prop · GS03153 · 2005-04-20 00:00:00 — Granskning av metoder för att mäta kreditrisk och Regeringen överlämnar denna proposition till . Vid ingången av väntas nya kapitaltäckningsregler för kreditinstitut och värdepappersbolag (institut) bli införda. Det kan förutses att dessa regler kommer att innebära att behöver göra en omfattande prövning av de metoder för att beräkna kapitalkrav för kreditrisker och operativa risker som instituten kan komma att vilja använda. För att skall hinna med att granska metoderna så att instituten kan börja använda dem i anslutning till att de nya kapitaltäckningsreglerna träder i kraft, måste inspektionen kunna påbörja denna granskning . Det föreslås därför att , på begäran av ett institut, skall granska tillförlitligheten av dels institutets metod för att mäta kreditrisk med hjälp av intern riskklassificering, dels institutets metod för att mäta eller hantera operativ risk. För granskningen av metoderna skall kunna ta ut avgifter. Bestämmelserna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag ..... Ärendet och dess beredning............................................................... Kapitalkrav för kreditrisker och operativa risker .............................. Föreslagna ändringar av kapitaltäckningsreglerna.............. Granskning av metoder bl.a. för att mäta kreditrisk och Konsekvenser för små och medelstora företag ................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och dels att 7 kap. 14 och 16 §§ samt 8 kap. 2 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 7 kap. 13 d §, samt närmast före den en ny rubrik av följande lydelse. Granskning av metoder 13 d § På begäran av ett institut skall granska till- förlitligheten hos den metod insti- tutet valt för att 1.mäta kreditrisk med hjälp av intern riskklassificering, eller 2.mäta eller hantera operativ Institut som står under tillsyn enligt denna lag skall bekosta verksamhet med årliga avgifter enligt de närmare föreskrifter regeringen meddelar. Om för bedömning av en viss fråga vid tillsynen enligt denna lag behöver anlita någon med särskild fackkunskap, skall kostnaden för detta betalas av det institut som tillsynen avser. För granskning av ärenden enligt 13 d § får Finansinspek- tionen ta ut avgifter. Regeringen får meddela föreskrifter om avgif- ternas storlek. Beslut som meddelar med stöd av 12 § får överklagas hos kammarrätten. Beslut som inspektionen meddelar i ärenden enligt 13 d § får inte överklagas. Andra beslut som inspektionen meddelar enligt denna lag får överklagas hos länsrätten. Detta gäller dock inte beslut i ärenden som 1 Senaste lydelse 2000:444. avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223). 2004/05:153 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av läns- får bestämma att ett beslut om föreläggande skall gälla . Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, får meddela de föreskrifter som behövs om 1. villkoren för 2 kap. 4 §, 2. beräkning av kapitalkravet enligt 2 kap. 5 § första stycket, 3. hur gruppbaserad redovisning 3. hur gruppbaserad redovisning enligt 6 kap. 5 § skall upprättas för enligt 6 kap. 5 § skall upprättas för förordning (EG) nr 1606/2002 av förordning (EG) nr 1606/2002 av för att mäta kreditrisk med hjälp av intern riskklassificering och för att mäta eller hantera operativ risk enligt 7 kap. 13 d §. Denna lag träder i kraft . 2 Senaste lydelse 2004:1180. Ärendet och dess beredning Kapitalkrav för kreditrisker och marknadsrisker för kreditinstitut och värdepappersföretag regleras i och rådets direktiv /12/EG av om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut och i rådets direktiv /6/EEG av om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut. Kom- missionen lade fram ett förslag till direktiv om omarbetning av dessa direktiv (KOM [2004] 486 slutlig). Förslaget förväntas bli antaget av och rådet under innevarande år. Direktivförslaget innehåller bl.a. regler om nya metoder för att beräkna kapitalkravet för kreditrisker och en skyldighet att beräkna ett kapitalkrav för operativa risker. Beträffande kreditrisker står valet för instituten mellan att använda sig av en schablonmetod eller, efter tillstånd av tillsynsmyndigheten, en metod som bygger på institutets interna riskklassificeringssystem (IRK-metoden). Det finns enligt förslaget tre sätt som kan användas för att beräkna kapitalkravet för operativ risk. Instituten skall använda en basmetod men får, om vissa närmare angivna förutsättningar är uppfyllda, i stället använda en schablonmetod eller avancerade metoder. De avancerade metoderna är en form av internmätningsmetoder, som betecknas (Advanced Measurement Approaches). Enligt direktivförslaget skall de nya kapitaltäckningsreglerna i delar börja tillämpas . Avsikten är att dessa då också skall vara genomförda i svensk rätt. För att instituten skall kunna använda sig av vissa av de nya metoderna behöver en granskning av dem kunna påbörjas . I lagrådsremissen föreslås bestämmelser som gör det möjligt för instituten att begära en sådan granskning. Ett utkast till lagrådsremiss har beretts med riksbank, , , , , , , och Bostadsfinansieringsaktiebolag, . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 1. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 2. I propositionen har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Kapitalkrav för kreditrisker och operativa Kapitalkrav för kreditrisker i kreditinstitut regleras i och rådets direktiv /12/EG av om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (kreditinstitutsdirektivet). Direktivet innehåller vidare regler om stora exponeringar, finansiella företags- grupper, villkor för rätten att starta och driva verksamhet för kredit- institut, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster samt prin- ciper för tillsyn över kreditinstitut. Kapitalkrav för marknadsrisker regleras i rådets direktiv /6/EEG av om kapitalkrav för värdepappersföretag och kredit- institut (kapitalkravsdirektivet). Enligt bestämmelser i det direktivet görs regler i kreditinstitutsdirektivet om bl.a. kapitalkrav för kreditrisker också tillämpliga på värdepappersföretag. Regleringen av kapitalkrav för kreditrisker i svensk rätt EG-reglerna om kapitalkrav för kreditrisker har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag (kapitaltäcknings- lagen) och föreskrifter. Bestämmelserna om kapitalkrav för kreditrisker gäller för banker, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag och Svenska skeppshypoteks- kassan (i kapitaltäckningslagen benämnda institut). Enligt kapitaltäckningslagen skall ett institut ha en kapitalbas som åtminstone motsvarar summan av kapitalbaserna för kreditrisker och marknadsrisker. När det gäller kapitalkravet för kreditrisker skall ett institut ha en kapitalbas som motsvarar av institutets riskvägda tillgångar och åtaganden (exponeringar). Kapitalbasen består i huvudsak av institutets egna kapital och vissa förlagslån. Kreditrisken beräknas på följande sätt. Exponeringarna värderas och placeras i någon av de fyra riskklasser som finns. Varje riskklass har en bestämd riskvikt som i grova drag skall återspegla hur riskfyllda olika motparter anses vara. Riskvikten, som anger hur stor andel av exponeringen som behöver räknas med när det riskvägda beloppet bestäms, har vägningstalen 0, 20, . Genom att summera de riskvägda beloppen för varje riskklass får man det totala riskvägda beloppet. Det är detta belopp som skall jämföras med kapitalbasen. 4.2Föreslagna ändringar av kapitaltäckningsreglerna Det huvudsakliga innehållet i kommissionens förslag Kommissionen lade fram ett förslag till direktiv om omarbetning av och rådets direktiv /12/EG av om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut och rådets direktiv /6/EEG av om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut (KOM [2004] 486 slutlig). Syftet med förslaget är att ta fram ett regelverk som i högre grad än det nuvarande tar hänsyn till faktiska risker och därigenom stödjer stabiliteten i det finansiella systemet. Förslaget är ännu inte antaget av och rådet, men det förväntas ske under innevarande år. Förslaget innehåller ett till stora delar nytt regelverk om kapital- täckning för kreditinstitut och värdepappersbolag (institut). Genom det nya regelverket införs ett mer riskkänsligt system än det som gäller . Det innebär att instituten skall beräkna kapitalkrav på ett sätt som bättre avspeglar riskerna i deras verksamheter och att instituten ges incitament att förbättra sin riskhantering. Det nya regelverket är omfattande och innehåller bl.a. Nya metoder för beräkning av kapitalkrav för kreditrisker. Metoder för beräkning av kapitalkrav för operativa risker. Utökade möjligheter för tillsynsmyndigheterna att använda sig av olika tillsynsåtgärder. Krav på bättre genomlysning som innebär att instituten skall offentliggöra information om de risker de är utsatta för. Enligt direktivförslaget skall de nya kapitaltäckningsreglerna i delar börja tillämpas . Tidpunkten för genomförandet av olika metoder för beräkning av kapitalkrav för kreditrisker och operativa risker varierar dock (se mer om detta i det följande). Även efter de ändringar som föreslås i kreditinstitutsdirektivet skall kapitalbasen motsvara av kapitalkravet för riskvägda belopp. Kapitalkravet skall dock bestämmas på ett annat sätt än enligt de gällande reglerna. Enligt direktivförslaget skall kapitalkravet för kreditrisker beräknas antingen enligt en schablonmetod (artiklarna 7883) eller enligt en metod som bygger på intern riskklassificering, den s.k. IRK-metoden (artiklarna 8489). Schablonmetoden har likheter med de regler som finns i kredit- institutsdirektivet och som i genomförts i kapitaltäckningslagen och föreskrifter meddelade av . Liksom enligt gällan- de rätt skall kapitalkravet för kreditrisker bestämmas med utgångspunkt från den riskklass som exponeringen tillhör. Till skillnad från kan det finnas flera olika riskvikter inom samma riskklass. Direktivförslagets utgångspunkt är något förenklat att riskvikten skall bestämmas med stöd av den rating som exponeringarna har enligt externa ratingföretag. Om någon rating inte finns tillgänglig, pekar direktivförslaget ut vilken riskvikt som skall gälla. IRK-metoden innebär ett nytt sätt att beräkna kapitalkravet för kreditrisker. Liksom enligt schablonmetoden hör varje exponering till en riskklass. I stället för att direkt i regelverket föreskriva vilken riskvikt som gäller för en riskklass, bestäms exponeringsbeloppet och riskvikter av riskparametrar som skall tas fram med stöd av institutets interna riskklassificeringssystem. Det är institutets skattning av riskparametrarna som avgör till vilket belopp exponeringen anses uppgå, vilken riskvikt exponeringen skall åsättas och därmed också det riskvägda beloppet. Enligt IRK-metoden får ett institut vid beräkningen av det riskvägda beloppet bestämma åtminstone vissa värden för riskparametrarna. Man kan i detta avseende tala om två olika IRK-metoder. Enligt den mindre avancerade metoden skall institutet bestämma värdena för en parameter. För de övriga riskparametrarna föreskrivs värdena i regelverket. Enligt den mer avancerade metoden får institutet bestämma alla parametervärden. Den mer avancerade metoden får dock inte användas . För att få tillämpa IRK-metoden måste institutet ha tillstånd av till- synsmyndigheten. För att ett sådant tillstånd skall kunna ges måste bl.a. följande minimikrav vara uppfyllda. Institutets interna system för riskklassificering skall leda till en meningsfull värdering och differentiering samt en träffsäker och konsekvent kvantifiering av kreditrisk. Institutet skall kunna hantera information som är relevant för att stödja sitt interna riskklassificeringssystem samt dokumentera, stresstesta och utvärdera det interna systemet. Institutets klassificerings- och kvantifieringsresultat skall spela en väsentlig roll i institutets besluts- och riskhanteringsprocesser, kreditprövning, intern kapitalallokering samt styrning och kontroll. Institutet skall ha en oberoende kreditriskkontroll. Institutets styrning av metoden skall vara väl fungerande. Av direktivförslaget framgår vidare att ett institut som ansöker om att få tillämpa IRK-metoden skall visa att det för riskklasserna i fråga har använt riskklassificeringssystem som i stora drag ligger i linje med de minimikrav som enligt förslaget gäller för intern riskmätning och riskhantering under innan det kvalificerar sig för att använda IRK-metoden. För ett institut som senast ansöker om tillstånd att tillämpa IRK-metoden, får dock kvalificeringsperioden bestämmas till endast . Kapitalkrav för operativa risker Förslaget om omarbetning av kreditinstitutsdirektivet innehåller särskilda regler om kapitalkrav för operativa risker. Några sådana regler finns inte . Det finns enligt förslaget tre sätt som kan användas för att beräkna kapitalkravet för operativ risk: basmetoden, schablonmetoden samt avancerade metoder. De avancerade metoderna är en form av intern- mätningsmetoder som här betecknas (Advanced Measurement Approaches). Utgångspunkten är att basmetoden skall användas. De institut som har Prop. 2004/05:153 uppfyllt vissa fastställda kriterier får dock använda schablonmetoden. att använda de avancerade metoderna krävs tillsynsmyndighetens tillstånd. får också tillåta att instituten använder sig av en kombination av de nämnda metoderna. Enligt basmetoden (artikel 103) skall kapitalkravet för operativ risk uppgå till av en intäktsindikator (de genomsnittliga rörelseintäkterna). Hur intäktsindikatorn skall beräknas framgår av direktivförslaget. För att få använda schablonmetoden (artikel 104) skall institutet uppfylla vissa kriterier. Det anges dock inte uttryckligen i direktivförslaget att metoden får användas bara om tillsynsmyndigheten ger tillstånd till det. De kriterier som skall vara uppfyllda är följande. Institutets riskhanteringssystem skall uppfylla vissa allmänna krav. Institutet skall ha en dokumenterad riskhantering avseende opera tiva risker med en tydlig ansvarsfördelning. Det skall identifiera sina exponeringar mot operativ risk och spåra relevant riskinforma- tion, inklusive information om förluster. Riskhanteringen skall vara föremål för en regelbunden och oberoende granskning. Utvärderingssystemet för operativ risk måste vara nära integrerat med institutets riskhanteringsprocess. Utfallet måste vara en integrerad del av processen som övervakar och kontrollerar institutets riskprofil för operativ risk. Institutet skall införa ett system för rapportering som förser relevanta funktioner inom institutet med rapporter om den operativa risken. Institutet skall ha rutiner för att kunna vidta nödvändiga åtgärder utifrån den information som ges i rapporterna. Enligt schablonmetoden skall institutet dela in verksamheten i något av åtta angivna affärsområden, bl.a. företagsfinansiering, handel och finansförvaltning, hushållsbank samt storkundsbank. Varje affärsområde har åsatts en viss procentsats som speglar den operativa risken. Kapital- kravet beräknas med hjälp av procentsatsen multiplicerad med intäktsindikatorn. Intäktsindikatorn bestäms på liknande sätt som enligt För affärsområdena hushållsbank och storkundsbank får emellertid tillsynsmyndigheterna under vissa villkor ge ett institut tillstånd att använda en alternativ schablonmetod. En förutsättning för att ett sådant tillstånd skall ges är att institutet uppfyller de ovan angivna kriterierna för att få använda schablonmetoden, till övervägande del är aktivt inom hushållsbank eller storkundsbank, vilka affärsområden sammantagna skall uppgå till av intäkterna, och kan visa att en betydande del av dessa affärsområden består av lån förenade med en stor sannolikhet för fallissemang och att den alternativa schablonmetoden tillhandahåller en bättre grund för klassificeringen av operativ risk. har i sitt utkast till kommande föreskrifter för operativa risker (FI Dnr 04-7655-299) förespråkat att den alternativa schablonmetoden inte bör införas i . Slutligen får instituten beräkna kapitalkravet för operativa risker med Prop. 2004/05:153 hjälp av de avancerade metoderna, (artikel 105), om tillsynsmyndigheten ger tillstånd till det. För att få ett sådant tillstånd skall instituten förutom att ha riskhanteringssystem som uppfyller vissa allmänna krav uppfylla vissa kvantitativa och kvalitativa kriterier. Bland annat skall institutets system för att mäta operativ risk vara nära integrerat med den dagliga riskhanteringsprocessen. Dessutom skall institutet ha en fristående riskhanteringsfunktion för operativ risk och dess riskhanterings- och mätningssystem skall utvärderas regelbundet. Mätningen av den operativa risken skall baseras på historiska observationer under . När institutet första gången börjar använda är en treårig tillbakablick emellertid tillräcklig. får dock inte användas . 5Granskning av metoder bl.a. för att mäta kreditrisk och operativ risk Regeringens förslag: På begäran av ett institut skall granska tillförlitligheten hos den metod som institutet valt för att 1.mäta kreditrisk med hjälp av intern riskklassificering, eller 2.mäta eller hantera operativ risk. För granskningen får ta ut avgifter. Regeringen får meddela föreskrifter om avgifternas storlek. beslut om metodernas tillförlitlighet får inte överklagas. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, får meddela föreskrifter om grunderna för bedömningen av tillförlitligheten hos metoder för att mäta kreditrisk med hjälp av intern riskklassificering och för att mäta eller hantera operativ risk. Utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens förslag, men innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om att Finans- inspektionens beslut om metodernas tillförlitlighet inte får överklagas. Hörda myndigheter och organisationer: Av de som hörts under hand är det inte någon som har något att erinra mot att Finans- inspektionen skall kunna granska tillförlitligheten hos de valda metoderna. menar dock att ett institut eller ett annat företag som skall upprätta en gruppbaserad redovisning för en finansiell företagsgrupp också skall kunna begära granskning. anser att inspektionens granskning inte skall medföra några extra avgifter. pekar på att det är viktigt att det utövas en effektiv kostnadskontroll så att de avgifter som tas ut hamnar på en rimlig nivå i förhållande till saken. Föreningen anför också att det bör klargöras vari skillnaden mellan att mäta och hantera operativ risk föreligger. anser att särskild hänsyn måste tas till de mindre sparbankerna när avgiftsnivån bestäms, så att inte det nya regelverket blir förbehållet de största bankerna. Bostadsfinansieringsaktiebolag, menar att det uttalande, som granskning utmynnar i, bör ha rätts- verkan. Skälen för regeringens förslag: Den prövning som skall göras av en ansökan om att få använda IRK-metoden för att mäta kreditrisker enligt de nya kapitaltäckningsregler som kommissionen har föreslagit är omfattande. I anslutning till att metoden får börja användas kommer att behöva hantera ett förhållandevis stort antal ansökningar. Uppskattningsvis kommer omkring tio institut att ansöka om att få använda IRK-metoden. Till detta kommer att de institut som vill använda metoden måste ha använt sig av riskklassificeringssystemen under en viss kvalificeringsperiod för att över huvud taget kunna få tillstånd. För instituten är det därför angeläget att i ett så tidigt skede som möjligt få del av uppfattning om deras riskklassificeringssystem uppfyller de krav som kommer att ställas när de nya kapitaltäckningsreglerna införs. Därutöver har omkring tjugo institut meddelat att de vill få möjlighet att tillämpa schablonmetoden för hantering av operativ risk . Även i fråga om mätning av kapitalkravet för operativ risk är det av intresse för instituten att få besked om deras metoder, enligt bedömning, upp- fyller de krav som ställs enligt de nya kapitaltäckningsreglerna. Granskningen av dessa metoder kommer också att ta Finansinspek- tionens resurser i anspråk även om den inte är lika resurskrävande som granskningen av IRK-metoden. Att de kan börja använda IRK-metoden så snart det är möjligt, torde bidra till att deras konkurrenskraft gentemot utländska institut upprätthålls eller rent av stärks. bör därför ges möjlighet att påbörja granskningen , vilket i sin tur gör det möjligt att godkänna institutens riskklassificeringssystem så att dessa kan börja användas i anslutning till att den nya lagstiftningen träder i kraft . Även beträffande institutens metoder för mätning eller hantering av operativ risk är det viktigt att granskningen av metoderna kan påbörjas . Instituten bör därför redan under innevarande år få möjlighet att begära att påbörjar granskningen av om deras metoder för mätning av kreditrisk med hjälp av intern riskklassificering och för mätning eller hantering av operativ risk är tillförlitliga. Det bör framgå av en ny bestämmelse som tas in i 7 kap. 13 d § kapitaltäckningslagen, dvs. efter de bestämmelser som regeringen i prop. 2004/05:144 föreslår i 7 kap. 13 b och 13 c §§ samma lag. anser att det bör klargöras vari skill- naden mellan att mäta och hantera operativ risk föreligger. IRK-metoden för kreditrisker och för operativa risker är olika internmätnings- metoder, som mynnar ut i att riskerna mäts. Schablonmetoden, som får användas för att beräkna kapitalkravet för operativ risk, innebär att instituten hanterar den operativa risken genom att fördela den på av direktivförslaget bestämda affärsområden. I direktivförslaget beskrivs sedan hur storleken på risken beräknas. För instituten innebär alltså metoden att de skall kunna hantera sina risker genom att fördela dem på olika affärsområden, medan mätningen sker med stöd av bestämmelser i direktivförslaget. Det är därför adekvat att använda sig av uttrycket mäta i fråga om kreditrisker enligt IRK-metoden och operativa risker enligt och ordet hantera beträffande risker enligt schablonmetoden. granskning bör avse alla delar av metoderna såsom exempelvis klassificering och kvantifiering av risker och styrsystem. Metoderna bör anses vara tillförlitliga om de åtminstone uppfyller de krav som kommer att ingå i det förväntade direktivet om omarbetningar av kreditinstitutsdirektivet och kapitalkravsdirektivet. Den bestämmelse om granskningen som tas in i kapitaltäckningslagen bör förenas med en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om grunderna för bedömningen av tillförlitligheten hos metoderna. anser att inte bara ett institut utan även ett annat företag i en finansiell företagsgrupp, som skall upprätta den grupp- baserade redovisningen till inspektionen, skall kunna begära att det sker en granskning. Inspektionen hänvisar till bestämmelser i kapitaltäck- ningslagen som anger att bestämmelser om kapitalkrav och stora exponeringar skall tillämpas inte bara på individuella institut utan även på finansiella företagsgrupper och till bestämmelser om tillsyn i samma lag. De nu föreslagna bestämmelserna innebär emellertid inte att instituten nu skall beräkna kapitalkraven med stöd av metoderna eller stå under tillsyn. Direktivförslaget innehåller dessutom delvis nya bestäm- melser om vad som skall gälla på gruppnivå.