frsrdg · GT04JO1 · 2005-12-01 00:00:00 — Av SoL följer emellertid att en individuell prövning alltid måste göras när någon t.ex. har önskemål om att få tillgång till tjänsten oftare än vad de kommunala riktlinjerna medger. Information om rätten till biståndsprövning Det måste göras klart för den enskilde att den hjälp man kan få inte inskränker sig till vad som framgår av kommunens regler/riktlinjer. I samband med varje ansökan måste handläggaren påpeka för den enskilde att man alltid har rätt att få en ansökan prövad som bistånd. Den som handlägger ansökan skall också försäkra sig om att den sökande förstår detta. Avslag (helt eller delvis) vid en prövning enligt kommunala riktlinjer skall alltid följas av ett erbjudande om biståndsprövning. Biståndsprövning skall alltid erbjudas om den enskilde beviljas något annat än det han ansöker om eller inte får hjälp i den omfattning som han önskar. Biståndsprövningen bör i sådana fall göras så snart en enskild förklarat sig missnöjd med den hjälp som erbjuds. Hur en ansökan om hjälp handläggs har stor betydelse ur rättssäkerhetssynpunkt i och med att beslut om bistånd kan överklagas med förvaltningsbesvär medan beslut enligt kommunala riktlinjer kan bli föremål för s.k. laglighetsprövning. Avslutningsvis kan framhållas att det är angeläget att insatser av den sort som är aktuell utformas med iakttagande av den enskildes önskemål inom ansvar och att restriktivitet iakttas vid ändring av ett beviljat bistånd, där det är angeläget att särskild restriktivitet iakttas vid ändring av mera genomgripande biståndsbeslut, såsom särskilt boende. I de fall besluten förses med återkallelseförbehåll bör dessa utformas på ett preciserat sätt i syfte att öka den enskildes planeringsmöjligheter och tillförsäkra denne en förutsebarhet. Såvitt framgår av de handlingar tagit del av ställdes socialnämnden inför en svår uppgift i det att den uppenbarligen funnit att LH hade ett sådant behov som inte kunde tillgodoses på annat sätt än genom ett särskilt boende. Emellertid synes det inte ha funnits ett sådant boende tillgängligt inom kommunen vid tiden för det första biståndsbeslutet. iakttog då sin skyldighet att tillgodose behoven genom att erbjuda ett lämpligt boende utanför kommunen, nämligen på Katrinebergsgården i , där LH numera bott . Det framkommer inte vilka kontakter nämnden haft med LH , men det har å andra sidan inte heller påståtts att den erbjudna platsen accepterades motvilligt. ser inte att handläggningen brustit i denna del. Återkallelseförbehåll eller ej? Vad därefter gäller frågan om återkallelseförbehåll eller ej uppställs inte några särskilda krav i lagstiftningen på hur ett sådant skall eller måste se ut för att kunna karakteriseras som ett sådant förbehåll.8 I ärendet har beslutet i fråga villkorats av att det skall gälla om inte förändringar sker. I denna del kan det visserligen sägas att villkoret är mycket allmänt hållet och saknar den precision som ansett önskvärd och lämplig (se avsnitt 1). Emellertid ligger det i sakens natur att de förändringar som uppenbarligen avses måste vara relevanta i förhållande till behovet. För att utveckla i någon mån synsätt vill styrelsen anföra att den annars önskvärda precisionen i ett förbehåll kan vara utomordentligt svår att åstadkomma i vissa fall. I sådana fall torde det vara tillräckligt med ett allmänt hållet förbehåll av nu aktuellt slag. Man bör nämligen kunna se behov och insats som direkt beroende av varandra så att när behoven förändras, måste också insatsen förändras för att kunna möta förändringen. Denna ändring av insatsen kan gå i såväl ökande som minskande riktning. Om nämligen den enskilde får större behov har socialnämnden skyldighet att öka insatsens tyngd så att också detta ökade behov kan mötas. Detsamma gäller i motsatt riktning: om behovet minskar har socialnämnden frihet att också minska insatsens omfattning eller utformning. Det nu sagda är särskilt påtagligt när det gäller t.ex. äldrevård, där såväl oförutsebara omständigheter som akuta händelser kan göra att insatsen måste ändras, ibland med kort varsel. Ett så allmänt förbehåll som det aktuella kan därför godtas. Emellertid har myndighetsutövningen i detta fall ytterligare en dimension, nämligen den som kan hänföras till det psykiska tillståndet eller psykiska välbefinnandet. Av handlingarna framkommer att kommunen redan i ett tidigt skede efter placeringen på Katrinebergsgården gjorde en omprövning av beslutet om särskilt boende med tillägg att L. var i behov av specialboende för dementa. Detta tyder på att kommunen således tidigare ansett att en försämring inträffat. Någon ytterligare utredning i den delen saknas, varför inte kan dra några ytterligare slutsatser av de överväganden som tydligen då gjordes. Inte heller i det aktuella ärendet finns någon fylligare utredning, utan en endast tunn utredning om vad som inträffat sedan LH inledde boendet på Katrinebergsgården. Såvitt framgår har endast ett intyg avseende förändringar presenterats, nämligen intyget från , specialist i geriatrik. Av detta intyg framgår att förändringar inträffat av två slag, dels synes LH:s fysiska status ha ändrats till det sämre, dels har även hennes psykiska status genomgått en försämring. Dessa två omständigheter talar således med tillräcklig styrka för ett antagande att LH:s redan från början sköra situation blivit alltmer skör och att den uppenbart begränsade tid hon av anses ha kvar i livet skulle riskera en ytterligare förkortning om något inträffar som ur hennes synvinkel är omtumlande. Det har å andra sidan inte framkommit att det boende hon beviljats inte skulle kunna klara av denna försämring. Inte heller har det framkommit att den placering i hemkommunen som ärendet gäller på ett bättre sätt skulle kunna tillgodose hennes behov av omvårdnad. Därför och då någon annan utredning inte finns om vilken ändring som kan ha inträffat som kan motivera en ändring av insatsen (jfr vad anfört i avsnitt 1 beträffande RÅ 2000 ref. 16) kan inte se att nämnden visat fog för sin åtgärd. Av vad anfört i avsnitt 1 följer att det rimligen bör finnas utrymme för den enskilde att få en ändrad insats till stånd också av det enda skälet att den enskilde så begär och ändringen befinns lämplig. Det har emellertid inte framkommit att LH uttryckt någon egen uppfattning i frågan, varför inte heller den enskildes eget önskemål kunnat motivera en flyttning. Det nu sagda innebär sammanfattningsvis inte endast att LH:s förhållanden ändrats till det sämre utan också att denna försämring medfört en medicinskt eller psykiskt betingad extra känslighet för stora förändringar av tillvaron, enligt vad som framgår av det enda läkarintyg som finns i handlingarna. Det nu anförda ökar enligt mening angelägenheten av att socialnämnden visar särskilda hänsyn i valet av sina åtgärder och särskilt beaktar risken av att effekten av den avsedda åtgärden visar sig vara enbart negativ ur den vårdbehövandes synvinkel. Det intyg som föreligger och som inte emotsagts borde ha föranlett nämnden att hantera situationen på ett lyhört sätt och mera noggrant än som synes vara fallet ha vägt fördelar och nackdelar mot varandra, då givetvis med hänsynen till den enskilde som ledstjärna. Andra hänsyn, av t.ex. den karaktär som enligt RÅ 2000 ref. 16 inte får komma i fråga, får givetvis inte tillåtas spela roll i den avvägningen. hänvisar också till vad styrelsen anfört i avsnitt 1 om samråd och respekten för den enskilde och dennes självbestämmanderätt. Enligt uppfattning har socialnämnden inte handlagt den av nämnden initierade ändringen av insatsen med tillbörligt hänsynstagande till de omständigheter nu angett. Slutligen har det framkommit att socialnämnden ansett att dess beslut inte är överklagbart. En förklaring kan vara att nämnden ansett att det är endast beslutet att inte längre köpa plats på Katrinebergsgården som LH genom sin gode man vänt sig mot. Den förklaringen förefaller dock långsökt. Den rimligaste och närmast liggande tolkningen av LH:s viljeyttring hade emellertid varit att se den som en begäran om fortsatt oförändrat bistånd, dvs. som en ansökan som skolat hanteras som ett biståndsärende. Detta skulle därför ha avslutats med ett beslut, som försetts med överklagandeanvisning. För det fall att utredningen härvidlag är fullständig anser således att nämnden inte handlagt ärendet korrekt i denna del, den enskilde till förfång. anser att utredningen visar att socialnämnden inte kan anses ha haft tillräckligt fog för att avsluta placeringen på Katrinebergsgården. anser vidare att socialnämnden inte handlagt den av nämnden initierade ändringen av insatsen med tillbörligt hänsynstagande till det särskilda behov som kan hänföras till LH:s hälsotillstånd, såsom det framkommit i utredningen. anser slutligen att den formella handläggningen av ärendet inte varit korrekt. har beretts tillfälle att lämna synpunkter när det gäller beslut enligt LSS och SoL som innebär att den enskilde mot sin vilja behöver flytta från ett särskilt boende till ett annat. Den information som överlämnats är inte tillräckligt omfattande för att det skall vara möjligt att kommentera det anmälda ärendet och förbundet ger därför bara en generell bild av hur man ser på dessa frågor. Ett boende enligt LSS och SoL innebär vissa rättsliga skillnader gentemot ett vanligt hyresförhållande.9 En grundläggande skillnad gäller möjligheten att få tillgång till en bostad enligt LSS och SoL respektive till ett ordinärt boende. Av socialtjänstlagen (5 kap. 7 §) framgår att socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. skall medverka till att den enskilde får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd och skall inrätta bostäder med särskild service för dem som behöver ett sådant boende. Insatsen bostad med särskild service är enligt socialtjänstlagen en rättighet för en enskild person som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt. Insatsen skall tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå, och den erhålls efter en individuell behovsbedömning. En helhetsbedömning av den enskildes totala situation måste alltid göras. Enligt socialtjänstlagen har den enskilde emellertid inte en ovillkorlig rätt till en viss typ av insats, exempelvis en bostad med särskild service. Det är fullt möjligt för kommunen att föreslå en alternativ insats om den erbjudna insatsen tillgodoser biståndsbehovet och en skälig levnadsnivå är möjlig att uppnå på annat sätt. I LSS anges konkret vilka insatser de personer som omfattas av lagen har rätt till om man behöver sådan hjälp i sin livsföring och om behovet inte tillgodoses på annat sätt. En av de insatser som regleras i lagen är vuxnas rätt till bostad med särskild service eller annan särskilt anpassad bostad (9 § 9 LSS). Vid bedömningen av om en enskild har behov av insatsen i sin livsföring måste jämförelser göras med den livsföring som kan anses normal för personer i samma ålder. Genom insatsen skall den enskilde tillförsäkras goda levnadsvillkor. För att en begäran om insatsen bostad med särskild service skall kunna nekas den funktionshindrade med hänvisning till att behovet tillgodoses på annat sätt, skall behovet också faktiskt tillgodoses på annat sätt.10 Det räcker alltså inte att behovet kan tillgodoses på annat sätt, vilket är en väsentlig skillnad gentemot socialtjänstlagen. Enligt LSS har den enskilde en ovillkorlig rätt till en specifik insats, och lagen ger inte utrymme för kommunen att neka den enskilde en bostad med särskild service med motiveringen att alternativa insatser kan tillgodose behovet av hjälp. En bedömning av om någon har rätt till bostad enligt SoL eller LSS görs med andra ord på helt andra grunder än vid ett vanligt hyresförhållande. Ytterligare skillnader mellan boende enligt SoL och LSS jämfört med ett vanligt hyresförhållande Även på många andra punkter skiljer sig ett boende enligt SoL och LSS jämfört med ett vanligt hyresförhållande. Som exempel kan nämnas att bytesrätt saknas,11 att nämnden vid behov har rätt att få tillträde för besiktning av en lägenhet12 och att det finns bestämmelser om avgifter (i de fall hyra inte är aktuell). Delvis samma regler som vid ett vanligt hyresförhållande Enligt ett avgörande från Bostadsdomstolen är hyreslagen (12 kap. jordabalken [JB]) tillämplig på upplåtelser av särskilda boendeformer enligt socialtjänstlagen, under förutsättning att hyresgästen tillhandahålls ett utrymme som han disponerar ensam och att upplåtelsen sker mot ersättning.13 Eftersom en bostad med särskild service för vuxna skall jämställas med motsvarande boende enligt socialtjänstlagen14 torde avgörandet vara av intresse även då det gäller boende enligt LSS. Hyrans storlek ock besittningsskydd Hyreslagen reglerar förhållandet mellan hyresvärd och hyresgäst och är tvingande till hyresgästens förmån. I hyreslagstiftningen förutsätts att bestämmelserna är tillämpliga i olika grad beroende på uthyrningsobjektet och upplåtelsens art. Bostadsdomstolen konstaterar att flera av bestämmelserna i hyreslagen saknar tillämpning när det gäller särskilda boendeformer, men menar också att det inte finns anledning att utesluta andra. Som exempel på regler som bör tillämpas även i dessa sammanhang nämns följande: de s.k. bruksvärdesreglerna som förhindrar oskäliga hyror, samt regler om besittningsskydd, dvs. de regler som hindrar en hyresvärd från att säga upp en hyresgäst utan att det finns någon grund för uppsägning. för uppsägning kan enligt hyreslagen exempelvis vara att en hyresgäst stör övriga hyresgäster, att hyresgästen inte betalar hyran eller att huset skall rivas och det inte är oskäligt mot hyresgästen att hyresförhållandet upphör. För att en uppsägning skall få verkan räcker det inte att en hyresvärd anger ett skäl enligt hyreslagen. Därutöver krävs att hyresvärdens intresse av att säga upp hyresgästen på den anförda grunden väger tyngre än hyresgästens intresse av att bo kvar. Finns grund för uppsägning enligt hyreslagen kan alltså en hyresgäst sägas upp även när bostaden är en bostad med särskild service. Att kommunen har det yttersta ansvaret för hyresgästerna som vårdtagare kan, enligt Bostadsdomstolen, inte hindra att hyresavtalen kan bringas att upphöra. Om en person går miste om sitt besittningsskydd är det viktigt att uppmärksamma att kommunens skyldighet att ansvara för och bereda ett boende som motsvarar personens behov kvarstår. En hyresgäst som hyr en bostadslägenhet i andra hand av en hyresgäst som har hyrt lägenheten genom ett s.k. blockhyresavtal har samma besittningsskydd som en hyresgäst som hyr direkt av en fastighetsägare.15 Med blockhyresavtal menas ett avtal genom vilket en hyresgäst t.ex. en kommun hyr flera lägenheter (minst tre) av en hyresvärd i syfte att hyra ut dem i andra hand. Blockuthyrning förekommer främst i samband med upplåtelser som riktas till särskilda kategorier hyresgäster, t.ex. studenter, äldre, personer med funktionshinder, psykiskt sjuka eller missbrukare.16 När en person hyr i andra hand och det inte är fråga om s.k. blockhyresavtal gäller andra regler om besittningsskydd. Reglerna om besittningsskydd träder då ikraft först när hyresavtalet har varat . kan förstahandshyresgästen säga upp en boende som har andrahandskontrakt utan att ange de särskilda skäl som finns i hyreslagen. Ett beslut som en myndighet har fattat kan vid en senare granskning visa sig vara oriktigt på grund av t.ex. en oriktig lagtillämpning eller någon omständighet som inte var känd hos eller uppmärksammad av myndigheten när beslutet meddelades. I många fall kan beslut korrigeras genom den s.k. självrättelsemöjligheten (se 27 § FL) men vissa beslut har till sin karaktär ansetts vara sådana att de inte skall kunna ändras av myndigheten. Hit hör de gynnande besluten, t.ex. ett beslut om att bifalla en begäran om bistånd enligt SoL eller insats enligt LSS. Ett gynnande beslut kan som regel inte ändras eller återkallas.17 Av hänsyn till den enskildes trygghet har en återkallelse eller ändring av gynnande förvaltningsbeslut bara ansetts vara möjlig om det är påkallat av tvingande säkerhetsskäl (t.ex. brandfara eller hälsofara) om ett beslut har fattats med ledning av vilseledande uppgifter som den enskilde har lämnat, eller om beslutet försetts med återkallelseförbehåll. Verksamhet enligt LSS skall enligt lagens förarbeten bl.a. präglas av kontinuitet. Det innebär att den enskilde och hans eller hennes familj skall känna trygghet i att stödet varar så länge behovet finns. I en snävare bemärkelse är innebörden att en insats inte skall upphöra eller förändras om inte den enskilde själv deltagit i ett sådant beslut. För LSS-beslut finns dock inte några andra regler om återkallelse eller ändring av gynnande beslut än de som redovisas ovan. har uttalat sig i ärenden där gynnande beslut om ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen har återkallats.18 JO har i ärendena framhållit att beslut om bidrag utgör gynnande beslut som bara kan ändras om de generella förutsättningarna för ändring föreligger. Dessa ärenden avsåg emellertid beslut om bidrag för ett visst särskilt ändamål eller för en begränsad tid. Rättsfallet RÅ 2000 ref. 16 behandlade frågan om möjligheten att ändra ett löpande beslut utan någon angiven tidsgräns (beslutet gällde hemtjänst). Enligt Regeringsrätten kan skälen för omprövning vara så starka exempelvis om behovet väsentligt förändrats att ett absolut förbud mot omprövning på grund av ändrade förhållanden inte bör uppställas. Det kan dock inte komma ifråga att låta ändringar av andra förhållanden än sådana som kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet få föranleda en omprövning. När en enskild individs behov av bistånd enligt SoL eller insatser enligt LSS väsentligt förändrats i någon riktning torde det vara möjligt att upphäva ett gynnande beslut även då beslutet rör ett särskilt boende. En väsentlig ändring kan medföra att behovet inte längre finns eller att behovet inte är möjligt att tillgodose i det boende den enskilde erhållit. Bor den enskilde kvar då behovet blivit väsentligt mer omfattande än tidigare eller väsentligt ändrat karaktär, kan resultatet bli att boendet inte tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå alternativt goda levnadsvillkor. vill på detta sätt ge lite ytterligare bakgrundsfakta och information i ärendet. L.H:s placering i det enskilt drivna boendet var tänkt som en korttidsvistelse i avvaktan på erbjudande om lämpligt boende här i . Detta skedde i överenskommelse med L. och hennes företrädare. Emellertid tog det länge tid än beräknat att finna lämplig plats och en ny bedömning av L:s behov visade att hon hade behov av ett boende för personer med demenssjukdom vilket ytterligare fördröjde handläggningen. När sedan plats kunde erbjudas motsatte sig företrädaren en flytt med motivering att L. var alltför dålig för att flyttas. Det läkarintyg som presenterats innebär också att L. skulle ha en uppenbart begränsad tid kvar i livet. tar sig dock friheten att ifrågasätta om det är att rätt använda begreppet vård i livets slut när en person har kvar att leva. Handläggningen har också fördröjts av den skriftväxling som pågått mellan förvaltningen och L:s företrädare och som slutligen resulterade i en anmälan till och till JO. bott kvar på Katrinebergsgården då nämnden velat avvakta resultatet av anmälningarna och tiden har gått. inser dock i detta läge att det är orimligt att kräva att L.H. skall flytta från Katrinebergsgården och nämnden kommer att fortsätta köpa plats där för hennes räkning. I ett beslut anförde JO följande. I förevarande ärende behandlas händelser och omständigheter som till en del ägde rum socialtjänstlagen (1980:620) var gällande. Jag har valt att här hänvisa till nu gällande socialtjänstlag (2001:453) som i de avseenden som behandlas i det följande inte har inneburit någon ändring i sakligt hänseende. Enligt den s.k. portalparagrafen i 1 kap. 1 § socialtjänstlagen (SoL) skall verksamheten inom bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Vad särskilt gäller omsorgen om de äldre har i förarbetena till förutvarande socialtjänstlag (1980:620) betonats tre grundläggande principer, nämligen integritet, trygghet och valfrihet (se prop. 1987/88:176 s. 23 f.). Den första principen gäller människors rätt att själva bestämma och att få behålla sin integritet och identitet. En människa som har uppnått hög ålder skall självfallet ses som en individ med ett unikt liv bakom sig, med sin egen uppfattning om och en självklar rätt att besluta om hur hon vill leva sitt fortsatta liv. Integritetsprincipen måste respekteras och skall vara vägledande både vid planering av resurser och i det dagliga service- och vårdarbetet. Den andra principen är att människor måste ges förutsättningar att få känna sig trygga. Det är den enskilde som själv kan avgöra under vilka förhållanden hon känner sig trygg. För många är därvid närheten till anhöriga och grannar eller till personal dygnet runt av avgörande betydelse. Vidare är kontinuiteten i kontakterna mellan personalen och den vårdade mycket viktig. Den tredje principen om valfrihet innebär att människor när de blir gamla inte skall behöva vidkännas begränsningar i möjligheterna att utforma sitt eget liv, att välja bostad och att kunna delta aktivt i samhällslivet. Människor måste också kunna påverka innehållet i och utformningen av samhällets service och vård. Enligt 5 kap. 5 § SoL skall socialnämnden verka för att äldre människor får goda bostäder och skall ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. När de insatser som kan ges i hemmet är otillräckliga skall de äldre kunna erbjudas ett boende som kan tillgodose kraven på en högre grad av omsorg. Av 5 kap. 5 § andra stycket SoL följer att kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. Service och vård i de särskilda boendeformerna bör utformas efter den enskildes behov och på ett sådant sätt att självbestämmandet och tryggheten förstärks. Uttrycket särskilda boendeformer för äldre används som ett gemensamt begrepp för skilda former av boende, t.ex. olika typer av , gruppboenden för äldre samt sjukhem och andra vårdinrättningar för somatisk långtidssjukvård. Den sociala och medicinska kompetensen har integrerats inom de särskilda boendeformerna. Kommunerna har ett samlat ansvar för de i det löpande arbetet förekommande arbetsuppgifterna. Av 18 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, följer att varje kommun skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som bor i en sådan boendeform. Kommunens ansvar omfattar dock inte sådan hälso- och sjukvård som meddelas av läkare. Från den enskildes synpunkt är det viktigt att kunna välja mellan olika boende- och vårdformer. Den enskilde har dock inte någon ovillkorlig rätt till bistånd i viss form. Detta hindrar inte att utgångspunkten för den givna servicen och vården skall vara den enskildes egna förutsättningar, behov och önskemål. Insatserna måste utformas så att de är flexibla och snabbt kan anpassas till människors skiftande behov. Målet bör vara att den enskilde skall kunna bo kvar i sitt boende till livets slut. Det är också viktigt att kontinuiteten i personalkontakterna kan upprätthållas (se prop. 1987/88:176 s. 65 f. samt prop. 1990/91:14 s. 51). Inom ramen för sin skyldighet att ge omsorg åt äldre människor har kommunen en betydande handlingsfrihet och bestämmanderätt när det gäller att prioritera mellan olika uppgifter och anpassa verksamheten efter de lokala förutsättningarna. Det ankommer på kommunen att bedöma behovet av antal äldreboenden, ordna olika kategorier av sådana boenden och att närmare bestämma var dessa skall vara belägna, hur stora de skall vara och liknande mer organisatoriska frågor.