mot · GT02Fi314 · 2005-09-30 00:00:00 — tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om att införa en statsbudget baserad på bokföringsmässiga grunder. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om att utreda möjligheten att endast låta avskrivningskostnaden belasta det årliga anslaget i statsbudgeten vid infrastrukturinvesteringar. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om att återupprätta utgiftstakets funktion. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om att regeringen bör tillämpa konsekvent bruttoredovisning. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om att kraftiga avvikelser från tidigare prognoser över utfallet i statens inkomster, utgifter samt statens lånebehov i budgetpropositionen måste kommenteras tydligt och utförligt. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om ett införande av balanskrav för staten, med innebörden att statsbudgeten inte skall gå med underskott under en konjunkturcykel. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om en översyn av regeringens mål- och kravformuleringar i myndigheternas regleringsbrev i syfte att effektivisera regeringens ekonomiska styrning och myndigheternas arbete. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om administrativa kostnader i den svenska statsförvaltningen. 6En effektiv ekonomistyrning ligger i medborgarnas intresse4 7.1Statsbudget på bokföringsmässiga grunder5 7.4Förvillande nettoredovisning måste upphöra7 7.5Bättre dokumentation vid avvikelser8 8Inneffektiva och superkontrollerade myndigheter9 8.1Översyn av mål- och kravformuleringar9 8.3Se över kostnader för administration11 Det som kommit att kallas för den svenska välfärdsmodellen har nått vägs ände. En femtedel av den arbetsföra svenska befolkningen går inte till arbetet en vanlig dag. De regionala och sociala klyftorna ökar. Den generella välfärden får allt svårare att tillgodose människors behov. Parallellt sker en utveckling där människors förtroende för demokratin och politiken minskar. Den demografiska utvecklingen, den höga arbetslösheten, internationaliseringen och den nya teknologin är samhällsförändringar som vi alla måste förhålla oss till. Hushållning med resurser, såväl ekonomiska som naturens, förutsätter en effektiv och god samhällsstyrning samt ett gott ledarskap. Det har framkommit uppgifter som pekar på flera uppenbara brister i statens ekonomiska styrning, d.v.s. i såväl den finansiella styrningen som resultatstyrningen. () publicerade en rapport som påvisar orimliga kostnader för styrning och administration i landets myndigheter.1 kontinuerliga granskning av regeringens ekonomistyrning har resulterat i många intressanta rapporter. I publicerade s.k. årliga rapport, riktar man hård kritik mot regeringens ineffektiva myndighetsstyrning och för dess otillräckliga information och beslutsunderlag till . Kritiken avser främst bristande information i budgetdokumenten.2 Det är dock anmärkningsvärt med vilket ointresse som regeringen bemöter synpunkter. I budgetpropositionen utgörs regeringens recept mot arbetslösheten av tillfälliga satsningar på jobb i stat och kommun. menar att ett kraftfullt åtgärdspaket mot arbetslösheten måste åstadkommas med strukturella förändringar snarare än med expansiv finanspolitik. I realiteten innebär en återgång till en mer expansiv finanspolitik att de finanspolitiska instrument som togs fram krisår riskerar att överges. När valde att gå in i ett budgetsamarbete med den socialdemokratiska regeringen var det i syfte att skapa tilltro till förmåga att hantera statsfinansiella problem. Ett viktigt resultat av detta samarbete var regelverket för den nya budgetprocessen med tillhörande överskottsmål och utgiftstak. Ett resultat som regering nu äventyrar. Den ekonomiska svacka som uppstod var ytterst tillfällig och alla prognoser visar nu på att konjunkturen vänder uppåt igen. Socialdemokratins positiva inställning till spendersam finanspolitik strider mot alla nationalekonomiska teorier om hur man bör agera i en högkonjunktur och riskerar att skapa oro på räntemarknaden och höjda marknadsräntor . har vid ett flertal tillfällen riktat kritik mot regeringen för dess bristande åtlydnad av budgetlagen. Vi vill att det sker en uppstramning i regeringens bristande budgetdisciplin samt att god redovisningssed och bokföringsmässig redovisning ska gälla även för staten. Dessa förändringar leder automatiskt till långsiktighet som omöjliggör ur hand i mun-principen. Vi är även oroade över den ineffektiva användningen av gemensamma medel i de offentliga myndigheterna. Den svenska förvaltningsmodellen anses unik p.g.a. dess tudelning mellan departement och ämbetsverk. Särtecknande är också förbudet mot ministerstyre. Det är således politikerna som ska stå för beslutsfattandet och myndigheterna som verkställer. anser att regeringens diffusa målformuleringar, kombinerat med kontroll och detaljreglering inskränker svenska myndigheters anpassning till omvärlden och möjlighet att svara upp mot samhällets ökade krav. Myndigheters incitament att utvecklas och samarbeta med andra myndigheter i syfte att minska kostnader måste dessutom undersökas och underlättas. vill se en genomlysning av styrsystemen inom den statliga verksamheten i syfte att öka effektiviteten. föreslår en rad åtgärder som har till syfte att skapa förutsättningar för en ekonomistyrning präglad av transparens, effektivitet, delaktighet och som utgår från medborgarnas intressen: Statsbudget baserad på bokföringsmässiga grunder Ny princip vid budgetering av infrastrukturinvesteringar Förbättrad budgetdisciplin genom konsekvent bruttoredovisning och utförlig dokumentation vid avvikelser från prognoser i statsbudgeten Effektivare myndigheter genom översyn av styrformer samt mål- och kravformuleringar Genomgripande undersökningar för att minska kostnader i myndigheters administration 5En effektiv ekonomistyrning ligger i medborgarnas intresse Just nu pågår två statliga utredningar som ska se över fundamenten för den svenska statsapparaten. arbete har till syfte att undersöka huruvida den svenska samhällsorganisationen har förutsättningar att klara välfärdsåtagandena , medan uppgift är att se över regeringsformen för att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet. Mot bakgrund av dagens stora samhällsförändringar är dessa utredningar både viktiga och nödvändiga. Parallellt med det statliga utredningsmaskineriet pågår en intressant debatt om hur vi nyttjar våra knappa resurser. Diskussionen berör huruvida vi använder våra gemensamma medel tillräckligt effektivt, till rätt saker och om landets medborgare upplever delaktighet i politikers och myndigheters beslut. Fattas besluten enligt gällande regler? Har vi möjlighet att utvärdera statens arbete? Har vi en god ekonomisk styrning? Den ekonomiska styrningen, d.v.s. både finansiell styrning och resultatstyrning, är ett viktigt redskap i genomförandet av all statlig verksamhet för att på bästa sätt tillgodose medborgarnas intressen. Målet för den ekonomiska styrningen är att3: Fördela och prioritera resurser Garantera hög effektivitet och produktivitet Det är regeringsformen som reglerar finansmakt. RF:s knapphändiga formuleringar räcker emellertid inte för att tydliggöra hur budgetprocessen ska gå till och har därför kompletterats med den s.k. budgetlagen (lag 1966:1059 om statsbudgeten). Målsättningen med budgetlagen är att skapa en välfungerande budgetprocess och en god budgetdisciplin. skall därmed ges bra möjligheter att kontrollera regeringens arbete. som är en del av kontrollmakt har till uppgift att granska statens verksamhet. I sin publicerade årliga rapport 4 pekar på en rad områden där den svenska förvaltningspolitiken misslyckats med att skapa fullständiga underlag och som därmed försvårar arbete och inblicken i statens verksamhet. kritik avser främst otydligheten i de budgetdokument som lämnas till och tillämpningen av budgetlagen. 6.1Statsbudget på bokföringsmässiga grunder Statens nuvarande redovisningssystem mäter flödet av pengar d.v.s. skillnaden mellan inbetalningar och utbetalningar och därmed inte det faktiska resultatet, vilket motsvaras av skillnaden mellan kostnader och intäkter. I inga andra redovisningsföreskrifter, bortsett från de som berör privatpersoners relation med bl.a. skattemyndigheter finns denna redovisningsform kvar. ser ett stort behov av att reformera nu gällande regelsystem i syfte att förbättra och förtydliga informationsvärdet i såväl statsbudgeten som i årsredovisningen för staten. Departementsskrivelsen Nya principer för utformning av statsbudgeten konsekvenser för budgetlagen, med förslaget om en övergång till en statsbudget med bokföringsmässiga grunder, innebär en radikal modernisering av statens redovisningsprinciper och skulle därmed kunna ligga till grund för nödvändiga förändringar. Det är anmärkningsvärt att regeringen i Årsredovisningen för staten 2004·avfärdar utredningsförslaget med hänvisning till att det inte är aktuellt att ta ett steg i den riktning som presenteras i Ds 2003:49. är statsbudgeten och redovisningen utgifts- och inkomstmässig och vid transfereringar och skatter kassamässig. Skillnaden vid en övergång till kostnads- intäktsmässig budget, till en budget på bokföringsmässiga grunder, är att inkomster och utgifter periodiseras, d.v.s. kopplas till det år då verksamheten faktiskt bedrivits. Dagens utformning gör att statsbudgeten i princip endast speglar olika betalningsflöden. Periodiseringen förhindrar dessutom att staten kan ålägga sig nya kostnader motiverat med tillfälliga överskott, som i fallet med ökade skatteintäkter p.g.a. att periodiseringsfonder belagts med ränta och att många företag därför valt att lösa upp dem. På motsvarande sätt skulle skatteintäkterna periodiseras till rätt år och därigenom motsvara skattereglerna och inkomstnivåerna för det specifika året. Enligt dagens system kan skatterna redovisas på tre olika sätt, kassamässigt, periodiserat och utfall enligt nationalräkenskaperna.5 En renodlad periodiserad redovisning leder självklart till förbättrade möjligheter att analysera effekterna av förändringar i inkomstnivåer och regeländringar i skattesystemet. Det finns dessutom stora fördelar med kostnads-intäktsmässig budgetering då det ökar jämförbarheten och enhetligheten med såväl statens årsredovisning, nationalräkenskaper som budgetering och redovisning i den offentliga sektorn. Enligt budgetlagen ska bokföring i staten ske på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed. Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar.6 menar att regeringen inte lever upp till de krav som ställs i lagtexten ovan. Det finns därmed all anledning att överväga utredningsförslaget om en statsbudget baserad på bokföringsmässiga grunder. vill införa kostnads-intäktsmässighet i statsbudgeten då det ger en tydligare och mer genomlyst bild av statens ekonomi och de reella kostnaderna för statens verksamheter. Informationsvärdet ökar och möjlighet till utvärdering och uppföljning förbättras. Detta bör ges regeringen till känna. Nya vägar och järnvägar utgör långsiktiga investeringar. De investeringar som görs av och bokförs som en tillgång i myndigheternas och statens balansräkningar och skrivs av under normalt . Detta innebär att utgiften periodiseras till anläggningens antagna ekonomiska livslängd. Problemet uppstår när investeringen ska tas upp i statens budget. Här ska utgiften registreras mot ett anslag för den tid då investeringen gjordes, vilket brukar motsvaras av ett eller . Med dagens budgeteringsprincip omöjliggörs detta p.g.a. att ytterst få investeringar ryms under utgiftstaket. I enlighet med förslaget om en statsbudget på bokföringsmässiga grunder vill låta utreda möjligheten att endast kostnaden för infrastrukturinvesteringen ska belasta anslagen i statsbudgeten, vilket alltså utgörs av den årliga kapitalkostnaden, avskrivningsräntorna och avskrivningskostnaden. På detta sätt skapas utrymme för fler infrastruktursatsningar som man uppnår syftet att varje generation betalar för den tid man förbrukar anläggningen. Detta bör ges regeringen till känna. I debatten förekommer ofta begreppet utgiftstak. Begreppet har blivit centralt för att kommunicera regeringens förmåga att styra och verkställa. Vad det egentligen rör sig om är en prognos och ett utfall på hur mycket pengar som staten betalar ut för sin verksamhet och har därför ingen koppling till faktisk verksamhet. Utgiftstaket speglar således inte periodens intäkter eller kostnader. När mätning och uppföljning av utgifter blir viktigare än kontroll förloras greppet om effektivitet och prioriteringar. En bokföringsmässig redovisning i statsbudgeten innebär också ett återupprättande av utgiftstakets funktion. En kostnads-intäktsmässig budget gör att utgiftstaket omvandlas till att bli ett kostnadstak och som därigenom sätter fokus på den verkliga problematiken, d.v.s. om staten har en ekonomi som är i balans mellan intäkter och kostnader. Dagens kontantprincip är ofta gynnsam när utgifterna överskrider inkomsterna. Att frångå dagens kontantprincip skulle således eliminera risken med budgettricksande, som regeringens regelmässiga förskjutning av utbetalningar över ett årsskifte som exempelvis EU-avgiften samt lantbrukarnas stödersättning från EU. Vad som ovan anförs om ett återupprättande av utgiftstakets funktion bör ges regeringen till känna. 6.4Förvillande nettoredovisning måste upphöra Enligt 17§ i budgetlagen ska statens inkomster och utgifter budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Fullständighetsprincipen innebär att regeringens förslag till statsbudget ska omfatta såväl utgifter som inkomster, d.v.s. att dessa redovisas separat. Bruttoredovisningens uppgift är att tydliggöra statens verksamhet och underlätta förståelsen av budgetdokumenten. I årliga rapport redovisas regeringens återkommande användning av nettoredovisning. granskningar av verksamhet visar bl.a. att statens bidrag till idrottsrörelsen främst utgörs av bidrag som distribueras via . motsvarade dessa bidrag , vilket alltså inte redovisades i statsbudgeten. Dessa bidrag hamnade inte under utgiftstaket och berördes därmed inte av de budgetbeslut som togs i . Nettoredovisningen återfinns även i regeringens årsredovisning för staten. Ett exempel är redovisningen av det tillfälliga sysselsättningsstödet som ett avdrag på statsbudgetens inkomstsida. Regeringens användning av nettoredovisning strider klart och tydligt mot budgetlagens intentioner och inskränker insyn i statens finanser. Nettoredovisningen försvårar därför möjligheter att utvärdera regeringens arbete och måste därmed upphöra. Detta bör ges regeringen till känna. 6.5Bättre dokumentation vid avvikelser Målet med budgetprocessen är att ge budgetpolitiken en långsiktig och trovärdig inriktning. Budgetlagen innehåller därför krav på att regeringen under budgetåret ska redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och utgifter samt över statens lånebehov. Enligt har regeringens prognoser både avseende kostnaderna för sysselsättningsstödet och sjukpenningen överskridits mycket kraftigt. Dessa avvikelser från prognoserna har dock inte kommenterats utförligt i budgetpropositionen. menar att den här typen av diskrepanser ska kommenteras tydligt och detaljerat. Bristfälliga prognoser, och regeringens knapphändiga förklaringar till avvikelser har, enligt , krävt snabba omdisponeringar av medel, vilket skapat en ryckighet och kortsiktighet i budgetpolitiken. Vad som ovan anförs om tydlig redovisning av avvikelser i budgetpropositionen bör ges regeringen till känna. Statsfinansernas saldo varierar naturligt i samband med konjunktursvängningar eftersom minskad sysselsättning och lägre överskott i företagssektorn leder till lägre skatteintäkter och högre kostnader för olika bidrag och åtgärdsprogram. Dessa s.k. automatiska stabilisatorer har den fördelen, i förhållande till en aktiv kontracyklisk finanspolitik, att de inträder . Statsfinanserna måste dock ha en sådan styrka att budgetöverskott råder i högkonjunktur och utan att budgetunderskott behöver inträda vid en normal konjunkturell nedgång. Den aktuella målsättningen för de offentliga finanserna, d.v.s. både stat, kommun och ålderspensionssystemet, innebär ett överskottsmål på över en konjunkturcykel. redovisar i sin senaste rapport över konjunkturläget hur det totala offentliga sparandet minskar och endast beräknas uppgå till och förväntas nå . menar att det finansiella sparandet för den offentliga sektorn måste föras närmare det gällande målet på under de kommande åren.7 I realiteten innebär det minskande sparandet i de totala offentliga finanserna att statens budgetunderskott växer. Statsbudgetens underliggande saldo, där engångseffekter rensats bort, visar ett underliggande saldo på totalt 140miljarder kronor under prognosperioden 20052008.8 har uttryckt sin oro över att ålderspensionssystemet används för att täcka underskott i statens finanser. Vi förordar därför ett balanskrav för staten, som innebär att statskassan inte ska gå med underskott över en konjunkturcykel och man därmed inte riskerar avsättningarna för framtidens pensioner. Detta bör ges regeringen till känna. 7Inneffektiva och superkontrollerade myndigheter rapporterade Ekot om en dramatisk ökning av antalet tjänstemän vid , 1997 . Naturligtvis kan denna nyrekrytering till viss del kopplas samman med ett utvidgat EU-arbete, men främsta delen förknippas med ökad kontroll av myndigheter. En kontrollapparat, som i reportaget beskrivs som både ineffektiv och dyr och som på intet sätt ökar nyttan för medborgarna.9 utvidgning är ett i raden av uttryck för hur den statliga byråkratin breder ut sig. upplever en frustration över regeringens benägenhet att inrätta en ny myndighet för varje politisk fråga, för att på så vis föra dem bort från dagordningen. Vi menar att myndigheters verksamhet först och främst ska gagna medborgarnas intressen, vilket förutsätter produktiva och resultatrika organisationer. 7.1Översyn av mål- och kravformuleringar Regeringens ekonomiska styrning består, vid sidan av den finansiella, även av den s.k. resultatstyrningen, vilket innebär mål- och återrapporteringskrav för de statliga myndigheterna. Då styrningen av myndigheterna i mycket hög grad är delegerad till regeringen, med mycket litet inflytande från , är det av stor vikt att den är utformad på ett sätt som på bästa sätt tillgodoser medborgarnas behov och är präglad av effektivitet. ger i sin årliga rapport uttryck för hård kritik mot regeringens alltför diffusa målformuleringar. Man menar att målen är formulerade på ett sådant sätt som gör dem svåra att mäta. Myndigheterna uppmanas bidra till, verka för, främja, utveckla, stödja, förbättra etc..10 hävdar vidare att regleringsbreven inte heller ställer tydliga återrapporteringskrav, krav som inte innefattar uppnådda resultat utan endast åtgärder. menar att nu gällande modell för mål och kravställningar i myndigheters regleringsbrev förefaller att ha spelat ut sin roll. Otydligheten i såväl mål som återrapporteringskrav skapar en verkningslös resultatstyrning utan möjlighet till förbättringar. Vad som ovan anförs om en översyn av mål- och kravformuleringar för statliga myndigheter bör ges regeringen till känna. och , båda verksamma vid för forskning om offentlig sektor (SCORE), har ägnat en stor del av sin forskning åt att analysera den svenska förvaltningspolitiken och det statliga resultatstyrningssystemet. De menar att den resultatstyrningsmodell som använts i framför allt bygger på en kontroll och konfliktrelation mellan myndighet och regering. De menar vidare att den mängd regler som används i resultatstyrningen stjäl tid och resurser och därigenom försvårar myndigheternas verksamhet. Det synsätt som finns i flertalet myndigheter blockerar reformarbete, nytänkande och en anpassning till omvärlden. Det s.k. (Verktyg för Ekonomisk styrning i Staten)-projektet som påbörjades har till uppgift att skapa bättre förutsättningar för en effektivare styrning och uppföljning av den statliga verksamheten.11 Enligt har inneburit en centralisering av arbetet med att utveckla den ekonomiska styrningen i staten, vilket har lett till att det horisontella idéutbytet mellan myndigheter har fått en mer undanskymd plats. Det är således de vertikala relationerna mellan och myndigheter som hamnat i fokus. ställer den relevanta frågan om i vilken utsträckning exempelvis Statskontoret vågar kritisera regeringens verksamhet.12 och vill i stället se en avreglerad myndighetsorganisation, där man överger kontrollhysterin för att lämna utrymme för tillit och förtroende, kreativitet och effektivitet. De värjer sig mot den toppstyrning som präglar regeringens förhållande till myndigheterna och menar vidare att det växande europeiska och internationella arbetet inom myndigheterna förutsätter ett friare förhållningssätt. Det är inte längre departement och myndigheter som är de självklara huvudaktörerna. I stället bygger verksamheten på att myndigheter tillåts skapa nätverk över nationsgränser.13 anser att den hierarkiska svenska förvaltningsmodellen är förlegad och skapar onödiga barriärer mellan verklighet och byråkrati. Detta leder inte bara till stela och odynamiska strukturer utan medför framför allt stora merkostnader för samhället och landets invånare. Vi politiker har ett stort ansvar att förvalta den finansiella makten. En viktig del i ett framtida reformarbete är därför att utveckla tankesätten och prova nya styrformer för de statliga myndigheterna Vi tar med stort intresse del av och forskning på området och följer noggrant deras fortsatta arbete. 7.3Se över kostnader för administration () som bl.a. har till uppgift att utveckla den ekonomiska styrningen för statliga myndigheter presenterade rapporten för OH-kostnader Vad är en rimlig kostnad för myndigheternas styrning, samordning och administration?14. ESV har undersökt myndigheters OH-kostnader, d.v.s. kostnader för gemensam styrning, samordning, administration och lokaler. Resultatet av undersökningen visar att statsförvaltningen kan effektiviseras genom en översyn av den gemensamma administrationen. ESV menar att alla myndigheter kan öka effektiviteten och på så vis spara pengar, framför allt genom att myndigheterna uppmanas att utnyttja modern teknik och s.k. shared service-lösningar.15 ESV gör bedömningen att den totala OH-kostnaden i statens myndigheter uppgår till ca , vilket motsvarar av statens driftkostnader. ESV påpekar att en hel del arbete redan gjorts för att höja den ekonomiadministrativa kvaliteten, men att åtgärderna varit mer inriktade på redovisning än att öka effektiviteten och hushållningen.16 Kanske har behovet av en effektiv statsapparat och god samhällsstyrning aldrig varit mer påtagligt. Framtidens välfärdsåtaganden måste säkras och ett viktigt led i detta arbete är att begränsa den svenska statsapparatens utbredning. Dagens hierarkiska förvaltningsmodell innebär att varje myndighet arbetar autonomt. Regeringens detaljkontroll håller tillbaka kreativitet och skapar heller inga incitament att utveckla, effektivisera eller reformera på eget initiativ. har länge hävdat möjligheten till besparingar inom statliga myndigheter, vilket i budgetsammanhang endast utgjorts av blygsamma summor relativt de gigantiska belopp som den samlade statliga administrationen omsätter. Vår uppfattning, som stöds av ESV:s undersökning, är att en effektivare kostnadshantering är fullt möjlig. förespråkar effektivare myndighetsstyrning och anser att statsfinansiella besparingar är möjliga, vilket inte minst kommer till uttryck i vårt budgetalternativ.