rfr · GS0WRFR1 · 2005-01-01 00:00:00 — insatser inom transportforskningen ligger fördelade dels på en av fem s.k. kunskapsplattformar Infrastruktur och effektiva transportsystem dels på två av arton tillväxtområden Innovativa fordon, farkoster och system samt Innovativa logistiksystem och godstransporter. Vidare finns transportområdet mer eller mindre tydligt märkbart inom några andra kunskapsplattformar, tillväxtområden och innovationssystem. Som nämnts, gör den nya strukturen det svårt att redovisa skillnaderna mot KFB på ett sätt som alla berörda accepterar. har ändå analyserat och kvantifierat förändringarna från KFB-tiden. Vid den första27 gjordes arbetet inom på uppdrag av i regleringsbrevet , den tillkallade verket en utomstående konsult, , och den tredje gången har arbetet gjorts till följd av mina önskemål med anledning av riksdagsförvaltningens nu aktuella uppdrag till mig. Dessutom har och övriga finansiärer i bilaga 1 till det längre fram nämnda förslaget till nationell strategi för transportrelaterad FUD28 försökt redovisa omfattningen av den statligt finansierade transportforskningen i . Bilagan är så infomativ även för en jämförelse med KFB att jag också har lagt den som bilaga till denna rapport (bilaga B). Den första rapporten, som upprättades under andra verksamhetsår, kunde av naturliga skäl främst behandla verkets synsätt och framtidsplaner. Premiäråret hade ju frihetsgraden varit liten, eftersom KFB bundit upp så stor del av de resurser som förts över därifrån, och även var handlingsutrymmet begränsat. Dessutom var verket nytt och måste finna och betona sin identitet och egenart. säger i rapporten om det i KFB:s verksamhet centrala området strategisk transportforskning: I förhållande till KFB arbetar med en delvis annorlunda struktur och en viss förskjutning av tyngdpunkt bl. a ökat fokus på att säkerställa att ny forskningsbaserad kunskap används och leder till tillväxtorienterade effekter. planerade insatser är en gradvis utveckling av KFB:s transportstrategiska satsningar Skillnaden ligger främst i en mer tydlig inriktning mot utveckling av ett transport- och infrastruktursystem som stöd för svensk konkurrenskraft, regional utveckling och hållbar tillväxt. ... [KFB hade rollen] att bygga upp en för transportsektorn gemensam kunskapsbas och säkerställa tillgången på väl fungerande forskningsmiljöer och kompetenta forskare... Kunskaps- och kompetensuppbyggnad är enligt dock en uppgift och ett ansvar som åvilar samtliga forskningsfinansiärer och framförallt de som även representerar användare ... 26Se för och flera av det årets publikationer från KFB. 27Fördjupad analys av egna verksamheten i förhållande till de tidigare myndigheternas ansvar och befogenheter (dnr 2002-0001) respektive Rapport 2003:7 : Förändrad finansiering av transportforskningen. 28Nationell strategi för transportrelaterad FUD. (dnr 2004-00527). TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD 2004/05:RFR1 Man kan nog läsa in i formuleringen att uppmanar trafikverken att ta ett ökat ansvar för uppgiften, som ju både gäller dokumentation av kunskapsläget och inte minst stöd åt högskolornas forskarutbildning genom doktorandarbeten, postdoktorsprojekt m.m. Fokusförskjutningen märks också i diskussionen kring den långsiktiga kunskapsuppbyggnaden inom transportsektorn och den ifrågasättande, systemkritiska och av operatörerna oberoende forskningen, där nöjer sig med att påpeka att den är viktig för att på olika sätt kunna förändra och utveckla transportsystemet, dock utan att tydligt ta på sig något särskilt ansvar. Också när det gäller frågan om hur KFB:s samordnande roll förts vidare lyfter fram samverkan med övriga forskningsstödjande myndigheter. Initiativet till en ökad samordning av transportforskningens finansiärer ledde 2001 till att en informell sammanslutning (Transam) bildades. Budskapet är i stort sett detsamma i rapport, men den trycker ännu mera på behovet av samverkan mellan forskningsfinansiärerna. Några citat ur sammanfattningen: KFB kunde maximera sina insatser med avseende på de transportpolitiska målen. Detta räcker generellt sett inte för som har att säkerställa att forskningsbaserad kunskap används och har, förutom effekt på de transportpolitiska målen, även tillväxtorienterade effekter. Bredden i verksamhet är en viktig förutsättning för framgång. Den spänner över teknik, transport, kommunikation och arbetsliv. I detta sammanhang har transportområdet att konkurrera med andra tillväxtområden. KFB hade inte motsvarande integrationsmöjligheter inom sin organisation. Den typ av transportforskning som KFB stödde kan bedömas kunna täckas sammantaget av forskningsfinansiärerna inom Transam när det gäller Strategisk miljöforskning, Storstadstrafik, Transporter inklusive Persontransporter, Kollektivtrafik och Samhällsbetalda resor, Godstransporter, Trafiksäkerhet, Trafikteknik, Väg- och baninfrastruktur, Miljö, drivmedel och fordon samt Sjö- och Luftfart. Skillnaden mot den första rapporten märks främst i en oro för att och trafikverkens intresse för strategiska och systemkritiska studier och för att oberoende forskning inom delsektorerna minskar. Finansiärerna i Transam m.fl. rekommenderas att diskutera hur ett finansieringsansvar för denna typ av sektorsgemensamma forskningsfrågor kan förverkligas. Varningstecknen i rapporten stimulerade, tillsammans med en ökad politisk uppmärksamhet, en process inom och trafikverken i riktning mot att ta ett ökat ansvar för sådan strategiskt och politiskt viktig transportforskning som kommit i kläm genom finansieringsreformen. tog en ledande roll i Transam, inte minst i arbetet på en nationell FUD-strategi29, som de forskningsstödjande myndigheterna gemensamt lade fram på uppdrag från . Jag behandlar längre fram strategins inriktning och innehåll och vill bara här nämna att den lägger en ökad vikt vid just dessa delar av forskningen. 29 FUD = Forskning, Utveckling och Demonstration. 2004/05:RFR1 TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD Som nämnts, har jag för mitt uppdrag inhämtat från en alldeles färsk jämförelse mellan förhållandena före och efter finansieringsreformen30. Jämförelsen, som delvis sträcker sig in på 2004 och baseras på KFB:s terminologi, sammanfattas i följande tabell, vars underlag har hämtats ur årsredovisningar m.m. och därefter bearbetats. Det är bara av KFB:s verksamhet som tagits med, och det var främst då som strategisk kommunikationsforskning hade sin blomstringstid på KFB; var beloppen väsentligt lägre. Satsningar på transportforskningsområden från KFB respektive (löpande priser) Genomsnitt i mnkr/år PFF (vägfordonsteknik) NFFP (flygforskning) På kollektivtrafikområdet, som inte framgår särskilt i tabellen, satsade 20012002 sammanlagt på sexton projekt. Trafikverkens insatser på området strategisk kommunikationsforskning har aldrig varit riktigt stora men tycks i huvudsak ha legat kvar på samma nivå som under KFB-tiden. Minskningen i absoluta belopp är markant, särskilt om man tar hänsyn till forskningens starkt ökade kringkostnader. Åtskilliga oroade uttalanden från forskarsamhället har pekat just på det, ett förhållande som alltså måste tas på allvar av de forskningsstödjande myndigheterna. Tabellen visar inte den näringspolitiskt inriktade transportforskning som förde vidare från och ytterligare förstärkte och inte heller de insatser verket påbörjade för att bygga upp kompetenscenter på transportområdet. Totalt sett kan man knappast hävda att ens prioriterade ned den totala transportforskningen kvantitativt sett, men den fick en klart ändrad inriktning mot näringspolitikens mål framom transportpolitikens. Jag vill ändå framhålla att min genomgång av samtliga t.o.m. beviljade anslag från inom kunskapsplattformen Infrastruktur och effektiva transportsystem under så transportpolitiskt intressanta huvudrubriker som följande: Kritiskt ifrågasättande, Styrmedel, Kunskaps- och konceptinnovation inom kollektivtrafik, Övrig kollektivtrafik, Regionförstoring, Modeller, Samhällsbyggnad och resvanor visat att de tillsammans med Övrigt gällde mer än 80 projekt, och att bidrog med över och de sökandes egna insatser och samfinansiering uppgick till drygt . Det var alltså inga obetydliga belopp som framför allt satsade på sådan kunskapsuppbyggnad inom denna kunskapsplattform, och det var inte heller 30 : FUD-MEDEL. Underlag till Bo Wijkmark. (dnr 2004-02230). TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD 2004/05:RFR1 någon brist på intressanta frågeställningar eller kvalificerade forskare i materialet. Jag har vid mina intervjuer fått bekräftat att det var de tillgängliga resurserna snarare än bristande kvalitet som tvingade fram en hårdare prioritering än vad programråd och handläggare hade önskat. Ett exempel: vid utlysningen december 2001februari 2002 kom inom det s.k. allmänna transportområdet in 123 ansökningar om totalt för 20022004. Av dem kunde 20 ansökningar beviljas med sammanlagt . (KFB hade vid utlysningarna hösten 1999våren 2000 fått in 85 ansökningar om , de flesta på miljöområdet, men kunde bara bevilja 37 stycken med .) och uppfattade KFB:s avveckling och nyssnämnda avsiktsförklaring som nära nog en förpliktelse att inom ramen för tillgängliga medel och deras sektorsansvar för FoU delvis söka kompensera ett eventuellt bortfall av projektmedel och motverka ogynnsamma följder av tyngdpunktsförskjutningen. De fann det också nödvändigt att utveckla samarbetet mellan de forskningsstödjande myndigheterna m.fl. i Transam för att föra vidare KFB:s samordningsroll. Allt detta framgår för vägtransportsektorns och del av en rad dokument från efter finansieringssystemets omläggning31 och för del av dess FoU-program 20002005 som uppdaterats 200232. Ett ytterligare skäl för en ökad aktivitet från sida var regeringens uttalande infrastrukturproposition33 att ett samlat program för teknisk utveckling i samarbete med näringslivet inom områdena fordonsteknik, bränslen och emissioner, byggande av energieffektiva, ekologiskt hållbara system samt användning av IT inom transportsystemet bör genomföras inom ramen för sektorsansvar [kursiverat här]. Det bör poängteras att trafikverkens sektorsforskningsansvar är mera vidsträckt än det ansvar för den egna kunskaps- och kompetensutvecklingen som Forskning 2000 ville se lagt på alla statliga myndigheter. Det gäller alltså sektorns behov, inte bara det egna verkets, och det ställer följaktligen särskilda krav på hur initiativ tas och hur resultat sprids. Regeringen uttalade 199634: bör inom ramen för sitt sektorsansvar aktivt verka för att samhällsmotiverad tillämpad forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet inom vägtransportsystemet [kursiverat här] sker i syfte att uppnå de 31Se t.ex. Framtiden för Vägtransportsektorns Forskning och Utveckling (FoU) från utgångspunkt (), framtida FUD- verksamhet (), Kunskaps- och innovationsstrategi (dnr AL 90A 2003:8224) och Minnesanteckningar från diskussion om vägtransportsektorns kompetensförsörjning (dnr AL 90 A 003:31556) samt Nordiska Vägtekniska Förbundets rapport nr 4:2002 Den svenska vägtransportsektorns FoU- behov och tillgång till FoU-utförare med tillhörande utbildningsutbud. 32Banverkets program för FoU inom järnvägsområdet perioden 20002005, dnr SF 2002:01. 2001/02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem. 1995/96:131 sektorsansvar inom vägtransportsystemet. 2004/05:RFR1 TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD trafik- och miljöpolitiska målen. Bestämmelser om sektorsansvaret har också tagits in i instruktion och motsvarande i Banverkets35. Trots det vidsträckta sektorsansvaret och de vidgade ambitionerna har de två trafikverken en högst begränsad frihet att utan regeringens medgivande avsätta FUD-medel. De skall hålla sig inom ramarna för de s.k. sektorsuppgifterna, som dessutom skall rymma mycket mer än forskning. uppgår dessa ramar för till och för till . Jag återkommer längre fram till frågan. När regeringen dessutom initierat ett i och för sig mycket viktigt industrisamarbete i särskilda program (PFF36, Emfo37 och IVSS38) och lagt ett finansieringsansvar på , återstår det inte någon stor medelsvolym som skulle kunna kallas helt fri, alltså den som inte behövs för verkets direkta egenintresse av ökad kompetens och ny kunskap. Det är inget precist begrepp men det tillgängliga utrymmet torde efter KFB:s avveckling inte ha uppgått till mer än några tiotal mnkr, alltså inte mer än det som var normalt. (Å andra sidan borde trafikverken kanske kunna lösa vissa behov av internutbildning, kunskaps- och kompetensförstärkning genom att på lämpliga poster anställa forskare, t.ex. på postdoktorsnivå, utan att finansiera dem över anslaget för sektorsuppgifter). Hur stor del av totala forskningsbudget som egentligen kan betecknas som forskning, sökande efter ny kunskap, är svårt att ha någon mening om utan en detaljerad genomgång av alla projekt. Ett slags indikation om än tveksam ger dock egen redovisning att man 2002 anlitade drygt 80 FoU-utförare, därav ca 50 med endast ett projekt vardera. Säkert bidrog många av de senare till ny kunskap, antingen som enskilda forskare eller som brokers, för att använda en engelsk term, d.v.s. förmedlare och uttolkare av forskningsrön till tjänst för användare. Men troligen gjorde en del av dem utredningar med praktisk nytta för vägväsendet snarare än att de arbetade med forskning. Kanske än mer bör detta ha varit fallet för många av de vägverksinterna projekten. Jag vet inte hur fördelningen såg ut på KFB- tiden, men i varje fall kan man påstå att det ur siffror på den ekonomiska omslutningen är svårt att dra slutsatser om i hur hög grad efter reformen faktiskt tog på sig ett större ansvar för de strategiska forskningsfrågorna. Att utlysningarna ibland sköts upp eller ställdes in, får väl ses som ett tecken på att den nya ambitionen inte kunde gälla mycket stora belopp. En komplikation för del var en genomgripande omorganisation som i hög grad påverkade styrningen och nyttiggörandet av FUD. Den nya organisationen började tillämpas vid verksamhetsplanering. 35SFS 1997:652 () respektive 1998:1392 (). 36Programmet för fordonsforskning. TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD 2004/05:RFR1 har samma slags sektorsansvar för järnvägssystemet inklusive tunnelbanor och spårvägar, oberoende av ägare och operatörer, och det gäller delvis samma förhållanden som för : många utförare, stora och små, och en blandning av sektorsrelevant forskning och verksnyttig utredning. De två trafikverken har sedan gammalt gemensamma synsätt i många forskningsfrågor och träffade avtal om ett närmare samarbete, men deras program ligger än så länge inte riktigt i fas med varandra. har ett FUD-program för perioden 20042013 som givetvis har påverkats av finansieringsreformen, medan just utvärderat sitt gällande FoU- program för att utarbeta ett nytt långsiktigt FUD-program. FoU-omslutning är bara en tredjedel av , vilket kan synas något egendomligt med tanke på den spårburna trafikens betydelse för miljö, energiförbrukning och trafiksäkerhet och de speciella, politiskt viktiga frågor som skiljer järnvägsforskningen i från vägtransportforskningen. Jag tänker på den omfattande avreglering och privatisering som ägt rum här och som även har väckt internationell uppmärksamhet39. Den har inte bara ökat antalet tåg- och lokaltrafikoperatörer och lett till ett hårdare affärsklimat och därmed till minskade forskningsinsatser från operatörerna. Den har också påverkat strukturen i järnvägsindustrin och totalt sett förskjutit tyngdpunkten i sektorns FoU-verksamhet mot industri- och affärsutveckling. har riskerna ökat för att satsningarna också flyttas ut från landet i takt med att företagen internationaliseras. För FoU har förhållandet haft väl så stor betydelse som omläggningen av den statliga forskningsfinansieringen. Sektorsansvaret har blivit allt viktigare i övergripande, långsiktiga och politiskt tunga forskningsfrågor som hänger samman med samhällsutvecklingen nationellt och regionalt, med trafikslagsövergripande frågor, med spårinfrastrukturens utbyggnad och underhåll, användning och prissättning, med järnvägstrafikens betydelse för industrins tunga transporter och kollektivtrafikens betydelse för den lokala miljön, för kvinnors, barns och äldres trafikförsörjning etc. Men sektorsanslaget har inte vuxit i motsvarande grad. FoU-program för tiden 20002005 uppdaterades, som nämnts, 2002, då man bl.a. slog fast ambitionen att successivt öka verksamhetens omfattning , fördelat på järnvägstransportsystemets: 39 Se även IVA:s järnvägspanels slutrapport för ökad teknik- och kompetensutveckling i den svenska järnvägssektorn (). 2004/05:RFR1 TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD Kvantitativt dominerar alltså det verksinriktade forskningsområdet Inre effektivitet stort, men särskilt det första området har stort allmänintresse för hela järnvägssektorn och även utanför den och kan därför sägas ligga nära KFB:s strategiska forskningsområde. De affärsdrivande myndigheterna Luftfartsstyrelsen och är trafikverk utan ett fastslaget sektorsansvar. De har alltså fått klara sina interna FUD-behov inom tillgängliga resurser. KFB:s tidigare uppgift att finansiera luftfarts- och sjöfartssektorernas forskningsbehov har tagit på sig. I längden kan det knappast vara tillfredsställande. KFB, och andra forskningsstödjande myndigheter Inom två av , miljörelaterad kommunikationsforskning respektive Fordon och drivmedel, tog () både innan KFB lades ner och därefter ett betydande ansvar för forskning, utveckling, demonstration och försöksverksamhet. Det gäller i synnerhet i frågor om drivmedel och drivsystem (energiomvandlare). Delvis gjordes det i samverkan med främst och men också med och Mistra. energiforskningsprogram gäller 19982004 och omfattar för hela perioden , vartill kommer särskilda satsningar i samarbete med industrin. De senare är mycket kostnadskrävande, och staten bidrar normalt och industrin . Programmets syfte är att medverka till en omställning av hela det svenska energisystemet till att vara långsiktigt hållbart. Transportsektorn svarar för en stor del av vår energianvändning, bränsleimport och klimatpåverkan. Det är mycket svårt att befria den från beroendet av fossil energi och att få den att medverka fullt ut i energiomställningen. Det är alltså högst naturligt att energimyndigheten är aktiv i Transam och tillsammans med , m.fl. finansierar en strategisk del av den energi- och miljöinriktade forskning som tidigare bedrevs i samverkan med KFB. Resultaten har inte bara intresse för vår miljö och samhällsekonomi utan kan också få en näringspolitisk betydelse i den mån de kan nyttiggöras industriellt. Utöver detta konstaterande att den delen av KFB:s forskningsprogram tycks ha tagits väl om hand, kommer jag inte att i denna rapport ytterligare beröra STEM:s verksamhet. Den är ju i första hand energipolitiskt betingad, inte transportpolitiskt. Det finns ytterligare ett antal FUD-finansierande statliga verk och forskningsstiftelser som av och till lämnar anslag till projekt med intresse för transportsektorn. Jag nämner de viktigaste här men tar inte upp dem vidare i min rapport då de inte direkt har berörts av finansieringsreformen 2000/2001. har haft en budget på för miljöforskning och administrerar ansökningar till EU:s TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD 2004/05:RFR1 En del av dessa medel har använts för forskning av intresse för transportsektorn. Formas och FAS etablerades med och ersatte i fråga om transportforskning närmast BFR och , men deras tyngdpunktsområden var helt andra. Man kunde därför inte begära att de i början av sin tillvaro skulle reagera på nedläggningen av KFB genom att ta på sig en ökad roll för transportforskningen. Båda myndigheterna medverkar emellertid i Transam och står bakom den nationella strategin för transportrelaterad FUD, så de spelar tveklöst en roll för vissa projekt på området. Mistra, som inte är en statlig myndighet utan en självständig forskningsstiftelse, har även finansierat projekt inom transportforskning i den mån de fallit inom stiftelsens intresseområde. Man kan knappast påstå att KFB:s nedläggning var något skäl till ökad aktivitet från Mistra. Men har utlysningen avslutats av programmet Sustainable mobility, som bl.a. skall stödja svenskt och internationellt forskningssamarbete med miljöstrategisk inriktning. Det kan säkert ha stort intresse för transportforskningen. har , inte minst som en följd av anslutningen till EU, alltmer intresserat sig för frågor inom transportsektorn och satsat medel på FUD-verksamhet. fråga om transportforskningens faktiska utveckling kan inte bara besvaras med formella, kvantitativa resonemang om i vilken utsträckning vilka fick ansvar för vad, vilket slags forskning som fick ökat eller minskat stöd, hur mycket pengar som tilldelades skilda utförare före och efter reformen etc. är för en statistiskt hållbar jämförande analys, då kvantitativa förändringar mellan åren mycket väl kan hänga samman med att de inkomna ansökningarna är olika värda att satsa på eller med rena tillfälligheter, inte nödvändigtvis med nya paradigm. Man måste enligt mitt synsätt också ta upp resonemang om mjuka frågor som hur de berörda forskarna m.fl. uppfattade förändringen och hur de valde att handla i den uppkomna situationen. Forskning är oftast långsiktig, präglad av olika vetenskapliga skolor, och forskare lever i en konkurrensutsatt och gränslös värld och är beroende av tillflöde av forskningsmedel och möjligheter till framförhållning. De som hade lättast att skifta inriktning kanske gjorde det om de såg eller trodde sig se en förskjutning av fokus. Transportforskningens omfattning och tyngdpunkter beror ju inte enbart på efterfrågesidan (beställarna/finansiärerna) utan även på hur utbudet av intresserade och duktiga forskare ser ut. En annan fråga av betydelse är: vart tog KFB:s handläggare vägen och vilken roll fick de i det nya systemet? Förde de vidare den kultur som satt i väggarna på KFB, d.v.s. traditioner och kontaktnät, arbetssätt och in- 2004/05:RFR1 TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD Jag försöker i det följande blanda kvantitativa data med sådana kvalitativa betraktelser. För att börja med den sista frågan, så flyttade drygt 20 befattningshavare på KFB över till , däribland de flesta handläggarna. Flera fick ledande positioner, ofta med nya uppgifter, och vissa bytte senare till andra arbetsgivare. De som behöll anknytningen till transportforskning måste i hög grad anses ha burit med sig KFB-kulturen och haft kvar sina etablerade nätverk, vilket bidrog till att ge en flygande start och en god förtrogenhet med transportforskningens villkor. Likväl var uppdrag så tydligt fokuserat på innovationssystem och tillväxt och utrymmet för nya satsningar så begränsat att de också fick anpassa sig till de nya förhållandena, vilket tycks ha skett utan alltför stora problem för de flesta. Många såg positivt på att komma till en myndighet med större bredd och integrationsmöjligheter och flera karriärchanser. Några valde i stället arbete hos andra forskningsorgan. lät 2002 intervjua ett antal nyckelpersoner inom transportforskningsområdet, främst på utförar- och användarsidan40. Praktiskt taget alla uttryckte oro för att strategiska delar av KFB:s forskningsstöd inte skulle kunna leva kvar, när vare sig eller trafikverken kunde anses ha fått ett tydligt ansvar för dem. Långsiktig och grundläggande kunskapsuppbyggnad, transportpolitiska kärnfrågor, modellutveckling för analys och utvärderingar, doktorandprojekt nämndes särskilt, men även vissa forskningsområden som vägteknik (om än av andra skäl än huvudmannaförändringen) och trafiksäkerhetsforskning angavs. Några lyfte fram ett annat problem, nämligen att BFR också hade avvecklats och att man inte var säker på att Formas skulle vara lika positivt till behovsmotiverade projekt med ett relativt stort inslag av transportfrågor. Jag har också intervjuat de flesta av dessa personer och åtskilliga andra.