urf · GSA5URF1 · 2005-01-01 00:00:00 — 2002/03:140, 2003/04:AU2) om jämställdhetspolitiken, Jämt och ständigt, är representation, dvs. jämn fördelning av makt och inflytande, ett av fem så kallade fokusområden . sattes det upp kvantitativa mål för att öka kvinnors inflytande i beslutsfattande församlingar, Varannan damernas. Man hade konstaterat att andelen kvinnor i direktvalda politiska församlingar var förhållandevis hög men att andelen sjönk när dessa församlingar indirekt utser utskott, styrelser och nämnder. De mål som sattes upp tog sikte på statliga styrelser och kommittéer och skulle uppnås etappvis med slutmålet kvinnor (prop. 1987/88:105, AU17). Detta uppnåddes inte, men målet fick ligga fast. Vid utgången av 2002 var andelen kvinnor i centrala statliga styrelser medan könsfördelningen i de regionala styrelserna var helt jämn. För att öka andelen kvinnor tillämpar regeringen ett system med dubbla nomineringar. Systemet innebär att det ställs krav på att både en man och en kvinna ska nomineras. På det sättet är det alltid möjligt att välja en kandidat av det kön som är underrepresenterat i just den styrelsen. har regeringen i budgetpropositionen redovisat könsfördelningen i dessa organ bl.a. med syftet att ge möjlighet att kunna följa utvecklingen. Att redovisning sker beror också på kunskapen om att synlighet är en viktig faktor för att öka kvinnorepresentation (SOU 1987:19 Varannan damernas). Även jämställdhetslagen har som ett mål att det ska råda en jämn fördelning mellan kvinnor och män på arbetsplatsen, inom varje typ av arbete eller inom varje kategori arbetstagare. För arbetslivets del utgår politiken från att en så jämn fördelning som möjligt är av grundläggande betydelse för att man verkligen ska nå resultat i jämställdhetssträvandena. En av de aktiva åtgärder som ingår i arbetsgivarens skyldigheter enligt jämställdhetslagen är att anstränga sig för att öka andelen arbetstagare av underrepresenterat kön med målet att vartdera könet är representerat med av arbetstagarna. Det kan här nämnas att målen för den svenska jämställdhetspolitiken just nu ses över av en särskild utredare. I direktiven (dir. 2004:18) konstateras att samhället har utvecklats och förändrats sedan de jämställdhetspolitiska målen formulerades . Det ska också nämnas att regeringen beslutat att tillsätta en kommitté som ska göra en samlad översyn av regeringsformen (dir. 2004:96). I den bakgrund som tecknas i kommittédirektiven hänvisas bl.a. till 2004/05:URF1 15 FÖRSLAG FÖR EN JÄMSTÄLLD RIKSDAG uttalanden av (2003/04:KU9) i samband med behandlingen av motioner om en översyn av den svenska författningen. utgick från att en analys av den framtida maktfördelningen bl.a. sker från ett könsperspektiv. Kvantitativ och kvalitativ jämställdhet Det statliga jämställdhetsarbetet har i fråga om delmålet jämn fördelning av makt och inflytande i stora delar varit inriktat på att åstadkomma en kvantitativt sett jämnare könsfördelning i beslutande positioner. Jämställdhet beskrivs ofta i sådana kvantitativa termer. En god representativitet för kvinnor och män anses ha ett värde i sig. Det kan främja andra värden som eftersträvas, inom politiken t.ex. större överensstämmelse i åsikter mellan väljare och valda. Förutsättningarna ökar för ett bättre och bredare beslutsunderlag i olika frågor. En kvinnorepresentation i beslutande organ som står i proportion till kvinnornas andel av befolkningen ses också en viktig demokratifråga. Med fler kvinnor antas också kraften i jämställdhetsarbetet öka. Andelen kvinnor i politiken ses följaktligen som en indikator på hur långt ett samhälle har nått i fråga om jämställdhet. Även på den internationella nivån är det den kvantitativa representationen av kvinnor i olika beslutande organ som står i fokus i frågor som rör kvinnors makt och inflytande. De indikatorer som utarbetats t.ex. inom refererar till handlingsplan och tar alla sikte på andelen kvinnor i politiska organ. Denna handlingsplan, som fastställdes vid FN:s fjärde kvinnokonferens i , innehåller rekommendationer bl.a. på området Beslutsfattande. Rekommendationerna går ut på att säkerställa att kvinnor får lika tillgång och fullt deltagande i maktstrukturer och beslutsfattande och att förbättra kvinnornas förmåga att delta i beslutsfattande och ledande positioner. Analyserna på området handlar ofta mer om hindren för kvinnor att alls kandidera för politiska uppdrag och mindre om situationen när de väl fått en plats i det politiska organet. I olika sammanhang publiceras listor med de länder som ligger i topp i fråga om kvinnorepresentation. Överst på listorna finns de nordiska länderna med ett snitt på kvinnor . Som framgått ovan är det dock ett land som har passerat efter valet där 2003. Vi i arbetsgruppen konstaterar att statistik av detta slag lätt inbjuder till slutsatsen att det parlament som har den jämnaste fördelningen av kvinnor och män också är det mest jämställda parlamentet. Det är då fråga om en kvantitativ jämställdhet. I olika sammanhang talas det också om kvalitativ jämställdhet. Vi har inte kunnat finna någon vedertagen definition. Enligt SCB:s På tal om kvinnor och män innebär en kvalitativ jämställdhet att både kvinnors och mäns kunskaper, erfarenheter och värderingar tas till vara och får berika och påverka utvecklingen inom alla områden i samhället. 15 FÖRSLAG FÖR EN JÄMSTÄLLD RIKSDAG 2004/05:URF1 kvalitativ jämställdhet som ett förhållande där innehåll, villkor, regler, rutiner, organisation, värderingar, maktförhållanden m.m. är könsneutrala och således inte präglade av tillskrivna könsbestämda kvalifikationer och kompetenser. Där anges också ett samband mellan kvantitativ och kvalitativ jämställdhet. Förändras den kvantitativa fördelningen mellan könen finns förutsättningar för kvalitativa förändringar och omvänt. I den förutnämnda regeringsskrivelsen om jämställdhetspolitiken (skr. 2002/03:140, 2003/04:AU2) framhölls att arbetet med att öka representationen av kvinnor i beslutsfattande positioner inte alltid inneburit att kvinnor fått tillgång till reell makt. Jämställdhetsarbetet framöver måste inriktas på att förändra kvinnors och mäns kvalitativa rättigheter och möjligheter. Det sades också att jämställdhetsperspektivet är en viktig del i politikområdet Demokrati. I ett maktperspektiv är det angeläget att göra en kvalitativ analys av kvinnors respektive mäns reella förutsättningar att verka i de politiska processerna på lokal, regional och nationell nivå. Även om det är en jämn fördelning av kvinnor och män i de beslutande församlingarna finns det enligt skrivelsen fortfarande tecken som tyder på förekomsten av diskriminerande strukturer i det dagliga politiska arbetet. En annan aspekt på detta har tagits upp i den s.k. Demokratipropositionen (prop. 2001/02:80). De praktiska och ekonomiska villkor som gäller för ett förtroendeuppdrag kan påverka kvinnors respektive mäns benägenhet att åta sig och stanna kvar på ett uppdrag olika. Mot den bakgrunden har villkoren förbättrats för förtroendevalda i kommunerna, t.ex. genom att de under vissa förutsättningar har rätt till ersättning för kostnader för barntillsyn som uppkommer när de fullgör sitt uppdrag. En ytterligare aspekt gäller de fortsatta möjligheterna att rekrytera personer till politiska förtroendeuppdrag. De ökade problemen att finna lämpliga personer som är villiga att kandidera till olika politiska förtroendeuppdrag beskrivs bl.a. i den nyssnämnda propositionen. Rekryteringsproblemen uppges ha ökat inom så gott som alla samhällsgrupper. En grupp som nämns särskilt är kvinnor, låt vara att en förklaring är att kvinnor har blivit mer efterfrågade av partierna. Vi i arbetsgruppen kan konstatera att Socialdemokraternas skrivelse till stor del påtalar brister i det som kan sägas gälla den kvalitativa jämställdheten i . I skrivelsen framhålls att en ökad representation av kvinnor i beslutande organ inte alltid har inneburit att kvinnor fått motsvarande reellt inflytande. Ett sätt att beskriva kvalitativ jämställdhet i den politiska sfären är att det ska vara möjligt för både kvinnor och män att fullt ut, på jämställda villkor, utöva förtroendeuppdraget. Det innebär att få föra fram sina åsikter och att utnyttja sin kompetens och erfarenhet i den politiska processen. I enlighet med den representativa demokratins principer ska de som valts till förtroendeposter också ges faktiska möjligheter att företräda väljarna och att spegla de opinioner som finns i samhället. En kvalitativ jämställdhet är också att ha tillträde till de platser där den verkliga makten utövas. 2004/05:URF1 15 FÖRSLAG FÖR EN JÄMSTÄLLD RIKSDAG En utbredd bild att kvinnor som väljs till politiska förtroendeuppdrag riskerar att bli negativt särbehandlade är enligt vår mening ett stort problem i sig. Det kan också leda till att rekryteringsproblemen ökar ytterligare. Den som valts till ett politiskt uppdrag men sedan upplever brist på delaktighet och inflytande i beslutsprocessen blir förmodligen mindre villig att ställa upp till omval. Direktiv för den politiska sfären? I har andelen kvinnor i direktvalda politiska organ ökat successivt. Detta har skett utan lagstiftning. I den svenska jämställdhetspolitiken tog man tidigt avstånd från tanken att med lagstiftning gripa in i det fria valet av dem som ska ges förtroende att fullgöra uppdrag på det politiska och fackliga området. Det ansågs att man måste lita till organisationernas och partiernas egna insatser, till debatt och opinionsbildning och till åtgärder på andra områden. Inför den första lagen om jämställdhet i arbetslivet antog man dock att en sådan lag kunde ha indirekta verkningar, bl.a. genom att medverka till större intresse och beredskap hos kvinnorna (prop. 1978/79:175 s. 21). En metod att öka andelen kvinnor i direktvalda politiska organ är annars olika former av kvotering. I finns det exempel på att nationell lagstiftning använts i detta syfte. Sådan lagstiftning finns i , som trots det har ganska låg andel kvinnor i parlamentet. I några andra länder har lagstiftning av detta slag undanröjts därför att den ansetts strida mot konstitutionella regler om likabehandling. Hela frågan om kvotering eller andra former av tvång för att öka kvinnors inflytande är kontroversiell. Den successiva ökningen av andelen kvinnor i den svenska bröts tillfälligt vid valet , då kvinnorepresentationen minskade från . Det är väl känt att en direkt konsekvens av detta val var att en grupp feminister bildade . Ett syfte var att påverka partierna inför valet för att öka kvinnorepresentationen. Det fanns ett hot om ett särskilt kvinnoparti. Osagt om det var en effekt av detta kvinnorepresentationen ökade åter vid val. Alla partier hade en större andel kvinnor på sina listor. Partierna ansågs på detta sätt ha snabbat på utvecklingen på den politiska arenan. I praktiken har flera partier i tillämpat någon form av kvotering vid kandidaturer för val till . Vid det genomförda valet till hade samtliga riksdagspartier listor som kan beskrivas som mer eller mindre varvade. Det utbredda systemet med sådana listor har till synes skett utan något annat kommando till partierna än ett politiskt tryck i frågan och en efterfrågan på kvinnliga politiker. Givetvis finns det också ett strategiskt tänkande med i bilden. 15 FÖRSLAG FÖR EN JÄMSTÄLLD RIKSDAG 2004/05:URF1 Forskaren har talat om att det bakom partiernas agerande funnits en önskan att bli större. Det har varit en kamp mellan partier. Hon har också talat om ett klädsamt inslag av självkritik hos partierna. Det finns enligt henne intressant nog också ett visst mått av skryt i alla partier. Det är som om alla vill vara bäst och helst . Det brukar också talas om en snöbollseffekt. När ett parti tillämpat någon form av kvotering inser andra partier att val eller utnämning av fler kvinnor är ett sätt att öka dragningskraften. Frågan har ibland väckts om de mer djupliggande skälen till partiernas agerande. Vittnar det om en verklig vilja att prioritera jämställdheten eller har det tvingats fram av nödvändigheten? Är jämställdhet bara ett honnörsord som knappast någon är emot? Vi i arbetsgruppen nöjer oss med att konstatera att kvinnor har en kvantitativt sett stark representation i den svenska och att mycket talar för att detta är en effekt av partiernas vilja att bli bäst. Detta bör betyda att det finns en bra grund att bygga på. Vi utgår från att det finns en beredvillighet hos och dess olika organ, partierna och de enskilda ledamöterna att på olika sätt bidra till en ökad jämställdhet. Önskan att bli bäst bör med andra ord tas till vara även när det gäller de kvalitativa aspekterna på jämställdheten i . Politik är att erövra och utöva makt i offentliga sammanhang. Det politiska maktspelet handlar om att främja de politiska sakfrågorna. I detta politiska spel ska personer med olika åsikter och intressen nå fram till beslut som uppfattas som bindande. Politiken förutsätter motsättningar om mål eller metoder att förverkliga besluten. Medlen är diskussion, argumentation, övertalning, förhandling men också hot, löften och tvång. Den politiska retoriken inrymmer inte sällan en hård ton, ironier och cynismer. Den som vill driva en fråga möts av motstånd. Motståndet kan utövas på olika sätt. Den politiska kulturen beskrivs ibland som konfliktinriktad. Debatterna anses inte sällan ha karaktär av personangrepp i stället för att vara inriktade på sakfrågorna. I litteraturen på jämställdhetsområdet refereras ibland till de fem s.k. härskartekniker som kan möta den som deltar i en förändringsprocess. Dessa härskartekniker har identifierats och analyserats av , norsk professor i socialpsykologi och politiker. Analysen anses ha fått stor betydelse för kvinnorörelsen. Mäns härskartekniker används enligt henne för att få kvinnor att känna sig underlägsna. Härskarteknikerna är bl.a. osynliggörande, förlöjligande, undanhållande av information, dubbelbestraffning och påförande av skam och skuld. I material från flera av de politiska partierna finns detta beskrivet och kommenterat. Härskartekniker anses särskilt kunna drabba den som på något sätt avviker från den rådande . Det hävdas ibland att 2004/05:URF1 15 FÖRSLAG FÖR EN JÄMSTÄLLD RIKSDAG medvetenheten om detta, framför allt bland kvinnliga politiker, blir ett hinder i sig. Man låter bli att vara aktiv, eftersom man räknar med att bemötas med någon form av härskarteknik. Mot en konfliktinriktad politisk kultur med utövande av olika härskartekniker skulle kunna ställas en politisk kultur mer präglad av förhållningssätt och attityder som främjar en saklig politisk dialog. En sådan kultur skulle utmärkas av respekt för ledamöter som har en annan åsikt. Beslutsprocessen skulle ge tid för reflektion. Respekt för olikheter skulle vara norm. Detta skulle ändå gå att förena med insikten om att konflikten och motsättningen är politikens nerv och spänning. Vi i arbetsgruppen anser att det inte är vår sak att uttala oss för den ena eller den andra politiska kulturen. Vilken politisk kultur som ska råda måste politikerna själva bestämma om. Den politiska kulturen kan vara beroende av sakområde och sammanhang. Det kan skilja mellan kulturen inom ett politiskt parti och den som råder i förhållande till politiska meningsmotståndare. Det viktiga är enligt vår mening att frågan tas upp och diskuteras mellan politikerna. I den diskussionen utgår vi från att arbetsformerna i och inte minst sammanträdeskulturen kommer att vara en del. Vi föreslår därför att det skapas möjligheter till en sådan diskussion. Vi återkommer till detta. När ett politiskt organ beskrivs som jämställt sker det, som vi beskrivit ovan, ofta i kvantitativa termer. Världens mest jämställda parlament är det som har den jämnaste fördelningen av kvinnor och män. Som framgått ovan uppfattar vi att vårt uppdrag främst handlar om den kvalitativa sidan av jämställdheten och de påtalade bristerna i det hänseendet. I Socialdemokraternas skrivelse och i KU-motionerna talas om förhållandena i i termer av könsmaktsordning, strukturell under- och överordning, invanda mönster, outtalade regler och brist på insikt. Det är svårt att på ett mer precist sätt beskriva vad det handlar om. Å ena sidan kan det bli ogripbart när saken uttrycks i abstrakta och generella termer. Å andra sidan finns risk för banalisering när problemen illustreras med konkreta exempel på en individualiserad nivå. I båda fallen riskerar man att mötas av oförståelse, försvarsattityder eller avståndstagande. När konkreta händelser och företeelser påtalas händer det inte sällan att det möts av kommentaren att det måste vara en missuppfattning eller ett uttryck för överkänslighet eller snarstuckenhet. Ett visst beteende kan uppfattas olika av olika personer. Ett uppträdande som vid första anblicken tolkas på ett sätt kan vid närmare eftertanke förstås på ett annat sätt. Det rör sig inte sällan om ett komplicerat samspel. Detta är också något som framhålls i KU-motionerna där man talar om subtiliteter, missförstånd etc. Vi i arbetsgruppen utgår från att förutsättningarna för att åstadkomma positiva förändringar blir bättre ju fler som utgår från en någorlunda samstämmig 15 FÖRSLAG FÖR EN JÄMSTÄLLD RIKSDAG 2004/05:URF1 bild av verkligheten. Vi tror dock att det kan vara svårt att teckna en problembild som alla kan enas om när det handlar om så svårfångade saker som här. Det lär vara svårt, för att inte säga omöjligt, att i någon vetenskaplig eller juridisk mening fastställa hur det förhåller sig. I stället för att utgå från hur saker faktiskt är, borde den gemensamma bilden kunna utgå från att det finns en mer eller mindre utbredd uppfattning att det förhåller sig på ett visst sätt. Den som har problem måste mötas av respekt för att han eller hon upplever saken på det sättet. Vi kommer till den tidigare omnämnda enkäten som låtit göra. Enkäten i och de reaktioner den väckt Enkäten publicerades , dvs. Tidningen hade varit i kontakt med 155 av 158 kvinnliga ledamöter. Fem ledamöter valde att inte svara. Alla hade blivit lovade anonymitet. Med några enstaka undantag slog samtliga kvinnor fast att det finns en manlig maktstruktur i som påverkar det politiska arbetet. Problem som hade påtalats var att kvinnor har svårare att avancera och att de tyngsta uppdragen går till män männen blir ordinarie och kvinnorna vice. Männen sluter sig samman i informella nätverk som utestänger kvinnor. Männen har redan pratat sig samman när förslagen når sammanträdesrummet etc. Enligt artikeln organiserar sig även kvinnorna i nätverk, men dessa grupper har svårt att få verkligt inflytande. 97 personer, dvs. av de tillfrågade och av samtliga kvinnliga ledamöter, sade sig ha blivit sämre behandlade just därför att de är kvinnor. Som exempel nämndes att män vänder dem ryggen, småsnackar och skruvar på sig när en kvinna ska tala eller inte minns deras namn och att kvinnors inlägg faller platt till marken medan alla lyssnar på en man som säger samma sak. Åtskilliga av de kvinnliga ledamöterna vittnade om att de mötts av nedlåtande attityder. Artikeln berättade också om svårigheterna att tackla nedlåtande kommentarer. Somliga biter ifrån medan andra blir ledsna, osäkra och tystnar. Kvinnorna upplevde att de måste arbeta dubbelt så hårt som männen för att bli respekterade. Uppfattningen bland de kvinnliga ledamöterna var att det är lång väg kvar innan riksdag blir jämställd. Artikeln fick stor uppmärksamhet i andra medier. Den kommenterades av talmannen, som uttryckte sin bestörtning. Tidningen (nr 9/2004) frågade riksdagspartiernas gruppledare vad de tänkte göra. Några gruppledare instämde medan andra uppgav att kvinnorna inom partiet i fråga inte kände igen sig i artikeln. Vi har varit i kontakt med den journalist som ansvarade för enkäten. Den gick till så att tidningen före skickade ett mejl till samtliga kvinnliga ledamöter med ett antal frågor. 2004/05:URF1 15 FÖRSLAG FÖR EN JÄMSTÄLLD RIKSDAG till att avse . Frågorna gällde t.ex. om man blivit nedsättande bemött. I frågeformuläret gavs exempel på sådant. Ett ganska stort antal ledamöter hade bett att få slippa svara skriftligen. De ville i stället ha kontakt per telefon eftersom de tyckte det var lättare att tala än att skriva om dessa saker. Journalisten hade haft flera långa telefonsamtal. Tidningen gjorde ett försök att analysera svaren med utgångspunkt i ledamotens ålder, partitillhörighet respektive tid i . Det gick enligt journalisten inte att finna några sådana skillnader. Upplevelserna var desamma. Enligt journalisten hade många hänvisat till de ovan beskrivna härskarteknikerna. Egna upplevelser hade beskrivits i termer av osynliggörande, förlöjligande, undanhållande etc. Detta var särskilt påtagligt bland några partiers ledamöter. Det framkom att man inom dessa partier brukade tala mycket om olika härskartekniker. Inom ett parti hade det blivit en intern debatt med anledning av enkäten. Vi i arbetsgruppen anser att det inte finns skäl att närmare analysera enkäten eller dess resultat. Det finns inte heller skäl att få den granskad från metodologiska eller andra utgångspunkter. Vi anser att enkäten talar sitt språk många kvinnliga ledamöter upplever att det finns jämställdhetsproblem i . Bilden stärks av det som framkommit i olika medier i anslutning till att enkäten publicerades. Att det finns problem i när det gäller jämställdheten är också utgångspunkten för Socialdemokraternas skrivelse. Vår slutsats är att detta är allvarligt nog för att något bör göras. Vi vill dock framhålla att det inte verkar vara en allmänt omfattad åsikt att det generellt brister i jämställdheten i . Både i medier och direkt till oss har det framförts att alla inte känner igen sig i den bild som framträder i artikeln i . Vi har också mött uppfattningen att det trots allt är betydligt bättre i än på många andra ställen i samhället. Som vi utvecklat ovan anser vi att den gemensamma utgångspunkten för ett förändringsarbete borde kunna vara att det finns en mer eller mindre utbredd uppfattning att det finns problem. Vägledning i jämställdhetslagen? Socialdemokraternas skrivelse avser i första hand som politiskt organ och förhållandet riksdagsledamöterna emellan. I vissa delar rör den dock även tjänstemännen. Det föreslås insatser riktade mot kanslicheferna i utskotten och mot personal i övrigt i syfte att vidga ansvaret för jämställda arbetsvillkor i utskottsarbetet. Jämställdhetslagens tillämpningsområde är arbetslivet. Lagens regler avser förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare/arbetssökande. Riksdagsledamöterna är inte arbetstagare i förhållande till . Även om det politiska organet i viss mening kan ses som en arbetsplats täcks alltså förhållandena där i princip inte av jämställdhetslagen. 15 FÖRSLAG FÖR EN JÄMSTÄLLD RIKSDAG 2004/05:URF1 inte att det finns områden där såväl jämställdhetslagen som annan arbetsrättslig lagstiftning är av betydelse. Den politiska verksamheten utförs i stor utsträckning i samarbete mellan ledamöter och tjänstemän. I det samarbetet omfattas tjänstemännen av den arbetsrättsliga lagstiftningen. och cheferna i , bland dem utskottens kanslichefer, har som arbetsgivarföreträdare ansvar för att denna lagstiftning följs. En annan fråga är om jämställdhetslagen kan utnyttjas analogt för den rent politiska delen av . Vi i arbetsgruppen gör bedömningen att det finns inslag i jämställdhetslagen som man borde kunna ta fasta på. Analogt med att lön och andra anställningsvillkor inte får vara direkt eller indirekt könsdiskriminerande bör de förmåner som är förknippade med uppdraget som riksdagsledamot självfallet utformas så att de inte får diskriminerande effekter. Vi utgår från att det finns en uppmärksamhet på att så inte sker. En ändring av ersättningsregler eller liknande bör föregås av en konsekvensanalys från jämställdhetssynpunkt vi återkommer med ett förslag i linje med detta längre fram. Annars är det främst jämställdhetslagens regler om aktiva åtgärder som borde vara av intresse.