge tredjelandsmedborgaren och i förekommande fall den ledsagande personalen akut medicinsk vård, c) ge tredjelandsmedborgaren och i förekommande fall den ledsagande personalen mat, d) motta, förvara och vidarebefordra resehandlingar, särskilt i samband med icke-ledsagade återsändanden, e) underrätta den ansökande staten om tid och plats för en icke-ledsagad persons utresa från den berörda statens territorium, f) underrätta den ansökande staten om det har inträffat några allvarliga händelser under transiteringen av tredjelandsmedborgaren (artikel 5.2). I enlighet med sin nationella lagstiftning får den anmodade staten placera och inkvartera tredjelandsmedborgaren i säkert förvar samt utöva legitima medel för att förhindra eller avbryta tredjelandsmedborgarens eventuella försök att motsätta sig transiteringen (artikel 5.3). Utan att det påverkar artikel 6.1 får den anmodade staten i de fall slutförande av transiteringen inte kan säkerställas, trots det bistånd som erhållits i enlighet med punkterna 1 och 2, på begäran och i samråd med den ansökande staten vidta alla nödvändiga biståndsåtgärder för att fortsätta med transiteringen. I sådana fall får den tidsfrist som avses i punkt 1 förlängas med högst (artikel 5.4). De behöriga myndigheterna i den anmodade staten som är ansvariga för åtgärderna, skall fatta beslut om beskaffenheten och omfattningen av det bistånd som ges i enlighet med punkterna 2, 3 och 4 (artikel 5.5). Kostnaderna för de tjänster som tillhandahålls för akut medicinsk vård och mat och dryck skall bäras av den ansökande staten. De återstående kostnaderna skall bäras av den ansökande staten i den utsträckning som de är faktiska och kan beräknas (artikel 5.6). Den ansökande staten skall åta sig att återta tredjelandsmedborgaren, om a) transitering med flyg har vägrats eller beslutet att bevilja har tagits tillbaka i enlighet med artikel 3.3 eller 3.5, b) tredjelandsmedborgaren under transiteringen har rest in i den anmodade staten utan tillstånd, c) återsändande av tredjelandsmedborgaren till ett annat transiteringsland eller till bestämmelselandet eller ombordstigning på anslutande flyg har misslyckats, eller d) transitering med flyg av andra skäl inte kan genomföras (artikel 6.1). De kostnader som krävs för tredjelandsmedborgarens återresa skall bäras av den ansökande staten (artikel 6.2). När den ledsagande personalen genomför transiteringen skall dess befogenheter begränsas till nödvärn. Om personal från brottsbekämpande myndigheter i transiteringsstaten inte finns på plats eller för att bistå de brottsbekämpande myndigheterna får den ledsagande personalen dessutom vidta rimliga och proportionerliga åtgärder som svar på en omedelbar och allvarlig risk för att tredjelandsmedborgaren flyr, tillfogar sig själv eller tredje part skada, eller vållar skada på egendom. Under alla omständigheter måste den ledsagande personalen följa lagstiftningen i den anmodade staten (artikel 7.1). Den ledsagande personalen skall vid transiteringen med flyg inte bära vapen och skall vara civilklädda. Den skall tillhandahålla lämpliga identifikationsuppgifter, inbegripet beslut om transitering som meddelats av transiteringsstaten, eller i förekommande fall den anmälan som avses i artikel 4.2, på begäran av Prop. 2004/05:168 den anmodade staten (artikel 7.2). Kommissionen skall biträdas av en kommitté med uppgift att bl.a. följa upp och utvärdera staternas genomförande och tillämpning av direktivet. Kommittén skall själv anta sin arbetsordning (artikel 9). 6 Direktivets genomförande i svensk rätt Regeringens förslag: EG-direktivet (2003/110/EG) skall genomföras i svensk rätt genom en särskild lag om transitering av tredjelandsmedborgare. Lagen skall innehålla bestämmelser om transitering när en tredjelandsmedborgare, som avvisats eller utvisats från en stat i Europeiska unionen eller eller återsänds med flyg via en svensk flygplats. Dessutom finns regler om vem som skall ta emot en ansökan om transitering och besluta om tillstånd till transitering samt vilka biståndsåtgärder som skall tillhandahållas i samband därmed. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. I promemorian föreslogs dock att bestämmelserna skulle införas i utlänningslagen. Remissinstanserna: föreslår att bestämmelserna skall tas in i en egen lag eftersom utlänningslagen i sig är så omfattande. anser att den föreslagna definitionen av tredjelandsmedborgare skiljer sig från vad som torde avses med tredjelandsmedborgare i den nationella utlänningsrätten och föreslår att tredjelandsmedborgare ersätts med den som inte är medborgare i en medlemsstat i Europeiska unionen, eller och, när så finnes lämpligt, utlänning som skall transitera. Skälen för regeringens förslag: Återsändande med flyg får allt större betydelse vid verkställighet av beslut om avvisning och utvisning. Trots medlemsstaternas ansträngningar att främst utnyttja direkta flygförbindelser, kan det på grund av ekonomiska omständigheter eller otillräckligt utbud av direktflyg bli nödvändigt att utnyttja flygförbindelser som går via andra medlemsstaters flygplatser. Detta innebär ett ökat behov av operativt samarbete, som kräver tydligare åtaganden från medlemsstaterna. Den bakomliggande avsikten med direktivet är att transitering via medlemsstaternas flygplatser i normalfallet bör tillåtas. Syftet med bestämmelserna är således att underlätta sådan transitering och att fastställa vilka biståndsåtgärder som medlemsstaterna bör tillhandahålla vid en transitering. Bestämmelser om detta bör därför införas i svensk lag. Lagrådet har ifrågasatt om de föreskrifter som förslaget innehåller kräver lagform. Enligt artikel 249 i EG-fördraget är ett direktiv bindande för medlemsstaterna vad avser det resultat som skall uppnås. dock åt de nationella myndigheterna att bestämma form och Prop. 2004/05:168 tillvägagångssätt för genomförandet. Ett genomförande av direktivet (2003/110/EG) innebär införande av ett antal nya regler om transitering av utlänningar som på grund av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut från en annan medlemsstat skall passera svenskt territorium på sin väg till den slutliga destinationen. Detta innebär att en svensk myndighet skall bistå en utländsk myndighet när den myndigheten verkställer ett avvisnings- eller utvisningsbeslut genom att använda en flygplats i . Direktivets bestämmelser tar dock inte sikte på de utlänningar som i första hand omfattas av utlänningslagen, dvs. de som kommer till med avsikt att söka asyl, uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller på annat sätt vistas i . De utlänningar som omfattas av direktivet skall inte stanna i överhuvudtaget utan skall endast under en passera vårt land via en svensk flygplats. De bestämmelser som skall införas på grund av direktivet omfattar endast den tid under vilken transiteringen genomförs. Direktivet innehåller även vissa bestämmelser om själva ansökningsförfarandet och tidsfrister för beslut samt en möjlighet att införa tvångsbestämmelser. Lagen kan således komma att innehålla tvångsbestämmelser som riktar sig mot enskild (se avsnitt 6.6) och sådana bestämmelser kräver lagform. I det sammanhanget kan även nämnas att en transitering bör ske i enlighet med de internationella åtaganden som har gjort när det gäller de mänskliga rättigheterna. Vidare riktar sig bestämmelserna också mot utländska myndigheter. Även om bestämmelserna kan meddelas i förordning bedömer regeringen att lagformen bör användas. Det lämpligaste sättet att genomföra direktivet torde därför vara genom en ny särskild lag om transitering av tredjelandsmedborgare i stället för att tynga utlänningslagen med dessa bestämmelser. är visserligen inte bundet av den terminologi och systematik som angivits i direktivet, om det avsedda resultatet kan uppnås med annan terminologi och systematik. Direktivet är emellertid så utformat att möjligheten att avvika från terminologin är begränsad. En strävan är givetvis att lagtexten skall vara så enkel och lättförstådd som möjligt. Det tämligen snäva tillämpningsområdet kräver dock en begreppsapparat som är adekvat och som i möjligaste mån anknyter till den begreppsbildning som redan existerar i . I direktivet finns vissa centrala begrepp definierade för att avgränsa tillämpningsområdet. Begreppet tredjelandsmedborgare används för personer som inte är medborgare i en EU-stat eller eller . Den personkrets, tredjelandsmedborgare, som avses i direktivet är som tidigare påpekats en annan än vad som normalt sett avses med utlänningar. har dock påpekat att den föreslagna definitionen av tredjelandsmedborgare även skiljer sig från vad som torde avses med tredjelandsmedborgare i den nationella utlänningsrätten och föreslår istället att tredjelandsmedborgare ersätts med den som inte är medborgare i en medlemsstat i Europeiska unionen, eller och, när så finnes lämpligt, utlänning som skall transitera. För att avgränsa vilka som omfattas av direktivets bestämmelser anser regeringen emellertid att det är lämpligast att använda direktivets definition av tredjelandsmedborgare. Härigenom åstadkoms en klar och Prop. 2004/05:168 tydlig avgränsning av direktivets tillämpningsområde. Vidare föreslår regeringen att det skall tydliggöras vilka transiteringar som omfattas av lagen i huvudsak enligt den definition av begreppet transitering med flyg som finns i direktivet. 6.2En centralmyndighet och dess uppgifter Regeringens förslag: skall vara centralmyndighet och skall ange de polismyndigheter som skall vara kontaktorgan på de flygplatser i som kan bli aktuella för transitering samt ta emot ansökningar om transitering och om bistånd i samband med transitering. skall även besluta om tillstånd till transitering och om biståndsåtgärder. I lagen skall anges vissa bestämda tidsfrister för beslut. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har inte särskilt yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag Enligt direktivet skall varje stat utse en centralmyndighet som bl.a. skall ta emot ansökningar om ledsagad eller icke-ledsagad transitering med flyg och om biståndsåtgärder i samband därmed. skall vidare besluta om vilka biståndsåtgärder som skall tillhandahållas. De två myndigheter som skulle kunna komma i fråga som centralmyndighet är och . är central utlänningsmyndighet och har även huvudansvaret för frågor om verkställighet av avvisnings- och De nu aktuella uppgifterna är emellertid inte sådana som naturligt kan sägas falla inom ramen för normala Transitering kommer enbart att ske på vissa flygplatser. framstår som mest ändamålsenligt att ansökningar om transitering ges in till den myndighet som har ansvar för och överblick över gränskontrollerna där transitering kan bli aktuell. transitering bör fattas av den myndighet som har bäst förutsättning att snabbt lämna tillstånd och bistå med de åtgärder som en transitering kan Enligt regeringens bedömning är den myndighet som bäst motsvarar dessa krav . tillstånd till transport genom bl.a. av personer som överlämnas på grund av en europeisk arresteringsorder eller som utlämnas till en medlemsstat i EU. fungerande struktur för detta och bör därför enligt regeringens uppfattning utses till centralmyndighet enligt direktivet. Enligt direktivet skall centralmyndigheten utse kontaktpunkter för alla flygplatser som kan kontaktas under hela den tid som transiteringen På inrådan av Lagrådet föreslår regeringen att det skall tydliggöras att i egenskap av centralmyndighet skall ange de polismyndigheter som skall vara kontaktorgan vid de i för transitering aktuella flygplatserna. bör för detta ändamål undersöka vilka flygplatser som kan komma i fråga för transitering av tredjelandsmedborgare enligt direktivet och därefter utse polismyndigheterna på dessa flygplatser till kontaktorgan. Ett beslut om transitering samt om vilka biståndsåtgärder som skall tillhandahållas skall enligt direktivet meddelas inom vissa bestämda tidsfrister. Under vissa förutsättningar får dock en transitering påbörjas efter anmälan av den ansökande staten. Huvudregeln är att ett beslut om transitering skall meddelas från det att ansökan kom in. I välgrundade fall kan denna tidsfrist förlängas, dock högst . Det finns naturligtvis skäl för att ett beslut om transitering bör meddelas skyndsamt. Ett beslut om avvisning eller utvisning bör verkställas så snart det är möjligt och tillstånd att transitera bör därför meddelas för att underlätta verkställigheten. Enligt regeringens uppfattning torde den tidsfrist för beslut som anges i direktivet vara tillräcklig för att i normalfallet meddela ett beslut om transitering. Det kan dock uppstå situationer då tidsfristen inte är tillräcklig och den bör därför kunna förlängas om det finns särskilda skäl. Ett sådant skäl skulle kunna vara att ansökan är ofullständig och behöver kompletteras eller är författad på ett språk som mottagaren inte förstår. Det kan även vara nödvändigt att komplettera beslutsunderlaget eller att samråda med den polismyndighet där transiteringen skall genomföras. Ytterligare ett skäl kan vara att det anses lämpligt att avvakta med att fatta beslut på grund av rådande väderförhållanden. Även om ett beslut om transitering eller förlängning av beslutsfristen inte har fattats inom de angivna tidsfristerna får medlemsstaten enligt direktivet ändå påbörja transiteringen efter anmälan. Detta förfarande är snarlikt det som används på transiteringsområdet. Om en anmälan möts med tystnad, uppfattas det som ett medgivande till transitering. Detta bör enligt regeringen gälla även fortsättningsvis. Enligt Lagrådet är det dock angeläget att innebörden av bestämmelsen tydliggörs. En underlåtelse att svara innebär enligt regeringen ett tyst medgivande till att transiteringen får genomföras och att biståndsåtgärder skall tillhandahållas i enlighet med den ursprungliga ansökan. Bistånd behöver dock inte lämnas om sådana omständigheter som enligt 6 § kan föranleda ett återkallande av tillstånd att transitera framkommit i efterhand. Om en anmälan från en annan medlemsstat om att transitering kommer att ske inkommer bör vidarebefordra en sådan anmälan till polismyndigheten på den flygplats där transitering skall genomföras för vidare åtgärd. Av direktivet följer vidare att staterna på grund av bilaterala eller multilaterala avtal eller överenskommelser får medge att transitering påbörjas efter anmälan. Staterna är skyldiga att underrätta kommissionen om de avtal eller överenskommelser som ingås. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör kunna meddela föreskrifter om ansökningsförfarandet. Återsändande med direktflyg från eller transitering med flyg via en annan medlemsstat Regeringens bedömning: De svenska verkställande myndigheternas skyldighet att undersöka möjligheten att utnyttja direktflyg behöver inte anges i lagen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Enligt direktivet skall staterna i första hand återsända en tredjelandsmedborgare med direktflyg till den slutliga destinationen. I direktivet finns därför en skyldighet för medlemsstaterna att undersöka möjligheten att använda direktflyg. Det kan dock på grund av praktiska omständigheter vara svårt att utnyttja ett direktflyg. I sådana fall skall man enligt direktivet kunna begära att få transitera med flyg via en annan stat. Enligt föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan skall en resa bl.a. planläggas så att den om möjligt kan ske med direktflyg till destinationsorten och så att byte av flygplats i annat land i möjligaste mån undviks. Rutiner för planering av resvägar och reseformer vid verkställigheter finns även i . När eller en polismyndighet skall verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning tar myndigheterna således ställning till vilken resväg som är lämplig. Det ligger i sakens natur att myndigheterna då undviker transitering om direktflyg till destinationslandet finns att tillgå. Regeringen anser att det inte finns anledning att tynga lagstiftningen med bestämmelser som föreskriver för de verkställande myndigheterna en ordning som fungerar enligt befintliga föreskrifter och handläggningsrutiner. 6.4Möjligheter att avslå en ansökan om transitering med flyg Regeringens förslag: Det skall anges i lagen under vilka förutsättningar en ansökan om transitering får avslås och även när ett beslut om beviljad transitering får återkallas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det bör framgå i vilka situationer bör medge undantag från huvudregeln att vägra transitering om den kräver byte av flygplats. Hovrätten för ställer sig tveksam till den språkliga utformningen av bestämmelsen. Skälen för regeringens förslag: Transitering får enligt direktivet vägras under vissa angivna förutsättningar, bl.a. om tredjelandsmedborgaren är åtalad för brottslig handling eller är efterlyst i den anmodade staten, om tredjelandsmedborgaren kommer att utgöra ett hot mot allmän ordning, säkerhet och hälsa eller för den aktuella statens internationella relationer eller om återsändandeåtgärden kräver byte av flygplats. Såsom tidigare nämnts är avsikten med direktivet att transitering i normalfallet skall tillåtas. Det finns dock ett utrymme enligt direktivet att under vissa förutsättningar vägra transitering. Det förefaller även enligt regeringen vara rimligt att det i vissa fall finns en sådan möjlighet. I lagen bör därför anges de förutsättningar under vilka en ansökan kan avslås. En ansökan bör således kunna avslås om tredjelandsmedborgaren i är åtalad för brott eller är efterlyst i för att avtjäna ett straff. Som exempel kan nämnas att ett förfarande enligt annan lagstiftning kan ha påbörjats för att få tredjelandsmedborgaren överlämnad till från ett annat land eller att en sådan begäran har avslagits. Regeringen anser att möjligheten att avslå en ansökan bör utnyttjas i en sådan situation. I ansökan skall det anges om man har försökt återsända tredjelandsmedborgare men misslyckats. En garanti för att tredjelandsmedborgaren inte skall hindras att komma längre i sin resa än till transitflygplatsen är möjligheten enligt direktivet att vägra transitering om det föreligger svårigheter att genomföra transiteringen. Det kan t.ex. bedömas vara praktiskt ogenomförbart på grund av svårigheter med transiteringen genom andra stater eller på grund av problem på den slutliga destinationsorten. Det är även viktigt att transiteringen genomförs så fort som möjligt. Enligt direktivet skall också en transitering genomföras på kortast möjliga tid, och högst . får förlängas under vissa förutsättningar (se vidare avsnitt 6.5). Problem med att flyga vidare via ett annat land eller problem i destinationslandet kan medföra att dessa tidsfrister inte kan hållas. För det fall att sådana problem kan förutses bör en ansökan om transitering kunna avslås. Ett byte av flygplats skulle sannolikt också förlänga transiteringen. Det bör därför normalt inte komma i fråga att en tredjelandsmedborgare som transiterar genom får byta flygplats. Huvudregeln bör därför vara att en begäran om transitering som skulle medföra att en tredjelandsmedborgare måste förflytta sig mellan flygplatser skall avslås. Regeringen vill även framhålla att enligt direktivet skall en transitering i princip inte begäras om den skulle kräva ett byte av flygplats. Bestämmelsen är dock utformad så att tillstånd till transitering kan meddelas även om byte av flygplats krävs. har efterlyst exempel på situationer när ett byte av flygplats skulle kunna medges. Enligt regeringens uppfattning skulle det kunna medges t.ex. om det finns ett otillräckligt utbud av flyg eller om kostnaden för ett flyg som inte kräver byte av flygplats är orimligt hög. Förflyttning mellan flygplatser bör dock medges endast vid ledsagade transiteringar. En annan grund för att avslå en ansökan om transitering är att det av praktiska skäl inte är möjligt att lämna det begärda biståndet . En sådan situation skulle kunna uppstå om det har inträffat en flygolycka på den aktuella flygplatsen, att väderförhållandena gör det omöjligt för flygplan att starta och landa eller att det föreligger någon form av hot mot flygplatsen. En ansökan om transitering får också avslås om en tredjelandsmedborgare genom sin transitering här i landet kan antas utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller om en transitering Prop. 2004/05:168 kommer att skada våra internationella relationer. Detta gäller även om tredjelandsmedborgaren lider av en smittsam sjukdom som skulle kunna äventyra folkhälsan. Direktivet medger också en möjlighet att återkalla ett beslut om redan beviljad transitering om sådana omständigheter som motiverar att transiteringen vägras blir kända i efterhand. En sådan möjlighet bör också införas i lagen. Det kan inträffa situationer som inte förelåg vid tiden för beslutet vilket medför att ett beslut bör återkallas. Som exempel kan nämnas att transiteringen inte går att genomföra på grund av att anslutande flyg blivit inställt efter det att tillstånd till transitering beviljats eller att tredjelandsmedborgaren lämnat in en asylansökan. En tredjelandsmedborgare skulle också kunna drabbas av akut sjukdom som kräver en längre tids vård (se avsnitt 6.5). Det skulle också kunna vara så att det inträffat en flygolycka, att väderförhållandena ändrats eller att det föreligger någon form av hot mot flygplatsen som inte förelåg för beslutet. Regeringen vill här framhålla att den ansökande medlemsstaten enligt direktivet även har en skyldighet att återta en tredjelandsmedborgare om beslutet att bevilja transitering återkallats (se vidare avsnitt 6.5). 6.5Om transitering och om bistånd i samband med transiteringen Regeringens förslag: En transitering skall genomföras så snabbt som möjligt från det att den påbörjas och får inte överstiga . Tidsfristen får förlängas under vissa förutsättningar. Det skall tydliggöras att polismyndigheten får hämta och ledsaga tredjelandsmedborgaren och under transiteringen ta emot, förvara och vidarebefordra resehandlingar. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har påpekat att den anmodade