prop · GT0356 · 2005-12-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:56 En moderniserad rättsprövning, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås vissa ändringar i syfte att modernisera rätts- prövningen. Syftet med rättsprövning är att erbjuda en möjlighet till domstolsprövning av beslut som enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () skall kunna domstolsprövas och som annars inte kan prövas annat än genom resning. Regeringen föreslår bland annat att endast regeringsbeslut skall kunna rättsprövas. Andra beslut, som enligt skall kunna domstolsprövas, får i stället överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i vanlig ordning. Vidare föreslås att tillämpningsområdet för rättspröv- ningen kopplas till begreppet civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i i stället för, som , till vad som sägs i 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen. Miljöorganisationer föreslås också få rätt att ansöka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i FN:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århus- konventionen). Förvaltningslagens överklagandebestämmelser föreslås bli uttryckligen tillämpliga på beslut i ärenden som innefattar en prövning av den enskil- des civila rättigheter eller skyldigheter, även i de fall det finns ett över- klagandeförbud i en annan lag eller en förordning. En annan ändring som föreslås gäller undantaget för administrativa ärenden i förvaltningslagens bestämmelse om domstolsprövning av för- valtningsbeslut. Ändringen innebär att undantaget blir lättare att förstå och tillämpa och att prövningen av ett mindre antal överklaganden flyttas från regeringen till förvaltningsdomstolarna. Den nya rättsprövningslagen och ändringarna i förvaltningslagen före- Prop. 2005/06:56 slås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om rättsprövning av vissa 2.2Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223)........................................................................... Ärendet och dess beredning............................................................... Rättsprövning endast av regeringsbeslut......................................... Tillämpningsområdet för rättsprövning........................................... Vem som får ansöka om rättsprövning............................................ Behovet av särskilda begränsningar för rättsprövning .................... Processen i mål om rättsprövning.................................................... Rättsprövning och Århuskonventionen ........................................... En ny rättsprövningslag................................................................... Överklagande i administrativa ärenden........................................... 15.1Förslaget till lag om rättsprövning av vissa 15.2Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223)......................................................................... Förteckning över remissinstanser ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, 2.lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om rättsprövning av vissa regerings- beslut Härigenom föreskrivs följande. 1 § En enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av reger- ingen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i den europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 2 § En miljöorganisation som avses i 16 kap. 13 § får an- söka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som om- fattas av artikel 9.2 i konventionen om tillgång till in- formation, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. 3 § Regeringsrätten prövar ansökningar om rättsprövning. 4 § En ansökan om rättsprövning skall ha kommit in till Regeringsrät- ten senast för beslutet. Det skall framgå av ansökan vilken rättsregel sökanden anser att beslu- tet strider mot och vilka omständigheter som åberopas till stöd för detta. 5 § Regeringens beslut gäller även om det har gjorts en ansökan om rättsprövning. Regeringsrätten får dock bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla. 6 § I ett mål om rättsprövning enligt 1 § skall Regeringsrätten hålla muntlig förhandling, om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt. 7 § Om Regeringsrätten finner att regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna, skall beslutet upphävas. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Regeringsrätten skall, om det behövs, återförvisa ärendet till regeringen. Om regeringens beslut inte upphävs, står det fast. 8 § Ett mål om rättsprövning får på avdelning avgöras av tre regerings- råd vid beslut att avvisa en för sent inkommen ansökan eller om pröv- ningen annars är av enkelt slag. I övrigt gäller de regler om Regeringsrät- tens sammansättning som finns i lagen (1971:289) om allmänna förvalt- ningsdomstolar. 1.Denna lag träder i kraft , då lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall upphöra att gälla. 2.Den upphävda lagen skall dock alltjämt gälla beträffande en ansökan om rättsprövning av ett beslut som meddelats före ikraftträdandet om an- sökan kunde ha prövats enligt den upphävda lagen samt beträffande ett överklagande av ett avgörande av en kammarrätt som meddelats enligt den upphävda lagen. Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen Härigenom föreskrivs att 3 och 22 a §§ förvaltningslagen (1986:223) skall ha följande lydelse. Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från denna lag, gäller den bestämmelsen. Bestämmelserna om överklagan- de i denna lag tillämpas dock alltid om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av ci- vila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande fri- heterna. dock inte beslut i administrativa dock inte beslut i anställnings- ärenden och beslut i ärenden som ärenden och beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5. avses i 20 § första stycket 5. Om överklagande har skett med stöd av första stycket krävs prövnings- tillstånd vid överklagande till kammarrätten. Av 3 § framgår att särskilda fö- reskrifter som har meddelats angå- ende överklagande eller överkla- gandeförbud gäller i stället för be- stämmelserna i första och andra stycket. Denna lag träder i kraft . I fråga om överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser. Ärendet och dess beredning () har promemorian En moderniserad rättsprövning, m.m. (Ds 2005:9) utarbetats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 2. En sammanställning över remissyttrandena är tillgänglig i (dnr Ju2005/3134/L6). Regeringen tar i detta ärende upp de frågor som behandlas i promemo- rian. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. ratificerade den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakon- Konventionen införlivades med svensk rätt har fällts av Euro- peiska domstolen för de mänskliga rättigheterna () för att inte ha uppfyllt sina åtaganden enligt konventionen. görandena har avsett bristande efterlevnad av artikel 6.1 i konventionen på grund av att det saknats möjlighet till domstolsprövning av förvalt- Enligt denna bestämmelse skall var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot ho- nom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprät- tats enligt lag. Vad som avses med begreppet civila rättigheter och skyldigheter förändras successivt genom praxis. är dock att det saknar betydelse hur rättigheten klassificeras i den natio- Avgörande är i stället rättighetens materiella innehåll. redovisning av hur begreppet tolkats i praxis finns promemorian (kapi- tel 3). trädde lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen) i kraft. Lagen syftar till att åstad- komma en generell lösning på konflikten mellan den traditionella svens- ka synen på överprövning av myndighetsbeslut och åtaganden Sådana tvister för vilka en rätt till ordinär domstolsprövning saknades skulle fångas upp av rättsprövningslagen. I dess nuvarande utformning innebär lagen i korthet att vissa beslut av regeringen kan prövas av Regeringsrätten och vissa beslut av förvalt- ningsmyndighet av kammarrätt i första instans om beslutet rör något för- Prop. 2005/06:56 hållande som avses i 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen. en enskilds personliga ställning eller enskildas personliga och eko- nomiska förhållanden inbördes (2 §), eller förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åliggan- den för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (3 §). Vissa begränsningar av rättsprövningslagens tillämpningsområde finns, bl.a. måste beslutet innebära myndighetsutövning mot den enskilde för att rättsprövning skall kunna ske. Rättsprövning innebär att domstolen kan upphäva ett beslut som strider mot någon rättsregel på det sätt sö- kanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna. Domstolen kan alltså inte ändra ett beslut. Enligt FN:s konvention om tillgång till information, allmänhetens delta- gande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) har var och en rätt att leva i en miljö som är fören- lig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande. För att bidra till att uppfylla detta mål skall konventionsparterna garantera allmänheten en rätt att ta del av information, delta i beslutsprocesser och få tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Konventionen innebär bl.a. att vissa miljöorganisationer skall ha rätt att få en del tillståndsbeslut som fattas av regeringen prövade av domstol. Århuskonventionen öppnades för undertecknande och trädde i kraft . Konventionen har undertecknats av samtliga EU:s medlemsstater och av EG. Gemenskapen ratificerade konventionen . Inför ratificeringen krävdes en anpass- ning av EG-rätten till konventionens bestämmelser. Två direktiv för ge- nomförandet av konventionen i medlemsstaterna togs därför fram. Ytter- ligare ett direktiv håller på att utarbetas och en förordning om konventio- nens tillämpning på gemenskapens institutioner behandlas i . ratificerade konventionen med en reservation som innebär bl.a. att reglerna om miljöorganisationers talerätt i vissa av- seenden måste kompletteras. Rättsprövning endast av regeringsbeslut Regeringens förslag: Endast regeringsbeslut skall kunna rättsprövas. Beslut som har fattats av förvaltningsmyndigheter i frågor som omfat- tas av artikel 6.1 i skall i stället kunna prövas i vanlig ordning i allmän förvaltningsdomstol. Det skall av förvaltningslagen klart framgå att lagens bestämmelser om överklagande gäller oavsett vad som föreskrivs i en annan lag eller en förordning, om det behövs för att tillgodose rätten till domstols- prövning enligt . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Tillstyrker eller har inget att invända mot försla- Vissa remissinstanser understryker vikten av att en översyn av över- klagandeförbud i olika specialförfattningar görs. Detta gäller bl.a. Kam- marrätten i och juridiska fakultetsnämnden vid uni- versitet, som anser att en översyn bör göras innan lagförslagen träder i kraft. Skälen för regeringens förslag: Sedan införli- vades i den svenska rättsordningen kan överklagandeförbud, i den mån ett beslut rör civila rättigheter eller skyldigheter, åsidosättas med stöd av konventionen (jfr t.ex. RÅ 1997 ref. 65 och RÅ 2001 ref. 56). Beslutet kan i sådana fall enligt den allmänna bestämmelse som infördes i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett av syftena med den bestämmelsen är en- ligt förarbetena (prop. 1997/98:101 s. 59) att anvisa en behörig domstol (länsrätt) för de fall en rätt till domstolsprövning skulle finnas enligt Eu- ropakonventionen eller EG-rätten och en sådan rätt inte förutsetts i lag- stiftningen. Domstolsprövning kan således ske med direkt stöd av kon- ventionen. Enligt 1 § rättsprövningslagen kan rättsprövning ske av avgörande i ett förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet. Syftet med rättsprövningen är att tillhandahålla en möjlighet till dom- stolsprövning av beslut som enligt skall kunna domstolsprövas men för vilka svensk rätt annars inte erbjuder en sådan möjlighet utöver resning. Målsättningen bör vara att rättsprövningsinsti- tutet endast tillämpas i de fall där besluten har sådana politiska dimen- sioner att en fullständig överprövning, med de möjligheter till ändring av det klandrade beslutet som detta innebär, inte kan komma i fråga. Detta är fallet med beslut som har fattats av regeringen. Det vore nämligen främmande för vårt lands konstitutionella system att införa en ordning enligt vilken något annat organ kan ändra innehållet i ett förvaltningsbe- slut fattat av regeringen. I den mån sådana beslut innefattar en prövning av en enskilds civila rättigheter eller skyldigheter måste därför den rätts- säkerhetskontroll som en domstolsprövning innebär liksom ske genom rättsprövning där domstolen har att besluta antingen att regering- ens beslut skall stå fast eller att det skall upphävas. Beträffande beslut som har fattats av någon annan myndighet än regeringen finns det där- emot inte skäl att begränsa överprövningen på det sätt som görs vid rätts- prövning. Om rättsprövningen förbehålls vissa regeringsbeslut, blir resultatet så- Prop. 2005/06:56 ledes att beslut av förvaltningsmyndigheter inte kan rättsprövas. beslut får i stället överklagas på vanligt sätt. Ett par remissinstanser har anfört att det är viktigt att en översyn av överklagandeförbud i olika specialförfattningar görs innan lagförslagen träder i kraft. I samband med att promemorian remitterades inleddes ock- så en sådan översyn inom med syfte att överklagande- förbud som till följd av krav på rätt till domstols- prövning inte kan upprätthållas skall tas bort. Denna översyn har innebu- rit att det har uppmärksammats ett antal överklagandeförbud som skulle kunna innebära problem med hänsyn till åtaganden enligt Euro- pakonventionen. Arbetet med att se över författningarna lär dock aldrig kunna sägas vara slutfört på så sätt att man kan vara säker på att det inte längre finns något överklagandeförbud som står i strid med konventio- nens krav. dynamiska rättstillämpning kan nämligen leda till att innebörden av begreppet civila rättigheter och skyldigheter förändras ytterligare. Även om ett överklagandeförbud kvarstår, skulle dock beslut som rör civila rättigheter eller skyldigheter ändå kunna över- klagas. Sådana beslut kan nämligen, trots eventuella överklagandeförbud, överklagas hos allmän förvaltningsdomstol med stöd av Europakonven- tionen och 22 a § förvaltningslagen. Regeringens förslag leder till ett för den enskilde mer tilltalande resul- tat. Han eller hon ges därigenom möjlighet till en fullständig domstols- prövning av beslut av förvaltningsmyndigheter som rör civila rättigheter och skyldigheter, i stället för den mer begränsade kontroll som rättspröv- ning innebär. Domstolen har också möjlighet att vid en sådan prövning ge det klandrade beslutet ett ändrat innehåll. Det nu sagda innebär således att rättsprövning förbehålls beslut som regeringen har fattat. Som en konsekvens av att överklagandeförbud som strider mot Euro- pakonventionen skall underkännas bör ett förtydligande göras i förvalt- ningslagen. Det bör av lagen klart framgå att beslut som har fattats av andra myndigheter än regeringen och som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i kan överklagas, även om det i en annan lag eller en förordning finns ett överklagandeförbud. Detta åstadkoms genom ett tillägg till 3 § och genom en modifiering av 22 a §. 6 Tillämpningsområdet för rättsprövning Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för rättsprövningen skall kopplas till begreppet civila rättigheter och skyldigheter enligt arti- kel 6.1 i i stället för, som , till vad som sägs i 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan har tillstyrkt promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: Det måste numera anses klart att Prop. 2005/06:56 rättsprövningslagens hänvisning till regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten innebär en i formellt hänseende alltför snäv av- gränsning av begreppet civila rättigheter och skyldigheter. Det finns emellertid även fall där denna hänvisning leder längre än vad konventio- nen kräver. Genom inkorporeringen av är begreppet civila rättigheter och skyldigheter en integrerad del i den svenska rättsordningen. Att i svensk rätt använda olika begrepp för sam- ma sak säkerställandet här i landet av efterlevnaden av Europakonven- tionens rätt till domstolsprövning kan knappast medföra några fördelar. Det nu sagda leder till slutsatsen att avgränsningen av vilka regerings- beslut som skall kunna rättsprövas skall göras i enlighet med vad som sägs i artikel 6.1 i , dvs. efter en bedömning av om beslutet innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter. 7 Vem som får ansöka om rättsprövning Regeringens förslag: Det nuvarande villkoret att endast den som har varit part får ansöka om rättsprövning skall tas bort. Avgörande för rätten att ansöka skall i stället vara om det klandrade beslutet innefat- tar en prövning av sökandens civila rättigheter eller skyldigheter. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Den enda remissinstans som yttrat sig särskilt i frågan, juridiska fakultetsnämnden vid , ställer sig positiv till förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det är naturligt att reglerna för rätts- prövningsförfarandet anpassas så att det också i denna del knyter an till de krav på den svenska rättsordningen som konventionen faktiskt ställer. I 1 § rättsprövningslagen har som taleberättigad angetts enskild part. I konventionen används uttrycket var och en i stället för part. När be- greppet var och en används i konventionen förutsätts att det är fråga om prövning av hans civila rättigheter och skyldigheter. Huruvida den enskilde har intagit formell ställning som part saknar betydelse. Det av- görande är om ett beslut innefattar en prövning av vederbörandes civila rättigheter eller skyldigheter. Det är också på detta sätt som rättspröv- ningslagen numera får anses tolkas (jfr RÅ 1999 ref. 27). Det finns ingen anledning att inte låta detta få genomslag också i lagstiftningen. Det hit- tillsvarande kravet på partsställning bör därför utgå. Behovet av särskilda begränsningar för rätts- Prop. Regeringens förslag: Begränsningen att endast beslut som innebär myndighetsutövning får rättsprövas skall utgå. Detsamma gäller kra- vet att rättsprövning endast kan avse beslut som inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning samt undantagen från rättsprövning för beslut av vissa nämnder och för beslut om totalförsvarsplikt m.m. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig särskilt i frågan har juridiska fakultetsnämnden vid inget att erinra, medan juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att de begränsningar som finns i nuvarande rättsprövningslag bör finnas kvar. Skälen för regeringens förslag: En förutsättning för att rättsprövning skall kunna ske är, enligt 1 § rättsprövningslagen, att beslutet har innebu- rit myndighetsutövning mot den enskilde. Något motsvarande krav finns inte i . Syftet med denna begränsning är att beslut av typen partsbesked inte skall kunna rättsprövas. Med partsbesked menas ståndpunkter som myn- digheter intar när de företräder det allmänna som part i civilrättsliga och liknande förhållanden, t.ex. beslut att häva ett köp, att säga upp ett hyres- avtal, att kräva betalning för en fordran som inte kan utsökas utan före- gående dom, att avslå en begäran om betalningsanstånd, att avböja ett ackordserbjudande och att vägra betala skadestånd. En förutsättning för att rättsprövning av ett beslut skall kunna komma i fråga är att beslutet har faktiska verkningar för den enskilde. Beslut som saknar sådana verkningar, t.ex. partsbesked, bör därför även fortsätt- ningsvis vara undantagna från möjligheten till rättsprövning. Detta resul- tat kan uppnås på ett sätt som mera direkt anknyter till lydelsen av artikel 6.1 i . Som redan angetts (se avsnitt 6) bör avgräns- ningen av tillämpningsområdet för rättsprövning göras efter en bedöm- ning av om ett ärende innefattar en prövning av sökandens civila rättig- heter eller skyldigheter. Därmed utesluts uttalanden av typen partsbe- sked, eftersom därigenom inte skett en prövning av någon enskilds civila rättigheter eller skyldigheter; ett sådant uttalande utgör nämligen inte mer än ena partens syn på hur en fråga bör bedömas vid en eventuell pröv- ning. Av nu anförda skäl följer att det inte finns något behov av att som för- utsättning för rättsprövning ange att ett klandrat beslut skall ha inneburit myndighetsutövning mot den sökande. Det anges vidare i 1 § rättsprövningslagen att rättsprövning bara kan gälla sådana beslut som annars kan prövas av domstol endast efter ansö- kan om resning och som inte skulle ha kunnat överprövas i annan ord- ning. Eftersom rättsprövning föreslås kunna ske endast i fråga om beslut som regeringen har fattat (se avsnitt 5) kommer denna begränsning inte längre att fylla någon funktion. Regeringsbeslut kan ju, vid sidan av rättsprövning, överprövas endast genom resning enligt vad som före- Prop. 2005/06:56 skrivs i 11 kap. 11 § regeringsformen. Begränsningen bör därför utgå. I 2 § rättsprövningslagen finns vissa undantag från området för rätts- prövning. Detta gäller dels beslut av vissa nämnder, dels beslut som rör t.ex. svenskt medborgarskap och utlänningars vistelse i riket, totalför- svarspliktigas inkallelse och tjänstgöring och beslut som rör skatter eller avgifter. Eftersom rättsprövningsinstitutet föreslås bli reserverat för regerings- beslut, kan de undantag som gäller nämndbeslut tas bort. Syftet med de övriga undantagen i 2 § rättsprövningslagen är att beslut i sådana ärenden som rör förhållanden som avses i 8 kap. 2 och 3 §§ re- geringsformen men som knappast kan omfattas av konventionens krav på tillgång till domstolsprövning skall undantas från rättsprövning. Bedöm- ningen att dessa undantag inte kan anses röra civila rättigheter eller skyl- digheter i den mening som avses i har även gjorts efter rättsprövningslagens tillkomst. Med den utformning av tillämpningsområdet för rättsprövning som föreslås (se avsnitt 6) finns det inte anledning att behålla de nu nämnda undantagen. De bör således utgå. Processen i mål om rättsprövning Regeringens bedömning: Processen i mål om rättsprövning bör inte regleras ytterligare i förhållande till vad som gäller . Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be-