prop · GS03170 · 2005-05-31 00:00:00 — möter mot att beslutet verkställs mot att beslutet verkställs eller om eller om beslutet av någon annan beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, skall vidare inte får ske (inhibition). vidare inte får ske (inhibition). prövas på nytt när det finns skäl till prövas på nytt av den beslutande myndigheten när det finns skäl till fortfarande gäller men inte har fortfarande gäller men inte har varje kalenderår efter det då Säkerhetspolisen före utgången av varje kalenderår efter det då regeringen huruvida det finns skäl för prövning av beslutet. 4 Senaste lydelse 1996:1382. prövning av beslutet. enligt andra stycket överväger att häva ett förordnande om inhibition, ringen får häva förordnandet om inhibition endast om Migra- inte finns sådant hinder mot verkställighet som anges i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen (2005:000). om inhibition får överklagas till Därvid tillämpas 2 a § andra och tredje styckena samt 3 §. Om det inte är uppenbart obehövligt, skall även 6 och 7 §§ Den myndighet som har beslutat utlänningen på vissa tider skall om utvisning får besluta att anmäla sig hos en polismyndighet utlänningen på vissa tider skall (anmälningsplikt), om ett beslut om anmäla sig hos en polismyndighet utvisning enligt denna lag tills (anmälningsplikt), om ett beslut om vidare inte skall verkställas på utvisning enligt denna lag tills vidare inte skall verkställas på utvisningsbeslutet grundas på 1 § första stycket 2, får regeringen första stycket 2, får myndigheten tillämpas på utlänningen. tillämpas på utlänningen. om ett beslut om avvisning eller om ett beslut om avvisning eller (1989:529) inte kan verkställas och (2005:000) inte kan verkställas och utlänningen som avses i 1 § första beträffande utlänningen som avses stycket 1 eller 2. i 1 § första stycket 1 eller 2. meddelas skall förhandling hållas. Ett beslut av i Om det finns skäl för det, skall en fråga som avses i första stycket även yttrande inhämtas enligt 3 §. Vid förhandlingen tillämpas 6 och Därvid tillämpas 2 a § andra och tredje styckena samt 3 §. inte är uppenbart obehövligt, skall även 6 och 7 §§ tillämpas. Ett beslut av regeringen enligt 11 § gäller i längst räknat eller regeringen enligt 11 § gäller i beslutet om avlägsnande. förordnat om inhibition, skall ett meddelats, skall ett beslut om beslut om utvisning enligt denna lag verkställas så snart det kan ske. verkställas så snart det kan ske. dock förordna att en annan myndigheten får dock förordna att av ett beslut om utvisning skall verkställighet av ett beslut om anvisningar som avses i 4 kap. 12 § anvisningar som avses i 8 kap. 17 § (1989:529). (2005:000). besked behövs, skall myndigheten besked behövs, skall myndigheten Det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag får besluta att verkställighet inte skall ske innan regeringen har meddelas, får det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden inhibition skall meddelas. enligt denna lag besluta att verkställighet inte skall ske tillämpas i fråga om en utlänning i tillämpas i fråga om en utlänning i domstolen har bestämt det enligt regeringen har bestämt det enligt Till fängelse i högst eller, Till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter döms om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i en utlänning som uppehåller sig i fastän han enligt ett fastän han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att enligt denna lag inte har haft rätt att inte om utlänningen har flytt hit för inte om utlänningen har flytt hit för förföljelse som avses i (1989:529). (2005:000). I ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt. ärende om utvisning enligt denna lag, får åtal inte utan regeringens pågår, får åtal inte väckas mot I ärende angående utvisning eller I ärende angående utvisning eller samt i ärende hos regeringen samt i ärende hos angående beslut enligt 11 § skall offentligt biträde förordnas för den enligt 11 § skall offentligt biträde som åtgärden avser, om det inte förordnas för den som åtgärden måste antas att behov av biträde avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. I ärende hos regeringen fattas I ärende hos regeringen fattas beslut om offentligt biträde av beslut om offentligt biträde av i frågor om offentligt biträde frågor om offentligt biträde får inte får inte överklagas. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Ärenden som har kommit in till regeringen före skall handläggas enligt äldre föreskrifter. 5 Senaste lydelse 1996:1649. 3 Förslag till lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap dels att 25 § skall upphöra att gälla, dels att 11, 22, 26 och 28 §§ skall ha följande lydelse. En utlänning kan efter ansökan En utlänning kan efter ansökan (naturaliseras), om han eller hon (naturaliseras), om han eller hon 1. styrkt sin identitet, 1. styrkt sin identitet, 2. fyllt , 2. fyllt , 3. permanent uppehållstillstånd i 3. permanent uppehållstillstånd i 4. hemvist här i landet 4. hemvist här i landet a) i fråga om dansk, a) i fråga om dansk, b) i fråga om den b) i fråga om den som är statslös eller att bedöma som är statslös eller att bedöma som flykting enligt 3 kap. 2 § som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529), utlänningslagen (2005:000), c) i fråga om övriga c) i fråga om övriga 5. haft och kan förväntas komma 5. haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. att ha ett hederligt levnadssätt. prövar ärenden prövar ärenden enligt denna lag, om inte annat enligt denna lag, om inte annat framgår av andra och tredje framgår av andra stycket. Anmälningar enligt 79, 18 eller 19 § som gäller en medborgare i , , eller prövas av i det län där den som anmälan gäller är folkbokförd. prövar ärenden om förklaring enligt 21 §. denna lag får överklagas till länsstyrelses beslut enligt denna lag som avses i andra stycket och i migrationsdomstol utom i fall som avses i 27 §. Ett beslut av en länsstyrelse En socialnämnd skall på begäran av regeringen, , en migrationsdomstol, Migrationsöverdomstolen eller lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om svenskt medborgarskap. 59 §§, av en länsstyrelse enligt 18 eller 19 § eller av enligt 21 § får (2005:000). gäller även i övrigt i tillämpliga delar i mål enligt denna lag. överklagande till kammarrätten. inte överklagas i andra fall än som avses i andra stycket. 28 § En socialnämnd skall på begäran av regeringen, , eller lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om svenskt medborgarskap. Denna lag träder i kraft . Mål eller ärenden som har kommit in till en domstol före skall handläggas enligt äldre föreskrifter. 3.Ärenden som har överlämnats till regeringen enligt 25 § men ännu inte avgjorts före skall överlämnas till , om en myndighet inte har fattat beslut i ärendet, och i annat fall till den migrationsdomstol inom vars domkrets ärendet först har prövats. 4.Ärenden som har kommit in till och som inte har avgjorts före skall överlämnas till den migrationsdomstol inom vars domkrets ärendet först har prövats. Om ärendet gäller förklaring enligt 21 §, överlämnas ärendet till . Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: f.d. regeringsrådet , justitierådet och regeringsrådet . Ny instans- och processordning i utlänningsärenden m.m. Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över 1.förslag till utlänningslag, 2.förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild ut- länningskontroll, 3.förslag till lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt med- borgarskap. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kansliråden och samt rättssakkunnige . Vidare har departementsrådet varit närvarande. Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: I lagrådsremissen föreslås att utlänningslag ersätts av en ny utlänningslag och att i samband därmed en ny instans- och processordning införs i ärenden som handläggs enligt lagen. Den organisatoriska reformen innebär främst att skall upphöra och att överprövningen av beslut i utlänningsärenden skall ske inom den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationens ram av vissa av regeringen utsedda länsrätter, som i denna funktion benämns migrationsdomstolar. Kammarrätten i skall vara slutinstans i denna skepnad kallad Migrationsöverdomstolen med uppgift väsentligen att pröva överklaganden av migrationsdomstolarnas avgöranden i mål som är av prejudikatintresse. Förslag om en sådan lagstiftnings- och organisationsreform lades fram i en lagrådsremiss. Lagrådet behandlade förslaget i ett tämligen omfattande yttrande av , som utmynnade i att Lagrådet på det underlag som då presenterades avstyrkte att den föreslagna nya instans- och processordningen infördes och att därmed sammanhängande lagförslag antogs. Med hänsyn till att den nu föreliggande remissen i flertalet avseenden skiljer sig föga års och grundar sig i mycket på samma utredningsförslag (det nu kommittébetänkandet SOU 1999:16) finns det anledning att erinra om huvudpunkterna i det resonemang som ledde Lagrådet fram till att avstyrka den tidigare remissens lagförslag. Beträffande den tillämnade instans- och processordningen konstaterades att någon allsidig probleminventering med åtföljande belysning av bristerna i nuvarande prövningssystem inte redovisades i lagrådsremissen trots att behovet av sådant underlag för bedömning av föreslagna åtgärder hade tagits upp i ett flertal remissyttranden över kommittébetänkandet SOU 1999:16. I lagrådsremissen hade enbart nämnts att vissa brister i gällande processordning hade påtalats, främst beträffande avsaknad av tvåpartsförfarande och möjlighet till muntlig förhandling i överinstans enligt förvaltningsprocesslagens regler. Lagrådet, som instämde i att det från rättssäkerhetssynpunkt var en fördel om proceduren vid överprövning organiserades som ett tvåpartsförfarande med inslag av muntlig förhandling, anmärkte därvid att godtagbara rättssäkerhetsgarantier kunde uppnås endast om de materiella reglerna i utlänningslagen var utformade så att rättstillämpningen kunde bli enhetlig och förutsebar. Vidare noterades som en förutsättning att behovet av snabbhet i processen kunde tillgodoses efter en nyordning i fråga om partsställning och muntlig förhandling. Också härvidlag saknades redovisning i lagrådsremissen av de redan befintliga svårigheterna att tillgodose skyndsamhetskravet och därmed undvika långa handläggnings- och väntetider. Lagrådet uttryckte sin tvekan beträffande utfallet av de föreslagna processändringarna, som i huvudsak var koncentrerade till ordningen i överinstans och bara i begränsad utsträckning berörde förfarandet i första beslutsinstans som skulle vara basen i den rättsliga proceduren. Också beträffande underlaget för den föreslagna ändringen av instansordningen vid överklagande framhöll Lagrådet avsaknaden av analys av rådande förhållanden och av närmare sakresonemang i motiven. Lagrådet fann bristerna i det redovisade underlaget var besvärande inför ställningstagande till nyordningen. Naturligt borde enligt Lagrådet ha varit att först klarlägga om det inte var utformningen av den materiella utlänningsregleringen som till stor del var grunden för existerande tillämpningsproblem och för kritik mot ansvariga myndigheters handläggning. Några överväganden om behovet av att se över den materiella regleringen hade över huvud taget inte redovisats. Enligt Lagrådet fanns det tungt vägande skäl som talade för att kravet på specialkunskaper i utlänningsärenden borde få bli utslagsgivande vid val av organisatorisk lösning. Den i remissen förordade förvaltningsdomstolslösningen, som syftade till att uppnå ett likartat förfarande med avseende på utlänningsmål som för de typer av mål som redan fanns hos de allmänna förvaltningsdomstolarna, innefattade dessutom ett flertal markanta avvikelser från vad som annars förekommer inom förvaltningsdomstolsorganisationen. Sammanfattningen i denna del blev att Lagrådet inte blivit övertygat om att åberopade fördelar med den föreslagna organisatoriska lösningen övervägde dem som kunde följa med ett säkerligen enklare alternativ med specialorgan för överprövningen. Avgörande för om instansordningsreformen kunde genomföras enligt den då föreliggande remissen var enligt Lagrådets uppfattning att reformen inte krävde en samtidig omgestaltning av den materiella regleringen. I lagstiftningsärendet hade dock inte tagits upp grundfrågan om det var försvarligt att genomföra en väsentlig förändring i instans- och processordningen utan grundlig genomgång och bearbetning av den materiella utlänningslagstiftningen; övergång skulle ju ske från handläggning hos förvaltningsmyndigheter och regeringen till ett system där överprövningen i princip skulle ske hos domstol. Efter att ha lämnat en översiktlig beskrivning av den speciella uppbyggnaden och viktiga särdrag i utlänningslagstiftningen konstaterade att lagreglerna var så allmänt utformade att de förutsatte kompletteringar förutom i form av regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter grundade på vittgående bemyndiganden i lagen genom att en rikhaltig praxis byggdes upp delvis via samspel mellan regeringen och handläggande myndigheter. Bl.a. genom att lagreglerna var utformade än som fakultativa, än som obligatoriska normer för beslutande myndigheters handlande fanns ett stort spelrum för bedömningarna även i mycket betydelsefulla avseenden. Avgöranden behövde således inte sällan träffas på grundval av lämplighetsbedömningar där andra aspekter än rättsliga fick bli styrande. Lagrådet kunde inte se annat än att inslagen av vad som kunde karaktäriseras som lämplighetsprövning var anmärkningsvärt stora för utlänningsärendenas del. Mot bakgrund av sådana förhållanden och då man i ärendet fick utgå från att den principiella gränsen mellan beslutsfattande i administrativ ordning och dömande verksamhet skulle upprätthållas ansåg Lagrådet att förändringen av instansordningen krävde en väsentlig uppstramning av lagstiftningen. Någon översyn med denna inriktning hade i princip inte kommit till stånd i ärendet. Den innevarande år framlagda lagrådsremissen grundas, som framgår av redovisningen däri för vidtagna beredningsåtgärder, på ett mer omfattande underlag än den tidigare. I detta sammanhang är särskilt att nämna betänkande (SOU 2004:74) och remissbehandlingen av detta, en beredning som skett för att mot bakgrund av Lagrådets förenämnda kritik uppnå en anpassning av utlänningslagens materiella bestämmelser till ett nytt system där överprövning av förvaltningsbeslut sker i domstol. I lagrådsremissen tas i det väsentliga upp de av framlagda förslagen till komplettering av villkor för visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd samt till preciserade bemyndigandebestämmelser. När ställning nu skall tas till ändrade materiella regler kunde det enligt Lagrådets mening förväntas att remissen skulle uppta vissa principiella överväganden om vilka förändringar som är nödvändiga för att med beaktande av utlänningsrättens särart övergå från en ordning med genomgående förvaltningsmässig handläggning till ett system med överprövning i domstol. Något spår av sådant bedömningsunderlag av grundläggande natur finns emellertid inte. har inte heller gått in på spörsmålet, vilket kan förklaras av utredningens direktiv som koncentrerades kring särskilt angivna frågor. I remissen behandlas därför mera vart och ett av de tillståndsförfaranden som regleras i utlänningslagen och lämnas förslag till preciseringar av eller tillägg till vissa villkor för tillståndsgivning. I något avseende införs villkorsbestämmelser där sådana helt saknas . Förslagen är väsentligen grundade på förarbetsuttalanden till gällande bestämmelser och den praxis som utbildats inom nuvarande system. Således är det inte fråga om någon längre gående omgestaltning av bestämmelserna, utan snarare om punktvis infogade kompletteringar med nya eller utbyggda Detta innebär att regeringen inte, såvitt framgår av remissen, har tagit fasta på vad Lagrådet pekade på om bestämmelsernas grundkonstruktion med mycket betydande inslag av fakultativa normer. Frågan måste då ställas om de föreslagna ändringarna i de materiella reglerna är tillräckligt genomgripande för att tillgodose anspråken inför överföring av överprövningen, innefattande även det fulla ansvaret för praxisbildningen, till allmänna förvaltningsdomstolar. I avsaknad av diskussion i remissen i nu berört hänseende kan det vara påkallat att se tillbaka på beskrivningar i några tidigare sammanhang. Naturligt är då att först redovisa vad som sades när beslut fattades om att inrätta (prop. 1991/92:30). övervägdes som ett alternativ möjligheten att överföra besvärsprövningen som då ankom på regeringen till domstol, i första hand till kammarrätt. Mot det alternativet ansågs tala bl.a. strävanden att renodla domstolarnas arbetsuppgifter, så att domstolarna i princip skulle tilldelas endast sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning, dvs. uppgifter hänförliga till rättskipning i egentlig mening. Också sådana faktorer som den stora ärendemängden och därav följande betydande organisatoriska svårigheter talade i samma riktning. Liknande synpunkter framhölls vid den redovisning som lämnades och de överväganden som gjordes i samband med tillkomsten av rättsprövningsinstitutet, som innebar en ny möjlighet till särskild domstolsprövning av vissa typer av beslut i förvaltningsärenden (prop. 1987/88:69 s. 21 f.). Avgränsningen av de förvaltningsbeslut som skulle omfattas av en i princip generell möjlighet till prövning hos domstol skedde efter en närmare diskussion om tillämpningsområdet för denna. I lagstiftningsärendet hänvisades till gällande principer av innebörd att ärenden där prövningen huvudsakligen går ut på att tillämpa rättsregler bör kunna överklagas till domstol, medan andra ärenden prövas i administrativ ordning efter överklagande. Det framhölls emellertid att dessa principer inte alltid ger någon klar ledning. På många områden var lagstiftningen så utformad att den prövning som skulle göras hade inslag av såväl rättslig bedömning som lämplighetsavvägning eller annan sådan mera skönsmässig bedömning. Det fanns viktiga inslag av rättslig bedömning i en del typer av ärenden som regeringen eller någon förvaltningsmyndighet prövade som högsta instans. Å andra sidan låg åtskilliga lämplighetsbedömningar hos förvaltningsdomstolarna. Tillfälligheter eller historiska skäl kunde ibland ligga bakom rådande ordning med överklagande förvaltningsvägen. I andra fall hade den tillkommit efter ingående principiella överväganden. På åtskilliga områden byggde lagstiftningen på att regeringen som ett led i utövande av den styrande makt som enligt regeringsformen tillkommer regeringen eller någon förvaltningsmyndighet med speciell kompetens skulle styra utvecklingen genom att pröva förvaltningsärenden som högsta eller enda instans. I dessa senare fall kunde man inte utan ingripande ändringar i systemet överge den rådande ordningen. Överklagandeordningen inom utlänningsrätten kan enligt Lagrådets mening inte anses ha tillkommit av en slump eller ha sin orsak i rent historiska skäl; den får i stället hänföras till den kategori där ingående överväganden legat bakom rådande ordning för styrning av praxisutvecklingen. Här må särskilt betonas att undantag från rättsprövning infördes och alltjämt gäller för beslut om utlänningars vistelse i riket. Det nu behandlade förslaget kan naturligtvis ses i belysning av att det generellt sett har skett en utveckling mot vidgad domstolsprövning av förvaltningsärenden (se bl.a. f.d. regeringsrådet Hans Ragnemalm). Denna utveckling befästes när det i förvaltningslagen (22 a §) infördes en allmän regel om att förvaltningsbeslut som är överklagbara får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om inte något annat är särskilt föreskrivet. regeln innefattade inte i sig något ställningstagande till om visst eller vissa ärendeslag skulle föras över till området för domstolsprövning. paragrafen tydliggörs att överklagande till domstol inte gäller om särskilda föreskrifter om en annan ordning har meddelats i den i visst ärende aktuella materiella lagstiftningen. Några nya principer för fördelningen mellan förvaltningsmässig prövning och domstolsprövning diskuterades inte i ärendet (prop. 1997/98:101). Med avseende på ett konkret område där ändrad ordning för överprövning föreslogs [lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter] omnämndes i korthet att det inte fanns något behov av politisk styrning av praxis i aktuella Även om det således, bl.a. med hänsyn till europarättsliga aspekter, finns en trend mot större inslag av överprövning i domstol av förvaltningsbeslut, måste det enligt Lagrådet också beaktas att det alltjämt är förutsatt att frågor om överflyttning av överprövningsuppgifter skall avgöras efter närmare överväganden för varje särskilt sakområde. Ett exempel på sistnämnda tillvägagångssätt från utgör de överväganden som gjordes när ordningen för överklagande ändrades och domstolsprövning infördes beträffande vissa typer av ärenden inom plan- och bygglagstiftningens område (prop. 2002/03:27). till förvaltningsdomstol gjordes till huvudregel enligt 13 kap. 4 § plan- och bygglagen, medan de ärenden som skulle överklagas till regeringen eller som inte skulle få överklagas räknades upp i lagtexten. Fördelningen mellan de båda överklagandevägarna skedde i huvudsak med utgångspunkt i om den överprövning som gjordes hade sådan politisk karaktär att den alltjämt motiverade en ordning där regeringen Det framhölls bl.a. mot bakgrund av att i plan- och byggärenden överprövningen till väsentlig del var begränsad till att avse frågan om det överklagade beslutet låg inom det handlingsutrymme som lämplighetsbedömningar normalt inte kunde sägas ske vid regeringens prövning av ärendena. Förslagen i föreliggande lagstiftningsärende om ändringar och tillägg i den materiella utlänningsregleringen betyder att vissa i och för sig angelägna kompletteringar görs i fråga om tillståndsvillkor. bemyndiganderegler blir också insnävade jämfört med nuläget. sägas innebära en uppstramning av regelsystemet på en del punkter. man ser till den nära nog genomgående konstruktionen av den materiella regleringen innebär förslagen emellertid knappast någon större Liksom är enligt förslaget lagstiftningens centrala tillståndsregler bara till viss del rättighetsbaserade. främst bestämmelserna om flyktingar i mening och skyddsbehövande i övrigt enligt särskild avgränsande definition (se lagförslagets 5 kap.1 § första stycket samt 2 och 4 §§). Klarheten i regleringen uttunnas dock något genom kompletterande bestämmelser om när tillstånd får vägras (5 kap.1 § andra stycket). I övrigt är tillståndssystemet i princip uppbyggt på fakultativa normer (får-regler), som riktar sig till de beslutande organen som vägledning för deras ställningstaganden i praktisk tillämpning. Dessa normer har inte samma karaktär och fasthet som direkt förpliktande regler. Beslutsorganen ges således principiellt ett inte oväsentligt utrymme för lämplighetsbedömningar, varvid sådant som lagstiftningens allmänna migrationspolitiska grunder, skälighetshänsyn eller t.o.m. rent skönsmässiga överväganden kan bli bestämmande för avgörandena i de särskilda fallen.