prop · GS03115 · 2005-04-01 00:00:00 — Det bör inte heller införas någon bestämmelse om att erkännande av ett frysningsbeslut skall kunna avslås på den grunden att det inte föreligger dubbel straffbarhet. Rambeslutet innebär ett åtagande för att verkställa utländska Utgångspunkten är att erkännande och verkställighet Erkännande och verkställighet får vägras endast i de fall där en sådan möjlighet följer av rambeslutet. I artikel 7.1 räknas ett antal situationer upp där den verkställande myndigheten får vägra att erkänna och verkställa ett frysningsbeslut. Dessa är (a) att intyget saknas, är ofullständigt eller inte motsvarar frysningsbeslutet, (b) att det finns hinder mot erkännande och verkställighet på grund av regler om immunitet och privilegier, (c) att det skulle strida mot principen om ne bis in idem dvs. förbudet mot att döma någon två gånger för samma sak och (d) att det, i vissa fall, inte föreligger dubbel straffbarhet. noteras att dessa avslagsgrunder är fakultativa. Det innebär att det är upp till varje medlemsstat att avgöra om man vill införa avslagsgrunderna och om de i så fall skall vara obligatoriska eller fakultativa för de rättsliga myndigheter som tillämpar dem. Utöver vad som anges i artikel 7.1 finns i artikel 1 en erinran om att rambeslutet inte påverkar medlems- staternas skyldighet att respektera de grundläggande rättsprinciperna i artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen. Därtill fastslås i punkt 6 i rambeslutets skäl bl.a. att det inte får hindra en medlemsstat från att tillämpa sina konstitutionella regler om prövning i laga ordning, föreningsfrihet, pressfrihet och frihet att yttra sig i andra medier. Ett frysningsbeslut är avsett att följas av en begäran enligt reglerna om rättslig hjälp i brottmål om överlämnande av egendom eller av en begäran om verkställighet i den verkställande staten av ett förverkande- beslut som avser den egendom som är föremål för frysning. Bestämmelser om rättslig hjälp i brottmål finns i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Bestämmelser om verkställighet av utländska förverkandebeslut finns i internationella verkställighetslagen och nordiska verkställighetslagen. I 2 kap. 14 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål finns en uppräkning av de avslagsgrunder som kan komma i fråga vid rättslig hjälp i brottmål. I paragrafens första stycke föreskrivs en skyldighet att avslå en framställan, om ett bifall till den skulle kränka suveränitet, medföra fara för rikets säkerhet eller strida mot svenska allmänna rättsprinciper. Det andra stycket innehåller ett antal fakultativa avslagsgrunder. En framställning får avslås om gärningen har karaktären av politiskt eller militärt brott, om det i har meddelats dom eller åtalsunderlåtelse för gärningen eller om omständigheterna annars är sådana att ansökan inte bör bifallas. Utöver avslagsgrunderna finns det i lagen angivet ett antal förutsättningar som skall vara uppfyllda för att en begäran skall kunna bifallas, bl.a. ett krav i vissa fall på att det föreligger dubbel straffbarhet. Även internationella verkställighetslagen innehåller såväl obligatoriska som fakultativa avslagsgrunder. I 5 § finns en omfattande katalog över obligatoriska avslagsgrunder, bl.a. krav på dubbel straffbarhet (p. 2) och förbud mot ne bis in idem (p. I 6 § finns en likaledes omfattande katalog över fakultativa avslagsgrunder. Bland dessa märks bl.a. att påföljden avser ett politiskt eller militärt brott (p. 1), att det finns välgrundad anledning att anta att domen föranletts eller skärpts med hänsyn till den dömdes ras, religion, nationalitet eller politiska åsikt (p. 2) och att påföljden inte kan verkställas i (p. Det skall understrykas att rambeslutet inte lämnar något utrymme för att vägra erkännande och verkställighet av ett frysningsbeslut på den grunden att det inte finns förutsättningar att bifalla en senare framställan om överlämnande av egendom eller av en begäran om verkställighet i den verkställande staten av ett förverkandebeslut som avser den egendom som är föremål för frysning. Lika lite ålägger rambeslutet medlems- staterna att införa regler som gör det möjligt att bifalla sådana framställningar i större utsträckning än vad som är fallet (jfr dock artikel 10.3). Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt promemorians bedömning eller lämnat den utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Rambeslutet hindrar inte att en medlemsstat tillämpar sina konstitutionella regler om prövning i laga ordning, om föreningsfrihet, tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier (skäl 6 till rambeslutet). Grundlagarna innehåller bestämmelser som i dessa hänseenden kan utgöra hinder mot att ett frysningsbeslut verkställs Bestämmelser om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier än tryckta skrifter finns i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- Dessa grundlagar är exklusiva i den meningen att det allmänna inte får ingripa mot innehållet i de skyddade medierna i annat fall och i annan ordning än som föreskrivs i de båda grundlagarna. anges där uttömmande vilka yttranden i de grundlagsskyddade medierna som är otillåtna och vem som vid en överträdelse bär det straffrättsliga Vidare föreskrivs att endast justitiekanslern får inleda förundersökning för brott som avses i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och att endast justitiekanslern får besluta om tvångsmedel med anledning av misstanke om sådant brott (9 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 7 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen). rättegången i mål som rör brott mot dessa två grundlagar finns dessutom särskilda bestämmelser (12 kap. tryckfrihetsförordningen och 9 kap. Vid genomförandet av rambeslutet om en europeisk arresteringsorder konstaterade regeringen att överlämnande skall vägras om det skulle stå i strid med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (prop. 2003/04:7 s. 71 f.). Regeringen konstaterade också att det skydd som dessa grundlagar ger medför att inte kan bistå med överlämnande i fall där andra staters rättsliga myndigheter har inlett lagföring eller utdömt straff för gärningar på det grundlagsskyddade området. anförde regeringen följande. Gärningar som omfattas och skyddas av TF och YGL kan alltså, enligt regeringens bedömning, lagföras och bestraffas endast i den ordning och omfattning som föreskrivs i dessa grundlagar. regeringen gett uttryck för såväl i tidigare lagstiftningsarbete rörande det internationella rättsliga samarbetet (se prop. 1999/2000:61 s. 73) som i ett antal beslut angående internationell rättslig hjälp. Det finns dock skäl att här nämna att frågan om internationellt rättsligt samarbete inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området nu är föremål för utredning (dir. 2003:58). Det sagda innebär således att om en myndighet i en annan stat har inlett lagföring eller meddelat dom rörande en gärning som i regleras av TF eller YGL, får dessa grundlagar anses hindra ett överlämnande som syftar till att sådan lagföring genomförs eller att en sådan dom verkställs. motsatt ordning skulle innebära en urholkning av det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga skyddet som inte varit åsyftad. Justitiekanslern föreslog i sitt yttrande över godkännandepropositionen om antagandet av frysningsrambeslutet (se prop. 2002/03:67 s. 28 f.) att det i samband med genomförande av rambeslutet borde övervägas särskilda lagstiftningsåtgärder på grundlagarnas område. internationellt rättsligt samarbete inom det tryck- och yttrandefri- hetsrättsliga området är emellertid alltjämt föremål för översyn. överlämnade tryck- och yttrandefrihetsberedningen ett delbetänkande, i vilket det föreslås vissa utökade möjligheter att lämna internationellt rättsligt bistånd för gärningar på det tryck- yttrandefrihetsrättsliga området (SOU 2004:114 Vissa tryck- yttrandefrihetsrättsliga frågor). Det framstår mot den bakgrunden som inte lämpligt att i detta ärende föreslå de särskilda lagstiftningsåtgärder som justitiekanslern har efterlyst. Regeringen vill här hänvisa till sin tidigare bedömning i frågan om grundlagarnas verkan som hinder mot överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder för gärningar som omfattas och skyddas av tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen i det ovan redovisade avsnittet. Bedömningen i det fallet gör sig i lika hög grad gällande i ärenden om erkännande och verkställighet i av frysningsbeslut. I likhet med vad vi anförde i det ärendet krävs inte heller i fråga om frysningsbeslut någon erinran i den nya lagstiftningen om tryckfrihets- förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens betydelse. Detsamma gäller i fråga om behovet av att i den nya lagstiftningen erinra om att även regeringsformen innehåller bestämmelser som kan utgöra hinder mot att erkänna och verkställa ett frysningsbeslut (se prop. 2003/04:7 s. 72). Det bör här framhållas att ett samråd med justitiekanslern alltid bör ske så snart fråga uppkommer om huruvida frysningsbeslutet gäller en gärning som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrande- frihetsgrundlagen. En sådan skyldighet torde dock kunna regleras i förordningsform (jfr 5 § förordningen [2003:1179] om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder). Avslag med stöd av Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt promemorians bedömning eller lämnat den utan erinran. vid har ansett att det bör framgå av lagtexten att ett frysningsbeslut inte får verkställas om det skulle strida mot . Skälen för regeringens bedömning: I artikel 1 i rambeslutet anges att det inte ändrar medlemsstaternas skyldighet att respektera de grundläggande rättigheterna och rättsprinciperna i artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen. Den sistnämnda artikeln innehåller i sin tur en hänvisning till om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Respekten för grundläggande friheter och mänskliga rättigheter inskärps även i skäl 6 till rambeslutet. Där fastslås också att rambeslutet inte hindrar medlemsstaterna från att vägra att verkställa ett frysningsbeslut om det finns objektiva skäl att tro att beslutet om frysning utfärdats för att åtala eller straffa en person på grund av dennes kön, ras, religion, etniska ursprung, nationalitet, politiska uppfattning eller sexuella läggning eller att denna persons ställning kan skadas av något av dessa skäl. Ett beslut i strid med detta diskrimineringsförbud torde som regel utgöra brott mot bestämmelser. har ställning som lag i (prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24, rskr. 1993/94:246). Av 2 kap. 23 § regeringsformen framgår vidare att lag eller föreskrift inte får meddelas i strid mot . Konventionen, som innehåller bestämmelser om skydd för bl.a. privat- och familjeliv (artikel 8), tankefrihet, samvets- och religionsfrihet (artikel 9) och yttrandefrihet (artikel 10), förbjuder diskriminering vid tillämpning av konventionens fri- och rättigheter. Åtnjutande av de fri- och rättigheter som anges i konventionen skall enligt artikel 14 säkerställas utan någon åtskillnad så som på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Uppräkningen i konventionen är inte uttömmande. I artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till stadgas att varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Till konventionen finns en omfattande rättspraxis som skall iakttas av de stater som tillträtt konventionen. Alla EU:s medlemsstater har tillträtt . Det finns därför skäl att utgå från att medlems- staterna iakttar bestämmelser innan ett beslut om frysning meddelas. Vad nu sagts gäller även tilläggsprotokollen till . Detta utesluter inte att erkännande och verkställig- het i av ett utländskt frysningsbeslut i ett enskilt fall kan komma i konflikt med de åtaganden har enligt . Om det inträffar, skall erkännande och verkställighet alltid vägras. Den skyldighet att erkänna och verkställa utländska frysningsbeslut som införs genom den föreslagna lagstiftningen skall ställas mot åtaganden enligt , vilken gäller som lag här i landet. Om den lagen i ett enskilt fall skulle förefalla stå i strid med en regel i den nu föreslagna lagstiftningen, torde tolkningen av de motstridiga bestämmelserna regelmässigt medföra att bestäm- melser ges företräde (a. prop. s 37 f.). Det kan i detta sammanhang anmärkas att det i 2 kap. 4 § 2 lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder finns en bestämmelse som föreskriver att överlämnande inte får beviljas om det skulle strida mot eller de tilläggsprotokoll till konventionen som gäller som lag här i landet. Efter att inledningsvis ha konstaterat att det i lagtext ytterst sällan hänvisas direkt till , fann regeringen i det ärendet att det i ärenden om överlämnande kan finnas anledning att hos tillämparen inskärpa vikten av att vid prövningen beakta bestämmelser (prop. 2003/04:7 s. 74 f.). En sådan erinran ansågs kunna vara särskilt viktig t.ex. om den som begärs överlämnad riskerar tortyr eller förföljelse. I ärenden om erkännande och verkställighet av frysningsbeslut är endast fråga om ett tillfälligt säkerställande av egendom i avvaktan på en framställan om en efterföljande åtgärd. Det kan därför inte anses finnas samma starka behov av en särskild erinran om som i ärenden om överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder. Det kan också noteras att någon sådan erinran inte ansetts krävas i den lagstiftning som reglerar de åtgärder som följer på förfarandet för erkännande och verkställighet av frysnings- beslut, dvs. lagstiftningen om internationell rättslig hjälp i brottmål och om internationell verkställighet av domar och beslut. Enligt regeringen krävs av nu anförda skäl inte någon ytterligare bestämmelse för att säkerställa att tillämpas i ärenden enligt den nya lagstiftningen. Det bör därför inte införas någon särskild bestämmelse i den nya lagstiftningen om att ett frysningsbeslut inte får erkännas och verkställas om det skulle stå i strid med åtaganden enligt . Även Lagrådet har i sitt yttrande anslutit sig till den slutsatsen. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt promemorians bedömning eller lämnat den utan erinran. ombudsmän () har ansett att promemorians förslag, med ett generellt avstående från krav på dubbel straffbarhet, går för långt och att avståendet bör motsvara det som rambeslutet kräver. Juridiska fakultets- nämnden vid och anser att kravet på dubbel straffbarhet vid erkännande och verkställighet av ett frysningsbeslut bör motsvara de krav som uppställs för att lämna hjälp med den åtgärd som frysningsbeslutet avser att säkra. En motsvarande synpunkt har lämnats av Hovrätten över och , som dock anser att det i första hand bör avskaffas krav på dubbel straffbarhet i sådana förfaranden som frysningsbeslutet avser att säkra. Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att kravet på dubbel straffbarhet bör kunna ställas upp i vissa fall. Skälen för regeringens bedömning: Rambeslutet innebär en begränsad möjlighet för den verkställande staten att ställa krav på dubbel straffbarhet. Ett sådant krav får inte ställas upp om den utfärdande staten anger att frysningsbeslutet avser en gärning som motsvarar någon av de gärningstyper som räknas upp i artikel 3.2 i rambeslutet och gärningen i den utfärdande staten kan medföra fängelse eller en annan frihetsberövande påföljd . Det saknar betydelse vilket straff eller vilken påföljd som kan påräknas i det enskilda fallet. Det saknar också betydelse vad som är minimistraff för gärningen; det avgörande är att det finns fängelse i straffskalan i den utfärdande staten. I godkännandepropositionen bedömde regeringen att kravet på dubbel straffbarhet måste begränsas. För gärningstyperna i listan kan således något krav på dubbel straffbarhet inte uppställas. Detta följer direkt av rambeslutet. Regeringen anförde vidare att det inte kunde uteslutas att kravet på dubbel straffbarhet borde begränsas ytterligare (se prop. 2002/03:67 s. 28). Ett frysningsbeslut syftar till att säkerställa åtgärder i ett efterföljande förfarande: överlämnande av bevismaterial enligt bestämmelserna om rättslig hjälp i brottmål och verkställighet av förverkandebeslut enligt reglerna för verkställighet av utländska domar och beslut. Kravet på dubbel straffbarhet skiljer sig åt i dessa förfaranden. I 5 § 2 inter- nationella verkställighetslagen uppställs ett generellt krav på dubbel straffbarhet för att ett utländskt förverkandebeslut skall kunna verkställas i . För att ett sådant beslut skall kunna verkställas i krävs således alltid att gärningen som förverkandebeslutet avser också är straffbar i . Enligt 2 kap. 2 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål är huvudregeln att ett krav på dubbel straffbarhet gäller vid rättslig hjälp som avser kvarstad, beslag, husrannsakan och andra åtgärder i 28 kap. . I de fall åtgärden avser husrannsakan och beslag i syfte att överlämna egendomen till den ansökande staten gäller dock inte något krav på dubbel straffbarhet när en sådan åtgärd sker på begäran av en medlemsstat i EU eller eller , förutsatt att det för gärningen kan dömas till fängelse i den ansökande staten (4 kap. 20 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål). Om däremot åtgärden avser kvarstad eller beslag i syfte att säkerställa verkställighet i av ett utländskt förverkandebeslut, gäller enligt 4 kap. 23 § samma lag ett krav på dubbel straffbarhet. Kravet följer av att ett utländskt beslut om förverkande endast får verkställas i om gärningen är straffbar i . Erkännande och verkställighet av ett frysningsbeslut är en temporär och i allmänhet kortvarig åtgärd i avvaktan på en efterföljande framställning om rättslig hjälp eller verkställighet av ett förverkandebeslut som avser den frysta egendomen. Beslut om erkännande av ett frysningsbeslut och verkställighet av beslutet skall normalt ske från mottagandet av frysningsbeslutet (se avsnitt 8.9). Erkännande och verkställighet av ett frysningsbeslut innebär inte i sig någon bedömning av frågan om egendomen i det senare förfarandet skall överlämnas till den andra staten eller om ett förverkandebeslut som avser egendomen kan verkställas här. Någon sådan bedömning är inte heller tillåten enligt rambeslutet. En möjlighet skulle kunna vara att vid erkännande av frysningsbeslut uppställa motsvarande krav på dubbel straffbarhet som gäller i det efterföljande förfarandet, låt vara att det för brotten i den s.k. listan inte får uppställas något krav på dubbel straffbarhet. En sådan lösning har förordats av ombudsmän. Detta alternativ skulle innebära att ett frysningsbeslut som utfärdats i syfte att säkerställa verkställighet i av ett framtida värdeförverkande skulle kunna erkännas först om det stod klart att det inte fanns hinder på grund av bristande dubbel straffbarhet. Erkännande skulle dock inte kunna vägras på grund av bristande dubbel straffbarhet om frysningsbeslutet avsåg en gärning i listan. Fördelen med en sådan lösning är att man därigenom i viss utsträckning undviker att frysningsbeslut verkställs när det står klart att en efterföljande framställning kommer att avslås med hänvisning till att det inte föreligger dubbel straffbarhet. Det skall dock understrykas att en sådan lösning skulle få en mycket begränsad verkan, eftersom erkännande aldrig får vägras på denna grund för gärningar som upptas i listan. Det finns betydande svårigheter med en sådan lösning. Åklagaren i första hand skulle på ett begränsat underlag och inom en kort tidsrymd behöva göra en preliminär bedömning av om det krav på dubbel straffbarhet som gäller i det efterföljande förfarandet är uppfyllt. En sådan bedömning skulle dock inte få göras om den gärning det är fråga om finns upptagen i listan och det för gärningen är föreskrivet fängelse i den begärande staten. En annan möjlighet skulle kunna vara att avskaffa kravet på dubbel straffbarhet i de efterföljande förfarandena i ärenden som föregåtts av erkännande och verkställighet av frysningsbeslut. En sådan lösning har förordats av Hovrätten över och . innebära att ärenden om rättslig hjälp i brottmål och om verkställighet i av förverkandebeslut som föregåtts av frysningsärenden skulle särbehandlas i så måtto att något krav på dubbel straffbarhet över huvud taget inte ställdes upp. Man skulle i och för sig kunna överväga att förenkla dessa förfaranden eller att införa avvikande bestämmelser för ärenden som har inletts genom verkställighet av frysningsbeslut. Det skulle som skäl för en sådan ordning kunna hävdas att den prövning som har skett genom erkännandet och verkställigheten av ett frysningsbeslut helt eller delvis ersätter den prövning som sker i ärenden om rättslig hjälp eller verkställighet av förverkanden. Mot detta talar dock det förhållandet att de förfaranden och förutsättningar för rättsligt samarbete som regleras i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, nordiska verkställighetslagen och internationella verkställighetslagen till stor del bygger på internationella överenskommelser. Att i detta sammanhang förändra det regelverket och därmed förutsättningarna för samarbetet är en svår uppgift. Ytterligare en möjlighet skulle kunna vara att inte uppställa något krav på dubbel straffbarhet för att erkänna ett frysningsbeslut som har översänts till . Kravet på dubbel straffbarhet vid rättslig hjälp i brottmål och verkställighet av förverkandebeslut skulle dock behållas i dessa efterföljande förfaranden. Detta är det alternativ som föreslogs i promemorian. Enligt promemorians förslag skall det inte göras någon prövning av dubbel straffbarhet för att erkänna ett frysningsbeslut. Den prövning av dubbel straffbarhet som kan aktualiseras i ett efterföljande förfarande skall prövas i det ärendet, inte i frysningsärendet. Regeringen vill inledningsvis klargöra att det inte kan komma ifråga att i strid med rambeslutet underlåta att erkänna ett frysningsbeslut av det skälet att kravet på dubbel straffbarhet som uppställs i ett efterföljande ärende om rättslig hjälp i brottmål eller om verkställighet i av förverkandebeslut som avser den frysta egendomen inte är uppfyllt. En sådan ordning skulle stå i strid med rambeslutet och beslut att godkänna detta. Enligt regeringens uppfattning framstår den här ovan först angivna lösningen som mindre ändamålsenlig i den typ av förfarande som det nu är fråga om. Frysningsrambeslutet syftar till att medlemsstaterna skall bistå varandra med verkställighet av varandras frysningsbeslut för att tillfälligt hindra förstöring, omvandling, flyttning, överföring eller överlåtelse av egendom som kan behövas som bevismaterial eller som kan komma att förverkas. Det är då naturligt att prövningen i den verk- ställande staten är begränsad till ett fåtal frågor av omedelbar betydelse för erkännandet och verkställigheten av ett frysningsbeslut och att prövningen låter sig göras inom en begränsad tid och på grundval av uppgifterna i intyget till ett frysningsbeslut som översänds. Regeringen ser fördelarna med en lösning som går ut på att kravet på dubbel straffbarhet inte uppställs i ett frysningsärende och att kravet dessutom avskaffas i de efterföljande förfarandena i de fall ett ärende har initierats som ett frysningsärende. En sådan lösning ligger i linje med utvecklingen inom EU:s straffrättsliga samarbete se förslagen till ett europeiskt bevisupptagningsbeslut, avsnitt 4.1.2, och förverkanderam- beslutet nedan). är, som ovan sagts, en sådan lösning svår att åstadkomma i det förevarande lagstiftningsärendet.