frsrdg · GT04RS3 · 2005-12-14 00:00:00 — Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedö- mer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer (10 kap. 5 § RO). Utskotten skall enligt riksdagsordningen följa EU-frågorna inom sina om- råden (10 kap. 3 § RO). Utskottens centrala roll i arbete med EU-frågor har framhållits ända sedan gick med i EU. Inför medlemskapet utvecklade konstitu- tionsutskottet frågan om utskottens roll (bet. 1994/95:KU22). Konstitutions- utskottet anförde att det är nödvändigt att utskottens kunskaper och synpunk- ter tas till vara i samrådsförfarandet. Det är här fråga om en ömsesidig process mellan utskotten och nämnden. Utskotten bör givetvis kunna överlämna for- mella yttranden till både på nämndens begäran och på eget initiativ, men andra vägar kan ofta vara nog så ändamålsenliga enligt konsti- tutionsutskottet. Det är viktigt att utskottens ledamöter och tjänstemän håller sig väl informerade i fråga om vad som händer på deras område inom Europe- iska unionen och att ledamöter och tjänstemän också ser det som viktigt att påminna om väntade ärenden och dagordningar inom EU. Dessa samrådsformer får dock enligt inte innebära att samverkan, i avsaknad av en aktiv reglering i riksdagsordningen, kan komma att ske blott på nämndens villkor. Utskottens viktiga ställning i vårt parlamen- tariska system innebär att dessa, normalt sett, bör ha befattning med EU- processerna fram till dess att de som formliga ärenden skall behandlas i mi- nisterrådet. infördes en bestämmelse i riksdagsordningen om att utskotten skall följa EU-frågorna inom sina områden (10 kap. 3 § RO). När bestämmelsen infördes anförde att förutom att lägga förslag om tillkännagivanden till regeringen i kammaren har utskotten möjlighet att direkt påverka regeringen i EU-ärenden vid t.ex. informella samråd i utskotten (bet. 1996/97:KU2 s. 14). betonade i sitt förslag utskottens roll. Ut- skotten borde följa viktiga frågor under kommissionens beredningsprocess och under den fortsatta beslutsprocessen (förs. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23). Som redovisats ovan skall regeringen underrätta om frågor som avses bli behandlade i ministerrådet. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som reger- ingen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestäm- mer (10 kap. 5 § RO). inrättades påpekade att man bör kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som 2005/06:RS3 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet (bet. 1994/95:KU22 s. 15). konstaterade att praxis hade utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis borde enligt bestå (förs. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23). har i ett par granskningsärenden behandlat frågor rörande regeringen och . granskade konstitutionsut- skottet ett statsråds handläggning av en fråga i EU om samarbetet inom tu- rismpolitiken. Bakgrunden var en anmälan om huruvida statsrådets instruk- tioner till den svenske representanten utformats i enlighet med ställningstagande. anförde att det måste föreligga mycket goda skäl för att regeringen skall få avvika från nämndens mandat (bet. 1997/98:KU25 avsnitt 2.1). I betänkande 2003/04:KU20 (avsnitt 1.6) behandlades frågan om informa- tion till rörande ett brev från fyra utrikesministrar. Konstitu- tionsutskottet ansåg att utrikesministern tydligare bort upplysa om brevets hela innehåll så att nämnden kunnat ge synpunkter på detta. I en reservation anförde de socialdemokratiska ledamöterna att utrikesministern informerat och samrått med i erforderlig utsträckning. I en granskning rörande ett s.k. non-paper underströk konstitu- tionsutskottet att det knappast kan hävdas att regeringens företrädare i diskus- sioner som gäller utformningen av det konstitutionella fördraget kan försvara bristande förankring och stöd i riksdag med att det är personliga uppfattningar som därmed förs fram. Man måste kunna förutsätta, både från och från mottagarkretsens sida, att de uppfattningar som den företrädare för fram i diskussioner med de övriga med- lemsstaternas företrädare inte bara är personliga uppfattningar utan faktiskt uttrycker de ståndpunkter som som medlemsstat intar. De socialde- mokratiska ledamöterna påpekade i en reservation att utskottet vid tidigare granskningar konstaterat som en utgångspunkt att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas. Det får ändå anses som olyckligt att pappret kom att spridas i EU-kretsen utan att diskuterats i nämnden och inte heller i utskott (betänkande 2002/03:KU30 avsnitt 1.4). Regeringens hantering av vapenembargot mot behandlades i betän- kandet 2004/05:KU20 (avsnitt 3.4). En majoritet i kammaren ställde sig bak- om vad som anfördes i en reservation (m, fp, kd, c och mp). I reservationen erinras om att det i riksdagsstyrelsens förslag inför 2000-talet konstaterades att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och synpunkter. Riksdagskom- mittén och riksdagsstyrelsen ansåg att denna praxis bör bestå. Detta har be- kräftats av . Enligt reservationen kan det av utredningen utläsas att 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR 2005/06:RS3 regeringen inte med kraft har drivit den i fastlagda svenska linjen i förhandlingarna rörande en översyn av vapenembargot mot . Snarare har regeringen låtit andra EU-länder styra processen. I reservationen anfördes att regeringen förtjänar kritik för sin passivitet i detta sammanhang. majoritet anförde att det material som utskottet ta- git del av inte kan ligga till grund för att slå fast att regeringen i diskussioner i EU-kretsen hävdat någon uppfattning som avvikit från de ståndpunkter i frågan som utkristalliserats vid dess samråd med . Man fann i övrigt inte anledning att från konstitutionell synvinkel yttra sig över det sätt på vilket regeringen har drivit dessa ståndpunkter i förhandlingarna i EU- kretsen. Ärendet föranledde inget ytterligare uttalande från utskottets majori- tet. 3.3.2 Stärkt roll för utskotten Det finns nu skäl att ytterligare stärka utskottens roll i arbete med EU-frågor. föreslår därför både ett ökat ansvar och ökade möjligheter för utskotten. Den praxis som har utvecklats när det gäller bety- delsen av det samråd som sker i består. Förslaget bör ses som en helhet där utskottens roll stärks i flera led. Ovan har föreslagits att utskotten skall behandla grön- och vitböcker och därmed ägna frågorna uppmärksamhet i ett verkligt tidigt skede. I detta avsnitt föreslås ännu en ny reglering i riksdagsordningen. I 10 kap. 3 § skall anges att regeringen skall överlägga med utskotten i de frågor röran- de arbetet i EU som utskotten bestämmer. Utskotten kan vid dessa överlägg- ningar framföra synpunkter på hur regeringen bör agera. En stärkt roll för utskotten får konsekvenser för . Utöver de ändringar i riksdagsordningen som redan redovisats föreslår kommittén att 10 kap. 5 §, som reglerar regeringens skyldigheter gentemot , änd- ras så att nämndens roll koncentreras till det tillfälle när frågorna skall beslu- tas i ministerrådet. Eftersom får en mer begränsad roll bör den nuvarande bestämmelsen i 10 kap. 6 § RO om informationsskyldighet för andra statliga myndigheter än regeringen upphävas. förslag innebär således en reell förändring för arbetet i utskotten och i jämfört med gällande ordning. Utskotten kan delvis sägas få en ny roll och deras ställning stärks i flera led, medan EU- nämndens uppgifter begränsas. Utskottens ledamöter ges ökade möjligheter att delta i samrådet i . Utskottens planering och internationella kontakter Utskotten bör fördjupa övervägandena om vilka EU-frågor som bör ägnas uppmärksamhet. Det stora antalet frågor, varav många rör detaljer utan större intresse för , nödvändiggör en prioritering från utskottens sida. Genom arbetsprogrammen inom EU möjliggörs en mer långsiktig planering för utskotten. 2005/06:RS3 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR Det är således viktigt att utskotten tar del av olika arbetsprogram inom EU, inte minst kommissionens lagstiftningsprogram. Därmed kan utskotten vara aktiva tidigt i EU:s beslutsprocess och också ha kontakter med andra nationel- la parlaments utskott. Talmännen inom EU har antagit riktlinjer där det fram- hålls att möten mellan fackutskott utgör en etablerad form av interparlamentariskt samarbete inom Europeiska unionen. De huvudsakliga syftena med samarbete mellan parlamenten i EU är att inhämta information och stärka den parlamentariska kontrollen inom alla samt att garantera ett effektivt utövande av parlamentariska funktioner i EU- frågor, särskilt vad gäller nationella parlaments subsidiaritetskontroll.9 IPEX (Interparliamentary EU information exchange), en webbaserad plattform för elektroniskt utbyte av EU-information mellan parlamenten, kan tjäna som ett komplement till övrigt interparlamentariskt samarbete. Det är således angeläget att utskotten har kontakter med sina motsvarighe- ter i andra nationella parlament, t.ex. genom att anordna och delta i konferen- ser mellan utskotten. Utskotten kan därmed fördjupa sin kompetens i EU- frågor. Regeringen är redan med gällande reglering i riksdagsordningen skyldig att inom EU-området informera de utskott som så begär. Det räcker att fem le- damöter begär information om arbetet inom EU för att utskottet skall besluta att inhämta upplysningar (4 kap. 11 § RO). Regeringen kan lämna information i en faktapromemoria eller i en annan handling eller informera muntligt vid ett utskottssammanträde. I åliggandet för utskotten att följa EU-frågorna kan sägas ligga att bevaka vilka frågor som är viktiga och om så anses påkallat begära information från regeringen. Själv- fallet har också regeringen ett ansvar för att informera och översända fakta- promemorior på eget initiativ i viktiga frågor. En möjlighet är att utskottens kanslier med utgångspunkt i kommissionens lagstiftningsprogram diskuterar med berört departement vilka frågor som bör föranleda faktapromemorior. Ett utskott kan också begära muntlig information från ett statsråd eller en stats- sekreterare. Synen på samrådet mellan regering och riksdag måste beakta beslutsproces- sen på EU-nivå. Efter det att ett förslag till lagstiftning har presenterats av kommissionen går det tills förslaget slutligen antas av ministerrådet och i medbeslutandeproceduren (det ordinarie lagstiftningsförfarandet enligt det nya fördraget). I början av be- slutsprocessen diskuteras ofta frågan snarare i en rådsarbetsgrupp än på mi- nisternivå i själva ministerrådet. Det finns ingen tidsfrist för den första behandlingen i och rådet. Om rådet antar en gemensam ståndpunkt, dvs. om rådet inte har 9 Riktlinjer för interparlamentariskt arbete antagna av i . 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR 2005/06:RS3 lyckats komma överens med i första behandlingen, finns fasta tidsfrister för beslutsprocessen som sammantagna kan uppgå till . Vidare eftersträvas att mötena i i ökad utsträckning skall fokusera på beslutspunkter. EU:s beslutsprocess utgör ramen för samrådet mellan regering och riksdag. Eftersom diskussioner förs på lägre nivåer innan frågorna kommer upp på själva rådsmötet måste bevaka också skedena före rådsmötena. Detta bör ske i utskotten, t.ex. genom överläggningar med företrädare för regeringen. Det är också naturligt att frågor som visserligen kommer upp på rådsmötena men som inte är avsedda att tas till beslut behandlas i kontakterna mellan utskott och regering och inte i . hänvisar kammarkansliet alla kommissionsförslag till behörigt utskott men rutinerna för hanteringen i utskotten bör stärkas. I syfte att stärka utskottens roll i EU-arbetet bör det således ske ett saksam- råd på politisk nivå i utskotten. Utskottens ledamöter ges därmed möjlighet att framföra sina synpunkter vid överläggningar med i första hand berört statsråd. Överläggningarnas resultat bör dokumenteras och kan redovisas i en bilaga till utskottets sammanträdesprotokoll eller i en anteckning i protokollet. Enligt 4.12.4 RO skall protokoll föras vid utskottssammanträden. Enligt 10 kap. 2 § RO skall regeringen informera om sin syn på de kommis- sionsförslag som regeringen bedömer som betydelsefulla. Detta sker i stor utsträckning i de faktapromemorior som överlämnas till . En möj- lighet är att det i utskottets protokoll anges huruvida utskottet delar uppfatt- ningen i faktapromemorian. I enlighet med den ordning som redan gäller bör utskotten meddela kammarkansliet vad som redovisas i protokollet i frågor som föranlett faktapromemorior. Överläggningarna behöver tidsmässigt inte ske just inför rådsmötena. Den vanliga synpunkten att det är viktigt att och utskotten kommer in tidigt i EU-processen talar snarare för att utskotten bör överlägga med reger- ingen innan frågorna kommer upp på ministerrådets dagordning. Redan när frågorna behandlas i rådets arbetsgrupper och i Coreper bör utskotten således ha överlagt med regeringen. Det är avgörande att utskotten identifierar viktiga frågor i ett tidigt skede av processen. Vid dessa överläggningar kan utskottets ledamöter framföra synpunkter till företrädare för regeringen. Utskottet kan också genom att utnyttja sin initia- tivrätt (3 kap. 7 § RO) föra en fråga till kammaren och föreslå ett tillkännagi- vande till regeringen. Det formella samrådet om regeringens position inför beslut i ministerrådet och givandet av det slutliga förhandlingsmandatet bör som ske i . Inför samrådet i bör frågorna dock vara förankrade i utskotten. När frågorna i ministerrådet är föremål för överläggning och beslut bör utskotten och således ha följt frågorna . Samrådet i kan därmed fokusera på eventuella förhandlingsstra- tegiska överväganden medan sakaspekterna har behandlats i utskotten. Jäm- fört med kommer därmed sammanträdestiden i att minska 2005/06:RS3 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR Kommittén återkommer nedan till frågan om hur utskottens leda- möter kan delta i arbete. samt miljö- och jordbruksutskottet hör till de utskott som i sina remissvar till referensgrupp visar hur EU-frågor kan förankras i utskotten och att det finns möjligheter till påver- kan. Flera utskott är således redan nu aktiva i ett tidigt skede, men totalt sett kommer den tid som utskotten ägnar åt EU-frågorna att öka med detta förslag. Utskotten har olika mängd EU-frågor inom sina områden vilket innebär att utskotten också kommer att ägna EU-frågor olika mycket tid. En erfarenhet synes vara att intresset för EU-frågor i utskotten ökar när kontakterna med regeringen inte bara innebär informationsinhämtande. Detta är ännu ett skäl för överläggningar på politisk nivå i utskotten. Vissa utskott har redan denna typ av kontakter med regeringen, medan andra utskott oftare än kan behöva överlägga med statsråd och statssekreterare. Det är natur- ligt att dessa kontakter fokuserar på de tidiga stadierna i EU:s beslutsprocess och inte bara sker veckan före ministerrådsmötena. Det är viktigt att utskottens ställningstaganden får genomslag i det slutliga samrådet i . Frågan om hur utskottens ledamöter kan delta i samrådet i behandlas därför i nästa avsnitt. Det anförda innebär sammanfattningsvis att utskotten bör vara mer aktiva än , särskilt innan frågorna hanteras på ministerrådets möten för beslut. Utskottens ökade ansvar bör markeras genom en ändring i 10 kap. 3 § RO. I syfte att skapa utrymme för utskotten bör samrådet i fokusera på de frågor på rådets dagordning där beslut skall fattas. Besluten kan avse en politisk överenskommelse eller antagande av en rapport eller av riktlinjer. Frågor som ligger tidigare i processen och som inte är avsedda att bli föremål för beslut på det stundande rådsmötet bör inte behandlas i . Jämfört med de samråd som sker i kommer därmed sam- manträdestiden i att minska betydligt. Fokus bör ligga på even- tuella förhandlingsstrategiska överväganden eftersom sakaspekterna har be- handlats i utskotten. Den exakta avgränsningen mellan utskotten och får, i likhet med dagens ordning, utvecklas i praxis men det är ange- läget att det sker en reell förändring till utskottens fördel jämfört med nuva- rande ordning. Eftersom samtliga beslut som skall fattas i rådet skall bli fö- remål för samråd i krävs inte längre någon rätt för en minoritet att påkalla samråd. Förskjutningen i uppgift föranleder en ändring i 10 kap. 5 § RO. 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR 2005/06:RS3 Enligt riksdagsordningen skall , liksom utskotten, bestå av ett udda antal ledamöter, lägst 15. har sedan den inrättades 1995 i likhet med utskotten haft 17 ledamöter. Ledamot- och suppleantskap i nämn- den förenas i allmänhet med ledamot- och suppleantskap i utskott. Partierna har i princip fördelat sina platser i så att ledamöter i de utskott som är mest berörda av EU-frågorna också sitter i . Kontakterna mellan utskotten och går i stor utsträckning genom partigrup- perna. För de mindre partierna kan det dock vara svårt att hinna med kontak- terna mellan utskottsrepresentanter och ledamöterna i . Nämndens sammansättning bör bedömas mot bakgrund av att utskottens roll genomgående stärks med förslagen i detta betänkande om ökat ansvar för grön- och vitböcker m.m. och saksamråd på politisk nivå. Innan frågorna behandlas i inför beslut i rådet kommer utskotten således att ha följt frågorna från ett tidigt stadium. Den stärkta rollen för utskotten kombine- ras med en begränsning av verksamhet till rådets beslutspunk- ter. Det är viktigt att utskottens sakkunskap får genomslag i samrådet i . finns det ett värde med kontinuitet i arbe- te. Vid de olika samråden i nämnden bör partierna i första hand, i enlighet med gällande praxis, utnyttja den utskottserfarenhet som deras ordinarie ledamöter och suppleanter i har. Om ett parti inte har någon ledamot från ett visst utskott bland sina ledamöter och suppleanter i bör partiet tillfälligt få ersätta en ledamot av nämnden med en leda- mot från det berörda utskottet vid ett samråd som rör utskottets område. Den riksdagsledamot som träder in på detta tillfälliga sätt kan för nämnden och regeringen redovisa sitt partis ställningstagande i utskottet. Det är respektive partigrupp som avgör vilken ledamot som i förekommande fall skall ersätta en ordinarie ledamot i nämnden. Genom att alla partier kan vara representera- de med en ledamot från det berörda utskottet kan de synpunkter som fram- förts under utskottets behandling få fullt genomslag i nämnden. betonas att utskotten har ett ansvar för de tidigare stadierna av hanteringen. Förslaget föranleder en ändring i 10 kap. 4 § RO. Enligt lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ betalas sammanträdesarvode för fullgörande av uppdrag som ledamot och suppleant i . Frågan om de ledamöter som träder in tillfälligt enligt den här föreslagna ordningen skall erhålla sam- manträdesarvode får prövas i särskild ordning. 3.3.4 Öppenhet i utskotten och i Enligt det nya fördraget skall ministerrådets sammanträden vara offentliga när lagstiftningsförslag diskuteras och antas (art. I-49). är rådets överläggningar om rättsakter som skall antas enligt medbeslutandeförfarandet 2005/06:RS3 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR öppna för allmänheten i vissa delar (artikel 8 i rådets arbetsordning). Det finns således en utveckling i riktning mot ökad öppenhet i rådets arbete. Enligt riksdagsordningen skall både utskott och sammanträ- da inom stängda dörrar, men till den del sammanträdet avser inhämtande av upplysningar kan sammanträdet helt eller delvis vara offentligt (4 kap. 13 § respektive 10 kap. 7 § RO). Det innebär att utskotten och kan anordna offentliga utfrågningar medan utskottens ärendeberedning och sam- rådet i bara kan ske bakom slutna dörrar. Öppenheten i både utskottens och arbete har ökat . Utskotten anordnar ofta offentliga utfrågningar och kallelser och föredragningslistor till samtliga sammanträden publiceras på hem- sida. De grundläggande dokumenten inför sammanträden publiceras på hemsida. De stenografiska uppteckningarna från samrådet publiceras också på hemsida. har haft flera öppna sammanträden inför Europeiska rådets möten. Det har förekommit att vissa delar av sammanträdet har varit slutna. Enligt bör både överläggningarna i utskotten och sam- rådet i kunna ske offentligt. Därmed kan öppenheten och insy- nen i verksamheten öka. Möjligheterna att få relevant och förtrolig informa- tion kan dock vara större om överläggningarna och samrådet sker inom stängda dörrar. Beslut om att sammanträdet skall vara offentligt fattas av berört utskott och av . Bedömningen av om ett sammanträde bör vara offentligt får göras av berört utskott respektive i varje aktuellt fall. Förslaget innebär en ändring i 10 kap. 3 § respektive 10 kap. 7 § RO. förslag innebär sammantaget att utskotten kommer att behöva ägna mer sammanträdestid åt EU-frågor än . Det kan också bli aktuellt med sammanträden då kammaren inte är samlad. Utskottens stärkta roll i EU-frågor påverkar också utskottskansliernas roll. återkommer nedan till utskottskansliernas roll och resurs- frågorna. Där behandlas också frågan om stöd till ledamöterna i form av t.ex. introduktionsutbildning om arbetet i EU. Subsidiaritetsprincipen är en del av EU-samarbetet.10 Kommittén återkommer nedan till frågan hur prövningen av subsidiaritetsprincipen enligt det nya fördraget bör ske, men kommittén vill här peka på de möjligheter som står till buds inom ramen för gällande reglering. Det gällande protokollet till dagens EU- och EG-fördrag om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen uppmuntrar till en större delaktighet 10 Subsidiaritetsprincipen återfinns i artikel 5 i EG-fördraget. 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR 2005/06:RS3 från de nationella parlamentens sida i EU:s verksamhet. I protokollet anges att COSAC får till , rådet och kommissionen överlämna alla bidrag som man finner lämpliga när det gäller unionens lagstiftande verksam- het, särskilt beträffande tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, området med frihet, säkerhet och rättvisa, samt frågor som rör de grundläggande rät- tigheterna. Subsidiaritetsprincipen har således redan pekats ut som en fråga av särskilt intresse för de nationella parlamenten. Med Riksdagskommitténs samlade förslag stärks utskottens ställning ytter- ligare, och det kommer således att finnas ökat utrymme för utskotten att aktu- alisera subsidiaritetsfrågor. Det är önskvärt att utskotten utnyttjar de möjlig- heter som står till buds. Subsidiaritetsprincipen kan aktualiseras om utskottet avger ett utlåtande över t.ex. en vitbok. Vid behandlingen av ett kommissionsförslag kan ett utskott ta upp subsidiaritetsprincipen i kontakter med företrädare för reger- ingen eller i likhet med vad som redan gäller med stöd av sin initiativrätt ta upp frågan i ett betänkande till kammaren. I avsnittet nedan om subsidiaritetskontroll enligt det nya fördraget föreslås få en samordnande roll och vara det utskott som har kompetens att föra en fråga om motiverat yttrande till EU:s institutioner till kammaren. Innan det nya fördraget har trätt i kraft kan inte konstitutionsut- skottet föra frågor på andra utskotts områden till kammaren. Om ett utskott önskar höra syn på en fråga kan utskottet bereda kon- stitutionsutskottet tillfälle att yttra sig. Utskottet kan sedan ta ett utskottsini- tiativ och föreslå kammaren ett tillkännagivande till regeringen om att reger- ingen bör driva en viss linje i arbetet i EU med den aktuella frågan. I avsnittet nedan om det nya fördraget och subsidiaritetsprincipen redovi- sas erfarenheterna av ett försök inom ramen för COSAC rörande tredje järn- vägspaketet. Försöket visade att det finns ett intresse i flera parlament för att börja arbeta med den nya subsidiaritetskontrollen redan innan fördraget trätt i kraft.