frsrdg · GS04RRS21 · 2005-01-01 00:00:00 — styrelses redogörelse angående miljömålsrapporteringen Sammanfattning har granskat rapporteringen från uppföljningen av miljökvalitetsmålen. Resultatet redovisades i granskningsrapporten (RiR 2005:1) Miljömålsrapporteringen - för mycket och för lite. Med anledning av granskningen överlämnar denna redogörelse till . Styrelsen anser det angeläget att resultaten av granskning beaktas av i samband med kommande behandling av den aviserade miljöpropositionen. Granskningens bakgrund och syfte 4 Motiv för granskning 4 Har rapporteringen uppfyllt kraven? Om miljömålen och uppföljningssystemet 5 En målstruktur med många grenar 5 Trettio ansvariga myndigheter 7 har en övergripande roll 9 Synpunkter på uppföljningsorganisationen 10 Slutsatser av granskningen 10 Rapporteringen följer inte riktlinjerna 10 Informationen ger inte tillräcklig överblick 12 Viktig information saknas 12 Målkonflikter belyses inte 12 Brister i organisatoriska förutsättningar 13 Redovisa kostnader för att uppnå miljömålen 14 Belys målkonflikter allsidigt 14 Rekommendationer riktade till regeringen 15 Rekommendationer riktade till 15 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), Per (), (), Per (), () och (). - för mycket och för lite (RiR 2005:1) publicerades . Granskningens bakgrund och syfte Miljöpolitikens övergripande mål är att till nästa generation kunna läm--na över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. godkände ett system med 15 miljö-kvalitets-mål som ska uppnås i ett genera-tions-pers-pektiv. beslu-ta-de om delmål, åtgärder och strategier för att nå målen inom en generation. ska regeringen lägga fram en proposition med en första fördjupad utvärdering av miljö-kvalitets-målen. Uppfölj-ningen mot miljökvalitetsmålen och rapporteringen från upp-följ-ningen ska vara centrala underlag för miljöpolitiska ställningstaganden. Uppgiften är således viktig, men också svår. Struk-turen för miljökvalitetsmålen är snårig, enligt Riks-re-vi-sionen. Det finns mål som överlappar var-andra, delmålen är många och har olika karaktär och vissa mål är mot---stri-di-ga. Allt detta ställer stora krav på uppföljningen. Riksrevisio-nen noterar också att många myndigheter, konsultföretag och andra organisationer deltar i arbetet med att följa upp miljö-kva-litetsmålen. För att uppföljningsinformationen ska bli an-vändbar mås-te den sam-man-ställas, värderas och vägas ihop. har i uppgift att samordna arbetet. Olika myndigheter och organi-sa-tioner ingår i rådet. är en del av Natur-vårds-ver-ket. Har rapporteringen uppfyllt kraven? I samband med att beslutade om propositionen Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) fastställdes också vilka rikt-lin-jer som skulle gälla för rapporteringen från uppföljningen mot de 15 nationella miljö-kva-litetsmålen. har granskat om rap-por-teringen mot-sva-rar dessa riktlinjer. Granskningen avser både regeringens rapportering till riks--dagen och det underlag som regeringen får genom uppfölj-ning---en av miljö-kva-li-tetsmålen. Granskningen av underlaget omfattar såväl årliga rappor-tering till regeringen som rådets första utvär-derings-rap-port. De av regering och riksdag fastlagda riktlinjerna för rapporteringen är följande: 1 Identifiera de viktigaste drivkrafterna bakom miljöproblemen och vad som orsakar dessa problem. 2 Redovisa hur och om vi närmar oss målen och om takten är tillräcklig för att målen ska nås inom den tid som beslutats. 3 Ge underlag för scenarier och prognoser. 4 Ge underlag för bedömning om ytterligare åtgärder behövs för att nå målen i rätt tid, om miljökvalitetsmål, delmål och styrmedel behöver ses över, bl.a. mot bakgrund av samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter. 5 Ge underlag för kostnadsberäkningar av åtgärder. Tre miljö-kvali-tets-mål har studerats sär-skilt i granskningen, nämligen Be-gränsad klimat-påver-an, Giftfri miljö och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Granskningen grundar sig huvudsakligen på skrift-lig dokumentation av olika slag, men också på intervjuer med före-trä-dare för Miljö-depar---tementet, , berörda myndig-he-ter och . Granskarna har också deltagit i se-mi-narier och konferenser inom området. Om miljömålen och uppföljningssystemet Regeringens ambitioner var att skapa en tydlig miljö-måls-struk-tur i kombination med ett tydligt uppfölj-nings-system. Detta skulle enligt rege-ring-en möjliggöra en effektiv mål- och resultat-styrning på miljö-politikens område. Målen och uppföljningssystemet är grunden för miljömåls-rapporte-ringen. behandlar där-för inte bara själva rapporteringen från miljömålsuppföljningen utan innehåller också grundläggande information och vissa iakttagelser om miljö-målen och upp-följ-nings-sys-te-met. Några huvuddrag från denna del av rapporten redovisas här. En målstruktur med många grenar De 15 miljökvalitetsmålen bestämmer den allmänna inriktningen av det miljöpolitiska arbetet. Miljökvalitetsmålen definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot, medan del-må-len anger in-riktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljö-arbetet. Del-mål till miljökvalitetsmålen och åtgärder för att nå dem bör enligt riks-da-gens beslut utformas med utgångspunkt i fem grund-läggande värden (se ne-dan). Vidare finns fastlagda åtgärdsstrategier, sektors-mål och sektors-an-svar m.m. Den sammantagna målbilden innehåller många delar. har i sin rapport sammanfattat målstrukturen på följande sätt: Fem grundläggande värden människors hälsa biologisk mångfald och naturmiljö kulturmiljö och kulturhistoriska värden god hushållning med naturresurser Fyra övergripande målinriktning-ar skydda människors hälsa skydda natur- och kulturlandskap Gröna nyckeltal för 12 områden energianvändning Sektorsmål inom särskilda politikområden Tre åtgärdsstrategier effektivare energianvändning och transporter giftfria och resurssnåla kretslopp hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö Fyra särskilda strategier strategi för hållbar utveckling Cirka 30 myndigheter är engagerade i miljömålsarbetet (se förteckning nedan). Fyra av dem har övergripande ansvar för bestämda miljömåls-frå---gor - för naturmiljön, för fysisk pla-nering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, Riks-anti-kvarie-äm-betet för kulturmiljön och Social-sty-relsen för hälso-frå-gor. De flesta av de nedan förtecknade myndigheterna (24 stycken) har ett s.k. sektorsansvar, vilket innebär att miljöhänsyn ska vägas in i beslu---ten i sektorn och att avvägningar mellan sektorer måste göras genom sektorsövergripande beslut. Av förteckningen framgår också vilka myndigheter och andra organisationer som ingår i och vilka som har s.k. miljömålsansvar. Tabell 1 Ansvariga myndigheter och andra organisationer ansvar Ansvar för övergripande miljömål Sektors- ansvar Arbetarskyddsstyrelsen X X X X X X X X X X X X Formas X Försvarsmakten X X X X X Kemikalieinspektionen X X X X X X i X X X X X X X X X X X Sida X X X X X X X X X X X geologiska undersökning X X X X X * sammansättning fr.o.m. För vart och ett av de 15 miljökvalitetsmålen finns en myndighet som ansvarar för uppföljningen. Ansvarsfördelningen framgår av tabell 2. Tabell 2 Sju miljömålsansvariga myndigheter Miljökvalitetsmål Jordbruks- verket KEMI NV Skogs- styrel-sen SSI SGU 1. Begränsad klimatpåverkan X 2. luft X 3. Bara naturlig försurning X 4. Giftfri miljö X 5. Skyddande ozonskikt X 6. Säker strålmiljö X 7. Ingen övergödning X 8. Levande sjöar och vattendrag X 9. Grundvatten av god kvalitet X 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård X 11. Myllrande våtmarker X 12. Levande skogar X 13. Ett rikt odlingslandskap 14. Storslagen fjällmiljö X 15. God bebyggd miljö X har en övergripande roll Miljö-måls-rå-det, som bildades , är ett organ för samråd och sam-ver-kan i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. arbete har därför ägnats särskild upp-märksamhet i granskning. Rådet ska bestå av högst 18 leda-möter som utses av regeringen för en be-stämd tid. Vilka myndigheter som är representerade i framgår av tabell 1. En expertgrupp bestående av representanter för kommuner, landsting, ideella miljö-organisationer och näringslivet ska bistå i dess arbete. Expertgruppen består av sex personer som utses av . Rådet har en nära koppling till . Be-stämmelser om finns i instruk--tionen för Natur--vårds-ver-ket, de eko-no-miska med--len för rådets verk-samhet ryms i anslaget till Natur-vårds-ver-ket och rådets kansli är en del av . ska göra en samlad uppföljning och bedöm-ning av miljö-situa-tio-nen i förhållande till miljökvalitetsmålen. Rådet ska lämna en skriftlig rapport till regeringen. Vidare får rådet utfärda riktlinjer om det underlag som de miljömålsansvariga myn-digheterna ska till-handahålla. Rådet ska också samordna informa-tionen om hur mil-jö--kva-li-tets-målen anpassas regionalt och fördela de medel som behövs för upp-följ-ning av miljökvalitetsmålen och för miljö-över-vak-ning samt för viss inter-na-tionell rapportering. Vissa uppgifter för lades fast 2001 men finns inte med i instruktionen. Att belysa eventuella målkonflikter mellan miljö-kva-litetsmålen och andra samhällsmål som har beslutat om skulle vara en av -rå-dets vik-ti-gas-te upp-gifter enligt delmålspropositionen och beslut . Rådet skulle enligt beslutet också föreslå indikatorer och gröna nyckeltal som underlag för regeringens redovisning till . Ingen av dessa upp-gifter nämns i instruktionen. De miljömålsansvariga myn-digheterna lyder under flera olika depar-te-ment. En samordnad styrning av de miljömåls-ansvariga myndigheterna via instruktio-ner och regleringsbrev har efterfrågats av i ut-vär-de-rings-rapporten . Tydliga och samordnade skrivningar i styrdokumenten skulle, enligt rådet, under--lätta samordningen mel-lan myn-dig-he-terna och myndig-he-ternas inter-na prioritering av miljö-måls---upp-följ-ningen. Rådet menar att rege-ring-ens styrdokument för myndig-he-ter-na inte ger fullständigt stöd när det gäller ansvaret för uppföljningen och dess finansiering. Vad gäller uppföljningsorganisationen noterar att rege--ringen, för de tre under-sök-ta miljökvalitetsmålen (Begrän-sad klimat-på-ver-kan, Giftfri miljö resp. Hav i balans samt levande kust och skärgård), har gett separata utredningsuppdrag till olika myn-dig-heter, parallellt med uppföljning av miljö-kva-li-tetsmålen. Rapporteringen följer inte riktlinjerna har funnit att rapporteringen i vissa väsentliga av-se-enden inte motsvarar de riktlinjer som låg till grund för beslut. Rap-por-teringen är svår att överblicka. Viktiga delar av den rapportering som efter-frågats saknas eller har brister som gör den svår att tolka. Nedan samman-fattar sina slutsatser om hur rap-po-rteringen motsvarat de upp-ställ-da rikt-linjerna. Riktlinjer för rapporteringen slutsatser Identifiera de viktigaste drivkrafterna bakom miljö-problemen och vad som orsakar dessa problem. Drivkrafterna bakom miljö-pro-blemen och vad som orsakar dessa problem beskrivs inte i tillräcklig omfattning i rapportering eller i budgetpropo-si-tionen. Redovisa hur och om vi närmar oss målen och om takten är tillräcklig för att målen ska nås inom den tid som beslutats. Rapporteringen redovisar om vi närmar oss målen inom den tid som beslutats. Dessutom redo-visas i budgetpropo-si-tio-nen hur, dvs. vilka insatser som leder oss närmare målen. Däremot framgår inte vilka insatser som har störst effekt för att nå målen. Ge underlag för scenarier och prognoser. Rapporteringen ger inte ett tillräckligt under-lag för att ta fram scenarier och prognoser. Ge underlag för bedömning om ytterligare åtgärder behövs för att nå målen i rätt tid, om miljö-kva-li-tets-mål, delmål och styrmedel behöver ses över, bl.a. mot bakgrund av sam-hälls-eko-nomiska och statsfinansiella effekter. Rapporteringen ger underlag för att bedöma om ytterligare åtgärder behövs. Rapporteringen ger också förslag till för-ändringar av målen. Däremot saknas i stor utsträckning skattningar av sam-hälls-eko-no--miska och stats-finan-siella effekter. I utvärde-rings---rapport hänvisas till underlags-rapporter där vissa av dessa effekter finns beskriv-na för en-skilda åtgärder. En översiktlig beskrivning av åtgärder och kostnader för att uppnå miljö-kvalitets-målen saknas. Ge underlag för kostnads-beräkningar av åtgärder. Rapporteringen från ger inte ett tillräckligt underlag för att kost-nads-beräkna åtgärder. Sådana kost-nads-beräkningar skulle också kun-na ligga till grund för att belysa mål-konflikter, en i delmålspro-posi-tionen uttalad uppgift för . Informationen ger inte tillräcklig överblick analyserar miljömålsrapporteringen i termer av en infor-ma-tionspyramid med starkt sammanfattad information i toppen och mätvärden från miljöövervakning m.m. i botten. När det gäller den årliga uppföljningen har regeringen och efter-frågat översiktlig information i toppen av informations-pyramiden. - som är ett organ med uppgift att samordna uppföljningsinformationen till regering och riks-dag - lämnar emellertid ett mycket omfattande och detaljerat underlag som, enligt , hör hemma i bot-ten av informations-pyramiden. De övergri-pan-de rapporteringar som efterfrå-gats av regeringen - s.k. gröna nyckeltal och index - har inte utvecklats enligt rikt-lin-jerna. Antalet indikatorer är större än vad regeringen förordade i delmåls-propositionen. De årliga de Facto-rap-por-ter-nas omfång har mer än fördubb-lats . En viktig uppgift för är att samordna rapporteringen från uppföljningen mot miljökvalitetsmålen. Det förekommer dock att ger olika budskap i olika rapporteringar. Vidare har Miljö-måls-rå-det del-vis riktat sin rapportering mot andra målgrupper än vad som från början var avsikten. Trots den detaljerade information som finns i rapporteringen saknas viktig information. är, enligt bedömning, sannolikt alltför allmänt hållen för att tillgodose och regeringens behov. Drivkrafter och orsaker till miljöproblem ges enligt Riks--revisionen inte till-räck-ligt utrymme i rapporten. Mål-konflikter be-hand-las knapphändigt och det sam-hälls-ekonomiska underlaget i rapporten är tunt. Finan-sieringslösningar pre-senteras inte för de åtgärdsförslag som lämnas av . Rådet har inte i tillräcklig omfattning ut-nytt-jat befintliga mo-deller eller sammanställt befintliga indikatorer och statistik. framhåller i sin rapport också att det är nödvändigt att belysa mål-kon-flik-ter inom miljöpolitiken, som underlag för prioriteringar, avväg-ningar och val av kostnadseffektiva åtgärder för att nå miljömålen. Priori-te-ringar behövs mellan åtgär-der för att nå de olika miljömålen. Avvägningar behöver göras mellan miljö-må-len och andra samhällsmål. Val av kostnads-effektiva åt-gärder för att uppnå miljömålen behöver också göras. Be-hovet av underlag som fyller dessa syften fram-går också av de fastlagda rikt-linjerna för miljömålsrapporteringen. Kravet på att belysa målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen och andra sam---hällsmål är emellertid svårt att infria. Särskilt mot bak-grund av att det underlag som utarbetas inom ramen för upp-följ-ningen av miljö-kva-litets-målen har miljö-frågorna i fokus. har heller inte tillgodosett detta krav. Underlag för en all-sidig belys-ning av eventuella målkonflikter skulle kunna tillföras av myndigheter som inte är representerade i ., t.ex. Brister i organisatoriska förutsättningar De organisatoriska förutsättningarna för uppföljningen mot miljö-kva-li-tets-målen har enligt Riks-revisionens bedömning inte utformats så att aktörerna inom området haft möjlighet att leva upp till de krav som följer av riktlinjerna för rapporteringen. Brister finns både när det gäller ansvarsfördelningen i stort och ställning. är utformat för att följa upp och rapportera om miljö-kvalitetsmålen. För att riktlinjerna för rap-por-te-ringen ska kunna föl-jas krävs emellertid också att miljöinfor-ma-tion kom-bi-neras med in-forma-tion från and-ra samhällsområden. Det gäller t.ex. driv-kraf-ter bakom miljö-pro-blemen, kost-nadsbeskrivningar och konflik-ter mellan miljö-kva-li-tets--målen och andra samhällsmål som har beslu-tat om. upp-gifter är inte tydligt formu-lerade i regle-rings-brevet till eller i verkets instruktion. Inte heller de miljö-måls-ansva-riga myn-digheternas uppgifter, t.ex. vad gäller gröna nyckeltal, är tydligt formulerade i regleringsbrev och instruktioner. Uppföljning och rap-portering sker i del-vis olika målstrukturer, exempelvis avseende väg- och järnvägsom-rådet, vilket minskar möjligheten till över-blick och samordning. samlade bedömning är att rapporteringen från upp-följ-ning-en mot miljökvalitetsmålen sannolikt inte ger den överblick som regeringen och efterfrågat. Det finns behov av och möjlighet att förbättra rap-porteringen i flera olika avseenden. har formulerat rekom-men--dationer som bl.a. syftar till att skapa överskådlighet i rapporteringen. anser också att kostnader för att uppnå miljömålen bör framgå av rapporteringen, samt att eventuella målkonflikter bör belysas allsidigt. anser att bör vidareutveckla de gröna nyckel-talen och presentera dessa för allmän-heten, så som regeringen angav i del-måls-propositionen. bör ock-så utreda om det är lämpligt att vidare-utveckla index, dvs. mer aggregerade indikatorer, i syfte att förbättra överskådligheten i rappor-te-ringen. Vidare anser att informationen bör anpassas till regeringens och behov när inga andra särskilda krav ställts. Informationen ska ge över-blick och vara begrip-lig även för departement och utskott som be-handlar frågor som inte i första hand betraktas som miljöfrågor. Rapporte-ringen bör också innehålla upp-gif-ter om drivkrafter bakom olika miljö-pro-blem så att informationen blir åtgärds--relevant. anser också att bör försäkra sig om att sam-ma budskap ges i olika rapporteringar. Koncentra-tionen och graden av tekniska fack-beskriv-ningar kan och bör skilja sig åt mellan olika rapporteringar, men budskapet bör vara detsamma. Samma definitioner, indelningar och problem-formu-le-ringar bör användas i olika rapporteringar. Redovisa kostnader för att uppnå miljömålen anser att kostnaderna bör framgå för de miljöpolitiska åt-gär-der som föreslås i rapporteringen. Rapporteringen bör även omfatta en över-siktlig beskrivning av åt-gär-der och kostnader för att uppnå miljö-kva-li-tets-målen, liksom hur dessa för-delar sig på olika samhällssektorer. För att rapporteringen från myndigheterna ska ge underlag för den infor-ma-tion som efterfrågat - exempelvis konsekvensanalyser och kost-nads-beräkningar - krävs tydliga riktlinjer för uppföljningen. anser att regeringen bör analysera vilken typ av information som be-hövs och precisera kraven på rapporteringen från myndigheterna i reg-le-rings-brev och instruk-tioner. uppgifter behöver enligt Riks-re-visionen for-mu-leras tydligare. Riktlinjerna bör enligt läm-nas i så god tid att myndigheterna kan ha god framförhållning när verk-sam-heten planeras. bedömning är att , med nuvarande ställning och organisation, saknar förut-sättningar att belysa eventuella konflikter mel-lan miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål som har beslutat. För att kunna belysa mål-konflikter på ett allsidigt sätt behövs enligt Riks-re-visionen underlag från andra samhällsom-råden som kan vägas mot infor-ma-tionen från miljö-måls-uppföljningen. Exempel på sådana underlag är de struk--turindikatorer och indikatorer för hållbar utveckling som SCB publi-ce-rar. Sådana indikatorer inkluderar såväl miljö som ekonomiska och sociala frågor. Indikatorer av detta slag kan enligt an-vän-das som grund för att belysa mål-konflikter. Andra verk-tyg, som Kon-junk-tur-insti-tu-tets makroekonomiska modeller, kan enligt också an-vän-das för att analysera eventuella konflikter mellan olika samhällsmål, exempelvis mellan ekonomisk utveckling och miljömålen. Sammanfattningsvis anser att regeringen bör överväga åt-gär-der för att säkerställa att de organisa-toriska förutsättningarna över-ens-stäm-mer med de krav på allsidigt belysta målkonflikter som ställs på rap-por-te-ring-en. Rekommendationer riktade till regeringen För att skapa bättre förutsättningar för att rapporteringen ska ge den infor-ma--tion som efterfrågats rekommenderar att regeringen överväger åtgärder i följande syfte: förtydliga uppgifter, exempelvis vad gäller rappo-r-te--ring-ens innehåll, precisera kraven på rapporteringen från myndigheterna i regle-rings-brev och instruktioner särskilt vad gäller kostnader och konsekvens-beskrivningar, bättre anpassa rådets ställning och faktiska möjligheter att samordna rapporteringen till de uppgifter som rådet har, säkerställa att eventuella konflikter mellan miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål, som har beslutat, blir allsidigt belysta. För att förbättra rapporteringen från uppföljningen mot miljökvalitetsmålen rekommenderar att vidtar åtgärder för att förbättra överskådligheten i informationen och för att på ett enhetligt sätt beskriva drivkrafter och orsaker till miljöproblemen, utarbetar förslag till system och rutiner som krävs för att rådet ska kunna ge samma budskap i olika rapporteringar, så långt möjligt utnyttjar och sammanställer befintligt underlag från olika källor för att belysa kostnader och målkonflikter. har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten (RiR 2005:1) Miljömålsrapporteringen - för mycket och för lite bör överlämnas till i form av en redogörelse. Med anledning av granskningen vill styrelsen framföra följande synpunkter. Rapporteringen från uppföljningen mot miljökvalitetsmålen - den s.k. miljömålsrapporteringen - ska ge underlag för miljöpolitiska ställnings-taganden. Stora krav ställs på denna information. De riktlinjer som gäller för rapporteringen preciserades i propositionen Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier och lades fast genom ett beslut av . granskning visar att miljömålsrapporteringen inte följer de beslutade riktlinjerna. Informationen är alltför detaljerad och ger inte tillräcklig överblick. Ändå saknas viktig information, främst vad gäller orsaker till miljöproblem och konflikter mellan miljömål och andra mål som har beslutat om. Bristerna kan enligt Riksrevisio-nen till en del ses som en följd av de organisatoriska förutsättningar som gäller för uppföljnings- och rapporteringsarbetet. Detta gäller inte minst , vars ställning, sam-mansättning och uppgifter inte är väl balanserade i förhållande till varandra. har utformat rekommendationer som syftar till att miljörapporteringen ska bli mera överskådlig, att kostnader för att uppnå miljömålen ska framgå samt att målkonflikter ska belysas allsidigt. Rekommendationerna riktas till såväl regeringen som . vill framhålla att en anpassning av de organisatoriska förutsättningarna för och de miljömålsansvariga myndigheterna sannolikt är nödvändig för att man ska kunna förbättra miljömålsrapporteringen så att den följer de riktlinjer som beslutades . väntas regeringen överlämna en proposition om miljökvalitetsmål till . Detta är den första av de fördjupade utvärderingar som regeringen ska lämna till i syf-te att klarlägga om styrmedel eller mål behöver korrigeras. Även uppföljningsystemet inklusive roll kommer att utvärderas i detta sammanhang, enligt de avsikter regeringen uttryckte 2001. anser det angeläget att resultaten av granskning beaktas av i samband med att behandlar den kommande propositionen. 2004/05:RRS21 granskning granskning 2004/05:RRS21