frsrdg · GS04RRS9 · 2005-01-01 00:00:00 — : styrelses framställning angående Sammanfattning har granskat frågor om statlig styrning och insyn i byggandet av . Granskningen har redovisats i rapporten (RiR 2004:22) . Insyn i ett samfinansierat infrastrukturprojekt. Med anledning av granskningen överlämnar denna framställning till . Styrelsen betonar betydelsen av att stora infrastrukturprojekt planeras, styrs och följs upp på ett kvalificerat sätt samt att får tillräcklig information om de finansiella risker och åtaganden som sådana projekt ger upphov till. Regeringens styrning och uppföljning i samband med , och regeringens information till i dessa hänseenden, har enligt granskning varit bristfälliga. Styrelsen föreslår sammanfattningsvis att begär att regeringen utvecklar sin styrning av , särskilt i de avseenden har kritiserat i sin granskning, och återkommer till med en redovisning av hur styrningen går till. föreslås också begära att regeringen återkommer till med en samlad redo-visning av de statliga åtagandena i projektet, i enlighet med vad trafikutskottet förutsatte i samband med att godkände proposition 1993/94:213. Vidare föreslår styrelsen att regeringen genomför en samlad utvärdering av såväl effekterna av järn-vägsförbindelsen till som den valda finansieringsformen och att denna utvärdering redovisas för senast . Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår följande: tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anför om att regeringen utvecklar sin styrning av , särskilt i de avseenden kritiserat i sin granskning, samt återkommer till med en redovisning av hur styrningen av A-Banan går till. Redovisning av statliga åtaganden tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anför om att regeringen återkommer till med en samlad redovisning av de statliga åtagandena i projektet, i enlighet med vad trafikutskottet förutsatte i samband med att godkände prop. 1993/94:213. tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anför om att regeringen genomför en samlad utvärdering av såväl effekterna av järnvägsförbindelsen till som den valda finansieringsformen och att denna utvärdering redovisas för . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), Per (), (), Per (), () och (). Resultatet av granskningen har presenterats i rapporten (RiR 2004:22) . Insyn i ett samfinansierat infrastrukturprojekt. mellan och invigdes . En förutsättning för att järnvägen skulle byggas var att investeringen var samhällsekonomiskt lönsam och att privata intressen stod för en del av finansieringen. Spår-utbyggnaden mellan och finan-sierades helt av staten. Res-terande investering genomfördes i form av ett samfinansierings-projekt mellan staten och privata intressenter. regleras i avtal mellan parterna. Den sam-finan-sierade investe-ringen bestod av banan mellan och och spårutbygg-naden norr om till stambanan vid . Byggandet av stationer på och ingick också i samfinansieringsprojektet. Statens aktör i samfinansieringsprojektet är . Detta statliga bolag bildades för att sköta upphandlingen av och för att hantera statens rättigheter och skyldigheter i samfinansieringsprojektet. Det statliga bolagets motpart på den privata sidan är . Det privata bolaget har ansvarat för att bygga anläggningen och driver numera Express. Som ersättning för de åtaganden den privata motparten gjort har staten överlåtit rätten att trafikera järnvägen samt möjligheten att ta ut ersättning av andra operatörer som utnyttjar järnvägen under de som projektavtalet gäller. mellan och är det första av sitt slag inom den svenska järnvägssektorn. Hela järnvägsutbyggnaden beräknas ha kostat ca . Den rent statliga delen kostade ca 1,9 miljarder och samfinansieringsprojektet ca . Staten har finansierat av samfinansieringsprojektets infrastrukturkostnader (ca ). Den totala statliga finansieringen uppgick således till ca . De förväntningar som fanns inför projektet vad gäller utvecklingen av flygtrafiken och av resandet med Express har inte infriats. Villkoren för projektets utveckling har således ändrats. Detta kan ha påverkat möjligheterna att uppnå såväl trafikpolitiska som statsfinansiella mål. Mot denna bakgrund har granskning inriktats på följande frågor: Styr regeringen och ansvariga myndigheter samfinansieringsprojektet i enlighet med beslut? Har fått den information den behöver för att följa projektets utveckling? Granskningen visar att byggandet av järnvägsanläggningen har genomförts inom uppställda ekonomiska ramar och att flygpendel-trafiken (Express) i allt väsentligt drivs med avsedd turtäthet. Enligt Riksrevi-sionens bedömning har dock såväl styrningen och upp-följningen av sam-finan-sie-rings-projektet som redovisningen av projekt-ets utveckling till regering och riksdag varit otillräckliga. Iakttagelserna sammanfattas i följande åtta punkter. A-Banans uppdrag är delvis otydligt bildades för att tillvarata statens intressen i sam-finan-sie-ringsprojektet. Statens ägande i bolaget förvaltas av tre olika besluts-fattare: regeringen, och . A-Banan tillhör enligt regeringens beslut den grupp av statliga bolag som har särskilda samhällsintressen att uppfylla. Vilka dessa samhällsintressen är har dock inte angivits. Det finns heller ingen kopp-ling mellan de transportpolitiska mål beslutat om och de upp-gif-ter bola-get fått att genomföra. framhåller att denna otydlighet i bolagets uppdrag begrän-sar möjlig-he-ter-na att utkräva ansvar av bolagets ledning. A-Banan har ingen rapporteringsskyldighet till staten Ett skäl till att A-Banan bildades var att staten via bolaget skulle få insyn i samfinansieringsprojektet. Det finns dock inga fastlagda krav på att bolaget ska rapportera till regeringen eller andra myndigheter om hur samfinan-sie-rings-pro-jektet utvecklas. De avtalsjusteringar som A-Banan godkänner i samfinansieringsprojektet och konsekvenserna härav, och de finansiella risker som bolaget/staten är utsatta för, är inte heller förknippade med några krav på rap-portering till regeringen. Enligt innebär avsaknaden av rapporteringskrav att regeringen inte kan säkerställa att man får tillräcklig insyn. Det innebär också en risk för att regeringen i sin tur inte kan leva upptill sin redovisningsskyldighet inför . möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande har härigenom begränsats. Utebliven redovisning av statens åtaganden Principerna för sam-finan-sie-rings-projektet godkändes av . Därvid angavs att en redovisning av de slut-giltiga statliga åtagandena skulle lämnas till när avtal mellan A-Banan och den privata mot-par-ten hade träffats. Detta avtal slöts 1995. Regeringen har ännu inte lämnat någon sådan redovisning till . regleras i avtal mellan parterna. har godkänt inriktningen av fyra avtal. Dessa avtal kompletteras med ytterligare avtal. A-Banan är part i ett fyrtiotal avtal för statens räkning. På några viktiga punkter innebär dessa avtal ett ökat statligt åtagande jämfört med vad som redovisades till inför beslutet att genomföra samfinansieringsprojektet. I framhålls följande: A-Train har rätt att skjuta upp betalning av hyra på och som järnvägen trafikeras. Värdet av den räntefria skulden kan uppskattas till nära . Om det privata bolaget (A-Train) inte fullgör sina åtaganden har staten en skyldighet och en rättighet att ta över de sex tåg som A-Train leasar av Nordea. Detta kan jämställas med en finansiell garanti. Staten har finansierat en stor del av det privata bolaget Fram , då A-Train fick en ny ägare, har staten svarat för en betydande del av det kapital som A-Train lånat för att finan-siera sin verk-samhet. De statliga långivarna , och Nordiska investe-rings-banken (som till ägs av svenska staten) svarade för ca 1,8 av de som A-Train lånat av andra lån-gi-vare än sina ägare. Därtill kommer att det statligt helägda aktie-bolaget som delägare i A-Train satsat () av A-Trains aktie-kapital. Staten är exponerad för en betydande del av riskerna Riskerna i samfinansieringsprojektet är inte likformigt fördelade mellan par-terna. Den affärsmässiga risken bärs i första hand av det privata bolaget . Om - hypotetiskt - A-Train skulle gå i konkurs och bolagets långivare väljer att avstå från att ta över driften av anläggningen återgår trafike-rings-rätten till A-Banan. Staten skulle därmed få tillgång till anlägg-ningen utan att betala för den del av investeringen som finansierats utanför statsbudgeten. Den finansiella risk som bärs av staten är däremot betydligt större än den A-Trains ägare tar. Statens finansiella risk i samfinansieringsprojektet utgörs av ett villkorslån till A-Train på . Återbetalningen av lånet är beroende av att A-Trains verksamhet går med vinst. Vidare har staten fordringar på A-Train, motsvarande ca , för uppskjuten hyra för och . Den risk som tas av A-Trains ägare framgår av villkoren för bolagets försäljning . Den nya ägaren betalade då för bolaget och övertog åtaganden från bolagets tidigare ägare för motsvarande . Staten är sålunda exponerad för en stor del av de risker som är förknippade med projektet. Någon samlad redovisning av statens exponering för projektets risker har dock inte presenterats. Bristfällig redovisning av villkorslånet till A-Train Uppföljningen av det statliga villkorslånet har enligt bedöm-ning varit bristfällig. Ansvaret för att följa och bevaka statens fordran på A-Train har varit oklart. Dessutom finns det oklarheter i hur lån med kreditrisk ska redovisas. och regeringen har inte fått information om hur möjligheterna till återbetalning av det statliga villkorslånet påverkas av projektets svaga affärsmässiga utveckling. Värdet på fordran på A-Train har redovisats utan att man beaktat det eventuella nedskrivningsbehovet. Staten har en fordran på A-Train i form av återbetalning av de räntor betalar på villkorslånet. Denna fordran framgår inte i den statliga redovisningen. har i sin årliga granskning avseende 2003 kritiserat nominella redovisning av villkorslånet. års delårsrapport, , redovisar A-Trains lån med beaktande av förväntad kreditförlust. Dessutom redovisas när återbetalningen av lånet beräknas starta. Därmed framgår numera att det finns ett nedskrivningsbehov motsvarande för lånet och att åter-betalningen av lånet beräknas starta och inte 2014 som angavs i samband med projektstarten. Ingen samlad transportpolitisk analys vägledde projektet I den beredning som föregick regeringens förslag om sam-finan-sie-rings-pro-jek-tet lades ett stort arbete ned på att hitta lösningar som skulle göra det möjligt för en privat samar-bets-partner att få avkastning på satsat kapi-tal. Därför inför-des begränsningar av konkurrerande tågföretags möj-lig-heter att utnyttja Ar-lan-dabanan . Syftet med järnvägs-för-bin-del-sen till var emellertid att den skulle gagna samhället, bl.a. genom en mindre belastning på miljön, en säkrare trafiklösning och ökad tillväxt. Finansieringsformen syftade till att begränsa de statliga utgifterna. Enligt de transportpolitiska principer fastställt ska planeringen av trafikens infrastruktur genomföras så att bästa samhällsnytta nås inom givna ekonomiska ramar. Det gjordes dock ingen samhällsekonomisk kalkyl av den investering som faktiskt kom att genomföras. Detta är enligt en brist som bl.a. innebar att det inte var möjligt att få en bild av de samhällsekonomiska konsekvenserna av att träffa avtal som syftar till att ge den privata motparten möjligheter att göra en företagsekonomisk vinst. De trafikpolitiska effekterna har inte följts upp i efterhand De avtal som reglerar hur järnvägen till får trafikeras har givit A-Train goda förutsättningar att skydda den marknad där man opererar. Enligt Riks-revi--sionens bedömning underutnyttjas sannolikt järnvägsför-bindelsen till . Banans kapacitet medger att den skulle kunna utnyttjas mer. En integration mellan lokal, regional och nationell tåg-trafik och eftersträvas av . En förutsättning för en sådan inte-gra-tion är att tåg-operatörer finner det ekono-miskt motiverat att betala de avgifter A-Train kräver för att operatörerna ska få ta upp och lämna passagerare på flygplatsen. Av framgår att det inte har gjorts någon samlad uppföljning av effekterna av järnvägsförbindelsen till i förhållande till de trafikpolitiska mål som uttalats för projektet. En sammanställning som gjort på upp-drag av visar följande: Det finns goda möjligheter att, med rimlig tidsåtgång, resa till och från med tåg. En sådan resa kräver dock i många fall ett byte från en annan operatör till Express på cent-ral. Detta minskar sannolikt resenärernas benägenhet att utnytt-ja tåget. Målet om att integrera med den lokala pendeltågs-trafiken har inte uppnåtts. Det finns dock ett förslag från lokal-tra-fik och lokaltrafik om att etablera pendeltågstrafik till flyg-platsen. Många resenärer som tidigare tagit flyget till från t.ex. , , och åker nu i stället tåg till flygplatsen. lämnar i sin rapport flera rekommendationer, varav flera avser förhållandet mellan regeringen och A-banan. Därutöver berörs redovisningen till , behovet av utvärdering samt hanteringen av lån med kreditrisk. regeringen tydliggör A-Banans uppdrag genom att precisera vilka samhällsintressen A-Banan har till uppgift att infria, A-Banan åläggs att till regeringen och berörda myndigheter rapportera hur statens ekonomiska och transportpolitiska intressen och risker utvecklas i samfinansieringsprojektet, A-Banan åläggs att till regeringen redovisa avtal och överenskommelser som bolaget ingår som kan få konsekvenser av betydelse för staten, en samlad redovisning av de statliga åtagandena i projektet görs till i enlighet med vad trafikutskottet förutsatte i samband med att god-kände proposition 1993/94:213 God-kännande av grundläggande principerna för avtal rörande , regeringen beslutar att en samlad utvärdering av effekterna av järnvägsförbin-del-sen till och av samfinansieringsprojektet genomförs då staten har möjlighet att lösa ut A-Train, regeringen i beredningen av förslag om hur lån med kreditrisk till näringslivet bör hanteras, som ett exempel beaktar de problem som redovisats rörande A-Trains villkorslån. har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten (RiR 2004:22) . Insyn i ett samfinansierat infrastrukturprojekt bör överlämnas till och prövas av i form av en framställning. Med anledning av granskningen vill styrelsen framföra följande synpunkter. Styrelsen vill betona omfattningen av den kritik som framkommer i granskning av . Det otydliga uppdraget till det statliga bolaget , den uteblivna redovisningen av statens åtaganden och av de finansiella risker som projektet innebar samt frånvaron av transportpolitisk vägledning av projektet och trafikpolitisk uppföljning i efter-hand innebär sammantaget att regeringens hantering av detta projekt varit för-knippad med allvarliga brister. Investeringar i infrastruktur är i de flesta fall förknippade med svårigheter som beror på de stora kostnader och långa planerings-horisonter som kännetecknar sådana investeringar. Stora krav måste därför ställas på kvalitet i såväl beslutsunderlag som styrning och genomförande av projekten, liksom på analyser i efterhand av utfall och effekter av sådana infrastrukturprojekt. Sty-relsen vill i detta sammanhang erinra om en tidigare granskning gjord av revisorer (förs. 2000/01:RR11). Revisorerna framförde då förslag till som bl.a. innebar att regeringen borde förbättra sin redovisning av finansieringsformen vid varje förslag om en väg- och järn-vägs-investering som avsågs bli finansierad på annat sätt än med anslag över stats-budgeten. Vidare borde regeringen ta initiativ till en översyn av planerings-processen för investeringar i vägar och järnvägar, så att projekt med alternativ finansiering inte gavs företräde framför sam-hälls-eko-no--miskt mer angelägna investeringar. Regeringen borde även ta initiativ till en översyn av kraven på samhällsekonomiskt underlag vid beslut om inves-tering-ar i vägar och järnvägar. Revisorerna ansåg att kraven på kvalitet i besluts-un-der--lagen för projekt med alternativ finansiering i princip borde vara lika höga som för projekt i den ordinarie planerings-processen. revisorers förslag behandlades i . instämde i revisorernas slut-sat-ser. Utskottet ansåg generellt att beslutsunderlaget för investeringar i vägar och järnvägar borde förbättras och föreslog att skulle tillkän-na-ge detta för rege-ringen som sin mening. beslöt så som utskottet föreslagit (2000/01:TU16, rskr. 2000/01:286). Den ovan nämnda granskningen behandlade i första hand beslutsunderlaget inför beslut om nya infrastrukturinvesteringar. Denna fråga har även behandlats av i en nyligen genomförd förstudie av regeringens beredning av det senaste infrastrukturbeslutet (förstudie ). Förstudien föranledde en skrivelse till regeringen vari påtalades risken för ökade kostnader och förseningar i samband med genomförandet av de planerade inves-te-ringarna. nu aktuella granskning av tar sikte på genomförandet och uppföljningen av detta järnvägsprojekt. Styrelsen vill i detta sammanhang särskilt peka på följande punkter. Regeringens styrning av har varit bristfällig i flera avseenden. har i sin granskning pekat på att statens uppdrag till A-Banan är otydligt i det att staten inte har preciserat vilka samhällsintressen som bolaget ska ta till vara. A-Banan har heller ingen rapporteringsskyldighet till staten, vare sig till regeringen eller till någon myndighet, om hur samfinansieringsprojektet utvecklas, vilka avtalsjusteringar som godkänns och deras konsekvenser eller vilka finansi-ella risker bolaget/staten är utsatt för. Styrelsen finner dessa brister anmärkningsvärda. Regeringen måste säkerställa att den får tillräcklig insyn i bolaget och att den kan leva upp till sin redovisningsskyldighet inför . Styrelsen anser att regeringen bör förbättra sin styrning av och återkomma till med en redovisning av hur styr-ningen går till. Särskild tonvikt bör läggas vid de punkter kritiserat i sin granskning. Redovisning av statliga åtaganden Investeringar i infrastruktur har på grund av sin omfattning stor statsfinansiell betydelse. Brister i regeringens styrning av sådana investeringar kan därför ha kon-sekvenser för statsutgifterna som helhet, både på kortare och . För att ska ges reella möjligheter att utöva sin finansmakt på detta område måste regeringens information till fylla högt ställda krav. När det gäller vill styrelsen erinra om att trafikutskottet redan då projektet godkändes, dvs. vid behandlingen av regeringens förslag i prop. 1993/94:213, förutsatte att regeringen skulle återkomma till med en samlad redovisning av de statliga åtagandena efter det att avtal hade träffats mellan parterna i samfinansieringsprojektet. Någon sådan redovisning har dock inte lämnats av regeringen. Styrelsen anser att denna underlåtenhet inte är acceptabel och anser att regeringen bör återkomma till med en samlad redovisning av de statliga åtagandena i projektet, i enlighet med vad trafikutskottet förutsatte i samband med att godkände proposition 1993/94:213. En sådan redovisning bör lämnas av regeringen . har rekommenderat att regeringen genomför en samlad utvärdering av järnvägsförbindelsen till och av samfinansieringsprojektet. En sådan utvärdering har två syften: dels att ge underlag för ett ställningstagande till om staten bör utnyttja sin option att lösa in A-Train , dels att dra lärdomar av statens genomförande av samfinansieringsprojektet. Styrelsen instämmer i detta och anser att regeringen bör genomföra en sådan utvärdering. Utvärderingen bör avse såväl effekterna av järnvägsförbindelsen till som den valda finansieringsformen. En utvärdering kan ge kunskaper av stort värde inför framtida transportpolitiska beslut. Utvärderingen bör enligt styrelsens mening redovisas för senast . Styrelsen föreslår sammanfattningsvis att begär att regeringen utvecklar sin styrning av , särskilt i de avseenden har kritiserat i sin granskning, och återkommer till med en redovisning av hur styrningen går till. föreslås också begära att regeringen återkommer till med en samlad redo-visning av de statliga åtagandena i projektet, i enlighet med vad trafikutskottet förutsatte i samband med att godkände proposition 1993/94:213. Vidare föreslår styrelsen att regeringen genomför en samlad utvärdering av såväl effekterna av järn-vägsförbindelsen till som den valda finansieringsformen och att denna utvärdering redovisas för senast .