mot · GT02N442 · 2005-10-04 00:00:00 — tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att det statliga företagandet snedvrider konkurrensen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om avveckling av sådan myndighetsverksamhet som snedvrider konkurrensen. begär att regeringen senast i samband med nästa skrivelse till om företag med statligt ägande lägger fram en motivering till varför vart och ett av bolagen med statligt ägande även fortsättningsvis skall ha sådant. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om renodling av rollerna och privatisering av statliga företag. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om stopp för hemlighetsmakeriet vid förvaltningen av de statliga företagen. begär att regeringen lägger fram förslag om öppna bolagsstämmor i alla statliga företag. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om reklam för konkurrensutsatt verksamhet på myndigheters och monopolföretags hemsidor.1 tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att en myndighet använder unik kompetens eller information i näringsverksamhet.1 begär att regeringen lever upp till intentionerna i 7 kap. 5§ regeringsformen och beslutar om nomineringar till styrelser i de statliga bolagen. begär att förslag till stämmobeslut i statliga bolag regelmässigt bereds och beslutas av regeringen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att i stor utsträckning använda bolagsstämman för styrning av bolag. begär att regeringen fastställer riktlinjer vid nomineringar av styrelseledamöter till statliga bolag att gälla för alla departement. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att överväga en användning av instrumentet nomineringskommitté även för nominering av styrelseledamöter till statligt helägda bolag. begär att regeringen överger nuvarande förvaltningsmodell vid , vilken innebär att bolagsförvaltare vid departementet samtidigt är styrelseledamot i det förvaltade bolaget. begär att regeringen anger riktlinjer under vilka omständigheter anställda vid skall kunna ingå i styrelser för statliga bolag. begär att regeringen fastställer för departementen gemensamma föreskrifter för dokumentation av ägarförvaltningen. 1 Yrkandena 7 och 8 hänvisade till FiU. Statens uppgift är att ställa upp reglerna för företag och enskilda samt att finansiera viktiga välfärdsuppgifter såsom skola, vård och omsorg. Däremot bör stat och kommun i allmänhet inte utföra sådana uppgifter som bättre utförs inom den privata sektorn. Det finns också ett problem med statligt ägande som gör att staten skall undvika att driva företag om det inte finns särskilda skäl för detta. Ett problem är de dubbla roller som uppkommer när staten både är domare och bestämmer reglerna och agerar som en viktig aktör på marknaden. Ett annat är svårigheten att upprätthålla rättvisa konkurrensvillkor, eftersom de statliga företagen i praktiken agerar med statens beskattningsrätt som eget kapital. Mot den här bakgrunden är vår utgångspunkt att staten som huvudregel skall undvika att äga företag och bedriva näringsverksamhet. skall inte en avveckling av det statliga ägandet göras till ett självändamål överordnat alla andra hänsynstaganden. Vi avser i stället att metodiskt gå igenom hela den statliga företagsportföljen och för varje företag identifiera och ange vilka skäl som en gång åberopades för det statliga ägandet och vilka skäl som alltjämt är giltiga. Försäljning kan ske när skäl saknas för ett fortsatt statligt ägande som t.ex. när statliga företag agerar helt på kommersiella marknader präglade av en fullt ut fungerande konkurrens. Nordea och Sonera kan nämnas som exempel. De privatiserade företagen kan stärkas om de tillåts att agera friare på kapitalmarknaden, än vad som är möjligt för ett statligt företag. En avveckling av statligt ägande ger också ett tillskott av statsinkomster som kan användas till andra, mer angelägna ändamål. Omstruktureringar av de statliga företagen måste ske ansvarsfullt. En viktig uppgift är att värna skattebetalarnas gemensamma tillgångar. Det innebär dels att försäljningar måste anpassas efter marknadsläget så att intäkten blir så stor som möjligt, dels att hänsyn måste tas till den marknadssituation som skapas efter en försäljning. Försäljningar av statliga företag får inte medföra att det uppkommer privata monopol eller fåtalsdominans. Svenska staten är största företagare både räknat i omsättning och antalet anställda. Totalt omfattar portföljen 57 företag/koncerner och affärsverk med verksamhet inom energi, råvaror, konsumentvaror, tjänster, turism, handel, telekom, transport, finans och fastigheter. Av de 57 företagen är 43 helägda av staten. Totalt är 200000 människor anställda i dessa företag, vilket skall jämföras med den samlade statsförvaltningen som har 220000 anställda. Därtill är den svenska staten den största ägaren på Stockholmsbörsen1. Totalt utgör de statligt ägda företagen av vårt näringsliv. Av de statliga myndigheterna är det som säljer varor eller tjänster till köpare utanför statsförvaltningen. Sammantaget säljer staten och kommunerna varor och tjänster för . En intervjuundersökning bland privata företag i vissa utvalda branscher visar att anser att de möter konkurrens från offentliga aktörer i stor eller mycket stor omfattning. Av dessa ansåg att konkurrensen innebar ett problem för företaget och anser att konkurrens mellan offentliga och privata företag inte sker på lika villkor.2 4Kostnaden för bristande konkurrens Bristande konkurrens har ett pris, det priset betalas alltid av konsumenten i sista led. De problem som dagens alltför stora statliga ägande innebär leder till följande effekter: De statliga företagen agerar i praktiken med statens beskattningsrätt som finansieringskälla, detta kan tränga undan annan statlig verksamhet och påverkar direkt och indirekt konkurrensen gentemot privata företag. Konkurrensen med privata företag sker inte på lika villkor, vilket kan tränga ut annan produktion. Företag upplever att konkurrensstörningar uppstår. Indirekt påverkas också företagens förväntningsbild och affärsstrategier . Osäkerhet om de offentliga aktörernas framtida beteenden och instabila spelregler på marknaden påverkar företagens investeringsvilja och därmed också sysselsättningen. Sammanblandningen av myndighetsuppgifter med näringsverksamhet medför att myndighetens förtroende bland allmänheten skadas. 5Konkurrens på lika villkor Statlig kommersiell verksamhet utgör ett betydande problem för en fri och rättvis konkurrens. Dessa problem kan indelas i tre huvudkategorier: Olika former av offentliga subventioner. Sammanblandning av myndighetsuppgifter med näringsverksamhet. Problem förbundna med vidareutnyttjande av information och kompetens från myndighetsrollen. Konkurrens på lika villkor kräver också att offentliga företags näringsverksamhet avgränsas organisatoriskt och redovisningsmässigt; alla relevanta uppgifter bör finnas lättillgängliga för den myndighet som granskar konkurrensen. granskning (RiR 2004:28, Regeringens förvaltning och styrning av sex statliga bolag) visar att det inte är möjligt , de svårigheter som uppenbarligen mött från när det gäller att få tillgång till relevanta handlingar är upprörande. agerar fyra av fem statliga bolag på fullt konkurrensutsatta marknader. I praktiken agerar bolagen där med den statliga beskattningsrätten som eget kapital. Statliga myndigheter och affärsverk skall redovisa intäkterna från den försäljning som sker till köpare utanför statsförvaltningen till , . Myndigheterna avgör själva om intäkterna skall betraktas som intäkter från uppdragsverksamhet eller offentligrättslig verksamhet. Det innebär att uppgifterna kan skilja sig åt mellan olika myndigheter. Ett exempel på detta är att intäkterna från de fyra affärsverkens totala näringsverksamhet uppges har ökat med , eller jämfört med . Enligt ESV beror detta i huvudsak på att myndigheterna för i större utsträckning klassificerat sina avgiftsintäkter som intäkter från näringsverksamhet. Dessa klassificeringsproblem skapar gråzoner och en osäkerhet över verkens redovisning. , , redovisar statens avgiftsfinansierade verksamhet till regeringen. uppgick de statliga myndigheterna och affärsverkens försäljning av varor och tjänster till , varav till köpare, utanför statsförvaltningen. Enligt Statskontorets beräkningar bedrev av de statliga myndigheterna någon form av kommersiell, konkurrensutsatt verksamhet3. Av ESV:s statistik framgår att av myndigheterna bedrev försäljning av varor och tjänster till köpare utanför statsförvaltningen ESV redovisar även intäkter fördelade per myndighet. Vidare har Statskontoret undersökt vad de statliga myndigheternas och affärsverkens externa försäljning består av. Konkurrensverket4 har kontaktat några av dessa myndigheter för att komplettera och uppdatera Statskontorets uppgifter. Observera att detta enbart är exempel är på varor och tjänster som dessa myndigheter säljer till köpare utanför statsförvaltningen. Statliga myndigheters försäljning till köpare utanför statsförvaltningen Produktion och drift av infrastruktur, konsultverksamhet, utbildning Infrastruktur för teletjänster, entreprenad- och konsultverksamhet Lokaluthyrning, försäljning av vatten, el, värme, virke och grus Överskottsförsäljning, lokaluthyrning, konferenser, kurser, externa verkstäder Överskottsförsäljning, lokaluthyrning, provtjänster Djurregister, distriktsveterinär, växtinspektion Utbildning, konsultverksamhet, konferenser Bearbetade databaser, kartor, mobil positionering/lokalisering Arbetslivstjänster, konsulttjänster, kursgårdsverksamhet Diagnostik, hälsokontroll, laboratorieprodukter, vacciner packning, mjölkproduktion. Statistiska undersökningar, datainsamling, databearbetning, utbildning Skogsbruksplaner, rotpoststämpling, skogsröjning, plantering Luftmiljö-, hydrologi- och atmosfärtjänster, beräkningar, konsultverksamhet Arkeologiska uppdrag, konsultverksamhet, konservering Källa: 2004:4. Det framgår tydligt att statliga myndigheter bedriver en omfattande verksamhet i en mängd olika näringsgrenar i konkurrens med privata företag. Den enskilda myndighetens näringsverksamhet är ofta på något sätt kopplad till den egna kärnverksamheten, men kan vara av stor omfattning och innefatta verksamheter på en mängd angränsande marknader. Verksamhet kan förekomma på en mängd marknader som har en koppling till myndighetens egentliga uppgifter. Ett typiskt exempel är näringsverksamhet, som bl.a. omfattar produktion och drift av infrastruktur såsom vägar, gator, broar och färjeleder. Även andra typer av anläggningsuppdrag förekommer, exempelvis betongarbeten, terrassering för järnvägsbank, beläggning av flygplatser, schaktning för vatten, avlopp och fjärrvärme samt markanläggningar. På konsultsidan utgörs verksamheten av tekniska konsulttjänster främst inom trafik-, mark- och anläggningsområdet. Ett annat exempel är hydrologiska institut, , som har ett brett utbud av produkter och tjänster inom miljöområdet, medieområdet, energisektorn, lantbrukssektorn samt bygg- och infrastruktursektorerna. tillhandahåller kund- och verksamhetsanpassade prognoser, data- och konsulttjänster samt mätverksamhet som underlag för planering, projektering, drift och uppföljning av väder- och vattenrelaterade verksamheter. Exempel är väderprognoser för vinterväghållning av väg- och spårbunden trafik, oceangående sjöfart, produktion, distribution och handel av energi. erbjuder även energibesparing i fastigheter med prognosstyrd värme. Bland konsulttjänsterna märks framställning av underlag för etablering och drift av anläggningar som t.ex. vindkraftverk, broar och fastigheter, studier för t.ex. vindkomfort i utemiljö, vägklimat samt vattenstånd och flöden i vattendrag. Flera statligt majoritetsägda bolag som innehar ett legalt monopol bedriver även verksamhet i konkurrens med privata företag. Exempel på sådan konkurrensutsatt verksamhet är bildiagnoser, Systembolagets försäljning av alkoholfria drycker och bolaget monopol på vissa järnvägssträckningar. Den konkurrensutsatta verksamheten kan i vissa fall vara omfattande. Exempelvis visar en granskning av Statskontoret att bedömt att av den totala omsättningen på /kom från konkurrensutsatt verksamhet.5 Sannolikt strider flera statliga företags verksamhet dessutom mot . monopol att sälja läkemedel. Det har fastslagit. Enligt domstolen kan monopolet diskriminera vissa läkemedelstillverkare, därmed strider system mot den fria rörligheten på EU:s inre marknad och är olaglig. Men även de företag som agerar inom monopolmarknader agerar externt in på andra avgränsande marknader, vilket skapar problem. Det finns med andra ord ett stort utbud av statliga tjänster på konkurrensutsatta områden som endast till en del sammanfaller naturligt med myndigheternas kärnverksamheter. Det saknas bärande motiv till varför man bedriver den konkurrensutsatta verksamheten. En fjärdedel av de statliga myndigheternas och bolagens verksamhet på konkurrensutsatta områden har märkbar och negativ effekt på marknadens funktionssätt. Dessutom bedriver en rad myndigheter konkurrensutsatt verksamhet, vilket leder till att konkurrenssituationen på marknaden påverkas. Vi föreslår att regeringen återkommer till med förslag för att avveckla denna typ av konkurrenssnedvridning. har gjort en särskild undersökning bland företagsledare i privata företag med minst en anställd i 10 olika branscher, skogsvård, turism, städning, konsultverksamhet avseende samhällsplanering, uppdragsutbildning, åldringsvård, tandvård, gymverksamhet, bredbandstjänster och åkeriverksamhet, för att få en uppfattning om deras erfarenheter av konkurrens från offentliga företagare.6 En stor majoritet, två av tre tillfrågade företagare, menade att konkurrens från offentliga aktörer förekom i någon mån. Omkring en tredjedel av företagen ansåg att denna konkurrens var av stor, eller mycket stor, omfattning. Intressant är att företagen uppgav sig möta konkurrens på flera marknader än kärnverksamheten. Bland annat angav skogsvårdsföretag konkurrens rörande uppdragsutbildning, samhällsplanering samt åkerier och transporter. Tre av fyra företagare ansåg att problem förekommer i någon mån. menade att problemet var av stor eller mycket stor omfattning. Drygt hälften av de tillfrågade menade att problemet var oförändrat. Endast en av tio ansåg att problemen hade minskat. Det senare är intressant med tanke på de uttalanden som regeringen gjort om behovet av en fungerande konkurrens. Några konkreta förbättringar har företagarna uppenbarligen inte upplevt. Det bekräftar bilden av nödvändiga förbättringar för svenskt företagar- och företagsklimat. Beklämmande är att så många som två tredjedelar av de tillfrågade anser att de offentliga företagarna inte ens försöker konkurrera på samma villkor som de privata. I statistik över företag som missbrukat sin dominerande ställning är den oproportionerliga frekvensen av anmälningar mot statliga företag påtaglig. hanterade ett hundratal ärenden . Under de år fick existera hanterade man 95 klagomålsärenden. , då haft i uppdrag att följa de frågor som rör konkurrensen mellan privat och offentlig verksamhet, tog verket emot 62 klagomål. Av de 62 ärendena stod staten för 29 ärenden, staten var därmed den aktör som stod för flest klagomål, huvudsakligen rör ärenden olika former av korssubventionering. Antalet klagomål är sannolikt bara en liten del av de företag som anser sig förfördelade av de offentliga aktörerna, de flesta företag drar sig för att göra en anmälan, då det kan innebära att man drar på sig myndigheternas missnöje. Ett förhållande som är särskilt problematiskt är när själva myndighetsutövningen kopplas samman med en anknytande konkurrensutsatt marknad. Om myndigheten erbjuder en tjänst som den även kontrollerar kan eventuella kunder antas väga in möjligheten att den dubbla rollen garanterar en snabb och positiv behandling i den kommande myndighetsutövningen. Förhållandet kan även leda till konkurrensfördelar genom att det för en kund kan vara bekvämt att anlita samma instans för en konsultinsats som senare kommer att utföra kontroll i efterhand. () är ett exempel där det förekommer dubbla roller.7 myndighetsuppgift är att ansvara för kontrollbesiktning av motorfordon. bedrivs konkurrensutsatt verksamhet i bolaget och , som omsatte . erbjuder bl.a. bildiagnos och trafiksäkerhetskontroll i konkurrens med privata företag. Om man säljer eller köper en bil kan det vara av intresse att få bilen kontrollerad av en extern part. Bildiagnosen utgår från innehållet i den vanliga besiktningen. Förutom besiktningsprotokollet får konsumenten ett tilläggsprotokoll, där det noteras sådant som ligger utanför själva kontrollbesiktningen. Till skillnad från privata alternativ kan erbjuda att den reguljära kontrollbesiktningen skall ingå i bildiagnosen, utan extra kostnad. Trots att verksamheten delats i separata bolag, är verksamheten fortfarande kopplad så att det blir en sammanblandning. Frågan är om det i ett sådant fall räcker med att dela upp den skyddade verksamheten gentemot den konkurrensutsatta i olika bolag? Ett annat exempel på angränsande konsultverksamhet är fastighetsrättsliga uppdrag. Dessa har ett naturligt samband med fastighetsbildningen som utgör myndighetsutövning. Därför kallas de enligt myndighetsservice eller tilläggstjänster. Exempel på sådana konsulttjänster som säljs i konkurrens med privata företag är planläggning, miljökonsekvensutredning, lagfartspaket, gränsutvidgning och fastighetsutredningar. Ytterligare ett exempel är . Dels agerar staten mot spelmissbruk, men uppmuntrar man och tillåter nya spelformer, dels finns uppenbarligen ett behov av utdelningar till staten, dels finns staten som tillståndsgivande myndighet. Den sammanblandning av myndighetsutövning och näringsverksamhet som sker måste upphöra. Detta bör ges regeringen till känna. Vanligen annonseras en myndighets konkurrensutsatta del på myndighetens hemsida. En konsument som söker information hos myndigheten utsätts då för reklam. Detsamma gäller statliga bolag med monopolverksamhet. En konsument kan i det fallet vilseledas till att tro de produkter eller tjänster som myndigheten tillhandahåller skulle hålla en bättre kvalitet än de privata alternativen. Detta är ett fall av korssubventionering av konkurrensutsatt verksamhet men också ett otillständigt sätt att nyttja sin ställning som myndighet. Regeringen bör via regleringsbrev tillse att detta förfarande upphör. Detta bör ge regeringen till känna. Oklarhet kan uppstå rörande var det offentliga intresset slutar och de kommersiella intressena börjar. Detta kan i sin tur ha en skadlig inverkan på genomförandet av det offentliga uppdraget. Vidare kan den offentliga aktören tvingas ta oförutsedda kommersiella risker med allmänna medel, vilket i sin tur kan resultera i höjda skatter eller försämrad service för medborgarna. har konstaterat i sitt betänkande att det allmänna förtroendet för offentliga aktörer kan skadas av de problem som kan uppkomma vid konkurrensen mellan offentliga och privata aktörer.8 Ett exempel på när förtroendeförluster kan uppkomma är i de fall en myndighet säljer på samma konkurrensutsatta marknad som man köper från. Ett aktuellt exempel är en del av myndigheten som har ingått i en anbudskartell riktad mot framför allt myndigheten . Denna typ av agerande skadar rimligen förtroendet för myndigheten. Vidare har en effekt för samlade kostnader märkts. Efter det att utredning av asfaltsbranschen startades har priserna för asfaltsbeläggningstjänster sjunkit , vilket motsvarar . Förutom det faktum att skattebetalarna står som främsta garanter för riskerna med statligt företagande, finns det även andra problem. Konkurrensstörningar kan uppkomma i de fall en myndighets egna enheter, s.k. egenregienheter, ges möjlighet att sälja sina tjänster till externa kunder. Egenregienheten kan lägga sig lågt i anbudsgivningen där man blir konkurrensutsatt, medan den ersättning man får för den icke konkurrensutsatta delen av verksamheten hålls på en högre nivå. Denna form av korssubventionering har inte de privata konkurrenterna någon motsvarande möjlighet att genomföra. har framhållit att man har mött flera fall av egenregienheter, där prissättningen gentemot de externa kunderna kunde ifrågasättas.9 9.1.3Missbruk av information som härrör från myndighetsutövning Problem kan även uppstå då en offentlig aktör har ensam tillgång till en verksamhet som kan jämställas med en nödvändig funktion, och vid sidan om detta är inblandad i ett senare led i produktionen. Med nödvändig funktion menas verksamheter som i praktiken inte kan utföras av fler än en aktör men som flera företag kan vara beroende av i nästa led. Det finns en risk för att en offentlig aktör gynnar den egna verksamheten och därmed missgynnar konkurrenterna. Exempel på sådana fördelar kan vara bättre eller billigare tillgång till infrastruktur, offentliga register och kunddatabaser. Rollen som leverantör av nödvändiga funktioner kan även i många sammanhang ge tillgång till information om konkurrenterna. Vid sådana tillfällen uppstår det en risk för att denna typ av information vidareförmedlas till den konkurrensutsatta delen av verksamheten. Marknaden för digitala sjökort är ett exempel på problemet med att en offentlig aktör har ensamställning i ett led och deltar i konkurrensen i nästa led. har genom sin myndighetsroll ensam tillgång till de databaser som innehåller uppgifter som är nödvändiga vid produktion av digitala sjökort. I vidareförädlingsledet, dvs. i detta fall marknaden för digitala sjökort, deltar i konkurrensen med ett antal privata företag. En myndighet bör endast få använda information eller unik kompetens som införskaffats i rollen som myndighet för vidareförädling om denna unika kunskap också kommer tredje man till del på samma villkor. Detta bör ges regeringen till känna. 10Oklara motiv till det statliga ägandet I många fall är skälen till det statliga företagandet ytterligt oklara. Motiven har varierat över tiden. I industrialismens barndom ansågs det viktigt att staten kunde utöva inflytande över användningen av naturresurserna. har motiveringarna ofta varit av regionalpolitisk eller beredskapsmässig karaktär. I vissa fall har staten även ansett det angeläget att ta över nedläggningshotade företag, som sedan behållits. Med början har en ny syn på statligt företagsägande vuxit fram i samhället. Enligt denna syn är privatiseringar mer en praktisk än en ideologisk fråga. Skälen till förändringen är flera. En orsak är de allt starkare kraven på tydliga och aktiva ägare i företagen. När staten själv äger företag som den har ansvaret för att fastslå reglerna för näringslivet uppstår en otydlighet i ägarrollen. En annan orsak till den nya synen på privatiseringar är de alltmer ansträngda statsfinanserna i flera länder. Detta tvingar staterna att koncentrera sina resurser på det allra viktigaste och överlåta risktagande och ägande till andra. En tredje orsak är att privatiseringar leder till en högre effektivitet. Överlastade statsapparater blir av med uppgifter och skötseln av företagen blir effektivare med nya, tydligare ägare. Privatiseringarna innebär vinster, både för staten och för de nya ägarna. Riksrevisorernas rapport uppdrag och statens styrning (RiR 2004:18) illustrerar problemen med målen för det statliga ägandet. skall dels ge så stor avkastning som möjligt, dels fylla en uppgift inom miljö- och energipolitiken. Riksrevisorerna pekar på att dessa roller svårligen låter sig förenas och att regeringen inte gett några riktlinjer om hur avvägningen bör ske då dessa båda mål kommer i konflikt. En annan slutsats är att gradvis kommit att fokusera mer på lönsamhetsmålet och allt mindre på miljö- och energipolitiska mål. Även generellt har det länge rått oklarheter kring vilken strategi den socialdemokratiska regeringen har med sitt ägande.