rfr · GS0WRFR3 · 2005-01-01 00:00:00 — Dessutom har intervjuer gjorts med representanter för minoritetsorganisationer och minoritetsspråksansvariga på kommunerna. I genomgången av kommunernas verksamhet i minoritetsfrågor har skriftliga handlingar hos de verksamma inom minoritetsfrågan genomgåtts, liksom diariet för kommunstyrelsens protokoll och handlingar som berör minoritetsfrågor . 2 Språk, identitet och myndighetskontakt I undersökningen har kontakten mellan myndighetspersoner och minoritetsspråksanvändare identifierats som det avgörande mötet att analysera. Detta gäller både i fysisk bemärkelse, dvs. i det offentliga rum där mötet äger rum, och utifrån diskursiva faktorer som värderingar, tankemönster, förväntningar etc. som styrs av synliga eller dolda regelsystem. Språket är nära sammankopplat med människans identitet på grund av språkets flexibla kommunikativa funktion. Den unika funktionen hos språket är att det används både som ett medel för utbyte av information mellan människor och som medel för identitetsskapande. I sista hand är det på det individuella planet som språkanvändningen sker. Det är individen som bestämmer vilket språk hon använder sig av i olika situationer. Motiveringen till valet av det ena eller andra språket kan vara så skilda behov som stävan efter en effektiv kommunikation med andra språkgrupper, statlig tvångspolitik, stigmatisering av det egna språket, etnopolitisk språkmobilisering eller andra skäl.27 Det betyder att den individuella språkan- 27 Aikio, , Saamelaiset kielenvaihdon kierteessä. Kielisosiologinen tutkimus viiden saamelaiskylän kielenvaihdosta 1910-1980. (1988); Fishman, , The Sociology of Language. An Interdisciplinary Social Science Approach to Language in Society. (1972); Gal, , Language Shift. Social Determinants of Linguistic Change in Bilingual (New 1979); Hansegård, , Den norrbottensfinska språkfrågan - en återblick på halvspråkighetsdebatten (multiethnic papers 19: 1990); Hyltenstam & Stroud 1991; Hyltenstam, (red. ), sju inhemska språk. (1997); Municio, , The Return of the Repressed Others - Linguistic Minorities and the Swedish Nation-state, from the 1840s to the 1990s (science, : 1997). vändningen i hemmet och i det övriga samhället utövar en påverkan på språkanvändningen i kontakten med myndigheter. I en undersökning av hur samiska, finska och meänkieli används i kontakten med myndigheter är det därför nödvändigt med ett helhetsperspektiv på språkanvändningen. 2.1 Medborgaren och myndigheten En offentlig institution medverkar på ett konkret sätt till skapandet av informella och sociala regelverk genom det sätt på vilket man tolkar lagar och bestämmelser. Det sker i det konkreta mötet mellan myndighetspersoner och medborgare.28 Det betyder att institutioner inte kan betraktas som statiska enheter utan enheter som ständigt återskapas och förändras i det dagliga arbetet. Den enskilde medborgarens kontakt med myndighetspersoner sker i en särskild kontext som bestäms av formella och informella regler. Regelverket för kommunikationen kan beskrivas som en diskursiv praktik, ett möte mellan medborgaren och myndighetsperson som styrs av särskilda spelregler. En viktig aspekt av det offentliga mötet som diskursiv praktik är den form av kommunikation som skapas i samtalet mellan medborgaren och myndighetspersonen. Man kan beskriva mötet som en organiserad modell för kommunikation eftersom den föreskriver både formen och innehållet i kommunikationen.29 I mötet mellan medborgaren och myndighetspersonen spelar därför språkvalet en viktig roll för hur kommunikationen sker. Av särskild vikt för analysen av minoritetsspråksreformen är hur den enskilde individens möte med tjänstemännen sker, med de myndighetspersoner som de flesta möter i den vardagliga kontakten med myndigheter. Det är just språkanvändningen i mötet mellan tjänstemän och flerspråkiga medborgare som är föremål för undersökningen av hur minoritetsspråken används i kontakten med myndigheter, med särskild tonvikt på hur minoritetsspråksanvändarna upplever möjligheten att använda sitt minoritetsspråk. I utredningen används de tre kriterierna identitet, deltagande och effektivitet för att analysera mötet mellan medborgare och myndighet. Dessa tre kriterier ska ses som analytiska bedömningsgrunder som inte alltid går att separera från varandra. Det är ändå för förståelsens skull viktigt att analysera dem var för sig. Identitet: I skapandet av identiteten skapas en mening i tillvaron. Identiteten är inte en statisk egenskap hos individen utan en process som pågår i en given kontext. I den processen är språket en omisskännlig del. Den språkliga kommunikationen mellan människor ger den enskilde individen ett innehåll och skapar en relation till det omgivande samhället och till naturen. 28Med myndigheter avses här polismyndighet, skattemyndighet, försäkringskassa, åklagarmyndighet, kronofogdemyndighet, arbetsförmedling, tullmyndighet, länsstyrelse, lantmäterimyndighet, region, skogsvårdsstyrelse m.fl. samt kommunala och landstingskommunala förvaltningsmyndigheter. 29Cedersund, , Talk, Text and Institutional Order. A Study of Communication in Social Welfare Bureaucracies (1992), s. 1 ff.; Lipsky, , Street- Level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in (1980). gruppidentitet menas här, i likhet med Castells, en tolkningsram som vi accepterar och bär med oss.30 Vi tolkar världen utifrån de ramar som identiteten ger oss. uttrycker det som om att identiteter möjliggör normalisering, där språket utgör grunden för meningsskapande.31 Språket skapar både möjligheter att göra vår omgivning meningsfull och att begränsa alternativa tolkningar (normalisering). Språket innebär därför både möjligheter och hinder för gruppens handlingar. I det sammanhanget kan man fråga sig hur individens minoritetsidentitet påverkar dennes språkanvändning med myndigheter, men också det omvända, hur språkanvändningen i olika sammanhang påverkar identiteten. Deltagande: Deltagande handlar i det här sammanhanget om individens och gruppens möjlighet till deltagande i den samhälleliga processen genom sitt minoritetsspråk. Möjligheten till ett sådant deltagande kan begränsas av både formella och informella institutioner. Den lagliga möjligheten för nationella minoriteter att använda sina egna språk i kontakter med myndigheter kan begränsas av majoritetskulturens påverkan, enskilda byråkraters motvilja att följa minoritetsspråkslagarna, gamla vanor och praxis etc. I demokratiutredningen menar utredarna att det formella kravet på deltagande är viktigt, men lika viktigt är att deltagandet är meningsfullt, dvs. ger reella möjligheter till inflytande. I fallet med minoritetsspråkslagarna torde ett meningsfullt deltagande kännetecknas av att språkanvändaren känner att han eller hon har nytta av att använda sitt språk.32 Effektivitet: Effektivitet betecknas här som institutionell förmåga att förverkliga lagstiftningens innehåll. Detta är ett funktionellt begrepp för att beskriva institutionernas kapacitet att lösa problem och tillgodose mål som formulerats i politiska program eller målsättningar.33 I undersökningen är det två aspekter av effektivitetskriteriet som står i centrum. Den ena är språkanvändarnas upplevelse av hur effektivt deras ärenden blir behandlade på det ena eller andra språket. Den andra är myndigheternas kapacitet att tillmötesgå de nationella minoriteternas möjligheter att tala sina egna språk i kontakter med myndigheter. Språkanvändningen måste ur ett effektivitetsperspektiv betraktas i ljuset av både myndigheters kapacitet och språkanvändarens möjlighet till reellt deltagande. 30 Castells, , Informationsåldern: Ekonomi, samhälle och kultur. Band 2, Identitetens makt (Daidalos: 2000). 31Foucault, M., /Knowledge: Selected Interviews and Other Writings 1972-1977, sammanställd av (ed.) C. (: Harvester 1980); , M., The Means of Correct Training, i (ed.) P. Rabinow, The (Penguin Books: Harmondsworth 1991). 32SOU 2000:1, En uthållig demokrati, betänkande, s. 33-38. 33Jämför , R., Who Governs? Democracy and in an (: och 1961). 2.2 Språksociologiska och lingvistiska begrepp Användningen av ett språk, men också användningen av två eller flera språk, skiftar ofta mellan olika användningsområden. Det kan gälla skilda användningssätt i hemmet, i affären, på arbetet, i kontakt med myndigheter etc. Så- dana skilda språkliga användningsområden kallas här i enlighet med språksociologisk terminologi för skilda domäner. En domän består alltså av en grupp samtalssituationer som ger upphov till språkbruk med gemensamma drag. Den mest tydliga skillnaden mellan olika domäner är den mellan språkbruket i den privata och den offentliga sfären. Den enskilde användaren av ett eller flera språk kallas här för språkanvändaren. Det kan finnas olika former av diffusa övergångar mellan olika språkdomäner. Det är exempelvis vanligt, särskilt i en språkbytesprocess, att språkväxling sker i det vanliga samtalet, dvs. att individen växlar mellan olika språk eller varieteter under samtalets gång. Det är ett välkänt fenomen för användarna av meänkieli. Begreppet kod står här för den neutrala beteckningen språkligt system. Det gäller inte bara skilda språk utan även varieteter av samma språk. Forskning om språkväxling kan gälla både lingvistiska och sociala förklaringssätt. I den mån språkväxling behandlas här är den relaterad till sociala förklaringssätt. När en grupp använder olika språk inom olika domäner talar man om diglossi, vilket betecknar att ett eller flera språk används på funktionellt olika sätt inom olika domäner. Diglossi kan existera även bland individer som inte är tvåspråkiga. Så är det exempelvis när det inom en stat finns ett institutionellt skydd för mer än ett språk på federativ eller regional nivå, medan de flesta inom det berörda området är enspråkiga. De nationella minoriteterna befinner sig i olika grader av assimilering och integration i förhållande till majoritetskulturen, vilket resulterar i olika grader av språkbyte. Med språkbyte menas hur det ursprungliga modersmålet får konkurrens från ett annat språk, vilket successivt växer i styrka. Detta sker på bekostnad av modersmålet som försvagas för att slutligen helt ersättas av det andra språket.34 Det är en process som pågår i samhället i stort, från den mest intima nivån inom familjen till språkanvändningen i det offentliga samhället. Användandet av ett minoritetsspråk på myndighetsnivå måste därför betraktas mot bakgrund av den ovan beskrivna språkbytesprocessen för att kunna analyseras på ett relevant sätt. Den historiska utvecklingen av samiska, finska och meänkieli i skiljer sig från varandra. Därför kan förutsättningen för användningen av minoritetsspråken i kontakten med myndigheter variera mellan olika orter beroende på den statliga språkpolitiken, migra- 34 För mer detaljerade diskussioner kring de olika begreppen, se Börenstam, , , Språkliga möten. Tvåspråkighet och kontaktlingvistik (: 2001), s. 21 och 73 ff. , , Bilingualism (Blackwell: 1995), s. 33 och 121 ff. Fishman, ., The Sociology of Language: An Interdisciplinary Social Science Approach to Language in Society, i (ed. Advances in the Sociology of Language, Volume I (Mouton-The 1971), s.286 ff. tionsmönster, språkens olika status, språkanvändarnas syn på det egna språket etc. Individens användning av det egna minoritetsspråket i kontakt med myndigheter bör således, för att bli förståeligt, undersökas i samspelet mellan privata och offentliga domäner. En faktor av betydelse för språkanvändningen är den språkliga revitalisering som skett av minoritetsspråken under . Med språklig revitalisering menas här den medvetna strävan att minska ett språks fortgående assimilering på grund av att det stadigt minskat i användning. Revitalisering betyder att språket bildligt talat ges nytt liv och kraft att överleva. På det individuella planet kan det exempelvis ske genom att en person som redan genomgått ett språkbyte börjar lära sig sitt förstaspråk igen. Det kan också betyda att en individ som tidigare bara behärskat sitt förstaspråk muntligt även lär sig att behärska språket i skrift. På det samhälleliga planet kan en revitalisering innebära att ett hotat minoritetsspråk utvidgar sin användning till nya domäner som massmedier och utbildning.35 I beskrivningen av de nationella minoriteterna används begreppen samer, sverigefinnar och tornedalingar för de språkliga minoriteter som berörs av minoritetsspråkslagarna i . Deras respektive minoritetsspråk är samiska, finska och meänkieli.36 För att beteckna den finskspråkiga gruppen i används begreppet . Med finländare avses de nationella beteckningar för samtliga medborgare i med finländsk nationalitet oavsett vilket språk de talar. I de fall en regional distinktion görs mellan de två nationsdelarna i används svenska och finska för att skilja dem åt. I övrigt betecknar den svenska delen av Tornedalen.37 I undersökningen förutsätts att alla människor har språkliga strategier dvs. att de gör mer eller mindre medvetna och rationella val mellan vilka språk de väljer att använda inom olika språkdomäner. Dessa strategier förutsätts bli formade av både individuella och kollektiva förväntningar som betingas av användningen av språket. Det kan handla om belöningar eller bestraffningar som förknippas med språkanvändningen.38 Vilka faktorer som styr användningen av ett minoritetsspråk i kontakten med andra språk är därför en mycket komplex och sammansatt process. Minoritetspolitiken i är en del av den generella svenska minoritetspolitiken, men med specifika undantag som lyfter fram området som ett särskilt område för svensk minoritetspolitik. Det gäller framför allt den speci- 35Huss 1999, s. 24. 36Regeringens proposition 1989/99:143, Nationella minoriteter i . 37För en mer detaljerad beskrivning, se 2001,s.18 ff. 38Elenius 2001, s.45 ff. och 307 ff.; , (1998), Language Attitudes and Social Identity. Oppression and revival of a minority language in . Applied linguistic association of . Occasional Paper No 27, 1998. ella politik som utformades mot tornedalingarna och framöver, som enbart gällde inom län.39 Det gäller till stor del även politiken mot den samiska befolkningen, som ända från medeltiden omfattats av särskilda politiska åtgärder. Dessa har omfattat huvudsakligen , och . Den samiska befolkningen brukar uppskattas till 60 000-100 000 varav 40 000-45 000 bor i , 17 000-20 000 i , 5 000-6 000 i och 2 000 i . Samerna är en ursprungsbefolkning som är utspridd över ett område på cirka 600 000 km2 som sträcker sig över de norra delarna av , , och . Samernas egen beteckning för detta vidsträckta område är Sápmi, vilket kan betecknas som en mental bild av ett samiskt hemland likaväl som ett område för etnopolitiskt samarbete.41 inleddes kolonisationen av i . Den verkliga tillväxten av nybyggare i kom dock först då den genomsnittliga befolkningsökningen exempelvis i var närmare 200 procent.42 Kolonisationen fick till följd att samerna trängdes undan och att rennäringen fick bedrivas inom områden med jordbruksbebyggelse. hårdnade också den politiska tonen mot samerna. Statliga argument om samiska rättigheter ändrades till rasbiologiskt underbyggda argument om allmosor till en lägre stående ras. Detta var inledningen till den era i svensk samepolitik som styrdes av föreställningen att lapp ska vara lapp. Den nya politiken hade som målsättning att bevara de renskötande samerna som en segregerad etnisk grupp i samhället medan övriga samer skulle integreras och assimileras. Samerna delades i två grupper, den ena med koppling till renskötsel som erkändes vissa speciella rättigheter, den andra utan denna koppling och som därigenom förvägrades speciella rättigheter. Därigenom klöv staten det samiska samhället i två delar. De icke renskötande betraktades inte längre som samer. Detta innebar dessutom att rennäringen blev det viktigaste kulturella uttrycket för samerna. 39Tenerz, , Folkupplysningsarbetet i finnbygd under förra jämte språkdebatten (1963); Slunga, , Staten och den finskspråkiga befolkningen i (Tornedalica nr 3: 1965); 2001. 40SOU 1990:91 Samerätt och samiskt språk; Lantto, , Tiden börjar på nytt. En analys av samernas etnopolitiska mobilisering i 1900-1959 (Kulturens frontlinjer 32: 2000); , , (1992), Samernas skolgång till 1956. 41Eriksson, J., Partition and Redemption, A Machiavellian Analysis of and Basque Patriotism (1997), s.78-79. 42Arell, N., Kolonisationen av , (Studium: 1979), s.5 ff. s.30. 43Amft, A., Sápmi i förändringens tid. En studie av svenska samers levnadsvillkor ur ett genus- och etnicitetsperspektiv (Kulturens frontlinjer 20: 2000); Beach, H., The Saami of Lapland (Report, No. Inom skolväsendet fördes samma dikotomiserande politik som inom rennäringen. De renskötande samernas barn fick nomadskolereform sin undervisning i särskilda skolkåtor, i syfte att bevara de renskötande samerna som etnisk grupp, medan övriga samer fick sin undervisning inom det ordinarie skolväsendet. Kåtaskolorna omformades senare till samiska skolinternat.44 Även språkpolitiken var till att börja med olika för renskötande och icke renskötande samers barn. De renskötande samernas barn fick även efter 1913 behålla samiska som undervisningsspråk i de trakter där undervisningsspråket ditintills varit samiska, om föräldrarna önskade detta. De icke renskötande barnen blev däremot undervisade på svenska. års nomadskolestadga slogs fast att även de renskötande samernas barn skulle bli undervisade på svenska.45 Från fördes en gemensam assimileringspolitik mot de två grupperna av samer. innebar ett närmande till det ordinarie svenska skolsystemet, men fortfarande var det så att de renskötande samernas barn var tvingade att gå i nomadskola. Inte förrän med nomadskolestadgan 1967 blev det frivilligt för föräldrarna att låta barnen gå i det ordinarie skolväsendet. Nomadskolans undervisningsspråk förblev dock även med stadga i huvudsak svenska. En förstärkning av samiskans ställning märks emellertid i stadgandet att undervisningen ska meddelas på både svenska och samiska.46 Med hemspråksreformen, som trädde i kraft , fick samebarnen möjlighet att läsa samiska som skolämne.47 Undervisningsspråket i skolan var fortsatt svenska. Samerna har under historiens gång blivit utsatta för en patriarkalisk politik av den svenska staten. Trots denna historia har samerna bevarat sin kultur och gruppidentitet. Samernas kultur skiljer sig tydligt från den svenska. Viktiga inslag är det samiska språket, rennäringen, sameslöjden, den traditionella 1988); Lantto 2000; . L., Så länge vi har marker. Samerna och staten under (: 1998), s 105; Mörkenstam, U., Om Lapparnes privilegier: Föreställningar om samiskhet i svensk samepolitik 1883-1997 (1999); Sillanpää, L., Political and Administrative Responses to : A Comparative Study of in Fennoscandia on the Issue of as an Aboriginal (Scientiarum Fennica: 1994); Sillanpää, L., A Comparative Analysis of Indigenous Rights, i Fennoscandia Scandinavian Political Studies, vol. 20 (1997), s 197-217. 44Henrysson 1992, s. 24 f.; , , Swedish Saami Policy, 1550-1994, i Readings in Saami History, Culture and Language III (ed. ), 1992, s.63 ff; Pusch, , Nationalism and , i (red. ) Den komplexa kontinenten (2000). 45Svonni, , Skolor och språkundervisning för en inhemsk minoritet - samerna, i (red. ), Tvåspråkighet med förhinder? Invandrar- och minoritetsundervisning i . : , s.157 f. Maj:ts stadga angående nomadundervisningen 1938; Kungl. Maj:ts nomadskolstadga 1967. 47Hyltenstam, , (2001), Hemspråksundervisning, i (red. ), Tvåspråkighet med förhinder? Invandrar- och minoritetsundervisning i . : , s.9 ff. klädedräkten, jojken och matkulturen.48 Det samiska språket är ett finskugriskt språk som i delas in i de tre dialekterna sydsamiska, lulesamiska och nordsamiska. Med utbyggnaden av samiska institutioner av olika slag och inrättandet av har det samiska språkets användning ökat i betydelse liksom möjligheterna att få tillgång till utbildning i samiska. Under , var en del av . Befolkningen i nuvarande utgjorde mer än en fjärdedel av det dåvarande svenska rikets befolkning.49 Det politiska och administrativa språket på central och regional nivå var svenska, men finska användes bl.a. på lokal nivå och inom kyrkan. Ur de översättningar som gjordes av och psalmboken växte exempelvis fram ett både svenskt och finskt skrivet standardspråk . Genom den finsktalande reformatorn försorg fanns därför översatt till finska . Hela kom ut i finsk översättning 1642. Under den svenska stormaktstiden talades finska i ett kontinuerligt territoriellt område från södra upp till språkgränsen inom det nuvarande . Dessutom fanns finskspråkiga områden i . Exempelvis bildades den första finska församlingen (icke territoriell) i inom . Från Savolax kom de så kallade skogsfinnarna till det som kom att kallas i , , , , och samt till i . Med skogsbrukets industrialisering och en stark tillväxt av en svenskspråkig befolkning i utplånades det finska språket som vardagsspråk i och 1900-talets första hälft. En kulturell revitalisering har pågått under de sista decennierna av 1900-talet.50 I den finska församlingen i fanns omkring 2 000 sverigefinnar. Antalet personer bosatta i , men födda i , uppgick till knappt 10 000.51 Det finns alltså en finskspråkig kontinuitet i som går . Genom att tornedalingarna på svenska och finska sidan av betraktades som en finsk befolkning, i betydelsen att språk och kultur var finsk, så framgår svårigheten av tydliga distinktioner mellan kulturen i svenska och finska i ett historiskt perspektiv. Den sverigefinska befolkningen i av har alltså rötter från tiden i ett gemensamt svenskt rike, men måste huvudsakligen betraktas som en inflyttad 48Ruong, I. (1982), Samerna i historien och nutiden, : ; , P. (1985), Samernas samhälle i tradition och nutid. 49Carlsson, (1970), Svensk historia 2. 50Departementsskrivelse 1994:97, Finska i . Ett inhemskt språk, s ; , (1990), Finnarnas historia i 1. : SHS, s.43 f. och 69 f.; , (2002), Skogsfinner og finnskoger. : Eget forlag. 51Tarkiainen, (1993), Finnarnas historia i 2. : SHS/NM, s.325 ff. minoritet i i modern tid. Det har exempelvis skett genom geografiskt näraliggande arbets- och äktenskapsmigrationer i inklusive , genom industrimigrationer till kustområdena och Malmfälten, genom flyktingströmmar i samband med de två världskrigen eller etappmigrationer från Syd- och av pensionerade sverigefinnar.52 Språkpolitiken mot den sverigefinska befolkningen i har följt samma mönster som för tornedalingarna. Det innebär att barn till sverigefinska föräldrar var utsatta för en assimilerande språkpolitik inom skolväsendet och framåt. De första ansatserna att tillåta en undervisning på finska gjordes , vilket hängde samman både med ett utrikespolitiskt närmande mellan och och en förändrad syn på undervisningsformerna inom skolväsendet. Den ändrade språkpolicyn gällde närmast de svenska tornedalingarna, men den införda frivilliga språkundervisningen i den så kallade fortsättningsskolan gällde det finska språket.53 I läroverket i kunde ett modernt språk bytas ut mot finska som tilläggsämne . Efter en period av inaktivitet upptogs den frivilliga finskan igen vid läroverket . Den tillämpades fram till 1970-talet.54 omfattades sverigefinnarna av bestämmelserna för hemspråksundervisning i skolan som då genomfördes.55 Under beslutsprocessen som ledde fram till de nya minoritetsspråkslagarna ställdes krav från olika håll på att de finskspråkiga i eller också skulle omfattas av lagstiftningen.56 I regeringens proposition och betänkande för minoritetsspråkslagstiftningen slogs däremot fast att det finska språket är mest utbrett i och att minoritetsspråkslagarna endast bör gälla i , , , och kommuner i . Enligt propositionen skiljer sig sverigefinnar från majoritetsbefolkningen i både genom sitt språk och genom sin kultur. De kulturella uttrycken synliggörs inom en rad olika områden. Det finns ett starkt intresse hos sverigefinnar att bevara sitt språk och sin kulturella särart i Sverige.57