frsrdg · GT04RS3 · 2005-12-14 00:00:00 — 2004/05:FiU28). Detta är nödvändigt för att dialogen mellan riksdag och regering skall kunna fortsätta. Kommittén anser avslutningsvis att det är viktigt att stödet till utskotten fortsätter att utvecklas i enlighet med den ordning som initierats till följd av tidigare beslut. Kommittén återkommer i ett samlat sammanhang på annan plats i detta betänkande till frågor om resurser och genomförande. 6 Arbetet i kammare Kammarens centrala funktion i den representativa demokratin har i olika sammanhang berörts av kommittén. Diskussionerna i kommittén har handlat om ledamöternas möjligheter att få tillfälle att debattera viktiga frågor, infor- mera sig, väcka opinion och fatta beslut men också om hur formerna för debatterna i kammaren kan utvecklas. Inplanering av regeringens återrapportering från Europeiska rådets möten i kammaren och kommitténs förslag om arbete med EU-frågor har initierat en diskussion om sammanträdesperioden för . har initierat vissa förändringar i debattformerna. Syf- tet med försöken har varit att vitalisera debatterna i kammaren. Nya debatt- former som prövats är Statsministerns frågestund och Allmän debattimme. När det gäller ärendedebatter har prövats en annan debattordning och kortare taletid, en prioritering från utskottens sida av vilka ärenden som skall debatte- ras i kammaren samt fler bordläggnings- och remissdebatter. Dessutom har talmannen riktat en uppmaning till regeringen att i ökad utsträckning informe- ra kammaren muntligt i viktiga frågor, som annars inte kommer under riksda- gens prövning. På initiativ av skatteutskottet har en ny placering av debattdel- tagarna prövats i kammaren under ärendedebatter. Kommittén har vidare diskuterat ett förslag om att införa utmanardebatter och en ändrad ordning för interpellationsdebatternas inplacering. Också behovet av att minska tiden för voteringar i kammaren har tagits upp av kommittén. I sammanhanget har också tagits upp vissa andra frågor med anknytning till kammaren (utskottens möjligheter att sammanträda under plenum) och formen för instämmanden i kammaren. sammanträdesperiod har förändrats i takt med samhälls- utvecklingen. Medlemskapet i Europeiska unionen aktualiserar frågan om att göra vissa förändringar av kammarens sammanträdesplan i första hand i syfte att skapa utrymme för arbetet med EU-frågor såväl i utskott som i kammare. För utskotten handlar det om att följa EU-frågorna även under uppehåll i kammarens sammanträden. För kammaren handlar det främst om att bereda tillfälle i kammaren för återrapportering från de möten i som ligger . 6 ARBETET I KAMMARE 2005/06:RS3 har sammanträtt sedan 1866 års riksdagsordning. Enligt den tidigare riksdagsordningen skulle lagtima hållas , något som 1844 minskades till . Genom förändringen till årliga sammanträden fick en möjlighet att mer kontinuerligt följa och ingripa i den politiska beslutsprocessen, något som bidrog till fram- växten av det parlamentariska styrelseskick som vi nu känner. Till en början samlades lagtima riksdag och avlutade i regel sammanträdesperioden . Mellan lagtima riksdagar kunde konungen sammankalla urtima riksdag. för- längdes sammanträdestiden. Sedan har , med undantag av , sammanträtt även . genomfördes en grundlagsändring som innebar att , om så behövdes, skulle kunna sammanträda praktiskt taget på vilken dag som helst. Begreppen lagtima och urtima riksdag utmönstrades. skulle sammanträda till en vårsession . Vårsessionen skulle vara avslutad men kunna pågå till om så beslutade. Talmännen kunde även kalla till en höstsession efter . skulle vara avslutad . Regeringen eller en minoritet av någon av kamrarnas ledamöter kunde, under tid då ses- sion inte pågick, kalla till extra session. Regeringen kunde även kalla tidigare än och/eller förlänga höstsessionen. 1974 återinfördes begreppen lagtima och urtima i riksdagsord- ningen. Då fick en sammanhängande arbetsperiod med ett lagtima som inleddes och avslutades senast . Mellan lagtima riksmöten kunde urtima kallas in. Urtima inkallades , nämligen i augusti 1980.32 förlängdes sammanträdesperioden med omkring ge- nom att under icke-valår skulle samlas i stället för . Syftet med ändringen var bl.a. att bereda utrymme för två plenifria veckor under arbetsåret (v. 9 och v. 44). gällde vidare att kunde pågå till utan att det fordra- des synnerliga skäl för att gå in . beslutades, efter förslag från , om större föränd- ringar av bestämmelserna om . föreslog att ett pågår till dess nästa börjar. Något behov av urtima riksmö- te förelåg då inte längre, och de gamla termerna lagtima och urtima kun- 31Avsnittet bygger huvudsakligen på 1993:81 f., , , , reviderad av , , [2003] Vår författning, trettonde upplagan, juridik, s 90 f., samt , , [2004] författning, 19:e uppl., , s. 48 f. 32Regeringen förordnade om urtima för att behandla förslag om höjning av mervärdesskatten och ett antal punktskatter. 2005/06:RS3 6 ARBETET I KAMMARE Syftet var att uppnå en större flexibilitet i arbetsplaneringen och att ge möjlighet att anpassa riksdagsarbetet till utvecklingen. Utredningen ville inte binda till några definitiva tidsramar utan planeringen av kammarens sammanträden skulle ankomma på talmannen i samråd med talmanskonferensen (numera riksdagsstyrelsen). För den närmast överblickbara tiden angav utredningen dock vissa riktlinjer. skulle normalt under icke valår inledas och sommaruppehållet börja . I praktiken innebar detta en avkortning av sommaruppehållet med . I gengäld skulle plenifria veckor läggas in regelbundet i samman- trädesplanen och längre uppehåll göras , påsk och sommaren. Avsik- ten var inte att utöka den årliga faktiska tiden utan att ge möjlighet att själv besluta om uppläggningen utan att vara låst av en fast tidsram. Anta- let veckor med plenum borde dock inte öka. Om så krävdes borde i stället sammanträdestiden behöva utvidgas. Utredningen framhöll att framstår regelbundna uppehåll i riksdagsarbetet som mer motiverade än ett långt sommaruppehåll. Enligt utredningens förslag kan talmannen vidare på regeringens begäran på samma sätt som tidigare besluta avbryta kammarens sammanträden fram till nästa om den förordnat om extra val. Talmannen kan avbryta ett sammanträdesuppehåll och kalla till sammanträde och är skyldig att göra det om regeringen eller 115 av ledamöter begär det. 6.2.4 Europeiska rådets möten Enligt nuvarande fördrag (art. 4) skall sammanträda minst . Därutöver har i praktiken två informella möten ägt rum (oktober/november, mars/april). ansåg att reger- ingen (statsministern) i kammaren alltid bör lämna information i nära anslut- ning till möten i (förs. 2000/01:RS1, s. 138). Så har också kommit att ske i praktiken då det varit praktiskt genomförbart. Uppgifter har sammanställts om Europeiska rådets (topp-)möten och midsommar under medlemskap i 19952004. Dessa uppgif- ter redovisas i tabell 6.1 nedan. Därtill redovisas uppgifter om sista kammarsammanträde före jul- respektive sommaruppehållet under sam- ma tidsperiod. Med * markeras de tillfällen då haft möjlighet att få en återrapportering i kammaren efter Europeiska rådets möten. Som framgår av redovisningen har det varit lättare att få till stånd en återrapportering i samband med toppmötena . har då regelmässigt samman- trätt även efter Europeiska rådets möte. 6 ARBETET I KAMMARE 2005/06:RS3 Tabell 6.1 Europeiska rådets möten och sista kammarsammanträde 19952004 Kommentar: * Ett sammanträde med justering av protokoll etc. hölls . Ett sammanträde med justering av protokoll och val av extra suppleant i försvarsutskottet etc. hölls . Ett sammanträde med anmälan om återtagande av plats i m.m. och justering av protokoll etc. hölls . Ett sammanträde med meddelande om debatten etc. hölls . Ett sammanträde med debatt och beslut angående finansutskottets betänkande 1995/96:FiU15 En ekonomisk politik för att halvera den öppna arbetslös- heten m.m. (prop. 1995/96:207 och prop. 1995/96:222) hölls . 2005/06:RS3 6 ARBETET I KAMMARE Enligt förslaget till det nya fördraget (art. I-20) skall sam- manträda . Ingenting sägs om när mötena skall ligga. Euro- får med det nya fördraget status av institution. Riksdagsstyrelsen överlägger enligt 1 kap. 5 § RO om planeringen av riks- dagsarbetet och enligt 2 kap. 6 § RO beslutar talmannen efter samråd med riksdagsstyrelsen om de uppehåll i kammarens arbete som är eller längre under pågående . Ramarna för kammarens sammanträden plenifria veckor och sammanträdesdagar läggs fast i en preliminär samman- trädesplan som föreläggs riksdagsstyrelsen. I praktiken sker en planering av de yttre ramarna, dvs. när börjar och vilka längre uppehåll som görs under , för hela mandatperioden. Detta i syfte att underlätta för ledamöternas och partiernas planering. Inget hinder möter en inplanering av ett eller flera sammanträden/sammanträdesperioder under t.ex. det nuvarande sommaruppehållet. Talmannen kan också alltid kalla till i förväg ej planerade sammanträden (också under uppehåll i kammarens arbete). Sam- manträdesplanen är ett rörligt dokument och ändringar kan visa sig nödvändi- ga. Några författningsändringar krävs inte för en omläggning av sammanträ- desplanen. Som redan erinrade om förutsätter kommittén att ut- skotten sammanträder även under plenifria veckor/längre uppehåll i den ut- sträckning så är behövligt. Detta kan nu få en ökad aktualitet särskilt i och med kommitténs förslag om ett utökat ansvar för utskotten att följa EU-frågorna. Någon förändring av kammarens sammanträ- desperioder enbart av detta skäl behövs således inte. Däremot kan nyordning- en innebära att vid enstaka tillfällen skulle behöva sammanträda även under längre uppehåll, för att kammaren skall kunna fatta beslut med anledning av t.ex. ett utskottsinitiativ i en EU-fråga. När det gäller statsministerns återrapportering från Europeiska rådets mö- ten vill kommittén framhålla vikten av att denna återrapportering sker i kam- maren och i nära anslutning till mötet. Undantagsvis kan återrapportering ske i öppet sammanträde med . Sammanträdesplanen bör därför ge utrymme för en sådan återrapportering. Sammanträdesperioden fram till jul- uppehållet har förlängts för att inrymma en återrapportering. Däremot har det varit mer problematiskt med att skapa utrymme för en återrapportering. Detta av flera skäl. Ett är att Europeiska rådets möten ofta har ägt rum efter det att kammaren normalt redan påbörjat sitt uppehåll för sommaren. Ett annat skäl är att flera partier har förlagt partiakti- viteter under första delen av sommaruppehållet. Det har också varit svårt att få besked om när mötena med äger rum. Kommittén anser att utvecklingen talar för att bör sammanträda mer kontinuerligt över året men anser i likhet med att antalet sammanträdesveckor i princip inte bör öka, en eventuell ökning av plenitiden skall i första hand planeras in under sammanträdesveckorna. 6 ARBETET I KAMMARE 2005/06:RS3 damöterna måste ges utrymme för kontakter med hemorten, det lokala parti- arbetet, väljarna och för andra uppdrag som följer med ledamotskapet, t.ex. deltagande i utredningar och interparlamentariskt samarbete. Det finns också ett starkt önskemål att även hålls öppna för sådana kon- takter, vilket talar för att och även fortsättningsvis i görli- gaste mån inte bör tas i anspråk för arbetsplenum. Kommittén anser att riks- dagsstyrelsen i första hand bör överlägga om en förkortning av sommaruppe- hållet genom att lägga in sammanträden något senare och eventuellt . Kommittén vill erinra om att pekade på möjlig- heten att i samband med att utskotten och partigrupperna sammanträder anordna t.ex. en frågestund, aktuell debatt och/eller information från regeringen. Kommittén vill dock inte binda till några definitiva tidsramar eftersom det strider mot grundtanken om ett mer flexibelt . Däremot anser kommittén att man vid planeringen av kammarens arbete i den mån så är möjligt bör tillse att tid i kammaren finns för återrapportering från Europeiska rådets möten, både de av formell och informell karaktär. Även andra aktiviteter på EU-nivå kan behöva beaktas. Det gäller t.ex. inpla- nering av den EU-debatt i anslutning till kommissionens arbetsprogram som kommittén förordat på annat ställe i detta betänkande. Det kan också till- komma andra faktorer som bör beaktas, t.ex. på grund av fördragsändringar. till tidsperioden ändringar har sommaruppe- håll normalt börjat kring . Europeiska rådets möten har mesta- dels legat kring den (någon enstaka gång senare eller tidigare). Möjlig- heterna att få till stånd en återrapportering från Europeiska rådets möten ökar, men garanteras inte, om sammanträder fram t.o.m. tredje veckan (alternativt fram t.o.m. ). När det gäller förläggning av plenifria veckor bör utgångspunkten liksom vara att skall vara plenifri med längre uppehåll under jul och sommar. Vid planeringen bör beaktas ledamöternas behov av både ledighet och utrymme för andra aktiviteter, t.ex. för utskottsresor, inter- nationella engagemang, studieresor etc. Kommittén vill betona att en senareläggning av jul- och sommaruppehåll eller inplanerade sammanträden inte innebär en ändring av de tidsramar som gäller för att avlämna propositioner. Behandlingen i kammaren under ett av ärenden som skall träda i kraft bör normalt vara avverkad . Yttrandefriheten vid kammardebatterna har historiskt sett varit nästan helt oinskränkt i den svenska . De debattregler och debattbegränsningar som tillämpas i praktiken i kammaren bygger på frivilliga över- 2005/06:RS3 6 ARBETET I KAMMARE enskommelser mellan partigrupperna eller på beslut av talmannen efter sam- råd med gruppledarna. Mer sällan har riksdagsordningens bestämmelser änd- rats. I Grundlagberedningens motiv till förslaget om nuvarande riksdagsord- ning framhålls att det i första hand bör ankomma på partigrupperna att i sam- råd med talmannen på frivillig väg komma överens om debatterna. En styr- ning av riksdagsdebatterna kan enligt Grundlagberedningen mången gång vara till gagn för meningsutbytet och de syften som bär upp principen om yttrandefrihet under kammardebatterna. Diskussionen om debattformer är inte ny, den har pågått i stort sett under hela enkammarriksdagen. Utvecklingen under enkammarriksdagen har gått mot kortare anföranden och repliker, förändrade former för interpella- tions- och frågedebatterna och introduktion av nya debattformer. Detta har ofta gjorts i syfte att stärka ställning som centralt politiskt debatt- forum och/eller att få till stånd mer omväxlande och intressanta debatter. Debatterna i kammaren är ett led i utförandet av grundläggande uppgifter. Debattregler och debattformer måste därför sättas in i det större sammanhang som handlar om uppgifter och arbetsformer. Föränd- rade förutsättningar för detta arbete får återverkningar också i kammaren. Kammardebatterna fyller flera syften: att öppet redovisa beslut och ledamöternas ställningstaganden, att debattera både aktuella sakfrågor, den långsiktiga politiken och politikens idéer, att vara ett nationellt politiskt debattforum, att kontrollera regeringen och att bereda utrymme för partierna och ledamöter att väcka och diskutera olika frågor. Förutsättningarna för att kunna uppnå dessa syften förändras över tiden. Det parlamentariska läget och vilka sakfrågor som diskuteras har givetvis betydelse för vilket intresse debat- terna väcker men även debattformerna har betydelse. Antalet partier inverkar på debatternas struktur och uppläggning. Hur ledamöterna och partierna ut- nyttjar debattformerna spelar också en roll i sammanhanget. Förutsättningarna för , partierna och ledamöterna att nå ut och väcka intresse är också beroende av massmediernas bevakning och arbetssätt, ny teknik och nya medier, informationsflödet, väljarnas intresse för och kunskap om det politis- ka arbetet. har tv-sändningarna från kammaren och utskottens utfrågningar ökat markant och Internet kommit att bli ett mycket viktigt red- skap för informationsspridning. Det är viktigt att som institution följer med i utvecklingen och på ett bra sätt tillvaratar de möjligheter som nya förutsättningar kan ge. Det gäller dock inte bara i kammarens arbete. Arbetet i kammare styrs av regler i riksdagsordningen (RO). har dessutom utbildats en praxis i anslutning till RO och vissa rutiner i praktiska frågor. När det gäller yttranderätten i kammaren finns den grundläggande regeln i 4 kap. 4 § RO. Där föreskrivs att när ärende skall avgöras i kammaren får varje riksdagsledamot och varje statsråd yttra sig i enlighet med vad som närmare anges i riksdagsordningen. I denna finns regler om debattbegräns- ningar i 2 kap. 1012 samt 14 och 15 §§. 6 ARBETET I KAMMARE 2005/06:RS3 Den av regeringsformen garanterade yttrandefriheten avser ärende och den tidpunkt, när ärendet skall avgöras. Interpellationsdebatter, frågestunder och särskilt anordnade debatter liksom procedurfrågor är inte ärenden, och beträffande dem kan ytterligare debattinskränkningar ske. Såvitt avser inter- pellationer och frågor till statsråd finns bestämmelser härom i 6 kap. RO. Beträffande särskilt anordnade debatter i övrigt finns bestämmelser i 2 kap. 10 § tredje stycket RO. I korthet gäller följande för olika debattformer: I ärendedebatter (om utskottsbetänkande eller bordläggning/remiss av propositioner m.fl. ärenden) gäller i princip inte någon tidsbegränsning för en förhandsanmäld talares första anförande, men det finns överenskommelser mellan talmannen och gruppledarna om begränsning av taletiden. Taletiden för talare som inte förhandsanmält sig får däremot enligt RO inte överstiga för ledamöter och för statsråd. Ytterligare anföranden från en ledamot eller ett statsråd får inte överstiga . Enligt RO får talmannen efter samråd med de särskilda företrädarna för partigrupperna besluta att en debatt utan samband med annan handläggning skall äga rum vid ett sammanträde med kammaren. Talmannen bestämmer efter samrådet också om tiden för anförandena i en särskilt anordnad debatt. Till denna kategori särskilt anordnade debatter hör ett antal regelbundet åter- kommande debatter men även mer tillfälliga sådana. En partigrupp kan begä- ra att en aktuell debatt ordnas i viss fråga. Efter samråd med gruppledarna beslutar talmannen om en sådan debatt skall äga rum. Särskilda debattregler finns för denna debatt. Talmannen eller en partigrupp kan också ta initiativ till en särskild debatt i en viss fråga. Även den allmänpolitiska debatten, partiledardebatterna och utrikesdebatten är särskilt anordnade debatter. Tal- mannen fastställer efter samråd med gruppledarna vilka debattregler som skall gälla men en viss praxis har utvecklats om debattreg- lerna för dessa olika debatter. För debattformerna information från regeringen och allmän debattimme har särskilda debattregler fastställts av talmannen efter samråd med grupple- darna. Debattreglerna för interpellationsdebatter finns i riksdagsordningen lik- som även för frågestunderna. I det senare fallet har dock vissa komplettering- ar gjorts i form av överenskommelser. tog riksdagsförvaltningen fram en promemoria som underlag för en diskussion i gruppledarkretsen om förnyelse av debattfor- mer. Frågan om debattformerna har sedermera följts upp i Riksdagskommit- tén. för kommitténs arbete har viss försöksverksamhet bedrivits. Försöken har avsett ärendedebatter, statsministerns frågestund och allmän debattimme. Kommittén har även diskuterat en ny form av utmanardebatt och interpellationsdebatternas inplacering. I följande avsnitt finns en redogörelse för denna försöksverksamhet och kommitténs överväganden i dessa frågor. 2005/06:RS3 6 ARBETET I KAMMARE Som framgår av tabell 6.2 har sammanträdestiden i kammaren under enkam- marriksdagen inte förändrats särskilt mycket. En påtaglig förändring kan dock noteras för /05. är den högsta siffran och en kraftig ökning jämfört närmast . 6 ARBETET I KAMMARE 2005/06:RS3 Tabell 6.2 Plenitid fördelat på debattformer 19712004/05 (timmar) 4,5* 4,5* 5,5* Källa: i siffror och kammarkansliet. Debatter m.m. inkluderar även allmänpolitiska debatten. Frågor" avser skriftliga frågor med muntliga svar. * Munt- liga frågor till regeringen. Ökningen av sammanträdestiden är i huvudsak hänförlig till en ökning av tiden för interpellationsdebatter och särskilt anordnade debatter. över hela enkammartiden är dock förändringarna inte lika påtagliga men kommittén anser ändå att det är viktigt att framöver följa utvecklingen särskilt vad gäller ökningen av plenitiden för interpellationsdebatter och särskilt an- ordnade debatter. Trots att taletiden i interpellationsdebatter har kortats betyd- ligt och utvecklingen också har gått mot kortare taletider i särskilt anordnade debatter ökar plenitiden för dessa debattformer. Debatterna har blivit fler, vilket ställer ökade krav på både ledamöter och statsråd och även partierna 2005/06:RS3 6 ARBETET I KAMMARE som sådana, särskilt de mindre partigrupperna. Kommittén utgår från att talmannen och gruppledarna bevakar utvecklingen och vidtar åtgärder om så skulle behövas för att hålla plenitiden inom de ramar som kommittén tidigare förespråkat under avsnittet om och på en sådan nivå som kan anses rimlig för både ledamöter och partier. inleddes ett försök med ändrad talarordning och taletid samt ett försök med en ny placering av debattdeltagarna i plenisalen. Syftet med för- söket var att öka intresset för kammardebatterna såväl hos ledamöterna som hos allmänheten genom att få till stånd mer koncentrerade debatter och anfö- randen samt en klarare information om vad debatten avser. Talmannen och gruppledarna har överenskommit att försöket skall fortsätta. För ärendedebat- ter enligt försöket med ändrad talarordning gäller att debatten kan inledas med en presentation på högst av förslaget från en företrädare från utskottet. Därefter följer anföranden från övriga. Taletiden för förhandsan- mälda talare bör inte överstiga men det finns en viss flexibilitet för längre anföranden i större debatter och kortare i andra. Den nya placeringen innebär att ledamöter som deltar i debatten sitter samlade framför talmanspo- diet. Anförandena hålls från talarstolen medan replikerna tas i interpellations- talarstolarna. Taletiden i debatter som inte följer försöksverksamheten bör enligt den överenskommelse som gäller inte överstiga . Anföranden hålls från talarstolen men replikerna tas från bänken. Försöket har löpande följts upp av talmannen och gruppledarna och även i ordförandekonferensen. Efter en trög start där endast ett mindre antal utskott deltog i försöket har de flesta utskott prövat modellen och många tillämpar den också i sina flesta debatter. Kommittén ser positivt på försöket men anser det nu vara för tidigt att göra modellen till norm. Detta med tanke på den kommande ommöbleringen av plenisalen som kan få betydelse för ledamöternas placering i kammaren under debatter. Kommittén utgår från att talmannen och gruppledarna träffar en överenskommelse om formen för ärendedebatter i den nya plenisalen och att man då beaktar erfarenheterna av det hittillsvarande försöket. inleddes ett försök med en statsministerns frågestund. Reglerna för frågestunden utformades av talmannen i samråd med gruppledarna. Syftet med en statsministerns frågestund var att ge utrymme i kammaren för ett regelbundet meningsutbyte mellan statsministern och ledande företrädare för riksdagspartierna i aktuella frågor som rör regeringens arbete. Även andra ledamöter skulle i mån av tid få tillfälle att ställa frågor. 6 ARBETET I KAMMARE 2005/06:RS3 För att frågestunden skulle få den karaktär av en politiskt viktig debatt som eftersträvades ställdes kravet att partierna normalt skulle representeras av sina partiledare, i undantagsfall av vice ordförande eller gruppledare. Partigrup- perna skall anmäla vilken ledamot som företräder partiet till kammarkansliet före frågestunden. Enligt reglerna skall frågor och svar i princip inte överstiga . En partiföreträdare kan normalt räkna med att få ordet för minst en följdfråga eller kommentar.