prop · GS0398 · 2005-03-14 00:00:00 — Produktsäkerhet är en viktig del av samhällets ansträngningar att skydda medborgarnas liv och hälsa samt miljön. Marknadskontrollen är en central del av produktsäkerhetsarbetet. medlemskap i innebär vidare skyldigheter att genom marknadskontroll tillse att endast säkra produkter finns på marknaden. Genom ny lagstiftning i EU har denna skyldighet utökats . som förflutit sedan EU-inträdet och kom att omfattas av krav på en mer systematisk marknadskontroll av varor har olika bedömningar gjorts om behovet av marknadskontroll inom olika områden. Behov av resurser och organisation har enligt utredningen inte alltid klarlagts och den samstämmighet i verksamheten som ansågs önskvärd när de allmänna principerna för marknadskontroll av produkter uppställdes (prop. 1993/94:161) kan inte sägas ha uppnåtts i . I propositionen Marknadskontroll för produktsäkerhet m.m. (prop. 1993/94:161) förutsattes att marknadskontroll skulle bedrivas av särskilt utsedda myndigheter. Av utredningen framgår dock att det alltjämt råder oklarhet om ansvaret för marknadskontroll inom vissa produktområden. Av SWEDAC:s rapportering om marknadskontroll framgår att vissa myndigheter har etablerat en någorlunda regelbunden struktur för marknadskontroll. Detta gäller bl.a. , , , samt SWEDAC. Andra myndigheter har av olika skäl inte etablerat en struktur för regelbunden marknadskontroll. Orsakerna kan vara flera såsom att områdena reglerats och standarder saknas, att resurser saknas, att tillsynen tillgodoses på annat sätt eller att myndigheterna inte anser eller har bristande kännedom om att marknadskontroll skall, kan eller behöver bedrivas inom området. Regeringen konstaterar att det är av stor vikt att myndigheterna har möjligheter att utföra marknadskontroll i erforderlig omfattning. En effektiv marknadskontroll är en förpliktelse som följer enligt EG-rätten. Ur ett nationellt perspektiv samt utifrån konsument- och användaraspekter är det också nödvändigt att frågan ges hög prioritet för att undvika att produkter som inte uppfyller ställda krav och därigenom kan innebära en risk för människors liv och hälsa cirkulerar på marknaden. Den har också betydelse för konkurrensneutraliteten och motverkar dumpning av produkter som inte uppfyller ställda krav. Inom ramen för den pågående översynen av den s.k. nya metoden (se Prop. 2004/05:98 avsnitt 5.2) har rådet uppmanat kommissionen att tillsammans med medlemsstaterna fastställa grundläggande krav för hur marknadskontroll skall utföras för att åstadkomma en mer samordnad marknadskontroll inom EU. Översynen kommer med största sannolikhet att medföra skärpta krav på medlemsstaternas marknadskontroll och det är viktigt att skapa en beredskap för detta. Regeringen bedömer att marknadskontrollen kräver en förbättrad styrning från regeringens sida och att ambitionsnivån för marknadskontrollen behöver klargöras. Regeringen avser att tydliggöra målet för myndigheternas marknadskontroll i en ny förordning om marknadskontroll. Målet skall vara att marknadskontrollen skall genomföras i den omfattning som fordras för att säkerställa att varor som finns på marknaden uppfyller ställda krav. Förordningen skall klargöra myndigheternas åligganden vad gäller marknadskontroll och ange vilka myndigheter som är marknadskontrollmyndigheter. Utöver det generella målet skall mer specifika mål för varje sektorsmyndighet kunna uppställas. Behovet av marknadskontroll skall bedömas för varje område för sig med hänsyn till bl.a. produkternas egenskaper och förekomst, rapporterade skador och risker, effekter av tidigare insatser, förekomsten av annan tillsyn av samma eller annan myndighet, samt förekomsten av andra tillsynsinsatser inom EES- området. Möjligheten av att bedriva marknadskontroll är också beroende av bl.a. tillgängliga resurser. Myndigheternas rapportering i frågor om marknadskontroll bör få en ändrad karaktär. sker återrapportering till regeringen främst genom årliga rapporter från SWEDAC. Denna återrapportering bör förändras och istället ske från varje myndighet inom ramen för budgetprocessen, myndigheternas årsredovisningar samt den årliga mål- och resultatdialogen. Mål- och återrapporteringskrav för marknadskontroll bör anges i regleringsbreven för berörda myndigheter. Organisationen av marknadskontrollen i bygger på att ansvaret för marknadskontroll är fördelat mellan sektorsansvariga myndigheter. Marknadskontrollen har organiserats på olika sätt i EU:s medlemsstater och en jämförelse med andra medlemsstater ger, på grund av skillnader i förvaltningstraditioner, inte mycket ledning för en eventuell förändring av den svenska modellen. Ett alternativ till att ålägga flera sektorsmyndigheter ansvar för marknadskontroll skulle kunna vara att inrätta en enda marknadskontrollmyndighet med samlat ansvar för marknadskontroll inom samtliga berörda sektorer. En sådan myndighet torde kunna ge vissa fördelar genom att synergieffekter avseende riskanalys, skaderapportering, metodutveckling, utbildning, operativ kontroll m.m. lättare skulle kunna uppnås inom en enda organisation. Problem med överlappande ansvarsområden, som i viss utsträckning är ett hinder för myndigheter och tillverkare skulle kunna undvikas, och tillverkare och allmänheten skulle kunna vända sig till en enda myndighet med frågor och klagomål. Om kostnaderna för en enda marknadskontroll- Prop. 2004/05:98 myndighet skulle bli lägre jämfört med dagens organisation är dock Av de synpunkter som utredningen har inhämtat från berörda myndigheter har endast en myndighet, , förordat en separat tillsynsorganisation. Om en särskild marknadskontrollmyndighet inte utses, anser att en särskild enhet för marknadskontroll bör etableras inom det egna verket. I sitt remissvar över utredningen understryker vikten av att regeringen tydligt reglerar ansvaret för marknadskontrollen för olika myndigheter. Enligt regeringens uppfattning väger argumenten för att bibehålla ansvaret för marknadskontrollen hos sektorsmyndigheterna tyngre än att etablera en ny myndighet. Regeringen finner att särskilt två skäl är avgörande för att behålla den nuvarande organisationen. Det första är behovet av framför allt teknisk kompetens hos sektorsmyndigheterna i den praktiska tillämpningen av regelverket. Myndigheternas tillsynsverksamhet innebär ofta komplicerade bedömningar vid ingripanden, formella invändningar mot standarder etc. och kopplingen mellan detta arbete och marknadskontrollen är därför nödvändig. Om en enda myndighet utför marknadskontroll inom samtliga områden skulle denna nödvändiga koppling mellan kunskap om regelverket och den praktiska tillsynen försvinna. Det andra skälet är behovet av ett tydligt ansvar hos en nationell kontaktpunkt för olika produktområden i det europeiska administrativa samarbetet. Arbetet inom EU är i huvudsak organiserat efter olika sektorsområden. Genom de olika nätverken knyts den operativa kontrollen av den inre marknaden ihop. Det administrativa samarbetet växer alltmer i omfattning, vilket leder till att kraven på medlemsstaterna ökar bl.a. avseende gemensamma projekt, spårande av farliga produkter, informationsöverföring om vidtagna åtgärder samt jämförelser mellan medlemsländerna av vad som är en rimlig nivå avseende marknadskontroll. Regeringen bedömer sammanfattningsvis att övervägande skäl talar för att en fördelning av ansvaret för marknadskontrollen på flera myndigheter skall behållas. Ansvarsuppdelningen mellan olika myndigheter måste bestämmas i författning eller annan reglering. Av utredningen framgår att det inom vissa produktområden finns ett behov av ett klarläggande av myndighetsansvaret, t.ex. inom byggmaterialområdet. Regeringen anser att som huvudregel skall gälla att den myndighet som ansvarar för regelgivningen inom ett visst område, även skall ansvara för marknadskontrollen inom detta område. Regeringen har i propositionen Ny produktsäkerhetslag (prop. 2003/04:121) behandlat myndighetsansvaret för de olika delarna i den allmänna produktsäkerhetslagstiftningen. I enlighet med bedömningen att ansvaret för marknadskontroll skall vara fördelat på de olika sektorsmyndigheterna, skall de myndigheter som har tillsynsansvar under produktsäkerhetslagen också ha ansvar för marknadskontroll enligt nämnda lag. Regional och lokal organisation För att kunna uppfylla kraven på en effektiv marknadskontroll är det nödvändigt att sektorsmyndigheterna har en organisation som möjliggör att kontroll kan utföras över hela landet. Hur sektorsmyndigheterna väljer att organisera sig ankommer på dessa myndigheter, och som framgår av utredningen finns det stora organisatoriska skillnader mellan sektorsmyndigheternas kontrollorganisationer. Ansvaret för genomförande av kontrollen framgår i vissa fall av författningar, såsom förordningen (1998:900) om tillsyn enligt . Genomförandet regleras i andra fall genom avtal mellan sektorsansvariga myndigheter och kommuner eller privata organ, under förutsättning att beslutanderätten vid ingripande åtgärder kvarstår hos den centrala myndigheten. Exempel på sådana avtal är avtal med konsumentvägledare i ett antal kommuner samt SWEDAC:s avtal med privata kontrollorgan. Marknadskontroll kan även ske i samarbete med annan statlig myndighet. Det allmänna produktsäkerhetsdirektivet ställer krav på att medlemsstaterna skall ha en nationell struktur för marknadskontroll. Detta innebär att medlemsstaterna skall fastställa tillsynsmyndigheternas uppgifter, befogenheter, organisation och regler för samarbete. Den pågående översynen av den nya metoden väntas medföra skärpta krav på att tillsynsmyndigheterna har tillräckliga personella och finansiella resurser för marknadskontroll, liksom strukturer för samarbete mellan berörda myndigheter. Utredningen diskuterar hur myndigheternas nuvarande kontrollorganisation kan förbättras och föreslår att i den mån den operativa kontrollen inte är en författningsreglerad skyldighet för kommunerna eller ingår i en myndighets egen organisation, skall marknadskontrollen kunna utföras i samarbete med annan statlig myndighet eller genom särskilda avtal mellan en marknadskontrollerande myndighet och kommuner eller privata organ. Det nya produktsäkerhetsdirektivet (2001/95/EG) innebär ett ökat ansvar för fler myndigheter att utföra marknadskontroll. Utredningen redogör för olika modeller som tillämpas av vissa myndigheter . Enligt regeringen skall kontrollorganisationens utformning och vilken modell som skall användas avgöras från sektor till sektor. Marknadskontrollen skall i vissa fall kunna utföras i samarbete med annan statlig myndighet, kommun eller privat organ. Regeringen anser vidare att den nuvarande kontrollorganisationen bör förbättras i syfte att underlätta en planerad, mer enhetlig och rikstäckande marknadskontrollverksamhet. Att huvudsakligen bibehålla ansvaret för marknadskontrollen hos s.k. sektorsmyndigheter ställer enligt utredningen krav på att den nuvarande samordnande funktionen mellan myndigheterna förstärks. Vidare finns det oklarheter om marknadskontrollansvaret för vissa produktområden samt problem avseende ojämn marknadskontrollaktivitet, överlappande ansvarsområden och brist på kontroll inom vissa områden. Mot bakgrund av utredningens bedömning anser regeringen att en samordningsfunktion skall ha en tydligare och aktivare roll än den som upprätthålls av det Marknadskontrollråd som finns vid SWEDAC . Samordningsfunktionen bör liksom vara horisontell och i viss utsträckning operativ samt ha en koppling till frågor om tekniska regler och teknisk kontroll. Samordningsansvaret skulle härmed kunna kvarstå hos SWEDAC, alternativt tilldelas , som arbetar horisontellt med regler om varors utformning m.m., eller . Att inrätta en helt ny myndighet för uppgiften skulle också kunna övervägas. SWEDAC har som gått sedan systemet med marknadskontroll infördes skaffat sig en betydande kompetens på området. Som ansvarig myndighet för samordning av marknadskontroll och det nuvarande , förfogar myndigheten över ett brett kontaktnät och en god överblick över marknadskontrollen i och i EU. Regeringen finner mot denna bakgrund inte skäl som talar för att samordningsansvaret skall flyttas från SWEDAC till en annan befintlig myndighet. Det finns heller inte tillräckligt starka skäl för att inrätta en ny myndighet för denna funktion. Regeringen gör därför bedömningen att samordningsfunktionen även fortsättningsvis skall finnas vid SWEDAC. Enligt utredningen bör myndigheter som identifierats som ansvariga för marknadskontroll samt och ingå i . har en central roll för kontrollen av varor som importeras från tredjeland. handhar viktiga horisontella frågor om fri rörlighet på den inre marknaden och är t.ex. svensk kontaktpunkt för SOLVIT. Som ett led i det centrala ansvaret under det allmänna produktsäkerhetsdirektivet har en viktig funktion i och verket kan hålla andra myndigheter i rådet informerade om det arbete som utförs inom ramen för produktsäkerhetsbestämmelserna. För att skall få en förstärkt samordnande roll anser regeringen att rådet skall utvecklas från att vara ett diskussionsforum till att ha en mer operativt vägledande funktion. Enligt det nuvarande systemet ställs endast krav på SWEDAC att samverka med andra myndigheter. För att rådet skall kunna fungera som nationellt samverkansorgan i frågor om marknadskontroll skall kravet på samverkan utsträckas till att gälla samtliga berörda myndigheter. Rådet skall på olika sätt stödja marknadskontrollmyndigheterna i deras arbete, t.ex. genom att pröva hur marknadskontrollinsatser kan samordnas, organisera erfarenhetsutbyte och se till att informationskanaler mellan berörda myndigheter, näringslivet och allmänheten fungerar. Härutöver bör inom ramen för utarbetas handlingsplaner som följs upp och redovisas i en årlig rapport till regeringen tillsammans med en redogörelse för hur myndigheternas marknadskontrollverksamhet har utvecklats och eventuella svårigheter kring detta. Sådana svårigheter kan t.ex. avse gränsdragningar mellan olika områden. Regeringen avser att reglera verksamhet i en ny förordning om marknadskontroll. Vid anslutning till gjorde den dåvarande regeringen bedömningen att sektorsmyndigheternas marknadskontroll bör finansieras i första hand genom avgifter och i andra hand genom att myndigheterna disponerar om befintliga anslagsfinansierade resurser (prop. 1993/94:161). Denna tidigare bedömning har enligt utredningen visat sig hämma uppbyggnaden av en effektiv organisation för marknadskontroll. Flertalet av de myndigheter som ansvarar för marknadskontroll- verksamhet finansierar denna, liksom annan tillsyn, med anslag. Detta gäller t.ex. och . Uppbyggnaden av marknadskontrollen har dock kommit längst hos de myndigheter vars verksamhet är direkt eller indirekt avgiftsfinansierad, t.ex. och . utmärker sig som en av de myndigheter som i absoluta tal lägger ner mest resurser på marknadskontroll. Det är i huvudsak myndigheter med avgiftsfinansierad verksamhet som har haft möjlighet att bedriva en mer omfattande marknadskontroll. Utredningen drar slutsatsen att det sannolikt är bristande finansieringsmöjligheter som har medfört att marknadskontroll inte har kunnat etableras i tillräcklig omfattning. Vid en jämförelse med andra medlemsstater kan konstateras att avgiftsfinansiering av marknadskontroll är ovanligt. Utredningen anför vissa principiella överväganden för respektive mot avgiftsfinansiering av marknadskontroll och pekar på följande allmänna förutsättningar som bör vara uppfyllda vid avgiftsfinansiering. En första förutsättning gäller avgiftens rättsliga status. Avgiften skall motsvaras av en direkt motprestation från statens sida för att betraktas som en avgift och inte som en skatt. Den andra förutsättningen gäller precision. Finansieringen av marknadskontrollen skall inte utformas så att vissa näringsidkare drabbas till synes skönsmässigt i förhållande till andra näringsidkare i samma bransch. En möjlighet för att uppnå precision är att bygga upp systemet så att näringsidkare som släpper undermåliga produkter på marknaden bekostar marknadskontrollen. Ett sådant system torde enligt utredningen endast kunna finansiera en liten del av kostnaderna. En tredje förutsättning gäller möjligheterna att avgränsa kostnaderna för marknadskontroll. För myndighetens del skall avgifterna normalt motsvara den långsiktiga självkostnaden för verksamheten. Det innebär att samtliga för verksamheten direkta eller indirekta kostnader ska täckas av avgiftsintäkterna. Det kan vara vanskligt för myndigheter med annan tillsyn att avgöra vilka kostnader som hänför sig till denna tillsyn respektive till marknadskontroll. En fjärde förutsättning är att de administrativa kostnaderna för att ta ut avgifter inte får bli så höga att det inte lönar sig att ta ut en avgift. En femte förutsättning är att avgiften inte får vara handelshindrande eller konkurrenssnedvridande. En sjätte förutsättning gäller proportionalitet. En avgift som är försumbar för ett större företag kan vara alltför kännbar och därmed hämmande för ett mindre företag. En sjunde förutsättning är att den sammanlagda effekten av en mer Prop. 2004/05:98 utbyggd avgiftsfinansiering måste beaktas. avgiftsfinansieras fullt ut så innebär det att ett femtontal myndigheter har rätt att ta ut avgifter. Ett och samma företag kan därmed komma att betala avgift till flera myndigheter. Utredningen har inom ramen för uppdraget inhämtat uppgifter från sektorsmyndigheterna avseende bl.a. resursåtgång och finansiering av marknadskontrollen inom respektive område. (För en närmare beskrivning, se bilaga 2 i betänkandet Tillsyn för säkra varor och öppna marknader SOU 2004:57). Flertalet myndigheter har även i remissomgången yttrat sig i finansieringsfrågan. I princip samtliga myndigheter har redovisat ett behov av resursförstärkning. Statskontoret konstaterar att utredningens uppskattningar av resursbehoven är osäkra. Som ett led i en ökad mål- och resultatstyrning bör berörda myndigheter få i uppgift att redovisa kostnaderna och beräkna framtida resursbehov i årsredovisningen. Utredningen har även tagit del av myndigheternas bedömningar av möjligheten att avgiftsfinansiera marknadskontrollen. Av myndigheternas rapporter till utredningen respektive remissvaren över utredningens betänkande framgår att flertalet myndigheter inte ser någon möjlighet att avgiftsfinansiera marknadskontrollen. Det vanligaste skälet som uppges är att det är svårt att identifiera ett avgiftskollektiv. Detta gäller t.ex. , , och . I några fall gör myndigheterna bedömningen att uttag av avgifter skulle vara betungande för verksamheter som ofta utgörs av små företag eller skulle drabba dem för godtyckligt. Ytterligare en orsak är svårigheten att ta ut en avgift som inte blir för betungande för avgiftskollektivet men ändå leder till att kostnaden för marknadskontrollen täcks. anser att utredningen inom ramen för sitt uppdrag utrett frågan på ett rimligt sätt. För att fullständigt avgöra om exempelvis avgiftsfinansiering är möjlig måste dock varje område utredas grundligare. Utredningens slutsats är att det utifrån de principiella utgångspunkter som redovisas i betänkandet inte går att införa avgiftsfinansiering av marknadskontrollen inom något nytt sektorsområde. Utredningen pekar särskilt på svårigheten att åstadkomma en tillräcklig precisionsgrad med avgiftssystemen och på risken för att avgifter skapar handelshinder enligt EG-rätten. Utredningen gör vidare bedömningen att det vid en större ökning av antalet avgiftsfinansierade myndigheter skulle uppstå en tung börda för vissa näringsidkare som skulle komma att åläggas avgifter från ett stort antal myndigheter. Utredningen finner det inte möjligt att föreslå avgiftsfinansiering inom de områden som anslagsfinansieras. Det ökade resursbehov som myndigheterna rapporterar måste istället väsentligen täckas genom ökade anslag. När behov av marknadskontroll identifieras inom nya sektorer bör möjligheterna till avgiftsfinansiering övervägas. Regeringen gör följande bedömning. Av utredningen har framkommit att flertalet av marknadskontrollmyndigheterna behöver ytterligare resurser för att kunna möta kraven på marknadskontroll, samt att det är nödvändigt att tydligare styra och prioritera de resurser som är avsedda för myndigheternas marknadskontrollverksamhet. Utredningen har Prop. 2004/05:98 inhämtat myndigheternas uppgifter om möjligheterna till ökad avgiftsfinansiering, och gjort bedömningen att det inte är möjligt att införa avgiftsfinansiering inom de områden där marknadskontrollen är anslagsfinansierad. Denna slutsats stöds i stort av remissinstanserna. Såsom regeringen har konstaterat är en effektiv marknadskontroll av avgörande betydelse för att säkerställa att de produkter som cirkulerar på marknaden uppfyller t.ex. ställda hälso- och säkerhetskrav. En effektiv marknadskontroll stärker vidare konkurrensneutralitet mellan tillverkare och förebygger dumpning av produkter som inte uppfyller ställda krav. Marknadskontrollen är härutöver en förpliktelse enligt EG-rätten och innebär en skyldighet för medlemsstaterna att utse marknadskontrollmyndigheter som har såväl nödvändiga befogenheter som resurser att kontrollera produkter som släpps på marknaden. En allmän utgångspunkt skall således vara att varje myndighet skall ha förutsättningar att uppfylla föreskrivna krav och kunna bedriva marknadskontroll. Hur marknadskontrollverksamheten utformas och finansieras skall dock avgöras utifrån de förutsättningar som gäller inom varje sektor. Regeringen anser att marknadskontroll skall utföras av sektorsmyndigheterna som ett led i dessas ordinarie verksamhet. Mot denna bakgrund skall gälla att marknadskontrollen som huvudregel skall finansieras på samma sätt som myndighetens övriga verksamhet. Regeringens förslag: I tullagen (2000:1281) skall det anges att på begäran skall tillhandahålla även följande myndigheter uppgifter som förekommer hos och som rör import eller export av varor: , , , , , , , och , , , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll samt . Regeringens bedömning: För att rådets förordning (EEG) 339/93 om kontroll av att produkter som importeras från tredje land är i överensstämmelse med reglerna för produktsäkerhet skall kunna fungera effektivt bör det klargöras vilka myndigheter som är nationella myndigheter med ansvar för marknadsövervakning enligt förordningen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har dock föreslagit att bestämmelsen i 11 kap. 6 § tullagen (2000:1281) om informationsöverföring från till marknadskontrollmyndigheterna skall upphöra att gälla och att en motsvarande utvidgad bestämmelse istället införs i tullförordningen (2000:1306). Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag Informationsöverföring från till andra myndigheter Ett effektivt samarbete mellan och marknadskontroll- myndigheterna är av stor betydelse för en fungerande marknadskontroll. Marknadskontrollmyndigheterna kan t.ex. behöva få importen från ett visst land eller inom en särskild produktkategori klarlagd, eller få information för att kunna spåra särskilda produkter eller importörer. Myndigheterna kan även behöva få tillgång till uppgifter om produkters ursprung för att kunna tillämpa regler om ömsesidigt erkännande. Den nuvarande sekretessregleringen försvårar ett effektivt sådant samarbete. Enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen gäller för uppgift om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden sekretess i myndighets verksamhet som avser bestämmande av skatt eller taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt. Med skatt avses även tull. Uppgift hos tullmyndighet får enligt paragrafen dock lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. I 9 kap. 2 § sekretesslagen föreskrivs att sekretess även gäller i bl.a. annan verksamhet som avser tullkontroll.