frsrdg · GT04RRS1 · 2005-09-14 00:00:00 — När det gäller regeringens ansvar att styra den statliga verksamheten har inriktat granskningarna mot hur regeringen formulerar mål och uppdrag samt följer upp den statliga verksamheten. Iakttagelser från styrningen av såväl myndigheter och bolag som statligt finansierad verksamhet som bedrivs av kommunerna visar att regeringen i många fall inte lyckats med, eller avstått från, att uttrycka mål och uppdrag så precist att de blir styrande för de granskade verksamheterna. Uppföljningen av verksamheterna uppvisar också brister, när det gäller såväl formulering av återrapporteringskrav som regeringens uppföljning och utvärdering. Alltför övergripande mål och uppdrag försvårar ansvarsutkrävandet. bedömer utifrån de granskningar som genomförts att regeringen har överlåtit ett för stort utrymme för tolkning av mål och uppgifter åt myndigheter och bolag. Det kan då uppstå en tveksamhet om vad myndigheterna eller bolagen förväntas åstadkomma och prioritera. Det finns även en risk för att den formella styrningen ersätts av en annan, mindre transparent, styrning. Myndigheten eller bolaget får antingen söka stöd i informella styrimpulser eller välja att själva tolka och precisera målen. I båda fallen uppstår oklarheter i ansvarsfördelningen mellan regeringen och de myndigheter och bolag som regeringen enligt regeringsformen ska styra. Om informell styrning ersätter den formella och transparenta styrningen begränsas såväl allmänhetens insyn som möjligheter till kontroll och uppföljning. Otydlig styrning ger oklara förutsättningar för myndigheterna beslut om övergripande mål konkretiseras i många fall inte av regeringen till sådana mål och återrapporteringskrav för enskilda verksamheter som krävs för en effektiv resultatstyrning. I vissa fall har regeringen inte förmedlat mål som svarar mot beslut. I andra fall är målen övergripande och oprecisa, vilket kan leda till målkonflikter och oklara prioriteringar. Styrningen av de statliga bolagen behöver stramas upp om målsättningar om särskilda samhällsintressen ska kunna uppnås. Konsekvensen av den svaga resultatstyrningen blir att beslut om ändrad inriktning inte har fått genomslag i form av förändrad verksamhet. Otydliga återrapporteringskrav till myndigheterna försvårar också för regeringen att bedöma verksamhetens resultat. Det i sin tur gör det även svårt för regeringen att leva upp till kraven i budgetlagen, att regeringen ska redovisa de resultat som uppnåtts inom olika verksamhetsområden till . har konstaterat att regeringens styrning av myndigheterna i viss utsträckning präglas av bristande konsekvens och otydlighet. Oavsett om det handlar om sena regeringsbeslut, ändrade beslut eller inga beslut alls innebär detta att myndigheterna får svårare att skapa långsiktighet i sin verksamhet. Specialdestinerade bidrag hanteras som generella bidrag I samtliga tre granskningar av verksamheter som finansieras av specialdestinerade statsbidrag har vi konstaterat att regeringens styrning och uppföljning varit otydlig. Vår bedömning är att det alltid bör finnas ett direkt samband mellan syftet med bidraget och grunden för utbetalning. fastslår också att regeringen, både i fallet med det tillfälliga sysselsättningsstödet och satsningen på ökad tillgänglighet inom sjukvården, i praktiken har styrt de verksamheter som har finansierats av specialdestinerade bidrag på samma sätt som om de hade omfattats av det generella statsbidraget. En slutsats är att man noga bör pröva om det finns förutsättningar att formulera mål och uppföljningskrav samt att reglera verksamheten innan specialdestinerade statsbidrag väljs som finansieringsform. Transparensen och insynen i de statliga bolagen kan bli bättre De statliga bolagen spelar en väsentlig roll i den svenska ekonomin men har också centrala samhällsuppgifter. Möjligheterna till insyn i hur bolagen förvaltas och följs upp av regeringen och är starkt begränsade. Den formlösa styrningen av bolagen innebär att det i många fall kan vara omöjligt att följa viktigare händelseförlopp och beslutsprocesser. Inte heller dokumenteras viktiga beslut så att det går att följa vad som beslutats, av vem, när och på vilka grunder. I kombination med bolagsförvaltarnas dubbla roller skapar den formlösa styrningen särskilda svårigheter för insyn och möjlighet till kontroll av hur regeringen och faktiskt styrt bolagen. Bolagens uppdrag har ofta en oklar aktiebolagsrättslig giltighet. Främst gäller detta bolag med särskilda samhällsintressen. En åtgärd som skulle skapa tydligare förutsättningar för verksamheten och för ansvarsutkrävande är att se till att styrning av de statliga bolagen i ökad grad sker via bolagsstämmor. Det är bedömning att bolagsledningar, i brist på konkreta målsättningar kring bolagens samhällsåtagande, väljer att prioritera de av regeringen formulerade ekonomiska målsättningarna. Det borde ligga i såväl regeringens som bolagsstyrelsernas intresse att intentioner fastställs på ett aktiebolagsrättsligt tillfredsställande sätt. Sammantaget bedömer att den interna kontrollen av relationen mellan regeringen och och de statliga bolagen är svag. 4 Myndigheternas genomförande av sina uppdrag Myndigheterna har ansvaret för det faktiska genomförandet av en stor del av den verksamhet som finansieras via statsbudgeten. För verksamhet som finansieras över statsbudgeten men som utförs av andra huvudmän, i första hand kommuner och landsting, har statliga myndigheter ofta ett tillsyns- och uppföljningsansvar. Det är också myndigheterna som möter medborgarna och ska se till att dessa får ett gott bemötande och en likvärdig behandling. Som framgått av kapitel 3 anser vi att det finns brister i regeringens styrning av myndigheter och bolag. Oavsett förutsättningarna har myndigheterna dock stora möjligheter och stort mandat att själva agera och påverka sin situation. Myndigheterna har också ett omfattande självständigt ansvar för sin verksamhet, och myndighetsledningarna har ett direkt ansvar att anmäla problem som påverkar förutsättningarna för att hantera de ålagda uppgifterna. I detta kapitel presenteras ett antal iakttagelser av förhållanden som i första hand ligger inom ramen för myndigheternas egen påverkanssfär. I början och mitten av utvecklades redovisningen och styrningen i staten. Denna utveckling medförde också högre krav på ekonomisk kompetens hos myndigheterna. I samband med en kompetenshöjning hos flertalet myndigheter har även antalet fel kopplat till den finansiella redovisningen minskat, vilket också framgår av årliga så kallade EA-värdering. Myndigheterna har i regel rutiner som gör att verksamheten fungerar under stabila förhållanden och förutsättningar. Vid större förändringar, till exempel när regelförändringar genomförs, när förutsättningarna att finansiera verksamheten förändras, när organisatoriska förändringar sker etcetera, ökar risken för väsentliga fel. När de ekonomiska ramarna krymper har det visat sig att myndigheterna ofta inte har haft tillräcklig förmåga att ställa om verksamheten utifrån de nya förhållandena. Det har ofta berott på att den interna kontrollen inte uppmärksammat förändringarna i rätt tid. Flera invändningar 2004 beror på sådana brister. När nya myndigheter bildas eller vid omorganisationer av myndigheter påverkas också den interna kontrollen. det tar att genomföra den nya organisationen och utbilda personalen håller ofta den interna kontrollen en låg nivå. Eftersom omorganisationer förekommer regelbundet varierar också nivån på den interna kontrollen över tiden inom en och samma myndighet. Försämring av den interna kontrollen sker även vid större systembyten hos myndigheterna. Utgångspunkten för granskningen av myndigheternas ekonomiska redovisning är årsredovisningen och den underliggande redovisningen. Granskningen av årsredovisningen avser dels om den i allt väsentligt är rättvisande, dels om ledningen följt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Den granskning av regelefterlevnad som genomförs i detta sammanhang innefattar först och främst sådana regler som kan bedömas ha väsentlig påverkan på det som återspeglas i årsredovisningen. Denna form av granskning ger ett perspektiv, men för att få en mer heltäckande bild av exempelvis det ekonomiadministrativa läget i statsförvaltningen behöver iakttagelserna läggas samman med iakttagelser från andra revisionsinsatser. har av de granskade myndigheterna fått invändningar, vilket innebär att väsentliga fel har konstaterats i årsredovisning och/eller förvaltning. har lämnat invändningar för årsredovisningar avseende på grund av väsentliga fel i tolv fall, vilket är på ungefär samma nivå . Av dessa myndigheter har fem stycken haft väsentliga fel i sin årsredovisning, exempelvis har kostnader bokförts på fel år. De övriga sju har uppvisat väsentliga fel i myndighetsledningens förvaltning. Främst har det handlat om överskridande av befogenheter, verksamhetsmässiga eller ekonomiska. Dessa beskrivs närmare i bilaga 1. Åtgärder till följd av ändrade förutsättningar Regeringsbesluten till myndigheterna om att undandra eventuellt ingående anslagssparande, som diskuterades i kapitel 3.3, har inneburit att ett antal myndigheter vidtagit särskilda åtgärder. Vi konstaterar att flera myndigheter, sannolikt som en följd av denna förändring, har haft utgiftsökningar som inte kan förklaras av normala variationer i utgifter . Flera länsstyrelser har gjort förskottsbetalningar av lön som anslagsavräknats . Förskottsbetalningar ska, enligt redovisningsreglerna i staten, inte anslagsavräknas vid utbetalningstillfället. Vidare har några kulturmyndigheter lättat på kraven för bidragsutbetalningar i syfte att möjliggöra snabbare utbetalningar. Därutöver har vi uppmärksammat att det finns myndigheter som har tidigarelagt inköp av främst förbrukningsmaterial för att få ned sin anslagsbehållning. Sammantaget innebär åtgärderna att statsbudgeten har belastats med ökade och tidigarelagda utgifter. har, i form av revisionsrapport eller revisionspromemoria, rapporterat denna typ av iakttagelser till ett antal myndigheter. I inget fall har dock bedömt att åtgärderna lett till väsentliga fel och har därmed inte heller gett någon av dessa myndigheter en revisionsberättelse med invändning. Myndigheternas hantering av bemyndiganden anvisar anslag till den statliga verksamheten på årsbasis. För att myndigheterna ska kunna ingå ekonomiska förpliktelser som rör krävs bemyndiganden. ger regeringen bemyndiganden för varje berört anslag. Utifrån beslut delegerar regeringen rätten att göra utfästelser på än till myndigheterna genom deras regleringsbrev. Bemyndigandebeloppen varierar i betydande grad mellan olika myndigheter. Störst är Försvarsmaktens ram på för materielinköp följt av Väg- och Banverkens ramar. Den lägsta bemyndiganderamen har Expertgruppen för EU-frågor med . har hanteringen av de särskilda bemyndiganderamarna granskats särskilt (dnr 39-2005-0225). Det är 60 myndigheter som tilldelats sådana av regeringen efter beslut av . Myndigheterna har sammantaget givits rätt att göra utfästelser för . /05 utnyttjades av denna summa. bedömning är att myndigheterna har en relativt god kontroll över de åtaganden som ingåtts. Vi har dock noterat brister i flera myndigheters redovisning av sina bemyndiganden. I några fall har invändning i revisionsberättelsen sin grund i myndighetens överträdande av sitt bemyndigande. För 17 myndigheter har vi gjort iakttagelser som föranlett avrapportering till myndigheterna. i har gjorda åtaganden som överskrider bemyndiganderamen med . och har gjort åtaganden som de inte har haft bemyndigande för. har i flera granskningar uppmärksammat problem med att myndigheter och organisationer inte behandlar medborgarna på ett likvärdigt sätt. 4.2 Likvärdig behandling av medborgarna? Enligt regeringsformen ska domstolar och förvaltningsmyndigheter samt andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I årliga rapport redovisades ett antal iakttagelser från olika områden som pekade på brister i hur statliga myndigheter hanterar frågan om likvärdig behandling. Problemen gällde främst verksamheter som bedrevs på regional och lokal nivå. Myndigheter med likalydande uppdrag på olika håll i landet visade sig ha svårt att tolka sina uppdrag och genomföra sin verksamhet så att medborgarna blev likvärdigt behandlade. Ansvariga centrala förvaltningsmyndigheter förmådde heller inte att skapa den nödvändiga samsynen. Frågan om likabehandling är viktig för medborgarnas syn på och förtroende för de statliga institutionerna. har därför bedömt det som viktigt att fortsätta granskningen av hur likabehandlingsprincipen följs i praktiken. Det går att lägga till ytterligare ett antal iakttagelser där tillämpningen av principen om likabehandling brister. går en knapp miljard kronor till försäkringskassorna för köp av rehabiliteringstjänster. Granskningen av denna verksamhet (RiR 2004:21) visar att det saknas förutsättningar för en likvärdig behandling av sjukskrivna vid olika försäkringskassekontor. I viss mån gäller detta även mellan olika handläggare inom samma kontor. Det främsta skälet till att skillnader i bedömningarna uppstår är att styrningen av försäkringskassornas köp av rehabiliteringstjänster är bristfällig. Det finns få regler och anvisningar. Regeringen har inte reglerat användningen utan hänvisat frågan till respektive försäkringskassas styrelse. Där finns stor variation i hur detta ansvar har hanterats. Enligt lagen om allmän försäkring har arbetsgivarna ett förstahandsansvar för anställdas arbetslivsinriktade rehabilitering medan bedömer rehabiliteringsbehov samt tar initiativ till och samordnar rehabiliteringsinsatser i övrigt. Var kostnadsansvaret ligger är inte tydligt uttryckt i lagstiftningen, något som skapar ytterligare utrymme för skillnader i försäkringskassornas hantering. I årliga rapporten pekade på bristande förutsättningar för en rättvis och enhetlig behandling av arbetssökande på olika arbetsförmedlingar. I granskningen av arbetsförmedlingarnas och arbetslöshetskassornas hantering av arbetslöshetsförsäkringen (RiR 2005:3) förstärks denna bild. Dessutom kan vi påvisa brister i förutsättningarna för en rättvis och likvärdig behandling även i enskilda ersättningsärenden på kassorna. I granskningen har vi upptäckt skillnader i sanktionsgrad mellan olika kassor. I huvudsak kan dessa skillnader förklaras av brister i handläggningsrutinerna. Vi fann även variationer när det gäller mål för verksamheten liksom i utredningsrutinerna och därmed sannolikt även i bedömningsgrunderna för sanktionsbesluten. Att åtgärda likabehandlingsproblematiken inom arbetslöshetsersättningens område innebär ett särskilt problem eftersom arbetslöshetskassorna är privaträttsliga organ som bedriver myndighetsutövning. Även om den absoluta majoriteten av de som försäkringen omfattar utgörs av statliga medel har staten inte samma möjlighet att påverka förutsättningarna för handläggningen som om det hade rört sig om myndigheter. Iakttagelser angående likvärdig behandling av medborgare, men även företag, finns även i andra rapporter som har lämnat, till exempel Offentlig förvaltning i privat regi (RiR 2004:15) Snabbare asylprövning (RiR 2004:24) Stödet till polisens brottsutredningar (RiR 2004:27) Miljögifter från avfallsförbränningen hur fungerar tillsynen? (RiR 2005:4) Uppsikt och tillsyn inom samhällsplaneringen (RiR 2005:12). 4.3 Den statliga tillsynen Tillsyn är ett viktigt kontroll- och uppföljningsinstrument för staten. Eftersom många verksamheter utanför staten regleras genom lagstiftning har tillsynen ofta uppgiften att tillse att gällande lagstiftning följs. Den statliga tillsynen regleras i ett stort antal lagar, cirka 230 stycken, samt omnämns i ytterligare ett antal lagar inom förvaltningsrättens område. Olika förändringar i samhället som till exempel avreglering och bolagisering av offentlig verksamhet, kommunalisering av statliga uppgifter och införandet av ramlagar inom olika områden har ökat kraven på en effektiv statlig tillsyn. Förändringarna har inneburit att nya tillsynsmyndigheter har bildats eller att befintliga myndigheter har fått nya roller och uppgifter. har i stor utsträckning låtit kommunerna få ansvar för olika tillsynsuppgifter. Uppgifterna har varit antingen nya eller överlåtits från olika statliga organ. I de flesta fall finns det emellertid ett övergripande statligt tillsynsansvar även för dessa verksamheter. Den statliga tillsynen har dessutom i vissa fall skärpts. Även vissa privaträttsliga organ, som till exempel och , utövar statlig tillsyn genom stöd av lag eller via ackreditering. Det förekommer även så kallad egenkontroll, som innebär att tillsynsobjekten själva ansvarar för kontrollen av verksamheten och för den avrapportering som i sin tur ligger till grund för en bedömning av inriktningen och omfattningen av den statliga tillsynen. har genomfört fyra granskningar av tillsynen inom skilda delar av den statliga verksamheten. Dessa granskningar avser djurskyddsområdet (RiR2003:1), tillsynsarbete (RiR 2004:14), tillsynen av avfallsförbränningen (RiR 2005:4) samt tillsyn och uppsikt inom samhällsplaneringen (RiR 2005:12). Tillsynens omfattning når i flera fall inte upp till vad som stadgats av den centrala tillsynsmyndigheten. Egenkontroll är ofta en förutsättning för att den statliga tillsynsmyndigheten ska kunna planera och prioritera sina insatser. Den egenkontroll som förutses ske i ett av de granskade fallen är otillräcklig. En allmän iakttagelse är att det på den centrala nivån saknas kunskap om vilka tillsynsobjekten är. Förhållandet försvårar bedömningar av tillsynsbehovet och uppföljningen av tillsynsarbetet. I vissa fall finns det även brister i den statistiska redovisningen av antal inspektionsbesök och andra tillsynsaktiviteter. noterar även att de centrala tillsynsmyndigheterna som granskats inte har följt upp och utvärderat hur den operativa tillsynen fungerar och är organiserad. Det gäller även i de fall där kommunerna är operativ tillsynsmyndighet och länsstyrelserna har ett uppsiktsansvar. Att uppföljning och utvärdering fungerar är viktigt för att kunna bedöma eventuella brister i tillsynen samt förbättra och styra den åt rätt håll. Det finns variationer i arbetssätt mellan de regionala tillsynsmyndigheterna vilket vi bedömer är en effekt av den bristande utvärderingen. Risken för olika behandling av enskilda personer och företag är påtaglig. Redovisningen av tillsynsmyndigheternas iakttagelser och slutsatser av de påtalade effekterna saknas ofta helt eller delvis. De centrala tillsynsmyndigheternas ansträngningar att inhämta sådana uppgifter är också otillräckliga. Sådan information är nödvändig för att de centrala tillsynsmyndigheterna ska få underlag för att ta fram information, råd och handböcker men även som underlag för projektplanering med mera. konstaterar att de operativa tillsynsmyndigheter som granskats inte får det stöd de anser sig behöva från den centrala nivån. Information om nya regler kommer ibland . Preciseringar och förtydliganden av befintlig lagstiftning är i vissa fall otillräckliga med åtföljande risk för olikartade bedömningar. En förstudie utförd inom ramen för den årliga revisionen (dnr 39-2005-0307) visar att av de cirka 60 centrala myndigheter (exklusive länsstyrelser) som utövar tillsyn hade cirka hälften inte upprättat någon plan för sin tillsyn 2004. Samtliga länsstyrelser har upprättat planer, men i några fall är dessa inte helt fullständiga i förhållande till tillsynsuppgifterna. 4.4 Myndigheternas genomförande av åtaganden Som tidigare beskrivits har myndigheterna ansvaret för det faktiska genomförandet för en stor del av den verksamhet som finansieras via statsbudgeten. Det är ett omfattande åtagande som ska fullföljas. I flera granskningar har funnit exempel på att de granskade myndigheterna inte utfört centrala åtaganden inom sina respektive ansvarsområden. granskning av hanteringen av arbetslöshetsförsäkringen (RiR 2005:3) behandlar arbetsförmedlingens och arbetslöshetskassornas hantering av arbetslöshetsförsäkringen och samspelet dem emellan. Utgångspunkten är den reform av arbetslöshetsförsäkringen som genomfördes med syftet att göra regeltillämpningen mer likformig och rättvis och att underlätta arbetsmarknadens funktionssätt. Granskningen visar att kravet på en rättvis och enhetlig tillämpning av försäkringsreglerna inte är uppfyllt av vare sig arbetsförmedlingarna eller arbetslöshetskassorna. En låg motivation att följa upp anvisningar och ifrågasätta ersättningsrätt medför att kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen blir högre än nödvändigt. Oberättigad arbetslöshetsersättning minskar arbetssökandeintensiteten och leder till en sämre fungerande arbetsmarknad. I rapporten om asylprövningen (RiR 2004:24) behandlas bland annat tidsåtgången för att pröva asylärenden. I det migrationspolitiska beslutet understryker vikten av att minska väntetiderna för de sökande. I regleringsbreven till har regeringen ställt upp mål för hur det normalt får ta att handlägga asylärenden. Granskningen visar att brister i hantering av asylärenden har lett till att väntetiderna har ökat. Under mer än två tredjedelar av den totala handläggningstiden ligger ett asylärende utan åtgärd. Målet att öppna asylärenden inte ska vara äldre än har inte uppfyllts. Regeringen framhåller i sin kretsloppsstrategi att en väl fungerande avfallshantering är ett av de viktigaste områdena för att uppnå miljömålen. Tillsyn enligt är avgörande för att hålla en hög nivå på miljöskyddet vid förbränning av avfall och vid deponering och materialåtervinning av förbränningsrester. I granskningen av hur hanteringen av miljögifter vid förbränningen av avfall går till (RiR 2005:4) fann vi allvarliga brister i den faktiska tillsynen ute på förbränningsanläggningar och deponier. Trots regeringens tydliga prioritering av avfallsfrågorna så framkommer det att de lokala tillsynsmyndigheterna inte har besökt anläggningarna och att de inte har tagit del av anläggningarnas miljörapporter. Vidare är kunskapsbristerna stora när det gäller innehållet i avfallsbränslen och förbränningsrester. , som ska ge tillsynsvägledning till de operativa tillsynsmyndigheterna, har inte utvärderat hur tillsynen på avfallsområdet faktiskt fungerar. Konsekvenserna av bristerna i tillsynen är att väsentliga åtaganden inom miljöpolitiken riskerar att inte uppfyllas. I rapporten om den elektroniska förvaltningen (RiR 2004:19) utgår vi från regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram . Enligt programmet ska de statliga myndigheterna vara 24-timmarsmyndigheter, vilket innebär att medborgare och företag ska kunna kommunicera elektroniskt med myndigheterna oberoende av kontorstider och geografisk belägenhet. Vår granskning visar att elektroniska tjänster som i första hand är till nytta för medborgare och företag inte har prioriterats. I stället har myndigheterna främst satsat på enklare informationstjänster som ökar den interna kostnadseffektiviteten. Vi har funnit liknande brister i följande rapporter: tillsyn (RiR 2004:14) Betyg med lika värde? (RiR 2004:11). Detta kapitel har fokuserat på myndigheternas ansvar att genomföra sina åtaganden. Granskningarna omfattar såväl ansvaret att följa tillämpliga regler för ekonomiredovisning och förvaltning som verksamhetsansvaret att genomföra de uppdrag som åläggs myndigheterna. Även i årets granskning visar det sig att endast ett fåtal myndigheter har gjort sådana väsentliga fel att det har föranlett invändningar i revisionsberättelserna. bedömer att den finansiella redovisningen i stort fungerar väl inom statsförvaltningen. Vi kan däremot se att det finns ett samband mellan förändringar i förutsättningar och uppdrag för myndigheterna och brister i redovisningen.