frsrdg · GS04JO1 · 2005-01-01 00:00:00 — En naturlig fördelning av disciplinärenden dem emellan är att anställningsmyndigheten tar upp myndighetsinterna frågor och tillsynsorganet sådana fel som på något sätt berör utomstående personer. Eftersom det tillsynsorgan som jag har skisserat i det föregående är tänkt att ha åklagarfunktioner, måste förhållandet till det vanliga åklagarväsendet klarläggas. Den lösning som ligger närmast till hands är att organet i förhål- lande till åklagarväsendet får en exklusiv behörighet såvitt gäller brott be- gångna av polisanställda och åklagare i tjänsten. Detta innebär att alla anmäl- ningar mot sådana befattningshavare som kommer in till polisen eller åkla- garväsendet utan föregående prövning skall lämnas till tillsynsorganet. Frågan hur man skall förfara med utredningen av brott begångna utanför tjänsten är mer komplicerad. Det kan t.ex. i sådana fall förekomma att också personer utan anknytning till polis- eller åklagarväsendet är delaktiga i ett brott som har begåtts av en polisanställd eller en åklagare. Man måste också ta ställning till hur man skall förfara med överprövnings- förfarandet. Det är här inte fråga om tillsyn i egentlig mening utan om utnytt- jande av befogenhet för en högre åklagare i sista hand RÅ att överta ett ärende från en lägre åklagare. Det ligger i sakens natur att en sådan befogen- het inte bör överföras till ett organ utanför åklagarväsendet. Eftersom över- prövningsförfarandet i praktiken fungerar som ett kontrollredskap, medför detta emellertid den komplikationen att den rättsliga kontrollen av åklagarvä- sendet i viss utsträckning kommer att delas mellan RÅ och det särskilda till- synsorganet. Det kan t.ex. inte uteslutas att en och samma fråga kan hamna hos tillsynsorganet med anledning av ett klagomål och hos RÅ till följd av en framställning om överprövning. Man måste således finna en lämp- lig modell för samverkan mellan RÅ och tillsynsorganet. En närliggande fråga som också måste diskuteras är hur man skall samord- na den tillsynsverksamhet som bedrivs av ett självständigt tillsynsorgan med den ledning som utövas av de centrala organen inom polis- och åklagarväsen- dena. Jag tänker här på sådant som utfärdande av allmänna råd och annan vägledande verksamhet. Man bör också ta ställning till om man skall etablera ett överprövningssy- stem även i tillsynsorganets verksamhet. Den modell som i så fall blir aktuell 2 004 /0 5:JO1 är att ge dettas chef en rätt att överta åklagaruppgifter från underordnade befattningshavare. Det kan vidare finnas anledning att överväga en ordning som innebär att ingen annan än chefen får rätt att fatta beslut i de förunder- söknings- och åtalsfrågor som gäller åklagare. Enligt min mening är de problem som har nämnts i det föregående inte svåra- re än att det är möjligt att finna lämpliga lösningar på dem. Om man emeller- tid gör den bedömningen att det är ett alltför radikalt grepp att inrätta en till- synsmyndighet med det vidsträckta uppdrag som har diskuterats i det föregå- ende, kan man utan att som kommittén i huvudsak förlita sig på myndighe- ternas egenkontroll tänka sig alternativa former för tillsyn över polis och åklagare. Enligt min mening talar starka skäl för att man under alla förhållanden till- skapar ett självständigt organ för handläggning av brottsanmälningar och andra klagomål mot befattningshavare inom polisväsendet och andra ärenden av det slag som anges i 5 kap. polisförordningen. Jag kan här hänvisa till de uttalanden av som har återgetts i det föregå- ende och till reservationen av . Man bör även här undvika en Ekobrottsmyndighetslösning. Det som ligger närmast till hands är också i detta fall att tillsynsorganet får ställning av myndighet direkt under regeringen och att befattningshavarna där genom lag ges ställning som särskilda åklagare respektive tillerkänns de befogenheter som polismän som verksamheten krä- ver. Ett embryo till en sådan myndighet finns redan i form av de särskilda internutredningsenheterna inom polisen och de åklagare specialiserade på polisärenden som finns inom åklagarväsendet. En myndighet av det här nämnda slaget bör ha befogenhet att, med förbi- gående av den vanliga handläggningsordningen inom polisorganisationen, ta initiativ till disciplinförfaranden mot polisanställda. En fråga som emellertid återstår att lösa är om myndigheten också skall ha rätt att bedriva inspektions- verksamhet inriktad på handläggningen av enskilda ärenden. Jag återkommer till denna fråga i närmast följande avsnitt. Tillsynen över Säkerhetspolisen och Den av kommittén föreslagna lösningen att tillsynen över Säkerhetspolisen och skall läggas på måste avvisas som helt olämplig. Som jag har anfört kan en sådan ordning inte betecknas som tillsyn i egentlig mening. Härtill kommer att det inte kan anses vara för- enligt med styrelsens roll som ett organ för parlamentarisk insyn att dess befattning med Säkerhetspolisens verksamhet utvidgas utöver den granskning med utgångspunkt i regeringens riktlinjer som är föreskriven i 22 § förordningen (1989:783) med instruktion för (jfr prop. 1988/89:108 s. 15 f.). 2 004 /0 5:JO1 Som framgår av betänkandet (se bl.a. s. 60 f.) finns det redan ett förslag i frågan om tillsyn över Säkerhetspolisen och som klart tar ställning för en lösning med ett fristående tillsynsorgan. Det finns enligt min mening anledning att, även om man stannar för en lösning med ett organ som har tillsyn endast över polisen, överväga att låta detta att utöva tillsyn också över Säkerhetspolisen och . En förutsättning för detta är emellertid att ett sådant organ får rätt att bedriva inspektionsverksamhet och att även i övrigt ta upp ärenden på eget initiativ. Kommittén föreslår att handläggningen av brottsanmälningar mot åklagare, efter en inledande bedömning på överåklagarnivå, skall handläggas av Justi- tiekanslern (). Mot detta förslag kan riktas invändningar av såväl principi- ell som praktisk natur. Det är enligt min mening inte förenligt med JK:s roll som extraordinärt tillsynsorgan att man på JK lägger en omfattande reguljär uppgift av tillsyns- karaktär (jfr i fråga om JO uttalanden i SOU 1985:26 s. 151 f. och KU 1986/87:2 s. 15). Förslaget får vidare till följd att det som är en ordinär rättstillämpningsuppgift som står under tillsyn av JK och JO undandras varje form av tillsyn. Vidare botar den föreslagna ordningen inte den grundläggande bristen i det nuvarande systemet, nämligen att beslut att inte inleda förundersökning med anledning av en anmälan mot en åklagare kan fattas av en annan befattnings- havare inom åklagarväsendet än den som ensam har rätt att besluta om inle- dande av förundersökning och att den högsta beslutsnivån därför får del en- dast av ett sållat material. Jag kan här hänvisa till vad jag har sagt i denna fråga (se JO 2000/01 s. 215 f.). Visserligen undanröjs risken för renod- lade jävssituationer genom kommitténs förslag att det skall vara en annan överåklagare än chefen för den myndighet där den anmälda åklagaren är an- ställd som gör den inledande prövningen. Denna förändring kan emellertid inte anses tillräcklig för att säkerställa allmänhetens förtroende för verksam- heten, eftersom den föreslagna ordningen inte eliminerar risken för misstan- kar om att överåklagarna tar kollegiala hänsyn vid sin prövning. Den avhjäl- per inte heller den svaghet hos den nuvarande ordningen som utgörs av olik- formighet i överåklagarnas bedömningar. Jag kan i detta hänseende hänvisa till Tjänstefels- och disciplinansvar för åklagare och domare (se s. 136 i betänkandet). Denna olägenhet kan knappast avhjäl- pas genom riktlinjer meddelade av RÅ, eftersom sådana riktlinjer med nöd- vändighet måste bli ganska allmänt hållna. Enligt min mening bör man återgå till en ordning av samma slag som den som gällde års åklagarreform och som liknar den ordning som gäll- er för handläggningen av anmälningar mot polisanställda. Denna innebär att alla anmälningar och andra klagomål eller i varje fall alla som inte är up- penbart grundlösa utan ytterligare ställningstagande vidarebefordras till det organ som har att göra den slutliga prövningen i straff- och disciplinrättsligt hänseende. 2 004 /0 5:JO1 Det är emellertid här fråga om ett betydande antal ärenden . Det är därför tydligt att en ordning av det slag som jag nu har nämnt skulle kräva att JK får ett betydande resurstillskott, som måste tas från de olika åklagarmyn- digheterna och från RÅ. Man kan emellertid inte utgå från att de medel som erhålls på detta sätt är tillräckliga. Det kan t.ex. inte uteslutas att JK skulle komma att behöva nya, större lokaler och en förstärkning av sina resurser också i administrativt hänseende. Det finns i själva verket en påtaglig risk för att tyngdpunkten i JK:s verksamhet skulle komma att ligga på handläggning- en av åklagarärenden. Det kan tilläggas att JK, oavsett hur man utformar reglerna om vad som skall vidarebefordras dit, rimligen bör vara den instans som har att behandla framställningar om överprövning av överåklagarnas beslut med anledning av anmälningar mot åklagare. Om rätten att överpröva sådana beslut ligger kvar hos RÅ, får man uppenbarligen en spänning mellan JK:s och RÅ:s roller i sammanhanget. Jag avstyrker således kommitténs förslag i denna del. Enligt min mening bör man i stället förstärka tillsynsverksamheten i , så att denna har tillräckliga resurser för en meningsfull inspektionsverksamhet och för att på samma sätt som års reform handlägga alla anmälningar och andra klagomål mot åklagare som inte är uppenbart ogrundade. En lämplig organi- satorisk ordning kan vara att man inrättar en särskild enhet i , motsvarande den tidigare tillsynsbyrån, för handläggning av sådana ärenden. Också alla överprövningsärenden bör handläggas på denna enhet. Enhetens självständiga ställning i förhållande till RÅ:s effektivitetskontroll och den övriga verksamhet som bedrivs hos RÅ kan lämpligen markeras genom att den leds av innehavaren av en ny befattning som vice riksåklagare som i princip inte har några andra arbetsuppgifter. Det resurstillskott som krävs kan hämtas från åklagarmyndigheterna, som genom den här skisserade ordningen avlastas huvuddelen av sitt arbete med att hantera klagomål mot åklagare. Som kommer att framgå av det följande avstyrker jag förslaget till förordning om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen m.m. Även om man skulle anse det vara lämpligt att ha en sådan författning, fyller den föreslagna regeln i 23 kap. 25 § emellertid inte någon funk- tion. Eftersom regler om rättegången får meddelas endast genom lag (11 kap. 4 § regeringsformen), kan regeringen inte ges någon annan kompetens att meddela föreskrifter på detta område än vad som följer av reglerna om verk- ställighetsföreskrifter i 8 kap. 13 § regeringsformen. Sådana regler kan fylla ut lagregleringen; de får däremot inte tillföra regelsystemet något nytt eller innebära avvikelser från vad som föreskrivits i lag. I den mån man inte syftar på annat än verkställighetsföreskrifter grundas regeringens normgivnings- kompetens således direkt på regeringsformen. Det finns då inte något behov av regeln. Om man däremot vill besluta regler som avviker från rättegångs- balkens bestämmelser, måste dessa ges lagform. Som exempel på i lag intag- na undantag från bestämmelser i olika hänseenden kan 2 004 /0 5:JO1 nämnas lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträda- re (LUL). En regel som kräver lagform finns i 10 § i den föreslagna förordningen om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen m.m., som ger företrädare för polisstyrelsen rätt att få fullständig information om och att ta del av samtliga handlingar i ärendena samt att beredas tillfälle att närvara vid förhör och ställa frågor till förundersökningsledaren. Jag återkommer till denna regel i det följande. En annan regel i den föreslagna förordningen som kräver lagform är bestämmelsen i 5 § om särskilda tidsfrister i brottsutred- ningar avseende polisanställda. Denna innebär nämligen en skärpning i för- hållande till vad som gäller enligt 23 kap. 4 § andra stycket RB (jfr 4 § LUL). Också denna bestämmelse kommer att kommenteras ytterligare i det följande. Polislagen (1984:387) Som jag har uttalat i det föregående kan definitionsmässigt tillsyn över en viss myndighets verksamhet inte utövas av ett organ inom myndigheten själv. Härtill kommer att det inte är förenligt med polisstyrelsernas roll att de skall ägna sig åt en rättslig granskning av enskilda ärenden i polisens brottsutre- dande verksamhet eller av beslut om tvångsåtgärder med stöd av polislagen. Man kan dessutom fråga sig vad tillsynen skall mynna ut i med tanke på att polisstyrelsen, som tidigare nämnts, enligt 3 kap. 2 § andra stycket polisför- ordningen (1998:1558) inte får avgöra frågor som avser polisledning i sär- skilda fall. Jag återkommer till denna fråga i det följande. Tanken att de le- damöter av styrelsen som utövar tillsynen skall anmäla iakttagna fel till JO eller till JK gör ett egenartat intryck. Lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn Som framgår av det föregående avstyrker jag förslaget att överföra frågor om åtal mot åklagare för brott i tjänsten från RÅ till JK. Jag anser vidare att det inte bör ankomma på någon annan åklagare än den som är behörig att besluta om inledande av förundersökning att besluta att förundersökning inte skall inledas (se JO 2001/02 s. 120). Även om jag således avstyrker den föreslagna bestämmelsen, kan det fin- nas skäl att påpeka att den är avfattad på ett onödigt omständligt sätt. Enklare är att skriva t.ex.: Om befattningshavaren är åklagare inom åklagarväsendet är, utöver ombudsmän, endast Justitiekanslern behörig . Den föreslagna regeln i andra stycket korresponderar vidare dåligt med be- stämmelsen i första stycket. Kommitténs tanke är uppenbarligen att åklagare inom åklagarväsendet liksom nu skall ha rätt att besluta att förundersökning inte skall inledas på den grunden att det inte föreligger anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal har förövats. Det är däremot oklart hur det förhåller sig i detta hänseende såvitt gäller beslut om förundersökningsbe- gränsning. Det är vidare inte helt klart om uttrycket fatta beslut om åtal skall väckas omfattar också beslut om åtalsunderlåtelse. En bättre lösning är att anknyta behörighetsregeln till det som anges i paragrafens första stycke. 2 004 /0 5:JO1 Om man stannar för att överlämna hela åklagaruppgiften till JK och inte, som kommittén föreslår, låta delar av den ligga kvar hos överåklagarna, kan regeln avfattas på följande sätt: Om befattningshavaren är åklagare inom åklagarväsendet är, utöver ombudsmän, endast Justitiekanslern behörig att besluta i sådana frågor som anges i första stycket. Förordningen om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen m.m. Förordningen är onödig. Det finns inte, med det innehåll som kommittén har gett den, någon anledning att flytta reglerna om handläggningen av anmäl- ningar mot polisanställda från polisförordningen. Om man däremot vill göra mera långtgående förändringar av den nuvarande ordningen, t.ex. i enlighet med förslag, bör detta göras genom en särskild lag i ämnet. Jag kan i detta hänseende hänvisa till mitt remissyttrande över betänkande (JO:s dnr 2145-02). Man kan vidare ifrågasätta ett antal av de nyheter som föreslås. Regeln i 3 § att en förundersökning i ett ärende som skall överlämnas till åklagare skall ledas av en åklagare är uppenbarligen överflödig. Man kan också ifrågasätta bestämmelsen i 5 § om en särskild tidsfrist för genomförande av förundersökningar och fattande av beslut i åtalsfrågan i polisärenden. Det är visserligen angeläget att polisärendena handläggs så snabbt som möjligt. Erfarenheterna av motsvarande bestämmelse i lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare är emellertid inte särskilt uppmuntrande. Jag har i olika sammanhang kunnat konstatera att det är mycket vanligt att fristerna överskrids. Man måste vidare beakta att utred- ningar i polisärenden ofta är komplicerade. Det är därför angeläget att man inte hastar fram ett avgörande av det enda skälet att man vill hålla sig inom en föreskriven tidsfrist. Det finns däremot goda skäl att, i enlighet med ett för- slag av , ställa upp ett preciserat krav på skyndsam handläggning av frågan om inledande av förundersökning (s. 15 i kommitténs rapport). Bestämmelsen i 6 § om särskilda utredningsenheter kan lämpligen inarbe- tas i polisförordningen. Bestämmelsen i 7 § om särskilda åklagare i polisären- den har på motsvarande sätt sin naturliga plats i åklagarförordningen (1996:205) (se 14 §). Det kan enligt min mening inte godtas att ledamöter av polisstyrelser får en obegränsad rätt till insyn i pågående brottsutredningar. Bestämmelsen i 10 § innebär att de där åsyftade ledamöterna får en rätt att ta del av handlingar och att närvara vid förhör som sträcker sig betydligt längre än den rätt som enligt tillkommer den misstänkte och hans försvarare. Vida- re gör den föreslagna rätten att ställa frågor till förundersökningsledaren ett intryck av att åklagaren på något sätt skulle stå till svars för sina åtgärder inför en företrädare för polismyndigheten. Jag avstyrker därför förslaget i denna del. Regeln i 11 § om skyldighet för åklagaren att underrätta den berörda po- lismyndigheten när han har beslutat att inleda förundersökning kan medföra 2 004 /0 5:JO1 att det på grund av läckor inte blir möjligt att genomföra ett antal brottsutred- ningar avseende polismän på ett tillfredsställande sätt. Jag avstyrker därför också detta förslag. Jag vill i sammanhanget framhålla att kommittén inte alls har berört sekretessfrågorna. Sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller visserligen var uppgifterna än finns, men detsamma är inte fallet i fråga om sekretess enligt 9 kap. 17 § samma lag. Som framgår av det föregående avstyrker jag förslaget att polisstyrelsen skall få till uppgift att utöva tillsyn över den egna myndigheten. Det kan emellertid trots detta finnas anledning att något kommentera den föreslagna regleringen. De punkter i 3 kap. 1 § andra stycket som avser rättslig tillsyn innebär bl.a. att polisstyrelsen skall granska 1. att beslut fattas i enlighet med gällande författ- ningar, 3. att beslut fattas i rätt tid och 4. att beslut är försedda med de skäl som krävs. Mot detta skall ställas några av de utmärkande dragen i den brottsutredan- de verksamheten, nämligen att de flesta beslut rör bedömningsfrågor där olika ställningstaganden är möjliga utan att något av dem behöver vara lagstridigt, att det i de flesta fall inte finns några utstakade frister och att beslut inte annat än undantagsvis behöver vara motiverade. Det kan tilläggas att huvuddelen av polisens brottsutredande arbete består i faktiskt handlande, som över huvud taget inte är författningsreglerat. När det är fråga om sådana av polismän vidtagna åtgärder som gripande utan föregående åklagarbeslut eller kroppsvi- sitation och husrannsakan utan föregående beslut av en behörig undersök- ningsledare, kommer beslutet till uttryck endast genom det faktiska handlande som innebär att åtgärden vidtas. Med de utgångspunkter för tillsynen som läggs fast i kommitténs förslag blir tillsynen över polisens brottsutredande verksamhet således i huvudsak meningslös. Förordningen (1989:773) med instruktion för Mot de föreslagna ändringarna i 2 a § kan riktas samma kritik som den som i det föregående riktats mot förslaget till ändringar i polisförordningen. Som jag har nämnt avstyrker jag förslaget att skall utöva tillsyn över Säkerhetspolisen och . Jag hänvisar till vad jag anfört om förslaget till ändringar i polisförordningen. Förordningen med instruktion för Riksåklagaren Jag hänvisar till vad jag anfört om förslaget till ändringar i polisförordningen. 2 004 /0 5:JO1 Överprövningsförfarandet följer för åklagarväsendets del av bestämmelsen i 7 kap. 5 § att högre åklagare får överta uppgifter som utförs av lägre åklagare. I övrigt är förfarandet oreglerat. Det är således inte fråga om ett formaliserat överklagandeförfarande. Ett sådant förutsätter bl.a. att det finns klara regler om vem som är behörig att överklaga ett beslut och be- stämmelser om förfarandet vid överklagandet. I praxis tillämpas ett överprövningsförfarande också i ledet polismyndighet Den rättsliga grunden för detta torde vara åklagarens ovillkorliga rätt enligt att överta ledningen av en förundersökning från polismyndigheten. Överprövningsförfarandet bör av rättssystematiska skäl förbli oreglerat. Jag vill erinra om att regeringen och har tagit ställning i denna fråga (prop. 2001/02:92 s. 17). Man kan i varje fall inte, som kommit- tén föreslår, begränsa sig till att reglera endast ett enda moment i överpröv- ningsförfarandet genom att föreskriva att det av en underrättelse enligt 14 § förstatredje styckena förundersökningskungörelsen skall framgå hur den enskilde skall agera för att begära att frågan skall överprövas. Det bör vidare framhållas att de praktiska konsekvenserna av kommitténs förslag är svåröverblickbara. Inom polis- och åklagarväsendena fattas många tusen beslut att förundersökning inte skall inledas eller att en inledd förundersökning skall läggas ned. Det finns en påtaglig risk för att ett resultat av ett genomförande av kommitténs förslag blir en lavin av framställningar av överprövning till åklagarmyndigheterna med åtföljande ökning av åklagarnas arbetsbörda utan motsvarande nytta för de enskilda som begär överprövning. Som jag har anfört inledningsvis har kommittén i viktiga hänseenden inte fullgjort sitt uppdrag enligt direktiven. Frågan om inrättande av ett särskilt organ för tillsyn över polis och åklagare har avfärdats utan några som helst resonemang, och kommittén har i stor utsträckning trott sig kunna lösa till- synsfrågorna genom att låta organ i ledningen för de berörda myndigheterna granska den egna myndighetens verksamhet och därvid beteckna sådan myn- dighetsintern granskning som tillsyn. Till detta kommer att tillsynsuppgif- terna på det rättsliga området har utformats på sådant sätt att kontrollen framstår som i stort sett meningslös. Det är enligt min mening nödvändigt att frågorna om tillsyn över polis och åklagare och om handläggningen av brottsanmälningar och andra klagomål mot polisanställda och åklagare utreds på nytt. Detta utredningsarbete bör, i enlighet med antitortyrkommittés rekommendation, i det korta tidsperspektivet inriktas på att i varje fall få till stånd en fristående myndighet för utredning av brottsanmälningar och andra klagomål mot polisanställda och andra ärenden av det slag som avses i 5 § polisförordningen. För tiden fram till dess att en sådan myndighet kan börja fungera bör man förstärka ordningen för handläggningen av ärenden av det aktuella slaget med utgångs- 2 004 /0 5:JO1 punkt i antitortyrkommitténs uttalanden i denna fråga (s. 15 i rapporten) och de förslag som har lagts fram av . Det är också angeläget att man förbättrar handläggningen av an- mälningar och andra klagomål mot åklagare genom att utveckla RÅ:s till- synsverksamhet i detta hänseende. Man bör vidare i ett längre perspektiv inte avfärda tanken på en myndighet med omfattande befogenheter att utöva rättslig tillsyn över polis- och åkla- garväsendena. Enligt min mening finns det goda skäl att ägna denna tanke ytterligare överväganden, och jag har i det föregående angett vissa tänkbara riktlinjer för ett utredningsarbete i syfte att få till stånd en sådan myndighet. 2 004 /0 5:JO1 Hanteringen av pengar som anträffats i en intagens bostadsrum (Dnr 141-2002) H.S. framförde, i en anmälan som kom in till JO , klago- mål mot och uppgav bl.a. följande. I samband med en visitation av hans bostadsrum omhändertogs i kon- tanter. Anledningen till detta var att han i ett värdeskåp förvarade sammanlagt , trots att en intagen fick inneha högst . Han fick inte något skriftligt meddelande om vare sig vad som omhändertagits eller vem som hade utfört åtgärden.