prop · GT0351 · 2005-11-30 00:00:00 — Regeringen uttalade också att inte har någon särskild reglering för de inre vattenvägarna och att transporter på dessa regleras på samma sätt som för övriga sjötransporter, vilket talade för att låta verksamheter med sjö- transporterna omfattas av kravet på säkerhetsrådgivare. Att införa ett krav på säkerhetsrådgivare för även sjö- och luftfarten innebar visserli- gen att i detta avseende gick före andra europeiska länder. Dess- utom hade en stor del av transporterna i avsänts från andra län- der. Dessa hänsyn utgjorde enligt regeringen inte tillräckliga skäl för att utesluta verksamheter med sjö- och lufttransporter från kravet på säker- hetsrådgivare. Därför infördes ett krav på säkerhetsrådgivare för samtliga transportslag. Såvitt känt har, utöver , som enda europeiska land in- fört krav på säkerhetsrådgivare för alla transportslag. Kravet på att ha en eller flera säkerhetsrådgivare enligt LFG omfattar alla verksamhetsutövare som faller under lagens bestämmelser. Även den som enbart lämnar gods till annan för transport skall enligt lagen ha en säkerhetsrådgivare. Därmed går den svenska regleringen även i detta av- seende längre än vad som krävs enligt direktivet, som enbart föreskriver att den som transporterar, lastar eller lossar farligt gods skall ha säker- hetsrådgivare. Enligt 21 a § FFG undantas samtliga Försvarsmaktens och transporter från kravet på att ha säkerhetsrådgi- vare, när myndigheterna avsänder eller transporterar gods under ledning Prop. 2005/06:51 av militärt befäl eller annan person som förordnats av myndigheterna. Undantaget gäller samtliga militära transporter, alltså inte bara de som omfattas av 3 § FFG. Den som utser säkerhetsrådgivare skall göra det med utgångspunkt i vilket transportslag säkerhetsrådgivaren skall verka inom. Säkerhetsråd- givaren skall ha kompetens för de transportslag som berörs. Omfattar transporten flera transportslag skall alltså den som lämnar godset till nå- gon annan för transport ha säkerhetsrådgivare med utbildning för samtli- ga i transportkedjan berörda transportslag. Den som endast berörs av ett transportslag behöver inte ha säkerhetsrådgivare för andra transportslag. En blivande säkerhetsrådgivare skall efter genomgången utbildning genomgå ett prov. anordnar sådana prov och ut- färdar utbildningsintyg efter bemyndigande i LFG och FFG. 5.5.2Kravet på säkerhetsrådgivare kvarstår Regeringens förslag: Den som bedriver verksamhet där det ingår att utföra transporter av farligt gods eller den som till någon annan läm- nar farligt gods för transport skall även fortsättningsvis omfattas av kravet på att utse en eller flera säkerhetsrådgivare. Reglerna skall gälla samtliga transportslag och verksamhetsutövare i . Försvars- makten och undantas således inte. Regeringen eller den myndigheten regeringen bestämmer bemyndigas att föreskri- va om undantag från lagens krav på säkerhetsrådgivare. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland Sjöfartsver- ket, är positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. Facket för Ser- vice och Kommunikation anser att reglerna av konkurrensskäl bör gälla även för utländska verksamhetsutövare som genomför transporter i Sve- Luftfartsstyrelsen anser att det saknas anledning att behålla kravet på säkerhetsrådgivare inom luftfarten, eftersom den eftersträvade säkerhets- nivån uppfylls genom bestämmelser i föreskrifter. Styrelsen menar att kravet på säkerhetsrådgivare innebär en administrativ börda och att det, på grund av den kompetenssplittring som uppstår, sna- rast är till men för flygsäkerheten. Ordningen med säkerhetsrådgivare utgör enligt styrelsen internationella konkurrensnackdelar för svenska flygföretag. Vidare anser Luftfartsstyrelsen att kommande EG- regler medför att inte kommer att kunna behålla kravet på säker- hetsrådgivare för luftfarten. anser att det saknas skäl att behålla kravet på säkerhetsrådgivare inom sjöfarten. Enligt före- ningen höjer den svenska särregleringen inte säkerheten och skapar mer- kostnader som är konkurrensmässigt ogynnsamma. Även har framhållit att svenska särregler skapar konkur- rensmässiga nackdelar för svenska företag. Skälen för regeringens förslag Kravet på säkerhetsrådgivare för verksamhet som avser väg- och järn- vägstransporter är grundat på för bindande regler i säkerhetsråd- givardirektivet. Regleringen i LFG innebär visserligen att i förhållande till direktivet ytterligare verksamhetsutövare, främst de som till någon annan lämnar gods för transport, träffas av lagens krav på säkerhetsråd- givare. Någon kritik mot denna ordning har inte framförts av remissin- stanserna. De säkerhetsaspekter som ligger bakom den svenska utökade regleringen (se avsnitt 5.5.1.) Det gällande kravet på säkerhetsrådgivare för verksamheter med transporter på land bör därför behållas oförändrat i en ny lag om transport av farligt gods. Allmänt om säkerhetsrådgivare för sjö- och luftfarten Frågan är om även verksamhetsutövare av sjö- och lufttransporter i fort- sättningen bör omfattas av reglerna om säkerhetsrådgivare. En uppenbar fördel med en sådan ordning vore en fortsatt nationell transportneutralitet mellan transportslagen, även om det naturligtvis innebär att har en annan ordning än den som valts inom EU i stort. Vidare är det naturligtvis angeläget att även i fortsättningen bibehålla den höga kompetens och säkerhet inom samtliga transportslag som systemet med säkerhetsrådgivare utgör en garanti för. Det kan inte komma ifråga att avskaffa kravet på säkerhetsrådgivare för något transportslag om det inte på detta område finns regleringar som motsvarar den säkerhetsnivå som säkerhetsrådgivaren medför. I sammanhanget bör också beaktas de nackdelar av ekonomiskt och annat slag som kravet på säkerhetsrådgivare medför för svenska företag och som framhållits av flera remissinstanser. Företagen orsakas genom regleringen en kostnad och konkurrensnackdel gentemot utländska verk- samhetsutövare som inte träffas av lagens bestämmelser. Det bör nämnas att saknar möjlighet att ensidigt genomdriva krav på säkerhets- rådgivare för utländska verksamhetsutövare som utövar transport i Sveri- ge. Visserligen gäller såväl LFG som den nya lagen om transport av far- ligt gods samtliga transporter som sker i . Kravet på säkerhets- rådgivare är emellertid inte ett transportvillkor utan ett villkor som direkt riktas mot verksamhetsutövaren, som finns i utlandet. Genom IMO:s försorg har internationella regler om säker drift av fartyg och förhindrande av förorening tagits fram, International Management Code for the Safe Operation of Ships and for Pollution Prevention (ISM- koden). Med stöd av bemyndiganden i fartygssäkerhetslagen (2003:364) och fartygssäkerhetsförordningen (2003:438) är ISM-koden genom Sjö- fartsverkets föreskrifter (SJÖFS 2002:8) införd i svensk rätt. Koden innebär i korthet att rederierna skall utarbeta vissa rutiner för säker drift av fartyg och för att förhindra förorening. Eftersom förhållan- dena för olika rederier och fartygsägare varierar är koden grundad på generella principer och målsättningar. Den är formulerad i allmänna or- dalag för att kunna tillämpas inom ett brett område. Rutinerna som anvi- sas tar inte sikte på godshantering utan rutiner för fartygets drift. särskilda bestämmelser om farligt gods finns inte. Enligt koden skall de berörda företagen utse en eller flera personer i land som har direktkontakt med den högsta företagsledningen. De personer som har fått sig detta ansvar tilldelat skall enligt koden också bevaka säkerhets- och miljö- aspekter vad gäller fartygs drift och se till att erforderliga resurser och landbaserat stöd avdelas efter behov. ISM-koden utgör ingen direkt motsvarighet till reglerna om säkerhets- rådgivare. Koden är allmänt hållen och dess regler generellt utformade. Den innehåller i motsats till reglerna om säkerhetsrådgivare inga de- taljerade anvisningar om vilka säkerhetsaspekter som skall beaktas vid just transporter av farligt gods. Koden saknar vidare någon motsvarighet till funktionen säkerhetsrådgivare, även om de personer som fått s.k. till- delat ansvar i praktiken kan tänkas fullgöra säkerhetsrådgivarens uppgif- ter. Utredningen har redovisat att inställning är att det krav på säkerhetsrådgivare som varit gällande ökat säkerheten vid transporter av farligt gods till sjöss. har vid remissbehand- lingen inte haft någon erinran mot utredningens betänkande vare sig i denna del eller beträffande slutsatsen att kravet på säkerhetsrådgivare bör behållas för sjöfarten. Mot bakgrund av vad som anförts om ISM-koden och skillnaderna mellan denna och de detaljerade reglerna om säkerhetsrådgivare finner regeringen att ISM-koden inte kan anses som fullgod ersättning för reg- lerna om säkerhetsrådgivare. Visserligen är det inte minst ur ett kon- kurrensperspektiv viktigt att i görligaste mån undvika särregler för svenska företag. Säkerhetsaspekterna vid transport av farligt gods väger emellertid i detta sammanhang tyngre. Kravet på säkerhetsrådgivare för verksamhetsutövare inom sjöfarten bör mot denna bakgrund behållas i den nya lagen om transport av farligt gods. Utöver de i avsnitt 4.2.4 beskrivna reglerna för lufttransporter av farligt gods har inom ramen för de europeiska flygsäkerhetsmyndigheternas samarbetsorgan () utarbetats avtal för samarbete vid utveckling och genomförande av gemensamma luftfartsbe- stämmelser, (). Dessa avtal omfattar krav på drifttillstånd för den som mot betalning utför transporter av bl.a. gods, (JAR-OPS 1). Ett särskilt avsnitt i JAR-OPS 1, kapitel R, reglerar frågor om transport av farligt gods och innebär bland annat att ICAO-TI skall tillämpas i vissa delar. Det europeiska regelverket harmoniseras genom att medlemsländerna genomför JAR-OPS 1 i sina nationella regelverk. I är JAR-OPS 1 gällande rätt enligt Luftfartsstyrelsens föreskrifter (LFS 2002:78). Reglerna i JAR-OPS 1 och reglerna om säkerhetsrådgivare kan visser- ligen jämföras men skiljer sig åt på flera sätt. Skillnaderna innebär sche- matiskt att den kompetens och de uppgifter som ligger på en säkerhets- rådgivare enligt JAR-OPS 1 är fördelade på olika befattningshavare på olika nivåer inom flygföretagen. Detta kan översiktligt beskrivas på föl- jande sätt. -Säkerhetsrådgivaren har ansvar för att se till att den personal i företa- get som hanterar farligt gods har lämplig utbildning. Enligt JAR-OPS 1 skall operatören, dvs. den som har drifttillståndet, se till att all per- sonal som hanterar farligt gods har tillräcklig utbildning. Personalen testas efter utbildningen för att verifiera kunskaperna och genomgår repetitionsutbildningar . Utbildningsprogrammen skall vara godkända av Luftfartsstyrelsen. Operatören skall också se till att underentreprenörer m.fl. har utbildning. -Säkerhetsrådgivaren skall ge råd om verksamhet som rör transport av farligt gods. Enligt JAR-OPS 1 ligger detta ansvar på operatören, som skall ge information till berörda personer i organisationen. Vidare finns ett krav på att hanteringen av farligt gods skall vara beskriven i flygföretagens drifthandbok. -Säkerhetsrådgivaren skall vara utbildad för sina uppgifter och exami- neras efter utbildningen. Det ansvar som enligt JAR-OPS 1, efter vad som ovan beskrivits, ligger på operatören läggs inom operatören på flygchefen eller chefen för markoperationerna. Dessa personer är s.k. utsedda befattningshavare och skall därmed vara godtagbara för Luft- fartsstyrelsen. De examineras inte men genomgår en kompetenskon- troll inom sina ansvarsområden. -Säkerhetsrådgivaren har till uppgift att övervaka att bestämmelserna om farligt gods följs och har ansvar för att rapportera till före- tagsledningen om företagets verksamhet i detta avseende. Han skall också upprätta särskilda rapporter till företagsledningen efter inträf- fade olyckor. Enligt JAR-OPS 1 skall varje operatör ha en kvalitets- chef som övervakar att operativa krav och luftvärdighetskrav följs. Detta omfattar ett väsentligt större område än enbart farligt gods- reglerna. Kvalitetschefen har ingen operativ funktion utan arbetar en- bart inom operatörens kvalitetssystem, dvs. Förutom kvalitetschefens ansvar finns även ett uttryckligt övervak- nings-, rapporterings- och uppföljningsansvar för operatörens övriga chefer. Genom kvalitetssystemet och kvalitetschefen, som skall vara godtagbara för Luftfartsstyrelsen, kan hela organisationens verksam- het styras mot säkerhetsmålen och eventuella feltillstånd korrigeras. Sammanfattningsvis kan sägas att den kompetens och de uppgifter som skall uppfyllas av en säkerhetsrådgivare till stor del motsvaras av kompetens och uppgifter som enligt JAR-OPS 1 är fördelade mellan oli- ka funktioner inom operatörerna, dvs. på olika befattningshavare på olika nivåer inom flygföretagen. Säkerhetssystemet enligt JAR-OPS 1 framstår som mer detaljerat än säkerhetssystemet enligt ISM-koden för sjöfarten när det gäller transport av farligt gods. Utredningen har vid en samlad bedömning av för- och nackdelar med att behålla kravet på säkerhetsrådgivare inom luftfarten kommit fram till att det finns en risk för att säkerhetsnivån vad gäller hanteringen av far- ligt gods skulle sjunka om kravet på säkerhetsrådgivare togs bort. Därför har utredningen föreslagit att kravet på säkerhetsrådgivare inte bör tas bort för företag som utövar verksamhet där det ingår att utföra lufttrans- porter. Flera remissinstanser, däribland Luftfartsstyrelsen har anmält en avvikande uppfattning. Luftfartsstyrelsens uppfattning, som redovisades redan till utredningen och beaktades i dess slutsatser, är att den eftersträ- vade säkerhetsnivån inom luftfarten uppfylls genom bestämmelserna i 1. Med hänvisning till den för sjö- och luftfarten gemensamma beskriv- ningen ovan konstaterar regeringen att det är förknippat med både för- och nackdelar att såväl behålla som avskaffa kravet på säkerhetsrådgiva- re inom luftfarten. Den för frågan helt avgörande faktorn måste vara om säkerhetsnivån vad gäller transport av farligt gods riskerar att sjunka om kravet på säkerhetsrådgivare avskaffas. Tillgodoser alltså JAR-OPS 1 fullt ut samma skyddsaspekter som kravet på säkerhetsrådgivare? I sammanhanget bör nämnas att regler motsvarande JAR-OPS 1 var gällande för svensk luftfart redan vid införandet av nuvarande reglering om säkerhetsrådgivare. Vid remissbehandlingen av det utredningsförslag som låg till grund för lagstiftningsarbetet ställde sig flera centrala remiss- instanser, däribland , positiva till att även luftfarten skulle omfattas av kravet på säkerhetsrådgivare. Visserligen är regleringen i JAR-OPS 1 omfattande och kan i stort jämföras med reglerna om säkerhetsrådgivare. innebär JAR- OPS 1 att kompetensen och ansvaret för frågor som gäller transport av farligt gods fördelas på flera olika funktioner och personer i flygföreta- gens organisation. Reglerna om säkerhetsrådgivare samlar samtliga upp- gifter på en person med samlad kompetens på området. Grundtanken bakom regleringen om säkerhetsrådgivare är att dennas kompetens beträffande transport av farligt gods skall bidra till en ökad kvalitet i verksamheten och därigenom minska riskerna med godshanter- ingen. Enligt regeringens mening framstår det som väsentligt att det även i fortsättningen finns en central funktion i flygbolagen med samlad spe- cialkunskap kring frågor om transport av farligt gods. En sådan funktion, som motsvaras av säkerhetsrådgivaren, kan visserligen sägas utgöra en dubbelreglering i förhållande till reglerna i JAR-OPS 1. Detta kan emel- lertid knappast, vilket hävdats, utgöra en nackdel ur säkerhetssynpunkt. I en effektivt uppbyggd organisation kan säkerhetsrådgivaren genom sin samlade kompetens utgöra ett komplement och möjlighet till hjälp och bistånd för de personer som med stöd av JAR-OPS 1 har att tillgodose säkerhetskrav kring transporter av farligt gods. Detta gäller särskilt som uppgifter beträffande dessa frågor enligt JAR-OPS 1 ligger på flera personer i organisationen. Bibehållandet av kravet på säkerhetsrådgivare utgör en kompletterande säkerhetsbarriär vad gäller företagets samlade kompetens för att undvika misstag i hanteringen av farligt gods. Regeringen delar därför utredning- ens uppfattning att säkerhetsrådgivarinstitutet medför säkerhetsmässiga fördelar för luftfarten och inte bör avvaras. Kommande regler i EG-förordning Inom EU pågår arbete med att omarbeta JAR-OPS 1, inklusive dess reg- ler om transport av farligt gods, till en bilaga till rådets förordning (EEG) nr 3922/91 av om harmonisering av tekniska krav och administrativa förfaranden inom området civil luftfart. Beslut i ären- det kan påräknas . Bilagan kommer därmed att få status som EG-förordning. Det har inte gjorts några ändringar som gäller farligt gods i förslaget till förordningsbilagan i förhållande till vad som gäller enligt JAR-OPS 1. Såsom del av en EG-förordning kommer bilagan att Prop. 2005/06:51 bli direkt tillämplig i samtliga medlemsstater. För det fall JAR-OPS 1 blir del av en EG-förordning innebär detta att reglerna på området harmoniseras inom EU. Det svenska kravet på sä- kerhetsrådgivare för transporter av farligt gods inom luftfarten innebär ett tilläggskrav i förhållande till det tänkta innehållet i en sådan EG- förordning. Det finns i ett sådant läge anledning att överväga om det svenska kravet på säkerhetsrådgivare kan bestå. Genom bemyndigande i den nya lagen om transport av farligt gods har regeringen möjlighet att föreskriva om undantag från lagens krav på sä- kerhetsrådgivare. För det fall JAR-OPS 1 införs i en EG-förordning kan denna möjlighet användas för att undanta verksamhetsutövare av luft- transporter av farligt gods från skyldigheten att ha säkerhetsrådgivare. Den nya lagen görs i stor utsträckning tillämplig även på Försvarsmak- tens och transporter på land, se avsnitt 5.4. I motsvarande utsträckning som den nya lagen är tillämplig för dessa myndigheter bör de också kunna omfattas av lagens krav på säkerhets- rådgivare. I deras organisationer finns personer som besitter kompetens som motsvarar den som en säkerhetsrådgivare har. Det till- kommande kravet på att ha säkerhetsrådgivare bör därför inte medföra några närmare omställningsproblem. Bestämmelser om transport av farligt gods tar i allmänhet sikte på skyd- det för tredje man mot olyckor i samband med transporter. En särskild risk med farligt gods är också att det kan vara attraktivt som föremål för brottsliga gärningar. De åtgärder som vidtas till motverkande av stöld eller andra obehöriga förfaranden med det farliga godset kallas transport- skydd. Genom regler om transportskydd och därigenom hindrande av brottsliga angrepp på det farliga godset värnas de skyddsaspekter som även i övrigt ligger bakom regleringen om transporter av farligt gods, att skydda människor, egendom och miljö. Mot bakgrund av särskilt terrordåden i har internationella regler om transportskydd utarbetats för transporter på land av farligt gods. Mot samma bakgrund har beträffande sjöfarten och luftfarten utarbetats internationella regler om sjöfartsskydd och luftfarts- skydd. Reglerna om sjöfarts- och luftfartsskydd är till sin natur mer omfattande än reglerna om transportskydd för farligt gods. Som framgår nedan tar de inte enbart sikte på skyddet för gods under transport utan även på skydd för sjöfarts- och luftfartsnäringarna som helhet, inbegripet skydd för t.ex. passagerare, anställda, transportmedel samt anläggningar av olika slag. Reglerna innehåller inte några särbestämmelser för transporter av farligt gods. trädde nya regler om sjöfartsskydd i kraft i SOLAS genom dels ett nytt kapitel, dels en ny kod om sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar, Ship and ty Code (ISPS-koden). Reglerna om sjöfartsskydd syftar till att skydda sjöfartssektorn mot brottsliga handlingar som riktas mot vissa fartyg och hamnanläggningar och som begås genom användande av t.ex. fartyget i sig, vapen som förs ombord eller in i hamnanläggningen eller visst gods som transporteras. Inom EU har dessa regler harmoniserats genom Euro- paparlamentets och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar, som trädde i kraft som de internationella reglerna. EG-förordningen är dessutom mer omfattande vad gäller bl.a. tillämpningsområde och tvingande bestämmelser. Reglerna om sjöfartsskydd ställer krav på såväl fördragsslutande stater som rederier, fartyg och hamnanläggningar att vidta olika åtgärder för att förebygga brottsliga handlingar mot sjöfarten. Åtgärderna är av både systemmässig och fysisk natur. Således skall t.ex. en skyddsutredning utföras för varje fartyg och hamnanläggning. , där hotbilder och riskfaktorer identifieras, ligger till grund för skyddsplanen i vilka behövliga åtgärder fastställs. Skyddspla- nerna skall godkännas av behörig myndighet och är ett krav för att farty- gen skall erhålla s.k. sjöfartsskyddscertifikat och hamnanläggningar få betjäna sådana fartyg. Det fysiska skyddet kan bestå av lastkontroll och begränsat tillträde till vissa områden. I har EG-förordningen kompletterats med lagen (2004:487) om sjöfartsskydd och förordningen (2004:283) om sjöfartsskydd. På motsvarande sätt har inom EU införts regler om luftfartsskydd ge- nom och rådets förordning (EG) nr 2320/2002 av om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten och genom kommissionens förordning (EG) nr 622/2003 av om åtgärder för att genomföra gemensam- ma grundläggande standarder avseende luftfartsskydd. I dessa förord- ningar definieras luftfartsskydd som en kombination av åtgärder och mänskliga och naturliga resurser som syftar till att skydda den civila luft- farten mot olagliga handlingar. Ett huvudsyfte med förordningarna är att införa och genomföra lämpliga gemenskapsåtgärder för att förhindra olagliga handlingar mot den civila luftfarten. Ett annat syfte är att lägga grunden för en gemensam tolkning av motsvarande bestämmelser i cagokonventionen. Målen skall uppnås genom fastställandet av gemen- samma grundläggande standarder för åtgärder avseende luftfartsskydd och införandet av mekanismer för att övervaka förordningarnas efterlev- nad. Vidare skall nationella säkerhetsprogram för den civila luftfarten antas. Reglerna innebär bl.a. mer ingående kontroll av bagage samt frakt- Utöver ovannämnda rättsakter har ytterligare EG- Prop. 2005/06:51 förordningar om luftfartsskydd antagits. EG-förordningarna om luftfartsskydd har i kompletterats med lagen (2004:1100) om luftfartsskydd och förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd. RID och bilagorna till ADR har fr.o.m. kompletterats med bestämmelser om transportskydd. Några motsvarande regler har tidigare inte funnits i regelkomplexen, även om vissa andra bestämmelser kan sägas ha motverkat obehöriga angrepp på det farliga godset. Medan reglerna om sjöfarts- och luftfartsskydd införts i EG- förordningar har reglerna om transportskydd för farligt gods införts i de befintliga ADR- och RID-direktiven. Eftersom dessa rättsakter har for- men av direktiv måste ändringarna genomföras i nationell lagstiftning. De nya reglerna om transportskydd ställer krav på att områden som används som tillfällig uppställningsplats för farligt gods under transport skall vara säkra, upplysta och, om möjligt, inte tillgängliga för allmänhe- ten. Vidare skall all personal som deltar i en fordonstransport kunna legi- timera sig. Farligt gods får endast överlämnas för transport till transpor- törer som kan identifieras på lämpligt sätt. Utbildning som anordnas för dem som transporterar farligt gods skall också behandla frågor avseende transportskydd. I reglerna finns särskilda krav på aktörer som deltar i transport av gods som kan vara särskilt riskfyllt att frakta och som vid missbruk kan orsaka allvarliga konsekvenser, såsom massdöd och massförstörelse.