frsrdg · GS04JO1 · 2005-01-01 00:00:00 — I 6 kap. 23 § anges att om syftet med åtgärder enligt 22 § inte uppnås eller om elevens uppförande kan antas inverka skadligt på andra elever eller det finns andra särskilda skäl, får eleven stängas av från undervisningen helt eller delvis av terminen eller förvisas från skolan för , dock högst tre terminer utöver den termin när beslutet meddelas. Vidare framgår av 6 kap. 24 § att fråga om avstängning eller förvisning avgörs av styrelsen för utbildningen. Om det bedöms nödvändigt med hänsyn till risken för andra elever och skolans personal får rektor, i avvaktan på att styrelsen skall avgöra ett ärende om avstängning eller förvisning, besluta att med omedelbar verkan interimistiskt avstänga en elev. Ett beslut om interi- mistisk avstängning gäller till dess ärendet prövats av styrelsen, dock längst . Styrelsen skall, enligt 6 kap. 25 §, se till att det i ett ärende om avstängning eller förvisning finns en utredning som allsidigt klarlägger de omständigheter som är av betydelse för ärendets bedömning. Styrelsen skall se till att utred- ningen inleds omgående och genomförs så skyndsamt som möjligt. Eleven och, i fråga om en elev som inte fyllt och inte heller ingått äktenskap, elevens vårdnadshavare skall få tillfälle att muntligen yttra sig inför styrelsen för utbildningen. Innan beslut om avstängning eller förvisning fattas i fråga om en elev som inte har fyllt , skall styrelsen för utbildningen samråda med den kommunala nämnd som har hand om sociala frågor för eleven. Av 12 kap. 1 § gymnasieförordningen och 22 a § förvaltningslagen (1986:223) följer att beslut om avstängning och förvisning av en elev samt beslut om interimistisk avstängning kan överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Av 21 § andra stycket förvaltningslagen följer att sådana beslut om av- stängning som här är i fråga skall förses med information om hur beslutet kan överklagas. Det skall framgå av överklagandeanvisningen att överklagandet skall göras skriftligt och att det i skrivelsen skall anges vilket beslut som överklagas och den ändring klaganden begär. Vidare skall framgå att skrivel- sen skall ges in till den myndighet som har meddelat beslutet och att skrivel- sen skall ha kommit in dit från den dag då klaganden fick del av beslutet (jfr 23 § förvaltningslagen). Av utredningen framgår bl.a. följande. Rektor tilldelade eleven en skriftlig varning. Efter att eleven uppträtt påverkad av droger i skolan fattade rektor beslut om interimistisk avstängning av eleven , fram till höstlovet. 2 004 /0 5:JO1 dömde att åtgärden var nödvändig med hänsyn till risken för andra elever och skolans personal. Efter lovet fick eleven komma tillbaka till skolan. Som framgår av redovisningen rörande bestämmelserna i gymnasieförord- ningen är det styrelsen för utbildningen som avgör frågor om avstängning. Rektor har dock möjlighet att om det bedöms nödvändigt med hänsyn till risken för andra elever och skolans personal besluta att med omedelbar verkan interimistiskt avstänga en elev vid en gymnasieskola. Det interimistiska beslutet av avsåg en begränsad pe- riod, . Att ett beslut är interimistiskt innebär emellertid att det gäller till dess något annat förordnas. Det kan således inte, såsom här skedde, tids- begränsas utan gäller till dess att styrelsen för utbildningen avgör ärendet, dock högst . Vidare har framkommit att beslutet inte var försett med överklagandeanvisning trots att även interimistiska beslut om avstäng- ning kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om ett interimistiskt beslut har fattats måste saken anmälas till styrelsen för utbildningen som har att fatta ett efterföljande självständigt beslut i hu- vudsaken. I remissvaret anförs att rektorn omgående efter att hon fattat beslu- tet inledde den utredning som skulle ligga till grund för styrelsens beslut. Utredningen inkluderade samtal med eleven, modern, läkaren, och polisen. Rektor bedömde att det inte fanns tillräckligt starka skäl för att förlänga avstängningen och eleven fick återgå till undervisningen efter höst- lovet. Frågan om avstängning underställdes således inte styrelsen vilket borde ha skett. Sammanfattningsvis kan jag konstatera att den formella handläggningen av avstängningsfrågan uppvisar allvarliga brister. Påtalade brister medförde bl.a. att eleven betogs möjligheterna såväl att få yttra sig inför styrelsen för utbild- ningen och få styrelsens beslut i saken som att genom överklagande föra upp avstängningsfrågan till prövning i domstol. Jag förutsätter att man från nämn- dens sida tillser att ärenden av ifrågavarande slag i fortsättningen handläggs i enlighet med gällande lagstiftning. Av ingivna handlingar framgår att rektor på nytt be- slutade om interimistisk avstängning av eleven. Beslutet var for- mulerat så att eleven skulle vara avstängd till dess ärendet prövats av styrelsen för utbildningen, dock längst till och med . beslutade dåvarande barnomsorgs- och utbildningsnämndens presidium att, med omedelbar verkan, förvisa ele- ven från utbildning vid gymnasium. Beslutet gäller så som lagen medger, dvs. tre terminer utöver den termin när beslutet meddelades. Såsom framgått har upplysts att inte heller avstängningsbeslutet var försett med överklagandeanvisning, men att rutinerna kommer att ändras för att förhindra att detta upprepas. Jag har inte funnit skäl att vidta någon ytterligare åtgärd i saken utan vill endast framhålla vikten av att den enskilde underrättas om sin rätt att överklaga beslut om interimistisk avstängning. 2 004 /0 5:JO1 Av utredningen framgår inte huruvida överklagandeanvisning var fogad till beslutet om förvisning från skolan. Jag utgår från att så var fallet. I sammanhanget vill jag dock framhålla följande. Huruvida ett beslut kan överklagas enligt reglerna om s.k. förvaltningsbesvär är en fråga som det ankommer på nämnden att avgöra. Om beslutet kan överklagas bör detta således komma till uttryck i själva protokollet. Vissa uttalanden rörande skolhuvudmans skyldighet att hålla skollokaler öppna under pågående strejk (dnr 2444-2003, 2459-2003 och 2522-2003) I inkom till JO tre anmälningar mot stadsdels- nämnderna , och Maria-Gamla stan i . Anmälare var vice ordföranden i respektive stadsdelsnämnd. An- mälningarna var i stort likalydande med i huvudsak följande innehåll. togs skolvaktmästarna i ut i strejk. Detta fick till följd att vissa skolor stängdes och att eleverna i dessa skolor inte fick adekvat undervisning. Vidare anfördes med hänvisning till två JO-beslut att de folkvalda under en strejk är skyldiga att agera för att med alla legitima medel söka upprätthålla en konfliktdrabbad samhälls- funktion. stadsdelsnämnden, borde därför ha fattat ett beslut om att öppna skolorna. Vid sammanträden beslutade i stället nämndens majoritet att så inte skulle ske. Efter utredning avgjordes ärendena . I beslut i ärendet 2444-2003 anförde JO följande i bedömningsdelen. Besluten i ärende- na 2459-2003 och 2522-2003 var i det närmaste likalydande. Klagomålen i detta ärende rör att skolpliktiga elever, till följd av Svenska Kommunalarbetareförbundets strejk, inte erhållit adekvat undervisning därför att skolorna inte hölls öppna under arbetskonflikten. JO-avgöranden av intresse för bedömningen Ett av de JO-beslut som anmälaren har hänvisat till behandlade vissa frågor i anledning av lärarkonflikt. JO anförde i beslutet bl.a. föl- jande (JO:s ämbetsberättelse 1968 s. 423 f.). Som förut nämnts måste ett av syftena med en arbetsinställelse inom skolväsendet anses vara att störa dess funktioner. Ingen arbetsgivare privat eller offentlig är emellertid skyldig att kapitulera inför en arbets- inställelse och lägga ned verksamheten. Det strider ingalunda mot spelets regler att arbetsgivaren sedan hans egen organisation beslutat lockout eller arbetstagareorganisation strejk genom egna arbetsinsatser eller andra disponibla resurser i görligaste mån söker hålla sin verksamhet i gång och fullgöra sina skyldigheter mot kunder, klienter och andra, som är berättigade till prestationer från honom på grund av avtal eller eljest, 2 004 /0 5:JO1 bara neutralitetsprincipen respekteras. Häri får anses ligga inte bara att arbetsgivaren ej ålägger en arbetstagare, som är i tjänst, att utföra oneut- ralt arbete utan också att han ej utnyttjar annan därtill villig arbetskraft till sådant arbete. Det strider mot arbetsmarknadens hedersregler att ut- nyttja strejkbrytare. I analogi med vad som gäller på den privata arbetsmarknaden måste det anses stå en myndighet fritt att sedan avtalsverket utlyst lockout el- ler en tjänstemannaorganisation förklarat strejk med alla legitima medel söka upprätthålla en konfliktdrabbad samhällsfunktion. Fastmera måste det anses vara en skyldighet för de ansvariga förvaltande myndigheterna att göra det. Detta gäller naturligtvis i all synnerhet när tredje man har en lagstadgad rätt till det allmännas prestationer såsom är fallet för under- visningsberättigade elever. Det allmännas prestationsskyldighet torde en- ligt den allmänna grundsatsen om force majeur vid en arbetsinställelse upphöra endast i den utsträckning skyldigheten blir faktiskt omöjlig att fullgöra. JO instämde i detta uttalande i ett beslut rörande den s.k. tjänste- mannakonflikten (JO:s ämbetsberättelse 1973 s. 399). I beslutet avhandlades även bl.a. frågan om förtroendemäns neutralitet i arbetskonflikt (s. 414 f.). Tjänstemän är genom de likalydande stadgandena i 17 § statstjänsteman- nalagen och 5 § kommunaltjänstemannalagen tillförsäkrade rätt till neut- ralitet. Denna rättighet har vederbörande myndighet att respektera. Den som beordrar tjänsteman att utföra oneutralt arbete gör sig därför skyldig till tjänstefel. Reglerna i stats- och kommunaltjänstemannalagarna äger emellertid inte tillämpning på kommunala förtroendemän. Man kan där- för inte säga, att av nu nämnda lagrum följer att ledamot i nämnd har rätt att förhålla sig neutral eller att nämnden såsom sådan inte får ålägga ho- nom att utföra arbete som är föremål för stridsåtgärd. På sin höjd kan en analogisk tillämpning av neutralitetsregeln komma i fråga. Kan man nu anse att neutralitetsregeln i stats- och kommunaltjänste- mannalagarna bör tillämpas analogt på ledamöter i en nämnd? Frågan har ett samband med vad man skall anse om ledamöternas ställ- ning. Det ter sig ganska naturligt att betrakta nämnden i dess helhet som en företrädare för arbetsgivaren, ja kanske rent av som arbetsgivaren själv. Nämnden består emellertid av ledamöter och kan inte tänkas utan sådana. I allt fall om man menar att ledamöterna har en på kommunalrät- ten grundad skyldighet att i nödfall träda in och utföra sådant arbete som fordras för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter, framstår det ingalunda som onaturligt att betrakta även ledamöterna som arbetsgivar- representanter. På sådana kan neutralitetsregeln inte gärna tillämpas ana- logt. Å andra sidan får man inte förbise, att nämndens ledamöter utsetts ge- nom val i demokratisk ordning. De får antagas ha blivit utsedda med tan- ke på nämndens primära uppgift att svara för kommunens barnavård me- dan nämndens arbetsgivarfunktion knappast kan ha varit i blickfånget i någon högre grad. Nämndledamöterna har tagits från olika samhällsgrup- per och representerar olika åsikter. Som jag förut nämnt betraktas strejkbryteri i vida kretsar med ogillande. Med tanke på hur nämndle- damöterna utsetts kan man sätta i fråga om de rimligen, mot sin överty- gelse, kan tvingas att utföra oneutralt arbete. Hit får dock givetvis inte räknas skyddsarbete. Det resonemang jag fört visar som jag redan förutskickat att frågan om nämndledamöternas skyldighet att åtaga sig konkreta arbetsuppgifter för nämnden i en konfliktsituation är ytterst svår att besvara. 2 004 /0 5:JO1 dighet föreligger att åtaga sig skyddsarbete förefaller mig troligt. I övrigt stannar jag för att säga att utrymme finns för olika uppfattningar. Svenska Kommunförbundets cirkulär i anledning av konflikten gav i anledning av konflikten ut två cirkulär Information med anledning av konflikten (2003:40) och Förtroendevaldas ställning vid arbetskonflikt (2003:44). Det första cirkuläret som nämnden fogat till sitt remissvar gavs ut och har följande lydelse. Information med anledning av konflikten Med anledning av den pågående arbetsmarknadskonflikten får många frågor om vilka arbetsuppgifter de förtroendevalda får och är skyldiga att utföra. Det gäller inte minst på skolans område. Mot bakgrund av detta vill förbundet med detta cirkulär bistå de nämnder som har ansvar för skolan med ett antal klargöranden. Den verksamhetsansvariga nämnden är skyldig att mildra effekterna av konflikten. Det är nämnden som beslutar om vad som skall göras. En- skilda företroendevalda skall inte vidta åtgärder på eget initiativ. Särskilt viktigt är att nämnden med ansvar för fullgör sitt verksamhetsansvar, eftersom det här handlar om en för eleverna obligato- risk verksamhet (skolplikt). Om nämnden inte fullgör sitt verksamhetsansvar, t.ex. genom att un- derlåta att vidta åtgärder för att om möjligt se till att personal som inte är i konflikt kan utföra sina arbetsuppgifter, kan detta leda till anmärkningar från revisorerna. Vidare kan även som tillsynsmyndighet komma att vidta åtgärder mot kommunen. Frågan om de förtroendevaldas roll har särskilt aktualiserats med an- ledning av att förtroendevalda i en del kommuner uttalat att de inte kommer att låsa upp skolor eftersom de då blir beskyllda för strejkbryte- ri. I detta sammanhang skall påpekas att det inte finns någon rättslig defi- nition avseende strejkbryteri och att detta följaktligen inte heller är sank- tionerat. Som arbetsgivare har de förtroendevalda rätt och i vissa fall skyldighet att utföra arbetsuppgifter som normalt ankommer på en an- ställd. Det är viktigt att de förtroendevalda uppfyller sin roll som arbetsgiva- re och så långt som möjligt mildrar konsekvenserna av konflikten så att lagliga skyldigheter fullgörs och allvarliga ekonomiska skadeverkningar undviks. I det fall en företroendevald utifrån personliga ställningstaganden inte fullföljer den arbetsgivarroll som är förenad med uppdraget avstår man också från möjligheten att vara den tydliga arbetsgivare som de fackliga organisationerna annars efterlyser. I det andra cirkuläret från anfördes följande. Förtroendevaldas ställning vid arbetskonflikt Med anledning av den pågående konflikten får Svenska Kommunförbun- det framhålla följande. Beslutsfattandet i kommun och landsting ankommer primärt på i de- mokratisk ordning utsedda förtroendevalda. Deras faktiska och rättsliga ställning kan inte jämföras med en arbetstagares. Detta är av avgörande betydelse också för deras verksamhet under en arbetskonflikt. Eftersom de inte är arbetstagare är bl.a. reglerna om neutralitetsrätt inte tillämpliga. Förtroendevalda skall i enlighet med sina uppdrag företräda kommu- nens arbetsgivarens intresse under en konflikt. De är därför skyldiga 2 004 /0 5:JO1 att under en konflikt uppträda på ett sätt som begränsar verkningarna av motpartens stridsåtgärder. Härvid ska observeras att detta inte är strejk- bryteri i någon rättslig mening. Detta kan innebära att de förtroendevalda inte endast får svara för uppgifter i den administrativa ledningen av för- valtningens verksamhet. De kan också tvingas att utföra vissa arbetsupp- gifter som är föremål för stridsåtgärder för att begränsa verkningarna av konflikten. De skyldigheter som enligt lag vilar på de förtroendevalda påverkas inte av att en arbetskonflikt råder. Detta betyder att det kommunala be- slutsfattandet kan fortgå utan hinder av en konflikt. En förtroendevald får inte strejka i sin egenskap av beslutsfattare och arbetsgivare. Detta inne- bär att kommunala organ inte får inställa sina sammanträden eller leda- möter vägra att gå på sammanträden med kommunala organ på grund av en konflikt. De förtroendevalda har också andra skyldigheter som inte avser själva beslutsfattandet i kollektiva organ utan som närmare kan betraktas som verkställighet av fattade beslut. Enligt 3 kap. 13 § kommunallagen beslu- tar nämnderna i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning ska handha. Därför har de förtroendevalda rätt och motsvarande skyldighet att under en konflikt vidta åtgärder som t.ex. att leda den kvarvarande personalen. Grundsatsen är att en förtroendevald kan sköta alla arbetsuppgifter som normalt ankommer på en anställd utom då speciallagstiftning kräver att vissa anställda ska finnas eller att de anställda har vissa kvalifikatio- ner. De ovan beskrivna uppgifterna är sådana som en förtroendevald kan ta på sig i samband med en konflikt. Att en förtroendevald som utför vissa arbetsuppgifter, som framgår ovan, inte kan anses som strejkbrytare följer av att han eller hon oavsett i vilket organ han är ledamot alltid företräder arbetsgivaren och ytterst de kommunmedlemmar som valt ho- nom eller henne. Oavsett vilken politisk riktning han eller hon tillhör och oavsett eventuella fackliga sympatier måste alla förtroendevalda ses som arbetsgivare (se JO 1968 s. 379 och 1973 s. 408415). De regler om strejk, blockad, lockout m.m. som återfinns i lagen om medbestämmande i arbetslivet (MBL) avser förhållandet mellan arbetsgivare och arbetsta- gare och således inte förtroendevalda. Att den förtroendevalde principiellt har möjlighet att överta de an- ställdas funktioner utom då speciallagstiftningen lägger hinder i vägen innebär inte att han eller hon måste överta samtliga uppgifter som annars vilar på de anställda. Vad som kan krävas av honom eller henne får be- dömas från fall till fall med hänsyn till vad som är nödvändigt för att hjälpligt hålla verksamheten i gång och för att hindra alltför omfattande skador för allmänheten och kommunmedlemmarna. Det är nämnden som fattar beslut om vilka åtgärder som skall vidtas med anledning av konflikten. Förutsättningen för att en viss ledamot skall kunna fullgöra vissa uppgifter är således att nämnden fattar beslut om detta, oavsett om det rör sig om delegation, dvs. överföring av beslutan- derätt, eller ren verkställighet. stadsdelsnämnds agerande under arbetskonflikten Av utredningen framgår att skolvaktmästaren i normalfallet är den i personal- en som öppnar och stänger skolan. När de kommunalanslutna vaktmästarna togs ut i strejk uppkom därför fråga om de förtroendevalda skulle utföra denna uppgift. stadsdelsnämnds majoritet beslutade att delegera ansvaret beträffande skolornas öppnande till nämndens ordförande i samråd med stadsdelsdirektören och berörda rektorer. 2 004 /0 5:JO1 konflikten varade hölls tre av fyra grundskolor inom stadsdelsnämnden stängda. Nämnden har i sitt re- missvar redogjort för hur utbildningen bedrevs konflikten vara- de. Enligt 3 kap. 1 § skollagen (1985:1100) har alla skolpliktiga barn en mot skolplikten svarande rätt att få utbildning inom det offentliga skolväsendet. Huvudansvaret för att utbildning ges de skolpliktiga barnen åvilar vederbö- rande kommun. Begreppet utbildning i skollagen är en samlingsbeteckning för olika verksamhetsformer i skolan. Det innefattar lärarledd lektionsundervisning men även fria aktiviteter, praktisk arbetslivsorientering m.m. (se prop. 1985/86:10 s. 30). Författningarna på utbildningsområdet är utformade med utgångspunkt i normala förhållanden. Tillämpningen av olika bestämmelser kan självfallet försvåras eller rent av omöjliggöras under en sådan extraordinär situation som en strejk. Klart är emellertid att skolplikten och rätten till utbildning inte upp- hör i och med en arbetskonflikt. Jag delar den uppfattning som kommer till uttryck i de tidigare refererade JO-besluten. En arbetskonflikt som berör ställer självfallet den ansvariga nämnden inför stora svårigheter men fritar inte nämnden från skyl- digheten att försöka fullfölja sin uppgift med de medel som står till buds. Neutralitetsregeln vad gäller arbetstagare på det kommunala området är reglerad i det kommunala huvudavtalet KHA 94. Som anförts ovan gäller dock inte den regeln förtroendevalda som är att betrakta som represen- tanter för arbetsgivaren. Vad som kan krävas av nämndledamöterna i en kon- fliktsituation får bedömas i varje enskilt fall med hänsyn till vad som är nöd- vändigt för att upprätthålla en verksamhet med meningsfullt innehåll för de utbildningsberättigade eleverna. De anvisningar som Svenska Kommunför- bundet har lämnat kommunerna i anledning av konflikten synes i allt väsent- ligt överensstämma med dessa utgångspunkter för bedömningen. I förevarande fall pågick strejken under en mycket begränsad tid. Nämn- den har i sitt remissvar redogjort för den verksamhet för eleverna som bedrevs konflikten varade. Jag anser mig inte ha underlag för att rikta någon kritik mot sätt på vilket utbildningen bedrevs under strejken. En av de svårigheter som en nämnd ställs inför vid en arbetskonflikt är att man inte vet om konflikten kommer att bli kort- eller långvarig. Om strejken i detta fall hade blivit långvarig är det inte uteslutet att andra åtgärder hade varit nödvändiga för att tillgodose elevernas rätt till utbildning. Den av nämn- den valda lösningen dvs. att delegera beslutanderätten till ordföranden omöjliggjorde inte att andra åtgärder skulle kunna komma att vidtas beroende på hur arbetskonflikten utvecklades. Jag noterar i sammanhanget att nämnden även beslutade att hålla ett extra sammanträde om konflikthanteringen. Jag finner mot denna bakgrund inte anledning att inom ramen för detta ärende göra några särskilda uttalanden om nämndledamöters skyldigheter under en arbetskonflikt. 2 004 /0 5:JO1 Kritik mot en skolförvaltning för handläggningen av ett vitesärende (Dnr 1039-2004) inkom till JO med en skrivelse som var ställd till Kammarrätten i som ett tillägg till ett tidigare överklagande dit. Hon angav att ett exemplar av skrivelsen också skickades till JO som en an- mälan. Av skrivelsen och bifogade handlingar framgick bl.a. följande. har en skolpliktig dotter. i kommun, arbetsutskottet, förelade N.N. som vårdnads- havare att vid ett vite om se till att dottern fortsatte sin skolgång. angav som skäl för beslutet bl.a. att dottern trots påstötningar inte infunnit sig till sin skolas undervisning . överklagade föreläggandet till Länsrätten i och yrkade i samband med det att länsrätten skulle förordna om inhibition. Länsrätten fann i beslut inte skäl för inhi- bition. fick därefter från kommun en faktura, daterad , på vitesbeloppet . På fakturan hänvisades till barn- och ut- bildningsförvaltningen samt angavs att fakturan avsåg vite, mål nr 434-04 (länsrättens målnummer, JO:s anmärkning). ifrågasatte i sin skrivelse bl.a. att kommunen kunde utmäta straff när det inte ens fanns en dom om att vitet var korrekt eller att hon skulle betala det. Föredraganden tog telefonkontakt med förvaltningschefen vid barn- och utbildningsförvaltningen i kommun. uppgav i huvudsak följande. missuppfattade länsrättens beslut att inte inhibera själva vitesföreläggandet. Fakturan skicka- des därefter ut. Man har förstått att beslutet att skicka ut fakturan var felak- tigt. Felet får tillskrivas ovana vid hantering av vitesärenden. Fakturan har makulerats och ett brev med ursäkt har skickats till N.N. I beslut anförde JO följande. I 3 kap. 16 § första stycket skollagen (1985:1100) anges att om en skolpliktig elev i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom inte fullgör sin skol- gång och detta beror på att elevens vårdnadshavare inte har gjort vad på dem ankommer för att så skall ske, får styrelsen för utbildningen vid vite förelägga elevens vårdnadshavare att iaktta sina skyldigheter. Ett föreläggande gäller , även om beslutet överklagas. I bestämmelsens tredje stycke an- 2 004 /0 5:JO1 ges att beslut av styrelsen för utbildningen i ärenden enligt denna paragraf får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.