rfr · GS0WRFR3 · 2005-01-01 00:00:00 — Genomgången av de officiella dokumenten omkring konventionerna visar att det är svårt att få en klar bild av varje grupp för sig. En vidare analys av respektive grupps problematik och allmänna förutsättningar i det svenska samhället skulle behöva genomföras. Hyltenstam & Milani menar att varje grupp bör analyseras enskilt i förhållande till konventionerna och i framtida rapportering till också redovisas i separata dokument. Detta skulle ge en vidare förståelse av hur ram- och minoritetsspråkskonventionernas intentioner kan uppfyllas för var och en av de fem minoriteterna och med avseende på de fem erkända minoritetsspråken. 3 Utfallet på regional nivå i förhållande till lagstiftningen Genom riksdagsbeslut stiftade två lagar som tillförsäkrar de nationella minoriteterna rätt att i vissa kommuner i använda samiska, finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar samt att få förskoleverksamhet och äldreomsorg helt eller delvis på dessa 2004/05:RFR3 UPPFÖLJNING AV 1999 ÅRS RIKSDAGSBESLUT BAKGRUND, INNEHÅLL OCH RESULTAT Delfråga två i uppföljning handlar om att ur ett myndighetsperspektiv följa upp vad som har hänt på regional nivå i förvaltningsområdena i samt att ur ett medborgar- och brukarperspektiv undersöka vilken betydelse som lagstiftningen har haft för att stärka den enskildes möjlighet att aktivt använda sitt språk. Denna del av uppföljningen har genomförts av fil.dr vid och samhällsvetenskap, . En del av studien har varit inriktad på att följa upp hur de statliga och kommunala myndigheterna har agerat för att uppfylla de ovannämnda lagarnas krav. Detta gäller bl.a. rätten att använda minoritetsspråk vid muntliga och skriftliga kontakter med en förvaltningsmyndighet och i ett mål eller ett ärende hos domstol under målets eller ärendets handläggning. I studien följs också frågan upp om kommuner i förvaltningsområdet erbjuder plats i förskoleverksamhet där hela eller delar av verksamheten bedrivs på samiska, finska eller meänkieli och frågan om kommuner i förvaltningsområdet erbjuder den som begär det äldreomsorg av personal som behärskar samiska, finska eller meänkieli. Vidare har det gjorts en genomgång av vilken betydelse riksdagsbeslutet i praktiken har haft för medborgare som tillhör en nationell minoritet. Situationen för minoritetsspråken i förvaltningsområdena pekar i bifogad rapport på att för samerna, sverigefinnarna och tornedalingarna har minoritetsspråken en mycket stor betydelse för upprätthållandet av en särpräglad minoritetsidentitet. Studien visar att det finns stora svårigheter i upprätthållandet av minoritetsspråken, särskilt för samiska och meänkieli, som talas mest bland medelålders eller äldre människor. Det pekas på att det finns demografiska faktorer som talar mot minoritetsspråkens fortlevnad, liksom den allmänna moderniseringen och standardiseringen i samhället. En viktig samhällelig faktor bakom minoritetsspråkens försvagade ställning är enligt också den tidigare avsaknaden av en minoritetspolitik som gynnar bevarandet av minoritetsspråken. Användning av minoritetsspråk i myndighetskontakter Av utredning framkommer att av de intervjuade använder sitt modersmål i hemmet medan använder det ute i samhället. I kontakt med myndigheter är det däremot som använder sitt modersmål. De främsta hindren för genomförandet av språklagarna anses bland de intervjuade, särskilt bland samer och tornedalingar, vara olika slags språkliga hinder. Vidare anger ungefär en femtedel inom alla tre språkgrupper psykologiska hinder som en svårighet för att genomföra lagen. UPPFÖLJNING AV 1999 ÅRS RIKSDAGSBESLUT BAKGRUND, INNEHÅLL OCH RESULTAT 2004/05:RFR3 har studerat i vilken mån användningen av minoritetsspråk har ökat inom förvaltningsområdena efter lagarnas genomförande år2000. En viss ökning kan konstateras, men den är ojämnt spridd. Hos myndigheter på regional eller nationell nivå uppges efterfrågan på användning av minoritetsspråk i kontakter med myndigheter vara mycket svag eller obefintlig. Myndigheter på lokal nivå uppger att en svag ökning har skett, men resultatet varierar kraftigt. Mest har efterfrågan ökat för meänkieli och finska i de södra delarna av . Efterfrågan på användning av samiska är i stort sett oförändrad. Den fördjupade undersökningen av och kommuner visar att informationen om lagarna är mycket allmän och inte särskilt vanligt förekommande. av de tillfrågade kommunanställda har angett att de meddelat i beslut att beslutet på begäran kan översättas muntligt till minoritetsspråket. Inget av språken är visuellt synliggjorda i utemiljön i tätorterna , inte heller i kommunhus, andra offentliga byggnader eller på kommunernas webbplatser. En viktig orsak till den låga användningen av den lagstadgade rätten att använda samiska, finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar är enligt det faktum att det svenska språket har dominerat i det offentliga livet . Det har inneburit att samer och tornedalingar fått en kluven språklig identitet, dels en privat minoritetsspråkig identitet, dels en medborgerlig svenskspråkig identitet. Den kluvna identiteten har i sin tur påskyndat tillbakagången för minoritetsspråken eftersom det inte funnits incitament för att utveckla minoritetsspråken så att de svarar mot de behov man som medborgare har av att kunna kommunicera med myndigheter. Den kluvna identiteten verkar ha samband med en likaledes kluven myndighetskultur. pekar också på att en upplevd komplikation är att lagarna fungerar olika inom olika myndigheters verksamhetsområden. Lagarna gäller exempelvis inom den kommunala barn- och äldreomsorgen, men inte inom hälso- och sjukvård. menar i sin studie att det krävs både långsiktiga och kortsiktiga insatser för att utveckla de nationella minoriteternas identitet genom minoritetsspråkslagstiftningen. På lång sikt krävs stora insatser för att öka minoriteternas synlighet både i samhället i stort och inom förvaltningar och myndigheter. På kort sikt handlar det om att stärka minoritetsspråkens ställning inom förvaltningar och myndigheter för att på så vis skapa en myndighetskultur som är bejakande till användning av minoritetsspråk. En avgörande förutsättning för ett effektivt användande av lagarna är att både språkanvändarna och myndighetspersonerna på ett tillfredsställande sätt behärskar språken. Bland de av intervjuade minoritetsspråksanvändarna anges också språkliga svårigheter av olika slag vara det största hindret mot att använda lagarna. Det gäller bland både medborgarna och myndighetspersonerna. 2004/05:RFR3 UPPFÖLJNING AV 1999 ÅRS RIKSDAGSBESLUT BAKGRUND, INNEHÅLL OCH RESULTAT Bedömningen av språkkompetensen bland de anställda varierar inom olika förvaltningar och kommuner. Generellt bedöms den i förvaltningsområdena som lägre för samiska och högre för finska och meänkieli. I undersökning anger av de regionala och nationella myndigheterna att de har samisktalande personal. Motsvarande andel för finska är och för meänkieli . Bland lokala myndigheter inom förvaltningsområdet anger 25 att de har personal som talar samiska. För finska och meänkieli uppger att de har personal som talar minoritetsspråket. Utredningen visar att knappt en femtedel av de lokala myndigheterna inom det samiska förvaltningsområdet anser att de kan ge muntligt besked på samiska. Motsvarande andel i det sverigefinska/tornedalska förvaltningsområdet är för finska och för meänkieli. Bland de berörda domstolarna framgår att muntligt besked på samiska kan ges vid av domstolarna och på finska och meänkieli vid 10 respektive av domstolarna. Kommunerna inom förvaltningsområdena uppger sig ha kunnat erbjuda plats i förskoleverksamhet med minoritetsspråk. Även äldreomsorgen har enligt kunnat tillgodoses med minoritetsspråkig personal i kommunerna inom förvaltningsområdena. Det har funnits en osäkerhet bland kommunerna inom förvaltningsområdena om hur de ekonomiska medlen skall användas. Från flertalet kommuner och landsting har önskemål framförts till om att få använda statsbidraget till merkostnader som har stor betydelse för den enskilde minoritetsspråksanvändaren, men som inte direkt följer av lagstiftningen. Två huvudmodeller för finansiering har enligt tillämpats inom kommunerna. Den ena har inneburit en restriktiv hållning, den andra en bredare och mer expansiv minoritetspolitik. Synen på lagarna bland minoritetsorganisationer och kommuntjänstemän Av studie framgår att samtliga minoritetsorganisationer är positiva till minoritetsspråkslagarna eftersom de ökat legitimiteten för de nationella minoriteterna och gett ett erkännande till minoritetsspråken. kräver emellertid att förvaltningsområdet skall utsträckas till det sydsamiska området och att det samiska språket får en officiell ställning och blir likvärdigt med det svenska språket i hela det samiska området samt att ställning som myndighet stärks. Sverigefinnarnas främsta krav är att förvaltningsområdet utvidgas till där merparten av sverigefinnarna i är bosatta. Bland tornedalingarna är ett viktigt krav att ett språkråd inrättas för meänkieli. Lagen verkar enligt ha låg legitimitet bland de tillfrågade tjänstemännen i kommun. De tror att lagen till viss del har betydelse för UPPFÖLJNING AV 1999 ÅRS RIKSDAGSBESLUT BAKGRUND, INNEHÅLL OCH RESULTAT 2004/05:RFR3 att öka samernas självkänsla för den egna minoritetskulturen, men att lagen i mycket liten grad har någon praktisk betydelse för samerna i myndighetsärenden. Som största språkliga hinder för lagarnas genomförande anger av de tillfrågade kommuntjänstemännen i att de inte kan tala samiska. I studien framkommer också att det bland samer finns en frustration över att lagstiftningen inte kan användas i realiteten eftersom det finns för få myndighetspersoner som talar samiska, men också därför att det samiska språket kommer till korta i myndighetssammanhang och för att många samer behärskar sitt modersmål på ett otillfredsställande sätt. I är tilltron till lagens betydelse för båda minoriteterna avsevärt högre, både för självkänslan och för praktiska ändamål. Det största hindret för både finska och meänkieli i anges vara att facktermer saknas på minoritetsspråket. Minoriteternas kompetens i samiska och meänkieli har enligt allvarligt hämmats av den monokulturella språkpolitik som svenska staten riktat mot de två minoriteterna under framför allt den främre delen av . Det har hämmat självkänslan och den kulturella identiteten hos de tre minoriteterna. I det avseendet menar att minoritetsspråkslagarna på ett mycket positivt sätt har påverkat de nationella minoriteternas självuppfattning och identitet. Det gäller framför allt inom det kulturella området, men också genom synliggörande och deltagande av minoriteterna inom olika politikområden och genom olika massmedier. menar vidare att en effekt av den tidigare monokulturella språkpolitiken är att varken medborgare eller myndighetspersoner har den kompetens i minoritetsspråken som krävs för att på ett effektivt sätt kunna kommunicera i mer komplicerade samhällsfrågor. Det gäller särskilt för samiska och meänkieli, men i mindre grad för finska. En grundläggande förutsättning för samiska och meänkieli torde därför enligt vara att man satsar resurser på en utveckling av språken för att möta det nutida samhällets krav. menar avslutningsvis i sin studie att den språkliga kompetensen måste stärkas, både hos individer och hos myndigheter. Det kan gälla sådana åtgärder som inrättande och utveckling av språkråd, uppmuntran och fortbildning för personal som vill utveckla sin språkliga kompetens, information om lagarnas innehåll eller anställning av personal med kompetens i minoritetsspråk. 2004/05:RFR3 UPPFÖLJNING AV 1999 ÅRS RIKSDAGSBESLUT BAKGRUND, INNEHÅLL OCH RESULTAT 4.1 Bakgrund och inriktning I finns ett stort antal människor som talar ett annat språk än den egna statens majoritetsspråk. Många länder har mot den bakgrunden undertecknat och ratificerat ramkonvention och minoritetsspråkskonvention. I uppföljning ingår en översiktlig internationell belysning av hur stödet till de nationella minoriteterna och minoritetsspråken har utformats i , , , och . Syftet med denna internationella utblick har varit att fördjupa och bredda utskottets underlag samt att ge några referenspunkter att relatera den svenska utvecklingen till. Denna del av uppföljning har genomförts av uppföljnings- och utvärderingsfunktionen vid och redovisas i bifogad rapport. Nationella minoriteter och minoritetsspråk De nationella minoriteterna och minoritetsspråken i de fem undersökta länderna varierar betydligt när det gäller antal personer som ingår i minoriteten och/eller talar språket. I de flesta fall är det svårt att bestämma antalet personer som tillhör en nationell minoritet eller som talar ett landsdels- eller minoritetsspråk eftersom sådan registrering i allmänhet inte sker i de undersökta länderna. Utredningstjänstens kartläggning visar att ställningen för minoriteterna och minoritetsspråken i de undersökta länderna varierar. Under historiens lopp har flera minoriteter varit utsatta för diskriminering och olika former av assimileringspolitik, vilket är en del av bakgrunden till framtagandet av konventioner. Romerna förs ofta fram som exempel på en territoriellt obunden minoritet som i många länder har en svag ställning. I några fall kan regionala minoriteter ha en relativt stark ställning i den region där den är bosatt, t.ex. finlandssvenskarna i de svenskspråkiga kommunerna i och friserna i nederländska . I några länder uppmärksammas minoriteterna och deras ställning i grundlagen, t.ex. i och vissa tyska delstater. Några av de studerade minoriteterna är utspridda på två eller flera länder. I dessa fall kan både staterna och minoriteterna själva genom gränsöverskridande samarbete skydda och utveckla minoritetens språk och kultur, t.ex. samerna i , och . I några av de undersökta länderna har minoritetspolitiken en lång historia, t.ex. insatserna för sorberna i . I andra fall har minoritetspolitiken kommit i gång först genom arbetet med konventioner. UPPFÖLJNING AV 1999 ÅRS RIKSDAGSBESLUT BAKGRUND, INNEHÅLL OCH RESULTAT 2004/05:RFR3 allt har varit pådrivande i utvecklingen av minoritetspolitiken i de olika länderna. I flera av de undersökta länderna är minoritetspolitiken ett eget politikområde med egna mål. De undersökta länderna har haft delvis olika strategier när det gäller valet av vilka minoriteter och språk som skall ges skydd enligt konventioner. I några fall har minoriteterna själva framfört att de inte vill betecknas som nationella minoriteter, t.ex. friserna i . De studerade länderna har gjort delvis olika bedömningar när det gäller synen på vad som är att betrakta som ett språk och vad som är en dialekt. I t.ex. ges numera lågtyskan skydd enligt minoritetsspråkskonventionen trots att språket tidigare betraktades som en tysk dialekt. Utredningstjänsten visar att de åtgärder som vidtagits i de undersökta länderna för de nationella minoriteterna och minoritetsspråken har likheter, men att det också finns skillnader. Bland annat utifrån olika historiska traditioner skiljer sig åtgärderna åt. Vissa minoriteter och minoritetsspråk har på olika sätt fått stöd , medan andra minoriteter och minoritetsspråk har uppmärksammats först . Möjligheten att använda det egna språket i kontakten med myndigheter och domstolar finns reglerat på olika sätt i de undersökta länderna. De regionalt inriktade åtgärderna är liksom i ofta begränsade till ett visst, definierat område, t.ex. förvaltningsområde för samiska språk och sorbiska bosättningsområde. Utvärderingar har pekat på problem i olika länder med att leva upp till de krav som ställs i lagstiftningen. Bland annat pekas på brist på personal med tillräckliga kunskaper i minoritetsspråken. Av undersökningen framgår att olika insatser görs för att både informera berörda minoriteter om deras rättigheter och för att informera majoritetsbefolkningen om de minoriteter och minoritetsspråk som finns i de olika länderna, bl.a. genom webbsidor, informationsbroschyrer, översättning av lagar och framtagande av skyltar. Omfattningen av det ekonomiska stöd som ges till verksamheter och projekt inom olika politikområden varierar betydligt. Av utredningstjänstens kartläggning framgår att i alla undersökta länder görs insatser inom kultur- och medieområdena. Inom kulturområdet ges stödet både till konstnärlig verksamhet och till skydd av minoriteternas kulturarv. Språkens betydelse för minoriteterna och för den kulturella mångfalden betonas i alla undersökta länder. Inom medieområdet ger flera länder stöd till t.ex. minoriteternas tidningar och det regleras i olika grad att public service-företagen skall tillhandahålla radio- och TV-sändningar på minoritetsspråk. har för flera länder pekat på svagheter när det gäller minoriteternas tillgång till medier på det egna språket. I vilken utsträckning som minoriteterna och minoritetsspråken uppmärksammas inom utbildningsområdet varierar mellan dels olika länder, dels olika minoriteter och minoritetsspråk. Förskolans och skolans betydelse för minori- 2004/05:RFR3 UPPFÖLJNING AV 1999 ÅRS RIKSDAGSBESLUT BAKGRUND, INNEHÅLL OCH RESULTAT tetsspråken betonas i flera länder. I flera utvärderingar pekas dock på olika brister i undervisningen i och på minoritetsspråk i de olika länderna. I de flesta undersökta länderna genomförs i olika utsträckning forskning kring minoriteterna och minoritetsspråken. Insatser mot diskriminering görs i flera av de undersökta länderna. I t.ex. finns en minoritetsombudsman som bl.a. skall förebygga etnisk diskriminering. De nationella minoriteternas företrädare är i allmänhet organiserade i föreningar, vilka i flera fall får statliga bidrag. Graden av inflytande för dessa organisationer varierar. I vissa länder finns permanenta samarbetsorgan för kontakter mellan minoriteternas organisationer och respektive lands regering och parlament, bl.a. i och . Förekomsten och inriktningen på sådana organ varierar mellan länderna. Nationella minoriteter och minoritetsspråk Uppföljning av efterlevnad av konventioner på nationell nivå: ett minoritetsspråksperspektiv NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK Föreliggande rapport redovisar ett uppdrag från riksdags konstitutionsutskott att belysa hur efterlever Ramkonvention för skydd av nationella minoriteter, den s.k. ramkonventionen, och rådets Europeisk stadga om landsdels- eller minoritetsspråk, den s.k. minoritetsspråkskonventionen. Uppdraget är inriktat på att utifrån ett minoritetsspråksperspektiv belysa tre frågeställningar. 1.huruvida de nationella minoritetsspråken har fått det stöd de behöver för att kunna leva vidare och utvecklas samt hur de berörda minoriteterna upplever de insatser som staten genomfört 2.vilka insatser som vidtagits för att ge minoriteterna möjlighet till samråd och ökat inflytande i frågor som berör dem samt vilka resultat dessa insatser lett till 3.huruvida tillgången till medier på minoritetsspråk har ökat samt hur minoriteterna själva upplever tillgången till och betydelsen av medier på det egna språket. Den huvudsakliga delen av uppdraget gäller att beröra den första av dessa frågeställningar; de övriga två behandlas enligt uppdraget mer översiktligt. Rapporten bygger huvudsakligen på publicerat material om erkända nationella minoriteter och minoritetsspråk. Specifikt har vi haft tillgång till en av sammanställd genomgång av de åtgärder som vidtagits av med anledning av de minoritetspolitiska beslut som 1999 fattade inför ratificeringen av ram- och minoritetsspråkskonventionerna. Utredningstjänstens genomgång, som finns som bilaga i denna publikation, behandlar också utförligt rapporter till med anledning av konventionerna och de uppföljningar som två berörda kommittéer (rådgivande kommittén för ramkonventionen, expertkommittén för minoritetsspråkskonventionen) har gjort av de svenska rapporterna. Mot bakgrund av att en fullständig faktaredovisning ges i utredningstjänstens sammanställning tas här endast upp det faktaunderlag som är relevant för de frågeställningar som vårt uppdrag omfattar. För övrigt hänvisas till bilagan. För att uppfylla kravet i uppdraget att ge ett minoritetsspråksperspektiv på effekterna av de svenska åtgärderna har information även samlats in genom intervjuer och skriftlig korrespondens med sakkunniga som företräder minoriteternas organisationer, nämligen och dess språkvårdande instans, , Sverigefinländarnas delegation, , Judiska i Sverige1 samt Sweblul och . Intervjuer har också genomförts med sakkunniga vid , , och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO). 1 Vi har också sökt men dessvärre inte lyckats få kontakt med . Tornedalska perspektiv har dock kunnat tillföras från tryckta källor, nätadresser och enskilda. NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK delvis strukturerade, dvs. de intervjuade har fått svara på ett antal frågor rörande användning av respektive minoritetsspråk i skolan, hos förvaltningsmyndigheter och domstolar, i äldreomsorg samt frågan om språkvård och utbud av medier på minoritetsspråken och om minoriteterna. De intervjuade fick dessutom möjlighet att ta upp och betona områden som de själva ansåg vara relevanta för utredningens syfte. Den insamlade informationen diskuteras i denna rapport mot bakgrund av författarnas akademiska specialområden (tvåspråkighet, språkinlärning, minoritetsspråk, språkpolitik och språkideologi), särskilt tidigare arbeten omkring samiska, meänkieli, kvänska och , men också allmänt omkring andraspråksundervisning och modersmålsundervisning i och flerspråkighetssituationer i utvecklingsländer. Uppdraget har genomförts . Rapportens ambitionsnivå skall ses mot den begränsade arbetsinsats som anslaget för arbetet tillåtit, en månad för Hyltenstam, för Milani. Efter detta inledande textavsnitt (avsnitt 1) följer en bakgrundsteckning (avsnitt 2), där vi presenterar hur ram- och minoritetsspråkskonventionerna vuxit fram i arbete samt hur genom sina olika organ arbetar med konventionerna. I detta bakgrundsavsnitt förklaras också förhållande till konventionerna. Därefter har vi valt att först behandla uppdragets mer avgränsade frågeställningar, fråga 2 och 3 i uppdragsformuleringen. I avsnitt 3 framläggs våra resonemang omkring uppdragets andra frågeställning, den om samråd och ökat inflytande, medan den tredje frågeställningen, den om tillgång till medier på minoritetsspråken, behandlas i avsnitt 4. Därefter presenteras i avsnitt 5 vår redogörelse för rapportens huvudfrågeställning, nämligen om det stöd som i enlighet med konventionerna ges till de nationella minoritetsspråken är tillräckligt för att de ska kunna leva vidare och utvecklas. Detta avsnitt inleds med genomgång av en teoretisk ram som gör det möjligt att tolka de praktiska åtgärder som vidtagits av staten i förhållande till de villkor som behöver vara uppfyllda för att språk ska kunna leva vidare och utvecklas. Tillsammans med många andra aspekter återkommer vi här också kort till frågorna om samråd och inflytande samt medier, eftersom dessa frågor, utöver att i sig själva vara relevanta för stödet till de nationella minoriteterna, utgör en integrerad del av möjligheterna till språkbevarande. Minoritetsperspektivet presenteras löpande men i egna stycken genom avsnitt 3, 4 och 5. Där redogör vi utifrån vårt intervjumaterial och andra minoritetsyttringar som vi tagit del av för hur de berörda minorite-terna upplever statens insatser. I avsnitt 6 redogör vi kortfattat för de auktoritativa resolutioner och rekommendationer som utfärdat i fråga om tillämpning av ram- och minoritetsspråkskonventionerna. I en avslutande del, avsnitt 7, knyter vi samman rapporten genom att redovisa våra egna tolkningar och slutsatser med utgångspunkt från det genomgångna materialet. NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK är en mellanstatlig organisation som grundades . Rådet skall arbeta utifrån tre övergripande syften. 1.att försvara mänskliga rättigheter, parlamentarisk demokrati och rättsäkerhet