prop · GS03127 · 2005-03-22 00:00:00 — Vad som återstår är då att regeringen beslutar om att GBL och 1,4-butandiol i stället förs upp som hälsofarliga varor enligt lagen därom, allt för att få en effektivare kontroll över den icke avsedda hanteringen av ämnena. Som redogjorts för ovan skulle detta medföra bl.a. att det blir olagligt att bl.a. tillverka och inneha ämnena. Det skulle även medföra en möjlighet att förverka dem i de fall de påträffas hos någon som inte har rätt att inneha dem. En narkotikaklassificering av ämnen som i kroppen metaboliseras till ett redan narkotikaklassificerat ämne skulle dock beträffande krimina- lisering av eget bruk och straffsatserna bättre överensstämma med straff- värdet hos de brottsliga gärningarna. Med tanke på vikten av att GBL och 1,4-butandiol så snabbt som möjligt kommer under kontroll så att t.ex. innehav av ämnena utan tillstånd förbjuds och att de kan förverkas sedan de påträffats hos någon som saknar tillstånd i stället för att som lämnas tillbaka till ägaren av dem sedan beslag hävts på grund av att det saknas laglig grund för förverkande föreslår regeringen dock nu att lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor ändras på sådant sätt att en klassificering kan ske enligt denna lag. Att lagstiftningen med förbud 11 Konventionen ersättande äldre konventioner rörande narkotika, SÖ 1964:59, ratificerad av och . mot vissa hälsofarliga varor medger en vidare tillståndsgiv- ning än narkotikalagstiftningen medför att lagen mot förbud av vissa hälsofarliga varor är bättre lämpad för en skyndsam klassifice- ring av ämnen med en stor industriell användning än narkotikalagstift- ningen är. Ett förslag om någon annan typ av klassificering eller att utöka det kriminaliserade området och skärpa straffsatserna i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor kräver en betydligt utförligare utredning än den som mot bakgrund av den skyndsamhet som krävs varit möjlig att nu göra. Regeringen har dock uppmärksammat att de möjligheter till klassifice- ring, straffsanktionering och övervakning som finns i huvudsak fungerar väl men ändå inte är i alla delar tillfyllest. En översyn behövs av framför allt lagstiftningen beträffande narkotika, dopningsmedel, hälso- farliga varor och flyktiga lösningsmedel. Regeringen har därför för avsikt att initiera en sådan översyn. En översyn bör exempelvis omfatta övervä- ganden beträffande enligt vilken lag de ämnen som i kroppen metaboli- seras till narkotikaklassificerade ämnen bör klassificeras , samt, i förekommande fall, vilka förfaranden som bör vara straffbara, straffskalor och förverkandefrågor. Översynen bör även omfatta till- ståndsmyndighets befogenheter vid tillsyn liksom behovet, och i så fall utformandet, av kriterier som skall vara uppfyllda för att tillstånd enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor skall medges. För att nu möjliggöra en klassificering som hälsofarlig vara av t.ex. GBL och 1,4-butandiol som diskuterats ovan bör vissa ändringar i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor göras. anges i lagen att tillstånd får ges för ett vetenskapligt eller indust- riellt ändamål. har efterfrågat ett förtydligande av vad som avses med detta begrepp. 1997/98:183 Kontroll av syntetiska droger m.m. finns inte någon närmare förklaring till vad som avses med begreppet. Inte heller har tillståndsgivande myndighet, Läke- medelsverket, påtalat något behov därav. Det går inte att i förväg förutse alla situationer där det kan vara lämp- ligt att medge tillstånd. Utvecklingen i samhället, bl.a. vad gäller ny tek- nik, medför också att även de situationer som är möjliga att förutse kan förändras och kanske till och med helt försvinna medan andra till- kommer. Det är därför ett område som lämpar sig väl för en ramlagstift- ning med möjligheter för tillståndsgivande myndighet att använda sina expertkunskaper och rättstillämparen att utveckla rättspraxis för att klar- göra vad som skall avses med vetenskapligt eller industriellt ändamål. Även grunderna för att inte medge tillstånd är något som huvudsak- ligen får lämnas upp till rättstillämparen. Risken för missbruk av ett ämne ökar dock om det är mera allmänt förekommande i samhället. Det är därför inte meningen att ett tillstånd skall medges så snart en sökande hävdat att ett vetenskapligt eller industriellt ändamål är för handen. Det kan begäras att användningen kan anses nyttig och önskvärd i samhället, och att det föreligger ett faktiskt behov av att använda ämnet för att till- stånd skall beviljas. Kan ämnet på ett fullgott sätt ersättas av en annan, mindre farlig, substans kan tillstånd vägras. Vid en bedömning måste det tas stor hänsyn till behov av t.ex. forskning, teknikutveckling och användning för såväl ett företags som landets nuvarande och framtida konkurrenskraft. Tillstånd kan givetvis vägras på den grunden att det kan antas att den sökande inte kommer att använda ämnet på det sätt han sökt tillstånd för. Vid tillståndsprövningen måste hänsyn tas till både den en- skildes behov av ämnet och risken för att ämnet kan komma att miss- brukas eller meddelade villkor inte att följas. Ett eventuellt behov av närmare klargöranden av under vilka förhål- landen tillstånd inte skall medges, behov av tillgång till uppgifter ur belastningsregister vid tillståndsprövningen samt behov av befogenhet avseende tillträde till en tillståndshavares lokaler eller tillgång till bok- föring etc. övervägs lämpligen i samband med den översyn över den nar- kotikaanknutna lagstiftningen som regeringen tidigare nämnt. Det är inte ovanligt att myndigheter på frivillig väg samarbetar med varandra vid tillsyn av verksamheter och det föreligger inte hinder mot ett sådant samarbete heller i detta fall. Bestämmelserna i lagen bör, för att det skall bli möjligt att klassificera varor med stor industriell användning, utvecklas så att de i tillståndshän- seende uppnår en bättre överensstämmelse med motsvarande regler i lagen om kontroll av narkotika. Detta innebär att tillstånd till hantering för ett vetenskapligt eller industriellt ändamål bör kunna förenas med villkor, i samband med meddelandet av tillståndet eller senare under till- ståndstiden, och att ett tillstånd skall kunna återkallas om ett villkor överträtts. Tillstånd bör kunna återkallas även om de inte längre utnyttjas eller om tillståndshavaren brutit mot lagen t.ex. om en tillståndshavare har tillstånd för framställning av en vara och följer meddelade villkor för detta men också, utan tillstånd, för in en vara till landet eller tillverkar en annan vara. Enligt lagen om kontroll av narkotika får ett tillstånd återkallas också om det behövs för att förebygga missbruk eller för att förebygga att ett ämne används till olaglig tillverkning av narkotika. De tillstånd som kan ges enligt lagen om kontroll av narkotika omfattar dock inte industriella ändamål och enskilda är därför inte lika beroende av tillstånden för att bedriva omfattande näringsverksamhet. Högre krav på att den enskilde skall kunna förutse de villkor och tillstånd som gäller för hans verksam- het gör sig därför påminda i detta fall och det är således av rättssäker- hetsskäl inte möjligt att införa grunder för återkallelse som tillstånds- havaren inte själv råder över i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Ett exempel på en sådan grund skulle kunna vara att missbruket av ämnet i samhället ökar. För det fall ett sådant ökat missbruk skulle kunna påvisas ha samband med beviljade tillstånd är det troligt att tillstånds- havaren antingen inte följt meddelade villkor för tillståndet eller att de villkor som meddelats inte varit tillräckliga. har i sådana fall därför möjlighet att återkalla det givna tillståndet på grunder som är hänförliga till tillståndshavaren eller att meddela ytterligare vill- kor. Självklart är det dock av största vikt att tillstånd inte ges eller före- kommer om det motverkar förebyggande av missbruk eller olaglig till- verkning av ett klassificerat ämne. De tillstånd som ges bör därför tids- begränsas till sådan tidrymd att det blir möjligt att snabbt motverka t.ex. missbruk genom att redan givna tillstånd löper ut och nya inte beviljas för det fall ett ökat missbruk i samhället inte kan påvisas ha samband med enskilda tillståndshavare men det ändå är troligt att ämnenas ut- bredda användning inom t.ex. industrin medför att ämnena avleds där- ifrån. För en tillståndshavare får det i normalfallet anses bättre att ett givet tillstånd är tidsbegränsat även för en kortare tidrymd än att det for- mellt gäller men kan återkallas utan vidare förvarning på grund av omständigheter denne inte själv råder över. Hur tillstånd skall beviljas för beslutas lämpligen av tillståndsmyndigheten beträffande de enskilda ämnena eller de enskilda fallen beroende på vilken framtida risk för t.ex. missbruk som myndigheten bedömer att det föreligger när tillståndet ges. Det kan inte uteslutas att något av de ämnen som kan komma i fråga för en klassificering som hälsofarlig vara har ett relativt stort användningsområde och kanske förekommer i blandningar som t.ex. ren- göringsmedel även i detaljlistled och i konsumentled. För sådana fall, liksom då det till exempel är önskvärt för att möjliggöra vetenskaplig eller industriell användning av en vara eller en beredning som innehåller en vara som omfattas av lagen, bör tillståndsmyndigheten även kunna meddela föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd. Tillstånds- myndigheten skulle då kunna föreskriva om undantag från kravet på till- stånd så länge ämnet innehas för sitt avsedda ändamål, t.ex. rengöring eller framställning av rengöringsmedel, eller så länge det t.ex. denatu- rerats på visst sätt. Meddelade föreskrifter kan givetvis ändras eller upp- hävas. Detta skulle exempelvis kunna bli fallet om det framkommer att medlet används för missbruk och att detta missbruk på grund av det medgivna undantaget inte kan stävjas. En sådan situation torde dock vara ovanlig då blandningar som säljs mera allmänt inte kan antas lämpa sig för missbruk i den sammansättning de har och inte heller kan antas vara lätta att rena eller preparera så att de lämpar sig för missbruk. Sådana föreskrifter kan även innehålla regler avseende t.ex. förvaring av ämnena och förande av anteckningar för att kunna kontrollera deras användning. Ämnen som kan komma i fråga för klassificering Det bör påpekas att ett stort antal ämnen med vitt skilda och även mera allmänna användningsområden efter den föreslagna lagändringen for- mellt sett kommer att kunna omfattas av lagen. Det bör därför understry- kas att lagen inte är avsedd att tillämpas avseende ämnen som till exem- pel metanol, etanol eller tobak. Det bör också framhållas att reglerna beträffande varors fria rörlighet inom EU medför att en förutsättning för att en vara skall kunna klassificeras som t.ex. hälsofarlig vara är att denna klassificering är en åtgärd som bedöms proportionerlig vid en av- vägning mellan värdet av den fria rörligheten av varan och det skydd en klassificering skulle ge exempelvis folkhälsan. Trots att lagen formellt sett kan bli tillämplig på ett stort antal varor liksom för övrigt är fallet beträffande såväl narkotikalagstiftningen som lagstiftningen om hälsofarliga varor finns därför garantier12 för att lagen inte kan komma att användas för att klassificera tämligen harmlösa ämnen eller ämnen som det inte är helt nödvändigt att klassificera. Vissa av de ämnen som kan förväntas bli föremål för kontroll enligt lagen är prekursorer till narkotika, dvs. ämnen som används vid fram- ställning av narkotika, utan att för den skull nödvändigtvis vara narkoti- kaprekursorer så som dessa föreslås definieras enligt lagen om kontroll Ett sådant ämne är GBL som dessutom är uppsatt på den så Det är givetvis av vikt att en klassificering av GBL som hälsofarlig vara inte negativt påverkar industrins frivilliga arbete med övervakning av ämnet. En klassificering av GBL som hälsofarlig vara medför bl.a. att ämnet inte får föras in till landet utan tillstånd eller att införseln eller importen omfattas av de föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd som meddelats. Ett sådant krav riskerar dock inte att påverka den frivilliga övervakningen av prekursorer till narkotika på ett ur kontrollsynpunkt negativt sätt. Inte heller är det något som utgör ett större hinder mot handel med ämnet än som är nödvändigt för att skydda liv och hälsa. Det finns anledning att ge den myndighet som ansvarar för utred- ningen av behovet av klassificering som hälsofarlig vara uppgiften att besluta om undantag från lagens tillämpning. (FHI) bör därför vara den myndighet som, i stället för , har att handlägga löpande förvaltningsrättsliga ärenden enligt lagen. Detta stämmer också väl överens med myndighetens uppgift att ansvara för övergripande tillsyn inom bl.a. narkotikaområdet, jfr 1 § förordningen (2001:309) med instruktion för . påtalat att myndigheten inte besitter den nödvändiga kompetensen för att ta över uppgiften från . enligt regeringens mening ta över uppgiften så snart den nödvändiga Detta bör vara möjligt till i vart fall den 1 Av praktiska skäl bör därför lagen ändras så att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela tillstånd och Avslutningsvis kan framhållas att FHI har ansvaret inte bara för att ut- reda behovet av kontroll av varor enligt lagen om förbud mot vissa hälso- farliga varor utan också för att utreda behovet av narkotikaklassificering av varor som inte utgör läkemedel, jfr 2 § första stycket 6 förordningen med instruktion för . Detta förhållande talar i viss mån för att även tillstånds- och tillsynsansvaret enligt lagen om kontroll av narkotika för narkotika som inte utgör läkemedel också skall flyttas över från till FHI. Det är emellertid utomordentligt ovanligt med tillståndsärenden vad avser narkotika som inte utgör läke- Detta förhållande och att en uppdelning mellan två myndigheter 12 Jfr t.ex. Rådets och /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, 21.7.1998, s. 37, Celex 31998L0034), ändrat genom rådets direktiv /48/EG (EGT L 217, , s. 18, Celex 31998L0048). av uppgifter med samma innehåll och syfte och enligt samma lagstiftning Prop. 2004/05:127 i möjligaste mån bör undvikas medför att det saknas skäl att föreslå en sådan administrativ förändring. 6 Ekonomiska och andra konsekvenser Kostnaderna för tillståndsgivningen enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor har varit mycket blygsamma eftersom det varit fråga om ett litet antal sökta tillstånd. Om ämnen med större industriell användning klassificeras kommer troligen kost- naderna för såväl tillsyn som tillståndsgivning att öka. Branschorganisa- tionerna har framhållit vikten av att det inte tas ut avgifter i samband med ansökningar om tillstånd beträffande hälsofarliga varor. Läkemedels- verket har inte tagit ut några avgifter för tillståndsgivningen och det får i vart fall anses rimligt att några sådan möjligheter inte heller ges. Möjligheten att genom föreskrifter medge undantag från kra- vet på tillstånd begränsar såväl antalet tillstånd som måste ges och därmed tillståndsmyndighetens kostnader för dem som de sökandes merarbete och kostnader för att söka tillstånd. Regeringen kommer dock att följa utvecklingen och vid behov återkomma i frågan. En klassificering av ämnen som används i stor utsträckning kan kom- ma att medföra bl.a. administrativt merarbete för de företag som använ- der ämnena. Om föreskrifter meddelas om undantag från tillståndskravet medför detta dock att i vart fall antalet nödvändiga tillståndsansökningar kan begränsas. I övrigt är sådant merarbete en konsekvens av regler som är nödvändiga för att skydda liv och hälsa. Inte heller kan de något förändrade reglerna i, eller med anledning av, de nya EG-förordningarna om prekursorer anses leda till några nämn- värda ökade kostnader eller merarbete för myndigheter, företag eller andra aktörer. Regeringen bestämmer de avgifter som skall betalas bl.a. av den som ansöker om tillstånd att handla med prekursorer. Enligt ordalydelsen i den nuvarande 11 a § i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika får avgifterna täcka statens kostnader för kontrollen av ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika. De nya EG-förordning- arna medger avgiftsuttag endast i mer begränsad omfattning. Detta kan dock inte förutses medföra några beaktansvärda budgetära konsekvenser för dem som är skyldiga att erlägga avgifter. En justering av lagtexten så att den står i överensstämmelse med EG-förordningarna kan inte antas få några konsekvenser för nivån på avgifts- uttaget. Regeringens bedömning är därför att lagförslagen inte kan antas få några särskilt beaktansvärda, ändrade effekter för små företags arbets- förutsättningar. 7.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika Rubriken närmast före 7a § Rubriken närmast före 7a § i lagen byter namn för att terminologiskt bättre stämma överens med och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av om narkotikaprekursorer och rådets förordning (EG) nr 111/2005 av om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan gemen- skapen och tredjeländer. Att direktivet med bestämmelser om handeln med narkotikaprekursorer inom EU ersätts med en förordning medför att en mängd bestämmelser inte längre skall införlivas i svensk lag. En definition av begreppet nar- kotikaprekursor krävs dock. Denna skall överensstämma med den defini- tion som finns i EG-förordningarna och görs därför som en hänvisning till nämnda förordningar. Förteckningarna över narkotikaprekursorer är identiska i dem. Det kan dock inte uteslutas att de kom- mer att skilja sig åt och det är därför inte möjligt att i definitionen hän- visa till endast den ena. Eftersom det direktiv som innehåller regler beträffande handeln med narkotikaprekursorer på den inre marknaden ersätts av en EG-för- ordning skall bestämmelserna inte längre på samma sätt införlivas i svensk rätt. Det finns inte heller behov av att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter i samma vida utsträckning som . Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av om narkotikaprekursorer innehåller dock i artikel 3 bestämmelser som ger enskilda medlemsstater viss valfrihet beträffande särskilda till- stånd och särskild registrering för vissa aktörer. Dessa bestämmelser bör av flera skäl, bl.a. kravet på förutsebarhet, kunna komma till uttryck i föreskrifter. Föreskrifterna är av sådan natur att de lämpligen meddelas av regeringen eller, efter regeringens medgivande, av som, i likhet med vad som gäller , föreslås vara behörig myndighet, jfr 10 §. Detta förutsätter dock att regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, bemyndigas att meddela föreskrifter på området. De aktörer som nämns i artikel 3 i förordning (EG) nr 273/2004 är apotek, apotek för veterinärmedicin, vissa typer av offentliga myndig- heter och krigsmakten. Begreppet krigsmakten i EG-förordningen får anses omfatta såväl Försvarsmakten som övriga myndigheter med anknytning till försvarsverksamhet, t.ex. (). För svenskt vidkommande saknas det därför skäl att låta Läkeme- delsverkets bemyndigande avse annat än apotek eller myndigheter. FOI är för övrigt en av de myndigheter som hanterar narkotikapre- kursorer för forskningsändamål. Medlemsstater är bundna av bl.a. EG-förordningars innehåll. Detta måste självfallet beaktas vid utformandet av föreskrifterna. Även t.ex. giltighetstid för tillstånd får regleras nationellt. Detta är dock inte något som på samma sätt lämpar sig för föreskriftsform och något bemyndigande för regeringen eller är inte nöd- vändigt i denna del. Jfr avsnitt 4.2. I tredje stycket stadgas att är behörig myndighet enligt EG-förordningarna om handel med narkotikaprekursorer. Begreppet behörig myndighet överensstämmer med språkbruket i EG-förordning- arna. Med behörig myndighet avses där den myndighet som bl.a. ger till- stånd och registrerar marknadsaktörer. Eftersom tillstånd beträffande narkotikaprekursorer numera skall ges endast enligt EG-förordningar och inte som tidigare också enligt lagen skall paragrafens första och andra stycken endast avse narkotika. Änd- ringarna i styckena är en följd av detta. Beträffande narkotikaprekursorer finns bestämmelser om dokumentation i de båda nya EG-förordningarna, och rådets förord- ning (EG) nr 273/2004 av om narkotikaprekursorer och rådets förordning (EG) nr 111/2005 av om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan gemenskapen och tredjeländer. Sådana bestämmelser i lagen skall därför numera endast omfatta narkotika. Ändringarna i paragrafen är en följd av detta. Beträffande narkotikaprekursorer finns bestämmelser om märkning i de båda nya EG-förordningarna, och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av om narkotikaprekursorer och rådets förordning (EG) nr 111/2005 av om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan gemen- skapen och tredjeländer. Sådana bestämmelser i lagen skall därför numera endast omfatta narkotika. Ändringarna i paragrafen är en följd av detta. En hänvisning bör numera göras till de två nya EG-förordningarna i stället för till endast förordning (EEG) nr 3677/90. Paragrafen innehåller i huvudsak de befogenheter den be- höriga myndigheten behöver för att kunna fullgöra sin kontrollskyldig- het. I första stycket bör en hänvisning till de båda nya EG-förordningarna föras in. Redan som lagtexten är utformad omfattas även mellan- händer av stadgandet i första stycket och någon ändring är därför, med hänsyn till EG-förordningens om tredjelandshandel regler, inte nöd- vändig. I andra stycket omfattas dock inte mellanhänders områden, lokaler och andra utrymmen. Det bör därför, med tanke på förordning (EG) nr 111/2005, klargöras att har rätt till tillträde även avseende utrymme som används i samband med agerande som mellanhand. Även om denna förändring motiveras av en EG-förordning avseende narkotikaprekursorer och därför egentligen inte skulle behöva omfatta narkotika skulle det te sig märkligt att ge vidare befogenheter beträffande kontrollen av narkotikaprekursorer än av narkotika. Den utvidgade rätten till tillträde i utrymmen för att kunna kontrollera mellanhänders agerande bör därför avse såväl narkotika- prekursorer som narkotika. Vidare bör en språklig förändring göras så att ordet narkotikaprekursor används i stället för en hänvisning till 7 a §. Bestämmelsen blir därige- nom mer lättläst. Enligt och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av om narkotikaprekursorer och rådets förordning (EG) nr 111/2005 av om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan gemenskapen och tredje- länder kan vissa avgifter tas ut för utfärdande av tillstånd och registre- ring. De avgifter som tas ut får därför inte längre täcka statens kostnader för kontroll hänförlig till bestämmelserna om narkotikaprekursorer i andra fall än dessa. De i paragrafen föreslagna ändringarna är en följd av denna begränsning. I den svenska översättningen av förordningen (EG) 273/2004 anges i artikel 3.6 att marknadsaktörer som ägnar sig åt att släppa ut förtecknade ämnen av kategori 2 i bilaga I på marknaden är skyldiga att utan dröjsmål lämna och uppdatera vissa uppgifter. I stället för uttrycket lämna uppgifter används i den engelska versionen i stället uttrycket register. I förordningen används också begreppet särskild registrering, på engelska special registration. Enligt artikel 3.7 får vissa avgifter tas ut enligt den svenska översättningen för att ansöka om tillstånd eller registrering, enligt den engelska for the application for a license or a registration. Reglerna i förordning (EG) nr 111/2005 skall så långt det är möjligt överensstämma med reglerna i förordning (EG) nr 273/2004. Värt att notera är därför också att det i artikel 7 i (EG) nr 111/2005 stadgas motsvarande skyldighet men att det i den svenska versionen benämns registrera sig.