prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — Vissa yrkeskategorier med anknytning till rättsväsendet är också uteslutna från möjligheten att vara nämndemän. Enligt 13 § och 17 § fjärde stycket LAFD skall regeringen eller den Prop. 2004/05:170 myndighet som regeringen bestämmer fastställa hur många nämndemän som skall finnas i respektive domstol. Enligt förordningen (1983:382) om antalet nämndemän i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna skall kammarrätterna för varje län inom domstolens domkrets eller, om del av län ingår i domkretsen, för sådan del fastställa det antal nämndemän som skall utses. Länsrätterna i och län samt i fastställer, liksom , och tingsrätter, själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. För övriga länsrätter fastställer kammarrätten antalet nämndemän efter förslag av respektive underrätt. När nämndemän skall väljas, skall domstolen anmäla detta till den som har att föranstalta om valet. Samma ordning gäller för tingsrätt och hovrätt. Regeringens förslag: De nämndemän som skall medverka i migrationsdomstolens mål skall tas från länsrättens samlade grupp av nämndemän. NIPU:s förslag: Enligt NIPU:s förslag skall nämndemän utses särskilt för tjänstgöring i migrationsdomstol. Nämndemännen skall vidare enligt NIPU hämtas från hela migrationsdomstolens domkrets. Remissinstanserna: stödjer i stort den gemensamma reservationen till NIPU:s förslag. Reservationen innebär bl.a. att nämndemän i migrationsdomstol skall utses särskilt för tjänstgöring i utlänningsmålen. yttrar vidare att de nämndemän som skall döma i dessa mål även skall döma i mål som tillhör länsrättens område. Skälen för regeringens förslag: Som NIPU redogjort för i sitt slutbetänkande finns det olika alternativ för hur nämndemän i migrationsdomstol skall kunna utses. Den enklaste möjligheten är att använda respektive länsrätts nämndemän som utsetts genom val i . En annan möjlighet är att nämndemännen liksom nämndemän i fastighetsdomstol utses särskilt och hämtas från respektive domstols domkrets eller att länen delas upp mellan de länsrätter som blir migrationsdomstolar. Ett annat alternativ är att de liksom lekmannaledamöterna i utses av regeringen på förslag av riksdagspartierna och de kommer även då att vara utsedda särskilt för att delta i behandlingen av målen i den nya ordningen. Att använda sig av respektive länsrätts nämndemän är hanteringsmässigt enkelt. En sådan ordning medför vidare att den grupp av lekmän som får insyn i processen i migrationsdomstolarna blir större än om nämndemännen skall utses särskilt för tjänstgöring i migrationsdomstol. Insynen och lekmannainflytandet får därigenom en större bredd. Starka skäl talar således för att nämndemännen inte skall utses särskilt för tjänstgöring i migrationsdomstol. De nämndemän som skall medverka i migrationsdomstolens mål bör därför tas från länsrättens samlade grupp av nämndemän precis på samma sätt som gäller för nämndemännens medverkan i länsrättens övriga mål. Av ordningen att Prop. 2004/05:170 länsrättens nämndemän skall användas följer att nämndemännen hämtas från länsrättens domkrets och inte från migrationsdomstolens. De länsrätter som är migrationsdomstolar skall givetvis ta hänsyn till behovet av nämndemän i migrationsdomstolen när de fastställer hur många nämndemän som skall tjänstgöra i länsrätten. Regeringens förslag: Mål som rör avvisning eller utvisning och mål om förvar skall i domstolarna handläggas skyndsamt. NIPU:s förslag: Överensstämmer med regeringens med den skillnaden att NIPU inte föreslår att det beträffande mål om förvar uttryckligen skall anges att de skall handläggas skyndsamt. Remissinstanserna: Länsrätten i län framhåller att länsrätterna har ett flertal måltyper där olika tidsfrister enligt lag skall hållas. Det finns enligt länsrätten ingen anledning att befara att målen enligt utlänningslagen inte kommer att handläggas skyndsamt förutsatt att domstolarna tilldelas ytterligare personalresurser. De flesta andra remissinstanser ställer sig skeptiska till att handläggningstiderna kommer att förkortas även om mål som rör avvisning och utvisning handläggs som förtursmål. Hit hör , Regeringsrätten, Statskontoret, , , , församlingsnämnd, Kristna Råd och Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR). , för f.d. , och anser att handläggningstiderna bör regleras i lag. Svenska Röda Korset anser att inte bara avvisnings- och utvisningsärenden utan också anknytningsärenden där barn är inblandade skall utgöra förtursärenden. Amnesty ser en fara i att personer som åberopar flyktingskäl och som får vänta på beslut får stanna av humanitära skäl. Det kan enligt Amnesty leda till en underminering av asylrätten. Skälen för regeringens förslag: Kravet på skyndsamhet bör lämpligen åstadkommas genom en regel om skyndsam handläggning och genom noggrann prövning av behovet av anstånd och kompletterande utredning. Kraven på snabbhet i processen ställer höga krav på koncentration både på föredragning och främst muntlig förhandling. Processen i avvisnings- och utvisningsärenden bör i största möjliga utsträckning utformas så att det ligger i den enskildes intresse att inställa sig till en muntlig förhandling. Utevaro från förhandling bör därför inte annat än i undantagsfall vara något hinder för att målet avgörs. En faktor som ofta förlänger handläggningstiden är att parterna beviljas anstånd för att komma in med kompletterande inlagor. Det är därför av stor betydelse att domstolarna noga prövar om ansökningar om anstånd rimligen bör beviljas. I förvaltningsprocessen finns det beträffande vissa mål föreskrifter om tidsfrister som domstolen har att iaktta. För andra mål kan det finnas föreskrifter om att de skall handläggas skyndsamt. innebär i praktiken att målet skall handläggas med förtur. tidsfrister och skyndsamhet förekommer också såvitt avser vissa begränsade frågor i målen. Föreskrifter om tidsfrister och skyndsamhet finns normalt intagna i den författning där de materiella reglerna finns. Som exempel kan nämnas lagen (1990:52) om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). I dessa lagar föreskrivs att målen skall För dessa mål finns även vissa tidsfrister angivna vilka innebär att domstolen skall avgöra målen . Yrkanden om inhibition eller interimistiska förordnanden behandlas alltid med förtur. I övrigt gäller enligt 17 § förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktion och 20 § förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion att mål skall avgöras så snart det kan ske. nämnda paragrafer föreskrivs vidare att ett mål eller en fråga som har kommit upp i ett mål skall handläggas med förtur, om målet eller frågan av någon särskild anledning bör avgöras skyndsamt. Vilka mål som är förtursmål bestäms enligt samma paragrafer i respektive domstols Som exempel på typer av mål som i domstolarnas arbetsordningar föreskrivs vara förtursmål kan nämnas bl.a. följande: mål om tvång mot person, t.ex. mål om tvångsvård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) eller lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård; mål enligt 21 kap. , dvs. verkställighet av domar eller beslut om vårdnad eller umgänge; körkortsmål; mål enligt socialtjänstlagen (2001:453). Mål som rör frågor om avvisning eller utvisning bör alltid utgöra Detta bör gälla också för mål om förvar, vilket gäller genom hänvisningen till mål om tvång mot person. föreskrivas att nämnda mål skall handläggas skyndsamt. utgår från att frågor om prövningstillstånd i sådana mål som skall handläggas med förtur avgörs med särskilt stor skyndsamhet. är däremot inte nu beredd att som några remissinstanser föreslagit ange vissa tidsfrister i lag. Bestämmelser om muntlig handläggning I 11 kap. 1 § andra stycket UtlL finns en bestämmelse med undantag från huvudregeln att förfarandet i är skriftligt. I bestämmelsen föreskrivs att i ett asylärende vid skall muntlig handläggning ingå, om detta kan antas vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Det sägs vidare i bestämmelsen att muntlig handläggning även annars skall företas på utlänningens begäran, om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig i asylärendet. I förvaltningsprocessen är förfarandet enligt 9 § första stycket FPL som huvudregel skriftligt. Enligt andra stycket får i handläggningen ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I tredje stycket föreskrivs att det i kammarrätt och länsrätt skall hållas muntlig förhandling, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Av ordalydelsen i andra stycket framgår att den muntliga förhandlingen skall betraktas som ett komplement till den skriftliga handläggningen. Vad gäller begreppet fördel för utredningen har rätten inte någon skyldighet att hålla muntlig förhandling så snart en sådan kan antas vara till fördel för utredningen. Fördelen med en muntlig förhandling bör stå i proportion till den extra insats det innebär för rätten och parterna att förbereda och deltaga i en muntlig förhandling. När en enskild part begär muntlig förhandling har rätten att ta ställning till begäran enligt tredje stycket. I specialmotiveringen till nämnda stycke i FPL anförde departementschefen (prop. 1971:30 s. 537) att stor hänsyn bör tas till enskild parts önskemål men att hon eller han knappast kan tillåtas ha ett avgörande inflytande på frågan. Departementschefen angav vidare att frågan om en muntlig förhandling är obehövlig eller ej i första hand bör bedömas mot bakgrund av utredningen i målet men att också andra faktorer bör tillmätas betydelse, t.ex. att målet är viktigt för parten och att han eller hon genom förhandlingen kan få en bättre förståelse för innebörden av det kommande avgörandet. Ett särskilt skäl mot att hålla muntlig förhandling kunde enligt departementschefen vara målets bagatellartade karaktär eller att kostnaderna för förhandlingen är stora i förhållande till värdet på det som tvisten gäller. Bestämmelserna om muntlig förhandling i 9 § FPL kompletteras av bestämmelser i specialförfattningar. Bestämmelser av aktuellt slag återfinns bl.a. i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT). I nämnda författningar finns också bestämmelser som ger rätten en befogenhet att besluta om att enskild part skall hämtas till rätten, om han eller hon har kallats vid vite att inställa sig personligen till en muntlig förhandling. Bestämmelser som under vissa förutsättningar ger den enskilde en rätt till muntlig förhandling finns i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Av artikel 6 i konventionen framgår bl.a. att var och en skall vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling. Av konventionen följer att muntlig förhandling i allmänhet skall hållas, om en sådan begärs när fråga är om att avgöra en tvist som rör civila rättigheter och skyldigheter. Frågor som gäller viseringar, uppehållstillstånd och andra utlänningsrättsliga frågor rör dock som regel inte enskildas civila rättigheter och skyldigheter. Artikel 6 är därmed inte tillämplig på sådana frågor. Detta gäller även om besluten i dessa frågor får återverkningar på den enskildes privat- och familjeliv (jfr dom i målet Maaouia mot och , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., 2002, s. 143). Enligt NIPU:s slutbetänkande (s. 263) skulle för handläggningen av utlänningsärenden så vanliga sammansättnings- och handläggningsregler som möjligt gälla. NIPU föreslog därför att förvaltningsprocesslagens bestämmelser om muntlig förhandling skall gälla såväl i utlänningsdomstolarna som i Utlänningsöverdomstolen. I promemorian En specialdomstol för utlänningsärenden (Ds 2000:45) redovisade en i tillsatt arbetsgrupp ett förslag rörande frågan om muntlig förhandling i mål om avvisning eller utvisning. Förslaget innebar att muntlig förhandling skall ingå i prövningen i dessa mål, om en part begär det och det inte är uppenbart att uppehållstillstånd kommer att beviljas. Arbetsgruppen anförde (Ds 2000:45, s. 94) att muntlig förhandling bör ingå i processen i något större utsträckning än vad som föreslogs i NIPU:s slutbetänkande och att en bestämmelse bör utformas så att muntlig förhandling är obligatorisk i ärenden som rör avvisning och utvisning, om en part begär det och det inte är uppenbart att uppehållstillstånd kommer att beviljas. arbetsgruppen (s. 94) endast gälla ärenden om avvisning och utvisning som är de ärendetyper som har störst betydelse för den enskilde och som också är de ärendetyper som uppmärksammas i den allmänna debatten. lagrådsremiss föreslogs ingen annan ordning beträffande muntlig förhandling än den som föreslogs i NIPU:s slutbetänkande. lagrådsremissen anförde regeringen (s. 141 f.) följande beträffande behovet av att hålla muntlig förhandling i domstol i utlänningsärenden: Behovet av muntlig förhandling gör sig gällande med olika styrka i de olika Det är i avlägsnandeärenden där utlänningen ansöker om asyl och där utgången av ärendet ofta är beroende av en bedömning av trovärdigheten och tillförlitligheten av de uppgifter utlänningen lämnat som behovet av en muntlig förhandling är särskilt framträdande. Önskemålet om muntlig förhandling i så stor utsträckning som möjligt måste emellertid vägas mot önskemålet om en så snabb handläggning som möjligt. I likhet med utredningen bedömer regeringen att förvaltningsprocesslagens bestämmelser om muntlig förhandling skall gälla i samtliga typer av utlänningsärenden. Det finns enligt regeringen inte skäl att liksom arbetsgruppen föreslå en i princip obegränsad rätt till muntlig förhandling på begäran av part i ärenden som rör avvisning och utvisning. muntlig förhandling innebär en långtgående möjlighet för den enskilde utlänningen att på begäran få till stånd muntlig förhandling i sitt ärende. Förhandling skall ju enligt dessa regler hållas om utlänningen begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det. I ärenden som inte rör avvisning eller utvisning torde behovet av muntlig förhandling ofta vara mindre framträdande än i avlägsnandeärenden. att det i dessa ärenden i större utsträckning än avlägsnandeärenden torde kunna bedömas att muntlig förhandling är obehövlig även om den begärs av part. Det gäller inte minst verkställighetsärenden, där det endast undantagsvis torde finnas anledning till muntlig Medborgarskapsärenden är en annan stor ärendegrupp där det mera sällan torde finnas skäl att hålla muntlig förhandling. Rätten till muntlig förhandling på begäran av part skall liksom självfallet gälla endast i de fall sökanden befinner sig i . Det innebär att muntlig förhandling normalt inte kan komma i fråga i ärenden som rör uppehållstillstånd som söks före I en i utarbetad promemorian , Verkställighetsärenden och muntlig förhandling i en ny instans- och processordning i utlänningsärenden, lämnades ytterligare förslag på hur en bestämmelse om muntlig förhandling i en ny instans- och processordning bör utformas. I promemorian föreslogs att muntlig förhandling skall hållas i mål om avvisning och utvisning i frågor om skyddsbehov, om det begärs av en utlänning och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Det föreslogs vidare att muntlig förhandling i övrigt får ingå i handläggningen om det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. De beskrivna bestämmelserna skulle enligt promemorian gälla i stället för bestämmelserna i 9 § FPL. 7.5.3Muntlig förhandling i den nya ordningen Regeringens förslag: Bestämmelserna om muntlig förhandling i den nya instans- och processordningen skall motsvara bestämmelserna i 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Att muntlig förhandling under vissa förutsättningar skall hållas om en part begär det skall dock inte gälla för Migrationsöverdomstolen utan endast för migrationsdomstol. Rätten skall under vissa förutsättningar kunna besluta om att utlänningen skall hämtas till en muntlig förhandling. NIPU:s förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Arbetsgruppens (Ds 2000:45) och promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser instämmer i NIPU:s förslag att förvaltningsprocesslagens regler om muntlig förhandling skall Ett antal anser dock att det, till skillnad från NIPU, finns skäl att gå längre när det gäller muntlighet och att införa ett principiellt krav på Dit hör Länsrätten i , vid , , Svenska avdelningen av I sina yttranden över arbetsgruppens förslag avstyrker några remissinstanser uttryckligen förslaget om ett mera långtgående krav på muntlig förhandling i ärenden som rör avvisning och utvisning. Hovrätten för , , Kammarrätten i , Länsrätten i och . sidan tillstyrker ytterligare några organisationer utöver dem som framförde det redan i samband med sina yttranden över NIPU:s förslag arbetsgruppens förslag om en mer långtgående rätt till muntlig förhandling i ärenden som rör avvisning och utvisning. Röda Korset, för f.d. och för personer som arbetar med integrationsbefrämjande verksamhet (RIB). Flera remissinstanser instämmer i promemorians förslag. JO, Hovrätten för , , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , , och de juridiska fakulteterna vid och . JO och Länsrätten i län påpekar vidare att promemorians förslag inte behandlar frågan om muntlig förhandling i mål om förvar och uppsikt. Åtskilliga remissinstanser instämmer dock inte i promemorians förslag. Till dessa hör , , Amnesty, , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd, för f.d. , ECPAT . Att promemorians förslag begränsar rätten till muntlig förhandling på sådant sätt att processen inte uppfyller de krav på rättssäkerhet som bör ställas anförs bl.a. av , och Amnesty. anser att ett minimikrav är att muntlig förhandling skall hållas i den utsträckning som anges i förvaltningsprocesslagen. Amnesty anser att muntlig förhandling alltid skall hållas om den asylsökande begär att sådan förhandling skall hållas. och påpekar att det i promemorian saknas överväganden beträffande frågan om hur processen skall anpassas när asylsökande barn berörs. Skälen för regeringens förslag: I den nya instans- och processordningen är det viktigt att det finns möjligheter till muntlig förhandling och att inslaget av muntlig förhandling blir större än vad det är i nuvarande ordning. Behovet av muntlig förhandling i den nya ordningen varierar med hänsyn till vilka frågor som skall prövas i målet och förhållandena i det enskilda fallet. som detta behov föreligger måste också vikten av en effektiv rättegångsordning beaktas. Uttryckt med andra ord bör strävan efter ett så stort inslag som möjligt av muntlig förhandling vägas mot kravet på en snabb handläggning. Vid en sådan avvägning måste beaktas att handläggning i form av muntlig förhandling som huvudregel är mer resurskrävande än skriftlig handläggning. Vid avvägningen mellan nämnda aspekter bör beaktas de speciella krav som målen i den nya ordningen ställer på skyndsam handläggning. De aktuella målen får som huvudregel anses vara sådana att de generellt ställer större krav på handläggningens skyndsamhet än vad som i allmänhet gäller för mål i allmän förvaltningsdomstol. Det är även vid denna avvägning nödvändigt att beakta den särskilda karaktär som mål enligt utlänningslagen har. De påverkas av omständigheter som varken den enskilde eller staten kan påverka. Den bestämmelse som föreskriver i vilka situationer muntlig förhandling måste hållas skall kunna fungera i tider av såväl låg som hög tillströmning av asylsökande. 9 § FPL får anses uppfylla ovan angivna krav i tillräcklig grad. Med hänsyn till att Migrationsöverdomstolen är prejudikatinstans bör dock i fråga om muntlig förhandling samma bestämmelser gälla för Migrationsöverdomstolen som för Regeringsrätten. Detta innebär att bestämmelsen om när muntlig förhandling skall hållas på parts begäran, i likhet med vad som gäller för Regeringsrätten enligt 9 § tredje stycket FPL, inte skall gälla för Migrationsöverdomstolen. För Migrationsöverdomstolen bör i stället frågan om muntlig förhandling bedömas enligt en bestämmelse som motsvarar 9 § andra stycket FPL. Detta motsvarar den ordning som gäller för Regeringsrätten. Vad gäller de särskilda krav som finns på processen när den rör barn, så tillgodoses de intressen som i sammanhanget gör sig gällande genom att det i den föreslagna lagens första kapitel slås fast att såvitt avser frågor som rör barn skall särskilt beaktas hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt vad barnets bästa i övrigt kräver. Det sägs vidare i samma kapitel att barnet skall höras när frågor om tillstånd skall bedömas och barn berörs av beslutet, om det inte är olämpligt. Migrationsöverdomstol i den nya ordningen har också vana vid att handlägga mål som rör barn genom att dessa länsrätter och kammarrätten bl.a. prövar mål enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Bestämmelsen i 11 kap. 1 § tredje stycket UtlL bör föras över till bestämmelsen om muntlig förhandling och därvid anpassas till att prövning skall ske i domstol. Med hänsyn till det anförda anser regeringen att bestämmelsen om muntlig förhandling i den nya ordningen bör motsvara 9 § FPL med de skillnader som angetts ovan beträffande Migrationsöverdomstolen och nuvarande 11 kap. 1 § tredje stycket UtlL. Enligt nuvarande 6 kap. 13 § UtlL har såväl som en möjlighet att besluta om att utlänningen skall hämtas till förhandling i ärende om förvar. Nuvarande bestämmelser i detta hänseende avseende förhandling hos förvaltningsmyndighet kommer att föras över oförändrade till den nya utlänningslagen. Domstolarna bör enligt regeringens mening också kunna besluta om hämtning av utlänningen till muntlig förhandling. Hämtningsbestämmelserna bör utformas med motsvarande bestämmelser i lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen om psykiatrisk tvångsvård (LPT) som förebilder. 7.5.4Krav på prövningstillstånd vid överklagande till Migrationsöverdomstolen Regeringens förslag: Vid överklagande till Migrationsöverdomstolen skall krävas prövningstillstånd. Prövningstillstånd skall få meddelas endast om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens). Beslut om förvar som en migrationsdomstol fattar utan att förvarsfrågan överklagats dit, skall få överklagas till Migrationsöverdomstolen utan krav på prövningstillstånd. NIPU:s förslag: NIPU:s förslag att det skall krävas prövningstillstånd vid överklagande till Migrationsöverdomstolen överensstämmer med regeringens. NIPU föreslår dock att grunderna för att prövningstillstånd skall meddelas i Migrationsöverdomstolen skall vara desamma som gäller enligt 34 a § FPL. Det innebär att prövningstillstånd skall få meddelas, utöver på de grunder som regeringen föreslår, när det förekommer anledning till ändring i det slut som migrationsdomstolen kommit till (ändringsdispens). Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna redovisar inte några invändningar mot NIPU:s förslag. Kammarrätten i anser att möjligheten till ändringsdispens är föga ändamålsenlig, om rätten skall kunna ge någon mer vägledande praxis. Om det ges möjlighet till ändringsdispens, måste det också finnas möjlighet att föra ett ärende vidare till Regeringsrätten. anser att utredningen underskattat behovet av att praxis läggs fast i kammarrätten. Det måste leda till att prövningstillstånd meddelas i ett stort antal fall.