mot · GT02Fi259 · 2005-10-03 00:00:00 — tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om målet att statens finansiella sparande skall vara i balans över en konjunkturcykel. begär att regeringen lägger fram förslag till reformering av budgetlagen så att definitionen av utgifter, inkomster och bruttoredovisning är tvingande, inte frivillig, att följa. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av respekt för budgetmarginalen. begär att regeringen lägger fram förslag till förtydligande av budgetlagen beträffande vårpropositionens innehåll. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utgiftstak och saldomål för samtliga . tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om redovisning av gjorda åtaganden. påbörjades ett arbete med att reformera budgetprocessen. Arbetet fördjupades under den borgerliga regeringen i början och formellt började den gälla . Huvuddragen var en sammanhållen behandling av budgeten och att utgifterna kunde begränsas genom fastställande av utgiftstak. Under utgiftstaket skulle en budgeteringsmarginal finnas för att ge utrymme att hantera osäkerheter. Efter det att budgetlagen och den nya budgetprocessen trätt i kraft har stor och i många fall mycket god erfarenhet vunnits. Processen har stegvis förändrats. Detta har skett delvis efter regeringens agerande, delvis efter utvärdering och beslutade förändringar. Krismedvetande och den nya budgetprocessen var nödvändiga förutsättningar för denna uppstramning. Effekterna har senare förslösats, men erfarenheterna visar på vikten av en tydlig budgetprocess. Den nya budgetordningen ger bättre möjligheter för den politiska beslutsprocessen att agera ansvarsfullt. Däremot finns inga sanktioner om, som sker, den politiska majoriteten bestämmer sig för att bryta mot budgetlagen. har regeringens brott mot budgetlagen blivit mer och mer flagranta. Vikten av ramverken och deras efterlevnad framstår mycket tydligt. Effekten är nämligen de nu gradvis försämrade statsfinanserna. Händelsekedjan är tydlig. Regeringen och dess stödpartier fyller budgetmarginalen med förhandlade, nya utgifter , fram till dess att ett budgetår verkligen startar. Då är marginalen noll. När oväntade händelser likafullt inträffar, fuskar man och skjuter betalningar över årsskiften, kallar utgifter för minskade inkomster, justerar utgiftstaket och kallar det teknik, för att ta några grava exempel på åtgärder som tas till för att dölja utgifter. Men då taket justeras upp, eller utgifter döps till minskade inkomster, förändras ju saldot likafullt i negativ riktning, trots att majoritet godkänner åtgärder och påstår att utgiftstaken hålls. Missbruket av utgiftstaket och statsfinansernas försämring är två sidor av samma mynt. Vi tycker nu att ett antal viktiga slutsatser måste dras om tillämplighet och efterlevnad av budgetlag och budgetprocess. Det är enligt vår mening därför befogat att återigen se över budgetprocessen och budgetlagen för att förtydliga och noggrannare reglera krav på innehåll och tidpunkter för regeringens förslag på dessa viktiga ekonomisk-politiska områden. Uteblivna besked om utgiftstaket Den nya budgetordningen innebar att statens utgifter skulle hållas under i förväg satta tak. Syftet med utgiftstaket är att hålla kontroll på de totala utgifterna. Därför är det viktigt att reglerna om utgiftstaket hålls. avstod regeringen från att lägga fram förslag om ett utgiftstak med motiveringen att man inte hade hunnit. Förslag skulle i stället komma i vårpropositionen. Men i vårpropositionen 2003 avstod regeringen utan förklaring från att lägga fram ett sådant förslag. lade regeringen visserligen fram ett formellt förslag om utgiftstak men utgiftsberäkningarna baserades på att politiken och regelsystemen skulle vara oförändrade efter 2004. Det var enbart konsekvensberäkningar. I budgetpropositionen föreslår nu regeringen att utgiftstaket ska uppgå till , vidare informeras om att utgiftstakets nivå kommer att lämnas i budgetpropositionen . Regeringen gör dock bedömningen att den ekonomiska utvecklingen medger ett utgiftstak på . Regeringen bryter därmed ytterligare en gång mot budgetlagens krav på utgiftstak i budgetpropositionen. Detta innebär i praktiken att modellen med rambudget är övergiven. Vårpropositionen ska vara en riktlinjeproposition Vi anser att de övergripande riktlinjerna ska behandlas i den ekonomisk-politiska riktlinjepropositionen som skall avlämnas . Genom beslut blev regeringen ålagd att avlämna en sådan, vanligen kallad vårproposition. Men regeringen fyller inte denna med rätt innehåll. Vi anser att riktlinjerna för den ekonomiska politiken måste innehålla skattepolitikens inriktning, budgetpolitikens inriktning och detta framöver. Då inte önskade få den oerhört detaljerade budgetbehandling såväl vår som höst som växt fram som resultat av förhandlingsspelet valde att slå fast att utgiftstaken för de kommande tre åren ska fastställas i samband med budgetbeslutet. Utgiftstaken har mjukats upp Arbetslösheten i har bitit sig fast på en alldeles för hög nivå. Räknar man samman den öppna och den totala arbetslösheten förblir den totala arbetslösheten i stort oförändrad som redovisas i budgetpropositionen . Detta medför att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna blir en stor utgift för staten. Den näst största posten bland de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är det s.k. anställningsstödet som är en lönesubvention för arbetsgivare. Anställningsstödet redovisas dock som en nedsättning på statsbudgetens inkomstsida och påverkar därför inte de takbegränsade utgifterna. Detta är ett exempel på hur regeringens budgetteknik försämrar budgetprocessens genomskinlighet och hur regeringen i praktiken urholkar utgiftstaket. I budgetpropositionen finns en lång rad av utgifter som av olika anledningar inte redovisas under utgiftstaket, trots att de är av den art att så borde vara fallet. En redovisning av hur de officiella nationalräkenskaperna definierar sådana poster visas i tabellen. Belopp som ej redovisas under utgiftstaket Nedsättning av skatter 2006 Investeringar i källsorteringslokaler 0,1 av offentliga lokaler 0,7 Skyddat arbete hos offentliga kommuner och landsting 7,0 Utbildning av personal i vård och omsorg 0,3 Konverteringsstöd direktverkande el 0,3 Stöd till sjöfart 2,0 Ett viktigt syfte med utgiftstaket var att kunna motverka att tillfälliga intäkter används för varaktiga utgifter. Stegvis har dock utgiftstakets absoluta innebörd mjukats upp genom de avsteg från de riktlinjer som förväntats gälla som regeringen har föreslagit och den riksdagsmajoritet som regeringen stöder sig på sedan har godkänt. En första fråga gäller definitionen av teknisk justering av utgiftstaket. De korrigeringar som gjorts av utgiftstaket har stridit mot principer som regeringen själv sagt sig vilja tillämpa. Här är några exempel: I budgetpropositionen höjdes taket med . Skälen var höjda statliga ålderspensionsavgifter, förändrad finansieringsprincip för avtalsförsäkringar och en sänkning av bidragen till kommunerna eftersom ett skatteförslag ökade deras inkomster. Men de förändringar av utjämningssystemet som inträdde 2001 minskade omslutningen i systemet. En logisk slutsats hade då varit att taket skulle sänkas. Så skedde inte. I budgetpropositionen överför regeringen 4 miljarder av det tillfälliga sysselsättningsstöd som i vårpropositionen föreslagits på inkomstsidan till sitt rätta ställe, utgiftsområde 25 Bidrag till kommunerna. Detta påstår man inte är saldopåverkande, och anför detta som argument för att tekniskt justera upp utgiftstaket med 4 miljarder. Detta är naturligtvis rent missbruk av begreppet teknisk, eftersom utgiften när den först föreslogs var saldopåverkande. Utgiftstaket ska justeras, såväl upp som ned, för de avräkningar som sker gentemot kommunerna för ändringar i beskattningen. Avräkningen görs i form av ökat eller minskat anslag till kommunerna i förhållande till den ökning eller minskning i kommunernas egna skatteintäkter som föranleds av olika statliga skattebeslut. I budgetpropositionen 2005 justeras utgiftstaket upp med 670 miljoner, avseende slutlig avräkning mot kommunerna för en tidigare grundavdragsändring. Den slutliga avräkningen mot kommunerna för omläggning av grundpensionen till beskattning, vilket medfört ökade skatteintäkter för kommunerna och därmed en neutralisering genom sänkta statsbidrag, görs också i budgetpropositionen 2005. Den avser 2 miljarder. För denna sänkning justeras dock inte utgiftstaket ned. Regeringen har vid ett antal tillfällen krupit under utgiftstaket genom att omvandla utgifter till avdrag på inkomstsidan. Så är fallet med sjöfartsstödet som omvandlades från en utgiftspost till ett tillskott till företagens skattekonton och som därmed blev en intäktsminskning för staten. Om budgetlagen skulle ha följts borde en sådan förändring ha lett till att utgiftstaket sänkts. Efter detta företagsstöd har listan över stöd och subventioner som utbetalas i denna form blivit längre, i budgetpropositionen omfattar den i buggsubventioner, anställningsstöd och liknande. Det tillfälliga sysselsättningsstödet till kommuner och landsting som inleddes innebär att kommuners och landstings skattekonton krediteras. Inte heller då sänktes utgiftstaket. Denna metod är ett uppenbart brott mot den bruttoredovisningsprincip som är en hörnsten i budgetlagen. Både inkomster och utgifter framstår som skenbart lägre än vad de i verkligheten är. Redovisningen av utgifterna inom utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommuner, ger inte en samlad redovisning av stödet till kommunerna. Det leder till minskad transparens. Det leder också till att stödet inte utsätts för samma granskning som en utgift. Till skillnad från statsbudgetens utgifter gäller skatter och skatteavdrag tills vidare utan något nytt årligt beslut. Det finns en rad exempel på sådana sätt att kringgå utgiftstaket: Olika former av byggstöd Stödet för skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare Statlig skatt (200-kronan) har förts direkt till kommunerna Ett annat slag av nettobudgetering är att lägga in inkomster på budgetens utgiftssida utan korrigering av utgiftstaket. Exempel på detta är: Statens kostnader för avstängningen av räknades av mot kravet på årliga inleveranser från . Genom att lägga finansieringen av vissa infrastrukturinvesteringar i särskilda bolag har regeringen undvikit att dessa finansieras med anslag men likväl innebär detta långsiktiga påtaganden för staten. Ett exempel på detta är . Ett annat exempel på regeringens kreativitet i detta avseende är att man kanaliserar miljardbelopp från de statliga företag som går med vinst, vid sidan av budgeten, till ett konto i Riksgälden som regeringen använder för att fylla i svarta hål i SJ och andra förlustbolag. Inte heller detta läggs in under utgiftstaket. har man begärt sammanlagt 5 miljarder för detta ändamål. Mot bakgrund av ovanstående anser vi att budgetlagen behöver ses över och förtydligas främst med avseende på bruttoredovisning, teknisk justering och kreditering av skattekonto. Den nästan allt överskuggande orsaken till trixandet med utgifterna för att klara utgiftstaket är att budgetmarginalen förbrukas. Budgeteringsmarginalen motiveras av att man behöver kunna hantera osäkerhet, som kan sammanhänga med vissa makroekonomiska variabler som inflation, räntenivå och arbetslöshet. Marginalen bör vara så stor att sådan osäkerhet kan hanteras. Varje användning av marginalen påverkar budgetsaldot negativt. Marginalen skulle, enligt förslaget i propositionen vilket godkände, utgöra av de takbegränsade utgifterna för det närmaste året, respektive för de kommande. Under resans gång har budgeteringsmarginalens innehåll kommit att förändras. 1999 föreslog regeringen att den även skulle kunna utgöra utrymme för framtida reformer på budgetens utgiftssida (1998/99:150). Även detta godkändes av majoritet. Därefter har moraset inträtt. Så gott som hela budgeteringsmarginalen har vartenda år varit förbrukad innan budgetåret inleds. Detta har fått som konsekvens att regeringen, för att klara utgiftstaket, vartenda år och , tvingas ta till olika typer av kortsiktiga besparingar, förflyttning av utgifter över årsskiften, indragningar av anslagssparande och begränsningsbelopp på de av beslutade anslagen. Kortsiktighet, panikåtgärder, fördyringar i längden är resultatet. När alla vet att beslut om statens budget i praktiken är överspelat redan innan det tas, kan man fråga sig om poängen med budgetbehandling. I årets budget har marginalen prutats ned till 2,2 miljarder vilket motsvarar av utgifterna. Den diskussion som förts om att inrätta två marginaler, en för oförutsedda utgifter och en för utgifter man vill förhandla om och presentera vid senare tillfällen, är en eftergift åt den förhandlingscirkus som regeringens samarbetsformer med och leder till. Det är en konsekvens av dessa samarbetsformer att LO behöver kräva en särskild sysselsättningsmarginal. Regeringen skriver i årets budgetproposition att de möjligheter som finns att bedriva en aktiv finanspolitik inom ramen för dagens finanspolitiska regelverk måste utvärderas närmare innan en särskild sysselsättningsmarginal kan föreslås. anser att budgeteringsmarginalen är ett mycket viktigt inslag i budgetmodellen. Den ska återgå till att användas precis såsom var avsett, för oförutsedda händelser utom regeringens kortsiktiga kontroll såsom prisnivåförändringar, ökande arbetslöshet på grund av konjunkturen och liknande. Den ska vara erforderligt stor, 1 respektive kan vara ungefär lagom efter det att pris- och löneomräkning skett. Någon särskild marginal för oförutsedda utgifter ska däremot inte inrättas, det finns minst lika stor risk för att en sådan missbrukas. Vad som behövs är att respektera statsfinanserna och budgetordningen. Mål för sparande och statsskuld har tidigare ställt upp på regeringens mål om att överskottet i de offentliga finanserna skulle motsvara av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Kravet omfattade det samlade överskottet i stat, kommuner och pensionssystem. Förutsättningarna är nu annorlunda genom att det autonoma pensionssystemet har börjat verka. Målet för de offentliga finanserna måste ta hänsyn till de ändrade förhållandena. innebär befolkningsutvecklingen att pensionssystemet kommer att visa fortsatta överskott. kommer detta överskott att ligga av BNP. Det gäller summan av premiepensionssystemet, PPM, och det kvarvarande fördelningssystemet, AP-fonderna. Premiepensionerna är grundlagsskyddad privat egendom. Det går i praktiken inte heller att föra pengar mellan AP-fondsystemet och statsbudgeten utan att bryta mot den breda politiska pensionsöverenskommelsen eller mot löftena till dagens och framtidens pensionärer. Det samlade pensionssystemet ligger därför i realiteten vid sidan av diskussionen om mål för det offentliga sparandet. Premiepensionens fristående ställning markeras än mer genom den europeiska statistikmyndighetens, , beslut att ska premiepensionen inte ens formellt räknas in i de offentliga finanserna. Målet bör vara att statens finansiella sparande ska vara i balans över en hel konjunkturcykel. Statens skuld blir då oförändrad i absoluta tal men sjunker som andel av en stigande BNP. Målet formuleras på följande sätt: Statens finansiella sparande ska vara noll över en konjunkturcykel. Med en kommunsektor i ungefärlig balans kommer då det offentliga finansiella sparandet att över konjunkturcykeln bestå av det sparande som pensionssystemet uppnår. Det innebär att detta överskott i genomsnitt skulle ligga på 22½ % av BNP. Men målsättningen avser inte det offentliga sparandet utan staten. Det är inte rimligt och försvarbart att genom långsiktiga underskott och en långsiktig skulduppbyggnad vältra över problem på kommande generationer. Reaktionerna både politiskt och marknadsmässigt mot en fortsatt statlig skuldökning kommer att bli starka. I den politiska debatten hävdas ibland att intresset bör inriktas på statens eller den offentliga sektorns nettoställning. Då framstår situationen som bättre. En avgörande invändning mot detta är det som ovan sagts om att staten inte bör äga företag. Pensionssystemets tillgångar är inte heller tillgängliga för att omvandlas till offentliga utgifter. Inte heller motorvägar, museer eller järnvägar torde vara särskilt lätt realiserbara för att finansiera underskott i statens drift. Med vår formulering av målet för statens sparande och vår ambition att sälja det mesta av statens företagsinnehav kommer bruttoskulden att minska. Nettoställningen förändras inte nödvändigtvis men den minskade bruttoskulden ger den ekonomiska politiken en större rörelsefrihet.