frsrdg · GT04RRS1 · 2005-09-14 00:00:00 — styrelses redogörelse angående årliga rapport har beslutat att årliga rapport ska överlämnas i form av en redogörelse till . I rapporten ges en övergripande bild av de viktigaste iakttagelserna från den genomförda revisionsverksamheten. syfte med rapporten har också varit att ge ett beslutsunderlag för såväl utveckling av statsförvaltningen som för ansvarsutkrävande. Rapporten bifogas denna redogörelse som bilaga. 1.2 Åtgärder med anledning av granskningarna10 2 Regeringens redovisning till riksdagen13 2.2 Prognoser om statsbudgetens utfall13 2.3 Regeringens redovisning av uppnådda resultat14 2.4 Årsredovisning för staten15 3 Regeringens styrning av myndigheter och bolag20 3.1 Mål och återrapporteringskrav till myndigheterna19 3.2 Utformningen av riktade bidrag21 3.3 Ändrade styrsignaler till myndigheterna22 3.4 Styrningen av de statliga bolagen23 4 Myndigheternas genomförande av sina uppdrag30 4.2 Likvärdig behandling av medborgarna?31 4.3 Den statliga tillsynen33 4.4 Myndigheternas genomförande av åtaganden34 5 Riksrevisorernas slutsatser och rekommendationer39 Övrig rapportering från Riksrevisionen48 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), Per (), (), Per (), (), Per (), (), () och Skånberg (kd). I lagen (2002/1022) om revision av statlig verksamhet m.m. anges att de viktigaste iakttagelserna vid den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen ska samlas i en årlig rapport. Innehållet i den årliga rapporten har inte närmare reglerats i lagen, liksom inte heller tidtabellen. Enligt lagen ska rapporten lämnas till regeringen och . första årliga rapport beslutades av riksrevisorerna och överlämnades i form av en redogörelse till genom beslut av styrelsen (2004/05:RRS1). andra årliga rapport beslutades av riksrevisorerna den 8juni 2005. Den ger en övergripande bild av de viktigaste iakttagelserna från den revisionsverksamhet som bedrivits . syfte med rapporten har också varit att ge ett beslutsunderlag för såväl utveckling av statsförvaltningen som för ansvarsutkrävande. I jämförelse med den årliga rapporten , som inte avsåg ett fullt verksamhetsår eftersom verksamheten då befann sig i ett uppbyggnadsskede, bygger den nu föreliggande årliga rapporten på ett mera omfattande underlag. Inom effektivitetsrevisionen har ett 30-tal granskningar genomförts. Den årliga revisionen har avlämnat revisionsberättelser för 286 myndigheter och andra organisationer samt för ett 60-tal stiftelser och bolag. årliga rapport bifogas till denna redogörelse som bilaga. Styrelsen beslutar att årliga rapport ska överlämnas till i form av en redogörelse. årliga rapport lämnas härmed till regeringen. Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport. Den årliga rapporten överlämnas till . Riksrevisorerna har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Stabschef har deltagit i den slutliga handläggningen. är en del av kontrollmakt. Vår uppgift är att granska statens verksamhet. Den årliga rapporten summerar det senaste årets revision. Den årliga revisionen har avlämnat revisionsberättelser för 286 myndigheter och andra organisationer samt ett 60-tal stiftelser och bolag. Inom effektivitetsrevisionen har ett 30-tal granskningar genomförts. En uppgift för den oberoende revisionen är att skapa demokratisk insyn i staten, det vill säga ge medborgarna möjlighet att se hur politiska beslut genomförs, hur skattemedlen används och om den statliga förvaltningen följer sina direktiv och når uppsatta mål. Revisionens uppgift är även att medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. granskningar bedrivs självständigt i förhållande till och oberoende i förhållande till den verksamhet vi granskar. Våra granskningar ska sammantaget täcka hela beslutskedjan och uppmärksamma var i denna kedja ansvaret för fel och brister finns. Vår revision ser såväl till detaljer som till helheten. Sammantaget ger våra iakttagelser en bild av hur statsförvaltningen fungerar. Vi vill att de politiska beslutsfattarna ska ha förtroende för att förvaltningen i staten sker i enlighet med politiska beslut och på ett effektivt sätt. Vi vill också att allmänheten ska känna förtroende för att eventuella brister i staten upptäcks och åtgärdas. Vår förhoppning är att resultatet av våra granskningar ska användas för att utveckla statsförvaltningen men också som ett underlag för ansvarsutkrävande. har i granskningsplanerna för såväl 2004 som 2005 fastställt fyra övergripande områden mot vilka granskningarna ska inriktas: Förvaltningspolitik och statligt ägande, Medborgarnas trygghet och rättssäkerhet, Välfärdssystemets robusthet samt Tillväxt och utveckling. Inom ramen för dessa övergripande prioriteringar har vi arbetat tematiskt. Två viktiga teman har varit regeringens styrning av bolag och myndigheter samt regeringens rapportering till . Sammantaget har ett 30-tal effektivitetsgranskningar genomförts. Vi har också inom ramen för den årliga revisionen granskat 286 myndigheter och andra organisationer samt ett 60-tal bolag och stiftelser. Granskningarna har berört i princip samtliga riksdagsutskotts verksamhetsområden. Ett sätt att presentera resultaten skulle kunna vara utskottens indelning och ansvarsområden. Vi har i stället valt att utgå från ett ansvarsperspektiv. Syftet har varit att ge och våra övriga avnämare en övergripande bild av våra viktigaste iakttagelser, men också ett beslutsunderlag för såväl utveckling av statsförvaltningen som för ansvarsutkrävande. har uppmärksammat ett antal brister i regeringens redovisning till . Utgångspunkterna för budgetlagen är transparens, kostnadskontroll och budgetdisciplin. Tillämpningen av budgetlagen, bland annat vad gäller principen om bruttoredovisning, behovet av fullständighet samt kravet på tillförlitliga prognoser, har inneburit avvikelser från dessa övergripande principer. Därutöver har regeringens information till om vilka effekter och resultat som uppnåtts inom olika områden varit bristfällig. Regeringens styrning av myndigheter och bolag Regeringen styr riket och har till sitt förfogande ett antal styrmedel. Vi har särskilt granskat resultatstyrningen. En viktig iakttagelse i flera av våra granskningar är att de mål som regeringen formulerar är alltför otydliga och svåra att följa upp. De ger begränsad vägledning till myndigheterna om vilka aktiviteter som är prioriterade. Flera beslut fattas också sent , vilket skapar en ryckighet i myndigheternas förutsättningar. Otydliga återrapporteringskrav försvårar för regeringen, och i förlängningen även för , att bedöma verksamhetens resultat. När det gäller regeringens styrning av de statliga bolagen har pekat på brister i insyn och transparens som en följd av formlös styrning inklusive bristfällig dokumentation av underlag inför beslut. Vidare har regeringen i många fall inte konkretiserat kraven kring särskilda samhällsintressen, och hur dessa ska avvägas mot kraven på affärsmässighet. Otydliga ansvarsförhållanden mellan regeringen och styrelserna samt avsaknad av bolagsstämmobeslut underminerar förutsättningarna att utkräva ansvar från bolagen. Myndigheternas genomförande av sina uppdrag Den svenska förvaltningsmodellen innebär bland annat att myndigheterna är självständiga under lagen. Myndigheterna har också stora möjligheter och ett stort mandat att själva agera och påverka sin situation. Den årliga revisionen har visat att myndigheternas ekonomiska redovisning, med några få undantag, ger en i allt väsentligt rättvisande bild. har för några myndigheter noterat åtgärder som tycks syfta till att kringgå regeringens beslut att undandra anslagssparandet. När det gäller myndigheternas bemyndiganden att ingå åtaganden om framtida utgifter, finns problem av olika karaktär på relativt många myndigheter. I några fall har myndigheter fått invändning i revisionsberättelsen av detta skäl. har i flera granskningar uppmärksammat problem med att myndigheter och organisationer inte behandlar medborgarna på ett likvärdigt sätt. Även när det gäller regelefterlevnad och förmåga att leverera gjorda åtaganden har konstaterat brister inom enskilda myndigheter. Tillsynsverksamheten är ett viktigt instrument för att garantera bland annat likabehandling och regelefterlevnad. har dock i flera granskningar visat att tillsynen inte lever upp till kraven; att omfattningen i vissa fall är för liten, att planeringen brister och att prioriteringen av inriktningen inte görs effektivt. Den årliga rapporten redovisar våra viktigaste iakttagelser från det gångna året. En första övergripande slutsats är att de budgetdokument som regeringen lämnar till behöver vara tydligare och ge en bättre helhetsbild av såväl finanser som verksamhet. bedömning är att det behövs en striktare tillämpning av budgetlagen. En andra övergripande slutsats är att resultatstyrningen behöver utvecklas. Myndigheterna behöver tydliga och stabila villkor, i form av ekonomiska förutsättningar och krav på resultat. En tredje slutsats är att styrningen av de statliga bolagen behöver stramas upp, så att målsättningar om särskilda samhällsintressen ska kunna uppnås. Den interna kontrollen av relationen mellan regeringen och och de statliga bolagen bör förstärkas. är en del av kontrollmakt. Uppdraget är att göra en fortlöpande granskning av hela verkställighetskedjan i den statliga förvaltningen. Effektivitetsrevisionen granskar hela verkställighetskedjan inom statlig förvaltning. Regeringens roll är i detta perspektiv central för möjligheterna att åstadkomma god hushållning och hög effektivitet i de statliga insatserna. Till skillnad från effektivitetsrevisionen är den årliga revisionen i första hand inriktad på förhållanden i den enskilda myndigheten, bolaget eller stiftelsen. Uppgiften består i att granska organisationernas årsredovisningar i syfte att bedöma om dessa är rättvisande och om ledningen följt för verksamheten tillämpliga föreskrifter och beslut. Den årliga revisionen omfattar i princip samtliga aktörer inom statsförvaltningen. Revisionsgrenarnas delvis olika inriktningar möjliggör effektivare och mer målinriktade revisionsinsatser. 1.2 Åtgärder med anledning av granskningarna Riksrevisorerna beslutar om granskningsrapporterna. avgör om den ska vända sig till med framställningar eller redogörelser med anledning av rapporterna. Av de 30 ärenden som styrelsen överlämnat till har 17 slutbehandlats. Enligt budgetlagen ska regeringen redovisa vilka åtgärder man vidtagit med anledning av revisionens iakttagelser. Det gjordes första gången i budgetpropositionen för . konstaterar att granskningsrapporterna ofta refereras i stället för att kommenteras och i allt väsentligt saknas beskrivningar av åtgärder. anser det viktigt att regeringens framtida redovisningar tydligare beskriver åtgärder och ställningstaganden. verksamhet baseras på den av fastställda utgångspunkten att all statlig verksamhet ska vara underkastad en oberoende revision. Revisionen ska täcka hela beslutskedjan inom den verkställande makten. Den övergripande inriktningen beslutas av riksrevisorerna i en granskningsplan. har fyra inriktningar varit vägledande för granskningarna. Dessa är Förvaltningspolitik och statligt ägande, Medborgarnas trygghet och rättssäkerhet, Välfärdssystemets robusthet samt Tillväxt och utveckling. Det senaste årets granskningar har även bedrivits utifrån olika tematiska inriktningar. I årets årliga rapport redovisas iakttagelser kopplade till fyra av dessa teman: regeringens styrning av myndigheter och bolag, regeringens rapportering till , specialdestinerade statsbidrag samt rättssäkerhet. Strukturen i årets årliga rapport utgår från ett ansvarsperspektiv. Det innebär att de iakttagelser och slutsatser från granskningarna som redovisas gäller såväl regeringens ansvar för att styra förvaltningen som myndigheternas ansvar att utföra sina uppdrag. Den styrning som och regeringen utövar sker till stor del genom resultatstyrning. För att ska kunna pröva och kontrollera den statliga verksamheten krävs en tydlig uppföljning och återrapportering från regeringen. Ett kapitel i rapporten ägnas åt regeringens redovisning till . Det gäller bland annat regeringens tillämpning av budgetlagen, såsom statsbudgetens avgränsning, prognoser om statsbudgetens utfall och information till . 2 Regeringens redovisning till I regeringsformen regleras finansmakt. Finansmakten avser rätten att bestämma om statens inkomster och att förfoga över statens tillgångar. Finansmakten utövas främst i budgetprocessen där bland annat statens utgifter fastställs. Budgetlagen, lag (1996:1059) om statsbudgeten, innehåller framför allt preciseringar och kompletteringar till regeringsformens kortfattade och översiktliga bestämmelser om finansmakten och statsbudgeten. Framför allt regleras regeringens befogenheter och skyldigheter. Budgetlagen ska bidra till en väl fungerande budgetprocess och en god budgetdisciplin. I lagen finns bland annat bestämmelser om regeringens skyldighet att till redovisa mål och resultat, statsbudgetens avgränsning, prognoser samt utgiftstak och utgiftsramar. Reglerna syftar till att förbättra kontrollmöjligheter. För möjligheter att följa och värdera resultaten i de verksamheter den beslutat om är framför allt regeringens redovisning av stor vikt. Av förarbetena till budgetlagen (prop. 1995/96:220) framgår att när ska fatta beslut bör ha tillgång till information om de resultat som uppnåtts och de mål som förväntas uppnås. Regeringens tillämpning av budgetlagens krav, inte minst regeringens redovisning av resultat till , är en naturlig del av granskningar. I flera granskningar har gjort iakttagelser som berör budgetlagens regler, såsom statsbudgetens avgränsning (fullständighetsprincipen respektive bruttoprincipen), prognoser om statsbudgetens utfall och redovisningen till . Budgetlagens reglering av fullständighetsprincipen innebär att regeringens förslag till statsbudget ska omfatta alla inkomster och utgifter, med vissa undantag. Bruttoprincipen innebär att statens inkomster och utgifter ska tas upp var för sig på statsbudgeten och redovisas brutto, det vill säga att inkomster redovisas på inkomstsidan och utgifter redovisas på utgiftssidan. Avsikten med dessa principer är att ge en tydlig bild av den statliga verksamheten och att därmed underlätta förståelsen för statsbudgeten. I granskningen av statsbidragen till idrottsrörelsen och folkbildningen (RiR 2004:15) noterar att statens bidrag till idrottsrörelsen till stor del består av årliga bidrag från AB . motsvarade sådana bidrag , eller , av statens stöd till idrottsrörelsen. I rapporten konstateras att Svenska Spels årliga bidrag till idrottsrörelsen inte redovisas på statsbudgeten och därför inte omfattas av utgiftstaket. Detta leder bland annat till att nivån på stödet inte blir föremål för årlig budgetprövning. har även granskat myndigheternas uttag av tvingande avgifter (RiR 2004:17). Av granskningen framgår bland annat att och regeringen, , låtit myndigheterna disponera en allt större del av sina intäkter från tvingande avgifter. disponerar myndigheterna mer än hälften av intäkterna från dessa avgifter. Fler än hundra myndigheter tar in sammanlagt i form av tvingande avgifter. När en myndighet förfogar över intäkterna från avgifter innebär det att den avgiftsbelagda verksamheten inte redovisas på statsbudgeten. Följden blir att den avgiftsbelagda verksamheten inte underkastas samma budgetprövning som anslagsfinansierad verksamhet. Våra iakttagelser visar på fyra fall då myndigheter fick disponera avgiftsintäkter i syfte att förstärka sina resurser, utan att utgiftstaket justerades. Myndigheternas intäkter från dessa avgifter uppgick sammanlagt till . I granskning av regeringens hantering av det tillfälliga sysselsättningsstödet (RiR 2004:26) konstateras att detta stöd utformats som en skattekreditering. Det innebär att stödet redovisas som ett avdrag på statsbudgetens inkomstsida. Skattekrediteringar av samma slag som sysselsättningsstödet har mer än tredubblats och var för budgeterade till . I rapporten framhålls att en utgift som avräknas direkt mot en inkomsttitel inte påverkar budgetens utgiftssida och därför heller inte omfattas av utgiftstaket. 2.2 Prognoser om statsbudgetens utfall Enligt budgetlagen ska regeringen under budgetåret för redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och utgifter samt storleken av statens lånebehov. Prognoser för hur statsbudgetens inkomster och utgifter utvecklas är dels av betydelse för uppföljning av budgeten och bedömning av nya åtgärder som det kan finnas behov av, dels ett viktigt underlag för beredning av kommande års budget. Enligt samma bestämmelse ska regeringen även förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och det beräknade utfallet. Sådana förklaringar ska bidra till att öka prognosernas informationsvärde. I granskningen av det tillfälliga sysselsättningsstödet (RiR 2004:26) konstaterar att regeringens prognoser varit missvisande både vid införandet och i samband med den första förlängningen av stödet. har de totala budgeterade medlen på överskridits med . granskning visar att de prognoser som presenterades för i propositionen om införande av sysselsättningsstödet inte baserades på någon närmare analys av de statsfinansiella konsekvenserna. Regeringen har inte förklarat avvikelser mellan prognoserna för det tillfälliga sysselsättningsstödet och de budgeterade beloppen. Det är också tveksamt om regeringen har försett med prognoser under budgetåret på det sätt som budgetlagen föreskriver, eftersom det i flera fall endast är det budgeterade beloppet som, utan kommentar, återupprepas. Regeringens prognoser uppmärksammas också i granskning av den stegrande utgiftsutvecklingen för sjukpenninganslaget (RiR 2004:25). I rapporten konstateras att regeringen felbedömt utgifterna för sjukpenningen under . Anslaget har ökat kraftigt, från till . iakttagelser visar att regeringen lämnar utgiftsprognoser för sjukpenninganslaget i enlighet med budgetlagen. Däremot har regeringens förklaringar till skillnaderna mellan utgiftsprognoserna och det budgeterade anslaget varit knapphändiga. 2.3 Regeringens redovisning av uppnådda resultat För att ska ha möjlighet att följa upp, kontrollera och ompröva den statliga verksamheten behöver information som är rättvisande. För sådan information är till stor del beroende av redovisning från regeringen. Regeringens redovisning till regleras främst i budgetlagen. Enligt budgetlagen ska regeringen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts inom olika verksamhetsområden. I granskningen om införandet av elektronisk förvaltning i staten (RiR 2004:19) konstaterar att regeringen lämnat bristfällig information till om hur myndigheterna ska tillhandahålla information och service elektroniskt till bland annat medborgare och företag. Information saknas om vilka effekter och resultat som uppnåtts samt hur väl målen uppfylls. Likaså saknas redovisning av kostnader och bedömningar av de väsentligaste riskerna. Även i granskningen av stödet till idrottsrörelsen och folkbildningen (RiR 2004:15) konstaterar att regeringens rapportering till varit otillräcklig. Information som gör det möjligt för att bedöma om syftena med dessa statsbidrag uppfylls saknas, eller lämnas mycket sällan. Den information regeringen lämnat till om det tillfälliga sysselsättningsstödet har också enligt iakttagelser varit bristfällig (RiR 2004:26). efter sysselsättningsstödets införande beskrev regeringen förmodade snarare än påvisade effekter av stödet. I granskningen av högskolornas samverkan med det omgivande samhället (RiR 2005:2) konstaterar att den information som regeringen lämnat till om lärosätenas samverkansarbete är mycket allmänt hållen och få konkreta resultat redovisas. För vissa specifika delar av samverkansuppgiften som särskilt uttalat vikten av, exempelvis uppdragsutbildning, regionalt tillväxtarbete och kommersialisering av forskningsresultat, lämnas inte någon information som gör det möjligt att förstå hur arbetet i dessa delar utvecklas. De budgetdokument som regeringen lämnar till behöver vara tydligare och ge en bättre helhetsbild. bedömer att det krävs en striktare tillämpning av budgetlagen. I granskningen av uppföljningen mot de 15 nationella miljökvalitetsmålen (RiR 2005:1) ingick bland annat regeringens rapportering till . Rapporteringen ska ge ett beslutsunderlag för miljöpolitiska ställningstaganden. Av granskningen framgår att rapporteringen i vissa väsentliga avseenden inte motsvarar de riktlinjer som följer av beslut . Rapporteringen är svår att överblicka och har brister som gör den svår att tolka. Olika rapporteringar ger också olika budskap. Viktiga delar av den rapportering som regeringen utlovat saknas. Detta gäller bland annat frågan om att belysa kostnader och målkonflikter i relation till miljömålen. Liknande iakttagelser när det gäller regeringens information till finns även i andra rapporter som har lämnat, till exempel (RiR 2004:22) Regelförenklingar för företag (RiR 2004:23) Sjukpenninganslaget utgiftsutveckling under kontroll? (RiR 2004:25) i praktiken (RiR 2004:30) Regionala stöd (RiR 2005:6) Ökad tillgänglighet i sjukhusvården (RiR 2005:7). 2.4 Årsredovisning för staten Enligt budgetlagen ska regeringen lämna en årsredovisning för staten till . Årsredovisningen ska innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys. Den ska även innehålla det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Redovisningen ska ge en samlad bild av statens finansiella resultat och ställning samt vara lämpad som underlag för olika intressenters analys av statens ekonomi samt för den politiska debatten (prop. 1995/96:220). har granskat och lämnat revisionsberättelse Årsredovisning för staten (skr. 2004/05:101). Årsredovisningen har bedömts i allt väsentligt vara rättvisande, vilket bland annat innebär att den följer god redovisningssed i staten, innehåller de dokument som krävs enligt budgetlagen och är upprättad med den organisatoriska avgränsning och med de uppställningsformer som framgår av regeringens beslut. Även om innehållet i Årsredovisning för staten lever upp till de formella kraven enligt budgetlagen och regeringens riktlinjer, vill vi uppmärksamma att det finns flera förhållanden som påverkar informationskvaliteten i årsredovisningen. All statlig verksamhet redovisas inte över statsbudgeten, till exempel redovisas inte affärsverken. All verksamhet som redovisas är inte fullt periodiserad. Detta gäller främst skatteuppbörden. Nettoredovisning av inkomster och utgifter på statsbudgeten förekommer i flera fall, till exempel redovisas det tillfälliga sysselsättningsstödet som ett avdrag på statsbudgetens inkomstsida. Den av regeringen beslutade organisatoriska avgränsningen omfattar inte samtliga statliga myndigeter, undantagna är till exempel och . har granskat förutsättningarna för utövande av finansmakten ur ett antal aspekter. En av hörnstenarna för en god budgetdisciplin och en stram budgetprocess är att budgetlagen följs. I kapitlet redovisas flera iakttagelser som pekar på avvikelser från budgetlagens grundläggande principer. Det handlar om avsteg från fullständighetsprincipen respektive bruttoprincipen samt brister när det gäller regeringens prognoser om statsbudgetens utfall och redovisning till . Enligt bedömning finns det, om lagens intentioner ska efterlevas, behov av en strikt tillämpning av budgetlagen. Därutöver bedömer vi att såväl regeringens prognosverksamhet som uppföljning behöver förbättras. Båda dessa verksamheter är av stor betydelse för möjlighet att följa upp sina beslut och kontrollera den statliga verksamheten. Avsteg från budgetlagens grundläggande principer konstaterar att avsteg gjorts från antingen en av, eller båda principerna om fullständighet och bruttoredovisning.