rfr · GS0WRFR3 · 2005-01-01 00:00:00 — Syftet med intervjuerna är att undersöka attityden till minoritetsspråket och den egna kulturen bland minoriteterna samt på vilket sätt det egna minoritetsspråket används i samhället, särskilt i kontakter med myndigheter. En annan målsättning är att undersöka inställningen till minoritetslagstiftningen och åsikter om lagens tillämpning. Syftet med undersökningen av lagstiftningens genomförande ur ett myndighetsperspektiv är att följa upp hur myndigheter inom olika verksamhetsområden, samt på lokal, regional och nationell nivå, har agerat för att uppfylla lagstiftningen om användning av minoritetsspråk. Som nytt lagstiftnings- och politikområde har frågan engagerat både regionala och lokala myndigheter som fått finna ut nya organisations- och verksamhetsformer för ändamålet. Lagstiftningen har även påverkat centrala myndigheter i den mån deras verksamhet berör förvaltningsområdena för minoritetsspråk. I den här utredningen ligger undersökningens fokus på regionala och lokala myndigheter. Följande frågeställningar ligger till grund för undersökningen av myndigheternas implementering av lagstiftningen: Rätt att använda minoritetsspråk vid muntliga och skriftliga kontakter med en förvaltningsmyndighet i ärenden som avser myndighetsutövning om ärendet har anknytning till förvaltningsområdet (23 §§). Har myndigheterna kunnat ge muntliga svar på samiska, finska och meänkieli? Ges upplysning om att beslut kan översättas muntligen till minoritetsspråk på begäran av den enskilde? Vad har myndigheterna gjort för att bemöta minoriteterna på samiska, finska och meänkieli? -Rätt att använda minoritetsspråk i ett mål eller ett ärende hos domstol under målets eller ärendets handläggning om målet eller ärendet har anknytning till förvaltningsområdet (47 §§). Har domstolarna muntligen översatt handlingar som hör till målet eller ärendet till samiska, finska och meänkieli? Har minoritetsspråken använts vid muntlig förhandling inför domstolen? Har domstolarna i sina kontakter strävat efter att bemöta mino- ritetsspråkstalande part eller ställföreträdare för part på samiska, finska eller meänkieli? -När en kommun i förvaltningsområdet erbjuder plats i förskoleverksamhet skall kommunen ge barn vars vårdnadshavare begär det möjlighet till plats i förskoleverksamhet där hela eller delar av verksamheten bedrivs på samiska, finska eller meänkieli (8 §). I vilken mån har kommunerna gjort detta? -En kommun i förvaltningsområdet skall erbjuda den som begär det möjlighet att få hela eller delar av den service och omvårdnad som erbjuds inom ramen för äldreomsorgen av personal som behärskar samiska, finska eller meänkieli (9 §). I vilken utsträckning kan kommunerna uppfylla detta? 1.3 Metod, avgränsningar och källmaterial Den relativt korta tid som stått till förfogande för utredningen, liksom det faktum att flera undersökningar av minoritetsspråkslagarnas implementering i gjorts sedan tillkomsten , har styrt valet av metod och avgränsningar. Uppdraget att undersöka språklagarnas implementering i förvaltningsområdena ur både ett myndighets- och medborgarperspektiv har gjort det nödvändigt att anlägga en helhetssyn på genomförandet av lagstiftningen. gjorda undersökningar har då använts, i syfte att med kompletterande undersökningar få fram en helhetsbild. Ett användbart sätt att analysera språkanvändningen är att undersöka användningen på individnivå, gruppnivå och samhällsnivå. 18 En sådan distinktion ligger också till grund för den här undersökningen även om den analytiska skillnaden mellan de tre nivåerna inte markeras så tydligt alla gånger i den löpande texten. En kombination av enkäter och intervjuer används för att ge svar på frågeställningarna. Utredningen utgör en syntes av tre separata undersökningar som gjorts vid tre olika tidpunkter : i enkät till myndigheter (LS 2000) Den första undersökningen utfördes av i direkt efter lagstiftningens genomförande . 19 Den kallas här LS 2000. Un- dersökningen gjordes i enkätform av och syftet var tvåfaldigt, dels undersöktes i vilken grad myndigheterna före (dvs. innan lagarna trädde i kraft) kontaktats av enskilda på något av de natio- 18 , (2001), Både finsk och svensk (avhandling) : , s. 47 ff.; , , Reversing Language Shift in the Far North. Linguistic Revitalization in Northern and (Studia Uralica Upsaliensia 31: 1999); Hyltenstam, och , , Språkbyte och språkbevarande: om samiskan och andra minoritetsspråk (1991), s. 61 ff.; Tandefelt, , Mellan två språk. En fallstudie om språkbevarande och språkbyte i (Acta Universitatis Upsaliensis. Studiea Multiethnica Upsaliensia 3: 1988). 19 Den gäller lagen (1999:1175) Lag om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar och (1999:1176) Lag om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. nella minoritetsspråken samiska, finska och meänkieli samt vilken kunskap personalen hade i minoritetsspråken, dels undersöktes om det hade skett någon förändring i efterfrågan på användning av minoritetsspråk efter samt vilka åtgärder som hade vidtagits hos myndigheterna. I LS 2000 kartlades hur användningen av minoritetsspråken i kontakt med myndigheter såg ut statistiskt sett. För metoden i den första enkätundersökningen hänvisas till undersökningen. Den gjordes som en traditionell skriftlig enkätundersökning inriktad på myndigheternas sätt att hantera de nya minoritetsspråkslagarna direkt 2000. 20 I undersökningen gavs tentativa förklaringar till användningsmönstret, men undersökningen gjordes efter lagarnas ikraftträdande, och det var därför svårt att bedöma lagarnas inverkan på språkanvändarmönstret. i undersökning av språkanvändarna (LS 2002) andra undersökning genomfördes av CUFS vid . Den kallas här LS 2002.21 Syftet med undersökningen var att undersöka hur språkanvändarna ställde sig till de nya lagarna samt varför de hade använt, respektive inte använt, sig av de möjligheter som lagarna innebär i de två förvaltningsområdena. Undersökningen gjordes huvudsakligen som en intervjuundersökning. Syftet med intervjuerna var att urskilja enskilda beteendemönster som kunde exemplifiera den faktiska språkanvändningen. De syftade alltså inte till att ge representativa svar på hur hela minoritetsgruppen förhåller sig till språkanvändningen med myndigheterna, utan att ge en provkarta på språkliga attityder. syntetiserande undersökning (KU 2004) Föreliggande undersökning, som utförts på uppdrag av , kallas här KU 2004.22 Den består av tre nya delundersökningar: 1.Intervjuer med de enskilda språkanvändarna. 2.Undersökning av och kommunernas arbete för att genomföra lagstiftningen. 3.Undersökning av myndighetskulturen i och kommuner. 20Undersökningen genomfördes av på uppdrag av i . Se rapporten , meänkieli och samiska. Utvärdering av regionala åtgärder för nationella minoritetsspråk, 2000. 21Undersökningen genomfördes av och , forskning inom samhällsvetenskap (CUFS), . Se rapporten , , , Minoritetsspråk och myndighetskontakt, 2002. 22När hänsyftning görs till KU 2004 är det detta nya källmaterial, och de sammanställningar som gjorts utifrån materialet, som åberopas. Det gäller exempelvis vid hänvisning till gjorda intervjuer. De tre delundersökningarna används tillsammans med de tidigare gjorda undersökningarna för att göra en samlad utvärdering av hur minoritetsspråkslagarna har implementerats i de två förvaltningsområdena i ur ett medborgar- och myndighetsperspektiv. Begreppet myndighetskultur har i utredningen definierats som mötet mellan offentligt anställda tjänstemän och medborgare på den offentliga arena som berörs av lagar och förordningar för respektive myndighet, särskilt förhållanden som påverkar användningen av olika språk enligt minoritetsspråkslagarna. I detta ingår sociokulturella mönster som påverkar användningen av olika språk i kontakten mellan myndighetsanställda och medborgare. I myndighetskulturen ingår alltså även de medborgare som anlitar myndigheten, rättare sagt mötet mellan myndighetspersoner och medborgare. I de intervjuer som gjorts i KU 2004 har frågeställningarna varit likadana som i LS 2002, liksom det enkla frågeformulär som använts för person- och språkuppgifter. I den databas som upprättats över åsikter och attityder till det egna minoritetsspråket och till språklagstiftningen har både uppgifter från frågeformuläret och intervjuerna använts. 1.3.1 Avgränsningar och rum Undersökningen omfattar tidsperioden från fram till . Den bakre tidsavgränsningen bestäms av när lagen började tillämpas och den främre gränsen bestäms av den tidpunkt som det rent arbetsmässigt varit möjligt att följa med tanke på tidsramarna för utredningen. Tolkningen av lagarnas implementering innefattar däremot ett längre tidsperspektiv bakåt i tiden fram till nutid. Det längre tidsperspektivet motiveras av att den nuvarande myndighetskulturen utformats och förändrats i nära samverkan med den statliga minoritetspolitiken . Lagarna är i sin tillämpning geografiskt begränsade till minoritetsspråken samiska, finska och meänkieli i den mån de används i län.23 har de en räckvidd till myndigheter som ligger utanför de geografiskt avgränsade förvaltningsområdena i den mån myndighetsutövningen har beröring med befolkningen inom förvaltningsområdena. Förvaltningsmyndigheternas organisation följer alltså sin respektive myndighets geografiska organisationsmodell. För att täcka in de två olika aspekterna används därför i undersökningen två geografiska undersökningsmodeller. Den ena utgår från förvaltningsområdena för samiska respektive finska och meänkieli som två områden med varsin separat lag. Det är anledningen till att det geografiska området för minoritetsspråkslagstiftningens tillämpning i 23 En utredning pågår om en möjlig utökning av det sverigefinska förvaltningsområdet till ett område i . Särskild utredare är riksdagsman , som beräknas presentera ett förslag (dir. 2004:6) Finska språket i Stockholms- och . 2004/05:RFR3 ETT UTHÅLLIGT SPRÅK ibland benämns förvaltningsområdena, alltså i pluralis. En anledning till detta är att kunna hålla isär de kommuner som har att enbart möta behovet från den samiska språkgruppen och de som har att möta behovet från finska och meänkieli. Det är även nödvändigt för att kunna göra datasökningar på variabler för de två förvaltningsområdena. Det samiska förvaltningsområdet utgörs av ett utpräglat inlandsområde, men med och som två insprängda industriella centrum mellan två mer utpräglade agrara områden i norr och söder. Området för finska och meänkieli inkluderar och och sträcker sig ned längs ned till kustkommunen . Spännvidden är stor, både kulturellt och geografiskt. Den andra geografiska modellen är den vertikala nationella myndighetsorganiseringen från , via regional till nationell nivå. I undersökningen polariseras ofta den lokala nivån från en sammanslagen regional och nationell nivå. Det gäller särskilt för enkäterna som berör myndigheternas språkkompetens. Ur ett medborgerligt perspektiv fokuserar utredningen på hur samer, sverigefinnar och tornedalingar har använt sig av minoritetsspråkslagarna sedan tillkomsten samt på minoriteternas attityder till lagarna. Två undersökningar med intervjuer av språkanvändare har därför använts. Den ena är den av i genomförda undersökningen (LS 2002). Den andra är den föreliggande, av beställda, undersökningen (KU 2004). Samma metod har använts i båda intervjuomgångarna och de används därför som kompletterande undersökningar till varandra. Språkanvändningen har undersökts inom familjen, i kontakt med myndigheter samt i det övriga offentliga livet, och frågorna har gällt hur de intervjuades språkanvändning förändrats under deras livstid, hur de använder de språk de behärskar inom privata och offentliga språkdomäner samt deras inställning till de införda minoritetsspråkslagarna. En viktig utgångspunkt har varit att jämföra den privata språkanvändningen med den offentliga språkanvändningen, eftersom de har ett samband med varandra. Fokus ligger emellertid på användningen av minoritetsspråk i kontakt med myndigheter. Ytterligare en utgångspunkt har varit att studera hur myndighetsmiljön påverkat de enskildas språkanvändning i kontakt med myndigheten, dvs. att undersöka hur myndighetsmiljön i sig själv skapar olika slags incitament för användning av minoritetsspråk. En särskild undersökning har därför gjorts om språkanvändningen bland de anställda i och kommuner samt deras attityder till minoritetsspråken och till minoritetsspråkslagstiftningen. Individernas användning av språklagarna För att undersöka individperspektivet i språkanvändningen har ett kvalitativt angreppssätt valts i form av intervjuer med individer eller representanter för minoritetsspråksgrupper. Det är dels djupintervjuer som har genomförts på ort och ställe med bandspelare, dels telefonintervjuer där intervjuerna genomförts via telefonkontakt. Ett antal tvåspråkiga individer från den samiska, sverigefinska och tornedalska språkgruppen har valts ut och blivit intervjuade om sin användning av språklagarna och sin inställning till dem. Djupintervjuerna: Undersökningen av de enskilda individernas användning av sin två- eller flerspråkighet inom olika domäner är upplagd som en djupintervju kombinerad med ett skriftligt frågeformulär riktat till den intervjuade individen. Djupintervjuerna kan karaktäriseras som livsvärdesintervjuer där individernas språkanvändning under livsförloppet har undersökts.24 Resultaten har sedan tolkats utifrån de frågeställningar som ligger till grund för utredningen. Det betyder att det huvudsakligen är faktorer av betydelse för språkanvändningen i nutiden som lyfts fram i intervjuerna. I vissa fall har även individernas språkanvändning över livscykeln analyserats för att understryka historiska processer och språkstrategier av betydelse för nutidens språkanvändning. har flerspråkiga personer i , och kommuner intervjuats på band om deras språkanvändning. Personerna har kontaktats genom olika ideella och ekonomiska föreningar. Urvalet av intervjuade personer har därefter gjorts av kontaktpersonen i respektive förening, vilket ofta har varit ordföranden i föreningen. I samband med intervjutillfället har ett personligt frågeformulär fyllts i av de intervjuade personerna avseende ålder, födelseort, boendeorter i åldern , samt , yrke/yrken, civilstånd, utbildningsnivå, föräldrarnas födelseorter, modersmål som barn samt yrken. Den angivna åldern på de intervjuade avser hur gamla de var vid intervjutillfället . Totalt 81 personer har fyllt i frågeformuläret. Av dem har 79 intervjuats på band. I intervjuerna undersöktes både privata och offentliga språkdomäner. av de intervjuade i djupintervjuerna var vid intervjutillfället . Eftersom samerna var underrepresenterade i LS 2002 har kompletteringarna huvudsakligen gjorts inom det samiska förvaltningsområdet. I kommun gjordes djupintervjuer med 10 personer med samisk bakgrund eller boende i en samisk miljö. De kompletterades 2004 med djupintervjuer med 24 personer med samma bakgrund i kommun. Av dem har 22 samiskspråkig bakgrund och två svenskspråkig bakgrund, de sistnämnda år ingifta i den samiska språkmiljön. Kompletteringarna har gjorts inom kommun för att tillföra erfarenheter från ett område som skiljer sig från kommun, där de tidiga- 24 , , Language Training. A longitudinal and qualitative study of an adult´s learning of Swedish (Nordsvenska 12: 2001), s.48 ff. re samiska intervjuerna gjordes. Det innebär att lulesamiskan står i centrum i stället för nordsamiskan, men också att ett mer utpräglat skogsbruksområde undersöks i stället för det mer fjällnära området i som domineras av gruvnäringen. Sammanlagt har alltså 103 personer intervjuats . Av dem talar 101 av de intervjuade personer ett minoritetsspråk och två enbart svenska. Medelålder och språkbakgrund i hemmet är likartad och intervjuer. Etnicitet betyder här språketnicitet efter antingen det minoritetsspråk man själv huvudsakligen talar eller, om man inte talar det själv, det minoritetsspråk som någon av föräldrarna talade. Intervjuerna är ordagrant transkriberade och utskrivna som text på papper. Citaten i utredningen är enbart justerade på så sätt att upprepningar av ordvändningar strukits om de följt tätt efter varandra eller att större grammatiska fel justerats för förståelsens skull. När språkliga förtydliganden gjorts i en mening är de placerade inom parenteser (). I övrigt följer intervjuerna talarens eget idiom. Citat som börjar mitt i en mening markeras med tre punkter i början av meningen () samt gemen bokstav som anfang. Överhoppning av meningar i ett citat markeras med tre punkter mellan de överhoppade styckena. Undersökningarna har gjorts för att urskilja enskilda beteendemönster som kan exemplifiera den faktiska språkanvändningen. Syftet är alltså inte att presentera en heltäckande undersökning som kan sägas vara representativ för minoriteterna inom förvaltningsområdena. De statistiska uppgifterna är representativa enbart för intervjugruppen på 103 personer. För att nå en statistisk representativitet skulle det krävas ett större antal intervjuade. Den statistiska genomgången av intervjugruppen ger emellertid ett viktigt stöd till analysen av de kvalitativa intervjuerna genom att visa på generella mönster hos de olika språkgrupperna. Telefonintervjuerna: I telefonintervjuerna har frågorna mer direkt koncentrerat sig kring minoritetsspråkets användning i kontakten med myndigheter. För att undersöka språkanvändningen på gruppnivån, samt olika organisationers åsikter om språklagstiftningen, har telefonintervjuer gjorts med representanter för olika föreningar och organisationer med koppling till nationella minoriteter samt med personer på myndigheter i förvaltningsområdet. De gjordes och . Myndighetskulturen i och : Som en fördjupad studie av mötet mellan medborgare och myndighetspersoner har en särskild undersökning av myndighetskulturen inom och kommuner gjorts vad gäller användning av minoritetsspråk. I studien undersöks hur myndighetspersonerna själva använder olika språk i sin myndighetsutövning, både kolleger emellan och i förhållande till medborgarna. Målsättningen har varit att spegla språkanvändningen, samt attityden till minoritetsspråk och minoritetsspråkslagstiftningen, bland anställda inom olika förvaltningar i och kommun. I studien understryks att användningen av minoritetsspråk bestäms i mötet mellan medborga- re och myndighetsperson i en specifik myndighetsmiljö, där båda parters språkanvändning påverkar det som här kallas myndighetskulturen. De två kommunerna har valts för att få med en kommun inom förvaltningsområdet för samiska och en kommun inom förvaltningsområdet för finska och meänkieli. kommun har valts för att spegla en kommun från det samiska förvaltningsområdet. kommun har valts för att spegla tvåspråkigheten bland sverigefinnar och tornedalingar. Det är en särskilt relevant kommun att undersöka eftersom uppdraget från KU har tillkommit bl.a. för att skapa ett bättre underlag för ett eventuellt beslut om förslag till utökning av förvaltningsområde för sverigefinnarna i . Det mest signifikanta området att undersöka i ur den aspekten är Ha- paranda kommun med sin höga andel sverigefinnar och närheten till . Undersökningen av myndighetskulturen i och används för att dra konklusioner om de enskildas språkanvändning i de två kommunerna, men också i analysen av myndigheternas implementering av språklagstiftningen. Den består av en särskild språkenkät, kallad Individuell enkät, som har gjorts med enskilda offentliganställda i och kommuner. Den särskilda språkenkäten har skickats ut till ett slumpvis antal anställda i . Med hjälp av personalkontoren i respektive kommun har en personallista för nedanstående förvaltningar tagits fram. Dessa har sorterats i alfabetisk ordning. Därefter har personer tagits ut med jämna intervall i listan för att få fram totalt 240 personer från de två kommunerna. Av dem har 126 lämnat svar. Svarsprocenten i är och i . Antalet undersökta individer har fördelats proportionellt utifrån kommunens totala antal anställda. Fördelningen har då blivit 93 individer från och 147 från . Det motsvarar av de anställda i respektive kommun. I båda kommunerna har personallistan baserat sig på tillsvidareanställda och visstidsanställda med månadslön. Närmare detaljer för urvalsprincipen i varje kommun framstår av nedanstående beskrivning. : I kommun har följande områden valts ut för slumpvis undersökning: 1.Barn och utbildning (190 personer). 2.Kultur och fritid (13 personer) 3.Äldre- och handikappomsorgen (224 personer). 4.Samhällsbyggarna (6 personer). 5.Kommunstyrelsen (137 personer). TOTALT: 570 personer Av dessa har 93 personer valts ut, vilket motsvarar av de anställda i de nämnda förvaltningarna. De 93 personerna har valts ut i proportion till storleken på de olika förvaltningarna. Två uppges ha slutat sin anställning på 25 Av de 93 personerna har 38 svarat. Det innebär en svarsfrekvens i på . : I kommun har följande områden valts ut för slumpvis undersökning: 1.Barn- och utbildningsförvaltningen (432 personer). 2.Socialförvaltningen (416 personer). 3.Kommunstyrelsen (59 personer). TOTALT: 907 personer26 Av dessa har 149 personer valts ut, vilket motsvarar av de anställda i de nämnda förvaltningarna. De 149 personerna har valts ut i proportion till storleken på de olika förvaltningarna. Av dessa har 88 svarat. Det innebär en svarsfrekvens i på . Förutom enkäten har intervjuer använts, både med språkanvändare och med myndighetspersoner som ansvarar för minoritetsfrågorna. En genomgång av kommunstyrelsens diarium i minoritetsfrågor har gjorts. Dessutom har relevant skriftlig dokumentationen av verksamheten genomgåtts . Undersökningen av myndigheternas genomförande av lagstiftningen omfattar de myndigheter på lokal, regional och central nivå som i sin verksamhet kommer i kontakt med människor i de två förvaltningsområdena i . För finska och meänkieli handlar det om , , , och kommuner. För samiska handlar det om , , och kommuner. Tyngdpunkten ligger emellertid på de myndigheter som rent geografiskt finns på regional eller lokal nivå samt kommunerna inom förvaltningsområdena. Myndigheternas genomförande av språklagarna För att undersöka hur myndigheterna har genomfört språklagarna har en enkät, kallad , skickats till de domstolar och myndigheter som berörs av lagstiftningen. Innehållsligt är den att betrakta som en kompletterande enkät till den enkät som gjordes med myndigheter i LS 2000. Frågeställningarna i KU 2004 följer bl.a. upp om efterfrågan på minoritetsspråk har förändrats . En ny typ av frågor handlar om vilken roll olika språk har hos olika myndigheter i det som här kallas myndighetskultur. I myndighetsenkäten har det totalt kommit in 96 svar av 134 utskickade till olika myndigheter. Det motsvarar inkomna svar. Av dessa har 62 svar kommit in från myndigheter på lokal nivå inom de två förvaltningsområdena och 34 svar från myndigheter på regional och nationell nivå. 25Informationsunderlag från , kommun. 26Informationsunderlag från , kommun. rerats av en enda person på varje myndighet och är därför att betrakta som en individuell bedömning av språkanvändningen hos respektive myndighet. Regional och nationell myndighet definieras här funktionellt. Det avser en myndighet som har ett regionalt eller nationellt uppdrag som myndighet, vilket innebär att de har ansvar för mer än en kommun (oftast alla) inom förvaltningsområdena för minoritetsspråk. Myndigheten kan vara geografiskt belägen antingen utanför eller innanför förvaltningsområdena. Ingen skillnad görs för regionala/nationella myndigheter belägna i eller utanför . Förutom ovanstående har en genomgång gjorts av och de berörda kommunernas arbete för att genomföra lagstiftningen på nivå . Undersökningen har huvudsakligen gjorts utifrån otryckt skriftligt material. Några intervjuer med enskilda tjänstemän på nyckelpositioner har gjorts.