frsrdg · GS04RRS1 · 2005-01-01 00:00:00 — Styrningen kan vara hänförlig till förvaltningens procedurfrågor - förvaltningspolitiken - eller till politikens genomförande och resultat inom olika sakområden. primära grund för att värdera styrningsfrågor är om styrningen har lett till avsett resultat. Detta är också utgångspunkten för denna genomgång av iakttagelser kring regeringens styrning i de genomförda granskningarna. De problem som observerats är i huvudsak hänförliga till olika indikationer på målavvikelser eller hinder för att nå avsedda resultat. För att underlätta överblick och analys behöver styrningsfrågorna struktureras. En vanlig indelning är att särskilja olika typer av styrmedel eller styrformer. Tre huvudkategorier som ofta framkommer i statsvetenskaplig litteratur är reglering och tillsyn - ibland benämnt administrativa styrmedel, informativa eller informella styrmedel. De två första kategorierna av styrmedel är mer formella i den meningen att de ofta finns dokumenterade och kan hänföras till formella beslut. I kategorin ekonomiska styrmedel ingår finansiell styrning och resultat-styrning. Den tredje kategorin definieras ibland som den informella eller kommunikativa utfyllnaden till de mer formella styrmedlen. I gransknings-rapporterna framträder även en fjärde kategori, nämligen passivitet eller avvaktan från regeringen. Av de granskningar som avslutats har relevanta iakttagelser som rör regeringens styrning av myndigheterna kommit fram i åtta av dem. I samtliga granskningar framkommer att regeringen använt en blandning av olika styrformer. Skälet till detta kan vara att det är flera typer av styrnings-problem som behöver lösas. Men det kan också vara så att för att uppnå ett visst mål används flera olika styrmedel. Kategorin ekonomisk styrning samlar iakttagelser från sex granskningar som behandlar problem med regeringens styrning. Iakttagelserna är av mycket skilda slag, ibland även i samma granskning. I fyra fall - rörande rapporterna Den statliga garantimodellen (RiR 2004:4) och Uppdrag statistik (RiR 2004:8) samt de tidigare nämnda granskningarna om försvarets materielförsörjning (RiR 2004:6) och personlig assistans (RiR 2004:7) - handlar kritiken om brister i regeringens ekonomiska kontroll. I fallen med materielförsörjningen, den personliga assistansen och SCB:s uppdragsverk-samhet hänförs denna kritik till brister i den ekonomiska redovisningen (se vidare avsnitt 4.4 nedan om regeringens rapportering). I granskningen om den statliga garantimodellen kritiseras avsaknaden av en enhetlig redo-vis-ning och värdering av statliga garantier. I granskningarna om uppföljningen av kriminalvårdens klienter (RiR 2004:5), SCB:s uppdragsverksamhet samt om konkretiseringen av riktlinjer om prioriteringar i hälso- och sjukvården (RiR 2004:9) kritiseras regeringen för att inte använda regleringsbreven alternativt myndigheternas instruktioner mer aktivt i sin styrning av myndigheterna. I fråga om kriminal vården och SCB handlar kritiken om bristande återrappor-teringskrav och att ställda krav inte följs upp. Regeringen ställer inte tydliga krav på kriminalvården att följa upp klienternas återanpassning i samhället trots att sådan uppföljning krävs för att bedöma måluppfyllnaden i verksam-heten. På motsvarande sätt är kraven svaga på SCB:s redovisning av upp-drags-verksamheten för att verksamhetens måluppfyllnad och kraven på full kostnadstäckning ska kunna bedömas. I granskningen om prioriteringarna i hälso- och sjukvården kritiseras regeringen för att ge uppdrag till Social-styrelsen via avtal mellan staten och (s.k. Dagmaröverenskommelser) i stället för att använda ordinarie former för myndighetsstyrning. I granskningen om försvarets materielförsörjning handlar styrnings-pro-blemen om långsiktiga ekonomiska bindningar i kombination med bristfällig och svårgenomtränglig redovisning. konstaterar att regering och försvarsmyndigheter har vidtagit nödvändiga men inte tillräckligt långt-gående åtgärder för att komma till rätta med problemen med bindningarna. är kritisk till att regeringen och Försvarsmakten inte avdelat tillräcklig kompetens och tillräckliga resurser för en skyndsam metodut-veckling när det gäller arbetet med att utveckla sambanden mellan försvarets operativa förmåga och materielbehoven. Från sex granskningar samlas iakttagelser om oklar reglering. Dessa brister har resulterat i olika slag av problem som främst kan hänföras till oklara ansvarförhållanden och svåra eller felaktiga förutsättningar för att genomföra politiskt fattade beslut. Den otydliga regleringen har i den statliga garantiverksamheten, hante-ringen av personlig assistans samt prioriteringarna i hälso- och sjukvården lett till oklarheter om vilken verksamhet som ska bedrivas. I den statliga garantiverksamheten består otydligheten i att det saknas riktlinjer för när statliga garantier är ett effektivt medel för att uppnå politiska mål, att vad som är att betrakta som en statlig garanti inte är tydligt definierat samt att samordnande roll i garantihanteringen inte har definierats närmare. I granskningen om den personliga assistansen till funktionshindrade konstateras att regelverket som sådant är otydligt och att det inte finns tillräckligt tydliga kompletterande riktlinjer för att avgöra hur lagen ska tillämpas. På motsvarande sätt är riktlinjerna för prioriteringar i hälso- och sjukvården ett område som i stora delar befunnits präglas av stor otydlighet. Regeringen har inte konkretiserat riktlinjer på ett sådant sätt att de har kunnat omsättas i praktiken. I granskningen Länsplanerna för regional infrastruktur (RiR 2004:1) har också påvisats otydligheter i regeringens styrning, via de direktiv som upprättats för arbetet. Också vad gäller SCB:s uppdragsverksamhet visar granskningen att det finns otydligheter i regeringens styrning bland annat vad gäller vilka tjänster som myndigheten ska respektive får utföra mot avgift och för vilka kundgruppers räkning. Slutligen vad gäller likvärdig betygssättning i konstateras att regeringen inte tydligt uttalat vilket ansvar olika parter har för att betygssätt-ningen ska vara likvärdig. Det finns oklarheter i fråga om såväl ansvarsför-delningen mellan skolmyndigheterna på nationell nivå som mellan huvud-männen och de professionella utövarna på lokal nivå Kategorin om informell styrning samlar iakttagelser om styrningsproblem från sju granskningar - länsplanerna för transportinfrastruktur, den statliga garantimodellen, uppföljningen inom kriminalvården, försvarets materiel-försörjning, personlig assistans, prioriteringarna i hälso- och sjukvården och granskningen Bistånd via ambassader (RiR 2004:10). I fallet med kriminalvården och den personliga assistansen handlar problemen om att regeringen inte styr mer aktivt med information från statistik eller genomförda utvärderingar. I tre fall kritiseras regeringen för att inte ha klargjort och kommunicerat problem med målkonflikter. I fallet med försvarets materielförsörjning handlar det om konflikter mellan mål om handlingsfrihet i materielanskaffningen och internationellt samarbete. I fallet med länsplanerna för infrastrukturinvesteringarna handlar det om konflikter mellan målet om positiv regional utveckling och andra transportpolitiska delmål. När det gäller prioriteringar i hälso- och sjukvården handlar konflik-terna om svårigheter att förena ökad tillgänglighet med de beslutade riktlinjerna för prioriteringar. När det gäller regeringen och styrning av de integre-rade utlandsmyndigheterna riktar kritik mot att styrningen av utvecklingssamarbetet sker genom avtal i stället för föreskrifter och särskilda beslut, vilket strider mot förvaltningsrätten. framför också kritik mot avtalen på enskilda punkter. Slutligen återfinns en iakttagelse inom denna kategori avseende regeringens möjlighet att upprätthålla nödvändig kompetens i garantifrågor för att kunna följa upp och utveckla verksamheten. Iakttagelser under kategorin avsaknad av styrning har gjorts i sju gransk-ningar och handlar genomgående om att regeringen i olika avseenden inte följer upp verksamheten och dess resultat. Dessa iakttagelser är intressanta i perspektivet regeringens rapportering till , som utgör ett annat tema i . En första förutsättning för denna rapportering är att regeringen bygger upp egna kunskaper. I fallet med den statliga garantimodellen konstateras att regeringen, bland annat av , har uppmärksammats på behovet av en gemensam riskredovisning för hela staten men att regeringen inte tagit några initiativ i frågan. Någon institutionaliserad samordning av garantier förekommer inte heller inom . När det gäller kriminalvår-dens uppföljning konstaterar att krav handlar om att klienterna ska följas upp även efter frigivningen. Trots detta har rege-ringen inte ställt några specifika sådana krav på återrapportering i reglerings-breven för vare sig eller . Kritiken mot regeringen när det gäller försvarets materielförsörjning avser att man inte vidtagit tillräckligt långtgående åtgärder för att komma till rätta med bindningar som finns i materielanskaffningen. På grund av dessa bind-ningar är en stor del av det framtida anslagsutrymmet intecknat av beställ-ningar, följdbeställningar och verksamhet som följer av tidigare levererade materielsystem. Försvarets flexibilitet är därför begränsad när det gäller att anpassa sig till nya uppgifter som beslutat. konstaterar vidare att regeringens uppföljning av effekterna av reformen om personlig assistans till funktionshindrade inte varit till-räckligt aktiv. Några förtydliganden av lagen har inte gjorts och avigsidorna med reformen har inte heller åtgärdats. Inte heller regeringens uppföljning av SCB:s uppdragsverksamhet har varit tillräcklig och regeringen ställer få krav på information från SCB. Slutligen när det gäller regeringens styrning med anledning av beslut om riktlinjer för prioriteringar i hälso- och sjukvården konstaterar att regeringen varit passiv genom att inte följa upp eller begära in information för att kunna bedöma måluppfyllelsen. Ett gemensamt drag för flera av de iakttagelser som redovisats i Riksrevi-sionens granskningar är dock att regeringen brister i sin styrning när det gäller att ställa krav på uppföljning av de beslut som fattat. Med en bristande uppföljning följer en svag kontroll. I flera fall kombineras regeringens bristande uppföljning med en allmänt passiv styrning. Det kan då handla om att man inte konkretiserar beslut tillräckligt för att de ska kunna få genomslag eller om att regeringen inte tillräckligt tydligt utpekat ansvaret för olika verksamheter. utgör en del av kontrollmakt. Ett viktigt perspektiv i granskningsverksamheten är därmed att studera hur regeringens rappor-tering till går till. Att regeringen lämnar ett överblickbart och korrekt beslutsunderlag till och att man löpande redovisar en rättvisande uppföljning av den statliga verksamheten är en väsentlig del i demokratins funktionssätt. Det är därför ett prioriterat tema i Riksrevi-sionens granskningsplan att fokusera på frågor om kvalitet, saklighet, allsidighet och tydlighet i de underlag som regeringen förser med. Det går att studera frågan om regeringens rapportering och informations-givning till ur olika perspektiv. Kärnan är naturligtvis den in-for-mation och de beslutsunderlag som går direkt från regeringen till . I ett något vidare perspektiv är det dock viktigt att notera att regeringen å sin sida ofta är beroende av andra uppgiftslämnare för sin rapportering till . Om inte myndigheterna lämnar korrekta och relevanta underlag av god kvalitet till regeringen blir det svårt för regeringen att göra detsamma gentemot . iakttagelser kring rapporteringen till fokuserar därför på två typer av underlag: Den information som regeringen inhämtar från myndigheterna Den information som regeringen delger Brister i regeringens inhämtade underlag I fem av de genomförda granskningarna finns slutsatser om allvarliga kvalitetsbrister i de underlag som myndigheterna lämnar till Regerings-kansliet. Dessa brister återfinns inom några för centrala upp-följningsområden. Indirekt kan brister som dessa få effekter i regeringens återrapportering eller dess beslutsunderlag till . har dock inte granskat om de exemplifierade bristerna i nedanstående fall faktiskt resulterat i kvalitetsbrister i regeringens rapportering till . I granskningen om länens arbete med länsplaner för regional transportin-fra-struktur (RiR 2004:1) har brister observerats i länsplanernas effektbe-döm-ningar avseende delmålet positiv regional utveckling. Delmålet utgör ett av sex delmål för transportpolitiken vid sidan av mål om tillgänglighet, tran-sportkvalitet, trafiksäkerhet, miljö och jämställdhet. Med ett fåtal undantag har inte länen presenterat underlag som är tillräckliga för att bedöma om åtgärderna verkligen ger de regionala utvecklingseffekter som hävdas. Motiveringar avseende dessa effekter från länen är sällan konkreta och uppföljningsbara och saknar vanligtvis specifika analyser av de regionaleko-nomiska effekter som väntas till följd av föreslagna åtgärder. Granskningen av kommittéväsendet är en uppföljning av en granskning som genomfördes av revisorer. har regeringens bestämmelser om kostnadsredovisningar och konsekvensanalyser samman-förts i en ny kommittéförordning. I den nu aktuella granskningen Föränd-ringar inom kommittéväsendet (RiR 2004:2) iakttas ändå stora brister i dessa avseenden för de kommittéer som avrapporterades . Regeringen har ansvar för att det underlag som läggs fram för är fullständigt och uttömmande. Det är allvarligt om kommittébetänkanden med stora brister i dessa avseenden förs vidare som förslag till utan att bristerna har åtgärdats. Medborgarna har rätt att få information om kriminalvårdens resultat och riksdag och regering behöver känna till resultat av tidigare insatser för att kunna fatta beslut om verksamheten. Av granskningen om uppföljningen av kriminalvårdens klienter (RiR 2004:5) framgår att uppföljningen i flera avse- Ingen regelbunden uppföljning sker av klienter som friges från anstalt utan övervakning, till exempel vad gäller om de har laglig försörjning. uppföljning görs generellt inte heller på individnivå vilket innebär att någon koppling inte kan göras mellan de insatser som klienten varit föremål för och resultatet av dessa. Sammantaget kan konsta-teras att statistik avseende anpassningen i samhället saknas. I granskningen av SCB:s uppdragsverksamhet (RiR 2004:8) observerades också brister i regeringens underlag avseende denna verksamhet. Till viss del berodde bristerna på att regeringens krav inte följts av SCB. Någon redovisning av ekonomiskt utfall fördelat på olika kundgrupper har inte redovisats för regeringen. har inte heller följt upp att begärd information har lämnats. Bristen på information har enligt inneburits att en bedömning av om verksamheten nått uppsatta mål inte kan göras. Genom riksdagsbeslutet om riktlinjer för prioriteringar i hälso- och sjukvården underströks kravet på att prioriteringar i hälso- och sjukvården ska vara öppna och ske efter vissa givna etiska principer. I granskning konstateras att regeringen inte har följt upp eller begärt in infor-mation om hur prioriteringarna fungerar i praktiken. Regeringen saknar därmed den information som behövs för att bedöma om beslut fått genomslag. I fallet med utvecklingssamarbetet inom utlandsmyndigheterna Sida och UD konstaterar att det saknas information om resursåtgången i olika delar av biståndsprocessen. Varken regering eller riksdag kan därför få en rättvisande bild av vilka förvaltningskostnader som är förknippade med olika former av stöd. Brister i regeringens rapportering I fyra av de genomförda granskningarna har vissa direkta iakttagelser av regeringens rapportering till kunnat göras. I samtliga fall har kunnat notera att den återrapportering som förväntat sig har uteblivit eller varit ofullständig. Vad gäller den tidigare nämnda granskningen av kommittéväsendet har noterat att regeringen ännu inte hade lämnat den redovisning som begärde 1997. begärde att regeringen skulle redovisa vilka effekter som regeringens åtgärder att förbättra kommittéväsendets kvalitet hade lett fram till. I granskningen av den statliga garantimodellen (RiR 2004:4) konstaterar att staten sammantaget utställt garantier för men att det saknas en överblick över statens samlade risk-tagande när det gäller utestående garantier, och därmed en begränsning i beredskapen att hantera framtida förlustrisker. Ett grundläggande krav bör vara att varje garantimyndighet har en transparent och jämförbar riskbaserad redovisning där framtida bedömda förluster kan jämföras med nuvärdet av framtida intäkter och reserver. har inte fått en samlad redovisning av risktagandet i utestående garantier. Inom försvarsområdet finansieras försvarets materielförsörjning genom ett årligt anslag om . Enligt granskning (RiR 2004:6) förutsatte försvarsutskott inför beslut om materielförsörjningen att en övergripande strategi för det militära försvarets materielförsörjning och forskning skulle tas fram och föreläggas . Dessutom förväntade sig vid samma tid-punkt att regeringen skulle lämna eventuella förslag om ändrade finansiella regler för materielförsörjningen. Några sådana förslag har inte lämnats till . I granskningen konstateras vidare att regeringens redovisning till om försvarets materielförsörjning allmänt sett är tunn, delvis beroende på den militära och kommersiella sekretessen. Otyd-lig-heter i redovisningen, bland annat avseende bemyndiganden, har lett till svårigheter för att pröva medelstilldelningen. Även i granskningen av den personliga assistansen för funktionshindrade (RiR 2004:7) konstateras att regeringen ännu inte påbörjat den översyn av regelverket som begärdes av . Den begärda översynen anges i rapporten vara starkt försenad och regeringen har generellt sett inte varit tillräckligt aktiv i sin roll att förse med relevant information och har inte heller levt upp till sitt uppföljningsansvar. har i flera fall kunnat konstatera att regeringen inte levt upp till begäran om redovisning av information och beslutsunderlag. Därtill har ett flertal iakttagelser gjorts om att regeringen inte begärt eller försäkrat sig om tillgång till sådan information som regeringen behöver för att kunna rapportera väsentlig information till , antingen det är fråga om en återrapportering av måluppfyllnad eller liknande eller att det handlar om underlag som kan behöva för att fatta sina beslut. De granskningar som genomförts inom har emellertid inte i något fall varit specifikt inriktade på att bedöma regeringens informa-tion till . Det är därför för tidigt att dra några samlade slutsatser. Effektivitetsgranskningar samt styrelsens framställningar till till och med Hur effektiv är djurskyddstillsynen? Styrelsens framställning 2003/04:1 beslutad Följdmotioner 2003/04:MJU33-37 Utskottsbetänkande 2003/04:MJU14 justerat Protokoll 109 (debatt ) och 110 (beslut ) Riksdagsskrivelse 2003/04:212 Länsplanerna för regional infrastruktur - vad har styrt prioriteringarna? Styrelsens framställning 2003/04:3 beslutad Följdmotion 2003/04:T2 Ärendet bereds av trafikutskottet och beslutas av Styrelsens framställning 2003/04:RRS6 beslutad Ärendet bereds av och beslutas av Arbetslöshetsförsäkringens hantering på arbetsförmedlingen Styrelsens framställning 2003/04:RRS7 beslutad Följdmotion 2003/04:A7 Ärendet bereds i arbetsmarknadsutskottet under /05 Styrelsens redogörelse /04:RRS8 beslutad Ärendet bereds av finansutskottet och beslutas av Återfall i brott eller anpassning i samhället - uppföljning av kriminalvårdens klienter Styrelsens framställning 2003/04:RRS10 beslutad Ärendet bereds av justitieutskottet under /05 Materiel för miljarder - en granskning av försvarets materielförsörjning Styrelsens framställning 2003/04:RRS9 beslutad Ärendet bereds av försvarsutskottet under /05 Personlig assistans till funktionshindrade Styrelsens framställning 2003/04:RRS11 beslutas av styrelsen Ärendet bereds av socialutskottet under /05 Uppdrag statistik - Insyn i SCB:s avgiftsbelagda verksamhet Riktlinjer för prioriteringar inom hälso- och sjukvård Bistånd via ambassader - En granskning av UD och Sida i utvecklingssamarbetet Betyg med lika värde? - en granskning av statens insatser Höga statstjänstemäns representation och förmåner Utgiftsområde 7 anslag 8:6 : Internationella uppdrag I betänkande (SOU 2002:121) föreslås att eleverna ska ges möjlighet att få sina betyg omprövade. Kommitténs förslag bereds f.n. inom och en proposition förväntas . Från har tagit över det centrala ansvaret för djurskyddslagens efterlevnad. 2004/05:RRS1 BILAGA årliga rapport årliga rapport BILAGA 2004/05:RRS1 2004/05:RRS1 UNDERBILAGA