frsrdg · GT04RS3 · 2005-12-14 00:00:00 — Framställning till 2005/06:RS3 i en ny tid har till riksdagsstyrelsen överlämnat i en ny tid huvudbetänkande av riksdagskommitté. Till betänkandet har fogats nio reservationer och sju särskilda yttranden. För bedömning och beslut överlämnar riksdagsstyrelsen nu Riks- dagskommitténs förslag i de frågor som återfinns i betänkandet. I detta beslut har förutom talmannen deltagit: (), (), (), Bo Kön- berg (fp), (), (), (), (), () och (). i en ny tid Riksdagsstyrelsen beslutade att ge Riksdagskommit- tén i uppdrag att fortsätta sitt arbete med beredning av frågor som rör utveck- lingen av arbetsformer m.m. gav riksdagssty- relsen kommittén genom tilläggsdirektiv i uppdrag att kartlägga och analysera konsekvenserna för av det nya konstitutionella fördrag som fram- förhandlats inom Europeiska unionen både vad gäller formella regler och sakligt innehåll. Kommittén gavs vidare i uppdrag att utvärdera beslut med anledning av förslag om EU- frågornas hantering. Arbetet skulle bedrivas av en parlamentarisk referens- grupp. Beslutet och direktiven till kommittén återfinns i bilaga till huvudbe- tänkandet (bilaga 4). Riksdagsstyrelsen beslutade vidare genom tilläggsdirek- tiv att ge i uppdrag att lämna förslag till hur en anpass- ning av lagen (1996:1059) om statsbudgetens bestämmelser med komplette- rande förordningar kan ske till myndigheters verksamhet. Ordförande för kommittén är talman . Ledamöter är eller har varit riksdagsledamöterna (), () t.om. , () fr.o.m. 2004-11-17, (m) t.om. , (), fr.o.m. 2003-11-26, Bo Kön- berg (fp), (), (), () och (). I arbetet med att ta fram föreliggande huvudbetänkande har kommittén biträtts av en expertgrupp med riksdagsdirektör som ordfö- rande. Ledamöter i expertgruppen har varit kanslichef , planeringschef och bitr. kammarsekreterare och f.d. kanslichef . Huvudsekreterare i kommittén har varit före- dragande . Biträdande sekreterare i kommittén för avsnittet om arbete med EU-frågor (kapitel 3) har varit föredragande Hans Hegeland. När det gäller avsnittet om interparlamentariska samarbete (ka- pitel 4) har kommittén också biträtts av en arbetsgrupp för internationella frågor med riksdagsdirektör som ordförande. Ledamöter i arbetsgruppen för internationella frågor har varit kanslichef , kanslichef , kanslichef , föredragande och biträdande kanslichef (sekreterare). Som assistenter till kommittén har (t.om. ) och (fr.om. ) varit knutna. Till grund för detta betänkande, vad gäller arbete med EU- frågor, ligger det arbete som den parlamentariska referensgruppen för EU- frågor redovisat till kommittén. Referensgruppen överlämnade rapporten med EU-frågor till kommittén. TILL RIKSDAGSSTYRELSEN 2005/06:RS3 Uppdraget att lämna förslag till hur en anpassning av lagen (1996:1059) om statsbudgetens bestämmelser med kompletterande förordningar kan ske till myndigheters verksamhet redovisas i ett separat betänkande. Kommitténs ordförande har hållit en överläggning med kommuner och landsting, (ordförande i ) och (ordförande i ). Kommitténs expertgrupp har hållit en överläggning med (dir. 2004:96) sekretariat. Flera av delfrågor har varit föremål för diskussioner och överläggningar på ordförandekonferenser och kanslichefsmöten. Frågor om det interparlamentariska samarbetet har diskuterats på talmannens delega- tionsmöten med presidierna i de svenska delegationerna och i utrikesutskottet. Härmed överlämnas kommitténs huvudbetänkande i en ny tid. Till betänkandet fogas 9 reservationer och 7 särskilda yttranden. Kommitténs arbete kommer att fortsätta till dess att annat så beslutas av huvudbetänkande är det tredje större översynsarbetet av arbetsformer . , under talman , lade fram sitt betänkande Reformera riks- dagsarbetet (förs. 1993/94:TK1). , under talman , lade fram huvudbetänkandet inför 2000- talet (förs. 2000/01:RS1). identifierade i huvudbetänkandet ett antal viktigare förändringar i riksdagsarbetets miljö som föranled- de en analys och en utredning av förändringarnas konsekvenser för riksdags- arbetet och arbetsformer. Förändringstendenserna är fortsatt tydli- ga. har ansett det vara en angelägen uppgift att fortsatt analysera och utreda konsekvenserna av dessa förändringar och utmaningar för riksdagsarbetet och arbetsformer. I har huvudsakligen två olika frågekomplex kommit att diskuteras. Inledningsvis har kommittén fokuserat på att följa upp och utvärdera kommitténs förslag från huvudbetänkandet och riksdagsbeslutet . Det gäller utvärderingen av budgetprocessen inbegripet erfarenheterna efter valet, arbete med uppföljning och utvärdering samt riksda- gens hantering av EU-frågor. Därutöver har kommittén fäst uppmärksamhet på ytterligare ett antal frågor som har konsekvenser för hur möter framtidens utmaningar. Till dessa frågor hänförs forsknings- och framtidsfrå- gorna, motionshanteringen och utskottsorganisationen. Försök som initierats med nya debattformer har av kommittén utvärderats och följts upp. Vidare har en diskussion förts om vissa andra debattformer och längd m.m. Ytterligare frågor som kommittén har diskuterat är voteringar, det interparlamentariska samarbetet och jämställdhetsfrågorna i . Betänkandet är disponerat på följande sätt. Efter en kort redovisning av kommitténs uppdrag och arbetssätt inleds betänkandet med ett kapitel om arbete med EU-frågor (kapitel 3). Därefter följer kapitel om riks- dagens interparlamentariska samarbete (kapitel 4), arbetet i utskott (kapitel 5) och kammare (kapitel 6). I betänkandet finns också ett kapitel om arbete för en jämställd riksdag (kapitel 7). Kapitel 8 behandlar forskning om och riksdagsarbetet, resurs- och genomförandefrågor samt kommitténs fortsatta arbete. I kapitel 9 återfinns kommitténs lagförslag och författningskommentarer. Kommitténs förslag föreslås träda i kraft i och med 2006/. SAMMANFATTNING 2005/06:RS3 Kommittén framhåller att skall spela en central roll i hanteringen av EU-frågor. EU-frågorna är en viktig del av den politiska verkligheten, vilket bör avspeglas i arbete. Det är viktigt att kommer in tidigt och att samtliga ledamöter involveras. Grön- och vitböcker och andra strategiska EU-dokument bör i ökad ut- sträckning bli föremål för debatt och behandling i utskott och kammare. Do- kumenten bör hanteras enligt följande ordning. Talmannen anmäler EU- dokumentet i kammaren. Kammaren remitterar dokumentet till ansvarigt utskott. Någon motionsrätt på EU-dokumenten föreligger inte. Utskottet granskar dokumentet och kan t.ex. anordna en öppen utfrågning i frågan. Utskottet skall redovisa sin granskning av dokumentet till kammaren i ett utlåtande. En kammardebatt kan följa av den nya ordningen. Hanteringen i kammaren bör avslutas med att kammaren lägger utlåtandet till handlingarna. I likhet med den praxis som har utvecklats vid kammarbehandlingen av kon- stitutionsutskottets granskningsbetänkande bör det vara möjligt för kammaren att votera mellan alternativa skrivningar i utlåtandet. Utlåtandet kan dock inte innehålla något förslag om tillkännagivande. Kommittén anser att utskottens roll i arbete med EU-frågor bör stärkas. Regeringen skall överlägga med utskotten i de frågor rörande arbetet i EU som utskotten bestämmer. Utskotten kan vid dessa överläggningar fram- föra synpunkter på hur regeringen bör agera. Överläggningarnas resultat bör dokumenteras och kan redovisas i en bilaga till utskottets sammanträdespro- tokoll eller i en anteckning i protokollet. Det formella samrådet om regeringens position inför beslut i ministerrådet och givandet av det slutliga förhandlingsmandatet bör som ske i . I syfte att skapa utrymme för utskotten bör samrådet i fokusera på de frågor på rådets dagordning där beslut skall fattas. Om ett parti inte har någon ledamot från ett visst utskott bland sina ledamöter och supple- anter i bör partiet tillfälligt få ersätta en ledamot av nämnden med en ledamot från det berörda utskottet vid ett samråd som rör utskottets område. Överläggningarna i utskotten och samrådet i bör kunna ske offentligt. Kommittén understryker att det finns ett stort värde av debatter om EU- frågor i kammaren, både om arbetsprogram och om andra frågor. Regeringen kan t.ex. lämna information i kammaren om sitt arbetsprogram inför ett nytt ordförandeskap. Vidare bör utgångspunkten vara att samtliga ledamöter som så önskar kan delta i kammardebatten. Värdet av kontakter med andra parlament betonas. Det är angeläget att ut- skotten har kontakter med sina motsvarigheter i andra länder, t.ex. genom att anordna konferenser om olika frågor. En annan viktig aspekt är inhämtande av information om hanteringen av EU-frågor i olika parlament. Kommittén framhåller hur värdefullt det är med goda kontakter mellan svenska Europaparlamentariker och ledamöter. Det finns skäl att 2005/06:RS3 SAMMANFATTNING ytterligare utveckla kontakterna. Kommittén finner dock inte skäl för att Europaparlamentariker skall kunna delta i debatter i kammaren. Det är oklart vad som kommer att ske med det konstitutio- nella fördrag som undertecknades i . Kommittén har analyserat konsekvenserna av det nya fördraget och redovisar sina över- väganden men finner inte skäl att formellt föreslå några ändringar i riksdagsordningen med anledning av det nya fördraget. hanterar alltfler internationella frågor i sitt dagliga arbete. Samti- digt som internationella frågor har blivit allt viktigare för parlamentens var- dagliga arbete har parlamenten blivit allt viktigare i den internationella politi- ken. Flertalet av de interparlamentariska församlingarna bildades i en jämfört med nu helt annan politisk situation under specifika geopolitiska förutsätt- ningar efter och under . Nya parlamentariska församlingar har tillkommit senare utan att redan etablerade församlingar har rationaliserats eller ändrat arbetsformer. I en ny situation söker flera parla- mentariska församlingar nya uppgifter och samarbetspartner och vidgar sitt uppdrag i förhållande till ursprungliga syften och mandat. Det ökar risken för duplicering av aktiviteter och även konkurrens mellan församlingarna. En viktig utgångspunkt för det interparlamentariska samarbetet är att da- gens behov bör vara vägledande för engagemang. De historiska och politiska behov och syften som förelåg vid inrättandet av olika interpar- lamentariska organisationer och delegationer är inte alltid ägnade att vara vägledande för det interparlamentariska samarbetet. För varje organisa- tion och parlamentarikerförsamling bör därför verksamheten ställas i relation till dagens förutsättningar och behov. Kommittén anser att riksdagsledamöternas deltagande i internationella processer dels skapar möjlighet för ledamöterna att i internationella samman- hang skapa opinion för svenska synsätt, dels ger berörda ledamöter möjlighet att i direkt kontakt med sina väljare spegla opinioner i omvärlden och därvid skapa ökad internationell förståelse. Parlamentarikers internationella engage- mang kan ses som en balanserande kraft gentemot intressen med lägre repre- sentativitet och legitimitet. Kommittén anser det angeläget att nationella parlamentariker kan vara representerade i regeringsdelegationer i internatio- nella sammanhang. Också mindre partier bör komma i fråga för sådana dele- gationer. kan svara för ledamöternas kostnader i regeringsdelega- tioner, och kommittén förutsätter att och Riksdagsförvalt- ningen i samråd finner former för finansieringen av riksdagsledamöters delta- gande i sådana delegationer. Kommittén menar att det är angeläget att det internationella engagemanget i hög grad integreras i övriga verksamhet. SAMMANFATTNING 2005/06:RS3 gruppernas roll bör därvid beaktas. Återkopplingen mellan det interparlamen- tariska arbetet och det nationella riksdagsarbetet är beroende av effektiva kanaler för information och erfarenhetsutbyte. Ökningen av det interparlamentariska samarbetet ställer krav på och andra nationella parlament att internt samordna sin verksamhet i syfte att undvika duplicering av arbete och i syfte att säkerställa att parlamentet i internationella sammanhang representeras på ett sätt som medför att deltagandet kan kopplas till det dagliga arbetet i . I nor- malfallet innebär det att representationen främst hämtas från det utskott i som har beredningsansvaret för frågan (s.k. fackutskott). Det inne- bär att fackutskottens roll bör lyftas fram i det interparlamentariska samarbe- tet, vilket i förlängningen underlättar återkopplingen till verksamheten i riks- dagen och till partigrupperna. Riksdagsstyrelsen har ett särskilt ansvar för ärenden av större vikt rörande internationella kontaktverksamhet (1 kap. 5 § andra stycket RO). Genom sitt budgetansvar har riksdagsstyrelsen en tydlig roll i arbetet med att få till stånd ett mer övergripande ansvar för utvecklingen i fråga om vilka prioriteringar och strategiska bedömningar som kan behöva göras mellan olika behov. Riksdagsstyrelsen kan få vägledning för sina beslut bl.a. genom de möten som kommit att hållas mellan talmannen, delegationspresidierna och utrikesutskottets presidium, men också genom ordförandekonferensen. Formerna för talmannens möten med delegationspresidierna och utrikesut- skottets presidium bör utvecklas. Dessa möten kan bidra till principiella reso- nemang och diskussioner om prioriteringar inom den internationella verk- samheten men bidrar också till ett viktigt informationsutbyte i syfte att undvi- ka onödigt dubbelarbete. En förutsättning för att skall kunna delta i det interparlamenta- riska samarbetet på ett ändamålsenligt sätt är enligt kommittén att och dess organisation återkommande låter genomlysa den internationella verksamheten och se över vilka prioriteringar som görs. Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskotten På kommitténs uppdrag har en undersökning genomförts av utskottens arbets- former och arbetsbelastning. Den samlade bedömningen när det gäller arbets- belastningen är att det finns systematiska skillnader mellan utskotten som också är stabila . Enligt kommitténs mening är det dock svårt att peka ut ärendegrupper som enkelt skulle kunna flyttas från de mest arbetstyngda utskotten till de utskott som har en något lättare arbetsbörda. De berörda utskotten har alla väl sammanhållna och politiskt relevanta beredningsområ- den. Överflyttningar av väsentliga delar av dessa till andra utskott riskerar att åstadkomma nya samordningsproblem och ökat behov av yttranden mellan 2005/06:RS3 SAMMANFATTNING Indelningen av budgeten i utgiftsområden lägger också en restriktion på möjligheterna att flytta ärendegrupper. Kommittén anser det dock av flera skäl vara motiverat att till försvarsut- skottet föra beredningen av vissa ärendegrupper med anknytning till samhäl- lets sårbarhet. Det gäller t.ex. ärenden rörande kärnsäkerhet och strålskydd. Genom en sådan förändring skapas bättre möjlighet att uppnå en helhetssyn och en effektiv användning av samhällets resurser. Genom att förslaget inne- bär att beredningsområden förs från andra utskott till det något mindre arbetsbelastade försvarsutskottet bidrar det, om än i begränsad omfattning, till att jämna ut arbetsbelastningen mellan utskotten. Den ordning med sammansatta utrikes- och försvarsutskott som etablerats för behandlingen av säkerhetspolitiska frågor har enligt kommitténs mening fungerat väl. Kommittén utgår därför ifrån att denna samverkansform utnytt- jas även i fortsättningen. Även på andra områden kan tillsättande av samman- satta utskott vara ett sätt att i vissa större ärenden åstadkomma en bättre sam- verkan mellan utskott och ett bättre utnyttjande av de samlade resurserna. När det gäller jämställdhetsfrågor anser kommittén att alla utskott även fortsättningsvis skall ansvara för att ärenden inom deras beredningsområden analyseras utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Den praxis som utvecklats att till arbetsmarknadsutskottet hänvisa jämställdhetsfrågor som inte tillhör något annat utskotts beredningsområde bör dock skrivas in i riksdagsordningen. Kommittén anser vidare att ansvaret för beredningen av integrationsfrågor bör föras över från socialförsäkringsutskottet till arbetsmarknadsutskottet. När det gäller möjligheterna att minska antalet utskott anser kommittén att bostads- och lagutskottens beredningsområden bör överföras till ett nytt ut- skott benämnt civilutskottet. Dock bör beredningsområdet för det nya utskot- tet begränsas något genom att vissa ärendegrupper överförs till andra utskott. Det finns enligt kommittén många problem med motionsinstitutet. Under den allmänna motionstiden måste partigruppernas arbete med motionerna såväl med som utan anknytning till budgetpropositionen koncentreras till i inledning. Ett annat problem är det stora antalet mo- tioner som väcks under den allmänna motionstiden. Det har besvärande kon- sekvenser för utskottens arbetssituation. För utskottens del tillkommer att motionsbehandlingen riskerar att tränga undan fullgörandet av andra, delvis nya uppgifter för utskotten när det gäller uppföljning och utvärdering och bevakning av EU-frågorna på utskottets område. Vid behandlingen av motionsinstitutet har kommittén kommit in på frågan om när de fristående motionerna skall få väckas. Två förslag har diskuterats. Det ena innebär att det skulle finnas två allmänna motionstider, en förlagd till som den nuvarande allmänna motionstiden, en annan efter jul- och nyårsuppehållet. Det andra förslaget är att fristående motioner skall få väckas när som helst , även under uppehåll i kammararbetet. Kommittén anser visserligen att den nuvarande ordningen SAMMANFATTNING 2005/06:RS3 med en tidsbegränsad allmän motionstid vid början har många brister, men har ändå kommit till slutsatsen att denna ordning är att föredra framför de två diskuterade alternativen. Kommittén har också tagit upp motionsrätten på skrivelser och redogörel- ser och kommit till slutsatsen att den generella motionsrätten bör avskaffas. I stället skall kammaren besluta för varje skrivelse och redogörelse om den skall föranleda motionsrätt. Beslutet fattas på förslag av talmannen som dess- förinnan samrått med gruppledarna. Kommittén förutsätter att en praxis kommer att utbildas för vilken typ av skrivelser och redogörelser som skall föranleda motionsrätt. Den mest prövade linjen för att minska utskottens arbete med mo- tionerna går ut på att förenkla behandlingen. Alltfler utskott har börjat arbeta på ett nytt sätt med motionerna från den allmänna motionstiden. Man upprät- tar fleråriga planer för motionsberedningen, fördjupar behandlingen av motionerna och förenklar dessemellan behand- lingen av motionerna. Även om erfarenheterna av förenklad motionsbered- ning är blandade anser kommittén att utskotten bör gå vidare på denna väg och föreslår att förfarandet i utskotten när det gäller förenklad motionsbe- redning standardiseras. Kommitténs uppfattning är att förenklad beredning liksom i första hand skall kunna tillämpas på två slag av motionsför- slag, dels sådana som till sin huvudsakliga innebörd överensstämmer med tidigare behandlade motionsförslag, dels sådana som berör förhållanden där enligt gällande ordning beslutanderätten inte ligger hos . I båda fallen handlar det om objektiva kriterier som i princip skall vara lätta att tillämpa. Kommittén anser att som huvudregel endast särskilda yttranden, inte reservationer, bör förekomma i betänkande som tillämpat en förenklad motionshantering. Kommittén anser att det finns ett problem för utskotten att hinna med att behandla alla motioner som hänvisats till dem. Särskilt gäller det motioner som väcks mot slutet av valperioden. För att lösa problemet med arbetssitua- tionen våren före ett val föreslår kommittén att en möjlighet införs för utskot- ten att avstå från att lämna betänkanden i alla ärenden. Den skulle användas i fråga om ärenden där utskottsbehandlingen inte är avslutad då valperioden går mot sitt slut. Naturligtvis bör utskotten sträva efter att undvika att en sådan möjlighet behöver utnyttjas. Men om man står inför valet mellan att skjuta upp motioner till nästa valperiod eller låta dem falla bör den senare möjlighe- ten snarare användas. arbete och beslut måste kunna grundas på bästa möjliga kun- skapsunderlag. I detta ligger bl.a. att såväl olika riksdagsorgan som de enskil- da ledamöterna behöver få tillgång till kunskap om relevanta forskningsresul- tat och kvalificerade analyser av samhällsutvecklingen inom olika områden. Den studie över riksdagsledamöternas arbetssituation som kommittén pre- senterade , visar också att ett av de främsta önskemålen från 2005/06:RS3 SAMMANFATTNING riksdagsledamöternas sida är att få ägna sig mer åt långsiktigt arbete, fördjup- ning och reflektion. visar andra undersökningar att såväl medbor- garna som riksdagsledamöterna själva anser att det som är relativt dålig på är att förutse framtida problem innan de uppstår. Kommittén har gjort en översyn av hur forsknings- och framtidsfrågor kan ges ökat utrymme och bättre integreras i riksdagsarbetet samt om behov finns av organisatoriska eller andra förändringar för att tillgodose detta. Fördjupat arbete med forsknings- och framtidsfrågor måste enligt kommit- téns mening i första hand vara en angelägenhet för den reguljära organisatio- nen inom . Det är endast så som kunskaperna kan komma in i riks- dagsarbetet och beslutsprocessen och medverka till väl underbyggda beslut. Det innebär att framför allt utskotten och utskottens kanslier måste ta ett stort ansvar i detta sammanhang. Kommittén anser således att det inte skall etable- ras några särskilda organisatoriska lösningar för forsknings- och framtidsfrå- gorna. bör kunna ställa krav på regeringen att i viktigare propositioner redovisa kunskapsläget enligt forskning, teknikvärdering och framtidsstudier m.m. inom de områden som behandlas. Kommittén anser också att aktiviteter som forsknings- och framtidsdagar bör genomföras med jämna mellanrum, t.ex. . När det gäller ett ökat stöd till utskotten på området faller det sig enligt kommittén naturligt att lägga detta stöd på den uppföljnings- och utvärde- ringsfunktion som finns på utredningstjänsten. Kommittén anser också att det finns behov av att stärka kontakterna mellan utskotten, utred- ningstjänsten och Sällskapet riksdagsledamöter och forskare () och att verksamhet bör kunna utvecklas. Den närmare utformningen av hur arbetet i med forsknings- och framtidsfrågor kan utvecklas bör formuleras i en strategi för arbetet med forsknings- och framtidsfrågor som kan utmynna i ett handlingsprogram som föreläggs och diskuteras i ordföran- dekonferensen. I strategin bör ingå bl.a. åtgärder för att synliggöra och skapa intresse för forsknings- och framtidsfrågorna. beslutade att godkänna riktlinjerna för arbete med uppföljning och utvärdering. Beslutet innebar dels att uppföljning och utvärdering skrevs in i riksdagsordningen som en uppgift för utskotten, dels att en handlingsplan för det fortsatta arbetet med uppföljning och utvär- dering antogs. utskott arbetar på olika sätt och i olika utsträckning med upp- följning och utvärdering. Utskottens uppföljning och utvärdering handlar i första hand om att bredda kunskapsunderlag genom att på olika sätt samla in information om uppnådda resultat i förhållande till verksamhe- tens mål och resurser eller i förhållande till lagstiftningen inför beslutsfattan- de. Utskottens tematiska uppföljning och utvärdering omfattar vanligtvis större insatser som en del i kunskapsuppbyggnaden inför behandlingen av ett SAMMANFATTNING 2005/06:RS3 I utskottens löpande uppföljning ingår bl.a. att inom ramen för bered- ningen av budgetpropositionen bedöma mål och målformuleringar samt att analysera regeringens resultatinformation i förhållande till av beslu- tade mål. I detta kan även ingå att bedöma formerna för regeringens resultat- redovisning. Kommittén anser att är en central länk i styrkedjan, och för att styrningen skall fungera måste få information om resultaten.