rfr · GS0WRFR3 · 2005-01-01 00:00:00 — Nationella minoriteter och minoritetsspråk Riksdagstryckeriet, , 2005 beslutade att som ett led i beredningen av motioner från allmän motionstid genomföra en uppföljning av beslut om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Inom ramen för denna uppföljning har utskottet uppdragit åt två forskare och åt att genomföra vissa studier. Studierna har redovisats till utskottet i tre rapporter. Den första studien har genomförts av professor och doktoranden . Milani vid . Rapporten har rubriken och minoritetsspråk och är en uppföljning av efterlevnad av konventioner på nationell nivå i ett minoritetsperspektiv. , och vid har tagit fram ett underlag till denna studie. Den andra delstudien har genomförts av fil. vid och samhällsvetenskap vid . Rapporten har rubricerats Ett uthålligt språk genomförande av lagarna om användning av minoritetsspråk i förvaltningsområdena i åren 20002004. I den tredje rapporten till nationella minoriteter och landsdelsel- ler minoritetsspråk i fem länder redovisas en internationell kartläggning. Denna del av uppföljningen har genomförts av och vid uppföljnings- och utvärderingsfunktionen vid . I en inledning redovisas bakgrunden till uppdragen och en sammanfattning av de tre rapporterna. Rapporterna bedöms vara av allmänt intresse och kommer att utgöra ett underlag vid bl.a. det seminarium om de nationella minoriteterna som avser att hålla . I avvaktan på att beredningen av motionerna slutförs publiceras rapporterna på detta sätt. Nationella minoriteter och minoritetsspråk uppföljning av riksdagsbeslut. Bakgrund, innehåll och resultat....................................................................... Uppföljningens inriktning och syfte................................................ Utfallet på nationell nivå i förhållande till konventionerna ..................... Utfallet på regional nivå i förhållande till lagstiftningen......................... Bakgrund och inriktning.................................................................. Nationella minoriteter och minoritetsspråk Uppföljning av efterlevnad av konventioner på nationell nivå: ett minoritetsspråksperspektiv ............................................... Ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen) .......................................................................... Den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (minoritetsspråkskonventionen) ...................................................... 3 Insatser för minoriteternas möjlighet till samråd och ökat 4 Tillgång till medier på minoritetsspråken................................................ INNEHÅLLSFÖRTECKNING 2004/05:RFR3 5 stöd till minoritetsspråken tillräckligt för att de ska kunna leva vidare och utvecklas?............................................................. Politiskt-legala förhållanden likavärde gentemot 6 ministerkommittés resolution och rekommendationer i fråga om tillämpning av ramrespektive 7 Tolkningar och slutsatser ......................................................................... Ekonomiska ramar för minoritetspolitiken ...................................... De fem nationella minoriteternas olika villkor ................................ Ett uthålligt språk.................................................................................... 1 Utredningens syfte och genomförande..................................................... Syfte och frågeställningar ................................................................ 1.2.1 Språkanvändarnas reaktioner.................................................. 1.2.2 Myndigheternas agerande....................................................... Metod, avgränsningar och källmaterial............................................ 1.3.1 Avgränsningar och rum................................................... 2 Språk, identitet och myndighetskontakt ................................................... Medborgaren och myndigheten ..................................................... Språksociologiska och lingvistiska begrepp .................................. 3 Minoritetspolitiken i ............................................................ 2004/05:RFR3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Genomförandet av minoritetsspråkslagarna .......................................... 4.1.1 Administration och fördelning av ekonomiska medel ......... 4.1.2 Allmänna informationsseminarier ....................................... 4.2 Minoriteternas användning av lagstiftningen ................................ 4.2.1 Användningen av språket i vardagen ................................... 4.2.2 Åsikter och värderingar om lagen ........................................ 4.2.3 Myndighetskulturen i och ................. 4.2.4 Minoritetsorganisationer m.m .............................................. Myndigheterna och språklagarna .................................................. 4.3.1 Bedömning av behovet av att använda minoritetsspråk ....... 4.3.2 Personalens språkkompetens och attityd .............................. 4.3.4 Mål eller ärende hos domstol ............................................... 4.4.1 Användning av statsanslaget till minoritetsspråk ................. 4.4.2 Service och omvårdnad inom ramen för äldreomsorgen ...... 4.4.3 Plats i förskoleverksamhet ................................. 5.2.2 Medborgarens möte med myndigheten i ett historiskt Stödet till nationella minoriteter och landsdels- eller minoritetsspråk i fem länder............................................................ Sammanfattning och slutsatser .................................................................... Nationella minoriteter och landsdels- eller minoritetsspråk .................. Utvärderingar m.m. av åtgärdernas resultat........................................... Bakgrund och syfte ....................................................................... Minoriteter och landsdels- eller minoritetsspråk ........................... INNEHÅLLSFÖRTECKNING 2004/05:RFR3 Minoriteter och minoritetsspråk i ........................................ Ratificeringen av Europarådskonventionerna ................................ Utvärderingar m.m. av åtgärdernas resultat ................................... Minoriteter och minoritetsspråk i ...................................... Ratificeringen av Europarådskonventionerna ................................ Utvärderingar m.m. av åtgärdernas resultat ................................... Minoriteter och minoritetsspråk i ................................... Ratificeringen av Europarådskonventionerna ................................ Utvärderingar m.m. av åtgärdernas resultat ................................... Minoriteter och minoritetsspråk i ................................... Ratificeringen av Europarådskonventionerna ................................ Utvärderingar m.m. av åtgärdernas resultat ................................... Minoriteter och minoritetsspråk i .......................... Ratificeringen av Europarådskonventionerna ................................ Vidtagna åtgärder för frisiskan ...................................................... Vidtagna åtgärder för andra språk.................................................. Utvärderingar m.m. av åtgärdernas resultat ................................... underlag till delstudie 1...................................................................... 2004/05:RFR3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 2 Nr 157 ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen).............................................................. Ratificering och ikraftträdande...................................................... Konventionens uppbyggnad och innehåll ..................................... Övervakningsmekanismen för ramkonventionen.......................... Genomgång av efterlevnad av ramkonventionen............ 2.4.1 Ramkonventionens del I ...................................................... 2.4.2 Ramkonventionens del II ..................................................... 3 Nr 148 Europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (minoritetsspråkskonventionen) ............................................................ Ratificering och ikraftträdande...................................................... Konventionens uppbyggnad och innehåll ..................................... Övervakningsmekanismen för minoritetsspråkskonventionen...... Genomgång av efterlevnad av 3.4.1 Minoritetsspråkskonventionens del I Allmänna 3.4.2 Minoritetsspråkskonventionens del II Mål och principer..... 3.4.3 Minoritetsspråkskonventionens del III Åtgärder för att främja användning av landsdels- eller minoritetsspråk i Nationella minoriteter och minoritetsspråk uppföljning av riksdagsbeslut Bakgrund, innehåll och resultat 2004/05:RFR3 UPPFÖLJNING AV 1999 ÅRS RIKSDAGSBESLUT BAKGRUND, INNEHÅLL OCH RESULTAT 1.1 Uppföljningens inriktning och syfte Enligt regeringsformen bör etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv främjas. Det av beslutade målet för minoritetspolitiken är att ge skydd för de nationella minoriteterna och stärka deras möjligheter till inflytande samt att stödja de historiska minoritetsspråken så att de hålls levande. beslutade vid sitt sammanträde att genomföra en uppföljning av riksdagsbeslut om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Uppföljningen inleddes med att i samarbete med genomförde en förstudie som underlag för utskottets överväganden om en fortsatt studie.1 Förstudien presenterades för utskottet vid sammanträdet . Utredningstjänsten fick därefter i uppdrag att lämna ett förslag till upplägg av en huvudstudie, vilket föredrogs för utskottet den 25 maj 2004.2 Beslut om att låta genomföra en huvudstudie fattades av . Huvudfrågan för uppföljning av minoritetspolitiska beslut är om och i så fall på vilka sätt de nationella minoriteternas möjligheter till inflytande har stärkts samt om minoritetsspråken har getts sådant stöd så att de hålls levande. Uppföljningen syftar till att öka utskottets kunskap om minoritetspolitikens resultat i förhållande till det minoritetspolitiska beslut som fattades av 1999 och att på så sätt ge utskottet ett fördjupat underlag inför behandlingen av bl.a. motioner om minoritetsfrågor. Uppföljningen syftar även till att ge fördjupad information inför ett framtida eventuellt beslut om finska språkets ställning i Stockholms- och samt att ge utskottet ökad kunskap om de nationella minoritetsspråken inför ett framtida eventuellt beslut om teckenspråkets ställning. Uppföljningen har delats in i tre delstudier utifrån olika delfrågor för att kunna belysa huvudfrågan. beslutade regeringen att tillsätta en utredning angående frågan om, och i så fall hur, borde ansluta sig till den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (minoritetsspråkskonventionen). fick utredningen tilläggsdirektiv med innebörden att kommittén även skulle utreda frågan om borde ratificera ramkonvention 1Riksdagens utredningstjänst och , Nationella minoriteter och minoritetsspråk en förstudie. 2Riksdagens utredningstjänst och , Nationella minoriteter och minoritetsspråk ett förslag till huvudstudie. UPPFÖLJNING AV 1999 ÅRS RIKSDAGSBESLUT BAKGRUND, INNEHÅLL OCH RESULTAT 2004/05:RFR3 om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen) och om vilka åtgärder som är nödvändiga för att skall kunna efterleva bestämmelserna i konventionen. överlämnade två betänkanden: Steg mot en minoritetspolitik konvention om historiska minoritetsspråk (SOU 1997:192) och Steg mot en minoritetspolitik konvention för skydd av nationella minoriteter (SOU 1997:193). Efter remissbehandling lämnade regeringen en proposition till (prop. 1998/99:143). fattade beslut om åtgärder för att skulle kunna ratificera ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen) och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (minoritetsspråkskonventionen) (bet. 1999/2000:KU6, rskr. 1999/2000:69). Beslutet innebar ett erkännande av nationella minoriteter och deras språk och att minoritetsspråken ges stöd för att hållas levande. Enligt riksdagsbeslutet är samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar nationella minoriteter och de minoritetsspråk som omfattas av minoritetspolitiken är samiska (alla former), finska, meänkieli, chib (alla former) och jiddisch. Vidare antog regeringens förslag till lagar om rätt att använda samiska, finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar.3 ratificerade de två Europarådskonventionerna. Statliga åtgärder på regional och nationell nivå Det minoritetspolitiska beslutet innefattar ett antal åtgärder som sammantaget utgör grunden för en samlad svensk minoritetspolitik i syfte att stärka de nationella minoriteterna i och deras språk. Statens stöd till de nationella minoriteterna sker både regionalt och rikstäckande. Regionalt ges genom särskild lagstiftning enskilda rätt att använda samiska, finska och meänkieli i kontakter med förvaltningsmyndigheter och domstolar i vissa kommuner i (de s.k. förvaltningsområdena). Av lagstiftningen följer också att dessa kommuner skall ge föräldrar möjlighet att placera sina barn i förskoleverksamhet där hela eller delar av verksamheten bedrivs på minoritetsspråk. På motsvarande sätt gäller att kommunerna inom förvaltningsområdena skall erbjuda den som begär det möjlighet att få äldreomsorg av personal som behärskar samiska, finska eller meänkieli. Nationellt görs olika rikstäckande insatser för att stödja de fem nationella minoriteterna och minoritetsspråken. Insatserna gäller bl.a. utbildning, kulturverksamhet, medier, arkiv, äldreomsorg, översättning av vissa författningar, inflytande och samarbete över nationsgränserna. 3 Lag (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar samt lag (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. 2004/05:RFR3 UPPFÖLJNING AV 1999 ÅRS RIKSDAGSBESLUT BAKGRUND, INNEHÅLL OCH RESULTAT Olika uppföljningsinsatser har vidtagits efter minoritetspolitiska beslut. Det har dock varit svårt att få en helhetsbild av minoritetspolitikens resultat utifrån de utvärderingar som genomförts av olika myndigheter, vilket även olika forskare har pekat på. Även regeringen har konstaterat att det inte funnits tillräckliga underlag för att dra heltäckande slutsatser om politikområdets resultat och behov av utveckling. När det gäller de regionala insatserna visade den förstudie som gjordes på uppdrag att genomförda uppföljningar bl.a. pekat på att användandet av minoritetsspråk i kontakter med domstolar och myndigheter var förknippat med svårigheter. Personalens kunskaper i minoritetsspråken varierade. I kontakter med myndigheter användes minoritetsspråken i begränsad utsträckning av de enskilda. Begränsad kännedom om de nya lagarna verkade ha bidragit till det låga användandet. Osäkerheten kring var och hur lagarna tillämpas gällde både de som använder minoritetsspråken och olika kategorier av offentliganställda. När det gäller de rikstäckande insatser som regeringen redovisade i propositionen inför riksdagsbeslutet visade förstudien att ett flertal insatser hade vidtagits inom olika politikområden. har i sin uppföljning dock pekat på bl.a. brister i genomslag för minoritetspolitiken på lokal nivå. Många frågor av betydelse för de nationella minoriteterna och minoritetspolitikens genomförande ligger på kommunerna och det är oklart hur minoriteternas inflytande ser ut på nivå. 2 Utfallet på nationell nivå i förhållande till konventionerna Genom riksdagsbeslut godkändes ratificering av ramkonventionen och minoritetsspråkskonventionen. Den första delfrågan i uppföljningen handlar om att utifrån ett minoritetsspråksperspektiv följa upp mer översiktligt vad som har hänt i förhållande till konventionerna på nationell nivå. En viktig del i uppföljningen är att belysa hur efterlever konventionernas krav. Vad har beslut inneburit för att stärka minoriteternas rättigheter? Denna del av uppföljningen har gjorts av professor och doktorand . Milani vid , . har bistått med att ta fram vissa underlag (se bilaga 1). UPPFÖLJNING AV 1999 ÅRS RIKSDAGSBESLUT BAKGRUND, INNEHÅLL OCH RESULTAT 2004/05:RFR3 Den huvudsakliga delen i studien har varit att beröra frågan om minoritetsspråken har fått det stöd de behöver för att kunna leva vidare och utvecklas. Hur upplever de berörda minoriteterna vad staten har gjort för minoritetsspråken och hur ser de på de insatser som vidtagits? Hur uppmuntras minoritetsspråkstalande att använda sitt språk? En del i studien har även varit att översiktligt följa upp resultatet av åtgärderna för att ge minoriteterna inflytande och samråd i frågor som berör dem, bl.a. de årliga samrådsmötena om minoritetspolitiken. En annan del i studien har varit att översiktligt följa upp insatserna för att förbättra tillgången till medier på minoritetsspråk. I detta har ingått att belysa hur de berörda minoriteterna upplever tillgången till och betydelsen av medier på det egna språket. I bifogad rapport menar att minoritetsspråkens möjligheter att leva vidare och utvecklas är beroende av en stor mängd samverkande faktorer på olika nivåer i samhället. Hela samhällsmaskineriet är inblandat i om förutsättningarna för användning av ett visst språk är gynnsamma eller ogynnsamma. Hyltenstam & Milani kommenterar de frågor som de bedömer som de mest akuta i ett förbättrat genomförande av minoritetspolitiska beslut och den lagstiftning och policy som dessa beslut ledde till. Ekonomiska ramar för minoritetspolitiken Det har från minoriteternas sida påpekats att de ekonomiska ramarna för genomförandet av minoritetspolitiken är alltför snäva. Hyltenstam & Milani menar att det inte framgår ur några handlingar hur det ekonomiska stödet på minoritetspolitikens område har beräknats och dimensionerats och att det är uppenbart att ytterligare medel skulle krävas eller behöva omdisponeras om politikens intentioner verkligen skulle genomföras. Om man t.ex. gav utförlig information om och genomförde utbildning i och på minoritetsspråk samt bedrev lärarutbildning på det sätt och i den utsträckning som regelverket förutsätter, skulle omdisponeringar inom de anslag som stat och kommuner anvisar för utbildning behöva ske. Hyltenstams & Milanis slutsats är att en diskussion om minoritetspolitikens övergripande ekonomi behöver komma till stånd, baserad på en ekonomisk analys som tar hänsyn till vilka kostnader som uppstår om minoritetspolitikens språkliga och kulturella mål skall kunna uppfyllas. Hyltenstam & Milani pekar på att lagar och regler på minoritets- och minoritetsspråksområdet ser kraftfulla ut på pappret, men att mycket av vad som står där faktiskt inte genomförs i praktiken. I studien pekas bl.a. på rätten till modersmålsundervisning och att så länge denna rätt endast formuleras som en möjlighet som få använder sig av, blir effekterna på minoritets- 2004/05:RFR3 UPPFÖLJNING AV 1999 ÅRS RIKSDAGSBESLUT BAKGRUND, INNEHÅLL OCH RESULTAT språksanvändningen och därmed möjligheterna för språken att leva vidare små. Hyltenstam & Milani menar att för att intentionerna med bestämmelserna om modersmålsundervisning skall fungera måste aktörer på alla nivåer bidra med sin del av det praktiska genomförandet. Iplementeringsproblematiken är mångfacetterad, men dess specifika karaktär i det svenska samhället är direkt kopplad till den decentraliserade besluts- och ansvarsordningen i förhållande till många av de frågor som berörs av minoritetspolitiken. Exempel utgörs av att det är den kommunala beslutsnivån som blir avgörande för det praktiska genomförandet av utbildning, medan lagstiftningen bestäms på statlig nivå. Ett annat exempel är de lokala beslut som t.ex. inneburit att högre utbildning i finska tagits bort från universiteten i och som den centrala makten beslutar att finska skall stödjas som ett nationellt minoritetsspråk. Ytterligare ett exempel gäller minoritetsspråkstalares möjligheter till användning av sina egna språk i kontakter med myndigheter, som de centralt beslutade minoritetsspråkslagarna skall garantera, men vars konkreta genomförande bestäms lokalt. Enligt Hyltenstam & Milani blir utfallet mycket mer beroende av enskilda aktörers attityder och värderingar och av deras förståelse av målen med minoritetspolitiken än av vilka bestämmelser som är formulerade i officiella dokument. En vidare analys skulle därför behöva göras av hur minoritetspolitiken skall kunna genomföras givet den samhällsstruktur och de beslutsprocesser som existerar. Analysen skulle behöva bygga på forskning eller utredningar om vad det i praktiken är som påverkar implementeringen. Den skulle vidare behöva överväga om särregler, t.ex. med öronmärkning av medel, skulle behöva införas, hur man åstadkommer incitament vad gäller genomförandet etc. I minoritetsspråkskonventionen anges att staten förbinder sig att tillse att berörda myndigheter, organisationer och personer informeras om rättigheter och skyldigheter enligt stadgan. Hyltenstam & Milani menar att många berörda på olika nivåer inte nåtts av relevant information, och att informationen inte alltid går fram på grund av att negativa attityder och värderingar står i vägen. Det är också frågan om delvis svårbegriplig information som det gäller att presentera på ett pedagogiskt sätt för att den skall uppfattas rätt. Som ett exempel framhålls det förhållandet att minoritetsspråkstalare har rätt att använda sitt språk i kontakt med myndigheter, även i de fall där de inte har några som helst problem med att kommunicera på svenska vare sig det gäller att uttrycka sig själva eller att förstå. Att språkanvändningen bidrar till att minoritetsspråket kan leva vidare och utvecklas är kanske inte alltid något som den lokala tjänstemannen har uppfattat eller värderar som viktigt. Hyltenstam & Milani menar att statens informationsförpliktelse behöver aktualiseras. Strategier för en klar och pedagogisk förmedling om vad minoritetspolitiken och minoritetsspråkspolitiken gäller behöver utarbetas. Vidare behöver det allvarligt övervägas på vilka vägar alla berörda på olika nivåer, från myndigheter till enskilda personer, kan nås av informationen. UPPFÖLJNING AV 1999 ÅRS RIKSDAGSBESLUT BAKGRUND, INNEHÅLL OCH RESULTAT 2004/05:RFR3 Hyltenstam & Milani konstaterar att rapportering till om minoritetspolitiken och vidtagna åtgärder anger vilka förpliktelser som redan är uppfyllda. Exempelvis hänvisar man till den generella lagstiftning som gäller för modersmålsundervisning i , dvs. att alla som har ett annat språk än svenska som dagligt umgängesspråk i hemmet har rätt att få undervisning i detta språk i skolan. Detta tas sedan som intäkt för att landets åtaganden i enlighet med konventionerna redan är uppfyllda, utan att man tar ställning till i vilken mån det praktiska genomförandet av bestämmelserna är framgångsrikt eller ej. Hyltenstam & Milani uppfattar detta som ett passivt förhållningssätt och menar att ett mer aktivt sätt att förhålla sig till artiklarna i Europarådskonventionerna skulle vara att i stället redovisa det praktiska genomförandet av relevanta regelverk. Hyltenstams & Milanis slutsats är att för kommande rapporteringar av hur landet uppfyller föreskrifter i ram- och minoritetsspråkskonventionerna bör redovisa hur det faktiska utfallet är snarare än de möjligheter som formuleras i lagar och bestämmelser. De fem nationella minoriteternas olika villkor Hyltenstam & Milani berör de starkt skilda villkor som gäller för fem minoriteter, samer, tornedalingar, sverigefinnar, romer och judar, inte minst vad gäller situationen för deras respektive språk. Många av skillnaderna är uppenbara, inte minst vad gäller egna resurser i utbildning, erfarenhet av språkvård, hur mycket respektive minoritetsspråk används etc. Hyltenstam & Milani menar att minoriteterna i större utsträckning skulle behöva ses utifrån sina egna specifika förutsättningar i förhållande till konventionerna.