frsrdg · GS04JO1 · 2005-01-01 00:00:00 — Jag vill i detta sammanhang även nämna 1 kap. 5 § sekretesslagen, som gör det möjligt för en myndighet att till en annan myndighet lämna ut en uppgift som omfattas av sekretess. En förutsättning för att så skall kunna ske är emellertid att ett utlämnande av uppgiften är nödvändigt för att den utlämnande myndig- heten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen skall tillämpas restriktivt. En misstanke om drogmissbruk beträffande en elev får, som jag tidigare anfört, anses utgöra en sådan uppgift som omfattas av sekretessen i 7 kap. 1 § sekretesslagen. Av remissvaret framgår att skolsköterskan samma vecka som hon av den anonyma källan hade erhållit uppgiften om att E. hade använt hasch vid ett flertal tillfällen informerade skolledningen härom. Någon kon- takt med E. eller hans föräldrar hade, såvitt kommit fram i ärendet, inte före- varit innan uppgiften lämnades till skolledningen. Det kan mot bakgrund härav och med hänsyn till de ovan angivna bestämmelserna i sekretesslagen diskuteras om skolsköterskan, utan att samtycke härtill hade inhämtats, hade rätt att till skolledningen lämna uppgiften om att E. skulle ha använt hasch. Omständigheterna i ärendet är emellertid inte sådana att jag finner skäl att gå vidare i saken. En möjlig åtgärd som hon i den aktuella situationen hade kun- nat vidta, och som jag ovan under rubriken till socialnämnden ifrågasatt om hon inte borde ha vidtagit när hon erhöll den ifrågavarande informationen angående E., hade varit att göra en anmälan till socialnämnden. Ärendet avslutas med den kritik som jag har uttalat ovan vad angår frågan om anmälan till socialnämnden. Kritik mot en kommunstyrelse för handläggningen av till- sättningsärenden Särskilt fråga om delegation och anmälan av delegationsbeslut (Dnr 3965-2003) I en anmälan till JO framförde A.S. klagomål mot kommun. Han anförde bl.a. följande. Han är behörig lärare. sökte han ett stort antal lärartjänster i flera olika kommuner, bl.a. i sin hem- kommun . Hans efterforskningar visade att kom- 2 004 /0 5:JO1 mun hade gjort 43 nyanställningar men att endast elva av de nyanställda var behöriga lärare. Han ansåg att kommunen hade brutit mot lagen genom att ge personer som inte var behöriga lärare företräde framför honom. Han beslöt därför att inge kommunalbesvär avseende anställningsbe- sluten. Han fick avslag från länsrätten på den grunden att han inte hade kun- nat redovisa ett dokument där det framgick vid vilket tillfälle och av vem som beslut hade fattats att tillsätta viss tjänst. Från länsrätten fick han upplysning om att tjänstetillsättningar skall beslutas i nämnd och sedan anslås på kom- munens anslagstavla samt att kommunen annars bryter mot kommunallagen. kommun har uppgett att den aldrig har hanterat anställningar så. Det enda han har fått från kommunen är en torftigt hopskriven lista över vilka som erhållit tjänsterna på respektive skola med uppgift om personerna är behöriga lärare eller inte. Kommunen har uppgett att det inte finns några handlingar av vilka det framgår när och av vem som tillsättningsbeslut har fattats. I grunden ville han veta varför han inte fick några lärartjänster. Han trodde att han genom att inge kommunalbesvär skulle kunna få reda på vad som var orsaken. Han ville veta hur han skall gå vidare i saken. Han ville ha upprättelse och ansåg även att han var skadeståndsberättigad. Inledningsvis inhämtades upplysningar per telefon från personalchefen , kommun. Hon upplyste att till rektorerna i kommunen har delegerats rätten att anställa lärare och att anställningsbesluten inte anmäls till nämnden. Kommunstyrelsen i kommun anmodades att mot bakgrund av regleringen i 6 kap. 35 § kommunallagen (1991:900) och innehållet i bifo- gad tjänsteanteckning inkomma med utredning och yttrande såvitt avsåg vad som anförts rörande den formella handläggningen av tjänste- tillsättningarna. I remissvaret anfördes följande. I den för kommunstyrelsen i gällande delegationsordningen anges att beslut om anställningar fattas av områdeschef inom respektive område. I kommunallagen 6 kap. 35 § framgår att beslut av delegat skall anmä- las till ansvarig nämnd, och att ansvarig nämnd bestämmer formerna för anmälan. I en anmärkning till gällande delegationsordning för kommun- styrelsen i kommun anges kommentaren anmäls i de fall kommunstyrelsen har ansett anmälan vara nödvändig. I dessa fall proto- kollförs delegationsbesluten som anmälda. I övriga ärenden har kom- munstyrelsen ansett det verkställande inslaget i besluten vara så stort att styrelsens intresse av att genom anmälda beslut följa upp dessa varit obe- fintligt. Detta har bl.a. gällt tjänstetillsättningar och skall ses mot bak- grund av att gränsen mot ren verkställighet förskjuts i takt med samhälls- utvecklingen. I förarbetena till kommunallagen angavs personaladminist- ration som ett exempel på rent interna förhållanden där intresset av att överklaga med laglighetsprövning inte kan vara särskilt stort. Aktuellt ärende har emellertid påvisat brister med ovannämnda metod, då anmälaren velat anföra kommunalbesvär över vissa tjänstetillsätt- ningsbeslut. Anmälarens avvisade talan i Länsrätten har byggt på att Su- rahammars kommun brutit mot skollagen när man tillsatt icke behöriga personer på lärartjänster då behöriga sökande funnits. 2 004 /0 5:JO1 För att undvika att enskildas möjlighet till laglighetsprövning försvå- ras kommer rutinen för tjänstetillsättningar att ändras. Tjänstetillsättning- ar kommer att månatligen anmälas till kommunstyrelsen och protokollföras som anmälda delegationsbeslut. bereddes tillfälle att yttra sig över remissvaret men hördes inte av. I beslut anförde JO följande. Beträffande tillsättning av statlig tjänst finns regler i såväl regeringsformen som i vanlig lag. I 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen anges sålunda att vid tillsättning av en sådan tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Lagen (1994:260) om offentlig an- ställning innehåller bestämmelser som anknyter till regeringsformen. Det finns också i 2 kap. skollagen (1985:1100) bestämmelser om grunderna för anställning av rektorer och lärare (se närmare 2, 4 och 5 §§ nämn- da kapitel). I övrigt saknas i stor utsträckning allmänna lagregler om arbetssökandes skydd eller rättigheter i förhållande till en arbetsgivare. I stället gäller grund- satsen om arbetsgivarens fria anställningsrätt, vilket innebär att en arbetsgiva- re i princip har frihet såväl att bestämma anställningsvillkor som att anställa vem han önskar. Denna rätt kan även utövas av en arbetsgivare. Den fria anställningsrätten kan emellertid begränsas genom lag, avtal och s.k. god sed på arbetsmarknaden. Frågan om tillämpningen av nu nämnda lagar, liksom brott mot kollektiv- avtal och anknytande frågor, kan bli föremål för prövning av domstol enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Vidare kan kommunala an- ställningsbeslut överklagas hos länsrätten för laglighetsprövning i enlighet med bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen. Det finns dock begränsningar i rätten att överklaga för den som beslutet rör. När en tvist som rör beslut av en arbetsgivare med offentlig ställning skall handläggas enligt lagen om rätte- gången i arbetstvister får arbetstagaren inte överklaga beslutet i administrativ ordning, dvs. hos regeringen, en allmän förvaltningsdomstol eller en förvalt- ningsmyndighet (1 § lagen [1987:439] om inskränkning i rätten att överklaga). JO prövar huvudsakligen om statliga eller kommunala myndigheter i sin verksamhet följer gällande lagstiftning när det gäller den formella ärende- handläggningen. Rättsförhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare på det rent kommunala området har i princip uteslutande privaträttslig karaktär. JO utreder som regel inte klagomål som rör sådana förhållanden. Jag kommer därför i det följande endast att uttala mig om den formella handläggningen av anställningsfrågorna. 2 004 /0 5:JO1 I ärendet aktualiseras kommunallagens bestämmelser om delegation och överklagande hos allmän domstol för laglighetsprövning. Bestämmelserna om delegation finns i 6 kap. 3338 §§ kommunallagen. Enligt 6 kap. 33 § första stycket får en nämnd uppdra åt ett utskott, åt en le- damot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen att besluta på nämn- dens vägnar, dock med vissa i kapitlet närmare angivna undantag som inte är av intresse här. I 6 kap. 35 § kommunallagen stadgas att beslut som fattas med stöd av uppdrag enligt 33 § skall anmälas till nämnden. Nämnden be- stämmer själv i vilken ordning detta skall ske. Anmälningsplikten enligt 6 kap. 35 § kommunallagen är betydelsefull ur flera aspekter. Det är nämnden som har det övergripande ansvaret för den verksamhet som bedrivs inom nämndens ansvarsområde. Genom att delega- tionsbesluten anmäls får nämndens ledamöter information om den verksamhet som äger rum inom förvaltningen. En annan viktig aspekt är kommuninvå- narnas möjlighet till insyn i den kommunala beslutsprocessen. Enligt 10 kap. 1 och 2 §§ kommunallagen har varje kommunmedlem i en kommun rätt att få lagligheten av beslut fattade av en nämnd prö- vade genom att överklaga dem hos länsrätten för laglighetsprövning, dock med undantag för beslut av rent förberedande eller rent verkställande art. Ett sådant överklagande skall, enligt 10 kap. 6 § kommunallagen, ha inkommit till länsrätten från den dag då det tillkännagavs på kommu- nens anslagstavla att protokollet över beslutet justerats. I de fall beslut har fattats efter delegation innebär detta att tidsfristen för överklagande beror på om det över besluten har förts särskilt protokoll som har justerats och ansla- gits. Något krav på att så skall ske föreligger emellertid inte. I annat fall utgår tiden för överklagande från den dag då anslag skedde om justering av proto- kollet från det sammanträde vid vilket beslutet anmäldes hos nämnden. Av det anförda följer att delegationsbeslutet alltid måste vara formaliserat och att det av nämndens protokoll eller en bilaga till det skall framgå att dele- gationsbeslutet har anmälts till nämnden. Av protokollet måste kunna utläsas vilka beslut som har återrapporterats, dvs. besluten måste kunna identifieras. Det är lika angeläget att man av protokollet kan sluta sig till vilket eller vilka beslut som har anmälts vid ett visst sammanträde som att man då man tar del av ett enskilt delegationsbeslut kan utläsa huruvida, och i så fall när, det anmälts till nämnden. Som en illustration till vikten av att det av protokollet går att utläsa vilket delegationsbeslut som anmälts kan hänvisas till ett avgörande av Regerings- rätten (RÅ 1988 not 559). I beslutet återställde Regeringsrätten försutten besvärstid på den grunden att det i en nämnds protokoll varit när- mast omöjligt för klaganden att identifiera sitt ärende. I protokollet hade an- getts att 16 avslagsärenden förekommit på delegation. Vilka dessa ärenden var framgick dock inte. För att få veta detta behövde man tillgång till en viss datalista, som med endast personnummer och mikrofilmsnummer angav de olika ärendena. Regeringsrätten fann därför skäl att återställa den försuttna 2 004 /0 5:JO1 Besvären skulle sålunda tas upp till prövning trots att de kommit in efter besvärstidens utgång. Det är inte alla åtgärder av tjänstemän som kan anses utgöra beslut i kom- munallagens mening. Det finns ett visst utrymme mellan sådana beslut och åtgärder av rent förberedande eller rent verkställande art. Under förutsättning att det finns klara målsättningar för verksamheten är det, enligt förarbetena till kommunallagen, rimligt att hänföra många vardagliga åtgärder till ren verk- ställighet, även om åtgärderna innefattar ett visst mått av självständigt ställ- ningstagande. Dylika åtgärder vidtas inte med stöd av delegation och behöver följaktligen inte heller anmälas till nämnden. Det saknas också möjlighet att överklaga sådana beslut för laglighetsprövning (10 kap. 2 § 2 kommunalla- gen). Gränsen mellan beslut i kommunallagens mening och åtgärder av rent för- beredande eller rent verkställande art har således betydelse. Avgörandet av ett besluts karaktär kräver därför noggranna överväganden innefattande även en bedömning av intresset för kommunmedlemmarna att överklaga beslutet för laglighetsprövning. Det finns ingen skarp gräns mellan de olika formerna av beslut, varför det i tveksamma fall självfallet finns utrymme för olika tolk- ningar. Av remissvaret framgår att kommunstyrelsen i fråga om anställnings- beslut har ansett att det verkställande inslaget är så stort att styrelsens in- tresse av att genom anmälan följa upp besluten varit obefintligt. Jag delar inte den uppfattningen. Såsom JO har konstaterat i tidigare beslut råder det inte något tvivel om att beslut om att anställa lärare för tjänstgöring under ett läsår måste anses vara av sådan vikt och innefatta ett sådant inslag av självständig bedömning att det är fråga om ett beslut i kommunallagens mening. Följaktli- gen anser jag att kommunallagens bestämmelser om delegation och överkla- gande är tillämpliga i sådana fall. Mot den angivna bakgrunden är det självfallet allvarligt att delegationsbe- slut avseende anställningar inte har anmälts till kommunstyrelsen. Av remiss- svaret framgår inte som kommunen har brustit i aktuellt avseende. De uppgifter som har lämnats ger dessvärre intryck av att det rör sig om . Jag noterar att kommunen har ändrat sina rutiner och att tjänstetillsättningar numera anmäls till kommunstyrelsen och protokollförs som anmälda delegationsbeslut. JO:s huvuduppgift är att granska att myndigheter och andra som står under JO:s tillsyn följer lagar och andra författningar i sin verksamhet. Det är där- emot inte en uppgift för JO att ge råd till enskilda i juridiska frågor. Jag kan därför inte ge någon upplysning när det gäller A.S:s önskan om att få besked i frågan hur han skall gå vidare i saken. JO är inte behörig att pröva skadeståndsanspråk. Med den kritik som framgår av det anförda avslutas ärendet. 2 004 /0 5:JO1 Initiativärende mot en gymnasieskola angående handläggningen av ett avstängningsärende. Ett av skolans rektor meddelat inte- rimistiskt beslut om avstängning av en elev hade i strid med bestämmelsen i 6 kap. 24 § tredje stycket gymnasieförordningen (1992:394) tidsbegränsats. Beslutet hade inte heller underställts styrelsens för utbildningen prövning och inte försetts med överklagandehänvisning (Dnr 4612-2002) I JO:s ärende med dnr 4232-2002 framkom att rektor för i kommun hade beslutat att stänga av en elev, född , från skolan . JO fann anledning att mot bakgrund av den rättsliga regleringen i 6 kap. 2325 §§ gymnasieförordningen (1992:394) inhämta utredning och yttrande från i kommun över den formella handläggningen av avstängningsärendet. inrättades en ny nämnd i kommun, gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden, med ansvar för gymnasial utbildning och vuxen- utbildning. lämnade som sitt re- missvar ett av nämnddirektören upprättat yttrande. I ytt- randet anfördes följande. Med anledning av skrivelse inges följande yttran- de över den formella hanteringen av avstängningen av en elev vid gymnasium. Kommunen väljer att inleda med en kort beskrivning av det händelseförlopp som ledde fram till beslutet. Det är enligt kommunens uppfattning svårt att se beslutet isolerat från anledningen till att det fatta- des. uppsöktes rektor av en lärare som rapporterade att han just hade påträffat en elev som han misstänkte var drogpåverkad. Eleven hade uppträtt underligt, verkat förvirrad och gått ostadigt. Även ytterligare en lärare, vars undervisning eleven bevistat, beskrev senare att eleven uppträtt obehagligt och inte kunnat ta till sig någon information samt att hela klassen hade förstått att något var fel. gymnasium har tillsammans med polisen utarbetat rutiner för hur skolan skall agera vid misstanke om att en elev är drogpåverkad. Rektorn eller annan skolledare skall då tillkalla polis för att göra en be- dömning. I enlighet med dessa rutiner tillkallades polis och eleven häm- tades till rektorns rum. Han följde med utan invändningar. Även poliserna gjorde bedömningen att eleven var drogpåverkad. När poliserna lämnade rummet för att försöka verifiera elevens uppgift om att han fått sömntabletter utskrivna av en läkare försökte eleven vid flera till- fällen ta sig ut från rektorns rum och blev därvid alltmer påstridig och hotfull. Poliserna hämtades tillbaka och uppmanade eleven att följa med till stationen för vidare utredning. Eleven gjorde våldsamt motstånd, upp- trädde aggressivt och hotfullt och använde såväl direkta hotelser som fy- siskt våld mot poliserna. Situationen blev allt svårare att hantera och till 2 004 /0 5:JO1 sist bestämde sig poliserna för att ta ett grepp på eleven, så att de kunde sätta på honom handfängsel. Hela denna incident har varit föremål för polisutredning och rättegång. Av domen från framgår att rätten funnit att eleven gjort sig skyldig till våldsamt motstånd. När eleven förts bort av poliserna sökte rektorn kontakt med modern, som eleven bor hos. Föräldrarna har gemensam vårdnad men genom en överenskommelse med skolan är det modern som skall vara kontaktper- son. Enligt tidigare uppgift var modern långtidssjukskriven och upprepa- de försök att nå henne på hemnumret gjordes. fick rektorn besked från polisen att det inte gått att få eleven att lämna urin- prov men att ett blodprov tagits. Svaret skulle komma först om två veck- or. Något förhör hade inte kunnat hållas då eleven varit oregerlig. Han uppgavs nu sova. Rektorn rapporterade det inträffade till nämnddirektören för Barnom- sorgs- och utbildningsnämnden och vidtog åtgärder för att förvissa sig om att anmälan till gjordes via polisen. ringde eleven till rektorn. Han var ångerfull och bönföll rektorn att inte stänga av honom från skolan. Rektorn svarade att det var alldeles för tidigt att ta ställning till något sådant då hon först måste veta mer om bakgrunden till det som hade inträffat. Eftersom det bara var kvar till elevernas höstlov ansåg hon att han skulle stanna hemma från skolan fram till lovet. Det skulle ge honom själv en möjlighet att lugna ner sig efter det som hade hänt och henne en möjlig- het att ta reda på mer om bakgrunden. Eleven hade inga invändningar mot detta arrangemang. talade rektorn också med elevens mor på telefon och informerade henne om vad som hade hänt. Modern var inte längre sjukskriven utan hade varit på arbetet när rektorn ringt tidigare under da- gen. Rektorn informerade modern om att hon stängt av eleven de två da- garna fram till lovet och skälen till detta. Med tanke på den korta tiden och det förestående lovet accepterade modern detta. Innan eleven återgick till undervisningen hade rektorn ett klargörande samtal med honom, av vilket det tydligt framgick att drogförbudet på gymnasium inte bara omfattar illegal narkotika utan även andra typer av narkotiska preparat, såsom sömnmedel och lugnande medel. Enligt 6 kap. 23 § gymnasieförordningen får en elev stängas av från undervisningen om elevens uppförande kan antas inverka skadligt på andra elever eller om det finns andra särskilda skäl. Enligt 24 § andra stycket samma lagrum får rektor under vissa omständigheter med ome- delbar verkan interimistiskt fatta avstängningsbeslutet. I 6 kap. 25 § gymnasieförordningen anges att det i ett ärende om av- stängning skall finnas en utredning som allsidigt klarlägger de omstän- digheter som är av betydelse för ärendets bedömning. Är eleven omyndig skall vårdnadshavaren få tillfälle att yttra sig. Den aktuella eleven har erhållit en varning med stöd av 6 kap. 22 § gymnasieförordningen. Händelserna är således inte isolerade utan skall ses i ett längre perspektiv där kommu- nen följt den metod som följer av regelverket kring disciplinåtgärder i gymnasieförordningen. Rektorn bedömde det nödvändigt att fatta beslut om interimistisk avstängning med omedelbar verkan med hänsyn till risken för andra elever och skolans personal. Vid tiden för be- slutet var det fortfarande inte klarlagt om elevens uppträdande hade be- rott på illegal narkotika eller sömntabletter. De flesta torde vara överens om att en elevs bruk av illegal narkotika i skolan kan antas inverka skad- 2 004 /0 5:JO1 ligt på andra elever, men rektorn gjorde även bedömningen att elevens egen version med sömntabletter innebar en risk för andra elever, då fanns ett stort frågetecken om var resterande tabletter tagit vägen. En starkt bi- dragande orsak till avstängningen, vilket också framgår av det skrivna beslutet, var rektorns bedömning att eleven befann sig i ett sådant psy- kiskt tillstånd att det inte var lämpligt att han kom till skolan. Rektorn var medveten om att hon bara kan fatta beslut om interimis- tisk avstängning. Hon informerade därför eleven och hans moder om att en eventuell förlängning av avstängningen efter höstlovet skulle beslutas av . Kontakt i detta ärende skulle tas med familjen före utgången av detta lov. Beslutet om interimistisk avstängning med omedelbar verkan fattades utifrån den information som fanns vid tiden för beslutet. Rektorn inledde omgående den utredning som skulle ligga till grund för styrelsens even- tuella beslut om förlängd avstängning, alternativt förvisning. Denna ut- redning inkluderade samtal med eleven, modern, läkaren, och polisen. Då det bedömdes att det inte fanns tillräckligt starka skäl att förlänga avstängningen fick eleven återgå till undervisningen efter höst- lovet. Inför elevens återkomst till skolan hölls ett klargörande samtal. Av de handlingar som ingavs till JO framgick vidare, rörande den fortsatta händelseutvecklingen, bl.a. följande. fattade interimistiskt beslut om avstängning av eleven efter att denne påträffats drogpåverkad i skolans lokaler och polis, som kallats till platsen, vid kroppsvisitation påträffat marijuana. beslutade dåvarande barnomsorgs- och utbildningsnämndens presidium att med omedelbar verkan förvisa eleven från utbildning vid gymnasium. Beslutet gäller så som lagen medger, dvs. tre terminer utöver den termin då beslutet fattades. I beslutet uttalades också att nämnden var villig att medverka till att eleven kunde beredas fortsatta studier på lämpligt sätt. Från inhämtades vissa kompletterande uppgifter. Härvid upplystes att information om rätten att överklaga avstängningsbesluten inte hade lämnats i förevarande fall men att rutinerna skulle komma att ändras för att förhindra en upprepning. I beslut anförde JO följande. Den rättsliga grunden för disciplinära åtgärder mot elever i gymnasieskolan finns i 15 kap. 14 § skollagen (1985:1100). Av bestämmelsen framgår att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om disciplinära åtgärder eller skiljande av elev från viss utbild- ning i fråga om utbildning efter skolpliktens upphörande. De närmare bestämmelserna om disciplinära åtgärder mot elev i gymnasie- skolan finns i 6 kap. 2125 §§ gymnasieförordningen (1992:394). I förordningens 6 kap. 21 § stadgas att om en elev har begått en mindre förseelse eller uppträtt olämpligt, skall läraren på lämpligt sätt uppmana ho- nom att ändra sitt uppförande. Om han inte bättrar sig skall läraren försöka utreda orsaken till beteendet. Läraren får visa ut en elev från undervisningslo- kalen för högst återstoden av pågående undervisningspass. 2 004 /0 5:JO1 Av 6 kap. 22 § framgår att om en elev har gjort sig skyldig till upprepade förseelser eller fortsatt olämpligt uppträdande eller en allvarligare förseelse, skall rektor försöka utreda orsaken till beteendet. Vid behov skall skolläkare och annan företrädare för elevvården medverka vid utredningen. Med ledning av vad som framkommit vid utredningen skall rektor försöka få eleven att bättra sig. Rektor får därvid tilldela eleven en skriftlig varning.