prop · GS0377 · 2005-02-08 00:00:00 — Remissinstanserna har i övrigt inte framfört några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag I avsnitt 5.2 har föreslagits att allmän åklagare skall pröva frågor om till- trädesförbud som första instans. Vilken åklagare som skall vara behörig har i besöksförbudslagen reglerats på det sättet att det är åklagaren i den ort där besöksförbudet helt eller huvudsakligen avses bli tillämpat som prövar förbudsfrågan. En fråga om besöksförbud kan vidare tas upp av åklagaren i den ort där den mot vilken förbudet avses gälla har sitt hem- vist eller mera varaktigt uppehåller sig. Om den personen är misstänkt för brott som har betydelse för frågan om förbud, får frågan vidare prö- vas även av åklagare som är behörig att väcka åtal för brottet. I promemorian föreslogs en motsvarande reglering i lagen om tillträ- desförbud vid idrottsarrangemang. Åklagarkammaren i har framfört att förslaget att förbudsfrågan skall prövas av åklagaren på den ort där förbudet avses bli tillämpat kan få som konsekvens att åklagare på olika orter kan pröva en fråga om förbud rörande samma person när ar- rangemang på dessa orter är aktuella och fatta olika beslut. Åklagarmyn- digheten i har instämt. Som regeringen föreslagit i avsnitt 6.5 ges specialidrottsförbundet inom för den aktuella idrottsverksamheten rätt att ansöka om tillträdesförbud. Detta kan ske för flera idrottsorgani- sationers idrottsarrangemang på olika platser. Ansökan kan då med pro- memorians förslag göras hos samma åklagare, om förbudet avses bli hu- vudsakligen tillämpat i den åklagarens ort. Ofta torde det i sådana situa- tioner vara fråga om att förbud skall avse en organisations hemmamat- cher på den egna orten och bortamatcher på olika orter. Förbudet bör då anses vara avsett att tillämpas huvudsakligen på den förstnämnda orten. Med promemorians förslag kan också förbud som avser flera arrange- mang runtom i prövas exempelvis hos åklagaren i den ort där den förbudet avser har sitt hemvist. Regeringen vill, på samma sätt som RÅ, betona att det är viktigt att samordning sker mellan idrottsorganisa- tionerna för att undvika den situation som Åklagarkammaren i beskrivit. Regeringen utgår från att en sådan samordning kommer att ske. Det torde ligga i idrottsorganisationernas intresse, för att undvika merar- bete och kostnader, att så sker. sker en motsvarande samordning inom ramen för organisationernas eget avstängningssystem. Regeringen anser därför att den i promemorian föreslagna regeln framstår som än- damålsenlig och att det inte föreligger skäl att ytterligare reglera hos vil- ken åklagare en ansökan skall göras i detta fall. Detsamma gäller övriga föreslagna behörighetsbestämmelser. Regeringen föreslår därför motsva- rande regler i lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang som i besöksförbudslagen. I (7 kap.) finns vissa allmänna bestämmelser om åklagare, t.ex. regler om jäv. Enligt besöksförbudslagen tillämpas dessa även i ärenden om besöksförbud. Regeringen föreslår att dessa bestäm- melser skall tillämpas också när åklagare prövar frågor om tillträdesför- bud. I besöksförbudslagen uppställs inte något krav på att en begäran om prövning skall vara skriftlig, eftersom ett sådant har ansetts obehövligt 1987/88:137 s. 25). Till skillnad mot vad som gäller i fråga om besöksförbud kommer dock de som ansöker om tillträdesförbud att ute- slutande vara juridiska personer. Även om det inte skulle uppställas nå- got skriftlighetskrav, kan dessa antas normalt komma att ansöka om för- bud skriftligen. Mot denna bakgrund föreslås att en ansökan om tillträ- desförbud skall vara skriftlig. Några särskilda formkrav i övrigt bör inte uppställas. Som föreslås nedan skall förvaltningslagen (1986:223) tillämpas vid handläggningen i de delar det är ändamålsenligt och i den mån det saknas särbestämmelser i lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Detta innebär att den utredningsplikt som anses följa av förvaltningslagen åvilar åklagaren i ärenden om tillträdesförbud. Inom ramen för denna kan åklagaren t.ex. kräva kompletteringar av en ansökan om förbud. Det behövs därför inte några särskilda bestämmelser om vad en ansökan skall innehålla. Det ligger dock i sakens natur att den bör innehålla uppgifter om den som ansöker om förbudet, den som förbudet avses gälla och de övriga uppgif- ter som behövs för att åklagaren skall kunna pröva förbudsfrågan. För att åklagaren i ett ärende om tillträdesförbud skall kunna bedöma risken för framtida brott krävs exempelvis utredning om tidigare brott som åberopas vid bedömningen. Det krävs också viss utredning om den enskildes personliga förhållanden. Vad som närmare bör anses erforder- ligt i denna del får bedömas med hänsyn till omständigheterna i det en- skilda fallet. Ofta torde åklagaren själv kunna genomföra den utredning som behövs för prövning av förbudsfrågan. Det kan dock i vissa fall krä- vas särskilda utredningsåtgärder. Regeringen anser att åklagaren då på samma sätt som enligt besöksförbudslagen skall ha möjlighet att anlita biträde av polismyndighet för dessa. För att utredningen skall kunna genomföras även när den som avses med en ansökan om förbud inte vill medverka bör åklagaren ha tillgång till vissa tvångsmedel. Vid utredning av frågor om besöksförbud tilläm- pas bestämmelser om hämtning till förhör och skyl- dighet att stanna kvar för förhör samt vissa andra bestämmelser om för- hör. Dessutom tillämpas bestämmelse om åklagarens objektivitet. Regeringen föreslår att samma regler skall tillämpas vid ut- redningen av frågor om tillträdesförbud. Enligt besöksförbudslagen och annan lagstiftning om myndighetspröv- ning av frågor där flera parter är inblandade, t.ex. förvaltningslagen, skall en part underrättas om en uppgift som tillförts ärendet genom någon an- nan än parten själv och få tillfälle att yttra sig över den innan frågan av- görs (kommunikation). Denna regel skall gälla också vid åklagarens handläggning av frågor om tillträdesförbud. I förvaltningslagen och be- söksförbudslagen görs dock vissa undantag från nämnda regel. Enligt besöksförbudslagen får frågan om förbud avgöras utan att kommunika- tion har skett, om åtgärderna är uppenbart obehövliga, om det kan befa- ras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. I promemorian före- slogs samma undantag från kravet på kommunikation i ärenden om till- trädesförbud. JO har motsatt sig att kommunikation får underlåtas i det fallet att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet. Ett sådant undantag tillämpas i en situation där kommunikation med den som ett ärende angår annars skulle medföra att en planerad åtgärd blir ett slag i luften. I ärenden om tillträdesförbud torde det saknas behov av un- dantag från kommunikation i ett sådant fall, eftersom tillträdesförbud skall delges för att få verkan mot den enskilde och syftet också är att av- hålla honom eller henne från att ens försöka få tillträde till de aktuella idrottsarrangemangen. Regeringen delar därför JO:s bedömning att det inte föreligger skäl att föreskriva ett undantag från kommunikation för detta fall. JO har vidare framfört att frågan om det bör vara möjligt att avstå från kommunikation på grund av att ett avgörande brådskar bör övervägas ytterligare. Som framgått tidigare kan frågor om tillträdesför- bud i vissa fall behöva avgöras snabbt. Regeringen har därför föreslagit bl.a. att frågorna skall handläggas skyndsamt och att förbuden skall börja gälla . Regeringen anser att det emellanåt också kan vara mo- tiverat att göra undantag från kommunikation i brådskande fall. Dessut- om skall den förbudet avser alltid delges förbudet för att ingripande vid överträdelser skall få ske. Regeringen anser sålunda att det bör finnas en möjlighet att göra undantag från kravet på kommunikation om avgöran- det inte kan skjutas upp. I promemorian föreslogs därutöver att kommu- nikation skulle kunna underlåtas om sådan är uppenbart obehövlig. Detta har godtagits av remissinstanserna. Även regeringen anser att kommuni- kation bör kunna underlåtas i sådana fall. Regeringen föreslår följaktli- gen att förbudsfrågan får avgöras utan kommunikation om sådan är up- penbart obehövlig eller om avgörandet inte kan skjutas upp. Åklagarens beslut i ärendet om tillträdesförbud skall vara skriftligt. Det bör ange bl.a. de skäl som har bestämt utgången och i det fallet ett förbud beslutas förbudets innebörd och omfattning samt vad som kan bli följden av att bryta mot förbudet. Motsvarande bestämmelser gäller vid beslut om besöksförbud. För förfarandet i övrigt hos åklagaren skall förvaltningslagen tillämpas i de delar den är ändamålsenlig för hanteringen av frågor om tillträdes- förbud. Lagen innehåller grundläggande bestämmelser om förvaltnings- myndigheters handläggning av ärenden. Vissa av bestämmelserna är dock inte avpassade för åklagarens prövning av frågor om tillträdesför- bud. Det gäller exempelvis bestämmelserna om omröstning och remiss- förfarande. Andra behandlar frågor, t.ex. om jäv och en parts rätt att un- derrättas om och få yttra sig över uppgifter som tillförts ärendet genom annan, som enligt vad som föreslagits ovan skall regleras särskilt i lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. De nu nämnda bestämmel- serna i förvaltningslagen skall därför inte tillämpas i ärenden om tillträ- desförbud. I förvaltningslagen (32 §) föreskrivs att vissa bestämmelser i lagen (830 §§), t.ex. om ombud och biträde, jäv, muntlig handläggning, kommunikation och motivering av beslut, inte gäller åklagarnas brotts- bekämpande verksamhet. Regler för denna verksamhet finns i stället i och anslutande författningar. Däremot gäller förvalt- ningslagens bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet, sam- verkan mellan myndigheter och allmänna krav på handläggningen av ärenden. Det kan diskuteras om ärendena om tillträdesförbud kommer att utgöra ett inslag i åklagarnas brottsbekämpande verksamhet och därmed kommer att omfattas av den nämnda bestämmelsen om lagens tillämplig- het. Regleringen om tillträdesförbud syftar i första hand till att förebygga brott. För att undvika oklarheter på denna punkt och för att klargöra vilka bestämmelser för förfarandet hos åklagaren som enligt vad som sagts Prop. 2004/05:77 ovan bör vara tillämpliga föreslår regeringen en bestämmelse i lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang som pekar ut vilka bestämmelser i förvaltningslagen som skall tillämpas i ärenden om tillträdesförbud vid sidan av särbestämmelserna i den föreslagna lagen. Hävande eller ändring av förbud Som redogjorts för ovan i avsnitt 6.4 föreslår regeringen att nya omstän- digheter som inträffar efter det att ett förbud har beslutats skall kunna beaktas på olika sätt. Likaväl som att nya omständigheter kan motivera ett förlängt förbud kan de innebära att risken för brott helt undanröjs eller förändras i något avseende. Det skall därför vara möjligt att häva eller ändra ett beslutat förbud före förbudstidens utgång, om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det. Förfarandet bör vara enkelt och också innefatta en möjlighet till pröv- ning av ett beslut om hävande eller ändring. Det lämpligaste är därför att åklagaren prövar dessa frågor oavsett om förbudet beslutats av åklagaren eller domstol. Åklagaren skall enligt förslaget även pröva frågor om ur- sprungliga förbud som första instans. Åklagarens omprövningsbeslut skall kunna prövas av domstol. Även i övrigt skall samma regler tilläm- pas som skall gälla handläggningen av andra ärenden om tillträdesför- bud, jfr avsnitt 6.4. Åklagarens möjlighet att häva eller ändra ett förbud skall dock av naturliga skäl inte gälla om förbudet är föremål för domstolsprövning. Också besöksförbudslagen innehåller bestämmel- ser om att åklagaren kan häva eller ändra besöksförbud. Ändring eller hävande av ett förbud skall givetvis kunna begäras av den som fått förbudet. Också den som ansökt om förbudet, och som alltså varit part vid den ursprungliga prövningen av förbudet, skall kunna begä- ra att förbudet hävs, inskränks eller utvidgas. Frågan om vem som kan ansöka om tillträdesförbud har behandlats i avsnitt 6.5. Regeringen anser att det därutöver framstår som rimligt att ge åklagaren en möjlighet att ex officio häva eller ändra ett förbud i en riktning som är förmånlig för den mot vilken förbudet riktats. Detta kan t.ex. jämföras med att åklagare får häva häktningsbeslut som meddelats av domstol. När det gäller att utvid- ga tillträdesförbud bör däremot åklagaren inte ges en initiativrätt. Det sammanhänger med att åklagaren inte föreslås få rätt att självmant ta upp frågan om att besluta om förbud, se avsnitt 6.5. Regeringens förslag: Tingsrätten skall pröva åklagarens beslut i fråga om tillträdesförbud på begäran av en part, om beslutet gått parten emot. En sådan begäran skall göras skriftligen hos åklagaren. Behörig domstol är den tingsrätt där åklagaren skall föra talan i brottmål i all- mänhet. Domstolen skall i regel begära yttrande av åklagaren. När sa- ken avgörs skall tingsrätten bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. Samma omröstningsregler som i brottmål skall tillämpas. I övrigt skall lagen (1996:242) om domstolsärenden med vissa undan- tag, t.ex. rörande sammanträde och kostnader, tillämpas vid domsto- lens handläggning. I vissa fall får frågan om förbud prövas i mål om allmänt åtal för brott. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran utom som har av- styrkt en föreslagen regel om att vardera parten skall svara för sin kost- nad. har påpekat att kostnadsansvaret alltid begränsas till vad rätten bedömer vara skäligt och ansett att den föreslagna regeln innebär minskade möjligheter för den som avses med ett tillträdesförbud att tillvarata sin rätt, särskilt när en idrottsorganisation begär prövning av ett avslagsbeslut. har vidare efterlyst överväganden om rätt till rättsligt biträde och dess finansiering. Skälen för regeringens förslag Av avsnitt 5.2 har framgått att åklagarens beslut i fråga om tillträdesför- bud skall kunna prövas av allmän domstol. Tingsrätten bör för det första pröva ett sådant beslut, om det begärs av den som har fått ett förbud. Dessutom bör den idrottsorganisation som hos åklagaren har ansökt om ett förbud kunna få tingsrättens prövning av ett beslut att inte meddela förbud eller ett beslut om ett mindre omfattande förbud än vad organisa- tionen begärt. Regeringen föreslår alltså att tingsrätten skall pröva åkla- garens beslut på begäran av en part, om beslutet gått parten emot. De som inför åklagaren intagit ställning som parter föreslås inta sådan även inför domstolen. I sammanhanget bör övervägas om åklagaren i enlighet med vad som gäller enligt besöksförbudslagen skall åläggas att föra talan i domstolen för den som ursprungligen ansökt om förbudet, dvs. idrottsorganisatio- nen, när den är motpart där. De skäl som åberopats för åklagarens skyl- dighet att föra talan enligt besöksförbudslagen, nämligen att den som besöksförbudet avses skydda ofta är en svagare part, gör sig emellertid inte gällande i fråga om idrottsorganisationer. Organisationerna är juri- diska personer. De kan också ha erfarenhet av att göra avstängningar i enlighet med det system som idrottsrörelsen använder . Även om praktiska skäl kan tala för att åklagaren skall föra organisationernas talan, t.ex. när förbudsfrågan prövas i samband med åtal, anser regeringen att det mot denna bakgrund inte finns tillräckliga skäl för att ålägga åklaga- ren en sådan skyldighet. Däremot är det lämpligt att domstolen som underlag för sin prövning, utöver åklagarens beslut och parternas uppgifter, får en närmare redovis- ning av åklagaren om t.ex. dennes uppfattning om risken för framtida brottslighet. Domstolen skall därför begära ett yttrande från åklagaren, om det inte är obehövligt. I besöksförbudslagen finns en bestämmelse med motsvarande innehåll. Frågan om rätten till domstolsprövning av åklagarens beslut bör be- gränsas i tiden har besvarats nekande i besöksförbudslagen. finns det någon tidsgräns för att överklaga t.ex. beslut om reseförbud eller häktning. På samma sätt bör enligt regeringen möjligheten att begä- ra att tingsrätten prövar åklagarens beslut i fråga om tillträdesförbud inte inskränkas till . En begäran om tingsrättens prövning bör göras skriftligen. Ett krav på skriftlighet är huvudregel när det gäller att inleda prövning i domstol, t.ex. av ärenden som skall handläggas enligt lagen (1996:242) om dom- stolsärenden, och kan inte anses alltför betungande för parterna i frågor om tillträdesförbud. Med förslaget att åklagaren inte skall föra talan i domstolen kan det vidare anses rimligt att en part själv skriftligen ut- trycker sin begäran till domstolen. Ett skriftlighetskrav gäller dock inte enligt besöksförbudslagen. En uttrycklig föreskrift om att en begäran om tingsrättens prövning skall vara skriftlig skall därför för tydlighets skull tas in i lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, trots att det följer av lagen om domstolsärenden, som nedan föreslås vara tillämplig vid domstolens handläggning av förbudsfrågorna. En begäran om domstolsprövning skall ställas till den åklagare som har fattat det beslut som begärs prövat, eftersom en sådan ordning är enklast för parterna. Åklagaren skall överlämna begäran och övriga handlingar i ärendet till behörig domstol. Även enligt besöksförbudslagen gäller att en begäran om tingsrättens prövning skall göras hos åklagaren. Det framstår som naturligt att den tingsrätt som skall pröva åklagarens beslut bör vara den där åklagaren skall föra talan i brottmål i allmänhet. Regeringen föreslår därför en sådan behörighetsregel. Motsvarande be- stämmelse gäller enligt besöksförbudslagen. Övriga frågor om domstolsprövningen Vid handläggning av frågor om tillträdesförbud skall tingsrätten bestå av en lagfaren domare vid all handläggning som inte innebär att saken av- görs. Detta motsvarar vad som i regel gäller tingsrättens handläggning av andra frågor. När frågan om förbud avgörs kan det vara lämpligt att sammansättningen är samma som i brottmål i allmänhet, eftersom ett straffansvar är kopplat till förbuden och det är en ny ärendekategori. För detta talar också att frågan om förbud skall kunna prövas i brottmål, se nedan. Regeringen föreslår därför att tingsrätten skall bestå av en lagfa- ren domare och tre nämndemän när frågan om förbud avgörs i sak. Av samma skäl skall bestämmelserna om omröstning i brottmål tillämpas vid avgörande av förbudsfrågan. En reglering av dessa frågor tas in i lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. I fråga om handläggningen i övrigt framstår bestämmelserna i lagen om domstolsärenden som ändamålsenliga. Lagen innehåller bestämmel- ser om bl.a. vad en inledande skrift skall innehålla uppgifter om, skrift- växlingen, domstolens beslut och överklagande av beslut till hovrätten och . Den lagen skall därför tillämpas i de delar avvi- kande bestämmelser inte gäller enligt lagen om tillträdesförbud vid id- rottsarrangemang och i de delar den annars är tillämplig. Därvid bör be- stämmelserna om ansökan tillämpas på en begäran om domstolsprövning enligt lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Ytterligare någ- ra avvikelser utöver de redan nämnda bör emellertid diskuteras. En första fråga gäller om domstolen alltid skall hålla sammanträde när någon av parterna begär det. En sådan bestämmelse finns i besöksför- budslagen. När den infördes gällde den numera upphävda lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden. När den nya lagen om domstolsärenden ersatte den äldre föreskrevs att förfarandet hos domstol skall vara skriftligt men att ett sammanträde bör ingå i förfarandet om det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgöran- de av saken. Vidare föreskrevs att sammanträde skall hållas, om det be- gärs av en part. Vissa undantag från denna regel uppställdes dock. Sam- manträde behöver inte hållas om ärendet inte skall prövas i sak, om avgö- randet inte går parten emot eller om ett sammanträde på grund av någon annan särskild omständighet inte behövs. Trots att sammanträdesmöjligheterna alltså utvidgades med den nya lagen behölls den särskilda bestämmelsen i besöksförbudslagen om att en part alltid har rätt att få till stånd ett sammanträde på begäran. Ärenden om tillträdesförbud skiljer sig visserligen från ärenden om besöksförbud t.ex. på de sätten att riskbedömningen oftast torde innefatta tidigare brottslighet och att den ena parten alltid är en juridisk person. Behovet av muntlighet kan möjligen därför anses vara något mindre än i ärenden om besöksförbud. Å andra sidan skall åklagare till skillnad mot vad som gäller enligt besöksförbudslagen inte kunna föra talan vid domstolen, vilket kan tala i motsatt riktning. Avgörande för vilka bestämmelser om sammanträde som bör gälla måste dock vara att tillträdesförbud liksom besöksförbud utgör en ingripande åtgärd, som dessutom är straffsanktio- nerad. Regeringen anser det därför motiverat att på samma sätt som i besöksförbudslagen föreskriva att sammanträde skall hållas när en part begär det. En annan fråga gäller säkerhetsåtgärder och s.k. inhibition. Enligt la- gen om domstolsärenden får en domstol, som skall pröva ett överklagan- de, förordna att det överklagade beslutet tills vidare inte skall verkställas och även i övrigt besluta tills vidare i saken. I besöksförbudslagen finns en särskild bestämmelse om att rätten får förordna att ett besöksförbud tills vidare inte skall gälla. Om besöksförbud inte tidigare beslutats, får rätten besluta om ett sådant förbud fram till dess att ärendet avgjorts slut- ligt. Regeringen anser att också i ärenden om tillträdesförbud bör dom- stolen kunna besluta om inhibition av ett förbud eller besluta att ett för- bud tills vidare skall gälla. Regeln om inhibition m.m. i lagen om dom- stolsärenden gäller dock endast ärenden som inletts genom överklagande. Den kan alltså inte tillämpas när prövning inletts i tingsrätten genom en ansökan såsom anses vara fallet med en begäran om prövning av besöks- förbud och som enligt förslaget blir fallet även för tillträdesförbud. Det krävs därför en särskild bestämmelse om säkerhetsåtgärder och inhibition i lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. I fråga om rättegångskostnader föreslogs i promemorian att vardera parten som huvudregel skulle svara för sin kostnad. advokat- samfund har avstyrkt regeln. har ansett att den inne- bär minskade möjligheter för den som avses med ett tillträdesförbud att tillvarata sin rätt, särskilt när en idrottsorganisation begär prövning av ett avslagsbeslut. Regeringen konstaterar till en början att det i lagen om domstolsären- den föreskrivs att domstolen med tillämpning av be- stämmelser om rättegångskostnader i tvistemål får förplikta den ena par- ten att ersätta den andra partens kostnader i ärendet. I besöksförbudsla- gen föreskrivs i stället att vardera parten skall svara för sin kostnad. Ett undantag gäller dock för det fallet att en part har vållat kostnader för motparten. I förarbetena till besöksförbudslagen uttalades att en generell tillämpning av kostnadsreglerna i tvistemål på ärenden om besöksförbud i vissa fall skulle kunna leda till mindre tillfredsställande resultat med hänsyn till frågornas karaktär (prop. 1987/88:137 s. 32). Vidare uttalades följande. Det skulle t.ex. leda till att den som begär prövning av åklaga- res beslut att inte meddela besöksförbud får betala motpartens kostnader, om rättens beslut inte innebär någon ändring, även i de fall där en begä- ran framstod som sakligt befogad.