mot · GS02Sf34 · 2005-06-15 00:00:00 — med anledning av prop. 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att hänsyn till barnets bästa skall väga tyngre än samhällets intresse av att reglera invandringen. beslutar om ändring av den föreslagna lydelsen i 5 kap. 6 § enligt följande: "Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Vid bedömningen skall särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt denna paragraf om det föreligger särskilt ömmande omständigheter." tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att bevilja offer för människohandel för sexuella ändamål permanent uppehållstillstånd i . tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att länsrätten skall utse offentligt biträde i den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden. beslutar att anta den av liberalerna, , föreslagna lagen med följande lydelse: "Den som ansökt om asyl senast före det datum den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden träder i kraft och som en månad innan det datum reformen börjar gälla vistas i utan att ha uppehållstillstånd och ansöker om uppehållstillstånd senast dagen innan den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden träder i kraft, får beviljas permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl. Detta gäller dock inte om a) det föreligger allvarliga skäl att anta att utlänningen gjort sig skyldig till sådan gärning som anges i artikel 1 F konvention om flyktingars rättsliga ställning, b) utlänningen här i riket dömts för strängare straff än sex månaders fängelse eller det av tidigare utredning framgår att utlänningen dömts eller skäligen kan misstänkas för brott som kan ge strängare straff än sex månaders fängelse - detta gäller ej fängelsestraff eller misstankar om brott begångna utomlands som en följd av den förföljelse utlänningen åberopat för att söka asyl i , c) utlänningen ej kunnat styrka sin identitet eller göra densamma sannolik. Om det finns skäl till detta får i sådant fall ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd beviljas för högst . Om utlänningen under den tiden gjort vad som skäligen kan begäras för att styrka sin identitet får uppehållstillstånd som avses i första stycket beviljas, d) utlänningen efter ansökan om asyl rest ut från . Familjer med barn som drabbats av depressiv devitalisering får beviljas uppehållstillstånd i enlighet med första stycket oaktat datum för ansökan om asyl." tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att öppna gränser för arbetskraftsinvandring. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om anhörig- och anknytningsinvandring. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av riktade utbildningsinsatser för dem som kommer att arbeta i den nya asylprocessen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att rätten till muntlig förhandling även omfattar barn i asylprocessen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att öppna möjligheten för s.k. medborgarvittnen att närvara under asylprocessen. beslutar att utse en fast riksdagskommitté som får kontinuerlig information om aktuella säkerhetsärenden. De olika turerna kring en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden har varit många. Genom beslut utsågs en parlamentarisk kommitté (UD 1997:04) med uppdrag att ta ställning till en ny instans- och processordning vid tillämpning av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen samt viss översyn av utlänningslagen. Kommittén antog namnet Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU). Detta resulterade i slutbetänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16). I betänkandet föreslogs en ny instans- och processordning som innebär att överprövningen av beslut skulle ske i några särskilt utvalda länsrätter. Ovanför dessa skulle finnas en kammarrätt som tredje instans. Något alternativ till den föreslagna ordningen utreddes emellertid inte, vilket flera remissinstanser påpekade. NIPU:s ekonomiska beräkningar kritiserades också av flera remissinstanser. Remissopinionen var splittrad, de ekonomiska beräkningarna för den lösning som NIPU föreslagit var ofullständiga och alternativ till den av NIPU föreslagna instansordningen hade inte utretts. Därför tillsattes en interdepartemental arbetsgrupp. Dess främsta uppgift var att utreda ett alternativ med specialdomstol som överinstans i utlänningsärenden och att närmare utreda kostnaderna för en ny instansordning. Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i departementspromemorian En specialdomstol för utlänningsärenden (Ds 2000:45). begärde att regeringen skulle återkomma med ett förslag till en ny instans- och processordning i utlänningsärenden (2001/02:SfU2). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett förslag till en ny instans- och processordning i utlänningsärenden. Förslaget innebar att en ny utlänningslag skulle ersätta lag. Regeringens utgångspunkter för förslaget var dels NIPU:s betänkande , dels det beslut som fattade om reformens inriktning. Förslaget innebar bl.a. att överprövningen av utlänningsärenden skulle flyttas över från till allmänna förvaltningsdomstolar, att tvåpartsprocess skulle införas och att en möjlighet till muntlig förhandling skulle införas i enlighet med förvaltningsprocesslagens bestämmelser. Lagrådet avstyrkte regeringens förslag. Man ansåg bl.a. att de föreslagna materiella bestämmelserna som avsåg främst humanitära skäl, arbetstillstånd och visering inte var utformade så att tillämpningen av dessa i domstol skulle kunna ske på ett rättssäkert, enhetligt och förutsebart sätt. Efter Lagrådets yttrande beslutade regeringen, efter samråd med övriga riksdagspartier, att inte gå vidare med det förslag som Lagrådet hade avstyrkt. I stället tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté som fick i uppgift att göra en översyn av utlänningslagstiftningen och anpassa dess materiella regler för tillämpning i domstol (direktiv 2003:28). Kommittén påbörjade sitt arbete . Påtryckningar i budgetförhandlingarna från och tvingade fram en process där regeringen och samarbetspartierna kom överens om att skulle läggas ned . Propositionen om en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden som presenterats är en omfattande produkt. Det är olyckligt att en så efterlängtad och viktig reform, på grund av regeringens senfärdighet och ovilja att följa beslut, producerats under stor tidspress. Lagrådet har framfört stark kritik mot de av regeringen presenterade förslagen till ny instans- och processordning. I yttrandet över remissen 2002 avstyrktes förslaget och i yttrandet remiss väljer Lagrådet att inte tillstyrka regeringens förslag. I sitt yttrande anmärkte Lagrådet att godtagbara rättssäkerhetsgarantier kunde uppnås endast om de materiella reglerna i utlänningslagen var utformade så att rättstillämpningen kunde bli enhetlig och förutsebar. Lagrådet konstaterade att lagreglerna var så allmänt utformade att de förutsatte kompletteringar genom att en rikhaltig praxis byggdes upp delvis via samspel mellan regeringen och handläggande myndigheter. Bland annat genom att lagreglerna var utformade än som fakultativa, än som obligatoriska normer för beslutande myndigheters handlande fanns ett stort spelrum för bedömningarna även i mycket betydelsefulla avseenden. Avgöranden behövde således inte sällan träffas på grundval av lämplighetsbedömningar där andra aspekter än rättsliga fick bli styrande. Lagrådet kunde inte se annat än att inslagen av vad som kunde karakteriseras som lämplighetsprövning var anmärkningsvärt stora för utlänningsärendenas del. Lagrådet ansåg att förändringen av instansordningen krävde en väsentlig uppstramning av lagstiftningen. I sitt yttrande 2005 riktade Lagrådet fortsatt skarp kritik mot lagens utformning. Lagrådet noterade att förslagen är väsentligen grundade på förarbetsuttalanden till gällande bestämmelser och den praxis som utbildats inom nuvarande system. Således är det inte fråga om någon längre gående omgestaltning av bestämmelserna, utan snarare om punktvis infogade kompletteringar med nya eller utbyggda kriterier. Detta innebär att regeringen inte, såvitt framgår av remissen, har tagit fasta på vad Lagrådet pekade på om bestämmelsernas grundkonstruktion med mycket betydande inslag av fakultativa normer. Vad gäller den genomgående konstruktionen av den materiella regleringen kommenterar att den knappast innebär någon större förändring. Återigen konstateras att beslutsorganen principiellt ges ett inte oväsentligt utrymme för lämplighetsbedömningar. För utlänningslagen är därtill utmärkande att den fakultativa normeringen är utformad så att de tillståndskriterier m.m. som kunnat anges någotsånär precist inte är uttömmande, utan gärna kompletteras med ett allmänt hållet kriterium eller undantag, formulerat med hjälp av uttryck såsom särskilda skäl, synnerliga skäl, synnerligen ömmande omständigheter och vägande skäl, allt i syfte att också fånga upp en större eller mindre restpost av svårförutsebara eller svårbestämda situationer. Det förutsätts således att domstolen vid ett överklagande skall göra en fullständig överprövning avseende allt sådant som enligt de fakultativt formade lagreglerna ligger inom förvaltningsmyndigheternas handlingsutrymme. Lagrådet ifrågasätter i vad mån det är lämpligt att förvaltningsdomstolarna, med den oberoende ställning de skall ha i sin dömande verksamhet, skall åläggas uppgifter som kan kräva ställningstaganden i frågor med inslag som är påtagligt politiskt präglade. Lagrådet konstaterar att den tilltänkta slutinstansen, migrationsöverdomstolen, ges det fulla ansvaret för praxisutvecklingen på området. Mot bakgrund av detta drar Lagrådet slutsatsen att den materiella lagstiftningen inte blivit tillräckligt anpassad för att en sådan instansordningsreform som föreslås skall vara lämpad för genomförande i detta skede. liberalerna, och har varit pådrivande i frågan om nedläggning och välkomnat en instansordning där överklagande av asylärenden prövas i domstol. Utformningen med en renodlad tvåpartsprocess och ökad muntlighet har förväntats leda till ökad rättssäkerhet. Detta har också varit ett av de främsta argumenten för att påskynda en ny instansordning. Lagrådskritiken angående den nya lagens otydlighet samt det stora utrymme som detta skapar för domstolarna att tolka och praktiskt taget utforma lagen på mycket väsentliga punkter måste tas på allvar. I den nuvarande ordningen kan man säga att praxisansvaret delas mellan och regeringen där den sistnämnda har det yttersta ansvaret för praxis. I den nya ordningen kommer praxis att utformas av den nya slutinstansen, migrationsöverdomstolen, förutom i vissa säkerhetsärenden. Behovet av tydliga regler för en rättssäker, enhetlig och förutsebar asylprocess är därför av yttersta vikt. Vi vill därför notera att Lagrådets kritik, framför allt avseende de materiella reglernas utformning, måste tas på allvar. Trots de ovan påpekade bristerna visar propositionen en vilja att tillfredsställa en rad viktiga processordningsprinciper som vi har arbetat för: tvåpartsförfarande, muntlighet och, inte minst, inrättandet av en domstolsbaserad asylprövning. Det skapar underlaget för en bredd konsensus kring en ny process vilket vi välkomnar. Det är därför vår förhoppning att denna reform, med våra föreslagna ändringar och förtydliganden, skall leda till en tydligare asylprocess med ökad rättssäkerhet och effektivare beslutsprocesser. Barnets bästa måste alltid beaktas Barnen far illa i dagens asylhantering på grund av långa väntetider och i vissa fall bristande kompetens hos utlänningsmyndigheterna. De apatiska barnen är ett tydligt exempel på detta. Enligt utlänningslagen skall hänsyn tas till portalparagrafen om barnets bästa, med hänvisning till . Det är med stor oro vi ser hur liten betydelse portalparagrafen har i svensk asylpolitik. I förarbetena till lagen anförs att kravet om barnets bästa ej är absolut, exempelvis kan hänsyn till samhällets intresse att reglera invandringen väga högre, vilket kan medföra att åtgärder vidtas som inte är förenliga med barnens bästa. Tyvärr visar många fall att hänsyn till barnets bästa inte tas i tillräckligt hög grad. Ansökningar om uppehållstillstånd från barn som varit utsatta för allvarliga övergrepp har vid ett flertal tillfällen avslagits med motiveringen att det inte rört sig om systematisk förföljelse. Barn splittras från någon av sina föräldrar genom att dessa avvisas till olika länder. Detta är naturligtvis oacceptabelt. I den nya utlänningslagen finns en ny skrivning om att i fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver (1 kap. 10 § nya utlänningslagen). liberalerna, och vill betona vikten av att den nya skrivningen efterlevs. Barnets bästa måste alltid beaktas i asylprocessen. Vi anser att hänsyn till barnets bästa som regel måste gå före samhällets intresse av att reglera invandringen, särskilt i de fall där det är uppenbart att barn varit utsatta för allvarliga övergrepp eller bevittnat sådana och därav har medicinska vårdbehov. Barnet skall alltid ha rätt att höras om sina egna asylskäl. Regeringen bör ge till känna vad som ovan anförs om att hänsyn till barnets bästa skall väga tyngre än samhällets intresse av att reglera invandringen. I syfte att lägga fokus på prövningen av skyddsbehov, såväl kvinnors som mäns, föreslår regeringen att bestämmelserna om skyddsbehövande skall ges den mest centrala placeringen i den nya utlänningslagen. Den nya bestämmelsen utformas så att förutom väpnad konflikt omfattas även välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet. Här framhålls att de särskilda uttryck av allvarliga övergrepp som kvinnor kan utsättas för omfattas av bestämmelsen. Vid bedömningen av om skyddsbehovet är välgrundat kan hänsyn tas till skador till följd av traumatisering. liberalerna, och välkomnar förslaget och vill betona vikten av att de olika tillståndsgrunderna verkligen efterlevs med den nya utlänningslagen. Det är dock näst intill omöjligt att bedöma hur många asylsökande som med det nya förslaget kommer att beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt. 2004 beviljades totalt 59 144 personer någon form av uppehållstillstånd i . Av dessa kunde endast 6 140 uppehållstillstånd hänföras till s.k. "rena asylskäl" (flyktingförklaring, skyddsbehövande, humanitära skäl eller flyktingkvot). 3 043 av dessa 6140 uppehållstillstånd beviljades av humanitära skäl. Vi vet att för många av dem som slutligen beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl har grunden för uppehållstillståndet tillkommit i . Mot bakgrund av att humanitära skäl nu ersätts med synnerligen ömmande omständigheter, som har karaktären av en undantagsregel, är det av vikt att betona att de som tidigare beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl med den nya lagen kommer att beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande. Vi är positiva till att tillståndsgrunderna renodlas för en tydligare och rättssäkrare bedömning av varje enskilt ärende. Vår förhoppning är dock att betydligt fler asylsökande med dessa nya regler skall beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande. Vi vill även att tolkningen av vem som skall bedömas så som flykting skall vara mer generös än . liberalerna, och föreslår att den nya lydelsen i utlänningslagens 5 kap. 6 § blir "uppehållstillstånd på grund av ömmande omständigheter". Denna paragraf är resultatet av regeringens förslag att utvidga skyddsbegreppet och utmönstra humanitära skäl som grund för uppehållstillstånd. Regeringen har föreslagit att beviskravet för denna undantagsregel skall vara synnerligen ömmande omständigheter. Det rör sig således om starka krav för att uppehållstillstånd på denna grund skall aktualiseras. Begreppet "synnerligen" visar att tillämpningsområdet är klart begränsat och är en undantagsregel. Tanken är att de som, med den nya lagstiftningen, beviljas asyl antingen flyktingförklaras eller klassas som skyddsbehövande. Mot bakgrund av ovan förda resonemang om de förväntade effekterna av att fler kommer att beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande instämmer vi i att de fall som faller utanför tillämpningsområdet skall vara undantagsfall. Därför föreslår vi att det i paragrafens första stycke preciseras att det för vuxna människor handlar om "synnerligen" ömmande omständigheter. Det framgår av skrivningen i lagförslaget att vid den samlade bedömningen skall särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. Vi instämmer i att en samlad bedömning av dessa omständigheter är nödvändig i det enskilda fallet. När det förekommer barn i asylprocessen, oavsett om det är barn i en familj eller ensamkommande barn, är det särskilt viktigt att det framgår att barnens asylskäl inte behöver vara lika starka som för en vuxen. Vi föreslår därför att man i den nya utlänningslagens 5 kap. 6 § andra stycket preciserar att barn kan beviljas uppehållstillstånd när "särskilt" ömmande omständigheter föreligger. På så sätt skriver man in i lagtexten att kraven för barn är lägre ställda, vilket är lämpligt inför framtida domstolsprövning. Förslaget ligger i linje med Rädda Barnens rekommendationer. Vi föreslår även att det för barn särskilt skall beaktas hälsotillstånd men även anpassning till och situation i hemlandet skall vägas in. Tanken är att detta skall vara en undantagsregel och att fler skall beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt. För att undvika att det sker en glidning mellan tillståndsgrunderna, som var resultatet av hur praxis utformade sig avseende humanitära skäl, anser liberalerna, och det motiverat att det krävs synnerliga skäl för vuxna men särskilda skäl för barn för att beviljas uppehållstillstånd på grund av s.k. ömmande omständigheter. Vi föreslår att beslutar om ändring av den föreslagna lydelsen i 5 kap. 6 § enligt följande: "Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Vid bedömningen skall särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt denna paragraf om det föreligger särskilt ömmande omständigheter." Stärkt skydd för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning Infriandet av regeringens löfte att vidga flyktingbegreppet till att också omfatta förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning har försenats kraftigt. Den utredning som arbetar med frågan om vilka författningsändringar som krävs skall redovisa sitt uppdrag . Det finns nu ett lagförslag som överlämnats på remiss till Lagrådet. Mot bakgrund av hur regeringen hitintills misskött denna fråga vill liberalerna, och betona vikten av att det återstående arbetet med att lägga fram ett lagförslag om stärkt skydd för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning sker skyndsamt och inte fördröjs ytterligare. Uppehållstillstånd till offer för människohandel för sexuella ändamål I slutbetänkande Människosmuggling och offer för människohandel (SOU 2002:69), föreslogs det att en särskild bestämmelse i utlänningslagen om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges en utlänning om det med hänsyn till genomförandet av en förundersökning eller huvudförhandling i brottmål kan anses befogat. liberalerna, och står visserligen bakom detta förslag men menar att det inte är en tillräcklig förbättring att offren för människohandel för sexuella ändamål skall få stanna i endast som rättsprocessen kräver. Vi anser att det är viktigt att den som utsatts för sådan sexslavhandel, såväl barn som vuxna, får permanent uppehållstillstånd om denne utsatts för människohandel för sexuella ändamål i . För människor som utsatts för detta är det ofta oerhört svårt att återvända hem delvis beroende på att de flesta lider av psykiska och fysiska skador. Det förekommer också att kvinnor lurats att tro att de skulle betraktas som brottslingar om de ger sig till känna för polisen. Till detta kommer hot mot dem själva eller deras familj i de fall de försöker ta sig ur sin situation. Beroende på var de kommer ifrån och vad de tvingats genomgå har många mycket svårt att återvända. De kan känna skam och skuld och riskerar i vissa fall utestängas från gemenskapen i hemlandet på grund av vad de varit med om här. De rapporter som EU:s medlemsstater lämnat till Europol tyder på att hot mot såväl kvinnorna som deras familjer har blivit vanligare. Inte sällan har organiserade människohandlare kontakter i hemlandet som vet vilka personer som människohandlarna har utnyttjat. Alltså råder det en stor risk för människohandlarnas offer att råka illa ut när de återvänder till hemlandet. En risk som vi måste ta på stort allvar. Det är svenska män som utnyttjar dessa kvinnor och barn, och då måste vi i också ta vårt ansvar för att hjälpa de människor som utnyttjats på detta oacceptabla sätt. Dessa människor har drabbats av så fruktansvärda övergrepp att de skall kunna beviljas permanenta uppehållstillstånd. Vi anser att offer för människohandel för sexuella ändamål i normalfallet skall ges rätt att stanna i . Regeringen bör ge till känna vad som ovan anförs om att bevilja offer för människohandel för sexuella ändamål permanent uppehållstillstånd i . Vi står, äntligen, inför en av de största reformerna av den svenska asylprocessen som någonsin genomförts. Många års påtryckningar och väntan på en förnyad och förbättrad asylprövning kommer att realiseras. Att ersätta med en domstolsbaserad överprövning i utlännings- och medborgarskapsärenden och att införa ett renodlat tvåpartsförfarande med möjlighet till muntlighet i två instanser innebär dock enorma förändringar. De länsrätter som kommer att fungera som migrationsdomstolar behöver nya lokaler, ca 1 200 nämndemän skall utses, och länsrättens personal samt de offentliga biträden som företräder asylsökanden måste utbildas i den nya utlänningslagen osv. Att detta tar tid, och måste få ta tid för att säkerställa en bra start, råder det inga tvivel om. Även om antalet asylsökande minskar för tillfället och arbetar av ärenden i en hög takt kommer de nya instanserna att ha en inte obetydlig ärendebalans när reformen träder i kraft. De ärenden som avslås av kommer i hög utsträckning att överklagas till Migrationsdomstolen och sedan till Migrationsöverdomstolen för att skapa en ny praxis. Även Lagrådet har varnat för svårigheterna att på så kunna tackla de betydande praktiska problemen som införandet av den nya ordningen medför. Mot bakgrund av detta är det tveksamt om den senareläggning som regeringen föreslår kan ge den nya instans- och processordningen den start som en så viktig reform förtjänar. liberalerna, och har alla varit pådrivande i frågan om att skall läggas ned och betonat vikten och behovet av en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden. Tyvärr har denna reform dragit ut . Vi vill vara tydliga med att understryka vår vilja och ambition att reformen skall genomföras skyndsamt, men vi vill betona vikten av att den nya instans- och processordningen försäkras en bra och rättssäker start. Offentligt biträde bör inte förordnas av En person som ansöker om asyl i har rätt till offentligt biträde i bl.a. ärende där den asylsökande kan komma att avvisas eller utvisas från .