frsrdg · GT04RS3 · 2005-12-14 00:00:00 — 26 För data om motionsfördelningen mellan utskotten, se Utskottsundersökning 2004, vilken återfinns i bilaga 5 till detta betänkande. 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 För utskottens del tillkommer att motionsbehandlingen riskerar att tränga undan fullgörandet av andra, delvis nya uppgifter för utskotten. På EU- området fick utskotten redan från början uppgiften att bevaka utvecklingen på utskottets beredningsområde. Efter hand har kraven på utskottens insatser på EU-området ökat. I detta betänkande föreslår kommittén att utskotten skall få väsentligt utökade uppgifter på EU-området. Ett annat område där kraven på utskotten ökat gäller uppföljning och ut- värdering av riksdagsbesluten på utskottets område. Övergången till mål- och resultatstyrning och förändringen av budgetsystemet och budgetprocessen har medfört att mer systematiska och fördjupade insatser på detta område har ansetts befogade av . Kommittén har på en annan plats i detta be- tänkande (avsnitt 5.5.12) framhållit att målet för beslut inte är uppnått förrän uppföljning och utvärdering är en integrerad och naturlig del i alla utskotts ärendeberedning. Ett tredje område där utskottens roll har betonats rör forsknings- och fram- tidsfrågor. Kommittén framhåller i detta betänkande (avsnitt 5.4.4) att fördju- pade kontakter med forskning och framtidsfrågor i första hand måste vara en angelägenhet för den reguljära organisationen i . Det är endast så som kunskaperna kan komma in i riksdagsarbetet och beslutsprocessen och medverka till väl underbyggda beslut. Det innebär att framför allt utskotten och utskottens kanslier måste ta ett stort ansvar i detta sammanhang. 5.3.2 Frågans tidigare behandling Såväl (RDU) som denna kommitté (RDK) har tidigare behandlat motionsinstitutet. På förslag av RDU flyttades den allmänna mo- tionstiden till början /oktober. Flyttningen sammanhängde med att budgetpropositionen efter omläggningen av budget- året lämnas vid start i stället för . I övrigt har ingen av utredningarna föreslagit några förändringar i reglerna för väckande och behandling av motioner. Båda utredningarna har dock gjort uttalanden i dessa frågor och föreslagit förändringar som indirekt påverkat motionsberedningen. RDU ansåg det värdefullt om de politiska partierna på frivillig väg kunde åta sig vissa begränsningar vid väckande av motioner. Kommittén utarbetade därför rekommendationer om restriktivitet. På områden där beslutsrätten är bortdelegerad från borde motioner undvikas. RDU avrådde även från täta upprepningar av motioner. Dessa riktlinjer som antogs av 1994 har knappast haft någon effekt på motionsflödet. RDU ansåg vidare att beredningstvånget skulle behållas men att beredningen av motionerna från allmän motionstid skulle förenklas. För att motionerna på ett visst av ett ut- skotts sakområden skulle kunna samlas ihop till behandling en eller per valperiod föreslog kommittén att uppskov med behandlingen av ärenden mellan riksmöten inom samma valperiod inte längre skulle kräva riksdagsbeslut. skulle bara behöva fatta uppskovsbeslut om upp- 2005/06:RS3 5 ARBETET I UTSKOTT skovet gällde från en valperiod till nästa. 1993/94:KU18) ändrade uppskovsreglerna enligt kommitténs förslag. RDK behandlade frågan i betänkandet inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1), som kom . Utgångspunkten för kommitténs förslag var att utskotten skulle ägna mindre men mer meningsfull tid åt motionerna från allmän motionstid och mer tid åt uppföljning/utvärdering och EU- bevakning. Behandlingen av motionerna skulle i större utsträckning kopplas samman med dessa uppgifter. RDK rekommenderade att utskotten en eller fördjupade behandlingen av frågor på ut- skottets olika ämnesområden. Detta skulle även gälla motioner från den all- männa motionstiden. Dessemellan kunde motionerna på dessa områden, om det ansågs nödvändigt att alls behandla dem, beredas i förenklad form (inga eller knapphändiga utredningar, kortfattade motiveringar med hänvisning till tidigare ställningstaganden). 2000/01:KU23) ställde sig bak- om dessa rekommendationer. Till slut framhöll i betänkandet att frågan om motionernas behandling var en fråga av så stor vikt för riksdagsarbetet att kommittén ansåg att utredningsarbetet borde fortsätta inom kommittén. I detta sammanhang kunde också motionsinstitutets utformning komma att beröras. 5.3.3 Motionsinstituten i , och För jämförelses skull har uppgifter inhämtats om ledamöternas självständiga initiativrätt i de nordiska grannländernas parlament. En första iakttagelse man gör är att förslagsrätten i de tre andra parlamen- ten har fler former än hos oss. I kan ledamöterna ta initiativ utan samband med annat ärende enbart genom motioner under allmän motions- tid27, och beredningen och besluten beträffande en motion är desamma oavsett hur förslaget är utformat i lagtext, i anslagsform eller som ett uttalande av . Det senare är som bekant den överlägset vanligaste formen. I den finska skiljer man däremot mellan lagmotioner, åtgärds- motioner (tidigare kallade hemställningsmotioner) samt budgetmotioner. Budgetmotioner har dock närmast karaktären av följdmotioner till budget- och tilläggsbudgetförslag från regeringen. Åtgärdsmotioner är motioner som innehåller förslag om att regeringen skall inleda lagberedning eller vidta någon annan åtgärd. I det danska Folktinget gör man skillnad mellan lov- forslag och beslutningsforslag både när det gäller ledamöternas och regering- ens initiativ. Det norska har bara en form för ledamotsinitiativ, private forslag men private forslag som innehåller lagförslag kan bara väckas av medlemmarna av odelstinget28. 27Här bortses från möjligheten att väcka motion med anledning av händelse av stör- re vikt (3 kap. 13 § RO). 28I lagstiftningsärenden delar sig i ett odelsting och ett lagting. Ärendena skall väckas och behandlas i odelstinget med 124 ledamöter och godkännas av lag- tinget med 41 ledamöter. 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 Lagstiftningsinitiativ måste i alla tre länderna innehålla ett utkast till lag. Särskilt hårda är formkraven i . Liksom i finns i inget av de andra nordiska grannländernas par- lament krav på att mer än en ledamot måste stå bakom initiativet för att det skall få väckas. Till skillnad från i får ledamotsinitiativ i de andra tre ländernas parlament väckas när som helst när parlamentet är samlat. Liknande tidsbe- gränsningar som i svenska fanns tidigare i finska beträf- fande hemställningsmotionerna. Denna tidsbegränsning har avskaffats i den nya arbetsordning som trädde i kraft med den nya grundlagen, dvs. Avskaffandet av tidsbegränsningen har inte lett till någon ökning av antalet motioner. Något förbud mot att upprepa ledamotsinitiativ som avslagits finns inte i något av de nordiska grannländernas parlament. Om upprepningar förekom- mer i någon utsträckning är obekant. Liksom i sker som regel utskottsbehandling av alla ledamotsini- tiativ. I behandlas alla förslag i plenum i en första läsning. Beslut om remiss sker vid slutet av denna läsning. Reglerna medger att remiss inte sker, men det torde inte inträffa i praktiken. remitteras lag- och budgetmotionerna av plenum till utskotten (remissdebatt kan förekom- ma). Åtgärdsmotionerna remitteras av talmanskonferensen till utskott. kan när det gäller de private forslagen välja mellan olika be- handlingsvägar. översända dem till regeringen utan att behandla dem i sak, hänvisa dem till utskott, bordlägga dem minst och därefter ta upp dem till behand- ling, direkt ta upp dem till avgörande om inte talmannen eller 1/5 av de närvarande ledamöterna motsätter sig detta, avvisa förslagen eller inte ta dem under behandling. Före reformer var det vanligt att förslagen skickades till regeringen utan särskilt ställningstagande från sida (alternativ 1). Någon uppföljning av regeringens åtgärder skedde inte heller. Detta var troli- gen ett skäl till varför motionsinstitutet historiskt sett spelat en obetydlig roll i . Som framhölls remitteras numera de private forslagen som regel till utskott för beredning (alternativ 2). Liksom i kan inte utskotten i parlamenten i , och avgöra ett ledamotsinitiativ i sak. Det kan bara ske i plenum. När ett stortingsutskott skiljer sig från ett motionsärende har det att välja mellan ett antal formella beslutsalternativ. Om utskottet finner att förslaget helt eller delvis bör bifallas och att ärendet lämpar sig för avgörande i utan närmare utredning, bör förslag till beslut avges efter det att det berörda stats- rådet haft möjlighet att yttra sig. Finns behov av ytterligare utredning innan man tar ställning i sak, bör utskottet föreslå att översända förslaget 2005/06:RS3 5 ARBETET I UTSKOTT till regeringen för utredning och bedömning. Om utskottet finner det tveklöst att förslaget inte förtjänar stöd bör det direkt framlägga förslag om att förslaget inte skall bifallas. Till skillnad från de svenska utskotten kan utskotten i de övriga tre parla- menten avstå från att slutbehandla ett ledamotsinitiativ och därmed döda ett ärende i ett utskott (kill in committee enligt amerikanskt språkbruk). I Fol- ketinget förfaller förslag detta gäller såväl ledamotsförslag som regerings- förslag om de inte färdigbehandlats före utgången av . I den finska och i kan utskotten avstå från att färdigbehandla leda- motsinitiativ före utgången av valperioden, och de har därmed förfallit. Den författningsmässiga grunden för detta förfarande i den finska torde vara bestämmelsen i 49 § grundlagen. Enligt denna paragraf fortsätter riksda- gens behandling av ett oavslutat ärende under följande om inte riksdagsval har förrättats däremellan. Lag- och åtgärdsmotioner som kan anknytas till en proposition måste dock behandlas tillsammans med proposi- tionen till följd av huvudregeln i bestämmelsen i 39 § i arbetsord- ning. Praxis verkar vara att motioner som inte på detta sätt kan knytas till en proposition förfaller. motionsbetänkanden förekommer bara undantags- vis. Sammanfattningsvis kan sägas att regleringen av ledamotsinitiativen upp- visar såväl likheter som skillnader med motsvarande svenska förhållanden. Den viktigaste likheten är att ledamotsinitiativen liksom hos oss utskottsbe- handlas (även om det finns andra alternativ som dock praktiseras i minskande utsträckning). Viktiga skillnader är att initiativen kan väckas när som helst när parlamentet är samlat och att initiativen förfaller om de inte slutbehandlas före utgång i och före valperiodens utgång i och . Skillnaderna i reglering är knappast av det slaget att de kan förklara de ko- lossala differenser i fråga om antalet väckta ledamotsinitiativ som finns mel- lan och de tre övriga parlamenten. I väcks om- kring 200 ledamotsinitiativ. Av dessa är merparten, ca 170, beslutnings- forslag. Endast ett drygt 50-tal av samtliga initiativ brukar slutbehandlas under ; resten förfaller. I har antalet private forslag ökat men är fortfarande litet med svenska mått. Under /99 väcktes 74 och under /02 156 private forslag. Också andelen slutbehandlade forslag har ökat från till . är aktiviteten mycket högre än i och men ändå inte i närheten av de svenska riksdagsledamöternas. Vid varje under den senaste mandatperioden (19992003) väcktes 150200 lagmotio- ner, 1 0001 500 budgetmotioner samt 200300 åtgärdsmotioner, dvs. sam- manlagt 1 3502 000 motioner . Av 747 lagmotioner under hela man- datperioden behandlades 292 och 455 förföll. Budgetmotionerna uppgick under hela mandatperioden till 5 199. Samtliga behandlades eftersom de är vad vi skulle kalla för följdmotioner (se ovan). När det slutligen gäller åt- gärdsmotionerna väcktes 776, därav behandlades 126 och 650 förföll. 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 5.3.4 Den allmänna motionstiden Enligt 3 kap. 10 § RO får motioner en gång väckas i fråga om allt som kan komma under prövning (allmän motionstid). Den allmän- na motionstiden pågår, om inte på förslag av talmannen bestämmer annat, från början av ett , som inleds , september eller oktober, och så länge som motioner får lämnas med anledning av budgetpro- positionen. Motionstiden för budgetpropositionen följer de allmänna regler som finns i 3 kap. 11 § RO och innebär att motioner får väckas från den dag då propositionen anmäldes i kammaren. De nuvarande reglerna tillkom i samband med omläggning av budgetåret som beslöts 1994 och trädde i kraft . Initiativet till reformen kom från som fann att en nackdel med förslaget till omläggning av budgetarbetet från vår till höst var att ledamöterna inte på samma sätt som tidigare hade möjlighet att påbörja arbetet med sina fristående motioner före motionstidens ingång eftersom normalt inte var samlad då. Denna nackdel var särskilt tydlig under valår. Utredningen diskuterade därför i prin- cipbetänkandet Reformera riksdagsarbetet 1993 (s. 7778) tanken på att för- länga motionstiden för motioner som inte tog sikte på budget- processen. ställdes till förfogande för denna typ av motioner, skulle såväl partierna som de enskilda ledamöterna få bättre möj- ligheter att förbereda sina förslag, i synnerhet sådana som är mer omfattande och långsiktiga. Det skulle enligt utredningen medverka till en bättre arbets- rytm i , höja motionernas kvalitet och kanske avdramatisera mo- tionsskrivandet. Förslaget fullföljdes inte i slutbetänkandet och kommenterades inte heller där på något särskilt sätt (förs. 1993/94:TK2). Situationen hade emellertid på en punkt förändrats mellan principbetänkandet och slutbetänkandet. I princip- betänkandet räknade man med att budgetpropositionen skulle lämnas redan omkring , då också skulle öppnas under ickevalår. I slutbetänkandet hade denna tidpunkt efter påpekanden från bl.a. flyttats till (s. 14). skulle öppnas om- kring innan budgetpropositionen lämnades vilket gav utrymme för en förlängning av den allmänna motionstiden med (s. 59). Den första delen av motionstiden var främst avsedd för motioner av allmän och/eller mer långsiktig karaktär där nya överväganden inte behövde göras med anledning av budgetpropositionen. Under den senare delen kunde då motionerna koncentreras till sådana motioner som i strikt mening anknyter till budgeten (s. 63). Det förhållandet att följdmotionstiden för budgetpropositionen löper paral- lellt med den allmänna motionstiden innebär att kammaren inte behöver ta ställning till om en motion får väckas med anledning av budgetpropositionen. Detta gör det också svårt att urskilja vilka motioner som skall räknas som ett partis budgetmotioner. Utskotten avgör själva vilka motioner som skall tas 2005/06:RS3 5 ARBETET I UTSKOTT upp i budgetbetänkandena. Där avgränsas den grupp av motionsyrkanden som får effekt på det kommande årets budget. Denna grupp av yrkanden förs samman i en förslagspunkt och ställs mot regeringens förslag i budgetproposi- tionen. Övriga behandlade motionsyrkanden innehåller förslag som först på kan få budgeteffekter. Det kan röra sig om frågor som berörs i budgetpropositionen utan att det läggs några förslag. Grundlagberedningens syn på den allmänna motionstiden Grundlagberedningen (GLB) diskuterade i sitt betänkande om den nya riks- dagsordningen den allmänna motionstidens förläggning (prop. 1973:90 s. 496497). Utgångspunkten för GLB var att motioner som inte anknyter till propositioner eller särskilda riksdagsinitiativ bör få väckas endast av året. GLB ansåg att förläggningen av den allmänna motions- tiden var väsentlig för hur det årliga kommer att gestaltas. GLB prövade olika lösningar inom ramen för det schema för det årliga riksdagsar- betet och för budgetprövningen som förordades av beredningen. Detta schema innebar bl.a. att skulle starta men att budgetpropositionen liksom före omläggningen av riksdagsåret skulle avlämnas . En lös- ning som prövades var att den allmänna motionstiden skulle förläggas av . Mot detta invände emellertid GLB att det var utomordentligt svårt att lösgöra en allmän motionstid från rätten att väcka följdmotioner med anledning av budgetpropositionen. Att helt eller delvis dubblera den allmänna motionstiden skulle leda till en splittring av arbetsre- surserna och i vissa fall rentav till dubbelbehandling av samma fråga och motverka strävan att få överblick av arbetsmaterialet för . GLB stannade därför för att föreslå att endast en allmän motionstid skall finnas och att denna skall infalla närmast efter det att bud- getpropositionen har lagts fram. Vid behandlingen av motionsinstitutet har vi kommit in på frågan om när de fristående motionerna, dvs. motioner utan samband med andra initiativ, skall få väckas. Två förslag har diskuterats. Det ena innebär att det skulle finnas två allmänna motionstider, en förlagd till som den nuvarande allmänna motionstiden, en annan efter jul- och nyårsuppehållet (alternativ 1). Det andra förslaget är att fristående motioner skall få väckas när som helst , även under uppehåll i kammararbetet (alternativ 2). I alternativ 1 (två allmänna motionstider) är det främsta syftet att fördela arbetet med motionerna på två tider. Under den allmänna motionstiden skulle oppositionspartierna ha tillfälle att lägga fram sina alternativ till regeringspolitiken. Denna förutsätts ha presenterats i regeringsförklaringen och i budgetpropositionen. Under vårens motionstid skulle för oppositions- partiernas del t.ex. frågor av mer långsiktig och principiell (ideologisk) karak- tär kunna prioriteras. För partierna och ledamöterna skulle ett genomförande av förslaget innebära att man får mer tid på sig att utarbeta motioner vid båda 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 De olika slagen av motioner behöver inte konkurrera om tidsutrymmet under den nuvarande allmänna motionstidens två sista veckor. För utskottens del skulle ett genomförande av förslaget innebära att man kan överblicka ett hela flöde av fristående motioner vid början av men att planeringen av höstens och vårens arbete med motionerna ändå kan ske med utgångspunkt från de motioner som väcks respektive våren (i tillägg till redan tidigare väckta och ännu inte behandlade motioner). Ett genomförande av alternativ 2 (motionsrätt året om) skulle för partier- nas och ledamöternas del innebära att man kan reagera på händelser och problem när de är aktuella inte bara genom interpellationer och frågor utan också genom motioner. Liksom i alternativ 1 blir det också en lugnare arbets- rytm när det gäller partiernas arbete med de långsiktiga frågorna. För utskot- tens arbete med de fristående motionerna kan förslaget innebära vissa om- ställningar. Någon planering av arbetet med utgångspunkt från de vid riksmö- tets inledning lämnade motionerna enligt nuvarande ordning kan inte göras. Utskotten får i stället planera sitt arbete med utgångspunkt från att fristående motioner på olika områden behandlas vid olika på förhand bestämda tillfällen , t.ex. i anslutning till viktigare propositioner. Vi är visserligen på det klara med att den nuvarande ordningen med tids- begränsad allmän motionstid vid början har många brister. Vi har ändå kommit till slutsatsen att denna ordning är att föredra framför de två diskuterade alternativen. 5.3.5 Motionsrätten på skrivelser och redogörelser gäller att motioner får väckas med anledning av skrivelser och redogö- relser i samma utsträckning som med anledning av propositioner och fram- ställningar (3 kap. 11 § RO). Regeln tillkom 1988 efter förslag från (SOU 1987:6, prop. 1987/88:22). gällde att motioner med anledning av skrivelser endast fick väckas om skrivelsen avsåg redogörelse för viss verksamhet och då bara i de fall där särskilt föreskrev det. Detsamma gällde redogörelser från riksdagsorgan. Så gott som alla skrivelser och redogörelser utskottsbehandlades dock. hade av regeringen fått i uppdrag att utreda om det kunde vara ändamålsenligt att införa någon mellanform mellan proposition och skrivelse som gav upphov till motionsrätt. Kommittén fann emellertid att ett införande av en mellanform skulle leda till att det las i regeringens hand att genom att välja skrivelseformen eller mellanformen avgöra omfattningen av riksdagsledamöternas motionsrätt och därigenom styra inriktningen av riks- dagsbehandlingen. Kommittén föreslog i stället att motionsrätt skulle införas på alla skrivelser. Därigenom skulle oppositionen få förbättrade möjligheter att framföra synpunkter på innehållet i skrivelserna, menade kommittén. Motionsrätten skulle emellertid begränsas till yrkanden om tillkännagivanden, eftersom regeringen själv inte lagt fram något förslag. En motion med förslag om ändrad lagstiftning, höjning av anslag eller liknande fick däremot anses gå 2005/06:RS3 5 ARBETET I UTSKOTT utanför ramen för det ärende som regeringen väckt och borde därför inte få väckas. Kvantitativt är motionerna på skrivelserna och redogörelserna inte något stort problem. Men det är enligt vår mening olämpligt att det väcks motioner av förslagskaraktär i anknytning till skrivelser eller redogörelser som saknar denna inriktning. Att helt avskaffa motionsrätten på skrivelser och redogörelser går dock inte. Särskilt bland skrivelserna finns dokument av policykaraktär på vilka ledamöter och partier bör kunna reagera på sedvanligt sätt, dvs. Däremot skall enligt vår mening skrivelser av redogörande karaktär inte föranleda motionsrätt. Vårt förslag är att kammaren får besluta för varje skrivelse och redogörelse om den skall föranleda motionsrätt. Beslu- tet fattas på förslag av talmannen som samrått med gruppledar- na. Kommittén förutsätter att en praxis kommer att utbildas för vilken typ av skrivelser och redogörelser som skall föranleda motionsrätt. Oavsett om motionsrätt gäller eller ej skall alla skrivelser och redogörelser liksom hänvisas till ett utskott för behandling. Skrivelsen eller redogö- relsen kan liksom inte föranleda något annat beslut än att den läggs till handlingarna. Har det funnits motionsrätt och motioner väckts behandlas de på sedvanligt sätt med reservationsrätt. Har inga motioner väckts eller saknas motionsrätt på skrivelsen eller redogörelsen kan majoriteten i utskottet ta initiativ till ett tillkännagivande. Vid oenighet kan minoriteten reservera sig för avslag på tillkännagivandet eller för en annan motivtext än majoritetens. En utskottsminoritet kan dock inte själv ta initiativ till ett tillkännagivande för behandling i kammaren. Det skulle strida mot grundregeln i riksdagsordning- en om utskottsinitiativ. Förslaget innebär ändringar i 3 kap. 11 § RO. Den mest prövade linjen för att minska arbetet med motionerna går ut på att förenkla behandlingen i utskott av motionerna. Alltfler utskott har börjat arbeta på ett nytt sätt med motionerna från den allmänna motionstiden. Man upprättar fleråriga planer för motionsberedningen, fördjupar behandlingen av motionerna och förenklar dessemellan behandlingen av motionerna. Av svaren på den enkät som kommittén skicka- de ut till utskottens kanslichefer framgår att det förekommer olika mer eller mindre utarbetade former för förenklad motionshantering och att variationer- na mellan utskotten är stora. Acceptansen för den förenklade ordningen är inte genomgående hög. Vidare bedöms i allmänhet tidsvinsten inte vara spe- ciellt stor, särskilt inte för kanslierna. Man pekar bl.a. på att det blir en extra arbetsuppgift att förankra i utskottet vilka yrkanden som skall hanteras på ett förenklat sätt. Vad gäller tidsbesparingen för utskotten är bedömningarna 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 något mer positiva. De flesta kanslier anser att det egna utskottet har sparat tid, framför allt i de fall ledamöterna har avstått från att reservera sig.29 Även om erfarenheterna av förenklad motionberedning är blandade anser vi att utskotten bör gå vidare på denna väg. Vi tror att mycket vore att vinna om förfarandet i utskotten när det gäller förenklad motionsberedning standardiserades. Vårt förslag till standardisering bygger på de erfarenheter som gjorts och kan därför sägas vara en tillämpning av best practi- ces. Med förenklad motionsberedning avses här att ett utskott avstyrker ett mo- tionsförslag utan att pröva det materiellt.