frsrdg · GS04RRS3 · 2005-01-01 00:00:00 — styrelses redogörelse angående UD och Sida i utvecklingssamarbetet Sammanfattning har beslutat att slutsatserna av den granskning som genomfört om regeringens och Sidas roller i det bilaterala utvecklingssamarbetet och som redovisas i granskningsrapporten (RiR 2004:10) Bistånd via ambassader skall överlämnas till i form av en redogörelse. Med hänsyn till de betydande och ökande belopp som hanteras inom ramen för utvecklingssamarbetet och de principiella frågor som uppmärksammas i granskningen bör den enligt styrelsens mening ha ett betydande intresse för . riktar kritik mot regeringens och styrning och uppföljning av utvecklingsbiståndet samt pekar på brister i redovisningen av kostnaderna för att administrera biståndet. Det finns också enligt granskningen oklarheter i ansvarsförhållandena på de integrerade utlandsmyndigheterna. Styrelsen anser i likhet med att en översyn bör göras av formerna för styrningen av verksamheten utifrån förvaltningspolitiska och förvaltningsrättsliga synpunkter. Styrelsen anser också att mål- och resultatstyrningen av Sida och de integrerade utlandsmyndigheterna bör ses över och att de nuvarande formerna för finansiering bör prövas. överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), Per (), (), Per (), () och (). har granskat regeringens och Sidas roller i det bilaterala utvecklingssamarbetet. Granskningens fokus ligger på de integrerade utlandsmyndigheterna. Resultatet redovisas i rapporten (RiR 2004:10) Bistånd via ambassader. Granskningen inleddes vid och gällde initialt endast Sida och dess operativa verksamhet vid de integrerade utlandsmyndigheterna (IUM). Efter bildande vidgades granskningen till att även gälla regeringens och styrning av utvecklingssamarbetet och samordningen av Sidas och IUM:s verksamhet. har beslutat att biståndet skall bli en procent av bruttonationalinkomsten. Detta innebär att anslagen till det inter-nationella utvecklingssamarbetet växer med miljardbelopp. uppgick anslaget till 17 miljarder, till 19,8 miljarder och beräknas öka till . Regeringen och Sida är ansvariga för förvaltningen av det växande biståndet som till stor del hanteras via svenska ambassader. har granskat den styrning och de förutsättningar som regeringen och Sida ger de integrerade utlandsmyndigheterna att bedriva effektiv förvaltning av det länderdestinerade (bilaterala) biståndet. Biståndsanslagen skall omsättas till insatser i enlighet med svenska biståndspolitiska mål och mottagarlandets behov. För att hantera den ökande biståndsvolymen har Sida lagt fast ett antal strategiska prioriteringar: Arbetet med fattigdomsbekämpning kommer att fokuseras ytterligare, ökad fältorientering av Sidas organi--sa-tion samt effektivare biståndsformer som minskar kraven på administration. granskning tar sin utgångspunkt i beslut om biståndsmål och integration vid utlandsmyndigheterna samt regeringens landstrategier. har granskat de styrverktyg och processer som regeringen, /UD och Sida tillämpar för att i IUM:s verksamhet få genomslag för strategiska prioriteringar som syftar till att med en ökad fält-orien-tering generera biståndsinsatser som leder till kostnadseffektiv förvaltning. Harmonierar regeringens/och Sidas styrning av IUM med beslut om integrering av utlands-myn-digheter och med gällande förvaltningsrättsliga principer? Finns det brister i regeringens och Sidas strategiska styrning av utvecklingssamarbetet vid de integrerade utlandsmyndighet-erna? Främjar roll- och ansvarsfördelningen mellan IUM och andra aktörer en generering av insatser som överensstämmer med Sidas strategiska prioriteringar? och Sida givit ändamålsenliga organisa-toriska och administrativa förutsättningar för utvecklings-sam-arbetet vid IUM? Granskningen inriktas på regeringens och Sidas beslut för styr-ning av bilateralt utvecklingssamarbete i samverkan med mottagar-länder och andra givare. Granskningen försöker inte utvärdera i vad mån enskilda biståndsinsatser har uppnått sina syften. Avtal är felaktig form för styrning av IUM UD och Sida har genom samverkansavtal sökt genomföra riks-da-gens beslut om integration. ifrågasätter avtal som form för att reglera hur verksamheten skall ledas och bedrivas vid IUM. understryker att föreskrifter har en specifik tvingande status och styrkraft och grundas på regeringsbeslut eller författning. Det är ur förvaltningsrättslig synpunkt uteslutet att använda avtal för att reglera myndighetsutövning. Detta följer av legalitetsprincipen. beslut om integrering har inneburit former för samverkan mellan som reglerats i avtal, dvs. genom ett förvaltningsrättsligt felaktigt förfarande. För de omvandlade ambassaderna har UD och Sida slutit avtal om bl.a. arbets- och kostnadsfördelning. ifrågasätter att UD och Sida genom avtal begränsat ambassadörens uppgifter såsom de framgår av instruktionen för utrikesrepresentationen. ifrågasätter även avse-ende kostnadsdelning att UD och Sida reglerat denna i avtal. Att i avtal besluta att UD och Sida skall betala för varandras tjänster är enligt ett förvaltningsrättsligt felaktigt förfarande. Den övergripande styrningen kan utvecklas styr utvecklingssamarbetet genom att besluta om över-gripande biståndspolitiska mål och anslå medel för både multi-laterala och bilaterala ändamål. genom UD och Sida genomför strategisk och operativ styrning av den bilaterala bistånds-verksamheten, som i ökande utsträckning hanteras vid utlandsmyndigheterna. Land- och regionstrategier är grundläggande styrinstrument i det bilaterala utvecklingssamarbetet. Strategierna utarbetas av Sida och beslutas av regeringen. Den översyn av mål- och resultatstyrning av Sida som gjordes resulterade i en modell som inte medgav en samman-hållen bedömning av mål och budget samt resultat och kostnader. I regleringsbrevet för skiftar fokus i styrningen från verk-samhetsgrenar till land och region. Verksamhetsinriktade anslags-poster och verksamhetsgrenar kvarstår dock på ett antal områden. anser att de införda förändringarna har förbättrat förutsättningarna för mål- och resultatstyrningen av Sida. För att uppnå ökad resultatorientering i styrningen av utvecklings-sam-arbe-tet återstår emellertid en rad problem att lösa. Bland annat har regeringen inte formulerat mål för ett antal av Sidas verksamhets-grenar. Ändringarna i regleringsbrevet innebär vidare att återrapporte-ringens utformning påverkas. De innebär bl.a. att identifierade brister i landstrategier avseende metoder och data för att bedöma resultat på olika nivåer måste åtgärdas. Granskningen har funnit att strategierna brustit i fråga om kopp-ling mellan slutsatser i land- och resultatanalys å ena sidan och för-slagen till strategi å den andra sidan. Låsningar i finansieringen av fältverksamheten Sida har genomfört en tydlig expansion av sin fältverksamhet. som antalet utsända har ökat har också antalet länder med Sidarepresentation ökat. Detta betyder att fält-organisationen snarare har breddats än förstärkts. Konsekvensen av detta är att det finns risk för att viss typ av kompetens inte räcker till för att klara alla arbetsuppgifter i fält. Till exempel har omfattningen av den s.k. basbemanningen som sköter administrativa uppgifter i princip varit . konstaterar att Sida fått tillämpa en för statsförvaltningen udda form för finansiering av tjänster i fält. I normal-fallet använder myndigheter ett förvaltningsanslag för myndig-hetens personalkostnader. Sida har dock fått tillstånd att använda sakanslag för att finansiera tjänster vid IUM. Enligt är det att föredra om problemen med de låsningar som nuvarande anslagskonstruktion ger kan lösas inom ramen för gällande principer för myndighets- och sakanslag för svensk stats-förvaltning i övrigt. Oavsett vilken anslagsform som väljs för finan-siering av fältpersonal bör denna gå hand i hand med ökade krav på rapportering av kostnader för administration och transaktion samt bättre kvantitativt underlag för bedömning av produktivitet. Oklar bild över resursåtgången i olika delar av biståndsprocessen För att ge en översiktlig bild över vilka resurser som åtgår i utveck-lingssamarbetet har i granskningen undersökt kost-nader för fält och hemmakontor samt hur personalen är fördelad. har både kostnaderna för fältet och för Sida i ökat. har antalet utsända i fält ökat medan antalet anställda vid har minskat något. Analysen av kostnaderna för IUM i relation till utfallet per land visar också på att denna kvot har ökat . Kostnaden per utbetald bistånds-krona blir således högre i dessa fall. Det saknas information om resursåtgången i olika delar av biståndsprocessen. Sida tillämpar inte tidredovisning och det går därmed inte att säga vilka förvalt-nings-kostnader som är förknippade med olika former av stöd. Det finns exempelvis inte någon information om hur mycket bered-nings-processen för olika typer av stöd kostar, trots att detta torde vara en av de mer resurskrävande delarna. Fördelning av resurser för sakfrågor och administration vid IUM är inte optimal Mot bakgrund av starkt ökande biståndsanslag samt att IUM tillförs ökade resurser i samband med fältvisionen finner uti-från sina iakttagelser att det är angeläget att dimensionering av och innehåll i det administrativa stödet blir adekvat för att bidra till en effek-ti-vare sakverksamhet. Resurs- och kapacitetsbalansen mellan sak- och administrativ personal framstår som ett problem-område. iakttagelser indikerar att den rådande dimen-sione-ringen för ekonomiadministrativt stöd till uppföljning och kvalitets-utveckling av programverksamhet sviktar. Den s.k. bas-bemanningen som sköter de administrativa uppgifterna har i stort sett varit densamma medan sakpersonal och biståndsvolym ökat markant. Sida har strategiska ambitioner att rationalisera insats-portföljer och minska transaktionskostnader. Detta kräver admi-nistra-tiv kapacitet att ta fram och säkerställa kvaliteten i underlag i syfte att följa upp och mäta insatser i termer av kostnadseffektiv insatsförvaltning samt effektivare resurs-utnytt-jande för IUM som helhet. Avseende regeringen och /Sida Styr IUM i förvaltningsrättsligt korrekta former Regeringen/bör se över vilka delar som even-tuellt kan regle-ras i avtal och vilka som måste regleras i författning eller särskilda beslut. Ge kostnadsdelningen en förvaltningsrättslig grund Instruktionen för utrikesrepresentationen ger inte grund för att UD ålägger Sida att betala del av beskick-ningschefens lön. Om kostnadsdelning anses nödvändig bör regeringen besluta om detta. Ge mål- och ekonomistyrning en gemensam struktur för en förbättrad resultatrapportering Målstrukturen i regleringsbrevet för ger bättre förutsätt-ningar för Sidas verksamhet och tydligare rapportering till riks-dagen. Regeringen bör dock formulera mål för verksamhetsgrenar som saknar sådana. Enligt regleringsbrevet skall Sida värdera, mäta och rappor-tera all sin verksamhet mot målet för internationella utvecklingsarbete. Regeringen bör tydliggöra hur denna åter-rappor-tering skall vara utformad. 2004 skapar förutsättningar för att landstrate-gierna kan få en större roll för återrapportering av resultat inom respek-tive verksamhetsgren. UD bör i utvecklingen av det nya plane-ringsinstrumentet klargöra hur återrapportering skall ske gentemot de mål som formuleras i landstrategin. Se över anslagsindelningen för finansiering av biståndsförvaltningen Regeringen bör se över nuvarande system med förvaltnings- och sakanslag till Sida. Översynen bör inom ramen för gängse principer för förvaltnings- och sakanslag ge tillräcklig flexibilitet för finansie-ring av fälttjänster och ge utrymme för kostnadsneutralitet i val mellan Sidapersonal och konsulter. Förbättra metoder för att följa insatsportföljernas utveckling Sida bör vidareutveckla sina metoder för att analysera frigjort finansiellt utrymme i landallokeringen och följa insatsportföljernas sam-man-sättning. Sida bör använda centralmått som är bättre anpassade till insatsportföljens spridning. Redovisa resursåtgång och produktivitet i olika delar av Sida bör införa tidredovisning för att mäta resursåtgången avseende personal i olika delar av biståndsproduktionen. Sådan redovisning kan identifiera kostnadsdrivande faktorer och visa om Sida de facto lyckas minska transaktionskostnader och andra förvaltnings-kostnader för olika insatstyper. Enligt förordning om årsredovisning och budgetunderlag (2000:606, 3 kap. 2 §) skall det framgå av resultat-redovisningen hur verksamhetens kost-nader fördelar sig på de verksamhetgrenar som regeringen har beslutat. För en tillförlitlig fördelning av verksamhetens kostnader krävs en löpande tid-redovis-ning. Jämför kostnader för olika alternativ i en ökad fältorientering av Sida Sida bör göra explicita kostnadsberäkningar för utsända (dyrare än hemmabaserade) och ställa detta mot förväntad nytta och alternativet att anställa lokala handläggare. Sida bör bedöma huruvida utlokaliserade enheter i form av sub-kontor rimmar med statsmakternas beslut och Sidas primära roller i biståndet - att vara finansiär och engagerad mäklare. Att kanalisera det ämnesspecifika stödet via en likasinnad givare eller ett FN-organ bör ingå när Sida överväger de sakliga och kostnadsmässiga kon-sekvenser av s.k. ämnessekretariat. Se generering av insatser som ett led i den strategiska planeringen Sida bör testa föreslagna insatser inte bara utifrån gängse kriterier i sak utan också i vad mån insatsen kan förväntas främja en mer kostnads-effektiv förvaltning. Sida bör vid beslutsdelegering till IUM tillämpa kriterier som syftar till att minska risken för att mindre insatser arbets- och volymmässigt sett blir "gökungar" i insatsportföljen. bör i ett tidigare skede bidra till vilka policy-frågor och vill-kor som IUM bör driva i dialogen med samarbets-landet och andra givare i processen att utveckla sektorprogramstöd. har som en av sina uppgifter att besluta om de framställningar och redogörelser till som riksrevisorernas granskningsrapporter inom området effektivitetsrevision kan ge anledning till. Styrelsen har mot denna bakgrund funnit att slutsatserna i den granskning som genomfört av regeringens och Sidas roller i det bilaterala utvecklingssamarbetet skall överlämnas till i form av en redogörelse. Styrelsen vill i anslutning därtill särskilt framhålla följande. Den svenska biståndsvolymen skall enligt beslut växa och uppgå till en procent av bruttonationalinkomsten. Regeringen och Sida ansvarar för förvaltningen av det svenska utvecklingssamarbetet, som till stor del hanteras via svenska ambassader. Sida hanterar ca för utvecklingssamarbetet, varav ca är anslag för att administrera biståndet. beslöt att Sidas biståndskontor och utrikesrepresentationen skulle integreras. pekar i rapporten på att området från förvaltningssynpunkt är mycket komplext med ett stort antal aktörer i många länder. Dessutom framhålls att effekter av utvecklingssamarbetet ofta kan ses först på lång sikt. har granskat regeringens styrning och Sidas operativa handläggning och förvaltning av det bilaterala utvecklingssamarbetet med fokus på de s.k. integrerade utlandsmyndigheterna. Granskningen söker inte utvärdera i vad mån enskilda biståndsinsatser uppnått sina syften. Med hänsyn till de betydande och ökande belopp som administreras inom ramen för utvecklingssamarbetet samt de principiella frågor som uppmärksammas i rapporten bör slutsatserna av granskningen enligt styrelsens mening överlämnas till . riktar kritik mot regeringens och styrning och uppföljningen av utvecklingsbiståndet samt pekar på brister i redovisningen av kostnaderna för att administrera biståndet. Det finns också enligt granskningen oklarheter i ansvarsförhållandena på de integrerade utlandsmyndigheterna. ifrågasätter i sammanhanget avtal som form för att reglera hur verksamheten skall ledas och bedrivas vid de integrerade utlandsmyndigheterna. Styrelsen vill mot denna bakgrund understryka vikten av att styrningen och regleringen av biståndsverksamheten sker i förvaltningspolitisk och förvaltningsrättslig synvinkel riktiga former. Styrelsen anser därför i likhet med att regeringen bör göra en översyn av vilka delar av verksamheten som kan regleras i avtal och vilka som måste regleras i författning eller genomföras via särskilda beslut. Styrelsen delar även rekommendation att regeringen bör se över mål- och resultatstyrningen för Sida och de integrerade utlandsmyndigheterna. Därigenom kan enligt styrelsen förutsättningar skapas för att förse med en fördjupad resultatrapportering. Styrelsen anser vidare i likhet med att regeringen bör pröva den nuvarande anslagsindelningen för finansieringen av biståndsförvaltningen mot bakgrund av gällande principer för fördelningen mellan sakanslag och förvaltningsanslag. Det är enligt styrelsen viktigt att markerar principen att sakanslag inte skall användas till förvaltningsändamål. 2004/05:RRS3 granskning granskning 2004/05:RRS3 Styrelsens överväganden /05:RRS3