frsrdg · GT04JO1 · 2005-12-01 00:00:00 — Enligt uppgift var läkaren närvarande i omklädningsrummet. När kontrollen var slutförd hämtades den andre mannen och samma procedur upprepades. Genom utredningen har kommit fram att säkerhetskontrollen bestod av i vart fall följande moment. Agiza och El Zary kroppsvisiterades, deras kläder klipptes upp och lades i påsar, deras hår genomsöktes liksom munhålor och öron. Vidare belades de med hand- och fotfängsel och kläddes på var sin overall samt fotograferades. Slutligen träddes löst sittande huvor utan hål för ögonen över deras huvuden. Agiza och El Zary fördes därefter barfota ut från polisstationen och transporterades vidare till flygplanet. har därutöver uppgett att El Zary berättat att bevakningspersonalen böjde honom framåt inne i omklädningsrummet, varvid han kände att något fördes in i ändtarmen. Därefter satte man på honom en blöja. Enligt kände sig El Zary därefter lugnare, som en muskelavslappning i hela kroppen. El Zary var dock klarvaken under transporten. har också uppgett att El Zary skall ha försetts med både ögonbindel och huva samt tvingats ligga i en obekväm ställning ombord på flygplanet. Säkerhetspolismannen har uppgett att han har för sig att han bad två av sina kolleger att iaktta respektive säkerhetskontroll så att de liksom har ett grepp om vad som hände. Omklädningsrummet rymde endast ett fåtal personer. säkerhetskontrollen genomfördes stod Y själv en bit bort och såg inte vad som hände. De två befattningshavare vid , en civilanställd tolk och en säkerhetspolisman, som följde med bevakningspersonalen till omklädningsrummet har uppgett att de inte såg Agiza och El Zary få stolpiller och blöjor. Av deras upplysningar framgår emellertid att det var trångt i omklädningsrummet och att de därför hade svårigheter att ha uppsikt över händelserna. Säkerhetspolismannen har uppgett att han på grund av trängseln lämnade omklädningsrummet . Han såg därför inte ens att kläderna klipptes upp. Tolken har uppgett att han var närvarande under hela skeendet men, när El Zary var avklädd, vände sig bort under . När han åter vände sig om var denne redan i princip färdigklädd. Enligt de båda befattningshavarna genomförde bevakningspersonalen säkerhetskontrollerna snabbt, effektivt och professionellt. Medlemmarna i bevakningspersonalen talade inte med varandra utan kommunicerade via tecken. Inte heller någon av de andra befattningshavarna vid som var närvarande på uppger sig ha noterat eller upplysts om att Agiza och El Zary skulle ha fått stolpiller och blöjor. De båda männen fördes sedan till flygplanet. före lämnade planet för färd mot . Två befattningshavare vid befann sig ombord på planet: säkerhetspolismannen och den civilanställde tolken. Det var från början avsett att tre personer skulle följa med till men flygplanets befälhavare meddelade i ett sent skede att det endast fanns utrymme för två personer från Säkerhetspolisen. Agiza och El Zary placerades i planets bakre del, lades på var sin och spändes fast med bälten. Hand- och fotfängslen samt huvorna togs inte av under transporten till . I säkerhetspolismannen Y:s logg över transporten antecknades i denna del Bevakning av dem skedde och bevakarna bytte av varandra . Den medföljande läkaren inspekterade dem kontinuerligt. (Troligen erhöll AGIZA och EL ZARY något lugnande från läkaren i samband med avfärden). Enligt säkerhetspolismannen skall noteringen i loggen ses som en spekulation från hans sida eftersom männen kunde ha fått det för att läkaren var med. Han såg dock inte att så skedde. Säkerhetspolismannen upprättade också en promemoria, daterad , över åtgärder i samband med avvisningen. I denna noterades att kroppsvisitationen och fängselbeläggningen skedde på flygplanets befälhavares uttryckliga order. Vidare antecknades att åtgärden att förse Agiza och El Zary med huvor liksom bevakningspersonalens maskering hade förklarats med en policy som fastslagits, med utgångspunkt från händelserna , gällande transport av avvisade med terroristanknytning. Omkring landade flygplanet i Kario. Agiza och El Zary gick av planet och togs emot av företrädare för egyptiska myndigheter. De kördes därefter bort i en transitbuss. Säkerhetspolisen ansåg därmed att verkställigheten var avslutad. Vid hemkomsten till hölls ett möte hos om verkställigheten. Närvarande på mötet var bl.a. säkerhetspolismannen , och . Vid mötet upplystes bl.a. att egyptierna hade försetts med huvor. Enligt förekom det eventuellt också en diskussion om användandet av blöjor och om att någon av egyptierna var dålig i magen varför denne skulle ha haft blöja. Hon har emellertid uttryckt osäkerhet på den punkten. Även har uttryckt osäkerhet om vad som diskuterades vid mötet men tror att frågan om blöjor och medicinering togs upp mot bakgrund av noteringen om lugnande medel i säkerhetspolismannen Y:s logg över transporten. Säkerhetspolismannen föredrog därefter ärendet för . Som sagts upprättade en promemoria angående avvisningen. Han uttalade där bl.a. att han inte kunde finna någon grund för av dem som medverkat vid avvisningen. Promemorian expedierades till som gjorde en rättslig bedömning av Säkerhetspolisens hantering av verkställigheten. godtog i princip Säkerhetspolisens handläggning och anmärkte att departementets bedömning överensstämde med den bedömning som hade gjort. 2.5 JO:s remiss till Säkerhetspolisen Ärendet remitterades till Säkerhetspolisen som anmodades att yttra sig i nedanstående hänseenden. Vilka rättsliga förutsättningar finns för att låta utländska tjänstemän biträda svensk polis i samband med verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut och för att låta dessa vidta tvångsåtgärder på svenskt territorium? Vilka överväganden gjorde Säkerhetspolisen rörande dessa frågor i det aktuella ärendet? Vilka rättsliga förutsättningar finns för vålds- och tvångsmedelsanvändning vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut (s.k. förpassningsresor)? Var de tvångsåtgärder som vidtogs i det aktuella fallet erforderliga och acceptabla? Vilken bedömning gjorde Säkerhetspolisen av hur dess tjänstemän agerade vid tillfället? Hade någon av de svenska polismän som var närvarande på ett chefsansvar för verkställigheten, dvs. var att betrakta som insatschef? Om inte, vilken var anledningen till att så inte var fallet? Vilken bedömning gjorde Säkerhetspolisen i fråga om vem som hade den faktiska kontrollen över verkställigheten från det att de båda egyptierna förts till ? Säkerhetspolisen (säkerhetspolischefen ) gav in ett remissvar till vilket hade fogats skriftliga yttranden från och samt från säkerhetspoliserna (yttrandena utelämnade). Efter en inledande redogörelse för de rättsliga förutsättningarna anförde följande. De tjänstemän vid som genomfört verkställigheten har hörts av JO i ärendet och då lämnat uppgifter som från olika perspektiv berör de aktuella frågeställningarna. Jag har i remissärendet hos berett dessa tjänstemän tillfälle att lämna ytterligare underlag för bedömningen av de frågor som JO har aktualiserat. De yttranden som har kommit in bifogas detta yttrande. Två tjänstemän har meddelat att de inte har något att tillföra utöver vad de har anfört. Den dåvarande chefen för , generaldirektören , har inte kommit in med något yttrande. Det gör det naturligtvis svårt för mig att nu göra en förnyad bedömning av de överväganden som Säkerhetspolisen på ledningsnivå redan vid tiden för verkställigheten gjort i de frågor som JO har aktualiserat. Säkerhetspolisen har alltså i den promemoria, som överlämnat till rörande omständigheterna vid verkställigheten, gjort en bedömning av det aktuella ärendet i linje med de frågor som JO har väckt. Promemorian har upprättats på grundval av de faktiska förhållanden om verkställigheten som då var kända och som i huvudsak inte har förändrats över tiden. Jag får därför hänvisa till denna promemoria. har med utgångspunkt i denna redogörelse i en promemoria tagit ställning till vilka åtgärder som var befogade med anledning av verkställigheten. fann därvid att de åtgärder som vidtogs inte uppenbart var oförenliga med svensk lag, som åtgärderna stod i mindre god överensstämmelse med svenskt polisarbete. Departementets slutsatser föredrogs för justitieministern . vidtog inga åtgärder med anledning av vad som redovisats i Säkerhetspolisens promemoria. I promemoria berörs dock inte frågan om chefsansvar. Av det underlag jag har inhämtat framgår att det inte fanns någon särskilt utpekad insatschef på flygplats. Av allt att döma gjorde Säkerhetspolisen inför verkställigheten bedömningen att det inte var fråga om en sådan insats att det fanns skäl att peka ut någon insatschef på flygplats. När det gäller Säkerhetspolisens tjänstemäns agerande kan vidare erinras om att verkställigheten även har granskats av åklagare och att överåklagaren i i ett överprövningsärende inte funnit anledning att inleda förundersökning på grund av de åtgärder som vidtogs i samband med verkställigheten. Jag utgår från att denna prövning omfattat den användning av våld som förekommit i ärendet. överväganden och andra slutsatser som kan dras med anledning av verkställigheten, leder enligt min uppfattning till att Säkerhetspolisen i vissa hänseenden måste utveckla och ytterligare förbättra såväl beslutsprocessen som det operativa genomförandet i verkställighetsärenden. En effektiv bekämpning av terrorism förutsätter självklart att aktivt deltar i det internationella arbetet inom området. Detta får dock givetvis aldrig leda till utländsk myndighetsutövning i . Verkställighet av ett svenskt avvisnings- eller utvisningsbeslut är enligt mitt synsätt en fråga väsensskild från det internationella samarbetet. Det är för mig främmande att anlita utländska luftfartyg med utländsk säkerhetspersonal på det sätt som skett i detta ärende. Säkerhetspolisen skall ha den fulla kontrollen över verkställigheten, dock med beaktande av den roll befälhavaren på ett luftfartyg har. utarbetar föreskrifter och allmänna råd beträffande polismyndigheternas åligganden och hantering av ärenden angående verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Ett av avsnitten kommer att behandla förpassningsresor med flygplan. I avvaktan på att föreskriften utfärdas utfärdade ett cirkulärmeddelande som handledning vid förpassningsresor med flyg. Säkerhetspolisen kommer givetvis att följa denna. Enligt min bedömning framstår vissa av de åtgärder som vidtogs efter att de två egyptierna anlänt till som alltför långtgående i förhållande till de reella risker som fanns, särskilt som Säkerhetspolisens personal redan skyddsvisiterat de två personerna. Det förekom också andra brister i handläggningen av ärendet, t.ex. att utländska tjänstemän genomförde åtgärder utan tillräcklig medverkan av svensk polis och att det inte fanns någon utpekad insatschef på flygplats. Det kan naturligtvis inte uteslutas att det, inom ramen för det viktiga internationella samarbetet rörande terrorismbekämpning, i något fall kan bli aktuellt att utländska tjänstemän närvarar vid olika åtgärder i , t.ex. förhör. Mot bakgrund bl.a. av de erfarenheter som kan dras av det aktuella ärendet, kommer då emellertid Säkerhetspolisen i förväg noggrant överväga i vilken utsträckning och på vilket sätt dessa tjänstemän skall medverka, samt informera om de förutsättningar som gäller. Jag vill i detta sammanhang också peka på vissa förändringar av struktur och arbetsformer som sammantaget kommer att bidra till att öka kvalitén och säkerheten i den operativa verksamheten vid , alltså även verkställighetsärenden. Säkerhetspolisens ledning omorganiseras och förstärks för att ge möjlighet till en strategisk planering av verksamheten liksom till en väsentligt förstärkt kontroll och uppföljning av den operativa verksamheten. Den nya strukturen kommer att ge bättre möjligheter till en djupare analys av olika tänkbara alternativa händelseförlopp, liksom till bättre riskanalyser vid komplicerade operationer. Besluts- och ansvarsfördelning inom kommer att förtydligas så att ansvaret för att genomföra den operativa verksamheten entydigt kommer att vila på den enhetschef som ansvarar för ett visst verksamhetsområde. Det kommer att ställas nya och förstärkta krav på dokumentation och redovisning av operativa ärenden. Härigenom kommer uppföljning och kontroll i efterhand av känsliga och svåra operationer att underlättas. Generaldirektören kommer att förfoga över en särskild enhet för internkontroll, vilken skall stödja ledningen i frågor om inriktning och risker beträffande större och känsliga operationer samt följa och utvärdera kvalitet, säkerhet och effektivitet i de enskilda operationerna. Enheten kommer att bestå av seniora höga chefer med betydande erfarenhet från operativ verksamhet. Till enheten kommer att knytas juridisk expertis från rättsenheten. Säkerhetspolisen har en god allmänkompetens inom folkrätt och mänskliga rättigheter för de frågor som berör vår verksamhet, men ytterligare specialistkompetens på hög nivå kommer att tillföras inom dessa områden. påbörjas ett omfattande utbildningsprogram för nyanställda, vilket syftar till att ge såväl en förstärkt grundutbildning som utbildning på specialistnivå. Till utbildningsprogrammet kommer att kopplas ett program för vidareutbildning av all personal. Väsentliga inslag i utbildningen kommer att vara internationell straff- och processrätt, folkrätt och mänskliga rättigheter. Vid särskilda seminarier kommer också de nya regelverk som tar sikte på bekämpning av terrorism att behandlas. 3.1 Säkerhetspolisens handlande i samband med att amerikanska tjänstemän vidtog myndighetsåtgärder på svensk mark m.m. Regeringsformen (RF) bygger på förutsättningen att rättskipnings- och förvaltningsuppgifter ombesörjs av svenska myndigheter. Den konstitutionella utgångspunkten är således att på svenskt territorium har i princip endast svensk polis befogenhet att utöva t.ex. våld och tvång mot enskilda eller att i andra former utöva myndighet (jfr SOU 2003:25 s. 194). kan emellertid besluta om undantag från denna princip (10 kap. 5 § fjärde stycket RF). Ett sådant undantag har gjorts genom lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete som infördes till följd av tillträde till . I denna lag finns bestämmelser som ger utländska tjänstemän laglig rätt att under vissa omständigheter vidta åtgärder på svenskt territorium när det är frågan om s.k. gränsöverskridande efterföljande och övervakning. Det finns emellertid inte något undantag från nämnda princip när det gäller polisens verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. I dessa situationer gäller alltså den grundläggande regeln att endast svensk polis kan utöva myndighet på svenskt territorium. Frågan har varit föremål för överväganden i en statlig utredning. tillsattes en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa frågor beträffande verkställighet av beslut om avvisning och utvisning. Utredningen, som antog namnet Utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsfrågor (), lämnade sitt betänkande Verkställighet vid oklar identitet m.m. (SOU 2003:25) . I betänkandet gjordes följande bedömning i denna fråga (s. 199). Utredningens bedömning är att den grundprincip som gällande regelverk vilar på, nämligen att myndighetsutövning endast kan utövas av det lands tjänstemän vars territorium man befinner sig på, är ändamålsenlig. Utredningens uppfattning är därför att det saknas anledning att överväga eventuella författningsändringar som möjliggör för utländska tjänstemän att utöva tvång på svenskt territorium utöver vad som är möjligt enligt gällande ordning. Den ordning som gäller har varit föremål för bedömning i några tidigare JO-beslut. I ett ärende beträffande den öppna polisverksamheten (JO 1974 s.93) uttalade JO bl.a. följande. Deltagande [av utländsk personal] kan aktualiseras i en rad olika fall. Sannolikt finns det anledning att visa en liberal inställning till utländsk medverkan, men när det gäller de närmare formerna för deltagande kan det i vissa avseenden föreligga skäl för en mer restriktiv hållning. En allmän strävan bör givetvis vara att i möjlig mån inte tillåta sådana former av medverkan i vilka den utländske polismannen antingen på grund av bristande kännedom om de bestämmelser som reglerar den svenska polisverksamheten eller eljest kan komma att begå handlingar som skulle vara att bedöma som tjänstefel om de begåtts av en svensk polisman. Det är självfallet också av stor betydelse att alla former av medverkan blir föremål för en fortlöpande kontroll från svensk sida, vilket väl i princip torde böra innebära krav på att allt deltagande skall utövas i närvaro av svensk polisman. Motsvarande resonemang fördes i ärende JO 1984/85 s. 131. I ett ärende rörande Säkerhetspolisens kontakter med utländska säkerhetstjänster (JO 1993/94 s. 88) anslöt sig chefsJO till de ovan redovisade uttalandena. Han betonade särskilt att den rättsliga regleringen på området inte medger att utländska polismän bedriver polisverksamhet här i landet annat än i form av biträde åt svensk polis, och att sådana polismäns medverkan i svensk polisverksamhet skall alltid äga rum i närvaro av svenska polismän. Det bör nämnas att det i dessa tidigare JO-ärenden huvudsakligen varit fråga om utländska polismäns medverkan vid förhör som hållits här i landet. I en inom utarbetad promemoria om internationell rättslig hjälp i brottmål (Ds 2004:50) uttalas att en grundläggande förutsättning både för utländska polisers medverkan i och svenska polisers medverkan utomlands är att det inte får vara fråga om åtgärder som enligt svensk rätt är att anse som myndighetsutövning. Vidare anförs, med hänvisning till JO:s ovan nämnda beslut, att denna allmänna princip får anses gälla om det inte finns föreskrifter som medger mer långtgående åtgärder, så som sker i t.ex. lagen om internationellt polisiärt samarbete (s. 116 f.). I Säkerhetspolisens arbetsordning föreskrivs bl.a. att samarbete med utländska tjänster eller andra myndigheter inte får innebära utländsk myndighetsutövning i . Som redovisats fann inte anledning att föreslå några författningsändringar i detta avseende. Däremot föreslogs att ansvariga myndigheter borde utfärda föreskrifter om hur berörda tjänstemän skall agera vid verkställighetstransporter. Mot denna bakgrund utfärdade föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan (FAP 638-1). I dessa föreskrivs att polismyndigheten är verkställande myndighet även när den biträds av en utländsk myndighet (15 §). Vidare föreskrivs att säkerhetskontroll som innefattar kroppsvisitation och andra åtgärder som kräver lagstöd skall på svenskt territorium alltid utföras av svensk polis (17 §). Som ett allmänt råd under sistnämnda föreskrift uttalas att utländsk polis eller annan tjänsteman som företräder en utländsk myndighet i verkställighetssammanhang kan ha anledning att på svenskt territorium biträda svensk polis, t.ex. i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Detta kan förekomma i fall där en annan stat lämnar bistånd genom att tillhandahålla transport. Som ett allmänt råd under 17 § nämns också att en utländsk polis eller annan tjänsteman på uppmaning av flygplanets befälhavare eller i en akut situation får använda sig av tvångsåtgärder ombord på flygplanet. tog i sitt betänkande upp en annan aspekt som kan ha viss betydelse i sammanhanget, nämligen frågan om befälhavarens ställning och befogenheter ombord på ett flygplan. Enligt 5 kap. 1 § luftfartslagen (1957:297) har befälhavaren på ett luftfartyg den högsta myndigheten ombord. Befälhavaren får vidta de åtgärder som behövs för att avvärja fara om någon genom sitt uppträdande utgör en omedelbar fara för luftfartygets säkerhet eller för säkerheten ombord. För att genomföra dessa åtgärder får befälhavaren inte använda strängare medel än förhållandena kräver och våld får tillgripas endast när andra medel inte hjälper. Om våld tillgrips, skall den lindrigaste form användas som kan förväntas leda till det avsedda resultatet, och våld får inte brukas längre än vad som är absolut nödvändigt. Medlemmar av besättningen skall lämna befälhavaren den hjälp han behöver. Passagerare får efter anmaning av befälhavaren lämna sådan hjälp. Om en åtgärd med hänsyn till den föreliggande faran måste vidtas , får besättningsmän och passagerare själva genomföra den utan anmaning av befälhavaren (5 kap. 4 §). Befälhavaren får också vägra att ta ombord besättningsmedlemmar, passagerare och gods när omständigheterna kräver det (5 kap. 3 §). En befälhavare på ett utländskt luftfartyg har samma behörighet även inom svenskt område (5 kap. 6 §). Med beaktande av dessa bestämmelser uttalade följande (s. 199). Om det är fråga om ett utländskt flygplan kan det krävas vissa säkerhetskontroller för att personen i fråga över huvud taget skall få tillåtelse att gå ombord på planet för transport ut ur landet. I fall där sådana säkerhetskontroller innefattar kroppsvisitation eller andra påtvingade kroppsliga ingrepp, som kräver författningsstöd, torde dock åtgärderna inte kunna utföras på svenskt territorium av utländska tjänstemän utan sådant författningsstöd. Med hänsyn till flygkaptenens ansvar för säkerheten ombord och de regler som berättigar denne att i vissa fall använda sig av våld är det emellertid inte uteslutet att utländska tjänstemän, på kaptenens uppmaning eller i ett akutläge, har rätt att använda sig av visst tvång. Det kan påpekas att i promemoria om den nu aktuella verkställigheten nämndes avslutningsvis att regeringen hade tillkallat en särskild utredare som skulle se över regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, dvs. Vidare anfördes att erfarenheterna av Egypten-ärendet hade vägts in under beredningsarbetet med direktiven till utredningen. Avslutningsvis kan nämnas att det inte finns några bestämmelser som reglerar polisens möjligheter att använda utländska luftfartyg vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Den svenska polisen har ett omfattande internationellt samarbete med polis i andra länder och med internationella polisorganisationer. Detta samarbete sker t.ex. genom medverkan i , Europol och Schengen-samarbetet, genom åtaganden i internationella konventioner, genom bilaterala överenskommelser eller genom enbart utbyte av polisiär värdefull information. Det förefaller också som om det internationella polisiära samarbetet intensifieras såväl inom ramen för Europeiska unionen som på ett vidare internationellt plan. Ett sådant samarbete kan givetvis ha goda skäl för sig och vara nödvändigt för att förebygga och bekämpa terrorism och annan gränsöverskridande brottslighet. Naturligtvis gäller detta internationella samarbete i hög grad också Säkerhetspolisens arbete. Det framhölls exempelvis i en rapport om Säkerhetspolisens arbetsmetoder att det internationella samarbetet är av stor betydelse för att säkerhetstjänsten skall kunna bedrivas effektivt, bl.a. på terrorismbekämpningens område (SOU 1989:18 s. 61). har också ratificerat olika konventioner avseende kampen mot den internationella terrorismen, t.ex. internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism. Det är således inte i sig anmärkningsvärt om Säkerhetspolisen under spanings- och utredningsarbetet beträffande Agiza och El Zary haft kontakter med andra länders säkerhetstjänster. Det är emellertid en annan sak när ett sådant samarbete övergår från att endast handla om utbyte av information till att utländsk polis eller säkerhetstjänst ges möjlighet till aktiv delaktighet i svensk polisverksamhet och myndighetsutövning här i landet. Verkställighet av ett svenskt avvisnings- eller utvisningsbeslut är, som anfört, en fråga som är väsensskild från internationellt samarbete i övrigt. Jag vill inledningsvis framhålla att enbart det förhållandet att utländsk polis eller utländska tjänstemän är närvarande när svensk polis företar en myndighetsåtgärd inte står i strid med gällande lagstiftning.