rfr · GS0WRFR1 · 2005-01-01 00:00:00 — Så är det fortfarande. 2004/05:RFR1 TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD handlar främst om följder av ändrad finansiering av transportforskningen, och jag vill framhålla att de som har ansvar för att finansiera forskning ofta också initierar forskningen och utvärderar resultaten. För att få fram bredden i uppgiften använder jag i fortsättningen begreppet forskningsstöd i stället för forskningsfinansiering. Jag ser transportforskning som ett vidsträckt men oskarpt och mångtydigt begrepp. Det kan inbegripa allt från teoretisk och grundläggande till vardagsnära kunskapsuppbyggnad, och det hämtar sina verktyg från flera vetenskapsgrenar. I dagligt tal är det sektorsforskning om förflyttning av människor och varor och det som hör därtill. Då är det en tillämpad, användarorienterad forskning som innefattar datafångst, statistik och analys, och som gränsar mot utredning, utvecklingsarbete, innovation, demonstration och genomförande. Många projekt har tvärsektoriell inriktning och omfattar utöver transportfrågor t.ex. samhällsplanering, energianvändning eller miljö- och klimatfrågor. Vetenskapliga metoder skall användas och praktiskt användbara resultat nås. Transportforskningen måste alltid söka överbrygga klyftan mellan vetenskapssamhället och det omgivande samhällets strävanden och kunskapsbehov, sådant som individer och hushåll, företag, myndigheter och organisationer behöver veta för att utforma sina egna mål, planera sin verksamhet och kunna handla klokt och framgångsrikt. Transportforskning skall skapa kunskaper som stöder en utveckling mot ett transportsystem som når det transportpolitiska målet och dess sex delmål och etappmål, men den kan också röra frågor utan direkt samband med dessa mål. Jag tar därför min utgångspunkt där, men jag gör också utblickar mot några andra frågor av strategisk betydelse för välfärdsutvecklingen. Min information för uppdraget har jag skaffat genom litteraturstudier och intervjuer och samtal med ett stort antal berörda, och jag har dragit nytta av mina erfarenheter som enmansutredare om transportforskning 199119923 och som styrelseordförande i () 19932001. Många väl insatta personer har gett mig ovärderlig hjälp. Jag skriver personligt men försöker i redovisningen tydligt skilja fakta från mina egna åsikter. Dessutom skriver jag med avsikt kort och avstår, där det inte behövs för förståelsen, från att tynga texten med siffersammantällningar och referat av dokument som är välbekanta för trafikutskottets ledamöter. Nödvändigt underlag redovisar jag i bilagor eller källhänvisningar. En översiktlig information om ämnesområdet återfinns i bilagda rapport (bilaga A) från utredningstjänst.4 Rapporten har följande uppläggning: Efter en inledande diskussion om det transportpolitiska målet och dess uppföljning samt redovisning av finansieringsreformen 2000/2001 går jag tämligen utförligt igenom dess konsekvenser för de finansierande myndigheterna och utförarna , Exempelvis har Mistra haft en utlysning om sustainable mobility. Jag tar endast undantagsvis upp sådant som inte direkt påverkats av förändringarna 2000/01. 3SOU 1992:55 Råd för forskning om transporter och kommunikationer. 4Underlag om statlig styrning inom transportforskningsområdet. TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD 2004/05:RFR1 i stort sett fram /2004. Jag har från fått en sammanfattande redovisning av forskningsstöden som biläggs (bilaga B). Jag försöker styrka analysen genom att gå på djupet inom ett transportpolitiskt viktigt delområde, vägtrafiksäkerhet, där jag fått en god inblick genom bistånd från några av våra främsta forskare. Deras rapport biläggs (bilaga C). Tiden har tyvärr inte tillåtit mig att på samma sätt fördjupa analysen i fråga om andra angelägna delområden som storstadstrafik och kollektivtrafik. Nästa avsnitt behandlar dagsläget, framtidsplanerna och EU-perspektivet, och slutligen tar jag upp frågor som starka forskningsmiljöer (kompetenscenter, centers of excellence) och behovet av ett samlat program för transportforskningen. Allra sist redovisar jag mina iakttagelser och min samlade syn bl.a. på den framtida styrningen av transportforskningen. Det transportpolitiska målet och dess uppföljning Det transportpolitiska målet om en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet och dess sex delmål5 och etappmål har mejslats fram genom en lång process. Strategiska delar av transportforskningen har spelat en stor roll i denna process, men sist och slutligen utformar målet och målhierarkin genom politiska beslut. Målet uttrycker transportpolitikens allra viktigaste ambitioner, och det är oundvikligt att de ibland står i konflikt med varandra och att tyngdpunkterna växlar i den praktiska politiken. Ännu tydligare blir detta när man också beaktar närliggande politikområden och deras motsvarande målformuleringar som t.ex. näringspolitikens, miljöpolitikens och energipolitikens eller forskningspolitikens. Transportsektorns stora och positiva betydelse för samhällsekonomin, den internationella utvecklingen och den europeiska integrationen, för människornas välbefinnande och näringslivets lönsamhet i förening med de växande transportmängdernas hot mot miljö och hälsa och mot vår förmåga att bidra till att förbättra det globala klimatet ger en särskild tyngd åt det transportpolitiska målet. Det är naturligt att i synnerhet delmålen och de till dem knutna etappmålen ses över när nya kunskaper, erfarenheter och synsätt växer fram. Jag skulle t.ex. inte bli överraskad om energiaspekten framöver tydligare lyftes in i det miljöorienterade delmålet eller om även andra diskrimineringsgrunder än kön och handikapp, t.ex. klass och etnicitet, beaktades eller om vissa etappmål skärptes eller nyanserades, t.ex. trafiksäkerhetsmålets. (), som skall utvärdera hur långt vi nått på vägen mot det transportpolitiska målet, har i 2004 års 5 Den senaste lydelsen framgår t.ex. av betänkande 2001/02:TU2. Målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. De sex delmålen är ett tillgängligt transportsystem, en hög transportkvalitet, en säker trafik, en god miljö, en positiv regional utveckling och ett jämställt transportsystem. 2004/05:RFR1 TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD rapport6 konstaterat att det än så länge inte går att avgöra om transportförsörjningen som helhet närmar sig målet, men det finns indikationer på klara avvikelser från samhällsekonomisk optimalitet. är enligt utvecklingen i fråga om långsiktig hållbarhet splittrad; på vissa delområden närmar vi oss ekologisk hållbarhet medan avståndet växer på andra, inte minst i fråga om klimatpåverkan. Delmålen är lättare att bedöma; även där är utvecklingen splittrad och i fråga om vägtrafikens säkerhet oroande. Om transportsystemet inte är samhällsekonomiskt effektivt, så slösar vi med resurser, vilket leder till välfärdsförluster. I princip skall den samhällsekonomiska kalkylen ta in alla sådana faktorer som ingår i det transportpolitiska målet och dess delmål, men kalkylen är inte helt oomstridd, så jag väljer att uttrycka mig så: Om vi inte förmår utveckla transportsystemet mot att människor och näringsliv tillförsäkras tillräckliga, goda, säkra och miljöeffektiva transporter, för att inte särskilt nämna de andra lika viktiga delmålen, då är det ett memento för ansvariga beslutsfattare på olika nivåer i samhället och kanske också för forskningssystemets aktörer. Som jag ser det, är detta de största utmaningarna. Finansieringsreformen 2000/01 Behovsmotiverad transportforskning har till en början främst på trafiksäkerhetsområdet bedrivits på ett organiserat sätt i åtminstone sedan andra världskriget.7 Organisationsformerna har avlöst varandra både på beställar- och utförarsidorna. Reformen 2000/01 innebar för den statligt finansierade transportforskningens del i princip två förändringar: -ett sektorsforskningsråd, KFB, avvecklades och dess uppgifter och resurser fördes till den nya , dock utan att denna tydligt fick överta KFB:s samlade ansvar för att dels samordna transportforskningen och bygga upp en kunskaps- och kompetensbas, dels planera, initiera, finansiera, utvärdera, dokumentera och informera om övergripande och strategisk transportforskning samt övrig transportforskning utanför och sektorsansvar, -konkreta beslut om transportforskningens volym och innehåll fjärmades från och regeringen och lades mera uttalat hos de statliga myndigheterna , och . separerades i regeringen och det politiska föredragningsansvaret för transportforskningen från infrastrukturministerns ansvar för transportpolitiken och lades hos utbildningsministern. För transport- och kommunikationsforskningen innebar omläggningen en drastisk förändring av villkoren, vilket kunde väntas påverka dess omfattning, 6Sika Rapport 2004:3 Uppföljning av det transportpolitiska målet och dess delmål. 7KFB och dess föregångare. TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD 2004/05:RFR1 inriktning och samhällsrelevans. Under dess mycket långa tid i hade anslagen dittills utvecklats genom att medel hade omfördelats från andra delar i transport- och kommunikationssystemet. I likhet med hela detta system hade forskningens volym vuxit betydligt och frågeställningarna blivit alltmer komplexa. Ofta hade sådana volymförändringar inom transport- och kommunikationssektorn skett för att lappa och laga och lösa hastigt uppkomna problem, vilket hade lett till en splittrad och ologisk bild och föranlett regeringen att tillsätta , som sedan med oförändrade direktiv fördes vidare av regeringen . Utredningens förslag att tydliggöra rollfördelningen mellan beställare/finansiär, utförare och användare och att förstärka särskilt den första parten genom att samla övergripande ansvar och resurser hos KFB och att införa strikta kvalitetskrav på utlysningar, bedömningar och anslagsbeslut låg sedan till grund forskningspolitiska beslut.8 Även andra viktiga strukturförändringar vidtogs, som exempelvis att inrätta ett centralt utredningsorgan för sektorns kunskapsförsörjning, det nuvarande Sika9. hade ett nytt synsätt på sektorsforskningen och dess finansiering fått genomslag, först i utredningen och därefter i regeringens och ställningstaganden11. I kunskapssamhället skulle varje statlig verksamhet ha ansvar för att utforma kunskapsstrategier för den egna verksamheten och inom ramen för sitt anslag beställa, finansiera, utvärdera och nyttiggöra forskning som ett av flera medel för att uppnå sina mål, där medlens effektivitet skulle vägas mot varandra. Den sektorsrådsfinansierade forskningen (BFR12, KFB m.fl.) på områden som samhällsplanering och byggande, transporter och kommunikationer betraktades som en del i FoU-systemet i stort, och därmed fick forskningspolitikens och, i synnerhet, tillväxtpolitikens mål starkare genomslag på sektorspolitikens bekostnad. I princip innebar detta att den gamla kopplingen bröts mellan dessa sektorers intressen och behov å ena sidan och forskningens volym och inriktning å den andra. Andra sektorer, t.ex. energiförsörjning och energianvändning, drabbades inte av liknande paradigmskiften; där förblev sektorsforskningen en del av sektorspolitikens instrument. Någon egentlig analys av varför skilda områden behandlades så olika tycks inte ha presenterats. Detta har bl.a. noterat.13 Forskningens villkor påverkades också av andra förändringar vid ungefär men utan direkt samband med finansieringsreformen, förändringar både för beställarna/finansiärerna och för utförarna/forskarna. I samband med saneringen av den offentliga ekonomin fick t.ex. de finansierande myndighe- 1992/93:170 Forskning för kunskap och framsteg, bet. 1992/93:TU34. 9Ursprungligen benämnt Delegationen för prognoser och utvecklingsarbete i transportsektorn (DPU). 10SOU 1998:128 Forskningspolitik slutbetänkande av Kommittén Forskning 2000. 2000/01:3 Forskning och förnyelse, bet. 2000/2001:UbU6. 13Sika: Yttrande över Forskningspolitik slutbetänkande av av den svenska forskningspolitiken (SOU 1998:128), dnr 028-229-99. 2004/05:RFR1 TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD terna minskade möjligheter att utnyttja besparingar till att stödja nya projekt. Bland annat i samband med att de regionala högskolorna kom till och byggdes ut, omfördelades två miljarder till nya lärosäten och nya ämnen från de forskningsintensiva äldre högskolorna. Dessa drabbades också av försämrad ekonomi genom det nya systemet med befordringsprofessorer utan motsvarande budgettillskott, nedskurna fakultetsanslag14, höjda hyror och ökade overheadkostnader.15 Dessa förändringar slog igenom runtom i den akademiska forskningsvärlden och fick starkt genomslag för högskolans transportforskning, delvis även för det därifrån fristående forskningsinstitutet . Forskningens finansiering underlättades förstås inte av sådant, men å andra sidan får man inte glömma en annan viktig händelse , anslutning till Europeiska gemenskapen, som gav tillgång till nya finansieringsvägar. Forskarsamhället är internationellt och många frågeställningar är gemensamma för olika länder och kulturer. Det dröjde ändå innan EG-anslutningen fick fullt genomslag, så de inhemska förändringarna var länge helt dominerande. Sammantaget väckte förändringarna en oro på många håll bland transportforskare och avnämare som kom att fokuseras kring finansieringsreformen 2000/2001. Oron formulerades på olika sätt: fungerande nätverk (mellan KFB, BFR och Nutek16 och forskarvärlden) brister, riskerar forskningens innehåll att smalnas av genom de prioriteringar av tillväxt och innovationer som ålagts . Likaså förlorar den samlade kunskaps- och kompetensbasen en ansvarig huvudman. Ett antal motioner som väcktes vid riksdagsbehandlingen gav uttryck för liknande farhågor. En av dessa tryckte bl.a. på värdet av ett sammanhållet program för hela trafik- och transportforskningen, inte minst för att stödja en transportpolitiskt angelägen övergång till trafikslag med lägre olycksfrekvens och miljöbelastning. Programmet kunde t.ex. finansieras genom att forskningsanslag överfördes inte bara från KFB utan även från trafikverken. (Jag nämner detta särskilt därför att jag i denna rapport återkommer till frågan om ett samlat forskningsprogram.) , som starkt underströk betydelsen av KFB:s uppgifter i fråga om både strategisk och tillämpad forskning, tillstyrkte dock regeringens förslag att i huvudsak överföra dem till den nya (det blivande ) med dess större bredd och förbättrade möjligheter till synergi mellan verksamhetsområden och att i övrigt låta trafikverken behålla sitt sektorsforskningsansvar.17 Ett av regeringens syften var att komma till rätta med de problem som beskrivits så: Det forsknings- och finansieringssystem som vi nu har är fragmenterat, det saknar förmågan att satsa med kraft inom utvalda områden och 14Här används detta begrepp, fast det numera heter Anslag till vetenskapsområden. 15Se t.ex. rapporter Finansiering av svensk grundforskning (, 2002) och Fakulteternas utveckling (2003). 16Närings- och teknikutvecklingsverket. 1999/2000:TU1y. TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD 2004/05:RFR1 Därför skulle antalet forskningsstödjande organ minskas för att de återstående skulle kunna göra ännu kraftfullare insatser. I fråga om transportforskning hade kraftsamlingen emellertid redan gjorts genom reform, som samlat huvudansvaret hos KFB. Men den myndigheten lades nu ner och det nybildade fick, tillsammans med många andra uppgifter, huvudansvaret för transportforskningens finansiering, dock utan den övergripande och samordnande roll som KFB hade haft och utan det krav på att satsa huvuddelen av resurserna på långsiktig kunskapsuppbyggnad och på bred information om forskningen och resultaten som i nära nog varje års regleringsbrev hade ställts på KFB. De forskningsansvariga Ban- och Vägverken behöll sina uppgifter efter reformen. Likaså Energimyndigheten, som svarar för en stor och mycket viktig del av transportforskningen i vidare mening inklusive utveckling, demonstration, provning och försöksverksamhet. BFR och (), som tidigare ibland hade stött projekt med inslag av transportforskning, ersattes av för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) och för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). Na- turvårdsverket, m.fl. kunde och kan fortfarande också stödja projekt med transportanknytning. Den bristfälliga samordningen mellan de statliga finansiärerna bestod dessvärre även efter reformen. Kort sagt har fragmenteringen på finansiärsidan, om inte ökat så i varje fall inte upphört; många har ett medansvar för att finansiera forskning om transporter och vad därtill hör. Till bilden hör också en betydande, och mycket oftare påpekad, fragmentering på utförarsidan; mera därom längre fram i rapporten. Starka utförarmiljöer behövs absolut, kanske också en koncentration, men jag vill ändå framhålla att detta inte à priori är någon garanti för högklassig forskning. Konkurrens och kvalitetsprövning är den goda forskningens livsluft; dålig forskning förtjänar inte att stödjas med skattemedel. För att kunna bedöma effekterna av paradigmskiftet i fråga om den statligt finansierade transportforskningens plats i kunskapssystemet och dess aktörsroller kan det vara nyttigt att först tänka på hur samhället och aktörerna tidigare hade sett på dessa frågor. Jag har redan nämnt att transportforskning sågs som ett av sektorspolitikens instrument och därmed skulle utformas och finansieras inom transport- och kommunikationssektorn. Omfattning och inriktning skulle bestämmas av sektorns behov och vägas mot andra anspråk och intressen inom sektorn. För att försäkra sig om både kvalitet och relevans skulle beslut om forskningsprogram och forskningsuppdrag fattas i samver- 18 Ds 1999:68 Att finansiera forskning och utveckling. 2004/05:RFR1 TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD kan mellan vetenskapligt skolad expertis och användare och beställare inom sektorn. Samma krav på kvalitet och relevans gällde för de utvärderingar av resultat som också var en viktig del av verksamheten. KFB bar ansvaret för övergripande strategiska, planerande och samordnande uppgifter och och för forskning, utveckling och demonstration inom sina respektive delsektorer. Systemet ansågs i allmänhet i forskarsamhället transparent och välfungerande med för det mesta god kontinuitet. År lade KFB på regeringens uppdrag eller på initiativ inom sektorn fram en rad långsiktiga programdokument till stöd för både beställare och utförare av forskning. Som nämnts, lade reformen 2000/01på intet sätt hela ansvaret för statligt finansierad transportforskning på och trafikverken. För basal forskning skulle, här liksom inom andra vetenskapsområden, det nya svara. I princip gällde detta sådan forskning som tidigare hade stötts av grundforskningsråden, men KFB:s bredd hade gjort gränsen mellan basal och tillämpad forskning på transportområdet något flytande. har dock, vad jag tyckt mig kunna läsa ut i dess beslutslistor, inte stött ett enda projekt på området med närhet till praktisk tillämpning. Så det är alltså främst till och trafikverken man bör gå för att utröna konsekvenserna av paradigmskiftet. I betänkandet Forskningspolitik gjordes en distinktion mellan forskarstyrd och beställarstyrd forskning, men man bör enligt min mening inte bara tänka på vem som styr utan även på vem som tar initiativen till projekt. KFB hade t.ex. (fyra) öppna utlysningstillfällen då forskare självmant presenterade idéer som beredningen kunde nappa på. Urvalsprocedurens strikta betoning av kvalitet och relevans och konkurrensen mellan ansökningarna sörjde för att rensa ut de sämre förslagen. och arbetar fortfarande på samma sätt. Man kan alltså tala om en blandning mellan beställar- och forskarinitiativ. inledde sin verksamhet 2001, . Det nya verket var något kvalitativt nytt inom statsförvaltningen, inte bara en sammanläggning av KFB, RALF19 och en del av . Det uppdrag som regeringen med godkännande hade gett det nya verket och som konkretiserades i dess instruktion20 och regleringsbrev, var i första hand att främja utvecklingen av effektiva svenska innovationssystem inom teknik, transport, kommunikation och arbetsliv, i andra hand att kartlägga kunskapsbehov, initiera och finansiera behovsmotiverade forsknings-, utvecklings- och demonstrationsprojekt, liksom att verka för att kunskaper sprids och nyttiggörs. För detta mycket omfattande uppdrag hade medelsbehovet kalkylerats till dubbelt så mycket som kom att få 19Rådet för arbetslivsforskning. TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD 2004/05:RFR1 som budget, vilket tvingade fram en restriktivitet mot de verksamheter som inte hade prioriterats högst. tryckte i sin verksamhetsplan21 främst på det förstnämnda uppdraget och på uppgiften att integrera de tidigare myndigheternas verksamheter och att genom gränsöverskridande samarbeten lyckas åstadkomma effektivare innovationssystem, och därmed ökad avkastning av forskningsinvesteringarna, vilket leder till ökad hållbar tillväxt. Och organisation, arbetssätt och redovisning byggdes konsekvent och målmedvetet upp för att passa till verkets huvuduppdrag att främja utvecklingen av effektiva innovationssystem22. Det innebar bl.a. att det inte längre fanns ett separat transportforskningsområde, utan dess delar hade fördelats och integrerats i andra områden på ett nytt sätt. Dessvärre har det därmed oundvikligen blivit svårare att jämföra med KFB. Det är ändå min uppgift, och jag riskerar att inte göra full rättvisa i fråga om omfattning och inriktning av verkets insatser inom transportforskningen, när jag i det följande mera framhäver skillnader mot KFB än likheter och då främst tar upp den långsiktiga kunskapsuppbyggnaden och delområden som jag ser som centrala men ändå något eftersatta i våra strävanden att nå det transportpolitiska målet och delmålen om trafiksäkerhet och god miljö m.m. Regeringen påpekade i propositionen om den nya forskningsfinansieringen23 att resurser initialt till betydande del skulle komma att vara uppbundna av åtaganden som gjorts av bl.a. KFB. (I själva verket ärvde så många som ca 1 750 projekt från sina föregångare tillsammans24, därav från KFB bortåt 500 stycken. De gamla myndigheterna uppmanades också att göra sådana åtaganden för att omorganisationen och tillkomsten av en helt ny myndighet inte skulle medföra någon tempoförlust bl.a. i den statligt finansierade transportforskningen. En komplikation var att KFB:s handlingsfrihet redan hade begränsats både av nya regler för anslagssparande och av att huvudanslaget hade dragits ner.25 KFB lämnade alltså inte efter sig några nämnvärda fria medel. Kanske mer än övriga forskningsstödjande myndigheter som skulle avvecklas visade sig KFB lyhörd och fattade under sitt sista verksamhetsår en rad principiellt viktiga beslut om att stärka den internationella dimensionen, förbättra information och kunskapsspridning, ta fram program för en ökad satsning på forskning om trafiksäkerhet och väginformatik samt att satsa mera 21Vinnova Policy VP 2003:2 Behovsmotiverad forskning och effektiva innovationssystem för hållbar tillväxt. 22Enligt definition i verksamhetsplanen karakteriseras ett innovationssystem av att aktörer inom näringsliv, forskning och politik i samspel genererar, utbyter och använder ny teknik och ny kunskap för hållbar tillväxt genom nya produkter, tjänster och processer. Det är detta som brukar kallas Triple Helix. I alla led betonas nyhetsaspekten starkt. 1999/2000:81 Forskning för framtiden en ny organisation för forskningsfinansiering. 24Redovisat i Ds 2003:21 Översyn av Statens väg- och transportforskningsinstituts (VTI) roll och finansiering . 25KFB:s årsredovisning 1999. 2004/05:RFR1 TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD på strategisk, långsiktig kunskapsuppbyggnad och på utvärdering m.m. Däremot var, som nämnts, utrymmet för nya projektanslag mera begränsat.26