frsrdg · GT04JO1 · 2005-12-01 00:00:00 — Det nya placeringsbeslutet hade en sådan självständig rättsverkan att det enligt min mening kan ifrågasättas om inte verkställighetsbeslutet hade kunnat bli föremål för prövning av domstol. Oavsett hur man ser på den frågan hade förordnandet om flyttning sådan betydelse för L.H. att det inte borde ha hanterats så informellt som varit fallet. Förordnandet om ändringen av verkställigheten borde enligt min mening ha kommit till uttryck i ett formellt beslut. Om förvaltningen hade fattat ett formellt beslut rörande verkställigheten/flyttningen hade L.H. kunnat överklaga beslutet till länsrätten, och det skulle då ha ankommit på domstolen att ta ställning till om den hade kunnat ta upp saken till prövning. Genom att förvaltningen inte gjorde detta har L.H. inte getts den möjligheten. När det gäller nämndens handläggning av ärendet angående L.H. vill jag avslutningsvis anföra följande. I det nu förevarande fallet gjorde L.H:s gode man en framställning till nämnden om att L.H. skulle beviljas bistånd till fortsatt boende på Katrinebergsgården. Det har med anledning av L.H:s begäran ankommit på nämnden att ta ställning till framställningen genom ett formellt beslut. Om nämnden hade ansett att det var fråga om en renodlad verkställighetsfråga låg det nära till hands för nämnden att avvisa framställningen. Om däremot nämnden efter en prövning i sak kommit fram till att ansökan inte skulle bifallas skulle den ha avslagits. I båda fallen hade L.H. haft möjlighet att överklaga beslutet till länsrätten genom s.k. förvaltningsbesvär. För underlåtenheten att fatta ett formellt beslut kan nämnden inte undgå kritik. Nämndens bedömning vad gällde flyttningen av L.H. från Katrinebergsgården till ett annat särskilt boende grundades på att L.H:s tillstånd hade försämrats och att hon inte längre hade behov av ett specialboende med demensinriktning. Någon egentlig utredning som belyste L.H:s situation och vårdbehov synes emellertid inte ha utförts. Detta borde givetvis ha skett i samband med att frågan om flyttning aktualiserades. Ifrågavarande ärende är ett exempel på att det finns en oklarhet rörande möjligheten att överklaga en socialnämnds beslut att mot den enskildes vilja flytta denne från ett särskilt boende till ett annat sådant boende. Frågan om flyttning av äldre och funktionshindrade aktualiserar även andra frågor än den som rör möjligheten att överklaga ett verkställighetsbeslut. Jag kan härvid hänvisa till två andra beslut som jag har meddelat (dnr 2657-2001 och 2362-2003). Jag kommer att fatta beslut i ytterligare ärenden som också rör flyttning av äldre och funktionshindrade. Frågan är inte ny utan har även väckts i tidigare anmälningar. Jag vill här särskilt peka på ett fall som rörde en kommun som hade köpt platser för två kvinnor i ett enskilt vårdhem som låg i en annan kommun. Sedan kvinnorna hade bott på hemmet beslutade kommunen att de skulle flytta till ett särskilt boende i hemkommunen. Frågan om kvinnornas rätt att bo kvar kom att avgöras enligt hyresrättsliga regler och inte enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen. Min granskning avsåg socialnämndens strikt formella handläggning av ärendena. Fallet påvisade dock de svårigheter som kan uppstå när det gäller ändrad verkställighet av beslut rörande bistånd i form av särskilt boende (se JO:s beslut , dnr 3882-2000). Enligt min mening finns det inte någon given lösning på hur ärenden rörande flyttning skall handläggas. Saken kompliceras dessutom ytterligare när, som i det nämnda fallet, hyresrättsliga aspekter skall beaktas. Utredningen om verkställighet av vissa gynnande kommunala beslut (S 2003:07) har lagt fram ett betänkande. De problemställningar som jag har behandlat i besluten har visst samband med de som utredningen har haft att överväga. Det skulle enligt min mening vara av värde för den praktiska rättstillämpningen om de frågor som jag har berört kunde behandlas i samband med arbetet med utredningens betänkande eller i något annat lämpligt sammanhang. Jag finner därför skäl att tillställa en kopia av detta beslut jämte de ovan nämnda besluten. Fråga om en kommun i besparingssyfte har kunnat besluta bl.a. om att verkställigheten av vissa beslut om bistånd enligt SoL och insatser enligt LSS skulle upphöra (Dnr 3796-2004) kom det till JO:s kännedom att i kommun vid ett sammanträde hade beslutat om besparingar i budgeten för . I protokollet från nämndens sammanträde, §125, anfördes under . Vid socialnämndens sammanträde togs frågan om innevarande års budget upp. prognoser hade visat på betydande underskott. Prognosen slutade på . På förvaltningens förslag gav socialnämnden uppdraget att ta fram underlag till besparingar samt konsekvensbeskrivningar till erhållen budgetram. (Sn § 88/04). beslutade vid sitt sammanträde , § 107, begära tilläggsanslag hos kommunfullmäktige med , motsvarande socialnämndens underskott i budgetprognos . Kommunfullmäktige beslutade vid sitt sammanträde , § 51 att avslå socialnämndens begäran om tilläggsanslag samt klargjorde att socialnämnden själv har att fatta beslut för att anpassa sin verksamhet till av fullmäktige tilldelad budget. Vid nämndens sammanträde förelåg en promemoria som är daterad och som hade upprättats av förvaltningschefen . I den angavs delar av nämndens verksamhetsområde inom vilka besparingar skulle kunna ske. För äldre- och handikappomsorgen angavs bl.a. att Inga beslut om ledsagning kommer att verkställas. När det gällde LSS- och psykiatrienheten angavs bl.a. följande. Vissa beslut på korttids- och fritidshemmet kommer inte att kunna verkställas. Beslut om ledsagning kommer inte att kunna verkställas. Nämnden fattade med utgångspunkt från promemorian följande beslut. beslutar om besparingar budget med undantag under stycket konsekvenser, punkterna: Uppstigning senarelagd eller inställd. De som kan gå upp själva får förbli i pyjamas/nattlinne och morgonrock. Utdragna måltider vid matning, där de som matas sist får kall mat, en personal matar alla. Ingen extra bemanning vid vård i livets slutskede. Uppföljning av besparingar ska ske till socialnämnden , verksamhetsmässigt och ekonomiskt. Beslutet gäller och . JO beslutade att inhämta ett yttrande från i kommun om huruvida nämndens beslut innebar att beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, eller om insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) som nämnden, eller eventuellt domstol, tidigare hade fattat inte skulle gälla eller inte verkställas från fram /05. För det fall beslutet innebar att tidigare fattade beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen eller insatser enligt LSS inte skulle gälla eller inte verkställas , anmodades nämnden att redogöra för de rättsliga överväganden som den hade gjort när det gäller förutsättningarna för att ändra ett s.k. gynnande förvaltningsbeslut (se bl.a. Regeringsrättens avgörande RÅ 2000 ref. 16) eller förordna att ett sådant beslut inte längre skulle verkställas. i kommun anförde i ett yttrande följande. Inledningsvis önskar socialnämnden framhålla att nämnden dels försökt få nödvändiga tilläggsanslag från kommunfullmäktige och dels överlämnat frågan om besparingar till fullmäktige för ställningstagande. begäran om tilläggsanslag och överlämnandet motiverades av nämndens bedömning att det var omöjligt att genomföra besparingar under återstoden av 2004 som anpassade verksamheten till av fullmäktige tilldelad budget. Till bakgrunden hör också att nämnden i motsvarande situationer fått tilläggsanslag exempelvis från de medel som disponeras av kommunstyrelsen för oförutsedda utgifter. Kommunfullmäktiges beslut att avslå begäran om tilläggsanslag, särskilt i den del det innefattade ett klargörande att socialnämnden själv har att fatta beslut för att anpassa sin verksamhet till budget, sågs av nämnden som en direkt anvisning från fullmäktige. Genom sitt beslut avsåg socialnämnden att ta ställning till den anvisade besparingen som sådan som nämnden angav att vissa möjliga konsekvenser måste undantas. Meningen var däremot inte att igenom beslutet i detalj ta ställning till hur besparingen skulle genomföras. har därefter insett att innebörden av det ifrågavarande beslutet är oklart och kan ifrågasättas i ett rättsligt perspektiv. har därför genom ett nytt beslut upphävt beslutet samt tydliggjort att beslut om insatser som den enskilde har beviljats och kommer att beviljas skall verkställas enligt gällande lagstiftning. Nämnden har också i enlighet med sitt verksamhetsansvar enligt 6 kap. 7 § kommunallagen tagit initiativ till att ge ett uppdrag till socialförvaltningen att genomföra en granskning av om enskilda lidit rättsförluster genom det beslut som fattats av nämnden och åtgärder som har vidtagits av socialförvaltningen , dvs. som det upphävda beslutet gällt. En preliminär slutsats är att beslutet inte inneburit några direkta effekter i verksamheten annat än i fråga om ledsagning. Exempelvis så har situationen på de särskilda boendena varit opåverkad. Inga enskilda har förvägrats rätten till insatserna korttidsvistelse eller fritidshem. Såvitt gäller ledsagning kan följande konstateras. Fyra personer har ledsagning beviljad enligt socialtjänstlagen (SoL). 22 brukare har ledsagning beviljad enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Gemensamt för de som har ledsagning enligt SoL är att de beviljats . Av dem som beviljats ledsagning enligt LSS har 18 brukare beviljats visst antal timmar , två brukare har timmar beviljade och två brukare har timmar beviljade . En av de personer som har insatsen enligt SoL har undantagits från det ifrågavarande beslutet då den personen är helt blind och det skulle ha inneburit allvarliga konsekvenser för honom. Samma gäller två personer som har insatsen enligt LSS och som hört av sig till förvaltningen och behövt ledsagning för att besöka vårdinrättningar. Sammanfattningsvis har alltså samtliga som hört av sig eller som haft angelägna skäl för ledsagning undantagits från beslutet . Det går givetvis inte helt att utesluta att brukare som avstått från att kontakta kommunen kan ha drabbats. Mot bakgrund av att besluten gäller för tid eller i övriga fall tio eller samt omfattar fri förfoganderätt för ett stort antal timmar har förhoppningsvis någon större rättsförlust inte uppkommit. De beviljade timmarna har inte gått förlorade genom socialnämndens beslut och de åtgärder som har vidtagits från förvaltningen. En närmare redovisning av resultatet av granskningen kan lämnas till när denna slutförts. I ett beslut anförde JO följande. Beslut angående bistånd enligt socialtjänstlagen eller insats enligt LSS fattas av den eller de kommunala nämnder som svarar för kommunens socialtjänst och verksamhet enligt LSS. Ett beslut att avslå en ansökan om bistånd eller insats kan överklagas till förvaltningsdomstol. För det fall att domstolen bifaller överklagandet gäller beslutet såvida domstolen inte har förordnat om annat eller en högre instans beslutat om inhibition. En kommun som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla bistånd enligt socialtjänstlagen eller en insats enligt LSS som någon är berättigad till enligt domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift. Ett beslut om särskild avgift fattas av förvaltningsdomstol efter en ansökan av (se 16 kap. 6 a6 d §§ SoL och 28 a28 d §§ LSS). Det finns inte några bestämmelser om särskild avgift beträffande en kommuns underlåtenhet att verkställa ett beslut om bistånd eller insats som har fattats av ett kommunalt organ. I den delen kan jag hänvisa till ett betänkande som Utredningen om verkställighet av vissa gynnande kommunala beslut har lagt fram, SOU 2004:118. Avsaknaden av bestämmelser om avgifter eller andra sanktioner innebär givetvis inte att kommunen har någon rätt att underlåta att verkställa sina egna beslut om bl.a. bistånd enligt socialtjänstlagen. Ett beslut att bevilja någon bistånd enligt socialtjänstlagen eller en insats enligt LSS utgör ett s.k. gynnande förvaltningsbeslut. Någon generell regel om under vilka förutsättningar en myndighet kan ändra ett beslut som den har fattat av annan anledning än rena förbiseendefel finns inte. Utgångspunkten är dock att ett gynnande beslut inte kan ändras till nackdel för den enskilde. Undantag kan göras dels om beslutet har försetts med ett s.k. återkallelseförbehåll, dels om tvingande säkerhetsskäl påfordrar en omedelbar återkallelse, dels om beslutet blivit oriktigt på grund av att den enskilde vilselett myndigheten. Frågan om det finns ytterligare fall då ett beslut om bistånd kan ändras till nackdel för en enskild har behandlats av Regeringsrätten i ett avgörande som refererats i RÅ 2000 ref. 16. Avgörandet gällde om en socialnämnd kunde ompröva och till biståndstagarens nackdel ändra ett beslut om bistånd i form av hemtjänst som gällde tills vidare. Regeringsrätten anförde därvid bl.a. följande. Rätten till bistånd enligt 6 § SoL och de paragrafer vartill där hänvisas är en förmån som enligt lagen skall bestämmas inom viss angiven ram av den enskildes behov för försörjningen och livsföringen i övrigt. Hänsynen till den enskildes trygghet talar med styrka emot att beslut om sådant bistånd får omprövas till den enskildes nackdel annat än under de generella förutsättningar som anses gälla för omprövning av gynnande beslut. Detta gäller främst beslut om bistånd som avser ett bestämt tillfälle eller en bestämd period. När ett beslut avser ett fortlöpande bistånd utan någon angiven tidsbegränsning kan däremot skälen för omprövning vara så starka exempelvis om biståndsbehovet väsentligt förändras att ett absolut förbud mot omprövning på grund av ändrade förhållanden inte bör uppställas. Det kan dock inte komma i fråga att låta ändringar av andra förhållanden än sådana som kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet få föranleda en omprövning. Nämnden fattade ett beslut om besparingar. I sitt yttrande till JO har nämnden anfört att den genom beslutet avsåg att ta ställning till den föreslagna besparingen som sådan som nämnden angav att vissa möjliga konsekvenser måste undantas. Enligt remissyttrandet var det inte meningen att igenom beslutet, i detalj ta ställning till hur besparingen skulle genomföras. I beslutet om besparingar anges inte uttryckligen att verkställigheten av vissa beslut skall upphöra. Mot bakgrund av vad som anfördes i den promemoria som låg till grund för beslutet, kan beslutet dock enligt min mening inte ges annan innebörd än att nämnden bl.a. gav förvaltningen ett uppdrag som innefattade en befogenhet att i enskilda fall avbryta verkställigheten av vissa beslut om bistånd och insatser. Såvitt kommit fram i ärendet gjorde även förvaltningen en sådan tolkning av beslutet. Eftersom de medel som kommunfullmäktige hade tilldelat nämnden inte räckte till kostnaderna för verksamheten har nämnden befunnit sig i en svår situation. Nämnden har givetvis haft att anpassa verksamheten till de ekonomiska ramar som kommunfullmäktige har bestämt. Detta har emellertid inte inneburit att nämnden har kunnat fatta beslut om besparingar som lett till olagliga konsekvenser. Härvid skall framhållas att kommunfullmäktige inte genom föreskrifter eller beslut om medelstilldelning kan ålägga en nämnd att åsidosätta vad som följer av lagstiftningen på ett område. Som framgår av det ovan anförda har det i förevarande fall inte funnits rättsliga förutsättningar för nämnden att generellt förordna att vissa beslut om insatser enligt socialtjänstlagen eller LSS inte längre skulle verkställas. Oavsett hur man ser på de prioriteringar som nämnden har gjort när det gäller verksamheten och förutsättningarna för att göra besparingar på olika områden har nämnden genom att likväl fatta ett beslut som haft en sådan innebörd grovt överträtt sina befogenheter. Nämndens beslut om besparingar upphävdes . De negativa konsekvenserna av besparingsbeslutet för de berörda enskilda kan därför antas ha varit begränsat och nämnden har gett socialförvaltningen i uppdrag att utreda om någon enskild lidit skada. Mot denna bakgrund finner jag inte skäl att fortsätta utredningen, utan jag låter saken bero med den allvarliga kritik som innefattas i det ovan anförda. När socialförvaltningens granskning av konsekvenserna av nämndens besparingsbeslut är klar önskar jag erhålla en redovisning av resultatet av den. En kopia av beslutet skickas till i , sociala enheten, som har tillsyn över i länet. I en skrivelse som kom in till JO redogjorde socialförvaltningen för sin egen granskning av huruvida någon enskild hade lidit någon rättsförlust till följd av nämndens beslut. JO lade redogörelsen till handlingarna i ärendet. Efter en separation hade föräldrarna gemensam vårdnad om sina två barn. Barnen bodde hos sin mor som hade s.k. skyddade personuppgifter. Fråga om socialnämnden i kvinnans vistelsekommun har kunnat underlåta att informera barnens far om att nämnden hade beslutat att inleda en s.k. barnavårdsutredning (Dnr 55-2003) och K.G. har tillsammans två barn, M. född , och N., född . Vid den tid som är aktuell i det förevarande ärendet bodde U.G. i och K.G. bodde tillsammans med barnen i . K.G. hade s.k. skyddade personuppgifter. Detta innebar att U.G. inte kände till var barnen vistades. I ett mål vid yrkade K.G. bl.a. att hon ensam skulle tillerkännas vårdnaden om barnen. Tingsrätten beslutade att enligt 6 kap. 20 § andra stycket inhämta upplysningar från i kommun. De begärda upplysningarna kom in till tingsrätten den 17oktober 2002. I skrivelsen anfördes följande. har av den kommun som K.G. vistas i begärt upplysningar enligt 6 kap. 20 § andra stycket gällande K.G. [personnummer och adressuppgifter]. kan inte lämna upplysningar om U.G. [personnummer], eftersom han inte bor i kommunen. K.G. förekommer i socialregistret. Utredning gällande 11 kap. 1 § socialtjänstlagen inleddes på initiativ av K.G., och syftet med utredningen var att höra barnens inställning efter flytten till . inkom anmälan från Hyllie stadsdelsförvaltning i om att fadern anmält att han befarar att barnen far illa i moderns vård. Utredningen avslutades utan åtgärder , då inget framkommit som tyder på att M. eller N. skulle fara illa hos modern . [oläslig signatur] I den kommun där K.G. har sitt boende. Auktoriserad socionom/Familjeterapeut I en anmälan som kom in till JO klagade . på bl.a. de sociala myndigheterna i . Han ifrågasatte handläggningen av anmälningar rörande barn som far illa. Av hans anmälan till JO framgick emellertid inte vilken eller vilka myndigheter inom som U.G. var missnöjd med. Hans anmälan var därför inte så preciserad att den kunde ligga till grund för någon åtgärd från JO:s sida (JO:s beslut ; dnr 4161-2002). kom in med en ny anmälan till JO. Han anförde i den bl.a. följande. Anledningen till att det är svårt att precisera anmälan mot sociala myndigheterna är att dom vill vara anonyma. Som framgår av bilaga A (upplysningarna som återges ovan; JO:s anmärkning) så bekräftar anonym socionom att jag har gjort en anmälan. Ngt osannolikt menar man att min fd hustru tog initiativ till en utredning !! Jag gjorde mina anmälningar till socialjouren i men erh aldrig ngt svar på ngn. 10 mån senare fick jag dock indirekt svar via handl från Tingsr i . Mot bakgrund av vad U.G. anförde i sin anmälan inhämtades de handlingar rörande barnen som stadsdelsförvaltningen Hyllie i kommun hade tillgång till. Av de handlingarna framgick att socialjouren i hade tagit emot två anmälningar. hade tagit reda på att K.G. och barnen bodde i kommun och handlingarna hade därför översänts till den kommunen. Akten beträffande den utförda barnavårdsutredningen inhämtades från socialförvaltningen i kommun. Av akten framgick bl.a. följande. ringde K.G. till socialförvaltningen. Hon förklarade att hon eventuellt behövde hjälp från familjerättens sida med anledning av att hon hade ansökt om äktenskapsskillnad. Under en kontakt som hon hade med en tjänsteman vid socialförvaltningen senare förklarade att hon önskade att nämnden skulle inleda en utredning rörande barnens situation. erhöll förvaltningen de två anmälningar som stadsdelsförvaltningen Hyllie i hade tagit emot. fattade barn- och utbildningsnämnden ett beslut (delegationsbeslut) om att efter inkommen anmälan, öppna utredning enligt 11 kap. 1 § SoL. Under utredningsarbetet gjorde handläggaren bl.a. hembesök hos K.G. Utredningen avslutades . Under rubriken och bedömning anfördes avslutningsvis att det inte hade kommit fram något som tydde på att barnen for illa i sin miljö. JO beslutade att inhämta utredning och yttrande från i kommun vad avsåg frågan om nämnden hade kunnat underlåta att upplysa fadern om den utredning som inleddes . I ett yttrande anförde nämnden, arbetsutskottet, följande. Efter att ha tagit del av moderns berättelse och efter rekommendation av sociala enhet , öppnas utredning på barnen . och N. Den huvudsakliga anledningen till utredningen var att höra barnens inställning i frågan om flykten till och undersöka om de har behov av någon form av bistånd från sida. Modern och barnen hade sekretesskyddad adress. Hon var under hela kontakten med , rädd för att adressen skulle röjas. Skyldigheten att informera den andra vårdnadshavaren diskuterades på samrådsgruppen. Inledningsvis gjordes bedömningen att barnens behov av skydd var större än skyldigheten att informera fadern om utredningens inledande. Efterhand framkommer mer information om att pappan lägger ned mycket arbete på, både via sitt ombud och på egen hand, att ta reda på vilken adress flickorna befinner sig på. Flickorna pressades i sina kontakter med fadern. Utredaren får också vetskap om omfattningen av konflikten mellan föräldrarna och på vilket sätt barnen än indragna i denna. bereddes tillfälle att yttra sig över remissvaret. I ett beslut anförde JO följande. Enligt 11 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, skall socialnämnden utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd skall den som berörs av en sådan utredning underrättas om att en utredning inleds (11 kap. 2 § tredje stycket SoL). Inom gäller en sträng sekretess för uppgifter rörande enskilda personer. Enligt huvudregeln gäller inom sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men (7kap. 4 § sekretesslagen, 1980:100, SekrL). Sekretess till skydd för enskild gäller enligt 14 kap. 4 § SekrL inte i förhållande till den enskilde själv och kan i övrigt helt eller delvis efterges av honom. Sekretess för uppgift till skydd för en underårig gäller även i förhållande till vårdnadshavaren och får inte efterges av denne, om det kan antas att den underårige lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnadshavaren. Enligt 14 kap. 5 § SekrL hindrar sekretess inte att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Bestämmelsen i 11 kap. 2 § tredje stycket SoL om skyldighet att informera den som berörs av en s.k. barnavårdsutredning om att en sådan utredning har inletts motsvaras av 50 a § i socialtjänstlagen (1980:620). Vid införandet av bestämmelsen i den förutvarande socialtjänstlagen anfördes att det hade riktats kritik mot för att bedriva utredningsarbete bakom ryggen på den enskilde (prop. 1996/97:124 s. 109 f.).