frsrdg · GS04RRS15 · 2005-01-01 00:00:00 — styrelses framställning angående snabbare asylprövning Sammanfattning har granskat handläggningstider och kvalitet vid prövning av asylärenden. Resultatet redovisades i rapporten (RiR 2004:24) Snabbare asylprövning. Med anledning av granskningen överlämnar denna framställning till . granskning visar att regeringens och åtgärder inte har räckt till för att kunna hantera det ökade antalet nya asylansökningar . Detta har resulterat i långa väntetider på asylbeslut och onödigt höga kostnader för asylprocessen som helhet. De långa hand--läggningstiderna har delvis orsakats av andra problem än de som rege-ringens och verkets åtgärder varit avsedda att lösa. En viktig orsak till de långa handläggningstiderna är brister i de förutsättningar - i form av regler och resurser - som regeringen gett . Av granskningen framgår också att det finns brister i regeringens information till . Dessutom har asylprövningen delvis finansierats från ett annat anslag än vad reglerna medger. Vissa väsentliga brister inom asylprövningen som har beskrivit i sin rapport till regeringen har inte heller redovisats för . Styrelsen betonar att långa handläggningstider i asylärenden är negativa ur såväl humanitär som statsfinansiell synvinkel. Styrelsen anser att regeringen nu bör ta ett nytt initiativ för att förkorta handläggningstiderna och därvid anlägga ett flerårigt synsätt på resurstilldelningen till migrationsområdet. Vidare framhåller styrelsen att regeringen har möjligheter att styra på ett sätt som understödjer kvalitet och effektivitet i asylprövningen. Styrelsen föreslår att begär att regeringen inför ett system för dimensionering av asylprövningen som är utformat så att de fastlagda målen för handläggningstiderna kan uppnås även vid kraftiga variationer i antalet asylsökande. föreslås också begära att regeringen förbättrar sin styrning av på de punkter uppmärksammat i sin granskning. Vidare föreslår styrelsen att begär att regeringen förbättrar sin information till vad gäller asylprövningen så att informationen möjliggör meningsfulla jämförelser över tiden. Med hänvisning till de motiveringar som framförs under styrelses överväganden föreslår följande: tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen inför ett system för dimensionering av asylprövningen som är utformat så att det fastlagda målet för handläggningstiderna kan uppnås även vid kraftiga variationer i antalet asylsökande. tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen förbättrar sin styrning av på de punkter uppmärksammat i sin granskning. tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen förbättrar sin information till vad gäller asylprövningen så att informationen möjliggör meningsfulla jämförelser över tiden. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), Per (), Per (), (), () och (). har granskat handlägg-nings-tider och kvalitet vid pröv-ning av asylärenden. Resultatet av granskningen har presenterats i rapporten asylprövning (RiR 2004:24), som publicerades . Granskningen har utgått från följande huvudfrågor: Har regeringen givit tillräckliga förutsättningar för att nå målen för handläggningstider och kvalitet i asylutredningar? Har regeringen redovisat uppnådda resultat för på ett godtagbart sätt? Har gjort vad man kunnat för att uppnå regeringens mål att öppna ärenden inte får vara äldre än ? Har verket säkerställt kvalitet vid handläggningen av asylärenden? granskning visar att regeringens och åtgärder inte har varit tillräckliga för att lösa de problem som är förknippade med asylprövningen. Brister i effektivitet och kvalitetssäkring Granskningen visar att systemet för asylprövning inte har varit tillräckligt flexibelt och effektivt för att kunna hantera det ökade antalet nya asyl-an-sök-ningar . Regeringens mål att öppna asylärenden inte får vara äldre än har därmed inte uppnåtts. Rege-ringen har inte givit tillräckliga förutsättningar för att ge-nom-föra asyl-pröv-ning-en och nå målen. Därtill finns brister i Migrations-ver-kets hantering av asyl-ärenden. I mer än två tredjedelar av tiden har ett asyl-ärende blivit liggande utan åtgärd. Kvaliteten i asyl-utred-ningar är heller inte säkerställd. Om regeringens mål om sex månaders handläggningstid hade kunnat hållas, och om planerat återvändande funge-rat, hade de totala kostnaderna för de asylsökandes väntetider under perio-den kunnat minskas med , enligt de analyser som gjorts av . Regeringens och åtgärder har inte räckt till Regeringens viktigaste åtgärder inom asylprövningen har, enligt den infor-ma-tion som regeringen redovisat för , utgått ifrån att förkla-ring-ar-na till långa handläggningstider främst har varit svårigheter att fastställa de asylsökandes identitet och att klargöra resvägar, samt ärendenas allmänt ökade komplexitet. Med denna utgångspunkt har regeringen tillsatt en utredning om identitetsfrågor och beslutat om ett sju-punkts-program för högre kvalitet i asylutredningarna. huvudsakliga strategi, så som den formulerats i verk-sam-hetsplanerna, har varit att prioritera den in-le-dande fasen i asyl-pröv-ningen. Det har skett genom att inrätta s.k. transitenheter, vars huvudsakliga uppgift har varit att tidigt sortera ut s.k. Dublinärenden och s.k. ogrundade ärenden för snabb utredning på transitenheterna. granskning visar emellertid att de långa handläggnings-ti-der-na delvis orsakas av andra problem än de som åtgärderna varit avsedda att lösa. En viktig orsak till de långa handläggningstiderna är bris-ter i de för-ut-sättningar - i form av regler och resurser - som regeringen gett . En annan orsak är verkets organisering av hela kedjan av åtgär-der i asylprövningen. Ett alltför kortsiktigt synsätt när asylprövningen dimensioneras I normala fall är budgetprocessen ettårig och innehåller beslutstillfällen för och vår. Av rapporten framgår att åtgärder som görs inom asylprövningen kan medföra minskade kostnader på anslaget 12:2 Mottagande av asylsökande upp till två eller . Inom asyl-pröv-ningen, där det måste ställas höga krav på personalens kompetens, finns det gränser för hur mycket verk-samheten kan utökas med kort varsel. Det är inte heller säkert att det är ra-tio-nellt att minska resurserna till asyl-pröv-ningen då inström-ning---en av nya asylsökande minskar. har, bl.a. av dessa skäl, uttalat att det är nödvändigt att anlägga ett flerårigt synsätt på resursfördelningen till migrationspolitiken (bet. 2002/03:SfU13). Det kan enligt vara statsfinansiellt motiverat att öka re-sur-serna för asylprövningen i syfte att minska utgifterna i mottagandesystemet. En del av besparingen upp--kommer dock inte genast utan först under de kommande budgetåren. Enligt ger en krona mer i asyl-pröv-ning-en fyra sparade kronor i mottagandet . revisorer konsta-terade i sin granskning att rege-ring-en inte har anlagt ett flerårigt synsätt på fördelningen av resurser mellan asyl---prövning och mottagande av asylsökande. nu aktuella granskning visar att rege-ring-en inte heller har anlagt ett sådant synsätt. Tjänste-män i har framfört att man i budgetarbetet inte kan ta hänsyn till besparingar som inträffar bortom det aktuella budgetåret. anser, i likhet med revisorer, att extra insatser för asylprövning kan motiveras om de ses som en investering i en bättre fungerande asylprocess. Det gäller även om vinsterna av investeringen inte kan hämtas in förrän . Regeringen har inte analyserat och redovisat de ekonomiska konsekvenserna av att satsa mer eller mindre resurser på asylprövningen. Regeringen har därmed inte syste-ma-tiskt beaktat de sammantagna kostnaderna för verksamhetsområdet i budget-pro-ces-sen. Stora fördröjningar av nödvändiga resurstillskott Vid en kraftig ökning av antalet asylsökande kan få nya medel för asylprövning först efter en fördröjning . Bak-grun-den är följande. lämnar prognoser över antalet nya asyl-sökande m.m. till regeringen vid fem tillfällen . De prognoser som lämnas /februari utgör underlag för regeringens eko-no-miska vårpro-po-sition , varefter fattar beslut . De prognoser som läm---nas utgör underlag för budgetpro-po-sitionen , med riksdagsbeslut /december. Med nuvarande anslagsstruktur tar det mel--lan fyra och åtta må-na-der innan medel till verksamhetsgrenen asylpröv-ning kan till-fö-ras via tilläggs-budget. Regeringen har inte utnyttjat möjligheterna till ökad flexibilitet Granskningen visar att det finns outnyttjade möjligheter för regeringen att öka flexi-biliteten inom asylprocessen genom ett friare resursutnyttjande. En metod är att underindela anslag i anslagsposter och behålla en anslags-post till regeringens disposition. kan då begära att få extra tilldelade medel när antalet asylsökande blivit högre än vad som prog-nos-------ti-se-rats. En ytterligare möjlighet är att tilldela ett ram-anslag för samtliga förvaltningsutgifter. Dessa och andra möjligheter att snab-bare och mer flexibelt kunna parera plötsliga anhopningar av asyl-ären-den har inte utretts av regeringen. Brister i tillämpningen av nuvarande anslagsstruktur har i sin granskning även funnit att den nuvarande anslags-struk-turen inte tillämpas på ett korrekt sätt. Regeringen har med-verkat till detta ge-nom att medge anslagsvillkor i regleringsbrevet som givit Migrations-ver-ket möj-lig-het att finansiera betydande delar av förvaltnings-kostnaderna med anslag 12:2 Mottagande av asylsökande. Härutöver har Migrations-ver-ket utnyttjat betydande delar av anslag 12:2 till asylprövning, trots att detta inte är tillåtet enligt regle-rings-brevet. För-fa-randet medför att verket redovisar orik-tig sta-tis-tik till re-ge----ring-en när det gäl-ler personal och kost-na-der per ären-de inom verksam-hetsgrenen Asyl-pröv-ning. Förfarandet innebär också att avsteg har gjorts från Finans-de-par-te-men-tets cirkulär om utform-ning av budget-pro-po-sitionen. I detta cirku-lär anges att utgifter för förvalt-ning och andra typer av utgifter normalt inte ska blan-das ihop inom samma anslag. De motiv som anges för denna princip är dels behovet av trans-pa-rens, dels att styrningen av det ak-tu-ella området ska under-lättas. När avsteg görs från denna princip ska riksda-gen informeras i budget-pro-po-sitio-nen. Brister i regeringens information till granskning visar att informationen i budgetpropositionen i vissa avseenden har blivit alltmera otydlig . Det gäller bl.a. avvägningen av resurser och be-slutskapacitet inom asyl-pröv-ningen. Efter-hand har uppgifterna om vad resurserna ska räcka till blivit allt mindre preciserade och även ändrats . har inte fått information om att asylprövningen i hög grad har finansierats från ett annat anslag än vad reglerna medger. Vissa väsentliga bris-ter inom asyl-pröv-ningen som har beskrivit i sin rapport till regeringen har inte heller redovisats för . Det gäller exempelvis det faktum att handläggningstiderna i hög grad påverkas av sätt att orga-nisera och arbeta med asylprövning; detta är enligt en väl så viktig förklaring till hand--lägg-nings-tiderna som svårigheterna att klarlägga de asylsökandes iden-ti-tet. innehåller en hel del kritik mot . Det gäller i korthet följande punkter. saknar en samlad åtgärdsplan för att snabbt nå re-ge--ringens mål för handläggningstiderna. Verket har heller inte för re-ge-ringen redovisat vilka rationaliseringsåtgärder som verket kan göra och vilka resur-ser som krävs för detta. I syfte att förstärka den inledande fasen i asylprövningen och därmed öka produktiviteten har verket genom-fört en stor organisatorisk förändring genom att bygga upp s.k. tran-sit-en-heter. Denna förändring har dock inte medfört ökad produk-ti-vitet. Antalet ärenden per årsarbetare har t.ex. mins-kat beroende på vilka antaganden som görs. Riksre-vi-sionens granskning visar också att transitenheternas inle-dande övervä-ganden och sorte-ring av ärenden vare sig är så snabba eller så träffsäkra som förväntades av verket då dessa enheter inrättades. För att finan-si-e-ra asylprövning använder medel från ett annat anslag än vad som är tillåtet enligt regleringsbrevet. prognoser har låg träffsäkerhet, både när det gäller antalet asylsökande och antalet avgjorda asylärenden. Enligt Riks-re-vi-sionen har prognoserna ofta inneburit underskattningar . Prognoserna ligger till grund för dimensioneringen av asylprövningen, som därför riskerar att få alltför små resurser. Detta medför i sin tur ökade kostnader för staten. Det finns enligt flera förklaringar till den låga träff-säkerheten i prognoserna. En förklaring kan vara bristen på aktuell information om pågående flykting-strömmar i närområdet till ett land som befinner sig i krig eller kris. En annan för-kla-ring kan vara brister i verkets uppföljning av sin egen verk-samhet. Granskningen visar att det finns brister i uppfölj-ning-ar och redovisning. Det medför exempelvis att kostnader per asylärende i årsredovisningarna inte är jämförbara över åren. Analyserna av olika moment i handläggningen är också bristfällig. arbetssätt har brister när det gäller sortering av asyl-ärenden och kommunikation i sådana ärenden. I framhålls bl.a. att den tid som åtgår för kommunikation med t.ex. juridiska ombud skulle kunna förkortas om verket såg till att svars-tiderna hölls. Om verket arbetade på ett mer syste-matiskt och planerat sätt för att av-göra asylärenden skulle de ge-nom-snittliga hand-lägg--nings-tiderna kunna förkortas. Detta skulle minska antalet personer i motta-gan-de-sys-te-met och minska de totala asylkostnaderna. har beräknat denna besparing till , under förutsättning att tillräckliga resurser finns för att pröva asylärenden. har inget centralt fastställt system för kvalitetssäkring. anser att kvalitetssäkringen av asylprövningar behöver utvecklas, liksom uppföljningen. Det är enligt sällsynt att verket följer upp vad som händer med asylsökande efter en verkställd avvisning. Inte heller bemötandet av asylsökande brukar bli föremål för uppföljning. granskning utmynnar i rekommendationer som avser såväl regeringen som . rekommenderar att regeringen initierar ett åtgärdsprogram för att snabbt nå målet om sex månaders handläggningstid för asylprövning. I detta åtgärdsprogram bör ingå att se över anslagsstrukturen på migrationsområdet. Detta bör göras i syfte att öka möjligheterna för att hantera kraftiga förändringar i antalet asylsökande. anlägga ett flerårigt synsätt på resursfördelningen inom asylprocessen och låta utreda vilka besparingar som totalt sett kan göras genom en annan för-delning av resurserna mellan asylprövning och mottagande av asyl-sökande. förbättra möjligheterna att följa upp hur produktiviteten inom asyl-pröv-ning-en utvecklas. att regeringen tydligt anger hur verksamhet får finansieras, att regeringen uppdrar åt att samlat redovisa vad verket gjort och kan göra för att kvalitetssäkra asylutredningar, att regeringen ser över informationen till när det gäller asylpröv--ningens besluts-kapacitet, kostnader och produktivitet, samt orsaker till att målen för hand-läggningstiderna inte nås. att tar fram och för regeringen redovisar en samlad strategi för hur målet om en handläggningstid snabbt ska kunna uppnås. Denna bör enligt innefatta tydligt angivna delmål samt återrapporteringskrav och bygga på underlag som visar hur handläggningstiderna utvecklas vid olika resursinsatser. Man bör också i planen redovisa åtgärder så att centralt angivna tider för kommunikation hålls. att förbättrar uppföljningssystemet så att det blir möjligt att följa produktiviteten i form av ärenden per handläggare och kostnader per ärende samt in- och utflöden i olika delprocesser inom asylpröv-ningen. bör redovisa hur centrala nyckeltal ska definieras och tas fram. att centralt fastställer ett system för kvalitets-säk-ring och snabbt tar fram en dokumenterad kvalitetspolicy. I systemet för kvalitetssäkring bör enligt ingå en systematisk uppföljning av kvalitet från verkets huvudkontor samt uppföljning av positiva beslut och av beslut om s.k. omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § utlänningslagen. I systemet bör dessutom ingå att i högre grad följa upp vad som händer med asylsökande efter en verkställd avvisning och hur asylsökande blir bemötta av verket. Styrelsen överlämnar härmed en framställning med anledning av granskning av asylprövningen. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. En stor del av invandringen till vårt land består av personer som sökt asyl här samt deras anhöriga. För att kunna söka asyl måste den asylsökande befinna sig i . som asylansökan behandlas får den asylsökande sitt uppehälle betalt av staten. Långa handläggningstider bör undvikas i all offentlig verksamhet. Fördröjningar innebär vanligen att ärendena blir svårare att handlägga som de direkt berörda personerna drabbas av långa väntetider. Detta gäller i synnerhet asylärenden där väntetiden i sig är svår och påkostande. Långa handläggningstider i asylärenden är således negativa ur såväl humanitär som statsfinansiell synvinkel. Detta är väl känt . Ämnet har också vid upprepade tillfällen varit föremål för granskning, senast av revisorer (förs. 2001/02:RR16). har i sin nu aktuella rapport ånyo granskat de omständigheter som leder till långa handläggningstider. Fokus i granskningen ligger på utredning och prövning av asylärenden i första instans (s.k. grundärenden) samt på regeringens styrning av denna verksamhet. Antalet personer som söker asyl i varierar kraftigt mellan olika år. första år ökade antalet asylsökande från ca 16 000 personer till närmare det dubbla (31 2003). Variationer av denna omfattning är inte ovanliga. gör prognoser för antalet asylsökande, men prognoserna är inte till-för-litliga. Enligt Riks-re-vi-sionens granskning har prognoser ofta inneburit underskattningar . görs justeringar av prognoserna på grundval av kompletterande infor-mation och bedömningar, men dessa justeringar har - som granskningen omfattar - inte inneburit några större avvikelser från myndighetens prognoser. Prognoserna ligger till grund för dimensioneringen av asylprövningen som därför riskerar att få alltför små resurser, med förlängda handläggningstider och ökade kostnader som följd. vill framhålla de genuina svårigheter som finns att göra träffsäkra prognoser för antalet asylsökande. Det är inte troligt att de problem som pekar på i sin granskning kommer att kunna lösas med hjälp av bättre prognoser, även om sådana förbättringar självfallet också är önskvärda. Andra sätt att åstadkomma anpassning mellan verksamhetsvolym och resurstilldelning föreslås också av och kan enligt styrelsen ha större utsikter till framgång. granskning visar att de åtgärder som vidtagits av regeringen respektive för att lösa problemen med de långa handläggningstiderna inte har varit helt adekvata. De analyser som gjorts i granskningen tyder på att de långa handläggnings-ti-der-na har del-vis andra orsa-ker än de som rege-ringen och har försökt åtgärda. Mer väsentliga orsaker är, enligt , bris-ter i de för-utsättningar som regeringen gett i form av regler och resurser för asylprövning. Styrelsen anser att dessa brister bör åtgärdas. Ett flerårigt synsätt på resurstilldelningen anser att regeringen nu bör ta ett nytt initiativ för att förkorta handläggningstiderna. Effektiva åtgärder behövs i syfte att begränsa handläggningstiden för asyl-prövning till det mål som är fastlagt. Regeringen bör härvid anlägga ett flerårigt synsätt på resurstilldelningen inom asylprocessen. Detta har tidigare föreslagits av revi-sorer, och socialförsäkringsutskottet ställde sig då också bakom denna princip (bet. 2001/02: SfU13). Utskottet hänvisade härvid till att det i asyl-pröv-ning-en måste ställas höga krav på personalens kompetens, och att det därför finns gränser för hur mycket verksamheten med kort varsel kan utökas. Styrelsen anser att ett kort-sik-tigt synsätt på resurstilldelningen för asylprövning inte är acceptabelt. Resurstilldelningen bör utformas så att den med-för god ekonomi i ett flerårigt perspektiv. har i sin rapport pekat på flera möjligheter att öka flexibiliteten i resurstilldelningen, bl.a. att underindela anslag i anslagsposter och behålla en anslagspost till regeringens disposition. kan då begära att få extra tilldelade medel när antalet asylsökande blivit högre än väntat. Styrelsen vill härutöver peka på möjligheten att utnyttja bud-ge-teringsmarginalen. har även rekommenderat att regeringen ska göra en översyn av anslagsstrukturen på mig-ra--tionsområdet, detta i syfte att öka möjligheterna för att hantera kraftiga förändringar i antalet asylsökande. I detta sam-man-hang borde rege-ring-en också låta utreda vilka besparingar som totalt sett kan göras genom en annan för-delning av resurserna mellan asylprövning och mottagande av asyl-sökande. Statskontoret har i sin rapport styrning av (2004:20) också påtalat avigsidorna med den nuvarande anslagsstrukturen. Vidare skriver socialförsäkringsutskottet i sitt senaste budgetbetänkande (bet. 2004/05:SfU2) att det finns starka skäl att överväga möjligheterna till ett mera flexibelt utnyttjande av anslagen på migrationspolitikens område. Eftersom Statskontorets rapport för när-va-rande bereds i förutsätter utskottet att regeringen överväger dessa möjligheter utan ett formligt tillkännagivande från sida. vill erinra om att frågan om anslagsstrukturen inom migrationspolitiken varit omdiskuterad . Trots att goda argument framförts har någon förändring inte kommit till stånd. Styrelsen vill också framhålla att frågan om anslagsstrukturen handlar om flexibilitet under löpande budgetår vilket är en fråga av annan karaktär än den flexibilitet över tiden som efter-lystes i den ovanstående diskussionen om behovet av ett flerårigt synsätt på resurstilldelningen till migrationspolitiken. Styrelsen anser att det finns ett stort behov av ökad flexibilitet i bägge dessa avseenden. Detta bör enligt styrelsens mening prägla de kommande åtgärder för kortare hand-lägg-nings-tider som föreslagits ovan. Stora delar av granskning avser arbetet inom . Granskningen visar betydande brister i arbete med asylfrågor och utmynnar i rekommendationer som riktas till verket. Flera av de brister som konstateras kan återföras på svagheter i regeringens styr-ning av verket. Det gäller bl.a. det faktum att den nuva-ran-de anslags-strukturen inte tillämpas på ett korrekt sätt, att kvaliteten i asylprövningen inte är säkerställd inom och att upp-följ--ning-ar genomförs i alltför begränsad utsträckning. vill framhålla att regeringen har möjligheter att styra på ett sätt som understödjer kvalitet och effektivitet i asylprövningen. Styrelsen anser att dessa möjligheter bör användas och att regeringen bör utveckla sin styrning av i detta syfte. granskning visar att regeringens information till är bristfällig i flera avseenden. Informationen i budgetpropositionen har i blivit alltmera otydlig . Uppgifterna om vad resurserna ska räcka till blivit allt mindre preciserade och även ändrats . Riks-dagen har inte heller fått information om att asylprövningen i hög grad har finansierats från ett annat anslag än vad reglerna medger. Det finns också andra väsentliga upplysningar som inte har rapporterats till trots redovisning från till regeringen. Det gäller resultatet av den analys av brister inom asyl-pröv-ningen som har gjort och som visar att handläggningstiderna i hög grad påverkas av sätt att orga-nisera och arbeta med asylprövning. Detta har visat sig vara en väl så viktig förklaring till hand--lägg-nings-tiderna som svårigheterna att klarlägga de asylsökandes iden-ti-tet. Styrelsen anser att regeringen måste förbättra informationen till när det gäller asylprövningen. Vilken information som behövs är delvis bero-en-de av innehållet i de åtgärder som beskrivits ovan. Informationen bör vara utformad så att jämförelser över tiden blir meningsfulla. Styrelsen föreslår sammanfattningsvis att begär