prop · GS03102 · 2005-05-12 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2004/05:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono- min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se- naste åren. Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin, resultatutvecklingen för kommuner och landsting samt kommunala bolag, sysselsättningsutvecklingen, kommunala entreprenader och köp av verksamhet samt effekter av det kommunala skatteutjämningssystem som gällde . Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om- fattar i första hand de obligatoriska verksamheterna skola, vård och om- sorg. Redovisningen syftar till att beskriva hur dessa verksamheter ut- vecklats i förhållande till de nationella mål som riksdag och regering har formulerat. I övrigt redovisas kommunsektorns roll i utvecklingen inom arbetsmarknadspolitiken, folkhälsa, miljöpolitik och regional utvecklingspolitik. Redovisningen av de kommunala verksamheterna avser i huvudsak förhållandena t.o.m. . De årtal som redovisas kan variera mellan olika verksamhetsområden, bl.a. beroende på när den offentliga statistiken finns tillgänglig. Förutsättningarna för de olika verksamhetsområdena att redovisa graden av måluppfyllelse är också olika. De kommunala verksamheterna.......................................... Mål för den kommunala ekonomin..................................... Konsumtion och demografi ................................................ Förbättrat resultat i kommunsektorn 2004.......................... 2.4Andel kommuner och landsting med positivt resultat Balanskravet har satt större fokus på resultatet ................ Skillnader i kommunernas kostnadsnivåer ....................... Sysselsättningen högre när entreprenader vägs in ............ Sjukfrånvaron minskar i kommuner och landsting........... Stora variationer i verksamheternas kostnadsökningar .... Det kommunala utjämningssystemet 19962004............. Kostnadsutjämning för LSS-verksamhet införd 2004 ...... Utgifter för särskilda insatser har minskat........................ Hälso- och sjukvårdspolitik............................................................. Verksamhetsområde hälso- och sjukvård ......................... Insatser för personer med funktionshinder ....................... Individ- och familjeomsorg .............................................. Barnomsorg, skola och vuxenutbildning......................................... Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg....................... Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom............ Skolväsendet för vuxna................................................... Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken ................... Miljöprojekt i landets kommuner ................................... Aktuella frågor om samhällsorganisationen mm............ Kommunernas roll i den regionala utvecklingspolitiken 124 Den kommunala konsumtionen motsvarar av BNP. Omkring en fjärdedel av det totala antalet sysselsatta finns i den kommunala sektorn. Därtill kommer sysselsatta i kommunalt finansierade verksamheter, som privat producerad utbildning, vård och omsorg. Kommunerna redovisade sammantaget ett överskott på och landstingen ett underskott på 2004. Kommunerna har därmed redovisat överskott medan landstingen har redovisat underskott . Förra årets underskott är dock det lägsta . Förbättringen av kommunsektorns resultat 2004 jämfört med föregående år berodde på en påtaglig dämpning av kostnadsökningstakten men påverkades även av tillfälliga inkomstökningar. Den ekonomiska utvecklingen i enskilda kommuner och landsting tyder på att införandet av balanskravet 2000 haft en positiv effekt. Det har bidragit till ett ökat fokus på resultatet som underskott har uppmärksammats i större utsträckning. Av de kommuner och landsting som haft underskott är det dock färre än hälften som lyckats återställa det egna kapitalet under de två följande åren i enlighet med balanskravet. Det finns inget entydigt samband mellan storlek och resultat i kommunerna. Kommuner med färre än 15 000 invånare hade dock sämre resultat i genomsnitt än övriga kommuner 2004. Sämst resultat finns i gruppen med färre än 5 000 invånare. Statsbidragen har stor betydelse för kommunernas ekonomi och verksamhet. De utgjorde av de totala intäkterna 2004. Statsbidragen har sammantaget ökat med . De generella bidragen har minskat med , vilket till stor del förklaras av olika tekniska regleringar. Om man bortser från dessa har de generella bidragen ökat med . De riktade bidragen har ökat med varav bidrag för läkemedelsförmånen svarar för . ersattes utjämningssystem för kommuner och landsting av ett nytt system för kommunalekonomisk utjämning. Syftet, dvs. att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting, är dock oförändrat. Omfördelningen i kostnadsutjämningens olika delar varierar kraftigt och har i vissa fall förändrats kraftigt. Inom individ- och familjeomsorg, som är den delmodell där omfördelningen är störst i relation till nettokostnaderna omfördelades av nettokostnaderna 2004. Enligt hälso- och sjukvårdslagen är det övergripande målet för hälso- och sjukvården en god hälsa och vård på lika villkor för hela befolkningen. Det finns också en allmän prioriteringsregel i hälso- och sjukvårdslagen som lägger fast att den som har det största behovet av hälso- och sjukvården skall ha företräde till vården. Den positiva utvecklingen avseende återstående medellivslängd har fortsatt i och uppgick den till för kvinnor respektive Spädbarnsdödligheten i är den lägsta inom EU med 2,8 barn per 1 000 levande födda . Genomsnittet inom EU var 4,5 barn per 1 000 levande födda under . Av sjukvårdens totala nettokostnader på 2003 används till specialiserad vård, till primärvård (vårdcentraler m.m.) och resten till övrig hälso- och sjukvård. ökning av kostnadsandelen för primärvård som kunde ses under slutet av tycks ha stannat av. Detta trots att mer vård utförs inom öppenvården och att minskningen av vårdtiderna inom slutenvården De avtal mellan staten och och Svenska som ligger till grund för den nationella handlings- planen och tillgänglighetssatsningen löpte ut /05. Dessa har omfattat utvecklingsavtal, resurstillskott och uppföljning inom prioriterade delar av hälso- och sjukvården. finns dock fortfarande inom sjukvården i form av vårdköer och i vissa fall långa väntetider till planerad vård. Det är dessutom fortfarande en minoritet av landstingen, som i praktiken uppfyller den lagstadgade skyldigheten att erbjuda invånarna att välja fast läkarkontakt. Landstingens totala kostnader för läkemedel ökade med ca 2,8 procent och uppgick därmed till ca . åren har kostnadsökningarna för läkemedel dämpats betydligt genom ökad priskonkurrens och att apoteken enligt lag byter ut ett dyrare läkemedel till det billigaste likvärdiga läkemedlet. De totala kostnaderna för tandvården ökade med 12 procent, vilket till stor del berodde på stigande utgifter för det högkostnadsskydd för protetik för personer som infördes Patientavgifterna ökade också kraftigt, även om deras andel av de totala kostnaderna minskade något. Prisökningarna på tandvård har fortsatt, men varierar kraftigt mellan olika vårdgivare och olika Kostnaderna för sådan tandvård som landstingen skall erbjuda vissa kategorier av äldre och funktionshindrade samt personer som behöver tandvård som ett led i en sjukdomsbehandling Av landets invånare är det som får bistånd i Andelen har varit oförändrad under de Däremot har det totala antalet platser i särskilt boende Skr. 2004/05:102 minskat , medan det totala antalet personer som får hemtjänst ökat i ungefär samma omfattning. Problem finns, enligt flera länsstyrelsers tillsyn, med tillgång till platser i särskilt boende. Kostnadsskillnaderna mellan kommunerna för äldreomsorg är mycket stora, såväl när det gäller kostnader i kronor per invånare som i kronor per person med insats. För en person med hjälp i ordinärt boende var exempelvis genomsnittskostnaden i den kommun som låg högst sex gånger så stor som i den kommun som låg lägst. Rekryteringsbehovet är stort inom äldreomsorgen, anställdes drygt 25 000 personer. Regeringen inrättade en kommitté, Kompetensstegen, som skall stödja projekt som kan ge långsiktiga positiva effekter på kvalitetsutveckling och kompetens- försörjning inom vård och omsorg av äldre. Insatser för personer med funktionshinder Kommunernas insatser för personer med funktionshinder fortsätter att öka. fick cirka 48 000 personer insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), en ökning . fick cirka 21 000 personer () insatser enligt socialtjänstlagen (SoL), en ökning . Kommunernas kostnader har ökat med till . De icke verkställda besluten och domarna enligt LSS och SoL har minskat i antal men problemet kvarstår. Besluten om kontaktperson utgör den överlägset största andelen av de icke verkställda besluten enligt LSS, ca hälften. Det orsakas till viss del av att det är svårt för kommunerna att rekrytera kontaktpersoner och ledsagare för funktionshindrade. Lagändringen, som trädde i kraft , och som innebär att kommunerna kan föreläggas en sanktionsavgift för icke verkställda domar har fått till effekt att kommunerna arbetar mer effektivt med att verkställa domar. Sanktionsavgifter i storleksordningen utdömdes . individ- och familjeomsorg (IFO) har till uppgift att i olika former stödja, hjälpa och skydda utsatta grupper i samhället. Mer än en halv miljon människor har kontakt med individ- och familjeomsorgen. Merparten av insatserna går till människor med ekonomiska problem. Kommunernas kostnader för hela individ- och familjeomsorgen i fasta priser har i stort sett varit oförändrade . uppgick kostnaderna för IFO till . köptes verksamhet för , en ökning jämfört med . vände utvecklingen avseende ekonomiskt bistånd. Kostnaderna för socialbidrag ökade . Målet att halvera socialbidragsberoende kommer därmed inte att uppnås. Kostnaderna för missbrukarvården ökade . 2004/05:102 konstaterar också att eftervården för missbrukare är eftersatt och att det förekommer brister i vårdkedjan. En tydlig trend är att allt fler insatser inom barn- och ungdomsvården ges utan biståndsprövning. Barnomsorg, skola och vuxenutbildning Drygt hälften av landets kommuner har tagit initiativ till egna utvärderingar i relation till de mål som finns i läroplanen för förskolan. Föräldrar är i hög grad nöjda med den omsorgsform deras barn deltar i och internationella undersökningar framhåller den svenska förskolan i kvalitetshänseende som ledande bland världens länder. Andelen inskrivna barn i förskola och familjedaghem har successivt ökat och var 2004, av 1-5 En del av ökningen går att hänföra till de reformer som har genomförts som maxtaxa, rätt för barn till föräldralediga och arbetslösa föräldrar till förskolan och allmän förskola för 4- och 5- åringar. hade av barnen plats i skolbarnomsorg. Det genomsnittliga antalet barn per avdelning och personaltätheten var oförändrad i förskolan. I hälften av grupperna fanns mellan 16 och 20 barn och personaltätheten var 5,4 barn per års- arbetare i genomsnitt. Gruppstorlekarna i fritidshemmen har ökat och personaltätheten har var antalet barn per årsarbetare 18,2 vilket är oförändrat jämfört med föregående år. Spridningen i gruppstorlekar, personaltäthet och personalens utbildningsnivå är dock stor. Förskoleklass, grundskola och särskola Av dem som lämnade var behöriga till gymnasieskolan, vilket är en liten minskning jämfört med Resultat visar att slutbetygen i genomsnitt i blir allt bättre, men fortfarande når var fjärde elev inte målen i alla ämnen och det är stora betygsskillnader mellan flickor och pojkar. Variationerna är även stora mellan kommunerna. I internationella undersökningar står sig de svenska elevernas kunskaper ofta relativt bra. Resultaten i matematik och i naturvetenskap visar dock en svag nedgång. Skillnader i prestation mellan skolor och mellan enskilda elever tycks ha ökat över tiden. Det finns också vissa tecken på att den sociala bakgrunden får större betydelse för svenska /04 var bidraget till personalförstärkning tre miljarder uppföljning visar att det fanns 12 000 fler heltidstjänster inom skola (inklusive gymnasieskola) och fritidshem /04 jämfört med /01 om man tar hänsyn till det Uppskattningsvis är 7 740 av dessa tjänster direkt finansierade av det riktade statsbidraget. Lärartätheten uppgick /05 till 8,1 lärare per 100 elever i Skr. 2004/05:102 kommunala grundskolor, vilket är en förbättring i jämförelse med föregående läsår (8,0). Lärartätheten i de fristående skolorna var 7,6 lärare per 100 elever. I gymnasieskolan har elevantalet ökat med /05 jämfört med året innan. Andelen elever som går i en gymnasieskola belägen i en annan kommun än hemkommunen är . Andelen elever som går på de fristående gymnasieskolorna uppgår till , en ökning sedan föregående läsår med drygt en procentenhet. Den genomsnittliga betygspoängen /04 var 14,1 poäng av maximalt 20, vilket är en marginell förbättring jämfört med föregående år. Kvinnorna fick 14,7 poäng och männen fick 13,4 poäng. För elever med utländsk bakgrund var motsvarande siffror 13,7 för kvinnor och 12,6 för män. Gymnasieprogrammen har fortfarande i allmänhet en sned fördelning av män och kvinnor. På de nationella programmen varierar andelen kvinnor från på omvårdnadsprogrammet till på el- och energiprogrammen. Endast två program, naturvetenskaps- och medieprogrammen, hade en relativt jämn könsfördelning. Vuxenutbildningen skall stödja ett flexibelt och livslångt lärande och i ökad utsträckning tillgodose människors behov av lärande utifrån den enskilda individens önskemål, behov och förutsättningar. Under /04 var det totala antalet studerande i den kommunala vuxenutbildningen ca 227 000, vilket är en minskning jämfört med föregående år. Den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen uppgick till . De statliga bidragen uppgick till av de totala kostnaderna för vuxenutbildning. Det riktade statsbidraget fördelas till kommunerna utifrån andelen ej förvärvsarbetande i åldern 2564. Inom den kommunala vuxen- utbildningen var kvinnor och män, ett förhållande som varit relativt . Bland kommunernas och landstingens övriga verksamheter redogörs i skrivelsen för områdena arbetsmarknadspolitik, folkhälsa, miljöpolitik organisation och regional utvecklingspolitik. 2.1Mål för den kommunala ekonomin Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kommunallagen. Kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs av andra juridiska personer. Det innebär att även kommunala företag omfattas av bestämmelsen. I kommunallagen finns även ett balanskrav inskrivet. Balanskravet innebär att kommuner och landsting skall upprätta en budget för varje kalenderår (budgetår) så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om utfallet visar att kostnaderna ett visst år överstiger intäkterna, skall det negativa resultatet motsvaras av ett minst lika stort positivt resultat sammanlagt för de närmast följande två åren (). har även godkänt ett mål för politikområdet Allmänna bidrag till kommuner. Målet är att skapa goda och likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter. Den kommunala sektorn utgör en betydande del av den svenska ekonomin. Den kommunala konsumtionen motsvarar av BNP. Omkring en fjärdedel av det totala antalet sysselsatta finns i den kommunala sektorn. Därtill kommer sysselsatta i kommunalt finansierade verksamheter, som privat producerad utbildning, vård och omsorg. Den kommunala sektorn expanderade kraftigt under 1960- och 1970- talen. Den kommunala konsumtionens andel av BNP ökade från 1980. avtog expansionstakten, men med en ökning i fasta priser med i genomsnitt var den kommunala konsumtionens andel av BNP alltjämnt . Den starka ökningen bröts under krisåren då den kommunala konsumtionen till och med minskade i volym . Utvecklingen vände i slutet av 1990- talet och steg den kommunala konsumtionen åter med i genomsnitt . Försämrad ekonomi medförde att konsumtionsökningen saktade av till . Utvecklingen kan jämföras med den demografiskt betingade efterfrågan på de tjänster som tillhandahålls av den kommunala sektorn. Med oförändrad konsumtionsnivå för olika åldersgrupper ökade den demografiskt betingade efterfrågan . Detta kan jämföras med den kommunala konsumtionen som ökade . kommunala konsumtionen har således ökat mer än vad som är betingat av de demografiska behoven. Det betyder att en större andel av Skr. 2004/05:102 befolkningen utnyttjar de kommunala tjänsterna, och/eller att de personer som omfattas av tjänsterna har fått en ökad insats i form av arbetstimmar etc. Det senare kan betyda att kvaliteten på de kommunala tjänsterna ökat eller att produktiviteten har minskat. Till såväl ökat antal brukare som ökade insatser per brukare bidrar de växande åtaganden som följer av statliga reformer som t.ex. handikappreformen och maxtaxa i barnomsorgen 2002. Medan de demografiskt betingade behoven har ökat i en relativt jämn takt, med i genomsnitt , har den kommunala konsumtionsökningen varierat (se diagram 2.1). Under större delen av understeg den kommunala konsumtionen demografiskt betingade nivå, som överträffades först . har den kommunala konsumtionen ökat mer än den demografiskt betingade efterfrågan. Diagram 2.1 Konsumtion och demografi i sektor K o nsum tio n D em o g rafi 1 9 9 4 1 9 9 6 2 0 0 4 Överföring av läkemedelskostnader från staten till landstingen 1998 är exkluderad. 2.3Förbättrat resultat i kommunsektorn 2004 Såväl kommunerna som landstingen fortsatte att förbättra sina resultat 2004, till ett sammantaget överskott på före Kommunerna redovisade sammantaget ett överskott på och landstingen ett underskott på 0,2 miljarder kronor (diagram 2.2). Kommunerna har därmed redovisat överskott . Landstingen har däremot redovisat underskott . Landstingens ackumulerade underskott sedan balanskravet infördes uppgår till ca . Förra årets underskott är dock det Diagram 2.2 Kommunernas respektive landstingens samlade resultat Resultat före extraordinära poster. Miljarder kronor i löpande priser. Källor: , Kommuner och Landsting samt Diagram 2.3 visar utvecklingen av kommunsektorns resultat uppdelat på olika komponenter i enlighet med kommunala redovisningsprinciper. Perioden har präglats av ett tydligt konjunkturförlopp som medförde en successivt ökande tillväxt i skatteintäkterna och en successivt minskande tillväxt 20022004. De kraftiga kostnadsökningarna 2001 och 2002 dämpades 2003 och 2004 i takt med de försämrade utsikterna som då fanns. Den ökning av skatteintäkterna 2004 som följde av tillväxten i skatteunderlaget var den lägsta . Detta motverkades av en påtaglig dämpning av kostnadsökningen och av skattehöjningar. Resultatutvecklingen påverkades även av vissa tillfälliga inkomstökningar, återbetalning av parkeringsmoms till kommunerna och stora reavinster vid försäljning av mark och fastigheter. Diagram 2.3 Resultatförändring i kommunsektorn Resultat före extraordinära poster. Miljarder kronor i löpande priser. Effekten av regelförändringar i skattesystemet som påverkar det kommunala beskattningsunderlaget har exkluderats. Källor: , Kommuner och Landsting samt . Tabell 2.1 visar kommunernas och landstingens samlade resultat- räkningar, där även resultat efter extraordinära poster framgår. De extraordinära posterna har haft liten betydelse för landstingen men relativt stor betydelse för kommunerna. har posternas sammantagna nettobelopp varit positiva för kommunerna och uppgått till . De har således bidragit till att förbättra balansräkningarna för kommunerna även om fördelningen mellan kommunerna har varit ojämn. En vanlig orsak till att det uppstår extraordinära poster är reavinster vid försäljning av olika tillgångar. Sådana försäljningar bidrar också till att förbättra likviditeten och därigenom det finansiella nettot. Tabell 2.1 Kommunernas och landstingens samlade resultaträkningar Miljarder kronor i löpande priser -295,3 -310,6 -316,1 -140,7 -148,7 -151,2 -0,2 -2,1 -0,5 -0,4 Resultatet före extraordinära poster -7,6 -2,5 -0,2 -7,6 -2,4 -0,2 Kommunernas samlade resultaträkning 2004 är preliminär. Källor: och . Den genomsnittliga kommunala skattesatsen ökade måttligt , med sammanlagt . En bidragande förklaring till detta är de sanktioner mot skattehöjningar som gällde under 19971999. De kommuner och landsting som höjde skatten under dessa år fick det generella statsbidraget sänkt med ett belopp som motsvarade hälften av den intäktsökning som skattehöjningen medförde. Skatterna ökade kraftigt och 2004, sammanlagt med 0,99 procent- enheter. Ökningen 2005 är . Skattehöjningarna över hela perioden motsvarar i ökade skatteintäkter räknat skatteunderlag. Den reala tillväxten i skatteunderlaget, dvs. skillnaden mellan den nominella ökningen av skatteunderlaget och ökningen av löner och priser1 i kommunsektorn, har varierat kraftigt (diagram 2.4). Åren 19982000 var det en relativt kraftig real tillväxt i skatteunderlaget vilket bidrog till den positiva resultatutvecklingen dessa år. Mellan 20022004 var den reala skatteunderlagstillväxten negativ, vilket bidrog till att försämra resultatet. 1 Ett sammanvägt löne- och prisindex för konsumtion enligt nationalräkenskaperna har använts. Detta kan skilja sig något från motsvarande index för kommunala nettokostnader. Diagram 2.4 Utveckling av det kommunala skatteunderlaget Årlig procentuell förändring i löpande priser Effekten av regelförändringar i skattesystemet som påverkar det kommunala beskattningsunderlaget har exkluderats. Källor: och . Den viktigaste komponenten på kostnadssidan är lönekostnaderna. Om lönen per arbetad timme ökar i samma takt som på resten av arbetsmarknaden tar ökade skatteintäkter och ökade kostnader i stort sett ut varandra men om lönerna ökar snabbare i kommunsektorn så slår detta relativt hårt på sektorns ekonomi. har den genomsnittliga timlönen ökat med i kommunsektorn och med på arbetsmarknaden som helhet. Det motsvarar ökade kostnader med ca jämfört med om lönerna hade ökat i samma takt. Det är främst som de kommunala lönerna har ökat snabbare. 2.4Andel kommuner och landsting med positivt resultat ökade 2004 Resultat i enskilda kommuner och landsting ökade andelen kommuner och landsting med positivt resultat (före extraordinära poster). Bland kommunerna ökade andelen från till och bland landstingen ökade andelen från till . Den positiva utvecklingen bröts 2002 då andelen kommuner och landsting med positivt resultat minskade. har andelen kommuner och landsting med positivt resultat åter ökat och uppgår till för kommuner och för landstingen. Diagram 2.5 Andel kommuner och landsting med positivt resultat Källor: och . Skillnader i kommunernas resultat Det finns stora skillnader i kommunernas resultat. Det största redovisade överskottet 2004 uppgår till per invånare och det största underskottet uppgår till per invånare. Tabell 2.2 Fördelning av kommunernas resultat före extraordinära poster 2004 3 001 till 3 500 2 501 till 3 000 2 001 till 2 500 -1 000 till -1 499 1 501 till 2 000 -1 500 till -1 999 1 001 till 1 500 -2 000 till -2 499 501 till 1 000 -2 500 till -2 999 -3 000 till -5 999 Resultaten 2004 är preliminära. Källor: och . Antalet kommuner med större underskott än per invånare uppgick till 24, vilket var en minskning med 27 . Bland de kommuner som redovisade överskott hade knappt hälften ett överskott som understeg . Antalet kommuner med ett överskott som översteg per invånare uppgick till 38. Sämre resultat i kommuner med få invånare Kommuner med färre än 15 000 invånare hade sämre resultat 2004 än Sämst resultat fanns i gruppen med färre än 5 000 Även 2003 hade denna grupp sämst resultat, men inte 2002 då många av kommunerna i gruppen var föremål för insatser från