frsrdg · GS04JO1 · 2005-01-01 00:00:00 — /framfördes missnöje från olika håll mot L:s agerande som polis och framför allt mot hans sätt att beskriva enskilda poliser samt poliskåren i allmänhet. Som ett exempel på L:s ut- talanden om enskilda poliser kan nämnas att han ansåg sig förnedrad av biträdande länspolismästaren och att han tyckte att hon måste vara dum som inte förstod att ministern (förmodligen ) ville ha L. som föreläsare och ingen annan. Åtaganden/överenskommelse angående arbetsuppgifter Med anledning av de inträffade händelserna bestämde sig kommissarie , vilken vid den aktuella tiden var L:s närmaste chef, för att utöva ett mer aktivt ledarskap mot L. Kommissarie kallade L. och dennes facklige företrädare till ett möte för att dis- kutera arbetssituationen och de krav som arbetsgivaren hade på L. som arbetstagare. För att inga missförstånd skulle uppkomma om L. arbets- uppgifter och skyldigheter upprättade kommissarie ett förslag till åtagande/överenskommelse angående arbetsuppgifter vilket presentera- des för L. Kommissarie bedömde läget som att det var helt nödvändigt att i skriftlig form meddela L. vad som gällde för honom i sin roll som po- lisman. försök att muntligen förmå L. att följa arbetsgivarens di- rektiv hade visat sig verkningslösa. I princip hade L. gjort vad han själv kände och tyckte utan någon som helst förankring hos närmaste arbets- ledning. Någon avsikt att begränsa L:s yttrandefrihet har inte funnits utan det skriftliga avtalet/överenskommelsen är ingenting annat än en erinran om vad som för de flesta är självklarheter. Det är ett nedtecknande av L:s arbetsuppgifter/åligganden och en precisering av anställningsavtalet i fråga om arbetsuppgifter, arbetstider m.m. Varje arbetstagare har att iakt- taga vissa skyldigheter gentemot sin arbetsgivare, vilket kommissarie bedömde att L. inte gjorde. Beträffande föreläsningarna i och gjorde arbetsled- ningen den bedömningen att L. inte skulle representera myndigheten. Vid resan till begärde myndigheten ersättning enligt gällande rikt- linjer. L. kände missnöje över denna begäran och reste därför på sin fri- tid. L:s vistelse i skedde också på fritid. De aktuella resorna har allt- så skett utom tjänsten. har L. varit helt sjukskriven och med anled- ning av detta initierade arbetsgivaren en rehabiliteringsutredning . Två stycken rehabiliteringsmöten har ägt rum och arbetsgiva- rens målsättning har varit att försöka hitta lösningar så att L. skall kunna återgå i arbete som kriminalinspektör vid Polismyn- digheten i . 2 004 /0 5:JO1 I fanns en annons införd om en kommande föreläsning på , . Annonsens utformning gav läsaren uppfattningen att L. skulle föreläsa på ABF i egenskap av företrädare för polismyndigheten, varför en kontakt togs med arrangören för att efterhöra om så var fallet. Vid detta telefon- samtal framkom att L. var inbjuden att tala i egenskap av privatperson och att han hade fått uppdraget via en förening som heter Vänner För Li- vet. Efter att myndigheten hade fått denna information gjordes inget yt- terligare från myndighetens sida. Telefonkontakten skall ses mot bak- grunden av att arbetsgivaren tidigare påtalat för L. vilka hans ar- betsuppgifter var och i vilka sammanhang han hade att representera myndigheten samt att han vid tillfället för föreläsningen var sjukskriven. Syftet var således inte på något sätt att försöka begränsa L:s rätt att yttra sig, vare sig detta skedde i egenskap av arbetstagare eller som privatper- son. Beträffande inlämnandet av tjänstevapen och tjänstelegitimation, - - - . Bilagorna (här utelämnade; JO:s anmärkning) består av de avdelnings- order som visar att den ändring som föranledde att en ny order utfärdats inte berör det som L. gör gällande i anmälan. I fråga om L:s påstående att arbetsgivaren påkallat förhandling med ar- betstagarorganisationen i syfte att omplacera honom kan följande fram- hållas. Under rehabiliteringsutredningen påtalade L. att han mådde psy- kiskt dåligt av att vistas på sin arbetsplats och att denna reaktion var kopplad till den fysiska arbetsplatsen och till de chefer som är knutna dit. Som ett led i att försöka hjälpa L. att återkomma i arbete påkallade arbetsgivaren en förhandling i syfte att diskutera en eventuell omplacering av L. till en annan arbetsenhet. Att märka i sam- manhanget är att L. är anställd som kriminalinspektör vid Polismyndig- heten i och att det därför enligt myndighetens uppfattning ligger inom ramen för arbetsgivarens arbetsledningsrätt att omplacera honom utan att detta behöver vara föranlett av uppsägningsgrundande förhållanden såsom arbetsbrist eller arbetstagarens personliga förhållan- den. I detta fall har emellertid arbetsgivarens intention enbart varit att, inom ramen för rehabiliteringen och de skyldigheter för arbetsgivaren som följer därav, hjälpa L. att återkomma i arbete. I Föreläsningen på ABF Inför kunde man i dagspressen läsa annonser för ett arrangemang på ABF med rubriken . skulle där hållas en paneldebatt i vilken skulle deltaga , , M.L. Som titel på M.L. hade man i annonsen angivit "integrationspolis, debattör". var sjukskriven och företrädde inte myndigheten i integrations- frågor. Av denna anledning kontaktade myndighetens arbetsrättsjurist , genom , och frågade om ABF önskade en företrädare för i eller om M.L. var inbjuden att delta- ga i egenskap av privatperson. Om ABF önskade deltagande av en före- trädare för polismyndigheten, skulle myndigheten ombesörja att en sådan företrädare deltog inte istället för M.L. utan tillsammans med M.L. 2 004 /0 5:JO1 ran E. svarade, att det inte var ABF som arrangerade evenemanget utan en förening som heter "Vänner För Livet" och att M.L. säkert var engage- rad som privatperson. I och med detta var samtalet avslutat och ingenting ytterligare förekom. Myndigheten kontaktade ABF just för att utröna om man ville ha en företrädare för myndigheten med i debatten. Myndighe- ten avstod från att kontakta M.L. personligen just för att denne inte skulle känna det som om någon försökte pressa honom till att avstå från att del- taga i arrangemanget. II Inlämnande av tjänstevapen och legitimation Som framgått av länskriminalpolisens yttrande har M.L. i enlighet med gällande tjänsteföreskrifter och avdelningsorder anmodats att lämna in tjänstevapen och legitimation. Till detta kan fogas, att personalavdel- ningen uppskattar att detta förekommer i ett tiotal ärenden och att sjukdomsdrabbade poliser oftast anmodas att lämna in tjänstevapen och tjänstelegitimation. Efter samråd med biträdande länspolismästaren vill perso- nalavdelningen framhålla att detta var ett internt mail mellan två av myn- dighetens chefer. Det är att märka, att inte har riktats till M.L. Mottagarna av närmaste chef med kopia till hennes avdel- ningschef kände väl till ärendet och innehåll måste därför ses mot bakgrund av tidigare samtal med mottagarna. Syftet har inte varit att begränsa M.L:s yttrandefrihet och så har heller inte skett. Så snart det via media uppdagades att L. fått kännedom om innehållet i meddelandet och missförstått det klargjorde myndigheten sin inställning på samma sätt, dvs. är anställd vid polismyndigheten i och är placerad vid länskriminalpolisavdelningens integrations- sektion. har tidigare på ett mycket förtjänstfullt sätt arbetat med integrationsfrågor inom myndigheten. uppger i sin anmälan till JO bl.a. att han skrivit debattartiklar och i dessa vågat rikta kritik mot sin egen myndighet. Med anledning av att han offentligt kritiserat myndigheten anser han sig ha "systematiskt motarbetats av polisledningen i ". Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen, , skall domstolar samt förvalt- ningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I 2 kap. 1 § punkten 1 RF stadgas att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. "frihet att i tal, skrift eller bilder eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor". Denna rättighet får begränsas endast i den utsträck- ning och på det sätt som framgår av 2 kap. 12 och 13 §§ RF. Tryckfri- hetsförordningens (TF) bestämmelser om meddelarfrihet ger yttrandefri- heten till viss del ett särskilt skydd. Meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF innebär att var och en har rätt att, då ej annat särskilt anges i förordningen, i vad ämne som helst meddela uppgifter och under- rättelser för offentliggörande i tryckt skrift. Den som lämnar meddelande 2 004 /0 5:JO1 för införande i tryckt skrift blir ansvarig för meddelandet endast i de fall som räknas upp i 7 kap. 3 § TF, dvs. främst brott mot rikets säkerhet och uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag. Av 4 kap. 1 § polisförordningen (1998:1558) framgår att anställda inom polisen i arbetet skall uppträda på ett sätt som inger förtroende och aktning. De skall uppträda hövligt, hänsynsfullt och med fasthet samt iaktta självbehärskning och undvika vad som kan uppfattas som utslag av ovänlighet eller småaktighet. vill inledningsvis betona att myndigheten självfallet respekterar personalens rätt att utöva de grundläggande fri- och rättighe- terna, däribland friheten att uttrycka sina tankar, känslor och åsikter. Po- lismyndigheten delar helt vad JO tidigare anfört om att ingen skall behö- va känna oro för att hans deltagande i samhällsdebatten skall leda till kri- tik eller andra negativa konsekvenser för honom (JO 1988/89 s. Lagregleringen om yttrandefrihet ger offentligt anställda samma skydd som andra medborgare. kan därför som alla andra ge uttryck för sin uppfattning även rörande den egna myndighetens verksamhet. Det är för myndigheten självklart att personer i chefsställning inom myndigheten inte ingriper vare sig formellt eller informellt mot en tjänsteman hos myndigheten för att han eller hon använt sig av sin grundlagsskyddade rätt att yttra sig i massmedia eller sin rätt att på annat sätt ge uttryck för sin uppfattning, t.ex. genom att delta i den politiska debatten. Polismyn- digheten tar således klart avstånd från att överordnade uttalar sig eller agerar på ett sätt som kan uppfattas som ett försök att förmå den anställde att avhålla sig från att använda sig av sina rättigheter. har inte funnit något som tyder på att så har skett. Utkastet till överenskommelse/åtagande Som framgår av M.L:s anmälan till JO har ett skriftligt utkast till över- enskommelse/åtagande presenterats för M.L. i närvaro av den facklige företrädaren av M.L:s närmaste chef, kommissarie . hänvisar till länskriminalpolisavdel- ningens yttrande för en närmare redogörelse om överenskommelsens bakgrund och syfte. Utkastet till överenskommelsen bör ses i ljuset av att M.L. tidigare muntligt erhållit information om vilka regler som gäller för en arbetstagare i dennes roll som polis och vad ar- betsgivaren förväntar sig av den anställde. Myndigheten beklagar att M.L. uppfattat sådana åtgärder som är av rent arbetsledande karaktär som uttryck för att begränsa hans grundlagsskyddade yttrandefrihet. Redan här vill myndigheten betona att överenskommelsen definitivt inte var av- sedd att försöka begränsa M.L:s yttrandefrihet. JO har tidigare haft anledning att uttala sig i frågan om dylika över- enskommelser (JO 2000/0l s. 544). JO anförde därvid bl.a. följande. "Ytt- randefriheten gentemot det allmänna är grundlagsskyddad och kan inte inskränkas genom avtal. Den är dock fakultativ på så sätt att den enskilde inte behöver utnyttja denna rättighet. Det är därför i princip möjligt för en enskild tjänsteman att besluta att inte utnyttja denna rättig- het i visst eller vissa avseenden och att låta detta komma till uttryck ge- nom en överenskommelse med arbetsgivaren. Sådana beslut eller över- enskommelser är dock inte bindande för den enskilde tjänstemannen. Den som vill bryta däremot är således i sin fulla rätt att göra det och om- fattas då av regeringsformens skydd. Det finns dock enligt min mening all anledning att vara försiktig med överenskommelser av detta slag. Det kan finnas en risk för att någon eller några tjänstemän känner sig mer el- ler mindre tvingade att ingå ett sådant avtal. 2 004 /0 5:JO1 uppfatta avtalet som bindande och därför avstå från att utnyttja yttrande- friheten. Om detta blir följden av en överenskommelse är det givetvis allvarligt. Överenskommelsen har då i praktiken fått verkan av en "mun- kavle" och inneburit en inskränkning av yttrandefriheten." JO har också uttalat sig i frågan om en arbetsgivare får införa ord- ningsföreskrifter om vem som får uttala sig som företrädare för myndig- heten i en viss fråga och även om vad som skall sägas (JO 1995/96 s. 454). JO anförde därvid följande. "Det kan inte föranleda kritik att en of- fentlig arbetsgivare bestämmer vad som skall vara myndighetens officiel- la ståndpunkt i olika frågor som hänger samman med verksamheten och därför utfärdar föreskrifter eller på annat sätt bestämmer om vem som får uttala sig eller vad som får sägas på myndighetens vägnar i en fråga. Det är emellertid av utomordentligt stor vikt att en myndighets reglering av frågor av detta slag utformas så, att det klart framgår att det inte handlar om något försök att påverka de anställda eller ledamöter i myndighetens styrelse när det gäller deras rätt att i kraft av sin yttrandefrihet ge uttryck åt sina privata åsikter." vill framhålla att de åtgärder som vidtagits för M.L:s vidkommande enbart föranletts av behovet av en tydlig arbetsled- ning för att verksamheten skall fungera på ett för myndigheten tillfreds- ställande sätt. Myndigheten vill också framhålla att det i ett anställnings- förhållande är en grundläggande princip att det är arbetsgivaren som le- der och fördelar arbetet. En offentliganställd måste i sin tjänsteutövning följa arbetsgivarens beslut och andra direktiv och på så sätt vara lojal mot arbetsgivaren. Lojalitetsplikten i ett anställningsförhållande innebär vida- re att en arbetstagare skall utföra de arbetsuppgifter denne är anställd att utföra och i övrigt följa den arbetsledning och de föreskrifter som arbets- givaren meddelar. Mot bakgrund av ovanstående anser myndigheten att det inte kan vara felaktigt att genom en skriftlig överenskommelse/åtagande informera en anställd om vilka hans arbetsuppgifter är och vad som förväntas av ho- nom inom ramen för hans anställning som polisman. Enligt myndighe- tens uppfattning bör det emellertid av en sådan handling mycket tydligt framgå att avsikten med överenskommelsen inte är att begränsa den an- ställdes yttrandefrihet. Myndigheten anser att det kan finnas visst fog för uppfattningen att utkastet till överenskommelsen i detta avseende inte var tillräckligt tydligt. Myndigheten vill ånyo framhålla att avsikten med överenskommelsen aldrig var att göra intrång i M.L:s yttrandefrihet. Av bestämmelserna i 1 kap. 9 § RF följer att myndigheten har en grundläggande skyldighet att bl.a. iaktta saklighet och opartiskhet. Det är därför av stor vikt att de uttalanden en anställd gör på myndighetens väg- nar uppfyller kravet på objektivitet, (jfr även JO 1974 s. 127). Det är i ljuset av detta som uttrycket M.L. får inte i sin roll som polisman göra politiska uttalanden i utkastet skall läsas. Som myndigheten angett ovan borde denna föresats emellertid ha uttryckts på ett tydligare och mer nyanserat sätt. hänvisar i denna del till de bifogade skrivelserna från länskriminalpolisavdelningen och personalavdelningen och vill betona följande. Myndigheten ansåg inte att M.L. skulle företräda polismyndig- heten vid de två föreläsningarna och motsatte sig därför att M.L. skulle hålla föreläsningarna i tjänsten. valde då istället att ta semester och i egenskap av privatperson hålla sina anföranden. Myndigheten har givet- vis inte några synpunkter på vad M.L. uttalar när han inte företräder myndigheten. har för övrigt inte funnit något belägg för M.L:s påstående om att myndigheten genom att fråga andra konfe- 2 004 /0 5:JO1 rensdeltagare försökt efterforska vad M.L. i samband därmed skulle ha uttalat. Det kan te sig som mer naturligt om M.L. själv hade fått möjlighet att förklara huruvida han företrädde myndigheten eller var engagerad som privatperson vid det aktuella tillfället. Av personalavdelningens skrivelse framgår dock att anledningen till att så inte skedde var av hänsyn till M.L. Myndigheten vill även framhålla att ABF erbjöds möjlighet att anlita en företrädare för myndigheten som kunde delta i det aktuella seminariet tillsammans med bl.a. M.L. Inlämnandet av tjänstevapnet och polislegitimationen har utfärdat föreskrifter angående förvaring av tjänste- vapen och ammunition (FAP 943-1) som gäller från och med den 1 janu- ari 1974. Av punkten 1.3 framgår att då polisman är borta från tjänsten än eller om han av annan anledning kan förutse att vapen inte kommer att användas skall vapnet inlämnas till vapenredogörare för förvaring i inbrottsskyddat förvaringsrum. Inom polismyndigheten finns en myndighetsövergripande föreskrift om myn- dighetens skjutvapen samt expanderbar batong (TjF 2002:18, 104-C som ersatte TjF 2002:09, 104-C. Den sistnämnda före- skriften trädde i kraft och ersatte då TjF 1995:18, 933-A). har även utfärdat föreskrifter om tjänstekort för po- lisman (polislegitimation), RPSFS 1989:11, FAP 791-2. Där anges bl.a. att polislegitimationen skall återlämnas vid längre tids tjänstledighet på grund av sjukdom, om inte särskilda skäl föranleder annat (5 §). Inom polismyndigheten finns en myndighetsövergripande föreskrift som gäller handläggning av tjänstekort, polislegitimation, polisbricka, m.m. (TjF 2002:16, 791-A som ersatte den tidigare gällande TjF 1997:18, 791-A). Med stöd av dessa tjänsteföreskrifter får bl.a. en avdelningschef i or- der närmare bestämma hur hanteringen inom nämnda område skall gå till inom hans eller hennes verksamhetsområde. I länskriminalpolisavdel- ningens order om vissa rutiner för beviljande av tjänstledighet och annan ledighet, AO LKP 1999:3, 722-A, som trädde i kraft , angavs bl.a. att tjänstekort/polislegitimation och tjänstevapen med ammunition skall lämnas in vid sjukfrånvaro som varat eller kan antas fortgå i . Avdelningsordern ersattes den 9 sep- tember 2002 av AO LKP 2002:2, 722-A, dock med samma lydelse be- träffande rutinerna vid sjukfrånvaro. Bifogat till länskriminalpolisavdel- ningens yttrande finns de avdelningsorder som visar såväl den föregåen- de som den nuvarande lydelsen. Tillkomsten av avdelningsordern har så- ledes inte någon beröring med M.L:s person. Beträffande förfarandet i övrigt så är det enbart ett utslag av de normala rutiner som gäller för samtliga anställda vid polismyndigheten i . hänvisar i denna del till personalavdelningens yttran- de. I ett beslut anförde chefsJO följande. 2 004 /0 5:JO1 Jag vill inledningsvis framhålla att JO som regel inte utreder klagomål som gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Skälet härtill är att det finns en särskild ordning för hur sådana arbetstvister skall lösas. Detta skall ske genom fackliga förhandlingar eller i sista hand genom en rättegång enligt bestämmelserna i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Av M.L:s anmälan framgår att han anser sig vara systematiskt motarbetad av sina chefer i polismyndigheten på grund av den kritik som han offentligen har riktat mot myndigheten. Han har ytterligare utvecklat detta i sina kom- mentarer till myndighetens remissvar och därvid bl.a. nämnt att han vid ett stort antal tillfällen har fått byta tjänsterum i polishuset. Frågor som gäller M.L:s arbetssituation i allmänhet bör i enlighet med vad som har sagts i det föregående behandlas i den särskilda ordning som gäller för handläggning av arbetstvister. har emellertid i sin anmälan också angett ett antal konkreta händelser som han betraktar som försök från po- lismyndighetens sida att tysta ned honom. Det är här således fråga om påstå- enden om att myndigheten vid ett antal tillfällen har ingripit mot honom i syfte att inskränka hans yttrandefrihet. Utredningen i ärendet har inriktats på dessa händelser. Enligt 2 kap. 1 § 1 regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, varmed avses frihet att i tal, skrift, bild eller på annat sätt, meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Denna frihet tillkommer också offentliganställda. Av 2 kap. 12 § RF framgår att yttrandefriheten får begränsas genom lag el- ler, såvitt gäller förbud att röja sådant som någon erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt, genom annan författning. Någon annan form för begränsning av den grundlagsskyddade yttrandefriheten finns inte. En befattningshavare vid en myndighet har således i princip rätt att fritt ge uttryck för sin uppfattning om den egna myndighetens verksamhet. I sekre- tesslagen (1980:100) finns regler som i olika hänseenden begränsar de offent- liganställdas rätt att yttra sig om vad de har fått veta i samband med sin an- ställning. Ingen av dessa regler innefattar emellertid en begränsning av möj- ligheterna att framföra sådana synpunkter på den egna myndighetens verk- samhet som det här är fråga om. Regeringsformens skydd för yttrandefriheten innebär att en myndighet inte får ingripa vare sig formellt eller informellt mot en anställd hos myndigheten med anledning av att denne utanför det område som omfattas av sekretess har lämnat uppgifter om den egna myndigheten eller gett uttryck för sin uppfatt- ning om dennas verksamhet i olika hänseenden. En myndighet får inte heller försöka motarbeta att dess anställda utövar denna frihet. En offentlig arbets- givare får således inte genom generella uttalanden eller genom kritik i enskil- 2 004 /0 5:JO1 da fall försöka påverka sina anställda att avstå från att använda sin frihet att yttra sig om den egna myndigheten. Den som är anställd vid en myndighet har således rätt att, utan att behöva befara repressalier från myndighetens sida, offentligt framföra från arbets- givarens uppfattning avvikande synpunkter på myndighetens organisation och verksamhet. Reglerna till skydd för yttrandefriheten fritar honom däremot inte från hans skyldighet att i sin verksamhet lojalt rätta sig efter arbetsgivarens beslut och direktiv oavsett vilken uppfattning han kan ha om dessa. Grund- lagsreglerna är nämligen inte tillämpliga i fråga om sådana åligganden för en anställd vid en myndighet som följer av hans anställning (jfr prop. 1973:90 s. 302). Av det civilrättsligt reglerade anställningsförhållandet mellan myndig- heten och den enskilde kan följa faktiska begränsningar av dennes möjligheter att utnyttja den grundlagsskyddade yttrandefriheten (jfr JO 1993/94 s. 496 och 1995/96 s. 454). Den som är anställd vid en myndighet kan t.ex. inte under hänvisning till regeringsformens regler om yttrandefrihet kräva att få i tjänsten hålla föredrag eller föreläsningar där han framför sin syn på anställ- ningsmyndighetens verksamhet. Av arbetsgivarens allmänna rätt att leda och fördela arbetet följer att utövandet av sådana aktiviteter kräver arbetsgivarens godkännande. Enligt vad polismyndigheten uttalat var det avtalsutkast som M.L. bifogat sin anmälan att betrakta som en åtgärd av arbetsledande karaktär genom vilken han erinrades om de regler som gäller för en arbetstagare i dennes roll som polis och om vad arbetsgivaren förväntar sig av den anställde. Myndigheten har vidare upplyst att M.L. muntligen erhållit sådan information. Såvitt gäller den punkt i avtalsutkastet genom vilken M.L. skulle förbjudas att i sin roll som polisman göra politiska uttalanden har polismyndigheten framhållit att avsikten inte var att göra intrång i M.L:s yttrandefrihet; uttryck- et skall enligt myndigheten i stället ses i ljuset av vikten av att de uttalanden som en anställd gör på myndighetens vägnar uppfyller kravet på objektivitet. Myndigheten har emellertid också uttalat att detta borde ha uttryckts på ett tydligare och mer nyanserat sätt.