prop · GS03143 · 2005-03-23 00:00:00 — Enbart möjligheten av och risken för att polisen ex- empelvis låter en avlyssning pågå längre än som egentligen bort ske där- för att intressanta sidouppgifter av lägre kvalitet lämnas, är enligt kommittén tillräckligt för att motivera en regel av innebörd att sådan överskottsinformation inte får användas. Kommittén vill inte göra gäl- lande att polis och åklagare på det sättet brukar missbruka tvångsmedel. Det utesluter dock inte att så kan tänkas bli fallet under annorlunda för- hållanden än vad som f.n. råder i landet (SOU 1984:54 s. 184). När det gäller den praktiska tillämpningen har redovisats några erfarenheter som här är av intresse. har såväl den norska Lundkommisjonen (rapport nr 15 1995-96 till ) som den svenska (SOU 2002:87) påpekat att bristen på klara regler och insyn innebär en risk för att säkerhetstjänsternas bekämpning av brott mot rikets säkerhet prioriteras framför värnet om den enskildes personliga integritet på ett sätt som inte framstår som lämpligt. Lundkommisjonen visade i sin rapport att en stor del av den telefon- avlyssning som den norska säkerhetstjänsten verkställt under efterkrigs- tiden i praktiken ägt rum i brottsförebyggande syfte. Detta hade skett trots att avlyssning varit tillåten endast för att utreda begångna brott och . presenterade liknande slutsatser för de svenska säkerhetstjänsternas del. Enligt vad som fram- kommit har avlyssningen i mycket liten utsträckning resulterat i att redan begångna brott har utretts och beivrats. I den mån så skett torde det ha varit fråga om särskilt allvarlig brottslighet (SOU 2002:87 s. 376). När det gäller den tveksamma tillämpning av bestämmelserna som pekat på kan följande anföras. Problemet synes vara främst att misstanke om brottet olovlig kårverksamhet anförs som grund för hemlig teleavlyssning, att förundersökningar om det brot- tet praktiskt taget aldrig leder till åtal samt att det därav kan dras slutsat- sen att ändamålet med avlyssningen i själva verket inte är att få informa- tion i första hand om det brottet eller om ett annat brott som kan misstän- kas ha begåtts utan om något annat förhållande, oftast i brottsförebyg- gande syfte. Problem av detta slag torde kunna angripas på minst tre sätt. Antingen görs bedömningen att det av den ena eller andra anledningen är så viktigt att tillgodose det faktiska ändamål som legat bakom avlyssningen t.ex. att förebygga viss brottslig verksamhet att det bör godkännas som grund för avlyssning. Då får också de uppgifter som kommer fram användas på samma sätt som i normalfallen. Eller så konstateras att det aktuella brottet, framför allt olovlig kårverksamhet, under normala förhållanden inte har någon praktisk betydelse eftersom lagföring sällan eller aldrig sker. I så fall finns det ingen anledning att lägga brottet till grund för så ingripande tvångsmedel som hemlig teleavlyssning, åtminstone inte om det inte finns särskilda skäl. En tredje möjlighet är att föreskriva och vidta speciella försiktighetsmått i de fall tvångsmedlet ändå tillåts. Så har skett genom införandet av systemet med offentliga ombud, se nedan. Vidare har chefen för uppdragit åt en utredare att presentera förslag till lagstiftning bl.a. om hur nuvarande bestämmelser om reella tvångsmedel kan användas för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet. Förslaget skall avse delar av eller hela Säkerhetspolisens verksamhetsområde. Skulle det under arbetet framgå att delar av den öppna polisen är i påtagligt behov av motsvarande reglering, får förslag lämnas även i den delen (dnr Ju2004/7490/P). Risken för att de hemliga tvångsmedlen används på icke avsett sätt i brottsförebyggande syfte får därför anses liten. Det finns inga indikationer på att uppgifter om andra begångna brott aktivt eftersöks på ett sådant sätt att polis och/eller åklagare försöker vil- seleda domstolen genom att felaktigt påstå att en utredning avser ett helt annat och grövre brott än det man avser att utreda. Skulle ett sådant för- sök trots allt ändå ske och lyckas, har det brustit i prövnings- förfarandet vid domstolen. Domstolen skall, när den tar ställning till en begäran om tvångsmedelsanvändning, försäkra sig om att begäran avser ett konkret brott. Den skall undersöka om syftet med tvångsmedelsan- vändningen kan nås på ett mindre ingripande sätt samt se till att tvångs- medlet används på ett sätt som medför så lite ingrepp som möjligt för den enskilde. Den skall också se till att tvångsmedlet används enbart under tid som kan bedömas nödvändig för att det angivna syftet skall nås. I detta sammanhang skall framhållas att offentliga ombud skall bevaka den misstänktes intressen i tillståndsärendet. Ombudet har möjlighet att bl.a. överklaga beslut om tvångsmedelsan- vändning till högre instans (prop. 2002/03:74, bet. 2003/04:JuU2, rskr. 2003/04:14, SFS 2003:1146). Det saknas skäl att mera allmänt ifrågasätta de brottsbekämpande myndigheterna, domstolarna eller andra kontrollorgan eller att misstänka att bestämmelserna om hemliga tvångsmedel avsiktligt tillämpas på ett sätt som står i strid med gällande regler. Det kan tilläggas att en polis el- ler en åklagare som försöker föra domstolen bakom ljuset i avsikt att kringgå regleringen kan straffas bl.a. för tjänstefel. ett tillstånd, som meddelats i enlighet med bestämmelserna, utnyttjas på Prop. 2004/05:143 ett sätt som inte är förenligt med bestämmelserna. Regeringen anser därför att risken för missbruk inte är en faktor som i sig bör begränsa möjligheten att använda överskottsinformation för Det är angeläget att lagstiftningen tillhandahåller ett gott skydd för den Själva utövandet av hemliga tvångsmedel kan inne- bära ett intrång i den enskildes privatliv och kan därför uppfattas som Hemliga tvångsmedel bör mot den bakgrunden an- vändas endast med stor försiktighet och på ett sådant sätt att den enskilde inte utsätts för onödig skada eller olägenhet. Detta återspeglas i den nu- varande lagstiftningen; hemliga tvångsmedel får tillgripas först om någon skäligen kan misstänkas för vissa allvarligare typer av brott och det krävs vidare bl.a. att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Hänsynen till den enskildes integritet kan i och för sig också vara ett skäl att begränsa användningen av den information som kommer fram vid användningen av tvångsmedlen. Till de skyddsvärda integritetsintres- sena kan emellertid enligt regeringens mening inte räknas intresset hos den som har begått ett brott att inte avslöjas som brottsling. av information som har kommit fram vid användandet av hemliga tvångsmedel för utredning av brott utgör därmed ingen ytterligare integ- Regeringen anser därför, i likhet med Justitiekanslern och Datainspektionen, att hänsynen till den personliga integriteten inte utgör skäl att begränsa användningen av överskottsinformation för utred- ning om brott. Det gäller oavsett om överskottsinformationen avser den som var föremål för tvångsmedelsanvändningen eller någon annan. Artikel 8 i innehåller inget förbud mot att använda överskottsinformation för att utreda och bevisa brott. har inte gjort gällande att en sådan användning är otillåten. lens praxis framgår tvärtom att varje stat har utrymme att bestämma om och i vad mån ett intrång är nödvändigt för något av de i artikeln angivna skyddsintressena, såsom t.ex. intresset av att förebygga och utreda brott. Inte heller innehållet i artikel 6 ger anledning att inskränka rätten att använda överskottsinformation för brottsutredningsändamål. Bör användningen av överskottsinformation ändå begränsas? Regeringen har ovan konstaterat att varken risken för missbruk eller in- tegritetsintresset i sig utgör skäl för att begränsa användningen av överskottsinformation om brott för brottsutredningsändamål. har regeringen bedömt att inte heller motiverar en Såsom framgår av promemorian synes emellertid de brottsbekämpande myndigheterna inte ha något generellt behov av att använda överskottsin- formation som bevis. Från myndighetshåll har det bl.a. uppgetts att det allmänt sett och från olika utgångspunkter inte anses som rimligt att åbe- ropa uppgifter från hemlig teleavlyssning för att bevisa exempelvis ett snatteri eller en ringa misshandel. Saken har i något sammanhang ut- tryckts som att det finns en etisk gräns för när sådan användning bör komma i fråga. I promemorian har vidare uttalats att frågan om användning av överskottsinformation som bevisning i viss mån är kontroversiell; från olika håll hävdas att en viss restriktivitet under alla förhållanden bör iakttas och att det ibland kan finnas skyddsintressen som, även om de inte är särskilt påfallande, ändå bör beaktas. Att då ändå tillåta en användning som inte ens efterfrågas eller kommer att utnyttjas av de brottsutredande myndigheterna, och som det därför inte finns något egentligt behov av saknar enligt promemorian fog. I promemorian har därför föreslagits vissa begränsningar i möjligheterna att använda överskottsinformation. Regeringen har i lagrådsremissen sagt sig dela promemorians bedömning att de brottsbekämpande myndigheterna inte har något egentligt behov av att generellt kunna använda överskottsinformation. I lagrådsremissens förslag har därför tagits in bestämmelser som begränsar möjligheterna att använda överskottsinformation vid utredning om mindre allvarliga brott. Bestämmelserna har getts formen av ett förbud mot att inleda förundersökning eller motsvarande utredning på grund av överskottsinformation. Lagrådet har uttalat att de förslagna begränsningarna kan vara svåra att tillämpa och att det därför bör krävas starka skäl för att införa dem. Lagrådet har ifrågasatt om de skäl som har åberopats i lagrådsremissen är tillräckliga för att motivera begränsningarna. Regeringen anser dock fortfarande att övervägande skäl talar för att begränsa användningen av överskottsinformation vid utredning om mindre allvarliga brott. På de skäl som har angetts i promemorian kan det inte anses vare sig rimligt eller ändamålsenligt att generellt tillåta att överskottsinformation används vid utredning om mindre allvarliga brott. Risken för sådana tillämpningsproblem som Lagrådet har pekat på torde dessutom vara liten. Regeringen vidhåller därför sin uppfattning att möjligheterna att använda överskottsinformation för utredning om mindre allvarlig brottslighet bör begränsas. Regeringen återkommer i det följande till hur begränsningarna bör utformas. Hur bör användningen av viss överskottsinformation begränsas? I promemorian föreslås att användningen av överskottsinformation som rör mindre allvarlig brottslighet skall begränsas genom ett förbud att an- vända uppgifterna som bevisning i domstol. Regeringen kan konstatera att promemorians förslag inte står i över- ensstämmelse med de i svensk rätt grundläggande principerna om fri be- visprövning och fri bevisvärdering. Dessa principer kommer till uttryck i 35 kap. 1 § RB. Där föreskrivs att rätten, efter samvetsgrann prövning av allt som förekommit, skall avgöra vad som är bevisat i målet. En konse- kvens av det är att det inte finns med få undantag, såsom be- stämmelsen i 36 kap. 5 § RB några begränsningar i bevismöjligheterna med hänsyn till en viss beviskällas art. Det bakomliggande syftet med regleringen är att så långt som möjligt uppnå ett materiellt riktigt resultat. Enligt regeringens mening bör det krävas mycket starka skäl för att göra undantag från de nämnda principerna. Redan detta ger anledning att vara tveksam till promemorians förslag i denna del. Mot promemorians förslag kan såsom Riksåklagaren har påtalat även invändas att det kan leda till tillämpningssvårigheter. Eftersom be- visförbudsregeln bara skulle gälla vid brottslighet av mindre allvarligt slag skulle rätten i vissa fall tvingas göra en förhandsbedömning av olika rubriceringsfrågor eller av straffvärdet av den åtalade gärningen. skulle dessa prövningar behöva ske redan innan huvudförhandling i må- let. Det finns en risk för att detta skulle uppfattas som att rätten tagit ställning i målet på förhand. En annan invändning mot promemorians förslag är att begränsningen i möjligheterna att använda överskottsinformation kommer först i ett sent skede av det rättsliga förfarandet. Förslaget får till följd att polis och åklagare kommer att vara skyldiga att utreda förekommande brottsmiss- tankar även när dessa grundar sig enbart på överskottsinformation som inte får läggas fram som bevisning i domstol och ett eventuellt åtal avse- ende brottet därför aldrig skulle kunna bifallas. Enligt regeringens mening är det rimligare att en begränsning av möj- ligheterna att använda överskottsinformation får slå igenom redan när brottsmisstankarna uppkommer. Regeringen föreslår därför att det nor- malt inte skall vara möjligt att inleda förundersökning eller motsvarande utredning angående mindre allvarlig brottslighet, om brottsmisstanken grundar sig på överskottsinformation. Normalt torde detta leda till att sådana brottsmisstankar aldrig leder till åtal och att någon rättegång där- för inte blir aktuell. Därmed finns det inte heller något påtagligt behov av en sådan bevisförbudsregel som föreslogs i promemorian. En sådan utredningsbegränsning som regeringen föreslår bör dock, som har nämnts, uppställas enbart när det är fråga om mindre allvarlig brottslighet. Brott som kan ge enbart böter, t.ex. hemfridsbrott, vårdslös- het i trafik och skatteförseelse, bör enligt regeringens mening omfattas av begränsningen. Detsamma gäller brott som kan ge böter eller fängelse , t.ex. ringa misshandel, snatteri, ofredande och olovligt brukande. Det kan anföras skäl för att låta begränsningen gälla även när misstanken avser brott där maximipåföljden är något högre, t.ex. sexuellt ofredande eller trolöshet mot huvudman, under förutsätt- ning att brottet i det enskilda fallet har ett lågt straffvärde. Enligt re- geringens mening talar dock övervägande skäl för att avgränsningen av de fall där en brottsutredning skall kunna inledas på grund av överskottsinformation bör göras på samma sätt som vad som gäller i normalfallet för häktning, dvs. det skall vara föreskrivet fängelse eller däröver för brottet och det skall dessutom kunna antas att brottet inte föranleder endast böter. I undantagsfall kan det finnas skäl att utreda misstankar om brott som i och för sig faller in under den angivna begränsningsregeln. Så kan vara fallet om det finns anledning att anta att utredningen om brottet kan leda till att annan, mera allvarlig brottslighet avslöjas. Regeringen föreslår därför att misstankar om brott av mindre allvarligt slag alltid skall kunna föranleda förundersökning, om det finns särskilda skäl för det. geringen återkommer i författningskommentaren till frågan om när så- Prop. 2004/05:143 dana särskilda skäl kan anses föreligga. 6.2Förundersökningsbegränsning av brottsutrednings- skäl Regeringens bedömning: Det bör inte vara möjligt att lägga ned en förundersökning som inletts med stöd av uppgifter som utgör överskottsinformation enbart därför att en fortsatt utredning skulle vara till men för den utredning där uppgiften kommit fram. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att en förundersök- ning som inletts med stöd av uppgifter som är överskottsinformation skall kunna läggas ned, om fortsatt utredning skulle vara till men för den utredning där uppgiften kommit fram. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som uttalat sig särskilt i denna del är , och Säkerhetspo- lisen positiva till promemorians förslag. Förslaget har ifrågasatts av JO. och har påtalat att den nedlagda förun- dersökningen bör återupptas när risken för skada för den ursprungliga utredningen upphör. Riksåklagaren har avstyrkt förslaget. Skälen för regeringens bedömning: I en utredning om ett allvarligt brott kan det komma fram uppgifter som talar för att ett annat, inte lika allvarligt brott har begåtts. Uppgifter under teleavlyssning i en mordut- redning kan t.ex. ge anledning att anta att en person har begått en stöld. Undantagsvis kan särskilda utredningsåtgärder som avser stöldbrottet medföra risk för att den hemliga tvångsmedelsanvändningen röjs. I pro- memorian föreslås därför att en förundersökning som inletts med stöd av uppgifter som är överskottsinformation skall kunna läggas ned, om fort- satt utredning skulle vara till men för den utredning där uppgiften kom- mit fram. Regeringen anser att promemorians förslag inte bör genomföras. När förundersökningsbegränsning inte kan komma i fråga enligt gällande regler är som JO anfört den rimliga åtgärden i dessa fall i stället att dröja med utredningen till dess risken för men har upphört. Gällande rätt ställer endast i mycket begränsad utsträckning, t.ex. i fråga om ungdomsbrott och brott riktade mot unga, upp uttryckliga tidsfrister för förundersökning och lagföring. För övriga förundersökningar gäller att en sådan undersökning skall bedrivas skyndsamt (23 kap. 4 § RB). En förundersökning kan då teoretiskt sett pågå fram till preskription. I praktiken torde det i nu aktuella fall aldrig bli fråga om något längre dröjsmål, eftersom hemliga tvångsmedel endast används . Regeringen delar därför JO:s bedömning att skyndsamhetskravet i dessa fall inte utgör något hinder mot att dröja med utredningen. Ett uppskov med utredningen avseende det andra brottet framstår från brottsbekämpningssynpunkt som en lämpligare lösning än ett nedläggande av utredningen. Den i promemorian föreslagna bestämmelsen om nedläggning av förundersökningen bör alltså inte Prop. 2004/05:143 införas. 6.3Användning av överskottsinformation om förestå- ende brott för brottsförebyggande ändamål Regeringens förslag: Om det vid användning av hemliga tvångsme- del kommer fram uppgifter om förestående brott, skall uppgifterna få användas för att förhindra brott. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig särskilt i denna del, och Säkerhetspolisen, är positiva till att överskottsinformation om förestående brott utan inskränkning skall få användas för att förhindra brottet. Skälen för regeringens förslag: Ett annat slag av överskottsinforma- tion som kan komma fram vid hemlig tvångsmedelsanvändning är upp- gifter om förestående brott. Som exempel kan nämnas att det vid hemlig teleavlyssning i en utredning om förberedelse till grovt narkotikabrott framgår att en person avser att göra ett rån eller ett inbrott i en affär. Det framgår inte hur långt denne hunnit i förberedelserna, men det lämnas så specificerade uppgifter beträffande plats och tänkbart stöldbyte att polisen kan anta att brott kommer att begås. Intresset av att förhindra brott framstår som ännu starkare än intresset av att utreda och lagföra redan begångna brott. När frågan har diskuterats har därför aldrig heller ifrågasatts om polisen skall få använda överskottsinformation i sådant syfte. Regeringen finner därför inte skäl att begränsa polisens möjligheter att använda överskottsinformation för att förhindra förestående brott. 6.4Användning av överskottsinformation vid förutred- ning och underrättelseverksamhet Regeringens bedömning: Användningen av överskottsinformation vid förutredning och underrättelseverksamhet bör inte begränsas i för- hållande till vad som gäller . Det är inte lämpligt att lagreglera användningen av överskottsinformation vid dessa verksamheter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: JO tillstyrker bedömningen att användningen av överskottsinformation vid förutredning och underrättelseverksamhet inte bör lagregleras. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i avsnitt 6.1 och 6.3 diskuterat om överskottsinformation bör få användas för att utreda brott och förhindra förestående brott. En annan fråga är om överskottsin- formation bör få användas av de brottsbekämpande myndigheterna i så- dan verksamhet som inte avser utredning eller förhindrande av brott men som ändå har till syfte att beivra eller förhindra brott. Frågan blir, när- mare bestämt, om överskottsinformation bör kunna användas vid s.k. förutredning samt säkerhets- och kriminalunderrättelseverksamhet. När de uppgifter om brott som kommer till polisens kännedom inte ger tillräckligt underlag för ett beslut om inledande av förundersökning, kan de ibland ge anledning till kompletterande åtgärder, t.ex. genom att poli- sen införskaffar vissa upplysningar. Sådana kompletterande åtgärder kallas förutredning. En sådan utredning bör hållas inom mycket snäva ramar och det skall vara fråga om punktvisa åtgärder som syftar till att genom en begränsad komplettering av kända eller påstådda förhållanden berika beslutsunderlaget i förundersökningsfrågan. Utredningen bör inte under några förhållanden sträcka sig längre än vad som krävs för att ett beslut i frågan om förundersökning skall inledas eller inte. Det får inte vidtas några åtgärder som har karaktär av brottsutredning och tvångsme- delsanvändning kan således inte komma i fråga. Enligt JO bör utred- ningen ses som ett led i tillämpningen av bestämmelserna i 23 kap. 1 § RB om inledande av förundersökning (JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s. 98 ff.). Ett exempel på en förutredningsåtgärd är när polisen efter att ha fått en uppgift om ett påstått brott vänder sig till en målsägande för att få vissa muntliga uppgifter. Polisen och andra myndigheter som bedriver underrättelseverksamhet kan också samla in, bearbeta eller analysera uppgifter som senare kan ha betydelse för att utreda och beivra eller förhindra brott. Denna verksam- het som kallas förspaning eller underrättelseverksamhet går i korthet ut på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad brottslighet har förekommit, pågår eller kan antas inträffa. Det framtagna underrättelse- materialet kan läggas till grund för t.ex. beslut om att inleda förunder- sökning eller beslut om att vidta särskilda åtgärder för att förebygga, för- hindra eller upptäcka brott. Verksamheten är i princip oreglerad. Av arti- kel 8 i torde därmed följa att åtgärder som utgör intrång mot en enskilds privat- och familjeliv, hem och korrespondens inte är tillåtna. De befogenheter som myndigheterna har är följaktligen begränsade. Straffprocessuella tvångsmedel får inte tillgripas. De åtgär- der som kan bli aktuella kan dock vara av integritetskänslig karaktär. Vad det kan bli fråga om är framför allt att inhämta uppgifter genom att göra iakttagelser på offentliga platser eller använda allmänna eller egna källor. Underrättelseverksamhet som inte bedrivs av Säkerhetspolisen be- nämns kriminalunderrättelseverksamhet. inriktas krimi- nalunderrättelseverksamheten mot grov och organiserad brottslighet. Ut- vecklingen går dock enligt mot att sådan verksamhet används även i arbetet med att förebygga och uppdaga mängdbrottslig- het. Regeringen ser inte heller anledning att i denna del göra skillnad mel- lan överskottsinformation, som kommit fram vid användning av hemliga tvångsmedel, och annan information som de brottsbekämpande myndig- heterna har tillgång till. Användningen av överskottsinformation inom ramen för förutredning och kriminalunderrättelseverksamhet bör därför inte begränsas. En särskild fråga är om myndigheternas rätt att använda överskottsin- formation vid förutredning och kriminalunderrättelseverksamhet behöver slås fast i lag. I promemorian har uttalats att detta inte är nödvändigt. har uttalat en liknande uppfattning. Regeringen ansluter sig till den Prop. 2004/05:143 uppfattningen. De aktuella verksamheterna är till skillnad från förun- dersökningsverksamhet i princip oreglerade. Till detta kommer att de befogenheter som står de brottsbekämpande myndigheterna till buds i dessa verksamheter är mycket begränsade och att myndigheterna inte har möjlighet att inom ramen för dessa verksamheter vidta några ingripande åtgärder. Det finns därför knappast fog att reglera enbart användning av överskottsinformation i verksamheterna. 6.5Behandling och annan användning av uppgifter vid förutredning och underrättelseverksamhet