ip · GS10317 · 2005-01-20 00:00:00 — Interpellation 2004/05:317 av () till statsminister om statsministerns och hans kanslis ansvar för krisberedskap och krishantering Statsministern och hans kansli har ansvaret för krisberedskap och krishantering. Tsunamikatastrofen har aktualiserat en gammal regel: Statsministern och hans kansli bestämmer hur regeringen bygger upp, övar och vidmakthåller en kompetens att snabbt kunna agera i kritiska lägen. Precis som i flertalet andra länder är krisberedskapsfrågorna därmed en av statsministerämbetets viktigaste uppgifter. I är det bestämt att i katastroflägen måste statsministern och hans kansli ta det övergripande ledningsansvaret. Att vara övad och förberedd på detta är en viktig uppgift för varje statsminister. Han eller hon måste personligen finnas i den innersta ledningscentralen. Annat får då överlåtas till andra, till exempel vice statsministern. Någon annan än statsministern bör stå för informationen utåt. Det allt överskuggande i ett krisläge är att fatta nödvändiga beslut . Ansvaret ligger inte på något annat ställe i staten. Det ligger exempelvis inte på fackdepartement som UD, , Försvarsdepartementet eller någon myndighet. Visst kan man ge vissa myndigheter som befogenhet att snabbt kunna agera på egen hand, men varje myndighet kan bara göra det inom sitt eget ansvars- och verksamhetsområde, eftersom alla svenska myndigheter anser sig stå direkt under regeringen. Ingen myndighet har i varje fall accepterat att ställas under befäl av en annan myndighet. Det är det skälet som ligger bakom att minst tre utredningar inom krisberedskapsområdet sagt att det enbart är regeringen och Statsrådsberedningen som kan ta ledningsansvaret i katastrof- och krislägen. Det är också den slutsats Försvarsberedningen kommit . Samma slutsats har dragits av försvarsutskottet och 2002. I det senare dock med den skillnaden att oppositionen direkt krävt att regeringen inrättar ett krishanteringsorgan inom medan övriga partier ansett att inte behövde fatta något beslut. Man hoppades uppenbarligen att regeringen själv skulle fatta beslut om en krisorganisation, vilken den alltså inte gjort. Om den av regeringen föreslagna befogenheten för funnits hade verket kunnat sända i väg något eller några flygplan tidigare än som skedde (). Men kaoset i UD:s växel, den uteblivna eller förvirrade informationen till anhöriga och den amatörmässiga listhanteringen hade varit precis densamma. har inga möjligheter att gå in och organisera växel eller interna arbetssätt. Ännu mindre än att kunna ge direktiv till andra myndigheter kan naturligtvis ge order till regeringen om att utrikes- och statsministrarna ska avbryta sitt julfirande och börja fatta beslut. I det aktuella fallet var det mest akuta för svensk del att få hem de skadade svenskarna från överfyllda sjukhus, så att dessa i sin tur kunde använda sina resurser för andra skadade. Det som borde ha skett var att fatta beslut om att montera in statens utrustning för flygtransport av skadade och att hyra in flygplan för att sända ned ett stort antal svenska läkare och sjuksköterskor. Frågan om vårdpersonal ligger under och . Inget av detta låg alltså under . Det ser man om inte annat genom det faktum att de ville sända till , men fick vänta så länge med, var verkets egen personal. kom inte med några förslag rörande sjukvårdspersonal och sjukvårdsresurser. De två statsråden är med sitt förslag uppenbarligen helt fixerade vid att nästa stora katastrof skulle bli ett slags upprepning av det som hände i . Men, nästa katastrof repeteras inte före premiären! Antag i stället att nästa stora händelse för svensk del skulle bli att en extremistgrupp förgiftade ett vattenverk i en svensk storstad med flera tusen förgiftade, många kanske dödligt. I det läget skulle inga materiella skador uppstå. De stora initiala behoven skulle vara att föra människor till sjukhus, och att evakuera andra patienter där till sjukinrättningar i angränsande län. Det skulle uppstå ett gigantiskt behov av att kunna svara på samtal från allmänheten. och andra måste söka upp inte bara ordinarie äldre utan också alla andra ensamboende som kunde ligga förgiftade. Polisen skulle ha stora uppgifter i sammanhanget. Men just i det scenariot vore förmodligen insatser av mångdubbelt större betydelse än . Regeringen väjer alltså för sitt ansvar och säger att ett verk, , borde få rätt att agera helt självständigt. Man kan dock inte sy en ny lösning utifrån bara ett enda fall, i detta fall Asienkatastrofen, och dessutom från denna situation dra fel slutsats om vilken som borde varit den viktigaste myndigheten, i detta fall som hanterar frågor om sjukvård. Utpekandet och placeringen av regeringens ansvar upprepades så sent som i en proposition från regeringen (prop. 2001/02:158), och slogs sedermera fast i ett riksdagsbeslut om krisberedskap och krishantering (2001/02:FöU10). låg en del av dessa uppgifter på försvarsministern, men det är länge sedan. Ett stort antal utredningar har gjorts av detta politikområde. har inte mindre än fem offentliga utredningar lagts fram på sammanlagt 1 525 sidor. Ett exempel från en av de många utredningarna i frågan är Hot- och riskutredningen som lades fram , det vill säga 1995. Utredningen var enig om att ledningsansvaret vid katastrofer av olika slag måste ligga i : "Utredningen anser det angeläget att regeringen har en hög beredskap för åtgärder vid händelser som innebär särskilda påfrestningar i samhället. Utredningen föreslår att övningar regelbundet ska genomföras på regeringsnivå." Andra utredningar har sedan återkommit och förstärkt denna hållning. Inga myndigheter har de befogenheter och den överblick tvärs över alla sektorsgränser som en regering måste ha. Statsministern och hans kansli har det övergripande ansvaret, medan varje fackdepartement sedan ansvarar för sina respektive funktioner. Nuvarande statsministern har, på ett sätt som ingen tidigare svensk statsminister, upphävt delegering av makt och koncentrerat regeringsmakten till Statsrådsberedningen. En klar markering att just frågor om beredskap och säkerhet faktiskt hör hemma i statsministerns kansli är också att valde metoden att ha sin statssekreterare, , som ordförande i där också de civila beredskapsfrågorna hanteras. Det bestämda intrycket av allt utredande och alla remissvar är att fortsatt utredande har fått ersätta kraftfull handling. Politikområdet har präglats av revirstrider mellan myndigheter och mellan departement, som regeringen inte bemästrat och som inte heller engagerat statsministern och hans kansli. Analys och slutsatser i gjorda utredningar, särskilt av roll. 2.1 En generell krisberedskap ska alltid finnas. Regler och system som säkrar en generell beredskap ska finnas för alla olika slag av händelser: terroristattacker, smitta, naturkatastrof, stora olyckor etcetera. Generella regler, befogenheter etcetera ska finnas för ledning och samordning av myndigheters insatser, privata aktörers medverkan med mera. Prioritera lednings- och samordningsfrågor. Detta måste återkommande övas i krigs- och krisspel. Detta betonas även av (SOU 1999:48) som skrev att "planering och övning för katastrofberedskap är av grundläggande betydelse för samhällets förmåga att hantera katastrofer". Samma tema finns hos Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (SOU 2001:41) och (). Generella regler ska finnas för information till anhöriga, allmänheten och medierna. Även detta betonas av , Sårbarhets- och säkerhetsutredningen och (). En förklaring från och till att beslut i olika avseenden fattades sent är att katastrofen var så "stor", och att detsamma gällde Estonia. Detta håller dock inte. Den helt avgörande slutsatsen från olika utredningar är att regeringens och centrala myndigheters ledningsberedskap måste vara generell, den ska alltså fungera enligt samma principer oavsett vilken typ av stor olycka eller katastrof det gäller. Detta gäller centrala del och på regional nivå länsstyrelserna. Där ska finnas en personell kärna som är samma oavsett karaktär hos en stor olycka och katastrof, medan denna kärnas nyttjande av fackdepartement och fackmyndigheter får bli beroende av den aktuella katastrofens art. Utmärkande i flertalet katastrofsituationer är dessutom att man i början inte kan veta alla konsekvenser. En klorolycka i hamn kan ge tiotusentals döda, eller bara begränsade skador. Utfallet beror bland annat på hur vinden blåser. Den kärna, med statsministern i spetsen, som ska leda regeringens arbete måste därför vara samövad genom återkommande spel i scenarier med många osäkerheter. Alltså: Statsrådsberedningen måste ha en handlingsberedskap, och det alldeles oavsett om det är 500 eller 50 000 döda, skadade eller hotade. Det avgörande är att bland annat Statsrådsberedningens personal vet sina roller, befogenheter och arbetsuppgifter (alla bör bära en sådan checklista) och snabbt samlar expertis, söka bilda sig en föreställning om läget och systematiskt gå igenom vilka områden som i den aktuella situationen är mest kritiska. 2.2 Att ha god säkerhetsmarginal innebär att hellre ta till i överkant än i underkant. Dra i gång snabbt. Det är lättare att avbryta och skala ned än att hinna i kapp. Fatta hellre några felaktiga beslut på bräckligt beslutsunderlag, än inga beslut alls (underlåtenhet). Agera utifrån det "maximalt värsta tänkbara fallet", och inte utifrån det "minimalt möjliga fallet". Hellre för stor mobilisering än för liten. Säkerhetsmarginalen ligger i att hellre snabbt ta till för många åtgärder, och att riskera att fatta för många beslut. Det måste alltså finnas regler och kriterier för när och hur man definierar krisläge. Någon måste bestämma när regering och myndigheter ska öppna för möjligheten att sluta hålla fast vid normala rutiner för juridiska frågor och budgetfrågor, därför att man har kommit i ett läge som kräver undantagsagerande. I sådana fall kan regeringen ge dispens i vissa fall från gällande regler. För att dispensmöjligheter ska utnyttjas måste den aktuella beslutsfattaren, det vill säga ministern, först definiera läget som kris, och sedan fatta nödvändiga dispensbeslut. 2.3 Planera för uthållighet i krisinsatser. Samma personer kan inte hantera en kris dygn efter dygn. Regeringen och andra måste ha rutiner för skiftgång och avlösning. Det bör i processen finnas också erfarna personer som följer krishanteringen utan att ha direkt operativt ansvar. Deras uppgift är att bedöma om man gör rätt saker, får korrekt och relevant information, om alla berörda (personer, myndigheter, länder, EU) är kontaktade etcetera. 2.4 Krishantering måste kunna utföras på olika nivåer i samhället. En kris kommer att behöva hanteras på olika nivåer: nationell krishantering, eller länsvis krishantering, internationell krishantering (FN, EU, Nato etcetera). generaldirektör pekar på sina oklara eller obefintliga befogenheter gentemot landstingen (sjukvården!) Det parlamentariska ansvaret för avslöjade brister: Regeringsförslag och riksdagsbehandling. 3.1 Regeringsförslag och riksdagsbehandlingen . Socialdemokraterna och övriga partier i Försvarsberedningen stödde och Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag till organiserad krisberedskap på nationell nivå i . Vid det laget hade avgått från ordförandeskapet. Regeringen avvisade dock Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag till organiserad krisberedskap på nationell nivå i . liberalerna ställde sig i sin motion väsentligen bakom Sårbarhets- och säkerhetsutredningen och skrev i motion och reservation i : "Regeringens hantering av sårbarhetsfrågorna är inte acceptabel och visar på en enastående nonchalans och handlingsförlamning". "[Regeringens agerande medför] en oacceptabel fördröjning av arbetet med att skapa en struktur för att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred." krävde att man i tillämpliga delar skulle lägga samman , och Styrelsen för Psykologisk Beredskap. yrkade att det inrättas "en planeringsledning för det civila försvaret, och en nationell krisledningsfunktion som till exempel en stabsmyndighet inom ". 3.1.2 Regeringens förslag till . har tagit ställning till krisberedskapen på nationell nivå, dels i samband med behandlingen av regeringens proposition Fortsatt förnyelse av försvaret (prop. 2001/02:10) i betänkandet Försvarsbeslut 2002@2004 (bet. 2001/02:FöU2), dels senare mera utförligt vid behandlingen av propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158, bet. 2001/02:FöU10). Regeringen avvisade och Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag : "Regeringen [anser] att det inte skall inrättas något nationellt krishanteringsorgan inom i enlighet med utredningens förslag". Denna avvisande hållning föranledde motioner från och . ställde sig i sin motion väsentligen bakom Sårbarhets- och säkerhetsutredningens syn, men vill inte ha en myndighet i : "[Sårbarhets- och säkerhetsutredningen] presenterar en väl underbyggd helhetssyn på hur sårbarhetsfrågorna ska hanteras över sektorsgränserna. Utredningen innehåller också ett väl underbyggt förslag till helhetslösning av hur sårbarhetsfrågorna ska hanteras organisatoriskt från nationell över regional till lokal nivå. Förslaget har mött stort gensvar och motsvarar i hög grad de förväntningar som politiska partier i bred enighet ställt." (Motion 2001/02:Fö10). I fp-motionen påpekas att en enighet bakom Sårbarhets- och säkerhetsutredningen manifesterades i Försvarsberedningen, i betänkandet (Ds 2001:44). Socialdemokraterna hade naturligtvis såväl ordförandeposten som det största inflytandet av alla partier. Regeringen saknade handlingskraft när den som del av ett nytt försvarsbeslut hade att bemästra de återkommande revirstriderna mellan olika myndigheter och inom . skrev: "I [regeringens] prop. 2001/02:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret finns inga konkreta förslag till åtgärder och beslut för att fatta. 278 sidor text, där regeringen drygt 30 gånger förklarar att den 'avser att återkomma till '. Tror regeringen att de nya hoten kan besvärjas av oändliga ordmassor likt gammaldags trollformler? . Regeringens hantering av sårbarhetsfrågorna är inte acceptabel och visar på en enastående nonchalans och handlingsförlamning." Motionen fortsatte: "[liberalerna] beklagar med skärpa att regeringen inte haft handlingskraft att förelägga erforderliga förslag till beslut. Mycket tid riskerar att förloras, vilket blivit så mycket mer uppenbart efter de tragiska terroristangreppen i ." (2001/02:Fö10). I reservationen till utskottets betänkande upprepade fp sin hårda kritik av frågornas handläggning: "[Att] regeringen inte [förmått] förelägga förslag till beslut i [sårbarhets och krishanteringsfrågorna .] är en oacceptabel fördröjning av arbetet med att skapa en struktur för att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred." (Fp res. 2001/02 FöU2). liberalerna krävde dessutom, i tillämpliga delar, att beslutet borde vara att lägga samman () med och Styrelsen för Psykologiskt Försvar (SPF): "Det vore . olyckligt att inte ta steget fullt ut och lägga ned såväl ÖCB, SPF som och skapa den nya myndigheten [dvs. KBM] under en ny ledning. Det skulle minska revirtänkande och revirbevakande och leda till bättre kostnadseffektivitet." till 2001/02:Fö10 och, senare, Fö20.) 3.1.5 Moderat krav på "nationell krisledningsfunktion" . yrkade att det inrättas "en planeringsledning för det civila försvaret, och en nationell krisledningsfunktion som t ex en stabsmyndighet inom ". majoritet, det vill säga , , och , svarade moderater och folkpartister bland annat på följande sätt: "Detta leder utskottet [-s majoritet] till slutsatsen att den organisatoriska frågan [dvs. Sårbarhets och säkerhetsutredningens förslag om ett särskilt krishanteringsorgan i ] kanske inte är den viktigaste. Enligt utskottets mening är det sålunda viktigare att det finns ett aktuellt regelverk som är anpassat till, och täcker in, det slags kriser som skall kunna hanteras. Som framgått av det föregående [i betänkandet] återstår här en hel del att göra. Lika viktigt är det att beslutsfattare och deras medarbetare har rätt kompetens för de situationer som kan inträffa och också är mentalt förberedda. Härav följer att regelbundna seminarier om hot och hotutvecklingar samt övningar, även med de verkliga beslutsfattarna, är utomordentligt viktiga. Utskottet[-s majoritet] skulle välkomna en sådan utökad utbildningsverksamhet. Det bör ankomma på regeringen att organisera arbetet i så att det på bästa sätt täcker in ett rimligt spektrum av krishanteringssituationer. Utskottet utgår från att frågan kommer upp i den av regeringen aviserade redovisningen till av en reformerad struktur för krishantering." (Betänkande 2001/02:FöU2, s. 3.2 Regeringsförslag och riksdagsbehandling . 3.2.1 Sammanfattning av ställningstaganden : Regeringen gjorde 2002 åtaganden gentemot beträffande krisberedskapen i , samt sade sig komma att genomföra en "handlingsplan" i för ökad krisberedskap. Regering och riksdagsmajoritet betonade "statsrådsberedningens centrala roll i en allvarlig situation", och Statsrådsberedningens ansvar för såväl krisberedskap som krishantering, och inte fackdepartement som UD, etcetera. Regering och riksdagsmajoritet formulerade sig oklart, och i fråga om försvarets roll närmast rent kufiskt i riksdagsbeslutet om krisberedskapen, vilket sannolikt var en återspegling av revirstrider och svagt ledarskap. Regeringen förefaller efter riksdagsbeslutet inte ens ha följt sina egna åtaganden beträffande krisberedskap med mera i . Tvingades i återigen understryka problemen med svagt ledarskap från regeringens sida i de revirstrider som uppenbarligen rasade om krisberedskapen mellan myndigheter och inom . Upprepade sitt krav att Styrelsen för Psykologiskt Försvar (SPF) och i tillämpliga delar skulle inkluderas i den nya . Det skulle minska revirtänkande och revirbevakande, och leda till förbättrad kostnadseffektivitet. Krävde beträffande den nationella krisberedskapen och roll att det skulle finnas "en nationell krishanteringsfunktion inom ." Kravet på en nationell krishanteringsfunktion inom stöddes i en gemensam reservation tillsammans med moderater och kristdemokrater. 3.2.2 Regeringens förslag till . Regeringen avvisade på nytt och Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag att det skulle inrättas ett nationellt krishanteringsorgan inom . Som svar på bland annat denna utrednings förslag beskrev i stället regeringen hur man själv vill att ska vara organiserat. Beskrivningen finns i proposition 2001/02:158, och innehåller långtgående åtaganden. Regeringen skriver i sammanfattningen att: "förmåga att hantera extrema fredstida situationer bör förstärkas. Särskilt samordningsförmågan och informationsberedskapen bör förbättras. Utbildnings- och övningsverksamheten bör utökas väsentligt." (Avsnitt 10.3.) Mera specifikt skriver regeringen att "skall kunna hantera informationsverksamheten på ett sätt som inger förtroende och vid behov snabbt kunna ta fram beslutsunderlag till regeringen. I [regeringens] fortsatta arbete bör klargöras hur kontakter mellan och myndigheter . skall utformas i en krissituation." Beträffande särskilt stöd i ett krisläge, till exempel med utomstående experter, skriver regeringen att "detta behöver vara förberett och övat." . "Det är viktigt att systemet [termen ej närmare definierad, dock] när det gäller former och regler är känt och accepterat av de nyckelpersoner inom som i första hand skall svara för krishantering. Statsrådsberedningen har en central roll i en allvarlig situation." Fem viktiga observationer: För det första, regeringen betonar att det är Statsrådsberedningen som är det centrala organet för krisberedskap och krishantering i . Det är inte till exempel UD eller något annat fackdepartement. Man bör dessutom notera, dels att inte omnämns trots att , förutom Statsrådsberedningen, har ett lagfäst samordningsansvar, dels att Försvarsdepartementet endast nämns på ett oklart sätt. För det andra, det "system" för krishantering som regeringen skriver om definieras inte närmare. För det tredje, de "nyckelpersoner" som avses leda krishanteringsarbetet definieras inte närmare. Är det statsråd eller statssekreterare, och vilka befattningar inom dessa två kategorier avses? Avses nyckelpersoner utses ad hoc när krisen redan börjat? För det fjärde, ett svårbegripligt avsnitt i regeringens redogörelse i proposition 2001/02:158, gäller försvarets roll. "En viktig utgångspunkt . är att det finns ett sammanhang mellan regeringens beredskapsplanering för olika extrema situationer i fred, och för höjd beredskap inklusive situationer där insatser från Försvarsmakten krävs." Regeringen har uppenbarligen velat undvika att skriva "samband mellan" och i stället valt det språkligt ologiska "sammanhang mellan", när det gäller relationen mellan regeringens krisberedskap och Försvarsmaktens. För det femte, majoritet i försvarsutskottet var oklar om vad den egentligen ville åstadkomma med den nya . Möjligen beror det, återigen, på revirstrider som beslutsfattarna inte kunde bemästra: När frågan om rollen för den nya presenterades avvisade regeringen tanken att KBM skulle kunna vara en stabsmyndighet inordnad i . Vad utskottsmajoriteten och egentligen ville med KBM förblir dock oklart: Å ena sidan gav en blygsam roll som assistent till : "[Krisberedskaps]myndigheten bör ha förmåga att vid en svår påfrestning på samhället i fred kunna bistå med främst områdesvisa lägesredovisningar, om så begär." Å andra sidan skulle KBM ha en "nyckelroll": "den nya myndigheten [får] en nyckelroll i den samordnande planeringen vad gäller verksamhetsområdena svåra påfrestningar och det civila försvaret. I en sådan roll är naturligtvis samordning av ledningsfunktionerna central". Konkret aviserade regeringen i propositionen också en handlingsplan "för ett antal aktiviteter ". Aktiviteterna "kommer att avse" bland annat "precisering av ansvar och roller." "Väsentligt utökad och utvecklad övningsverksamhet" är nästa punkt. Bland övriga åtgärder som regeringen lyfter fram kan nämnas "[å]tgärder för att förbättra informationsberedskapen". Det är dock oklart för vem, eller vilka (departement, befattningshavare, eller vad?) som roller och ansvar skulle definieras. Hur och när genomfördes dessa övningsmoment? Hur förbättrades informationsberedskapen? Avslutningsvis skriver regeringen att "Särskild vikt kommer [i handlingsplanen] att läggas vid att utveckla utbildnings- och övningsverksamheten. Den kommer att inrikta sig främst nyckelpersoner i . Hitintills har övningar med förekommit i princip en gång per mandatperiod. I det nya övningssystemet blir det fråga om en betydligt ökad övningsfrekvens." Utskottsmajoriteten avvisade förslag om ett särskilt krishanteringsorgan i . Utskottsmajoriteten sammanfattar sitt ställningstagande sålunda: "Utskottet, ser det som utomordentligt angeläget att den handlingsplan för olika aktiviteter som redovisas i propositionen [refererad ovan] kommer till stånd, så att ansvar och roller kan identifieras. Det är genom att upprätthålla en övad och samkörd beredskap som krishanteringsförmågan i säkerställs." (2001/02:FöU10.) Efter diskussion av landar utskottet på ställningstagandet att: "Enligt vad utskottet anförde [] är det viktigare att det finns ett aktuellt regelverk som är anpassat till, och täcker in, det slags kriser som skall kunna hanteras (bet. 2001/02:FöU2, s 71@72); se ovan). Lika viktigt är det att beslutsfattare och deras medarbetare har rätt kompetens för de situationer som kan inträffa och också är mentalt förberedda. Härav följer att regelbundna seminarier om hot och hotutvecklingar samt övningar, även med de verkliga beslutsfattarna, är utomordentligt viktiga. Utskottet skulle [sade majoriteten ] välkomna en sådan utökad utbildningsverksamhet." Men utskottsmajoriteten stannar inte vid detta. Dessutom tog majoriteten @ och senare @ på sig ansvaret för att redan efter efter beslutet anse sig kunna slå fast att regeringen "väl hörsammat" vad utskottet då krävde av i fråga om åtgärder för höjd krisberedskap.