frsrdg · GT04RS3 · 2005-12-14 00:00:00 — 2005/06:RS3 2 INLEDNING (kammarkansliet), bitr. kammarsekreterare och planerings- chef (riksdagsdirektörens sekretariat), bitr. kam- marsekreterare (kammarkansliet), kanslichef (), kanslichef (utrikesutskottet), kanslichef (), kanslichef (internationella kansli), enhetschef (EU- upplysningen) samt föredragande (huvudsekreterare i ). Referensgruppens och expertgruppens sekreterare har varit föredragande Hans Hegeland. Referensgruppen överlämnade rapporten med EU-frågor till kommittén. För uppdraget att lämna förslag till hur en anpassning av bestämmelser i lagen (1996:1059) om statsbudgeten med kompletterande förordningar kan ske till myndigheters verksamhet tillkallades en särskild expert- grupp. Uppdraget redovisas i ett separat betänkande Kommittén har fortlöpande under arbetet genomfört vissa undersökningar. Kommittén lät genomföra en undersökning med samtliga riks- dagsledamöter om riksdagsarbetet och arbetsformer. Undersök- ningen genomfördes som en brevenkät och bestod av två delar. Dels genom- fördes en s.k. tidsbudgetstudie där ledamöterna så exakt som möjligt, i dag- boksform, fick föra in i vilken utsträckning och som de ägnat sig åt olika arbetsuppgifter med anknytning till deras politiska verk- samhet, dels genomfördes en mindre enkätundersökning med ledamöterna om riksdagsarbetet och arbetsformer. tidsbudget- studie med ledamöterna var den fjärde i ordningen. Tidigare undersökningar har genomförts med motsvarande upplägg 1974, 1977 och 1985, vilket möj- liggör tidsjämförande analyser för en trettioårsperiod. Kommittén har också låtit sammanställa en forskningsöversikt om riks- dagsuppdraget ur ett genusperspektiv. Forskningsöversikten var ett led i arbe- tet med att bidra till ökad kunskap och förståelse av kvinnliga riksdagsleda- möters situation och villkor i genom att kartlägga befintlig forsk- ning på området. Den avsåg också att utgöra ett underlag för fortsatta diskus- sioner om behovet av forskning. Kommittén lät vidare genomföra en undersökning om utskottens arbetsuppgifter, arbetssätt och arbetsbelastning. Som ett led i ut- skottsundersökningen genomfördes en enkätun- dersökning med samtliga utskottskanslier. Enkäten bestod av ett 40-tal frågor om det egna utskottets och kansliets arbete. Vidare har statistiska uppgifter om utskottens verksamhet samlats in av och enhe- ten för riksdagstryck. Ytterligare studier har genomförts bl.a. om utskottens arbete med forsk- nings- och framtidsfrågor. Samtliga av kommittén initierade undersökningar har samlats i en forskningsantologi (bilaga 5 till betänkandet). Flera av delfrågor har varit föremål för diskussioner och överläggningar på ordförandekonferenser och kanslichefsmöten. 2 INLEDNING 2005/06:RS3 om det interparlamentariska samarbetet har diskuterats på talmannens delega- tionsmöten med presidierna i de svenska delegationerna och i utrikesutskottet. Kommitténs expertgrupp har även hållit en överläggning med Grundlags- utredningens (dir. 2004:96) sekretariat. Kommitténs ordförande har också hållit en överläggning med kommuner och landsting, (ordförande i ) och (ordförande i ). Kommitténs arbete kommer att fortsätta till dess att annat beslutas av riks- dagsstyrelsen. 2.4 Disposition av huvudbetänkandet Kommitténs arbete har vägletts av ett antal förändringar och utmaningar vilka diskuterats i det ovanstående som har konsekvenser för riksdagsarbe- tet och arbetsformer. Betänkandet har disponerats utifrån de kon- sekvenser förändringstendenserna har för arbete med EU-frågor (kapitel 3) och interparlamentariskt samarbete (kapitel 4). I två kapitel redovi- sas kommitténs överväganden om arbetet i utskott (kapitel 5) och kammare (kapitel 6). Till de frågor som utretts i fråga om arbetet i utskott hör utskottsorganisationen och ärendefördelningen mellan utskotten, motionsinstitutet, uppföljning och utvärdering samt forsknings- och framtids- frågor. När det gäller arbetet i kammare har kommittén bl.a. disku- terat frågor om längd, debattformerna i kammaren och voteringar. I kapitel 7 behandlas arbetet för en jämställd riksdag. Kapitel 8 handlar om forskning om och riksdagsarbetet, resurs- och genomfö- randefrågor samt kommitténs fortsatta arbete. I kapitel 9 återfinns en författ- ningskommentar till kommitténs lagförslag. Till huvudbetänkandet har fogats fem bilagor. Bilaga 1 innehåller kommit- téns lagförslag. I bilaga 2 redovisas vilka ändringar i riksdagsordningen som bör genomföras om EU:s konstitutionella fördrag skulle träda i kraft. I bilagan finns också en författningskommentar i den delen. Bilaga 3 innehåller en engelsk sammanfattning av huvudbetänkandet. I bilaga 4 återfinns direktiv och tilläggsdirektiv till . I bilaga 5 har samlats sex rappor- ter som låtit beställa. 3 arbete med EU-frågor I enlighet med direktiven har utrett frågan om arbete med EU-frågor. I direktiven anges att kommittén skall finna former för hantering av EU-samarbetets olika dimensioner. Kommittén skall pröva formerna för arbete med EU-frågorna och föreslå de organi- satoriska och författningsmässiga förändringar kommittén finner nödvändiga för att skall kunna delta i EU-samarbetet på ett effektivt och an- svarsfullt sätt. Riksdagsstyrelsen erinrar i direktiven, som beslutades , om att ett nytt konstitutionellt fördrag för EU håller på att arbetas fram, nya medlemsstater kommer att inträda i unionen och formerna för samarbetet mellan EU-parlamenten utvecklas. Vidare pågår ansträngningar inom med att finna fastare former för hantering av EU-samarbetets olika dimensioner.5 Efter folkomröstningarna i och 2005 uttalade stats- och regeringscheferna i EU:s medlemsstater i samband med Europeiska rådets möte att det är nödvändigt att gemensamt tänka över situa- tionen. av eftertanke skall utnyttjas för att möjliggöra en bred debatt där bl.a. de nationella parlamenten deltar. Kommissionens roll nämn- des också i uttalandet. kommer stats- och reger- ingscheferna att mötas igen för att enas om fortsättningen av debatten. presenterade kommissionen ett bidrag i debatten, den s.k. Plan D för demokrati, dialog och debatt. Plan D innehåller förslag till åtgär- der som inte bara är aktuella av eftertanke utan också under och efter den sittande kommissionens mandattid. I planen framhålls de natio- nella parlamentens roll i flera avseenden. De nationella parlamenten har att granska EU-beslut fattade av nationella regeringar, och även om ett antal parlament är exempel på bästa praxis kan mycket göras i syfte att förbättra granskningen. Kommissionen kommer att bjuda in de nationella parlamenten till ett forum. Syftet är att där diskutera bl.a. erfarenheter och undersöka möj- ligt samarbete och gemensamma åtgärder eventuellt tillsammans med EU- institutionerna. Vidare är ambitionen att enskilda kommissionärer skall vara tillgängliga för nationella parlament i högre utsträckning när det gäller arbetet med EU-frågor under kommissionärens ansvarsområde. En utgångspunkt för Plan D är att stimulera den europeiska demokratin och stödja framväxten av ett europeiskt offentligt rum, där medborgarna ges verktyg att aktivt delta i beslutsprocessen och vinner ägarskap över det euro- peiska projektet. 5 hantering av frågor i Europeiska unionen har diskuterats vid flera tillfäl- len i . En redogörelse för tidigare utredningsarbete finns i rapporten från referensgrupp för arbete med EU-frågor (). 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR 2005/06:RS3 överväganden om arbetet med EU-frågor kan ses som en del av strävan att bättre förankra EU-frågorna i samhället i stort. Det pågår en debatt i Europeiska unionen om hur EU-frågorna kan bli mer angelägna för EU:s medborgare. Genom att integrerar EU-frågorna i den vardag- liga politiska verksamheten kan bidra till att EU-frågorna inte be- traktas som något främmande och väsensskilt från den nationella politiken. Kommitténs samlade förslag utgör en helhet där arbetet med EU-frågorna är en del. skall spela en central roll i hanteringen av EU-frågor. EU-frågorna är en viktig del av den politiska verkligheten, vilket bör avspeg- las i arbete. Arbetet med EU-frågorna bör således utgöra en inte- grerad del av arbete. Det finns många goda erfarenheter av riksda- gens arbete med EU-frågorna, men det är angeläget att ytterligare öka riksda- gens och de enskilda riksdagsledamöternas engagemang i frågorna. Det är viktigt att kommer in tidigt och att samtliga ledamöter involveras. Som anges i direktiven skall alla ledamöter ha möjlighet att sätta sig in i och följa EU-frågorna. EU-arbetet i skall präglas av öppenhet med goda möjligheter till insyn för medborgarna. En aktiv behandling av EU- frågorna i bidrar till att EU-frågorna kan förankras bättre i hela samhället. EU-frågorna behöver integreras bättre i vardagliga arbete. Det innebär att normala arbetsformer i så stor utsträckning som möjligt bör tillämpas också för EU-frågorna. Utskottens centrala roll i riksdagsarbetet bör avspeglas också i hanteringen av EU-frågorna. Utskotten bör således ges en större roll och mer ansvar än . Utskottens engagemang bör i ökad utsträckning fokusera på de tidiga stadierna av EU:s beslutsprocess. Utskotten och samtliga ledamöter bör ges möjlig- het att debattera EU-frågor i ett tidigt skede. Den stärkta rollen för utskotten markeras genom ändringar i riksdagsordningen. Kammaren är central när det gäller att skapa öppenhet, insyn och allmän debatt i EU-frågor. Ett viktigt skäl för att skapa möjligheter till debatter i kammaren är att samtliga ledamöter kan delta. Strävan att skapa ett brett engagemang och öppenhet leder till slutsatsen att kammaren bör ha en central roll. har ett ansvar att som central politisk arena också skapa ut- rymme för debatt kring EU-politik. Det innebär t.ex. att ordningen att stats- ministern återrapporterar i kammaren efter varje möte i bör bestå. Även i andra viktiga frågor bör regeringen lämna information i kamma- ren. Regeringen bör ta initiativ till att sådan information lämnas. EU-frågor berörs i många propositioner, skrivelser och motioner. Dessa skall naturligtvis även fortsättningsvis behandlas på samma sätt som övriga riksdagsärenden. En aktiv riksdag kan bidra till att den svenska ståndpunkten blir mer genomarbetad och bättre underbyggd. Det är också en styrka för regeringen att i förhandlingarna i EU kunna hänvisa till att den svenska ståndpunkten är väl förankrad i . 2005/06:RS3 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR Kommittén vill understryka att redan i det gällande protokollet till dagens EU- och EG-fördrag om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen uppmuntras till en större delaktighet från de nationella parlamentens sida i EU:s verksamhet. Protokollet är en del av Amsterdamfördraget vilket trädde i kraft den 1 maj 1999.6 Det finns således stöd redan i gällande reglering på EU-nivå för att stärka roll i EU-arbetet. De nationella parlamen- tens arbete med EU-frågor har utvecklats , både inom enskilda parlament och när det gäller det interparlamentariska samarbetet. Som nämnts ovan erinras i kommitténs direktiv om fördraget om upprättande av en . arbetade framtidskon- ventet och tog fram ett förslag till ett nytt fördrag. Ledamöter från nationella parlament, inklusive den svenska , deltog i konventet. följde konventsarbetet bl.a. genom sammansatta konstitutions- och utrikesut- skottet. Efter konventet behandlade regeringens skrivelse om kon- ventet och fastställde därmed utgångspunkter för regeringskonferen- sen. Under regeringskonferensen och 2004 skedde ett löpande samråd i . nåddes en överenskommelse i regeringskonferensen om ett nytt fördrag. Fördraget undertecknades i . Kommittén har behandlat de frågor där det konstitutionella fördraget pekar ut nationella parlament, särskilt den nya subsidiaritetskontrollen. Frågorna behandlas i avsnitt 3.7, under . De ändringar i riksdagsordningen som enligt kommitténs uppfattning bör ske med anledning av det nya fördraget återfinns i bilaga 2. Enligt kommitténs bedömning bör dock förslaget i den delen inte föras fram till . Ett av flera sätt att skildra EU:s beslutsprocess på är följande. I ett tidigt sta- dium av beslutsprocessen presenterar EU:s institutioner arbetsprogram och lagstiftningsprogram. Kommissionen presenterar grön- och vitböcker samt meddelanden (kommissionens s.k. samrådsdokument7). Därefter föreslås, normalt av kommissionen, olika slags beslut och rättsakter. Beslut fattas i ministerrådet, ofta tillsammans med . Direktiv och andra rättsakter kan kräva ändringar i nationell lagstiftning vid genomförandet. Denna korta beskrivning avser främst den traditionella lagstiftningsproces- sen inom EU. Det finns också andra former av EU-samarbete, t.ex. inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och inom ramen för den öppna samordningsmetoden. och utskottens arbetsformer bör anpassas efter de frågor som behandlas, som vilket anges i Riksdagskom- 6Redan i samband med , som trädde i kraft , antogs en förklaring om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. 7Uttrycket samrådsdokument, som avser dokument som kommissionen inbjuder till samråd om, skall inte förväxlas med det samråd om hur förhandlingarna i minis- terrådet skall föras som enligt gällande riksdagsordning sker i . 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR 2005/06:RS3 mitténs direktiv EU-frågorna så långt möjligt är skall integreras i det sed- vanliga riksdagsarbetet. 3.2 Grön- och vitböcker och andra strategiska EU- dokument Strävan att förankra EU-frågorna bättre i och i hela samhället inne- bär att ökad uppmärksamhet bör ägnas åt EU-frågor i och att alla ledamöter ges möjlighet att vara delaktiga. Det är således angeläget att ut- veckla formerna för hantering av olika EU-dokument, inte minst i ett tidigt skede av EU:s beslutsprocess. 3.2.2 Olika typer av dokument presenterar olika planeringsdokument , bl.a. ett årligt lagstiftningsprogram. Förutom kommissionens program finns det inom rådet flera arbetsprogram. Inom tas ett tre- årigt strategiskt arbetsprogram fram av kommande sex ordförandeskap efter konsultationer med kommissionen. Det första programmet av detta slag före- lades . Ett operativt rådsarbetsprogram upprättas av de båda länder som står närmast i tur att vara ord- förande. Förslag till sådant arbetsprogram överlämnades till rådskonstellationen Allmänna frågor och yttre förbindel- ser. Det inkommande ordförandelandet presenterar program normalt det blir det ordförande. Dessa dokument delas av kammarkansliet till samtliga utskott. När det gäller kommissionens arbetsprogram följer det dessutom riktlinjerna för behandling av kommissionsdokument vilket betyder att ett utskott, för närva- rande utrikesutskottet, antecknas som mottagare. Programmen bör fördelas till utskotten i enlighet med utskottens ämnes- områden som de regleras i riksdagsordningen. Program inom ett visst politik- område bör således delas till berört utskott. Det innebär t.ex. att finansutskot- tet bör ta emot program om arbetet inom Ekofin, dvs. ministerrådet för eko- nomiska och finansiella frågor. När det gäller övergripande program, som kan beröra flertalet utskott, bör utrikesutskottet även vara huvudmotta- gare av dessa. Om utrikesutskottet skall avge ett utlåtande till kammaren bör övriga utskott beredas tillfälle att yttra sig till utrikesutskottet. Det är av stor vikt att , och inte minst utskotten, följer dessa övergripande EU-dokument om den ambitionshöjning för arbete med EU-frågor som förespråkas i detta betänkande skall kunna förverkligas. Kommissionens samrådsdokument definieras i protokollet om de nationella parlamentens roll i EU som grön- och vitböcker och meddelanden. 2005/06:RS3 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR och vitbok är en översättning från engelskans paper och paper. Kommissionen presenterar grönböcker i syfte att stimulera den offentliga debatten inom ett visst område som ett led i beredningen av kom- mande kommissionsförslag. Efter en grönbok läggs ibland också en vitbok fram. En vitbok innehåller mer konkreta förslag till åtgärder än en grönbok. har antalet grön- och vitböcker minskat något och antas ungefär fem grön- och vitböcker. Kommissionen använder i ökad utsträckning formen meddelanden (Communications) som ett led i att inleda debatter i syfte att avgöra om EG-lagstiftning behövs. Kommissionen antar drygt hundra meddelanden . De dokument som i föregående avsnitt beskrivits bör i ökad utsträckning bli föremål för debatt och behandling i utskott och kammare. Syftet är att bättre och tidigare förankra EU-frågorna både i och i samhället i stort. Genomförandet av EU-beslut, t.ex. lagstiftning med anledning av ett beslutat direktiv, underlättas också om frågorna har diskuterats i ett tidigare skede i . En utgångspunkt är att EU-frågorna så långt möjligt skall behandlas som vanliga nationella frågor. är det viktigt att ordningen inte leder till onödigt pappersflöde där viktiga frågor drunknar bland mindre relevanta frågor. Således bör dessa dokument hanteras enligt en något förenklad ord- ning. Som redovisats ovan är antalet grön- och vitböcker inte särskilt stort. Samtliga grön- och vitböcker bör bli föremål för den hantering som här före- slås. När det gäller övriga dokument bör talmannen åläggas att efter samråd med gruppledarna besluta vilka av dessa som skall bli föremål för den nya hanteringen. Syftet är att skapa debatt i ett tidigt skede innan förslag om för- ordningar och direktiv har lagts fram av kommissionen. Förslag till rättsakter bör således inte kunna bli föremål för denna hantering. Följande ordning bör tillämpas för de nu aktuella dokumenten. Talmannen anmäler EU-dokumentet i kammaren. Kammaren remitterar dokumentet till ansvarigt utskott. Någon motionsrätt på EU-dokumenten föreslås inte gälla. I den kammardebatt som kan följa av den nya ordningen har samtliga ledamöter möjlighet att delta. Utskottet granskar dokumentet och kan t.ex. anordna en öppen utfrågning i frågan. Utskottet skall redovisa sin granskning av dokumentet till kammaren i ett utlåtande. I utlåtandet kan utskottet t.ex. redovisa olika synsätt på frågan som framkommit under utskottets granskning av dokumentet. Redovisningen kan jämföras med redogörelsen för ställningstaganden i motioner i vanliga betänkanden. Syftet är att skapa möjligheter till debatt kring en fråga och redovisa olika synpunkter som kan vara av värde i den fortsatta hanteringen av frågan. Utskottet kan också helt kortfattat anföra att granskningen inte har föranlett någon särskild hantering eller några särskilda iakttagelser. 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR 2005/06:RS3 Normalt torde det inte förekomma några reservationer i utlåtandet. Dock kan situationer uppstå där man i utskottet inte kan komma överens. I sådana fall kan reservationer eller särskilda yttranden fogas till utlåtandet. Vid behandlingen i kammaren är bestämmelserna i 5 kap. 1, 37 och 10 §§ riksdagsordningen tillämpliga. Det innebär bl.a. att utskottets utlåtande an- mäls och bordläggs i kammaren. Före avgörandet kan den ledamot som så önskar begära ordet. Behandlingen av de aktuella dokumenten skall inte leda till att på ett tidigt stadium binder regeringen vid en viss ståndpunkt. Syftet är att skapa utrymme för en debatt som visar på olika synsätt på de aktuella frågor- na. Hanteringen i kammaren bör avslutas med att kammaren lägger utlåtandet till handlingarna. Kammaren måste dock ha möjlighet att avgöra med vilka synpunkter som utlåtandet läggs till handlingarna. I likhet med den praxis som har utvecklats i kammarbehandlingen av gransk- ningsbetänkande bör det således vara möjligt för kammaren att med tillämp- ning av bestämmelsen i 5 kap. 6 § riksdagsordningen votera mellan alternati- va skrivningar i utlåtandet. Utlåtandet kan dock inte innehålla något förslag om tillkännagivande. Om frågan skulle vara av sådan karaktär att ett tillkän- nagivande är påkallat kan utskottet ta ett utskottsinitiativ i ett betänkande. Ett utlåtande föranleder inte någon riksdagsskrivelse. Utlåtandet är dock offentligt och vi förutsätter att berörda parter informeras om och tar del av vad som framkommit vid riksdagsbehandlingen. Det ligger självfallet i reger- ingens eget intresse att informera sig men även EU:s institutioner kan förvän- tas ha intresse av att ta del av utlåtandena. Utlåtandena kommer också att göras tillgängliga inom ramen för det interparlamentariska samarbetet. En databas för utbyte av information om hanteringen i nationella parlament och av EU:s dokument är under uppbyggnad inom ramen för det s.k. (Interparliamentary EU information exchange). Interparlamentariska kontakter kan också vara av värde under utskottens arbete med det aktuella EU-dokumentet. Genom IPEX kan utskotten inhämta information om andra parlaments behandling av t.ex. en grönbok eller vitbok. Kommittén återkommer till frågan om interparlamentariskt samarbete nedan. Denna ordning för hantering av EU-dokument kommer att kräva att riks- dagen är väl förtrogen med vilka samrådsdokument som kommissionen kan förväntas presentera. Kommissionens planeringsdokument bör således ägnas ökad uppmärksamhet. Kommittén återkommer nedan till frågan om en årlig EU-debatt med anledning av kommissionens lagstiftningsprogram. Utskotten skall i sitt arbete med frågorna inhämta behövliga upplysningar från regeringen. Enligt gällande reglering skall huvudansvarigt departement skriva en faktapromemoria om kommissionens förslag till viktigare rättsakter. Grönböcker, vitböcker och meddelanden med förslag till viktigare nya regel- 2005/06:RS3 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR system eller principiellt viktiga ändringar i gällande lagstiftning skall också presenteras i faktapromemorior.8 Regeringen är enligt gällande reglering skyldig att informera ett utskott om EU-frågor om utskottet så begär, och det räcker att fem ledamöter kräver att information lämnas för att så skall ske. Utskotten kan också utnyttja andra, av regeringen oberoende, informationskällor. Genom den skisserade ordningen blir frågorna föremål för obligatorisk riksdagsbehandling. Utskotten bestämmer hur noggrann behandlingen skall vara. Alla ledamöter har möjlighet att yttra sig i kammaren och kammardebat- ten skapar i sig öppenhet kring hanteringen. Vidare blir det lättare för den intresserade medborgaren att följa utskottens och arbete med frå- gorna med denna ordning. I internationella kontakter kan man också hänvisa till hantering av de olika frågorna. Hanteringen innebär att det är grönboken (eller annat EU-dokument) i sig som behandlas, även om det är naturligt att faktapromemorior om de frågor som hanteras enligt denna ordning överlämnas till . Berört utskott bör inhämta information från regeringen om tidsschemat för hanteringen på nationell nivå och EU-nivå, i syfte att anpassa riksdagsbehandlingen till de processerna. I likhet med gällande ordning för planering av kammarens arbete bygger den föreslagna ordningen på att utskottskanslierna anmäler till kam- markansliet man kan förvänta sig att utskottet kommer att överlämna utlåtanden till kammaren. De faktapromemorior som inkommer till bör hanteras som : de anmäls i kammaren, faktapromemorian remitteras till berört utskott som bör återrapportera till kammarkansliet vilka åtgärder som utskottet vidtagit. Utskottens återrapportering kan göras tillgänglig både för allmänheten och inom ramen för det internationella samarbetet. Hanteringen av EU-dokument enligt vad som här föreslagits föranleder en ny paragraf i riksdagsordningen. Paragrafen benämns 10 kap. 4 §. Vidare bör det i 10 kap. 1 § riksdagsordningen införas en hänvisning till regeringens generella informationsskyldighet enligt 10 kap. 6 § regeringsfor- men. 3.3 Samråd mellan regering och riksdag I regeringsformen (RF) anges att regeringen fortlöpande skall informera riks- dagen och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU (10 kap. 6 § RF). Enligt riksdagsordningens (RO) bestämmelser skall regeringen underrätta om frågor som avses 8 Cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor. 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR 2005/06:RS3 bli behandlade i ministerrådet.