rfr · GS0WRFR1 · 2005-01-01 00:00:00 — TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD 2004/05:RFR1 har i sitt FUD-program 20042013 (2003:127) ytterligare utvecklat och preciserat sin syn på sektorsansvarets krav på verkets forskningsstödjande aktiviteter. Bland annat har verket tagit till sig begreppet innovationssystem, definierat som det nätverk av offentliga och privata institutioner, inom vilket produktion, spridning och användning av kunskap sker. Eftersom sektorsansvaret omfattar hela vägtransportsektorn är det ett delmål att skapa engagemang och delaktighet i FUD-verksamheten bland sektorns olika aktörer.67 Det kan enligt verket t.ex. ske genom gemensamma program som EMFO (emissionsforskning), IVSS (), utvecklingsarbete som (Förnyelse i anläggningsbranschen) och utarbetande av branschgemensamma dokument och standarder. I det nya FUD-programmet redovisas till stöd bl.a. för dem som söker forskningsmedel hur arbetar med FUD-frågorna. Processen är tydligt knuten till verkets strategi och organisation. För de nitton utvecklingsområdena initieras och nyttiggörs forskning i en decentraliserad process: FUD-verksamheten styrs och prioriteras därför av de enheter/avdelningar inom som är ansvariga för förändring och förbättring av olika produkters och tjänsters standard- och servicenivåer Därför har huvudkontorets avdelningar, som är s.k. processägare tagit över detta ansvar för hela räkning. Som jag ser det lägger sektorsansvaret en svår uppgift på dem som är processägare på huvudkontoret: att inte bara tänka på egen verksamhet och dess kunskapsbehov utan även på hela sektorn och att inte låta den korta sikten och de många närliggande problemen skymma de anspråk som den långsiktiga kunskaps- och kompetensuppbyggnaden skapar, dessvärre utan att ha någon egen talesman och intressebevakare. har som förberedelse för arbetet på ett nytt program låtit utvärdera sin FoU-verksamhet68. Utvärderingen kom fram till att programmets styrverkan inte varit tillräcklig men att den vetenskapliga och tekniska relevansen av den FoU som stöds är god och att kvaliteten som helhet är godtagbar. Verket har inrättat ett FUD-råd som visat sig lovande. Rapporten konkluderar att mera behöver göras för att bättre förankra FoU-processen i organisationen och säkra att resultaten kommer till användning och att kompetensutvecklingen drivs på. Sektorsansvaret leder visserligen till en liknande problembild som för , men sektorn har färre aktörer utöver , och verket har därför aktivt uppsökt de stora kommunala och regionala bolagen och lärt känna deras behov; att få ta del av operatörernas har varit svårare. har tydligare än både och kvar ambitionen att regelbundet genomföra breda utlysningar av långsiktig karaktär för att underlätta forskarnas planering och även göra riktade utlysningar för att också tillgodose de mera kortsiktiga kunskapsbehoven. Samverkan i Transam kring 67Kunskaps- och innovationsstrategi (nämnd i fotnot ovan). 68Utvärdering av FoU-verksamhet (m.fl. dnr SF 2004:1). 2004/05:RFR1 TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD transportforskningens utveckling och samarbetet kring en ny nationell FUD- strategi kommer att avsätta tydliga spår i verkets nya FUD-program. Mina kommentarer till och trafikverkens planering Inledningsvis vill jag erinra om de prioriteringar69 av forskningsbehoven som trafikutskottet gjorde vid riksdagsbehandlingen av propositionen om finansieringsreformen och även vid andra tillfällen. -Kommunikationernas roll och betydelse i samhället -Processer och modeller för planering, styrning och uppföljning. -Miljöanpassade transporter och drivmedel -Kollektiv persontrafik och offentligt betalda resor -Säkerhet i transporter -Logistik och samverkande godstransportlösningar -Infrastrukturens drift och underhåll. Det är naturligtvis ett långt steg att gå från FUD-planer till faktiskt beviljade medelsansökningar, men mitt intryck är att arbetet i Transam har bidragit till att forskningens finansiärer mer än har riktat intresset mot de transportpolitiskt strategiska frågorna. Jag tänker t.ex. på frågor om transportsystemet som helhet och dess betydelse för samhällsutvecklingen på olika nivåer, på de kunskapsbehov som det transportpolitiska målet och de sex delmålen föranleder, på vikten av problematiserande och kritisk forskning. Även de delar av den tillämpade transportforskningen som trafikutskottet prioriterar, återfinns i den nationella strategin och i respektive verks FUD-program och liknande dokument. Jag har också ett intryck av att man nu har en klarare uppfattning om de villkor som transportforskningens utförare arbetar under och om det ömsesidiga intresset av förbättringar och att man är beredd att i ökad utsträckning medverka till sådana. Jag tänker t.ex. på forskarutbildningens olika led, på vikten av pålitliga spelregler och förutsebara utlysningar, tydliga och i förväg kända bedömningskriterier m.m. Ett glädjande resultat av arbetet på den nationella FUD-strategin är att det finns flera villiga intressenter än , , och . Jag tänker bl.a. på att Formas, FAS och nu är beredda att aktivt samverka med kring delar av transportforskningsområdet. 69 1999/2000:TU1y, bet. 2001/02:TU2 och bet. 2003/04:TU1. TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD 2004/05:RFR1 Verkligheten förändras ibland snabbt De tidigare avsnitten har varit en blandning av referat och egna kommentarer. I detta sista avsnitt uttrycker jag huvudsakligen mina egna funderingar och idéer. Jag har i den här rapporten framhållit att är när man diskuterar ett så långsiktigt inriktat område som forskning och forskningsfinansiering. Ändå hinner mycket hända som dramatiskt påverkar kunskapsbehoven. Ett par, vitt skilda, exempel: intresset för funktionsentreprenader och för nya samverkansformer som BOT (build-operate-transfer) eller PPP (public-private partnership) och PFI (private financing initiative) har vuxit i anläggningsbranschen och kräver nya kunskaper, ny forskning den internationella terrorismen har givit en ny dimension åt begreppet säkerhet, som inte bara gäller safety utan kanske lika mycket security. Trafiksäkerhetsforskning i är än så länge helt inriktad på det förra, men dessvärre kan det inte vara likadant på den internationella arenan. Vi lär nog få anpassa oss till det. På det första området har man mycket länge talat om sådant efter brittisk modell, men åren har gått och det har inte hänt mycket i , vare sig i verkligheten eller i forskningen. De allt vanligare kommunala förskotten och lånen vid infrastrukturinvesteringar har ibland kallats PPP Light. Så vi är kanske på väg ändå i praktiken, men inte i forskningen. Det andra området har också funnits länge i medvetandet men knappast tagits på allvar förrän . Men drivs det med full kraft på många håll, inte bara i ; ett exempel är Programme.70 Det är därför angeläget att tänka på det regeringen framhöll i infrastrukturpropositionen 2001, nämligen att transportforskningen bl.a. skall skapa handlingsberedskap inför problem som inte kan förutses och bygga upp en kompetens- och kunskapsbas för framtiden. Det ställer krav på finansiärerna att utarbeta både strategier sikt och handlingsplaner på kortare sikt. kommande FUD-program sägs komma att vara uppbyggt på det sättet. Jag hoppas att det även kommer att gälla för Transam, och . Verkligheten förändras också successivt Många förändringar av vår omvärld sker inte lika dramatiskt som i det sistnämnda exemplet ovan, men de kan omskapa verkligheten grundligt och tvinga oss till nytänkande. Den allt tydligare internationaliseringen av näringslivets ägande och styrning och den växande förmågan att effektivare hantera stora informationsmängder som slår igenom i alla led, är ett sådant 70 Se t.ex. Communication from the Commission : Science and technology, the key to Europes future Guidelines for future European Union policy to support research. 2004/05:RFR1 TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD De stora koncernerna kan nu bättre manövrera gränsöverskridande produktions- och transportsystem, dela upp och flytta sina verksamheter över världen för att få tillgång till den kompetens och den arbetskraft de söker, förkorta planeringshorisonterna och reagera snabbt på omvärldsförändringar. Sådant får konsekvenser inte bara för våra innovationssystem utan också för transportsektorn och samhället i stort. Det kan slå ut forskningsbehov som varit stora och tvinga fram kortare planeringshorisonter även för forskningen. Det bör ge ökad tyngd åt strategiska frågor, åt förmågor och kunskaper som behövs i en föränderlig tillvaro: flexibilitet, förutseende, alternativgenerering, konsekvensanalys, kort sagt: ökad systemförståelse. är en stark kunskaps- och forskningsnation, som avsätter bortåt av BNP till FoU, varav det allmänna står för en fjärdedel. Till detta kvantitativa resonemang skall man lägga ett mera kvalitativt om den förhållandevis goda folkbildningen och det utbredda intresset för att prova och ta till sig ny teknik, det öppna samhället med dess demokratiska och fredliga traditioner, inte minst på arbetsmarknaden. Plus en ännu sorgligt underskattad tillgång: den växande mångfalden i vårt samhälle, som öppnar möjligheter i en internationaliserad värld. Allt detta är konkurrensfaktorer som, skickligt tillvaratagna, kan effektivt motverka våra ständigt framhållna avståndshandikapp och stimulera utländska investeringar i . Det är visserligen välkänt att vi satsar betydande belopp på att utveckla oss som kunskapssamhälle och att vi ännu tillhör toppligan bland OECD- länderna, även om man räknar bort den försvarspolitiskt motiverade andelen av vår offentligt finansierade FoU. Men de samlade FoU-investeringarna växer inte längre lika snabbt, och dessutom sjunker den offentligfinansierade andelen så raskt att vi i det hänseendet dessvärre närmar oss bottenligan71. (Vi ligger ändå över EU:s målsättning för varje medlemsland 2010 att totalt sätta av av BNP till forskning, därav från den offentliga sektorn.) Men vi kan aldrig slå oss till ro, konkurrenterna finns nära och fjärran, och risken finns alltid att den FoU som internationella storkoncerner bedriver här kan komma att flyttas ut på samma sätt som produktionen, om inte vårt innovations- och forskningsklimat förmår visa sig konkurrenskraftigt. Transportindustrin i är långt ifrån ohotad, och för den industrifinansierade transportforskningen kan sådana hot också bli verklighet. Går det så, får det på olika vägar smittoeffekter på den transportforskning som finansieras av myndigheter och som i första hand riktar sig mot den offentliga sektorn. Därför är det klokt att ständigt bevaka vad som händer utanför våra gränser och lära oss av goda exempel. En del kan vi hitta på så nära håll som i teknologiprogram, där de vetenskapliga begreppen och skillnaderna mellan dem klarats ut tydligare än i och där distinktionerna leder till systematiska skillnader i fråga om sådant som krav på extern medfinansiering och sätten för samarbete mellan samhället och näringslivet. 71 Se t.ex. information på Tekes hemsida. TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD 2004/05:RFR1 Enligt mitt uppdrag skall jag kartlägga förutsättningarna för att långsiktigt bygga upp forskningsmiljöer i med god kunskaps- och kompetensbas . är världens i särklass ledande forskningsnation i synnerhet på de mycket resurskrävande matematisk-naturvetenskapliga, tekniska och medicinska områdena. Det gäller i fråga om forskningens volym, höjd och bredd och i fråga om de villkor den lever under. Uppsvinget under och därefter berodde visserligen på de alltmer sofistikerade försvarsindustriella behoven, men det civila samhällets intressen har efter hand vuxit alltmer i omfång och styrka och torde nu dominera helt. När EU i den s.k. Lissabonprocessen satt upp som mål att bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, är forskningen ett av de viktigaste områdena och den utpekade medtävlaren. EU är en viktig aktör och står genom sina ramprogram för bortåt av all forskning i medlemsländerna. En av vägarna för att nå målet är att stimulera medlemsländerna att skapa starka forskningsmiljöer genom att samla resurser och koncentrera insatsområdena och att bygga upp gränsöverskridande konsortier. Men EU är inte ensamt om sin strategi. I snart sagt varje land i världen med tillväxtambitioner inriktar man sig medvetet på att bygga upp starka forskningsmiljöer. En aktuell redovisning av läget finns i en skrift som utgivits i departementsserien.72 var först ute med sina Sonderforschungsbereiche, ett system som introducerades på grundforskningsområdet men sedermera utsträckts även till nätverksbyggande, tillämpad forskning och samarbete mellan akademi och industri. (Jag pekade i transportforskningsutredningen73 på den tyska lösningen som ett föredöme för att organisera långsiktig tvärvetenskaplig forskning i den svenska högskolan, men kornet föll den gången på hälleberget.) har inte tillhört de första att haka på trenden, men det finns undantag som satsningar på kompetenscenter och industriforskningsinstitut i Nuteks regi och en lång rad akademiska centrumbildningar vid främst de medicinska och tekniska högskolorna. Flera sådana center arbetar framgångsrikt med transportforskning och några av dem är just nu på väg att strukturera om sig och bredda verksamheten. Jag kan inte påstå att jag har överblick över hela den svenska transportforskningen, så jag väljer ut några exempel som jag känner till och inser att jag mycket väl kan ha missat andra nog så intressanta fall. Ett exempel är CTR (vid KTH som är på väg att bredda inriktningen till trafik- och transportforskning i stort och därmed byta akronymens betydelse till . 72Ds 2004:21 Finansiering av starka forskningsmiljöer en internationell utblick (). 73SOU 1992:55 Råd för forskning om transporter och kommunikationer. Se särskilt bilagorna 3 Forskning för de nya nätverkens samhälle (och ) och 4 On the Economics of Research (, ). 2004/05:RFR1 TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD ambitionen vid samma högskola att skapa ett starkt vägtekniskt centrum med inriktning på intelligenta transportsystem och signalsamband mellan väg och fordon. En ännu mer spännande process som pågår där är att efter amerikansk förebild lägga samman institutioner till schools med starkt utökad utbildnings- och forskningskapacitet. Och likaså samlar flera andra forskningsutförare, delvis inspirerade av ett tryck från användare och finansiärer, sina resurser och spetsar till sin kapacitet. Så det är inte överraskande att , och också lanserat tanken på särskilda FUD-center inom transportforskning och inlett arbetet på att förverkliga dem genom planeringsanslag till utvalda organisationer och högskoleinstitutioner. Avsikten är att när ett center börjar ta form sluts fleråriga avtal om forskningsinriktning och garantier för projektfinansiering efter sedvanlig prövning av kvalitet och relevans. Var och en kan inse problemen med konstruktionen, t.ex. att ett center består av människor med olika intressen och kapacitet och i olika livssituationer, som kan förändras snabbt. Ett halvstort center som det lär bli frågan om i de flesta fall är fragilt; det kan både öka och minska i kvalitet. Det finns visserligen aldrig någonsin en garanti för att forskningsmedel ens till de bästa tänkbara idéer och de duktigaste forskarna leder till avsett resultat, men riskerna är mindre med begränsade anslag till enskilda forskare än med större och mera låsta satsningar. Jag kan därför inte låta bli att oroa mig över det stora antal förmodligen inte särskilt stora och kraftfulla center som är under diskussion: tio för del, fem för och därtill några för och del. Finns det inte risk att några av dem blir nya underkritiska miljöer, för att använda ett bland finansiärerna omhuldat begrepp? Hade det inte varit säkrare att satsa på färre men något större och starkare, mera diversifierade centrumbildningar? Jag vet naturligtvis inte svaret, bara erfarenheten kan ge det på ett auktoritativt sätt. Den förutnämnda studien av visar inte bara att det internationellt finns exempel på flera olika slags uppbyggnad, utan den talar också om att man på starka miljöer i andra länder ofta kan applicera formeln trippel tio: av forskningsbudgeten, 10-åriga kontrakt, och centrum. Hur många av våra forskningsstödjande myndigheter har så stora fritt tillgängliga medel i sin budget? , som systematiskt söker medfinansiering från högskolan och från näringslivet, har kanske lättast, eftersom man själv bara behöver sätta en tredjedel av beloppet. Å andra sidan kan högskolan sällan låsa stora resurser i center som inte verksamt bidrar till grunduppgiften att driva akademisk utbildning. Som bekant finns det en principiell skillnad mellan virtuella FUD-center och . De förra bygger på nätverkstanken, de senare mera på klusterfilosofin. Båda lösningarna har fördelar och nackdelar: ett nätverk kan fånga upp (men också tappa) även små men framstående forskarmiljöer, ett kluster kan få en större, fast geografiskt samlad, bredd med flera inriktningar i samverkan, inte minst över gränserna mellan vetenskapsområden. Men ett nätverk är svårare att hålla samman och TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD 2004/05:RFR1 administrera än ett lokalt kluster. Och man skall inte underskatta hela den serviceapparat som ett center behöver för att fungera och leva vidare. Det är kanske nätverkets största problem. En i mitt tycke särskilt lovande tanke drivs av VTI, som systematiskt utvecklar en strategi för långsiktigt kunskapsuppbyggande forskning med målet att bli ett nationellt i nära samverkan med svenska högskolor och andra nationella institut inom . VTI har formulerat följande vision: VTI är ett centrum med bredd och kundorientering för internationellt högtstående forskning och utveckling samt kvalificerat utredningsarbete inom transportsektorn. VTI:s svenska samarbetsstrategi innehåller åtgärder som att träffa långsiktiga avtal med utvalda högskolor och att få till stånd en gemensam slagkraft genom att bygga upp forskarmiljöer kring professorer med specifik inriktning som anställs av högskolan respektive av VTI. Samarbetsstrategin omfattar även en samverkan med andra svenska forskningsorgan på områden med anknytning till transportforskning. Det rör sig alltså om ett stort kluster i som noden i ett nätverk. VTI är redan en kraftfull aktör inom transport-FUD, och den nya strategin förefaller öka institutets kraft och kompetens ytterligare. Sammanfattningsvis tonar det fram en ny bild av transportforskningslandskapet i : ett starkt nationellt center (VTI), ett antal av , trafikverken och finansierade center (virtuella eller lokalt samlade), enskilda forskare vid högskolan och forskningsinstitut samt konsultföretag. De senare är kanske mestadels engagerade i rent tillämpad verksamhet, utredning och analys, information, marknadsföring etc. Men i kunskapssamhället ser jag en särdeles viktig funktion för små aktörer med spetskompetens, nämligen som science brokers, de som håller sig väl orienterade om forskningsfronten och förmår att omsätta rön därifrån till praktiskt och kommersiellt värdefulla förslag som förmedlas till intresserade mottagare. Jag tror att den bilden är lycklig, om man bara håller huvudet kallt och inte satsar alltför ensidigt på en lösningsmodell. Den framtida styrningen av transportforskningen Enligt uppdraget skall min uppföljning utmynna i en analys och bedömning av om och i så fall hur styrningen av transportforskningen kan behöva förändras. Jag delar upp den i två delar: först tar jag kort upp sektorsforskningsansvaret, som jag anser fungerar dåligt och behöver förändras. Därefter tar jag upp frågan om strategi och program för transportforskningen. Tillsammans utgör dessa två delar min sammanfattande syn. och sektorsforskningsansvar har utvecklats successivt som en del av det s.k. sektorsansvaret. Den stora fördelen med sektorsansva- 2004/05:RFR1 TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD ret är i synnerhet i ett alltmer integrerat att det tydligt utpekar en kompetent statlig myndighet som talesman för sektorns intressen och behov. Det fungerar bra, så länge myndigheten lägger sig vinn om oväld i alla situationer. Och så tror jag att det är för det mesta. Det bör alltså också gälla om sektorsforskningen. Men där finns två inbyggda svagheter: för det första att forskning (t.ex. trafiksäkerhetsforskning) kan vara kritiskt ifrågasättande till myndigheten; är det då rimligt att begära att myndigheten själv skall finansiera den forskningen? För det andra lägger statsmakterna på trafikverken uppgiften att inom budgetens knappa anslag för sektorsuppgifter finansiera transportforskning för andras behov, exempelvis för andra väghållare eller banhållare eller för operatörer på deras nät eller för sådana industriellt inriktade program som regeringen har tagit initiativ till och under hand gjort upp med industrin om. Sektorsforskningsansvaret blir då i realiteten en förpliktelse att med allt mindre fria medel finansiera sådan forskning som är transportpolitiskt central, långsiktigt strategisk eller kreativt ifrågasättande. Den tekniskt-industriellt inriktade forskningen är förvisso också strategisk, men allra främst är den det ur ett näringspolitiskt perspektiv, inte ur ett transportpolitiskt. I längden är det inte hållbart att av medelsbrist eftersätta någondera av dessa strategiska forskningsinriktningar. Antingen måste ökade medel tillskjutas eller också måste endera av dem minskas. Man riskerar annars att återfå problemen från efter finansieringsreformen, nämligen att just de politiskt viktiga, strategiska och kritiska projekten, enligt vad forskarna upplevde, hade större svårigheter än på KFB- tiden att finna finansiärer. En lösning vore att lägga ansvaret och resurserna för sådan forskning på någon neutral part som , en annan att ge trafikverken specialdestinerade budgetanslag för den sektorsforskning som inte är utpräglat verksnyttig. Båda alternativen skulle skapa bättre reda i systemet, särskilt om sådana anslag kopplas till strategier och program för transportforskningen. En långsiktig strategi och årsvisa program för transport-FUD En av de kritiska och ifrågasättande motionerna vid riksdagsbehandlingen av finansieringsreformen förordade att om inte KFB kunde behållas och överta trafikverkens sektorsforskningsansvar ett samlat program för transportforskning borde upprättas. Liknande tankar har framförts av många andra, särskilt på forskarsidan. Jag känner sympati för tanken och anser att den nationella strategi för transportrelaterad FUD som , trafikverken och andra finansiärer av transportforskning, upprättat mycket väl kan fungera som ett första steg i en verklig strategi för sektorns forskning, utveckling, demonstration och utbildning, ett tydligare än målinriktat dokument med alternativa handlingslinjer för olika framtidslägen. För mig är det naturligt att en strategi är långsiktig och målinriktad och att handlingsinriktade kortsiktiga program kopplas till den. I vår föränderliga värld är kanske en femårig strategi och ettåriga planer lämpliga. TRANSPORTFORSKNING I EN FÖRÄNDERLIG VÄRLD 2004/05:RFR1 Alla nuvarande och potentiella statliga finansiärer står bakom dagens strategi, vilket är en styrka. De har fördelat uppgifter och ansvar mellan sig och de har enats om behoven av långsiktig, strategisk och ifrågasättande forskning, men inte tydligt fördelat just det ansvaret. Jag tolkar strategin som att huvudansvaret läggs på , vilket också förefaller mig riktigt. De har, vilket är mycket viktigt för att skapa tilltro till och goda arbetsförhållanden för forskarsamhället, enats om att myndigheternas FUD-satsningar generellt samlas i större och mer långsiktiga program, där kvalificerade regelbundna utvärderingar eller internationell konkurrensutsättning används för att säkra kvaliteten. Och, vilket är lika viktigt, de är klart inriktade på att disciplinera och samordna sina förfaranden vid utlysningar.