prop · GS03109 · 2005-04-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2004/05:109 Svenska utvecklingssamarbetet med länderna i OSS Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sina bedömningar vad gäller den framtida utformningen av utvecklingssamarbetet med länderna i OSS och på . Östbiståndet, som inleddes som ett stöd till reformsträvanden och systemskifte i och , har under de gångna femton åren fått en allt starkare karaktär av EU-integrationsbistånd. Stödet till de fyra länderna blev framgångsrikt och avslutades med att de upptogs som medlemmar av Europeiska unionen 2004. Att bidra till att övriga länder i det forna i skilda hänseenden närmar sig EU, respektive att stödja länderna på i deras EU-integration, framstår som det långsiktigt mest effektiva sättet att i enlighet med Politiken för global utveckling, PGU, bidra till en rättvis och hållbar utveckling, inklusive att bidra till bättre förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Regeringen räknar nu med att utvecklingssamarbetet med skall börja minska och gradvis ersättas av ett grannlandssamarbete på mer jämlika villkor. Grannlandssamarbetet skall också kunna omfatta de baltiska länderna och , samt på och . Utvecklingssamarbetet med har med regimskiftet 2005 fått tydligt förbättrade förutsättningar och bör utvidgas. Samarbetet med , som begränsas av politiska faktorer, bör breddas. Utvecklingssamarbetet med , som är fattigaste land, bör kunna ökas. I respektive räknar regeringen med att fokusera utvecklingssamarbetet på , och Georgi- En beredskap bör hållas att öka engagemangen i övriga länder i de Skr. 2004/05:109 två regionerna, om reformförutsättningarna där skulle förbättras. För länderna på ser regeringen som ramen för allt utvecklingssamarbete. Inom den ramen skall både insatser kunna genomföras, som har direkt bäring på de s.k. Köpenhamns- kriterierna för EU-medlemskap, och andra insatser, t.ex. inom sociala sektorer, på sysselsättningsområdet eller för lokal utveckling. Det stora svenska engagemanget i regionen kommer att fortsätta på kort och medellång sikt och avslutas senast när länderna upptas som medlemmar av EU. Stödet till fasas ut . Insatsen i Kosovo kan komma att öka. I samtliga fall, där samarbetsländerna har ett nära eller långsiktigt EU- medlemskapsperspektiv, önskar regeringen att utvecklingssamarbetet med dem också bidrar till att ytterligare stärka förbindelserna med . Utvecklingssamarbetet med dem skall i första hand verkställas genom svenska aktörer. Utbytesverksamheten med det svenska samhället genom bl.a. myndigheter, folkrörelser och andra organisationer, kommu- ner och regioner samt universitet och högskolor bör förstärkas. LÄNDERNA I NÄROMRÅDE.................................... Den regionala kontexten ..................................................... Den regionala kontexten ................................................... Förutsättningar för ett effektivt utvecklingssamarbete ..... Regionens relationer till EU.............................................. 3.5Det svenska utvecklingssamarbetets regionala LÄNDERNA I SÖDRA .......................................... Den regionala kontexten ................................................... Förutsättningar för ett effektivt utvecklingssamarbete ..... Regionens relationer till EU.............................................. 4.5Det svenska utvecklingssamarbetets regionala 5 LÄNDERNA PÅ VÄSTRA .......................................... Den regionala kontexten ................................................... Motiven för det svenska utvecklingssamarbetet............... Förutsättningar för ett effektivt utvecklingssamarbete ..... 5.4Att främja ländernas relationer till EU och som ett led i fattigdomsbekämpningen ............................. Kanalisering av biståndsmedel ......................................... Särskilda insatsområden och avvägningar........................ Förkortningar och ordförklaringar......................................... Aktörer inom östsamarbetet .................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den ................................ Upplösningen av 1991, det stegvisa sönderfallet av Jugo- slavien med början och avvecklingen av de två totalitära regimerna där hör avgörande händelser. De utlöste en intensiv, djupgående och historiskt omfattande omvand- ling, som redan haft omvälvande konsekvenser både för de berörda ländernas befolkningar och för andra, inte minst i övriga . har lämnat, och fortsätter att lämna, ett omfattande stöd till reform- ansträngningarna i länderna i östra , , Central- asien, södra och på . Det svenska reformstödet har nu fått några nya utgångspunkter. Politik för global utveckling Med beslut om en Politik för global utveckling, (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112) integrerades reform- stödet till länderna i närområde i det svenska internationella utvecklingssamarbetet. Därmed skall också östbiståndet styras av det övergripande målet att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga män- niskor att förbättra sina levnadsvillkor och av huvuddragen i politiken för en rättvis och hållbar global utveckling, nämligen respekt för de mänsk- liga rättigheterna, demokrati och god samhällsstyrning, jämställdhet, hållbart nyttjande av naturresurserna och omsorg om miljön samt ekono- misk tillväxt. Östbiståndet inleddes som ett stöd för reformer och suveränitet i och men har historiskt fått en allt starkare karaktär av EU- integrationsbistånd. Gradvis har det alltmer kopplats till de enskilda ländernas EU-närmande och kommit att innehålla stöd till enskilda komponenter däri. Denna grundläggande perspektivförskjutning har varit parallell med förskjutningen på ett politiskt plan från lättnad över och entusiasm över ländernas frigörelse till ett allt starkare svenskt engagemang i EU och dess utvidgning. Tydligast har den förändringen varit i det nu avslutade reformstödet till de baltiska länderna. EU-integrationen har givit länderna och deras invånare möjlighet till en välfärdsutveckling, som hade varit ouppnåelig utan den. Inom det nuvarande östsamarbetets länderkrets gäller motsvarande perspektivskifte. Att bidra till att länderna i närområdet i skilda hän- seenden närmar sig EU och att stödja länderna på i deras EU-integration framstår mot denna bakgrund som det långsiktigt mest effektiva sättet att bidra till en rättvis och hållbar utveckling i enlighet med vad har beslutat, inklusive att bidra till bättre förut- sättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. visar erfarenheten från samarbetet med de baltiska länderna att en koncentration av resurser till de samhällsområden, som omfattas av de tre Köpenhamnskriterierna1 och blir föremål för förhandlingar inför Skr. 2004/05:109 ett medlemskap, riskerar leda till att verksamhetsområden därutanför ne- har i en sammanfattande rapport särskilt lyft fram behoven av att minska arbetslösheten och att reformera och bygga ut de sociala tjänsterna och skyddsnäten. Regeringen bedömer att det fortsatta utvecklings- och reformsam- arbetet med länderna i OSS och på har goda möjligheter att bidra till ett viktigt förändringsarbete där, ett förändringsarbete av betydelse både för de berörda länderna och för . Det kan bidra till internationell säkerhet inklusive till bekämpningen av internationell terrorism och organiserad brottslighet. Det kan bidra till en förstärkning och en fördjupning av demokratin och till en ökad förståelse och respekt för mänskliga rättigheter. Det kan stödja en ekonomisk omstrukturering och tillväxt i de berörda länderna, som är avgörande för en framgångsrik bekämpning av fattigdomen och som i sin tur främjar även den ekonomiska tillväxten i . Det kan även bidra till ett hållbart utnyttjande av naturresurser och miljö, till ett ökat miljömedvetande och till en förstärkt kärnsäkerhet. Det kan vidare bidra till en angelägen utveckling och förstärkning inom sociala sektorer och på utbildnings- och forskningsområdena i länderna. Det kan även på skilda sätt främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Resurserna för det svenska utvecklingssamarbetet med länderna i OSS och på avsätter betydande resurser för reform- och utvecklingssam- arbetet med länderna i OSS och på . Utvecklingssamarbe- tet med flertalet länder i regionen finansieras med medel från budgeten för internationellt utvecklingssamarbete, vars övergripande målsättning är att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Regeringen räknar med stigande anslag för inter- nationellt utvecklingssamarbete, något som även lämnar utrymme för växande insatser i flera länder inom den i denna skrivelse berörda ländergruppen. Sju av dem (, , , , , och ) tillhör låginkomst- länderna enligt DAC:s definition. , och ingår enligt DAC:s aktuella defini- tioner inte i gruppen utvecklingsländer, varför anslagen för utvecklings- samarbete med dessa länder inte heller ingår i det svenska internationella utvecklingssamarbete, som avräknas mot enprocentmålet, även om samarbetet i fråga, som ovan nämnts, är en del av den svenska politiken för global utveckling. 1 beslöt i att ett medlemskap i förutsätter att kandidatlandet 1) har uppnått en institutionell stabilitet, som garanterar demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter, 2) har en fungerande marknadsekonomi samt förmåga att hantera konkurrens och marknadskrafter inom EU, och 3) kan påta sig de skyldigheter, som ett medlemskap medför, och ansluta sig till målen för den politiska, ekonomiska och monetära unionen. De samlade utbetalningarna genom Sida, SI och RK framgår av nedanstående tabell. Utbetalningar 2004, mnkr Övriga icke ODA-länder samt regionala insatser *) innefattar i humanitära insatser med anknytning till kriget i Som närmare utvecklas i det följande, bedömer regeringen att den finansiella omfattningen av utvecklingssamarbetet med gradvis kommer att minska, som ett finansiellt mindre omfattande grannlandssamarbete fasas in i stället. Utvecklingssamarbetet med kommer att kunna disponera tydligt ökade belopp. Även utvecklingssamarbetet med och kan komma att disponera större medelstilldelning. För samarbetet med länderna i och i södra bedömer regeringen att anslagen för samarbetet med , och kan komma att växa. Omfattningen av samarbetet med , , , och bibehåller sin nuvarande storleksordning men kan komma Skr. 2004/05:109 att växlas upp, om förutsättningarna för ett reformsamarbete ändras. Det stora svenska engagemanget på kommer att fortsätta på kort och medellång sikt. Det kommer att avslutas senast när länderna upptas som medlemmar av EU. Stödet till fasas ut , medan finansieringen av de övriga landprogrammen tills vidare hålls på ungefär nuvarande nivå. Insatsen i Kosovo kan komma att öka. Ett stort antal svenska och internationella aktörer är engagerade i reform- och utvecklingssamarbetet med länderna i OSS och på . De redovisas närmare i bilaga 2. LÄNDERNA I NÄROMRÅDE Skr. systemskiftet i har visat sig mer komplicerat och mött starkare motstånd än det i östra , regionen har betydande fattigdomsrelaterade reformbehov, bl.a. kopplade till systemskiftet, ett EU-närmande har stor relevans både för omvandlingen och för fattigdomsbekämpningen, utvecklingssamarbetet med länderna bör bidra till närmandet till EU och till , utvecklingssamarbetet bör bidra till ökad jämställdhet, trepartssamarbete med de baltiska länderna bör främjas inom ramen för utvecklingssamarbetet, utvecklingssamarbetet bör verkställas genom svenska aktörer, utbytesverksamheten med det svenska samhället genom bl. a. myndigheter, folkrörelser och andra organisationer, kommuner och regioner samt universitet och högskolor bör förstärkas, ett grannlandssamarbete bör utvecklas för att gradvis avlösa utvecklingssamarbetet. Omvandlingen och det svenska reformstödets första fas 1991 utlöste ett paradigm- och systemskifte, en historiskt omfattande och djupgående frigörelse och omvandling, i länderna i . Deras invånare fick nu möjlighet att hävda sina länders nationella suveränitet. De kunde börja bygga demokratiska samhällen på basis av respekterade mänskliga rättigheter. De kunde träffa fria ekonomiska val inom marknadsekonomiska ramar. inledde snabbt ett omfattande samarbete med de berörda ländernas regeringar för att stödja frigörelse- och reformsträvandena. I länderna i östra och fick reformprocessen en allt tydligare inriktning på målet att de skulle bli medlemmar i unionen respektive i Nato. Reformansträng- ningarna kröntes med slutgiltig framgång i samband med ländernas medlemskap i de båda organisationerna. Därmed avslutades också det omfattande svenska reformstöd, som hade lämnats till , , och i närområde. Den sammanlagda kostnaden för de svenska insatserna i de tre baltiska länderna uppgick till . Reformstödet till hade fokuserats på de tre ländernas suveränitet, på deras omställning från planekonomi till marknadsekonomi och från enpartistat till parlamentarisk demokrati, Skr. 2004/05:109 samt på miljö. Men reformprocessen blev snabbare än väntat var de tidigare målen för samarbetet överspelade. Suverä- niteten var inte längre ifrågasatt, varför suveränitetsstödet ersattes av ett säkerhetssamarbete, som även inkluderade . Demokratin hade etablerats på ett övertygande sätt, vilket gjorde det möjligt att i stället rikta in samarbetet på dess fördjupning. Övergången till marknads- ekonomi var i huvudsak genomförd, varför de sociala aspekterna av reformprocessen fick en allt starkare position i samarbetet. Miljösam- arbetet fortsatte inom ramen för de internationella överenskommelserna kring miljö samt i uppbyggnaden av miljömyndigheter och regelverk. Gradvis förstärktes intresset hos de baltiska regeringarna för ett närmande till EU. Att bistå dem i den strävan blev ett mål för det svenska reformstödet. När de beslutat sig för att också söka medlemskap i , fick samarbetet som huvudinriktning att stödja den ambitionen. Mot slutet av samarbetsperioden hade EU-medlemskapet blivit ett huvudmål för det svenska reformstödet till . hade samarbetet också ett andra huvudmål att stärka banden mellan de baltiska länderna och . De två huvudmålen har styrt samarbetet i dess grund och bedöms allmänt som väl tillgodosedda i termer av resultat. Samarbetet har också haft målet att ett jämställdhetsperspektiv skall genomsyra samarbetet. Det målet har varit svårare att nå. Det svenska reformstödet till inleddes redan före . Det hade samma övergripande mål avseende demokratin, marknadsekonomin, miljön och banden till som samarbetet med de baltiska länderna. Även i det fallet fick reformsamarbetet huvudinriktningen att stödja ambitionen om medlemskap i . Miljösamarbetet spelade en framträdande roll i samarbete med , liksom det institutionella reformarbetet, i flera fall baserat i ett utvecklings- och omvandlingssamarbete mellan systermyndigheter i de två länderna. Tack vare den snabba polska omvandlingen kunde reformsamarbetet med avslutas tidigare än det med de baltiska länderna. Förutom bidraget till en framgångsrik reformprocess i de fyra länderna har det omfattande reformsamarbetet med dem också resulterat i uppbyggnaden av ett rikt och brett nät av kontakter med och gemensamma verksamheter. Ett grannlandssamarbete har uppstått, som i många fall har kunnat leva vidare på basis av egna resurser. Det kan gälla sådant som näringslivssamarbete i form av investeringar och handel, myndighetssamarbete kring uppdrag som berör varandra, eller reguljära kontakter mellan människor, som har gemensamma intressen. Mycket av det uppkomna grannlandssamarbetet har emellertid ännu inte nått den stadga eller den ekonomiska bas, som gör det möjligt för det att gå vidare. Möjligheterna att genomföra gemensamma insatser med de tre baltiska länderna inom ramen för utvecklingssamarbetet med tredje land, s.k. trepartssamarbete, bör främjas. Det återstående reformsamarbetet inom närområdet Efter EU-utvidgningen har ett fortsatt reformsamarbete med tre av de ursprungliga samarbetsländerna inom östbiståndet Ryss- land, och . ingår i samma geografiska region, även om landet inte kan sägas ingå i det svenska närområdet. Till motiven för det fortsatta samarbetet hör önskemålet om stabilitet, säkerhet och gott grannskap i närområdet, ett mål som främjas av avspänning och säkerhetsfrämjande insatser, men även av att länderna utvecklas mot öppna, demokratiska och marknadsekonomiska välfärds- samhällen. Det säkerhetsfrämjande samarbetet är fortsatt ett viktigt verktyg för politik i närområdet. Det främjas också av ländernas närmande till EU och till de europeiska värdegemenskaperna. Metoderna för att främja en sådan utveckling är främst politiska men omfattar även ett direkt reformsamarbete. Detta motiv kan ha högre prioritet för som grannland än för flertalet övriga medlemsstater i EU. En andra grupp motiv hör samman med ekonomiska och andra samarbetsrelationer mellan och länderna i närområdet. Möjligheterna till handel och investeringar och annat ekonomiskt utbyte är av stort ömsesidigt intresse. En fortsatt utveckling av de berörda ländernas näringsliv avseende sådant som affärsmetoder och företagsledning kan bidra. Det är vidare angeläget att bidra med åtgärder som stödjer en fortsatt utveckling mot en mer effektiv offentlig förvaltning, mindre korruption och ett mer investerings- och företagar- vänligt klimat i länderna. Detta är centrala element för ländernas möjlig- heter att uppnå hög och hållbar ekonomisk tillväxt, och i förlängningen för deras möjligheter att finansiera åtgärder mot bl.a. fattigdoms- relaterade problem och miljöproblem. En god ekonomisk utveckling kan också främja demokrati, öppenhet och respekt för mänskliga rättigheter, och därtill bidra till en förenkling av dessa länders integration i EU:s samarbetsformer. Även i övrigt är det angeläget att öka de mänskliga kontakterna med länderna, vilka nu har öppnats för utbyte. Möjligheterna att finna partners på den andra sidan har ökat. De växande resurserna där kan medge ett större eget engagemang. Denna motivgrupp har vuxit i betydelse. Också på andra områden finns gemensamma intressen, som kan tillgodoses inom ramen för det pågående utvecklingssamarbetet. Den ömsesidiga nyttan kan bidra till att samarbetet blir uthålligt. Till dessa samarbetsområden hör den gemensamma miljön kring , och samt internationella överenskommelser i anslutning därtill, bekämpandet av gränsöverskridande brottslighet samt smitt- samma sjukdomar. Dit hör även intresset hos offentliga myndigheter och andra aktörer i och i närområdets länder för att utveckla ett samarbete med både kollegiala inslag och utvecklingsinslag. Samarbetet stimuleras av det uttalade intresset på flera håll av att studera svenska lösningar på olika samhällsproblem liksom även tekniska lösningar, t.ex. på miljöområdet. En önskan har vidare funnits att allmänt bidra till en förbättring av levnadsförhållandena i länderna i närområdet, inte minst kvinnors villkor, och till en bekämpning av fattigdomen i dess olika dimensioner. Det yttersta målet för det svenska internationella utvecklingssamarbetet är att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Den strävan präglar också reformsamarbete med länderna i . Ett genusperspektiv bör anläggas i fattigdomsanalysen. De nämnda motiven har varit grunden för det svenska reformstödet till länderna i närområdet från samarbetets begynnelse. Reformprocessen i , och efter har varit långsammare än den i , även om också betydande framsteg har kunnat noteras. Reformprocessen har i stora stycken inte tagit de former och steg, som det internationella samfundet hoppades på i början av 90- talet. Den kan inte heller sägas enbart ha gått i önskvärd riktning. Stabiliteten, säkerheten och grannskapet i närområde har förbättrats. EU:s och Nato:s utvidgningar har stärkt säkerheten i vår region. Andra hot har uppstått t.ex. med anknytning till organiserad brottslighet och till hanteringen av radioaktivt material. Det fortsatta biståndet kan lämna ett viktigt bidrag till att möta sådana hot. När stödet till , och nu fasas ut, avser regeringen söka använda erfarenheterna därifrån för ett fördjupat säkerhetsfrämjande samarbete med de länder, som blir EU:s nya grannar. Målet för det säkerhetsfrämjande stödet att främja säkerhet och stabilitet i närområde består. Investeringar i dessa länders säkerhet i vid mening är också investeringar i vår egen säkerhet. Det ligger både i deras och i vårt intresse att länderna kan trygga sin egen säkerhet, inklusive att de förbättrar sin förmåga att möta olika nya hot. Därmed begränsas risken både för spridning av problem och för olika slags instabilitet. Det säkerhetsfrämjande stödet är ett centralt verktyg i detta avseende. Demokratin kan endast delvis sägas vara införd i regionen. Både det individuella och det institutionella motståndet mot demokratiska reformer har visat sig starkare och djupare, än som allmänt antogs för ett drygt decennium sedan. En inledningsvis relativt uppmuntrande utveck- ling har vänt tillbaka i olika hänseenden. Politisk centralisering, kontroll av media och bristande respekt för medborgerliga rättigheter kan observeras på flera håll. Ett omtänkande avseende möjligheter och begränsningar är nödvändigt. En slutsats är att en betydligt mer kraftfull satsning på utbildning av unga människor behövs, en annan att respekten för mänskliga rättigheter behöver styrkas, särskilt utsatta gruppers rättigheter. Biståndet kan bidra. Marknadsekonomin bedöms huvudsakligen vara etablerad i tre av de fyra länderna, även om den ännu uppvisar institutionella brister. Även på det området synes utvecklingen dock nu i vissa hänseenden ha vänt tillbaka i riktning mot ökad statlig kontroll och minskad respekt för marknadsekonomins spelregler. Biståndet har uppenbarligen begränsad förmåga att påverka politiska prioriteringar, men kan genom utbyte och stöd till reformkrafter och insatser för förbättring av den offentliga förvaltningens funktionssätt lämna värdefulla bidrag. Detta gäller inte minst om god samordning sker med andra biståndsgivare, inklusive de internationella finansieringsinstitutionerna. Miljöfrågorna är av fortsatt stor betydelse i närområdet. Särskilt en minskning av föroreningsbelastningen i avrinningsområde och reduktionen av hot från bl.a. oljetransporter och kärnkraftverk står i fokus för miljösamarbetet. Fortsatt biståndsfinansiering behövs för att stödja utvecklingen av effektiva miljömyndigheter, för utbildning och utveckling av lagstiftningen samt för att underlätta viktiga investeringar, som annars skulle ha begränsade utsikter att kunna genomföras. Regeringen räknar med att stödet till reformer av lagstiftning och institutioner på miljöområdet fortsätter på ungefär samma nivå . Systemskiftet i har fått negativa sociala konse- kvenser i form av ökad fattigdom, missmod hos stora ungdomsgrupper, samt växande drogmissbruk och kriminalitet. Smittsamma sjukdomar har ökat i antal och omfattning. Ett annat problem är kvardröjande handikappfientliga attityder, bl.a. på arbetsmarknaden. Biståndet medverkar till metodutveckling för en mer effektiv hantering av sociala och rättsliga problem. Behovet av stöd synes fortsatt starkt. Frågor av särskilt intresse är barns utvecklingsmöjligheter, folkhälsa, reproduktiv hälsa, människohandel samt våldet mot kvinnor. Ett viktigt inslag i reformprocessen i de fyra länderna är uppbyggnaden av rättvisa, effektiva och öppna system för forskning och högre utbildning. Utvecklingen på det området i de fyra länderna rymmer motstridiga tendenser. Modernisering och marknadsanpassning av utbildnings- och forskningsverksamheten har parats med utarmning och växande politisk kontroll. Ämnesområdet är en viktig del av det fortsatta östbiståndet.