prop · GS0365 · 2005-01-26 00:00:00 — Bestämmelsen i 20 kap. 3 § hänvisar dessutom, vad gäller mål som överklagats till miljödomstolen, till förvaltningsprocesslagen (8 §) och lagen om domstolsärenden (12 §), som båda föreskriver att officialprincipen skall tillämpas. Enligt rättshjälpslagen (1996:1619) kan dessutom under vissa förut- sättningar en rättssökande få rättshjälpsbiträde och vissa kostnader i sam- band med processen betalda. Rättshjälpslagen torde dock, med anledning av officialprincipen, få mycket liten betydelse i mål som överklagats till miljödomstolen. Ett av kriterierna för att tillerkännas rättshjälp är att den rättssökande behöver juridiskt biträde utöver rådgivning och detta behov inte kan tillgodoses på annat sätt. I mål inför miljödomstolen där rätte- gångsbalkens skall tillämpas (se 20 kap. 3 § ) kan rätts- Prop. 2004/05:65 hjälpslagen bli aktuell. Ytterligare stöd lämnas också genom bidrag till miljöorganisationer. fördelar till ideella miljö- organisationer. Det ifrågasätts kontinuerligt om det stödet är tillräckligt. I det folkrörelseforum, som nämndes i avsnitt 7.2, pågår en dialog om folkrörelsernas generella villkor när det gäller t.ex. villkor för att se till att man på bästa sätt kan ta till vara de kunskaper som finns samlade i organisationerna. 9.1Ny lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ Regeringens förslag: En ny lag om miljöinformation skall gälla i fråga om enskilda organ som innehar eller förvarar miljöinformation som avser sådan av det enskilda organet bedriven verksamhet som innebär fullgörande av offentlig förvaltningsuppgift. Lagen skall inte gälla för myndigheter eller sådana organ som avses i 1 kap. 8 eller 9 § sekretesslagen (1980:100) dvs. som redan omfattas av de svenska reglerna om handlingars offentlighet. I lagen ges var och en tillgång till miljöinformation som innehas eller förvaras för ett sådant enskilt organ. Den som lämnar ut informa- tion får ta ut skälig ersättning. Enligt lagens huvudregel skall informa- tionen lämnas . Begäran om utlämnande av information får avslås endast på särskilt angivna grunder. Beslut om avslag på begäran om utlämnande får överklagas av sökanden till kammarrätten. Lagen innebär också att den som söker information skall kunna ha möjlighet att överblicka vilken information som finns hos det aktuella organet och ålägger organen olika former av serviceskyldighet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på förslaget att införa en ny lag om miljö- information. Några remissinstanser, ombudsmän, i län, Kemikalieinspektionen och Statens kärnkraft- inspektion, har dock uttryckt tveksamhet till att det vid sidan av reglerna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen införs en särskild lag om miljöinformation. Endast en remissinstans, Svenskt näringsliv, har helt motsatt sig ett införande av lagen. , och Hälsa samt har samtliga haft synpunkter på användande av termen verksamhetsutövare eftersom den har en särskild betydelse i miljö- lagstiftningen i övrigt. , , Lant- mäteriverket och Svenskt näringsliv har ansett att den bestämmelse i lagförslaget som reglerar ersättning för kopieringskostnader är alltför snävt utformad och bör formuleras så att den även täcker t.ex. kostnader för porto och emballage. ombudsmän har generellt ansett att avsaknaden av sekretesslagens skaderekvisit kan bli problematisk. har tillstyrkt att en ny lag införs men menat att bestämmelser som inskränker tillgången till information bör utformas i överensstämmelse med reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att en hänvisning till sekretesslagen också bör övervägas. Hovrätten har vidare påtalat att det är oklart hur lagförslaget förhåller sig till lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter. Även Kammarrätten i har tillstyrkt förslaget, men ansett att det på vissa punkter är tveksamt om förslagen leder till att följer direktivet. Kammarrätten har anfört att konventionen och direktivet ställer krav på att det finns förfaranden som garanterar att rätten till tillgång till miljöinformation kan tillämpas i praktiken, t.ex. register eller förteckningar över miljöinformationen. De krav på bl.a. registerföring som finns enligt arkivlagen och sekretesslagen gäller dock inte för de organ som kommer att omfattas av den nya lagen om miljöinformation. Vad gäller ikraftträdande har kammarrätten utgått från att lagen om miljöinformation kommer att gälla för beslut i utlämnandefrågor som fattas efter ikraftträdandet. har uttryckt oro för att det kan vara svårt att utverka ett skriftligt beslut då det organ information begärs ut från inte anser sig falla under myndighetsbegreppet. Om det inte framgår klart av den tänkta miljöinformationslagen vilka organ som omfattas av denna ökar risken för detta problem. En konsekvens av att lagen inte skall gälla för alla myndigheter är att utlämnande av miljöinformation behandlas olika beroende på vilken aktör som innehar den, trots att det är samma typ av information som efterfrågas. Den skillnaden görs inte i konventionen. har vidare pekat på att den vidare definitionen av myn- dighetsbegreppet innebär att en ytterligare vid krets av fysiska och juridiska personer kommer att behöva omfattas av regler om utlämnande av information när de förvarar information för en myndighets räkning. Ett antal remissinstanser har haft synpunkter på de enskilda para- grafernas utformning. Dessa redovisas nedan under avsnittet Närmare om lagens utformning. Skälen för regeringens förslag Med myndighet avses enligt miljöinformationsdirektivet (artikel 2) statlig eller annan offentlig förvaltning på nationell, regional eller lokal nivå samt fysiska eller juridiska personer som utövar offentlig förvalt- ning enligt nationell rätt, inbegripet särskilda uppdrag, verksamheter eller tjänster som har samband med miljön. Även annan fysisk eller juridisk person som har offentligt ansvar eller offentliga uppgifter, eller som tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av tidigare nämnda organ eller personer, utgör offentlig myndighet i direktivets mening. Medlemsstaterna kan föreskriva att ett dömande eller lagstiftande organ inte skall anses vara myndighet i direktivets mening. Definitionen där skiljer sig från nu gällande direktiv /313/EEG t.ex. genom att den räknar in fysiska och juridiska personer som inte är myndigheter i traditionell mening men som har offentliga förvaltningsuppgifter. Så långt överensstämmer direktivets myndighetsdefinition med kon- ventionens (artikel 2). Till skillnad från konventionen ger direktivet dock en möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva att organ eller institu- tioner inte skall omfattas av definitionen, om statens konstitutionella ordning inte innehåller några bestämmelser om ett prövningsförfarande enligt artikel 6 i direktivet. Innebörden förefaller vara att medlems- staterna i direktivet (genom detta undantag i definitionen) ges större möjligheter till undantag än konventionen gör. För svensk del har detta betydelse när det gäller vilka beslut om att inte lämna ut information som skall få överklagas. Se vidare kapitel 10. Vilka svenska aktörer som skall anses utgöra myndigheter enligt konventionen och miljöinformationsdirektivet är en central fråga för genomförandet i svensk rätt. Konventionens och direktivets myndighets- begrepp skiljer sig något från det svenska. Det kan alltså finnas aktörer i det svenska samhället som träffas av konventionens och direktivets definition av offentlig myndighet, medan de inte betraktas som myndig- heter i svensk rätt, vilket innebär att de svenska reglerna om handlingars offentlighet inte är tillämpliga på handlingar som de innehar. Vid sidan av de svenska myndigheterna finns ett begränsat antal organ som kan tänkas falla in under det vidare myndighetsbegreppet i konven- tionen och direktivet. Exempel på sådana organ är fiskevårds- och vilt- vårdsområdesföreningar samt vattenförbund. Förslag till anpassning av svensk rätt I och med att allt fler verksamheter som varit av utpräglad offentlig art numera helt eller delvis övergår i annan form utövas offent- lig förvaltning i allt större utsträckning av andra organ än myndigheter. Detta talar för att det behövs en generell reglering om tillgång till miljöinformation som görs tillämplig på aktörer som inte är myndigheter i svensk mening men som utför sådana uppgifter eller har sådant ansvar att de anses som myndigheter enligt konventionen och direktivet. Att genom en hänvisning ålägga de aktuella aktörerna att tillämpa sekretess- lagens bestämmelser kan inte anses lämpligt bl.a. mot bakgrund av lagens uppbyggnad med regler speciellt riktade till olika typer av verk- samheter och i övrigt med en komplexitet som gör det svårt att över- lämna tillämpningen till aktörer utanför de traditionella myndigheterna. Med en generell miljöinformationslag är det inte nödvändigt att i för- väg ange vilka aktörerna är. Lagstiftningen måste inte heller ändras när nya aktörer i samhället får sådana uppgifter att de kan anses falla under direktivets och konventionens vida myndighetsbegrepp. I en generell miljöinformationslag är det också möjligt att mer konkret ange vad som menas med miljöinformation. En generell reglering bör innehålla bestämmelser om när man får avslå en begäran om information i enlighet med konventionens och direktivets bestämmelser. Det handlar inte bara om situationer där det kan uppstå motstående intressen i fråga om utlämnandet av informationen, utan också om att en begäran får avslås t.ex. om den är uppenbart orimlig eller avser material som inte färdigställts. En generell reglering om tillgång till miljöinformation vid sidan av tryckfrihets- och sekretesslagstiftningen har genomförts i . Det finns också nackdelar med en generell reglering. Det blir nöd- vändigt att i det enskilda fallet avgöra om den aktuella aktören har sådana funktioner att den skall omfattas av reglerna. Ytterst blir det en fråga för rättstillämpningen att bedöma om lagen är tillämplig eller inte. har framfört synpunkter om att det kan vara svårt att utverka ett skriftligt beslut för det fall en viss aktör inte anser sig tillhöra de organ som skall tillämpa en miljöinformationslag. Det får dock enligt regeringens mening förutsättas att de myndigheter som delegerar offent- liga förvaltningsuppgifter till aktörer som inte är myndigheter kommer att informera aktörerna om de skyldigheter som följer med uppgifterna och som den särskilda miljöinformationslagen innebär. Det torde därut- över alltid vara möjligt för den enskilde att, om problem skulle uppstå, vända sig till den delegerande myndigheten och påtala eventuella brister hos aktören. Sammantaget bedöms det lämpligt att föreslå en generell miljöinfor- mationslag. Det är viktigt att i den definiera både aktörer och miljö- information utifrån kraven i konventionen och direktivet. Syftet med lagen är att se till att svensk rätt uppställer krav på att vissa organ som inte ses som myndigheter i skall lämna ut miljöinformation på begäran. Lagen skall alltså inte gälla för myndigheter eller sådana organ som omfattas av offentlighetsprincipen. För dessa finns redan regler om sekretess och utlämnade av information som uppfyller konventionens och direktivets krav (se ovan kapitel 6). I den nya lagen bör inte ställas andra krav på formerna för utlämnandet än vad som krävs enligt direktivet. Att utforma bestämmelserna i enlighet med reglerna tryckfrihetsförordningen bedöms därför inte lämpligt. I vissa avseenden kommer kraven på formerna för utlämnandet i miljö- informationslagen därför att skilja sig från vad som gäller för svenska myndigheter, t.ex. avseende krav på att lämna ut information i den form som begärs (inklusive elektronisk form), samt avseende tidsgränser för informationens utlämnande. Detta har också påpekats av remiss- instanserna. Mot bakgrund av att det bedöms mera lämpligt att ha en särskild reglering för de aktörer som faller under konventionens och direktivets myndighetsbegrepp men utanför det svenska och att det alltså inte bedöms vara möjligt att direkt överföra hela det system som gäller för offentlighet och sekretess i svensk rätt till dessa aktörer blir vissa skillnader oundvikliga. De praktiska konsekvenserna av detta torde dock inte bli omfattande. I och med införandet av en miljöinformationslag och med de befintliga reglerna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (med de här föreslagna ändringarna) kommer svensk lagstiftning att leva upp till konventionens och direktivets krav. Som visats har konventionen och direktivet bestämmelser om avslag på begäran och överprövning. Lagen behöver därför även ha be- stämmelser om avslag, samt formerna för avslag, som överensstämmer med direktivet och konventionens krav. För att leva upp till kraven på överprövning vid avslag på begäran om information är det även lämpligt att införa bestämmelser om överprövning i lagen. har anfört att det är oklart hur den föreslagna lagen om miljöinformation förhåller sig till lagen om skydd för företagshemlig- Den lagen reglerar obehöriga angrepp på information om affärs- eller driftförhållanden som näringsidkaren håller hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada i konkurrenshänseende (1 och 2 §§). Dessa straffrättsliga bestämmelser kommer enligt regeringens mening inte att påverkas av det nu aktuella förslaget. Motsvarande sekretessgrund som föreslås i miljöinformationslagen avseende kommersiell och industriell information finns i den befintliga offentlighetslagstiftningen. Någon förändring i förhållande till lagen om skydd för företagshemligheter torde därmed inte uppkomma. Närmare om lagens utformning Såsom angetts är det mest lämpligt att införa de nödvändiga bestämmels- erna i en ny lag. Lagrådet har framhållit att den rubrik som föreslagits är allmänt hållen och kan ge intryck av att lagen är tillämplig på alla former av miljöinformation. Lagrådet har därför föreslagit en rubrik som när- mare återspeglar lagens tillämpningsområde. Regeringen delar denna uppfattning och har därför formulerat lagens rubrik i enlighet med Lag- rådets förslag. I lagens inledande bestämmelse anges lagens tillämpningsområde och vilken verksamhet som omfattas. Ett antal remissinstanser har ansett att bestämmelsen i dess föreslagna lydelse var för vag i fråga om vilka organ som omfattas, liksom i fråga om lagens förhållande till tryckfrihetsför- ordningen och sekretesslagen. Bestämmelsen har formulerats om, bl.a. efter synpunkter från Lagrådet, och det framgår nu att lagen gäller miljöinformation hos fiskevårds- och viltvårdsområdesföreningar, vattenförbund och andra enskilda organ om informationen avser sådan av det enskilda organet bedriven verksamhet som innebär fullgörande av offentlig förvaltningsuppgift. Lagen är enligt samma paragrafs andra stycke inte tillämplig på sådana organ som avses i 1 kap. 8 eller 9 § sekretesslagen. Det sagda innebär att miljöinformationslagen inte är tillämplig hos , beslutande församling, myndigheter, de organ som anges i bilagan till sekretesslagen samt hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande (jfr. 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen). Hos dessa organ är i stället tryckfri- hetsförordningen, sekretesslagen och sekretessförordningen tillämpliga. I lagens andra paragraf definieras vad som utgör miljöinformation. Paragrafen har omformulerats för att bli mera lättläst och för att inte en detaljerad exemplifiering i texten skall medföra att begreppet miljö får någon annan innebörd än vad som normalt gäller. En sådan exemplifie- ring skulle också kunna få en insnävande effekt som inte är önskvärd. har anfört att om miljöinformation skall anses omfatta verksamheter eller åtgärder som troligen påverkar miljön är det svårt att utesluta någon information vid sekretessbedömningen och att om konsekvensen är att allmänintresset i princip alltid måste vägas in är detta en mycket genomgripande förändring. Definitionen följer dock av konventionen och direktivet varför något utrymme för inskränkning inte finns. Att definitionen även omfattar faktorer som kan påverka miljön stämmer för övrigt väl överens med miljölagstiftningen i stort, t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i . Av 3 § framgår att den som begär att få ta del av miljöinformation i princip inte behöver ange skälet till varför han eller hon begär informa- tionen. Lagrådet har i sitt yttrande pekat på frågan om sökanden skall behöva uppge sitt namn. Regeringen konstaterar att något uttryckligt krav på rätt till anonymitet inte finns i konventionen och direktivet, men att en sådan rätt stämmer väl överens med syftet med bestämmelserna om tillgång till miljöinformation. Det finns inte heller anledning att i detta avseende ha en reglering som avviker från vad som gäller för allmänna handlingar. Det bör därför uttryckligen framgå av lagtexten att den som begär miljöinformation inte behöver uppge sitt namn. Om det krävs för bedömning av skaderekvisiten i de avslagsgrunder som räknas upp i 6 eller 7 § kan det dock vara nödvändigt att sökanden uppger sitt namn. Enligt konventionen och direktivet skall information lämnas i den form som önskas av den som begärt den, utom när det är rimligt att den görs tillgänglig i annan form eller redan finns i annan form. Detta innebär inte, såsom gjort gällande, att det med stöd av den föreslagna 3 § går att kräva att sammanställningar av information upprättas utan paragrafen reglerar informationen i dess olika materiella former (t.ex. pappershandlingar och handlingar i elektronisk form). Dessutom torde det inte vara möjligt att med stöd av paragrafen begära att information som redan finns i icke sammanställd form skall sammanställas. Några särskilda tillämpningsproblem, vilket befarat, torde därmed inte uppstå. I paragrafens sista stycke finns en bestämmelse om kost- naderna för utlämnande av miljöinformation. Flera remissinstanser har ansett att denna varit för snävt utformad. I konventionen och direktivet anges att avgift för tillhandahållande av miljöinformation får tas ut med skäligt belopp. Avgiften får naturligtvis omfatta annat än rena kopie- ringskostnader (t.ex. porto) och bestämmelsen har därför formulerats om. Den innehåller även krav på att avgifterna skall framgå av en för- teckning. I 4 § anges bestämda tidsfrister för utlämnande av informationen. Detta avviker från regleringen i tryckfrihetsförordningen som anger att en begärd handling skall lämnas ut genast eller . har menat att bestämmelsen bör utformas så att det klart framgår att de preciserade tidsgränserna utgör undantag. Enligt regeringens uppfattning framgår det också av den valda formuleringen att informationen som huvudregel skall lämnas ut . Såsom Kammarrätten i påtalat finns det i konventionen och direktivet krav på att det skall vara praktiskt möjligt att få tillgång till miljöinformation t.ex. genom att det finns förteckningar eller register över informationen. En bestämmelse som garanterar att miljöinforma- tionen hålls ordnad på ett sätt som gör det möjligt att överblicka vilken information som finns har därför införts i förslagets 5 §. Där, liksom i föregående paragraf, föreskrivs även en serviceskyldighet. Lagens avslagsbestämmelser anges i 6 och 7 §§. i har beträffande 6 § ifrågasatt valet av ordet färdigställts (6 § 3) eftersom lagen omfattar mer än allmänna handlingar. I konven- tionen (artikel 4.3) och direktivet (artikel 4.1) anges att en begäran om miljöinformation får avslås om den rör handlingar som inte färdigställts. Någon koppling till reglerna om allmän handling är därmed inte avsedd och lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ gäller inte heller för sådana handlingar. Däremot kan det vid en bedömning av vad som färdigställts vara möjligt att hämta ledning från vad som gäller allmänna handlingar. I paragrafens fjärde punkt finns en regel om interna med- delanden. Såsom Svenskt näringsliv anfört bör denna formuleras så att den generellt fångar upp en begäran om att få tillgång till sådana med- delanden och inte inskränkas till situationer där begäran enbart gäller interna meddelanden. Vad gäller avslagsbestämmelsen i 7 § har ifrågasatt om samtliga uppräknade undantag är nödvändiga. De angivna undan- tagen följer dock av konventionen och direktivet. har fram- hållit att punkt 1 är alltför allmänt hållen och bör begränsas till att avse verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. Regeringen föreslår en justerad skrivning i enlighet med det. har även haft synpunkter på användningen av begreppet myndighet. Be- stämmelsen är emellertid avsedd att träffa myndigheter i den mening som gäller i svensk rätt och bör därmed kvarstå oförändrad. Exempelvis avses situationer där utlämnande av miljöinformation kan medföra skada för pågående tillsynsåtgärder. Vad avser punkterna 4 och 5 har dessa, efter påpekande från flera remissinstanser och i överensstämmelse med kon- ventionen och direktivet, försetts med skaderekvisit på det sätt som framgår av lagförslaget. I fråga om punkt 6 har anfört att det är främmande för offentlighetsregleringen i tryckfrihetsförordningen att använda distinktionen att materialet skall ha lämnats frivilligt. Den föreslagna lagen om miljöinformation föreskriver emellertid inte andra former för utlämnande av och avslag på begäran om utfående av miljö- information än vad som anges i konventionen och direktivet. Därför innehåller förslaget olikheter i jämförelse med offentlighetsregleringen. Bestämmelsen, som har formulerats om för att bli tydligare, har som särskilt syfte att skydda uppgifter om t.ex. lokalisering av sällsynta arter. Sådana uppgifter kan finnas i den miljöinformation som i övrigt regleras i lagen och skulle utan undantagsbestämmelsen komma att bli tillgängliga. Motsvarande bestämmelse finns i konventionen och direk- tivet. I 7 § andra stycket finns en bestämmelse som innebär ett krav på att en avvägning mellan sekretessintresset och intresset av allmän kännedom om uppgiften skall ske vid prövningen av en begäran om att få ta del av miljöinformation. Tredje stycket innehåller en sekretessbrytande regel för uppgifter om utsläpp. I stycket hänvisas till punkterna 1, 3, 5, 6 och 7 i första stycket, vilket motsvarar vad som krävs enligt direktivet. Dessa regler motsvaras av den föreslagna bestämmelsen i 14 kap. 11 § sekretesslagen (se avsnitt 9.2.1 och 9.2.2). I 8 § finns en bestämmelse som reglerar formerna för beslut om avslag på begäran om miljöinformation. Bestämmelsen har i detta förslag om- formulerats i enlighet med synpunkter från . Ett för- tydligande har också gjorts avseende muntliga beslut. För sådana beslut gäller att de skall meddelas skriftligt om sökanden anger att han eller hon avser att överklaga. Flera remissinstanser hade synpunkter på att lagförslaget i den remitterade promemorian innehöll begreppet verksamhetsutövare. Den termen har utmönstrats ur förslaget. I fråga om överklagande av ett beslut som innebär att en begäran om miljöinformation helt eller delvis har avslagits är lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltnings- Prop. 2004/05:65 uppgifter tillämplig. Detta innebär bl.a. att det är kammarrätten, och inte det beslutande enskilda organet, som skall rättidspröva inkomna över- klaganden. Lagrådet har i sitt yttrande anfört att det, mot bakgrund av att en viss osäkerhet råder om lagens tillämpningsområde, kanske kan finnas anledning att låta även det enskilda organet överklaga kammarrättens beslut. Vid en förnyad bedömning av hur klagorätten bör vara utformad finner regeringen att det i varje fall knappast kan anses föreligga tillräckliga skäl för att på detta område avvika från vad som gäller beträffande beslut om rätt att få tillgång till allmänna handlingar.