frsrdg · GS04JO1 · 2005-01-01 00:00:00 — Om man ändå anser 9 § FL tillämplig, vill vi hänvisa till andra stycket i paragrafen. Genom sitt uppträdande att själv föra talan, gjor- de advokaten det tydligt att hans närvaro skulle omöjliggöra varje dialog mellan revisorerna och C.-L.G. och därigenom förfela själva syftet med mötet. Han avvisades därför. 2 004 /0 5:JO1 Några tillrättalägganden och förtydliganden av sakförhållanden var i högsta grad delaktig under hela utredningen och mycket medveten om de mycket grava anmärkningar som riktades mot den verk- samhet som han var ansvarig för och hans egen roll i denna. Det aktuella mötet var ett led i utredningen med syfte att ge revisorerna tillfälle att möta och höra C-L.G. Han anmälde inte i förväg på något sätt till någon att han önskade ha ett biträde vid det avtalade mötet. Advokatens inträde var därför fullständigt oanmält och mycket överraskande. Det var advokaten, som var den som förde talan, och inte C.-L.G. som upplyste om att JO skulle kontaktas. Den kränkande och hånfulla behandlingen som anförs var en spontan reaktion på advo- katens provokation och kan inte på något sätt ha uppfattats som riktat mot C.-L.G. Vidare ledde inte detta till att mötet avslutades, som det framställts. Mötet fortsatte, men utan advokatens närvaro. Efter cirka 5 . avbryter advokaten mötet för att få tala med C.-L.G. Därefter meddelar C.-L.G. att han inte önskar fortsätta mötet. gick därför inte miste om någonting utan valde själv att avstå. Advokaten kommenterade för C.-L.G:s räkning yttrandet och uppgav bl.a. följande. Vid mötet presenterade han sig som C.-L.G:s rätts- liga ombud och klargjorde att syftet med hans deltagande var att redogöra för sin huvudmans inställning i sak och även försöka klargöra vissa omständighe- ter som omtalats i revisionsrapporten. skulle självfallet vara behjälp- lig vid eventuella frågor från det månghövdade revisorskollegiet. Omgående efter det att han presenterat sig vid mötet framfördes en högljudd och tydlig invändning mot hans deltagande från en av ledamöterna, vilken bifölls av de övriga. Med hänsyn bl.a. till det självklara behovet av sakkunskap och den fullständiga obalansen i meningsutbytet vid mötet ansåg han att det var hans skyldighet som advokat att avråda sin klient från att fortsätta sammanträdet. I beslut anförde JO följande. Ärendet rör frågan huruvida bestämmelserna i 9 § förvaltningslagen (1986:223) om rätt att anlita ombud och biträde var tillämpliga vid den aktu- ella handläggningen hos revisorerna. Av remissyttrandet framgår att reviso- rerna anser att dessa bestämmelser inte var tillämpliga. Enligt 9 § förvaltningslagen får den som för talan i ett ärende anlita ombud eller biträde. Den som har ombud skall dock medverka personligen, om myn- digheten begär det. Visar ett ombud eller biträde oskicklighet eller oförstånd eller är han olämplig på något annat sätt, får myndigheten avvisa honom som ombud eller biträde i ärendet. En myndighets beslut att avvisa ett ombud eller biträde får överklagas särskilt och då i samma ordning som det beslut varige- nom myndigheten avgör ärendet. Förvaltningslagen innehåller inte någon definition av vad som är ett ären- de. I motiven till förvaltningslagen har gjorts en skillnad mellan myndighe- ters ärendehandläggning och deras faktiska handlande (prop. 1971:30 s. 315). Med ärendehandläggning åsyftas myndigheternas beslutande verk- samhet. I den förvaltningsrättsliga litteraturen har uttalats att med handlägg- 2 004 /0 5:JO1 ning av ett ärende rimligen bör avses en verksamhet som utmynnar i ett utta- lande, vilket inte nödvändigtvis behöver ha rättsligt bindande verkan (Ström- berg, Allmän förvaltningsrätt, 22 u. 2003, s. 79). Vidare har anförts att sådan verksamhet som uteslutande gäller råd, upplysningar eller andra oförbindande besked inte utgör myndighetsutövning men ändå kan vara att räkna som hand- läggning av ärenden. Ytterst får myndigheten ställa frågan om det från rätts- säkerhetssynpunkt krävs att förvaltningslagens regler tillämpas i det enskilda fallet (och , Förvaltningslagen, s. 35 f.). Uttrycket den som för talan i 9 § förvaltningslagen är till sin innebörd vidare än begreppet part. Det omfattar inte bara den som i sin egenskap av part har ett rättsligt intresse i ärendet utan också den som har ett faktiskt (t.ex. ekonomiskt) intresse av sakens utgång (och , s. 106). Den aktuella handläggningen vid sammanträdet med revisorerna skedde inom ramen för en av revisorerna företagen granskning enligt 9 kap. 9 § kommunallagen (1991:900). Av denna paragraf framgår bl.a. att revisorerna skall pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om att brott av förmögen- hetsrättslig karaktär har förövats skall de anmäla förhållandet till berörd nämnd. Med hänsyn till den i kommunallagen angivna inriktningen av de kommu- nala revisorernas granskningsverksamhet måste granskningsärendet hos revi- sorerna vara att anse som ett ärende enligt förvaltningslagen. Granskningen rörde den interna kontrollen hos Kommunhälsan, en enhet för vilken C.-L.G. hade haft det administrativa ansvaret. I revisionskontorets utkast till gransk- ningsrapport angavs att granskningen visade många mycket allvarliga brister i fråga om den interna kontrollen och att det även hade framkommit grund för misstanke om brottsliga oegentligheter av C.-L.G. Det kan konstateras att C.-L.G. hade ett tydligt intresse i ärendet. Det är också uppenbart att rättssä- kerhetsaspekter gjorde sig starkt gällande i den situation som han befann sig i. C.-L.G. får därför anses ha fört talan i ärendet i enlighet med 9 § förvaltnings- lagen. hade således, i motsats till den uppfattning som har präglat hand- läggningen hos revisorerna, rätt att ha ombud eller biträde vid mötet. Reviso- rerna har kritiserat biträdets uppträdande vid mötet. Utredningen här ger inte stöd för att det förelegat tillräckliga skäl att avvisa denne. Jag är således kri- tisk till revisorernas handläggning. 2 004 /0 5:JO1 Offentlighet och sekretess samt yttrande- och tryckfrihet Socialtjänst samt hälso- och sjukvård Kritik mot en i registreringen av anmälningar enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) Fråga om registrering i en aktualiseringsmodul kunde anses uppfylla den i 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) föreskrivna registreringsskyldigheten (Dnr 238-2002) JO meddelade ett beslut med följande innehåll. I en anmälan, som inkom till JO , framförde M.C. klagomål mot sociala omsorgsförvaltningen i kommun (JO:s ärende med dnr 4220-2001). Jag beslutade att inte utreda anmälan eftersom hade inlett en tillsynsutredning avseende samma sak. inkom därefter bl.a. med en kompletterande anmälan (JO:s ärende med dnr 4472-2001). I anmälan yrkade han bl.a. att social omsorg, , måtte erinras om sina skyldigheter att inkomststämpla inkomna handlingar och diarieföra dem samt i övrigt vad som åligger förvaltningen under tryckfrihetsförordningen. Han anförde att sociala omsorgsförvaltning- en i kommun alltid dröjer med att anse att ett ärende har inletts. För- valtningen inkomststämplar inte handlingarna och ger dem inte heller diarie- nummer. Därför kommer ingen utomstående att känna till handlingarna och de kommer att vara hemliga till dess man beslutat inleda utredning. Dessa omständigheter, menade , styrks av journalanteckningarna rörande hans dotter. Han gjorde en anmälan till sociala omsorgsförvaltningen den 15 okto- ber 2001 om att dottern for illa. beslutades att inleda utred- ning retroaktivt per . Först upprättade förvaltningen journalanteckningar i ärendet. Efter det att en föredragande hos JO per telefon inhämtat vissa uppgifter från avdelningschefen , sociala omsorgsförvaltningen i kommun, beslutade jag att den del av M.C:s anmälan som avsåg inkomststämpling och diarieföring i allmänhet skulle utredas inom ramen för ett särskilt ärende hos JO (dnr 238-2002). Jag beslu- tade att inte utreda M.C:s anmälningar i övrigt. i kommun anmodades att inkomma med utredning och yttrande över det som M.C. hade anfört om inkomststämpling och diarieföring i allmänhet. Remissvaret skulle belysa hur inkomna skriftliga 2 004 /0 5:JO1 anmälningar hanterades i förhållande till bestämmelserna om registrering av inkomna handlingar i 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) och be- stämmelsen i 5 § sekretessförordningen (1980:657) om undantag från regi- streringsskyldigheten för socialnämnderna avseende handlingar som hör till enskildas personakter. lämnade som remissvar ett yttrande som hade under- tecknats av socialchefen . I yttrandet anfördes bl.a. följande. När skriftliga anmälningar inkommer till socialnämnden ankomststämp- las de. Handlingarna registreras omgående i socialnämndens verksam- hetssystem. Registreringen sker i en särskild modul, benämnd aktualise- ringsmodul, som uppfyller de krav lagstiftningen har på ett diarium, näm- ligen datum då handlingen kom in, diarienummer, från vem handlingen kommit och i korthet vad handlingen rör. Delegat tar därefter ställning till om anmälan föranleder att utredning ska öppnas. I de fall utredning öppnas tillförs ärendet personakten. Om personakt inte redan finns upprättas den. I de fall utredning inte öppnas läggs handlingen till personakten om sådan finns. I de fall ingen person- akt finns, sätts handlingen in i en pärm som uppfyller kraven på diarium. Aktualiseringsmodulen rensas regelbundet från personuppgifter och kvar finns uppgifter som gör det möjligt att ta fram viss statistik, t ex varifrån anmälningar kommer (ej på personnivå), vad de avser t ex brott av ungdom. Den pärm, diarium, dit anmälningar läggs som inte tillförs personakt rensas . Handlingar makuleras i samband därmed. Som ett led i utredningen beslutade JO att tjänstemän från JO:s expedition skulle besöka sociala omsorgsförvaltningen i kommun. Syftet med besöket var att inhämta kompletterande upplysningar till vad socialnämnden hade anfört i sitt remissvar. I ett protokoll från besöket antecknades följande när det gäller registrering av inkomna skriftliga anmäl- ningar enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). En skriftlig anmälan som inkommer till socialnämnden ankomststämplas och registreras som en s.k. aktualisering i ADB-systemet. I detta skede registreras den inkomna anmälan inte på något annat sätt. En kopia av en aktualisering med maskerade personuppgifter fogas till detta protokoll såsom bilaga (ej bifogad här; JO:s anm.). Som framgår av denna innehåller en aktualisering uppgifter om typ av aktualisering (t.ex. BoF-Anmälan), datum, knytning (t.ex. Utr:020415 Barn/Famil- jer hänvisning till en utredning i de fall aktualiseringen har föranlett ett ärende), diarienummer (utgör endast ett löpnummer på aktualisering- en), vilken person aktualiseringen avser, aktualiseringsorsak (t.ex. BoF Fysisk barnmisshandel, anmälare (t.ex. BoF Övrig hälso/sjukvård), vem som har registrerat aktualiseringen i ADB-systemet (t.ex. 1401 Av- delningschef), organisation (familjegrupp), förhandsbedömning/mo- tivering (ett utrymme för en kort beskrivning av vad saken rör) och be- fintliga aktualiseringar. I aktualiseringen finns även utrymme för anteckningar om eventuella åtgärder som vidtas under en s.k. förhandsbedömning i frågan om någon åtgärd från nämndens sida kan vara påkallad. För varje inkommen anmälan registreras en ny aktualisering. Det förs inte något diarium, register eller annan förteckning över aktu- aliseringarna eller de till socialnämnden inkomna skriftliga anmälningar- na som har föranlett dem. 2 004 /0 5:JO1 I de fall beslut fattas om att inleda en utredning tillförs uppgifterna i aktualiseringen den personakt som redan finns eller som öppnas i och med beslutet att inleda en utredning. Om anmälan inte föranleder en utredning läggs en papperskopia av aktualiseringen och den inkomna anmälan in i personakten om sådan finns. I annat fall sätts de in i den pärm som är avsedd för handlingar som inte hade föranlett något ärende. I pärmen förvaras handlingarna i krono- logisk ordning och åsätts ett löpnummer. Något diarium, register eller annan förteckning över handlingarna i pärmen förs inte. Aktualiseringsmodulen rensas manuellt med jämna mellanrum. Då tas personuppgifterna i behandlade aktualiseringar som är och äldre bort ur ADB-systemet. När det gäller aktualiseringar där beslut har fattats om att inte inleda en utredning kvarstår i tiden före rensning- en uppgifter om personnummer och namn avseende den som aktualise- ringen rör. Det är emellertid inte möjligt att få fram ytterligare uppgifter ur ADB-systemet angående dessa aktualiseringar. I tiden därefter kvarstår uppgifter som gör det möjligt att ta fram viss statistik som inte är möjlig att knyta till viss person. yttrade sig över remissvaret och protokollet varvid han bl.a. tillade att socialförvaltningen inte följer de regler som gäller för arkivering och rensning av handlingar. I förevarande ärende kommer jag, som jag har uppgett, att behandla den del av M.C:s anmälan som rör inkomststämpling och diarieföring i allmänhet av en anmälan enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen om att ett barn far illa. När en sådan anmälan kommer in till nämnden blir den allmän enligt be- stämmelserna i 2 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen. Enligt 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen skall, när allmän handling har kommit in till eller upp- rättats hos myndighet, handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fast- ställas om handling har kommit in eller upprättats. I 5 § sekretessförordningen stadgas att socialnämnderna är undantagna från registreringsskyldigheten enligt 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen i den utsträckning det rör handlingar som hör till enskildas personakter. I 15 kap. 2 § första stycket sekretesslagen stadgas att beträffande handling som registrerats enligt 1 § skall av registret framgå 1. datum, då handlingen kom in eller upprättades, 2. diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, 3. i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats, 4. i korthet vad handlingen rör. Av andra stycket framgår att vid registrering skall dock uppgift enligt första stycket 3 eller 4 utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar skall kunna företes för allmänheten. Bestämmelsen i 15 kap. 1 § sekretesslagen om att allmän handling skall registreras utan dröjsmål är inte definierad i bestämda tidstermer. Det ligger emellertid i sakens natur att registreringen skall ske så snart det är praktiskt 2 004 /0 5:JO1 För handling som inkommer till en myndighet med post ligger det närmast till hands att registrering följer i omedelbar anslutning till själva postöppningen. För handling som inges till myndigheten på annat sätt är det önskvärt att diarieföring sker fortlöpande. Under alla omständigheter skall registrering som huvudregel ske senast påföljande arbetsdag. Enligt 11 kap. 1 § socialtjänstlagen skall socialnämnden utan dröjsmål in- leda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. När nämnden får in en anmälan enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen om att ett barn far illa skall den således skyndsamt ta ställning till om någon åtgärd från nämndens sida kan vara påkallad. En sådan s.k. förhandsbedömning grundas i första hand på innehållet i anmälan och nämndens tidigare kännedom om den som avses med anmälan. En utgångspunkt är att nämnden inom ramen för en förhandsbedömning inte skall inhämta uppgifter från någon utomstående. Om nämnden efter en förhandsbedömning beslutar att inleda utredning läggs en personakt upp. Anmälan kan också tillföras en redan existerande personakt. I dessa fall framgår det av undantaget i 5 § sekretessförordningen att anmälan inte behöver diarieföras. Om beslutet efter förhandsbedömning blir att någon utredning inte skall inledas tillförs anmälan antingen en existe- rande personakt eller sätts in i en pärm för handlingar som inte har föranlett något ärende hos nämnden. Om anmälan tillförs en personakt föreligger som tidigare nämnts ingen registreringsskyldighet. Om anmälan sätts in i en pärm skall anmälan registreras om sekretess föreligger för den. Anmälningar enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen omfattas av sekretess enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen. En handling som kommer in till myndigheten skall, som ovan nämnts, i princip registreras senast påföljande arbetsdag. Eftersom en förhands- bedömning förutsätts ske med viss skyndsamhet torde det ofta inte behöva uppstå några problem från registreringssynpunkt då anmälan inom någon dag antingen tillförs en personakt eller registreras och sätts i pärmen för handling- ar som inte har föranlett något ärende. Det kan dock inte uteslutas att en för- handsbedömning ibland tar ytterligare tid i anspråk. Frågan uppkommer då hur anmälan skall hanteras när man inte hinner göra förhandsbedömningen under den korta tid som står till buds innan skyldigheten att registrera hand- lingen inträder. Det får inte förekomma att en sådan anmälan svävar fritt inom förvaltningen . Om sekretess föreligger för upp- gifterna i anmälan och anmälan inte hör till enskilds personakt skall den regi- streras utan dröjsmål oavsett om förhandsbedömningen sedermera leder till att en utredning inleds eller inte. Av utredningen i förevarande ärende framkommer att när skriftliga anmäl- ningar om att barn far illa inkommer till sociala omsorgsförvaltningen regi- streras de i den s.k. aktualiseringsmodulen i socialnämndens verksamhetssy- stem. Det förs inte något diarium, register eller annan förteckning över aktua- liseringarna eller de till socialnämnden inkomna skriftliga anmälningarna som har föranlett dem. Om anmälan inte föranleder någon utredning eller någon åtgärd och det inte finns någon personakt som anmälan hör till sätts anmälan in i en pärm. I pärmen förvaras handlingarna i kronologisk ordning och åsätts 2 004 /0 5:JO1 Något diarium, register eller annan förteckning över hand- lingarna i pärmen förs inte. Fråga uppkommer således om det system för aktualiseringar som sociala omsorgsförvaltningen använder kan anses uppfylla de krav som ställs på ett register i 15 kap. 2 § sekretesslagen. Frågan om hur systemet förhåller sig till bestämmelserna i bl.a. lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom tar jag inte upp i detta ärende. Aktualiseringsmodulen innehåller visserligen de uppgifter som krävs av ett register enligt 15 kap. 2 § sekretesslagen. I modulen registreras emellertid även ytterligare uppgifter, bl.a. om vilka åtgärder som vidtas under förhands- bedömningen. De uppgifter som registreras omfattas till största delen av sek- retess enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen, vilket medför att modulen inte kan företes för allmänheten. Vidare rensas modulen regelbundet från personuppgifter. Av vad som framgår av utredningen synes systemet för aktualiseringar vara ett datoriserat register med noteringar som rent faktiskt är något annat än vad som avses i 15 kap. 2 § sekretesslagen. Registret är upprättat i ett annat syfte än för diarieföring och hanteringen av registret följer inte heller sedvan- liga gallringsregler. Sammanfattningsvis gör jag således den bedömningen att nämnden inte uppfyller sin registreringsskyldighet enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen genom registrering i den s.k. aktualiseringsmodulen. Jag utgår därför från att nämn- den ser över sina rutiner med utgångspunkt i det som anförs ovan. Jag översänder kopia av beslutet för kännedom till och i . 2 004 /0 5:JO1 Ett initiativärende gällande utformningen av socialförsäkringsnämnds protokoll när den försäkrades personuppgifter är skyddade (Dnr 2365-2003) JO meddelade ett beslut med följande innehåll. inspekterade jag allmänna försäkringskas- sa, kontorsområde . Bland annat granskade jag protokoll från sam- manträden med socialförsäkringsnämnd. Jag noterade följande. Vid ett sammanträde med socialförsäkringsnämnd 20 hade nämnden be- handlat två ärenden där de försäkrades personuppgifter var skyddade i folk- bokföringsregistret (särskild sekretessprövning). Båda ärendena gällde utbyte av sjukpenning mot sjukersättning med stöd av 16 kap. 1 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring. I protokollet (ärende nr 1 och 2) hade de försäkrade anonymiserats helt; varken namn, personnummer eller någon annan identifieringsmöjlighet hade angivits. När jag under inspektionen begärde att få del av akterna i ärendena kunde dessa återfinnas endast av en tillfällighet. Det som kom fram aktualiserade en rad frågor gällande behandling av sekretesskyddade personuppgifter, bl.a. med avseende på redo- visning i socialförsäkringsnämndens protokoll och eventuella andra handling- ar, upplysningar i samband med föredragningar och hanteringen av jävsfrå- gor. Jag beslutade att utreda saken i ett initiativärende. anmodades att yttra sig över det som jag hade noterat vid inspektionen. I sitt svar hänvisade kassan inledningsvis till en redogörelse från kontorsområde . Härefter anförde kassan direktören följande. I ledningsmeddelande nr 2001.44 anges rutiner för all- männa försäkringskassa kring handläggning av ärenden där de försäkrade har särskild sekretessprövning. I ledningsmeddelandet anges bland annat de allmänna försiktighetsåtgärder som bör iakttas vid handläggningen av ärenden rörande personer som har särskild sekretessprövning. Vidare finns riktlinjer rörande de frågor JO tagit upp vid sin inspektion. I led- ningsmeddelandet anges därvid följande. Kommuniceringsskrivelse, PM, SFN-protokoll, beslutsmeddelande med mera måste innehålla fullständi- ga personuppgifter så att det framgår vem ärendet rör. När handlingarna översänds till ledamöterna i en in- för ett sammanträde är det däremot obehövligt att uppgifterna finns med. Det räcker om det i detta sammanhang i handlingarna framgår namn och ålder på den försäkrade. Övriga uppgifter kan lämnas vid föredragningen av ärendet vid socialförsäkringsnämndens sammanträde. Det är viktigt att 2 004 /0 5:JO1 ledamöterna vet vems ärende som behandlas så att de kan anmäla om de är jäviga ärendet. I de aktuella ärendena har föredragningslista samt föredragningspro- memoria sänts till nämndledamöterna per post. Personuppgifter har då inte funnits med. I samband med sammanträdet har ledamöterna dock fått del av personuppgifterna. När protokollet från sammanträdet sam- manställts har föredragningslistan utan personuppgifter använts. Av misstag har då personuppgifterna avseende personer med särskild sekre- tessprövning inte blivit införda i protokollet. har således i de aktuella ärendena följt gällande ledningsmeddelande då personuppgifter inte funnits i de handlingar som skickats ut till nämndledamöterna. I enlighet med gällande rutiner har identitetsuppgifterna redovisats vid sammanträdet. Av protokollet från sammanträdet går dock inte att sluta sig till vilken person de fattade be- sluten avser. Personuppgifter finns dock angivna i underrättelse om beslutet. Det kan konstateras att inte följt gällande rutiner då personuppgifter inte funnits med i protokollet från socialförsäkrings- nämndens sammanträde. Detta är allvarligt eftersom socialförsäkrings- nämndens protokoll utgör beslutet i ärendet och avsaknaden av person- uppgifter gör det svårt att i efterhand hitta det aktuella ärendet. Enligt uppfattning får de rutiner som finns på för- säkringskassan avseende personer som har särskild sekretessprövning an- ses tillgodose såväl skyddet för den enskilde som kravet på en korrekt handläggning. I de aktuella ärendena har dock dessa rutiner inte följts.