frsrdg · GT04RS3 · 2005-12-14 00:00:00 — Därtill har kommittén inlett en diskussion om hur forsknings- och framtidsfrågor kan inrymmas i riksdagsarbetet. Utmaningarna för utskotten handlar också om den fortsatt kraftiga ökningen av antalet fristående motioner och hur en för- enklad motionshantering skulle kunna användas samt om ärendebelastningen i och mellan utskotten. 5.2 Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskotten förändrades i grunden då man övergick från en indelning baserad på statsrättsliga funktioner till en ordning med fackutskott som skulle bereda såväl lagstiftnings- som budgetärenden. Den indelning som då gjordes tog sin utgångspunkt i departementsorganisationen som den såg ut . tillsatte 1980 en utredning om utskottsorganisationen. Utredningen antog namnet . Dess huvudfrågor var antalet utskott, ärendefördelningen mellan utskotten, användande av sammansatta och särskilda utskott, finansutskottets ställning samt arbetsformerna inom utskotten, beslutsordningen m.m. I kommitténs slutrapport sägs att helhetsintrycket av den dåva- rande utskottsorganisationen var att den i huvudsak fungerade tillfredsställan- de. Bristen på flexibilitet inom utskottsorganisationen framträdde dock enligt kommitténs uppfattning tydligt. Kommittén ansåg att några utskott hade påtagligt mindre arbetsbelastning än övriga. Det gällde lag-, utrikes-, försvars- och socialförsäkringsutskotten. Kommittén diskuterade möjligheten att överföra lag- och socialförsäkringsut- skottens uppgifter till justitie- respektive socialutskotten. Man fann dock att 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 de mottagande utskotten i båda fallen skulle få en alltför hård arbetsbelast- ning, och denna möjlighet avvisades därför. När det gällde utrikes- och för- svarsutskotten aktualiserades inom kommittén tanken på en sammanslagning av dessa båda utskott. Några av kommitténs ledamöter förklarade sig dock inte kunna biträda ett sådant förslag under hänvisning bl.a. till att försvarsfrå- gor och biståndsfrågor var så artskilda att de inte kunde handläggas i samma utskott. I stället för förändringar i utskottsorganisationen föreslog kommittén att vissa ärendegrupper fördes över från mer arbetstyngda till mindre hårt belas- tade utskott. Kommittén ansåg det värdefullt om t.ex. finans- och skatteut- skotten kunde enas om att bereda särskilt betydelsefulla ärenden i sammansatt utskott. Den erinrade också om att särskilda utskott kunde tillsättas för att avlasta ett eller flera utskott som för tillfället hade tung arbetsbelastning. Utredningsförslaget behandlades i och dess arbets- grupp för riksdagsfrågor. Yttranden hade inkommit från ett stort antal utskott samt från i riksdagsförvaltningen. Utskottet konstaterade att flertalet av de förslag till ärendeomflyttningar som kommittén lagt fram mött starkt motstånd från remissinstanser och motionärer och ansåg att dessa för- slag med hänsyn till behovet av samförstånd mellan utskotten inte borde genomföras vid det tillfället. De förändringar som kom tillstånd var att kon- sumentfrågorna flyttades från närings- till lagutskottet, arbetstids- och semes- terfrågorna från social- till arbetsmarknadsutskottet, medborgarlagstiftningen och utlännings- och invandrarfrågorna till socialförsäkringsutskottet samt hov- och slottsstaten från finans- till . Därutöver genom- fördes i enlighet med ett motionsförslag ett namnbyte. ändrade namn till bostadsutskottet. (19841987) utarbetades fyra skisser till för- ändrad utskottsorganisation. Två av dessa innebar som tidigare att man skulle ha 16 utskott medan de två övriga hade som förutsättning att antalet utskott ökades till 17. Alternativ 1 i kommitténs förslag innebar i grova drag att finans- och skat- teutskotten slogs samman liksom justitie- och lagutskotten. De nytillkomna utskotten var i detta alternativ ett skolutskott och ett miljö- och energiutskott. Alternativ 2 innebar bl.a. även det sammanslagning av finans- och skatte- utskotten, att skolfrågorna överfördes från UbU till KrU samt att ett nytt civilutskott skapades för huvuddelen av de frågor som rörde den statliga och kommunala förvaltningen. Alternativ 3 skilde sig från alternativ 1 på det sättet att justitie- och lagut- skotten inte förslogs bli sammanslagna. Alternativ 4, slutligen, var till större delen identiskt med alternativ 2 men innebar därutöver att ett miljö- och energiutskott bildades. Kommittén lade dock inte fram något förslag till förändring av utskottsor- ganisationen men föreslog att skulle ta initiativ till en översyn av utskottsorganisationen med sikte på att åstadkomma en jämnare fördelning av budgetärendena. 2005/06:RS3 5 ARBETET I UTSKOTT En översyn kom också till stånd inom ramen för Riksdags- utredningens arbete (19901994). Utredningen anlade 1993 vissa allmänna utgångspunkter för ändringar i utskottsorganisationen och förordade regel- bundna översyner av ärendefördelningen mellan utskotten. Bland annat fram- hölls det att det är viktigt att utskottsorganisationen är anpassad till de politik- områden som är aktuella i samhället och i riksdagsarbetet. Utredningen lade fram förslag till förändrad budgetberedning i med indelning av statsbudgeten i 26, senare i samband med EU-inträdet ändrat till 27, utgifts- områden. Översynen av utskottsindelningen utgick från denna indelning och den tidigare nämna principen att inget utgiftsområde i beredningen skulle delas mellan utskott. Utredningen hade som utgångspunkt att hålla fast vid fackutskottsprincipen. Bland annat med tanke på den stora omställning som den nya budgetprocessen innebar önskade man göra så få förändringar i be- redningsområdena som möjligt. Utredningen diskuterade dock vissa förändringar. Bland dessa ingick att föra samman utgiftsområdena 5 och internationell samver- kan samt 6. Försvar och internationell säkerhet till ett utskott samt områdena 7 Internationellt bistånd och 8 Invandring och flyktingmottagning till ett annat. Förslaget innebar med andra ord att en del av utrikesutskottets bered- ningsområde slogs samman med försvarsutskottets och resterande del med en del av socialförsäkringsutskottets. Övriga delar av socialförsäkringsutskottets beredningsområde skulle så föras samman med socialutskottets berednings- område. Utredningen konstaterade också att med den indelning i utgiftsområden som föreslogs skulle lagutskottet komma att stå helt utanför budgetberedning- en. Utredningen menade att valet stod mellan att acceptera denna ordning, att fördela lagutskottets beredningsområde på de fackutskott vars verksamhet de hade störst släktskap med eller att lägga det till det utskott som skulle komma att bereda utgiftsområde 4 Rättsväsendet, dvs. Utredningen fann dock att de skäl ägde fortsatt giltighet som gjort att Grundlagberedning- en ursprungligen föreslagit att man skulle frångå fackutskottsprincipen genom att behålla ett utskott för den centrala civilrätten. Utredningen konstaterade också att budgethanteringen i den dåvarande ordningen utgjorde en mycket begränsad del av lagutskottets arbete och att det därför inte skulle innebära någon avgörande förändring i utskottets arbetssituation om det ställdes helt utanför budgetberedningen. menade att den av diskutera- de sammanslagningen av finans- och skatteutskotten borde övervägas vid en framtida större förändring av utskottsorganisationen. Utredningen avslutade sin genomgång av hur utskottsorganisationen kunde anpassas till indelningen i utgiftsområden med att konstatera att den skissera- de fördelningen innebar en reduktion från 16 till 15 eller 14 utskott beroende på en eventuell sammanslagning av justitie- och lagutskotten. En sådan re- duktion var enligt utredningen eftersträvansvärd. Utredningen lade dock inte fram något förslag utan ansåg att ett sådant borde anstå till dess ett definitivt 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 förslag om utgiftsområden framlagts. Vidare fann man det möjligt att man erfarenheter av den nya arbetsordningen, och av de förändring- ar som kunde följa av ett eventuellt EU-medlemskap och ökad internationell samverkan i övrigt, skulle vilja minska antalet utskott ytterligare. ställde sig bakom förslag. En arbets- grupp inom talmanskonferensen utarbetade det definitiva förslaget till indel- ning i utgiftsområden. Gruppen valde att inte föreslå någon förändring i ut- skottsindelningen utan lade ett förslag där de 27 utgiftsområdena fördelades på 15 av de 16 existerande utskotten. För att detta skulle vara möjligt krävdes några smärre justeringar i utgiftsområdena. Exempelvis flyttades beredningen av ärenden rörande och allmänna försäkringskassorna från området 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg till område 10 Ekono- misk trygghet vid ålderdom trots att detta innebar ett brott mot den princip man satt upp att de tunga hushållstransfereringarna skulle utgöra egna utgifts- områden. Behovet av förändringar i utskottsorganisationen togs 1997 upp på nytt av talmanskonferensen. I en promemoria från kammarkansliet konstaterades att varje förslag till utskottsindelning innebär en avvägning mellan en rad delvis motstående intressen. I promemorian togs fyra aspekter som utgångspunkt för diskussionen, nämligen: 4.Ojämn arbetsbelastning mellan utskotten. När det gällde den första aspekten berördes i promemorian i första hand de samordningsproblem som i den nya budgetprocessen uppstått med behand- lingen av förslagen rörande budgetens inkomstsida. Olika organisatoriska lösningar diskuterades: nytt utskott med ansvar för såväl anslags- som skatte- frågor, sammansatt utskott men även en permanentning av den ordning som finansutskottet föreslagit som en provisorisk lösning , nämli- gen att samtliga förslag på inkomstsidan remitterades till finansutskottet och att man sedan mellan utskotten kom överens om vilka av dessa förslag som skulle överlämnas till annat utskott. I promemorian påpekades att när det gällde samman- flätade politikområden diskuterat sammanläggningar både mellan social- och socialförsäkringsutskotten och mellan utrikes- och försvarsutskotten. I fråga om konsumentfrågorna sas det i promemorian att uppdelningen med lagstift- ningsärenden i ett utskott och budgetärendena i ett annat kunde innebära att konsumentpolitiska motioner skulle komma att behöva delas mellan de två utskotten men att detta dittills inte visat sig vara något nämnvärt problem. Därutöver fästes i promemorian uppmärksamheten också på att det vid mo- tionsfördelningen varit ett problem att besluta vilket utskott som skulle bereda motioner som gällde förstärkning av tullens och 2005/06:RS3 5 ARBETET I UTSKOTT polisens resurser för gränskontroll och brottsbekämpning. Ett annat samord- ningsproblem låg, sas det, i att anslaget till Kronofogdemyndigheterna be- handlades av justitieutskottet inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet under det att anslaget till och skattemyndigheterna låg inom utgiftsom- råde 3 och uppbörd. Angående bevakningen av EU-ärenden konstaterades det i promemorian att arbetet skulle underlättas om indelningen i beredningsområden i största möjliga utsträckning sammanföll med indelningen i ministerråd. Bedömning- en var att det också i stort sett var så att bevakningen av vart och ett av minis- terråden i huvudsak kunde skötas av ett och samma utskott. Det pekades dock i promemorian på att det när det gällde pelare II-frågorna kunde komma att krävas speciella arrangemang för samordningen mellan utrikes- och försvars- utskotten. Vidare konstaterades det att pelare III-frågorna behandlades av tre olika utskott, justitie-, skatte- och socialförsäkringsutskotten. En eventuell sammanläggning av utgiftsområdena 3 och 4 skulle göra det lättare att sam- ordna bevakningen av dessa frågor. Sett ur det perspektivet fanns det kanske också anledning att diskutera en överföring av invandringsfrågorna till justi- tieutskottets beredningsområde. I så fall finge man överväga att skilja integra- tionsfrågorna från asylfrågorna. När det gällde arbetsbelastningen konstaterades i promemorian att de två utskott som hade de största kanslierna, konstitutions- och finansutskotten, också tillhörde de mest arbetsbelastade, men att det inte i någotdera fallet var lätt att se hur man genom en omfördelning av ärenden mellan utskott skulle kunna åstadkomma en väsentlig lindring i arbetsbördan. Övriga hårt arbetsbe- lastade utskott som utpekades var jordbruks-, arbetsmarknads-, utbildnings- och socialutskotten. För jordbruksutskottets del nämndes som en möjlighet att bostadsutskottet omvandlades till ett miljöutskott som utöver bygg- och plan- frågor skulle överta miljöfrågor från såväl jordbruks- som näringsutskottet. Frågor rörande bostadsfinansiering, som väsentligen bereds i budgetproces- sens första fas, fick då överföras till finansutskottet och de bostadssociala frågorna till socialutskottet. För arbetsmarknadsutskottets del skulle en lättnad kunna åstadkommas ge- nom att de regionalpolitiska frågorna överfördes till näringsutskottet. Utbild- ningsutskottet skulle kunna få en lättare arbetsbörda om någon ärendegrupp, exempelvis skolfrågorna, överfördes till kulturutskottet. Det skulle dock i så fall krävas att indelningen i utgiftsområden ändrades. konstaterade i frågan om samordningen mellan fi- nans- och skatteutskotten att en stor del av problemen i budgetprocessen lösts med den remitteringsordning som tillämpats 1997. Mycket skulle enligt tal- manskonferensens mening vara vunnet om man kunde finna en ordning där de två utskotten, utan att tillsätta ett sammansatt utskott, kunde finna en ord- ning där de gemensamt utformade betänkandetexten på skatteområdet. Tal- manskonferensen fann inte att den nya budgetprocessen i sig motiverade några förslag om förändringar i utskottens beredningsområden. 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 När det gällde de övriga ändringsförslag som tidigare diskuterats fann tal- manskonferensen att argumentet att social- och socialförsäkringsutskottens centrala beredningsområden uppfattades som ett politikområde fortfarande ägde sin giltighet. Arbetsbelastningen på de båda utskotten var dock sådan att en sammanslagning inte lät sig göras utan stora problem. ville bl.a. av det skälet inte föreslå någon förändring av utskottsindelningen på den punkten. Inte heller när det gällde utrikes- och säkerhetspolitiken ville talmanskon- ferensen föreslå någon ändring i utskottsindelningen. Man konstaterade dock att detta innebar att man även i fortsättningen fick räkna med att tillsätta sammansatta utskott så snart de säkerhetspolitiska förutsättningarna för för- svarspolitiken skulle behandlas. ville heller inte ställa sig bakom förslaget om inrät- tande av ett miljöutskott. Däremot fann man det befogat att med hänsyn till utskottets arbetsuppgifter ändra jordbruksutskottets namn till miljö- och jord- bruksutskottet. Ett överförande av beredningsansvaret för regionalpolitiken från arbets- marknads- till näringsutskottet skulle lätta arbetsmarknadsutskottets arbets- börda. Ett annat skäl för en sådan förändring var enligt talmanskonferensen att en allt större del av verksamheten på detta område tog sikte på närings- livsutveckling. beslutade i enlighet med talmanskonferensens förslag. Det är påfallande att de frågeställningar som de olika utredningarna, ända sedan början , haft att ta ställning till i stor utsträckning är de sam- ma. Resultatet av utredningsarbetet har också genomgående varit detsamma, nämligen att det i varje fall inte när utredningarna lagts fram varit rätt tid- punkt att göra större förändringar i utskottsindelningen och att ärendebered- ningen trots allt fungerade rätt väl. I de fall man föreslagit överflyttningar av större ärendegrupper mellan utskotten har de kunnat genomföras endast om utskotten varit ense om värdet av förändringen. Antalet utskott är alltjämt detsamma (16) som 1971, och i huvudsak är bered- ningsområdena för de olika utskotten oförändrade. Denna stabilitet över en dryg var inte förväntad. Indelningen i beredningsområden tog som nämnts sin utgångspunkt i den departementsindelning som gällde vid tiden för enkammarriksdagens tillkomst. Det var naturligt att föreställa sig att kommande förändringar i organisation skulle resultera i att utskottsindelningen ändrades från tid till annan. Att så inte skett får kanske tas som ett bevis för att den indelning efter fackutskottsprincipen som infördes upplevts som rationell och gränsdragningen mellan utskotten i det stora hela har svarat mot en naturlig indelning i politiska sakområden. Det främsta skälet till att utskottsindelningen ändå varit föremål för en när- mast kontinuerlig diskussion är att man önskat åstadkomma en jämnare arbetsbelastning mellan utskotten. Intresset för ändringar i utskotts- 2005/06:RS3 5 ARBETET I UTSKOTT indelningen och ärendefördelningen mellan utskotten har förstås också haft sin grund i att det över åren förts fram förslag om förändringar som syftat till än bättre sammanhållna beredningsområden. Förslagen till förändringar av detta skäl har till en del skiftat över åren. Några frågor har dock varit ständigt återkommande. Det gäller dels konstruktionen med ett särskilt utskott, lagut- skottet, för den centrala civilrätten, dels att de för den ekonomiska politiken väsentliga frågorna behandlas i två utskott, finans- och skatteutskotten. I ett internationellt perspektiv är det förhållandevis ovanligt såväl med ett civil- lagsutskott som med ett särskilt skatteutskott. Ett ytterligare skäl att se över utskottsindelningen har varit att flera partier haft svårigheter att bemanna sina utskottsplatser och att man därför gärna sett att antalet utskott kunde reduceras något. Grundlagbered- ningen som stod bakom förslaget med 16 utskott hade som utgångspunkt att det borde finnas mellan 235 och 250 ordinarie utskottsplatser. Med 15 leda- möter i varje utskott, som är det minimiantal riksdagsordningen föreskriver, uppfylls denna målsättning med 16 utskott. har dock, med undan- tag för perioden 19911994 antalet ordinarie platser utökats till 17 i varje utskott. Detta för att göra det möjligt för samtliga partier att vara represente- rade i utskotten. Om man föreställer sig att det blir vanligt att också i fortsättningen beslutar att antalet ledamöter i vart och ett av utskotten skall vara större än 15 krävs det en reduktion av antalet utskott för att Grundlagbe- redningens målsättning skall uppnås. uttalade också att en minskning med ett eller två utskott vore önskvärd. Samtliga de uppräknade skälen för att överväga förändringar i utskottsin- delningen gäller också för . Kommitténs förslag när det gäller arbete med EU-frågorna innebär ökade krav på utskotten och utskottskanslierna. Förslagen rörande motionsberedningen kommer för- hoppningsvis att medföra lättnader framför allt för de mest motionstyngda utskotten. Ändå är det klart att en jämnare arbetsfördelning är mycket önsk- värd om alla utskott skall få tillnärmelsevis lika möjligheter till ett fördjupat engagemang i EU-frågorna. Kommittén har också att ta ställning till förslag som framförts motionsvä- gen, eller på annat sätt, om förändringar i ärende- och uppgiftsfördelningen mellan utskotten på andra grunder än att de syftar till jämnare arbetsfördel- ning mellan utskotten. Svårigheter att bemanna samtliga utskottsplatser kan föreligga för såväl stora som små partier, men för de minsta partierna kan de leda till att man inte kan delta i beredningsarbetet i alla ärenden. Från denna utgångspunkt fram- står kommitténs tidigare uttalade önskemål om en reduktion av antalet utskott som välgrundad. är det uppenbart att en minskning av antalet ut- skott försvårar möjligheterna att åstadkomma lättnader för de utskott som har den tyngsta arbetsbördan. 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 genomfördes på uppdrag av en undersökning av utskottens arbetsformer och arbetsbelastning. Resultaten av undersökning- en presenterades i rapporten 2004, vilken återfinns i bilaga 5 till detta betänkande. I undersökningen ingår totalt tio indikatorer på utskottens arbetsbelast- ning.25 Ingen indikator ger i sig en heltäckande bild av hur arbetsbelastningen ser ut i olika utskott, men tillsammans torde de ändå ge en förhållandevis god bild av hur belastat respektive utskott är och skillnaderna mellan dem härvid- lag. Vidare studeras i undersökningen hur utskottens arbetsbelastning har sett ut . Därigenom är det möjligt att säga om eventuella skillnader i utskottens arbetsbelastning är stabila eller om de varie- rar . Den samlade bedömningen i rapporten är att det finns systematiska skill- nader mellan utskotten som också är stabila . Vissa utskott tenderar att ha jämförelsevis hög arbetsbelastning i ett antal avseenden. Bland dessa märks främst KU, FiU, SkU, JuU, SoU, UbU samt MJU. När det gäller FiU, SkU, JuU, SoU och UbU beror arbetsbelastningen främst på en stor ärende- mängd i form av propositioner och/eller motioner, medan MJU kännetecknas av att hantera en stor mängd ärenden med koppling till EU. För KU:s del hänger den höga belastningen till stor del samman med utskottets granskning av regeringen. Andra utskott tenderar att ha jämförelsevis låg belastning i flera avseen- den. Här märks framför allt FöU, KrU, AU och BoU. Dessa utskott erhåller i regel färre ärenden (motioner och propositioner) än övriga utskott och de har mycket få EU-relaterade frågor. Ur ett kansliperspektiv korrigeras skillnaderna i arbetsbelastning något ge- nom att utskott med hög belastning har större kanslier med fyra till fem före- dragandetjänster, och utskott med låg belastning har mindre kanslier, i vissa fall med endast två föredragandetjänster. De åtgärder som kan komma att vidtas för att förenkla och förändra mo- tionshanteringen kan tänkas får särskilt stor effekt för SoU, UbU, MJU och TU. 5.2.4 Utjämnad arbetsbörda genom förändrad ärendeindelning Det enklaste sättet att åstadkomma en utjämning i arbetsbelastningen är gi- vetvis om man kan hitta ärendegrupper som direkt kan flyttas från hårt belas- tade utskott till något eller några av de minst belastade. Men det kan tänkas att det krävs en omflyttning i flera led för att beredningsområdena för de olika utskotten skall upplevas som sammanhängande. 25 Indikatorerna är sammanträdestimmar, remitterade propositioner och skrivelser, remitterade motioner, remitterade motionsyrkanden, avgivna reservationer, antal ut- skottsbetänkanden, antal yttranden, antal trycksidor i betänkandena samt antal fakta- promemorior och EU-dokument. 2005/06:RS3 5 ARBETET I UTSKOTT och önskan att hålla samman beredningen av lagstiftnings- och budgetärende- na inom de olika sakområdena utgör en begränsande faktor i möjligheterna att flytta ärendegrupper mellan utskotten. De utskott som i den nämnda rapporten utpekas som mest arbetstyngda har alla varit aktuella i de tidigare diskussionerna om ändrad utskottsindelning och ärendefördelning. Det har då konstaterats att för samtliga dessa utskott gäller att de har sammanhållna beredningsområden och att det varit svårt att hitta ärendegrupper som med fördel kunnat flyttas till utskott med något mindre arbetsbelastning. beredningsområde bestäms t.ex. av att utskottet enligt 4 kap. 4 § RO skall bereda ärenden som gäller grundlagarna och riksdagsordningen. De uppgifter därutöver som ingår i utskottets ansvarsområde har alla ett nära samband med grundlagsfrågorna. Även finans- och skatteutskotten har beredningsområden som är rätt väl sammanhållna kring de uppgifter som åläggs dem i huvudbestämmelse i riksdagsordningen (4 kap. 5 §). kärnområde är straff- och processrätten. Utskottet bereder även utgiftsområde 4 Rättsväsendet. Beredningsområdet är därigenom väl sammanhållet, och det är svårt att se att någon större del av det skulle kunna överföras till annat utskott utan att bryta principen om sakområdesindelning. beredningsområde omfattar två stora lagkomplex, nämli- gen de som sammanhänger med hälso- och sjukvårdslagen respektive social- tjänstlagen. Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg är utfor- mat från den utgångspunkten.