prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: I ett tidigare lagstiftningsärende erinrade Lagrådet om behovet av att bl.a. anpassa 11 kap. 9 § UtlL och 28 § lagen om särskild utlänningskontroll till den omorganisation av regeringens kansli som genomfördes . Genom nämnda lagstiftningsärende ändrades bl.a. lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (prop. 2003/04:87, bet. 2003/04:JuU27, rskr. 2003/04:247). Ändringen innebar att 25 f § andra stycket ändrades och att det i 27 § infördes ett nytt andra stycke. I de nämnda styckena föreskrivs att i ärenden hos regeringen prövas frågor om offentligt biträde av . I 25 f § andra stycket föreskrevs innan ändringen trädde i kraft att i ärenden hos regeringen prövas frågor om offentligt biträde av den departementstjänsteman som regeringen utser. Motsvarande bestämmelse finns i nuvarande 11 kap. 9 § UtlL. I förarbetena till ändringarna i lagen om internationellt samarbete anförde regeringen (prop. s. 42) att det varken är nödvändigt eller lämpligt att regeringen avgör frågor om offentligt biträde i enskilda ärenden. Regeringen ansåg vidare att frågor om offentligt biträde i dessa ärenden i stället med fördel kan anförtros , som är den myndighet som bereder regeringsärenden samt att vilken befattningshavare som i praktiken skall fatta beslut på vägnar, kan regleras i förordning och arbetsordning. I ärendet erinrade Lagrådet (prop. s. 74) om att det fortfarande finns kvar delegeringsbestämmelser där en sådan anpassning inte skett, t.ex. 11 kap. 9 § UtlL och 28 § lagen om särskild utlänningskontroll. Regeringen (prop. s. 42) fann dock att denna fråga bör tas om hand i ett annat sammanhang. Det behov av anpassning som Lagrådet erinrade om i det beskrivna lagstiftningsärendet bör nu tillgodoses. Detta innebär att frågor om offentligt biträde skall prövas av i ärenden hos regeringen. Regeringens bedömning: bör även fortsättningsvis få förordna offentliga biträden i ärenden som handläggs hos verket. NIPU:s bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning att även fortsättningsvis bör få förordna offentliga biträden i ärenden som handläggs hos verket. Skälen för regeringens bedömning: Av 2 § lagen om offentligt biträde följer att den myndighet som handlägger ärendet i sak också skall besluta i frågor om offentligt biträde. Det har dock framförts kritik mot förhållandet att det är som förordnar offentliga biträden i de ärenden som handläggs hos verket. Det har bl.a. framförts att vissa av de offentliga biträdena som förordnas inte har den kompetens som krävs samt att det är olämpligt att förordnar offentliga biträden eftersom verket blir utlänningens motpart vid en eventuell process i domstol. Det har också framförts kritik mot att förordnar offentliga biträden för sent i processen vid verket. Frågan om beslutande myndighet har tidigare behandlats i . I betänkandet Invandrar- och flyktingpolitiken (bet. 1993/94:SfU14) behandlade socialförsäkringsutskott några motioner där den ordning som gäller för förordnande av offentliga biträden i asylärenden kritiserades. Det riktades bl.a. kritik mot att förordnar biträden som ofta saknar kompetens i flyktingfrågor. Utskottet ansåg att det fanns skäl att ta kritiken på allvar och att en översyn av det nuvarande systemet borde göras inom ramen för rättshjälpsutredningens uppdrag. Vad utskottet anfört tillkännagavs av som sin mening för regeringen (rskr. 1993/94:263). behandlade frågan i sitt betänkande (SOU 1995:81) men förslog inte någon ändring i den nuvarande ordningen. I förarbetena till lagen om offentligt biträde redogjorde regeringen (prop. 1996/97:9 s. 187) för tillkännagivande. Regeringen anförde vidare att det torde vara oundvikligt att det skulle ta om någon annan myndighet än skall förordna biträde. Regeringen pekade också på vad en annan ordning skulle innebära för handläggningen. måste först ta ställning till om det är fråga om ett ärenden där offentliga biträden kan förordnas, vilket kan ske efter ansökan eller på verkets egna initiativ. Ett yttrande måste sedan sändas till den instans som skall besluta i ärendet och därefter skall beslutet översändas till verket. Vad gällde frågan om verkets roll som part i processen konstaterade regeringen (prop. s. 187) att verket inte är motpart till utlänningen vid handläggningen i verket. Regeringen ansåg vidare att den omständigheten att verket blir motpart enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) i allmän förvaltningsdomstol såvitt avser mål om förvar inte innebär att verket skall vara diskvalificerat att pröva frågor om offentligt biträde i ärenden som handläggs hos verket. Regeringen anförde (prop. s. 188) därefter följande: Som utredningen anför är den avgörande frågan inte vem som förordnar biträde utan vilka krav som ställs på biträdet. Det finns inte något som talar för att skulle vara sämre skickat att bedöma biträdets kompetens än någon annan myndighet. Oavsett vem som skall förordna ett biträde måste det självfallet ställas krav på att biträdet har tillräckliga kvalifikationer samt i övrigt är lämplig för uppdraget. Regeringen delar utredningens uppfattning att det inte, varken med hänsyn till den enskilde utlänningen eller av andra orsaker, finns tillräckliga skäl för att ändra den nuvarande ordningen. Att den myndighet som handlägger själva ärendet i sak också beslutar i frågor om offentligt biträde stämmer också överens med den ordning som gemensamt gäller för offentliga biträden. Regeringen fann (prop. s. 188) med hänsyn till det anförda att även i fortsättningen bör besluta i frågor om offentligt biträde i ärenden som handläggs hos verket. justitieutskott (bet. 1996/97:JuU3 s. 45) och socialförsäkringsutskott (yttr. 1996/97:SfU3y s. 4) ansåg att principen, vilken regeringen gav uttryck för i prop. 1996/97:9, att den myndighet som handlägger ett ärende också skall besluta i frågor om offentligt biträde är riktig. Utskotten ansåg därför att bör utse offentliga biträden i ärenden som handläggs vid verket och tillstyrkte regeringens förslag i denna del. beslutade därefter i enlighet med tillstyrkandet. I förevarande ärende bör framhållas att den nya instans- och processordningen medför att beslut i frågor om offentliga biträden kan överklagas särskilt enligt den ordning som gäller för huvudsaken, dvs. Enligt nuvarande 11 kap. 10 § UtlL överklagas beslut i frågor om offentligt biträde till . I samma stadgande föreskrivs vidare att beslut i dessa frågor inte får överklagas. Vad gäller de krav som skall ställas på offentliga biträden framgår det av 5 § lagen om offentligt biträde jämfört med 26 § rättshjälpslagen att till biträde får förordnas en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget. Beträffande advokater, och till viss del även biträdande jurister på advokatbyråer, tillförsäkras biträdets nödvändiga kvalifikationer genom de krav som generellt ställs på advokater och biträdande jurister på advokatbyråer (prop. 1996/97:9 s. 155156). I fråga om kravet på annan som är lämplig för uppdraget anförde regeringen i förarbetena till rättshjälpslagen och lagen om offentligt biträde (prop. s. 156 och 182 f.) att syftet att så långt som möjligt garantera att rättshjälpsbiträden och offentliga biträden har tillräckliga kvalifikationer uppnås genom att de som förordnar biträden gör en verklig prövning av biträdets kvalifikationer. Det bör också framhållas att behov av ytterligare kompetens utöver den som följer av nämnda generella krav kan, precis som på andra rättsområden, tillgodoses genom bl.a. deltagande i utbildning och seminarier. Verksamheter av nämnt slag anordnas bl.a. av intresseorganisationer och . Ett exempel på sådan verksamhet är advokatsamfunds planerade utbildning om handläggning av asylärenden i den s.k. modellverksamheten (se Advokaten, nr 1, 2005, s. 22). Regeringen förutsätter att de som förordnas till offentliga biträden vid behov tar del av den utbildnings- och seminarieverksamhet som erbjuds. Enligt 48 § förvaltningsprocesslagen, som skall tillämpas i den nya instans och processordningen, får rätten vidare avvisa ett ombud eller biträde om han eller hon visar oskicklighet eller oförstånd eller om han eller hon på annat sätt är olämplig. Motsvarande bestämmelser gäller för allmänna domstolar och förvaltningsmyndigheter (12 kap. 5 § och 9 § förvaltningslagen [1986:223]). Frågan om i vilket skede av processen i offentliga biträden skall förordnas styrs av bestämmelserna i 3 § lagen om offentligt biträde och 18 kap. 1 § NUtlL, nuvarande 11 kap. 8 § UtlL. bestämmelser följer att offentligt biträde förordnas efter ansökan eller när det annars finns anledning till det. Det framgår vidare att ett offentligt biträde skall förordnas för den som åtgärden avser i vissa angivna situationer, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. senare följer att det finns en presumtion för att offentligt biträde skall Regeringen anser att det på föreliggande underlag inte går att nu föreslå några bestämmelser som avviker från de principer som framgår av rättshjälpslagen och lagen om offentligt biträde och förarbetena till Det har som nämnts framförts en del farhågor om hur bestämmelserna om beslutande myndighet i frågor om offentligt biträde tillämpas i ärenden enligt utlänningslagen, vilket ger regeringen anledning att utvärdera denna ordning. En sådan utvärdering bör genomföras inom ramen för den övergripande utvärdering som skall göras av hela reformen, se avsnitt 23.1. bestämmelserna avseende offentligt biträde bör ske efter det att den nya ordningen genomförts och delredovisas inom ramen för den Det finns enligt regeringens mening inte skäl att i avvaktan på resultatet av utvärderingen föreslå att det i den nya instans- och processordningen skall gälla andra bestämmelser än de som gäller . bör således även fortsättningsvis i avvaktan på utvärderingens resultat få förordna offentliga biträden i ärenden som handläggs hos verket. 19 Ärenden med säkerhetsaspekter De flesta utlänningsärenden som rör rikets säkerhet handläggs enligt utlänningslagen (1989:529). De kännetecknas av att Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet motsätter sig att en utlänning beviljas uppehållstillstånd i eller förordar att utlänningen avvisas eller utvisas eller att utlänningens uppehållstillstånd återkallas. En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen kan under vissa förutsättningar i stället utvisas enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Finns grund för avvisning eller utvisning enligt utlänningslagens regler skall alltså i första hand dessa bestämmelser tillämpas, vilket framgår av 1 § lagen om särskild utlänningskontroll. Säkerhetsaspekter kan finnas såväl i asylärenden som i andra ärenden som handläggs enligt utlänningslagen. Det kan röra sig om ansökningar från personer som befinner sig i eller som ansökt om tillstånd före inresan. Uppehållstillstånd kan enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 UtlL vägras både flyktingar enligt 3 kap. 2 § och skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § första stycket 2 och 3 av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller om det med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. utlänning får dock aldrig avvisas eller utvisas till ett land där han eller hon riskerar att straffas med döden eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Uttryckt med andra ord kan en person som är skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § första stycket 1 UtlL inte vägras uppehållstillstånd av säkerhetsskäl. I 8 kap. 1 § UtlL finns vidare en bestämmelse som innebär att en avvisning eller utvisning aldrig får verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för tortyr m.m. I ärenden där det är fråga om uppehållstillstånd av humanitära skäl enligt 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL fattas beslut efter en avvägning mellan skälen för och emot uppehållstillstånd. En avvägning måste också göras i ärenden som rör familjeåterförening. Om säkerhetsaspekter föreligger beviljas uppehållstillstånd endast vid mycket starkt ömmande omständigheter. Enligt 7 kap. 11 § UtlL får och i vissa fall med eget yttrande lämna över ärenden till regeringen för beslut. En av grunderna för överlämnande är att ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet. När överlämnar ett ärende till regeringen skall verket sända ärendet till , varefter nämnden med eget yttrande skyndsamt skall vidarebefordra ärendet till regeringen. lämnar i praxis regelmässigt över de ärenden till regeringen, där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet begärt eller förordat att en utlänning skall avvisas eller att uppehållstillstånd skall vägras eller återkallas. Verket skall dock inte överlämna ärenden där ansökan om uppehållstillstånd under alla förhållanden skall avslås därför att de skäl som åberopats är otillräckliga för att bevilja tillstånd, se prop. 1996/97:25 s. 293. För ärenden som handläggs enligt utlänningslagen gäller enligt 4 kap. 12 § första stycket UtlL att verkställighetshinder skall beaktas redan vid prövningen av själva avvisnings- eller utvisningsfrågan. Detta avses få till följd att ett beslut om avvisning eller utvisning inte meddelas i de fall det konstateras att ett beslut inte skulle gå att verkställa. I sådana fall får i stället uppehållstillstånd ges. Dessa tillstånd tidsbegränsas regelmässigt. En utlänning som inte avvisas eller utvisas ur landet enligt utlänningslagen får utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll, om det behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Som ovan angetts skall i första hand utlänningslagen tillämpas om det föreligger grund för avvisning eller utvisning. Vad som har sagts nu bör givetvis inte hindra att frågan om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll tas upp i ett fall där det visserligen är möjligt att avvisning eller utvisning kan ske enligt utlänningslagens allmänna regler men frågan härom är svårbedömd eller fordrar tidskrävande utredning (jfr prop. 1990/91:118 s. 29 f och 37). Beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll meddelas av regeringen som första och enda instans. Om ärendet inte är synnerligen brådskande, skall regeringen hämta in yttrande från och låta hålla förhandling vid en tingsrätt innan den fattar beslut i ärendet. Om det finns skäl för det, skall regeringen också inhämta yttrande från den tingsrätt som håller förhandlingen. regeringen har beslutat om utvisning men hinder som anges i 8 kap. 1, 2 eller 4 § UtlL möter mot att beslutet verkställs eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, skall regeringen förordna att verkställighet tills vidare inte får ske (inhibition). En grundläggande skillnad i handläggningsordningen är att regeringen självmant kan ta upp ett ärende enligt lagen om särskild Någon sådan möjlighet finns inte när det gäller ärenden enligt utlänningslagen. Ärenden enligt den lagen behöver inte heller komma under regeringens prövning utan kan avgöras i den vanliga Så sker om ärendet inte lämnas över till regeringen av 19.2.1Ny instansordning för säkerhetsärenden Ärenden enligt utlänningslagen med säkerhetsaspekter och ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll skall avgöras av i första instans. beslut skall kunna överklagas till regeringen. Överklagandet skall ges in till verket som skyndsamt skall överlämna ärendet till Migrationsöverdomstolen. Domstolen skall hålla muntlig förhandling och yttra sig i ärendet. Yttrandet och handlingarna skall överlämnas till regeringen för beslut. Om domstolen finner att verkställighetshinder föreligger, skall yttrandet i den delen vara bindande för regeringen. beslut skall kunna överklagas av utlänningen och Säkerhetspolisen. Vid handläggningen av ett överklagat ärende skall såväl som Säkerhetspolisen vara utlänningens motparter. Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen skall definieras i lagtexten som ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar att en utlänning avvisas eller utvisas eller att ett uppehållstillstånd avslås eller återkallas. Utöver dessa säkerhetsärenden finns säkerhetsärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. NIPU:s förslag: Stämmer inte helt överens med regeringens. Utredningen föreslog att beslut skulle överklagas direkt till regeringen som i vissa fall skulle vara skyldig att hämta in yttrande från . Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig i denna fråga godtar endast Länsrätten i förslaget i dess helhet. , Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) och ytterligare några frivilligorganisationer säger sig med tvekan kunna tillstyrka utredningens förslag. Organisationerna anser det dock vara tveksamt om har tillräckliga kunskaper för att kunna handlägga dessa ärenden och framhåller att dessa ärenden i så fall av sekretess- och effektivitetsskäl måste handläggas exklusivt av en mindre enhet inom verket. anser att säkerhetsärenden med hänsyn till sin karaktär bör prövas av en domstol i första instans. Om regeringen sedan som andra instans skall hämta in yttrande från en annan domstol, bör detta ske från Migrationsöverdomstolen och inte från . anser i likhet med att yttrande bör hämtas in från Migrationsöverdomstolen och inte från . Styrelsen påpekar vidare att det är av största vikt att handläggningen av säkerhetsärenden koncentreras till en begränsad krets personer. anser att säkerhetsärenden bör kunna prövas i två instanser. Nämnden ifrågasätter dock om det är lämpligt att prövar och fattar beslut i dessa ärenden. Nämnden ifrågasätter också om det är lämpligt att säkerhetsärenden kan förekomma hos så många myndigheter och domstolar som det skulle bli fråga om enligt förslaget. tillstyrker att beslut i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen fattas av verket i första instans. Verket framhåller dock att om verket skall bli en fullvärdig första instans i säkerhetsärenden bör det också vara verket och inte som uppträder som utlänningens motpart inför när förhandling hålls där. (), och anser att instansordningen bör vara densamma för säkerhetsärenden och för andra ärenden enligt utlänningslagen. svenska sektionen motsätter sig att regeringen skall vara andra instans i säkerhetsärenden. Det medför enligt organisationen risk för att olika politiska faktorer tillmäts alltför stor betydelse. Skälen för regeringens förslag: Ordningen med regeringen som beslutsinstans i ärenden enligt utlänningslagen med säkerhetsaspekter och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll har närmast sin bakgrund i regeringens övergripande ansvar för säkerheten i landet. De argument som förts fram för en domstolsprocess i utlänningsärenden i allmänhet gäller självfallet också för dessa ärenden. måste beaktas att dessa ärenden i flera avseenden skiljer sig från utlänningsärenden i allmänhet. Ärendena är ofta brådskande och möjligheterna till verkställighet kan bero på om ärendet kan handläggas och avgöras snabbt. Ärendena kräver inte sällan kunskaper om internationell terrorism. Det är inte ovanligt att känsliga utrikespolitiska bedömningar måste göras. I ärendena förekommer ofta uppgifter som är mycket känsliga ur sekretessynpunkt. Som bl.a. påpekat i sitt remissyttrande är det därför angeläget att handläggningen av detta slags ärenden koncentreras till ett fåtal personer. Det har mot den nu angivna bakgrunden varit naturligt att ärenden med säkerhetsaspekter prövats av regeringen. I avsnitt 7 har emellertid regeringen som sin principiella mening fört fram att det av rättssäkerhetsskäl är väsentligt att processen i utlänningsärenden innehåller ett tvåpartsförfarande och att beslut skall kunna komma under domstols kontroll. Det bör även finnas möjligheter till muntlig förhandling. Sammantaget bedömer dock regeringen att ärenden med säkerhetsaspekter inte fullt ut kan handläggas som utlänningsärenden i allmänhet. En särskild lösning måste sökas för dessa ärenden. Det krav på effektiva rättsmedel och prövning i mer än en instans som ställs upp i de ovan redovisade svenska konventionsåtagandena bör också tillgodoses. En lösning bör således innefatta såväl ett domstolsinslag som en möjlighet för regeringen att pröva dessa ärenden. I förarbetena till lagen om särskild utlänningskontroll (prop. 1990/91:118 s. 53 f.) framhölls att utvisning typiskt sett är en långt mera ingripande åtgärd än avvisning. I utvisningsfallen kan fråga uppkomma om att avlägsna en utlänning som kanske har permanent uppehållstillstånd och på olika sätt har anpassat sig till en vistelse här i landet. Redan med hänsyn härtill ansågs det uppenbart att beslut om utvisning på grund av befarad terrorism inte rimligen borde kunna fattas av något annat organ än antingen regeringen eller domstol. Med hänsyn till bl.a. de känsliga utrikespolitiska bedömningar som kan behöva göras i terroristärenden ansågs starka skäl tala för att besluten om utvisning skulle ligga på regeringen. Även vid bedömningen av frågan om lagens tillämplighet vid risk för terroraktioner utomlands framhölls i samband med diskussion om folkrättsliga aspekter på olika aktioner att avsikten var att tillämpningen av lagstiftningen skulle ligga i regeringens hand och att regeringen fick handlingsutrymme i förekommande gränsfall (a. prop. s. 38 f., jfr också s. 78). NIPU har föreslagit att ärenden enligt utlänningslagen med säkerhetsaspekter och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll skall avgöras av i första instans och att verkets beslut skall kunna överklagas direkt till regeringen. Innan regeringen beslutar om avvisning eller utvisning skall dock regeringen enligt förslaget vara skyldig att inhämta yttrande från och domstolens yttrande skall vara bindande för regeringen, om domstolen skulle finna hinder mot verkställighet föreligga därför att utlänningen då skulle riskera att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Den lösningen uppfyller i och för sig kravet att regeringen skall få en möjlighet att pröva denna typ av ärenden. Ett yttrande från skulle också innebära ett visst domstolsinflytande. Regeringen instämmer i NIPU:s förslag att skall vara beslutande myndighet och att beslut skall kunna överklagas till regeringen. har dock inte i något annat sammanhang befattning med utlänningsrättsliga ärenden av detta slag. Regeringen anser det därför inte lämpligt att skall avge yttranden såsom NIPU föreslagit. Det är mer naturligt att, i likhet med vad några remissinstanser föreslagit, låta Migrationsöverdomstolen avge ett yttrande. Regeringen föreslår således att Migrationsöverdomstolen skall yttra sig i denna typ av ärenden. Som också framhållits ovan är ärenden med säkerhetsaspekter enligt utlänningslagen och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll ofta mycket brådskande. En ordning som innebär att beslut överklagas till regeringen och där regeringen är skyldig att hämta in yttrande från en domstol, skulle kunna medföra en alltför lång tidsutdräkt. En snabbare ordning skulle vara att överlämnar handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen. Domstolen skall därefter lämna över handlingarna till regeringen med eget yttrande.