frsrdg · GT04JO1 · 2005-12-01 00:00:00 — En liknande strävan att ge JO reguljära kontrollfunktioner återfinns även i betänkandet och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (2005:15). Det är viktigt att det finns tillsyn i ordinära former inom sådana områden för offentlig maktutövning där åtgärder kan vidtas som innebär myndighetsutövning mot enskild. I vårt konstitutionella system är JO:s granskning inte en ersättning för sådan tillsyn utan en ytterligare rättssäkerhetsgaranti. Min granskning av avvisningen till gällde ett ärende som rörde principiellt viktiga frågor, men den berättigar självfallet inte till några mera generella slutsatser om Säkerhetspolisens verksamhet i övrigt. Jag anser således att det är viktigt att slå vakt om JO:s grundläggande roll och uppgift. är det angeläget att förstärka en oberoende, ordinär granskning inom för den enskilde centrala rättsområden. Säkerhetsorganens verksamhet är otvivelaktigt ett sådant område. Generaldirektören vid har i sitt yttrande i Egyptenärendet redogjort för hur internkontrollen har förstärkts inom . Det är bra, men knappast tillräckligt. En verksamhet som av naturliga skäl inte kan bli föremål för allmän, medborgerlig insyn har ett särskilt påtagligt behov av en oberoende, kontinuerlig granskning på medborgarnas uppdrag. 2.2.2 JO (Ansvarsområde 3) När en övergripande redovisning för ett verksamhetsår upprättas, är det en naturlig första åtgärd att gå tillbaka till det föregående årets redovisning för att undersöka i vad mån de iakttagelser som då gjordes är relevanta. Med den utgångspunkten kan jag konstatera att antalet anmälningar som gäller tillämpningen av lagstiftningen inom mitt ansvarsområde, vilket något förenklat kan beskrivas som vårdskolaomsorg, är i stort sett detsamma som föregående år och att antalet avgjorda tillsynsärenden såväl då som uppgick till nästan 1400. Av visst intresse är också om det har skett några förändringar i fördelningen av ärenden på olika ärendegrupper. Inte heller i det avseendet finns några större avvikelser att rapportera. Eftersom anmälningarna på hälso- och sjukvårdens område framstår som färre än vad som redovisats tidigare, finns dock anledning att upprepa det som jag nämnde i den förra ämbetsberättelsen, nämligen att statistikrapporteringen ändrades på det sättet att anmälningar som rör tillämpningen av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) inte längre redovisas under rubriken och sjukvård utan under . Denna ändring har siffermässigt avspeglats först under detta verksamhetsår. Vid en återblick på min redovisning i förra årets ämbetsberättelse kan jag också konstatera att det allmänna intryck som jag där förmedlade när det gäller verksamheten inom mitt ansvarsområde i allt väsentligt fortfarande stämmer. Detta innebär bl.a. att de brister som jag då pekade på vad avser samverkan mellan olika huvudmän och myndigheter inom och hälso- och sjukvården, åtminstone generellt sett, kvarstår. Bristerna är visserligen väl kända och på många håll har åtgärder vidtagits. Likväl går det inte att bortse från att enskilda fortfarande i alltför stor omfattning riskerar att hamna mellan stolarna. Även om min granskning främst är inriktad på att övervaka att myndigheterna följer lagar och andra författningar på ett korrekt sätt i formellt hänseende, anser jag mig kunna dra den slutsatsen att den avsaknad av helhetssyn som kan drabba den enskilde i kontakterna med olika myndigheter, t.ex. inom psykiatrin och missbrukarvården, alltjämt utgör ett problem. Det förefaller för övrigt som om nya problem uppkommer kontinuerligt i frågan om vilken av två huvudmän som i ett visst fall skall svara för insatser för en enskild eller hur gränsdragningen skall göras när flera myndigheter med angränsande ansvar är berörda. Ett exempel är effekten av reglerna för utjämning mellan kommunerna av vissa kostnader enligt LSS. Det har under verksamhetsåret t.o.m. förekommit att kommuner har anmält andra kommuners agerande till JO i detta sammanhang. Den situation som det då handlar om är att en kommun har beviljat en person en insats i form av särskilt boende, men boendet är beläget i en annan kommun. Kommunen har då, med hänvisning till bl.a. utjämningssystemet och genom att säga upp det avtal som enligt 17 a § LSS har träffats angående det särskilda boendet, försökt flytta över sitt kostnadsansvar på den andra kommunen. Oavsett vad som i det enskilda fallet kan vara riktigt från rättslig utgångspunkt (t.ex. enligt reglerna om folkbokföring), finns en risk för att den enskilde upplever sin situation som rättsosäker och otrygg. Jag har noterat att har fått regeringens uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna följa upp bl.a. hur rättssäkerheten beaktats inför och i samband med uppsägning av avtal samt vilka konsekvenser dessa uppsägningar fått för den enskildes livsvillkor. I ämbetsberättelsen finns ett beslut i vilket belyses vissa andra rättsliga frågor som kan uppkomma i den situationen att en enskild, som har beviljats en insats i form av särskilt boende och som har inrättat sig efter detta, får besked om att han eller hon måste flytta från boendet till ett annat boende. En sådan åtgärd kan i många fall vara befogad i sak, och om den dessutom hälsas med tillfredsställelse av den enskilde är detta naturligtvis inget problem. Men vad gäller om den enskilde motsätter sig ändrat boende? Eftersom insatsen redan har beviljats finns inte något beslut att överklaga. Hur en beviljad insats rent konkret utformas är att betrakta som verkställighet av beslutet. Som huvudregel kan överklagande inte komma i fråga vad gäller verkställighet. Saken kan i många fall kompliceras ytterligare av att hyresrättsliga aspekter måste beaktas. Något givet svar på hur den beskrivna situationen skall lösas om den ställs på sin spets finns inte. Jag har ansett att det finns anledning att fästa uppmärksamhet på problemet eftersom det ytterst rör den enskildes rättssäkerhet och trygghet. Ett område där rättspraxis växer fram är de fall där länsstyrelserna med tillämpning av bestämmelserna i ansöker hos förvaltningsdomstol om åläggande av sanktionsavgift för kommuner som underlåter att efterkomma domstolsbeslut vad gäller tillhandahållande av beviljade insatser enligt LSS. Antalet icke verkställda beslut har såvitt jag har förstått minskat avsevärt. Under alla förhållanden förekommer numera endast sällan anmälningar till JO som rör underlåten verkställighet. På område är antalet anmälningar som rör tillämpningen av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, påfallande litet. Däremot är det ett förhållandevis stort antal anmälningar som rör tillämpningen av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Ett allmänt intryck är att ärendena på detta område har blivit alltmer komplicerade och att de barn och ungdomar som vårdas enligt LVU ofta har hunnit utveckla mycket allvarliga problem som kräver ett stort mått av insatser från myndigheternas sida. Jag har i en del fall haft anledning att reflektera över hur , som alltid skall värna om barnets bästa, bör hantera den situationen när insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453) inte kan komma i fråga därför att den enskilde eller dennes vårdnadshavare inte vill eller kan motiveras till att medverka frivilligt till hjälp- och stödinsatser, men förhållandena inte bedöms vara så allvarliga att det finns tillräckliga förutsättningar för att ansöka hos länsrätten om vård enligt LVU. Det kan inte uteslutas att det i detta gränsland mellan frivillighet och tvång finns barn och ungdomar som far illa eller som riskerar en ogynnsam utveckling. Jag påpekade redan i förra årets ämbetsberättelse att kunskaperna i myndigheterna om allmänna förvaltningsrättsliga bestämmelser och om de regelsystem som gäller för hanteringen av allmänna handlingar och om offentlighet och sekretess föreföll otillräckliga på många håll. En förhållandevis stor andel av anmälningarna inom mitt ansvarsområde rör denna typ av frågor. När det gäller framför allt myndigheterna inom utbildningsväsendet och hälso- och sjukvården kan till och med sägas att frågor av detta slag dominerar. En vanlig situation är att myndigheterna underlåter att fatta överklagbara avslagsbeslut om de finner att efterfrågade allmänna handlingar inte kan lämnas ut. Det är däremot inte vanligt att myndigheter, när domstol efter överklagande har funnit att materialet skall lämnas ut, vägrar att göra detta. Jag har dock under verksamhetsåret haft anledning att inleda förundersökning och väcka åtal mot befattningshavare vid för att de inte efterkommit kammarrättens dom att, med vissa förbehåll för användningen av de aktuella handlingarna, utlämna visst forskningsmaterial. fann i dom att rektor och den professor som närmast ansvarat för handlingarna hade gjort sig skyldiga till tjänstefel. Domen har, när detta skrivs, ännu inte vunnit laga kraft. En närmare redovisning av fallet kommer således inte att ske förrän tidigast i nästa års ämbetsberättelse. I årets ämbetsberättelse finns däremot redovisat ett annat beslut från universitets- och högskoleområdet. I det fallet inleddes förundersökning mot befattningshavare vid (). Jag bedömde efter genomförd utredning att det saknades skäl att väcka åtal. Mitt beslut utmynnade i stället i allvarlig kritik. I beslutet belyses de problem som kan uppstå inte minst från jävssynpunkt när en befattningshavare vid en myndighet agerar på en och samma gång som offentligt anställd tjänsteman och som privatperson med uppenbara egna intressen i det som saken gäller. Vad avser utbildningsväsendet i övrigt kan konstateras att det, trots tidigare uttalanden av både JO och , fortfarande i förvånansvärt hög grad förekommer anmälningar som handlar om skolmyndigheternas svårigheter att hantera situationer där ett barns föräldrar, efter separation, har gemensam vårdnad om barnet men inte lyckas komma överens i frågor som rör barnets bosättning och skolgång. I årets ämbetsberättelse finns ett beslut som ytterligare understryker nödvändigheten av att skolan förhåller sig neutral i de situationer som kan uppkomma och inte agerar vid sidan av de regelsystem som gäller vad avser t.ex. verkställighet av vårdnadsdomar. Under ärendegruppen utbildningsväsendet redovisas även anmälningarna mot (). För ådrog sig CSN ett betydande antal anmälningar. Anmälningsfrekvensen har emellertid minskat markant . Endast i ett fåtal fall har funnits anledning att rikta kritik mot myndigheten. För att komma till rätta med balansläget när det gäller inkomna anmälningar har ovanligt få inspektioner företagits . Jag har då valt att inrikta granskningen i första hand på verksamheten inom tvångspsykiatrin. Skälet till detta är främst att det inom det området förekommer endast få klagomål till JO. Det är således svårt att med utgångspunkt i anmälningar dra några slutsatser om hur regelsystemet tillämpas. Att tillämpningen av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT, och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, LRV, är korrekt är givetvis av största vikt från rättssäkerhetssynpunkt eftersom det här är fråga om frihetsberövande av och tvångsåtgärder mot enskilda. Det är för övrigt ett av de områden där jag i särskilt hög grad har funnit anledning att överlämna beslut för kännedom till . Det kan avslutningsvis nämnas att det i ämbetsberättelsen finns ett beslut som något belyser den svåra gränsdragningen på det rättspsykiatriska området mellan å ena sidan den dömdes rätt till adekvat vård och behandling och å andra sidan den hänsyn som ibland måste tas till brottsoffret. Hur skall dessa intressen vägas mot varandra vid placeringen av en patient, dvs. patientens intresse av att vistas på en sjukvårdsinrättning på eller nära hemorten, något som från behandlings- och rehabiliteringssynpunkt kan vara avgörande för denne, eller brottsoffrets intresse av att i sin hemmiljö inte behöva riskera att konfronteras med den som kanske är dömd för mycket allvarlig och farlig brottslighet? 2.2.3 JO (Ansvarsområde 4) Ansvarsområde 4 spänner över ett mycket vitt fält med stora delar av den statliga, regionala och kommunala förvaltningen samt ett flertal centrala myndigheter. Under verksamhetsåret avgjordes, liksom under det förra, ca 1200 ärenden. Med hänsyn till den stora spridningen av myndigheter och verksamheter kan jag lika lite som avge något generellt omdöme grundat på iakttagelser . Jag skall här kort beröra några frågor som har aktualiserats, främst inom de största ärendegrupperna. Inom mitt tillsynsområde ligger bl.a. utlänningsärenden, innefattande , och polisens handläggning av bl.a. asylärenden (av avgjorda ärenden). Området har tilldragit sig stort intresse främst med anledning av den förestående reformen med en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden. En proposition, 2004/05:170, i saken överlämnades till , och den nya ordningen avses efter riksdagsbehandling träda i kraft . Ärendet har föregåtts av ett långvarigt och komplicerat utredningsarbete. Jag har under verksamhetsåret lämnat flera remissvar rörande olika delfrågor i huvudsak inriktade på den av begärda reformen men också tillkomna till följd av olika beslut inom EU. Jag har i det sammanhanget efterlyst ett mer samlat lagstiftningsarbete för en bättre överblick över olika reformers inverkan på och betydelse för asylprocessen. När det gäller de klagomålsärenden inom området som jag har avgjort under verksamhetsåret, framgår det av statistiken att ett stort antal, närmare 100 ärenden, avslutats genom avvisning eller avgörande utan särskild utredning. Detta hänger samman med att klagomålen oftast rör migrationsmyndigheternas avgöranden i sak, och klagandena får då vanligen beskedet att JO inte kan upphäva eller ändra beslutet. I den mån klagandena inte har skickat med myndigheternas avgöranden inlånas vanligen myndigheternas akter för granskning av den formella handläggningen. De utredningar som gjorts och de erinringar som utdelats i ett femtontal ärenden har vanligtvis rört handläggningsfrågor, såsom långsam handläggning eller hantering av frågor kring utlämnande av allmänna handlingar. Beträffande den ofta kritiserade långa handläggningen hos bör hållas i minnet att den hänger samman med att den asylsökande efter första beslutet begärt ny prövning enligt reglerna härom i den nu gällande utlänningslagen. När det gäller polisens handläggning av utlänningsärenden aktualiseras bl.a. frågor rörande polisens användning av olika tvångsmedel såsom kroppsvisitation, husrannsakan m.m. Jag följer nu uppmärksamt förberedelserna för genomförandet av den nya ordningen och kommer om möjligt att sätta in särskilda resurser för att följa handläggningen särskilt i förvaltningsdomstolarna, för vilka, om man bortser från mål om förvar enligt utlänningslagen, de nya målen är en helt ny måltyp. Inom en vanligtvis mycket stor ärendegrupp, jordbruk, djurskydd, miljö- och hälsoskydd, har det under verksamhetsåret avgjorts ett väsentligt mindre antal ärenden än under det föregående verksamhetsåret, 109 mot 153 avgjorda klagomålsärenden. Också antalet inkomna klagomålsärenden har minskat. Jag har ingen säker förklaring till detta förhållande, men det ger, som jag var inne på i mina kommentarer i förra årets ämbetsberättelse, anledning att följa den lagstiftning och det utredningsarbete som pågått och pågår inom området bl.a. när det gäller effektiviteten i prövningsorganisationen. Inom området har jag i ett ärende intaget i årets ämbetsberättelse konstaterat allvarliga brister i en kommuns hantering av ett djurskyddsärende. När det gäller ärendegruppen kommunikationsväsendet har jag liksom tidigare intresserat mig för bl.a. länsstyrelsernas handläggning av körkortsfrågor. I ämbetsberättelsen redovisas ett initiativärende angående handläggningen av ärenden rörande medicinska krav för fortsatt körkortsinnehav. Många ärenden har gällt förhållanden hos arbetsmarknadsmyndigheterna och arbetslöshetskassorna. En återkommande fråga är huruvida arbetsförmedlingarna i olika fall haft rätt att ifrågasätta arbetssökandens rätt till ersättning hos arbetslöshetskassan. JO kan naturligtvis normalt inte kritisera förmedlingarna för deras beslut i sak, men jag har haft synpunkter på den praktiska handläggningen av dessa för den enskilde så betydelsefulla ärenden. Det kan noteras att andelen ärenden inom denna grupp som har avgjorts utan särskild utredning jämfört är relativt stor. Såvitt jag kan bedöma hänger det samman med att klagomålsärendena till osedvanligt stor del innefattat allmänt hållna missnöjesyttringar från dem som inte genom arbetsmarknadsmyndigheterna har kunnat hjälpas till arbete och där klagoskrifterna inte gett anledning anta att förmedlingarna brustit i formellt eller annat allvarligt avseende. Min tillsyn av förvaltningsdomstolarna har under verksamhetsåret inte innefattat några iakttagelser av allvarligare brister eller större förändringar. Klagomålen inom detta område har i den mån de inte inriktat sig på domstolarnas avgöranden i sak ofta avsett lång handläggningstid. Att antalet äldre oavslutade mål på en del håll är besvärande stort är känt, och endast allvarliga klagomål i det hänseendet har tagits upp till utredning. När det gäller kommunernas myndighetsutövning inom ansvarsområdet är det liksom tidigare frågor inom plan- och byggnadsväsendet som dominerar. Klagomålen rör i flera fall byggandet av för mobiltelefonnätet, vilket väcker frågor kring innebörden och omfattningen av de kommunala nämndernas prövning av de olägenheter och risker som följer med denna utbyggnad. Inom hela tillsynsområdet aktualiseras ständigt frågor kring yttrandefrihet, tryckfrihet, offentlighet och sekretess. Liksom har jag konstaterat brister i detta hänseende inte minst hos kommuner och hos kommunala bolag. Under verksamhetsåret har jag meddelat beslut i ett ärende där jag efter förundersökning kunde konstatera att registrering av handlingar, som kommit in till miljö- och hälsoskyddssektionen i en nämnd eller upprättats inom ramen för sektionens verksamhet, under i det närmaste helt hade underlåtits. Förundersökningen lades ned med hänsyn till utredningssvårigheter när det gäller det straffrättsliga ansvaret för underlåtenheten. I ett annat fall har jag kritiserat en kommun som ingripit mot och kritiserat en tjänsteman som använt sig av sin grundlagsskyddade yttrandefrihet. Vad som förekom i det ärendet ger enligt min mening anledning till oro över bristen på kunskaper inom detta område i landets kommuner. Det är här fråga om ibland svåra och känsliga bedömningar gällande tjänstemäns lojalitetsplikt och deras yttrandefrihet innefattande bl.a. utnyttjande av den grundlagsskyddade meddelarfriheten vid kontakter med massmedierna. Det finns anledning att med uppmärksamhet följa utvecklingen på området. Det finns också oklarheter när det gäller utkrävandet av disciplinärt eller straffrättsligt ansvar från dem som inte respekterar regelsystemet. 2.2.4 JO (Ansvarsområde 2) Inom ansvarsområde 2 återfinns frågor som rör försvar, exekutionsväsende, kriminalvård, socialförsäkring, förmynderskap samt skatter, tull och vissa andra frågor som hör till ansvarsområde. De två dominerande ärendegrupperna är kriminalvård och socialförsäkring som svarar för respektive av inkomna ärenden under verksamhetsåret. Sammanlagt kom det in 1786 ärenden medan 1810 ärenden avgjordes. Jag tillträdde uppdraget som justitieombudsman . Min erfarenhet är alltså begränsad, och jag har inte underlag för någon djuplodande analys av förhållandena inom ansvarsområdet. Jag avser dock att göra några reflexioner kring iakttagelser som jag gjort. Kriminalvården genererar ett mycket stort antal klagomål. Delvis kan detta sägas ligga i sakens natur, och det har med verksamhetens karaktär med frihetsberövande att göra. Jag noterar i sammanhanget att jag endast har beslutat i ett fåtal ärenden som rört frivården. Inom anstalterna råder alltjämt stor trängsel. Överbeläggningen medför en rad olägenheter, t.ex. i form av dubbelbeläggning i bostadsrummen, sysslolöshet och för lite av den programverksamhet som syftar till att förebygga återfall i brott. Den skapar också irritation såväl mellan de intagna som mellan intagna och personal. Anstaltsvården, i synnerhet på de slutna anstalterna, brottas alltså med stora problem. Förhållandevis många klagomål rör beslut som utgjort reaktioner på olika former av misskötsamhet från de intagnas sida, t.ex. beslut om avskildhet (isolering), förflyttning till annan anstalt och senareläggning av villkorlig frigivning. Sådana klagomål har i allmänhet inte föranlett någon åtgärd från min sida, eftersom besluten kunnat överklagas i därför föreskriven ordning. En annan stor grupp klagomål rör långsam handläggning av önskemål som den intagne framfört; det kan röra önskemål om förflyttning, besök och permissioner eller innehav av olika personliga tillhörigheter som dataspel. Ytterligare en stor grupp klagomål rör rena bemötandefrågor. I många fall förefaller klagomålen här ha sitt upphov i den intagnes frustration över den egna livssituationen men det förekommer också berättigade klagomål på dåligt bemötande. På häktessidan har man överbeläggningsproblem som liknar dem på de slutna anstalterna. I viss utsträckning har man löst situationen där genom att inrätta provisoriska häktesplatser i t.ex. polisarrester. Jag har i ett fall kritiserat en kriminalvårdsmyndighet för att den, i stället för , beslutat om inrättande av tillfälliga platser. Bortsett från den formella bristen kan detta medföra att man riskerar att sätta reglerna om tillräcklig säkerhet och standard ur spel. När det gäller den andra stora ärendegruppen, nämligen ärenden som rör socialförsäkring, är det frågor som rör rätten till sjukpenning, sjukersättning och aktivitetsersättning (tidigare förtidspension) som dominerar. Klagomålen rör i allmänhet själva sakfrågan, dvs. om rätt till sjukpenning m.m. föreligger. De försäkrade har svårt att förstå försäkringsläkarnas roll vid bedömningen av sjukdom och arbetsförmåga. I några fall har försäkringsläkarna också gjort klara övertramp som, mot vad som är brukligt, föranlett mig att ha synpunkter på innehållet i försäkringsläkarens skriftliga utlåtande. Ett annat vanligt klagomål rör långsam handläggning, en fråga som i regel synes ha samband med resursbrist hos . Alltför ofta kan klagomålen också hänföras till brister i kommunikationen mellan den försäkrade och handläggaren hos . Den ståndpunkt som intar ter sig helt enkelt obegriplig för den försäkrade. Detta är naturligtvis allvarligt; socialförsäkringssystemet är komplicerat, och det är viktigt för tilltron till systemet att såväl den försäkrade i det enskilda fallet som allmänheten generellt förstår hur socialförsäkringssystemet fungerar och vilka regler som ligger bakom beslut. När det gäller övriga ärendegrupper har jag beslutat i så få ärenden att jag inte vågar mig på några övergripande slutsatser. En allmän reflexion är dock att många klagomål sammanhänger med att anmälaren inte är förtrogen med dagens ofta mycket komplicerade regelsystem förenat med brister i kommunikationen mellan anmälaren och handläggaren på myndigheten. företog jag två inspektioner under sammanlagt . Den ena avsåg samt den nyöppnade öppna anstalten , där jag med intresse tog del av såväl drifts- och behandlingsfilosofin som i korthet kan sägas utgå från en kraftigt utökad självförvaltning som det nya säkerhetssystemet med fotboja som skulle tas i drift. Den andra inspektionen avsåg , länsorganisationen i samt försäkringskontoren i och . De problemområden som jag nämnt ovan kunde återfinnas också här. Inspektionen gav upphov till tre initiativärenden. har jag också besvarat ett antal remisser från regeringen. Remisserna rörde lagstiftningsärenden inom vitt skilda områden.