prop · GS03104 · 2005-04-22 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2004/05:104 Utvärdering av statens upplåning och Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Regeringen skall lämna en utvärdering av statsskuldsförvaltningen till . Utvärderingen lämnas i form av en skrivelse, som behandlar regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning samt upplåning och skuldförvaltning un- der budgetåren 20002004. Utvärderingen av skuldförvaltningen görs på tre nivåer; regeringens riktlinjer, strategiska beslut om delmål och riktmärken för den operativa förvaltningen samt kontorets operativa förvaltning av statsskulden. Huvudintrycket vid denna utvärdering är att staten för en genomtänkt och väl fungerande upplåning och skuldförvaltning. Regeringens riktlin- jebeslut bedöms ha varit väl avvägda. De beslut som fattats av bedöms som väl motiverade och resultaten har fallit väl ut. Uppsatta kvantitativa mål har uppnåtts. Såväl som regeringens riktlinjer för åren 20002004 bedöms således ha bedrivits i enlighet med det övergri- pande målet för statsskuldspolitiken, dvs. att långsiktigt minimera kost- naden för skulden med beaktande av risken i förvaltningen. Samlad bedömning av statens upplåning och skuldförvaltning....3 Processen för skuldförvaltningen ...................................................... Utvecklingen av lånebehovet och statsskulden ................................. Utvärdering av regeringens beslut om riktlinjer för 20002004..... Utvärdering av strategiska beslut.................... 4.1Riksgäldskontorets fördelning av skulden på olika skuldslag inom ramen för regeringens riktlinjer.............. Löptiden i den nominella skulden..................................... 4.3Valutasammansättningen i riktmärket för valutaskulden .24 Marknads- och skuldvård i kronskulden........................... Utvärdering av operativa beslut....................... Upplåning och skuldförvaltning i utländsk valuta............ Reala lån i svenska kronor ................................................ Nominella lån i svenska kronor ........................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......47 Samlad bedömning av statens upplåning och skuldförvaltning för perioden 20002004 Nedan följer en samlad bedömning av statens upplåning och skuldför- valtning för utvärderingsperioden 20002004. Avsikten är här att foga samman de olika delarna i utvärderingen till en helhetsbedömning som kan ställas mot det övergripande målet för statsskuldspolitiken, nämligen att statens skuld skall förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. I avsnitt 15 behandlas först processen för skuldförvaltningen, därefter utvecklingen i lånebehov och statsskuld, utvärderingen av regeringens riktlinjer samt slutligen utvärderingen av strategiska och operativa beslut. Regeringens beslut om riktlinjer Regeringens bedömning: Regeringens beslut om riktlinjer för åren 20002004 kan anses ha fattats i enlighet med det i lag uppställda må- let att långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden med beaktande av risken i förvaltningen. Skälen för regeringens bedömning: Tyngdpunkten i utvärderingen av regeringens riktlinjebeslut ligger på sammansättningen av statsskul- den, dvs. ambitionen att långsiktigt minska andelen valutaskuld och öka andelen real skuld i svenska kronor, och löptidsförkortningen av skulden Regeringens beslut att långsiktigt reducera valutaskuldens andel av statsskulden bedöms som väl motiverad av såväl kostnads- som riskmäs- Riskerna med en stor valutaskuld via förändringar i kronans växelkurs har tydliggjorts . Skuldräntor i utländsk valuta tenderar dessutom att förstärka svängningarna i den svenska statsbudge- ten genom att öka ränteutgifterna i lägen då statsfinanserna av konjunk- turskäl kan antas vara svaga. De senaste årens kraftigt minskande ränte- skillnad mellan svenska och utländska räntenivåer ger inga kostnadsmäs- siga argument för upplåning i utländsk valuta. Ytterligare ett skäl att minska valutaupplåningen är att det är ett flexibelt låneinstrument som snabbt kan ökas för det fall lånebehovet skulle stiga kraftigt. handlingsfrihet förutsätter dock att valutaskulden i utgångsläget inte är Ambitionen att minska andelen valutaskuld har hitintills fallit väl ut, även med beaktande av utvecklingen i statens lånebehov och växelkursen Valutaandelen i statsskulden har fallit från år 2004. Regeringens ambition att på lång sikt öka andelen realskuld (dvs. 2004/05:104 statsobligationer med inflationssäkrad avkastning) motiveras främst av riskmässiga skäl då real upplåning bidrar till att sprida upplåningen till ytterligare en typ av finansiering utöver nominell kron- och valutaupplå- ning, vilket minskar risken i statsskulden. Därtill har reallån gett en bety- dande besparing, men den beror i första hand på att inflationen har varit lägre än förväntat och kan därmed inte antas upprepas i samma grad un- der kommande år. Preliminära beräkningar pekar på besparingar i stor- leksordningen då de första reallånen in- troducerades. Realskuldens andel av statsskulden har ökat från 10 pro- cent år 2004. Förkortningen av statsskuldens löptid från 3,0 till gjordes i ett gynnsamt läge och beräknas sammantaget ha sparat . Man bör dock vara försiktig med att dra alltför långtgående slutsatser av detta eftersom beräkningarna baseras på vissa förenklingar och antaganden. Den långsiktiga besparing- en beräknas vara lägre, . Regeringens beslut om riktlinjer för åren 20002004 kan således anses ha fattats i enlighet med det övergripande målet för statsskuldspolitiken. Vi bedömer även att besluten fattats inom ramen för de krav som pen- ningpolitiken ställer. Slutsatsen får stöd bl.a. av att i sina remissyttrande har ansett regeringens riktlinjer vara för- enliga med den penningpolitiska restriktionen. Regeringens bedömning: av stats- skulden har för åren 20002004 bedrivits i enlighet med det övergri- pande målet för statsskuldspolitiken. Skälen för regeringens bedömning: upplåning och skuldförvaltning utvärderas på två nivåer; dels de strategiska beslut som fattas av , dels den operativa förvaltning som kontoret bedriver. Avsikten med detta avsnitt är att ge en mer sam- lad bedömning av av statsskulden. Utvärdering av strategiska beslut Regeringen anser att de amorteringsbeslut som fattats av Riksgäldskonto- rets styrelse har varit välgrundade, både ur kostnads- och risksynpunkt. Styrelsens beslut att skjuta på en del av amorteringarna av valutaskulden har inneburit kostnadsbesparingar på i storleksord- ningen jämfört med genomsnittlig kronkurs 2004. Amorteringsbesluten utvärderas slutgiltigt i nästa års skrivelse. val att inte avvika från regeringens riktvärde för Skr. 2004/05:104 genomsnittlig löptid i den nominella skulden bedöms som väl motiverat. Strategin med olika löptid i kron- och valutaskulden är motiverad jämfört med om den i riktlinjerna angivna löptiden på använts i båda skuldslagen. Den genomsnittliga löptiden har visserligen legat över rikt- linjernas löptidsriktvärde men regeringen anser att Riksgälds- kontorets avvägning mellan marknadsvård och löptidsstyrning i stort sett varit rimlig. Ökningen av andelen schweizerfranc i riktmärket för valutaskulden, som gjordes , har sammantaget inneburit en kostnadsbespa- ring på ca . Riksgälds- kontorets bedömning att besparingen via lägre räntenivåer på den schweiziska räntemarknaden skulle dominera över variationer i växelkur- sen för schweizerfrancen har så långt visat sig korrekt. Regeringen avser inte att ta upp utvärderingen av schweizerfrancen till behandling igen med mindre än att den slutligt ska utvärderas eller att något extraordinärt har inträffat. Regeringen har inget att anmärka på att inte har ta- git några strategiska positioner på valutamarknaden . Den dollarposition, som slutligt stängdes med en realiserad vinst på , utgör ett utmärkt exempel på när kontoret anpas- sar sin upplåning och skuldförvaltningsstrategi till rådande marknadslä- ge. Sammanfattningsvis har strategiska beslut om amorteringstakten i valutaskulden, löptiden i den nominella skulden och valutasammansättningen i riktmärket för valutaskulden bedömts som välgrundade. Utvärdering av operativa beslut Resultatet för aktiva förvaltningen i utländsk valuta var 2004 och för utvärderings- perioden 20002004. Förvaltningen har därmed uppnått målet om lägre kostnader i förhållande till en passivt förvaltad valutaskuld. Kontoret har även bedrivit en kostnadseffektiv upplåning i utländsk valuta och flexi- belt utnyttjat de möjligheter till sänkta upplåningskostnader som givits. Det preliminära resultatet för den reala upplåningen uppgick till 2004 och för utvärderingsperi- oden. reala upplåning i svenska kronor har därmed uppnått det kvantitativa målet om att vara billigare än motsvarande upp- låning i nominella statsobligationer. Även resultatet i upplåningen från privatmarknaden har varit gott. Den samlade kostnadsbesparingen uppgick till åren 20002004 vilket innebär att uppnått målet i regler- ingsbrevet. Även målet för de enskilda låneinstrumenten har uppnåtts då samtliga instrument uppvisar positiva resultat för utvärderingsperioden. Diagram: Resultat för upplåning ning 2004 och 20002004 (miljarder kronor). Skuld i utländsk valuta emissionsverksamhet i statsobligationer och stats- skuldväxlar förefaller ha varit framgångsrik och auktionerna har fungerat väl. Regeringens slutsats är, främst baserat på kvalitativa grunder, att marknads- och skuldvård torde ha bidragit till en mer likvid och effektiv statspappersmarknad. Åtgärderna kan därmed sägas ha bidragit till långsiktigt lägre kostnader för statsskulden. Undersök- ningar visar att i allmänhet uppfattas som en effektiv och professionell aktör på marknaden och kontoret står sig väl vid en internationell jämförelse. Sammanfattningsvis bedöms den operativa förvaltningen ha varit framgångsrik och den uppvisar mycket goda resultat för utvärderingspe- rioden. De riskmått som används i upplåningen och förvaltningen indike- rar att resultaten inte har uppnåtts till priset av ett högre risktagande. Sammantaget bedömer regeringen därför att har för- valtat skulden i enlighet med det övergripande målet för statsskuldsför- valtningen. beslutade om en ny målformulering och beslutsstruktur för statsskuldspolitiken (prop. 1997/98:154, bet. 1997/98:FiU29, rskr. 1997/98:253). Enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuld- förvaltning skall statens skuld förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Där- till skall förvaltningen ske inom de krav som penningpolitiken ställer. Lagen tillämpas så att regeringen anger riktlinjer där huvudde- len av de mål och riktlinjer som styr statsskuldsförvaltningen återfinns. I riktlinjerna anges främst hur statsskulden skall fördelas på de olika skuldslagen1 och vilken genomsnittlig löptid som ska tillämpas. Det är även dessa storheter som, tillsammans med storleken på statsskulden, är bestämmande för vilken total kostnad och samlad risk som kan förväntas i förvaltningen av skulden. Det innebär att kostnaderna för och de risker som uppstår i skuldförvaltningen i första hand bestäms av regeringens riktlinjer. Ansvaret för de statsskuldspolitiska övervägandena och de övergripande besluten om skulden tas därmed på politisk nivå. Riks- gäldskontoret svarar för att målet för statsskuldspolitiken och regeringens riktlinjer omsätts i delmål och riktmärken samt för den operativa förvalt- ningen av skulden. I regeringens riktlinjer fastställs även hur skuldförvaltningen skall ut- värderas. Utvärderingen syftar dels till att möjliggöra en samlad bedöm- ning av hur skuldförvaltningen har bedrivits, dels till att ge vägledning för framtida beslut om statsskuldspolitiken. Eftersom målet för stats- skuldspolitiken är av långsiktig karaktär är det naturlig att också utvärde- ringen sker i ett så pass långsiktigt perspektiv att tillfälliga variationer i resultatet utjämnas. Regeringen tillämpar därför rullande femårsperioder i utvärderingen av skuldförvaltningen och årets utvärdering omfattar pe- rioden 20002004. Den årligt återkommande processen för skuldförvalt- ningen kan beskrivas på följande sätt: lämnar förslag till riktlinjer till regeringen. Förslaget remitteras till som ges möjlighet att yttra sig över förslaget. Regeringen fattar beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning . svarar för upplåning och förvaltning av statsskul- den i enlighet med regeringens riktlinjer. lämnar årsredovisning till regeringen. Årsredovisningen, tillsammans med annan information som regeringen begär in, utgör underlag för utvär- dering av statsskuldens förvaltning. Efter genomfört förvaltningsår lämnar regeringen en utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning i form av en skrivelse till . Genom att skrivelsen lämnas vid denna tid- punkt finns det möjlighet för att behandla skrivelsen under 1 Nominella lån i svenska kronor, reala lån i svenska kronor och lån i utländsk valuta. våren, vilket gör att synpunkter kan beaktas i det följande Skr. 2004/05:104 beslutet om riktlinjer. I skrivelsen till utvärderas statens upplåning och skuldförvalt- ning på olika nivåer; dels de strategiska beslut som fattas av Riksgälds- kontorets styrelse, dels de beslut som fattas på operativ nivå. Dessutom ingår en utvärdering av regeringens riktlinjer i skrivelsen. Denna redovi- sas i avsnitt 3. Regeringens ambition är, och har varit, att utveckla en över tiden för- hållandevis stabil struktur i redovisningen till . Syftet med detta är bl.a. att underlätta för ledamöter att ta till sig innehållet i skrivelsen. Översiktsbilden nedan försöker tydliggöra de komponenter som är relevanta i utvärderingen av upplåning och skuldförvaltning. Bilden bör dock inte övertolkas då regeringen från tid till annan kan välja att betona vissa komponenter och delar i utvärdering- en mer än andra. Det kan även hända att det med tiden tillkommer ytter- ligare delar som bör utvärderas eller områden som faller bort. Ett exem- pel på detta är statsskuldens förfalloprofil som fr.o.m. riktlinjerna 2004 och årets utvärdering fallit bort som styr- och utvärderingsinstrument. Som bilden visar utvärderas verksamhet på två ni- våer; dels de strategiska beslut som fattas av kontorets styrelse (avsnitt 4), dels den operativa förvaltning som kontoret bedriver (avsnitt 5). Dessutom sker en särskild utvärdering av upplåningen på privatmarkna- den (avsnitt 5.4). Figur 1.1: Schema för utvärdering av strategiska och operativa beslut. Fördelning av statsskulden på de olika skuldslagen Genomsnittlig duration och durationsfördelning i den nominella skulden Mål och prioritering för marknads- och skuldvård Upplåningen i de olika skuldslagen* Måluppfyllelse för marknads- och skuldvård * I denna del ingår bl.a. nominell och real upplåning från hushållen Utvecklingen av lånebehovet och Statens lånebehov2 nettot av alla betalningar till respektive från staten uppgick till . Det var andra året som statsbudgeten visade underskott. Lånebehovet har varierat kraftigt under det senaste årtiondet. var lånebehovet relativt litet, för att sedan snabbt öka till som mest (av BNP) . Ut- vecklingen berodde främst på den djupa lågkonjunktur som drabbade , med kraftigt stigande statliga utgifter och vikande skatteintäkter. Lånebehovet minskade därefter successivt, främst till följd av en snabba- re ekonomisk tillväxt, en förhållandevis kraftig sanering av statens finan- ser och olika positiva engångseffekter, exempelvis utförsäljning av statlig egendom, överföring av obligationer från AP-fonderna till Riksgäldskon- toret i samband med pensionsreformen samt extra utdelningar från Riks- banken. Statsbudgeten visade överskott 1998 till 2002 och som störst var budgetöverskottet . Diagram 2.1: Statens lånebehov 19952004, totalt samt fördelat på statsskuldsräntor och primärt lånebehov (miljarder kronor). Lånebehovet bestäms av det primära lånebehovet och räntebetalningarna på statsskulden. Det primära lånebehovet består i sin tur av statens pri- mära saldo och nettoutlåning till myndigheter, affärs- verk och vissa statliga bolag. Primärsaldot, dvs. nettot av in- och utbetal- ningar kopplade till statsbudgeten, påverkas i hög grad av den ekonomis- är definitionsmässigt lika med statsbudgetens saldo, men med omvänt tecken. ka utvecklingen och den finanspolitik som förs. 2004/05:104 toutlåning påverkas främst av enskilda komponenter, exempelvis betal- ningar kopplade till premiepensionssystemet, studiemedelssystemet eller särskild utlåning till infrastrukturinvesteringar. Räntebetalningarna på statsskulden beror framför allt på skuldens storlek och egenskaper, det allmänna ränteläget samt kursutvecklingen för den svenska kronan. försämrades statens budgetsaldo med till ett underskott på . Det primära lånebehovet för- bättrades med jämfört med och uppgick till en knapp miljard 2004. Statens inkomster och utgifter exklusive skuldräntor var därmed i paritet med varandra. Lånebehovet motsvarar där- med nästan exakt räntebetalningarna på statsskulden. Inkomsterna ökade med ca 2004, främst beroende på ökade skatteintäkter från lönesummor och konsumtion. Inkomster från förfallande bostadsobligationer minskade däremot med ca 2004. Dessa obligationer fördes över från AP-fonderna till staten 2001 och de sista obligationerna förfaller . Utgifterna till bland annat barnfamiljer, pensionärer, arbetslöshetsersättning och EU ökade. Räntebetalningarna på statsskulden uppgick till 2004, 11 miljarder mer än 2003. Ökningen beror främst på att kursförlus- ter vid återköp av statsobligationer steg med och att överkurserna vid emission av statsobligationer minskade med . Lägre räntenivåer i och internationellt bidrog till mins- kade räntebetalningar . Statsskulden uppgick vid utgången av 2004 till , en ökning med 28,5 miljarder jämfört med 2003.3 Som andel av BNP var statsskulden av BNP vid utgången av 2004, ca en pro- centenhet lägre än föregående år. 3 Siffran avser den okonsoliderade statsskulden, dvs. den skuld som förvaltas och redovisas I Budgetpropositionen och Årsredovisning för staten redovisas hu- vudsakligen ett konsoliderat skuldmått där statliga myndigheters innehav av statspapper Från redovisas statsskulden enligt nya principer. strumenten redovisas till nominellt slutvärde och dessutom inkluderas derivatinstrument, som skuldbytesavtal och valutaterminer. Diagram 2.2: Statsskulden 19952004 (miljarder kronor och i procent Skr. 2004/05:104 av BNP). Statsskulden i procent av BNP Anm. Från redovisas statsskulden enligt nya principer. I diagrammet har statsskulden justerats och redovisas för 19992004 enligt de nya principerna. Förändringar i statsskuldens storlek kan inte helt förklaras av förändring- ar i lånebehovet för ett givet år. Hänsyn måste tas till faktorer som på- verkar statsskulden utan att påverka lånebehovet och tvärtom. Exempel- vis tas valutaskulden i statsskulden upp till sitt aktuella värde, dvs. om- räknat med bokslutsdagens valutakurser. Det innebär att en förstärkning av kronan minskar valutaskulden och vice versa, utan att lånebehovet påverkas. Ett annat exempel är överföringar av obligationer till eller från som påverkar statsskulden men ej lånebehovet. Fakto- rer som påverkar lånebehovet men inte den redovisade statsskulden är bl.a. kortfristiga placeringar över , vissa fordringar och skulder i upplåningsverksamheten samt vissa bokslutsju- steringar. Tabell 2.1: Statens lånebehov och statsskuldens förändring 20002004 (miljarder kronor). -101,9 -38,7 -1,2 -31,5 -18,4 -9,5 -2,1 -106,8 -3,6 -15,3 -94,3 -5,1 -22,0 -24,8 -79,5 -133,0 -6,3 Valutaomvärderingen av valutaskulden är en viktig komponent för att förklara skillnader mellan förändringar i lånebehov och statsskuld. Ex- empelvis var ökningen i statsskulden mindre än lånebehovet , bl.a. till följd av att den starkare kronan minskade valutaskulden med omräknat i kronor. Upplåningen och förvaltningen av statsskulden sker i tre skuldslag: Nominella lån i svenska kronor. Reala lån i svenska kronor. Nominella lån i utländsk valuta. Andelen skuld i utländsk valuta växte snabbt , från till av statsskulden. låg andelen valutaskuld stabilt av statsskulden för att åter öka något , delvis till följd av att kronans värde föll. har andelen skuld i utländsk valuta minskat kraftigt och uppgick skulden i utländsk valuta till , vilket motsvarar av statsskuldens värde. Den minskade valutaskulden förklaras dels av den svenska kronans förstärkning , dels av de senaste årens amorteringar av valutaskulden. Tabell 2.2: Statsskuldens sammansättning 20002004 (miljarder kronor och i procent av statsskuld). Nominell skuld i svenska kronor Nominell skuld i svenska kronor, andel Real skuld i svenska kronor Real skuld i svenska kronor, andel Skuld i utländsk valuta Skuld i utländsk valuta, andel Anm. Från redovisas statsskulden enligt nya principer. Skuldinstrumen- ten redovisas till nominellt slutvärde. Dessutom inkluderas derivatinstrument, som skuldby- tesavtal och valutaterminer. Statsskulden som redovisar är okonsolide- rad, dvs. statliga myndigheters innehav av statspapper ingår. Jämförelseuppgifterna har justerats och redovisas enligt de nya principerna. De senaste årens ökande lånebehov och strävan att reducera andelen valutaskuld i statsskulden innebär att nominella lån i svenska kronor åter står för av skuldstocken. Nominell upplåning utgör allt- jämt den viktigaste finansieringskällan för statsskulden. Den nominella skulden i svenska kronor uppgick till 2004. Merparten av den nominella upplåningen i svenska kronor sker på den inhemska värdepappersmarknaden genom statsobligationer (kuponglån med löptid vid emission) och statsskuldväxlar (nollkuponglån, i huvudsak med löptid vid emission). Till kronskulden räknas även kortfristiga bankplaceringar (deposits), repor och likviditetsväxlar som används för att hantera de dagliga likviditets- förändringarna i statens kassa till följd av betalningsflödena till och från staten. I nominella lån ingår även huvuddelen av privatmarknadsupplåningen Skr. 2004/05:104 som innebär att kan bredda upplåningen till fler långi- vare, både privatpersoner och företag. Upplåningen uppgick till ca 2004, av den totala statsskulden. Premieobligationer står för en lånestock på och utgör basen för privatmarknadsupplåningen. emitterade premieobligationer till nästan samma belopp som de obligationer som förföll, ca . Efter att ha minskat i omfattning förefaller därmed premiestocken ha stabiliserats. RiksgäldsSpar fortsatte att öka och uppgick till , en ökning med . Tabell 2.3: Statsskuldens sammansättning fördelat på olika skuldslag 20002004 (miljarder kronor och i procent av statsskuld). lån i svenska kronor Reala lån i svenska kronor Anm. I tabellen anges den nettovolym nominella statsobligationer som emitterat. En förhållandevis stor andel av obligationsstocken har via swappmarknaden omvandlats till skuld i utländsk valuta. För att få en rättvis bild exponeringen i de olika skuldslagen ingår dessa skuldskötselinstrument i redovisade andelar. Den svenska marknaden för realobligationer har funnits och den har gradvis utvecklats och blivit mer likvid. Efterfrågan på reala pla- ceringar har blivit allt större och uppgick realskulden till . Andelen realobligationer uppgick till av statsskulden . I skuldslaget ingår även den del av RiksgäldsSpar som innefattar reala upplåningsinstrument. Denna upplåningsform har legat på oförändrat ca . Utvärdering av regeringens beslut om Regeringens bedömning: Regeringens beslut att långsiktigt minska valutaskuldens andel av statsskulden bedöms som väl motiverat av både kostnads- och riskmässiga skäl. Ambitionen att öka andelen real- skuld på lång sikt motiveras väl av riskmässiga skäl då en större andel real upplåning minskar risken i statsskulden. Förkortningen av stats- skuldens löptid från 3,0 till gjordes i ett gynnsamt läge och beräknas ha minskat statens lånekostnader med sammanlagt åren 20002004.