rfr · GS0WRFR3 · 2005-01-01 00:00:00 — Vi har inte haft möjlighet att utföra några ekonomiska bedömningar inom ramen för detta arbete, men det är uppenbart att medel skulle krävas eller behöva omdisponeras om politikens intentioner verkligen skulle genomföras. Om man t.ex. gav utförlig information om och genomförde utbildning i och på minoritetsspråk samt bedrev lärarutbildning på det sätt och i den utsträckning som regelverket förutsätter, skulle omdisponeringar inom de anslag som stat och kommuner anvisar för utbildning behöva ske. Vår slutsats är att en allvarlig diskussion om minoritetspolitikens övergripande ekonomi behöver komma till stånd. En sådan diskussion behöver baseras på en seriös ekonomisk analys som tar hänsyn till vilka kostnader som uppstår om minoritetspolitikens språkliga och kulturella mål ska kunna uppfyllas. Vid genomgången av materialet för denna rapport slås man gång på gång av att lagar och regler på minoritets- och minoritetsspråksområdet ser kraftfulla ut på pappret, men att mycket av vad som står där faktiskt inte genomförs i praktiken. Exempel på detta har nämnts tidigare. Vi kan här peka på rätten till modersmålsundervisning som ytterligare ett exempel. Så länge denna rätt endast formuleras som en möjlighet som få använder sig av blir effekterna på minoritetsspråksanvändningen och därmed möjligheterna för språken att leva vidare små. För att intentionerna med bestämmelserna om modersmålsundervisning skall fungera måste aktörer på alla nivåer, centralt, regionalt och lokalt, bidra med sin del av det praktiska genomförandet. Så snart någon aktör på någon nivå i stället har negativa attityder till bestämmelserna, hotar svårigheter för genomförandet (se Municio, 1987). Implementeringsproblematiken är mångfacetterad, men dess specifika karaktär i det svenska samhället är uppenbart direkt kopplad till ett samhällsstrukturellt förhållande, nämligen den decentraliserade besluts- och ansvarsordningen i förhållande till många av de frågor som berörs av minoritetspoli- 2004/05:RFR3 NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK Exempel utgörs av att det är den kommunala beslutsnivån som blir avgörande för det praktiska genomförandet av utbildning, medan lagstiftningen bestäms på statlig nivå. Ett annat exempel är de lokala beslut som t.ex. inneburit att högre utbildning i finska tagits bort från universiteten i och som den centrala makten beslutar att finska ska stödjas som ett nationellt minoritetsspråk. Ytterligare ett exempel gäller förstås minoritetsspråkstalares möjligheter till användning av sina egna språk i kontakter med myndigheter, som de centralt beslutade minoritetsspråkslagarna skall garantera, men vars konkreta genomförande bestäms lokalt. Utifrån den information vi redovisat tidigare kan man klart dra den slutsatsen att utfallet blir mycket mer beroende av enskilda aktörers attityder och värderingar och av deras förståelse av målen med minoritetspolitiken än av vilka bestämmelser som är formulerade i officiella dokument. Vår slutsats är att en vidare analys skulle behöva göras av hur minoritetspolitiken skall kunna genomföras givet den samhällsstruktur och de beslutsprocesser som existerar. Analysen skulle behöva bygga på forskning eller utredningar om vad det i praktiken är som påverkar implementeringen. Den skulle vidare behöva överväga om särregler, t.ex. med öronmärkning av medel, skulle behöva införas, hur man åstadkommer incitament vad gäller genomförandet etc. I minoritetsspråkskonventionens del I, som innehåller allmänna bestämmelser, anges i artikel 6 att staten förbinder sig att tillse att berörda myndigheter, organisationer och personer informeras om rättigheter och skyldigheter enligt [.] stadga[n] (SOU 1987a s. 316). Det är uppenbart att detta är ett stort och komplicerat åtagande. Lika uppenbart är att många berörda på olika nivåer inte nåtts av relevant information och att informationen inte alltid går fram på grund av att negativa attityder och värderingar står i vägen. Det är också frågan om delvis svårbegriplig information som det gäller att presentera på ett pedagogiskt sätt för att den skall uppfattas rätt. Som ett exempel kan särskilt framhållas det förhållandet att minoritetsspråkstalare har rätt att använda sitt språk i kontakt med myndigheter, även i de fall där de inte har några som helst problem med att kommunicera på svenska vare sig vad gäller att uttrycka sig själva eller att förstå. Att språkanvändningen bidrar till att minoritetsspråket kan leva vidare och utvecklas är kanske inte alltid något som den lokala tjänstemannen har uppfattat eller värderar som viktigt. Vår slutsats är att statens informationsförpliktelse behöver aktualiseras. Strategier för en klar och pedagogisk förmedling om vad minoritetspolitiken och minoritetsspråkspolitiken gäller behöver utarbetas. Vidare behöver det allvarligt övervägas på vilka vägar alla berörda på olika nivåer, från myndigheter till enskilda personer, kan nås av informationen. NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK Det har slagit oss att det valda förhållningssättet vid landets rapportering om sin minoritetspolitik och vidtagna åtgärder till typiskt anger vilka förpliktelser som redan är uppfyllda. Så hänvisar man t.ex. till den generella lagstiftning som gäller för modersmålsundervisning i , dvs. att alla som har ett annat språk än svenska som dagligt umgängesspråk i hemmet har rätt att få undervisning i detta språk i skolan. Detta tas sedan som intäkt för att landets åtaganden i enlighet med konventionerna redan är uppfyllda, utan att man tar ställning till i vilken mån det praktiska genomförandet av bestämmelserna är framgångsrikt eller ej. Vi uppfattar detta som ett passivt förhållningssätt från regeringens sida. Ett mer aktivt sätt att förhålla sig till artiklarna i europarådskonventionerna skulle vara att ta ett nytt grepp och i stället redovisa det praktiska genomförandet av relevanta regelverk. Vår slutsats är att för kommande rapporteringar av hur landet uppfyller föreskrifter i ram- och minoritetsspråkskonventionerna redovisar hur det faktiska utfallet är snarare än de möjligheter som formuleras i lagar och bestämmelser. 6.5 De fem nationella minoriteternas olika villkor Vi har på många ställen i rapporten varit inne på de starkt skilda villkor som gäller för fem minoriteter, samer, tornedalingar, sverigefinnar, romer och judar, inte minst vad gäller situationen för deras respektive språk, samiska, meänkieli, sverigefinska, och jiddisch. Många av skillnaderna är uppenbara, inte minst vad gäller egna resurser i utbildning, erfarenhet av språkvård, hur mycket respektive minoritetsspråk används etc. Även om det finns många positiva sidor med att de fem minoriteterna behandlas tillsammans, skulle de också behöva ses utifrån sina egna specifika förutsättningar i förhållande till ram- och minoritetsspråkskonventionerna som, det skall erkännas, i viss mån redan sker. Vi har vid vår genomgång av de officiella dokumenten omkring konventionerna sett att det är mycket svårt att få en klar bild av varje grupp för sig, eftersom alla grupperna behandlas tillsammans i förhållande till olika bestämmelser liksom för den delen i denna rapport. Det är svårt att lägga märke till luckorna i redovisningen av förhållandena för varje grupp. Vi anser att en vidare analys av respektive grupps problematik och allmänna förutsättningar i det svenska samhället skulle behöva genomföras. Vår slutsats är därför att en vidare förståelse av hur ram- och minoritetsspråkskonventionernas intentioner kan uppfyllas för var och en av de fem minoriteterna och med avseende på de fem erkända minoritetsspråken är att varje grupp analyseras enskilt i förhållande till konventionerna och i framtida rapportering till också redovisas i separata dokument. 2004/05:RFR3 NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK 1999/2000:KU6, Nationella minoriteter i . (2004), Ethnic minorities and their media in . An overview of the media landscape policy and state minority media policy. Dir. 1995:84, konvention om regionala språk och minoritetsspråk. Dir. 1996:77, Tilläggsdirektiv till . Dir. 2003:119, Radio och TV i allmänhetens tjänst. Dir. 2004:6, Finska språket i Stockholms- och . Dir. 2004:67, Tilläggsdirektiv till Kommittén om radio och TV i allmänhetens tjänst. DO (2004), Diskriminering av romer i - rapport från DO:s projekt om åtgärder för att förebygga och motverka etnisk diskriminering av romer. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. & Ekenberg, S. (2002), Minoritetsspråk och myndighetskontakt. Flerspråkighet bland användare av samiska, meänkieli och finska i efter minoritetslagarnas tillkomst 2000. Fraurud, K. & Hyltenstam, K. (1999), Språkkontakt och språkbevarande: i . I: Hyltenstam, K. ), sju inhemska språk ett minoritetsspråksperspektiv. Förordning (2003:306) om försöksverksamhet med tvåspråkig undervisning i . Grin F. (2003), Language Policy Evaluation and Charter for Regional or Minority Languages. Basingstoke: Palgrave . & Stroud C. (1990), SOU 1990:84, Språkbyte och språkbevarande. Underlagsrapport utgiven av samerättsutredning. & Stroud C. (1991), Språkbyte och språkbevarande. Om samiskan och andra minoritetsspråk. Högskoleförordning (1993:100). (2004), Exotiska renskötare och trolltrummans magi. Lag 1985:1100, Skollag. Lag 1992:1433, Sametingslag. Lag 1999:131, om Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Lag 1999:1175, om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. Lag 1999:1176, om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK Lag 2003:307, om förbud mot diskriminering. i (2002), Finska, meänkieli och samiska. Ut- värdering av regionala åtgärder för nationella minoritetsspråk. (2004), Finskan - ett svenskt språk: en kartläggning av finska språkets ställning i det svenska samhället . Municio, I. (1987), Från lag till bruk. Studies in Politics nr 31. (2002), Minoriteternas medier. Kartläggning och analys av situationen för medier som främst riktar sig till invandrare och nationella minoriteter i . Presstödsförordning (1990:524). 1998/99:143 Nationella minoriteter. 2004/05:1, utg.omr. 8 och 17. (2004), Start för en offensiv samisk språkpolitik. Handlingsprogrammet för samiska språket. (2001), Undervisning i och på de nationella minoritetsspråken kartläggning av situationen. (2001), Äldreomsorg för finsktalande i . SOU (1997a), SOU 1997:192. Steg mot en minoritetspolitik konvention om historiska minoritetsspråk. SOU (1997b), SOU 1997:193. Steg mot en minoritetspolitik konvention för skydd av nationella minoriteter. SOU (2002), SOU 2002:27. Mål i mun. Förslag till handlingsprogram för svenska språket. (2001), De nationella minoriteterna och kulturlivet. public service-redovisning 2003. public service-redovisning 2003. Europarådsdokument rörande ramkonventionen: första rapport (): Report submitted by pursuant to article 25, paragraph 1 of the Framework Convention for the Protection of National Minorities. ACFC/SR(2001)003. rådgivande kommittés första rapport (): for the Protection of National Minorities. ACFC/INF/OP/I(2003)006. kommentarer (): for the Protection of National Minorities. Comments of the Gov- 2004/05:RFR3 NATIONELLA MINORITETER OCH MINORITETSSPRÅK ernment of on the Opinion of the Advisory Commmittee. GVT/COM/INF/OP/I(2003)006. ministerkommittés resolution (): Resolution ResCMN(2003)12 on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by . Europarådsdokument rörande minoritetsspråkskonventionen: första rapport (): European Charter for Regional or Minority Languages: Initial Periodical Report by presented to the Secretary General of in accordance with Article 15 of the Charter. Min-lang/pr (2001) 1. expertkommittés rapport (): European Charter for Regional or Minority Languages: Application of the Charter in . ECRML (2003) 1. kommentarer (): (), Comments from on the report of of Charter for Regional or Minority Languages. ministerkommittés rekommendationer (): Recommendation (RecChL (2003)1) of on the Application of Charter for Regional or Minority Languages by . ECRML (2003) 1. andra rapport (): European Charter for Regional or Minority Languages Second Periodical Report presented to the Secretary General of in accordance with Article 15 of the Charter. Min-Lang/PR(2004)2. genomförande av lagarna om användning av minoritetsspråk i förvaltningsområdena i åren 20002004 CUFS är en centrumbildning vid . I styrelsen ingår representanter för offentlig förvaltning i norra . CUFS ska fungera som en plattform för samverkan, kunskapsutveckling och kunskapsutbyte och vara en brygga mellan teori och praktik. CUFS:s verksamhetsprogram anger tre forskningsprogram inom ramen för vilka en rad projekt kan utvecklas: 1.Regional och lokal utveckling 2.Utveckling av livskvalitet och välfärd 3.Förändringar av offentlig sektors roll i samhällsutvecklingen, integration och desintegration. CUFS huvuduppgift är att bedriva forskningsarbete. Det syftar till att utveckla regionen och möjliggöra akademisk utbildning inom programområdena. Därutöver har CUFS i uppgift att underlätta för studerande att ta på sig angelägna utredningsuppgifter, väl förankrade i förvaltningen i norra , i sina examensarbeten. forskning inom samhällsvetenskap (Cufs) Tel: och 49 19 54 Föreliggande utredning är utformad med utgångspunkt i det uppdrag som lämnat i överenskommelse mellan riksdagsdirektör , riksdag (), och prefekt , och samhällsvetenskap, ().1 Utredningen har utförts av fil.dr , forskning inom samhällsvetenskap (CUFS), . Ur det samlade materialet har en syntes gjorts om minoritetsspråkslagarnas implementering i 2000-2004. 1 Avtal mellan riksdagsförvaltningen och och samhällsvetenskap, . dnr: 053-4622- 3003/04. Enligt uppdraget från är önskemålet att undersöka vad som har hänt i förvaltningsområdena efter lagarnas införande och vilket det faktiska utfallet av användningen av minoritetsspråken i myndighetskontakter inom förvaltningsområdena har blivit. Denna undersökning bör göras i två delar: dels som en genomgång av resultatet av de åtgärder som myndigheterna har vidtagit, dels som en genomgång av vilken betydelse det har för medborgare som tillhör en nationell minoritet att bo inom ett förvaltningsområde.2 Utifrån uppdraget kan man alltså urskilja två huvudsyften med utredningen: 1.Det första är att ur ett myndighetsperspektiv följa upp vad som har hänt på regional nivå i förvaltningsområdena i , dvs. att undersöka hur de statliga och kommunala myndigheterna har agerat för att uppfylla lagarnas krav. 2.Det andra är att ur ett medborgar- och brukarperspektiv undersöka vad riksdagsbeslutet betyder i praktiken för den enskilde medborgaren. Det innefattar en bredare undersökning av hur minoritetsfrågor hanteras i kommuner inom förvaltningsområdet liksom konkreta frågeställningar kring lagstiftningen. Vad har lagstiftningen inneburit för den enskilde? Vilken samhällsinformation lämnas på de nationella minoritetsspråken? Hur informeras enskilda om sina rättigheter? Undersökningen omfattar användningen av samiska, finska och meänkieli i de kommuner i som berörs av lagarna. Förvaltningsområdet för samiska är , , och kommuner. Förvaltningsområdet för finska och meänkieli är , , , och kommuner.4 De nya minoritetsspråkslagarna ska ses som ett första steg i en samlad politik om nationella minoriteter. Lagarna är inte endast ett erkännande av språken som nationella minoritetsspråk utan också ett steg i ett vidare minoritetsarbete i syfte att uppfylla de krav som konventioner ställer. Utredningen utgår därför från att lagarna och språken inte kan analyseras som isolerade företeelser. De måste sättas in i ett sammanhang eftersom relationen mellan samer, sverigefinnar och tornedalingar fått en ny dimension i förhållande till majoritetskulturen när dessa grupper accepterats som nationella minoriteter. 2Konstitutionsutskottets kansli och utredningstjänsten, Nationella minoriteter och minoritetsspråk ett förslag till huvudstudie. 3Konstitutionsutskottets kansli och utredningstjänsten, Nationella minoriteter och minoritetsspråk ett förslag till huvudstudie. 4För karta över förvaltningsområdena, se Bilaga 2. fattade efter behandling i beslut om åtgärder för att skulle kunna ratificera ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk. Beslutet innebär ett erkännande av nationella minoriteter och deras språk och att minoritetsspråken ges stöd för att hållas levande (prop. 1998/99:143, bet. 1999/2000:KU6, rskr. 1999/2000:69). Enligt riksdagsbeslutet är samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar nationella minoriteter, och de minoritetsspråk som omfattas av minoritetspolitiken är samiska (alla former), finska, meänkieli, chib (alla former) och jiddisch. Vidare antog regeringens förslag till lagar om rätt att använda samiska, finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. ratificerade de två Europarådskonventionerna. Statliga åtgärder på regional och nationell nivå Det minoritetspolitiska beslutet innefattar ett antal åtgärder som sammantaget utgör grunden för en samlad svensk minoritetspolitik i syfte att stärka de nationella minoriteterna i och deras språk. Statens stöd till de nationella minoriteterna sker både regionalt och rikstäckande: -Genom särskild lagstiftning ges enskilda rätt att använda samiska, finska och meänkieli i kontakter med förvaltningsmyndigheter och domstolar i vissa kommuner i (de s.k. förvaltningsområdena). Av lagstiftningen följer också att dessa kommuner ska ge föräldrar möjlighet att placera sina barn i förskoleverksamhet där hela eller delar av verksamheten bedrivs på minoritetsspråk. På motsvarande sätt gäller att kommunerna inom förvaltningsområdena ska erbjuda den som begär det möjlighet att få äldreomsorg av personal som behärskar samiska, finska eller meänkieli. -Nationellt görs olika rikstäckande insatser för att stödja de fem nationella minoriteterna och minoritetsspråken. De rikstäckande insatserna gäller bl.a. utbildning, kulturverksamhet, medier, arkiv, äldreomsorg, översättning av vissa författningar, inflytande och samarbete över nationsgränserna. trädde SFS 1999:1175 och SFS 1999:1176 i kraft och tillförsäkrar nationella minoriteter rätten att i vissa namngivna kommuner i använda samiska, finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar samt att få förskoleverksamhet och äldreomsorg helt eller delvis på dessa språk. Med förvaltningsområdet för samiska avses , , och kommuner och för finska och meänkieli , , , och kommuner. 2004/05:RFR3 ETT UTHÅLLIGT SPRÅK gäller även hos domstolar med en domkrets som helt eller delvis omfattar förvaltningsområdena. I propositionen (som senare också bekräftas i betänkande 1999/2000:KU6) framhålls att lagarna inte ska ses som krav på att domstolar på begäran av någon av parterna ska hålla rättegång på nationellt minoritetsspråk, utan att de vid behov får låta översätta handlingar som kommer in eller skickas ut från domstolen. En inlaga ska översättas i fall det har betydelse för målet.5 Det är enligt propositionens mening därför viktigt att stödet för samiska, finska och meänkieli stärks i offentliga sammanhang. Utöver att stödet för språken stärks innebär sådana åtgärder, enligt propositionen, ett erkännande av dessa språk och höjd status för språken. Höjd status för språken kan även påverka viljan att lära sig dem. För dem som använder samiska, finska och meänkieli har betydelsen av att få använda språket i offentliga sammanhang och den högre status för språken som detta kommer att leda till betonats som viktigt.6 Syftet med lagarna är enligt propositionen att stärka och stödja de nationella minoriteterna och deras språk. För vårt demokratiska samhälle är det av stor betydelse att principerna om icke-diskriminering och inflytande får fullt genomslag när det gäller de nationella minoritetsgrupperna. Det behövs också åtgärder för att värna om de nationella minoriteternas språk och kultur som en del av vårt kulturarv. Regeringen vill vidare peka på den betydelse som en stark ställning för de nationella minoriteterna har för det internationella umgänget och samarbetet.7 Språklagarna ska med andra ord inte bara ses som en rätt för nationella minoriteter att använda sina språk i kontakt med myndigheter, utan som en del av en större satsning för nationella minoriteter i syfte att öka deras inflytande och minska diskrimineringen av dem. För att förstå lagen måste den alltså sättas in i ett större sammanhang. Propositionen slår fast att de nya lagarna måste ha stöd på riksplanet både hos majoritetsbefolkning i hela landet och på myndighetsnivå.8 betänkande lyfter även fram att skyddet av minoriteter är en viktig del av skyddet av mänskliga rättigheter och således för stabilitet, demokrati och fredlig utveckling. I Europakonventionerna är kunskapshöjning bland allmänheten ett viktigt inslag för att detta ska uppnås.9 Den svenska har samma inställning: 5 Regeringens proposition 1998/99:143, Nationella minoriteter i , s. 48-51. 6 Ibid., s. 38-39. 7 Ibid., s. 12. 8 Ibid., s. 44. 9 betänkande 1999/2000:KU6, Nationella minoriteter i , s. 21. Ett erkännande av de nationella minoriteterna samer, tornedalingar, sverigefinnar, romer och judar måste om dessa grupper skall kunna få ett sådant skydd som ramkonventionen anger, förenas med åtgärder för att sprida kunskaper om dessa grupper och deras kultur, språk, och historia som en del av vårt gemensamma kulturarv och samhället i dag.10 Även om minoritetsspråkslagarnas förarbeten menar att detta arbete ska ske stegvis är det relevant att undersöka om myndigheter och språkanvändare har denna helhetssyn och om implementeringen av lagarna också haft inslag av en sådan helhetssyn. Förklaringen till att de valda minoritetsspråken blev samiska, finska, meänkieli, chib och jiddisch beror delvis på det faktum att de betraktas som historiska landsdels- eller minoritetsspråk och delvis på definitionen av begreppet nationell minoritet, dvs. att de är grupper med en uttalad samhörighet, objektiva särdrag som religiös, språklig, traditionell och/eller kulturell särart, historiska eller långvariga band med samt en dokumenterad självidentifikation.11 Den enskilde ska ha rätten att använda samiska, finska och meänkieli vid skriftliga och muntliga kontakter med regionala och lokala statliga förvaltningsmyndigheter samt med kommunala och landstingskommunala förvaltningsmyndigheter i ärenden som avser myndighetsutövning med anknytning till förvaltningsområdet. Propositionen slår fast att det är myndigheternas eget ansvar att avgöra vad den behöver göra för att uppfylla lagarnas krav. Exempelvis kan myndigheten bestämma särskilda tider och särskild plats för besök och telefonsamtal.12 Regeringen bedömer att det är praktiskt och ekonomiskt orealistiskt att ställa krav på myndigheterna att avfatta skriftliga beslut på samiska, finska och meänkieli. Rätten att skriftligt kommunicera med myndigheterna på dessa språk begränsas därför till en rätt för den enskilde att lämna in skriftliga inlagor till myndigheten och att få muntligt svar på dessa språk.13 Om en enskild använt samiska, finska eller meänkieli i sina skriftliga kontakter med myndigheten i ett ärende som rör myndighetsutövning begränsas myndighetens skyldighet till att muntligen översätta och förklara sina skriftliga svar och beslut. Propositionen föreslår att en skriftlig upplysning på respektive språk om denna möjlighet alltid ska följa med skrift eller beslut från myndigheten i syfte att öka kunskaperna om språkanvändarens rätt.14 Statsbidrag har utgått med sammanlagt till , , , , , och 10SOU 1997:193, Steg mot en minoritetspolitik - konvention om historiska minoritetsspråk, s. 82.