frsrdg · GT04JO1 · 2005-12-01 00:00:00 — Kommunen fullföljde också den linje om politiska initiativ i frågan som var vägledande redan när viljeyttringen i form av anbudshandling ingavs och som noterades i räddningsnämndens protokoll. Kommunstyrelsen fattade beslut att bemyndiga kommunstyrelsens ordförande att tillsammans med kommunstyrelsens ordförande i tillskriva regeringen med begäran om lagändring så att det blev möjligt att bedriva fortsatt primärkommunalt utförande av ambulanstjänster. beslutade att avbryta upphandlingen av ambulanssjukvård. Stiftelsen genom begärde att få ut anbudshandlingarna från kommun. Kommunen fattade beslut varigenom följebrevet lämnades ut medan övriga handlingar belades med sekretess. Så långt har denna skrivelse mer eller mindre inneburit en redovisning av det faktiska händelseförloppet. vill emellertid ytterligare belysa frågan till klarläggande av att det enligt nämndens mening inte är fråga om att framhärda i ett beteende som kan karakteriseras som lag- och domstolstrots. Det har redan i underlagsmaterialet om gemensam nämnd visats på det förhållandet att om Regeringsrätten skulle finna att kommunen inte alls har kompetens inom området då hjälper inte ens modellen med gemensam nämnd (bl.a. framgår detta av bihang nr 147/2003 s. 3, 4, 18). Underlagsmaterialet om gemensam nämnd är material som räddningsnämnden beslutat om och förelagt kommunfullmäktige i syfte att i en ordning som lagstiftaren anvisat undanröja det kompetensproblem som domstolsprocessen åskådliggjort. Vid anbudsgivningen stod det klart att med den skrivning som fanns i anbudshandlingen om Regeringsrättens dom skulle inse att kommunen, givet att Regeringsrättens dom innebar att någon primärkommunal kompetens inte förelåg, inte menade sig kunna i primärkommunal ordning, själv eller tillsammans med annan primärkommun, teckna avtal om utförande av ifrågavarande ambulanstransporter, om inte en genomförd lagändring skulle göra detta möjligt. Det var därmed inte fråga om en anbudsgivning i dess avtalsrättsliga mening, dvs. en rättshandling som i princip är oåterkallelig och som kan ligga till grund för avtalsrättslig accept så att avtal kan komma till stånd i enlighet med anbudet. menar att insikten hos att anbudshandlingen inte åsyftade ett agerande i strid mot rättsordningen, medförde att handlingen inte hade karaktär av ett äkta anbud. Alla rättshandlingar måste tolkas. Ett tolkningsdatum är att handlingen måste sättas in i sin kontextuella miljö. Från första initiativ till senaste agerande har kommunens aktionssätt präglats av en enhetlig och konsistent linje av innebörd att om Regeringsrättens dom gick emot kommunen på den grunden att uppdraget oberoende av lokaliseringsprincipen låg utanför de kommunala befogenheterna, då måste en lagändring till för att verksamheten skulle kunna fortsätta som . Detta framgår av allt material som tagits fram i ärendet. Regeringsrättens dom meddelades . Anbud skulle vara inlämnat . Tidsrymden mellan domen och senaste tidpunkt för anbuds inlämnande var fylld av helgdagar. En första fråga för anbudsingivaren att besvara var om Regeringsrättens dom entydigt på ett sätt som inte kunde misstolkas innebar att all kompetens var utesluten, så att situationen otvetydigt var den som beskrivits i underlagsmaterialet, att den kunde avhjälpas enbart genom ändrad lagstiftning. Här var anbudsingivaren hänvisad till tolkningar av domen. var man på det klara med att om man i det pressade tidsläget gjorde en felaktig tolkning av domen tillåter inte lagen om offentlig upphandling att ett för sent ingivet anbud beaktas. Det skulle därmed vid en felaktig bedömning inte finnas någon korrigeringsmöjlighet för anbudsgivaren på ett senare stadium. Även om man antog vid en första analys av domen att den innebar att kommunen inte hade någon kompetens, ville man för säkerhets skull, om en senare analys i ett mindre tidspressat läge ändå skulle visa att det funnits utrymme att agera, inte ha försummat möjligheten att fullfölja upphandlingen. Med innehavare av en stor organisation ville man inte lämna utrymme för något misstag. Den tveksamhet man kände att i ett tidspressat läge dra definitiva slutsatser om domens innebörd var bara en aspekt som organisationen ställdes inför; läget framstod som sådant att det ställdes krav på ställningstaganden som skulle kunna få ödesdigra följder för organisationen. En annan aspekt som diskuterades inför anbudsgivningen var huruvida en på politiska initiativ genomförd lagstiftningsändring skulle kunna inverka retroaktivt på det sättet, att en genom Regeringsrättens dom inte kompetensgill anbudsgivning, ändå genom lagstiftningsändring skulle kunna bedömas som kompetensgill. Tänkbar tidsåtgång för en lagstiftningsändring fördes in i bilden, utan att några klara svar kunde lämnas. Ett antal andra aspekter berördes inför anbudsgivningen. Till exempel var man på det klara med att beslutet att lämna anbud enligt kommunalrättens regler måste anmälas till nämnden, vilket innebar att det skulle finnas möjlighet att på rättslig väg för den missnöjde få prövat anbudsgivningen. Därmed menade man att agerandet med anbudsgivning var kopplat till erforderliga rättssäkerhetsgarantier med möjlighet till medborgarkontroll av handlandet. Även frågan huruvida en anbudsgivning skulle kunna betraktas som lagtrots eller domstolstrots var föremål för överväganden i den tidspressade situationen. Diskussionerna i denna del ledde emellertid fram till dels frågan huruvida det verkligen var otvetydigt att domen inte gav något utrymme för ett agerande enligt föreslagen modell, dels vad som skulle bli effekten på en eventuell anbudsgivning av en lagstiftningsändring, om en sådan mer eller mindre omgående skulle komma till stånd. Huvuddelen av intresset ägnades dock åt att diskutera var den rättsliga gränsen för en kommuns möjligheter att agera går, om det nu ändå skulle vara så att kommunen efter Regeringsrättens dom inte hade någon kompetens, i en situation där kommunen tvingas agera som partsföreträdare såsom innehavare av en stor ambulansorganisation, vars intressen måste tas till vara. Vilka åtgärder tillåter det rättsliga systemet att partsföreträdaren vidtar i syfte att utöva påverkan på lagstiftare, upphandlande enhet etc. för att utvecklingen skall bli så gynnsam som möjligt för kommunen såsom innehavare av en stor, välutbildad och välutrustad organisation. Det var då fråga om att inom ramen för det rättsliga systemet agera på ett sådant sätt att kommunens intressen togs till vara. Agerandet styrdes, var man på det klara med, av olika överordnade normer: rättsordningens principer om kommunala kompetensen (inklusive Regeringsrättens dom), kommunallagens regler om god ekonomisk hushållning, rättsordningens principer om vad en kommun får göra i förmögenhetsskyddande syfte, gränsdragningsfrågor om den kommunala självstyrelsen, uttrycksformerna för politiska initiativ etc. I ett sådant perspektiv kan räddningsnämnden inte finna att det skulle stå utanför nämndens befogenheter att inom rättsordningens ram agera gentemot lagstiftare, upphandlande enhet och andra på ett sätt som främjar kommunens intresse; i detta fall att efter Regeringsrättens dom verka för att avbryter upphandlingen som politiska initiativ tas till lagändring. Som ett instrument att nå sitt mål har nämnden använt metoden med anbudshandling, men med uttryckligt nämnande av Regeringsrättens dom, vilket gjorde det uppenbart att kommunen inte kunde teckna avtal om tjänsterna utan lagändring. Anbudshandlingens syfte var att visa på de fördelar som befintlig organisation besitter som, vid ett fullföljande av upphandlingen, inte skulle kunna användas genom att kommunen inte kunde teckna avtal. Denna politiska dimension var huvudsyftet med aktionen. Dessutom löstes med en anbudsgivning att det utrymme som ändå fanns, att man på något sätt skulle ha misstagit sig på innebörden av Regeringsrättens dom, eliminerades. Frågan vad en lagändring skulle kunna innebära för anbudsgivningen sköts också . De överväganden som här beskrivits gjordes initialt av arbetsgruppen för framtagande av anbud, med hänsyn till att ordföranden var på utrikes ort. När ordföranden återvänt för anbudets inlämnande intensifierades de politiska kontakterna om möjligheten till lagstiftningsändring, och det bestämdes att anbudet skulle lämnas in som en politisk viljeyttring, men med förbehåll för vad Regeringsrättens dom kunde innebära. Att kommunen skulle ta på sig att utföra uppdraget i strid mot Regeringsrättens dom var det inte tal om. har varit mån om att under hela ärendets handläggning så tydligt som möjligt redovisa de skäl som legat till grund för nämndens beslut, detta i synnerhet som nämnden varit medveten om att beslutet med högsta grad av sannolikhet skulle komma att överklagas. Nämnden var därför noggrann med att i ärendebeskrivningen i protokollet anteckna att verksamheten inte skulle kunna bedrivas om inte lagändring kom till stånd. Nämnden kvalificerade anbudsgivningen som en politisk viljeyttring, och antecknade att några avgörande rättshandlingar inte var aktuella att ingå. Protokollet utvisar därför öppet att vad nämnden godkände var, inte ingivandet av en äkta anbudshandling som skulle kunna ligga till grund för rättsligt bindande avtal, utan vad nämnden godkände var ett vidtaget politiskt initiativ, en politisk viljeyttring. Såtillvida har räddningsnämndens initiativ lett till avsett resultat, som upphandlingen har avbrutits av och ansvarigt statsråd har gjort bekant att arbete med att ändra lagstiftningen pågår. Nämnden får avslutningsvis förklara att det av den utredning räddningsnämnden gjort framkommit att det inte var avsikten med vare sig ingivandet av anbudshandlingen eller med nämndens godkännande av vidtagen åtgärd att få till stånd ett handlande i strid mot rättsordningen, utan avsikten var att inom rättsordningens ram på bästa sätt ta till vara kommunens intressen genom påverkan av beslutsfattare. Uttryckssättet för detta kan möjligen ifrågasättas, eftersom det skedde i form av en mer eller mindre regelrätt anbudsgivning. Men i alla rättsliga sammanhang fästs avseende inte bara vid uttrycksformen utan också vid syftet med åtgärden. Därvid är syftet utslagsgivande om motparten insåg den rättshandlades syfte. hävdar att insåg att kommunen inte skulle vara beredd att teckna avtal i strid mot gällande rätt. Nämnden menar därför att oavsett att agerandet haft formen av anbudsgivning, det av hela ärendets hantering i kommunen till senast vidtagen åtgärd till fullo har framgått att vare sig räddningsnämnden eller kommunen i övrigt någonsin varit beredd att ingå avtal i strid mot Regeringsrättens dom. Det är räddningsnämndens uppfattning att det, när det gäller politiska viljeyttringar i olika uppkommande frågor som kräver politiska initiativ, måste finnas ett visst utrymme för uttrycksformer som mera läses efter den politiska intentionen än efter en juridisk bokstavstolkning. Agerandet har inte varit inriktat på att få till stånd en kompetensöverskridande åtgärd. Det har därmed heller inte varit fråga om ett agerande som kan karakteriseras som lag- och domstolstrots. Agerandet har uppkommit huvudsakligen som en följd av den olyckliga tidspress organisationen hamnade i på grund av tidsläget när Regeringsrättens dom föll i förhållande till anbudstidens utgång. Av protokoll från räddningsnämndens beslut framgår också att nämnden uppfattade hanteringen som en politisk viljeyttring i den uppkomna situationen. Det är mot bakgrund av detta som nämndens godkännande skall ses. Inte heller räddningsnämnden har godkänt ett agerande i strid mot rättsordningen. Dessutom må ifrågasättas om ett agerande av ett organ med ansvar för en stor befintlig organisation, i syfte att i förmögenhetsskyddande syfte påverka ansvariga organ i en för organisationen förmånlig riktning, med uttryckligt förbehåll i anbudsgivningen för vad en närmare analys av en viss dom kan medföra i fråga om den fortsatta verksamheten, verkligen över huvud taget kan klassificeras som lag- och domstolstrots. Förbehållet i anbudsgivningen lämnar ju inte svar på frågan om kommunen skulle vara beredd att åta sig uppdraget för det fall Regeringsrättens dom innebar att kommunen inte hade kompetens. Av utredningen i detta ärende har räddningsnämnden klargjort att nämndens och kommunens agerande i frågan om ambulanssjukvården präglats av ett sammanhållet synsätt där det aldrig funnits någon avsikt att gå utanför det rättsligas ram. Som en konsekvens av att det aldrig funnits en avsikt att agera kompetensöverskridande har ingivandet av anbudshandlingen inte varit fråga om ett anbud i dess egentliga betydelse. Det har därmed inte varit fråga om att vidhålla eller upprepa ett förfarande som tidigare underkänts av domstol. Därmed är det enligt räddningsnämndens mening oegentligt att som klaganden gör använda uttryck som att nämnden framhärdar i lag- och domstolstrots. Att vidta befogade åtgärder av säkerhetsskäl för att inte riskera att göra rättsförluster kan enligt nämndens mening aldrig vara fråga om lag- och domstolstrots. Med en sådan begreppsanvändning förenklas problematiken, och den egentliga frågeställningen tappas bort: hur långt är det möjligt att agera inom ramen för rättsordningen i påverkande syfte till förmån för ett för den egna organisationen positivt resultat? I grund och botten är frågan emellertid betydligt större än att bara handla om ett skydd för den egna organisationen. Den handlar om hur samhällets samlade resurser på bästa sätt skall kunna nyttjas på mest effektiva sätt, oberoende av administrativa gränser. När rättsordningen lägger hinder för detta, måste åtgärder vidtas som sätter fokus på problemet. I sådant sammanhang måste det finnas ett vitt handlingsutrymme som ger möjlighet till skilda former av politiska initiativ, så länge inte några enskilda intressen träds för när. Det är räddningsnämndens uppfattning att vidtagna initiativ i förevarande ärende varit motiverade och inte varit avsedda att leda till kompetensöverskridande, och inte heller inneburit att enskilda intressen kränkts. I kompletterande yttrande till JO anförde nämnden i huvudsak följande. , § 154, bihang 85/2004, fattade kommunfullmäktige i beslut med anledning av en framställning från räddningsnämnden. Beslutet innebar att kommunfullmäktige godkände att kommunen avhände sig befintlig organisation för ambulanssjukvård och bemyndigade räddningsnämnden att enligt principer som redovisats i ärendet sluta avtal med om övertagande av resurserna. och har därefter förhandlat fram avtal om övertagande av kommuns organisation för ambulanssjukvård. Avtalet har godkänts av räddningsnämnden , § 166. övertar resurserna per . Regeringen har lagt fram en proposition om medverkan i ambulanssjukvård, prop.2004/05:17. har tillstyrkt förslaget, 2004/05:KU08. har bifallit förslag, rskr. 2004/05:81. Lagändringen träder i kraft . I de överväganden som ledde fram till att en anbudshandling lämnades in till ingick som redovisats i det tidigare yttrandet också frågan om det skulle vara möjligt att föregripa en lagstiftningsändring. Kommunen agerade för att få till stånd en lagstiftningsändring. Frågan om hur en kommun kan agera när det kommunala beslutet är beroende av lagstiftningsändring har belysts av det s.k. trängselskattemålet. Länsrätten i som meddelade sin dom fann att kommunen inte agerade utanför den kommunala kompetensen fast det vid tiden för beslutet inte fanns stöd för agerandet i lagstiftningen. Kammarrätten i kom i dom fram till att beslutet var kompetensöverskridande då lagstiftningen inte var slutförd och då det handlade om betydande belopp avseende en statlig skatt. Det som upphandlades av avsåg genomförande efter den 1januari 2005. Vid tiden för räddningsnämndens ingivande av anbudshandlingen förelåg när det gäller lagstiftningsfrågan i princip motvarande situation som den som länsrätten i i trängselskattemålet fann vara kompetensenlig, men som kammarrätten sedermera fann vara kompetensöverskridande. vill därför nu i detta kompletterande yttrande framhålla, då bifallit förslaget till lagändring som skulle gjort kommunens engagemang kompetensgillt vid genomförande av uppdraget, den osäkra situation som ambulanssjukvården hamnade i under anbudsförberedelserna just med avseende på frågan huruvida en lagstiftningsändring skulle kunna bota kompetensbristen vid anbudets avgivande. Denna osäkerhet om det rättsliga läget medverkade till att anbudshandlingen lämnades in. I belysning av de rättsliga bedömningar som domstolarna gjort i trängselskattemålet framstår räddningsnämndens osäkerhet om det rättsliga läget i det avseende som här berörts, för anbudshandlingens avgivande, som i viss mån förståelig. I ett beslut anförde JO följande. beslut att godkänna åtgärd avseende anbudsgivningen överklagades till Länsrätten i län. I dom konstaterade länsrätten att kommun i och med räddningsnämndens beslut hade överskridit sina befogenheter. Länsrätten fann att beslutet emellertid hade kommit att förlora sin betydelse mot bakgrund av att upphandlingen hade avbrutits och att det därmed inte fanns skäl att undanröja beslutet. Överklagandet avslogs därför. Domen har överklagats till Kammarrätten i . Regeringsrätten konstaterade i domen (RÅ 2003 ref.98) att det inte var förenligt med den kommunala kompetensen att en kommun hade hand om driften av sjuktransporter för ett landstings räkning. Det rättsläge som därmed uppkom ledde fram till en lagändring. Genom lagen (2004:1225) om vissa kommunala befogenheter i fråga om sjuktransporter infördes således en möjlighet för kommunerna att träffa avtal med ett landsting om att utföra sådana transporter som avses i 6 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) samt om att utföra hälso- och sjukvård i väntan på sådana transporter. Verksamhet som en kommun bedriver med stöd av lagen får bedrivas utanför den egna kommunens gränser. Lagen trädde i kraft den 1januari 2005. Med hänsyn till Regeringsrättens dom och den lagstiftning som därefter har genomförts har jag ingen anledning att ta ställning till frågan om den kommunala kompetensen i sig. Jag ifrågasätter emellertid lämpligheten i att räddningsnämnden direkt efter Regeringsrättens dom upprepade det förfarande som domstolen underkänt och är mot den bakgrunden kritisk till kommunens agerande i upphandlingsärendet. Offentlighet och sekretess samt yttrande- och tryckfrihet Socialtjänst samt hälso- och sjukvård Kontrollanter från Radiotjänst i gjorde ett besök vid ett s.k. särskilt boende. Fråga om personal har kunnat lämna ut uppgifter till kontrollanterna om vilka av de boende som hade TV (Dnr 618-2004) I en anmälan till JO aktualiserades en fråga som rörde en avgiftskontroll som hade utförts av kontrollanter från Radiotjänst i (Radiotjänst) hos boende på i kommun . Under JO:s tillsyn står statliga och kommunala myndigheter samt tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter. I övrigt omfattar tillsynen den som innehar en tjänst eller ett uppdrag som innefattar myndighetsutövning när det gäller denna verksamhet. Radiotjänst är inte en myndighet. Den avgiftskontroll som utförs utan utnyttjande av s.k. särskilt pejlinstrument har inte ansetts utgöra myndighetsutövning. JO beslutade därför att inte ta upp anmälan till prövning. Enligt uppgift i ärendet hade personal vid bistått Radiotjänst med upplysningar om vilka boende som hade TV. Detta skall ha gällt även boende på avdelningarna för dementa. är ett särskilt boende inom äldreomsorgen i kommun. Kommunens vård- och omsorgsnämnd är ansvarig för boendet. JO beslutade att på eget initiativ utreda huruvida det förelegat förutsättningar för personal vid servicehuset att lämna ut uppgifter om de boendes TV-innehav till kontrollanterna. Utredning och yttrande inhämtades från i kommun beträffande personalens eventuella medverkan när Radiotjänst utförde avgiftskontrollen på det särskilda boendet . I remissen angavs att nämndens yttrande särskilt skulle belysa huruvida personalen vid boendet hade kunnat lämna ut uppgifter om de boende till avgiftskontrollanterna och förutsättningarna för personalen att på annat sätt medverka vid avgiftskontrollen. För JO:s del kunde nämndens utredning inriktas på en redogörelse för händelsen som sådan och behövde inte avse hur någon enskild anställd vid det särskilda boendet hade agerat vid det aktuella tillfället. Nämnden överlämnade som sitt remissvar ett yttrande undertecknat av ordföranden och förvaltningschefen . Av yttrandet framgick bl.a. följande. har begärt in skriftlig redovisning från enheten omkring händelsen. Enhetens redogörelse av händelsen: anlände två kontrollanter från Radiotjänst till för kontroll avseende innehav av TV (avgiftskontroll). Besöket var oanmält. Kontrollanterna legitimerade sig och informerade om sitt ärende samt förklarade att rutinen för kontrollen var att servicehusets personal skulle biträda vid kontrollen, dvs. att lämna uppgift om vilka som hade TV. Kontrollanterna upplyste inte om att avdelning hänförlig till vårdanstalt eller inrättning av liknande slag var undantagen kontrollen, vilket ledde till att tre avdelningar, som är att hänföra till ifrågavarande inrättning, felaktigt kontrollerades. Kännedom om bestämmelsen ifråga saknades hos såväl personalen som områdeschef. Kort tid efter kontrollbesöket uppdagades dock detta, varför områdeschefen kontaktade Radiotjänst i och förklarade det hela. skickades också en skrivelse till Radiotjänst där misstaget återigen förklarades. lämnades infordrad uppgift på berörda personer genom att återsända Radiotjänsts kontrollkort Anmälan om TV-innehav. Begärde en skyndsam handläggning för att berörda personer ej skulle få faktura på TV-avgift. Radiotjänst har därefter i skrivelse per meddelat att TV-avgiften avskrivits för boende inom de aktuella avdelningarna och att personerna avförts som TV-avgiftsbetalare. den 16december, träffade undertecknad också kommunens jurist för att diskutera ärendet. Hillström tog då telefonkontakt med Radiotjänst varefter han dagen efter skickade ett e-postmeddelande till Radiotjänst för ett klarläggande i ett antal frågor. Svaret från Radiotjänst bekräftade besöket samt förklarade anledningen till valt arbetssätt, nämligen att i möjligaste mån inte oroa de boende i onödan. Med anledning av det inträffade har undertecknad anmält frågan om kontroll av TV-innehav vid äldreboenden till vård- och omsorgsförvaltningens ledningsgrupp för behandling avseende rutiner etc. inför kommande kontroller. För att inte föregripa den diskussionen belyses ej heller frågan om förutsättningarna för personalen att på annat sätt medverka vid avgiftskontrollen. Vård- och omsorgsnämndens kommentar är ett särskilt boende med 66 boende. Det är ett blandat boende för personer med olika behov av vård och omsorg. Reglerna för vilka boendeformer som kan betecknas som vårdanstalt eller inrättning av liknande slag är inte tydliga. är ett särskilt boende som är uppblandat och det finns boende med olika individuella omständigheter och olika behov av vård och omsorg. Det är mycket svårt för personal utan rådrum att avgöra huruvida de skall medverka eller ej. Radiotjänst använder ett arbetssätt där kontrollanter kommer oanmälda. De har inte i förväg hört av sig till ansvarig för den särskilda boendeformen. Radiotjänst ställer personal på plats inför ett avgörande vilka boende som betalar TV-licens eller inte. Radiotjänst bör även ha etiska regler för kontrollanter och hur de skall följas. Händelsen har bidragit till att vård- och omsorgsförvaltningen nu utarbetar rutiner för en beredskap , inte bara vid besök av kontrollanter från Radiotjänst utan i andra liknande situationer. Det gäller för hela verksamheten inte bara inom särskilda boendeformer enligt SoL utan även LSS-verksamheten. Besöket av kontrollanter föranleder samråd med överförmyndaren i vissa fall särskilt då det gäller boende med förvaltare i stället för gode män.