frsrdg · GT04JO1 · 2005-12-01 00:00:00 — Jag kan således tänka mig situationer när exempelvis en utländsk säkerhetstjänsteman på detta sätt biträder svensk polis i s.k. terroristärenden, t.ex. genom att närvara och ställa kompletterande frågor vid förhör (jfr uttalandena i JO 1974 s. 93 och JO 1993/94 s. 88). En annan tänkbar situation är att en utländsk polisman närvarar vid en husrannsakan utförd av svensk polis. Jag har inte heller någon invändning mot att en utländsk tjänsteman medföljer vid verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Det är emellertid viktigt att framhålla att det i dessa fall inte är frågan om något annat än att den faktiska myndighetsutövningen utförs av svensk polis och att de utländska tjänstemännen håller sig i bakgrunden och intar en i huvudsak passiv roll. Utredningen i det nu aktuella ärendet visar emellertid att under den korta tid, omkring , som de amerikanska och egyptiska tjänstemännen befann sig på svensk mark var förhållandet det omvända. De svenska säkerhetspolismännen höll sig i bakgrunden medan de amerikanska tjänstemännen på egen hand vidtog myndighetsåtgärder genom att t.ex. använda tvångsmedel som kroppsvisitation och kroppsbesiktning samt visst våld i form av fängselbeläggning. Jag utvecklar nedan i avsnitt 3.2 mina synpunkter på den vålds- och tvångsmedelsanvändning som förekom vid verkställigheten. Innan jag går in på frågan om det förhållandet att amerikanska tjänstemän vidtog myndighetsåtgärder på svenskt territorium var rättsenligt eller inte, finns det skäl att även något beröra anledningen till att det amerikanska erbjudandet kom att antas. Utredningen ger vid handen, som tidigare redovisats, att och Säkerhetspolisen fr.o.m. hade fortlöpande diskussioner om bl.a. när ett regeringsbeslut i frågan kunde komma att fattas. Exempelvis har i ärendet kommit fram att besked först gavs om att något beslut inte kunde förväntas förrän . Av uppgifter i Säkerhetspolisens akt framgår att därefter fanns planer på att regeringen skulle fatta beslut i frågan , varför avresan planerades att äga rum . meddelade att beslut inte kunde väntas förrän . Detta besked måste emellertid också ha reviderats eftersom departementet meddelade att regeringen hade för avsikt att fatta beslut i ärendet endast . Planeringen synes således ha varit allt annat än god. Den bristfälliga framförhållningen förefaller ha varit en bidragande orsak till att det amerikanska erbjudandet över huvud taget kom att aktualiseras. Utredningen visar nämligen att när Säkerhetspolisen skulle boka ett plan på sedvanligt sätt via kriminalvårdens transporttjänst var det svårt att med kort varsel få flygtider genom på . Det inbokade planet kunde avgå först , varför plats bokades för Agiza och El Zary på natten mellan den 18 och . Svårigheten att tillgodose önskemålet om transport i omedelbar anslutning till det förväntade regeringsbeslutet får antas ha föranlett att Säkerhetspolisen endast före avvisningsbeslutet fick ett erbjudande från CIA om att redan på verkställighetsdagen kunna få nyttja ett amerikanskt flygplan som hade direktaccess genom . En fråga är om detta erbjudande diskuterades vid föredragningen i . Som framgår av utredningen har Säkerhetspolisen och skilda uppfattningar i saken. och säkerhetspolismannen har båda uppgett att de två transportmöjligheterna presenterades vid mötet och att utrikesministern gett klartecken till att anta det amerikanska erbjudandet. har å sin sida hävdat att det inte finns något stöd för påståendet att Säkerhetspolisen skulle ha nämnt det amerikanska alternativet vid föredragningen. Jag kan konstatera att den utredning som har gjort i saken ägde rum /, dvs. omkring efter händelsen, att dess sagesmäns minnesbilder synes vara oklara och starkt divergerande samt att de av Säkerhetspolisen lämnade uppgifterna stöds av en dagboksanteckning och annan skriftlig dokumentation upprättad i nära samband med mötet. Vid en bedömning utifrån de uppgifter som stått till mitt förfogande talar således mycket för att utrikesministern vid mötet informerades om det alternativ som innebar att ett amerikanskt flygplan användes vid verkställigheten och att Säkerhetspolisen uppfattade sig ha fått ett sådant förfarande godtaget. Det finns skäl att betona att det naturligtvis är Säkerhetspolisen som bär det fulla ansvaret för hur verkställigheten kom att genomföras. Det är enligt min mening likväl förståeligt att Säkerhetspolisen vid valet av transport även vägde in vad man kommit att uppfatta vara utrikesministerns inställning i frågan. Jag vill redan här framhålla att det knappast kan resas någon principiell invändning mot att ett utländskt flygplan används vid verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, även om det givetvis kan finnas situationer när ett sådant förfarande kan framstå som mindre lämpligt. Det står vidare klart att det vid föredragningen inte nämndes något om att utländsk bevakningspersonal skulle komma att medverka vid verkställigheten. Såvitt kommit fram var detta en uppgift som lämnades till Säkerhetspolisen först . Jag har mot denna bakgrund inte funnit skäl att gå vidare i utredningen av vad som diskuterades vid föredragningen för utrikesministern. Härtill kommer, som nämnts redan inledningsvis, att statsråd inte står under JO:s tillsyn. När det så gäller Säkerhetspolisens accepterande av det amerikanska erbjudandet finns det skäl att påminna om att , efter terrorattacken , påbörjade vad som betecknats som ett krig mot terrorismen. Det kan därför med fog hävdas att det förhållandet att det var frågan om ett erbjudande från den amerikanska underrättelsetjänsten om transport med ett amerikanskt flygplan endast efter terrorattacken hade bort föranleda uttryckliga frågor från Säkerhetspolisens sida om erbjudandet var förbundet med krav på särskilda arrangemang från säkerhetssynpunkt. Om sådana frågor hade ställts när erbjudandet togs emot hade förmodligen kraven på medverkan av amerikansk bevakningspersonal och på att få genomföra en säkerhetskontroll kunnat tas med i bedömningen av om erbjudandet borde antas eller inte. Frågor av det slaget borde ha kunnat besvaras, inte minst mot bakgrund av att det förefaller ha funnits en amerikansk policy, utformad med utgångspunkt i händelserna , gällande transport av avvisade med terroristanknytning. , som var den som skötte kontakterna med CIA, har uppgett att det från amerikansk sida inte ställdes några villkor för att Säkerhetspolisen skulle få nyttja det amerikanska flygplanet. Det har emellertid under min utredning inte lämnats några uppgifter som tyder på att det över huvud taget förts någon diskussion om detta. Det förefaller i stället ha varit så att Säkerhetspolisen närmast passivt mottog erbjudandet utan att efterforska vad det i praktiken innebar och endast utgick från att det handlade om en ren transporttjänst. Den omständigheten att det, enligt , nog var första gången som Säkerhetspolisen använde sig av ett utländskt flygplan i ett fall av detta slag borde ha resulterat i överväganden av vilka problem i bl.a. rättsligt hänseende som ett accepterande av det amerikanska erbjudandet skulle kunna föra med sig. Säkerhetspolisens underlåtenhet i detta hänseende är anmärkningsvärd. Det finns härefter anledning att beröra vad som inträffade i anslutning till säkerhetspolismannen på . Såvitt är utrett var det nämligen först då som Säkerhetspolisen informerades om att bevakningspersonal skulle komma att följa med flygplanet, att denna personal kunde ha huvor på sig och att personalen önskade göra en egen säkerhetskontroll av Agiza och El Zary samt att det inte fanns plats ombord på planet för några svenska polismän. Denna information borde ha ingett betydande farhågor om Säkerhetspolisens möjligheter att behålla kontrollen över verkställigheten. Det var därför helt otillräckligt att Säkerhetspolisen endast klargjorde den svenska polisens ansvar för verkställigheten genom att kräva att ett par företrädare för myndigheten skulle ha möjlighet att följa med i planet till . Informationen om omfattningen av det amerikanska engagemanget borde i vart fall ha föranlett ansvariga hos att utse en insatschef i tillräckligt hög tjänsteställning för att på plats kunna säkerställa att svensk polis i alla avseenden behöll kontrollen över skeendet på och under resan till . Vidare borde Säkerhetspolisen senast i detta skede ha begärt besked om vad säkerhetskontrollen skulle komma att innefatta. Om så hade skett, borde Säkerhetspolisen ha hunnit göra en rättslig bedömning av om och i så fall i vilken utsträckning en sådan kontroll kunde godtas. Utredningen tyder på att säkerhetspolismannen informerade och att denne utan vidare efterforskningar och överväganden godkände att en säkerhetskontroll fick ske. Återigen agerade Säkerhetspolisen passivt. Säkerhetspolismannen har förvisso uppgett att det endast var tal om en skyddsvisitation men händelseutvecklingen visar att kontrollen inte stannade vid en sådan och att de av de amerikanska tjänstemännen vidtagna åtgärderna utfördes enligt ett till synes väl inarbetat mönster. Den omständigheten att amerikanerna önskade tillgång till en lokal borde också ha ingett tvivel om att det endast var fråga om en sedvanlig skyddsvisitation. Den närmare innebörden av det amerikanska kravet på säkerhetskontroll tycks således inte ha stått klar för Säkerhetspolisen förrän i och med att kontrollen genomfördes på om ens då. Jag övergår nu till att diskutera frågan om Säkerhetspolisens handlande i samband med de amerikanska tjänstemännens agerande på svenskt territorium var förenligt med svensk lag. Som framgår av redovisningen av den rättsliga regleringen är rättsläget på området tämligen klart. I den mån svensk lag inte föreskriver annat bygger den svenska rättsordningen på förutsättningen att polisverksamhet här i landet ombesörjs av svensk polis. Den nu gällande ordningen tillåter alltså inte att utländska tjänstemän bedriver polisverksamhet här i landet annat än i form av biträde åt svensk polis och att sådana tjänstemäns medverkan i svensk polisverksamhet alltid skall äga rum i närvaro av svenska polismän. Ett starkt skäl till att inte frångå denna ordning är det straffrättsliga tjänstefelsansvaret som endast gäller vid svensk myndighetsutövning (20 kap. 1 § ). I fall då det till följd av överenskommelse med andra stater föreskrivits en möjlighet för utländska polismän att vidta vissa myndighetsåtgärder i har detta ansvar utsträckts till att omfatta också sådana polismän. Av 12 § lagen om internationellt polisiärt samarbete () följer att utländska tjänstemän som utövar myndighet i är underkastade ansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § på motsvarande sätt som om det varit fråga om svensk myndighetsutövning. De utländska tjänstemännen jämställs således i detta hänseende med svenska polismän. Enligt min uppfattning är det inte godtagbart med en ordning som möjliggör att utländska tjänstemän vidtar myndighetsåtgärder här i landet utan att vara underkastade regler om straffrättsligt ansvar för tjänstefel. Det kan därutöver förtjäna att framhållas att även skadeståndsrättsliga problem kan uppkomma om utländska tjänstemän vållar skada här i landet (jfr 13 § lagen om internationellt polisiärt samarbete). har i sitt yttrande hit väckt frågan om det, med hänsyn till den internationella utveckling som ägt rum såväl inom som utanför EU, skett någon förändring i synen på i vilken utsträckning utländska tjänstemän från annan säkerhets- eller underrättelsetjänst kan delta i verksamhet i . Som redan framgått måste den frågan besvaras nekande. JO:s tidigare redovisade uttalanden i dessa frågor äger fortfarande giltighet och synes också ha vunnit allmän anslutning. Jag kan för min del inte heller se något skäl till att undanta Säkerhetspolisen från den gällande ordningen. Det kan tvärtom finnas anledning att vara särskilt restriktiv med att tillåta att utländsk säkerhets- och underrättelsetjänst är verksam på svenskt territorium. Min uppfattning är vidare att när det internationella polissamarbetet växer i omfattning och intensitet ökar behovet av fasta och tydliga regler. En annan fråga som aktualiserats i ärendet är om luftfartslagens bestämmelser i 5 kap. kunnat åberopas som stöd för de amerikanska tjänstemännens agerande på svensk mark. uttalande, att det med hänsyn till flygkaptenens ansvar för säkerheten ombord och de regler som berättigar denne att i vissa fall använda sig av våld inte är uteslutet att utländska tjänstemän på kaptenens uppmaning eller i ett akutläge har rätt att använda sig av visst tvång, skulle kunna tolkas på detta sätt. Luftfartslagen ger emellertid endast befälhavaren, och i princip enligt dennes bestämmande besättningsmedlemmar och passagerare, befogenhet att använda våld för att upprätthålla ordning och säkerhet ombord på luftfartyget. Våld får därvid tillgripas endast när andra medel inte hjälper och får inte brukas längre än som är absolut nödvändigt. Befälhavaren saknar däremot rätt att beordra våldsanvändning mot någon som inte befinner sig ombord på flygplanet. Hans befogenhet därvidlag inskränker sig till att han har rätt att vägra ta ombord passagerare, när omständigheterna kräver det. Om befälhavaren med stöd av denna befogenhet på en svensk flygplats kräver att en passagerare underkastas en tvångsåtgärd för att tas ombord, kan åtgärden självfallet inte vidtas av någon annan än av svensk polis (jfr 17 § i FAP 638-1). Också jag ansluter mig således till den allmänt rådande uppfattningen att det, i den mån svensk lag inte föreskriver annat, enligt gällande rätt inte är tillåtet att utländska tjänstemän bedriver polisverksamhet här i landet annat än i form av biträde åt svensk polis och att sådana tjänstemäns medverkan i svensk polisverksamhet alltid skall äga rum i närvaro av svenska polismän. Enligt min mening finns det särskilt starka skäl att slå vakt om denna ordning när den polisverksamhet som det är fråga om kan innebära att våld eller tvångsåtgärder kommer till användning mot enskilda. Utredningen i ärendet visar att de amerikanska tjänstemännen inte endast biträdde Säkerhetspolisen vid verkställigheten utan att de i realiteten övertog och kontrollerade denna så snart de anlände till . Visserligen var Säkerhetspolisen närvarande men dess befattningshavare höll sig helt passiva i bakgrunden medan de amerikanska tjänstemännen tilläts att på egen hand genomföra säkerhetskontrollerna. Ett sådant fullständigt överlämnande av myndighetsutövning på svenskt territorium till utländska tjänstemän är inte förenligt med svensk lag. Säkerhetspolisen kan inte heller anses ha haft kontrollen över verkställigheten ombord på flygplanet. En verkställighet av en avvisning är inte avslutad förrän de avvisade personerna mottagits i destinationslandet. Svensk polis har således det fulla ansvaret för verkställigheten intill den tidpunkten. I ärendet har kommit fram att Säkerhetspolisen först inte ens skulle kunna beredas plats ombord på flygplanet men att det efter invändningar från svenskt håll godtogs att två svenska tjänstemän följde med. Av de två som utsågs att följa med hade den ene inte något uttalat chefsansvar och den andre var en civilanställd tolk utan polismans befogenhet. Detta skall ses i ljuset av den omfattande i första hand amerikanska närvaron. Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att Säkerhetspolisen redan på förlorade kontrollen över verkställigheten. De närvarande säkerhetspoliserna överlät i realiteten verkställigheten på amerikanska tjänstemän och gav dem fria händer att vidta myndighetsåtgärder. Ett sådant förfarande saknar stöd i lag. 3.2 Vålds- och tvångsmedelsanvändning m.m. Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna () gäller som lag här i landet. I artikel 3 slås fast att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. En definition av begreppet tortyr finns i konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, den s.k. tortyrkonventionen (se även , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002, s. 71 f.). Vidare finns i 2 kap. RF bestämmelser om medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. påtvingat kroppsligt ingrepp och kroppsvisitation (6 §). Uttrycket kroppsligt ingrepp avser främst våld mot människokroppen men också läkarundersökningar, smärre ingrepp som vaccinering och blodprovstagning samt liknande företeelser som brukar betecknas som kroppsbesiktning (prop. 1975/76:209 s. 147). Kroppsbesiktning definieras i sin tur som en undersökning av människokroppens yttre och inre samt tagande av prov från människokroppen och undersökning av sådana prov (28 kap. 12 § andra stycket , RB). Med kroppsvisitation avses en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon bär med sig (28 kap. 11 § tredje stycket RB). Utlänning här i riket är, om inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag, likställd med svensk medborgare i nu angivna avseenden (2 kap. 22 § andra stycket 3 RF). Polisens användning av våld och tvångsmedel innebär en begränsning av det ovan nämnda skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp och kroppsvisitation. Sådana begränsningar får ske endast genom lag (2 kap. 12 § första stycket RF). I utlänningslagen saknas bestämmelser om vålds- och tvångsmedelsanvändning vid verkställighet av avvisningsbeslut. I de fall då det fordras medverkan av polis vid en verkställighet får i stället de regler som gäller för polisens verksamhet i allmänhet tillämpas. Det kan först nämnas att vid alla former av polisingripanden måste behovs- och proportionalitetsprinciperna i 8 § första stycket polislagen (1984:387) beaktas. Enligt detta lagrum skall en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning, ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Om tvång måste användas får detta endast ske i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. Lagstöd för polisens befogenhet att använda våld finns i 10 § polislagen. Enligt denna bestämmelse får en polisman, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd, bl.a. om han möts med våld eller hot om våld (punkt 1), någon som skall häktas, anhållas eller annars med laga stöd berövas friheten försöker undkomma eller polismannen annars möts av motstånd när han skall verkställa ett sådant frihetsberövande (punkt 2), det är fråga om att avvärja en straffbelagd handling eller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön (punkt 3), åtgärden i annat fall är oundgängligen nödvändig för den allmänna ordningens eller säkerhetens upprätthållande och det är uppenbart att den inte kan genomföras utan våld (punkt 7). Polisens befogenhet att belägga någon med fängsel regleras i 10 a § polislagen jämförd med 15 § första stycket lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Enligt den sistnämnda bestämmelsen får en häktad beläggas med fängsel under transport och annars under vistelse utanför förvaringslokalen, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl och i övrigt för att betvinga våldsamt uppträdande av den häktade, om andra medel visar sig otillräckliga och det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till den häktades egen eller annans säkerhet till liv eller hälsa. En polisman har, enligt 10a§ polislagen, samma rätt att belägga någon med fängsel då han omhändertar eller på annat sätt inskränker någons rörelsefrihet. Med fängsel menas normalt ett tekniskt hjälpmedel som binder samman händer eller fötter (och , Polislagen, 4:e uppl., s. 80). Enligt om säkerhet och ordningsfrågor kan där följande typer av fängsel användas: handfängsel, fotfängsel, midjefängsel, plastfängsel, bår samt spännbälte. Utanför det lagreglerade området finns det, bortsett från de speciella situationer som avses i 24 kap. om allmänna grunder för ansvarsfrihet, inte något utrymme för våldsanvändning från polisens sida. Bestämmelserna i polislagen om polisens rätt att använda våld kan inte tillämpas på utländska polismän. En annan sak är att en sådan polisman, i likhet med var och en, skall vara fri från ansvar om han kommer en svensk polisman till hjälp (se 24 kap. 5 § , jfr även SOU 1987:14 s. 185). I polislagen finns en bestämmelse om kroppsvisitation. En polisman som med laga stöd griper eller annars omhändertar eller avlägsnar någon får i anslutning till ingripandet kroppsvisitera denne i den utsträckning som är nödvändig bl.a. av säkerhetsskäl för att vapen eller andra farliga föremål skall kunna tas om hand (19 §). Sådan visitation som behövs från ordnings- och säkerhetssynpunkt när någon har berövats friheten av polisen brukar i dagligt tal kallas för skyddsvisitation (se och , s. 120 f.). Kroppsbesiktning kan däremot inte utföras med stöd av bestämmelser i polislagen. I 6 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om bl.a. förvar. Om en utlänning är tagen i förvar och placerad i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest äger reglerna i 2 och 2a2c §§ lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. om kroppsvisitation och kroppsbesiktning tillämpning (6 kap. 20 § andra stycket utlänningslagen). Det saknas bestämmelser som tar sikte på att ge polisen rätt att maskera sig vid ingripanden. En sådan åtgärd är, möjligen med undantag för vad som kan förekomma i den verksamhet, främmande för den öppna polisverksamheten. Det har emellertid ansetts att det med hänsyn till Säkerhetspolisens arbetsuppgifter ofta krävs att sådan polis använder metoder som sällan förekommer i den öppna verksamheten. Som ett exempel kan nämnas att anställda hos ibland måste uppträda under annan identitet bl.a. i syfte att skydda dem och deras anhöriga från att bli utsatta för hot och andra repressalier (se bl.a. JO 1993/94 s. 88 och SOU 1990:51s.153). Det finns också s.k. skyddsregler för den civila luftfarten, se t.ex. lagen (2004:1100) om luftfartsskydd som trädde i kraft . Med stöd av denna lag kan kroppsvisitation i vissa fall utföras vid en säkerhetskontroll på en flygplats. Liknande regler fanns tidigare i lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats. I de av utfärdade föreskrifterna och allmänna råden om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan (FAP 638-1) anges att om en utlänning av utländska myndigheter under ett verkställighetsförfarande behandlas på ett sätt som uppenbarligen strider mot vad som enligt svensk rättsuppfattning uppfattas som acceptabelt, skall den befattningshavare vid polismyndigheten som ansvarar för verkställigheten ingripa. skall i sådant fall överväga om verkställigheten skall avbrytas (3 §, jfr även 16 §). Som allmänt råd under 3 § uttalas att om en behandling av utlänningen som avses i föreskriften bedöms vara av helt kort varaktighet och någon upprepning inte förväntas ske, bör verkställigheten inte avbrytas. Jag vill inledningsvis framhålla att det för mig är en självklarhet att polisen i en demokratisk rättsstat skall behandla den som är föremål för en polisiär åtgärd på ett humant och värdigt sätt. Detta innebär att inte någon får utsättas för en kränkande eller förnedrande behandling vid ett polisingripande. I har, som nämnts, också som en undantagslös regel slagits fast att ingen får utsättas för bl.a. omänsklig eller förnedrande behandling (artikel 3). Utgångspunkten för bedömningen i det följande är således denna grundläggande värdering och respekten för varje individs fri- och rättigheter. Som framgår av redogörelsen för den rättsliga regleringen finns det lagliga förutsättningar för polisen att använda våld och i viss mån tvångsmedel vid verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut.