prop · GS03165 · 2005-05-27 00:00:00 — vissa begränsade kvantitativa restriktioner där det är nödvändigt. Skälen för regeringens bedömning: Genom tjänstepensionsdirektivet införs den princip som på engelska benämns the person rule i Begreppet har i den svenska språkversionen av direktivet översatts med aktsamhetsprincipen. Skälen till denna beteckning är dels att markera att det är fråga om en ny princip i vår rättsordning, dels att särskilja principen från den befintliga s.k. försiktighetsprincipen. Aktsamhetsprincipen är ett exempel på en kvalitativ regleringsansats för hur förvaltningen av pensionsmedel bör vara anordnad. Principen ligger till grund för rörelseregleringen av tjänstepensionsinstitut i framför allt de , men även i , och i viss mån i . Regleringen varierar från land till land och har, särskilt vad gäller de , kommit att utformas genom rättspraxis. Fokuseringen i det följande ligger på vad som gäller i de sistnämnda länderna, varifrån aktsamhetsprincipen ursprungligen har hämtats. definition av hur en förvaltare bör uppträda enligt aktsamhets- principen lyder: En person som har anförtrotts förvaltningen av en pensionsfond måste uppfylla sina skyldigheter med den omsorg, skicklighet, aktsamhet och flit som en person i en liknande ställning skulle använda vid driften av ett företag av liknande karaktär och målsättning (Financial Market Trends, No. 83, ). I uttrycks detta som att förvaltaren får placera fondens medel som om det vore hans egna medel, men att han därvid är under- kastad en plikt att agera i förmånstagarnas intresse och, i förekommande fall, först efter att ha konsulterat kvalificerade rådgivare. Aktsamhetsprincipen är inriktad på beslutsprocessen snarare än på resultatet av det individuella tjänstepensionsinstitutets placeringar. Ingen typ av placering betraktas som oaktsam i sig. En mycket riskfylld placering kan bedömas vara aktsam om placeringsbeslutet bygger på en väl utformad strategi där de relevanta riskerna är analyserade och utsik- terna till hög avkastning goda. Alltför försiktiga placeringar med mycket begränsad risk kan däremot komma i strid med aktsamhetsprincipen, eftersom en sådan placering riskerar att generera för lite avkastning och därmed inte vara i förmånstagarnas intresse. Aktsamhet skall således i detta sammanhang inte anses vara samma sak som försiktighet. Placeringarna skall utföras med omsorg och skicklighet av en person med god kunskap om den specifika verksamheten. Där särskild expertis bedöms nödvändig skall uppdraget delegeras till personer som besitter den rätta kompetensen, varvid pensionsinstitutet har att övervaka och följa upp effekterna av besluten. Förvaltaren har en lojalitetsplikt gentemot förmånstagarna och skall agera i deras intressen. Lojalitetsplikten syftar till att säkerställa att risken för intressekonflikter minimeras och kan även innebära att tillgångarna skall vara juridiskt åtskilda från det uppdragsgivande företag som gjort pensionsutfästelsen. Det kvalitativa kravet att pensionsinstitutet skall agera i förmånstagarnas intresse har i många länder (t.ex. och ) också kompletterats med vissa kvantitativa begräns- ningar för hur stor andel av tillgångarna som får vara placerade i det upp- dragsgivande företaget. Enligt aktsamhetsprincipen kan ett placeringsbeslut inte betraktas isolerat. Ett enskilt placeringsbeslut måste enligt principen grunda sig på vilka effekter som beslutet förväntas få för rörelsen i sin helhet. Aktsam- hetsprincipen är därför nära sammanbunden med principerna om diversi- fiering, matchning mellan tillgångar och skulder samt tillfredsställande Prop. 2004/05:165 betalningsberedskap principer som återfinns även i gällande försäk- ringsrörelsereglering. För att undvika överdriven riskkoncentration skall tillgångarna enligt aktsamhetsprincipen vara tillräckligt diversifierade såväl mellan som inom olika tillgångsslag. Syftet är dock att undvika risktagande som inte står i rimlig relation till den förväntade avkastningen och inte att ett institut alltid skall följa en riskminimerande strategi. Aktsamhetsprincipen föreskriver vidare att tillgångarna skall placeras med beaktande av åtagandenas typ och varaktighet, enligt den s.k. match- ningsprincipen. Sammansättningen av tillgångar kommer därmed att variera mellan olika pensionsinstitut beroende på vilka slags åtaganden det enskilda institutet har. Som en förlängning av matchningsprincipen skall de tillgångar som används för skuldtäckning ha tillräcklig likviditet, vilket exempelvis medför att tillgångar med låg likviditet inte bör använ- das för att täcka mycket kortfristiga åtaganden. Aktsamhetsprincipen i de kommer till uttryck i en ramlagstiftning. I stället för detaljerade, generella restriktioner gäller vanligtvis att placeringarna skall ske enligt placeringsriktlinjer som insti- tuten själva har lagt fast. Riktlinjerna blir därmed skräddarsydda utifrån de särskilda behoven i varje enskilt fall ifråga om matchning, diversi- fiering och betalningsberedskap. Reglering enligt aktsamhetsprincipen ställer högre krav på tillsyns- myndigheten. Tillsynen enligt aktsamhetsprincipen måste vara förebyg- gande och ta sikte på bl.a. hur och enligt vilka kriterier placeringsbeslut fattas snarare än på att kontrollera hur den enskilda placeringen påverkar placeringsportföljens utseende. Eftersom allmänna processinriktade principer ligger till grund för regleringen blir tillsynen i praktiken individuell och varje enskilt instituts situation och förutsättningar måste tas i beaktande, vilket gör att det i den bemärkelsen blir svårare för tillsynsmyndigheten att avgöra när lagen överträds i ett enskilt fall. Mot den nu angivna bakgrunden blir kravet på pensionsinstituten att utforma och lämna in placeringsriktlinjer en central del i tillsynsverk- samheten. En annan konsekvens är att det generellt kommer att ställas högre krav på den information som pensionsinstitutet lämnar till tillsyns- myndigheten och allmänheten. Som konstaterats i avsnitt 6.4 bör välja en kvalitativ regle- ringsansats vid genomförandet av tjänstepensionsdirektivet. Aktsamhets- principen bör därför utgöra den grundläggande principen för placeringen av tjänstepensionskapital, med vissa begränsade kvantitativa restriktioner där så bedöms påkallat (se vidare avsnitt 11.4). Regeringens bedömning: Direktivet bör genomföras genom att lagändringar görs främst i försäkringsrörelselagen, lagen om understöds- föreningar och i tryggandelagen. De nya reglerna för utländska tjänstepensionsinstitut införs i lagen om utländska försäkringsgivares verksamhet i . Skälen för regeringens bedömning: Som bl.a. Kammarrätten i har påpekat i sitt remissvar på Försäkringsföretags- utredningens betänkande behöver dagens försäkringslagstiftning ses över ytterligare i syfte att öka överskådligheten.. Regeringens målsättning är också att en gemensam reglering för all försäkringsverksamhet bör skapas; detta gäller särskilt som reglering av tjänstepensionsverksamhet i livförsäkringsbolag och övrig försäkringsrörelse har likartade syften. Detta är en naturlig konsekvens av utvecklingen mot en konkurrens- neutral och funktionell lagstiftning. Denna målsättning är dock inte möjlig att uppnå inom ramen för detta lagstiftningsärende, eftersom tjänstepensionsdirektivet på flera punkter föregår reformarbetet i övrigt på försäkringsområdet. Såsom redan har antytts (se bl.a. avsnitt 3) har Försäkringsföretags- utredningen ett omfattande uppdrag, i vilket ingår bl.a. att skapa en modern och tydlig associationsrättslig reglering av försäkringsverk- samhet, lämna förslag på en framtida reglering av understödsföreningars verksamhet och analysera behovet av en särreglering av små försäk- ringsföretag. I sitt arbete med att föreslå hur tjänstepensionsdirektivet bör genomföras i svensk rätt har utredningen därför valt att undvika att lämna förslag som inte är nödvändiga för att genomföra direktivet, även för det fall det synes finnas ett behov av sådana lagändringar. Utredningen, som enligt kommittédirektiven skall slutredovisa sitt uppdrag , kommer således att ha anledning att i sitt fortsatta arbete återkomma till vissa frågor som berör även tjänste- pensionsinstitut. Även förslag om ett moderni- serat solvenssystem skall beredas vidare med sikte på en mer konform reglering av försäkringsverksamhet. En komplett harmonisering i linje med den kvalitativa regleringsansats som redogjorts för i avsnitt 6.4 bedöms dock inte vara möjlig förrän arbetet inom EU:s solvens II-projekt är avslutat. Regeringens målsättning är dock att i de delar där detta är möjligt i förväg anpassa försäkringslagstiftningen till den moderniserade reglering som kan väntas. har i sitt remissvar förordat en separat lagstift- ning om tjänstepensioner och anfört att utredningens förslag inte stämmer överens med regeringens uttalade ambition om en övergång till en funktionellt inriktad lagstiftning som inte är begränsad till vissa produkter. Även har förordat en sådan ambition. I linje med dessa resonemang har i sitt remissvar påpekat att förslaget enbart innebär en klassificering av de svenska pensionslösningarna, vilket inte öppnar för utländska pensionsplaner och därmed medför att inte kan konkurrera på ett jämställt sätt med aktörer från andra EU-medlemsstater. Som konstaterats i avsnitt 5.4 omfattar tjänstepensionsdirektivet endast sådana finansiella institut som tryggar tjänstepensionsförmåner och som inte redan omfattas av gemenskapsreglering. Det är även avsett att inne- bära ett första steg mot en inre marknad för tjänstepensioner. Som också framgått finns dock en uttrycklig valmöjlighet för medlemsstaterna att även låta livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet omfattas av direktivets centrala regler. Under slutskedet av förhandlingarna av direktivet fördes diskussioner om även övriga EG-rättsligt reglerade finansiella aktörer som t.ex. kreditinstitut och värdepappersfonder borde omfattas av denna valmöjlighet. Detta var emellertid ett antal medlemsstater inte redo att godta, och någon sådan utvidgning av direktivets tillämpningsområde föreslogs därför slutligen inte. I stället framgår uttryckligen av tjänste- pensionsdirektivet att övriga gemenskapsrättsligt reglerade finansiella institut inte täcks av direktivets tillämpningsområde (se direktivets artikel 2.2 b och stycke 12 i dess ingress). Detta innebär således att det finns EG-rättsliga begränsningar för möjligheten att införa en till fullo funktionellt inriktad lagstiftning i vart fall såvitt avser de genom annan EG-lagstiftning reglerade finansiella institutens rätt att konkurrera på tjänstepensionsmarknaden inom EES. Förslagen i denna proposition kan därför bara inriktas på institut som faller under direktivets tillämpningsområde, och därigenom omfatta de produkter och tryggandeformer som tillhandahålls av dessa institut. I vilken mån det bör öppnas för ytterligare tryggandeformer på den svenska marknaden är därmed en fråga som inte kan avgöras i detta lagstiftningsärende (jfr avsnitt 8). I den mån utländska institut faller under direktivets definition av tjän- stepensionsinstitut kan dessa institut tänkas komma att erbjuda nya typer av produkter. Det är svårt att förutsäga hur sådana produkter skulle kunna utformas eller hur attraktiva de skulle bli som tryggandealternativ, bl.a. med tanke på den svenska skattelagstiftningen och innehållet i de svenska kollektivavtalen. Omvänt kan parter till utländska pensions- planer komma att efterfråga produkter som inte finns på den svenska marknaden. Sådana produkter skulle teoretiskt kunna tillhandahållas av något slags svenskt institut som inte finns och som inte heller skulle omfattas av annan EG-rätt, men som skulle falla under tjänstepensions- direktivets definition av tjänstepensionsinstitut. Syftet med direktivet är dock inte att nya associationsformer skall tillskapas (jfr stycke 9 i direktivets ingress), utan att befintliga institut skall underkastas en gemensam EG-rättslig reglering. Frågan om att möjliggöra ytterligare svenska associationsformer för tjänstepensions- marknaden är därmed heller inte aktuell inom ramen för detta lagstift- ningsärende. SIRP har i sitt remissvar ifrågasatt om den teknik som utredningen valt i sitt förslag till genomförande av direktivet, särskilt med tanke på att direktivet är avsett att tillskapa individuella rättigheter, står i överens- stämmelse med EG-rättens krav på tydlighet i dessa fall och har i stället förordat en separat och tydligare lagstiftning. Genomförandet av de EG-direktiv exempelvis försäkringsdirektiven som reglerar förutsättningarna för rörelsen i olika slags finansiella institut har skett genom ett samspel mellan bl.a. bestämmelser på lag-, förordnings- och föreskriftsnivå. Bestämmelserna reglerar förutsätt- ningarna för verksamheten och är avsedda att tillämpas av instituten och tillsynsmyndigheten. Även om det yttersta syftet med exempelvis försäk- ringsrörelseregleringen är att skydda försäkringstagarna avser reglerna därmed inte att grunda rättigheter på individuell nivå. Det finns således i detta fall inte sådana skäl för en i själva lagtexten uttömmande reglering som på exempelvis det straff- eller skatterättsliga området. Lagområdet är heller inte av den karaktären att en sådan lagstift- ningsteknik framstår som möjligt eller ens önskvärd. ningen är att lagstiftningen skall blir mer överskådlig än kommer det alltid att krävas ett visst mått av flexibilitet för att möta den oftast snabba utvecklingen på de finansiella marknaderna. Det framstår t.ex. inte som möjligt att uttömmande reglera förutsättningarna för när aktsamhetsprincipen skall anses vara uppfylld. En sådan reglering skulle tvärtom kunna bli alltför stelbent och riskera att utesluta fall där det är uppenbart att förmånstagarnas rättigheter hotas. har i sitt remissvar fört resonemang kring konsekvenser för uppbörden av bl.a. avkastningsskatt som ökade placeringar av tjänstepensionskapital i utlandet skulle kunna medföra. Regeringen avser dock att återkomma i särskild ordning vad gäller de skattefrågor som aktualiseras i samband med genomförandet av tjänstepensionsdirektivet. 7.1Tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser omfattas av direktivet Regeringens bedömning: Understödsföreningar som bedriver tjänste- pensionsverksamhet, s.k. tjänstepensionskassor, och pensionsstiftelser omfattas av tjänstepensionsdirektivet. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller kommenterar den inte särskilt. , Svenska föreningen för partsförvaltade (), (), , och ifrågasätter dock om pensionsstiftelser, utifrån dessas karaktär och direktivets definition av tjänstepensionsinstitut, omfattas, eftersom stiftelserna själva inte tillhandahåller tjänstepension utan endast utgör en pant för pensionsåtagandena. Direktivet är enligt artiklarna 1 och 2 tillämpligt på verksamhet i tjänste- pensionsinstitut. definieras i artikel 6 som ett institut som, oavsett dess rättsliga form, förvaltar fonderade medel och som är etablerat oberoende av uppdragsgivande företag eller branschorgani- sation utifrån syftet att tillhandahålla pensionsförmåner i samband med yrkesutövning på grundval av en överenskommelse eller ett avtal som slutits enskilt eller kollektivt mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive företrädare, eller med egenföretagare i enlighet med lag- stiftningen i hem- och värdmedlemsstaten, och som bedriver verksamhet som direkt föranleds av dessa. I artikel 2.2 ae undantas vissa institut från direktivets tillämpnings- område. Institut som förvaltar sociala trygghetssystem enligt vissa angiv- na förordningar omfattas inte av direktivet (a). Försäkringsbolag, kredit- institut, fondföretag och värdepappersföretag, vilka omfattas av annan gemenskapsrättslig reglering, faller också utanför direktivets tillämp- ningsområde (b). Medlemsstaterna har dock i enlighet med artikel 4 getts möjlighet att under vissa förutsättningar på frivillig basis tillämpa vissa av direktivets bestämmelser på tjänstepensionsverksamheten i försäk- ringsföretag som omfattas av det konsoliderade livförsäkringsdirektivet (se avsnitt 5.3). Vidare skall direktivet inte tillämpas på institut vars verksamhet bygger på fördelningsprincipen, dvs. verksamhet där det inte görs någon avsättning till en premiereserv för att säkerställa pensionerna utan där inbetalda eller pensionsavgifter används till att betala utgående pensioner (c). Institut, där det uppdragsgivande företagets anställda inte har någon laglig rätt till förmåner och där det uppdragsgivande företaget när som helst kan lösa in tillgångarna och inte är tvingade att fullgöra sina skyldigheter att utbetala pensionsförmåner omfattas inte heller av direktivet (d). Sistnämnda bestämmelse infördes på initiativ av för att det landets s.k. Unterstützungskassen uttryckligen skulle undantas. Direktivet är vidare inte tillämpligt på företag som gör bokföringsmässiga avsättningar (kontoavsättningar) för att kunna betala ut pensionsförmåner till sina anställda (e). (Se närmare om denna tryggandeform i avsnitt 4.4.2.) som har blandad verksamhet och som förvaltar både obligatoriska pensionsplaner inom sociala trygghetssystem och icke-obligatoriska tjänstepensioner skall enligt artikel 3 omfattas av direktivet såvitt avser den del av verksamheten som avser tillhanda- hållande av de icke obligatoriska tjänstepensionerna. Krav på separation uppställs i sådana fall, varvid skulder och tillgångar skall hållas fullständigt åtskilda och någon möjlighet till överföring mellan de olika systemen skall inte finnas. Strukturen på den svenska tjänstepensionsmarknaden är i hög grad beroende av bestämmelserna om avdragsrätt för tryggande av pensions- utfästelse. För att arbetsgivaren skall få avdragsrätt måste dennes pensionsutfästelse enligt de bestämmelserna vara tryggad på ett av tre av lagstiftaren accepterade sätt. Arbetsgivaren kan välja att teckna en pensionsförsäkring till förmån för den anställde. Tjänstepensions- försäkringar tillhandahålls av försäkringsbolag och vissa understöds- föreningar (s.k. tjänstepensionskassor). Pensionsutfästelsen kan vidare tryggas genom att avsättningar för pensionsskulden görs i arbetsgivarens balansräkning i förening med kreditförsäkring eller annan garanti. Slutligen kan tryggande ske genom att medel överförs till en pensionsstiftelse. (Dessa tryggandeformer beskrivs närmare i avsnitt 4.4.) Skälen för regeringens bedömning Livförsäkringsbolagen hör till de redan gemenskapsreglerade instituten som undantas enligt artikel 2.2 b. Frågan om huruvida bör tillämpa möjligheten enligt artikel 4 att låta livförsäkringsbolagen omfattas av delar av direktivet behandlas nedan i avsnitt 7.3. Understödsföreningar som meddelar tjänstepensionsförsäkring, s.k. tjänstepensionskassor, omfattas inte av det konsoliderade livförsäkrings- direktivet eller av något av de andra direktiv som anges i artikel 2.2 b (jfr betänkande SOU 1998:82, s. 95 f.). Dessa kassor är närmast att likna vid ekonomiska föreningar som bedriver försäkringsverksamhet. De är externt inrättade, dvs. från arbetsgivaren fristående, juridiska personer med uppgift att förvalta de som en arbetsgivare enligt avtal härom erlägger i syfte att trygga och tillhandahålla tjänstepension, se vidare avsnitt 4.4.3. Tjänste- pensionsdirektivet är därmed direkt tillämpligt på tjänstepensions- kassornas verksamhet. Liksom andra försäkringsföretag gör en tjänstepensionskassa ett åtagande om att betala ut tjänstepension, för vilket avsättningar måste göras och skuldtäckning ske. Krav på avsättningar och skuldtäckning utgör dock, som kommer att utvecklas nedan under avsnittet om pensionsstiftelser, inte någon avgörande förutsättning för att ett institut skall anses som ett tjänstepensionsinstitut i direktivets mening. Såsom påtalats är företag som tryggar sina pensionsåtaganden ge- nom bokföringsmässiga avsättningar (kontotryggande) undantagna från direktivets tillämpningsområde enligt artikel 2.2 e. Denna tryggandeform omfattas således inte av direktivets regler för svensk del. En arbetsgivare kan även välja att göra avsättningar av pensionsmedel till en pensionsstiftelse för att därigenom trygga sina pensionsutfästelser till de anställda eller deras efterlevande. En sådan stiftelse är en egen juridisk person och således i den bemärkelsen fristående från arbets- givaren. Såsom har beskrivits i avsnitt 4.4.1 är det dock i dessa fall, till skillnad från vad som gäller vid tjänstepensionsförsäkring, alltid arbetsgivaren som svarar för själva utfästelsen om pension och stiftelsen innehåller inte någon skuldpost som svarar mot pensionsutfästelsen. Förmögenheten i stiftelsen kan i stället jämställas med en säkerhet eller en pant för arbetsgivarens pensionsutfästelse för det fall att arbetsgivaren kommer på obestånd. I linje med detta är det arbetsgivaren som också ansvarar för värderingen av pensionsåtagandena liksom för utbetalningen av pensionsförmånerna. Arbetsgivaren kan därefter få gottgörelse ur överskott på stiftelsens kapital, beräknat på visst sätt. Eftersom stiftelsealternativet inte innehåller något försäkringsinslag skiljer sig dess verksamhet väsentligt från den i en tjänstepensionskassa. Stiftelsens uppgift är endast att förvalta det kapital som arbetsgivaren avsätter till stiftelsen och säkerställa att arbetsgivarens pensionsutfäs- telser därmed kan uppfyllas, och den tillhandahåller följaktligen i den bemärkelsen inte själv pensionsförmåner. Flera remissinstanser har därför ifrågasatt att pensionsstiftelser skall anses falla under direktivets definition av tjänstepensionsinstitut. Svaret på huruvida så skall vara fallet eller inte får sökas utifrån tjänstepensionsdirektivets syften. Under rådsförhandlingarna av direk- tivet förde upprepade diskussioner med om de svenska pensionstiftelsernas särdrag och hur dessa förhöll sig till syftena med direktivet. En del av förklaringen till den då mer sökande inställningen från sida kunde hänföras till den dåvarande, ännu icke juristlingvistgranskade svenska översättningen av kommissionens ursprungliga direktivförslag. Av denna översättning framgick av artikel 6 (a) att med tjänstepensionsinstitut eller institut avsågs ett institut som förvaltar fondmedel och som är etablerat oberoende av något uppdragsgivande företag eller någon branschorganisation i uteslutande syfte att tillhandahålla (vår kurs.) Den formuleringen kunde leda tanken till att ett institut, för att omfattas av direktivet, självt måste tillhandahålla (dvs. betala ut) förmånerna. Detta var emellertid inte kommissionens avsikt med bestämmelsen. Som tidigare konstaterats (se avsnitt 6.2) syftar tjänstepensions- direktivet till att reglera den rest av finansiella institut som agerar på tjänstepensionsmarknaden och som ännu inte omfattas av gemenskaps- regler. Vidare är, som beskrivits i avsnitt 5.4, avsikten med direktivet att möjliggöra en effektiv förvaltning av kapital som fonderats för tryggande av tjänstepension, som de framtida pensionärerna tillförsäkras en hög grad av trygghet. Vem som däremot tillhandahåller förmånerna själva institutet, arbetsgivaren eller någon annan har däremot ingen betydelse. Om så vore fallet skulle medlemsstater som inte önskar tillämpa direktivet på vissa segment av sin tjänstepensionsmarknad kunna ändra sin nationella lagstiftning så att ansvaret för att tillhandahålla förmånerna flyttas från ett institut som annars skulle ha träffats av direktivets definition till någon annan fysisk eller juridisk person, och därmed åstadkomma att förstnämnda institutstyp utesluts från direktivets tillämpningsområde. En sådan ordning skulle uppenbarligen motverka de nyssnämnda syftena med direktivet.