frsrdg · GT04RS3 · 2005-12-14 00:00:00 — En betydande minskning i arbetsbördan för utskottet är därför svår att åstadkomma med mindre än att dessa två delar bereds i skilda utskott. har även det ett väl sammanhängande beredningsom- råde. Om en uppdelning skall göras går den naturliga gränslinjen mellan högre utbildning och forskning samt studiestöd å den ena sidan och förskole- verksamhet, skolbarnsomsorg och skolväsendet å den andra. Miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde är sammanhållet på så sätt att det binds samman av de nationella miljömålen. Den förändring som skulle ha störst effekt på arbetssituationen är att renodla uppgiften som miljö- utskott och avskilja de frågor som gäller de areella näringarna. En sådan förändring har tidigare diskuterats men avvisats av . Andra ärende- grupper som skulle kunna flyttas till andra utskott är sådana som gäller strål- skydd och kärnsäkerhet, kemikalie- och livsmedelskontroll. 5.2.5 Förslag om ändrad ärendefördelning av andra skäl än ojämn arbetsbelastning har med hänvisning till riksdagskommitténs arbete av- styrkt ett antal motioner som gällt ändringar i fördelningen av ärenden mellan utskotten. hade som ett led i beredningsarbetet inhäm- tat yttranden från berörda utskott. Yttrandena redovisas i betänkande 2004/05:KU29. 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 De frågor som i det sammanhanget tilldrog sig störst intresse var de som rörde beredningsansvaret för integrations- och migrationsfrågorna; om frågor rörande arbetskraftsinvandring skall beredas skilt från frågor rörande asylin- vandring och om så inte är fallet om migrationsfrågorna av annat utskott än det som bereder migrationsfrågorna. fann, bl.a. med hänvisning till indelning i utgiftsområden och frågornas behandling inom Europeiska unionen, att dessa frågor som borde beredas i ett och sam- ma utskott. ansåg att frågor gällande arbetskraftsin- vandring och integration i arbetslivet borde föras över till det egna bered- ningsområdet. Utskottet redovisade också att om integrations- och migra- tionsfrågorna fortsatt skulle behandlas samlat fanns det utrymme hos utskottet att ta hand om hela beredningsansvaret för dessa frågor. Med tanke på att arbetsmarknadsutskottet för inte så länge sedan betraktades som ett av de mest arbetstyngda utskotten kan det finnas anledning att ifrågasätta om detta utrymme är långsiktigt tillgängligt. Om migrations- och integrationsfrågorna i sin helhet flyttas tillbaka till ar- betsmarknadsutskottet betyder det nästintill en halvering av socialförsäk- ringsutskottets beredningsområde. Den naturliga frågan i ett sådant läge är om det finns någon möjlighet att flytta en betydande del av socialutskottets be- redningsuppgifter till socialförsäkringsutskottet. Som tidigare nämnts domi- neras socialutskottets beredningsområde av två stora områden, nämligen hälso- och sjukvård respektive socialtjänst. De båda områdena är var för sig så stora att en flytt av ett av dem till socialförsäkringsutskottet skulle vara svår att genomföra ens om utskottets beredningsområde i övrigt reducerades på det sätt som nämnts. En flytt av enbart integrationsfrågorna från socialförsäkringsutskottet till arbetsmarknadsutskottet får däremot inte lika stora konsekvenser när det gäller arbetsbelastningen för något av de berörda utskotten. Under de senaste sex avslutade riksmötena har integrationsfrågor behandlats i sammanlagt elva betänkanden, varav sex varit de årliga budgetbetänkandena. Antalet motioner på detta område är också förhållandevis begränsat. I en av de av behandlade motionerna före- slogs inrättandet av ett jämställdhetsutskott. Den nuvarande ordningen inne- bär att samtliga riksdagsutskott enligt den s.k. mainstreamingprincipen har ett ansvar att beakta jämställdhetsfrågorna inom sina beredningsområden. För arbetsmarknadsutskottet finns särskilt angivet att utskottet bereder frågor om jämställdhet mellan män och kvinnor i arbetslivet. En praxis har utvecklats som innebär att också jämställdhetsfrågor i övrigt, som inte tillhör något annat utskotts beredningsområde, bereds i arbetsmarknadsutskottet. Den jämställd- hetsskrivelse som återkommande avges av regeringen remitteras t.ex. normalt till arbetsmarknadsutskottet. Jämställdhetsskrivelsen täcker i stort sett samtli- ga politikområden. har skrivelsen därför beretts med yttranden från andra utskott. har i stället motionsyrkanden som väckts med anledning av skrivelsen överlämnats till annat utskott när detta utskott haft ett identiskt yrkande (allmänna motionstiden). 2005/06:RS3 5 ARBETET I UTSKOTT Om man, utan att bryta mot mainstreamingprincipen, önskar betona vikten av att ett utskott tar ett särskilt ansvar för de övergripande jämställdhetsfrå- gorna kan det vara på sin plats att genom en ändring i tilläggsbestämmelsen 4.6.15 i riksdagsordningen kodifiera den praxis som utvecklats, nämligen att arbetsmarknadsutskottet bereder de ärenden om jämställdhet mellan män och kvinnor som inte tillhör något annat utskotts beredningsområde. 5.2.6 Forsknings- och framtidsfrågor tar på annat håll i sitt betänkande ställning till hur forsk- nings- och framtidsfrågor, i ett bredare sammanhang, kan ges ökat utrymme och bättre integreras i riksdagsarbetet. Där har kommittén redogjort för sin uppfattning att förslaget om att i inrätta ett särskilt organ för forsk- nings- och framtidsfrågor bör avvisas. Huvudansvaret för arbetet med forsk- nings- och framtidsfrågor bör ligga kvar på utskotten. 5.2.7 Säkerhets- och sårbarhetsfrågor I en skrivelse till talmannen har riksdagsledamöterna (båda c) aktualiserat frågan om utskottsorganisa- tion för säkerhets- och försvarsfrågor. I skrivelsen sägs att saknar en organisation för att ta ett helhetsgrepp på dessa frågor. De frågor som avses torde vara de som hänger samman med den internationella dimen- sionen i försvarspolitiken, de icke-militära antagonistiska hoten samt samhäl- lets sårbarhet och förmåga att möta och hantera kriser eller katastrofer av nationell omfattning. har varje departement ett ansvar för sårbar- hets- och säkerhetsfrågor inom sina respektive sakområden. Motsvarande gäller för de centrala ämbetsverken. Även utskott har an- svarat för säkerhets- och sårbarhetsfrågorna inom sina respektive berednings- områden. och myndigheterna under regeringen har ett ökat behov av samordning och koordinering inom sårbarhets- och krishanterings- området identifierats . Frågan om organisa- tion i detta avseende har varit föremål för olika förslag. Krisberedskapsmyn- digheten har inrättats för att samordna arbetet med att utveckla krisberedska- pen i det svenska samhället. Olika samverkansformer, råd och koordinerings- grupper för myndigheterna syftar till att samordna verksamheten inom områ- det säkerhet och sårbarhet. I finns möjlighet att möta motsvarande ökade behov av samord- ning genom att inrätta särskilda utskott, alternativt sammansatta utskott, och genom andra former av samverkan mellan utskotten. Så avgav t.ex. ett sam- mansatt utrikes- och socialutskott under förra ett betänkande där sårbarhets- och beredskapsfrågor till följd av en omfattande influensaepidemi i världen diskuterades (bet. 2004/05:USoU1). På det säkerhetspolitiska områ- 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 det har regeringsförslagen regelmässigt behandlats i samman- satta utrikes- och försvarsutskott. har en central roll i hantering av sårbarhetsfrågorna. Om man ytterligare vill stärka och markera denna roll kan till utskottets beredningsområde föras ansvaret för de områden där särskilda myndigheter inrättats för hanteringen av sårbarhetsfrågor. Ärendegrupper som kan vara aktuella att tillföra är sådana som gäller skyddet mot olyckor eller som syftar till att göra den samhällsviktiga infra- strukturen mindre sårbar. Det gäller från miljö- och jordbruksutskottets be- redningsområde ärenden rörande kärnteknisk säkerhet och strålningsskydd, från näringsutskottet elsäkerhetsfrågor samt från trafikutskottet frågor röran- de IT-säkerhet och budgetansvaret för och . Beredningsansvaret för speciell lagstiftning som syftar till att minska sam- hällets sårbarhet kan, i den mån den förekommer, tillföras försvarsutskottets beredningsområde. Regler till skydd mot olyckor ingår som regel i lagstift- ningen inom olika samhällssektorer, och beredningen av dem bör då ligga på det utskott som i övrigt ansvarar för lagstiftningsområdet. Även om det alltså är svårt att till ett utskott överföra beredningen av alla ärenden som gäller skydd mot olyckor eller syftar till att minska samhällets sårbarhet ligger det ett värde i att ett utskott har ansvaret för beredningen av de övergripande frågorna på dessa områden. 5.2.8 Reduktion av antalet utskott Enighet råder om det önskvärda i att de partier som är representerade i riks- dagen ges möjlighet att delta i ärendeberedningen utan att för den skull pro- portionaliteten i utskottens sammansättning minskar. Det är därför troligt att också i fortsättningen kan komma att bestämma att antalet ordinarie platser i varje utskott skall vara större än minimiantalet 15. En minskning av antalet utskott är mot denna bakgrund önskvärd. Den mest näraliggande tanken att åstadkomma detta är att lägga samman två utskott med angränsande beredningsområden. I bästa fall löser man med en sådan sammanläggning också gränsdragningsproblem som funnits och minskar behovet av samverkan mellan utskott i beredningsprocessen. Kommittén har tidigare, liksom för övrigt , övervägt en sådan sammanläggning mellan försvars- och utrikesutskotten. Motivet har varit att säkerhetspolitiken alltmer framstår som ett för de båda utskotten gemensamt politikområde. Slutsatsen har dock varit att det system med sammansatta utskott i säkerhetspolitiska frågor som utvecklats fungerat väl och att de båda utskottens beredningsområden i övrigt var svåra att förena. Förslag om sammanläggning av finans- och skatteutskotten har behandlats i snart sagt samtliga översyner som gjorts av utskottsindelningen. Skälet har varit att man på det sättet velat garantera att beredningen av förslag till skatte- lagstiftning innefattar en bedömning av deras samhällsekonomiska effekter. Frågan blev särskilt aktuell i samband med att det nya budgetförfarandet 2005/06:RS3 5 ARBETET I UTSKOTT skall ju nämligen numera i ett beslut fastställa dels en ram för varje utgiftsområde i budgeten, dels en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. Detta beslut bereds i finansutskottet. Det samordningsproblem som härmed uppstår har lösts så att skatteförslag som läggs och har effekter för den kommande budgeten hänvisas till finansutskottet som inhäm- tar yttrande från skatteutskottet. fann att denna ordning fungerar väl och avstod därför från att föreslå en sammanläggning av de båda utskotten. Även lagutskottet har som nämnts förekommit i diskussioner om samman- läggning av beredningsområden. De förslag som diskuterats har oftast syftat till en sammanläggning av justitie- och lagutskottens beredningsområden, men med överflyttande av en del av lagutskottets nuvarande beredningsområ- de till närings- och socialutskotten. Skälet till att en sådan förändring diskute- rats har varit att lagutskottet är det enda utskott som inte har sitt berednings- område bestämt enligt fackutskottsprincipen. Utskottet har därmed ingen del i budgetprocessen. Man har dock i de tidigare utredningssammanhangen funnit att det finns ett värde i att den centrala civilrätten bereds samlat i ett utskott och avstått från att föreslå någon förändring när det gäller lagutskottets ställ- ning. Inom kommittén har diskuterats ett förslag om sammanläggning av lagut- skottets och bostadsutskottets beredningsområden. Lagstiftningsärenden inom bostadsutskottets beredningsområde som gäller hyra, bostadsrätt och tomträtt har alla ett nära samband med lagutskottets beredningsområde. Hela jordabal- ken skulle genom en sammanläggning komma att beredas i ett utskott. Även bolags- och föreningsrätten skulle få en mer samlad beredning då beredningen av bostadsrättslagstiftningen med nuvarande ordning sker i bostadsutskottet. som man skulle uppnå en reducering av antalet utskott skulle man få en större enhetlighet genom att samtliga utskott då skulle ha ansvaret för beredningen av minst ett utgiftsområde. Till detta utgiftsområde skulle kunna föras budgetansvaret för . Därigenom skulle man uppnå att lagstiftnings- och budgetärenden på konsumentpolitikens område bereddes i ett och samma utskott. Det nya utskottet skulle få ett stort beredningsområde, men inte uppseen- deväckande stort. Av utskottsundersökningen kan utläsas att de nuva- rande lag- och bostadsutskotten sammanslagna, utan att några delar av bered- ningsområdena avskiljs, skulle hamna på tredje till fjärde plats bland utskot- ten i fråga om antalet propositioner och skrivelser, sjätte till åttonde plats när det gäller antalet motioner och motionsyrkanden och andra till tredje plats i fråga om antalet reservationer i betänkandena. Några ärendegrupper kan, främst i syfte att göra beredningsområdet mind- re heterogent, överflyttas till andra utskotts ansvarsområden. Av de ärende- grupper som ingår i det nuvarande bostadsutskottets beredningsområde kan de som avser länsförvaltningen och rikets administrativa indelning samt såda- na kommunfrågor som inte tillhör något annat utskotts beredning överflyttas till , detta trots att är det mest 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 Det gäller ett litet antal ärenden med nära anknyt- ning till beredningsområde, ärenden som utskottet ofta ändå har anledning att ta ställning till genom yttrande till bostadsutskottet. Förändringen i arbetsbelastning för del skulle därför bli marginell. beredningsområde är uppbyggt kring sex balkar. Av dessa tillhör tre det familjerättsliga området. Det skulle vara naturligt att överföra beredningsansvaret på detta område till socialutskottet om det inte vore så att det utskottet är det mest motionsbelastade. Handelsbalken behandlar den centrala avtalsrätten som kan sägas vara kär- nan i det civilrättsliga området och därför är svår att avskilja. Jordabalken utgör en självklar sammanhållande länk i det tänkta nya ut- skottets beredningsområde. Den sjätte balken, utsökningsbalken, har ett lösligare samband med det öv- riga beredningsområdet. Mest näraliggande för dagen är en överföring till skatteutskottets beredningsområde, då är chefsmyndighet inom exekutionsväsendet och central förvaltningsmyndighet för frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken. Exekutionsväsendet kommer från att vara en myndighet utan regionindelning. kommer dock åtminstone tills vidare att vara chefsmyndighet för exekutions- väsendet. Skulle den nya myndigheten få en mera självständig ställning kan det finnas anledning att överväga en överflyttning av såväl lag- stiftningsområdet som beredningen av myndighetens budget till justitieutskot- tets beredningsområde. Av övriga rättsområden som ligger inom lagutskottets beredningsområ- de skulle växel- och checkrätt kunna föras till finansutskottet som behandlar bank- och försäkringsfrågor och transporträtten till trafikutskottet. Ser man till önskemålet att lagstiftnings- och budgetärenden inom ett och samma ämnes- område helst skall beredas i ett och samma utskott ligger det nära till hands att också föreslå en överflyttning av immaterialrätten till näringsutskottet. Ett ytterligare skäl för en sådan förändring är att näringsutskottet bereder interna- handelsfrågor. I t.ex. WTO-förhandlingarna spelar immaterialrätten en stor och växande roll. Det nya utskottet skulle givetvis också bereda ärenden inom utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande. Till detta område borde föras budgetansvaret för konsumentfrågor. Det är svårt att finna ett bra och beskrivande namn för det tänkta nya ut- skottet. har den fördelen att det har en anknytning till båda de tidigare utskotten, men nackdelen att namnet säger mycket lite om bered- ningsområdets innehåll. 5.2.9 Effektivare utnyttjande av de samlade kansliresurserna Även om det skulle lyckas att åstadkomma ändringar i ärendefördelningen mellan utskotten kommer även framgent skillnaderna i arbetsbelastning att vara stora, inte minst för att belastningen på vart och ett av utskotten varierar 2005/06:RS3 5 ARBETET I UTSKOTT från tid till annan. Det som då återstår att göra för att alla utskott skall kunna utföra sina uppgifter så väl som möjligt är att försöka finna en ordning för ett så flexibelt utnyttjande av de tillgängliga kansliresurserna som möjligt. Mycket har redan gjorts på detta område. Gemensamma förstärkningsre- surser har inrättats. Det har skett dels i form av en funktion inom utrednings- tjänsten för stöd i arbetet med uppföljnings- och utvärderingsfrågor, för när- varande bestående av tre personer, dels genom att fyra nya tjänster till utskot- tens förfogande för förstärkningsinsatser har inrättats. Också dessa tjänster är organisatoriskt placerade i utredningstjänsten. Budgetutrymme har reserverats för inrättande av ytterligare sådana tjänster. Riksdagsdirektören har vidare tillsatt en planerings- och samordningsgrupp bestående av fyra utskottskanslichefer och chefen för utredningstjänsten samt med chefen för kammarkansliet som ordförande. Gruppens uppgift är bl.a. att tillse att de samlade resurser som står till förfogande för stödet till den politis- ka beslutsprocessen utnyttjas så väl som möjligt, genom att de för tillfället hårdast belastade kanslierna får utnyttja de förstärkningsresurser som finns vid utredningstjänsten eller genom att personal utlånas från ett utskott till ett annat. En möjlighet att gå vidare i denna utveckling skulle kunna vara att skapa gemensamma kanslier för flera utskott eller, mindre långtgående, att kanslier- na indelas i grupper där man inom grupperna gemensamt ansvarar för ett effektivt utnyttjande av de samlade personalresurserna. Enligt kommitténs mening är det svårt att peka ut ärendegrupper som enkelt skulle kunna flyttas från de mest arbetstyngda utskotten till de utskott som har en något lättare arbetsbörda. De berörda utskotten har alla väl sammanhållna och politiskt relevanta beredningsområden. Överflyttningar av väsentliga delar av dessa till andra utskott riskerar att åstadkomma nya samordningspro- blem och ökat behov av yttranden mellan utskott. Indelningen av budgeten i utgiftsområden lägger också en restriktion på möjligheterna att flytta ärende- grupper. Kommittén anser det dock av flera skäl vara motiverat att till försvarsut- skottet föra beredningen av vissa ärendegrupper med anknytning till samhäl- lets sårbarhet. Genom en sådan förändring skapas bättre möjlighet att uppnå en helhetssyn och en effektiv användning av samhällets resurser. Som ytterli- gare argument kan anföras att den moderna tidens hot, allvarliga kriser och angrepp ofta har snabba förlopp och kort, om alls någon, förvarningstid. Förberedelser för och förmåga till omedelbar krishantering är av avgörande betydelse. Analyser, förberedande åtgärder, operativa insatser och finansie- ringsfrågor bör i hållas samman i ett utskott. På så sätt ges sårbar- hets- och säkerhetsfrågorna en högre prioritet än med nuvarande ordning. Genom att förslaget innebär att beredningsområden förs från andra utskott till det något mindre arbetsbelastade försvarsutskottet bidrar det, om än i begränsad omfattning, till att jämna ut arbetsbelastningen mellan utskotten. 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 Ett utskott med säkerhet och beredskap som ett viktigt ansvarsområde skulle kunna bereda ärenden som rör nationell säkerhet och hantering av krishanter- ingsfrågorna i ett bredare perspektiv. Även fortsättningsvis bör dock andra utskott bereda ärenden om säkerhet och beredskap inom sina respektive an- svarsområden. Den ordning med sammansatta utrikes- och försvarsutskott som etablerats för behandlingen av säkerhetspolitiska frågor har enligt kommitténs mening fungerat väl. Kommittén utgår därför ifrån att denna samverkansform utnytt- jas även i fortsättning. Även på andra områden kan tillsättande av sammansat- ta utskott vara ett sätt att i vissa större ärenden åstadkomma en bättre samver- kan mellan utskott och ett bättre utnyttjande av de samlade resurserna. När det gäller jämställdhetsfrågor anser kommittén att alla utskott även fortsättningsvis skall ansvara för att ärenden inom deras beredningsområden analyseras utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Den praxis som utvecklats att till arbetsmarknadsutskottet hänvisa jämställdhetsfrågor som inte tillhör något annat utskotts beredningsområde bör dock skrivas in i riksdagsordningen. Kommittén anser vidare att ansvaret för beredningen av integrationsfrågor bör föras över från socialförsäkringsutskottet till arbetsmarknadsutskottet. En viktig del av integrationsarbetet har en direkt koppling till arbetsmarknaden. Tillsammans med den föreslagna markeringen av utskottets speciella ansvar för jämställdhetsfrågor bidrar denna förändring till att ge arbetsmarknadsut- skottet en särskild roll i arbetet mot diskriminering i olika former. Förslagen får konsekvenser för indelningen i utgiftsområden, vilket be- handlas i författningskommentaren (se kapitel 9). Kommittén lägger inte något formellt förslag beträffande ändringar i utgiftsområdesindelningen utan förutsätter att så sker vid utskottsbehandlingen av den ekonomiska vårpropo- sitionen (se RO 5.12.1 andra stycket). Kommittén anser att antalet utskott bör minska genom att bostads- och lagutskottens beredningsområden överförs till ett nytt utskott benämnt civilut- skottet. Dock bör beredningsområdet för det nya utskottet begränsas på så sätt att ansvaret för ärenden om länsförvaltning och rikets administrativa indel- ning samt sådana kommunfrågor som inte tillhör annat utskotts beredning överförs till . Vidare bör ärenden rörande utsöknings- balken överföras till skatteutskottet, växel- och checkrätt till finansutskottet, transporträtt till trafikutskottet och immaterialrätt till näringsutskottet. Det arbete som pågår för att nå ett bättre utnyttjande av de samlade kansli- och utredningsresurserna bör enligt kommitténs mening fortsätta att utveck- las. Kommittén tar på annan plats i detta betänkande (avsnitt 6.4.3) ställning till utskottens möjligheter att sammanträda under plenum. 2005/06:RS3 5 ARBETET I UTSKOTT Som kommittén framhöll i sitt betänkande 2001 (förs. 2000/01:RS1) är den starka tillströmningen av motioner ett uttryck för en stark önskan hos riksda- gens ledamöter och partier att vilja påverka samhällsutvecklingen inte bara direkt genom omedelbara riksdagsbeslut utan också genom att skapa opinion med långsiktig verkan. Det finns dock många problem med motionsinstitutet. Under den allmänna motionstiden måste partigruppernas arbete på motioner- na såväl med som utan anknytning till budgetpropositionen koncentreras till i inledning. Förberedelser inför den allmän- na motionstiden får ske i riksdagsarbetet. Ett annat problem är det stora antalet motioner som väcks under den allmänna motions- tiden. Det har besvärande konsekvenser för utskottens arbetssituation. Sär- skilda problem för utskotten är de många upprepade motionerna och motioner som gäller områden där beslutanderätten ligger på regering, myndigheter eller kommuner. En ytterligare problematisk omständighet är att motionsfördel- ningen är så ojämn mellan utskotten och att motionerna därmed riskerar att få olika ingående behandling beroende på vilket utskottsområde de väckts inom.26 Problemen har förvärrats på grund av den kraftiga ökning- en av motionerna . Eftersom det finns ett cykliskt mönster i mo- tionerandet antalet motioner är lägst i början av mandatperioden och högst i slutet får man den mest rättvisande jämförelsen om man jämför samma (tabell 5.1). Antal motioner 1997/982004/05 valperio- 1994/95 Om man jämför det senast inträffade i en valperiod kan man konstatera att ökningen genomgående varit betydan- de och varierar mellan lägst 14 och högst . Beträffande det innevarande kan tilläggas att bara under den allmänna motionstiden väck- tes 4 365 motioner, vilket är fler än under hela /02.