prop · GS03116 · 2005-03-24 00:00:00 — Regeringen anser också att det är rimligt att det är genom- snittskostnaden för samtliga barn med barnomsorg som används. Även kostnaden för spädbarnsutrustning, som utredningen konstaterar, bör anses ingå i normalkostnaden för barn. Även om spädbarnsutrustning till stora delar införskaffas före barnets födelse och alltså innan under- hållsstöd börjar betalas ut anser regeringen att man vid beräkningen av barns normalbehov inte kan bortse från denna kostnad. Bilden av vad barn kostar blir annars orealistiskt låg. Kostnad för t.ex. barnvagn och spjälsäng ingår också i det schablonbelopp som används när underhålls- bidrag beräknas enligt . Kostnaden för spädbarnsutrustning enligt schabloner bör fördelas . Kostnaderna för barn och ungdomar kan naturligtvis variera från familj till familj. Exempel på detta är kostnaden för barnomsorg samt netto- kostnaden för barnets andel i boförälderns bostadskostnad. Kostnader för t.ex. semester, resor till anhöriga, husdjur, speciella fritidsintressen, musikinstrument eller musikundervisning ingår inte i den av utredningen beräknade kostnaden för barns och ungdomars normalbehov. mindre men återkommande kostnader förknippade med barn ingår inte Prop. 2004/05:116 heller i beräkningarna. De flesta barn åker på utflykt med dagis eller skolan vilket medför merkostnader för matsäck. I beräkningarna ingår inte heller kostnader för dator, skrivare eller Internetabonnemang eller merkostnader för eventuella handikapp, allergier eller sjukdomar. I likhet med utredningen anser regeringen att det ovan anförda talar för ett tillägg av något slag till det ovan framräknade normalbeloppet för barn och ungdomar. måste man ta i beaktande att även många barn med sammanboende föräldrar lever med små ekonomiska resurser. Detta talar för en viss försiktighet. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen i likhet med utred- ningen att det är rimligt att det framräknade normalbeloppet för barn och ungdomar påförs ett belopp om . Den sammanlagda normalkostnaden för ett barn De ovan förda resonemangen leder fram till de månadskostnader för barn och ungdomar i olika åldrar som framgår av tabellen nedan. Utgångs- punkten är att halva kostnaden löper på den bidragsskyldiga föräldern och att det är denna del som underhållsstödet skall täcka. Vidare har all- mänt barnbidrag, förlängt barnbidrag och studiebidrag beaktats. Tabell 1 Den sammanlagda normalkostnaden för ett barn, belopp i kronor 2002 *Avser barn födda under tredje eller fjärde kvartalet. För övriga barn är beloppet som regel lägre. **Beräkningarna har gjorts utifrån de förhållanden som gällde 2002. Studiebidrag utges med i stället för nio (källa: SOU 2003:42 s. 131, beräkningar av skäliga levnadskostna- der) Utredningens beräkningar (jfr tabell 1) visar att normalkostnaden för barn sedan barnbidrag och studiebidrag har beaktas varierar från till och att det nuva- rande underhållsstödets belopp överstiger vad stödet är avsett att täcka för barn i åldrarna . För barn i åldrarna täcker stödet emellertid inte halva normalkostnaden efter avdrag för barnbidrag och studiebidrag. Detta talar för att stödet skulle behöva höjas endast för de äldre barnen i systemet. Det faktum att vissa av kostnaderna för barnet ökar med stigande ålder kompenseras i viss mån av att kostnaderna för barnomsorg då minskar. Men kostnaderna jämnas trots det inte ut mellan barn i olika åldrar. är en omständighet som talar för att stödet bör differentieras beroende på En konsekvens av att differentiera underhållsstödet utifrån barnets be- räknade normalkostnad torde bli att det nuvarande underhållsstödet på skulle behöva sänkas för de yngre barnen. har avrått från en differentiering av stödet med motiveringen att det skulle innebära en sänkning av stödet för av de barn som finns i systemet. nämnden i kommun förordar dock en differentiering då det bättre skulle överensstämma med barns kostnader och därför skulle upp- fattas som mer rättvist. universitet är positiv till en differentiering då det skulle överensstämma med hur kostnader för barn fördelas över tiden enligt regler om underhållsskyldighet. En differentiering skulle vidare enligt fakultetsnämnden ligga i linje med att det är barnets behov som skall Ett så kallat differentierat underhållsstödsbelopp kan emellertid enligt regeringens mening ge upphov till diskussion om att olika barn inom systemet är olika värda. Ett differentierat underhållsstöd väcker också frågeställningar huruvida en bidragsskyldigs överskott skall fördelas pro- portionerligt mellan dennes barn eller om barnen har rätt till lika stora andelar av överskottet, oavsett ålder. En differentiering av stödet skulle dessutom leda till ökade administrationskostnader. Ett enhetligt belopp innebär visserligen att beloppet vissa år är högre än de kostnader det är avsett att täcka. Argument har i olika sammanhang framförts att utgångspunkten bör vara att boföräldern de år stödet objek- tivt sett är för högt, lägger undan en del av stödet för att använda under de år då stödet objektivt sett är för lågt. Detta förhållande torde dock en- ligt regeringen för flertalet ensamstående föräldrar vara förknippat med Flera utredningar har visat att 1990-talets ekonomiska kris drabbade barn till ensamföräldrar relativt hårt (se bl.a. Välfärdsbokslutet SOU 2001:55 och 2001:79 och Rädda Barnens studie Barns ekonomiska ut- satthet årsrapport ). Det är också tydligt att barnen och deras fa- miljer drabbades hårdare av den ekonomiska nedgången än vuxna utan barn. Departementspromemorian Ekonomiskt utsatta barn (Ds 2004:41) visar också att barn till ensamstående mammor löper större risk än andra barn att bli ekonomiskt utsatta. levde (eller 88 000) av samtliga barn till ensam- stående föräldrar med en disponibel inkomst av medianinkomsten för befolkningen.1 Detta kan jämföras med att mot- svarande andel för barn till sammanboende var (eller 148 000 Andelen barn i ensamförälderfamiljer som har en låg ekonomisk standard har ökat från (Ds 2004:41 s. 22). Studier visar vidare att ensamstående med barn får en betydande del av sin försörjning från den ekonomiska familjepolitiken och då främst de behovsprövade bidragen (se RFV Analyserar 2003:11 1 Beräkning av barnens inkomst görs så att barn och vuxna inom samma hushåll beräknas ha samma inkomst efter en justering av hushållets sammanlagda försörjningsbörda. Resultat-indikatorer för den ekonomiska familjepolitiken s. 9 och 21). 2004/05:116 Det är därför fördelningspolitiskt träffsäkert att höja underhållsstöds- beräkningar visar också att inkomststandarden2 är lägre för de hushåll med yngre barn som finns inom underhållsstöds- systemet (se diagram 1 nedan). Detta gäller oavsett föräldrarnas kön och oavsett om boföräldern är ensam- eller sammanboende. Enligt regeringen talar detta förhållande mot en höjning av underhållstödsbeloppet endast för de äldre barnen. Diagram 1 Disponibel medel- och medianinkomst i kronor per konsumtionsenhet för barn i olika åldrar i underhållsstödssystemet 2002 Ekonomiska skillnader mellan olika grupper av barn kan inte åtgärdas endast genom en höjning av underhållsstödet. Underhållsstödet är dock ett mycket viktigt stöd för barn i familjer med en ensamstående förälder. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte är lämpligt att diffe- rentiera underhållsstödsbeloppet. Utifrån de beräkningar som gjorts anser regeringen i stället att det är rimligt att höja underhållsstödet för samtliga barn oavsett ålder. Det nuvarande underhållsstödsbeloppet täcker hälften av normalkost- naden för de allra flesta barn inom systemet. Det bör i detta sammanhang framhållas att regeringen inte har någon önskan att omdefiniera under- hållsstödets syfte. Flera studier har emellertid visat att många ekonomiskt utsatta barn lever i hushåll som är mottagare av underhållsstöd. Reger- ingen anser därför att det trots allt finns anledning att höja underhållsstö- det för att förbättra förhållandena för ekonomiskt utsatta barn. En höjning med får därför anses vara motiverad utifrån barnets normalbehov. En sådan höjning kan också motiveras med hänsyn till den bidragsskyldige förälderns återbetalningsskyldighet. För att höjningen av underhållsstödet inte skall medföra att återbetalningsbeloppet blir högre per barn och månad för alla bidragsskyldiga föräldrar, före- slår regeringen att även den bidragsskyldiges grundavdrag skall höjas (se mer om detta i avsnitt 6.1). 2 Med inkomststandard avses hushållets disponibla inkomster per konsumtionsenhet. innebär att justeringar av inkomsten har gjorts med hänsyn till att det finns stordriftsfördelar med flera vuxna i hushållet och att barn har ett annat konsumtionsbehov än vuxna. För barn som det utges underhållstöd för med anledning av ett växelvis Prop. 2004/05:116 boende, innebär höjningen att underhållsstödets belopp kan bli maximalt för var och en av föräldrarna. Detta belopp skall sedan minskas med halva det belopp som respektive förälder skulle ha varit skyldig att betala om ett återbetalningsbelopp hade fastställts (hälf- ten av det s.k. fiktiva återbetalningsbeloppet). Regeringens bedömning: Underhållsstödet bör även i fortsättningen anges i kronor. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: och tillstyrker utredningens bedömning men vill understryka vikten av att beloppet kontinuerligt ses över och vid behov justeras utifrån ändrade konsumtionsmönster och prisförändringar. anser att underhållsstödet bör indexeras i likhet med underhållsbidrag och barn- pension. anser att stödet bör värdesäkras om det kom- mer att understiga hälften av normalkostnaden för ett barn. Skälen för regeringens bedömning: I flera sammanhang har frågan väckts om det finns skäl att införa en indexering av underhållsstödet för att förhindra att stödet urholkas beloppsmässigt. En direkt indexering med koppling till prisbasbeloppet eller konsu- mentprisindex (KPI) skulle medföra att underhållsstödet på samma sätt som underhållsbidrag och efterlevandestöd till barn justeras för föränd- ringar i det allmänna prisläget. Ett problem med att knyta underhållsstödet till ett sådant index är emellertid att man då inte tar hänsyn till utvecklingen för kostnaden av barnets normalbehov. De levnadskostnader som ingår i underhållsstödet kan sägas motsvara varukorgar med produkter som anses nödvändiga för att uppnå en viss levnadsnivå. Innehållet i en sådan varukorg ändras med tiden, i takt med att människors behov förändras, produktutveckling m.m. Ett exempel på detta är de ändringar som skett av be- räkningar av skäliga hushållskostnader. ingår också så- dant som t.ex. mikrovågsugn, kostnad för mobiltelefon och mobiltele- fonsamtal. Mot en indexering talar dessutom att prisbasbeloppet och KPI består av en sammanvägning av prisutvecklingen för många olika produktgrup- per, där vissa, t.ex. bensin och tobak, enligt regeringens bedömning inte ingår i barnets normalbehov. Det finns därför en risk för att förändringar i prisbasbeloppet och KPI inte ger en korrekt bild av hur priset på de produkter som ingår i normalbehovet utvecklats. Ytterligare en nackdel med att knyta underhållsstödet till prisbasbelop- pet eller KPI är att underhållsstödets nivå är beroende av förändringar i det allmänna barnbidraget och studiehjälpen samt i barnomsorgskostna- derna. Sådana förändringar kan svårligen fångas upp med hjälp av ett index. Ett alternativ till att knyta underhållsstödet till KPI vore möjligen att Prop. 2004/05:116 använda sig av del-KPI eller s.k. del-index. Del-KPI används vid bl.a. uppräkningen av beräkningar av skäliga levnadskost- nader. En sådan ordning löser dock inte problemet med att måtten på en skälig levnadsnivå förändras över tiden. En annan variant av indexering är att låta underhållsstödet följa löne- utvecklingen. En löneindexering skulle innebära att även barn till sär- levande föräldrar på samma sätt som barn med sammanboende föräldrar får del av en förälders standardökning när denne har en positiv reallöne- utveckling. Regeringen anser dock inte att en sådan lösning kan förordas. Underhållsstödets uppgift är ju att tillförsäkra barnet en viss konsum- tionsstandard. Inkomstförändringar påverkar inte i sig den garanterade standarden. I stället är det bedömningar av vad som är en rimlig levnads- nivå som bestämmer beloppet. Sådana prövningar bör göras med ut- gångspunkt i de förhållanden och värderingar som gäller vid varje till- fälle. Att då låta löneutvecklingen i samhället styra nivån på stödet fram- står inte som lämpligt eller ändamålsenligt. Ytterligare ett alternativ är att behålla dagens ordning med ett fast krontalsbelopp. Med en sådan lösning blir det enklare för den enskilde att förstå systemet än om beloppet knyts till ett index. Vidare kommer man i från problemet med att index inte beaktar att behoven kan förändras över tiden. Regeringens bedömning: Underhållsstödet bör även i fortsättningen betalas ut i förskott. Däremot bör datum för när stödet skall kunna lyftas flyttas fram från den 20:e i utbetalningsmånaden till den 25:e . Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens be- dömning. Utredningen föreslår att underhållsstödet i fortsättningen skall betalas ut den sista i utbetalningsmånaden. Remissinstanserna: (), , och Statskontoret tillstyrker utredningens förslag. ställer sig tveksamma till förslaget. och Föreningen föräldrar avstyrker utredningens förslag då många barnfamiljer med små margi- naler har behov av att få stödet än övriga inkomster. Riks- skatteverket anser att utbetalning bör ske den 20:e i den månad som stö- det avser och inte som utredningen föreslår, förskottsvis den före den månad som stödet avser. En sådan förskjutning av ut- betalningstidpunkten skulle göra det lättare för bidragsskyldiga att full- göra sin återbetalningsskyldighet. Bakgrund: Underhållsbidrag skall som regel betalas i förskott för ka- lendermånad (7 kap. 7 § första stycket ). För barnpension och efterlevandestöd till barn, bostadsbidrag och all- mänt barnbidrag gäller att utbetalning sker samma månad som bidraget avser, dvs. barnbidrag för augusti betalas ut , bostadsbi- drag för augusti samt barnpension och efterlevandestöd till barn för augusti den 19 eller beroende på födelsedatum. () har tidigare framfört förslag om att un- derhållsstödets utbetalningstidpunkt skall flyttas fram till den 20:e i den månad som stödet avser (se RFV Anser 1998:9 och skrivelse till Social- departementet dnr S2001/1223/SF). RFV:s förslag har beaktats av utred- ningen. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att den nuva- rande utbetalningstidpunkten för underhållsstödet har vissa nackdelar. Underhållsstödet är visserligen inte ett förskott på underhållsbidrag utan ett samhällsstöd som utges till barn och där den bidragsskyldige skall fullgöra återbetalning till staten enligt särskilda regler. Dock måste underhållsbidragets och underhållsstödets funktion sägas vara den- samma. Båda har till syfte att täcka kostnaderna för barnets försörjning. Utbetalning i förskott tillgodoser barnets intresse av att fortlö- pande få stöd för sin försörjning allt eftersom behov uppkommer. Att, som föreslår, låta ett stöd som avser den löpande försörj- ningen utbetalas i slutet av den månad som stödet hänför sig till kräver, enligt regeringen, starka skäl. Vid avvägningen mellan de intressen som här gör sig gällande anser regeringen att barnets intresse av att kunna få stöd i förskott och intresset av samordning med reglerna i väger tyngst. Stödet bör alltså, enligt regeringens bedömning, även fort- sättningsvis betalas ut i förskott. En annan fråga är vilket datum stödet bör kunna lyftas. Dagens utbe- talningsregel skapar problem både för den enskilde och för Försäkrings- kassan. En följd av att underhållsstöd betalas ut den 20:e före den månad som stödet avser, är att förändringar som inträffar mellan den 20:e i utbetalningsmånaden och den första i nästkommande månad leder till att rättelser måste göras i efterhand; antingen genom återkrav mot bidragsmottagaren eller justeringar av den bidragsskyldiges återbetal- ningsskyldighet. Den nuvarande ordningen leder också till många onödiga ärenden om underhållsstöd hos . Eftersom en bidragsskyldig enligt FB inte behöver betala underhållsbidrag till barnet förrän den sista i må- naden är det enligt bedömning många boföräldrar som låter ärendet gå till enbart för att vara tillförsäk- rade bidrag redan den 20:e . Om utbetalningstidpunkten flyttas fram skulle de problem som nämnts minska. Det kan dessutom ligga i linje med det uppsatta målet att föräldrar som har möjlighet därtill, i större utsträckning skall reglera un- derhållet direkt emellan sig. Ett senare utbetalningsdatum skulle göra underhållsstödssystemet mindre attraktivt utan att för den skull gå ut över barnets intressen. En sådan ordning skulle också innebära större möjlig- heter än att beakta förändringar som inträffar efter den 20:e i utbe- talningsmånaden. Utredningen har föreslagit att utbetalningsdatumet skall flyttas fram till den sista i utbetalningsmånaden. Regeringen delar utredningens uppfatt- ning att övervägande skäl talar för att utbetalningsdatumet flyttas fram. För att boföräldern skall ha möjlighet att betala hushållets löpande utgif- ter som förfaller till betalning är det dock lämpligt att sätta dagen för utbetalning till den 25:e i stället för den sista . Grundavdrag för bidragsskyldiga föräldrar En förälder som barnet inte varaktigt bor tillsammans med skall helt eller delvis betala tillbaka underhållsstödet till staten. Reglerna för hur åter- betalningsbeloppet bestäms finns i 2428 §§ lagen (1996:1030) om un- derhållsstöd (USL). Återbetalningsbeloppet beräknas som en viss procent av den bidragsskyldiges inkomst enligt det taxeringsbeslut som fattats närmast det år återbetalningsskyldigheten avser, efter ett avdrag på . Det nuvarande avdraget om har valts för att så få föräldrar som möjligt genom att fullgöra sin återbetalningsskyldighet skall hamna under socialbidragsnivån (prop. 1998/99:78 s. 14). Procentsatsen fastställs med hänsyn till det antal barn som den bidrags- skyldige är underhållsskyldig för enligt 7 kap. 1 § (FB). Såväl barn som den bidragsskyldige bor tillsammans med som andra barn han eller hon är underhållsskyldig för beaktas alltså. Däremot be- aktas inte eventuella styvbarn. Detta trots att FB 7 kap. 5 § reglerar en viss underhållsskyldighet gentemot styvbarn om den underhållsskyldige är gift med föräldern eller har eget barn med föräldern. En sådan under- hållsskyldighet påverkar dock inte procentsatsen eftersom den under- hållsskyldige inte är förälder till barnet. Återbetalningsskyldigheten är begränsad till det belopp som betalas ut i underhållsstöd, dvs. i allmänhet per barn och månad. Omräkning av återbetalningsbeloppet sker per . Blir återbetalningsbeloppet lägre än per barn och månad bortfaller återbetalningsskyldigheten enligt nuvarande regler. Regeringens förslag: Det belopp som varje bidragsskyldig skall få förbehålla sig för egna levnadskostnader innan han eller hon åläggs återbetalningsskyldighet höjs från till . Utredningens förslag: Utredningen föreslår att grundavdraget höjs ytterligare och att beloppet differentieras beroende på var i landet den bidragsskyldiga föräldern är bosatt. Med utredningen förslag skall grund- avdraget uppgå till högst (och Stor- ) och lägst (kommuner med 75 000 invånare eller färre). Utredningens förslag innebär också att de procentsatser som bestämmer återbetalningsbeloppets storlek skall justeras. Remissinstanserna: , , Riksskatte- verket, , Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds univer- sitet, vid , Kommunför- (FKF), Föreningen , Familjerättssocionomernas riksförening, för budget och skuldrådgivare i tjänst (BUS) samt rättigheter (RFFR) tillstyr- ker utredningens förslag om höjda förbehållsbelopp. ende föräldrar, Länsrätten i län och () avstyrker utredningens förslag. RFV anser inte att det är motiverat med så höga grundavdrag som utredningen föreslår då det finns en risk att barnets underhåll inte skulle bli en prioriterad utgift. RFV har bedömt det vara rimligt att grundavdraget höjs till . Utredningens för- slag om en regional indelning av förbehållsbeloppen tillstyrks av Skuld- saneringsutredningen och , medan det avstyrks av RFV, i kommun, FKF, RFFR och Föreningen . Sistnämnda instans anför att förslaget innebär en återgång till den gamla dyrortsgrupperingen vil- ket föreningen anser är främmande för svensk skatte- och sociallag- stiftning. Skälen för regeringens förslag: En huvudprincip som bär upp dagens system är att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn och att barnets behov och kostnader skall vara en högt prioriterad utgift ett primärt åtagande för föräldrarna. Principen att föräldrarna är de som i första hand ansvarar för sina barns försörjning är väl förankrad i såväl svensk som internationell rätt. Att kostnaden för ett barns försörjning inte genom ett alltför lågt återbetal- ningsbelopp övervältras på det allmänna är viktigt både för barnet och från rättvisesynpunkt. Utgångspunkten bör vara att samma krav ställs på bidragsskyldiga föräldrar som på föräldrar som lever tillsammans med sina barn. Övriga kostnader som en förälder har bör endast i begränsad utsträckning bara när det är nödvändigt tillåtas inkräkta på förälderns ekonomiska ansvar för sina barn. Också av statsfinansiella skäl är det viktigt att våra gemensamma re- surser används på bästa sätt och att inte en omotiverat stor del av kost- naderna för barn med särlevande föräldrar får bäras av det allmänna. måste det anses rimligt att en bidragsskyldig förälder får täcka ett eget grundbehov innan återbetalningsskyldighet inträder. Un- derhållsskyldigheten enligt är inte ovillkorlig och en för- älder som saknar ekonomisk förmåga är inte underhållsskyldig. Även återbetalningsskyldigheten enligt underhållsstödslagen bör på ett realis- tiskt sätt anpassas till den bidragsskyldiges ekonomiska förmåga. Att återkräva underhållsstöd från en förälder som inte har medel till annat än sina egna grundbehov är inte rimligt och torde inte leda till annat än administrativa kostnader för staten. Det ligger inte heller i bar- nets intresse att en förälder får en växande skuld till staten (se mer om detta nedan i avsnitt 9.1). Regeringen anser därför, i likhet med utred- ningen, att varje bidragsskyldig bör ges rätt att förbehålla sig ett rimligt belopp för egna levnadskostnader innan han eller hon åläggs återbetal- ningsskyldighet. Frågan är då vilket grundavdrag som kan vara rimligt. Vilken standard hos en bidragsskyldig förälder bör alltså tillåtas gå före återbetalning av underhållsstöd och därmed öka de kostnader som stannar på det all- männa? Att det är föräldrarna som i första hand har det ekonomiska ansvaret för barnets försörjning innebär att underhållsstödet skall återbetalas av den bidragsskyldige så långt det är möjligt. I vissa fall saknar bidrags- skyldiga förmåga att återbetala underhållsstödet. Staten medger i sådana fall som det ibland uttrycks att den bidragsskyldige får en subvention (se prop. 1998/99:78 s. 14 f.). Regeringen anser mot bakgrund av det nu anförda att reglerna om åter- Prop. 2004/05:116 betalning av underhållsstöd även i fortsättningen bör ses som en subven- tion av betalningsansvaret för bidragsskyldiga föräldrar med låg betal- ningsförmåga (prop. 1998/99:78 s. 15, bet. 1998/99:SfU9). En relevant fråga är huruvida grundavdraget skall täcka den bidrags- skyldiges grundbehov. Om grundavdraget gör det finns det en risk att legitimiteten i systemet minskar om staten subventionerar återbetal- ningen av underhållsstöd för bidragsskyldiga föräldrar som redan fått sitt grundbehov täckt, som sammanboende föräldrar aldrig är be- rättigade till motsvarande stöd hur dålig ekonomi de än har. Det finns inget fastställt om vad som kan anses ingå i en bidragsskyldig föräl- ders grundbehov.