prop · GS03150 · 2005-05-10 00:00:00 — Den ökande användningen av telekommunikation och IT medför att allmänheten exponeras allt mer för ickejoniserande strålning i form av elektromagnetiska fält. På grundval av riktlinjer från den internationella för ickejoniserande strålning (ICNIRP) har EU givit ut rekommendationer om högsta tillåtna gränsvärden för exponering av elektromagnetiska fält. Dessa rekommendationer för allmänhetens exponering har införts i som allmänna råd från SSI. Den samlade bilden som forskningen inom området ger är att högfrekventa elektro- magnetiska fält (EMF) inte leder till skadliga hälsoeffekter så länge gränsvärdena iakttas. Ny kunskap kan dock medföra att riskbedömningen behöver omprövas. för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) har regering- ens uppdrag att bevaka forskning om elöverkänslighet. SSI har inrättat ett vetenskapligt råd som skall bistå generaldirektören i frågor som rör EMF. Inom ramen för EU:s sjätte ramprogram finansieras EMF-NET som är ett brett internationellt samarbete där svenska forskare ingår och vars syfte är att sammanställa forskning inom området. Även WHO och ICNIRP följer forskningen om elektromagnetiska fält och dess eventuella hälso- effekter. På regeringens uppdrag har SSI sett över hur informationen till allmänheten kan ökas om strålning från mobiltelefoni. SSI har, baserat på , vid mycket svag eller svag misstanke om risk, bl.a. informerat om olika sätt att minska exponeringen vid användande av mobiltelefoner. Tillsammans med andra centrala myndigheter har SSI startat ett utbildningsprogram om mobiltelefoni riktat främst till kommunala handläggare och politiker. SSI har även tagit initiativ till att förbättra dialogen mellan olika berörda parter och genomlysningen av frågor som rör mobiltelefoni och EMF samt till att Prop. 2004/05:150 öka förståelsen för olika aktörers roller och värderingar. sammans med berörda myndigheter över hur informationstexter om strål- ning från mobiltelefoner kan utformas. Myndigheterna diskuterar med mobiltelebranschen hur informationen bäst distribueras till konsumenter- na. Regeringen har gett i uppgift att göra en bedömning av forskningen om elektromagnetiska fält. Uppdraget redovisades (Rapportserie 2004:6, dnr U2004/4274/F). menar att den svenska forskningen inom EMF-området med vissa undantag håller en tillfredsställande kvalitet. I flera fall är standarden hög och i något fall mycket hög. Rådet bedömer inte att kortvariga och koncentrerade satsningar skulle ge ett ökat bidrag till kunskapsläget. anser att det inter- nationella samarbetet bör öka på området. I den forskningspolitiska propositionen Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80) gör regeringen bedömningen att risker med elektromagnetiska fält är ett angeläget forskningsområde för FAS och att det är av stor betydelse att svensk forskning tar till vara den kompetens och den kunskap som genereras av forskare i andra länder. Miljömålsarbetet berör i detta fall områdena beredskap, miljöövervak- ning och miljöskydd, naturlig strålning, UV-strålning, EMF och radio- aktivt avfall. För att miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö skall kunna uppnås inom utsatt tid krävs insatser som grundats på hög vetenskaplig kompetens och forskningsresultat av god kvalitet inom alla områdena. påpekar i sitt underlag till den fördjupade utvärderingen att strålskyddsforskningen är i akut behov av åtgärder och att kompetens- en är bristfällig inom flera forskningsområden. SSI finansierar viss tillämpad strålskyddsforskning. SSI framför i sin forskningsstrategi att finansieringen av strålskyddsforskningen minskat kraftigt under . SSI framhåller att forskningen måste stärkas för att trygga den nationella kompetensen på strålskyddsområdet. SSI föreslår därför att myndighetens anslag stärks med ett särskilt anslag för forskning för att kunna finansiera grundläggande och tillämpad forskning inom strålskyddsområdet. Regeringen anser att forskningen inom strålskyddsområdet i landet är viktig för att miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö skall uppnås. Det gäller såväl forskning om effekter av joniserande strålning på hälsa som på den biologiska mångfalden, bl.a. inom områdena strålningsbiologi och radio- ekologi. Internationellt bedrivs samarbete främst i mindre grupperingar och stora samarbetsprojekt är relativt sällsynta. Frågeställningar och forsk- ningsbehov skiljer sig inte nämnvärt mellan olika länder. Detsamma gäller risken för kompetensbrist inom vissa områden. Inom EU:s ramprogram för forskning har strålskydd alltid funnits med. deltar i flera av projekten inom det sjätte ramprogrammet där strål- skyddet återfinns i Euratomprogrammet Fission. Det är viktigt att svenska forskare deltar aktivt i det internationella samarbetet både inom EU och i andra fora. Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. För miljökvalitetsmålet Ingen övergödning har fem delmål fastställts. Regeringens bedömning: För många miljöer blir det svårt att nå miljökvalitetsmålet inom en generation, även om fortsatta kraftfulla insatser görs. För mark och vatten i övrigt finns dock större förut- sättningar att nå målet, om ytterligare åtgärder vidtas. Omfattande in- satser krävs både nationellt, på EU-nivå och i viss mån på internationell nivå. På EU-nivå har genomförandet av ramdirektivet för vatten en cen- tral ställning. För att miljökvalitetsmålet skall kunna nås krävs att nästa landsbygdsprogram för perioden 20072013 fortsatt innehåller relevanta åtgärder avseende omfattning och inriktning. Regeringen har för avsikt att återkomma till med en skrivelse innehållande en strategi för kommande landsbygdsprogram. Åtgärder krävs även vid kommunala och enskilda avloppsanläggningar. När det gäller skogsbrukets påverkan på övergödningen behöver kunskapsunderlaget förbättras. Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisas i kap. 12 i regeringens proposition Svenska miljömål delmål och strategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02: MJU3, rskr. 2001/02:36). Enligt regeringens bedömning i den proposi- tionen och kompletterat enligt nedan innebär miljökvalitetsmålet Ingen övergödning i ett generationsperspektiv bl.a. följande: Belastningen av näringsämnen får inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller försämra förutsättningarna för biologisk mångfald. Nedfallet av luftburna kväveföreningar överskrider inte den kritis- ka belastningen för övergödning av mark och vatten någonstans i . Grundvatten bidrar inte till ökad övergödning av ytvatten. Sjöar och vattendrag uppfyller när det gäller närsaltshalter kraven God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten. För sjöar i odlingslandskapet innebär det att halten av totalfosfor inte bör överskrida . Näringsförhållandena i kust och hav motsvarar i stort det tillstånd som rådde och tillförsel av näringsämnen till havet orsakar inte någon övergödning. Svenska kustvatten uppfyller när det gäller närsaltshalter kraven på God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten. Skogsmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen. Jordbruksmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen. förslag: Stämmer i huvudsak överens med reger- ingens bedömning. behandlade dock inte Naturvårds- verkets förslag till ändring av miljökvalitetsmålet. förslag: Stämmer i huvudsak överens med reger- ingens bedömning. föreslår dock att formuleringen av miljökvalitetsmålet ändras till att förutsättningarna för att nå miljö- kvalitetsmålet skall finnas 2020. Ändringen motiveras med att det kom- mer att bli svårt att nå målet enligt dagens formulering eftersom den förutsätter ett miljötillstånd som är relativt opåverkat av övergödning. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens bedömning att målet Ingen övergödning blir svårt att nå, baseras på observationen att läget inte har visat några tydliga förbättringar , trots att omfattande åtgärder har genomförts (se avsnitten 11.4 och 11.5). Varken halterna av närsalter eller effekterna av övergödningen har minskat i någon större omfattning, särskilt inte i miljöer. När det gäller mark och inlandsvatten finns vissa positiva tecken. Att det miljö- tillstånd som anges i miljökvalitetsmålet kommer att vara svårt att nå inom en generation beror även på att återhämtningen tar . Särskilt besvärligt är det i Östersjöns kustområden som påverkas av utsläpp i närområdet samt från andra länder. Tillståndet i haven styrs dessutom av naturliga storskaliga processer. tyder mycket på att övergödningen och dess följder tillsammans med annan påverkan leder till att ekosystemet i genomgår en dramatisk förskjutning i dess struktur och funktion, där ett återställande avsevärt försvåras. Miljövårdsberedningen skriver exempelvis att det finns risk för att ett regimskifte redan har ägt rum i och det nu möjligen krävs att utsläppen minskar till en nivå som är lägre än de nivåer som började orsaka problemen (Miljövårdsberedningens pro- memoria 2005:1, dnr M/2005/1531/Na). Utvecklingen är enligt reger- ingens uppfattning djupt oroande. Detta är ett av skälen till att regeringen avser att högprioritera nationella och internationella åtgärder som leder till minskad övergödning av . De svenska utsläppen av kväveoxider och ammoniak till luft har minskat . Det är dock svårare att se en lika tydlig minsk- ning när det gäller utsläppen av kväveföreningar till havet. I propo- sitionen Svenska miljömål delmål och strategier (prop. 2000/01:130) aviserade regeringen en rad åtgärder inom olika sektorer. Av dessa åtgärder har odling av fånggröda och övergång från höst- till vår- bearbetning varit särskilt framgångsrika när det gäller att minska när- En åtgärd som inte genomförts i den utsträckning som Prop. 2004/05:150 förutsattes är anläggningen av våtmarker (se avsnitt 15.5). Regeringens bedömning är att förslag till ändring av formuleringen för miljökvalitetsmålet inte bör vidtas . Regering- en anser dock att en omformulering av miljökvalitetsmålet bör övervägas i samband med nästa fördjupade utvärdering och då i samband med att delmålen som är tidsatta till 2010 ersätts (se avsnitt 27.2). Det kommer då att finnas ett bättre underlag om olika åtgärders effekter på övergödningstillståndet. 11.1Ändrad precisering av miljökvalitetsmålets innebörd Regeringens bedömning: I miljökvalitetsmålets innebörd utgår två punkter: Sjöar och vattendrag i odlingslandskapet har ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt. Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt näringstillstånd. Två punkter ändras: Sjöar och vattendrag uppfyller när det gäller närsaltshalter kvalitetskraven för God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten. För sjöar i odlingslandskapet innebär det att halten av totalfosfor inte bör överskrida . Svenska kustvatten uppfyller när det gäller närsaltshalter kvalitetskraven för God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten. Skälen för regeringens bedömning: De punkter på vilken regeringen ändrat sin bedömning hade lydelsen: Sjöar och vattendrag har God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten. Svenska kustvatten har God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten. När det gäller regeringens tidigare bedömning av punkten Sjöar och vattendrag i odlingslandskapet har ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt har skrivningen utgått. Innebörden täcks redan av punktsatsen om god ekologisk status. Motsvarande gäller för punkten Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt näringstillstånd. Förändringen av punkten Sjöar och vattendrag har God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten (prop. 2000/01:130) motiveras med att andra faktorer än närsalter kan medföra att en sjö eller ett vattendrag inte klarar kvalitetskraven för God eko- Motsvarande gäller för punkten Svenska kustvatten har Prop. 2004/05:150 God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten. För att uppnå målet om bevarad biologisk mångfald och ekologiskt hållbara och variationsrika vattenmiljöer måste produktionsbetingelserna återföras till normala nivåer. Totalfosforhalterna bör därför inte överstiga i sjöar i jordbrukslandskapet. I används vattnets totalfosforhalt för att klassificera sjöars tillstånd efter tillgång på växtnäring eller eutrofiering. En koncentration som överstiger 25 mikro- gram totalfosfor per liter i sjöar medför risk för all- varliga förändringar av ekosystemen. och rådet antog ett direktiv om upp- rättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens om- råde, det s.k. ramdirektivet för vatten. För miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård gäller som delmål att det skall finnas åtgärdsprogram som anger hur en sådan god ekologisk status som avses i ramdirektivet skall nås. En motsvarande formulering finns även för miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Reglerna i 5 kap. om åtgärdsprogram har numera an- passats till ramdirektivet (prop. 2003/04:2, bet. 2003/04:MJU7, rskr. 2003/04:56). Regeringen har i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön meddelat närmare föreskrifter om hur ram- direktivet skall genomföras. Genom ytterligare ett beslut har delat in landet i fem vattendistrikt och bestämt att en länsstyrelse i varje vattendistrikt skall vara en ansvarig myndighet (vattenmyndighet) för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (prop. 2003/04:57, bet. 2003/04:MJU17, rskr. 2003/04:174). Genom en förordning (2004:663) om ändring i förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion har regeringen gett fem länsstyrelser denna roll. För varje vattenmyndighet skall det enligt förordningen finnas en särskild vattendelegation med uppgift att fatta beslut inom vattenmyndighetens ansvarsområde. Förutsättningarna för att genomföra ramdirektivet framgår alltså numera av gällande författningar. Ett grundläggande steg för att genom- föra det har därmed tagits. De delmål om att genomföra ramdirektivet för vatten som knutits till miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans samt levande kust och skärgård bör därför upphöra att gälla. vill regeringen understryka den centrala roll som det svenska genomförandet av ramdirektivet har för att de vattenrelaterade miljö- kvalitetsmålen skall kunna uppnås. Vattenmyndigheternas arbete med vattenmiljöförvaltning och arbetet med att uppnå de vattenanknutna miljökvalitetsmålen är viktiga komponenter som kompletterar varandra i en och samma process. Det är i det sammanhanget en stor fördel att läns- styrelserna ansvarar för det regionala miljömålsarbetet och har en nyckelroll vid genomförandet av ramdirektivet. Våra nationella miljökvalitetsmål saknar en formell rättslig status i det För att miljökvalitetsmål och andra miljömål skall få en sådan status krävs att målen omvandlas till rättsligt bindande regler, Prop. 2004/05:150 exempelvis som krav på högsta tillåtna halter av vissa ämnen i vatten- miljön, som i sin tur leder till beslut om utsläppsbegränsningar. Detta kommer i hög utsträckning att ske genom den nya vattenförvaltningen, där vattenmyndigheterna har bemyndigande att fastställa kvalitetskrav för vattenförekomster inom vattendistrikten som följer av ramdirektivet. och geologiska undersökning (SGU) har för respektive ansvarsområde bemyndigande att ta fram föreskrifter för hur direktivet och förordningen skall tillämpas när kvalitetskraven bestäms. Vattenmyndigheterna har inlett sitt arbete. I budgetproposi- tionen har avsatts för arbetet med att genom- föra ramdirektivet för vatten. Regeringen avser att följa arbetet och överväga vilka resurser som behövs för att det långsiktiga vattenarbetet skall bli framgångsrikt. Delmål 1 om åtgärdsprogram utgår Regeringens förslag: Delmål 1 med följande lydelse skall utgå: skall det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten som anger hur God ekologisk status skall nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. föreslår dock även att möjligheterna att upprätta åtgärds- program tidigare än 2009 utreds av vattenmyndigheterna. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till att del- målet om åtgärdsprogram enligt ramdirektivet för vatten utgår. styrelserna i och och Svenska Naturskydds- föreningen (SNF) anser däremot att förändringar i målen bör undvikas och att de hellre bör justeras, kompletteras eller utvecklas än helt utgå. SNF pekar på att det finns en risk att miljökvalitetsmålen annars inte blir Flera remissinstanser är positiva till att möjligheterna att upprätta åtgärdsprogram tidigare än 2009 utreds av vattenmyndigheterna. Näringsliv anser däremot att det är mer angeläget att påverka övriga EU att gemensamt gå i denna riktning, än att forcera fram nationella särregler som i värsta fall skapar konkurrensnackdelar för svenska företag. Skälen för regeringens förslag: Enligt avsnitt 11.2 kan delmål som täcks av ramdirektivet för vatten upphöra att gälla. program enligt regeringens uppfattning att se som åtgärder snarare än Regeringen konstaterar att omfattande åtgärder mot övergödning pågår (se avsnitten 11.4 och 11.5). Den process som inletts som en följd av ramdirektivet för vatten, med kartläggning och analys av vatten- förhållanden och samhällsekonomiska aspekter, med framtagande av kvalitetskrav och aktivt deltagande av allmänhet och berörda aktörer kommer att utmynna i åtgärdsprogram . Denna tidpunkt, som är en viktig milstolpe i vattenplaneringscykeln, innebär dock inte att regeringen och berörda myndigheter väntar med att vidta ytterligare åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen över- Prop. 2004/05:150 gödning. Åtgärder kommer att vidtas eller anpassas successivt även före 2009, allteftersom kunskapen växer fram. Regeringen anser därför att någon tidigare tidpunkt för besluten om åtgärdsprogrammen inte behöver utredas. Det bör nämnas i sammanhanget att regeringen tillsatte en särskild utredare som skall analysera åtgärdsprograms förutsättningar att uppfylla miljökvalitetsnormer på olika områden och se över möjligheterna att göra sådana program bättre och mer effektiva (dir. M 2005:05). Uppdraget skall redovisas . 11.4Ändrat delmål 2 om utsläpp av fosforföreningar Regeringens förslag: Delmål 2 skall ha följande lydelse: Fram skall de svenska vattenburna utsläppen av fosfor- föreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat med års nivå. Regeringens bedömning: Delmålet som sådant kommer att nås men regeringen konstaterar att det krävs ytterligare åtgärder för att fosforhalterna i många vattenmiljöer skall nå nivåer som inte har någon negativ inverkan på bl. a. förutsättningar för biologisk mångfald. förslag: har inte lämnat förslag till förändring av detta delmål. förslag: har i sin rapport forutsläpp till vatten delmål, åtgärder och styrmedel (Rapport 5364, dnr M2004/584/Na) föreslagit att delmålet bör få ovanstående nya lydelse. Formuleringen som ett procentmål och inte som en absolut målnivå har valts med tanke på osäkerheterna i dataunderlaget på området. föreslår dessutom en satsning på forskning kring fos- forförluster från jordbruksmark, miljöersättning för skyddszoner kring ytvattenbrunnar och ytterligare krav på enskilda avlopp. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stödjer Naturvårds- verkets förslag om en kvantifiering av delmålet, bl. a. en rad länsstyrelser och kommuner, SGU, och Dessa remissinstanser pekar på att en kvanti- fiering ger miljömålsarbetet extra drivkraft. anser att det är rimligt att nu sätta målet och att utvärdera och anpassa detta varefter kunskapsunderlaget förbättras. (SU), (), (), för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), , , Skogs- industrierna, , Svenskt Vatten, () och Skogsindustrierna är dock av annan uppfatt- ning. anser att i stället för att uttrycka delmålet som ett procentmål borde målsättningen vara att genomföra reduktioner och åtgärder på de platser där det kan visas att fosforreduktionen leder till bättre vattenkvalitet. Detta kan med fördel göras inom ramen för EG:s ramdirektiv för vatten. KTH anser att bristen på kunskap om bl.a. fosforföreningars transportvägar i miljön gör att det är svårt att kvanti- fiera målet. Att kvantifiera nationella miljömål för fosforföreningar är meningslöst. Här måste man utgå från lokala och regionala förhållanden. GU anser att utredningen pekar på att det borde gå att precisera effektmål för sjöar och avgränsande kustområden. För större havsområden borde däremot begränsningar av totala utsläppsmängder anges, varvid det borde specificeras olika utsläppsmål för olika delar av liksom för . kräver dels att bindande mål skall vara recipientspecifika och fastställda i förvaltningsplaner 2009, dels att de skall basera sig på noggrann karakterisering och kvanti- fiering av föroreningsbelastningar och resulterande vattenpåverkan. är positiva till valet av en minskning av fosforutsläppen utifrån nivå men ifrågasätter procentsatsens relevans på grund av osäkerheten i beräkningsunderlagen samt att effek- ten av genomförda åtgärder är osäker fram till . Svenskt vatten och RVF förordar att det fortsatta arbetet med reduktion av närsalter sker inom arbetet med ramdirektivet för vatten, där prioriteringar kan ske mellan utsläpp från olika branscher inom ett avrinningsområde. Skogs- industrierna anser att ett nationellt mål för fosforreduktion kan ifråga- sättas. Skogsindustrierna vill betona att resultatet av recipientstudier och miljökonsekvensbedömningar noga måste analyseras innan åtgärder före- slås vid varje enskild anläggning. De remissinstanser som har kommenterat förslaget om ett forsknings- program kring fosforförluster är positiva till detsamma. Med ett undantag är alla remissinstanser som tagit ställning till för- slaget att införa miljöersättning för skyddszoner kring ytvattenbrunnar positivt inställda. i anser dock att det inte är försvarbart att införa en generell stödform med skyddszoner kring ytvattenbrunnar i . anser att det däremot finns anledning att utarbeta skyddsplaner för ytvatten inom särskilt känsliga områden samt att nuvarande ersättning för skyddszoner längs vattendrag kompletteras med miljöersättning till andra åtgärder som angetts i skyddsplanen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Delmålets nuvarande lydelse är: Fram skall de svenska vattenburna utsläppen av fosfor- föreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat kontinuerligt års nivå. De av människan orsakade utsläppen av fosforföreningar till sjöar, vattendrag och kustområden i har beräknats uppgå till . Bortemot hälften orsakas av läckage från jordbruksmark. Enskilda avlopp och kommunala reningsverk bidrog 2000 med respektive till utsläppen. beräknas utsläppen totalt ha minskat . Konkreta, uppföljningsbara delmål är viktiga för arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. Därför fick i uppdrag att precisera delmål 2 om utsläpp av fosforföreningar. Behovet av att minska ut- släppen av fosforföreningar varierar påtagligt i olika vattenområden. Så finns exempelvis i en helt annan känslighet för fosforföreningar jämfört med . I det öppna havet utanför spelar utsläppen av fosforföreningar ingen roll för över- gödningen. Förhållandena längs själva är dock mer varierande i detta avseende och en bedömning av utsläppens betydelse får göras från fall till fall. Det bör i sammanhanget nämnas att f.n. genomför en internationell expertutvärdering av kväve-/fosforproblema- tiken i våra omgivande havsområden som kommer att avrapporteras .