rfr · GS0WRFR3 · 2005-01-01 00:00:00 — 11SFS 1999:1175, Lag om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar; SFS 1999:1176, Lag om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar; SOU 1997:192, Steg mot en minoritetspolitik - konvention om historiska minoritetsspråk. 12Ibid., s. 49. 13Ibid., s. 50. 14Ibid., s. 50. 2004/05:RFR3 ETT UTHÅLLIGT SPRÅK kommuner samt till till åtgärder för att stödja användningen av samiska, finska och meänkieli.15 Vidare har ett tillägg gjorts i det senaste regleringsbrevet till i län16, vilket innebär att medlen för regionala uppföljningsinsatser även får finansiera informationsinsatser.17 har beslutat att genomföra en uppföljning av riksdagsbeslut om nationella minoriteter och minoritetsspråk. En del i uppföljningen är föreliggande utredning. Syftet med utredningen är att redovisa på vilket sätt minoritetsspråkslagarna har implementerats i de två förvaltningsområdena i ur ett myndighets- och medborgarperspektiv. Utredningen utgör en syntes av tre separata undersökningar som gjorts vid tre olika tidpunkter: 1. i enkät till myndigheter (LS 2000) 2. i undersökning av språkanvändarna (LS 2002) 3. syntetiserande undersökning (KU 2004). De tre kriterierna identitet, effektivitet och deltagande används för att analysera mötet mellan medborgare och myndighet. För att undersöka individperspektivet i språkanvändningen har ett kvalitativt angreppssätt valts i form av intervjuer med individer eller representanter för minoritetsspråksgrupper. Dessutom har användning av minoritetsspråk i mötet mellan medborgare och myndighetspersoner undersökts i en studie av myndighetskulturen inom och kommuner. Den består av en särskild språkenkät som har gjorts med enskilda offentliganställda i och kommuner. För att undersöka hur samtliga berörda myndigheter har genomfört språklagarna har ytterligare en enkät skickats till de domstolar och myndigheter som berörs av lagstiftningen. För samerna, sverigefinnarna och tornedalingarna står det utom tvivel att minoritetsspråken har en mycket stor betydelse för upprätthållandet av en särpräglad minoritetsidentitet. Utredningen visar att det finns stora svårigheter i upprätthållandet av minoritetsspråken, särskilt för samiska och meänkieli, som talas mest bland medelålders eller äldre människor. Det finns demografiska faktorer som talar mot minoritetsspråkens fortlevnad, liksom den allmänna moderniseringen och standardiseringen i samhället, som gynnar övergripande och centraliserade lösningar. En viktig samhällelig faktor bakom minoritetsspråkens försvagade ställning är också den tidigare 15 SFS 2000:86, Förordning om statsbidrag till åtgärder för att stödja användningen av samiska, finska och meänkieli. Regleringsbrev för avseende anslaget 47:1 Åtgärder för nationella minoriteter (utgiftsområde 8), regeringsbeslut 2003- 12-11. 17 , i , . avsaknaden av en minoritetspolitik som gynnar bevarandet av minoritetsspråken. Samerna och tornedalingarna lärde sig varken att läsa eller skriva på sina respektive språk. övergick många familjer till att lära sina barn uteslutande svenska, som en språklig strategi för att underlätta för barnen att ta sig fram i det svenska samhället. För sverigefinnarna är prognosen för upprätthållandet av minoritetsspråket bättre. Det beror bl.a. på närheten till där det finska språket är majoritetsspråk och har en hög status som ett officiellt statsbärande språk. Det har inneburit att det finska språket har moderniserats i takt med samhället på ett helt annat sätt än samiska och meänkieli. Av utredningen har framkommit att av de 103 intervjuade samer, sverigefinnar och tornedalingar använder fortfarande sitt modersmål i hemmet medan använder det ute i samhället. I kontakt med myndigheter är det däremot som använder sitt modersmål. De främsta hindren för genomförandet av språklagarna anses bland de intervjuade vara olika slags språkliga hinder, särskilt bland samer och tornedalingar. Vidare anger ungefär en femtedel inom alla tre språkgrupperna psykologiska hinder som en svårighet för att genomföra lagen. En viktig orsak till den låga användningen av den lagstadgade rätten att använda samiska, finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar är det faktum att det svenska språket har dominerat i det offentliga livet . Det har inneburit att samer och tornedalingar fått en kluven språklig identitet, dels en privat minoritetsspråkig identitet, dels en medborgerlig svenskspråkig identitet. Den kluvna identiteten har i sin tur påskyndat tillbakagången för minoritetsspråken eftersom det inte funnits medborgerliga incitament för att utveckla sitt minoritetsspråk. Den kluvna identiteten verkar ha samband med en likaledes kluven myndighetskultur. Att utveckla de nationella minoriteternas identitet genom minoritetsspråkslagstiftningen kräver både långsiktiga och kortsiktiga insatser. På lång sikt krävs stora insatser för att öka minoriteternas synlighet både i samhället i stort och inom förvaltningar och myndigheter. Det gäller exempelvis att minoritetsspråken märks i den yttre miljön, att de ingår som en del i den regionala och lokala identiteten, att informationen om minoriteterna och minoritetsspråken riktas till samhället i stort och att de får plats inom kultur och massmedier. På kort sikt handlar det om att stärka minoritetsspråkens ställning inom förvaltningar och myndigheter för att på så vis skapa en myndighetskultur som är bejakande till användning av minoritetsspråk. En viktig faktor måste även här vara att sträva efter att synliggöra och höja statusen hos minoritetsspråken inom förvaltningar och myndigheter. Ett sätt att mäta deltagandet är att se i vilken mån användningen av minoritetsspråk har ökat inom de två förvaltningsområdena efter lagarnas genomförande 2000. En viss ökning kan konstateras, men den är ojämnt spridd. Mest har efterfrågan ökat för meänkieli och finska i de södra 2004/05:RFR3 ETT UTHÅLLIGT SPRÅK Efterfrågan på användning av samiska är i stort sett oförändrad. De slutsatser man kan dra av de undersökningar som gjorts av myndigheternas egen bedömning av efterfrågan är att efterfrågan på användning av minoritetsspråk i kontakter med myndigheter uppges vara mycket svag eller obefintlig hos de myndigheter som svarat på regional eller nationell nivå. Lokalt uppges en svag ökning ha skett men resultatet varierar kraftigt. Den största ökningen har skett för meänkieli med hos myndigheter i kommun. En motsvarande ökning finns för finska bland av myndigheterna i och i . För samiska har en viss ökning noterats bland av myndigheterna, utom i kommun. Jämfört med har andelen myndigheter utan efterfrågan på användning av minoritetsspråk minskat betydligt. Sammantaget har alltså efterfrågan på minoritetsspråk ökat något . Bland domstolarna har en viss ökad efterfrågan skett på finska, men inte på de andra språken. En upplevd komplikation är att lagarna fungerar olika inom olika myndigheters verksamhetsområden. Lagarna gäller exempelvis inom den kommunala barn- och äldreomsorgen men inte inom hälso- och sjukvård. Efterfrågan på användning av minoritetsspråk är mycket liten, och inom den löpande verksamheten har de ekonomiska bidragen från huvudsakligen använts till information om lagarna och synliggörande av minoritetsspråken. av myndigheterna på lokal nivå uttrycker att språklagarna är ett nödvändigt stöd i verksamheten. På regional/central nivå är motsvarande andel . Mer än en tredjedel av myndigheterna både på lokal och regional/nationell nivå anser att minoritetsspråkslagarna är ett stöd för kunderna. Bland regionala/nationella myndigheter är det av myndigheterna som anger att de har samisktalande personal. Motsvarande andel för finska är och för meänkieli . Bland lokala myndigheter anger att de har personal som talar samiska. För finska och meänkieli uppger att de har personal som talar minoritetsspråket. Både bland lokala och regionala/nationella myndigheter verkar det finnas en viss uppmuntran till den personal som behärskar ett minoritetsspråk. Här skiljer sig inte heller mönstret mellan de lokala och regionala/nationella myndigheterna. Mellan av myndigheterna uppger att det finns möjlighet till språkförkovran i tjänsten. Kommunerna inom förvaltningsområdena uppger sig ha kunnat erbjuda plats i förskoleverksamhet med minoritetsspråk. I fall har man löst efterfrågan på helfinsk förskoleverksamhet genom att köpa platser från i . I många fall har förskoleverksamhet funnits på minoritetsspråk redan före minoritetsspråkslagarnas tillkomst. I Malmfältskommunerna fanns redan tidigare en barnomsorgsverksamhet på samiska. De största nya insatserna verkar där ha gjorts för finskspråkiga barn. Vad gäller meänkieli finns en viss integrerad verksamhet på minoritetsspråket inom förskolan, särskilt i , men efterfrågan verkar vara låg och likaså kommunernas engagemang att utveckla verksamheten på meänkieli. Det illustreras av att ingen av de två kommunerna ansett att några nya merkostnader uppkommit inom förskolan eller äldreomsorgen på grund av minoritetsspråkslagarna. Även äldreomsorgen har kunnat tillgodoses med minoritetsspråkig personal i kommunerna inom förvaltningsområdena. I det samiska förvaltningsområdet finns viss äldreomsorg som inriktats på enbart samiska. Det gäller exempelvis boende vid Kaitumgården i . Inom förvaltningsområdet för finska och meänkieli tillämpas integrerade lösningar där personalen tilltalar enskilda individer efter det minoritetsspråk de har. Ett problem har kunnat vara att vid rumsbrist tvingats låta äldre människor med olika språk bo tillsammans. i har fungerat som samordnare av lagstiftningens implementering. Som en del i uppdraget inrättades en särskild regional minoritetsgrupp med representanter för lokala och regionala myndigheter samt för minoritetsgrupperna. Ett flertal informationsseminarier har hållits fram , och har genomfört två utvärderingar av lagarnas genomförande i . Bland de deltagande minoritetsorganisationerna har uttryckt missnöje med att man som myndighet inte har en starkare ställning i den regionala samordningen, utan att man deltar på samma villkor som övriga minoritetsorganisationer i minoritetsgrupp. Minoritetsspråkslagstiftningen verkar att på ett kraftfullt sätt ha ökat minoriteternas deltagande och möjlighet till inflytande inom kulturområdet där en formidabel explosion har skett i och inom det samiska området. Ökningen är inte lika synbar inom det sverigefinska området. Samtliga minoritetsorganisationer är positiva till minoritetsspråkslagarna för att de ökat legitimiteten för de nationella minoriteterna och gett ett erkännande till minoritetsspråken. kräver emellertid att förvaltningsområdet ska utsträckas till det sydsamiska området och att det samiska språket får en officiell ställning och blir likvärdigt med det svenska språket i hela det samiska området samt att ställning som myndighet stärks. Sverigefinnarnas främsta krav är att förvaltningsområdet utvidgas till där merparten av sverigefinnarna i är bosatta. Bland tornedalingarna är ett viktigt krav att ett språkråd inrättas för meänkieli. En avgörande förutsättning för ett effektivt användande av lagarna är att både språkanvändarna och myndighetspersonerna på ett tillfredsställande sätt behärskar språken. Bland de intervjuade minoritetsspråksanvändarna anges också språkliga svårigheter av olika slag vara det största hindret mot att använda lagarna. Det gäller både bland medborgarna och myndighetspersonerna. Bedömningen av språkkompetensen bland de anställda varierar inom olika förvaltningar och kommuner. Generellt bedöms den i förvaltningsområdena 2004/05:RFR3 ETT UTHÅLLIGT SPRÅK som lägre för samiska och högre för finska och meänkieli. I , och behärskar en stor del av verksam personal finska och meänkieli. Kompetensen förstärks av att det är två mycket närstående språk. Minoritetsspråkslagarna verkar i det avseendet inte ha påverkat språkanvändningen i någon högre grad. De verkar snarare ha konfirmerat ett tidigare språkmönster inom förskola och äldreomsorg. I de tre kommunerna talar man gärna om verksamheten på minoritetsspråk som integrerad i ordinarie verksamhet. Många samer vittnar om frustrationen inför vetskapen att lagstiftningen inte kan användas i realiteten därför att det finns för få myndighetspersoner som talar samiska, men också därför att det samiska språket kommer till korta i ett myndighetssammanhang och för att många samer på ett otillfredsställande sätt behärskar sitt modersmål. Situationen är betydligt bättre för finska. Genom den höga andelen finskspråkiga inom den kommunala förvaltningen i exempelvis och finns goda möjligheter för de finskspråkiga att dra nytta av sitt språk i ett samhälleligt sammanhang. Den möjligheten förstärks ytterligare genom att det finska språket är välutvecklat för att användas i det nutida samhället. Även på regional och nationell nivå är kompetensen inom finska bättre än för samiska och meänkieli. I kommun används särskilt meänkieli allmänt. Myndigheterna bedömer att den egna kompetensen med nuvarande språkkompetens bland personalen är relativt hög på lokal nivå inom alla tre språken. Inom finska och meänkieli bedöms nivån vara relativt hög även på regional/nationell nivå. Trots en hel del brister i språkkompetens anser myndigheterna i stort sett att lagarna fungerar. Överlag är myndigheternas förmåga att motsvara lagens krav betydligt sämre gentemot den samiska språkgruppen än gentemot den tornedalska och sverigefinska språkgruppen. Utredningen visar att av de lokala myndigheterna inom det samiska förvaltningsområdet kan ge muntligt besked på samiska. Motsvarande andel i det sverigefinska/tornedalska förvaltningsområdet är för finska och för meänkieli. Bland domstolarna framgår att muntligt besked på samiska kan ges vid av domstolarna och på finska och meänkieli vid av domstolarna. En femtedel av domstolarna har ingen uppgift om förmågan till bemötande på samiska. Av svaren framgår att myndigheterna inte anser att minoritetsspråkslagarna har förändrat myndighetsutövningen. En osäkerhet har funnits bland kommunerna inom förvaltningsområdena om hur de ekonomiska medlen ska användas. Från flertalet kommuner och landsting har önskemål framförts till om att få använda statsbidraget till merkostnader som har stor betydelse för den enskilde minoritetsspråksanvändaren, men som inte direkt följer av lagstiftningen. Två huvudmodeller för finansiering har använts inom kommunerna. Den ena har inneburit en restriktiv hållning, den andra en bredare och mer expansiv minoritetspolitik. Framför allt och har tillämpat den mer restriktiva hållningen. Man har där bara beviljat medel utifrån den efterfrågan man tycker sig ha upplevt från minoritetsspråksanvändarna. att en stor del av medlen har fonderats i stället för att användas i verksamheten. I övriga kommuner har medel beviljats till en bredare form av verksamhet, exempelvis kulturella ändamål, vilket har ansetts relevant för att befrämja användningen av minoritetsspråk i kontakt med myndigheter. Myndigheternas relativt positiva uppskattning av den egna kompetensen motsägs delvis av resultaten från den individuella enkäten bland kommunanställda i och . Av svaren från den individuella enkäten från 126 slumpvis utvalda kommunalt anställda framgår att av de anställda i talar och förstår samiska ganska bra. I är motsvarande andel för finska och för meänkieli. Den låga språkkompetensen i samiska bland personalen i leder till att de samisktalande i mindre grad försöker använda sitt modersmål i kontakt med myndigheter. Både vad gäller servicegrad och effektivitet i kommunikationen har det finska språket i hamnat högst av de tre minoritetsspråken, följt av meänkieli. Samiskan är på alla områden marginaliserad som minoritetsspråk inom den kommunala förvaltningen. Av de tillfrågade tjänstemännen i kommun är det som kunnat lösa kommunikationen på samiska när de blivit tilltalade på samiska. För finskans del är motsvarande andel bland de tillfrågade i och för meänkieli. Som största språkliga hinder för lagarnas genomförande anger av de tillfrågade kommuntjänstemännen i att de inte kan tala samiska. Det största hindret för både finska och meänkieli anges vara att facktermer saknas på minoritetsspråket. Det anser av de tillfrågade i , och för meänkieli . av de tillfrågade i och har angett att de meddelat i beslut att beslutet på begäran kan översättas muntligt till minoritetsspråket. Det gäller för samtliga språk. I båda kommunerna är informationen om lagarna mycket allmän och inte särskilt vanligt förekommande. Jämförelsen visar att finska och meänkieli har en mycket stark ställning inom den kommunala förvaltningen i kommun. I kommun har samiskan en motsvarande svag ställning. Låg språkkompetens bland personalen och en frustration hos de samisktalande leder till en ond cirkel som innebär ett osynliggörande av det samiska språket i . På så vis förvandlas kompetensbristen i samiska till ett upplevt icke-behov hos de anställda. I är det i stället så att närheten till , likheten mellan finska och meänkieli och den höga andelen sverigefinnar och tornedalingar gör att minoritetsspråken stöder varandra. Jämförelsen mellan och visar att inflyttningen av sverigefinnar till har stärkt finska och meänkieli inom den kommunala förvaltningen. Man kan även urskilja olika språkliga och etniska strategier hos de nationella minoriteterna. I är samerna urskiljda och profilerade som etnisk grupp på ett mycket tydligare sätt än sverigefinnarna och tornedalingarna i . Det har befrämjat en etnopolitisk 2004/05:RFR3 ETT UTHÅLLIGT SPRÅK mobilisering som starkt betonar egenarten hos samerna. I finns ingen motsvarande stark etnopolitisk mobilisering bland sverigefinnar och tornedalingar. Minoritetspolitiken är där en mer integrerad del i den ordinarie kommunala verksamheten. Demografiska skillnader bidrar också till skillnader i myndighetskulturen. Det finns många fler anställda med finsk- och meänkielispråklig kompetens i kommun jämfört med samisktalande i kommun. Till detta ska fogas de anställdas attityd till minoritetsspråk som också påverkar användningen. Lagen verkar ha låg legitimitet bland de tillfrågade tjänstemännen i kommun. De tror att lagen till viss del har betydelse för att öka samernas självkänsla för den egna minoritetskulturen, men att lagen i mycket liten grad har någon praktisk betydelse för samerna i myndighetsärenden. I är tilltron till lagens betydelse för båda minoriteterna avsevärt högre, både för självkänslan och för praktiska ändamål. Inget av språken är visuellt synliggjort i utemiljön i tätorterna , inte heller i kommunhus, andra offentliga byggnader eller på hemsidor. Sammanfattningsvis kan konstateras att skillnaderna i myndighetskultur vad gäller minoritetsspråksanvändning till inte så liten del kan hänföras till strukturella skillnader i befolkningssammansättningen. Samerna utgör en betydligt lägre andel av befolkningen i än sverigefinnarna och tornedalingarna i av befolkningarna. Det påverkar andelen kommunanställda med kunskaper i minoritetsspråk. Minoriteternas kompetens i samiska och meänkieli har allvarligt hämmats av den monokulturella språkpolitik som svenska staten riktat mot de två minoriteterna under framför allt den främre delen av . Det har hämmat självkänslan och den kulturella identiteten hos de tre minoriteterna. I det avseendet har minoritetsspråkslagarna på ett mycket positivt sätt påverkat de nationella minoriteternas självuppfattning och identitet. Det gäller framför allt inom det kulturella området, men också genom synliggörande och deltagande av minoriteterna inom olika politikområden och genom olika massmedier. En effekt av den tidigare monokulturella språkpolitiken är att varken medborgare eller myndighetspersoner har den kompetens i minoritetsspråken som krävs för att på ett effektivt sätt kunna kommunicera i mer komplicerade samhällsfrågor. Det gäller särskilt för samiska och meänkieli, men i mindre grad för finska. En grundläggande förutsättning för samiska och meänkieli torde därför vara att öka språkens kommunikativa förmåga i det nutida samhället genom att satsa resurser på en utveckling av språken. Ett viktigt mål vad gäller stärkandet av effektiviteten måste också vara ett stärkande av den språkliga kompetensen både hos individer och hos myndigheter. Det kan gälla sådana åtgärder som inrättande och utveckling av språkråd, uppmuntran och fortbildning för personal som vill utveckla sin språkliga kompetens, information om lagarnas innehåll eller anställning av personal med kompetens i minoritetsspråk. 1 Utredningens syfte och genomförande Syftet med föreliggande utredning är att redovisa på vilket sätt minoritetsspråkslagarna från har implementerats i de två förvaltningsområdena i . I utredningen undersöks implementeringen både ur ett myndighets- och medborgarperspektiv. De metodiska och teoretiska instrument som används för att analysera detta klargörs i avsnittet Språk, identitet och myndighetskontakt. Den primära tidsperioden sträcker sig från fram , men syftet är också att sätta in minoritetspolitiken i sitt historiska sammanhang. För att kunna bedöma dagens implementering av minoritetsspråkslagarna i förvaltningsområdena i måste språkens roll och betydelse undersökas utifrån en språkpolitisk diskurs och den roll de spelat i olika myndigheters verksamhet. Därför sätts den nutida användningen av minoritetsspråk in i ett historiskt sammanhang. Detta görs i avsnittet Minoritetspolitiken i . Undersökningen av minoritetsspråkslagarnas genomförande i förvaltningsområdena presenteras i avsnittet Genomförandet av minoritetsspråkslagarna. Syftet med undersökningen är dels att undersöka hur de statliga och kommunala myndigheterna har agerat för att uppfylla lagarnas krav inom förvaltningsområdena i , dels att undersöka vad lagarna betytt i praktiken för samerna, sverigefinnarna och tornedalingarna, dvs. de enskilda medborgare inom de två förvaltningsområdena som berörs av lagstiftningen. Först redovisas det sätt på vilket har organiserat och genomfört lagstiftningen som en förmedlande länk mellan departement och lokal nivå men också som en koordinator för samråd med minoritetsorganisationerna. Därefter redovisas hur tvåspråkiga samer, sverigefinnar och tornedalingar reagerat på lagstiftningen och använt sig av den samt vilken attityd de har till lagstiftningen. Även olika minoritetsorganisationers synpunkter på lagstiftningen redovisas här. Det innefattar även en studie i hur olika slags myndighetskultur kan ha påverkat språkanvändningen hos olika myndigheter, vilket i sin tur påverkar språkanvändningen hos den enskilde. Slutligen redovisas hur olika myndigheter implementerat lagstiftningen i sin verksamhet samt hur kommunerna i de två förvaltningsområdena i sin verksamhet har följt lagstiftningen. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med undersökningen av lagstiftningens genomförande ur ett medborgarperspektiv är att finna ut hur minoritetsspråksanvändarna har använt sig av lagarna och vilka åsikter, attityder och värderingar de har om genomförandet av lagstiftningen. Därigenom analyseras olika skeenden och processer i sam- hället som kan tänkas ha påverkat språkanvändningen vid den enskilde individens kontakter med myndigheter. Följande frågeställningar ligger till grund för undersökningen av vad lagstiftningen betytt för språkanvändarna -Hur hanteras minoritetsfrågor i kommuner inom de två förvaltningsområdena? -Vad har lagstiftningen inneburit för den enskilde? -Vilken samhällsinformation lämnas på de nationella minoritetsspråken? -Hur informeras enskilda om sina rättigheter? -Hur har myndigheternas användning av minoritetsspråk, samt attityd till dessa och till minoritetsspråkslagstiftningen, påverkat den enskildes användning av språk? I undersökningen av språkanvändarna används intervjuer i kombination med enkäter.