frsrdg · GT04RRS6 · 2005-11-09 00:00:00 — styrelses framställning angående bolagiseringen av har granskat bolagiseringen av , med inriktning på förfaringssättet vid planeringen och genomförandet av ombildningen samt därpå följande uppföljning och ägarstyrning. Resultatet har redovisats i granskningsrapporten av (RiR 2005:11). granskning tyder på att förberedelserna för bolagiseringen av var otillräckliga och att ansvarförhållandena var otydliga. Vissa av iakttagelser överensstämmer med iakttagelserna i tidigare granskningar av statliga bolag. Enligt genomfördes bolagiseringen med en kombination av formlös styrning, otydliga uppdrag till centrala aktörer och dubbla roller för bolagsförvaltare. Av rapporten framgår också att de nybildade bolagen fick ogynnsamma villkor och att betydande kapitaltillskott blev nödvändiga efter bolagiseringen. Styrelsen anser att iakttagelser är väsentliga och att de ger ytterligare stöd för de förslag som styrelsen tidigare framfört i sin framställning rörande regeringens styrning av statliga bolag (2004/05:RRS18). Styrelsen vill dessutom framhålla vikten av att i samband med beslut om bolagiseringar får tillförlitlig information om de nya bolagens kapitalbehov som grund för sina ställningstaganden. Styrelsen föreslår därför att begär att regeringen, i samband med eventuella framtida ombildningar av statlig verksamhet till bolag, säkerställer att bildandet av statliga bolag styrs av transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser samt att regeringen kapitaliserar de nybildade bolagen långsiktigt. Bakgrund om SJ och transportpolitiken4 Granskningens motiv, syfte och inriktning7 Framtida bolagiseringsprocesser och kapitalisering av nybildade statliga bolag12 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under styrelses överväganden föreslår följande: tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen, i samband med eventuella framtida ombildningar av statlig verksamhet till bolag, säkerställer att bildandet av statliga bolag styrs av transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser. 2.Kapitalisering av nybildade statliga bolag tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen, i samband med eventuella framtida ombildningar av statlig verksamhet till bolag, kapitaliserar de nybildade bolagen långsiktigt. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), Per (), (), Per (), () och (). har granskat bolagiseringen av , med inriktning på förfaringssättet vid planeringen och genomförandet av ombildningen samt därpå följande uppföljning och ägarstyrning. Resultatet har redovisats i granskningsrapporten av (RiR 2005:11). Bakgrund om SJ och transportpolitiken De första svenska järnvägarna byggdes av privata aktörer som organiserade sig i Enskilda Järnvägar (EJ). () bildades . beslutade att staten skulle köpa upp alla järnvägar av betydelse från EJ. Omkring inleddes en stegvis omreglering av järnvägspolitiken. Genom transport- och järnvägspolitiska beslut under en lång följd av år (1988, 1992, 1995, 1998, 2000, 2001 och 2004) har marknaden successivt omreglerats och liberaliserats. Ett stort steg togs då delades upp i det affärsdrivande verket SJ med ansvar för tågtrafiken och som fick ansvar för infrastrukturen. Järnvägsfastigheterna kom dock huvudsakligen att ligga kvar hos SJ. Dåvarande SJ bedrev sin verksamhet i olika associationsformer, både som affärsverk och bolag. Bolagiseringen av SJ genomfördes . har beslutat om en transportpolitik vars mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. I varje län finns en trafikhuvudman där kommuner och landsting svarar för lokal och regional kollektivtrafik. En effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar ska främjas liksom en strävan efter ökad samverkan i transportsystemet. Staten ansvarar för infrastruktur, forskning samt utvecklings- och samordningsarbete inom järnvägsområdet. Dessutom upphandlar Rikstrafiken långväga tågtrafik för ca . Utöver detta upphandlar trafikhuvudmännen regional och lokal tågtrafik som vanligtvis subventioneras till . För persontrafik har ensamrätt till den trafik som bolaget anser sig kunna bedriva lönsamt. För olönsam trafik har den operatör som staten upphandlat genom Rikstrafiken trafikeringsrätten. De regionala trafikhuvudmännen har rätt att ombesörja persontrafiken lokalt och regionalt i det egna länet och kan efter regeringsbeslut också få trafikeringsrätt i angränsande län. Järnvägsmarknaden för godstrafik är genomgående konkurrensutsatt. Riksdagsbeslut om bolagisering av SJ Genom riksdagsbeslut (prop. 1999/2000:78, bet. 1999/2000:TU11) bemyndigades regeringen att genomföra ombildningen av affärsverket SJ till aktiebolag. Någon tidpunkt för ombildningen angavs inte i riksdagsbeslutet. I propositionen bedömde regeringen att bolagiseringen kunde genomföras tidigast /01. I fanns en bred enighet för bolagiseringen. Samtliga partier tog ställning för, med undantag för som ville skjuta upp beslutet i avvaktan på en opartisk utredning av bolagiseringens konsekvenser. Tre av de borgerliga partierna ville gå längre och markerade att bolagiseringen borde ses som ett första steg i en privatisering av . De generella motiv för bolagisering som framhölls var behovet av likvärdiga konkurrensvillkor och bättre möjligheter för affärsmässig drift, friare former för lönesättning och rekrytering av kompetent personal, direkt styrelseansvar för investeringar och deras finansiering, en internationellt erkänd företagsform, renodling av roller och beslut samt möjligheter till samägande. I regeringens proposition angavs att målet med bolagiseringen av affärsverket SJ var att skapa effektiva och lönsamma järnvägsföretag som kan konkurrera på samma villkor som övriga intressenter på marknaden och som kan garantera kunderna en bra och prisvärd service inom järnvägstransportområdet och ge en affärsmässig avkastning på det kapital som ägaren tillskjutit.1 () bolagiserades . Då skapades de statliga järnvägsbolagen som sköter persontrafik, som hanterar godstrafik och holdingbolaget med dotterbolag som bl.a. svarar för tågunderhåll och järnvägsfastigheter. Bolagsstrukturen bestämdes av regeringen (se figur 1). De nybildade bolagen tilldelades eget kapital enligt nedan: SJ AB:s finansiella ställning var vid bolagiseringen svag och situationen försämrades successivt. fanns skäl att anta att bolaget förbrukat mer än , varvid styrelsen tvingades att upprätta en kontrollbalansräkning i enlighet med aktiebolagslagen. beslutade om ett kapitaltillskott till SJ AB.3 Regeringen bemyndigades att ge bolaget ett kapitaltillskott om högst 1, och en låneram om . Dessutom skulle fordringar och vissa skulder mellan affärsverket SJ och kvittas. Bolaget skulle också få möjlighet att överlämna två olönsamma trafikeringsåtaganden till staten, och skyldigheten att förse Rikstrafiken med fordon skulle tas bort. betalades aktieägartillskottet om in till . Åtgärder för beslutades av i juni 2004.4 Regeringen bemyndigades att sälja hela eller delar av och vidta omstruktureringsåtgärder samt tillskjuta kapital till bolaget. beslutade regeringen att bolaget ska förbli ett statligt företag och få ett kapitaltillskott på från ägaren. AB Swedcarrier har sålt dotterbolagen . Bägge försäljningarna gav upphov till realisationsvinster. Vinster har också uppstått genom fastighetsförsäljningar i . Flera av de återstående dotterbolagen har dock lönsamhetsproblem och har fått kapitaltillskott från ägarna. Soliditeten i AB Swedcarrier är fortsatt låg. Granskningens motiv, syfte och inriktning Problem i de nya bolagen Motivet för granskning är de resultatmässiga och andra problem som de statliga järnvägsbolagen uppvisat. gjorde revisorer en förstudie av SJ:s bolagisering. Förstudien visade att vissa av problemen med intern kontroll och förlustbringande trafikavtal som övertagit från SJ var kända för bolagiseringen, även om problemens omfattning inte var klarlagd. Andra problem som uppmärksammats är knutna till försäljning och förvaltning av stationer och andra järnvägsfastigheter av samt den fortsatta dominansen av och för underhållstjänster inom järnvägssektorn. Granskningens inriktning och genomförande Det har inte varit uppgift att värdera bolagiseringsreformen. beslut att ombilda affärsverket SJ till bolag har varit en given utgångspunkt för granskningen. Syftet med granskningen har varit att bedöma hur väl ägarförvaltningen, dvs. regeringen och , har hanterat bolagiseringen. Perspektivet är företagsekonomiskt snarare än nationalekonomiskt eller transportpolitiskt. Såväl de åtgärder som har vidtagits av bolagen som av ägarförvaltningen har granskats. Granskningen har främst inriktats mot den verksamhet som ingår i ; de övriga statliga järnvägsbolagen behandlas i begränsad omfattning. Analysen har delats upp i de tre faserna planering, genomförande och uppföljning. De revisionsfrågor som ställts är följande: Var förberedelserna för SJ:s bolagisering ändamålsenliga för att skapa effektiva och lönsamma järnvägsföretag? Har de villkor som gavs vid ombildningen givit de statliga järnvägsföretagen goda affärsmässiga förutsättningar? Har uppföljning och ägarstyrning efter bolagiseringen varit adekvat? Behovet av insyn i och ansvarighet för förvaltningen av statliga bolag är en av utgångspunkterna för granskning. Med ansvarighet menas, enligt , att någon accepterar ett tydligt delegerat ansvar för givna befogenheter och resurser som ska återredovisas till den som delegerat, vilken i sin tur har att reagera på den redovisning av uppnådda resultat m.m. som mottas. Granskningen har genomförts . Ett 80-tal intervjuer har genomförts med olika aktörer, bl.a. riksdagsledamöter, representanter för , styrelse, ledning och revisorer för affärsverket SJ, de berörda bolagen inom , konsulter och övriga sakkunniga samt företrädare för fackliga organisationer samt andra intresseorganisationer. Granskningen baseras också på skriftlig dokumentation från riksdag och regering och offentliga utredningar samt ett omfattande material från de berörda bolagen. har även anlitat experter på området bolagsjuridik och värderingsfrågor. Formlös styrning och bristfällig dokumentation Den formlösa styrning5 som tillämpas av inklusive frånvaron av dokumentation av överväganden, analyser och beslut innebär enligt att det inte varit möjligt att i granskningen klarlägga alla delar av den berednings- och beslutsprocess som legat till grund för de olika åtgärder som vidtagits inom ramen för bolagiseringen. De slutsatser som presenteras i granskningsrapporten grundas på vad som framkommit av tillgänglig dokumentation och ett stort antal intervjuer. Bolagiseringen var otillräckligt förberedd bedömer att förberedelserna för bolagiseringen var ofullständiga och otillräckliga i vissa väsentliga avseenden. Starkt bidragande orsaker till detta var sannolikt att ägarförvaltningen, dvs. regeringen och , på oklara grunder införde två egna väsentliga restriktioner, nämligen dels att bolagiseringen skulle genomföras , dels att kapital inte skulle tillskjutas till de nybildade bolagen. Beredningen och analysen av centrala frågor som affärsplanerna och de samlade ekonomiska konsekvenserna av bolagiseringen kom därmed att bli bristfälliga. I sin rapport konstaterar att de drivande aktörerna hade bråttom att genomföra bolagiseringen. Som drivande aktörer ses enligt ägande, och ledning samt de fackliga organisationerna. Preciserade och dokumenterade uppdrag från ägarförvaltningen till de olika aktörerna i beredningen av bolagiseringen saknas i allt väsentligt. Såväl enheten för statligt ägande inom som den arbetsgrupp inom samma departement med företrädare för andra berörda departement och affärsverket SJ arbetade utan specificerade uppdrag. Den formlösa styrning som tillämpats av gällande statliga bolag innebär att det i flertalet fall saknas dokumentation av de beslut som fattats av departementets ledning eller annan under bolagiseringsprocessen. Enligt den information fått från företrädare för har de åtgärder som vidtagits av enheten för statligt ägande dock alltid skett på uppdrag av departementets ledning. Ansvaret för utformningen av bolagiseringsavtalet åvilade delvis affärsverket , vars ledamöter inte skulle ingå i de nya bolagsstyrelserna. Tillträdande bolagsstyrelser kom in för sent för att ha möjlighet att påverka avtalet. anser att det var olyckligt att väsentliga beslut fattades i detta övergångsskede. Förutsättningarna för ett klart ansvarstagande i genomförandet av bolagiseringen hade enligt förbättrats väsentligt om styrelserna i de nya bolagen hade tillsatts för att kunna agera som tydliga parter och mottagare i ombildningen. Ogynnsamma villkor för de nya bolagen Vidare drar slutsatsen att regeringen i vissa avseenden inte skapade goda förutsättningar för och genom utformningen av överlåtelseavtalen och det begränsade kapital som bolagen erhöll. Inte heller villkoren för de övriga nya statliga järnvägsbolagen kan sägas ha varit gynnsamma då företagen blev underkapitaliserade. tog inte till sig den information och de varningar som kom från de egna konsulterna och från de nybildade bolagens styrelser om konsekvenserna av ett för litet eget kapital vid genomförandet av bolagiseringen. anser därför att det kan ifrågasättas om det sätt som bolagiseringen genomfördes på står i överensstämmelse med statens ägarpolicy, vars uttalade ambition är att skapa långsiktiga lösningar. God uppföljning men otydlig ägarstyrning drar också slutsatsen att den uppföljning som skett i allt väsentligt varit tillfredsställande men att ägarstyrningen i samband med och efter bolagsbildningen inte varit adekvat. Relevant och utförlig information har lämnats av järnvägsbolagen. har dock i många fall inte agerat med den skyndsamhet och tydlighet som borde ha föranletts av den information man haft eller fått tillgång till. Ägarstyrningen har inte varit tillräckligt tydlig när det gäller vilka mål som bolagen ska uppfylla. Ägarstyrningen har inte heller utformats så att den fått aktiebolagsrättslig giltighet genom beslut på bolagsstämma. Begränsade möjligheter till ansvarsutkrävande Den formlösa styrningen av järnvägsbolagen, frånvaron av dokumentation, otydliga uppdrag till centrala aktörer samt bolagsförvaltares dubbla roller som ägarföreträdare och styrelseledamot innebar sammantaget att de rutiner som vanligen används av ledningen för en organisation för att säkerställa att verksamheten bedrivs ändamålsenligt och effektivt inte fanns på plats. uppfattar att den interna kontrollen mellan ägarförvaltningen och järnvägsföretag har varit mycket svag. Insyn och kontroll av hur ägarförvaltningen faktiskt agerat har reducerats. Möjligheterna till ansvarsutkrävande är därför begränsade. Brist på långsiktiga ställningstaganden konstaterar att det efter bolagiseringen inte finns några klara ställningstaganden från regeringen i olika regleringsfrågor av betydelse för järnvägssektorns utveckling. bedömning är att detta är till nackdel för utvecklingen av såväl de statliga som de privata järnvägsbolagen. Under sin granskning har också uppmärksammat att de avtal som slöts mellan SJ och inte har karaktären av en normal affärsöverenskommelse mellan två statliga bolag. Avtalet styrdes av en promemoria från till som inte hade formen av ett regeringsbeslut. ställer frågan om avtalet kan ha inneburit eventuellt statsstöd i EG-rättslig mening. Frågan om eventuellt statsstöd har inte blivit föremål för några dokumenterade analyser i departementet, något som ställer sig frågande till. Onödigt stort risktagande för staten Sammantaget bedömer att ägarförvaltningens planering, genomförande och uppföljning av bolagiseringen av affärsverket SJ innehållit ett onödigt stort risktagande för staten samt moment som medfört en fördröjning av omställningsprocessen till långsiktiga och effektiva transportlösningar. Med anledning av sin granskning rekommenderar att regeringen överväger att säkerställa att transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser finns på plats redan initialt vid ombildningar, kapitalisera statliga bolag långsiktigt, utveckla nomineringsprocessen för bolagsstyrelser, styra statliga bolag med aktiebolagsrättsligt giltiga direktiv samt tydliggöra den långsiktiga regleringen av järnvägssektorn. har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten av (RiR 2005:11) bör överlämnas till i form av en framställning. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. har genomfört flera granskningar av statliga bolag. (RiR 2004:18), (RiR 2004:22) och Regeringens styrning av sex statliga bolag (RiR 2004:28) har visat på allvarliga brister i regeringens hantering av bolagsfrågor och har även föranlett framställningar till från styrelsens sida (2004/05:RRS5, 2004/05:RRS9 och 2004/05:RRS18). Bolagsfrågorna tas också upp i årliga rapport . Den årliga rapporten har överlämnats till i form av en redogörelse (2005/06:RRS1). Det finns enligt styrelsens mening klara samband mellan olika granskningar av statliga bolag. Granskningen av bolagiseringen av innebär en förstärkning av den kritik som framkommit i tidigare granskningar. Det gäller bl.a. den formlösa styrning av statliga bolag som tillämpas av . Denna styrmodell innebär att utbytet av information mellan ägarförvaltningen i departementet och bolagen inte dokumenteras på ett sådant sätt att det i efterhand går att klarlägga vilka beslut som fattats, av vem, varför, när och på vilket underlag. Bristen på dokumenterade analyser i samband med bolagiseringen av gäller även principiellt viktiga frågor, exempelvis frågan om eventuellt statsstöd, vilket har uppmärksammats av . En annan återkommande kritik från gäller bolagsförvaltarens dubbla roller, då samma person å ena sidan ska företräda ägaren (staten) och å andra sidan som styrelseledamot alltid agera med det enskilda bolagets bästa för ögonen. Sambanden mellan iakttagelser i de olika granskningarna har lett till att två av de rekommendationer som framförts av i granskningen av bolagiseringen av att utveckla nomineringsprocessen för bolagsstyrelser samt att styra statliga bolag med aktiebolagsrättsligt giltiga direktiv innefattas i de förslag som styrelsen tidigare framfört i framställningen rörande regeringens styrning av statliga bolag (2004/05:RRS18). Denna framställning bereds av näringsutskottet. kommer i detta sammanhang också att beakta regeringens redovisning i budgetpropositionen av de åtgärder som vidtagits med anledning av iakttagelser. Framtida bolagiseringsprocesser och kapitalisering av nybildade statliga bolag granskning av bolagiseringen av innehåller också nya iakttagelser som enligt styrelsens bedömning bör leda till förändringar av förfarandet vid eventuella framtida bolagiseringar. Granskningen innebär en i sak stark kritik mot ägarförvaltningens planering, genomförande och uppföljning av bolagiseringen av . Bolagiseringen var otillräckligt förberedd, något som i stor utsträckning kan ha berott på att ägarförvaltningen dvs. regeringen och införde två egna väsentliga restriktioner, nämligen dels att bolagiseringen skulle genomföras , dels att kapital inte skulle tillskjutas till de nybildade bolagen. De nybildade bolagen fick ogynnsamma villkor. Ett tydligt uttryck för detta var de betydande kapitaltillskott som blev nödvändiga efter bolagiseringen. fick ett kapitaltillskott . Tillskottet till , som beslutades av regeringen , uppgick till . Beloppen kan jämföras med det ursprungliga egna kapitalet för de två bolagen som uppgick till respektive . Styrelsen uppfattar detta så att bolagiseringen genomfördes på ett sätt som inte tog tillräcklig hänsyn till de nya bolagens långsiktiga överlevnadsförmåga. Förfarandet vid ombildningen innebar också att ansvarsförhållandena blev otydliga, bl.a. därför att nytillträdande styrelseledamöter kom in för sent för att kunna agera som tydliga parter och mottagare i ombildningen. är kritisk till detta och rekommenderar regeringen att säkerställa att transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser finns på plats redan initialt vid ombildningar. rekommenderar också regeringen att kapitalisera statliga bolag långsiktigt. Styrelsen vill i detta sammanhang också framhålla betydelsen av att , i samband med eventuella framtida beslut om bolagiseringar, får tillförlitlig information om de nya bolagens kapitalbehov som grund för sina ställningstaganden. Detta ställer krav på fullgoda beredningsprocesser med tydliga ansvarsförhållanden. Mot denna bakgrund föreslår styrelsen att begär att regeringen, i samband med eventuella framtida ombildningar av statlig verksamhet till bolag, säkerställer att ombildningarna styrs av transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser. Styrelsen föreslår också att de nybildade bolagen kapitaliseras långsiktigt. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår styrelsen att begär att regeringen, i samband med eventuella framtida ombildningar av statlig verksamhet till bolag, dels säkerställer att bildandet av statliga bolag styrs av transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser, dels kapitaliserar de nybildade bolagen långsiktigt. 1999/2000:78 avsnitt 2.4. Holdingbolaget med namnet som bildades har en annan verksamhet än vad bolaget med samma namn hade fram till denna tidpunkt. 2002/03:86 Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen hos , bet. 2002/03:NU13, rskr. 2002/03:243. 2003/04:127 Ett stärkt för hållbara transportlösningar, bet. 2003/04:NU15, rskr. 2003/04:286. Med formlös styrning avses den styrning som faktiskt ägt rum men som inte dokumenterats i form av fattade beslut.