prop · GS031d34 · 2005-01-01 00:00:00 — Flera instanser befarar dock att utredningen är för positiv, främst när det gäller arbetsutbudet, och att utmaningarna därför kan bli större än de som tecknas i utredningen. LO delar utredningens syn att välfärdstjänster kommer att fördyras relativt framför allt varor samt att skattefinansierad välfärd gör problematiken som följer av Baumols sjuka mer uppenbar.2 Därför anser de att utredningen borde ha redovisat ett scenario där efterfrågan och konsumtionen av välfärdstjänster avspeglar hushållens betalningsvilja för dessa tjänster. Detta skulle enligt LO belysa det finansieringsbeting som följer av de demografiska förändringarna och Baumols sjuka. instämmer i huvudsak i den problembild som utredningen presenterar även om de beklagar att problemen ibland presenteras som närmast olösliga. Vidare saknar de en analys av förutsättningarna för den makroekonomiska utvecklingen och anser att den ekonomiska 2 Baumols sjuka innebär i korthet att priset på varor/tjänster som kan produceras allt effektivare sjunker i förhållande till varor/tjänster där produktivitetstillväxten är lägre. 2004/05:1 BILAGA 5 tillväxten i för hög grad tas för given. De pekar också på problemen med en demografiskt betingad förklaring till framtida offentlig konsumtion. Exempelvis tillmäter förbunden den medicintekniska utvecklingen större betydelse än demografi inom hälso- och sjukvården. Flera remissinstanser anser att utredningen är väl optimistisk när det t.ex. gäller sysselsättningsökningen.3 Därmed anser exempelvis KI att skattebasen och i förlängningen BNP- utvecklingen är överskattade. Dessutom varnar ESV för att en hög realinkomstökning omsätts i ökad konsumtion av fritid, dvs. i minskad arbetstid. De är därför förvånade att utredningen antar en förhållandevis modest minskning av arbetstiden (0,). De relativt optimistiska antagandena gör emellertid att utredningens analys enligt inte går att avfärda som pessimistiska utan problemen kan t.o.m. vara större än vad dessa scenarier visar. CEFOS påpekar att komparativa välfärdsstudier visat att medborgarnas förväntningar och villighet att betala i form av skatter varierar mellan länder och i hög grad är avhängiga av institutionella lösningar. De hade därför önskat att utredningen tydligare hade markerat medvetenheten om de institutionella faktorernas betydelse. Det hade också enligt dem varit önskvärt att utredningen i högre grad hade diskuterat kopplingen mellan ekonomisk tillväxt och efterfrågan på välfärdstjänster. Vidare anser LO att en absolut restriktion vid en diskussion om hur välfärdssystemen kan förändras är att ambitionen om en rättvis fördelning av välfärden måste upprätthållas. I utredningen diskuteras motiven för välfärdspolitiken (främst fördelningspolitiskt men också effektiviseringsmotiv och i viss mån stabiliseringspolitiska motiv). LO anser att utredningen mer borde ha lyft fram effektiviseringsmotiven, inte minst för att skapa en motvikt till tankarna på ett stort systemskifte. Det råder en relativt stor konsensus bland remissinstanserna att höjda skatter inte kan förväntas finansiera välfärdens utveckling . Några instanser anser till och med att det blir aktuellt med lägre skatter än 3 Denna åsikt uttrycks t.ex. av ESV, KI och . på grund av internationaliseringen. Några instanser ser dock höjda skatter som en möjlig väg givet att skattesystemet modifieras. 18 remissinstanser4 delar utredningens syn att det inte är förenligt med en god samhällsekonomisk utveckling att öka skattekvoten i syfte att öka resurserna till offentliga välfärdstjänster. Det nämns flera orsaker till detta. KI, och finner det troligt att skattebasen blir rörligare vilket skulle innebära högre samhällsekonomiska kostnader av höga skatter. Det utrymme som effektiviseringar kan skapa bör enligt exempelvis KI och användas till att sänka de samhällsekonomiskt mest skadliga skatterna. och ifrågasätter om det ens går att upprätthålla nuvarande skatteuttag (vilket antas i långtidsutredningens olika scenarier). Tre instanser5 ser under vissa villkor höjda skatter som en framkomlig väg . () menar att utredningen för lättvindligt har uteslutit möjligheten att finansiera en del av den ökade efterfrågan på välfärdstjänster med högre skatter. TCO att välfärdssystemets legitimitet kan upprätthållas. TCO delar emellertid utredningens slutsats att utrymmet för skattehöjningar är begränsat och att det alternativet inte på egen hand kan finansiera den förväntade ökade efterfrågan på välfärdstjänster. LO menar att ett ökat skatteuttag sannolikt kommer att vara det enskilt viktigaste bidraget till finansieringen av en utveckling av välfärdstjänsterna. En förutsättning är dock enligt LO poängterar att förbättringar av dagens skattesystem (som minskar de samhällsekonomiska kostnaderna för skatter) är möjliga och att det öppnar vägen för att också höja skatterna. LO och () tror att medborgarna är villiga att acceptera ökade skatter i och med att realinkomsterna förväntas öka snabbt och därmed lättare kunna avvara privat konsumtionsutrymme. Vidare anser LO att det finns argument för att staten inrättar en generationsfond för att utgöra 4Denna åsikt uttrycks av ESV, Företagarna, , , , , Länsstyrelserna i , , , , , och , , , , och . 5LO, () och TCO en buffert för framtida belastning på de offentliga finanserna. En högre avgift/skatt nu som fonderas bör därför ses som en omfördelning/utjämning av skatterna över tiden. Många remissinstanser delar utredningens syn att tillväxt skapad av ökande sysselsättning är det som kan förväntas ge det största tillskottet till den offentligt finansierade välfärden. Däremot anser många instanser att utredningens scenarier kring det framtida arbetsutbudet är alltför optimistiska och efterlyser åtgärder för att förverkliga utredningens scenarier. och i menar att en ökad tillväxt ger de bästa förutsättningarna för en hållbar finansiering av välfärdstjänsterna. Även ESV, och instämmer i stor utsträckning i utredningens bedömning av den framtida tillväxten. LO vill understryka vikten av högsta möjliga sysselsättning och anser att ett ökat antal arbetade timmar är fundamentalt för välfärdssystemens fortbestånd och utveckling. KI anser inte att en högre tillväxt på lång sikt kan lösa finansieringsproblemen av offentliga välfärdstjänster. Motiveringen för deras ståndpunkt är att högre tillväxt innebär högre hushållsinkomster och därmed ökande efterfrågan på välfärdstjänster. Däremot delar institutet, i likhet med flertalet remissinstanser, utredningens analys när det gäller tillväxt och arbetade timmar. Sålunda anser KI att ökad tillväxt som en följd av en ökning i arbetade timmar kan bidra till en förstärkning, speciellt om det ökade arbetskraftsutbudet också innebär minskade utgifter (genom t.ex. lägre sjukskrivningstal). 10 remissinstanser6 anser att utredningen generellt är för optimistisk i sina antaganden. Detta gäller framförallt utredningens antaganden kring utvecklingen av arbetsutbudet. KI framhåller särskilt att den förbättrade integrationen av utrikes födda endast kan uppnås genom förändringar i den ekonomiska politiken. Vidare anser institutet att alternativa åtgärder 6 , , , , , Länsstyrelserna i , och , samt . 2004/05:1 BILAGA 5 som kan bidra till ett ökat arbetsutbud bör studeras ingående. Enligt exempelvis , och går det inte att anta att den negativa trenden i sysselsättningen bryts utan aktiva åtgärder. De anser därför att det varit önskvärt om analysen följts upp med en utredning om vilka reella möjligheter som finns att öka sysselsättningen. I ljuset av de påfrestningar på den offentliga sektorn som visas i utredningen så avråder och från generella regelförändringar som bidrar till att sänka arbetsutbudet. De nämner arbetstidsförkortning och friår som exempel på sådana åtgärder. () och TCO är mer positiv än utredningen till att ett ökat arbetsutbud skall kunna ge ökade resurser till välfärdstjänster. Enligt AMS finns det betydande utrymmen att öka sysselsättningen de kommande 5-10 åren givet att arbetskraftsresurserna nyttjas betydligt effektivare än . AMS poängterar hur viktigt det är att inte bara använda generella insatser för att höja arbetskraftsutbudet utan att också använda riktade insatser och med en stark samordning mellan olika politikområden. och poängterar också att det finns en koppling mellan arbetskraftsutbud, vård- och omsorgsinsatser och behovet av anhörigvård som enligt dem inte berörs i utredningen. Nedskärningar av den offentligt finansierade vården ökar sannolikt behovet av anhörigvård och belastningen på anhöriga vilket kan få till följd att arbetskraftsutbudet minskar och sjukskrivningarna ökar enligt . I detta sammanhang önskar i att utredningen tagit med ett resonemang om hushållsnära tjänster. Enligt deras mening skulle ett sådant system både kunna avlasta anhöriga med stor omsorgsbörda och dessutom bidra till ökad sysselsättning. När det gäller åtgärder som syftar till att öka arbetskraftsutbudet ser KI följande områden som strategiska: -Tydliga och starka individuella incitament inom skatte- och bidragssystem när det gäller arbetsutbudet. -En förbättrad integration av utrikes födda på arbetsmarknaden. -Verkningsfulla åtgärder i syfte att minska ohälsotalen. 2004/05:1 BILAGA 5 -Åtgärder som ger incitament till utbildning och till ökad genomströmning i utbildningssystemet. -Ett socialförsäkringssystem och skattesystem som gynnar en sen pensionsavgång. -En väl fungerande arbetsmarknad. PRO anser det viktigt att genomströmningen i utbildningssystemet effektiviseras. De betonar också vikten av att skapa tydliga drivkrafter och möjligheter för fler att arbeta längre. De nämner slopad löneskatt på arbete efter som en sådan åtgärd. Även om tillväxt skapad av ökande sysselsättning är det som ger det största tillskottet till den offentligt finansierade välfärden så krävs det enligt ESV och även produktivitetsledd tillväxt. Därför lyfter de fram vikten av att produktiviteten i näringslivet fortsätter att öka. De skulle gärna se att utredningen diskuterat hur produktiviteten även fortsättningsvis kan öka. anser att utredningens scenarier lider av för låg ambitionsnivå. De anser att utredningen borde ha inkluderat ett alternativt scenario där det integrationspolitiska målet lika rättigheter, lika möjligheter, lika skyldigheter hade förverkligats i form av samma sysselsättningsgrad oavsett etnisk bakgrund. () efterlyser en diskussion av hur ökad ekonomisk tillväxt kan påverka möjligheten att nå uppsatta klimatmål. De finner det också önskvärt med åtminstone ett scenarioalternativ med en lägre ekonomisk tillväxt. Ökad produktivitet i offentlig verksamhet Flera instanser ser utredningens antaganden om potentialen för ökad offentlig produktivitet som rimliga. pekar många instanser på olika områden där de anser att utredningen underskattar potentialen för offentlig produktivitet och hur viktigt det är att den ökar. Det är däremot oklart om remissinstanserna anser att ökad offentlig produktivitet kan förväntas ge betydande bidrag till framtidens välfärdsfinansiering. Utredningen bedömer att den potential som finns i offentlig sektor för ökad produktivitet inte är tillräcklig för att kunna lösa den offentliga sektorns finansieringsproblem. I den bedömningen instämmer bl.a. . () efterlyser ytterligare alternativscenarier i utredningen med andra antaganden om produktiviteten, både för privat och offentlig sektor. Dessutom anser SCB att det inte är orealistiskt med en något högre produktivitetsutveckling än vad utredningen antar. AMS och SCB skulle gärna vilja se en diskussion kring vad andra antaganden kring produktiviteten skulle innebära. Den ökande produktionen av privatfinansierade välfärdstjänster medför enligt KI att utredningens antaganden om produktiviteten ligger något högt. Eftersom produktiviteten i denna sektor generellt sett är lägre kommer därför tillväxten totalt i näringslivet att falla. KI poängterar dock att dylika antaganden är mycket osäkra och finner inte att utredningens antaganden på något sätt är anmärkningsvärda. instämmer i utredningens slutsats att de stora kostnadsskillnaderna som finns mellan kommuner indikerar en viss potential för ökad effektivitet. ESV, KI och poängterar hur viktigt det är att genomföra åtgärder i syfte att öka produktiviteten i offentlig verksamhet och att utveckla bättre metoder för att systematiskt kunna mäta produktivitet. De instämmer dock i utredningens slutsatser att en sådan ökning endast i begränsad omfattning kan bidra till att lösa finansieringsproblemet för välfärdstjänsterna . Åtminstone 10 remissinstanser anser att utredningen underskattar möjligheterna till ökad produktivitet i den offentliga sektorn.7 De poängterar olika områden och tillvägagångssätt för ökad produktivitet men framhåller gemensamt potentialen till förbättringar. poängterar att produktiviteten till stor del påverkas av graden av konkurrens, som därigenom är en viktig aspekt för att öka tillväxten och sysselsättningen. Det är enligt dem därför angeläget att flera områden där monopol råder öppnas för konkurrens. ITPS och TCO argumenterar för att produktivitetspotentialen inom offentlig sektor är större än vad utredningen gör gällande. Detta gäller enligt dem speciellt inom vårdsektorn. Detta kan enligt exempelvis ESV och TCO 7 ESV, , Företagarna, i och i , , , TCO och Vårdföretagarna. uppnås genom ändrad organisation och fler vårdgivare. LO anser att utredningen i något av sina scenarier borde ha räknat med en viss produktivitetstillväxt för produktionen av välfärdstjänster. De påpekar att en sådan ökning inte kan ligga i linje med den inom varuproduktionen men kanske i närheten av utvecklingen för privat tjänsteproduktion. Exempelvis finner LO det oklart hur utredningen ställer sig till den enligt dem uppenbara kvalitetsförbättring som över tiden sker inom sjukvården i spåren av teknisk utveckling och stora forskningsinsatser. Några remissinstanser diskuterar frågan om vård, skola och omsorg även fortsättningsvis till största delen bör tillhandahållas av kommunerna. Enligt bl.a. finns det skäl att pröva de institutionella arrangemang som gäller i den offentliga sektorn. De anser också att det kan ligga ett värde i att tydligare separera olika delar av den offentliga sektorn från varandra. När det gäller relationen mellan stat och kommun anser att beslut och finansieringsansvar tydligare bör kopplas samman. I dessa frågor finns enligt dem intressanta erfarenheter i och . Ökad alternativ finansiering av välfärdssystemen Flera instanser betonar i likhet med utredningen vikten av avgifter i välfärdssystemen för att t.ex. undvika överkonsumtion. Remissinstanserna tillmäter dock avgiftsfinansiering olika betydelse när det gäller att kunna bidra till välfärdens framtida finansiering. Bl.a. LO och instämmer i utredningens bedömning att ökade avgifter inte räcker för att frigöra tillräckliga resurser för att mer än marginellt förbättra verksamheten. Det betyder dock enligt exempelvis inte att avgifter är verkningslösa eftersom de i hög grad påverkar efterfrågan på en tjänst. Exempelvis ITPS och delar utredningens bedömning att det utöver ett skattefinansierat basutbud av service bör erbjudas möjligheter för medborgarna att på egen hand komplettera detta basutbud med egna betalningar eller försäkringsfinansierade lösningar. 2004/05:1 BILAGA 5 Flera länsstyrelser8 anser att diskussionen kring relationen mellan stat och kommun är viktig. Vidare anser de att när en alternativ finansiering av välfärdssystemet analyseras borde en övergång från och statlig skattefinansiering av stora verksamhetsområden med individuellt inriktad service till nya nationella försäkringssystem beaktas. i påpekar att konkurrens och kundval är medel att öka produktionen även om de finner det svårt att dra några slutsatser på det lilla material som finns. Det naturliga kundvalsområdet borde enligt dem vara äldreomsorgen. Enligt utredningen finns det en kärna av välfärdstjänster (sjukvård, grundläggande utbildning, omsorg om barn och gamla etc.) där det gemensamma åtagandet helt enkelt inte kan försvinna. Problemet är, enligt ESV, att om dessa områden per definition skall undantas, är större delen av den offentliga konsumtionen fredad för alternativ och effektivitetshöjningar genom konkurrens. Även Statskontoret anser att det finns skäl att utveckla utredningens resonemang kring hur det offentliga åtagandet kan avgränsas utan att välfärdsstatens kärna äventyras. LO varnar för att negativa fördelningseffekter och effektivitetsförluster riskerar att uppkomma om skattefinansieringen av offentligt tillhandahållna välfärdstjänster helt eller delvis ersätts av avgifter. Dessutom riskerar legitimiteten för de etablerade systemen att urholkas om efterfrågan som inte tillgodoses leder till framväxt av lösningar vid sidan av de etablerade systemen. Flera remissinstanser anser att utredningen väcker flera intressanta frågor som hade förtjänat egna bilagor eller åtminstone fördjupningar. Även osäkerhets- och känslighetsanalyser efterlyses. Utredningen har konstaterat att kommunerna endast bär en liten del av de samhällsekonomiska kostnaderna för en skattehöjning. ser detta som så viktigt att frågan om och hur kostnaderna för en skattehöjning kan internaliseras borde ha belysts i en egen bilaga. Vidare anser de att också frågan om hur arbetsmarknadspolitiken fungerar i allmänhet 8 Länsstyrelserna i , , och i . 2004/05:1 BILAGA 5 (verkningsgraden) och i synnerhet för grupper med låg förvärvsfrekvens hade förtjänat en egen bilaga. Exempelvis TCO poängterar att demografiska prognoser är förenade med stora felmarginaler (speciellt immigrations- och emmigrationsflöden samt utvecklingen av födelsetalen). För att lyfta fram scenariernas osäkerhet anser TCO att utredningen borde ha utfört samma beräkningar med prognoser. Även anser att ytterligare beräkningar och scenarier behöver göras eftersom den framtida konsumtionen av vård och omsorg innehåller betydande osäkerhet. Även lyfter fram osäkerheten i utredningens scenarier. För att de underliggande antagandena i utredningen skall uppnås krävs i många fall enligt betydande åtgärder, inte minst när det gäller antagandet om ett ökat arbetsutbud och sysselsättning. Därför ser de att det finns skäl att överväga ett mer ambitiöst saldomål än av BNP för den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt. De efterlyser också att målet kompletteras med ett separat saldomål för statens finansiella sparande. Även LO uttrycker farhågor för det offentliga sparandet. I och med att en stor del av det offentliga sparandet sker inom ett autonomt system (det allmänna ålderspensionssystemet) så framstår det offentliga sparandet som starkare än det i själva verket är. Det är därför inte självklart att statens finanser är långsiktigt hållbara även om de offentliga finanserna inklusive PPM- sparandet är det, enligt LO. De vill därför understryka vikten av ett högt sparande i den offentliga sektorn när det demografiskt betingade utgiftstrycket är lågt. Dessutom påpekar de att ju tidigare en åtgärd (saldoförstärkning) sätts in, ju mindre behöver den vara vilket understryker vikten av långsiktighet i politiken. Appendix 2 Svarande remissinstanser Synpunkter på betänkandet /04 (SOU 2004:19) har lämnats av följande: 7.Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap 2004/05:1 BILAGA 5 47.Rådet för kommunala analyser och jämförelser 51.Statens beredning för medicinsk utvärdering 53.Statens institut för kommunikationsanalys 54.Statens kvalitets- och kompetensråd