prop · GT0346 · 2005-11-03 00:00:00 — Regeringens proposition 2005/06:46 Mottagande av ensamkommande barn Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att särskilda bestämmelser om mottagande av ensamkommande barn skall införas i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Med ensamkommande barn avses barn som vid ankomsten till är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i förälders ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare. Mottagandet av ensamkommande barn som antingen söker asyl eller som har beviljats uppehållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd (asylsökande ensamkommande barn) skall handhas av kommuner som träffat överenskommelse om detta med . skall dock behålla det övergripande ansvaret för mottagandet. Verket skall anvisa en kommun som skall anordna boende för barnet. Den anvisade kommunen blir vistelsekommun och ansvarar för utredning och åtgärder enligt socialtjänstlagen beträffande barnet. Det föreslås också att kommunerna ges behörighet att anordna boenden för asylsökande ensamkommande barn. Kommuner som träffar överenskommelser med skall vara berättigade till en fast ersättning. Särskild ersättning kommer också att lämnas för de boenden som drivs med stöd av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Dessa ersättningar kommer att regleras i förordning. Eftersom asylsökande ensamkommande barn enligt förslagen inte kommer att vistas på förläggningar kommer de att ha rätt till fortsatt bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. under maximalt en månad från den dag de beviljats uppehållstillstånd Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av Ärendet och dess beredning............................................................... Ensamkommande asylsökande barn i och världen............... Översikt över reglering som har betydelse för ensamkommande FN:s konvention om barnets rättigheter.............................. 5.3UNHCR:s riktlinjer för mottagande av asylsökande Arbetet inom EU beträffande ensamkommande barn....... Lagen om mottagande av asylsökande m.fl...................... Närmare om kommunens uppgifter enligt Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga....... Vårdnadshavares och förmyndares uppgifter .22 God man i förmyndarens ställe....................... Lagen om god man för ensamkommande barn................. Svenska bestämmelser om internationella förhållanden... Allmänt om bestämmelser om internationella Regler om förmynderskap och god man......... Sekretesslagen och andra sekretessbestämmelser............. 6 Mottagningsprocessen för asylsökande och andra utlänningar....... Mottagandet av asylsökande m.fl. i ..................... Särskilt om mottagandet av ensamkommande Barn som beviljats uppehållstillstånd ............. 7 utredningar och förslag ..................................................... ett förbättrat mottagande av ensamkommande barn ......... 7.3Utredning om EG-rätten och mottagande av asylsökande33 Ensamkommande barn en uppföljning av introduktionsinsatser för mottagna åren 1998 2000....... Vilka barn skall anses som ensamkommande? Begreppet ensamkommande barn ..................................... Vilka barn bör omfattas av regleringen?........................... Reglering av ansvaret för de ensamkommande barnen................... 9.1Ökat kommunalt ansvar för mottagande av 9.2Kommunerna skall få anordna boenden för Ansvarig kommun för ensamkommande barn.................. Barn med uppehållstillstånd.............................................. Ekonomiska konsekvenser och ikraftträdande ................................ Bilaga 1 Sammanfattning av departementspromemorian Mottagandet av barn från annat land som kommer till utan medföljande legal vårdnadshavare (s.k. ensamkommande barn) (Ds 2004:54) ................................................................ Lagförslag i departementspromemorian Mottagande av barn från annat land som kommer till utan medföljande legal vårdnadshavare (s.k. ensamkommande barn) (Ds Förteckning över remissinstanser som avgett yttranden över departementspromemorian Mottagande av barn som kommer till utan medföljande legal vårdnadshavare (s.k. ensamkommande barn) (Ds 2004:54) ................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... dels antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. dels godkänner de föreslagna riktlinjerna om statlig ersättning till kommuner för mottagande av ensamkommande barn (avsnitt 10). Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) Prop. om mottagande av asylsökande m.fl. Härigenom föreskrivs att 1, 2, och 3 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. skall ha följande lydelse. Lydelse enligt SFS 2005:718 Föreslagen lydelse I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som 1.har ansökt om uppehållstillstånd i enligt 4 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen (2005:716) (asylsökande), 2.har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller 3.har ansökt om uppehållstillstånd i och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas. Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1§ socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär. Rätt till bistånd föreligger inte heller för bostadskostnader. Barn som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd. I 2 och 3 §§ finns särskilda bestämmelser om mottagande av barn som vid ankomsten till är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare. (ensamkommande barn). Bestämmelserna är tillämpliga endast så länge barnet är att anse som ensamkommande. skall ha huvudansvaret för mottagandet av utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och för detta ändamål driva förläggningar. får uppdra åt andra att driva förläggningar. barn som omfattas av 1 § första stycket 1 och 2. Vad som sägs om förläggningar i 14 och 15 §§ skall gälla även sådana boenden. Utlänningar som avses i 1 § första Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 skall av stycket 1 och 2 skall av inte önskar utnyttja en erbjuden plats skall ändå registreras vid en svarar sedan för att bistånd Vad som sägs i första stycket gäller inte ensamkommande barn som omfattas av 1 § första stycket 1 och 2. För dessa barn skall i stället anvisa en kommun som skall ordna boendet. skall anvisa en kommun som har träffat överenskommelse med verket om mottagande av ensamkommande barn, om det inte finns särskilda skäl att anvisa någon annan kommun. När anvisat en kommun skall barnet anses vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453). En utlänning som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som inte önskar utnyttja en erbjuden plats på en förläggning skall ändå registreras vid en sådan. Senaste lydelse: 2000:296. Senaste lydelse: 2000:296. omfattas av 1 § första stycket 1 och 2 skall registreras vid en svarar sedan för att bistånd lämnas enligt bestämmelserna i denna lag. För utlänningar som avses i 1 § första stycket 3 skall biståndet lämnas av socialnämnden i den kommun där utlänningen vistas. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning gav regeringen och i uppdrag att lämna förslag på förbättringar avseende mottagandet av asylsökande barn som kommer till utan sina föräldrar eller någon som enligt lag eller sedvänja trätt i förälderns ställe eller som efter ankomsten lämnats utan ställföreträdare (s.k. ensamkommande barn). Myndigheterna redovisade sina förslag i rapporten Förbättringar i mottagandet av barn från annat land som kommer till utan medföljande legal vårdnadshavare (s.k. ensamkommande barn). Rapporten finns tillgänglig i , dnr UD2002/271/MAP. En interdepartemental arbetsgrupp inom har ansvarat för den fortsatta beredningen av frågan om mottagandet av ensamkommande barn med syfte att förbättra mottagandet. Arbetsgruppen har utarbetat departementspromemorian Mottagandet av barn från annat land som kommer till utan medföljande legal vårdnadshavare (s.k. ensamkommande barn) (Ds 2004:54). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorian innehåller förslag till ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Lagförslaget framgår av bilaga 2. Därutöver föreslås i promemorian att vissa författningsändringar görs i förordningar. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr UD2005/18787/MAP). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. 4Ensamkommande asylsökande barn i och världen Ensamma barn som ansöker om asyl förekommer i stora delar av världen. UNHCR har gjort stora ansträngningar för att kartlägga strömmarna av dessa barn. Kartläggningen försvåras emellertid av brister i mottagarländernas statistik och uppgifterna är därför inte helt tillförlitliga. Det bör också noteras att kriterierna för vilka barn som är att betrakta som ensamkommande kan tänkas variera mellan länderna. UNHCR har beräknat att 12 800 ensamkommande barn sökte asyl i 28 av världens länder . Av UNHCR:s statistik framgår vidare att 63 500 ensamkommande barn sökte asyl i något av de europeiska länderna (Trends in unaccompanied and separated children seeking asylum in industrialized countries, UNHCR 2004 s. 3 Prop. 2005/06:46 och 4). För del uppgick antalet asylsökande ensamkommande barn till 550 barn, medan siffran hade stigit till 561 barn. sökte 360 ensamkommande barn asyl. I förhållande till det totala antalet asylsökande är andelen ensamkommande barn i stort sett . Det övervägande antalet ensamkommande asylsökande barn kom från . UNHCR har (a.a. s. 6) konstaterat att av barnen kom därifrån, medan kom från . kom 62 ensamkommande asylsökande barn från och 43 barn från till . Vidare kom 35 ensamkommande barn hit från . Övriga asylsökande ensamkommande barn kom från olika länder. Det är främst barn i () som kommer till och drygt hälften av det totala antalet av ensamkommande barn är pojkar. De flesta asylsökande ensamkommande barn som får uppehållstillstånd beviljas uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i utlänningslagen (1989:529) om uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen har satt upp som mål att beslut om uppehållstillstånd eller avvisning avseende ensamkommande asylsökande barn skall fattas . Målet har ännu inte uppnåtts, men hade en genomsnittlig handläggningstid i dessa ärenden och arbetar vidare för att ytterligare förkorta väntetiderna. Den genomsnittliga vistelsetiden i mottagandesystem för dessa barn var . Vistelsetiden räknas från det att barnet sökt asyl till det att beslutet i asylärendet är verkställt. 5Översikt över reglering som har betydelse för ensamkommande barns ställning Barns förhållanden har under uppmärksammats allt mer. Det har lett till att ett flertal internationella överenskommelser rörande barns rättigheter har kommit till stånd. Det ökande intresset för barns förhållanden, och de ingångna internationella överens- kommelserna, har också medfört ändringar i svensk lagstiftning. Nedan följer en sammanställning av reglering som har betydelse för ensamkommande barns ställning. 5.2FN:s konvention om barnets rättigheter FN:s konvention om barnets rättigheter () antogs av . Konventionen bygger på fyra grundprinciper, nämligen förbudet mot diskriminering (artikel 2), principen om barnets bästa (artikel 3), rätten till liv och utveckling (artikel 6) samt rätten att framföra åsikter och få dem respekterade (artikel 12). var ett av de första länderna att underteckna konventionen och godkände ratificeringen utan förbehåll (prop. 1989/90:107). Konventionen trädde för del i kraft . har antagit en ny utlänningslag, SFS 2005:716 (prop. 2004/05:170, bet 2004/05:SfU17, rskrs. 2005/06:1. Den nya utlänningslagen träder i kraft . artikel 3 har tjänat som förebild till portal- bestämmelsen i 1 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529) där det stadgas: I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Samma bestämmelse finns i 1 kap. 10 § utlänningslagen (2005:716). Barnets rätt att komma till tals enligt artikel 12 i är fastlagd i 11 kap. 1 a § utlänningslagen (1989:529) vilken motsvaras av bestämmelsen i 1 kap. 11 § utlänningslagen (2005:716). I den nya utlänningslagen har i 5 kap. 6 § införts en ny bestämmelse om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. För barn gäller att de omständigheter som läggs till grund för prövningen inte behöver ha samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd skall kunna beviljas vuxna personer enligt bestämmelsen. FN:s barnrättskommittés allmänna kommentar om ensamkommande barn En barnrättskommitté övervakar i enlighet med staternas framsteg i arbetet med att genomföra konventionen. Kommittén utfärdar även allmänna rekommendationer som syftar till att ge staterna vägledning i genomförandet av . En sådan s.k. allmän kommentar har utfärdats beträffande ensamkommande och separerade barn (CRC/GC/2005/6). Ensamkommande barn är enligt kommittén barn som är skilda från sina föräldrar och övriga anförvanter eller från någon annan vuxen som enligt lag eller sedvana skall ta hand om barnet. De separerade barnen är de barn som är skilda från sina föräldrar och andra möjliga vårdnadshavare men inte nödvändigtvis från andra anförvanter. I det sistnämnda fallet kan det vara fråga om barn som kommer tillsammans med andra vuxna släktingar. Rekommendationerna och vägledningen från barnrättskommittén gäller båda dessa kategorier barn som i fortsättningen gemensamt refereras till som ensamkommande barn. Enligt barnrättskommittén skall staternas bemötande av ensam- kommande barn grundas på följande principer: -Statens åtaganden enligt omfattar alla barn som befinner sig på statens territorium och alla barn under statens jurisdiktion. Om den nationella lagstiftningen kommer i konflikt med skall ha företräde enligt Wienkonvention om traktaträtten. -Ensamkommande barn skall inte diskrimineras på något sätt. De skall erbjudas differentierat skydd och stöd beroende på ålder och/eller kön. - Barnets bästa skall vara vägledande i alla faser av mottagandet av ensamkommande barn, inklusive genom en barnvänlig och säker utredning genomförd av kompetenta tjänstemän samt en skyndsam tillsättning av god man och juridiskt ombud. -Staten skall vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda dessa barn mot olika former av utnyttjande och exploatering, bl.a. mot människohandel och annan kriminalitet. -Barnet skall ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter och tas på allvar. Barnet skall vara informerat om sina rättigheter, den hjälp som finns att få och möjligheterna att ta kontakt med familjen. Barnet skall också kunna få information om situationen i landet som det kommer ifrån. -Ensamkommande barn skall inte vägras tillträde till statens territorium eller avvisas, alternativt återsändas, till ett land eller område där det finns allvarliga risker för barnets liv och utveckling. -Staten skall behandla all information beträffande de ensamkommande barnen konfidentiellt och se till att denna information inte används på ett sätt som bl.a. kan skada barnets familjemedlemmar som fortfarande befinner sig i hemlandet. -När det gäller skyddsbehoven för dessa barn rekommenderar barnrättskommittén följande: -Inom ramen för mottagandet av ensamkommande barn skall staterna prioritera identifieringen av barnet genom en vetenskaplig, säker, barnvänlig och könsanpassad process, skyndsamt utfärda identitetsdokument samt bistå med att spåra barnets familj. -Så fort barnet har identifierats skall en god man utses tills barnet blivit myndigt eller lämnat landet. Om barnet söker asyl skall vid sidan om god man ett juridiskt ombud utses. -Omsorg och boende för ensamkommande barn skall i princip aldrig innebära frihetsberövande. Syskon skall hållas tillsammans och boende hos eventuella släktingar i landet skall tillåtas. Staterna skall tillförsäkra kvalificerad och periodisk tillsyn av barnets situation särskilt när det gäller hälsa, skydd mot våld och exploatering samt tillgång till utbildning. -Staterna skall tillförsäkra de ensamkommande barnen tillgång till utbildning under hela mottagningsprocessen. -Ensamkommande barn har rätt till en levnadsstandard anpassad till deras fysiska, psykiska och intellektuella utveckling samt vidare till bästa möjliga hälsa och behandling av sjukdomar och rehabilitering. -Barn som är offer för människohandel skall få den hjälp de behöver och i vissa fall flyktingstatus, om det finns indikationer på att risken för exploatering genom människohandel består. -Staterna skall motverka användandet av ensamkommande barn som barnsoldater genom lämpligt mottagande och omsorg. Särskilt uppmärksamhet skall ges före detta barnsoldater. Dessa skall bemötas som offer för väpnade konflikter och erbjudas stöd och rehabilitering. -Ensamkommande barn skall inte frihetsberövas endast på grund av att de saknar tillstånd att befinna sig i landet. Om frihetsberövandet är nödvändigt av andra skäl skall det användas som en sista lösning och för kortast möjliga tid. Villkoren för frihetsberövandet skall anpassas till barnets bästa och utgöra snarare omhändertagande och omsorg än Prop. 2005/06:46 fängsligt förvar. Ensamkommande barn skall ha tillgång till en barnvänlig asylprocess, oavsett deras ålder. Barnet skall representeras av en vuxen som känner barnets bakgrund väl samt av ett juridiskt ombud. Beroende på åldern skall barnet höras personligen innan beslut fattas. I oklara omständigheter runt barnet skall barnets utsagor ges företräde. Handläggningen av ärenden gällande ensamkommande barn skall skötas av tjänstemän utbildade i att anlägga både barnperspektiv och könsperspektiv vid tillämpningen av den internationella och nationella lagstiftningen. Ensamkommande barn som får flyktingstatus skall ges alla de rättigheter som garanteras de barn som befinner sig lagligt på statens territorium. Målet för mottagandet av ensamkommande barn är att med beaktande av barnets åsikter hitta långsiktiga lösningar som i första hand siktar på barnets återförening med sina föräldrar och/eller andra familjemedlemmar. Det kan vara fråga om att återsända barnet till det land barnet kommer ifrån eller att integrera barnet i det nya landet, antingen genom återförening med föräldrarna där eller genom adoption. En annan möjlighet är att omplacera barnet i ett tredje land. I valet mellan de olika lösningar som står till buds skall barnets bästa vara vägledande. Slutligen uppmanas staterna att anordna specialiserad utbildning för alla som är involverade i mottagandet av och handläggningen av ärenden gällande ensamkommande barn. Kommittén rekommenderar dessutom utvecklingen av ett detaljerat och integrerat system för statistik om ensamkommande barn som en förutsättning för ett effektivt genomförande av dessa barns rättigheter. 5.3UNHCR:s riktlinjer för mottagande av asylsökande ensamkommande barn UNHCR har utarbetat riktlinjer för mottagandet av ensamkommande barn som söker asyl. Riktlinjerna utgör rekommen- dationer och är således inte juridiskt bindande. I riktlinjerna gavs tidigare följande definition av ett ensamkommande barn: Ett ensamkommande barn är en person , såvida inte den lag som är tillämplig på barnet stadgar en tidigare myndighetsålder, som är åtskild från båda sina föräldrar och som inte tas om hand av någon annan vuxen person som enligt lag eller sedvana har ett sådant ansvar. har UNHCR erfarit att denna definition inte är tillfredsställande då det framkommit att barn som flyr tillsammans med avlägsna släktingar är lika utsatta som helt ensamma barn. Definitionen har därför i en rapport från FN:s generalsekreterare till generalförsamlingen omarbetats och fått följande lydelse: Ett ensamkommande barn är en person som är åtskild från båda sina föräldrar eller från en person som enligt lag eller sedvana har det primära ansvaret för barnet. De utfärdade riktlinjerna anger i punkten 5.7 att det i varje land bör inrättas en organisation genom vilken det kan utses en representant för det ensamkommande barnet. Representanten bör ha Prop. 2005/06:46 nödvändig kunskap om barns behov av omsorg och skall kunna bevaka dess intressen samt tillse att barnets rättsliga, sociala, medicinska och psykologiska behov tillgodoses under asylutredningen och fram till dess en mer varaktig lösning av barnets situation har uppnåtts. I avdelning 6 av riktlinjerna anges att alla barn, oavsett ålder, skall ha rätt att söka asyl. Beträffande själva asylutredningen anges vidare i punkten 8.3 att det ensamkommande barnet bör representeras av en vuxen person som känner till dess bakgrund och som kan försvara barnets intressen. Barnet bör också ges tillgång till ett juridiskt ombud i asylprocessen. I avdelning 7 av UNHCR:s riktlinjer behandlas frågor om de asyl- sökande barnens omvårdnad, boende, hälso- och sjukvård och utbildning. Enligt punkt 7.1 bör särskilt de ensamkommande barnen vara berättigade till omvårdnad och skydd. Med hänsyn till barnets bästa bör ensamkommande asylsökande barn som tagits om hand i ett nytt land vidare flyttas så lite som möjligt enligt punkt 7.2 och syskon bör få bo tillsammans, punkt 7.3. Barn som kommer tillsammans med vuxna släktingar eller som redan har sådana som bor i landet bör vidare i princip få bo tillsammans med dessa, punkt 7.4. Asylsökande barn bör, enligt punkt 7.5, oavsett om de bor i familjehem eller i särskilda boenden för asylsökande, regelbundet följas upp av professionell personal som kan trygga deras fysiska och psykiska hälsa. Barn som söker asyl får enligt punkt 7.6 inte hållas i fängsligt förvar eller liknande internering. I punkt 7.9 erinras om att barn enligt (artikel 24) har rätt till hälso- och sjukvård och rehabilitering och i punkt 7.12 erinras om att barn har rätt till utbildning och att ett barn därför så fort som möjligt bör registreras och skrivas in vid lämplig skolenhet. 5.4Arbetet inom EU beträffande ensamkommande barn Europeiska unionens råd antog en resolution om minimigarantier vid handläggning av asylärenden (EGT C 274, 19.09.1996, s. 13-17). I resolutionens avsnitt V, punkterna 26 och 27, anges följande: Medlemsstaten skall vidta åtgärder så att asylsökande omyndiga utan medföljande vårdnadshavare företräds av en organisation eller av en utsedd ansvarig vuxen, om den nationella lagstiftningen inte ger dem rättskapacitet. Under den personliga intervjun kan en omyndig utan medföljande vårdnadshavare biträdas av den vuxna person eller av de företrädare för en organisation som avses ovan. Dessa personer skall bevaka den omyndiges intressen. Vid prövningen av en asylansökan från en omyndig utan medföljande vårdnadshavare skall hänsyn tas till den sökandes mentala utveckling och mognad. Rådet antog vidare en resolution om underåriga medborgare i tredje land utan medföljande vuxen (EGT C 221, 19.07.1997, s. 23-27). I inledningen till resolutionen uttalas att underåriga medborgare i tredje land utan medföljande vuxen i allmänhet befinner sig i en utsatt situation som kräver särskilt skydd och särskild omsorg och att denna utsatta situation kräver att det fastställs gemensamma principer att handla efter. I artikel 1.1 anges att