prop · GT0311 · 2005-09-30 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:11 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att det i en särskild lag införs ett maskerings- förbud. Den som på allmän plats deltar i en allmän sammankomst enligt ordningslagen (1993:1617), som utgör demonstration eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, får inte helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikation, om det vid sammankomsten uppkommer en störning av den allmänna ordningen eller en omedelbar fara för en sådan störning. Detsamma gäller den som på allmän plats deltar i en folksam- ling, som inte utgör allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen, om folksamlingen stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. Straffskalan skall vara böter eller fängelse . Det skall inte dömas till ansvar i ringa fall. Förbudet skall inte gälla den som täcker ansiktet av religiösa skäl. Anordnaren av en allmän sammankomst, som omfattas av maskerings- förbudet, skall kunna ansöka om tillstånd för deltagare i sammankomsten att helt eller delvis täcka ansiktet. Deltagare som fått sådant tillstånd skall således inte omfattas av förbudet. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om förbud mot maskering i vissa fall ......... Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) ... Ärendet och dess beredning............................................................... Bakgrund och allmänna utgångspunkter ........................................... Värdet av en fri åsikts- och opinionsbildning..................... Rättslig reglering av betydelse .......................................................... Demonstrations- och mötesfriheterna................................. 5.2Polisens skyldigheter och befogenheter i samband med Allmänna principer för polisingripanden ........ Polisens befogenheter enligt polislagen .......... Ohörsamhet mot ordningsmakten ................... behandling av frågan om maskeringsförbud..................... Förhållandet i andra länder.............................................................. 8.1Polisens möjligheter att identifiera deltagare i Utvecklingen efter upploppen i ...... 8.2.3Polisens uppfattning om ett maskeringsförbud25 Polisens befogenheter att ingripa.................... 8.3Ett maskeringsförbud är förenligt med regeringsformen Utformningen av de nya reglerna om maskeringsförbud................ Ett maskeringsförbud införs.............................................. Det straffbara området ...................................................... Undantag från det straffbara området ............. Det subjektiva rekvisitet, straffskalan och ringa En särskild lag................................................. Förslaget till lag om förbud mot maskering i vissa fall .... 12.2Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)....................................................................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 september 2005.77 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om förbud mot maskering i vissa fall, 2.lag om ändring i ordningslagen (1993:1617). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om förbud mot maskering i vissa fall Härigenom föreslås följande. 1 § Den som på allmän plats deltar i en allmän sammankomst enligt ord- ningslagen (1993:1617), som utgör demonstration eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, får inte helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som för- svårar identifikation, om det vid sammankomsten uppkommer en stör- ning av den allmänna ordningen eller en omedelbar fara för en sådan störning. Detsamma gäller den som på allmän plats deltar i en folksam- ling, som inte utgör allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen, om folksamlingen genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. Förbudet gäller inte den som täcker ansiktet av religiösa skäl. Det gäller inte heller i den utsträckning deltagare i en allmän sammankomst, som avses i första stycket, med stöd av 2 kap. 11 a § ordningslagen fått tillstånd att helt eller delvis täcka ansiktet. 2 § Den som uppsåtligen bryter mot 1 § första stycket skall dömas till böter eller fängelse . I ringa fall skall inte dömas till ansvar. 3 § Egendom som använts för att täcka ansiktet vid brott enligt denna lag får förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl för det. Denna lag träder i kraft . 2.2Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) Härigenom föreskrivs i fråga om ordningslagen (1993:1617) dels att 2 kap. 8 och 9 §§ samt rubriken närmast före 2 kap. 8 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 2 kap. 7 a och 11 a §§, samt närmast före 2 kap. 7 a § en ny rubrik av följande lydelse. Tillstånd att täcka ansiktet Den som enligt 4 eller 5 § är skyldig att söka tillstånd eller an- mäla en allmän sammankomst som avses i 1 § första stycket 1 får i samband med att en sådan ansökan eller anmälan görs begära att del- tagare i sammankomsten skall få tillstånd att helt eller delvis täcka En begäran skall vara skriftlig och ha kommit in till polismyndig- heten inom den tid som anges i 6 §. ansökan, anmälan eller begäran om tillstånd att anordna allmänna om tillstånd att anordna allmänna enligt 4 § andra stycket från skyl- 7 a § att helt dighet att ansöka om tillstånd att ansiktet samt om befrielse enligt anordna offentliga tillställningar. 4 § andra stycket från skyldighet att ansöka om tillstånd att anordna Om den offentliga tillställningen avser tävling eller uppvisning i mo- torsport eller tävling eller uppvisning på väg med fordon och det för att genomföra tävlingen krävs beslut av i något annat avse- ende, prövas dock frågan om tillstånd av efter samråd med polismyndigheten. Anmälan om en allmän sammankomst eller offentlig tillställning be- handlas av polismyndigheten som också prövar frågor om befrielse enligt 5 § fjärde stycket från skyldigheten att göra anmälan om sammankomster och tillställningar. anordnaren av en allmän samman- anordnaren av en allmän samman- komst eller offentlig tillställning komst eller offentlig tillställning att lämna uppgifter utöver vad an- att lämna uppgifter utöver vad an- sökan eller anmälan skall inne- sökan, anmälan eller begäran en- hålla eller själv sörja för den ut- ligt 7 a § skall innehålla. redning som behövs. heten får också själv sörja för den är dock inte skyldig att redogöra utredning som behövs. för innehållet i föredrag, tal eller ren är dock inte skyldig att redo- dramatisk eller annan framställ- göra för innehållet i föredrag, tal ning som är avsedd att förekomma eller dramatisk eller annan fram- vid sammankomsten eller tillställ- ställning som är avsedd att före- komma vid sammankomsten eller Om det med anledning av en ansökan om tillstånd att anordna eller en anmälan om en cirkusföreställning eller en offentlig tillställning behövs en undersökning som kräver särskild fackkunskap, får polismyndigheten anlita en sakkunnig på anordnarens bekostnad. Beslut med anledning av en be- gäran enligt 7 a § skall meddelas skyndsamt. Tillstånd skall lämnas om risken för ordningsstörningar är obetyd- lig. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Mot bakgrund av bl.a. oroligheterna i samband med Europeiska rådets möte i beslutade regeringen att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av polisens arbete för att säkra ordningen, värna demonstra- tionsfriheten och stärka den enskildes rättstrygghet i samband med stora evenemang. överlämnade kommittén, som antagit namnet , sitt betänkande 2001 (SOU 2002:122). I syfte att undvika ordningsstörningar och våldsyttringar i samband med demon- strationer och andra liknande sammankomster föreslog kommittén att det skulle införas ett generellt maskeringsförbud i form av en ny straff- bestämmelse i , olaga maskering. Kommitténs sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och kommitténs lagförslag i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgäng- lig i (dnr Ju2003/480/PO). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har avstyrkt den föreslagna lagen om maskeringsförbud och angett att därmed bör heller inte de föreslagna ändringarna i ordningsla- gen genomföras. Regeringen har reviderat förslaget i enlighet med den diskussion som Lagrådet har fört i sitt yttrande. Det förslag som läggs fram innebär således ett i jämförelse med lagrådsremissens förslag begränsat ma- skeringsförbud, som enligt regeringens bedömning bör kunna uppfylla det avsedda syftet. Regeringen har övervägt att på nytt inhämta Lagrådets yttrande men har, mot bakgrund av inriktningen i de gjorda ändringarna, stannat för att det inte är behövligt. Regeringen behandlar Lagrådets syn- punkter i avsnitten 8.3, 9.2 och 9.2.1. Bakgrund och allmänna utgångspunkter Som ovan har nämnts beslutade regeringen att tillkalla en kommitté för att se över polisens arbete för att säkra ordningen, värna demonstrationsfriheten och stärka den enskildes rättstrygghet i samband med stora evenemang. Bakgrunden till regeringens beslut var bl.a. oro- ligheterna i samband med Europeiska rådets möte i den Av kommittédirektiven framgår att kommittén skulle göra en kartlägg- ning och analys av händelserna i samband med toppmötet. punkt i kartläggningen och analysen samt med erfarenheter från liknande evenemang skulle kommittén överväga och föreslå åtgärder som, med Prop. 2005/06:11 bibehållen respekt för demonstrationsfriheten, kunde leda till att allvar- liga ordningsstörningar kan förebyggas och bekämpas. En sådan åtgärd skulle, enligt direktiven, kunna vara att införa ett förbud mot att vara ma- skerad vid demonstrationer. 4.2Värdet av en fri åsikts- och opinionsbildning All offentlig makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Så lyder det inledande stadgandet i regeringsformen, den mest centrala av fyra grundlagar. En fri åsiktsbildning är fundamental i en demokrati. Den innefattar i väsentliga delar vad som brukar kallas politiska fri- och rättigheter och innebär en garanterad rätt för den enskilde medborgaren att hysa vilka åsikter som helst, att sprida dem och försöka övertyga andra om deras riktighet. Den enskilde skall själv eller i förening med andra kunna bilda opinion. Demokratin förutsätter en fri opinionsbildning. Som en följd härav är det i alla demokratiska stater självklart att den fria opinionsbild- ningen bör främjas och skyddas med alla tillgängliga och lämpliga me- del. De s.k. positiva opinionsfriheterna är garanterade i regeringsformen genom att varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkras ytt- rande-, informations-, mötes-, demonstrations-, förenings- och religions- frihet. Dessa friheter religionsfriheten undantagen kan visserligen begränsas eller på annat sätt ändras men enbart under vissa i regerings- formen angivna förutsättningar (se vidare avsnitt 5.1.1). De opinionsfriheter som i detta sammanhang är särskilt aktuella är de- monstrations- och mötesfriheterna. Demonstrationsfriheten definieras i regeringsformen som frihet att anordna och delta i demonstration på all- män plats. Med mötesfrihet avses en frihet att anordna och bevista sam- mankomst för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk. Demonstrations- och mötesfriheterna utgör ett grundläggande instru- ment i den fria åsikts- och opinionsbildningen och i värnandet om demo- kratin. En utgångspunkt för frågan om ett maskeringsförbud bör därför vara att snarare söka stärka än inskränka demonstrations- och mötesfri- heterna. 5 Rättslig reglering av betydelse Huvuddelen av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen kan delas in i två kategorier, de som utgör s.k. opinionsfriheter och de som sam- manfattningsvis kan sägas skydda den kroppsliga integriteten, t.ex. skyd- det mot påtvingade kroppsliga ingrepp i 6 § och mot frihetsberövanden m.m. i 8 §. Opinionsfriheterna brukar delas in i positiva och negativa opinionsfri- heter. De positiva opinionsfriheterna innebär att varje medborgare gent- emot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet (1 §). Exempel på en negativ opinionsfrihet är skyddet gentemot det all- männa mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende (2 §). Mötesfriheten innebär frihet att anordna eller bevista sammankomst för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framfö- rande av konstnärligt verk. Demonstrationsfriheten innebär frihet att anordna eller deltaga i de- monstration på allmän plats. Flertalet fri- och rättigheter får under vissa i regeringsformen angivna förutsättningar begränsas genom lag (12 § första stycket). Vid riksdags- behandlingen gäller dock ett särskilt förfarande, som innebär att en mino- ritet kan skjuta upp behandlingen (12 § tredje stycket). Syftet är att förhindra att begränsningar av fri- och rättigheterna genomförs utan tillräcklig tid till eftertanke och debatt. För att en begränsning skall kunna göras måste vissa förutsättningar vara uppfyllda. Dessa förutsättningar är av två slag, dels de som gäller generellt för alla fri- och rättigheter som kan begränsas (12 § andra stycket), dels vissa särskilda krav som finns för de begränsningsbara positiva opinionsfriheterna. Generellt gäller att en begränsning får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Den får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har för- anlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningar får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. För demonstrations- och mötesfriheterna gäller därutöver att dessa fri- heter får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid samman- komsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa frihe- ter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot (14 § första stycket). I motiven till bestämmelsen uttalades att inskränkningsändamålet ri- kets säkerhet främst åsyftade dåvarande 22 kap. 7 § (olovlig sammankomst) och delar av 2 § lagen om allmänna sammankomster. Inskränkningsändamålet ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen och trafiken åsyftade regleringen i lagen om allmänna sammankomster över huvud taget (prop. 1975/76:209 s. 156). Brottet olovlig sammankomst, som endast avsåg krigsmän, är avskaf- fat. Lagen om allmänna sammankomster har ersatts av ordningslagen. I 2 kap. ordningslagen (1993:1617) finns bestämmelser om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Med en allmän samman- komst menas bl.a. sammankomster som utgör demonstrationer eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet samt andra sammankomster vid vilka mötes- friheten utövas. Med en offentlig tillställning avses tävlingar och uppvis- ningar i sport och idrott, danstillställningar, tivolinöjen och festtåg, marknader och mässor samt andra tillställningar som inte är att anse som allmänna sammankomster eller cirkusföreställningar. För att en sammankomst skall anses som allmän krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den eller att sam- mankomsten med hänsyn till de villkor som gäller för tillträde till den bör anses jämställd med en sådan sammankomst. Såväl demonstrationer som allmänna möten är således att betrakta som allmänna sammankomster i ordningslagens mening. Krav på tillstånd eller anmälan Huvudregeln är att allmänna sammankomster inte utan tillstånd får an- ordnas på offentliga platser (2 kap. 4 §). Undantag görs under vissa för- utsättningar för teaterföreställningar, biografföreställningar, konserter och andra sammankomster som hålls för att framföra konstnärliga verk. Begreppet offentlig plats definieras i 1 kap. 2 § ordningslagen och det inrymmer bl.a. allmänna vägar samt gator, vägar, torg och parker som redovisas som allmän plats i detaljplan och som upplåtits för sitt ända- mål. Anordnare av en allmän sammankomst som inte är tillståndspliktig och som skall hållas inom ett område som redovisas i en detaljplan är normalt skyldig att i stället anmäla en sådan sammankomst (2 kap. 5 §). En ansökan om tillstånd att anordna en allmän sammankomst och en anmälan om en sådan sammankomst görs hos polismyndigheten. En an- sökan skall göras skriftligen och om möjligt senast före det att sammankomsten skall äga rum (2 kap. 6 §). Den skall inne- hålla uppgifter om anordnaren, tiden för sammankomsten, dennas art och huvudsakliga utformning samt de åtgärder i fråga om ordning och säker- het som anordnaren avser att vidta (2 kap. 7 §). En anmälan kan däremot göras muntligen och skall om möjligt ske se- nast före sammankomsten. Också en anmälan skall innehålla de uppgifter som anges ovan. prövar tillståndsfrågor och behandlar anmälningar. Den får vid sin handläggning av sådana ärenden begära att anordnaren lämnar uppgifter utöver vad en ansökan respektive en anmälan skall in- nehålla. Anordnaren är dock inte skyldig att redogöra för innehållet i fö- redrag, tal eller annan framställning som är avsedd att förekomma vid sammankomsten. får vägra tillstånd till en allmän sammankomst en- dast om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten vid sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara om- givning eller med hänsyn till trafiken eller för att motverka epidemi (2 kap. 10 §). Att vägra tillstånd till en allmän sammankomst enbart på grund av att oroligheter kan förväntas i omgivningarna bör med hänsyn till de grundlagsfästa mötes- och demonstrationsfriheterna, enligt förar- betena, förekomma endast i undantagsfall och när övriga möjligheter att förebygga oroligheter är uttömda (prop. 1992/93:210 s. 248 f.). Således bör inte tillstånd till en demonstration vägras enbart av den anledningen att man kan förvänta sig angrepp på demonstranterna från deltagarna i en motdemonstration. Polisen kan ju normalt förebygga sådana ordnings- störningar på mindre ingripande sätt t.ex. genom att spärra av områden eller utrymmen. skall skyndsamt meddela beslut med anledning av en ansökan eller anmälan (2 kap. 11 §). Beslutet skall innehålla de villkor som myndigheten meddelar för sammankomsten (se nedan under Ord- ningsföreskrifter). Den som anordnar en allmän sammankomst skall svara för att det råder god ordning vid sammankomsten (2 kap. 16 §). får meddela de villkor som behövs för att upprätt- hålla ordning och säkerhet vid sammankomsten. Villkoren får innefatta en skyldighet för anordnaren att anlita personal. Det kan t.ex. vara fråga om ordningsvakter eller vaktmästare. Villkoren får dock inte medföra att anordnaren belastas med onödiga kostnader eller att möjligheten att hålla sammankomsten onödigtvis försvåras på något annat sätt. Den som inte följer de ordningsregler för en allmän sammankomst som skall gälla enligt villkor som polismyndigheten har meddelat är skyldig att på tillsägelse lämna sammankomsten. Chefen för en polismyndighet skall ha fritt tillträde till allmänna sam- mankomster (2 kap. 21 §). Detsamma gäller även andra personer som polismyndigheten har utsett att närvara. Polisens befogenhet att ställa in eller upplösa en allmän sammankomst 2 kap. 22 § ordningslagen En polismyndighet får enligt 2 kap. 22 § ställa in eller upplösa en allmän sammankomst som hålls trots att myndigheten har avslagit en ansökan om tillstånd till sammankomsten. får dock inte ställa in eller upplösa en sammankomst enbart av den anledningen att något tillstånd inte har sökts. En sammankomst får också under vissa förutsättningar upplösas eller inställas på grund av att är i krig eller krigsfara eller för att mot- verka epidemi (2 kap. 15 §). får vidare ställa in eller upplösa en sammankomst som hålls trots att myndigheten har förbjudit den (se nedan). Ytterligare befogenheter att upplösa en allmän sammankomst 2 kap. 23 § ordningslagen En allmän sammankomst får enligt 2 kap. 23 § upplösas om det upp- kommer svårare oordning vid själva sammankomsten eller om den leder till sådan oordning i dess omedelbara omgivning. Förutsättningen att oordningen skall vara av svårare art innebär att en demonstration kan upplösas på denna grund bara vid upploppsliknande situationer. i detta sammanhang anledning att peka på ett uttalande av Prop. 2005/06:11 ombudsman (JO). JO konstaterade att polisen visserligen får upplösa en vanlig folksamling om oordning uppstått men att en allmän samman- komst mot bakgrund av vikten att värna församlingsfriheten får upplösas först om den lett till svårare oordning. JO konstaterade att en sammankomst vars syfte endast är att störa ordningen i detta avseende skall betraktas som en vanlig folksamling oavsett om dess syfte kamou- flerats t.ex. genom plakat med opinionsyttringar (JO 1972 s. 42). Även en allmän sammankomst som innebär en avsevärd fara för de närvarande eller som medför en allvarlig störning av trafiken kan upplö- sas. En allmän sammankomst för att framföra konstnärligt verk får också upplösas om sammankomsten genom ljud eller på annat sätt medför en allvarlig störning av ordningen i dess omedelbara närhet. Undantag utgör sådana sammankomster som äger rum i enlighet med ett meddelat till- stånd. Med stöd av denna bestämmelse kan polismyndigheten bl.a. ingripa mot störande gatumusik. har slutligen rätt att upplösa en allmän samman- komst för att framföra ett konstnärligt verk om sammankomsten inte följer de villkor som tillståndet förenats med, t.ex. då sammankomsten inte avslutas inom den tid som polisen uppställt som villkor. Ytterligare förutsättningar för att få upplösa en allmän sammankomst 2 kap. 24 § ordningslagen En polismyndighet får upplösa en allmän sammankomst endast om mindre ingripande åtgärder har visat sig vara otillräckliga. Exempel på mindre ingripande åtgärder är t.ex. avspärrningar, avvisande eller avlägs- nande av ordningsstörande personer, m.m. Polisens rätt att förbjuda en allmän sammankomst 2 kap. 25 § ordnings- lagen Polisen får enligt 2 kap. 25 § ordningslagen förbjuda en allmän samman- komst om det vid en tidigare sammankomst av samma slag uppkommit svårare oordning vid själva sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller om sammankomsten visat sig medföra avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafi- ken. En allmän sammankomst för att framföra ett konstnärligt verk får också förbjudas om det vid en tidigare sammankomst av samma slag ge- nom ljud eller på annat sätt uppkommit allvarlig störning av ordningen i sammankomstens omedelbara omgivning och den sammankomsten inte ägt rum i enlighet med ett meddelat tillstånd. Förbud får meddelas endast om det kan befaras förekomma lagstridigt handlande, oordning, fara för de närvarande eller störning av trafiken och mindre ingripande åtgärder till förebyggande härav inte är tillräckliga. De beslut som en polismyndighet fattar i enlighet med 2 kap. får över- klagas hos länsrätten (2 kap. 28 §). I 2 kap. 29 och 30 §§ finns bestämmelser om straffansvar.