rfr · GS0WRFR1 · 2005-01-01 00:00:00 — Riksdagstryckeriet, , 2005 beslöt vid sammanträde att låta genomföra en uppföljning om transportforskningens inriktning, omfattning och samhällsnytta efter den reformering av den offentliga forskningsfinansieringen som genomfördes /01. Enligt trafikutskottets mening var det naturligt att efter reformen följa upp vad som hänt med hänsyn till transportforskningens samhälleliga betydelse. Under den på talmannens initiativ anordnade forskningsdagen i hade trafikutskottet valt transportforskningen som tema för sin del av arrangemanget. Härvid framkom synpunkter som stärkte intrycket av att det fanns ett uppföljningsbehov. Ytterligare ett skäl för en sådan studie var utskottets önskan om ett fördjupat beslutsunderlag inför sin behandling av såväl den forskningspolitiska som den transportpolitiska proposition som aviserats till /05. Mot denna bakgrund har utskottet genomfört en uppföljning enligt 4 kap. 18 § riksdagsordningen. Projektet har letts av trafikutskottets kansli med biträde av den särskilda uppföljnings- och utvärderingsfunktionen inom (). Genomförandet av studien uppdrogs åt Bo Wijkmark, f.d. regionplanedirektör. Rapporten, Transportforskning i en föränderlig värld, tillställdes trafikutskottet . Den presenterades av Bo Wijkmark för utskottet vid dess sammanträde . Ytterligare ett utskottsmöte, , ägnades åt rapporten, då även företrädare för de berörda myndigheterna Verket för innovationssystem (), , samt () var inbjudna till en diskussion. I sin kartläggning konstaterar att transportforskningens volym mätt i pengar inte har minskats efter reformen. Däremot har inriktningen ändrats mot närings- och tillväxtpolitiskt intressant forskning, medan transportpolitiskt viktig och långsiktigt kunskapsuppbyggande forskning fått minskat stöd. Detta har särskilt drabbat samhälls- och beteendevetenskaplig forskning, t.ex. om vägtrafiksäkerhet. Det framhålls dock att i synnerhet har uppmärksammat den förskjutna inriktningen i förslaget till Na- tionell strategi för transportrelaterad FUD (forskning, utveckling och demonstration), som har utarbetats tillsammans med trafikverken m.fl. och att har uttalat tydliga ambitioner att förbättra läget. Ytterligare ett problem i nuvarande system är att ansvaret läggs på myndigheter för en uppgift som är tydligt politisk, nämligen avvägningen mellan insatser för forskning som är närings- och tillväxtpolitiskt motiverad, transportpolitiskt motiverad samt den som är forsknings- och utbildningspolitiskt motiverad. Beträffande den framtida styrningen av transportforskningen anser Wijkmark att trafikutskottet bör driva på för att utveckla, förstärka och förankra den nationella strategin. och sektorsansvar behöver analyseras ytterligare. Ett särskilt ramanslag förespråkas för sådan FUD som är motiverad av det transportpolitiska målet, behovet av långsiktig kunskapsutveckling i samhället utöver trafikverkens egna behov och behovet av kreativt ifrågasättande forskning. Ett sådant ramanslag borde kunna avse hela sektorn och läggas hos , kopplat till uppdraget att utarbeta en samlad strategi. Strategin bör utarbetas och utvärderas löpande, enligt Wijkmark. anser han att svensk transportforskning kräver ökade resurser, annars måste delar av den läggas ner. Beträffande EU-arbetet är det angeläget att reda ut vilka projekt som får mervärden genom det internationella forskningssamarbetet och vilka som är så centrala för vår kunskaps- och kompetensutveckling att man bör sträva efter att de förblir i . Rapporter m.m. som ingår i denna skrift Som en del i utskottets uppföljning har ingått att kort belysa hur förhållandena inom transportpolitik och transportforskning ser ut i några andra länder. I samband med detta har utskottet även tagit del av en forskningsrapport från ett forskningsinstitut i , som behandlar svensk transportforskning. Skriften har disponerats enligt följande. Rapporten i en föränderlig värld av Bo Wijkmark. (Bilagorna AC i rapporten har förts över som bilagorna AC i denna skrift) Strategies, Programs, and Projects Pertaining to Policy on Transport. Re- search in Selected European States, the and . (Short title: Smartbench) är en diskussionsrapport från det tyska forskningsinstitutet für Sozialforschung (WZB), finansierat av det tyska utbildnings- och forskningsministeriet. En del av Smartbench avser : Final report on . Rapporten är författad av . Transportforskning i olika länder är en sammanställning som utarbetats av uppföljnings- och utredningsfunktionen inom som i huvudsak bygger på det nyssnämnda projektet av WZB. Studien och kompletterande material har bedömts vara av sådant intresse att de bör redovisas i . A.Underlag om statlig styrning inom transportforskningsområdet har utarbetats av uppföljnings- och utvärderingsfunktionen inom . B.Dagens transportforskningsfinansiering (ingår som bilaga till rapporten strategi för transportrelaterad FUD, som på regeringens uppdrag utarbetats av Verket för innovationssystem () m.fl. med som ansvarig). C.Trafiksäkerhetsforskning rörande vägtrafik efter det att KFB upphört är en rapport av professor m.fl. D.Dagordning för trafikutskottets seminarium på forskningsdag . E.Dagordning för trafikutskottets transportforskningsseminarium . F.Beskrivning av Transam, organ för samordning av transportforskning i . Transportforskning i en föränderlig värld ...................................... Uppdraget från riksdagsförvaltningen ..................................................... Mitt synsätt, arbetet och rapportens uppläggning.................................... Det transportpolitiska målet och dess uppföljning................................... Finansieringsreformen 2000/01............................................................... Konsekvenser av förändringarna .................................... Ett nytt paradigm ............................................................................... KFB, och andra forskningsstödjande Konsekvenser för forskarsamhället ................................................... Trafiksäkerhet ett av de strategiskt viktiga Den svenska transportforskningens kvalitet ...................................... Dagsläget och framtidsplanerna. Det europeiska perspektivet ................ Summering av det föregående .......................................... Den europeiska dimensionen. Den svenska transportforskningens volym ........................................ De forskningsstödjande myndigheternas planering ........................... Mina kommentarer till och trafikverkens planering .......... Framåtblick och slutsatser ....................................................................... Verkligheten förändras också successivt ........................................ Den framtida styrningen av transportforskningen ............................. Finansiering av sektorsforskning....................................................... En långsiktig strategi och årsvisa program för transport-FUD .......... Strategies, Programs, and Projects Pertaining to Policy Framework and Objectives...................................................................... Objectives of Transport Policy .......................................................... The Development of the Swedish Transport Market ......................... : Structure and Change ............................... Reorganization of the Funding Structure........................................... Focal Points of Research Funding ........................................................... The Authority for ............................. , The Road Authority.......................................................... Projects on Transport................. at Universities and Other Institutions of Transportforskning i olika länder................................................... Underlag om statlig styrning inom transportforskningsområdet .................. Trafiksäkerhetsforskning rörande vägtrafik efter det att KFB upphört ........ Vägen mot framtidens transporter och IT-samhälle..................................... Transam Samordning av transportforskning i .............................. Transportforskning i en föränderlig värld Rapport på uppdrag av , initierat av trafikutskottet Författare , f.d. regionplanedirektör 2004/05:RFR1 TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD Denna rapport har skrivits med anledning av trafikutskotts beslut att låta göra en uppföljning av transportforskningens omfattning, inriktning och samhällsnytta, eftersom förutsättningarna för transportforskningen hade förändrats genom att Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) lagts ner /01 och dess uppgifter överförts till det nya Verket för innovationssystem (). Till följd av beslutet har riksdagsförvaltningen uppdragit till mig att genomföra uppföljningen. Mitt uppdrag har varit att studera konsekvenserna av omläggningen, som jag i fortsättningen kallar finansieringsreformen. Jag skulle undersöka hur transportforskningen förändrats därigenom och hur den förhåller sig till det transportpolitiska målet. Jag skulle också kartlägga förutsättningarna att långsiktigt bygga upp forskningsmiljöer i landet med god kunskaps- och kompetensbas , och jag skulle belysa hur EU- anslutningen och EU:s medfinansiering inverkat på vår transportforskning. Slutligen skulle jag bedöma om och i så fall hur styrningen av transportforskningen kan behöva förändras. uttalade redan vid behandlingen av propositionen om finansieringsreformen, att transportforskningen är strategisk i arbetet för att uppnå det transportpolitiska målet, en mening som utskottet uttalat därefter. Detta har därför varit utgångspunkten för min uppföljning. Det finns självfallet även andra aspekter på transportforskningen, och jag har berört flertalet av dem. Finansieringsreformen och dess konsekvenser Reformens huvudsyften var att minska fragmenteringen i forskningens finansiering och att stärka kopplingen mellan forskning och innovationssystem, ekonomisk tillväxt och långsiktig hållbarhet. Den hade också som bakgrund en ny syn på sektorsforskning, bl.a. transportforskning. Sektorsforskning hade tidigare setts som ett av sektorns instrument för att nå sina politiska mål men sattes nu in i ett större sammanhang med forskningspolitiken och dess mål. För transportsektorn medförde detta den stora förändringen att dess sammanhållande forskningsstödjande organ, KFB, lades ner och uppgifterna överfördes till en myndighet, , med ett helt annat huvuduppdrag och många andra ansvarsområden. och sektorsforskningsansvar berördes inte av reformen på annat sätt än att verken nu kände en förpliktelse att inom ramarna för sitt sektorsansvar försöka finansiera sådan forskning som är strategisk för transportsystemet men som inte självklart hör till verksamhetsområde. Trafikverken såg också över sina FoU-program, organisationen och arbetsformerna och breddade dem till FUD-program. efter finansieringsreformen var för fyllda av arbete för att bygga upp något helt nytt i svensk statsförvaltning, och uppgiften att TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD 2004/05:RFR1 även finansiera transportforskning kom med nödvändighet inte i första hand. Till finansieringsreformen kom andra förändringar särskilt för högskolans forskning som inträffade ungefär och som försämrade de ekonomiska villkoren: minskade fakultetsanslag, höjde kostnader för hyror, overhead mm. Detta förorsakade sammantaget en betydande oro inom forskarvärlden och även på andra håll. Konsekvenserna blev drastiska för flera av utförarna. Jag har intervjuat åtskilliga och särskilt undersökt vad som hänt , , och de tre tekniska högskolorna KTH i , LTH i och i samt därutöver hela vägtrafiksäkerhetsområdet. VTI är i särklass störst inom svensk transportforskning med över 180 medarbetare och unika laborativa resurser, och institutets forskningsportfölj från och trafikverken krympte kraftigt efter finansieringsreformen, dock dämpat av att KFB fattat fleråriga anslagsbeslut. ser det dock ut som om VTI åter skall kunna nå nivån , men neddragningarna slog på VTI:s möjligheter att behålla sina forskare, och institutet tvingades till stora organisations- och personalförändringar. Av de tekniska högskolorna råkade LTH med sin inriktning på trafiksäkerhet i tätorter, kollektivtrafik och äldres och rörelsehindrades trafikmiljö värst ut med nära nog en halvering av forskningsanslagen sedan KFB-tiden. Flera äldre forskare lämnade institutionen som studentantalet ökade, vilket ledde till en ohållbar situation. Som enskilt område torde forskningen om vägtrafiksäkerhet, i synnerhet dess samhällsvetenskapliga och beteendevetenskapliga inriktningar, ha drabbats allra värst. Däremot har de delar som hör till de teknisk-industriellt inriktade programmen och drivs i samarbete med fordonsindustrin ha klarat sig bra. Jag bifogar en bilaga från alla våra ledande trafiksäkerhetsforskare som illustrerar problemens vidd men också lämnar uppslag på forskning för att upprätthålla vår ledande position. De forskningsstödjande myndigheterna och trafikverken drog slutsatsen av dessa förhållanden att de behövde stärka samordningen av sina aktiviteter, och de skapade en frivillig samarbetsorganisation, Transam, för uppgiften. har de på regeringsuppdrag upprättat en samlad FUD-strategi, som de kallat En nationell strategi för transportrelaterad FUD. Strategin är nu ute på remiss och ännu inte fastställd av regeringen, men den samlade utöver och trafikverken även och bland undertecknarna, och dessutom deltog , , och de två forskningsråden FAS och Formas i arbetet. Karakteristiskt för strategin är att den tar tydlig ställning till förmån för att stärka svensk transportforskning genom att de forskningsstödjande myndigheterna aktivt stöder uppbyggnad av starka forskningsmiljöer, sådana som är internationellt konkurrenskraftiga och har en hög profil inom sina respektive 2004/05:RFR1 TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD är inriktat på virtuella center, nätverk, medan är mera inriktat på s.k. Vinn Excellence Centers, lokalt samlade starka kluster. Strategin tar inte ställning för eller emot; förmodligen behövs båda formerna för att vi skall stå oss bättre i den internationella konkurrensen. Strategin har tagit forskarsamhällets kritik över verksamheten på allvar och anvisat vägar för förbättring. Exempelvis har parterna enats om att särskilt uppmärksamma långsiktig finansiering som möjliggör doktorandprojekt, system- och policyorienterad kunskapsuppbyggnad och problematiserande kritisk transportforskning. De skall också samla sina FUD- satsningar i större och mer långsiktiga program, där kvalificerade regelbundna utvärderingar eller internationell konkurrensutsättning används för att säkra kvaliteten. Näringspolitiskt viktigt är att strategin vill att de teknisk-industriellt inriktade programmen med industrimedverkan får en fortsättning, när de nuvarande löper ut, och transportpolitiskt viktigt är att strategin trycker på miljöaspekten i alla satsningar, att den vill vidareutveckla trafiksäkerhet som ett nationellt profilområde, att den föreslår stöd till starka FUD-miljöer inom hållbara transporter/kollektivtrafik, att den vill öka satsningen mot FUD på infrastrukturområdet, att den vidgar sig till human- och tvärvetenskapliga aspekter och trycker på behovet av att stödja forskning kring systemförståelse och även med en problematiserande och kritisk hållning. EG/EU har lagt stor vikt vid forskning som ett medel att stärka den europeiska sammanhållningen och bygga en konkurrenskraftig, dynamisk och välfärdsskapande kunskapsbaserad ekonomi, som kan bli världsledande. Mest uttalat var detta i den s.k. Lissabonprocessen som alla medlemsländer, också , anslutit sig till. Europeisk medfinansiering är ett av medlen för att främja forskningen på de prioriterade områdena, och betydande belopp har gått även till svenska forskare, bl.a. inom transportforskning, som av naturliga skäl är intressant för EU att stödja. Den handlar ju om det som konkret binder samman unionen och möjliggör den rörlighet för människor, gods och information över gränserna som är själva fundamentet för unionstanken. Från början har tyngdpunkten i de europeiska forskningsprogrammen legat vid förutsättningarna för näringslivet att utvecklas och stärkas men efter hand har många andra, mera samhällspolitiskt betonade mål tillkommit. Hållbar utveckling och globala förändringar är exempel på det. I det senaste ramprogrammet avsätts resurser till att samordna de nationella forskningsprogrammen, skapa ett europeiskt forskningsområde och få till stånd ett europeiskt forskningsråd. Svenska forskare har visat sig framgångsrika och fått stöd för många projekt, vilket stärkt våra forskningsmiljöer och bidragit till vår egen kunskapsutveckling. Våra forskningsstödjande myndigheter ingår i ett allt intensivare europeiskt samarbete inom och utom EU-sfären. TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD 2004/05:RFR1 på att bli en del av svensk inrikespolitik. Två ting är då viktiga att hålla i huvudet: det ena är att vi måste ha fungerande mekanismer för att den nationella medfinansieringen skall kunna lösas, det andra att ett gränsöverskridande forskningssamarbete också innebär att vi får finna oss i att forskargrupper från andra länder tar hem uppdrag från . Vi måste därför ha en strategi för vilka projekt som ett sådant samarbete ger mervärden och vilka som är så centrala för vår kunskaps- och kompetensutveckling att vi bör sträva efter att de förblir i . En långsiktig strategi för transportforskning Den nationella strategi för transportrelaterad FUD som och trafikverken utarbetat, har utsatts för åtskillig kritik från forskarsamhället, och det har sagts att den är en sammanställning av myndigheternas planer. Jag kan inte instämma i kritiken, annat än delvis. Som jag ser det, är det framlagda förslaget ett mycket bra första steg i en verklig strategi med en tydligare målinriktning och alternativa handlingslinjer för olika framtida situationer samt med kortsiktiga program och finansieringsåtaganden kopplade till sig. Det behövs också en mekanism för att fristående utvärdera strategin och de kortsiktiga programmen. Även om det synes omöjligt att få fram en helt samstämmig uppfattning, är det ovedersägligt att transportpolitiskt viktig och långsiktigt kunskapsuppbyggande forskning fått minskat stöd genom finansieringsreformen och att samhälls- och beteendevetenskaplig forskning om vägtrafiksäkerhet hamnat allra mest i strykklass. Det är lika ovedersägligt att i synnerhet har uppmärksammat detta och i sin nationella strategi för transportrelaterad FUD, som utarbetats tillsammans med trafikverken m.fl., uttalat tydliga ambitioner att förbättra läget. Även de övriga medverkande i strategiarbetet har ställt sig bakom uttalanden. Då jag tilltror förmågan att genomföra sina ambitioner, ser jag inget behov för trafikutskottet att påtala problemen. Däremot förordar jag att trafikutskottet driver på för att utveckla, förstärka och förankra strategin. Det skulle t.ex. kunna göras genom ett tillägg i instruktion att svara för att en samlad strategi regelbundet utarbetas i samverkan med övriga myndigheter som har uppgiften att stödja FUD inom transportområdet. Strategin och de till den kopplade åtgärdsprogrammen bör utvärderas, och jag finner väl kvalificerat för uppgiften. Den borde likaså kunna åläggas institutet genom ett tillägg i dess instruktion. Jag anser att och sektorsansvar för forskning behöver analyseras vidare. Jag tror att det skulle vara värdefullt med ett särskilt ramanslag för sådan FUD som är motiverad av det transportpolitiska målet, behovet av långsiktig kunskapsutveckling i samhället utöver det egna verkets behov och för kreativt ifrågasättande forskning. Dessa intressen torde vara gemensamma för transportsektorn, och därför borde enligt min mening ett 2004/05:RFR1 TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD sådant ramanslag med fördel kunna avse hela sektorn och läggas hos kopplat till uppdraget att utarbeta en samlad strategi. Även detta kunde klargöras i instruktion och preciseras i de årliga regleringsbreven. Därmed skulle de nämnda problemen minskas och strategin få en stärkt status. Jag ser ännu ett problem i det nuvarande systemet, nämligen att det lägger ansvaret på myndigheter för en uppgift som är tydligt politisk som avvägningen mellan insatser för forskning som är närings- och tillväxtpolitiskt motiverad, t.ex. de industrinära programmen, och den som är transportpolitiskt motiverad, t.ex. den som stöder en utveckling mot det transportpolitiska målet, samt den som är forsknings- och utbildningspolitiskt motiverad, t.ex. den som stöder en långsiktig kunskapsutveckling i samhället. Vi behöver också reda ut vilka projekt som får mervärden genom det internationella forskningssamarbetet och vilka som är så centrala för vår kunskaps- och kompetensutveckling att vi bör sträva efter att de förblir i . Slutligen har jag inte kunnat undgå slutsatsen att det för svensk transportforsknings framtid krävs ökade resurser. Annars måste delar av den läggas ner. Detta är ett politiskt val, och det bör inte som (t.ex. i fråga om trafiksäkerhetsforskningen) göras under hand, genom att forskningsområdet inte tas upp i utlysningar eller att ansökningar inte beviljas. Det är en för tung börda att lägga på de forskningsstödjande myndigheterna. TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD 2004/05:RFR1 trafikutskott beslöt att låta genomföra en uppföljning av transportforskningens omfattning, inriktning och samhällsnytta. Syftet var att ge utskottet ett fördjupat underlag inför behandlingen av den forskningspolitiska propositionen samt beredningen av budgetpropositionen . Resultatet skulle även kunna användas som ett underlag inför nästa transportpolitiska beslut angående kopplingen mellan politik och sektorsforskning. Bakgrunden till uppföljningen var att förutsättningarna för transportforskningen hade förändrats genom att Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) lagts ner /01 och dess uppgifter överförts till det nya Verket för innovationssystem (). framhöll inför förändringen och även senare att transportforskningen har strategisk betydelse1 i arbetet med att uppnå de transportpolitiska målen. Vid det förra tillfället angav utskottet också prioriterade forskningsområden inom både strategisk forskning och tillämpad transportforskning. Med anledning av trafikutskottets beslut uppdrog riksdagsförvaltningen till mig att till utgången av genomföra uppföljningen. Uppdraget är att studera hur transportforskningens omfattning, inriktning, relevans och samhällsnytta har påverkats av omorganisationen 2001, som jag i fortsättningen kallar finansieringsreformen. Jag skall enligt uppdraget analysera både den faktiska transportforskningen i förhållande till de transportpolitiska målen och innehållet i den nuvarande transportforskningen i relation till den som främst KFB initierade. Särskilt intresse har då den forskning som är strategisk för att uppnå de transportpolitiska målen. Jag skall också kartlägga förutsättningarna att långsiktigt bygga upp forskningsmiljöer i landet med god kunskaps- och kompetensbas . De förändringar som medlemskap i , det europeiska forskningssamarbetet och EU:s medfinansiering av transportforskning skapat skall särskilt belysas och analyseras. Uppföljningen skall utmynna i en analys och bedömning av om och i så fall hur styrningen av transportforskningen kan behöva förändras. Mitt synsätt, arbetet och rapportens uppläggning Som mitt uppdrag utformats har jag valt att i denna rapport i huvudsak begränsa mig till den transportforskning som tidigare föll inom KFB:s ansvarsområde eller hör till och sektorsansvar2. 11999/2000:TU1y, bet. 2001/02:TU2 och bet. 2003/04:TU1. 2Det har alltid funnits forskning med betydelse för transportsystemet och dess användning som initierats och finansierats från annat håll, t.ex. genom försäkringsbolag, stiftelser, andra forskningsråd som BFR och myndigheter som utan att för den skull räknas in under rubriken transportforskning.