prop · GS03117 · 2005-03-14 00:00:00 — Av samma lagrum följer vidare att en sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå ut- över vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föran- lett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Artikel 8:1 i om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna innehåller regler om rätten till skydd för privat- och familjeliv samt hem och korrespondens. I artikel 8:2 finns bestämmelser som ger offentliga myndigheter möjligheter att inskränka rättigheterna enligt artikeln. Sådana inskränkningar får göras bara genom lag och under förutsättning att det i ett demokratiskt samhälle är nödvän- digt med hänsyn till nationella säkerheten, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Att den planerade tvångsåtgärden inte är godtycklig eller oproportionerlig i förhållande till föremålet för undersökningen är en allmän gemenskapsrättslig princip som måste tillämpas i varje enskilt fall (mål C-94/00 , 2002, s. 9011 punkt 52. samt avgörande i mål 37971/97 m.fl. mot § 47). I rättsfallet Roquette Frères, som behandlade konkurrensrättsliga frågor, har gjort uttalan- den om proportionalitetsprincipens tillämpning. Enligt måste den behöriga nationella domstolen kunna avslå en ansökan om tvångsåtgärder när den misstänkta inverkan på konkurrensen är alltför obetydlig, det berörda företagets förmodade inblandning är alltför margi- nell eller det som eftersöks är av alltför underordnad betydelse för att det ingrepp i en juridisk persons privata sfär som följer av en husrannsakan med polisens hjälp inte skall framstå som oproportionerligt och oaccep- tabelt i förhållande till de mål som eftersträvas med undersökningen (punkt 80 i domen). Av och praxis i nyssnämnda mål (punkt 29 respektive § 41) framgår att skyddet för hemmet under vissa omständigheter kan utsträckas till att omfatta näringslokaler. Vidare framgår att den rätt till att ingripa som följer av artikel 8:2 kan vara mer långtgående när det gäller näringsverksamhet eller näringslokaler än i andra fall (avgörande i mål Niemietz mot (serie A nr 251-B) § 31 samt nyssnämnda mål (punkt 29). 8.2Regeringens överväganden om undersökningar hos styrelseledamöter och anställda Regeringens förslag: ges uttrycklig rätt att, efter god- kännande av , göra undersökningar i bostäder och andra utrymmen som nyttjas av styrelseledamöter och anställda i det företag som är föremål för utredning om överträdelse av förbudsreglerna i konkurrenslagen eller artikel 81 eller 82 i EG-fördraget. Ett sådant god- kännande skall bl.a. kräva att det finns anledning att anta att det har skett en allvarlig överträdelse av konkurrensreglerna. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: Alla remissinstanser utom en antingen lämnar i huvudsak förslaget utan erinran, tillstyrker det eller dylikt eller motsätter sig det inte. Åtskilliga påpekar att det rör sig om en mycket långtgående och ingripande åtgärd. Vissa av dem förordar mer eller mindre vidsträckta inskränkningar i undersökningsbefogenhetens räck- vidd eller har vissa andra synpunkter. I denna mycket stora gruppering ingår , Hovrätten för , , Dom- stolsverket, Riksåklagaren, , , , , , Läns- styrelsen i län, i , vid , Juridiska fakultetsstyrelsen vid , , , , med instämmande av , Bil , och Byggindustrier, , i , , , , , Akademikers , Motorbranschens Riksför- bund, , Advokatfirman , Mann- , samt Advokatfirman . Följande remissinstanser har inte yttrat sig om förslaget: tings- rätt, , , , Läns- styrelsen i , i , Datainspektio- nen, Verket för näringslivsutveckling, , , , samt Advokatbyrå. Skälen för regeringens förslag: Syftet med den av utredningen före- slagna rätten till undersökning av privata utrymmen är att upprätthålla de två förbuden i konkurrenslagen genom tillgång till bevisning om över- trädelse. Lagens ändamål är i sin tur att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. En sådan konkurrens är av den största betydelse för samhällsekonomins och konsumenternas intressen genom att den leder till en rad stora fördelar för dessa. Som exempel kan tas produktivitetstillväxt, prispress och ökad valfrihet. Därmed är över- trädelser av de nämnda förbuden starkt negativa för dessa intressen. Regeringen anser därför att effektivitetsskäl i sig talar för att Kon- kurrensverket bör ha befogenhet att göra undersökningar på alla de platser där material av betydelse för en utredning kan misstänkas finnas. De nuvarande reglerna om undersökning, som har tillämpats på företag, skulle lätt bli verkningslösa för sitt syfte om t.ex. anställda i företaget genom att flytta handlingar eller annat till bostaden eller annat privat ut- rymme kunde i företagets intresse undanskaffa den nu aktuella bevis- ningen. Det framstår vidare som naturligt i sig att verket har lika om- fattande befogenheter som kommissionen har. Båda myndigheterna skall ju tillämpa EG-rätten. Effektivitetsintresset måste dock vägas mot hän- synen till rättssäkerheten och skyddet av den personliga integriteten. Denna intresseavvägning har aktualiserats i olika lagstiftningsärenden. Ytterst handlar det om huruvida den föreslagna rätten till undersökning är förenlig med regeringsformens och i avsnitt 8.1.2 redovisade stadganden Det kan noteras att enligt kraven för att en husrann- sakan skall tillåtas är högre än kraven för att en undersökning enligt kon- kurrenslagen skall vara tillåten. För att en husrannsakan skall få ske hos någon annan än den som misstänks för brottet krävs enligt nämnda balk att eljest synnerlig anledning förekommer att genom rannsakningen föremål, som är underkastat beslag, skall anträffas eller annan utredning om brottet vinnas (28 kap. 1 § andra stycket ). I för- arbetena till konkurrenslagen avvisades emellertid tanken att vid utform- ningen av reglerna hämta förebild från de regler som gäller för brottmål. Vidare anfördes att rättssäkerhetens krav var väl tillgodosedda genom den ordning som föreslogs. Motiven till konkurrenslagen behandlar inte frågan om undersökningar i privata utrymmen. Det går därför inte att avgöra huruvida uttalandet om rättssäkerhetens krav avsåg även sådana undersökningar. Med tanke på de ingripande verkningarna av undersökningar i privata utrymmen hade man kunnat förvänta sig ett uttryckligt ställningstagande. I avsaknad härav framstår enligt regeringens mening lagstiftarens avsikt som oviss. Frågan har inte prövats i domstol. Om nu bestämmelsen i 48 § konkurrenslagen skall tillämpas på under- sökningar i privata utrymmen, kan noteras att det för tillstånd till detta räcker med att det finns särskild anledning att anta att bevis finns hos den som ansökan avser. När institutet intrångsundersökning infördes inom immaterialrätten uttalades att en undersökning borde kunna äga rum i de affärslokaler eller motsvarande som disponeras av den som misstänks ha gjort ett intrång eller som misstänks ha gjort sig skyldig till ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse till intrång. Vidare uttalades att även misstänkta personers bostäder borde kunna genomsökas. Dock betonades vikten av att integritetsaspekten tillmättes särskild tyngd när ett sådant yrkande prövades. Regeringen ansåg att för- slaget var väl förenligt med artikel 8 i om de mänskliga rättigheterna, som bl.a. behandlar skyddet för den enskildes privatliv. Någon möjlighet att genomföra intrångsundersökningar hos tredje man ansågs det däremot inte lämpligt att införa. Åtgärden griper in i den privata sfären på ett sådant sätt att det enligt motiven inte kan accepteras att någon som inte ens kan antas ha gjort intrång skall kunna drabbas av den. I de fallen måste, ansågs det, integritetshänsynen väga över, även om det naturligtvis ofta kan vara så att intrångsgods finns hos exempelvis en speditör. En jämförelse gjordes med husrannsakan i brottmål, där möjligheterna att göra husrannsakan hos annan än den misstänkte är högst begränsade. Det pekades på att här finns en skillnad jämfört med gällande regler för undersökningar. har emellertid redan befogenheten att göra under- sökningar hos tredje man. Lagen anger inte några begränsningar i fråga om vilka personer som kan utsättas för en undersökning. Under remiss- behandlingen av utredningens delbetänkande har det framförts mot- stridiga uppfattningar om innebörden av gällande rätt. Regeringen anser att skäl nu finns att förtydliga regeln. Vid avvägningen av vad som bör gälla måste skyddet i 2 kap 6 § regeringsformen mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång beaktas. Som redogjorts för i föregående avsnitt skall vid bedömningen av vilken begränsning av det skyddade området som kan godtas beaktas bland annat att syftet med begränsningen är godtagbart i ett demokratiskt samhälle samt att begränsningen inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Liknande innehåll har som också måste beak- tas. När innebörden av bestämmelsen i 48 § konkurrenslagen skall precise- ras blir avgörande frågan om huruvida hänsyn till den personliga inte- griteten motiverar någon begränsning i fråga om undersökningar hos tredje män. Därvid finns det anledning att särskilt uppmärksamma de resonemang som fördes när reglerna om intrångsundersökning utforma- des. Vad som då sades talar i sig för att inte heller konkurrensrättsliga undersökningar bör få ske hos tredje man. Å andra sidan bör också EG-rättens regler på området uppmärk- sammas. Eftersom skall samarbeta med kommissionen vid undersökningar, kan detta tala för att såvitt möjligt överensstäm- mande regler tillämpas på förfarandet. Av artikel 21 i förordning 1/2003 framgår att undersökningar får ske i andra lokaler än företags och före- tagssammanslutningars lokaler. I bestämmelsen nämns särskilt de be- rörda företagens och företagssammanslutningarnas ledares, direktörers och andra medarbetares bostäder. Innebörden av detta omnämnande är inte klar. Det kan uppfattas som en begränsning så att undersökningar inte skall vara tillåtna i andra bostäder. Ingresspunkten 26 skingrar inte ovissheten. För att nå överensstämmelse mellan konkurrenslagen och EG-rätten är det således inte säkert att en möjlighet till undersökning i privata ut- rymmen behöver utsträckas till andra än de berörda företagens styrelse- ledamöter och anställda. Som har framhållits i det föregående talar starka integritetsskäl mot att tillämpningsområdet görs mer omfattande än nöd- vändigt. Integritetshänsynen bör enligt regeringens uppfattning tillmätas stor betydelse. Flera remissinstanser har gett uttryck för samma uppfatt- ning. Avgörande blir givetvis i detta avseende nödvändighetskravet i regeringsformen och . Emellertid kan även den frågan ställas om det är förenligt med artikel 8:2 i att alls företa undersökningar av det aktuella slaget i privata utrymmen. För EG-rättens vidkommande har det ansetts att hinder inte möter mot sådana undersökningar i de ovan angivna fallen. Med beaktande av de inskränkningar som bör göras i den svenska regleringen ser regeringen anledning att inte bedöma frågan annorlunda för svenska förhållanden. har i sitt remissyttrande uttalat att det är viktigt att de svenska reglerna inte inskränks i förhållande till den EG-rättsliga regleringen utan även inkluderar t.ex. uppdragstagare hos företaget ifråga i den krets av personer som kan bli föremål för undersökning i bostäder och andra utrymmen. Flera andra remissinstanser har å sin sida betonat vikten av att undersökning av privata utrymmen endast får ske hos styrel- seledamöter och anställda, dvs. i enlighet med utredningens förslag. Regeringen anser att den svenska regleringen bör inskränkas i enlighet med utredningsförslaget. Skälet är att redan en sådan begränsad under- sökningsrätt är långtgående. Den försvaras dock av behovet av skydd för de intressen som reovisats inledningsvis i detta avsnitt och av att just styrelseledamöter och anställda har en nära och speciell anknytning till företaget. Att vidga kretsen till att omfatta exempelvis uppdragstagare är däremot enligt regeringens mening inte rimligt. Beviskravet för enligt 48 § konkurrenslagen är uttryckt på ett annat sätt än motsvarande krav för kommissionen. Denna får företa en inspektion i andra lokaler om det finns en rimlig miss- tanke om att handlingar som har betydelse för att bevisa en allvarlig överträdelse finns hos den som inspektionen gäller. Enligt 48 § kon- kurrenslagen skall det finnas särskild anledning att anta att bevis finns hos den som ansökan avser. Enligt regeringens mening föreligger det inte skäl att nu ersätta det beprövade svenska uttrycket med ett annat endast för att uppnå språklig överensstämmelse med EG-rätten. anser att undersökning av privata ut- rymmen endast skall få göras hos sådana ledare/anställda hos vilka det finns skälig anledning att misstänka att eftersökt bevisning kan finnas. Förbundet menar att det inte är visat att tillräckliga skäl föreligger i nu- läget för att en sådan undersökning skall få göras hos privatpersoner i övrigt. Regeringen framhåller att styrelseledamöter och anställda är sådana tredje män beträffande vilka kravet för undersökning enligt 48 § konkurrenslagen är bl.a. just att det finns särskild anledning att anta att bevis finns hos den som ansökan avser. Detta krav blir automatiskt gällande för utrymmen som nyttjas av styrelseledamöter och anställda hos det företag som är föremål för utredning, med den av utredningen föreslagna lagbestämmelsen. Någon anledning att gå över till begreppet skälig anledning finns inte. Utredningens förslag bör enligt regeringens uppfattning godtas. Regeringen finner mot bakgrund av det anförda därför att bestämmel- serna i 48 § konkurrenslagen om undersökning hos andra än det företag som är föremål för utredning bör preciseras. Därvid bör gälla att Kon- kurrensverket, efter domstols godkännande, får möjlighet att genomföra undersökningar i bostäder och andra utrymmen som nyttjas av styrelse- ledamöter och anställda hos det företag som är föremål för utredning. Huruvida de skilda uttryckssätten rimlig misstanke i EG-rätten samt särskild anledning anta i det svenska regelverket motsvarar skilda beviskrav får kommande rättspraxis utvisa. I övrigt bör enligt regeringens mening förutsättningarna enligt nyss- nämnda lagrum gälla som . Ett beslut om en undersökning skall således få meddelas, om det finns särskild anledning att anta att bevis finns hos den som ansökan avser, om det finns anledning att anta att en överträdelse av 6 eller 19 § konkurrenslagen eller artikel 81 eller 82 har skett samt denne inte rättar sig efter om ett åläggande enligt 45 § första stycket 1 eller det annars finns risk att bevis undanhålls eller förvanskas. Dessutom skall en proportionalitetsbedömning göras. Även bestämmel- serna i 51 § konkurrenslagen om befogenheter när en undersökning genomförs och bestämmelserna i 52 § samma lag om den undersöktes rätt att tillkalla ett juridiskt biträde blir tillämpliga. Den nu föreslagna ordningen kan komma att innebära att Konkurrens- verket får något mer inskränkta befogenheter än kommissionen. Som har anförts i det föregående är den motsvarande bestämmelsen i förordning 1/2003 oklar. I kommande rättspraxis kan det visa sig att kommissionens befogenheter inte är begränsade till misstänkta företagsledares och före- trädares privata utrymmen, utan även omfattar andra företagsledares och företrädares utrymmen. Utredningen pekar på att en EG-rättslig begränsning föreskrivs genom kravet på att undersökningar hos tredje man får ske endast för att bevisa en allvarlig överträdelse. Motsvarande begränsning saknas enligt kon- kurrenslagen. Utredningen har för sin del inte sett något behov av att in- skränka verkets befogenheter till en viss vad utredningen betecknar som svåravgränsad kategori av överträdelser av de konkurrensrättsliga för- buden. I 48 § konkurrenslagen föreskrivs att en proportionalitetsbedöm- ning skall göras. Vikten av att undersökningen görs skall vara tillräckligt stor för att uppväga det intrång eller annat men som åtgärden innebär för den som drabbas av åtgärden. Utredningen pekar på att en undersökning i ett privat utrymme utgör ett särskilt allvarligt intrång som, enligt utred- ningen, inte torde kunna motiveras, om inte den misstänkta överträdelsen är allvarlig. Flera remissinstanser har invänt mot utredningens ståndpunkt att inte i lagtexten ha med begreppet allvarlig överträdelse. Dit hör vid som finner det svårför- ståeligt att denna viktiga, inskränkande lokution inte fått en tydlig mot- svarighet i lagförslaget. Nämnden förordar att ett uttryckligt krav på all- varlig överträdelse tas in även i konkurrenslagen. Även anser att det bör krävas en allvarlig överträdelse. Advokat- firman menar att i likhet med EG-rätten bör det införas en uttrycklig begränsning att en undersökning hos tredje man får ske endast vid en allvarlig överträdelse. Det är regeringens uppfattning att den i EG-rätten införda begräns- ningen till allvarlig överträdelse, när det gäller privata utrymmen, är naturlig och uttryckligen bör anges i konkurrenslagen. Begreppets när- mare innehåll behandlas i författningskommentaren. Ett par remissinstanser anser att undersökning i privata utrymmen endast skall få ske efter det att undersökning har skett hos företaget och gett fog för detta. Regeringen finner att en sådan inskränkning kan leda till att viktigt material som förvaras i privat utrymme undanskaffas. För- slaget om en sådan spärr följer inte av EG-rätten och kan ej godtas. Regeringens förslag såvitt avser privata utrymmen skall medge under- sökning endast hos styrelseledamot eller anställd hos det företag som är föremål för utredningen. I 48 § första stycket första meningen anges emellertid att ett beslut får avse även någon annan än det företag som är föremål för utredning. Regeringen föreslår i likhet med utredningen att Prop. 2004/05:117 det citerade stycket ersätts med ett annat företag. För undersökningar i bostäder och andra utrymmen som nyttjas av styrelseledamöter och anställda i det företag som är föremål för under- sökning skulle med denna inriktning gälla vad som föreskrivs i 47 § kon- kurrenslagen samt 48 § i sin nya lydelse. Detta innebär bl.a. krav på att vikten av att undersökningen vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det intrång eller annat men som åtgärden innebär för den som drabbas av åtgärden. Vidare gäller det krav på att det finns särskild anledning att anta att bevis finns hos den som ansökan avser. Det krävs vidare att risk finns för att bevis undanhålls eller förvanskas. Slutligen är det ett krav att överträdelsen dessutom är allvarlig. Mot bakgrund av de avvägningar och begränsningar som har redo- visats i det föregående anser regeringen sammanfattningsvis att förslaget är förenligt med såväl regeringsformen som . 8.3Rätten att tillkalla juridiskt biträde Regeringens bedömning: Någon förändring bör inte göras av de regler som gäller i fråga om rätt att tillkalla ett juridiskt biträde. Utredningens förslag: möjlighet att påbörja en undersökning utan att avvakta att ett juridiskt biträde inställer sig be- gränsas till sådana fall där undersökningen annars skulle onödigt för- dröjas eller där det finns en risk att ändamålet med åtgärden annars inte uppnås. Remissinstanserna: Tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran gör Hovrätten för , Kammarrätten i , , , , , , , Advokatbyrå samt Advokatfirma . Avstyrker förslaget gör . Skälen för regeringens bedömning: I 52 § konkurrenslagen före- skrivs följande. När skall genomföra en undersökning enligt 47, 48 eller 56 b § nämnda lag har den hos vilken undersökningen skall genomföras rätt att tillkalla ett juridiskt biträde. I avvaktan på att ett sådant biträde inställer sig får undersökningen inte påbörjas. Detta gäller dock inte om undersökningen därigenom onödigt fördröjs eller om undersökningen har beslutats enligt 49 § konkurrenslagen. I det lag- rummet föreskrivs att en undersökning får beslutas utan att den som ansökan avser får tillfälle att yttra sig, om det kan befaras att undersök- ningen annars skulle förlora i betydelse. I motiven (prop. 1992/93:56 s. 109) till bestämmelsen uttalas att fråga om tillämpning av bestämmelsen naturligt nog kommer upp om bedömer att det är fara i dröjsmål. Regelverket tillämpas så att undersökningar genomgående be- slutas enligt 49 § konkurrenslagen. Det innebär att undantaget har blivit huvudregel. I praktiken kan alltså en undersökning normalt påbörjas innan ett juridiskt biträde har hunnit inställa sig. Utredningen uttalar (bet. s. 154) följande: KL avviker i detta hänseende från vad som är praxis inom EU. gäller där att kommissionens företrädare väntar någon timme med att genomföra undersökningen, om det behövs för att ett juridiskt biträde skall kunna komma till Den svenska regleringen fick sin nuvarande utformning genom en ändring av 49 § KL, som trädde i kraft . gällde att undersökningar kunde beslutas enligt 49 § endast i brådskande fall. inte de konsekvenser som ändringen av 49 § fick för 52 § p.g.a. hänvisningen i den paragrafen till 49 §. Den omständigheten att beslutet om undersökning har fattats utan att den som skall undersökas har fått tillfälle att yttra sig motiverar knappast att undersökningen skall få påbörjas innan ett juridiskt biträde har hunnit komma till platsen. omständigheten anföras som ett argument mot en sådan ordning. avviker från EG-praxis på denna punkt, bör lagen ändras så att den får samma inne- börd som före lagändringen och därmed närmare ansluter till denna praxis. KL kommer då också att överensstämma med vad som gäller om rätt att tillkalla juri- diskt biträde vid intrångsundersökningar enligt immaterialrätten. motiverar sitt avstyrkande på följande sätt: När det gäller förhållandet till vad som är EG-praxis har utredningen inte på ett korrekt sätt återgivit vilka sakförhållanden som råder i samband med kommissionens Det kan till en början konstateras att det inte finns någon rättsakt (dom, förordning, tillkännagivande etc.) antagen inom gemenskapen som föreskriver att kommissionen måste vänta någon timme med att genomföra en undersökning i avvaktan på ett juridiskt biträde. Det förhåller sig i stället så att kommissionen på eget initiativ ibland väljer att vänta med att genomsöka handlingarna på platsen om garantier lämnas att ett juridiskt biträde är på väg. Det är dock ingen huvudregel hos kommissionen som ofta väljer att starta undersökningen direkt. skall noteras att när kommissionen avvaktar med att starta undersökningen så tar man omgående efter det att beslutet om undersökningen delgivits företaget de utrymmen i besittning som man avser att undersöka. Utredningen utgår således från felaktiga om- ständigheter när man hävdar att nuvarande regler i konkurrenslagen avviker från vad som är praxis inom EU. Utredningen anför - - - att ett argument mot att undersökningen skall få påbörjas innan ett juridiskt biträde kommer till platsen är att beslutet om undersökningen tagits utan att den som skall undersökas fått tillfälle att yttra sig. vill emellertid påpeka att ordningen med att ett beslut om en undersökning tas och att den får påbörjas utan att ett juridiskt biträde finns på plats är konsekvent och tjänar ett och samma syfte nämligen att undersökningen skall kunna genomföras på ett effektivt sätt. Utredningens synsätt i detta avseende strider sålunda mot intentionen att skall kunna genomföra sina undersökningar Utredningen analyserar inte heller i vad mån den föreslagna ändringen skulle kunna äventyra möjligheter att framgångsrikt genomföra