frsrdg · GS04RRS1 · 2005-01-01 00:00:00 — Granskningen visar dock att cirka en tre-dje-del av de granskade organisationerna behöver se över sina riktlinjer så att de till exempel fullt ut överensstämmer med gällande skatteregler. Knappt hälften av de granskade organisationerna saknade helt rutiner för hur de egna fastställda riktlinjerna för representation ska följas upp. Detta är inte tillfredsställande. Kontroll av myndighetschefens representation Attest av högste chefens representation bör göras av någon som står högre i ansvarskedjan. Majoriteten av de granskade organisationerna har dock regler som innebär att den högste chefens representation attesteras av en under-ordnad. Detta är inte helt tillfredsställande på grund av beroendeför-hållan-det. När det inte finns någon överordnad, som till exempel styrelseord-förande, bör den högste chefen själv attestera sin representation. Innan så sker bör dock underlag finnas, exempelvis att någon underordnad kon-trol-lerat att representationen är i enlighet med fastställda regler. Höga tjänstemäns förmåner är begränsade och gällande regler följs i stor utsträckning Statliga ledningspersoners förmåner är begränsade. Den vanligaste förmånen är en tjänstebil som får användas även privat och som därmed förmånsbeskattas, s.k. förmånsbilar. Förmånsbilar för ledningspersoner förekom vid en knapp tredjedel av de granskade organisationerna. Med undantag för landshövdingar, där bosättning i länsresidenset i regel ingår i tjänsten, förekommer tjänstebostad endast för ett fåtal ledningspersoner. I de allra flesta av de granskade fallen fanns beslut på respektive förmån och de skattepliktiga bil- och tjänstebostadsförmånerna redovisades till . Organisationernas rutiner för och kontroll av tjänstebilar är ibland bristfällig. fann brister i regler och rutiner för tjänstebilars användning vid i och har därför rekommen-derat att förtydliga sina regler och rutiner (Revisionsrapport dnr 32-2003-0357). Granskningsplanen är riksrevisorernas övergripande redskap för att styra effektivitetsrevisionens verksamhet och inriktning. Utifrån en systematisk omvärldsbevakning beslutar riksrevisorerna i granskningsplanen om ett antal teman mot vilka huvuddelen av granskningsverksamheten ska inriktas . Beroende på omfattningen av de valda temana kan ett prioriterat tema återfinnas i granskningsplanerna . avsikt är att i den årliga rapporten presentera myndighe-tens centrala iakttagelser och slutsatser inom de teman som riksrevisorerna prioriterat. Syftet är således inte att i första hand redovisa resultaten av enskilda granskningar. Eftersom är inne på sitt första år bygger under-laget för den årliga rapporten endast på de tolv granskningsrapporter som fram slutförts inom myndighetens avdelningar för effektivitetsrevision (se bilaga). I stor utsträckning har de granskningar som avslutats startats i de föregående organisationerna revisorer och . De har därför inte fullt ut anpassats till de prioriteringar som gjordes i myndighetens första granskningsplan avseende samt den nu gällande granskningsplanen avseende 2004. De teman som prioriterats i granskningsplanen och som styr effektivitetsrevisionens arbete under föreliggande planeringsperiod är de följande: Regeringens styrning av myndigheter och bolag Kostnadsutveckling under kontroll? Kompetensförsörjning i offentlig sektor När det gäller de två förstnämnda temana om regeringens styrning och rapportering har planerat att i särskild ordning samla in slutsatser på just dessa områden med syfte att kunna göra en fördjupad redovisning årliga rapport. är det dock möjligt att redovisa vissa iakttagelser inom dessa teman. Av de övriga teman som prioriterats i granskningsplanen är det möjligt att i föreliggande rapport redovisa vissa iakttagelser kring temana Kostnadsutveckling under kontroll? Kostnadsutveckling under kontroll? Utvecklingen av kostnadsnivåerna inom de olika statliga åtaganden som granskas av är en prioriterad aspekt i de effektivitetsrevisio-nella granskningarna. I föreliggande rapport är det möjligt att redovisa iakttagelser från några olika sektorer inom staten som pekar på svårigheter att hålla kostnadsutvecklingen på den förväntade nivån. Det är framför allt i fyra av de granskningsrapporter som slutförts som substantiella iakttagelser om risker för en eskalerande kostnadsutveckling återfinns. Iakttagelser om problem med kostnadsutvecklingen Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som 2002 omslöt och omfattade 575 000 personer. Försäkringen administreras av arbetslöshetskassorna men det är arbetsförmedlingarna som kontrollerar användningen genom att pröva arbetsviljan hos dem som uppbär ersättning och förse kassorna med underlag för ersättningsbesluten. I granskningen Arbetslöshetsförsäkringens hantering på arbetsförmedlingen (RiR 2004:3) har närmare studerat hur förmedlingarna hanterar denna uppgift. Grundvillkoret för att kunna få arbetslöshetsersättning är att den arbets-sökande står till arbetsmarknadens förfogande. Det är arbetsförmedlingen som ansvarar för kontrollen av detta, vilket framförallt sker på två sätt; genom att anvisa lämpliga lediga platser och genom att följa upp om anvisade platser har sökts. granskning visar att det finns brister i arbetsförmedlingarnas sätt att anvisa platser och följa upp dessa. Det saknas incitament för arbetsförmedlingarna att prioritera detta arbete. Till exempel prioriteras inte detta arbete i de mål som styr verksamheten. Föreskrifter och metodanvisningar saknas också. För att undvika ett felaktigt utnyttjande av arbetslöshetsförsäkringen är det inte tillräckligt med att anvisnings- och uppföljningsverksamheten fungerar utan det krävs också att arbetslöshetskassorna nås av signalerna om vilka arbetssökande som inte står till arbetsmarknadens förfogande och därmed inte har rätt att uppbära ersättning. Detta sker genom arbetsförmed-lingens rapporter om ifrågasättande av ersättning. Granskningen visar att arbetslöshetskassorna nås av betydligt färre rapporter om ifrågasättanden än vad som bedöms som sakligt motiverat. En grov uppskattning tyder på att så lite som av fallen vid de granskade arbetsförmedlingarna rapporteras till kassorna. Sammantaget innebär detta att arbetslöshetsersättning utbetalas till individer som inte är berättigade till sådan. Kontrollsystemet kring arbets-löshetsförsäkringen klarar enligt bedömning inte av att hålla kostnaderna för detta system på den nivå som statsmakterna avsett. Av granskningen Personlig assistans till funktionshindrade (RiR 2004:7) framgår att kostnaderna för assistansersättning har ökat kraftigt sedan handi-kappreformen genomfördes . I reformens förarbeten räknade man med en årlig kostnad på . Det visade sig dock snabbt att kostnaderna blev betydligt högre. Ambitionsnivån vid behovsbedömning och beslut hade varit väsentligt högre än vad som förväntades vid kostnads-be-räk--ningen. Antalet timmar blev mycket större än förväntat, konstaterade i en utvärdering . har kostnaderna för assistansersättningen mer än fördubblats och var 2003 . Av detta betalar staten och kommunerna . prognoser finns inga tecken på att kostnaderna har stabiliserats utan de beräknas till . De direkta förklaringarna till kostnadsökningen är både att antalet perso-ner med assistansersättning har ökat () och att det genomsnittliga antalet timmar och brukare har ökat (). hade 12 420 personer assistansersättning med i genomsnitt i . De bakomliggande faktorerna till kostnadsökningen är sammansatta. Viktiga omständigheter är den medicinska utvecklingen där fler människor räddas till livet till priset av funktionshinder och ett alltmer ambitiöst förverkligande av lagens intentioner. Till detta kommer administrativa förhållanden, bland annat svårigheten att avgränsa assistansersättningen från andra stödformer. Rätten till assistansersättning har också utvidgats till att gälla de personer som ansökt om ersättning före denna ålder. Denna sistnämnda förändring innebär att statens kostnader kommer att fortsätta att öka eftersom allt fler åldersgrupper får assistans-ersättning. påpekar att det finns ett behov av ett långsiktigt omtänkande gällande personlig assistans. anser att alternativa stödformer bör byggas ut och utvecklas. Det skulle främja den enskildes möjligheter till val mellan olika stödformer. Det skulle dessutom vara gynnsamt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Den nuvarande statliga finansieringen som ensidigt riktas mot LSS-insatsen personlig assistans motverkar utveckling av kommunernas övriga stödformer. anser att en förbättrad utformning av det statliga stödet till personer med funktionshinder bör övervägas. På kort sikt bör regeringen ta initiativ som stärker den ekonomiska kontrollen i systemen. Försvarets materielförsörjning är en komplex process som finansieras genom ett årligt anslag om . konstaterar i rapporten för miljarder (RiR 2004:6) att den långsiktiga materielplaneringen är intecknad av beslutade och planerade beställningar och av s.k. logiskt bundna uppdrag fram till 2007-2008. Naturligt nog är det de stora kontrakten som står för de huvudsakliga bindningarna. Detta inne-bär att handlingsfriheten är begränsad både vad avser det ekonomiska -utrymmet och möjligheterna att göra val i olika faser av materielförsörj-ningen. anser att regering och försvarsmyndigheter har vidtagit nödvändiga men inte tillräckligt långtgående åtgärder för att komma tillrätta med problemen med bindningarna i materielplaneringen. Detta utgör en risk för kostnadsutvecklingen. pekar på att regelsystemen för anslagskrediter, anslags-sparande och bemyndiganden inte skapar tillräckliga förutsättningar för en god resurshushållning med de medel som disponeras för materielför-sörj-ningen. bedömer att den ekonomiska uppföljningen av materielanslaget inom Försvarsmakten inte har varit tillfredsställande och att det lett till svårigheter att göra prognoser för anslagsutfallet. Därtill anser det otillfredsställande att Försvarsmakten av och till inte kan finansi era de beställningar som getts till (), vilket resulterar i att FMV tvingas omförhandla leveranser med industrin med ökade kostnader som följd. Även dessa förhållanden utgör en risk för kostnadsutvecklingen. har även granskat hur regeringen och ansvariga myndig-heter har konkretiserat riktlinjer för prioriteringar inom hälso- och sjukvård. genomförda granskningar (av och revisorer) om statens styrning av hälso- och sjukvården har påvisat problem för olika styråtgärders möjligheter att få genomslag i praktiken. Den framtida demografiska utvecklingen, i kombination med en snabb medicinsk-teknisk utveckling skärper kraven på prioriteringar i hälso- och sjukvården och en god kontroll av hälso- och sjukvårdens kostnader. Granskningen Riktlinjer för prioriteringar inom hälso- och sjukvård (RiR 2004:9) visar att det på olika nivåer varit svårt att uttolka riksdagsbeslutet och omsätta detta till konkret handling. Riktlinjerna för prioriteringar gavs, enligt , medvetet en vag utformning för att inte hindra regionala och lokala anpassningar. Konsekvensen av detta blev att det uppstått oklarhet om uttolkningen av riktlinjerna, såväl hos huvudmännen som hos och . Detta har enligt mening begränsat riktlinjernas förmåga att påverka verksam-heten i praktiken. Det komplexa beslutssystemet i den svenska hälso- och sjukvården i kombination med den oklarhet som råder kring prioriteringsriktlinjerna skapar en risk för att kontrollen och överblicken över de mekanismer som driver kostnadsutvecklingen blir otydliga. Som framgår av redovisningen är det främst två typer av problem som framskymtar. För det första handlar det om problem med otydligt formu-lerade regelverk som gör att eventuella spärrmekanismer för kostnadsut-veck-lingen riskerar att fungera otillfredsställande. De myndigheter som har till ansvar att tillämpa regelverket får på detta sätt problem att hantera sitt uppdrag. Denna typ av brister framkommer i granskningarna om assistans-ersättningen och om hälso- och sjukvårdens riktlinjer. Den andra typen av problem uppstår när ett statligt åtagande förutsätter att en ansvarig myndighet står för kostnadskontrollen i systemet och myndigheten i fråga inte förmår att göra detta. Oavsett om det beror på kompetensbrist, resursproblem eller att myndigheten inte fått tillräckligt tydliga riktlinjer om vad som är dess ansvar kan en situation med eska-lerande kostnadsutveckling således uppstå även om regelverket är korrekt utformat. Denna typ av brister framkommer tydligare i granskningarna om arbetsförmedlingarnas hantering av arbetslöshetsförsäkringen och försvarets materielförsörjning. Givetvis måste regeringen anpassa sitt agerande efter vilken typ av problem det rör sig om. Handlar det om otydliga regelverk kan frågan behöva återföras till för nytt beslut. Är det istället fråga om myndig-heter som inte fullgör sitt ansvar ska regeringen hantera problemet i den löpande Men det kan också kräva mer genomgripande åtgärder. Att medborgarna kan känna trygghet och att rättssäkerheten kan garanteras är av avgörande betydelse för välfärdsstatens legitimitet. Ansvar för att säkerställa dessa värden återfinns inom en mycket vid krets av statliga åtaganden. Kärnverksamheterna är måhända rättsväsendet och totalför-svaret, men rättssäkerhets- och trygghetsaspekter är av central betydelse för medborgarnas förtroende för den statliga verksamheten inom en rad andra områden. Rättssäkerhet kan handla om olika saker. Det kan handla om kvaliteten på den service som medborgarna har rätt att förvänta sig av staten, till exempel hur regering och myndigheter hanterar frågor om handläggningstider och tillgänglighet inom olika verksamheter. Det kan också röra sig om i vilken mån regering och ansvariga myndigheter på ett godtagbart sätt arbetar med metoder för kvalitetssäkring i de verksamheter man ansvarar för. Inte minst gäller rättssäkerheten frågan om likabehandling, det vill säga att medborgar-na kan förvänta sig att bli behandlade på ett likvärdigt sätt oavsett när, var och i vilket sammanhang man möter en verksamhet som utgör ett statligt åtagande. Dessa olika aspekter på rättssäkerhetsbegreppet är alla relevanta att stu-dera inom ramen för effektivitetsgranskningar och frågan utgör ett av de prioriterade teman som ska styra inriktningen av de effektivi-tetsrevisionella granskningarna . Av de granskningar som avslutats har väsentliga iakttagelser som rör rättssäkerhetsproblematik inom olika områden kommit fram i fem av dem. Framför allt handlar det om brister i tillämpningen av principen om likabehandling. Granskningen av arbetslöshetsförsäkringens hantering på arbetsförmed-lingen (RiR 2004:3) visade också på en rättssäkerhetsproblematik. Arbetsförmedlingarnas arbete med att kontrollera om de arbetssökande verkligen står till arbetsmarknadens förfogande samt rapportera ifråga-sättanden av arbetsviljan bedrivs inte på ett sådant sätt att förutsättningar finns för en likabehandling av sökanden vid olika kontor. Det förekommer stora variationer mellan olika arbetsförmedlingskontor. Skillnaderna är stora när det gäller i vilken grad kontoren ägnar sig åt en individanpassad planering och uppföljning eller om man låter de arbets-sökande klara sig själva. Det förekommer även skillnader i regeltillämp-ningen avseende när arbetsförmedlingarna ska rekommendera en ny ersättningsperiod eller när den arbetssökande ska placeras i aktivitetsgarantin i syfte att undvika utförsäkring från arbetslöshetskassan. Granskningen visar att den kontroll som en arbetssökande "riskerar" att utsättas för i hög grad beror på vilket kontor vederbörande är inskriven vid men också av vilken handläggare man tilldelats. Detta tyder på att kraven på en rättvis och enhetlig tillämpning av reglerna inte är uppfyllda. Även i granskningen om personlig assistans till funktionshindrade (RiR 2004:7) har det framkommit risker för brister i rättssäkerheten. Det gäller vid tillämpningen av lagen om stöd och service för vissa funktionshindrade (LSS) och särskilt avseende insatsen personlig assistans. Anledningen till detta är att det finns oklarheter i lagstiftningen. Oklarheterna gör att har svårt att utforma tydliga riktlinjer eftersom verket då riskerar att uppmana till tillämpning och bedömningar som saknar stöd i lagen. har inte gett ut en heltäckande vägledning avseende kommunernas tillämpning av LSS sedan lagen trädde i kraft . Bristen på vägledning gör att ansvaret för att ta ställning skjuts längre ut i organisa-tionen, till enskilda försäkringskassor och de handläggare som slutligen måste fatta konkreta beslut. Tolkningssvårigheterna gäller framför allt vilka behov som ska berättiga till personlig assistans. Det får i förlängningen konsekvenser för vilka som ska ha rätt till insatsen och till den statliga ersättningen enligt lagen om assistansersättning (). En risk med det stora tolkningsutrymmet är att medborgarna behandlas olika i olika kommuner och regioner. Det finns stora skillnader mellan länen när det gäller hur många timmars assistanser-sättning som i genomsnitt beviljat per person och vecka. Genomsnittssiffrorna i länen varierade mellan 79 och . Att lagen är svår att tillämpa på ett enhetligt sätt visas även av statistik från . Av alla LASS-ärenden som avgjordes i länsrätten 2003 överklagades . Det är en hög andel jämfört med samtliga mål där överklagas. Av de ärenden som prövas i högre instans ändras en betydligt större andel av LASS-ärenden än av andra ärenden. har också granskat regeringens och skolmyndigheternas insatser för likvärdiga betyg i . I granskningen Betyg med lika värde? (RiR 2004:11) bekräftas den bild av betydande brister i betygens likvärdighet som framkommit i tidigare utredningar av bland annat . Bristande likvärdighet i betygssättningen har konsekvenser för möjligheten att använda betygen som styr- och uppföljningsinstrument i dagens decentraliserade skola. Det har också konsekvenser för elevernas rättssäkerhet. Avgångsbetyget från har alltjämt en viktig funktion som urvalsinstrument till gymnasieskolan, framför allt i storstadsområden där konkurrensen om platser på attraktiva utbildningar och skolor kan vara hård. För elevernas del bestämmer avgångsbetyget såväl behörighet som konkur-rens-kraft. Betygssättningen har således rättsverkan och innebär myndighets-utövning. Denna myndighetsutövning kan än så länge inte överklagas. Att betygen sätts på likvärdiga grunder är viktigt för den enskilde elevens rätts-säkerhet och för utbildningssystemets effektivitet i stort. Problemet med bristande likvärdighet i betygssättningen bottnar i hög grad i bristande förutsättningar. Det mål- och kunskapsrelaterade betygs-systemet förutsätter att de centralt fastställda målen och betygskriterierna tolkas och konkretiseras i relation till det lokala utbildningsinnehållet. Detta ska uppnås genom professionell samverkan inom och mellan skolor där också betygskraven jämkas samman och kalibreras med varandra. Professionell samverkan kommer emellertid inte till stånd i den omfattning eller med den inriktning som likvärdig betygssättning kräver. Dagens betygssystem bygger också på ett radikalt nytt sätt att tänka kring kunskap och kunskapsbedömningar jämfört med det tidigare, relativa systemet. För att lärarna korrekt och likvärdigt ska kunna tillämpa betygssystemet krävs att de tillägnar sig dessa tankar. Den kompetensutveckling som lärarna erbju-dits har emellertid varit otillräcklig. rekommendationer syftar till att tydliggöra ansvaret, förbättra stödet till huvudmän och skolor samt utveckla statens kontroll och uppföljning av betygens likvärdighet. I en granskning av uppföljningen av kriminalvårdens klienter gjordes ett par iakttagelser av betydelse för rättssäkerheten på området. En viktig iakttagelse i granskningen Återfall i brott eller anpassning i samhället (RiR 2004:5) är att det råder stora skillnader i uppnådda resultat mellan olika frivårdsområden. Variationerna är mycket stora såväl när det gäller hur många som återfaller i brott som hur stor andel av klienterna som får arbete. De förutsättningar som ges klienterna att klara ett liv i frihet förefaller alltså skilja sig åt väsentligt mellan olika frivårdsområden. Brister i uppföljningen medför dock att en närmare bedömning av de olika frivårdsområdenas insatser för olika grupper av klienter inte är möjlig. En annan iakttagelse i granskningen är att sannolikheten att dömas till fängelse varierar kraftigt mellan olika tingsrätter. Det försvårar jämförelser av resultaten mellan olika frivårdsområden eftersom ett frivårdsområde som tilldelas klienter från en "sträng" eller "mild" tingsrätt har olika förutsätt-ningar när det gäller att främja återanpassningen till ett liv i frihet. Skillnaderna i sannolikheten att dömas till fängelse har även en direkt koppling till frågan om rättssäkerhet. Även när hänsyn tagits till skillnader i brottsfördelning, tidigare lagföringar och andel ungdomar varierade andelen dömda till fängelse mellan mellan olika län. har granskat hur djurskyddet fungerar i . Djurens rätt att behandlas väl och inte utsättas för onödigt lidande garanteras i djurskyddslagen. Ansvaret för tillsynen enligt denna lag har kommunernas djurskyddsinspektörer och staten via distrikts-, läns- och besiktningsvete-rinärs-or-ganisationerna. För att tillsynen ska fungera effektivt förutsätts en samverkan mellan de olika aktörerna. Av rapporten effektiv är djurskyddstillsynen? (RiR 2003:1) framgår att tillsynen av hur djuren behandlas av sina ägare varierar stort mellan landets kommuner. Samtliga statligt anställda veterinärer i landet ska anmäla om de misstänker att ett djur far illa. Anmälningsplikten utnyttjas dock på olika sätt av både distriktsveterinärer och besiktningsveterinärer. myndig-heterna, , har otydliga och svaga roller. Resurserna för det regionala och lokala djurskyddsarbetet varierar i landet. Sammantaget framstår i granskningen bilden av att rättssäkerheten enligt djurskyddslagen inte kan garanteras. Förutsättningarna för likabehandling i olika län och kommuner saknas. För att skapa bättre förutsättningar för att djurskyddet ska kunna fungera anser bland annat att samverkan mellan tillsynsaktörerna måste öka och att de centrala myn-dig-heterna mer aktivt måste stödja de olika veterinärorganisationerna på lokal och regional nivå. Som framgår av redovisningen är det främst brister i likabehandlings-prin-cipen som tas upp som exempel på rättssäkerhetsproblem, även om andra typer av problem också har observerats. Bristande förutsättningar för likabehandling finner man främst hos myndigheter med lokal och regional verksamhet. Däremot görs iakttagelserna om bristande likabehandling inom vitt skilda sakområden och typer av verksamheter. Som framgår kan problemen återfinnas i statliga kärnverksamheter som kriminalvården och arbetsför-med-lingen likväl som i verkställandet av uppgifter som går ut på att styra eller utöva tillsyn över verksamhet som framgår i granskningarna om betygssystemet eller djurskyddstillsynen. Den slutsats som dessa iakttagelser pekar dock på är att det finns ett generellt problem med att förmå olika aktörer med likalydande uppdrag att tolka och bedriva sin verksamhet på ett sådant sätt att medborgarna blir likvärdigt behandlade. Det ingår naturligtvis som en självklar uppgift för en centralmyndighet att på olika sätt arbeta för att säkerställa att de under-lydande myndigheterna eller kontoren uppfattar sina uppdrag på samma sätt. Det finns skäl för regeringen att särskilt uppmärksamma de insatser som görs inom detta område och att skärpa såväl krav som den uppföljning som görs för att se till att en positiv utveckling kommer till stånd. Regeringens styrning av myndigheterna Som ett naturligt led i effektivitetsgranskningar ingår att granska regeringens arbete, särskilt frågan om hur regeringen styr förvalt-ningen för att politiska beslut ska få genomslag. Med styrning avses de olika redskap regeringen har att tillgå för att påverka förvaltningen när beslut ska genomföras.