frsrdg · GT04RS3d3 · 2005-12-14 00:00:00 — Riksdagsledamöter gör i de allra flesta fall mer positiva bedömningar av hur hanterar de olika uppgifterna. Endast för två av sju uppgifter är andelen dåligt större än andelen bra, vilket kan jämföras med medborgarna där tre av sju uppgifter uppmäter ett negativt balansmått och ytterligare ett hamnar på jämviktspunkten (±0). I nästan samtliga fall är dessutom balansmåtten som uppmäts för ledamöter mer positiva jämfört med motsvarande balansmått bland medborgare. Om fem av uppgifter är ledamöternas bedömning huvudsakligen positiv. Det framgår av att andelen ledamöter som tycker att sköter dessa uppgifter bra är större än andelen riksdagsledamöter som tycker att sköter uppgifterna dåligt. Balansmåtten för uppgifterna att övervaka regeringens arbete (+53), fatta avgörande beslut (+46), avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna (+45), ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen (+30) samt bevaka utvecklingen inom EU (+11) är därför positiva. För de två andra uppgifterna är däremot andelen riksdagsledamöter som tycker att hanterar uppgifterna dåligt större än andelen som tycker att hanterar dessa uppgifter bra. Det gäller både uppgiften att vara central debattarena (9) och att förutse framtida problem innan de blir akuta (22). Riksdagsledamöternas bedömningar av och ledamöter har blivit mer positiva i fyra fall och mer negativa i tre.16 Ledamöterna är i jämförelse med 1998 mindre nöjda med hur fullgör uppgifterna att fatta avgörande beslut, övervaka regeringen och vara central debattarena. Däremot är ledamöterna mer positiva till de fyra andra uppgifterna jämfört . Högre balansmått uppmäts för riksdagsledamöterna jämfört med när vi ser till uppgifterna att förutse framtida problem, avspegla åsiktsfördelningen, ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen och bevaka utvecklingen inom EU. Riksdagsledamöter och medborgare rangordnar uppgifterna efter bedömningen av hur väl de fullgörs på ett likartat sätt, även om rangordningarna var mer överensstämmande 1998.17 Riksdagsledamöter och medborgare är till exempel överens om vilka två uppgifter som hanterar bäst (fatta avgörande beslut och övervaka regeringen). Likaså är medborgare och folkvalda överens om att är minst bra på att förutse framtidens problem. Bara när det gäller att avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna märks en riksdagsundersökning Riksdagskandidat 1998 genomfördes på uppdrag av den parlamentariska utredningen för utvärdering av val. Svarsfrekvensen för enkätundersökningen blev . Insamlingen av enkätsvar ägde rum mellan och . Ansvarig riksdagsundersökning var . 17Spearmans rho var .52 år 2002. Spearmans rho är ett rangkorrelationsmått med vilket två rangordningars likhet kan jämföras. Måttet uttrycker graden av överensstämmelse beträffande rangordningarna för medborgarnas respektive riksdagsledamöternas bedömning av hur fullgör sina uppgifter (jfr 1999:268). Måttet kan variera mellan 1,0 (hur uppfyller sina uppgifter rangordnas helt olika av medborgare och folkvalda) och +1,0 (hur uppfyller sina uppgifter rangordnas helt lika av medborgare och folkvalda). 1998 uppmättes Spearmans rho = .73 (1999:268). INNEHÅLLSFÖRTECKNING 2005/06:RS3 Medborgarna är inte lika positiva i sina bedömningar av denna uppgift som riksdagsledamöterna själva är. Problembilden hos riksdagsledamöter och medborgare är således densamma: Man är överens om starka och svaga sidor. Resultaten kan något ställas i relation till tidigare forskning där till exempel visat att riksdagsledamöter inte lyckats särskilt bra med den svåra uppgiften att förutse framtida problem för att kunna vidta lämpliga åtgärder innan problemen blir akuta (1996:171 ff.). har i en rad studier undersökt hur väl riksdagsledamöter avspeglar åsiktsfördelningen bland väljarna och kommit fram till att svensk åsiktsöverensstämmelse inte är högre än i de andra nordiska länderna eller i länder som , och samt att åsiktsrepresentationen till och med är sämre än vad som skulle ha åstadkommits genom en lottningsprocedur (se till exempel 1996; 1999a; 1999b).18 Det förefaller således som om medborgarnas respektive riksdagsledamöternas utvärdering av inte bara står i överensstämmelse med varandra utan också i någorlunda överensstämmelse med tidigare forskningsresultat. En viktig slutsats av kapitlet är att politiska val tenderar att fungera som motorer för utvecklingen av förtroendet för . Förtroendet stiger under valåren för att falla tillbaka något året därpå. En annan viktig slutsats är att det finns skäl att se förtroendet för nationella parlament i ljuset av hur människor uppfattar att parlamenten hanterar olika uppgifter. Människors allmänna och generella bedömning av förtroendet för visade sig vara starkt kopplat till de bedömningar som görs av hur hanterar de funktioner institutionen har i det representativa styrelseskicket. Förtroendet för har säkert flera förklaringar. Det står dock klart att förtroendet i en inte ringa utsträckning bestäms av medborgarbedömningarna av hur hanterar ett antal olika uppgifter. Ett sådant resultat pekar i en bestämd riktning. Förtroendet för är inte oberoende av institutionella spelregler och de eventuella institutionella brister som omger det parlamentariska arbetet. Medborgare utvecklar sin bedömning av förtroendet för i nära samklang med i vilken utsträckning de bedömer att hanterar olika uppgifter bra eller dåligt. En given reservation som bör föras in i resonemanget är att både den allmänna bedömningen av förtroendet för och de olika bedömningarna av hur fullgör sina uppgifter skulle kunna föras tillbaka på andra förklaringsfaktorer, vilka i föreliggande undersökning inte har beaktats. Syftet har, som tidigare nämnts, 18 Statsvetarna har i sina utvärderingar av starka och svaga sidor funnit att är bäst på att formulera och initiera beslut och sämst när det gäller uppgiften att övervaka regeringsarbetet (se även 1988:259; 19967:244). 2005/06:RS3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING varit begränsat till att se om det över huvud taget är relevant att föra in bedömningar av hur sköter sina demokratiska uppgifter som tänkbara förklaringar till utvecklingen av det generella förtroendet för institutionen. I båda fallen, förekomsten av en elektoral cykel och förekomsten av en koppling mellan bedömningen av hur hanterar sina uppgifter och förtroendebedömningen av institutionen, finns det alltså anledning att lyfta fram resultaten i ett institutionellt och konstitutionellt sammanhang. Det politiska systemets utformning och utförandet av demokratins funktioner har betydelse för människors förtroendebedömningar. INNEHÅLLSFÖRTECKNING 2005/06:RS3 (1998) Fallande förtroende för , i , S. & , L. (red.) Opinionssamhället, nr 20, s. 4968, Gö- teborg: . (1999) Stigande förtroende för under valår, i , S. & , L. (red.) Ljusnande framtid, SOM-undersökningen 1998, nr 22, : . (2002) I kontakt med , i , S. & , L. (red.) Det våras för politiken. Trettiotvå artiklar om politik, medier och samhälle, SOM-undersökningen 2001, nr 30, : . (2000) Parliament and Government, i , P. & , K. (red.) Beyond Westminister and Congress. The Nordic Experience, : . (1997) Förtroendet för medierna. TV, radio och dagspress i allmänhetens ögon, : masskommunikation (JMG). & , S. (1996) Representation From Above. Members of Parliament and Representative Democracy in , Aldershot: Dartmouth. & , S. (1995) Väljarnas val, : juridik. Hibbing, J. & , E. (1998) The Medias Role in : Distinguishing Emotional Reactions and Cognitive Evaluations, i , vol. 42, no. 2, 1998, s. 475498. & Stjernquist, N. (1980) Grundlagarna med tillhörande författningar, : Söners förlag. & , P. (1988) De folkvalda. En bok om riksdagsledamöterna och den representativa demokratin i , : . & , M. (1987) Väljare och val i , : . & , L. (2003a) Medieakademins förtroendebarometer, i Medieakademin, årsbok 2003, : Medieakademin. & , L. (2003b) Förgängligt förtroende, i , S. & , L. (red.) Fåfängans marknad, SOM-undersökningen 2002, nr 33, : . (1996) Svensk åsiktsöverensstämmelse, i , B. & , B. (red.) Vetenskap om politik. till professor emeritus , : . (1999a) Issue Agreement, i , P. & , K. (red.) Beyond Westminister and Congress. The Nordic Experience, : . (1999b) Collective Policy Congruence Compared, i , W. et. al., Policy Representation in Western Democracies, : Ox- ford University Press. 2005/06:RS3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING (1999c) Down and Down We Go: Political Trust in , i , P. (red.) Global Support for Democratic Government, : . (1999d) Representativ demokrati, SOU 1999:64, : Fakta info direkt. (2000) Välja parti, : juridik. Lipset, S. & , W. (1983) The Confidence Gap, : . Lipset, S. & , W. (1987) The Confidence Gap During the , 19811987, i Political Science Quarterly 102:123. Listhaug, O. & , M. (1995) Confidence in Political and Private Institutions, i Klingemann, H-D. & , D. (red.) Citizens and the State, Oxford-New : . (1999) SOM-undersökningen 1998 genomförande och utfall, i , S. & , L. (red.) Ljusnande framtid, SOM- undersökningen 1998, nr 22, : . & , O. (2003) (red.) Svensk författningspolitik, : . (1998) Politikerförakt eller mogen misstro? Misstron mot politiker och politiska institutioner, : och Kommentus Förlag. (2000) Politikens meningslöshet. Om misstro, cynism och utanförskap, : Liber. (1996) Förföljda och föraktade. Folkets vrede drabbade 1700- talets politiker, i Populär Historia, 1996:6, s. 2831, : Populär Historia. (1999) (red.) Global Support for Democratic Government, : . , O. (1997) Politiker orsakar demokratikris, , , , : . , O. (1999) Samhällskonsten, : . (2001) inför 2000-talet, huvudbetänkande, : riksdag. Strömbäck, J. (2001) Gäster hos verkligheten. En studie av journalistik, demokrati och politisk misstro, : B. . (1981) Förtroendet för politiker. En rapport från FSI om allmänhetens attityder till politiker åren 19731980, : . (1995) över riksdagsvalet . En långtidsstudie, : Tiden. Utskottsundersökningen har genomförts på uppdrag av . Syftet har varit att skaffa kunskap om utskottens arbetsuppgifter, arbetssätt och arbetsbelastning samt lyfta fram goda exempel och eventuella problem i utskottsarbetet. I föreliggande rapport redovisas resultatet av undersökningen. Som ett led i utskottsundersökningen genomfördes en enkätundersökning med samtliga utskottskanslier. Enkäten bestod av ett 40-tal frågor om det egna utskottets och kansliets arbete. Enkätsvaren ligger till grund för delar av rapporten. Vidare har statistiska uppgifter om utskottens verksamhet samlats in av och enheten för riksdagstryck. Uppgifterna har legat till grund för analyser av utskottens produktion och arbetsbelastning med mera som redovisas i rapporten. Uppgifter i rapporten avseende utskottskansliernas personella resurser har erhållits från personalenheten vid riksdagsförvaltningen. Rapporten inleds med en allmän bakgrund om utskottsväsendet och den historiska utvecklingen i . Därefter följer ett avsnitt om utskottsväsendets organisation inklusive kanslier. Ett därpå följande avsnitt handlar om utskottens sammanträden. Bland annat behandlas utskottens sammanträdestid, sammanträdesbehov, sammanträdenas form och innehåll och sammanträdesplaneringen. Därefter följer ett avsnitt om utskottens produktion, såsom remitterade propositioner, motioner och betänkanden. Även förekomsten av förenklad motionshantering uppmärksammas och diskuteras. I de tre därpå följande avsnitten behandlas kunskapsförsörjningen i utskotten (utfrågningar samt uppföljning och utvärdering), utskottens arbete med EU-frågor samt utskottens inrikes och utrikes kontakter. Slutligen studeras utskottens arbetsbelastning i olika avseenden. 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 Principer för utskottsväsendet och dess organisering Utskottsväsendet utgör ett av de viktigaste organisatoriska inslagen i parlamentariska församlingar. Det är svårt att föreställa sig ett parlament utan utskott. Det är i dessa som centrala delar av det parlamentariska arbetet äger rum. Förutom beredningen av ärenden innan beslut fattas i plenum, en uppgift som traditionellt sett kan sägas vara utskottens viktigaste, har utskotten även andra betydelsefulla uppgifter, som att kontrollera den verkställande makten, följa upp och utvärdera beslut som fattats av parlamentet samt att följa och granska regeringens agerande i EU. Tyngdpunkten i det arbete som utövas i ett parlament kan således sägas ligga i utskottsarbetet. Mycket talar dessutom för att utskottens roll i den parlamentariska beslutsprocessen kommer att bli ännu viktigare eftersom utskotten möjliggör specialisering inom parlamenten, vilken är nödvändig i när politik och samhällsutveckling blir alltmer komplexa och svåra att överskåda. Internationellt sett förefaller trenden också vara att utskottsväsendet får allt större betydelse när det gäller att stärka och utveckla parlamentens roll i det politiska systemet.19 Förutom specialisering inom parlamenten bland ledamöter och tjänstemän kan utskottsväsendet bidra till bland annat en mer ekonomisk arbetsfördelning som ökar parlamentens produktivitet i beslutsprocessen, underlättar politiska förhandlingar och överenskommelser mellan ledamöter inom olika politikområden och skapar bättre informationsunderlag för ledamöterna om effekterna av politiska beslut.20 Vad gäller utskottsväsendets organisering kan man skilja mellan funktionsutskottsprincipen och fackutskottsprincipen.21 Enligt funktionsutskottsprincipen delas utskotten in efter statsrättslig funktion. Med en sådan ordning bereds anslagsärenden och lagstiftningsärenden av olika utskott. Enligt fackutskottsprincipen är utskott indelade efter politikområde. Ärenden inom ett visst ämnesområde bereds då av ett och samma utskott, oavsett om de är lagärenden eller anslagsärenden. En annan skiljelinje går mellan utskotts permanens.22 Utskott som är ordinarie eller ständiga benämns fasta utskott. Dessa utskotts existens är inte knuten till beredningen av ett visst ärende, utan de skall alltid finnas och de har ett bestämt kompetensområde. För beredningen av ett bestämt ärende kan ett parlament tillsätta ett tillfälligt eller särskilt utskott. När beredningen av det specifika ärendet är klar upphör utskottet. Ett specialfall är sammansatta 19 och . , Parliamentary Committees: Changing Perspectives on Changing Institutions, i Longley och (red.) The New Roles of Parliamentary Committees (: , 1998), s. 1 f. 20Ingvar och , Parliamentary Committees, i (red.) Parliaments and Majority Rule in Western Europe (: ), s. 250 f. 21Lars , , i och (red.) Svensk författningspolitik (: , 2003), s. 121 f. UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3 Dessa är en form för samarbete mellan två eller flera utskott för beredningen av ett ärende och bildas efter överenskommelse mellan de berörda utskotten. Vad gäller utskottsindelningen i formulerade tre principer (se förs. 1993/94:TK1). En grundläggande princip, menade utredningen, var den som anges i riksdagsordningen, nämligen att ärenden som hör till ett ämnesområde skall hänföras till samma utskott. Utredningen ansåg det vara av avgörande betydelse att ämnesområden hålls samman så att ärenden av jämförbar karaktär kan ges en enhetlig behandling och att förslag om övergripande reformer behandlas i ett sammanhang. Utredningen tog således ställning för fackutskottsprincipen. En andra utgångspunkt som framhölls av utredningen var att beredningsområdena bör avgränsas med hänsyn till utskottens arbetsbelastning, som inte bör vara större än att beredningsskyldigheten kan fullgöras på ett sätt som motsvarar kraven i regeringsformen och riksdagsordningen. Utredningen framhöll också vikten av att utskotten ges möjlighet att följa upp och utvärdera resultaten inom respektive politikområde. En tredje princip var följsamhet till ansvarsfördelningen inom , det vill säga departementsindelningen. Denna princip hänger i praktiken nära samman med principen om att ämnesområden bör hållas samman. Till principen om följsamhet med departementsindelning kan sedan medlemskap i läggas ytterligare en princip, som innebär att utskottsindelningen så långt möjligt bör följa uppdelningen av ärenden på ministerråd.23 framhöll vikten av att utskottsorganisationen var anpassad till de politikområden som är aktuella i samhället och i riksdagsarbetet. Utredningen menade härvidlag att målen att ärendena får en sakligt sett logisk placering och att ämnesområden hålls samman kan behöva prioriteras högre än målet att nå en volymmässigt helt jämn arbetsbelastning. Inom rimliga gränser kunde det t.o.m. vara fördelaktigt med vissa skillnader i utskottens ärendevolymer eftersom ledamöter som har tunga politiska uppdrag vid sidan av utskottsuppdraget då kan delta i ett mindre arbetsbelastat utskott. Vidare ifrågasatte utredningen hur hårt utskottens beredningsområden skulle knytas till departementsindelningen. Utredningen ansåg att det var en nackdel att ofta när departementsindelningen ändras behöva förskjuta ärendegrupper mellan utskotten. Kontinuitet framhölls som värdefullt med tanke på dels att det ger möjlighet till enhetlig behandling av likartade ärenden över tiden, dels behovet av specialiserade och fördjupade kunskaper hos såväl utskottsledamöter som kanslipersonal. diskuterade också möjligheten att tillsätta särskilda utskott. Utredningen menade att inrättandet av sådana skulle kunna vara ett sätt att utvidga och förstärka ett ordinarie utskott när ärendevolymerna är betungande, men det skulle vara förenat med betydande nackdelar eftersom det innebär en extra arbetsbelastning för de ledamöter som får dubb- 23 , Utskottsindelningen, PM (Kammarkansliet, ), s. 7. 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 Utredningen ställde sig därför mycket tveksam till en ökad användning av särskilda utskott som en lösning på utskottens arbetsbörda; samma bedömning kunde enligt utredningen göras avseende arbete på avdelning inom ett utskott. I samband med införandet av enkammarriksdagen 1971 övergick utskottsorganisationen i till ett system med i huvudsak fackutskott. hade utskottsorganisationen varit baserad på funktionsutskottsprincipen med olika utskott för till exempel grundlagsstiftning (konstitutionsutskott), lagstiftning (lagutskott), beskattning (bevillningsutskott) och budgetreglering (statsutskott). Sammantaget fanns 10 fasta utskott, varav 3 lagutskott. Vissa av utskotten arbetade i sin tur på två eller flera avdelningar, vilka upprättade förslag till betänkanden som efter föredragning i utskottet avgavs i utskottets namn. har de fasta utskotten i varit 16 till antalet.24 Dessa är, som sagt, indelade efter fackutskottsprincipen, det vill säga alla ärenden inom ett visst ämnesområde bereds av ett och samma utskott. Vissa smärre avvikelser från denna princip föreligger dock. bereder lagstiftningsärenden inom civilrätten oberoende av ämnesområde. Därtill bereder inte utskottet några anslagsärenden. Även , finansutskottet och skatteutskottet kan åtminstone delvis sägas avvika från fackutskottsprincipen i det att de har sina rötter i det gamla systemet där man utgick från de skilda statsrättsliga funktionerna, det vill säga funktionsutskottsprincipen.25 I stora drag är utskottsindelningen densamma som 1971. De enda ändringarna är att inrikesutskottet bytt namn till arbetsmarknadsutskottet (1976) och civilutskottet till bostadsutskottet (1983). Dessutom har jordbruksutskottet bytt namn till miljö- och jordbruksutskottet (1998). kan nämnas att departementsindelningen har genomgått stora ändringar, vilket inneburit att den överensstämmelse som förelåg mellan utskottsindelningen och departementsindelningen minskat successivt. Vad gäller särskilda utskott har sådant förekommit endast , nämligen 1992 då tillsattes. Sammansatta utskott har däremot varit förhållandevis vanliga . Sedan /96 har sammansatta utskott förekommit i följande konstellationer: sammansatta utrikes- och försvarsutskottet, sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet samt sammansatta utrikes- och miljö- och jordbruksutskottet. 24De 16 utskotten är följande: , finansutskottet, skatteutskottet, justitieutskottet, lagutskottet, utrikesutskottet, försvarsutskottet, socialförsäkringsutskottet, socialutskottet, kulturutskottet, utbildningsutskottet, trafikutskottet, miljö- och jordbruksutskottet, näringsutskottet, arbetsmarknadsutskottet och bostadsutskottet. 25Erik och , Grundlagarna med tillhörande författningar (: , 1980), s. 683. UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3 som utskottsorganisationen har varit förhållandevis intakt sedan 1971 års reform har det inom ramen för utskottsorganisationen förekommit vissa förändringar i utskottens beredningsområden. Förändringar har dock varit förhållandevis ringa. Det rör sig om dels förändringar av utskottens ärendefördelning i riksdagsordningen, dels ändringar av utskottens utgiftsområden genom att ändamål och verksamheter som finansieras med anslag förs över från ett utgiftsområde till ett annat utgiftsområde, vilket kan medföra att beredningsansvaret flyttas från ett utskott till ett annat (ibland, men inte alltid, förutsätter också detta att riksdagsordningen ändras avseende utskottens ärendefördelning). Vad gäller förändringar av utskottens ärendefördelning i riksdagsordningen har fattat beslut om sådana vid ett 15-tal tillfällen. De största ärendeomflyttningar som har skett är att konsumentfrågor flyttats från näringstill lagutskottet (1983), asyl- och migrationsfrågor från arbetsmarknadstill socialförsäkringsutskottet (1983), regionalpolitiken från arbetsmarknadstill näringsutskottet (1998), finansmarknadsfrågor från närings- till finansutskottet (1996) samt förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg från socialtill utbildningsutskottet (1998).26 Vad gäller byten av verksamheters utgiftsområdestillhörighet har sådana gjorts i syfte att anpassa regeringens indelning i politikområden (vilka beslutas av regeringen) till arbetsformer. Tidigare undersökningar av utskottens organisation och arbetssituation Utskotten och deras arbetssätt har varit föremål för flera undersökningar. En av de mer omfattande undersökningarna genomfördes av i dennes statsvetenskapliga studie av utskottsväsendet perioden 18671934.27 gick därvid i detalj igenom utskottens organisation i form av bland annat sammanträdenas genomförande, presidiernas funktion och verksamheten i utskottens kanslier, utskottens förberedande behandling av ärenden i form av bland annat samarbete mellan olika utskott och utskottens beredningsformer, samt utskottens beslutsfattande, utformningen av utskottens betänkanden och reservationer i utskotten. lyfte bland annat fram utskottsväsendets särställning i jämfört med i andra länder i fråga om kansliresurser.28 De svenska utskottens kanslier var enligt mer omfattande, hade större administrativ kapacitet och fyllde viktigare funktioner. Detta hängde bland annat samman med att utskottens betänkanden i andra länder inte syftade till så grundliga utredningar som i . 26 , Utskottsindelningen, PM (Kammarkansliet, ) s. 1. 27Herbert , riksdag: historisk och statsvetenskaplig framställning. Utskottsväsendet (, 1934). 28Ibid., s. 326 f. 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 En annan omfattande studie av utskottsväsendet genomfördes av statsvetaren konstaterade bland annat att arbetstiden växlade mellan olika utskott och att den kunde vara växlande från till ett annat för ett och samma utskott. och lagutskottet hörde dock normalt till de mera arbetstyngda utskotten.30 Han poängterade svårigheten med att mäta arbetsvolymen för riksdagsledamöter samt kamrarnas och utskottens kanslier. De siffror och uppgifter som anfördes i studien visade enligt Stjernquist dock att arbetsvolymen ökat kraftigt genom åren.31 Stjernquist konstaterade även att antalet tjänstemän i de ständiga utskotten inte var mycket högre än år 1933.32 Att så var fallet kunde enligt Stjernquist betecknas som anmärkningsvärt. Visserligen togs tjänstemännen i anspråk än tidigare på grund av dels längre sessioner, dels ökat arbete i utskottskanslierna mellan sessionerna, men detta större utnyttjande kunde ingalunda svara mot arbetsvolymens ökning.