prop · GT0351 · 2005-11-30 00:00:00 — Regeringens förslag: De inledande bestämmelserna i den nya lagen om transport av farligt gods anger lagens syfte samt en allmän och en absolut aktsamhetsregel som skall iakttas vid transporter av farligt gods. Utredningens förslag: Den inledande paragrafen i utredningens lag- förslag innehåller såväl en bestämmelse om lagens syfte, som huvudsak- ligen överensstämmer med regeringens förslag, som en allmän regel om lagens tillämpningsområde. Något särskilt rekvisit om godsets farliga egenskaper finns inte i ut- redningens förslag till allmän aktsamhetsregel i 2 § första stycket den nya lagen. Stycket avviker i övrigt i sin språkliga utformning från vad reger- ingen föreslår. 2 § första stycket andra meningen i utredningens lagför- slag innehåller ett krav på att transportmedel, förpackningar och andra transportanordningar skall vara godkända. Remissinstanserna: ombudsmän och Statens räddnings- verk har ifrågasatt om den inledande bestämmelsen inte kan förenklas och om den bör innehålla samtliga de fyra verb om att hindra, etc., som utredningen föreslagit. har föreslagit att bestämmelsen om lagens syfte kompletteras med en princip om att syftet skall uppnås så långt det är rimligt. Hovrätten för har ifrågasatt om for- muleringen av det allmänna aktsamhetskravet inte innebär att samtliga transportmedel, förpackningar och andra transportanordningar som an- vänds måste vara provade av en myndighet samt om utrustning kan vara godkänd utan att vara lämplig. Skälen för regeringens förslag Det allmänna syftet med lagstiftningen har berörts under avsnitt 5.1. Den nya lagen om transport av farligt gods bör innehålla en inledande och övergripande bestämmelse om lagens syfte. Någon sådan bestämmelse finns inte i LFG. En uttrycklig angivelse av lagens syfte är av pedagogisk betydelse. Det är av värde för tillämparen av lagen att tillgängligheten till och förståelsen för ett i övrigt svårtillgängligt regelverk ökar. I bestämmelsen i 1 § den nya lagen anges att syftet med lagen är att fö- rebygga, hindra och begränsa att transporter av farligt gods eller obehö- rigt förfarande med godset orsakar skador på liv, hälsa, miljö eller egen- dom. Därigenom framgår att syftet genomsyrar samtliga de transporter och åtgärder i övrigt som kan komma ifråga under lagen. Det framgår också att reglerna i lagen och föreskrifter meddelade med stöd av lagen är av olycksförebyggande karaktär. Reglerna skall även skydda mot att skador orsakas genom obehörigt förfarande med godset, dvs. brottsliga gärningar som riktas mot godset. Därmed kopplas bestämmelsen till de nya reglerna om transportskydd, som är föranledda av risken för sådana angrepp, se avsnitt 5.6. Regelverket har primärt ett förebyggande syfte men har därvidlag flera inriktningar. Reglerna är således inte inriktade enbart på förebyggande åtgärder till motverkande av den abstrakta fara för skada som är förknip- pad med transporter av farligt gods. De är också avsedda att öka säkerhe- ten i händelse av konkret fara för sådan skada och därmed öka förutsätt- ningarna att faktiskt kunna hindra stundande skadetillfällen. Vidare är föreskrifterna avsedda att inverka begränsande på den skada som kan uppkomma. Dessa olika aspekter på reglernas förebyggande karaktär kan enligt regeringens mening heltäckande sammanfattas genom de tre ver- ben förebygga, hindra och begränsa. Detta får anses innefatta vad som kan utläsas ur verbet motverka, som utredningen föreslagit, varför re- geringen i förhållande till utredningens förslag förenklat bestämmelsen språkligt. Redan i begreppet syfte ligger att fråga är om ett allmänt strävande som från fall till fall får ställas mot hänsyn av andra slag. Det saknas där- för anledning att som föreslagit införa en särskild rimlighets- princip i bestämmelsen. Den bestämmelse om lagens tillämpningsområde som utredningen fö- reslagit i den inledande paragrafen återfinns i regeringens förslag till 7 §, se avsnitt 5.3. På samma sätt som den nya lagens syfte bör lyftas fram bör även de akt- samhetsregler som finns inskrivna i 7 och 8 §§ LFG få mer framträ- dande platser i lagen. Det gäller först det absoluta aktsamhetskrav som finns i 7 § LFG och som anger att en transport av farligt gods får ske en- dast på de villkor och under de förutsättningar som anges i lagen och i de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Denna regel bör place- ras i 2 § andra stycket den nya lagen om transport av farligt gods. Över- trädelser av den absoluta aktsamhetsregeln kan medföra straffansvar en- ligt vad som närmare framgår av avsnitt 5.8. Vidare finns i 8 § LFG en särskild regel om den allmänna aktsamhet som måste iakttas vid transporter av farligt gods. Liknande aktsamhets- regler är vanligt förekommande i andra författningar som är verksam- hetsnära, t.ex. 7 § lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor samt 2 kap. . Reglerna är motiverade på grund av den farliga verksamhet som är i fråga och de skaderisker som är förknippade med brister i verksamheten. Den allmänna aktsamhetsregeln i 8 § LFG bör såsom en primär och allmän aktsamhetsbestämmelse lyftas in på en framträdande plats i 2 § första stycket den nya lagen. Bestämmelsen i sin lydelse i den nya lagen föreskriver att den som transporterar farligt gods eller lämnar farligt gods till någon annan för transport skall vidta de skyddsåtgärder och de försik- tighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra och begränsa att godset, genom transporten eller genom obehörigt förfarande med godset vid transport på land, orsakar sådana skador på liv, hälsa, miljö eller egendom som beror på godsets farliga egenskaper. Obehörigt förfarande med godset vid sjö- och lufttransport regleras genom särskild lagstiftning om sjöfarts- och luftfartsskydd. I den allmänna aktsamhetsregeln före- skrivs vidare att det då är särskilt viktigt att de transportmedel, förpack- ningar och andra transportanordningar som används är lämpliga för transport av farligt gods. Överträdelser av den allmänna aktsamhetsregeln kan medföra straffan- svar enligt vad som närmare framgår av avsnitt 5.8. I syfte att på ett god- tagbart och tillräckligt tydligt sätt avgränsa det straffbara området har därför rekvisiten i den allmänna aktsamhetsregeln språkligt omarbetats i förhållande till lydelsen av 8 § LFG. Av rättssäkerhetsskäl bör också, vid bedömningen av det straffbara området, rekvisiten i den allmänna akt- samhetsregeln tolkas restriktivt. Är det tveksamt om ett visst handlande faller inom bestämmelsens lydelse skall ansvar inte utkrävas. Skyldigheten att tillämpa den allmänna aktsamhetsregeln bör gälla för den som transporterar farligt gods. Detta inbegriper envar i transporten delaktig aktör, såvitt avser hans eller hennes delaktighet. Vilka personer som är delaktiga i transporten avgränsas genom definitionen av begrep- pet transport i 3 § den nya lagen. Samtliga personer, juridiska såväl som fysiska, har ett ansvar att tillse att transporten genomförs i enlighet med lagens syfte och därmed på ett säkert sätt. Den allmänna aktsamhetsre- geln bör gälla även för dem som till någon annan lämnar farligt gods för transport. Denna persongrupp, som verkar under förberedelsestadiet inför transporterna, har uppgifter som är av väsentlig betydelse för transport- säkerheten när transporterna utförs. De för den allmänna aktsamhetsregeln centrala begreppen är de skyddsåtgärder och försiktighetsmått i övrigt som skall vidtas. Dessa begrepp används i förtydligande syfte i stället för åtgärder och försiktig- het som brukas i 8 § LFG. Bestämmelsens nya lydelse i dessa avseenden är inte avsedd att innebära någon saklig ändring utan är föranledd av att begrepp motsvarande de som valts används i ett flertal andra författ- ningar som har utpräglade skyddsändamål. Ett eller båda begreppen åter- finns i ovannämnda lagar om brandfarliga och explosiva varor och mil- jöbalken samt t.ex. strålskyddslagen (1988:220) och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. I några av de nämnda författningarna används dock begreppet åtgärder i stället för det mer preciserade och beskrivande begreppet skyddsåtgärder. Det överordnade begreppet är försiktighetsmått. Detta är ett vidare be- grepp än skyddsåtgärder och innefattar de skyddsåtgärder som måste vidtas. Båda begreppen är med nödvändighet allmänt hållna med hänsyn till att de skyddsåtgärder och försiktighetsmått som blir aktuella kan vara av skiftande slag och omfattning. Bedömningen av vad som krävs måste ske individuellt mot bakgrund av de omständigheter som finns i varje särskilt fall. Av avgörande betydelse för vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som måste vidtas är om det vid en övergripande bedömning står klart att lagens skadeförebyggande syfte inte kan uppnås utan skyddsåtgärderna och försiktighetsmåtten. I kopplingen mellan, å ena sidan, skyddsåtgär- derna och försiktighetsmåtten samt, å andra sidan, strävan efter att före- bygga, hindra och begränsa godsets skadebringande verkningar framgår att det genom underlåtenheten att vidta tillräckliga skyddsåtgärder eller försiktighetsmått typiskt sett måste ha uppstått en risk för skador på liv, hälsa, miljö eller egendom. Det måste i detta avseende vara tillräckligt med abstrakt fara, då det skulle föra alltför långt att uppställa krav på fara i det enskilda fallet. Vid bedömningen av vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som är nödvändiga måste också beaktas om skyddsåtgärderna och försiktig- hetsmåtten är behövliga på grund av godsets farliga egenskaper. Detta rekvisit, som saknar motsvarighet i utredningens förslag, är föranlett av att enbart sådana säkerhetsrisker som är förknippade med godsets inne- boende egenskaper, dvs. dess farlighet, bör mötas av skyddsåtgärder och försiktighetsmått enligt lagen. Skyddsåtgärder och försiktighetsmått som är påkallade på grund av skaderisker som inte emanerar från godsets far- liga egenskaper bör således inte omfattas av den allmänna aktsamhetsre- geln. Nödvändigheten och betydelsen ur säkerhetssynpunkt av att trans- portmedel, förpackningar och andra transportanordningar är godtagbara för sitt ändamål har föranlett ett särskilt förtydligande i 2 § första stycket andra meningen den nya lagen. Med anledning av Hovrätten för Övre synpunkter har i bestämmelsen inte intagits något krav på att transportmedel, förpackningar och andra transportanordningar skall vara godkända. Detaljerade krav i detta avseende kan emellertid finnas i de föreskrifter som regeringen eller behörig transportmyndighet bestämmer med stöd av lagens bemyndiganden. Såsom ett allmänt aktsamhetskrav bör emellertid utrustningen vara lämplig för transporter av farligt gods. Detta bör framgå särskilt av den nya lagen. Även om det inte är en förutsättning för tillämpningen av den allmän- na aktsamhetsregeln att någon särskild föreskrift som utfärdats med stöd av lagen har överträtts, har ändå den omständigheten att en föreskrift har meddelats betydelse genom att den kan tjäna till ledning för bedömning- en av vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som behövs för att före- bygga, hindra och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom. En del föreskrifter och även visst annat vägledningsmaterial, såsom allmän- na råd och dylikt, kan sägas närmare uttolka den allmänna aktsamhetsre- geln om skyddsåtgärder och försiktighetsmått. Innehållet i föreskrifter, allmänna råd och annat informationsmaterial utgör aktsamhetsstandarder som även, vid bedömningen av om gärningen är straffbar, kan få betydel- Prop. 2005/06:51 se för gärningsmannens oaktsamhet. I oaktsamhetsbedömningen får vä- gas in om den misstänkte satt sig in i den vägledning som gått att få. Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för den nya lagen om transport av farligt gods framgår av en allmän bestämmelse följd av I lagen anges uttryckligen att den är tillämplig även på förberedande åtgärder inför transport av farligt gods. skall tillämpas parallellt med reglerna i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen (1988:220). I förhållande till den gamla lagen om transport av farligt gods kvar- står definitionerna i den nya lagen av transport och transportmedel Definitionen av farligt gods ändras i enlighet med den justering av begreppet som gjorts i internationella regelverk. I lagen införs begreppet transportskydd. Detta avser åtgärder till skydd mot brottsliga gärningar som riktas mot det farliga godset vid transport på land. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens, dock innehåller det inte någon definition av transportskydd. föreslår utredningen att en särskild regel om transportskydd tas in i 10 § den nya lagen. Regeringens förslag till 7 §, som anger det allmänna tillämpningsom- rådet för lagen, återfinns i utredningens förslag till 1 § samt utredningens förslag till 5 § andra stycket. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag Tillämpningsområdet för den nya lagen om transport av farligt gods av- gränsas såväl av de allmänna bestämmelserna om detta som av de sär- skilda definitionerna av lagens grundläggande begrepp. I syfte att samla lagens bestämmelser om tillämpningsområdet bör 1 §, enligt vad som tidigare nämnts, enbart innehålla en bestämmelse om lagens syfte, medan del av utredningens förslag till 1 § bör bilda en självständig bestämmelse om lagens tillämpningsområde under motsvarande rubrik. många detaljerade regler i de internationella regelverken avser transport- förberedelser bör i lagen särskilt framhållas att den även tillämpas på förberedelser inför transporter av farligt gods. LFG tillämpas enligt 4 § tredje stycket i fråga om radioaktiva ämnen endast i den mån lagen är förenlig med lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen (1988:220) och med stöd av dessa lagar meddelade föreskrifter eller villkor. Bakgrunden till bestämmelsen är att det för radioaktiva ämnen finns en dubbelreglering, eftersom regleringen i nämnda lagar utarbetats av andra internationella organisationer än de som ligger bakom regelverken om transport av farligt gods. skränkning av LFG:s tillämpningsområde som kommer till uttryck i 4 § tredje stycket är emellertid inte förenlig med internationella åtaganden i konventioner och EG-direktiv beträffande transport av farligt gods. I fortsättningen bör därför reglerna i nya lagen om transport av far- ligt gods tillämpas parallellt med reglerna i lagen om kärnteknisk verk- samhet och strålskyddslagen, som också styrs av för bindande regelverk. En särskild fråga om lagens räckvidd är det s.k. försvarsundantaget för vissa av Försvarsmaktens och transporter. Den- na fråga berörs närmare under avsnitt 5.4. I det följande behandlas vissa för lagens tillämpningsområde grund- läggande definitioner. Transport av gods innefattar förflyttning av godset. Detta innebär att transport av farligt gods inte bara inbegriper den kommersiella förflytt- ning som normalt menas med begreppet utan också förflyttning av sådant farligt gods som ständigt finns ombord på ett transportmedel. Transport- medlens drivmedel, läkemedel för passagerares behov samt beväpning på militära fordon är några exempel. Begreppet transport definieras i 1 § LFG, som har motsvarigheter i det internationella regelsystemet. Såväl ADR-direktivet som RID- direktivet, med förebilder i respektive konvention, definierar begreppet. Enligt ADR-direktivet är en transport en vägtransport på allmän väg med fordon, inbegripet lastning och lossning av gods, och som omfattas av bilagorna A och B till direktivet. I RID-direktivet anges att transport är en järnvägstransport av farligt gods, inbegripet såväl lastning och loss- ning som omlastning till eller från ett annat transportslag samt sådana stopp som är nödvändiga på grund av betingelserna för transporten, och som omfattas av bilagan till direktivet. I bilagorna till direktiven avses med transport förflyttning av farligt gods inklusive därav förorsakade uppehåll och av trafiken betingad lag- ring av det farliga godset i fordon, tankar och containrar före, under och efter förflyttningen. Vidare anges att transportbegreppet även innefattar mellanlagring av farligt gods för att byta transportsätt eller transportme- del (omlastning) under förutsättning dels att transporthandlingar som visar avsändnings- och mottagningsort kan visas upp, dels att tankar och inte öppnats under mellanlagringen. I ADR-direktivet anges också att transporter som endast utförs inom ett slutet område inte omfattas av definitionen av transport. RID- direktivet undantar transporter som endast utförs inom ett företags områ- de. I IMDG-koden avser begreppet transport den specifika förflyttningen av en last från ursprung till destination. I ICAO-TI finns ingen definition av begreppet transport. 1 § LFG innehåller en för samtliga transportslag gemensam definition av transportbegreppet. Enligt sin lydelse omfattar den även omlastning av gods, och den täcker samtliga de definitioner som finns i de nämnda internationella instrumenten. I vissa avseenden är begreppet i lagen dess- utom att betrakta som något vidare, t.ex. i förhållande till ADR- direktivet. Medan detta direktiv endast gäller vägtransport på allmän väg, omfattar LFG:s transportbegrepp även transporter på enskild väg och i Prop. 2005/06:51 terräng. Vid införandet av en ny lag om transport av farligt gods finns det mot bakgrund av den internationella regleringen skäl att överväga om defini- tionen av transport i LFG skall bestå. Fördelarna med att behålla en nu- mera vedertagen definition är uppenbara. En ytterligare fördel är att defi- nitionen gäller samtliga transportslag, dvs. Detta är som tidigare nämnts en av utgångspunkterna för den nya lagen. En ge- mensam definition medför vidare att ingen del av en transport riskerar att falla utanför definitionen för det fall olika transportslag utnyttjas under en och samma transport. medför en gemensam definition problem av avgränsnings- karaktär. Framförallt gäller det vid omlastning av gods. De internationel- la instrumenten är ju inte fullt ut harmoniserade och problem kan därför uppstå vid avgörandet av när ett internationellt regelverk upphör att gälla och nästa tar vid. Sådana gränsdragningsfrågor uppkommer också i till- lämpningen av det svenska regelverket vid avgörandet av när ett regel- verk som en föreskrivande myndighet utfärdat för ett transportslag tar vid i förhållande till en annan myndighets regelverk för ett annat transport- slag. Detta kan ge upphov till såväl praktiska oklarheter som i vissa fall en dubbelreglering. Enligt regeringens mening kan sådana problem inte lösas inom ramen för en ny lag om transport av farligt gods. Lösningar får i stället eftersträvas inom ramen för det internationella harmonise- ringsarbetet mellan transportslagen. För svensk rätts vidkommande har transportmyndigheterna möjlighet att utfärda nödvändiga föreskrifter till förebyggande av problem på området. Ytterst kan gränsdragningen bli en fråga för domstolarna att avgöra. Ytterligare ett problem av avgränsningskaraktär är att avgöra när transporten är att anse som avslutad. Detta är av väsentlig betydelse för när andra författningar som reglerar skyddsaspekter kring farligt gods träder i kraft i stället för transportreglerna. Vidare är det bestämmande för om mottagaren av godset omfattas t.ex. av reglerna om säkerhetsråd- givare (se avsnitt 5.5). Det är av stor betydelse för aktörerna på markna- den att veta vilket regelverk man har att rätta sig efter. Ett alternativ med internationella förebilder vore därför att fastställa tidsgränser för när god- set övergår från att vara under transport till att förvaras enligt andra reg- ler. Erfarenhetsmässigt leder emellertid sådana tidsgränser till beaktan- svärda praktiska svårigheter. Några övertygande skäl för att införa såda- na tidsgränser i det svenska regelverket finns därför inte. I stället får frå- gan med beaktande av lagens syfte lösas i varje särskilt fall. Mot bakgrund av det anförda finner regeringen att LFG:s för samtliga transportslag gemensamma definition av begreppet transport har sådana fördelar att det oförändrat bör överföras till den nya lagen. Därmed be- hålls i linje med de skyddsaspekter som utgör lagens syfte det vidare tillämpningsområdet för lagens bestämmelser i förhållande till ADR- direktivet. I den mån det är påkallat med hänsyn till omständigheterna ger den nya lagen möjlighet för transportmyndigheterna att förordna om sådana undantag som ligger utanför direktivets tillämpningsområde. Begreppet transportmedel definieras i 3 § LFG. Det överensstämmer med motsvarande definitioner i de internationella regelverken för respektive transportslag utom såvitt avser vägtransporter. Den svenska lagstiftning- en går beträffande vägtransporter längre än vad som krävs enligt ADR- direktivet. I detta direktiv förstås med fordon sådana färdigbyggda eller inte färdigbyggda motorfordon som är avsedda att användas på väg med minst fyra hjul och konstruerade för en maximihastighet /h samt släpvagnar till sådana fordon. Undantagna är spårbundna fordon, jordbruks- och skogsbrukstraktorer samt alla rörliga motorredskap. Vad beträffar vägtransporter förstås med transportmedel i LFG varje slag av fordon som används för transport på väg eller i terräng. Här kan ledning för tolkningen av fordonsbegreppet hämtas i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner. I den framgår att fordon kan omfatta ett flertal fortskaffningsmedel, även truckar, skogsmaskiner, cyklar etc. Alltså finns ett antal transportmedel som omfattas av LFG men inte av ADR- direktivet. En del av dessa är transportmedel som används för privata transporter för enskilt bruk. De är därför genom bilagorna till ADR och därmed genom myndighetsföreskrifter undantagna från regleringens tillämpningsområde. Av resterande fordon är en del av det slaget att de kan användas för att transportera farligt gods, sannolikt dock kortare sträckor med hänsyn till karaktären av de fordon det är fråga om. Även om det innebär att ytterligare fordon än dem som avses i ADR- direktivet omfattas av lagens bestämmelser är det inte lämpligt att ändra definitionen av transportmedel vid införandet av den nya lagen om trans- port av farligt gods. De skyddsaspekter som bär upp lagen är allmängilti- ga och bör få genomslag även på transporter som inte omfattas av ADR- direktivet. För det fall det är påkallat finns möjlighet för transportmyn- digheten för transporter på land att föreskriva om sådana undantag som ligger utanför direktivets tillämpningsområde. S.k. bulktransporter, dvs. transporter med fartyg som fraktar oför- packat gods, är undantagna från LFG:s tillämpningsområde. Säkerheten i dessa fall regleras i stället genom föreskrifter med stöd av fartygssäker- hetslagen (2003:364) och bestämmelser i lagen (20003:367) om lastning och lossning av bulkfartyg. Säkerheten vid sådana transporter är nästan uteslutande en fråga om fartygets konstruktion. Det skulle vidare innebä- ra en dubbelreglering om dessa transporter nu även skulle regleras i den nya lagen om transport av farligt gods. Ingen remissinstans har lämnat någon erinran mot denna ståndpunkt. Bulktransporter bör därför lämnas utanför även den nya lagens tillämpningsområde. Definitionen av farligt gods i samtliga internationella regelverk grundar sig på FN-rekommendationerna. Harmoniseringen mellan transportsla- gen är i detta avseende långt gången. I 2 § LFG anges vad som utgör farligt gods. Regeringens klassindel- ning av godset framgår av 5 § FFG. Med stöd av bestämmelser i lagen och förordningen har transportmyndigheterna bemyndigats att föreskriva om vilka ytterligare ämnen och föremål som skall anses utgöra farligt gods. Definitionen av farligt gods i LFG stämmer inte längre överens med Prop. 2005/06:51 den uppräkning som finns i FN-rekommendationerna. definitionen måste därför göras vid införandet av den nya lagen om transport av farligt gods.