frsrdg · GT04JO1 · 2005-12-01 00:00:00 — Det måste även stå kommunen fritt att lägga ned ett äldreboende, t.ex. därför att lokalerna är uttjänta eller för att effektivisera verksamheten. Eftersom omsorgen om de äldre är en obligatorisk uppgift för kommunen är en annan sak att kommunen är skyldig att se till att ekonomiska och andra resurser ställs till verksamhetens förfogande så att åliggandena enligt SoL blir fullgjorda i den omfattning som lagen kräver. 4.3 Rätten till bistånd i form av särskilt boende Ansökan om bostad i en särskild boendeform för service och omvårdnad prövas i allmänhet som bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL. Enligt bestämmelsen har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. I förarbetena till nu gällande socialtjänstlag anförde regeringen följande angående begreppet skälig levnadsnivå (prop. 2000/01:80 s. 90 f.). När det gäller att bestämma nivån för biståndet har det som tidigare kopplats till begreppet skälig levnadsnivå. Skälig levnadsnivå innebär inte bara en nivåbestämning utan ger också uttryck för vilken form av insats, vård och behandling, andra stödformer eller ekonomiskt bistånd, som kan komma ifråga. Att tydligt särskilja nivå från innehåll är omöjligt utan att den skäliga levnadsnivån blir ett uttryck för kvaliteten i insatsen och vilken ambitionsnivå som kan vara rimlig i ett enskilt fall mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens syfte. Mot bakgrund av detta anser regeringen att det är viktigt att markera socialtjänstlagens grundläggande syfte att garantera att medborgarna får sina behov av bistånd tillgodosedda. Nivåerna på insatserna måste därför vara sådana att detta uppfylls. I detta hänseende blir begreppet skälig levnadsnivå ett uttryck för vissa minimikrav på insatsen vad gäller kvaliteten. har begreppet emellertid vållat problem eftersom det har givit upphov till tvister om olika alternativ och kostnaderna för dessa. Vid bedömningen av vilken insats som kan komma ifråga måste en sammanvägning göras av olika omständigheter såsom den önskade insatsens lämplighet som sådan, kostnaderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål. Det kan enligt regeringens mening inte finnas en obegränsad frihet för den enskilde att välja sociala tjänster oberoende av kostnad. I både kommunens och den enskildes intresse ligger att biståndet skall utformas så att det svarar mot det mål man vill uppnå. innebär det att det råder samstämmighet mellan den enskilde och tjänstemannen om lämplig insats. I de fall det inte är möjligt måste tolkningen av begreppet skälig levnadsnivå ske mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens grundläggande syfte dvs. en yttersta garanti för medborgarnas livsföring i olika avseenden. Detta utesluter emellertid inte att kommunen när likvärdiga insatser finns att tillgå, ges möjlighet att välja det billigaste alternativet. Detta innebär att socialnämnden som huvudregel inte är skyldig att utge bistånd avseende en preciserad insats i form av placering i ett visst angivet eller motsvarande. Bedömningen torde vanligen avse om bistånd skall utges i form av särskilt boende av en viss kategori såsom , gruppbostad eller sjukhem. En sammanvägning skall dock göras mellan olika omständigheter såsom vårdens lämplighet, kostnaden för vården i jämförelse med andra alternativ samt den enskildes önskemål om vårdform. Vid prövningen bör beaktas hur kommunen arbetar med den aktuella typen av frågor och vilka åtgärder kommunen normalt erbjuder för att tillgodose sådana behov som är i fråga. Om den av kommunen erbjudna insatsen tillgodoser biståndsbehovet, har den enskilde ingen rätt att få insatsen utformad på ett visst annat sätt (prop. 1996/97:124 s. 174). bedömning av rätten till bistånd skall komma till uttryck i ett beslut. Om beslutet går den enskilde emot får det enligt 16 kap. 3 § SoL överklagas hos länsrätten. Att beslutet kan överklagas i den för s.k. förvaltningsbesvär gällande ordningen innebär att domstolen kan pröva ärendet i dess helhet och i förekommande fall sätta ett nytt beslut i det överprövades ställe. 4.4 Ändring av en redan beviljad insats omprövning av ett tidigare fattat biståndsbeslut Någon generell regel om under vilka förutsättningar en myndighet kan ändra ett beslut av annan anledning än rena förbiseendefel finns inte. Utgångspunkten är dock att ett gynnande beslut inte kan ändras till nackdel för den enskilde. Undantag kan göras dels om beslutet har försetts med ett s.k. återkallelseförbehåll dels om tvingande säkerhetsskäl påfordrar en omedelbar återkallelse dels om beslutet blivit oriktigt på grund av att den enskilde vilselett myndigheten. Fråga är om det finns ytterligare fall då ett beslut om bistånd kan ändras till nackdel för en enskild. Regeringsrätten har behandlat den frågeställningen i ett avgörande som refererats i RÅ 2000 ref. 16. Avgörandet gällde om en socialnämnd kunde ompröva och till biståndstagarens nackdel ändra ett beslut om bistånd i form av hemtjänst som gällde tills vidare. Regeringsrätten anförde därvid bl.a. följande. Rätten till bistånd enligt 6 § SoL (numera 4 kap. 1 §, min komm.) och de paragrafer vartill där hänvisas är en förmån som enligt lagen skall bestämmas inom viss angiven ram av den enskildes behov för försörjningen och livsföringen i övrigt. Hänsynen till den enskildes trygghet talar med styrka emot att beslut om sådant bistånd får omprövas till den enskildes nackdel annat än under de generella förutsättningar som anses gälla för omprövning av gynnande beslut. Detta gäller främst beslut om bistånd som avser ett bestämt tillfälle eller en bestämd period. När ett beslut avser ett fortlöpande bistånd utan någon angiven tidsbegränsning kan däremot skälen för omprövning vara så starka exempelvis om biståndsbehovet väsentligt förändras att ett absolut förbud mot omprövning på grund av ändrade förhållanden inte bör uppställas. Det kan dock inte komma i fråga att låta ändringar av andra förhållanden än sådana som kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet få föranleda en omprövning. När det gäller beslut avseende fortlöpande bistånd utan någon angiven tidsbegränsning kan konstateras att Regeringsrättens avgörande inte utesluter att det kan finnas situationer där omprövning på grund av ändrade förhållanden kan vara motiverade. Som framgått ovan kan det dock inte komma i fråga att låta ändringar av andra förhållanden än sådana som kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet få föranleda en omprövning. Det finns således ett visst utrymme för att hävda att det på grund av ändrade omständigheter kan vara möjligt att ändra ett beslut avseende fortlöpande bistånd utan någon angiven tidsbegränsning, även om någon av de generella förutsättningarna för ändring av gynnande beslut inte varit för handen. 4.5 Verkställighet av biståndsbeslutet har inte någon skyldighet att i ett beslut om bistånd avseende särskilt boende närmare ange hur biståndet skall utformas. I de allra flesta fall anges i beslutet endast att sökanden beviljas bistånd i form av särskilt boende. Det är först när beslutet därefter verkställs som det bedöms var biståndstagaren skall ges en plats, en bostad. Den enskilde kan självfallet uttrycka önskemål om vilket boende han eller hon föredrar och detta skall givetvis så långt möjligt respekteras. Den enskilde har dock inte någon oinskränkt rätt att få som han eller hon vill. Det erbjudna boendet måste dock tillförsäkra biståndstagaren en skälig levnadsnivå. 4.5.2 Möjligheten att överklaga ett verkställighetsbeslut Normalt fattas inga särskilda fristående beslut rörande verkställigheten av ett förvaltningsbeslut. Förvaltningens praktiskt inriktade ställningstaganden till detaljerna för hur ett visst beslut skall verkställas brukar närmast ses som ett slags naturlig fortsättning på huvudbeslutet. Har t.ex. beslut fattats om bistånd i form av matleveranser, fattas inga särskilda beslut om hur leveransen till den enskilde i praktiken skall utföras. Huvudregeln är sålunda att ett verkställighetsbeslut inte går att överklaga. Ett annat betraktelsesätt kan dock vara påkallat om verkställighetsbeslutet innefattar ett mera självständigt avgörande, om det förutsätter en självständig prövning av moment som inte tidigare prövats, eller om tidigare beslut under förfarandet får omprövas. Är verkställighetsbeslut utrustade med en självständig effekt kan det således inte uteslutas att de bör kunna överklagas (se Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet s. 582 f.). 4.5.3 Förändringar av verkställigheten flyttning från ett särskilt boende till ett annat sådant boende Det kan finnas flera orsaker till att det uppkommer fråga om att flytta den som bor i ett särskilt boende till ett annat sådant boende. Först och främst skall här nämnas det fall att den enskilde själv önskar flytta. En annan situation är när de faktiska förutsättningarna för att bo kvar inte längre föreligger därför att det särskilda boendet har skadats i en brand eller därför att verksamheten upphör till följd av att en enskild som svarar för den har gått i konkurs. Det finns dock situationer som inte sällan för de boende framstår som mer kontroversiella. Hit hör att kommunen har beslutat att avveckla ett särskilt boende därför att en omorganisation har ägt rum eller därför att kommunens ekonomi gör att man strävar efter att lösa de äldres vård- och omsorgsbehov på ett mindre kostnadskrävande sätt. Kommunen kan önska flytta den enskilde från ett boende som drivs i enskild regi till ett av kommunens egna särskilda boenden därför att kommunens kostnad därigenom skulle minska. En kommun kan besluta att inte på nytt upphandla en entreprenad som avser drift av ett särskilt boende när entreprenadavtalet har upphört. Orsaken till detta behöver inte vara kostnaden, utan en ny inriktning av verksamheten eller att entreprenören inte har uppfyllt sitt åtagande. Vidare kan kommunen vilja att en enskild flyttar därför att denne enligt kommunens mening kan erbjudas bättre omvårdnad på ett annat särskilt boende osv. När en kommun vill att den enskilde skall flytta från ett särskilt boende till ett annat särskilt boende är det som regel inte fråga om en omprövning av ett tidigare beslut om bistånd. En sådan flyttning utgör närmast en fråga om en ändring av verkställigheten av ett beslut om bistånd. De allmänna principerna om förutsättningarna för att ändra ett gynnande förvaltningsbeslut blir därför inte tillämpliga. I stället aktualiseras frågor om en kommun ensidigt och formlöst kan bestämma att den enskilde skall flytta eller om kommunen i en sådan situation har att formalisera flyttbeslutet och därmed ge den enskilde möjlighet att få saken prövad av domstol. beviljades bistånd i form av särskilt boende . Hon erhöll en plats på Katrinebergsgården som var ett särskilt boende med demensinriktning i kommun. Enligt en anteckning i ett ärendeblad bedömde handläggaren att L.H:s sjukdom hade utvecklats så att hennes behov inte kunde tillgodoses på det boende hon hade. Nämnden har i sitt remissvar till JO anfört att L.H:s behov hade förändrats och att ett vanligt boende för dementa och inte ett specialboende väl skulle uppfylla L.H:s behov av vård och omsorg. underrättades av socialförvaltningen om att hon skulle flytta till en lägenhet i i ett nyöppnat boende för personer med demens. var, för kommunens beslut att flytta henne, drygt . Hon hade bott på Katrinebergsgården . L.H:s gode man G.H. motsatte sig en flyttning av L.H. på den grunden att L.H. var svårt sjuk och inte hade kvar att leva. trygg på Katrinebergsgården och fick bästa tänkbara vård där. ansökte därför hos omvårdnadsnämnden om att L.H. skulle få bo kvar i sin invanda miljö. Hon fick till svar av förvaltningen att beslutet att inte köpa plats på Katrinebergsgården kvarstod. ansåg att det nya erbjudna boendet skulle innebära en försämring för L.H. överklagade hon nämndens beslut att vägra L.H. fortsatt vård på Katrinebergsgården. Förvaltningen upplyste henne om att det inte i formell och juridisk mening är ett beslut som går att överklaga med så kallat förvaltningsbesvär till länsrätten. synes således ha ansett att placeringen av L.H. på Katrinebergsgården liksom flyttningen till ett annat särskilt boende utgjorde en ren verkställighet av det beslut om bistånd som hade fattats och att sådana verkställighetsbeslut inte kan överklagas. Frågan om det ändrade boendet föranleddes av att L.H:s hälsotillstånd hade förändrats till det sämre. Som framgått tidigare av redovisade förarbetsuttalanden har, vad gäller omsorgerna om de äldre, en stor vikt lagts vid trygghetsaspekten (avsnitt 4.14.2). Den enskilde skall inte behöva flytta från ett särskilt boende till ett annat sådant boende på grund av att vårdbehovet ändras. Tanken är att insatserna skall utformas så att de är flexibla och snabbt kan anpassas till människors skiftande behov. Det uttalade målet är att den enskilde skall kunna bo kvar i sitt boende till livets slut. har vad gäller flyttningen av L.H. ansett att omsorgsnämnden inte har handlagt den av nämnden initierade ändringen av insatsen med tillbörligt hänsynstagande till det särskilda behov som kan hänföras till L.H:s hälsotillstånd så som det framkommit i utredningen. Då frågan belysts i yttrande finner jag för egen del inte skäl att närmare uppehålla mig vid den utan går över till nämndens formella handläggning av L.H:s ärende. Den fråga jag främst kommer att behandla är den som rör den enskildes möjlighet att få en prövning i domstol av socialförvaltningens besked om att han eller hon skall flytta. Som framgår av det tidigare anförda är det inte något krav att nämnden i ett beslut om bistånd i form av särskilt boende anger var den enskilde skall erbjudas boende. Valet av bostad ingår som ett led i verkställigheten av beslutet. Om det i ett sådant fall sedermera uppkommer en fråga om att flytta den enskilde till ett annat boende men den enskilde motsätter sig det, bör nämnden, enligt vad har anfört i sitt remissyttrande uppfatta den enskildes ståndpunkt som en begäran en ansökan om fortsatt oförändrat bistånd. Den ordningen har den svagheten att det kan ifrågasättas om det är helt korrekt att tala om oförändrat bistånd när det i det ursprungliga beslutet rörande rätt till särskilt boende inte har angetts var den enskilde skall bo. Det föreslagna tillvägagångssättet torde dock kunna sägas motsvara den situationen att en enskild till nämnden gör en ansökan om att få bo i ett visst särskilt boende. Om nämnden i sitt biståndsbeslut eller en domstol i en dom har angett att bistånd beviljas i ett visst boende leder detta till särskilda frågor för det fall att det uppkommer ett behov av att flytta den enskilde till ett annat boende (se avsnitt 4.4 om ändring av gynnande beslut). De här synpunkterna ger mig anledning att behandla den grundläggande frågan i vilken utsträckning det kan vara möjligt för den enskilde att få domstols prövning av själva verkställigheten av ett biståndsbeslut. När någon har ansökt om bistånd i form av ett särskilt boende skall nämnden pröva ansökan utifrån vad som stadgas i 4 kap. 1 § SoL. Om ansökan bifalles brukar nämnden i beslutet ange att den enskilde har rätt till särskilt boende. Eventuellt anger nämnden därvid även vilken inriktning boendet skall ha, t.ex. om det skall vara ett boende för dementa. Däremot är det inte vanligt att nämnden i biståndsbeslutet anger var den enskilde skall bo; detta brukar betraktas som en verkställighetsfråga (se avsnitt 4.5.2). Utgångspunkten är att socialförvaltningens åtgärder som syftar till att verkställa ett biståndsbeslut inte kan överklagas. Det finns dock vissa åtgärder som rör verkställigheten och som har sådana rättsverkningar för den enskilde att han eller hon torde ha ett berättigat intresse av att få åtgärden prövad av domstol. Ett förordnande som rör verkställigheten av nämndens beslut om bistånd i form av särskilt boende kan inrymma moment som kan påverka den enskildes situation i flera hänseenden. Så kan vara fallet om han eller hon erbjuds en plats i ett boende som ligger långt från hemorten. Ett annat sådant fall är om en placering sker i ett boende som inte har särskild kompetens att ta hand om personer med vissa sjukdomar eller ett boende som rent allmänt sett har en begränsad servicenivå. I sådana fall kan det ifrågasättas om verkställigheten av biståndsbeslutet i det enskilda fallet tillgodoser den enskildes rätt till en skälig levnadsnivå. Frågan om möjligheten att kunna överklaga utformningen av en insats har något berörts i förarbetena till socialtjänstlagen och LSS. Som har framgått av tidigare redovisade uttalanden i förarbetena till socialtjänstlagen är socialnämndens val av biståndsinsats beroende av förhållandena i det enskilda fallet (se avsnitt 4.24.3). Nämnden har att göra en sammanvägning av olika omständigheter och den enskilde har inte någon ovillkorlig rätt att erhålla en viss bestämd insats. Dessa uttalanden tar dock inte sikte på verkställigheten av biståndsbeslutet utan på själva beslutet om rätten till bistånd. Angående möjligheten att överklaga ett beslut om bistånd anfördes vid införandet av socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1 s. 576) att om nämnden har avslagit den enskildes begäran om bistånd, kommer länsrättens prövning att i första hand avse frågan om rätten till bistånd. Vid bifall till överklagandet skulle prövningen också omfatta frågan om vilka åtgärder som bör vidtas för att tillgodose den enskildes behov. Vid ett bifall kan det ibland vara påkallat att återförvisa ärendet till nämnden skall kunna besluta om insatsernas närmare utformning. Frågan om omfattningen av förvaltningsdomstolarnas prövning diskuterades också i förarbetena till lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen). Omsorgslagen har numera ersatts av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Enligt 4 § omsorgslagen hade den som omfattades av lagens s.k. personkrets rätt till särskild omsorg i form av bl.a. gruppbostad. Ett beslut om att avslå en ansökan om särskild omsorg kunde enligt 20 § överklagas till länsrätten. I specialmotiveringen till sistnämnda bestämmelse (prop. 1984/85:176 s.78) framhölls att om den enskilde vänder sig till få hjälp med särskilda omsorger har nämnden i första hand att pröva om rätt till särskild omsorg föreligger i enlighet med lagens bestämmelser. Länsrättens prövning av ett överklagande skulle i dessa fall enbart avse frågan om rätten till den särskilda omsorgen och inte utformningen av insatsen. Lagrådet gjorde dock vissa uttalanden i detta sammanhang (propositionen s. 123) som i viss mån går emot vad som anfördes i specialmotiveringen. Lagrådet anförde i denna del bl.a. följande. Specialmotiveringen innehåller vissa uttalanden om innebörden och omfattningen av den prövning som domstolen har att göra i ett besvärsärende. Sålunda anför departementschefen bl.a. att om domstolen finner att den enskilde har rätt till särskilda omsorger skall domstolen enbart pröva om rätt finns till den eller de omsorger som den enskilde begärt. Härtill fogas att domstolens prövning skall i dessa fall enbart avse frågan om rätten till den särskilda omsorgen, inte utformningen. Härtill vill lagrådet anföra. Om den enskilde har förvägrats viss i 4 § angiven omsorg och besvärsprövningen därför gäller klagandens påstående att han är berättigad till omsorgen ifråga, torde det inte finnas anledning för domstolen att vid bifall till besvären gå närmare in på utformningen av den avsedda omsorgen. Givetvis bör det i en sådan situation ankomma i första hand på omsorgsnämnden att, med beaktande bl.a. av de resurser som står till förfogande, bestämma det närmare innehållet i omsorgen. Det kan emellertid tänkas fall då den enskilde visserligen kommer i åtnjutande av viss omsorg enligt 4 § men gör gällande att innehållet i den lämnade omsorgen inte uppfyller lagens krav på hur en sådan omsorg bör vara beskaffad. Om exempelvis en person är missnöjd med viss stödinsats som erbjuds honom och önskar tillgång även till annan eller mer kvalificerad hjälp, måste han rimligen ha rätt att av domstolen få prövat om vad som erhålls uppfyller lagens krav eller om denna förutsätter en högre nivå på omsorgen. I sådana fall kommer alltså domstolsprövningen att avse just utformningen av den särskilda omsorgen, i vart fall på det sättet att domstolen uttalar sig om huruvida den lämnade omsorgen är tillräcklig med beaktande av innehållet i 3 och 5 §§ av lagen. anförde i sitt förslag rörande LSS, när det gällde möjligheten att överklaga vissa beslut, att om en person är missnöjd med en viss stödinsats som erbjudits honom och önskar tillgång till annan eller mer kvalificerad hjälp, måsta han rimligen ha rätt att av domstolen få prövat om vad som erhålls uppfyller lagens krav eller om denna förutsätter en högre nivå på omsorgen (SOU 1991:46 s. 548 f.). I propositionen anslöt sig det föredragande statsrådet till de uttalanden som Lagrådet hade gjort i sitt yttrande över förslaget angående omsorgslagen. Han anförde därvid bl.a. att ett beslut om viss utformning av en insats eller om en ändring av en tidigare lämnad insats i regel måste anses utgöra ett för den enskilde överklagbart beslut (prop. 1992/93:159 s. 190). Till skillnad från socialtjänstlagen ger LSS rätt till vissa bestämda insatser och detta förhållande kan medföra en viss distinktion när det gäller domstolarnas prövning av ett överklagande. Däremot torde man av de uttalanden som har gjorts i förarbetena till lagstiftningen på det sociala området kunna dra den slutsatsen att en domstols prövning inte behöver vara begränsad till enbart frågan om rätten till bistånd. I samband med en ändring av en insats kan det mycket väl komma under domstols prövning att ta ställning till om den nya insatsen står i överensstämmelse med det bistånd som den enskilde har beviljats av nämnden i ett biståndsbeslut eller av domstol i en dom. Om ett beslut om en ändring av verkställigheten innebär en placering i ett boende som har lägre servicenivå eller som på annat sätt innebär en ändring av vården och omsorgen talar starka skäl för att det nya verkställighetsbeslutet kan överklagas genom s.k. förvaltningsbesvär. Domstolens prövning torde då inriktas på om den enskilde efter förändringen av insatsen tillförsäkras den hjälp som han eller hon har beviljats av nämnden eller av domstol. För att den enskilde skall ha möjlighet att överklaga placeringen är det angeläget att nämnden fattar ett formellt beslut rörande ändringen av utformningen av insatsen. En annan fråga än den nu berörda är hur man skall se på ett beslut som innefattar en flyttning av den enskilde från ett särskilt boende till ett annat sådant boende utan att servicenivån ändras. Den hjälp han eller hon kommer att erhålla i det nya boendet är kanske till och med mer kvalificerad än den som erhölls tidigare. Det finns utrymme för olika uppfattningar om hur man skall bedöma möjligheten för den enskilde att klaga på nämndens verkställighetsbeslut i ett sådant fall. Om flyttningen innebär att den enskilde kommer att flyttas långt från hemorten, eller om han eller hon har bott i det nuvarande boendet, framstår det som rimligt att anse att den enskilde bör kunna få verkställigheten prövad i domstol. Förvaltningens förordnande om att L.H. skulle flytta innefattade en ny och självständig prövning som rörde utformningen av den insats som L.H. Bedömningen att hon skulle flytta synes ha grundats på att hon inte längre hade behov av det specialboende för dementa som Katrinebergsgården utgjorde. Nämndens ensidiga ställningstagande får därmed anses ha inneburit ett avgörande angående kvaliteten/nivån på det bistånd som L.H. rent faktiskt hade erhållit .