frsrdg · GT04RRS1 · 2005-09-14 00:00:00 — noterar att dessa avsteg godkänts av . Konsekvensen av sådana avsteg blir dock att medlen inte prövas mot andra angelägna utgifter som påverkar utgiftstaket. Därmed begränsas budgetlagens bidrag till att strama upp budgetbehandlingen och stärka budgetdisciplinen. iakttagelser visar att myndigheternas rätt att disponera avgifter har ökat . En ökning har också skett när det gäller skattekrediteringar, det vill säga att utgifter avräknas mot inkomster. Denna typ av avsteg bidrar till urholkning av utgiftstaket som styrinstrument för . Om regeringen föreslår avsteg från bruttoprincipen genom att utgiftsåtaganden redovisas på statsbudgetens inkomstsida, bör sådana avsteg tydligt motiveras. För att inte påverka kostnadskontrollen i statsbudgeten bör utgiftsåtaganden på statsbudgetens inkomstsida behandlas på samma sätt som anslag på statsbudgetens utgiftssida. Om budgetdisciplinen ska upprätthållas bör nettobudgetering av ett utgiftsåtagande åtföljas av en sänkning av utgiftstaket i motsvarande utsträckning. Mot bakgrund av de iakttagelser som framkommit vill framhålla vikten av att statsbudgeten omfattar statens samlade utgifter och inkomster samt att dessa redovisas brutto. Detta är en förutsättning för att upprätthålla budgetdisciplinen och garantera transparens i statsbudgeten, vilket underlättar för att överblicka statens finanser och fatta välgrundade budgetbeslut. Dåliga prognoser leder till kortsiktig budgetpolitik iakttagelser exemplifierar två områden där regeringens prognoser varit dåliga. I dessa fall har regeringen inte levt upp till budgetlagens bestämmelser när det gäller att förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade anslag och prognoser. Avsaknaden av sådana förklaringar leder till att prognosernas informationsvärde försämras. konstaterar att regeringen under en rad år har tvingats begära stora ökningar av sjukpenninganslaget på tilläggsbudget, vilket har framtvingat oförutsedda neddragningar inom andra utgiftsområden. Det medför oplanerade förändringar för andra verksamheter, eftersom omdisponeringar måste göras från andra verksamheters resurser för att finansiera de ökade utgifterna. Omdisponeringar bidrar till att göra budgetpolitiken mer kortsiktig och mindre förutsägbar. Regeringens information behöver förbättras granskningar visar på flera exempel då regeringens redovisning till inom olika områden är begränsad, helt saknas eller har dålig kvalitet. Enligt vår mening är en förbättrad redovisning nödvändig för att ska ha möjlighet att följa upp, kontrollera och ompröva den statliga verksamheten. En förutsättning för regeringens möjligheter att redovisa mål och resultat för är att myndigheterna lämnar relevant information till regeringen. De problem som har uppmärksammat rörande regeringens redovisning till har till stor del sin grund i regeringens mål och återrapporteringskrav till myndigheterna. Detta belyser vi närmare i kapitel 3. Förbättra informationsvärdet för Årsredovisning för staten anser att det finns ett antal förhållanden som medverkar till att negativt påverka informationskvaliteten och därmed användbarheten av Årsredovisning för staten som beslutsunderlag för . Dessa förhållanden medverkar bland annat till svårigheter i jämförelsen mellan dels statsbudgetens utfall, dels balans- och resultaträkningarna i Årsredovisning för staten. Redan i förra årets årliga rapport konstaterade att utredningsförslaget till reformerad lag om statsbudgeten (Ds 2003:49) skulle innebära en förbättring av informationsvärdet i årsredovisning för staten. En viktig del var förslaget om införandet av en kostnadsbaserad redovisning. Regeringens ställningstagande i frågan är dock att det inte är aktuellt att i ta ett generellt steg i riktning mot att använda kostnadsintäktsmässighet, eller bokföringsmässiga grunder, som princip för att utforma statsbudgeten (skr. 2004/05:101 s. 242). vill i det här sammanhanget också framhålla det principiellt tveksamma i att regeringen får besluta om avgränsning och uppställningsformer för den återrapportering genom årsredovisningen som kräver av regeringen genom budgetlagen. 3 Regeringens styrning av myndigheter och bolag Genom utövande av finansmakten bestämmer hur statens medel ska fördelas mellan olika ändamål. Regeringens uppgift är att inom ramen för de syften, bestämmelser och resurser som anger leda den statliga verksamheten samt förvalta statens medel och tillgångar. Regeringen ansvarar inför för hur den styr riket. Ett av regeringens centrala redskap för denna uppgift är den ekonomiska styrningen. Denna består i sin tur av dels den finansiella styrningen, som omfattar regler och förutsättningar för användningen av anslagsmedlen, dels resultatstyrningen. Genom resultatstyrningen det vill säga målen och återrapporteringskraven för den statliga verksamheten kan regeringen löpande styra och följa upp hur myndigheterna hanterar sina åtaganden. Resultatstyrningsprinciperna tilllämpas till viss del även gentemot de statliga bolagen och för statligt finansierade åtaganden som utförs utanför statsförvaltningen. Eftersom resultatstyrningen är en sådan central del i det av delegerade ansvaret att styra riket har fokuserat granskningsverksamheten mot hur regeringen hanterar denna styrform. De rättsliga förutsättningarna är något annorlunda när det gäller styrningen av de statliga bolagen jämfört med myndigheterna. Detta gäller såväl de styrinstrument regeringen kan använda sig av som vissa generella krav som ställs på verksamheterna. Många av de generella krav som kan ställas på regeringens styrning är dock desamma oavsett verksamhetsform. 3.1 Mål och återrapporteringskrav till myndigheterna Det finns en långtgående delegering av befogenheter från till regeringen och vidare till de statliga myndigheterna. Denna styrkedja förutsätter bland annat att regeringen konkretiserar målen. Om så ej sker kan myndigheternas ansvar för att bidra till målen bli oklart och möjligheten att uppnå målen minskar. Vid sidan av de mål som regeringen beslutar om och riktar till myndigheterna ställs också krav på återrapportering. Även återrapporteringskraven måste vara konkreta och kopplade till målen för att delegeringen ska fungera. I de särskilda regeringsbeslut som avser myndigheternas regleringsbrev ska mål, återrapporteringskrav och ekonomiska ramar för varje enskild myndighet konkretiseras. har i en förstudie gått igenom regleringsbrev (dnr 39-2005-0129). kartläggning visar att målen ofta är allmänt formulerade. Mer än hälften av regleringsbreven innehåller enligt vår bedömning mål som är otydliga och svåra att mäta. Målen är ofta uttryckta i termer av att myndigheterna ska bidra till, verka för, främja, utveckla, stödja, förbättra etcetera. En risk är att förutsättningarna för att mäta eller följa upp måluppfyllelsen försvåras. Enligt vår bedömning har mer än en tredjedel av regleringsbreven otydliga återrapporteringskrav. Ofta begär regeringen en redovisning av vilka insatser som har genomförts snarare än resultatet av gjorda insatser. Resultatstyrningen behöver utvecklas. Myndigheterna behöver tydliga och stabila villkor, i form av ekonomiska förutsättningar och krav på resultat. I ett stort antal granskningar konstaterar att förutsättningarna för en effektiv resultatstyrning saknas. Införandet av elektronisk förvaltning har till exempel inte fungerat på avsett sätt enligt vår granskning (RiR 2004:19). Ett skäl till detta är att det saknas myndighetsspecifika mål och återrapporteringskrav, vilket myndigheterna efterlyser. Även inom integrationspolitikens område visar granskning (RiR 2005:5) att det saknas förtydliganden av de övergripande mål som beslutat om. Bristen på vägledning från regeringen om innebörden av den nya integrationspolitiken bidrar till att myndigheterna fortfarande arbetar efter de mål som gällde för den tidigare invandrarpolitiken. I granskningen av de regionala stöden (RiR 2005:6) har vi konstaterat att beslut om ändrad inriktning inte fått genomslag i tydliga uppföljningsbara mål. Den ändrade inriktningen innebär enligt beslut att stöden ska vara tillväxtinriktade. Detta återspeglas emellertid inte i regeringens beslut om mål och återrapporteringskrav för och länsstyrelserna som har att hantera stöden. I granskningen noteras också att regeringen givit olika mål till jämfört med länsstyrelserna även i de fall då de hanterar samma stöd. I granskningen av universitets och högskolors samverkan med det omgivande samhället (RiR 2005:2) konstaterar vi att regeringen inte formulerat några uppföljningsbara mål för verksamheten. Målen är allmänt formulerade och ger endast begränsad vägledning till vilka aktiviteter universitet och högskolor ska utföra. Några tydliga återrapporteringskrav finns inte heller. I en granskning av tillsyn (RiR 2004:14) visar iakttagelser att regeringen har formulerat mål på alltmer övergripande nivåer. fanns flera olika mål för tillsynen som angav hur skulle prioritera i olika avseenden. Målen har ersatts med det allmänna målet att efterlevnaden av arbetsmiljölagen ska öka, särskilt där riskerna är störst. Iakttagelser när det gäller regeringens styrning av myndigheterna finns även i andra rapporter som har lämnat, till exempel Premiepensionens första år (RiR 2004:16) köp av tjänster för rehabilitering (RiR 2004:21) Stödet till polisens brottsutredningar (RiR 2004:27) i praktiken (RiR 2004:30). 3.2 Utformningen av riktade bidrag Kommuner och landsting svarar för väsentliga delar av den generella välfärden. I vissa fall har eller regeringen beslutat om att en viss verksamhet ska finansieras med särskilda så kallade specialdestinerade statsbidrag. Dessa anslag på statsbudgeten ska upprättas för specifika ändamål och styras av mål och villkor för hur medlen ska användas. Detta skiljer sig från de generella statsbidragen som överlåter ansvaret för hur medlen ska användas till den kommunala nivån. Valet av finansieringsform kan få stor påverkan på hur verksamheten bedrivs och vilka resultat som uppnås. har granskat regeringens satsning på ökad tillgänglighet inom sjukhusvården (RiR 2005:7). Satsningen finansierades genom ett särskilt anslag på sammanlagt . Granskningen visar att regeringen varken styrt eller följt upp satsningen på ett sätt som visar att den lett till avsett resultat. Enligt riksdagsbeslutet skulle bidraget fördelas utifrån prestation. Vår granskning visar att principerna för att fördela statsbidraget inte skiljer sig från principerna för fördelning av det generella statsbidraget. En annan riktad satsning för att öka kvaliteten i den offentliga servicen är det specialdestinerade statsbidraget för personalförstärkningar i skolor och fritidshem. Detta bidrag infördes för att förbättra måluppfyllelsen i skolor och fritidshem genom att bekosta personalförstärkningar. Sammantaget kommer staten att ha satsat . Av granskningen av detta statsbidrag (RiR 2005:9) framgår att det inte finns någon direkt koppling mellan bidragets syfte det vill säga förbättrad måluppfyllelse och kostnader för personalförstärkningar som ligger till grund för utbetalning av bidraget. Varken regeringen eller har följt upp om bidraget har förbättrat måluppfyllelsen. konstaterar också att det finns åtskilliga möjliga felkällor i det relativt komplicerade bidragssystemet, vilket innebär att det inte går att vara säker på att utbetalningarna konsekvent har skett på korrekta grunder. har det heller inte gjorts något försök att utvärdera bidraget i förhållande till dess syfte att höja skolans resultat. Det tillfälliga sysselsättningsstödet för att bibehålla eller öka anställningarna inom kommuner och landsting är ett specialfall av finansiering via specialdestinerade statsbidrag (RiR 2004:26). Tekniskt sett har stödet utformats som en kreditering på kommunernas och landstingens skattekonton. I praktiken motsvarar det en utgift på statsbudgeten och är i flera avseenden konstruerat som ett specialdestinerat bidrag. Stödet bestod av två delar, omfattande sammanlagt , där den ena delen syftade till att upprätthålla sysselsättningen genom att minska kostnaderna för den redan anställda personalen och den andra delen syftade till att tidigarelägga planerade nyanställningar. Enligt regeringen skulle de kommunala verksamheterna stärkas genom dessa åtgärder som en ökning av arbetslösheten motverkades. Granskningen visar att målen för stödet var vaga och allmänt hållna, och några konkreta förväntade effekter formulerades aldrig. Ingen utvärdering gjordes heller av stödet. 3.3 Ändrade styrsignaler till myndigheterna När fattat beslut om statsbudgeten beslutar regeringen om regleringsbrev till myndigheterna där bland annat de finansiella villkoren för myndigheternas verksamhet det närmaste året anges. De finansiella ramarna fastställs i form av anslag, låneramar, bemyndiganden, villkor för avgiftsbelagd verksamhet samt tillgång till räntekonto med kredit och till statsverkets checkräkning. Hur regeringen genomför den finansiella styrningen av myndigheterna påverkar tydligt deras förmåga att uppfylla ramarna för verksamheten. Problemet med sena och ibland otydliga regeringsbeslut har varit en återkommande iakttagelse . Myndigheterna har behov av fasta spelregler. Regeringen kan under pågående år ändra verksamhetens inriktning och de finansiella villkoren. Som ett led i att hantera risken för överskridande av utgiftstaket tog exempelvis regeringen bort möjligheten för myndigheterna att disponera eventuellt anslagssparande under nästkommande år. Ett exempel på konsekvenser av regeringens frysning av anslagssparanden är länsstyrelsernas utbetalningar av stöd till kommunala IT-infrastrukturprojekt. Länsstyrelserna hade /2005 ett ingående överföringsbelopp på på detta infrastrukturanslag. En betydande andel av denna summa är intecknad av beslut om bidrag till kommuner. Regeringens beslut om frysning innebär att länsstyrelserna inte kan fullgöra sina åtaganden gentemot kommunerna. (Frågan är dessutom på vilken rättslig grund som statens representant kan vägra att betala ut överenskommet stöd.) Några regler om inskränkningar avseende utbetalningarna finns inte i de förordningar som reglerar det statliga stödet och inte heller i länsstyrelsernas egna beslut. Ett annat exempel på bristande konsekvens i styrningen som har noterat är att regeringen för att klara utgiftstaket ålagt Sida en utgiftsbegränsning som innebär att endast ca av totalt tilldelade ca får användas . Sida har även ålagts utgiftsbegränsningar. Följden har blivit en ryckighet i organisationens interna styrnings- och planeringsarbete. Planeringstrygghet och långsiktighet är avgörande för ett effektivt genomförande av utvecklingssamarbetet. Sidas utgiftsbegränsningar innebär rent praktiskt att ingångna avtal inte kan hållas med avseende på tidpunkterna för utbetalningarna. 3.4 Styrningen av de statliga bolagen Staten äger, helt eller delvis, nära 60 bolag. Deras sammanlagda omsättning var och antalet anställda knappt 200000. Detta kan jämföras med statsförvaltningens ca 220 000 anställda. Förutom att de statliga bolagen spelar en väsentlig roll på alla nivåer i den svenska ekonomin, har riksdag och regering gett många av dem uppgifter av särskilt samhällsintresse att fylla. Att granska de statliga bolagen är således en viktig uppgift för . , och ytterst det svenska folket, äger de statliga bolagen. Regeringen förvaltar bolagen med hjälp av . Att förvalta bolagen ställer särskilda och delvis andra krav än vad som gäller statliga myndigheter, bland annat på grund av de skillnader som finns mellan de civilrättsliga och offentligrättsliga regelverken. Det finns dock samma behov av demokratisk insyn och kontroll av förvaltningen av de statliga bolagen som för övrig statlig verksamhet. Vad denna insyn och kontroll bör innebära och hur den bör utformas är frågor av stor aktualitet, vilket inte minst framgår av de olika insatser som har gjorts för att utforma så kallade koder för bolagsstyrning. Aktuella exempel är den kod som fastställts av (Guidelines on the Corporate Governance of , 2005) och det förslag som lagts fram av en kommitté (den s.k. kodgruppen) i betänkandet Svensk kod för bolagsstyrning (SOU 2004:130). har en stark ställning när det gäller möjligheterna till insyn i och kontroll av de statliga bolagen så länge verksamheten bedrivs inom rikets gränser. Vi har mandat att dels bedriva effektivitetsrevision av bolagen, dels förordna revisorer för att bedriva revision enligt aktiebolagslagens bestämmelser. Vi har också möjligheten att vid behov upphäva den tystnadsplikt som omfattar alla revisorer i bolagen. Möjligheten har utnyttjats i några fall. Granskningarna har framför allt inriktats på hur regeringen styr de statliga bolagen. Iakttagelser angående regeringens styrning av statliga bolag finns även i andra rapporter som har lämnat. Följande rapporter tar upp regeringens styrning av statliga bolag: (RiR 2004:18) (RiR 2004:22) Regeringens förvaltning och styrning av sex statliga bolag (RiR 2004:28) Bolagiseringen av (RiR 2005:11). Dessutom har en förstudie om formerna för styrning av statliga bolag med särskilda samhällsintressen genomförts (dnr 33-2005-0283). I det följande lyfts ett antal iakttagelser och slutsatser fram vilka baseras på en samlad analys av granskningar inom bolagsområdet. konstaterar att styrningen av bolagen i många fall sker formlöst, det vill säga att utbytet av information mellan ägarförvaltningen och bolagen ofta inte dokumenteras på ett sådant sätt att det i efterhand går att klarlägga vilka beslut som fattats, av vem, varför, när och på vilket underlag. Den formlösa styrningen minskar på så sätt de faktiska möjligheterna till insyn i hur bolagen förvaltas och därmed också möjligheterna att utkräva ansvar för hur förvaltningen utövats. Ett exempel är beredningen av frågor rörande expansion i . Vår granskning visar att möten och kontakter mellan ägarförvaltning (regeringen och ) och bolaget där viktiga beslut möjligen fattats inte har dokumenterats genom minnesanteckningar eller på något annat sätt. Ett annat exempel är bolagiseringen av SJ. Vi har i vår granskning fastslagit att ägarstyrningen av denna process till stora delar varit formlös, vilket medfört att det i efterhand varit svårt eller omöjligt att fastställa vilka mål som gällt för bolagiseringen samt varför olika åtgärder initierats och av vem. Ett förhållande som minskar transparensen i styrningen är regeringens praxis att utnämna tjänstemän som ansvarar för förvaltningen av bolag inom till styrelseledamöter i samma bolag. har konstaterat att denna modell visserligen kan underlätta informationsflödet mellan regeringen och bolaget men att det finns en uppenbar risk för att tjänstemännen får svårförenliga dubbla roller genom att å ena sidan företräda ägaren och å andra sidan som styrelseledamot alltid agera med det enskilda bolagets bästa för ögonen. I en miljö med formlös styrning skapar denna modell också särskilda svårigheter för insyn och möjlighet till kontroll av hur regeringen och faktiskt styrt bolagen. Även förfarandet kring nomineringar till bolagsstyrelserna, ett av statens viktigaste verktyg för att åstadkomma en effektiv förvaltning, brister i transparens. Granskningen av sex bolag visade också att det förekommer att bolagsförvaltande tjänstemän ibland har en roll i beredningen av nomineringar till bolagsstyrelsen där man själv ingår eller kan komma att ingå. Detta förhållande anser vi vara problematiskt eftersom det kan leda till att tjänstemännens opartiskhet ifrågasätts. De granskningar som genomförts visar att arbete med att utveckla kraven på avkastning av kapital och andra ekonomiska målsättningar har fått genomslag och skapat ökad tydlighet kring vilka affärsmässiga krav som ställs på enskilda statliga bolag. Utvecklingen av de krav som ställs på bolag vilka har att verka för särskilda samhällsintressen är dock inte alls lika framgångsrik. Det finns inte någon enhetlig strategi eller struktur för ägarstyrningen av dessa bolag. Några av bolagen får på egen hand tolka och precisera det särskilda samhällsintresset utifrån allmänt hållna formuleringar i propositioner eller bolagsordning. Andra bolag kan vara föremål för detaljerad styrning genom regleringsbrevsliknande dokument. Endast för vart femte bolag som, enligt regeringen, angett att de har särskilda samhällsintressen att fylla, är det uttryckligt angivet i bolagsordningen att bolagets syfte är något annat eller mer än att generera ekonomisk avkastning. har konstaterat att när bolagens uppdrag inte är preciserade skapar detta lätt en situation med mycket olika och delvis motstridiga förväntningar på bolagens verksamhet. Otydliga uppdrag innebär vidare att besluten om hur prioriteringar ska göras, mellan till exempel olika samhällsmål och kraven på affärsmässighet, överlåts på det enskilda bolaget. Ett exempel på detta är agerande. beslutade att bolaget, inom ramen för kravet på affärsmässighet, skulle bidra till en omställning av det svenska energisystemet i enlighet med den svenska energi- och miljöpolitiken. Granskningen visade att inga initiativ tagits av ägarförvaltningen eller bolaget för att precisera detta utvidgade uppdrag. konstaterade att koncernledning i denna situation har prioriterat att uppfylla de tydliga kraven på lönsamhet framför oprecisa miljö- och energipolitiska mål. I granskningen av framkom att , det statliga bolag som företräder statens intressen i projektet, bland annat ska bidra till att uppfylla vissa transportpolitiska mål. Granskningen visade emellertid att varken regeringen eller och , i egenskap av ägarföreträdare, har angivit vilka samhällsintressen bolaget skulle uppfylla. Det innebär i praktiken att bolaget inte har någon skyldighet att främja sådana intressen. I granskningen konstateras att operatören A-Train genom avtal har fått goda förutsättningar att skydda sin marknad och att järnvägsförbindelsen till sannolikt underutnyttjas . Bolagsstämman är ett aktiebolags högsta beslutande organ och utgör aktieägarnas forum för att fatta beslut om bolagets angelägenheter. Beslut och ägardirektiv som fastställs på bolagsstämman ger en öppen och tydlig styrning och möjlighet för de som närvarar på stämman att få insyn i denna styrning. konstaterar i granskningarna att bolagsstämman används i ringa utsträckning för styrning av de statliga bolagen. Så är till exempel bolagens mål och eventuella särskilda uppdrag sällan fastställda på ett sätt som blir rättsligt giltigt för bolaget, det vill säga genom beslut på en stämma. Enligt aktiebolagslagen är det styrelsen som ansvarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Styrelsens ansvar och tillsynsskyldighet kan inte överlåtas på någon annan. Förutsättningen för en tydlighet i styrelsens ansvar är dock att den hämtar sitt mandat från beslut på bolagsstämmor. I de fall styrelser agerar utifrån någon annan form av ägarstyrning än genom beslut på bolagsstämma agerar den helt på eget ansvar. Detta gäller även om styrningen sker genom riktlinjer som är formellt fastställda i annat sammanhang, till exempel genom beslut av ett statsråd. Styrelser i statliga bolag kan inte ställas till svars för att inte fullfölja intentioner så länge dessa intentioner inte är förtydligade och fastställda på en bolagsstämma. Däremot kan en styrelse ställas till svars för åtgärder som ligger i linje med intentioner, men som inte har fastställts på bolagsstämma, om åtgärderna visar sig ha negativa konsekvenser för bolaget. Det har framgått i granskningen av regeringens styrning och förvaltning av sex statliga bolag att förslagen till stämmobeslut i regel inte är föremål för regeringsbeslut. Samma granskning har också visat att det är näringsministern och inte regeringen som har beslutat om vilka styrelseledamöter som ska tillsättas på bolagsstämman. har ifrågasatt om detta förfarande är förenligt med näringsministerns förordnande att vara föredragande i regeringen enligt 7 kap. 5 § regeringsformen.