prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — sakägarbegrepp skall, enligt samma proposition, vara en- hetligt. Sakägarbegreppet skall dessutom tillämpas generöst. Till ledning för tolkningen av sakägarbegrepp skall gamla miljöskydds- lagens sakägarbegrepp vara utgångspunkt. Praxis knuten till miljö- skyddslagen kan därför klarlägga innebörden i det svenska sakägar- begreppet. Regeringsrätten har i detta sammanhang uttalat att sakägare är i princip varje person som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga verksamhet som avses i ett tillståndsbeslut. En enbart teoretisk eller helt obetydlig risk för skada eller olägenhet räcker dock inte (jfr RÅ 1990 ref. 75 och RÅ 1997 ref. 38). Att sakägarbegreppet har förändrats sedan tillkomst har även verifierats i praxis. har slagit fast att sakägar- begreppet i vattenmål har förändrats sedan trädde i kraft. är det miljöskyddslagens sakägarbegrepp som är utgångspunkt och begreppet skall tillämpas generöst (Högsta domstolens beslut i mål T 1002-03 och Ö 1976-04). I praxis har vidare konstaterats att bedömningen av talerättsfrågan också måste göras med utgångspunkt i de intressen som skall beaktas vid tillämpningen av de materiella regler som är aktuella (beslut i mål M 3550-00 och i mål M 5057-04). Att grannar inte har talerätt i strandskyddsmål har förklarats mot bakgrund av att strandskyddsreglerna inte syftar till att skydda enskilda intressen. Detsamma gäller i mål om tillstånd enligt landskapsbildsförordnande. Detta synsätt på vad som utgör tillräckligt intresse kan inte anses komma i konflikt med konventionen. I sammanhanget kan även nämnas att praxis före till- komst var att man inte behövde agera i underinstansen för att kunna överklaga. har åtminstone i ett fall slagit fast denna praxis (dom i mål M 7173-99). Vad gäller frågan om omprövning av tillstånd och villkor har sakägare rätt att överklaga sådana beslut. Konventionens krav i detta avseende torde därför vara uppfyllda. Frågan om att rätten att initiera omprövning är förbehållen vissa subjekt behandlas i avsnitt 9.5. I fråga om miljö- organisationer och omprövning se även avsnitt 8.2.3. Sammanfattningsvis bedöms sakägarbegrepp i denna del överensstämma med Århuskonventionens regler om vem som skall ha rätt att föra talan i detta sammanhang. Frågan om miljöorganisationers talerätt enligt behandlas dock i avsnitt 8.2.3. Som ovan nämnts prövas vissa miljöfrågor som faller under konven- tionen enligt andra lagar och förordningar än . prövas verksamheten både enligt och enligt annan lag. Enligt 22 § förvaltningslagen får överklagbara beslut överklagas av den beslutet angår om beslutet gått denne emot (se även 33 § förvaltningsprocess- lagen). Eftersom det är tillåtet att ställa upp nationella kriterier för talerätt måste svensk rätt även i detta hänseende anses leva upp till konventio- nens och direktivets krav. De administrativa beslut i miljöfrågor, som inte kan prövas i vanlig ordning, kan under vissa förutsättningar prövas enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Rättsprövning blir alltså aktuell i de ärenden där regeringen beslutar om tillstånd enligt både balken och andra lagar. I dessa fall kan alltså enskild part få till stånd en prövning i domstol. Såsom anmärkts ovan bedöms konventionen inte kräva att regeringens beslut om tillåtlighet enligt 17 kap. 13 §§ miljö- balken skall kunna överprövas särskilt. Vem som är att anse som part i dessa fall får bedömas utifrån för- hållandena tidigare under processen. Den breda tillämpningen av miljö- balkens sakägarbegrepp bör få genomslag även i bedömningen av vem som skall få påkalla rättsprövning. Som nämnts tidigare avgränsas kretsen av taleberättigade enligt rättsprövningslagen till enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regerings- formen (1 § första stycket). Med enskild avses såväl fysisk som juridisk person, dock normalt inte som företrädare för det allmänna. Den som har haft formell parts- ställning vid en myndighets prövning, borde således vara berättigad att ansöka om rättsprövning av myndighetens avgörande. Enligt motiven till rättsprövningslagen (prop. 1987/88:69 s. 34) avses med part detsamma som i 7 § förvaltningslagen (jfr 16 § förvaltnings- lagen). Frågan är dock om gränsen för talerätten i realiteten kan dras vid detta eller om man i stället skall fästa avgörande vikt vid den s.k. sak- legitimationen, dvs. om saken angår någon på dett sätt som skulle ha gett rätt att överklaga det aktuella beslutet, om det fanns möjligheter att överklaga (se 22 § förvaltningslagen och 33 § förvaltningsprocesslagen). Av grundläggande intresse är här syftet med rättsprövningslagen, näm- ligen att den som enligt har rätt till domstols- prövning också verkligen kommer i åtnjutande av sådan. I linje med detta har man i rättspraxis godtagit talerätt för personer som inte har intagit formell ställning som part (se t.ex. RÅ 1999 ref. 27 och 2000 not 23). Det synsättet bör också gälla såvitt avser fullgörande av sina åtaganden enligt Århuskonventionen. Av samma skäl som anförts ovan anser regeringen att de svenska reglerna om den krets som kan begära rättsprövning lever upp till konventionens och direktivets krav. 8.2.3Miljöorganisationers möjligheter att föra talan enligt Regeringens bedömning: regler om miljöorganisa- tioners möjligheter att föra talan mot tillståndsbeslut överensstämmer med kraven i Århuskonventionen och direktivet om allmänhetens deltagande. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har framfört att den svenska regleringen i 16 kap. 13 § inte lever upp till kraven i kon- ventionen och direktivet. , , Kammarrätten i , , , , , , Natur- vårdsverket, och har samtliga anfört att kriterierna i 16 kap. 13 § är för snäva. Även () har delat denna uppfattning (i yttrande över förslaget till direktivet om allmänhetens tillgång till rättslig pröv- ning på miljöområdet dnr EUM2003/1579/R). har tillagt att kriterier mot bakgrund av konventionens syfte är oförenliga med konventionens pre- sumtion om miljöorganisationers intresse och talerätt. Enligt universi- tetets mening kräver konventionen att miljöorganisationer alltid skall ha rätt att föra talan. Bestämmelsen i 16 kap. 13 § måste, enligt universi- tetet, också justeras med hänsyn till konventionens diskriminerings- förbud avseende utländska miljöorganisationer. har även påpekat att en miljöorganisation i praxis inte ansetts ha rätt att överklaga en dom med anledning av omprövning, trots att en sådan omprövning av tillstånd i princip skall motsvara en ny prövning. har särskilt påpekat att ideella föreningar är ett betydligt snävare begrepp än ideella organisationer och att det kan ifrågasättas om detta är förenligt med konventionen och EU-regleringen. Vad gäller kravet på antalet medlemmar bör enligt en jämförelse göras med förslaget till direktiv om rättslig prövning där det betonas att även lokala miljövårds- organisationer skall kunna agera rättsligt. har anfört att i torde lokala organisationer med ett så högt medlemsantal som 2 000 knappast existera. har också påpekat att kriterierna tillstånd, godkännande och dispens tolkats synnerligen snävt av dom- stolarna och att det av regleringen i klart måste framgå att miljöorganisationernas tillgång till rättslig prövning täcker allt som ingår i en tillståndskonstruktion. Även har framhållit att kravet på organisationsform utesluter flera betydelsefulla organisationer och menat att i EU-sammanhang har denna typ av begränsning, där man utan att närmare motivera sig från miljösynpunkt skär bort stora delar av en bestämmelses möjliga räckvidd, underkänts som stridande mot bestämmelsens syfte. har tillagt att miljöorganisationer enligt praxis inte fått överklaga beslut om lagligförklaring och inte heller beslut som avser villkor i tillstånd trots att dessa skall ses som en del av tillståndet. har anfört att om ett beslut om uppdatering av villkor inte kan överklagas av miljöorganisationer uppfyller svensk rätt inte kraven i konventionen och IPPC-direktivet. Föreningen har ansett att om inte omprövningsbeslut kan överklagas uppfyller svensk rätt inte konventionens krav. Skälen för regeringens bedömning Som nämndes ovan skall den berörda allmänhet som har tillräckliga skäl eller i annat fall gör gällande att en rättighet har kränkts ha rätt att få frågor om tillstånd för ett antal verksamheter prövade. En enskild organisation som främjar miljöskydd och som uppfyller den nationella rättens krav skall anses ha tillräckliga skäl i detta avseende. Detsamma gäller enligt MKB- och IPPC-direktiven med de ändringar som införts genom direktivet om allmänhetens deltagande. I MKB- direktivet sägs att icke-statliga organisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning skall anses ha sådant intresse av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet att den skall ha rätt att få det prövat av domstol eller annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag (jfr artikel 10.1 och artikel 1.2). Detsamma gäller enligt det ändrade IPPC-direktivet (jfr artikel 15 a och 1.2). regler om miljöorganisationers talerätt En ideell förening har rätt att överklaga domar och beslut om bl.a. till- stånd, om den enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata natur- skydds- eller miljöskyddsintressen (16 kap. 13 § ). sådan ideell förening skall ha talerätt krävs att den bedrivit verksamhet i under och har minst 2 000 medlemmar. Föreningen måste därutöver uppfylla kraven för parts- och processbehörighet, för vilket bl.a. krävs att det finns en behörig ställföreträdare som kan föra organisationens talan. Andra associationsformer än ideella föreningar (t.ex. stiftelser), som på liknande sätt verkar inom miljöområdet, har inte motsvarande talerätt. Utöver bestämmelsen i 16 kap. finns bestämmelser om miljöorganisa- tioners talerätt beträffande skadestånd och förbud m.m. i 32 kap. 14 § . Dessa frågor faller inte under konventionens artikel 9.2. Bestämmelsen i 32 kap. skiljer sig från 16 kap. 13 § genom att ha en annan avgränsning i fråga om vilka organisationer som skall ha talerätt. Talerättsregeln i 32 kap. är knuten till lagen (2002:599) om grupprätte- gång. Denna lag samt de därmed sammanhängande ändringarna i miljö- balken som trätt i kraft innebär att miljöorganisationer kan föra grupptalan inom miljöområdet. Grupptalan kan väckas av enskild fysisk eller juridisk person som själv har ett anspråk som om- fattas av talan (enskild grupptalan), eller av ideell förening som i enlighet med sina stadgar tillvaratar naturskydds- eller miljöskyddsintressen (organisationstalan), eller av en sammanslutning av yrkesverksamma inom fiske-, jordbruks-, ren- eller skogsbruksnäringen. Möjligheten att föra en sådan grupptalan inom miljöområdet är dock begränsad till att gälla talan om skadestånd enligt 32 kap. , talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller talan om att skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått skall vidtas (32 kap. 13 § ). Dessa frågor faller som nämnts inte under konventionens artikel 9.2. Bestämmelserna om organisationstalan enligt lagen om grupprättegång ställer inte upp några särskilda villkor om verksamhetstid och medlems- antal, det finns dock krav på att organisationen skall vara en ideell förening. I propositionen om lagen om grupprättegång (prop. 2001/02:107) konstaterades att värdet av en enhetlig reglering av organisationernas talerätt i visserligen talade för att även i lagen om grupp- rättegång införa begränsningar av talerätten med hänvisningar till organisationernas verksamhetstid och medlemsantal. Regeringen gjorde dock då den bedömningen att dessa villkor eller begränsningar innebar en kraftig begränsning av antalet taleberättigade organisationer, det fanns en påtaglig risk att miljöorganisationernas starka intresse och djupa engagemang i miljöfrågor inte tas tillvara i önskad utsträck- ning, inget tyder på att klagorätten missbrukats av miljöorganisationer för chikanöst eller annat otillbörligt syfte, den internationella utvecklingen när det gäller organisationers talerätt på miljöområdet går mot en allt bredare talerätt för miljöorganisationer, undertecknat Århuskonventionen, och att det därför inte var önskvärt att göra dessa begränsningar i lagen om grupprättegång. Några särskilda villkor om verksamhetstid och medlemsantal togs därför inte med i lagen om grupprättegång. Vid det offentliga möte som anordnades av framfördes ett flertal synpunkter beträffande bristande överensstämmelse mellan Århuskonventionen och bestämmelsen i 16 kap. 13 § . Kritiken var huvudsakligen inriktad på vilken typ av beslut som miljöorganisationerna fick överklaga. Främst kriti- serades avsaknaden av möjligheter att få tillsynsbeslut överprövade. Eftersom konventionen och direktivet i denna del enbart talar om till- ståndsbeslut för vissa verksamheter behandlas inte den frågan närmare här. Se i stället avsnitt 9.5. Viss kritik framfördes även beträffande de kriterier som en miljö- organisation skall uppfylla för att få föra talan. Det anfördes bl.a. att dagens avgränsningar medför att det är mycket få miljöorganisationer som uppfyller kraven. Närmare om miljöorganisationernas talerätt enligt 16 kap. 13 § Övervägandena rörande om och hur miljöorganisationernas talerätt bör utökas i detta sammanhang bör utgå från konventionens och direktivets krav och syfte. Dessutom finns ett värde i att miljöorganisationer med kunskap och intresse kan engagera sig i miljömål. Som exempel kan nämnas att vid det offentliga möte som anordnande om konventionen redovisade sitt arbete med att framgångsrikt föra talan i tillståndsmål m.m. Det faktum att miljöprocesser är tidskrävande talar dock mot att allt för många grupperingar ges rätt att överklaga många olika beslut. Om en mycket stor mängd mål får överprövas i större utsträck- ning skulle det kunna inverka negativt på handläggningstider och för- dröja genomförandet av tillståndspliktiga projekt. Som nämndes inledningsvis kräver inte konventionen eller direktivet att alla miljöorganisationer skall ha talerätt, utan det är tillåtet att sätta upp nationella kriterier och ställa vissa grundläggande krav på de organisationer som skall ha talerätt. Således strider 16 kap. 13 § miljö- balken inte mot konventionens eller direktivets ordalydelse. I konven- tionens artikel 9.2 anges vidare att avgränsningarna av vem som skall anses ha ett tillräckligt intresse skall göras i nationell rätt i enlighet med målet att ge den berörda allmänheten (miljöorganisationer är enligt konventionens definition berörd allmänhet) en omfattande tillgång till rättslig prövning. Frågan blir då om de svenska kriterierna är förenliga med hänsyn till konventionens syfte och principer. Konventionens syfte är alltså bl.a. att garantera allmänheten (inklusive miljöorganisationer) tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Vad detta konkret innebär anges inte närmare i konventionen. Konventionen tillåter begränsningar av talerätten, men ger ingen ledning i frågan om vilka begränsningar som inte strider mot syftet. Några av de miljöorganisationer som är aktiva i är stiftelser och inte ideella föreningar. De klarar utan problem kravet på aktivitetstid, men associationsformen gör att de inte kan överklaga t.ex. i mål om tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Det svenska kravet på att organisationen skall ha en viss associationsform finns både i och i lagen om grupprättegång. Å ena sidan kan det verka oändamåls- enligt att en miljöorganisation med ett djupt engagemang i miljöfrågor inte skall ha samma möjlighet att föra talan som andra organisationer enbart för att den valt en annan associationsform. Å andra sidan finns det tydliga poänger med att de miljöorganisationer som ges talerätt är öppna för allmänheten och att medlemmarna kan vara med och påverka. Med ett sådant medlemsinflytande kan det antas att organisationen normalt företräder sina medlemmars intressen. Stiftelser t.ex. har inte det med- lemsinflytandet. Kravet bedöms därför inte strida mot konventionens syfte. Kravet på viss verksamhetstid valdes av regeringen vid tillkomst eftersom det ansågs tala för stadga och livskraft i organisa- tionen. Även om detta krav inte återfinns i 32 kap. 14 § , uttalade regeringen i prop. 2001/02:7 på samma sätt att det är viktigt att organisationer som väcker grupptalan har en sådan stadga, ekonomisk stabilitet, sakkunskap och allmän förankring att de kan förväntas utföra talan på ett sakkunnigt och rationellt rätt. Det är i sammanhanget inget orimligt krav att en miljöorganisation skall ha bedrivit verksamhet för att den skall ha rätt att föra talan i domstol. Även om mycket nybildade organisationer kan be- sitta stor kunskap är det logiskt att en organisation som verkat har samlat på sig en större kunskap som bör tas tillvara i t.ex. tillståndsmål. Kravet att verksamheten skall ha bedrivits under en viss innebär också att talerätten ges till breda organisationer, dvs. organisationer som inte skapats enbart för att driva en viss fråga. Med anledning av nordiska miljöskyddskonvention finns det en svensk särskild lagstiftning om icke-diskriminering av nordiska miljöskyddsorganisationer (SFS 1974:268). För övriga miljöorganisa- tioner gäller, som sagts att de skall ha bedrivit verksamhet i . förutsätter nordiska miljöskyddskonvention att ett rättssubjekt för att ha talerätt skall ha drabbats eller kan drabbas av störning från miljöskadlig verksamhet för att det skall finnas en rätt att klaga på domstols eller myndighets beslut, enligt artikel 3 i konven- tionen. Det är i förhållande till sådana situationer som kravet på lika be- handling av rättssubjekt från andra nordiska länder gäller. Den nordiska miljöskyddskonventionen medför således inte någon oinskränkt rätt för miljöskyddsorganisationer i de nordiska länderna att föra talan mot domar och beslut. Att organisationer enligt 16 kap. 13 § skall ha haft verksamhet i föranleder frågor kring Århuskonven- tionens diskrimineringsförbud i artikel 3.9. Århuskonventionens diskri- mineringsförbud innebär att en juridisk person inte får diskrimineras på grund av var den har sitt registrerade säte eller sin huvudsakliga verk- samhet (på engelska: effective centre of its activities). Annorlunda be- handling av utländska miljöskyddsorganisationer får således inte motiveras med hänvisning till dessa faktorer. Det innebär emellertid inte att bestämmelser som i annan bemärkelse förutsätter viss erfarenhet av och kännedom om nationella förhållanden skulle utgöra diskriminering i konventionens mening. På samma sätt som artikel 3 nordiska miljöskyddskonvention förutsätter viss koppling mellan den klagande organisationen och en dom eller ett beslut kan sådana regler också vara motiverade för att säkerställa klagande organisationers insikt i den aktuella frågan. Oinskränkt rätt för miljöskyddsorganisationer att i samt- liga länder som är part till Århuskonventionen föra talan, oberoende av anknytning till landet, kan inte anses utgöra syftet med konventionens bestämmelser om talerätt för allmänheten. En miljöorganisation som har sitt säte och sin huvudsakliga verksamhet i ett annat land, men bedriver viss verksamhet i är inte förhindrad att föra talan i mål om tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Eftersom 16 kap. 13 § således inte ställer några krav på var en organisation har sitt säte eller huvudsakliga verksamhet kan bestämmelsen inte anses stå i strid med konventionens diskrimineringsförbud som det är utformat i artikel 3.9. Kravet på ett medlemsantal på 2 000 personer begränsar antalet miljö- organisationer som kan föra talan. Vid det offentliga mötet om konven- tionen som hölls vid ifrågasattes om det verkligen behövs ett medlemsantal som kriterium. Det påpekades att det arbete som gör genom att överklaga vissa beslut är viktigt och att man särskilt bör se över kriteriet på 2 000 medlemmar. Vid tillkomst beslutade i enlighet med regeringens förslag att ställa krav på ett relativt stort antal medlemmar bl.a. för att många medlemmar tyder på att det finns en god uppslutning kring organisationen och dess arbete, vilket självklart är viktigt (prop. 1997/98:45, del 1 s. 489 och del 2 s. 213). Även om kravet på ett visst antal medlemmar inte återfinns i 32 kap. 14 § uttalade regeringen i samma anda, i prop. 2001/02:7, att det är viktigt att grupp- talan väcks av organisationer som har en allmän förankring och som väl tar tillvara gruppmedlemmarnas rätt. Konventionen bedöms inte utgöra hinder för en sådan avgränsning av vilka miljöorganisationer som skall ha talerätt. Avslutningsvis bör också nämnas att det faktum att regeringen valt att inte föreslå att det i 32 kap. skulle införas några begräns- ningar beträffande verksamhetstid och medlemsantal måste ses i ljuset av att det i 8 § lagen om grupprättegång anges vissa särskilda processförut- sättningar som måste uppfyllas, vilket i sig begränsar möjligheterna för organisationerna att föra talan. Resonemanget ovan visar att de nuvarande kriterierna i 16 kap. 13 § inte bedöms strida formellt mot konventionens krav eller syfte. Dock kan det ändamålsenliga i avgränsningarna i förhållande till konventionens syfte, vilket också Lagrådet har uttryckt tvekan kring, föranleda en diskussion om vissa av kriterier. Den kritik som förekommit avseende den begränsning som utgörs av formuleringen tillstånd, godkännande och dispens och domstolarnas tolkning av vad som faller inom denna formulering kan det också finnas anledning att överväga närmare. Begreppet tillstånd omfattar, enligt regeringens mening, naturligen även de villkor som utgör förutsättning för tillståndet och är en oskiljaktig del av detta. Villkor omfattas därmed av miljöorga- nisationers talerätt. En fråga om organisationers talerätt avseende en dom om förlängd arbetstid har varit föremål för Högsta domstolens prövning (Högsta domstolens beslut i mål nr Ö 1766-04). fastställde beslut att avvisa i överklagande och det står därmed klart att det kommer att bli nödvändigt att förtydliga be- stämmelsen så att det framgår att miljöorganisationers talerätt avseende domar och beslut om tillstånd omfattar även dylika frågor. Vad gäller omprövning av tillstånd och villkor är rätten att ansöka om sådan pröv- ning förbehållen , och (24 kap. 7 § ) samt tillståndshavaren (24 kap. 8 § miljö- balken). Det finns även särskilda regler om omprövning i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Enligt regeringens mening kan det inte råda någon tvekan om att en dom varigenom ett tidigare tillstånd har omprövats också är en dom om tillstånd en tillståndsdom. En miljöorganisation som uppfyller kraven i 16 kap. 13 § har rätt att överklaga en sådan tillståndsdom, och detta måste naturligtvis gälla även om tillståndsdomen är resultat av att någon annan har initierat en omprövning. Detta har givetvis även den enskilde som beslutet angår. Att organisationer och enskilda inte har möjlighet att initiera omprövning saknar därvid betydelse. talerättsregel innebär således formellt sett att miljöorganisationer redan har talerätt i detta avseende. För att svensk rätt skall kunna anses leva upp till de krav som ställs i konventionen krävs därför ingen författnings- ändring. Det kan däremot finnas anledning att överväga om regeln bör förtydligas mot bakgrund av hur den tolkats i praxis. I praxis har möjlig- heterna att ansöka om omprövning kopplats samman med rätten till överklagande av beslut om sådan prövning. har nämligen ansett att en miljöorganisation inte har rätt att överklaga en dom angående omprövning eftersom organisationen inte har rätt att initi- era prövningen (se dom i mål nr M 7741-02). Eftersom detta inte är en förutsättning för tillträde till konventionen behandlas den frågan emellertid inte i detta lagstift- ningsärende. Se ifråga om omprövning även avsnitt 9.5.