rfr · GS0WRFR3 · 2005-01-01 00:00:00 — 2.att utarbeta gemensamma avtal för hela den europeiska kontinenten för att samordna medlemsstaternas sociala och rättsliga praxis 3.att öka medvetenhet om en europeisk identitet på grundval av gemensamma värderingar och på tvärs mot kulturella skillnader. har 46 medlemsstater. Dess beslutande funktion ligger hos ministerkommittén () som består av medlemsstaternas utrikesministrar eller deras representanter och har sin bas i . En rådgivande funktion har som namnet anger den rådgivande församlingen (Parliamentary Assembly), som omfattar 630 medlemmar (315 representanter och 315 ställföreträdande representanter från de 46 nationella parlamenten) samt 18 observatörer. Ett av syftena med är således att utveckla samarbetet mellan medlemsstaterna genom att skapa gemensamma internationella avtal eller traktat (treaties). Avtalen kan vara av olika slag. Folkrättsligt bindande avtal benämns bl.a. konventioner (conventions), överenskommelser (agreements) eller stadgor (charters). Dessa termer används ibland synonymt, som i minoritetsspråkskonventionens fall, där både stadga och konvention används. Att ett avtal är folkrättsligt bindande innebär att en stat blir skyldig att uppfylla de förpliktelser som bestämmelserna i [avtalet] innehåller (SOU 1997a s. 82). Utöver dessa folkrättsligt bindande avtal finns rekommendationer och resolutioner. Dessa skall ses som riktlinjer för medlemsländernas arbete inom olika sakområden (ibid. s. 81). Det faktum att är en mellanstatlig organisation innebär att varje medlemsstat själv väljer om en konvention bör tillträdas eller ej. Tillträdelse av konventioner sker i två steg: genom undertecknande och genom ratificering av konventionen. Det är först efter att konventionen har ratificerats som en stat blir folkrättsligt bunden. De folkrättsliga förpliktelserna kan uppfyllas på olika sätt. Antingen väljer en stat att konventionens bestämmelser direkt blir gällande rätt i staten, eller så bestämmer staten att inkorporera eller transformera konventionens bestämmelser så att de blir en del av gällande lagstiftning. Det sistnämnda tillämpas av vid tillträdelse av en konvention. Inom ramen för sitt prioriteringsområde mänskliga rättigheter har sedan sitt inrättande särskilt uppmärksammat minoriteters rättigheter. Minoritetsspråkskonventionen och ramkonventionen utgör konkreta manifestationer av detta arbete. NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK 1.2 Ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen) ramkonvention om skydd för nationella minoriteter godkändes av , och öppnades för undertecknande . Konventionen trädde i kraft efter att den hade ratificerats av 12 länder. Ramkonventionen består av en inledning och fem sektioner (I-V) som innehåller 1.allmänna bestämmelser och grundläggande principer 2.en uppräkning av regler för åtgärder på ett antal sakområden 5.bestämmelser om undertecknande och ratificering. Medan det specifika syftet med minoritetsspråkskonventionen, som kommer att framgå nedan, är att skydda och utveckla själva minoritetsspråken, avser ramkonventionen att ge aktivt stöd åt personer som tillhör en nationell minoritet i deras strävan att bevara den egna kulturen och identiteten. Den ratificerande staten åtar sig att vidta lämpliga åtgärder för att inom alla områden av det ekonomiska, sociala, politiska och kulturella livet främja fullständig och effektiv jämlikhet mellan personer som tillhör en nationell minoritet och personer som tillhör majoriteten (SOU 1997b s. 124 f.). Eftersom den etniska identiteten enligt artikel 5 i ramkonventionen bland sina väsentliga beståndsdelar tillsammans med religion, traditioner och kulturarv även räknar språk (SOU 1997b s. 125), är stöd för minoritetsspråket en angelägenhet inte bara för minoritetsspråkskonventionen utan även för ramkonventionen, här dock i dess identitetsbevarande funktion. Minoritetsspråksfrågor behandlas särskilt i ramkonventionens artikel 10, punkterna 13. Ramkonventionen är liksom minoritetsspråkskonventionen tämligen vag i sina formuleringar på grundläggande punkter. Sålunda ges ingen definition av begreppet nationell minoritet. Dock framgår det av texten att avsikten är att ge skydd åt grupper med långvarig anknytning till ett givet land, med andra ord inhemska minoriteter (ibid. s. 29). Bland de grundläggande principer som anges i sektion I klargörs att konventionen är inriktad på individuella snarare än kollektiva rättigheter för personer som tillhör en nationell minoritet och att tillhörigheten är beroende av den enskilda individens avgörande. Sektion II preciserar staters åtaganden på ett antal områden, bl.a. när det gäller att garantera jämlikhet och likhet inför lagen, säkerställa förutsättningarna för möjligheterna att bevara och utveckla den kulturella och etniska etniciteten, främja tolerans och dialog mellan olika grupper i samhället, garantera grundläggande fri- och rättigheter som mötesfrihet, föreningsfrihet, yttrandefrihet och religionsfrihet samt rätt att använda sitt språk i privata och offentliga sammanhang. Vidare nämns stödåtgärder inom utbildning och forskning på områden som kultur, historia, språk och religion samt jämlikhet vid tillträde till utbildning på alla nivåer. Sektionerna III, IV och V handlar 2004/05:RFR3 NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK som anges i uppställningen ovan om tolknings- och tillämpningsbestämmelser, övervakningsmekanismer respektive bestämmelser om undertecknande och ratificering. Övervakningsmekanismen behandlas specifikt i artiklarna 24 och 25, enligt vilka implementeringen av ramkonventionen övervakas av . Den ratificerande staten skall av efter ramkonventionens ikraftträdande till generalsekreterare skicka fullständig information om de lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som den har vidtagit för att genomföra de principer som anges i ramkonventionen (ibid. s. 135). Ytterligare rapporter skall skickas periodiskt och när ministerkommittén begär det. Rapporterna granskas av en rådgivande kommitté som består av sakkunniga i fråga om skydd för nationella minoriteter. 1.3 Den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (minoritetsspråkskonventionen) Minoritetsspråkskonventionen öppnades för undertecknande . Konventionens nuvarande text är ett resultat av utvecklingsarbete i samverkan mellan olika organ samt ett antal expertkommittéer som utnämnts för att behandla tidigare versioner av den nuvarande konventionen (Grin, 2003 s. 56-58). Konventionen trädde i kraft efter att den hade ratificerats av fem länder. Minoritetsspråkskonventionen består av en inledning och fem delar (IV), vilka innehåller bestämmelse I. allmänna bestämmelser, varibland bl.a. ingår en bestämmelse om staternas informationsförpliktelser gentemot berörda myndigheter, organisationer och personer övergripande mål och principer lista över åtgärder som kan vidtas för att främja offentligt användande av landsdels- eller minoritetsspråk som har en historisk geografisk bas regler omkring övervakning av konventionens tillämpning V. regler omkring konventionens ikraftträdande, möjligheter till reservationer etc. Det betonas i inledningen att syftet med konventionen är att bevara och utveckla den flerspråkighet och det mångkulturella arv som historiskt karakteriserar . Detta ska åstadkommas genom att de enskilda staterna stöder användandet av de historiska minoritetsspråken i olika officiella sammanhang. Det är viktigt att påpeka att syftet med minoritetsspråkskonventionen är att skydda och utveckla minoritetsspråk, inte språkliga minoriteter. Dessutom betonar konventionen att stödet för minoritetsspråken inte skall åstadkommas på bekostnad av de officiella språken. NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK I del I av konventionen presenteras allmänna bestämmelser och definitioner av centrala begrepp inom minoritetsområdet. Av definitionerna framgår att landsdels- eller minoritetsspråk innebär språk som av hävd används i ett visst territorium inom en stat av medborgare i den staten, som utgör en grupp, som till antalet är mindre än resten av befolkningen i den staten, och som är annorlunda än det eller de officiella språken i den staten[.] (SOU 1997a s. 312 f.). Detta innebär i korthet att både språk som talas av aktuella invandrargrupper och dialekter av ett lands officiella språk faller utanför definitionen. Konventionen gäller dock inte enbart territoriella språk, utan kan också appliceras på språk som inte är bundna till något specifikt geografiskt område, s.k. territoriellt obundna språk. Med territoriellt obundna språk menas språk som används av medborgare i en stat som avviker från det ena eller de språk som används av resten av befolkningen i den staten, men som, trots att de av hävd används inom den statens territorium, inte kan identifieras med en bestämd del av den (ibid. s. 313). Som framgår är definitionerna vaga och allmänt hållna. Det uttrycks inte klart vad som skall menas med att ett språk används av hävd, inte hur stort antalet berörda personer skall vara för att motivera åtgärder och inte exakt vad annorlunda än det officiella språket skall betyda. Att definitionerna har en allmän karaktär, liksom att konventionen lämnar utrymme för flexibilitet i åtagandenas omfattning, är givetvis avsiktligt och syftar till att konventionen skall kunna vara acceptabel för så många stater som möjligt. I själva verket är det i sista hand staten själv som får bedöma vilka av de uttrycksformer som finns i landet som faller in under konventionens definition av landsdels- eller minoritetsspråk (ibid. s. 87). De förpliktelser och åtaganden som stater kan binda sig för preciseras i ett stort antal artiklar med punkter och stycken i konventionens del II och III. Del II omfattar övergripande mål och principer för tillämpning i politik, lagstiftning och åtgärder i övrigt (ibid.). Detta gäller bl.a. erkännande av inhemska minoritetsspråk som uttryck för kulturell rikedom och åtgärder för undervisning av och i språken. Dessa mål och principer gäller för samtliga språk som en stat har bedömt vara landsdels- eller minoritetsspråk, medan del III innehåller en uppräkning av åtgärder som stater kan binda sig för när det gäller de territoriella språken på ett antal sakområden, nämligen utbildning, rättsväsende, offentlig förvaltning, massmedier, kultur, närings- och samhällsliv och utbyte mellan nationsgränserna (ibid. s. 84). Det är viktigt att påpeka att konventionen ger ratificerande stater stor valfrihet både när det gäller i vilken omfattning de vill binda sig för de olika bestämmelserna i del III och på vilken ambitionsnivå de vill lägga sig med avseende på en viss bestämmelse i denna del. De ratificerande staterna förpliktar sig dock enligt artikel 2 att tillämpa minst 35 punkter eller stycken utvalda bland bestämmelserna i del III i stadgan, däribland minst tre från vardera artikel 8 och 12 och en från vardera artikel 9, 10, 11 och 13 (ibid. s. 314). Övervakningsmekanismen regleras av artikel 15 i del IV, enligt vilken staterna periodiskt skall rapportera om den politik de har följt i enlighet med 2004/05:RFR3 NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK del II av [stadgan] och om de åtgärder som de har vidtagit för att tillämpa de bestämmelser i del III som de har antagit (ibid. s. 343). Den första rapporten skall lämnas in efter stadgans ikraftträdande. De följande rapporterna avges med mellanrum efter den första rapporten. Rapporterna granskas successivt av en expertkommitté som består av en medlem från varje land som förordnas av ministerkommittén från en av den berörda parten upprättad lista över personer med högsta integritet och erkänd sakkunskap i de frågor som stadgan avser (ibid. s. 345). utses för av och kan omväljas. granskningsuppdrag skall enligt artikel 16 ta i beaktande de synpunkter och rapporter som författas av lagligt upprättade organ och sammanslutningar som uppmärksammar frågor rörande konventionens tillämpning. Granskningsuppdraget resulterar i en rapport där expertkommittén framför eventuella rekommendationer och föreslår förbättringar. Rapporten skickas till regeringen i den berörda staten för synpunkter. Efter att staterna har fått expertkommitténs rapporter kan de inkomma med kommentarer som senare bifogas som bilaga till respektive rapport. På grundval av expertkommitténs rapport och statens svar på rapporten bereder ministerkommittén sina rekommendationer. Den beslutade att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda frågan om och i så fall hur borde ansluta sig till minoritetsspråkskonventionen (dir. 1995:84). Utredningen antog senare namnet . fick utredningen genom tilläggsdirektiv i uppdrag att även utreda frågorna om borde ratificera ramkonvention och vilka åtgärder som i så fall skulle bli nödvändiga för att skulle kunna efterleva konventionens bestämmelser (dir. 1996:77). överlämnade två betänkanden: Steg mot en minoritetspolitik: konvention om historiska minoritetsspråk (SOU 1997a) och Steg mot en minoritetspolitik: konvention för skydd av nationella minoriteter (SOU 1997b). Regeringen lämnade en proposition på grundval av dessa betänkanden och de remissvar som inkommit. Propositionen innehöll förslag till åtgärder som skulle bli nödvändiga för ratificering av de båda konventionerna (prop. 1998/99:143). fattade efter behandling i beslut om behövliga åtgärder (bet. 1999/2000:KU6). trädde som en följd av riksdagsbeslutet två nya lagar i kraft, enligt vilka användare av samiska respektive finska/meänkieli har rätt att använda sina språk i kontakt med förvaltningsmyndigheter och domstolar inom de kommuner i som utgör förvaltningsområden för språken i fråga. Det samiska förvaltningsområdet omfattar kommunerna , medan förvaltningsområdet för finska och meänkieli omfattar kommunerna , NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK , , och . Lagstiftningen innebär även rätt att få förskoleverksamhet och äldreomsorg helt eller delvis på dessa språk. Vad gäller underskrift och ratificering av konventionerna hade redan tidigare, , undertecknat ramkonventionen. undertecknades även minoritetsspråkskonventionen, och båda konventionerna ratificerades . Konventionerna trädde i kraft i förhållande till . I överensstämmelse med ramkonventionen har tillerkänt fem etniska grupper status som nationella minoriteter: samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar. har vidare enligt minoritetsspråkskonventionen valt att erkänna samiska, finska och meänkieli som landsdels- eller minoritetsspråk dvs. territoriella minoritetsspråk samt chib och jiddisch som territoriellt obundna språk. Begreppet minoritetsspråk används som beteckning för samtliga fem språk (bet. 1999/2000:KU6). För de territoriella minoritetsspråken har åtagit sig att för samiska och finska uppfylla 46 punkter eller stycken i stadgans del III, för meänkieli 43 punkter eller stycken (se tabell 2 i bilagan). De territoriellt obundna språken chib och jiddisch omfattas enbart av del II i konventionen. I enlighet med ramkonventionens artikel 25 lämnade in en första rapport till . Rapporten granskades av den rådgivande kommittén, vilken rapporterade sin uppfattning om efterlevnad av konventionen . Den lämnade i sin tur kommentarer till denna rapport , som följdes av en resolution antagen av . I enlighet med minoritetsspråkskonventionens artikel 15 lämnade in sin första rapport till . genomförde sin uppföljning . Den lämnade sina kommentarer till expertkommitténs uppföljning . Detta följdes av ett antal rekommendationer som antog . andra rapport lämnades . 2 Insatser för minoriteternas möjlighet till samråd och ökat inflytande I detta avsnitt behandlas uppdragets fråga två, nämligen om möjligheterna till samråd och inflytande i frågor som berör minoriteternas egna angelägenheter har ökat minoritetspolitiska beslut. NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK I förhållande till ramkonventionens artikel 15 pekar i sin rapport till särskilt på de samrådsmöten som hålls regelbundet mellan företrädare för regeringen och representanter för minoriteternas organisationer. Huvudansvaret för minoritetsfrågor ligger hos , förutom vad gäller samiska frågor, vilka ligger hos . Enligt uppgifter från har ansvaret för de minoritetspolitiska frågorna flyttats inom från dess enhet för integration och mångfald (Ju/IM) till enheten för demokratiutveckling, mänskliga rättigheter, folkrörelsefrågor och idrott (Ju/D). Omorganisationen syftar enligt till att tydliggöra att minoritetspolitiken inte är en del av integrationspolitiken, utan tillhör området demokrati och mänskliga rättigheter. Eftersom en målsättning med den svenska minoritetspolitiken är att nationella minoriteter skall medverka i beslutprocesser som berör dem, nämns det i rapporten att minoriteternas organisationer tilldelas särskilda medel av regeringen för att öka möjligheterna till sådant inflytande. Därtill är organisationerna remissinstanser i beredningen av policydokument som berör dem. Som exempel på aktörer som kan vara instrumentella i ökat inflytande och samråd nämns och Rådet för romska frågor. inrättades 1993 som en statlig förvaltningsmyndighet och ett representativt folkvalt organ för samerna i . Enligt Sametingslagen (1992:1433) har i uppgift att fatta beslut om medel till stöd för den samiska kulturen, men även att medverka i beslutsfattandet som rör i synnerhet rennäringsintressen. Rådet för romska frågor är resultatet av en ombildning av den tidigare Romska arbetsgruppen som tillsattes inom 1996. Rådet består av 16 representanter från alla större romska grupper samt tjänstemän från och från Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, och . Ordförande i rådet är minoritetsministern. Rådets övergripande funktion är att vara ett rådgivande organ till regeringen för att förbättra den romska befolkningens situation i det svenska samhället. Enligt regeringens pressmeddelande () har rådet den särskilda uppgiften att vara den drivande motorn i arbetet med att genomföra och utveckla de åtaganden som följer av att romerna numera är en nationell minoritet och chib har erkänts som minoritetsspråk. Vikten av Rådet för romska frågor bekräftas i budgetpropositionen . Därtill har en romsk informell kvinnogrupp tillskapats med företrädare för och romska kvinnor. En särskild satsning skall enligt budgetpropositionen göras för unga romer inom ramen för regeringens större satsning på ungdomar generellt. rådgivande kommitté, vilken som nämnts ovan granskar staternas ramkonventionsrapporter, pekar på som en viktig aktör vad gäller den samiska minoritetens egeninflytande. Kommittén menar dock att tingets roll och status behöver utvecklas vidare. Kommittén pekar också på NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK det förhållandet att minoriteternas representanter inte formellt deltar i den politiska beslutsprocessen och anser att regeringen bör överväga att bygga upp en struktur för överläggningar. Det som gäller för romska rådet ses som ett positivt steg. Av speciell vikt kan kanske sägas vara kommitténs påpekande att det också finns behov av överläggningar på lokal nivå. Ett förhållande som enligt kommittén har fått (negativa) konsekvenser för minoriteternas delaktighet i beslut och policy är att det centrala ansvaret för minoritetsfrågor flyttats mellan och inom departement . Även minoritetsspråkskonventionen tar upp frågan om ökat samarbete mellan myndigheterna och minoriteternas organisationer. I artikel 7.4 fastslås att ratificerande stater skall ta hänsyn till behov och önskemål från minoritetsspråksanvändarna. Minoriteterna skall uppmuntras att upprätta organ som kan vara rådgivande för myndigheterna. Regeringen framför i sina båda rapporter till med anledning av minoritetsspråkskonventionen liknande punkter som rapporten omkring ramkonventionen innehåller. Det anförs att 1999 fattade beslut om specifika mål för en integrerad minoritetspolitik och att det numera finns ett ansvarigt statsråd för nationella minoriteter samt att de nationella minoritetsspråken har en särskild status. I sin andra rapport hänvisar till inrättandet av olika samarbetsforum mellan företrädare för regeringen och minoriteternas organisationer. Bland annat nämns en departementsövergripande arbetsgrupp för minoritetsfrågor inom samt Rådet för romska frågor. Dessutom hänvisar regeringen specifikt till de rådgivande möten som anordnas mellan representanter för regeringen och de nationella minoriteterna och till de medel som har avsatts till de nationella minoriteternas organisationer för att stärka deras möjligheter att delta i beslutsprocesser som rör dem. I regeringens första rapport nämns att den kommunicerar med följande organisationer: , Sverigefinländarnas delegation, , och Judiska . I den andra rapporten tillkommer , , , Föreningen och Nationella kommittén för minoritetsspråk (Sweblul). , som alltså på motsvarande sätt granskar staternas minoritetsspråkskonventionsrapporter, hade på denna punkt inga kommentarer till första rapport. NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK Alla de intervjuade minoritetsföreträdarna betonar med styrka att de minoritetspolitiska besluten inneburit ett betydande framsteg i fråga om de egna möjligheterna till medverkan i samhällets behandling av angelägenheter som berör minoriteterna. Den dialog som öppnats mellan minoriteterna och staten uppfattas vara av stort värde, den är en stor sak. Lagstiftningen och landets åtaganden i förhållande till minoritetskonventionerna har gett legitimitet åt minoriteternas agerande på den politiska arenan. Det har på många enskilda punkter varit viktigt för utvecklingen att minoritetsföreträdare och enskilda minoritetsmedlemmar har kunnat hänvisa till att lagar och av samhället sanktionerade bestämmelser faktiskt existerar. Själva inrättandet och förekomsten av en minoritetspolitik har också inneburit ett ökat självförtroende: det känns inte längre som om man behöver tigga om sina rättigheter. Vidare uppges att lagstiftning och bestämmelser på området hjälper till att öka förståelsen i majoritetssamhället för minoriteternas och minoritetsspråkens situation. pekar man i intervjuerna också på ett antal problem. Det påpekas att det egentligen inte skett några avgörande förändringar; från samiskt håll menar man att så länge inte är ett beslutfattande organ har man i slutändan ändå inte möjligheter att styra över sina egna angelägenheter. Me- dan man från vissa håll uttrycker att man är mycket nöjd med t.ex. regeringens samrådsförfarande, framförs från andra håll att man ibland kan känna sig osäker på uppriktigheten från majoritetsrepresentanternas sida vid samråd, i samband med remissförfarande etc. När det kommer till kritan är det fortfarande stat och myndigheter som har tolkningsföreträde. Från något håll uppfattas att samrådsformerna med regeringen har utvecklats enbart på regeringens villkor, och att verksamheten delvis är ett skådespeleri. Från annat håll uttrycks att man är nöjd med samrådet och förstår att det är något som tar tid att utveckla formerna för. Man menar att samrådet är mycket viktigt, bara det är ärligt menat; ibland infinner sig en rädsla för att det bara är spel för gallerierna. Man önskar från några håll att minoriteterna gavs större förtroende och en större del av ansvaret i att styra sina egna angelägenheter. Företrädare för minoriteterna pekar också på de stora olikheterna de fem grupperna emellan, vilket i en dimension innebär bl.a. stora skillnader i organisation och beredskap för den arbetsbörda som det också innebär att vara en samtalspart i samråd och överläggningar med regering och myndigheter. Det kommenteras också att myndigheter och ministrar kan uppvisa stora skillnader i öppenhet när företrädare för minoritetsorganisationer initierar en kontakt. Mot bakgrund av rapportering och vad som i övrigt är känt samt utifrån synpunkterna från rådgivande kommitté och även utifrån våra intervjuer med representanter för minoriteterna kan vi konstatera att de nationella minoriteternas möjligheter till samråd och inflytande har ökat se- NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK