prop · GS03116 · 2005-03-24 00:00:00 — Rättssäkerhetsaspekter talar i viss mån för att ett beslut om ändrad tax- ering skall få genomslag fullt ut med retroaktiv verkan, även om änd- ringsbeslutet avser inkomster som ligger långt tillbaka i tiden. Om änd- ringsbeslutet innebär att den bidragsskyldiges återbetalningsgrundande inkomst minskar är det rimligt att det han eller hon har betalat för mycket betalas tillbaka. Om beslutet betyder att den taxerade inkomsten ökar för förfluten tid skall den bidragsskyldige i stället till staten betala ett större belopp än som tidigare beslutats. Som ovan anförts kan det vara svårt att reglera en skuld som uppkommer därför att man anses ha haft möjlighet att betala ett högre belopp än vad som då var beslutat. Att höja den gräns som tillämpas för när en taxeringsändring an- Prop. 2004/05:116 ses vara väsentlig är inte en framkomlig väg. En sådan lösning hindrar inte stora retroaktiva ändringar av återbetalningsskyldigheten och tillgo- doser inte önskemålet att äldre uppgifter i ärenden om underhållsstöd skall kunna gallras inom rimlig tid. Även med en beloppsgräns är det nödvändigt för att spara uppgifter i ärendet, eftersom en taxeringsändring kan komma långt ändringen avser. Regeringen anser i stället att en tidsgräns efter vilken en ändrad taxe- ring inte tillåts påverka återbetalningsskyldigheten bör införas i under- hållsstödssystemet. En sådan ordning ligger i linje med vad som gäller beträffande underhållsbidrag enligt (FB). Möjligheten att få ett underhållsbidrag som betalats nedsatt för förfluten tid är mycket små liksom möjligheterna att få underhållsbidrag höjt för sådan tid (se 7 kap. 10 § FB). Mot den bakgrunden bedöms det rimligt att även möjlig- heten till jämkning av återbetalningsskyldigheten inskränks vid ändrad taxering. Hur lång en sådan tid skall vara kan givetvis diskuteras. De administ- rativa aspekterna talar för en kort tidsfrist. Intresset av att hålla nere kostnaderna för socialförsäkringens administration måste dock här vägas mot de andra intressen som gör sig gällande. Framför allt rättviseaspek- ten talar för att återbetalningsskyldigheten speglar den korrekta taxerade inkomsten. Det är i hög grad angeläget att lagstiftningen om underhålls- stöd har acceptans i samhället, och särskilt bland dem som direkt berörs av reglerna, inte minst de bidragsskyldiga föräldrarna. Det är dock ytterst få fall där taxeringen överhuvudtaget ändras och dessa faller i stort sett samtliga inom ramen för en treårsperiod. Från rättssäkerhetssynpunkt framstår en frist därför som väl avvägd. Inom får dessutom automatiskt meddelanden om eventuella taxeringsändringar. För att femårsfristen skall utgå från en fast referenspunkt bör fristen, i stället för året då be- slutet om ändrad taxering meddelas, räknas från aktuellt taxeringsår. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att det införs en regel som inne- bär att en fråga om jämkning av återbetalningsbeloppet på grund av ändrat taxeringsbeslut aldrig får tas upp till prövning efter utgången av femte året efter taxeringsåret. Förslaget innebär att uppgifter kan gallras vilket minskar kraven på databasutrymme. Övergångsvis bör dock en längre tidsfrist gälla för bidragsskyldiga som har begärt omprövning av eller överklagat ett taxeringsbeslut då ändringen träder i kraft (se avsnitt 11). I dessa fall är det lämpligt att fristen är för att begränsa risken att den enskilde skall drabbas av en rättsförlust som han eller hon inte har kunnat förutse. Regeringens förslag: Vid omprövning när grunden för tillämplig ut- tagsprocent ändras gäller det nya återbetalningsbeloppet från och med månaden efter den månad då ändringen ägde rum och aldrig tillbaka än före den dag då fick kännedom Utredningens förslag: Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: tillstyrker utredningens förslag. Övriga remissinstanser lämnar förslaget utan invändning. Skälen för regeringens förslag: Återbetalningsbeloppet skall omprö- vas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger (30 § första stycket USL). Det skall också omprövas när grunden för tillämplig uttagsprocent ändras, dvs. när antalet barn för vilka den bidragsskyldige är underhålls- skyldig ändras. I det sistnämnda fallet kan på grund av att den tillämpliga procentsatsen ändras uppstå beslut som har retroaktiv verkan. Av prak- tiska skäl och för att minska risken för återkrav bör ändringen få genom- slag på återbetalningsskyldigheten från och med månaden efter den må- nad då ändringen ägde rum och aldrig än tillbaka än före den dag då fick kännedom om ändringen. får som regel automatiskt vetskap om de ändringar som här är aktuella. I vissa fall, t.ex. när det gäller faderskap i internatio- nella förhållanden, kan det dock krävas att uppmärk- sammas på förhållandet. Omprövning och jämkning av utfyllnadsbidrag vid Regeringens förslag: Om det taxeringsbeslut som legat till grund för beräkningen av det fiktiva återbetalningsbeloppet har ändrats väsent- ligt, skall utfyllnadsbidraget kunna ändras för framtiden, dvs. med månaden efter den månad då fick kännedom Detsamma skall gälla vid ändring av tillämplig pro- Ett nytt beslut om årlig taxering skall påverka utfyllnadsbi- draget året då det nya beslu- tet om årlig taxering meddelats. Utredningens förslag: Utredningens förslag överensstämmer med Remissinstanserna: , Försäkringskasseförbun- det och i kommun tillstyrker utredningens Övriga remissinstanser lämnar förslaget utan invändning. Bakgrund: Enligt 8 § USL kan underhållsstöd i vissa fall lämnas i form av utfyllnadsbidrag. Den vanligaste situationen då utfyllnadsbidrag lämnas är när det finns anledning att anta att den bidragsskyldige föräl- dern betalar underhåll direkt till barnet och att detta underhåll uppgår till åtminstone det belopp denna förälder med tillämpning av reglerna om återbetalningsskyldighet i 2428 §§ USL skulle vara skyldig att återbe- tala till staten om barnet fick fullt underhållsstöd. som leder till att utfyllnadsbidrag lämnas är att boföräldern endast ansö- ker om underhållsstöd i denna form. Detta kan bli aktuellt t.ex. då föräld- rarna är överens om hur det ekonomiska ansvaret för barnet skall fördelas Ett av syftena med utfyllnadsbidraget är förstås att en förälder som önskar betala underhåll direkt till sitt barn skall ges möjlighet till detta. förarbetena till USL sägs att möjligheten till utfyllnadsbidrag är avsedd för föräldrar som är överens om hur umgänge och försörjningsansvar skall fördelas. Tanken är att om den bidragsskyldige betalar underhåll direkt till barnet blir kontakten mellan barnet och denna förälder på ett naturligt sätt mer direkt (prop. 1995/96:208 s. I praktiken torde det vanligen gå till så att , mot bakgrund av den bidragsskyldiga förälderns taxerade inkomst, räknar ut vilket belopp denna förälder skulle vara skyldig att återbetala till Försäk- ringskassan om fullt underhållsstöd lämnades till barnet. Beloppet brukar kallas för ett fiktivt återbetalningsbelopp. Om den bidragsskyldiga föräl- dern är beredd att betala detta fiktiva återbetalningsbelopp till barnet i praktiken vanligen till den andra föräldern beslutar att mellanskillnaden mellan fullt underhållsstöd och det fiktiva återbetal- ningsbeloppet skall betalas ut till barnet i form av utfyllnadsbidrag. Det kan tilläggas att om den bidragsskyldiga föräldern skulle betala ett högre belopp än det fiktiva återbetalningsbeloppet minskas inte det utfyllnads- bidrag barnet får på grund av detta. Finns det anledning att anta att den bidragsskyldiga föräldern i rätt ordning betalar underhåll som uppgår till minst det belopp som skulle ha lämnats i fullt underhållsstöd till barnet har barnet dock inte rätt till underhållsstöd (4 § USL). Att märka är att beräkningen av det fiktiva återbetalningsbeloppet endast utgör ett led i beräkningen av utfyllnadsbidragets storlek. Försäk- ringskassan kan inte ålägga den bidragsskyldige att betala underhåll direkt till barnet. Skälen för regeringens förslag och bedömning Underhållsstöd i form av utfyllnad ger upphov till en rad olika problem. En bidragsskyldig som betalat direkt till barnet vad han eller hon annars skulle ha återbetalat till staten, saknar möjlighet att vid t.ex. en sänkning av den taxering som legat till grund för bedömningen av bidraget, från staten återfå vad som kan ha erlagts för mycket. Och barnet riskerar att vid en höjning av taxeringen, om återkravet inte efterges, till staten få återbetala vad som kan ha lämnats för mycket i utfyllnad. De problem som är förknippade med ändrad taxering vid utfyllnad och direktbetalning har belysts i rättspraxis och av JO (Kammarrätten i , dom , mål nr 3111-2000 och JO:s ämbetsberättelse 2000/01 s. 399 f.). Frågorna analyseras nedan. Jämkning på grund av ändrat taxeringsbeslut När underhållsstöd lämnas i form av utfyllnadsbidrag och den bidrags- skyldiga föräldern skall betala ett fiktivt återbetalningsbelopp direkt till barnet, föreligger inte någon återbetalningsskyldighet till staten. Vidare är det så att reglerna i 30 § USL om omprövning av återbetalningsbelop- pet enligt ordalydelsen endast tar sikte på sådana fall där ett återbetal- ningsbelopp fastställts enligt 2428 §§ USL, alltså då underhållsstöd lämnas och den bidragsskyldiga föräldern är återbetalningsskyldig till staten. Någon reglering av under vilka förutsättningar eller omprövning av ett fiktivt återbetalningsbelopp som ligger till grund för beslut om utfyllnadsbidrag skall göras finns således inte. I för- längningen skulle detta kunna innebära att en bidragsskyldig förälder kommer att betala olika belopp för sina barn beroende på vilken form av underhållsstöd som betalas ut, fullt underhållsstöd eller utfyllnadsbidrag. tycks dock i dessa fall tillämpa bestämmelserna i 30 § analogt. När antalet underhållsberättigade barn förändras räknas det fiktiva återbetalningsbeloppet om och storleken på utfyllnadsbidraget justeras i enlighet härmed, i vart fall för framtiden. Om den bidragsskyldige betalar direkt till barnet det belopp han eller hon annars skulle ha återbetalat till staten, är detta belopp att se som ett underhållsbidrag enligt 7 kap. 2 § (FB). Vad den bidrags- skyldige betalar eller skall betala är dock inte en fråga som lyder under offentligrättslig lagstiftning. Frågan är då om beslut om ändrad taxering skall påverka utfyllnadsbi- draget. Det är givetvis långt ifrån tillfredsställande att en del av det redan ut- betalade stödet kan komma att återkrävas om den bidragsskyldiges tax- erade inkomst höjs retroaktivt. Inte heller är det tillfredsställande att en bidragsskyldig förälder inte kan få tillbaka vad som betalats för mycket, om hans eller hennes taxerade inkomst minskas. Det är knappast möjligt att reglera dessa situationer så att ingen, dvs. vare sig barnet, den bidragsskyldiga föräldern eller staten riskerar att förlora på en ändrad taxering. En möjlighet skulle givetvis kunna vara att staten skulle kunna ta den ekonomiska risken om den taxering som legat till grund för bedömningen av det fiktiva återbetalningsbeloppet och därmed av utfyllnadsbidragets storlek ändras. Har utfyllnadsbidrag lämnats med ett för högt belopp skulle staten underlåta att återkräva beloppet från boföräldern. Är det fiktiva återbetalningsbeloppet högre än vad det skulle ha varit om den ändrade taxeringen lagts till grund för beräkningen, skulle staten kunna ersätta den bidragsskyldige för vad han eller hon må ha betalat för mycket. En sådan ordning kan dock knappast förenas med utfyllnadsbi- dragets syfte att föräldrarna själva sinsemellan skall reglera i vart fall en del av barnets försörjning och skulle dessutom kunna bli kostsam för staten. Det är inte heller lämpligt att reglera vad som skall ske mellan två en- skilda i USL dvs. i den offentligrättsliga lagstiftningen. Betalningen av det fiktiva återbetalningsbeloppet måste dessutom, som redan sagts, ses som betalning av underhåll enligt FB. Någon form av retroaktiv reglering mellan föräldrarna kräver alltså ändringar i bestämmelserna i . Regeringen kan inte förorda en sådan lösning. Utgångspunkten måste i stället vara att de offentligrättsliga reglerna i sig skall ge ett rimligt och acceptabelt resultat. Grunden för att en särlevande förälder kan åläggas att återbetala underhållsstöd är att han eller hon är underhållsskyldig för barnet enligt reglerna i FB. I den aktuella situationen har denna under- hållsskyldighet fullgjorts. Någon rättslig grund för staten att i det fallet kräva den bidragsskyldige på ytterligare belopp kan svårligen anföras. Frågan är då vad som kan göras inom ramen för det nuvarande regelsy- stemet. Enligt regeringens uppfattning kan det alltså ifrågasättas om den tolk- ning av USL som getts i praxis verkligen har stöd i lagens ordalydelse. 30 § andra stycket USL anges att återbetalningsskyldighet kan jämkas när den taxerade inkomsten ändras. När utfyllnadsbidrag utges föreligger emellertid ingen återbetalningsskyldighet för den bidragsskyldiga föräl- dern (se 21 § andra stycket USL). Utifrån denna utgångspunkt blir det inte aktuellt att jämka återbetalningsskyldigheten och därmed utfyllnads- bidraget när det taxeringsbeslut som legat till grund för Försäkringskas- sans bedömning ändrats. Lagens ordalydelse talar också emot att det fik- tiva återbetalningsbeloppet och därmed också storleken på utfyllnads- bidraget ändras när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger eller när grunden för tillämplig procentsats ändras. För att undanröja den oklarhet som kan råda föreslår regeringen därför att lagen förtydligas så att det klart framgår att fiktiva återbetalningsbe- lopp inte jämkas för förfluten tid om taxeringen ändras. Det finns en risk att bidragsskyldig vars inkomst är föremål för en omtaxering kan finna skäl att förhala handläggning för att uppnå ekonomiska fördelar genom att omtaxeringsbeslutet skjuts framåt i tiden. Tillräcklig anledning saknas dock att inte tillåta jämkning av utfyllnadsbidraget från och med månaden efter den månad då fick kännedom om den ändrade taxeringen. Den ändring som regeringen föreslår ökar förutsebarheten. Barnet och boföräldern behöver inte riskera att få betala tillbaka en del av utfyll- nadsbidraget. En bestämmelse som den föreslagna ligger också väl i linje med regleringen i FB. Enligt FB kan underhållsbidrag som redan betalats i princip inte återkrävas och inte heller kan underhållsbidrag normalt höjas för förfluten tid. Utfyllnadsbidrag lämnas också vid växelvis boende. De regler som här föreslagits för övriga former av utfyllnadsbidrag bör gälla även för jämk- ning av bidrag vid växelvis boende. Omprövning av fiktivt återbetalningsbelopp Inte heller bestämmelserna i 30 § första stycket USL om omprövning av återbetalningsbelopp torde vara tillämpliga på det fiktiva återbetalnings- belopp som ligger till grund för bedömningen av utfyllnadsbidragets storlek. Någon årlig omprövning av återbetalningsbeloppet baserad på den årliga taxeringen eller någon omprövning på grund av att antalet barn förändras är alltså inte uttryckligen reglerad i lagen. Det saknas dock an- ledning att med avseende på omprövning behandla utfyllnadsärenden annorlunda än de ärenden där återbetalningsskyldighet ålagts den bi- dragsskyldige. För att uppnå den önskvärda likabehandlingen föreslår därför reger- ingen att en årlig omprövning av det fiktiva återbetalningsbeloppet skall ske på samma sätt som sker beträffande det fastställda återbetalnings- beloppet. Ändringar av utfyllnadsbidraget vid årlig omprövning enligt den föreslagna paragrafen 8 a § bör gälla året då det nya beslutet om årlig taxering meddelas. Omräkning skall ske också när den tillämpliga procentsatsen ändras till följd av en ändring i antalet barn för vilka den bidragsskyldige är underhållsskyldig. Inte heller när det gäller omprövning finns det skäl för att ha avvikande regler för utfyllnadsbidrag vid växelvis boende. De föreslagna reglerna bör därför omfatta också dessa bidrag. Regeringens förslag: Underhållsstödet skall omprövas när det finns ett nytt beslut om årlig taxering för barnet. En ändring av underhålls- stödets storlek på grund av det nya taxeringsbeslutet skall gälla året då det nya beslutet om årlig taxering meddelades. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna lämnar förslaget utan invänd- Skälen för regeringens förslag: En särskild fråga är om underhålls- stöd som minskats på grund av barnets inkomster bör kunna omprövas eller jämkas med anledning av en taxeringsändring. Någon bestämmelse motsvarande den om omprövning och jämkning som gäller för återbetalningsbeloppet finns inte i USL för ändring av underhållsstödet på grund av ändringar i barnets inkomster. Enligt upp- gift från har dock reglerna i USL tolkats så att omprövar beslut om underhållsstöd när ett nytt beslut om årlig taxering för barnet föreligger. Däremot jämkas inte underhålls- stödets belopp retroaktivt eller för framtiden om det taxeringsbeslut av- seende barnet som legat till grund för bedömning av stödets storlek har ändras. Regeringen anser att det är lämpligt att underhållsstödets storlek om- prövas när nytt beslut om årlig taxering föreligger. Den praxis som rått bör därför lagfästas. Däremot kan det inte anses nödvän- digt att införa en möjlighet att jämka stödet på grund av att det taxerings- beslut som legat till grund för bedömning ändrats. En eventuell ändring av underhållsstödets storlek på grund av det nya taxeringsbeslutet sker först året då det nya beslutet om årlig taxering meddelades. baseras på taxerad inkomst Regeringens bedömning: Beräkning av den återbetalningsgrundande inkomsten bör även vara baserad på den bidragsskyldiges inkomst i enlighet med det taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxerings- lagen som fattats närmast det år återbetalnings- Utredningens bedömning: Enligt utredningen bör möjligheten att ba- sera återbetalningsskyldigheten på en mer aktuell inkomst än analy- De fortsatta analyserna bör då i första hand inrikta sig på utredningens tredje alternativ som innebär en variant av dagens system Detta innebär att den bidragsskyldiges aktuella inkomst skall presumeras överensstämma med inkomsten enligt det senaste taxeringsbeslutet uppräknad med index. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som har berört frågan ställer sig positiva till att återbetalningsskyldigheten bör baseras på en mer aktuell inkomst än . Länsrätten i förordar utredningens alternativ två som innebär att aktuell inkomst presumeras ge ett återbe- talningsbelopp på per barn och månad. , , , , Kommunför- bundet och förordar att utredningens alterna- tiv tre utreds vidare. vid , i kommun, Föreningen , och rättigheter anser att återbetalningsskyldigheten bör baseras på aktuell inkomst utan att förorda något av utredningens alternativ. Även LO, samt tillstyrker men ställer sig tveksamma till ett avstämningsförfarande. anser inte att det är möjligt att använda en mer aktuell inkomst. Utgångspunkten vid beräkningen av den återbetalningsgrundande in- komsten är den bidragsskyldiges inkomst i enlighet med det taxerings- beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) som fattats närmast det år återbetalningsskyldigheten avser (25 § USL). I praktiken innebär detta att de inkomster som läggs till grund för beräk- ning av återbetalningsbeloppet under ett visst år utgörs av vad den bi- dragsskyldige tjänade . Återbetalning baseras således på de inkomster den bidragsskyldige hade (taxeringen ). För en bidragsskyldig vars inkomster inte förändras särskilt mycket in- nebär detta inga problem liksom inte heller för den vars inkomster ökar . För staten har det nuvarande systemet emellertid den nackdelen att återbetalningsskyldigheten, om den bidragsskyldiges inkomst ökat, base- ras på en för låg inkomst. Eftersom de bidragsskyldigas inkomster ökar i nominella tal, blir resultatet en eftersläpning i återbetal- ningen. Staten betalar underhållsstöd till barnet under ett visst år, men återbetalningsbeloppet grundas på en lägre inkomst . I de fall inkomsten minskat mera påtagligt t.ex. på grund av arbets- löshet eller sjukdom kan det nuvarande systemet medföra svårigheter för den bidragsskyldige att fullgöra sin återbetalningsskyldighet. I dessa fall skall nämligen återbetalning göras utifrån den högre inkomst han eller hon hade . Redan när underhållsstödet infördes gjordes i förarbetena jämförelser med reglerna om inkomstprövning i bostadsbidragssystemet. I förarbe- tena till USL påpekas vissa principiella skillnader mellan systemen för bostadsbidrag och för underhållsstöd. När det gäller underhållsstöd är det inte sökandens inkomst som skall beräknas och utbetalningen av under- hållsstöd påverkas inte av om den bidragsskyldige vägrar medverka vid inkomstberäkningen. Enligt förarbetena kan det bli svårt att få tillförlit- liga uppgifter för en preliminär beräkning av inkomsten och justeringarna vid en slutlig avräkning kan bli många och stora. Det ansågs mot den bakgrunden inte motiverat att samordna inkomstprövningen i denna del (prop. 1995/96:208 s. 48 f.). hade inga invändningar härvid- lag. har även härefter diskuterat frågan och då ansett att ett system med inkomstprövning efter aktuell inkomst knappast kan införas i underhållsstödssystemet (bet. 1997/98:SfU1 s. 99 f.). Ytterligare en möjlighet som övervägts är att i underhållsstödssystemet införa en regel av samma innebörd som i studiemedelssystemet, den s.k. CSN-modellen (bet. 1997/98:SfU1 s. 102). En sådan regel skulle inne- bära att om den bidragsskyldiges inkomst under betalningsåret kan be- räknas bli väsentligt lägre än den inkomst efter vilken återbetalnings- beloppet beräknats, så får återbetalningsskyldigheten sättas ned. framhöll att införande av bestämmelser i underhållsstödet som bygger på principer som återfinns i studiemedels- systemet, i många fall skulle få till följd att de som drabbats hårt av in- komstminskningar skulle kunna få återbetalningsskyldigheten fastställd till ett belopp som i större utsträckning motsvarar deras betalningsför- måga och att ett sådant system skulle minimera risken för att skulder byggs upp. Enligt utskottet borde regeringen återkomma till med förslag i berört avseende. I budgetpropositionen (prop. 1998/99:1, utg.omr. 12 s. 25 f.) påpekade regeringen att studiestödssystemets regler om nedsättning av återbetalningsbelopp vid inkomstminskning snarare är en anståndsregel än en jämkningsregel. Regeln innebär att studiemedelsskulden amorteras med ett lägre belopp. Skuldbeloppet minskar alltså inte utan återbetal- ningen tillåts ske . Inom systemet för underhållsstöd finns redan anståndsregler. Enligt regeringens uppfattning hade det av socialförsäkringsutskottet förordade systemet flera svagheter. Bland annat kan nämnas att det skulle innebära tröskeleffekter, betalningsansvar kan uppstå i efterhand, det finns inga uppgifter att göra avstämning emot i utfyllnadsärenden, det är inte möjligt att administrera för samt att omfattande och kostsamma anpassningar måste genomföras i IT-systemet (se SOU 2003:42 s. 234 f.). Sammanfattningsvis ansåg regeringen att nackdelarna med att införa en regel i underhållsstödssystemet liknande den för åter- betalning av studiemedel vägde tyngre än fördelarna. I sitt betänkande vidhöll socialförsäkringsutskottet att reglerna för att fastställa återbetalningsskyldighet är problematiska (bet. 1998/99:SfU1 s. 84). Även om lämpligheten av att införa den s.k. CSN-modellen i under- hållsstödssystemet kunde ifrågasättas, utgick utskottet från att regeringen i det fortsatta analys- och utvärderingsarbetet skulle undersöka olika tänkbara lösningar i syfte att komma till rätta med problemet och åter- komma till med förslag till ändring av reglerna för återbetal- ning av underhållsstöd. Frågan har även därefter behandlats i (se bet. 2001/02:SfU17 s. 8 f.).