prop · GS03165 · 2005-05-27 00:00:00 — Från ett funktionellt perspektiv kan det också synas mindre lämpligt med olika regler för i vart fall privata, individuella pensionsförsäkringar och avgiftsbestämda tjänstepensionsförsäkringar. Det är här fråga om i princip samma produkt, med den skillnaden att arbetsgivaren betalar premierna för tjänstepensionsförsäkringen. Utifrån det anförda är det således svårt att se att det är motiverat med olika regler för försäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet och deras övriga pensionsverksamhet. Som också påpekats kommer dock solvens- och placeringsreglerna för sådan livförsäkringsverksamhet som riktas till privatkunder att närma sig innehållet i bestämmelserna i tjänste- pensionsdirektivet. Regeringen gör därför bedömningen att det är lämpligt att nu inrikta sig på att få en likartad reglering för institut som bedriver samma slags verksamhet. har anfört att direktivet öppnar för att bolagen själva skall få välja att utnyttja möjligheten att omfattas av det nya regelverket. Regeringen delar inte denna bedömning. Redan av ordalydelsen i artikel 4 framgår att det endast är medlemsstaternas som disponerar över denna fråga. Sammanfattningsvis bör utnyttja möjligheten att låta direktivets regler omfatta även samtliga livförsäkringsbolags tjänste- pensionsverksamhet. Om medlemsstaterna väljer att låta livförsäkringsbolagens tjänste- pensionsverksamhet omfattas av direktivet skall, enligt direktivets artikel 4, bolagens alla tillgångar och skulder som hänför sig till denna verk- samhet hållas fullständigt åtskilda från samt förvaltas och hanteras skilt från försäkringsbolagens övriga verksamheter, utan någon möjlighet till överföring. Vid tillämpning av detta separationskrav måste en diskussion föras kring de förutsättningar som ges i direktivet, dvs. vad som skall avses med livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet, vad som menas med de tillgångar och skulder som hänför sig till denna verksamhet samt på vilket sätt dessa skall hållas fullständigt åtskilda från, förvaltas och hanteras skilt från försäkringsbolagens övriga verksamheter utan någon möjlighet till överföring. Dessa frågor behandlas i avsnitten 8 och 9.1. Vad avses med tjänstepensionsförsäkring? Regeringens förslag: Med tjänstepensionsförsäkring skall avses liv- försäkringar där utbetalning av försäkringsbelopp (engångsbelopp eller periodiska utbetalningar) är beroende av en persons eller flera personers uppnående eller förväntade uppnående av viss ålder och som har samband med yrkesutövning samt försäkringar som meddelas som tillägg till sådana försäkringar. Som tjänstepensionsförsäkring skall inte avses sådana försäkringar som tecknas för egen räkning av egenföretagare. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag, utom såvitt avser bedömningen att egenföretagares försäkringar inte skall omfattas av begreppet tjänstepensionsförsäkringar. Remissinstanserna: Flera remissinstanser pekar på svårigheter med att avgränsa området för verksamhet avseende tjänstepension. Skatte- verket anför i den delen att det föreligger risk för begreppsförvirring gentemot inkomstskattelagens snävare definition av tjänstepensions- försäkring, och föreslår i stället begreppet arbetspensionsförsäkring. och tillägger att en tydlig gränsdragning är av vikt för att tjänstepensionsförsäkring även fortsättningsvis skall kunna undantas från bodelning vid äkten- skapsskillnad. och menar att definitionen, för att undvika klassificeringsproblem, måste vara så allmänt hållen att respektive livförsäkringsbolag ges möjlighet att göra en avvägning av vad som utgör en tjänstepensionsförsäkring, medan å sin sida efterlyser en tydligare definition för att undvika tolkningsfrågor. liksom SIRP och , anger som exempel på när gränsdragningsproblem kan uppstå bl.a. de privata, individuella försäkringar som arbetstagare har möjlighet att teckna i samband med tjänst, medan som exempel anger sådan tjänstepensionsförsäkring som, beroende på ändrade arbets- förhållanden, överlåts privat för fortsatt premieinbetalning samt före- tagsägda kapitalförsäkringar som pantsätts till anställda för att säkerställa löfte om direktpension. Som ytterligare exempel pekar på fackliga gruppförsäkringar, enskilda närings- idkares pensionsförsäkringar samt kapitalförsäkringar som tecknats i samband med tjänsteutövning. SIRP och ifrågasätter om inte definitionen innebär ett förbud för livförsäkringsbolag att meddela arbetsgivarbetald livförsäkring enligt de regler som gäller enligt det konsoliderade livförsäkringsdirektivet. pekar vidare på att formuleringen försäkringar som meddelas som tillägg till sådana försäk- ringar synes utesluta t.ex. fall där ålderspensionen tryggats i stiftelse och efterlevandeskyddet försäkrats bort en inskränkning som knappast överensstämmer med direktivet. ifrågasätter utredningens begränsning av tjänstepensionsprodukter till försäkring och menar att möjligheten att införa individuellt pensionssparande (IPS) för tjänstepensionssparande bör utredas, liksom möjligheten att utvidga kretsen av reglerade institut som får erbjuda IPS till att omfatta fondbolag inom ramen för den individuella kapitalförvaltningen. Det ges ingen definition av begreppet tjänstepension i direktivet. Av artiklarna 6 (a) och 7 framgår dock att det skall vara fråga om pensions- förmåner som har samband med yrkesutövning på grundval av en överenskommelse eller ett avtal som slutits enskilt eller kollektivt mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive företrädare, eller med egenföretagare i vissa fall. Vad gäller egenföretagare anges att avtalet skall vara i enlighet med lagstiftningen i hem- och värdmedlemsstaten. Detta utvecklas närmare i stycke 10 i direktivets ingress. Där sägs bl.a. att de nationella reglerna för egenföretagares engagemang i tjänstepensionsinstitut skiljer sig åt, och att egenföretagare i vissa medlemsstater inte kan bli medlemmar i ett tjänstepensionsinstitut om inte vissa villkor, inbegripet sådana som framgår av social- och arbetsmarknadslagstiftningen, är uppfyllda. Vidare skall det, enligt artikel 6 (d), vara fråga om förmåner som betalas ut med anledning av uppnådd pensionsålder eller förväntat uppnående av pensionsålder eller, om de kompletterar dessa förmåner och tillhandahålls sekundärt, i form av utbetalningar vid dödsfall, invaliditet eller upphörande av anställning eller i form av bidrag eller tjänster som tillhandahålls vid sjukdom, medellöshet eller dödsfall. För att den ekonomiska tryggheten skall stärkas utgörs dessa förmåner i regel av livslånga utbetalningar. Förmånerna kan dock också vara utbetalningar eller ett engångsbelopp. Enligt artikel 9.2 får medlemsstaten också föreskriva att täckning av risker kopplade till lång levnad och invaliditet, efterlevandeskydd samt en garanti för återbetalning av inbetalda belopp erbjuds medlemmarna som kompletterande förmåner, om arbetsgivarna och arbetstagarna kommer överens om detta. Försäkringsklasserna avseende livförsäkring framgår av 2 kap. 3 b § FRL. Dessa bestämmelser vilar på tvingande EG-rätt (det konsoliderade livförsäkringsdirektivet se nedan), som uttömmande reglerar vad som avses med livförsäkring, och det är således inte tillåtet för medlems- staterna att införa ytterligare klasser. De försäkringsklasser som är aktuella inom tjänstepensions- sektorn torde främst vara klasserna 1 a) och b), dvs. försäkring där utbetalning av försäkringsbelopp (engångsbelopp eller periodiska utbetalningar) är beroende av en persons eller flera personers liv (1 a), dock inte försäkringar enligt klass 3, samt försäkring som meddelas som tillägg till sådan försäkring (1 b). Därtill skall läggas klass 3, vilken utgörs av försäkring som avses i bl.a. klass 1 a) och som är knuten till fonder (fondförsäkring), samt klass 4, som består av s.k. lång sjuk- och olycksfallsförsäkring. Skälen för regeringens förslag Var inom finansmarknadsområdet bör tjänstepension regleras? Tjänstepensionsdirektivets definitioner av de begrepp som tillsammans beskriver tjänstepension (närmast begreppen tjänstepensionsinstitutoch pensionsförmåner i artikel 6 [a] respektive [d]) är produktneutrala i den meningen att de inte pekar ut någon särskild tryggandemodell. Däremot framgår som nämnts av artikel 2 att direktivet avser att reglera den rest av finansiella institut som ännu inte är föremål för gemenskapsreglering. Av detta följer att tjänstepensionsprodukter som skulle kunna till- handahållas av exempelvis en bank faller utanför direktivets tillämp- ningsområde. Därmed skulle inte heller sådana institut som får bedriva verksamhet enligt lagen (1993:931) om individuellt pensions- sparande kunna inkluderas. Verksamhet enligt den lagen får nämligen endast bedrivas av värdepappersinstitut, vilka redan omfattas av gemenskapsreglering (rådets direktiv /22/EEG av om investeringstjänster inom värdepappersområdet). Det saknas i övrigt underlag att i detta lagstiftningsärende ta ställning till de frågor som väckt i sitt remissvar kring IPS som ett slags tjänstepensionssparande. Av det anförda följer att det till följd av tjänstepensionsdirektivet i vart fall endast är aktuellt att införa begreppet tjänstepension och begrepp som är avledda av detta i sådan lagstiftning som reglerar verk- samhet där sådana produkter återfinns på den svenska marknaden, dvs. Frågan om definitionen av produkter som erbjuds av utländska tjänste- pensionsinstitut behandlas bl.a. i avsnitt 6.6 och i avsnitt 12. Vad innebär begreppet tjänstepensionsförsäkring? Sedan regeringen konstaterat att det är på försäkringsområdet som begreppet tjänstepension i nu avsedd bemärkelse skall användas upp- kommer frågan om hur en definition närmare bör utformas. Som konstaterats utgör tjänstepensionsförsäkring ingen egen försäkringsklass i den svenska lagstiftningen. Att införa en sådan särskild försäkringsklass, avsedd att utgöra ett samlat begrepp för olika typer av tjänstepensionsförsäkringar i , är som likaledes konstaterats inte heller möjligt enligt EG-rätten, se artikel 2, 5.2 samt bilaga I i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet (och rådets direktiv /83/EG av om livförsäkring). I nämnda bilaga finns en uttömmande uppräkning av tillåtna försäk- ringsklasser. Där återfinns visserligen förvaltning av pensionsfonder som en särskild klass. Denna klass motsvarar dock inte de typer av försäk- ringar som återfinns på den svenska tjänstepensionsmarknaden, och vid genomförandet av det s.k. första generationens livförsäkringsdirektiv lämnades den tills vidare utanför det svenska koncessionssystemet (se 1992/93:257 s. 107). Det faktum att svenska livförsäkringsbolag, precis som andra arbetsgivare, har rätt att inrätta pensionsstiftelser eller handha deras förvaltning betyder därför inte, tvärtemot vad har påpekat, att bolagen därmed bedriver förvaltning av pensionsfonder i det konsoliderade livförsäkringsdirektivets mening. Tjänstepensionsförsäkringar måste således utgöras av någon av de för livförsäkringsrörelse tillåtna försäkringsklasserna. Frågan är därefter om det skall ställas några ytterligare krav på en försäkring för att den skall klassificeras som tjänstepensionsförsäkring. Flera remissinstanser har här pekat på risken för gränsdragningsproblem och gett vissa exempel på olika typer av tjänstepensionsförmåner. Somliga instanser, som , har härvid betonat vikten av en vid definition, medan andra, som , har anfört det motsatta. Regeringen instämmer med utredningens slutsats att den skatterättsliga definitionen av tjänstepensionsförsäkring är för snäv för att kunna använ- das i detta sammanhang. Det är t.ex. nödvändigt att arbetsgivaren har åtagit sig att betala försäkringens samtliga för att försäkringen skatterättsligt skall klassificeras som tjänstepensionsförsäkring. Dess- utom kräver den skatterättsliga definitionen av tjänstepensionsförsäkring att det är fråga om en pensionsförsäkring i inkomstskattelagens mening (se 58 kap. 2 och 7 §§). En tjänstepensionsförsäkring skulle således utifrån en sådan definition inte kunna vara en kapitalförsäkring. Eftersom motsvarande begränsningar inte behöver finnas i andra länder skulle en sådan definition av tjänstepensionsförsäkring, och utan att det finns särskilda skäl härför, kunna begränsa de svenska försäkringsbolagens konkurrensmöjligheter. Utgångspunkten för definitionen bör enligt regeringens mening vara att ge begreppet tjänstepensionsförsäkring en vid tolkning. Detta ligger även i linje med vad som anges i stycke 9 i direktivets ingress, där det överlåts till medlemsstaterna att fortsatt bära det fulla ansvaret för pensionssystemens olika delar. Det har även under förhandlingarna av direktivet tydligt framgått att det inte finns någon avsikt att nu definiera begreppet tjänstepension på EU-nivå, och en vid tolkning skall därmed vara möjlig. En ytterligare faktor som talar för det sistnämnda är den mångfald av pensionslösningar som återfinns i de olika medlemsstaterna inom EES. Regeringen anser därför, liksom utredningen, att definitionen skall utgå från de vida ramar som ges i direktivet. Avsikten skall därvid inte vara att snäva in området för tjänstepension jämfört med vad som gäller . Lagförslaget bör, som utredningen anfört, å ena sidan inte medföra några begränsningar i livförsäkringsbolagens produktutbud i förhållande till nuvarande ordning, men å andra sidan inte ge försäkringsbolagen möjlighet att meddela andra slags försäkringar än dem som godtas. Avsikten är heller inte, som och uttryckt farhågor för, att begränsa vad som får undantas vid bodelning i anledning av äktenskapsskillnad. Mot bakgrund av det sagda och med stöd av de ovan redovisade artiklarna 6 (a), 6 (d), 7 och 9.2 bör därför med tjänstepensionsförsäkring i den svenska regleringen avses livförsäkringar där utbetalning av försäkringsbelopp beror av att en person, eller flera personer, uppnår eller förväntas uppnå en viss ålder och som har samband med yrkesutövning. Det har ingen betydelse om utbetalningen av försäkringsbeloppet sker som ett engångsbelopp eller som periodiska utbetalningar. Det skall även sakna betydelse om försäkringen i skatte- rättsligt hänseende är en pensionsförsäkring eller en kapitalförsäkring. Följaktligen bör till den nu aktuella kategorin kunna hänföras vad som enligt gängse uppfattning inom det svenska försäkringsväsendet räknas som tjänstepensionsförsäkringar. Som en yttersta gräns skall dock gälla att fråga måste vara om livförsäkring enligt 2 kap. 3 b § FRL. Tjänste- pensionsdirektivets artikel 2 undantar nämligen uttryckligen skade- försäkringsverksamhet från direktivets tillämpningsområde. Till de livförsäkringar som skall räknas som tjänstepensionsförsäk- ringar hör försäkringar om ålders-, sjuk- och efterlevandepension, vilka är knutna till tjänsteförhållanden och för vilka arbetsgivaren helt eller delvis står premiekostnaderna. Hit hör även det fall som pekat på där efterlevandeskyddet försäkras bort men tryggandet av pensionsförmånerna i övrigt handhas av en stiftelse. Också försäkringar som meddelas som tillägg till ovan nämnda försäkringar, t.ex. sjukförsäkringar och premiebefrielseförsäkringar, skall anses omfattas av tjänstepensionsverksamheten. Det torde inte krävas att tilläggsförsäkringen skall tecknas i direkt samband med huvudförsäk- ringen (jfr prop. 1992/93:257 s. 189). Vidare bör även sådana livför- säkringar som arbetstagarna erbjuds att frivilligt teckna i en tjänste- pensionskassa eller i ett försäkringsbolag falla under definitionen, liksom sådana livförsäkringar som överlåts till den försäkrade, eftersom även sådana försäkringar erbjuds som ett led i yrkesutövningen och därmed är anknutna till anställningsförhållandet. På en punkt gör regeringen dock en annan bedömning än utredningen: egenföretagares försäkringar bör, på grund av de särskilda gränsdrag- ningsproblem som finns i dessa fall, inte anses utgöra tjänstepensionsför- säkringar enligt den rörelserättsliga lagstiftningen. Beträffande egenföre- tagare är det nämligen, som påpekat, i de flesta fall omöjligt att hos ett försäkringsbolag skilja ut en försäkring som tecknats som tjänstepensionsförsäkring från en rent privat, individuell försäkring. Tjänstepensionsdirektivet ger, som redan nämnts, en möjlighet att undan- ta egenföretagares försäkringar, eftersom dess definition av tjänste- pensionsinstitut i artikel 6 (a) andra strecksatsen innebär att det är varje medlemsstat som bestämmer huruvida egenföretagares avtal med sådana institut skall klassificeras som tjänstepensionsavtal eller som vanliga livförsäkringsavtal. Att detta är direktivets reella innebörd i fråga om egenföretagare har bekräftats vid kontakter med . Mot den sålunda tecknade bakgrunden anser regeringen därför att egenföretagares försäkringar av här aktuellt slag nu bör undantas från definitionen av tjänstepensionsförsäkring. Som en följd härav bör även en egenföretagares tryggande för egen räkning i en pensionsstiftelse undantas. Beträffande utländska försäkringsgivare eller ett utländskt tjänste- pensionsinstitut kan situationen visserligen tänkas vara annorlunda beträffande de praktiska möjligheterna att låta egenföretagare omfattas av direktivet. Av konkurrensskäl gentemot de bör dock motsvarande undantag göras för deras del. I och med att en försäkring kommer att hänföras till en försäkrings- givares verksamhet för tjänstepensionsförsäkring skall den således om- fattas av tjänstepensionsdirektivet och de svenska bestämmelser genom vilka det direktivet genomförts. Detta kommer, som SIRP och anfört, i praktiken att innebära ett förbud mot att meddela arbetsgivar- betald livförsäkring i enlighet med reglerna i det konsoliderade livförsäk- ringsdirektivet. Detta kan däremot inte anses vara i strid med EG-rätten, eftersom utnyttjandet av möjligheten att låta livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet omfattas av tjänstepensionsdirektivet innebär att särskilda regler skall gälla för denna verksamhet. Och det är därtill, såsom konstaterats, medlemsstaterna och inte de enskilda bolagen som disponerar över valet av regelverk. och har anfört att det bör vara försäkringsbolagen själva som skall få göra en avvägning av vad som är att hänföra till produktsegmentet tjänstepensionsförsäkring. Självfallet kommer bolagen vanligen vara bäst skickade att göra denna avvägning. Regeringen vill dock understryka att det ytterst får ankomma på tillsynsmyndigheten att i de enskilda fallen bedöma till vilken kategori en viss försäkring skall hänföras. har påpekat att det kan uppstå begreppsförvirring gentemot inkomstskattelagens definition av tjänstepensionsförsäkring och har i stället föreslagit begreppet arbetspensionsförsäkring för de produkter som erbjuds i tjänstepensionsverksamhet. I den delen kan dock konstateras att tjänstepensionsförsäkring får anses ha en gängse mening som innefattar fler slags försäkringar än dem som skatterättsligt definieras som tjänstepensionsförsäkring. Vidare avser direktivet att reglera just tjänstepensionsverksamhet. Införandet av ett nytt begrepp skulle därmed snarare riskera att leda till förvirring i den delen. Regeringen anser därför att fördelarna med att använda begreppet tjänstepensionsförsäkring även i rörelselagstiftningen överväger de even- tuella nackdelarna med att detta begrepp också återfinns inom skatte- rätten. Regeringens förslag: Alla tillgångar och skulder som hänför sig till verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring skall hållas fullständigt åtskilda från ett livförsäkringsbolags övriga verksamhet. Med tillgångar och skulder som hänför sig till sådan verksamhet skall avses försäk- ringstekniska avsättningar för tjänstepensionsförsäkringar och motsva- rande skuldtäckningstillgångar. skall övervaka att de tillgångar och skulder som hänför sig till ett livförsäkringsbolags verksamhet avseende tjänstepen- sionsförsäkring förvaltas och hanteras skilt från bolagets övriga verk- samhet utan någon möjlighet till överföring. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , , Förhandlings- och Samver- kansrådet PTK (PTK) och anför att separationskravet enligt direktivets ordalydelse skall omfatta alla tillgångar som kan kopplas till tjänstepensionsverksamheten inte endast skuldtäckningstillgångar. I denna del pekar även SIRP, liksom , på vikten av konkurrensneutralitet mellan tjänstepensionskassor och försäkringsbolag. stöder å sin sida utredningens förslag i denna del och anför att ett krav på separation av alla tillgångar skulle leda till svåra praktiska problem för branschen och förändra förutsättningarna för flera företags verksamhet i grunden. pekar inspektionen på att förslaget medför praktiska problem när två olika regelverk skall tillämpas på tillgångsportföljen, liksom för hur överskott och underskott skall fördelas rättvist mellan tjänstepensionsinnehavarna och andra försäkringstagare. anför att överskottet bör hanteras som i avvaktan på resultatet av vidare arbete i frågan. och lyfter fram att långtgående separationskrav kan förväntas leda till ökad administration samt svårigheter att hantera små försäkringsbestånd, vilket indirekt kan få effekter på kollektivavtal om premiebestämd tjänstepension. () menar att frågan bör bli föremål för ytterligare utredning. För det fall att medlemsstaten väljer att låta livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet omfattas av direktivets bestämmelser uppställs i artikel 4 krav på att alla tillgångar och skulder som hänför sig till tjänstepensionsverksamheten skall hållas fullständigt åtskilda från bolagets övriga verksamheter. De tillgångar och skulder som hänför sig till tjänstepensionsverksamheten skall dessutom förvaltas och hanteras skilt från den övriga verksamheten utan någon möjlighet till överföring. Däremot uppställer direktivet inget uttryckligt krav om att tjänste- pensionsverksamheten skall drivas i en egen separat juridisk person. Det finns heller inget krav i direktivet på att bolagen skall hålla separata kapitalbaser för de olika verksamheterna, eller några regler i övrigt som syftar till hur separationen skall gå till. Om en medlemsstat väljer att tillämpa direktivet på livförsäkrings- bolagens tjänstepensionsverksamhet uppställer direktivet i nyssnämnda artikel vidare som krav att den myndighet som ansvarar för tillsynen av livförsäkringsbolagen som en del i fullgörandet av sin tillsynsverksamhet kontrollerar att tjänstepensionsverksamheten hålls strikt åtskild från den övriga livförsäkringsverksamheten. Som framgått av avsnitt 4.4.3 meddelar ungefär hälften av de svenska livförsäkringsbolagen tjänstepensionsförsäkring. Marknaden domineras dock av ett fåtal bolag som i princip uteslutande meddelar sådan försäk- ring, varav de tre största vid utgången av stod för av premieintäkterna. Den historiska förklaringen återfinns i de stora kollektivavtalade pensionsplanerna, som inte medgav någon individuell valfrihet för den anställde. I och med att tre av de fyra stora kollektivavtalen nu har öppnat för sådan valfrihet (se avsnitt 4.2.2) kommer den s.k. kryssmarknaden, där även ytterligare bolag släppts in, att förändra dessa förhållanden. Livförsäkringsprodukterna på tjänstepensionsområdet kan delas in i traditionell livförsäkring och fondförsäkring. En traditionell livförsäkring ger vanligtvis den försäkrade rätt till ett garanterat belopp men utöver detta även anspråk på en icke garanterad andel av försäkringsbolagets överskott. Beträffande fondförsäkring är försäkringens värde i stället kopplat till värdeutvecklingen av en eller flera värdepappersfonder. Någon rätt till ytterligare medel därutöver ges inte. De svenska livförsäkringsbolagen drivs i tre olika verksamhetsformer: rent ömsesidiga livförsäkringsbolag, livförsäkringsaktiebolag som inte får dela ut vinst samt vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag.