prop · GS03101 · 2005-04-15 00:00:00 — taltäckningsgarantin en tvåpartsgaranti, men in- Detta är en följd av den nebär ett begränsat åtagande i belopp och/eller fortgående normaliseringen av förutsättningarna Staten har åtaganden på till för EKN:s ordinarie garantiverksamhet i dessa tre (Svensk Export- kredit, och All- männa Hypoteksbank). medlemsåtagande i nio internatio- En u-kredit är en vanlig exportkredit som bevil- nella finansieringsinstitut (, Euro- jas av Sida för projekt som bedöms få betydande peiska investeringsbanken, Nordiska investe- utvecklingseffekter i det berörda landet och som ringsbanken, regionala utvecklingsbanker m.fl.) inte kan bära kostnaderna för en normal finansi- består av inbetalt kapital och garantikapital. ering på kommersiella villkor. rantikapitalet innebär att svenska staten förbin- Sidas totala engagemang inklusive utfästelser der sig att tillhandahålla ett visst kapitalbelopp utöver det kapital som direkt betalat in vilket är mindre än hälften av engagemanget två till berört institut. Dessa åtaganden uppgick vid Förändringen beror dels på att voly- utgången av 2004 till . men nya utfästelser minskat kraftigt Skr 2004/05:101 som befintligt engagemang har trappats av, dels på att en stor del av engagemangen är i valuta, främst dollar, där kursen fallit . Den vanligaste formen av enskilda garantiåta- ganden är kreditgarantier. En sådan innebär att staten tar på sig hela eller delar av kreditrisken vid finansiering av investeringar i infrastruktur, bostäder etc., men överlåter själva kreditgiv- ningen till andra långivare. I några fall sköter bolagen sin finansiering ge- nom att emittera obligationer på kreditmarkna- den. RGK ställer då ut en kreditgaranti för varje enskild lånetransaktion och även för de derivat- transaktioner som bolaget ingår med olika mot- parter. För att inte tillföra finansiella risker ut- över den reala risken i projekten har RGK upp- rättat riktlinjer för bolagens upplåning, portfölj- hantering och valutaexponering. Nedan beskrivs kreditgarantier inom olika områden förutom exportgarantierna och u-kre- ditgarantierna som redan behandlats. De garanterade infrastrukturprojekten är Öre- sundsbron (där åtagandet delas solidariskt med danska staten) och de s.k. Stockholms- och Gö- teborgslederna. Staten garanterar den upplåning som respektive företag gör på kreditmarknaden. Tillsammans uppgår kreditgarantierna till , vilket är i nivå med föregå- ende år. , en minskning med närmare trädde ett nytt, tidsbegränsat, regelverk för garantierna i kraft. Den maximala storleken på garantierna skall som huvudregel kopplas till ett hållbart marknadsvärde i stället för som tidigare till bidragsunderlaget. De internationella garantierna gäller dels krediter från Nordiska investeringsbanken för enskilda projekt i olika länder på knappt 6 miljarder kro- nor, dels några beloppsmässigt mindre garantier till tre östeuropeiska länder (där de garanterade lånen skall lösas ) samt till Sverigehu- set i . Det finns ett tusental kreditgarantier på relativt små belopp avsedda att främja sysselsättningen inom lantbruk och glesbygd om totalt 123 mil- joner kronor. Dessa garantiprogram är nu stängda för ny garantigivning. Vidare finns en garanti till för en finansiell lease på och en utställd garanti på för Fonden för den mindre skeppsfarten. Sida bedriver en försöksverksamhet med fri- stående garantier inom en ram på 1 miljard kro- nor. har Sida ställt ut garantier på för fyra olika engagemang i . Garantier för pensionsåtaganden utgör ett tryg- gande av upparbetade avtalspensioner för dem Kreditgarantier får ställas ut för Venantius AB:s som var anställda när statliga myndigheter har upplåning på högst . I vissa fall har de aktuella delarna av det minskade med över 3 företagens (de före detta myndigheternas) pen- miljarder kronor till . sionsskulder tryggats direkt genom garanti. andra fall finns försäkringar hos Försäkringsbo- laget Pensionsgaranti (FPG) som sedan garante- Kreditgarantier för finansiering av bostadsbyg- ras indirekt genom en efterborgen från staten. gande utfärdas av BKN för att främja bostads- några fall har medlen som skall finansiera pensio- Statliga kreditgarantier kan läm- nerna förts till stiftelser som sedan garanteras di- nas för ny- och ombyggnad av bostäder (två rekt eller indirekt av staten. skilda regelverk för nya respektive äldre garan- Uppgifter om storleken på pensionsåtagan- tier), för vissa kommunala åtaganden samt lån till dena lämnas först , vilket gör att garantierna uppgick vid slutet av 2004 till drygt det uppgick till närmare Statens garantiportfölj innehåller obalanser efter- som åtagandena tillkommer på politiska grunder och inte i diversifieringssyfte. Flera av åtagan- dena är mycket stora och förknippade med rela- tivt hög risk. Därtill kommer att åtagandena eller grupperna av åtaganden i stora delar utsätts för samma riskfaktorer (t.ex. konjunktur och ränte- utveckling). Det saknas möjligheter att mäta och redovisa den samlade portföljens risk- profil. Regeringen gav därför RGK i uppdrag att samordna ett arbete med övriga garantimyndigheter för att få till stånd en ge- mensam riskredovisning inom garantiområdet. Uppdraget avrapporterades och innehåller förslag som skall göra garantimyndig- heternas riskredovisningar jämförbara (Gemen- sam kostnads- och riskredovisning för statens ga- rantimyndigheter, Dnr Fi 2005/1595/). Nedan följer en beskrivning av de olika ty- perna av risker i garantiportföljen samt en be- dömning av riskläget. Bedömningarna har ut- förts av respektive ansvarig garantimyndighet eller ansvarigt departement. Insättningsgarantin är statens största garantiå- tagande. Risken för infriande varierar med kon- junkturen, men även med den finansiella situa- tionen för enskilda banker. Det mest troliga krisscenariot är att ett värdepappersbolag eller en mindre bank går i konkurs. Den totala skadeut- betalning som då beräknas ske bedöms kunna täckas av insättningsgarantins ackumulerade ga- rantiavgifter. Risken för infriande av investerarskyddet får i allt väsentligt anses vara densamma som för in- sättningsgarantin. IGN har bedömt att den skyddslagstiftning och de rutiner för internkon- troll som finns utgör en tillräcklig säkerhet för de allra flesta investerare i händelse av fallisse- mang i ett värdepappersinstitut. Det har därför inte ansetts nödvändigt att bygga upp en fond för att säkerställa betalningsberedskap i förväg. har bedömt att banksek- torn varit stabil . Däremot har fyra värdepappersbolag försatts i konkurs , vilket i två av fallen föranlett framställningar om ersättning från investerarskyddet. IGN bedömer att ersättning kommer att betalas i det ena fallet men att förutsättningar för detta saknas i det andra fallet. IGN:s beslut i det senare fallet har överklagats till länsrätten. Risken för infrianden av kapitaltäckningsgaran- tierna till och de svenska land- förbindelserna till obegränsade till tid och belopp är bl.a. beroende av lön- samheten i projekten. Åtagandena i form av garantikapital till inter- nationella finansieringsinstitut är exponerade mot landspecifika risker, till stor del i länder med relativt hög kreditrisk. Instituten, som är exponerade mot landrisker, är prioriterade långivare med god kapacitet att hantera kreditförluster och har dessutom en konservativ kreditgivning. De bedöms av dessa anledningar vara behäftade med relativt sett låg risk. Riskerna för infrianden av exportgarantier varierar över olika länderkategorier (politisk och ekonomisk utveckling i respektive land) och kommersiella förutsättningar i de olika affärerna (kommersiella risker). Under en rad år har EKN kunnat notera en relativ minskning av andelen rena statsrisker och en stark ökning av företags- och projektrisker. Som andel av utestående ut- fästelser och garantier i kronor är dock nära hälften av engagemangen rena statsrisker eller risker på annan offentlig aktör. Vid utgången av 2004 svarade de fem största riskerna för av EKN:s bundna enga- gemang. Den största enskilda risken (22 pro- cent), som har stor påverkan på obalansen i EKN:s portfölj, gäller garantin för leveransen av JAS Gripen till . För u-kreditgarantierna är det inte bara ut- vecklingen i som orsakat stora skade- regleringar, utan även skadeersättningar avse- ende och i enlighet med Paris- klubbsavtal. Flertalet av de företag inom infrastruktur och bostadsfinansiering vars åtaganden garanteras av staten har en verksamhet som gör att deras lön- samhet är mycket beroende av ränteläget, den allmänna konjunkturen samt projektspecifika risker och då framförallt trafikutvecklingen för Öresundsförbindelsen. Exponeringen mot fastighetsmarknaden (inom området bostadsfinansiering) har minskat , till stor del beroende på att Venan- tius avvecklat delar av sin låneportfölj och att bolagets finansiella ställning förbättrats. För bostadskreditgarantierna bedöms risken ha minskat genom det låga ränteläget och den fort- satt goda ekonomiska utvecklingen med stigande fastighetsvärden i många regioner. Skr 2004/05:101 garantierna, slutligen, är av varierande risk. Gruppen är relativt stor och inom gruppen finns många olika åtaganden i statliga bolag. Riskerna bedöms totalt sett som små p.g.a. tillgängligt buffertkapital hos FPG och en konservativ placeringspolicy hos . 7.1.3Avsättningar för framtida garantiförluster Den avgift eller premie som garantimyndighe- terna tar ut skall avspegla risken i åtagandet (utom avgifterna för insättningsgarantin och in- vesterarskyddet, vilka regleras i lag7). På så sätt skall avgifterna motsvara kostnaderna för de framtida infrianden och skadeersättningar som myndigheterna kan komma att betala till sina ga- rantitagare. I tabell 7.2 redovisas de avsättningar som gjorts av RGK, EKN och Sida för framtida ga- rantiförluster samt hur avsättningarna står i relation till myndigheternas engagemang. Vidare visas hur avsättningarna förändrats . Som ett mått på risken i garantiåtagandena vär- derar RGK, EKN och Sida sina förväntade kost- nader och avsätter medel för dessa på balans- räkningarnas skuldsida8. 7 Avgifterna för insättningsgarantin och investerarskyddet regleras i särskild lagstiftning baserad på EG-direktiv. För insättningsgarantin skall bankinstitutens sammanlagda avgifter uppgå till en viss andel av de garanterade insättningarna. Om de behållna avgiftsmedlen nått den målsatta nivån skall avgiftsuttaget vara av de garanterade insättningarna. För investerarskyddet tas endast en administrativ avgift ut. De ersättningsfall som uppstår finansieras i efterhand av de företag som omfattas av skyddet. 8 RGK gör inte avsättningar för garantier till internationella finansieringsinstitutioner. Inga avsättningar görs heller för garantier utställda av affärsverk och garantier utställda av andra myndigheter utan stöd av regeringsbeslut. Dessa åtaganden redovisar RGK således inom linjen. Tabell 7.2 Avsättningar för framtida garantiförluster 1I engagemangen för EKN, Baltramen och u-kreditgarantierna ingår garantiförbindelser och vissa utfästelser. 2Därutöver visar en riskvärdering för Sidas fristående garantier på en förlustrisk på . Förändringen i RGK:s avsättningar beror främst på minskad risk i garantierna till () och Venantius (250 mil- joner kronor). EKN:s avsättningar har minskat med ca bl.a. som en följd av översyn av enskilda, stora gäldenärsengagemang vilka har lett till lägre riskreserveringar. För Sidas del beror de minskade avsättning- arna för u-kreditgarantierna främst på ett mins- kande engagemang samt stora skaderegleringar . Utöver avsättning för förväntade kostnader gör EKN och Sida en avsättning för risken för oför- väntade förluster. Dessa representerar osäkerhet i de framtida utfallen och mäter den största för- lust som man uppskattar kan inträffa med en viss sannolikhet. I EKN:s och Sidas fall har man valt 95 procents säkerhetsnivå. Avsättningen tar hänsyn till hur hög koncentrationsrisk EKN och Sida har i sina engagemang, dvs. om åtagandena är koncentrerade till vissa länder och/eller bran- scher. IGN och BKN gör inga avsättningar för fram- tida garantiförluster. På balansräkningens skuld- sida redovisar de fonder uppbyggda av verksam- hetens ackumulerade resultat. bokförda värde uppgick vid slutet av 2004 till för IGN och för BKN. Garantiverksamheten finansieras av avgifter som betalas av garantitagaren. I vissa fall subventione- ras avgiften över statsbudgeten. Avgifterna pla- ceras på räntekonton i RGK eller i värdepapper. Staten har även tillgångar i form av fordringar från tidigare infriade garantier. Värdepappersinnehav och andra placeringar IGN placerar huvuddelen av sina tillgångar i statsskuldväxlar och statsobligationer. Tre ex- terna kapitalförvaltare har fått i uppdrag att inom nämndens fastställda placeringspolicy bedriva en aktiv förvaltning av avgiftsmedlen. EKN och Sida placerar avgiftsmedlen i ut- ländsk valuta från exportgarantier och u-kredit- garantier på bankkonton, valutakonton och va- lutadepositioner i svenska banker samt företags- certifikat. En del av avgifterna redovisas på räntebärande konton hos RGK. Även återvinningar från tidi- gare infrianden (skador) tillförs kontona. Från de räntebärande kontona i RGK görs utbetal- ningar för infrianden och myndigheternas ad- ministrationskostnader. En obegränsad kredit är kopplad till räntekontona (med undantag av ga- rantier administrerade av Sida, BKN:s garantier för avlösen av kommunala borgensåtaganden och garantierna till Venantius). Överskott på kontona ger ränteintäkter, medan en utnyttjad kredit medför räntekostnader. Behållningarna på dessa räntekonton konsoli- deras med statens övriga finanser. Influtna av- gifter avräknas direkt mot statens upplåningsbe- hov. Ett minskat lånebehov minskar också stats- skulden. Dessa kontobehållningar i RGK är så- ledes inte reserver med likvida medel tillgängliga för eventuella infrianden. Ett infriande belastar kontona, men det är enbart en redovisningsmäs- sig hantering. Finansieringen sker i praktiken genom statlig upplåning vid infriandet. Myndigheterna har en mindre del av sina till- gångar i likvida medel. Förutom värdepappersinnehav och andra pla- ceringar samt kontobehållningar i RGK på sam- manlagt har staten även tillgångar i form av regressfordringar från tidigare infriade garantier. Större delen av dessa fordringar får betraktas som osäkra men det återstående värdet är för åtminstone export- garantierna betydande. Regressfordringarna upp- går totalt efter värdereglering till . Tabell 7.3 Värdepappersinnehav och andra placeringar, räntekonton hos RGK, likvida medel samt regressfordringar 7.1.5Jämförelse mellan avsättningar för förväntade kostnader och olika slags tillgångar i garantiverksamheten För att bedöma hur väl garantiverksamheten kommer att kunna hantera eventuella framtida infrianden är det viktigt att analysera dels de av- sättningar för förväntade kostnader som gjorts, dels de tillgångar som finns i verksamheten för att möta dessa kostnader. En jämförelse av verksamhetens skuld- och tillgångssida görs nedan i tabell 7.4. Av redovis- ningstekniska skäl görs jämförelsen på myndig- hetsnivå och omfattar endast myndigheterna RGK, EKN och Sida. Eftersom övriga garanti- myndigheter saknar motsvarande riskredovis- ning kan inte en analys av statens totala garantiportfölj göras i detta avseende. Skr 2004/05:101 Det finns fortfarande några garantiåtaganden som vid infrianden helt eller delvis får belasta an- slag. Det gäller åtagandena i form av garantika- pital, u-kreditgarantier samt kapitaltäcknings- garantierna till respektive de svenska landförbindelserna till . Tabell 7.4 Garantiengagemang, avsättningar för förväntade kostnader, tillgångar i garantiverksamheten samt nuvärdet av framtida avgifter 1I engagemangen för EKN, Baltramen och u-kreditgarantierna ingår garantiförbindelser och vissa utfästelser. I RGK:s engagemang ingår inte garantikapital eller andra åtaganden där avsättningar inte gjorts för framtida förluster. 2RGK redovisar inte framtida avgifter som en tillgång i balansräkningen. Jämförelsen ger en bild av att de förväntade kostnaderna i garantiverksamheten för dessa myndigheter täcks av tillgångar i form de avgif- ter som redan erlagts (redovisas som tillgångar i tabell 7.4.) och framtida avgifter. Att tillgångarna överstiger avsättningarna beror för EKN:s del på relativt låga skadebetal- ningar under och fortsatt hög nivå på återvinningar från tidigare infrianden. För RGK:s del har det inte in- träffat några större infrianden som minskat ga- rantitillgångarna. Endast en handfull mindre lantbruks- och glesbygdsgarantier har behövt infrias. 7.1.6Betalningsflöden och garantiverksamhetens påverkan på statens finanser Som tidigare nämnts finansieras garantiverksam- heten av avgifter som betalas av garantiobjektet eller, efter beslut av , över statsbudge- ten om det är fråga om subventioner. Tabell 7.5 Anslag vars ändamål 2004 omfattade garantiverksamhet A/O dom Shvetsii IV Bis och Cotonou- universitet: Forskning och högskolan: Forskning och uppgick de statliga subventionerna till , varav 140 miljoner kro- nor för . Normalt belastar infrianden av u-krediter Sidas tillgångar, men regeringen kan besluta att delar av infrianden eller avskrivna fordringar skall belasta anslag. Verksamheten påverkar också i flera fall sta- tens lånebehov och statsskuld. Påverkan består av flöden in till och ut från statens konsoliderade checkräkning. Flödena utgörs av externa betalningar av garantiavgifter, infrianden, återvin-ningar och kostnader för administration. I den mån dessa betalningar går via räntekonton i RGK påverkar de statens finanser direkt via checkräkningen. Statens konsoliderade resultat- och balansräk- ningar påverkas i alla händelser, om än indirekt. I tabell 7.6 beskrivs dessa flöden. Tabell 7.6 Avgifter, infrianden, återvinningar samt administrationskostnader Avgifter betalade av garantitagarna uppgick till . De största posterna var avgifterna för exportgarantier () och insättningsgarantin (). Garantier infriades för . Ex- portgarantierna samt garantierna för u-krediter och Baltramen stod för huvuddelen medan bo- stadskreditgarantierna svarade för . Återvinningar av tidigare utbetalda medel vid infrianden uppgick till . Detta belopp dominerades av återvinningar i samband med tidigare infriade exportgarantier. Kostnaderna för administration av verksamheten uppgick till . I förhållande till totala åtaganden utgör administrationen en liten del, men varierar beroende på garantityp. IGN:s administration är anslagsfinansierad lik- som hanteringen av BKN:s äldre garantier. IGN:s verksamhet belastar dock inte statsbud- geten netto, eftersom den del av influtna avgifter som avser IGN:s administration redovisas mot inkomsttitel. Betalningarnas påverkan på lånebehovet Posterna avgifter, infrianden, återvinningar och administration har i olika grad påverkan på låne- behovet. Flöden i en garantiverksamhet med till- gångar enbart i form av räntekonton i RGK eller finansiering via anslag påverkar direkt statens lå- nebehov. Däremot har flöden i en garantiverk- samhet med tillgångar i form av utomstatliga placeringar inte någon påverkan på lånebehovet. Med nuvarande redovisningsstruktur är det inte möjligt att beräkna vilken påverkan på låne- behovet som garantiverksamheten har haft un- der 2004. En analys av flödena visar dock att nettoflödet i garantiverksamheten totalt sett var positivt med cirka en miljard . De årliga avgifterna har minskat från över 3 mil- jarder kronor 2000 till . Främst är det avgifterna från in- sättningsgarantin och exportgarantierna som minskat. De statliga subventionerna har varierat mycket med en topp på . har infriandena uppgått till . Även de årliga åter- vinningarna har uppgått till ca . Skr 2004/05:101 Diagram 7.2 Återvinningar, statliga subventioner, avgifter, infrianden och administrationskostnader samt saldot för betalningsflödet 2000 2004 7.2Statlig utlåning med kreditrisk När staten ställer ut lån med kreditrisk tar staten samma risk som när staten ställer ut en kreditga- ranti. Skillnaden är att finansieringen av lånet i det första fallet sköts av staten via RGK och i det andra fallet av en bank. I avsnitt 7.2.1 ges en beskrivning av vilken ut- låning som finns, hur den finansieras samt vilka nedskrivningar som görs för osäkra fordringar enligt respektive myndighets bedömning. Statliga krediter, liksom statsbidrag och statliga garantier, kan ges till verksamheter som staten finner angelägna. Den statliga kreditgivningen utgör på så sätt ett komplement till den övriga kreditmarknaden. Riksdag och regering beslutar om all statlig utlåning, antingen genom särskilda beslut, t.ex. inom infrastrukturområdet, eller ge- nom lagar och förordningar om mindre lån till en bredare krets, t.ex. studielån. Merparten av statens utlåning finansieras direkt genom upplå- ning på marknaden via RGK. Endast en mindre del finansieras via anslag på statsbudgeten. Statens externa utlåning med kreditrisk riktad till privatpersoner, företag och projekt uppgick till före reservering för osäkra fordringar. Den dominerande posten är studielånen på från Centrala Studiestöds- nämnden (CSN), som också har ställt ut hemut- rustningslån till flyktingar på . RGK är efter CSN den myndighet som har störst utlåning, , främst till olika infrastrukturprojekt. Övriga myndigheter har tillsammans en utlåning uppgående till i form av biståndskre- diter samt lån till jordbrukare, fiskare och småfö- retag m.fl. av de utlånade 181 miljarderna bedöms av berörda myndigheter som osäkra fordringar. Tabell 7.7 Statens utlåning med kreditrisk före och efter avdrag för osäkra fordringar RGK, (Öresunds- 1 Därutöver redovisar (), affärsverken och m.fl. myndigheter viss utlåning, leasing- och leaseholdavtal m.m. under olika fordringsrubriker. har utlåningen efter avdrag för osäkra fordringar legat i intervallet . Diagram 7.3 Statens utlåning med kreditrisk efter avdrag för Studielånen regleras i studiestödslagen och sär- skilda förordningar. Närmare 1,4 miljoner per- soner har tillsammans studieskulder till CSN på . En stor andel av den totala skulden, , bedöms av CSN som osäker. CSN administrerar flera olika typer av lån som från finansierings- och redovisningssyn- punkt är helt skilda. Lånen kan delas in i två hu- vudkategorier. Studielån finansierades via anslag på statsbudgeten. Kvarstående låne- stock uppgår till , varav bedöms som osäkra ford- ringar. Låntagarnas återbetalningar redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Studielån tagna finansieras ge- nom att CSN tar upp lån i RGK. Den låneränta som CSN betalar till RGK belastar anslaget 25:3 Studiemedelsräntor m.m. på statsbudgeten. När låntagarna betalar ränta till CSN återredovisas denna mot statsbudgeten via inkomsttitel. uppgick denna lånestock till ca , varav ca 30 miljarder kro- nor bedöms som osäkra fordringar. CSN:s upplåningsränta i RGK fastställs årli- gen av regeringen och baseras på den ovägda ge- nomsnittsräntan för emission av statsskuldsväx- lar och statsobligationer . CSN påför sedan låntagarna en ränta som motsvarar av CSN:s upplåningsränta. I gengäld får låntagarna inte göra avdrag för in- betald ränta i sina deklarationer. dielånen täcker därmed i princip statens upplå- ningskostnad. Beroende på låntagarnas individuella förhål- landen kommer de att betala kapitalskuld och påförd ränta helt, delvis eller inte alls. Obetald ränta läggs till kapitalskulden. Denna kapitaliserade ränta är inte upplånad hos RGK. CSN:s beräkning av osäkra fordringar grundas på tre huvudprinciper; betalningsförmåga, betal- ningsbenägenhet och befarade förluster på grund av dödsfall. Om låntagarna inte sköter sina be- talningar lämnas ärendena till kronofogden. rörde det sig om 84 000 ären- den. En del av de utlånade medlen skrivs av p.g.a. dödsfall, uppnådd åldersgräns m.m. Detta skall då minska CSN:s skuld till RGK. Den del av av- skrivningen som motsvarar CSN:s skuld till RGK belastar statsbudgeten via ovan nämnda anslag.