frsrdg · GT04JO1 · 2005-12-01 00:00:00 — Nämnden har därför inte under åberopande av 27 § FL kunnat ändra beslutet att bevilja L.S. bistånd för juni månad 2002. Omprövningsskyldigheten enligt 27 § FL är en minimiregel. Stadgandet utgör därför inte något hinder för en myndighet att ändra ett beslut enligt de i praxis utbildade principerna om förvaltningsbeslutens rättskraft. Beslutet att bevilja L.S. bistånd för utgjorde emellertid ett s.k. gynnande beslut. Ett sådant beslut kan i princip inte ändras. Tre undantag gäller dock: (se härom prop. 1985/86:80 s. 39 och /, Förvaltningslagen med kommentarer, 2003, s. 331). Ett beslut kan återkallas med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i den författning som ligger till grund för beslutet. Det förtjänar att påpekas att myndigheter under vissa förutsättningar anses kunna förse sina beslut med återkallelseförbehåll även utan uttryckligt författningsstöd. Återkallelse av ett gynnande beslut anses också möjlig av hänsyn till en hälsofara, brandfara, trafikfara eller av andra säkerhetsskäl. Återkallelse kan ske, om den enskilde har utverkat det gynnande beslutet genom vilseledande uppgifter. Nämnden har i remissvaret, såvitt jag har förstått det, ansett att undantaget i punkten 1 har varit tillämpligt i det nu aktuella fallet. Som framgått ovan innehöll emellertid beslutet inte något förbehåll om att L.S. för att vara berättigad till bistånd för juni månad 2002 skulle medverka i utredning vid . Mot den bakgrunden hade nämnden, enligt min mening, inte möjlighet att med stöd av detta undantag ändra beslutet till nackdel för L.S. Den omständigheten att L.S., enligt vad nämnden har uppgett i remissvaret, vid ett möte på förvaltningen skulle ha informerats om kravet på att medverka i utredning vid för att vara berättigad till biståndet föranleder inte någon annan bedömning från min sida. Huruvida det förelegat förutsättningar för en socialnämnd att helt eller delvis återta ett beslut om att bevilja bistånd är en fråga som den enskilde kan få prövad av domstol. Det är därför angeläget att det av det nya beslutet framgår att det innefattar en ändring av ett tidigare beslut. Så var emellertid inte fallet när det gällde beslutet att avslå L.S:s ansökan om bistånd för juni månad. Av det beslutet framgår inte annat än att L.S:s ansökan hade avslagits på den grunden att hon inte hade hörsammat kallelse till arbetsmarknadsåtgärd. Genom att det inte av beslutet har gått att utläsa att det har varit fråga om en ändring av ett tidigare meddelat beslut om att bevilja bistånd, har länsrätten vid sin prövning av L.S:s överklagande inte kunnat ta ställning till om det fanns grund för att ändra beslutet . Detta är självfallet djupt otillfredsställande, och nämnden kan inte undgå kritik för att det av beslutet inte framgick att det innebar en ändring av ett tidigare meddelat beslut. Eftersom beslutet inte kan anses upphävt genom beslutet , såsom det beslutet utformades, har handläggningen även fått den konsekvensen att det finns två motstridiga beslut vad angår L.S:s biståndsansökan för juni månad 2002. Fråga bl.a. om utformningen av ett förbehåll om att ett gynnande beslut om försörjningsstöd kunde komma att omprövas (Dnr 985-2003) H.E. framförde i en anmälan till JO klagomål mot i kommun. Hon anförde bl.a. följande. är föremål för insatser av . Han utsätts för maktmissbruk och integritetskränkande behandling, bl.a. genom att anvisat honom en olämplig praktikplats och när han avböjt denna vägrat att betala ut försörjningsstöd till honom. Inledningsvis rekvirerades nämndens personakt rörande D.E. från och framåt i tiden. I personakten fanns två beslut daterade om avslag på ansökan om bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (SoL). Det första beslutet angav som skäl: Att avslå framställan om försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § till ekonomisk grundtrygghet då sökande ej står till arbetsmarknadens förfogande. Sökande har vägrat delta i anvisad kompetenshöjande verksamhet vilket var en förutsättning för återinskrivning på arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen har bedömt att sökande ej har tillräckligt med motivation för arbetsförmedlingens insatser . Sökande bedöms därmed ej ha gjort vad han kunnat för att möjliggöra självförsörjning. Det andra beslutet angav som skäl: Att avslå framställan om försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § till ekonomisk grundtrygghet då sökande ej står till arbetsmarknadens förfogande. Sökande har vägrat delta i anvisad kompetenshöjande verksamhet vilket var en förutsättning för återinskrivning på AF. Sökande har också uteblivit från inbokat besök 030211 på för planering av sysselsättning, meddelade sig först efter påminnelse 030225. Sökande bedöms därmed ej ha gjort vad han har kunnat för att möjliggöra självförsörjning. Ett ytterligare beslut, daterat , avseende Försörjningsstöd och livsföring i övrigt enligt 4 kap 1 § socialtjänstlagen (SoL) påträffades i akten. Att ompröva tidigare avslagsbeslut från 030304 då sökande nu börjat på jobbpoolen och därmed får möjlighet att efter avslutad period bli återinskriven på arbetsförmedlingen. Sökande beviljas försörjningsstöd för 0303 med 7155:-, varav 5528:- utbetalas omgående (hyra+halv norm) resterande summa på 1627:-utbetalas v.12 under förutsättning att sökande ej haft någon ogiltig frånvaro. i kommun anmodades därefter att inkomma med utredning och yttrande över vad som framfördes i H.E:s anmälan till JO. Yttrandet skulle särskilt belysa vilka ansökningar/perioder som de två biståndsbesluten omfattade, samt innebörden och utformningen av beslutet samt den följande handläggningen av frågan om resterande bistånd (). överlämnade som sitt yttrande en tjänsteskrivelse, undertecknad av områdeschefen och socialsekreteraren . I yttrandet anfördes följande. är en ensamstående man. D. har studerat på gymnasiets fordonstekniska program, saknar slutbetyg då han avbröt studierna pga skoltrötthet. D. har ej kunnat etablera sig på arbetsmarknaden efter avslutad utbildning. Sedan 0202 har D. uppburit försörjningsstöd. 011126 påbörjade D. en verkstadsutbildning via arbetsförmedlingen vid i , utbildningstiden var . avstängdes D. från utbildningen och även från arbetsförmedlingen. Skälet uppger D. var att han misstänktes för försök till stöld på skolan. D. har varit utan arbete/sysselsättning. 02050301 tillhörde D. i . har D. ej arbetat eller praktiserat, enligt uppgift från har D. sökt endast ett arbete, först efter påtryckning från . D. uteblev också från ett flertal möten på . Från arbetsförmedlingens sida ansåg man ej D. tillräckligt motiverad för att aktualiseras där, utan ställde som krav att han först genom arbete/praktik via kommunen måste visa att han är motiverad. var D. på nybesök på ungdomsslussen (hyra samt halv norm för 0302 var beviljad av handläggare på distrikt , ). Vid första besöket fick D. information om ungdomsslussens verksamhet, information om gällande lagstiftning, rättigheter/skyldigheter, handläggningstid etc. Utifrån D:s bakgrund med utan arbete/sysselsättning var undertecknads bedömning att det är av yttersta vikt att så snabbt som möjligt hjälpa D. att bryta ett långvarigt passivt bidragsberoende där det yttersta målet är att utveckla D:s möjligheter att försörja sig själv. Därför har undertecknad arbetat efter en medveten strategi för att förbättra/öka D:s möjligheter att få ett arbete. Vid besöket 030206 informerades D. om detta. Naturligtvis är det av största vikt i planeringen att utgå ifrån vad D. själv har gjort för att klara sin försörjning, att inbegripa hur hans planer för arbete/sysselsättning ser ut. D. uppger dock att han ej har planerat eller har några idéer på hur han skall lösa sin situation. D. uppger att han sökt vare sig arbete eller praktikplats. Uppföljning av detta möte inbokades 030211, tanken var då att D. skulle ha kontaktat arbetsförmedlingen för praktikanvisning och att vi då skulle planera vidare mot arbete/sysselsättning. D. uteblev dock från mötet. D. meddelade först 030225 att han glömt bort detta möte. D. uteblev från besöket skickade undertecknad ett brev till D. där han uppmanades att omgående kontakta undertecknad. Det var mycket viktigt dels för att fortsätta planeringen dels för att undertecknad ansåg att denna kontakt behövdes för att kunna bedöma huruvida D. skulle anses vara berättigad till försörjningsstöd (för resterande del av februari) eller ej. Undertecknad informerade D. om att handläggning ej skulle ske förrän D. kontaktat undertecknad. Vid trepartsmöte 030226 med arbetsförmedlingen, framhåller D. att han ej har några planer/idéer för sin framtid vad gäller arbete/sysselsättning. Under mötet erbjöds D. möjlighet att återuppta sina studier vid verkstadsutbildningen vid , som enligt arbetsförmedlingen med största sannolikhet skulle garantera D. arbete. D. erbjöds också utredning av arbetsförmedlingens psykolog, för att få hjälp att utreda färdigheter, anlag, kunskap etc. för att därigenom bättre kunna matcha fram alternativ till verkstadsarbete, då den dörren i praktiken är stängd pga att D. saknar utbildning. D. avböjer samtliga alternativ, handläggare på arbetsförmedlingen gör efter avslutad diskussion angående D:s situation bedömningen att D. ej har tillräckligt med motivation för återinskrivning på arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen ställer samma krav som tidigare; att D. måste visa genom arbete/praktik att han är motiverad. Undertecknad presenterar Returmarknaden/Jobbpoolen som ett alternativ för D., att genom praktik där kvalificera sig tillbaka till arbetsförmedlingen, men även att få möjlighet att få struktur på sin tillvaro och arbeta in goda rutiner (som t.ex. passa tider, som D. uppgett vara ett problem vilket också var en av anledningarna till att han avböjde att återuppta studierna vid ). D. säger dock att han ej är intresserad av Returmarknaden. Besök hos undertecknad bokas till nästkommande dag 030227. D. kommer 1h sent till besöket, 1h återstår av undertecknads arbetsdag samt att ytterligare en klient är inbokad. Mötet får därför tyvärr forceras lite. Under mötet ger undertecknad information om Returmarknadens verksamhet, meddelar att besök för intervju inbokats på Returmarknaden 030306. Undertecknad försöker motivera D. och understryker vinsten som följer i form av återinskrivning på arbetsförmedlingen. Undertecknad upplyser också om att tiden tidsbegränsas till ca 1 ½2 månader, har arbetsförmedlingen satt som krav, förutsatt att det fungerar tillfredsställande för D. D. informeras också om att han har möjlighet att själv ordna en praktikplats och att den möjligheten även finns vid påbörjad praktik vid Returmarknaden. D. säger även att han ej är intresserad, säger att han provat Returmarknaden tidigare och fann då att det ej var något för honom. D. skall dock till nästa besök undersöka om praktikplats. Under besöket lämnar D. en ansökan om försörjningsstöd för mars månad. Undertecknad informerar D. om att undertecknad kommer att göra avslag för föregående ansökan som avsåg riksnorm för halva februari. (På detta beslut framkommer det tyvärr ej vilken period avslaget gäller. På beslutet som skickades till D. har dock undertecknad förtydligat detta med att ange tidsperiod för hand). Avslaget grundar sig på att undertecknad bedömer att D. ej har gjort vad han har kunnat för att klara sin försörjning. För att ha rätt till bistånd skall den enskilde göra vad han kan för att bidra till sin försörjning. För den som är arbetslös och ansöker om försörjningsstöd är villkoret att sökande står till arbetsmarknadens förfogande, detta innebär att man skall söka arbete aktivt, även anta erbjudet arbete utanför sitt yrkesområde. I prop 1996/97:124 framgår det att det också inbegriper deltagande i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet. Undertecknad informerade även D. om att samma bedömning kommer att göras för mars om D. väljer att avböja praktik, egen eller vid Returmarknaden. D. lämnar ansökan för mars samt hyresavi 030227. Beslut fattades 030304, då hade förflutit dessutom hade undertecknad bokat in ytterligare ett möte, 030303 för att ge D. möjlighet att ordna egen praktikplats. Utgången av detta möte ansåg undertecknad viktig för bedömning av mars försörjningsstöd. D. ringer återbud till det inplanerade mötet 030303, uppger att han ej får skjuts och att han tycker att det räcker då han kommit på andra besök. D. meddelar också att han funderat på Returmarknaden och att han ej accepterar den praktikplatsen, uppger då som anledning att han inte vill vistas med drogmissbrukare. D. har ej heller undersökt om egen praktikplats. Undertecknad erbjuder ny besökstid men D. avböjer. Utifrån detta och tidigare bedömning att D. ej gjort vad han har kunnat för att bidra till sin försörjning avslås ansökan för mars. D:s skäl till att avböja praktik på Returmarknaden bedömde undertecknad ej som godtagbart. D. har bildat sin uppfattning om Returmarknaden efter endast en dags vistelse där. Returmarknaden speglar enligt undertecknad samhället i övrigt, människor med skiftande bakgrund allt från akademiker till missbrukare finns representerade där. Verksamheten är mycket omfattande med olika arbetsområden. Se bilaga 1 (här utelämnad, JO:s anm.). D. har så mycket att vinna med att anta detta erbjudande, där en viktig vinst är att det skulle möjliggöra en återinskrivning på arbetsförmedlingen. Beslut angående praktik på Returmarknaden togs då undertecknad bedömt att alla andra tänkbara alternativ är uttömda: D är avstängd från arbetsförmedlingen, kommer ej åt deras hjälpåtgärder D. har tackat nej till erbjudande om att avsluta sin tidigare påbörjade utbildning, skulle genom den mest sannolikt få arbete D. har tackat nej till utredning av arbetsförmedlingens psykolog, för att underlätta framtida planering D. har ej sökt egen praktikplats som alternativ till Returmarknaden D. har ej varit aktiv i sitt arbetssökande, har endast sökt ett arbete. Avslagsbeslutet från 030304 gällande mars månad omprövas då D. ändrar sig och accepterar praktik på Returmarknaden. Utbetalning sker efter start 030310, hyra samt halv riksnorm utbetalas då. Resterande del av riksnormen planerades utbetalas v. 12 efter utvärdering av första praktikveckan. Undertecknad hade överenskommit med ansvarig arbetsledare på jobbpoolen att han och D. skulle besöka undertecknad v. 12. Utvärdering av skulle ske samt genomgång av den arbetsplan undertecknad skulle ha upprättat för praktikperioden. Arbetsplanen skulle innefatta: tidsangivelse, måldelmål, information om krav gällande närvaro, försörjningsstöd etc. D. blev dock sjukskriven pga ryggbesvär så undertecknad avvaktar med arbetsplan . Återstående del av mars försörjningsstöd har utbetalats. Inför april har försörjningsstöd beviljats, dock har undertecknad avvaktat med utbetalning av halva riksnormen då D. ej har inlämnat sjukintyg för april. D. har informerats om att utbetalning sker så snart sjukintyg inlämnas. Syftet med denna strategi undertecknad arbetat efter har varit att ge D. bästa möjliga hjälp att finna en väg ut ur ett passivt bidragsberoende. Naturligtvis hade det varit önskvärt och mera fruktbart att D. varit delaktig och känt att planeringen skett i samförstånd. Undertecknad anser dock att D. erbjudits möjlighet att komma med egna idéer/planer samt ordna egen praktik, men att han ej antagit den möjligheten. Avsikten har varit att handla i D:s intresse, det har ej varit meningen att utöva maktmissbruk eller att kränka den personliga integriteten. I ett beslut anförde JO följande. Nämndens beslut att som villkor för utbetalning av försörjningsstöd kräva av D.E. att han deltog i anvisad praktik Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har, enligt 4 kap. 1 § SoL, rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Enligt 4 kap. 4 § första stycket 1 SoL får socialnämnden begära att den som uppbär försörjningsstöd skall delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat beredas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd, och inte har fyllt . Av bestämmelsens andra stycke framgår att sådan praktik eller kompetenshöjande verksamhet som avses i första stycket skall syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att försörja sig själv. Verksamheten skall stärka den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller, där så är lämpligt, på en fortsatt utbildning. Den skall utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och förutsättningar. I tredje stycket samma paragraf anges att socialnämnden skall samråda med länsarbetsnämnden innan beslut fattas enligt första stycket. Om den enskilde utan godtagbart skäl avböjer att delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet enligt ovanstående lagrum, får fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap. 5 § SoL vägras eller nedsättas. Detsamma gäller om han eller hon utan godtagbart skäl uteblir från praktiken eller den kompetenshöjande verksamheten. Ett beslut av socialnämnden i fråga om vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap. 5 § SoL får, enligt 16 kap. 3 § SoL, överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. JO:s verksamhet är inte avsedd att ersätta den rättstillämpning som ankommer på andra organ i samhället. bedömning att D.E. inte var berättigad till försörjningsstöd är som framgått ovan en fråga för allmän förvaltningsdomstol att pröva efter ett överklagande av D.E. Det som H.E. har framfört i sin anmälan angående nämndens bedömning i sak föranleder mot denna bakgrund inte någon åtgärd eller något ytterligare uttalande från min sida. Förvaltningslagen (1986:223), FL, innehåller få regler om utformningen av förvaltningsmyndigheters beslut. Vad som i detta avseende föreskrivs inskränker sig i huvudsak till att myndigheterna skall sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt (7 § FL) och att de i allmänhet skall motivera sina beslut (20§ FL; jfr även 11 kap. 8 § SoL). Rent allmänt gäller att ett beslut skall vara tydligt. Det skall framgå vad den enskilde har ansökt om och vad han eller hon har beviljats. Om ansökan till någon del avslagits eller innehållet i biståndet inte överensstämmer med ansökan måste det också klart framgå. I förevarande fall fattades två avslagsbeslut i anledning av D.E:s ansökningar om bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL. Dessa beslut samt ytterligare ett beslut daterat är redovisade ovan. Av nämndens remissvar framgår att det första beslutet avsåg D.E:s ansökan om riksnorm för halva . hade tidigare beviljats hyra samt halv norm för februari månad. Det andra beslutet avsåg D.E:s ansökan om försörjningsstöd för mars månad det aktuella året. Det kan konstateras att det av besluten inte framgår vilken tidsperiod biståndsansökan avsåg. Då båda besluten är daterade går det inte heller att sluta sig till vilken månad som avsågs eller hur besluten förhöll sig till varandra. Den bristande utformningen av besluten innebär att det inte heller är möjligt att utläsa vilket av besluten som omprövades genom beslutet . Bristerna är sådana att besluten inte kan anses uppfylla de krav på tydlighet som angetts ovan. Beslutet ger anledning till följande kommentarer. Rätten till bistånd är inte ovillkorlig. Som en förutsättning gäller att den enskilde själv saknar förmåga att tillgodose det föreliggande behovet. Den enskilde kan inte anses ha rätt till bistånd om han inte efter förmåga försöker bidra till sin försörjning. Det innebär bl.a. att en arbetslös bidragssökande aktivt måste verka för att skaffa sig ett arbete. En arbetslös bör således i regel vara skyldig att söka arbete enligt socialnämndens anvisningar och att godta anvisat arbete om det är lämpligt. I denna skyldighet inbegrips i princip också de åtgärder i övrigt som samhället ställer till förfogande för arbetslösa, t.ex. arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete, arbetsrehabiliterande åtgärder m.m. Som angetts ovan får fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap. 5 § SoL vägras eller nedsättas om den enskilde utan godtagbart skäl uteblir från praktiken eller den kompetenshöjande verksamheten. Enligt beslutet beviljades D.E. försörjningsstöd för mars månad 2003 med . Därav skulle utbetalas omgående, medan skulle utbetalas vecka 12. En utgångspunkt är att bistånd betalas ut (se bl.a. om ekonomiskt bistånd s. 116). Jag har dock förståelse för nämndens strategi att som angetts i remissvaret hjälpa D.E. att finna en väg ut ur ett passivt bidragsberoende. Jag finner inte skäl att i detta ärende anlägga några synpunkter på att det enligt nämndens mening förelåg starka skäl att dela upp utbetalningen av biståndet. Enligt beslutet skulle utbetalningen vecka 12 göras under förutsättning att sökande ej haft någon ogiltig frånvaro. Härmed avsågs det praktikarbete som D.E. skulle delta i. Frågan är dock hur socialförvaltningen i formellt hänseende skulle ha handlagt ärendet om D.E. hade uteblivit från arbetsplatsen utan att ha giltiga skäl för det och någon utbetalning således inte skulle ske. I beslutet beviljade socialnämnden D.E:s ansökan i sin helhet. Någon generell regel om under vilka förutsättningar en myndighet kan ändra ett beslut av annan anledning än rena förbiseendefall finns inte. Av allmänna förvaltningsrättsliga principer följer att gynnande beslut som huvudregel inte kan ändras till nackdel för den enskilde. Det har i praxis dock gjorts undantag från denna huvudregel. Ett sådant undantag innebär att ett gynnande beslut kan återkallas med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i den författning som ligger till grund för beslutet (se prop. 1985/86:80 s. 39). Det finns inte några författningsbestämmelser om hur ett sådant förbehåll skall utformas. Någon rättspraxis som klart belyser saken finns inte heller. Det aktuella beslutet kan närmast sägas ha innehållit ett villkor för själva verkställigheten av beslutet i viss del. Jag vill inte utesluta att utformningen av beslutet ändå skulle ha gett nämnden möjlighet att ompröva det i denna del. Även om jag inte finner skäl att rikta någon kritik mot nämnden, anser jag att beslutet borde ha utformats på ett sådant sätt att det tydligare hade framgått att nämnden hade rätt att återta det tidigare beslutet i den aktuella delen för det fall att D.E. inte fullgjorde sitt praktikarbete. Härigenom skulle det inte ha rått någon oklarhet om att förordnandet rörande utbetalningen inte gällde enbart verkställigheten, utan att nämnden, med ändring av det tidigare beslutet såvitt här är i fråga, skulle ha haft att fatta ett nytt formellt biståndsbeslut. hade då haft möjlighet att kunna överklaga det nya beslutet till länsrätten. inte hade haft möjlighet att överklaga en utebliven verkställighet av det tidigare beslutet, hade det nu anvisade förfarandet självklart varit lämpligare från rättssäkerhetssynpunkt. En socialförvaltning borde inte ha föreslagit att länsrätten skulle förordna en kvinna till ett offentligt biträde för ett barn i ett LVU-ärende när syftet med framställningen var att en viss manlig advokat inte skulle utses (Dnr 1032-2003) förordnades av Länsrätten i som offentligt biträde för E., född , i ett ärende hos i avseende en s.k. barnavårdsutredning. Fråga var om E. skulle beredas vård enligt 2 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). arbetsutskott beslutade att inte ansöka om vård enligt LVU. begärde därefter ersättning för sitt uppdrag som biträde för E. I samband med att socialnämnden meddelade länsrätten att målet kunde avslutas avgav socialsekreterare vid sidan av ett yttrande angående ersättningen till bl.a. N.N. en skrivelse daterad med följande innehåll. har varit ombud åt E. då en ansökan om vård enligt LVU var aktuell. gjorde ett besök i familjehemmet, där han också träffade E. Han var där i knappt då han lekte med E. den mesta av tiden.