frsrdg · GS04JO1 · 2005-01-01 00:00:00 — I U.B:s ärende synes arbetsförmedlingen inte ha undersökt U.B:s uppgift att hon inte fått del av försändelsen. Så borde ha skett. För det fall arbetsför- medlingen i samband härmed inte kunnat visa att hon erhållit meddelandet hade arbetsförmedlingen haft att ompröva beslutet om avaktualisering. Med dessa besked avslutas ärendet. Fråga om en arbetslöshetskassa är skyldig att kommunicera inhämtade uppgifter i ett ersättningsärende med den sökande (Dnr 3820-2003) I en skrivelse till JO framförde J.H. klagomål mot Akademikernas erkända arbetslöshetskassa, AEA. Han var kritisk bl.a. till att kassan hade inhämtat uppgifter från hans handledare vid universitet och lagt dessa till grund för sitt beslut att avslå hans ansökan om arbetslöshetsersättning, utan att kommunice- ra uppgifterna med honom. Muntliga upplysningar inhämtades från kassan och dess akt i ärendet lånades in. Därefter remitterades anmälan till , , för utredning och yttrande angående frågan huruvida kassan borde ha kommuni- 2 004 /0 5:JO1 cerat de uppgifter som inhämtades från J.H:s handledare med J.H. innan be- slut fattades i ärendet. Av AMS yttrande framgick följande. AMS har inhämtat yttrande och utredning från AMS Försäkringsenhet. Försäkringsenheten har erhållit yttrande och handlingar från arbetslös- hetskassan. Arbetslöshetskassor är inte myndigheter. Till kassorna, som är privata organ, har genom lagen om arbetslöshetsförsäkring överläm- nats förvaltningsuppgift med stöd av 11 kap. 6 § regeringsformen. Handläggningen av ärenden inklusive handläggningen inför besluts- fattande rörande arbetslöshetsförsäkring innebär myndighetsutövning, jfr beslut av JO i ärende 780-2000. Arbetslöshetskassorna omfattas inte av förvaltningslagen, eftersom de inte är myndigheter. I regelbok för arbetslöshetskassor (en handbok upprättad av Försäk- ringsenheten hos AMS, innehållande bl.a. kommentarer till lagregler och föreskrifter) uppslag 17, med rubriken om arbetslöshet och an- sökan om ersättning m.m., 4748 §§ , anges som kommentar till 47 §, sidan 6, att förvaltningslagen inte är tillämplig på kassorna. Det anges sedan att regeln i 7 § förvaltningslagen som avser allmänna krav på hand- läggningen av ärenden bör vara vägledande även för arbetslöshetskassor- na i deras myndighetsutövning. I kommentar, samma uppslag sidan 7, anges att inkomna handlingar bör gås igenom för att handläggningstiden skall kunna hållas kort. Därefter anges Begäran om komplettering respektive kommunicering av material, som tillförts ärendet av annan än den sökande, bör göras ome- delbart efter att det bedömts behövligt. Vidare anges Vid begäran om komplettering, liksom vid kommunice- ring, bör sättas ut inom vilken svar skall ha inkommit. anges att beslut kommer att fattas på det material som finns, om den sö- kande inte hör av sig inom utsatt tid. I 17 § förvaltningslagen anges att ett ärende inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett bl.a. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar be- tydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obe- hövliga eller om avgörandet inte kan uppskjutas. I J.H:s ärende hade inte något undantag från kommuniceringsskyldig- heten förelegat, om kassan hade varit bunden av förvaltningslagen, efter- som beslutet gick J.H. emot och uppgiften inte saknade betydelse. Vidare var det inte angeläget ur kassans synpunkt att så snabbt som möjligt av- göra ärendet. Kommentarerna i för arbetslöshetskassor är inte några bin- dande handlingsnormer för arbetslöshetskassorna. De kommentarer om handläggningen som ges skall ses som råd och stöd. I J.H:s ärende har kassan underlåtit att kommunicera uppgiften från handledaren med honom. Enligt kommentarerna i borde kommunicering ha skett. AMS anser att det är viktigt att den enskilde får del av allt det under- lag som har betydelse för beslutet för arbetslöshetskassans beslut i ett er- 2 004 /0 5:JO1 Underlaget skall den enskilde få del av innan kassan fat- tar sitt beslut. Den enskilde skall inte behöva begära omprövning hos kassan av beslutet alternativt överklaga beslutet till länsrätten på grund av ofullständig eller utebliven kommunicering. Den enskilde orsakas i sådana fall extra besvär och tidsutdräkt. Till yttrandet var fogat bl.a. yttranden från försäk- ringsenhet och Akademikernas arbetslöshetskassa. Av det förstnämnda ytt- randet framgick bl.a. följande. Det finns inga uttryckliga regler om arbetslöshetskassornas kommuni- ceringsskyldighet i ärenden av det aktuella slaget. Förvaltningslagens be- stämmelser är inte direkt tillämpliga på arbetslöshetskassornas hand- läggning eftersom de inte är myndigheter. Förvaltningslagens handlägg- ningsregler, däribland reglerna om kommuniceringsskyldighet, bör emel- lertid vara vägledande för kassorna i deras handläggning. Uppgifterna från J.H:s handledare hade betydelse för J.H:s ansökan om arbetslöshetsersättning. Kassan borde ha underrättat honom om upp- gifterna och gett honom möjlighet att yttra sig över dessa innan beslut fattades. Då uppgifterna framgick av motiveringen till arbetslöshetskas- sans avslagsbeslut kunde J.H. emellertid bemöta dessa i sin begäran om omprövning. Kassans omprövningsbeslut, som fattades kort därefter, in- nebar att kassan upphävde sitt tidigare beslut och beviljade J.H. sökt ar- betslöshetsersättning. I beslut anförde JO följande. Arbetslöshetskassorna utgör inte myndigheter och är därför inte, som AMS också påpekat, skyldiga att följa förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser i sin ärendehandläggning. AMS försäkringsenhet konstaterar i sitt remissvar att förvaltningslagens handläggningsregler, däribland reglerna om kommuni- ceringsskyldighet, dock bör vara vägledande för kassorna i deras handlägg- ning. Detta framgår även av kommentarerna i för arbetslöshetskas- sor, en handbok upprättad av försäkringsenheten. kommentarer är inte bindande men skall ses som råd och stöd för kassorna. AMS konstate- rar i sitt svar dels att det inte rått någon tvekan om att uppgifterna skulle ha kommunicerats om förvaltningslagen varit tillämplig, dels att de enligt kom- mentarerna i regelboken borde ha kommunicerats. Även försäkringsenheten anser att kassan borde ha kommunicerat uppgifterna innan beslut fattades. Även om arbetslöshetskassorna inte är skyldiga att följa förvaltningslagens regler bör dessa såsom redovisats vara vägledande för kassorna. Jag har i ett tidigare beslut (, ärende 4448-2000) uttalat mig i en närliggande fråga, nämligen arbetslöshetskassornas skyldighet att motivera sina beslut. Jag ansåg det självklart att kassorna, som genom lagstiftning ålagts myndighetsutövning, skulle motivera sina beslut. Jag finner det lika självklart att kassorna i ersättningsärenden i enlighet med regleringen i 17 § 2 004 /0 5:JO1 förvaltningslagen skall kommunicera de uppgifter som tillförts ett ärende innan det avgörs. Liksom AMS anser jag att det är viktigt att den enskilde får del av det underlag som har betydelse för arbetslöshetskassans beslut i ersätt- ningsärenden innan kassan fattar sitt beslut. Det är inte rimligt att den enskil- de skall behöva begära omprövning eller överklaga ett beslut för att få möj- lighet att föra fram sina synpunkter. Sammanfattningsvis ser jag mycket allvarligt på kassans handlande fram- för allt mot bakgrund av att de uppgifter som tillfördes ärendet av J.H:s hand- ledare var avgörande för kassans beslut. Eftersom beslutet gick J.H. emot borde det stått klart för kassan att J.H. skulle ha fått möjlighet att bemöta uppgifterna. Vad som kommit fram i övrigt föranleder inga uttalanden eller åtgärder från min sida. Med den kritik som ligger i det sagda avslutas ärendet. Jag översänder ett exemplar av detta beslut till Inspektionen för arbetslöshets- försäkring för kännedom. 2 004 /0 5:JO1 Initiativärende mot angående verkets samarbete med polisen i ett ärende om verkställighet av ett avvisningsbeslut (Dnr 1356-2001) JO anförde i ett beslut följande. Av uppgifter i medierna framgick bl.a. följande an- gående handläggningen av ett ärende om verkställighet av ett avvisningsbe- slut. F.K., som var registrerad som bosnisk medborgare, kallades per brev till i för information ang. praktikplatsen. infann sig nämnda dag och samtalade först med sin handläggare. När han sedan lämnade handläggarens rum greps han av polis och fördes till flyktingförläggningen i . Han avvisades från till . Kvar i blev hans hustru och deras två minderåriga barn. Det hävdades att F.K. lurats i en fälla. Jag beslutade att utreda saken i ett särskilt ärende. Efter remiss uttalade följande . övertog huvudansvaret för administrativa avlägsnande- beslut från polisen . Vad gäller händelsen i har återvändandeärendet för personen i fråga aldrig handlagts av Migra- tionsverket eller tidigare av . Det har , i enlighet med då gällande och nuvarande lagstiftning, varit polisens ären- de. Det lagakraftvunna avlägsnandebeslutet skickades därför direkt till polisen för verkställande av detsamma . Inom ramen för vårt uppdrag ligger ansvaret att tillhandahålla organi- serad verksamhet för personer inskrivna i mottagningssystemet. Så gällde också för personen i . I enlighet med de rutiner som finns på myndigheten ska sådan verksamhet, för personer med lagakraftvunnet avlägsnandebeslut, bedrivas fram innan beställt avreseda- tum. Deltagande i den organiserade verksamheten är en förutsättning för att erhålla full dagersättning. Det var inom ramen för detta uppdrag, som personen i kalla- des till sin handläggare. Vi bifogar en redogörelse av händelsen från den enhet hos Migra- tionsverket i där den inträffade. Den aktuella händelsen och den uppmärksamhet som har riktats mot densamma föranledde verksledningen att ge hela organisationen i upp- drag att göra en översyn av gällande rutiner för samverkan med polisen. Uppdraget gällde inte enbart situationer i samband med att personer fått lagakraftvunna avlägsnandebeslut utan var också en genomgång av våra rutiner rörande de tillfällen då vi behöver polisiär kompetens i andra 2 004 /0 5:JO1 sammanhang, till exempel vid effektuerande av förvarsbeslut i samband med asylutredningar. Verket har efter denna genomgång funnit att det i vissa fall saknas ru- tiner för dokumentationen av den information som varje asyl- eller till- ståndssökande i praktiken alltid får. Nödvändiga ändringar och uppdate- ringar av gällande rutinbeskrivningar är under åtgärdande. I den till remissvaret bilagda redogörelsen anfördes följande. reste tillsammans med maka och ett barn in i och ansökte om asyl. Hans ansökan avslogs av (), som då också beslutade att han skulle avvisas. Beslutet delgavs honom . Beslutet överklagades till , som avslog överklagandet. överlämnade sitt beslut till i , som för beslutet var den myndighet, som hade ansvar för att verkställa avlägsnandebeslut. över- tog det inledande ansvaret för verkställigheter av avlägsnandebeslut först . Familjen har mellan lämnat in sju (7) ansökningar enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen, s.k. ny ansökan, vilka samtliga avslagits av . tillstånds- och mottagningsenhet i gjorde en genomgång av gamla ärenden där polismyndigheten är verkställande myndighet och där den avvisade är inskriven i verkets mottagningssy- stem. Det ingår i verkets uppdrag som central utlänningsmyndighet att regelbundet bevaka hur långt ärenden framskridit och när en verkställig- het kan förväntas. Sådana genomgångar av ärenden görs i samarbete med polisen. skickar ett brev till FK:s prak- tikplats eftersom det inte kommit in någon rapport om FK:s närvaro på arbetet. Verkets brev kom i retur med noteringen adressaten okänd. skickar därför en kallelse till FK:s bostadsadress för att med honom klara ut oklarheterna kring prak- tikplatsen. Kallelse skickades till ytterligare en person som hade praktikplats på samma förening. har polismyndigheten varit i kon- takt med . De ställde först frågor om FK:s hemadress och senare frågor om var han eventuellt kan träffas un- der . har då meddelat den bostadsadress som verket har registrerad och upplyst om att F.K. har en praktikplats där han bör vara . har också talat om att det råder tveksam- het om praktikplatsens adress samt att F.K. därför har kallats till Migra- tionsverket för att reda ut oklarheterna. Polismyn- digheten frågar om det är möjligt för dem att komma till verkets lokaler för att tala med F.K. Verket finner ingen anledning att ha invändningar mot att polisen kommer till verkets lokaler för ett samtal med F.K. Några samtal om att lura F.K. till förs inte med polisen och från horisont skulle det också framstå som meningslöst eftersom han haft en känd bostadsadress där verket kunnat nå honom vid behov. inställer sig tillsammans med en annan praktikant från sam- ma arbetsplats reds oklarheterna omkring praktikplatsens adress och när- varorapportering ut. informeras därefter om att polisen finns i loka- lerna och tillfrågas han om han har något emot att tala med polisen. förklarar att han inte har något emot att prata med polisen och lämnar till- sammans med polisen, lugnt och stilla, . 2 004 /0 5:JO1 Vid mitt informationsbesök hos in- hämtades verkets allmänna synpunkter på samarbetet med polisen (se proto- koll i ärendet 2946-2001). Verket överlämnade därvid en reviderad överens- kommelse med , daterad , om ansvarsför- delningen mellan och polismyndigheterna vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut (GDM nr 8/01). i akt K 11251-01 har varit tillgänglig. gäller, enligt 8 kap. 11 § utlänningslagen (1989:529), att beslut om avvisning eller utvisning som huvudregel skall verkställas av . I vissa i paragrafen angivna fall skall besluten verkställas av polismyndigheten. Enligt 8 kap. 17 § samma lag får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till polis- myndigheten, om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten. Beslut om avvisning eller utvisning som vid utgången av kommit in till polismyndigheten för verkställighet men som inte verkställts före handläggs enligt äldre föreskrifter. Enligt dessa hade polismyn- digheterna det samlade ansvaret för verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. I 8 kap. 12 § utlänningslagen föreskrivs följande. En polismyndighets beslut om avvisning, beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet samt domstols dom eller beslut om utvisning skall verkställas möjligt. I andra fall än som avses i första stycket, skall en utlänning som har avvisats lämna landet och en utlänning som har utvisats lämna landet efter det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestäms i beslutet. Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att han inte har för avsikt att frivilligt lämna landet , skall beslutet verkställas så snart det kan ske av den myndighet som enligt 11 § är ansvarig för verkställigheten. Enligt 6 § förvaltningslagen (1986:223), som har , skall varje myndighet lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. I 7 § 2 verksförordningen (1995:1322), som tillämpas på , sägs att myndighetens chef skall verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet. Av 15 kap. 5 § sekretesslagen (1980:l00) framgår att en myndighet på be- gäran av en annan myndighet skall lämna uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. är, i egenskap av central förvaltningsmyndighet för mi- grations- och medborgarskapsfrågor, ytterst ansvarigt för bl.a. återvandringen 2 004 /0 5:JO1 av sådana utlänningar som inte har tillstånd att vistas i . Migrations- verket skall därvid särskilt bl.a. fortlöpande bevaka att myndigheternas hand- läggning av frågor enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen är effektiv (2 § 5 förordningen, l988:429, med instruktion för ). Utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvis- nings- och utvisningsbeslut har i betänkandet SOU 2003:25, Verkställighet vid oklar identitet m.m., föreslagit vissa ändrade bestämmelser beträffande verkställande myndigheter och verkställighetsarbetet. Betänkandet bereds f.n. i . Som framgått av det ovan sagda gäller den ordning- en att har ansvaret för de flesta verkställighetsärenden me- dan polismyndigheterna har detta ansvar bl.a. i de fall då överlämnat ärendet till polismyndigheten. Det här aktuella verkställighets- ärendet handlades dock enligt äldre föreskrifter, enligt vilka polismyndighe- ten var verkställande myndighet. Ärendet aktualiserar emellertid frågor rörande samarbetet mellan och polismyndigheterna i verk- ställighetsärenden. De uppmärksammades i samband med lagstift- ning, då verkställighetsansvaret delvis överflyttades från polisen till dåvaran- de ; farhågor anfördes mot att verkets dubbla roller skulle minska tilltron till verket som beslutande myndighet. Att samla såväl den beslutande funktionen som den verkställande i en och samma hand ansågs utgöra ett avsteg från principen om att beslutande och verkställande organ bör hållas åtskilda. Samarbetet mellan myndigheterna har också berörts i det nämnda be- tänkandet, SOU 2003:25 (avsnitt 4.6.4). Anvisningar för samarbetet har utarbetats i samråd mellan Migrationsver- ket och och redovisats av i Meddelande , GDM nr 8/01 samt i en senare version , GDM nr 14/03, om ansvarsfördelningen mellan och polismyndighe- terna vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut samt förvar. I meddelandet GDM nr l4/03 sägs bl.a. följande. När ett verkställighetsärende har lämnats över till pmynd är Migrations- verket skyldigt att fortlöpande informera pmynd om uppgifter som kan ha betydelse för verkställigheten. Det ligger i sakens natur att pmynd i och med att den har tagit emot verkställighetsärendet får anses ha begärt sådana upplysningar. En särskild begäran behöver således inte göras i varje enskilt fall. Myndigheterna bör dessutom lokalt och regionalt ha kontinuerliga kontakter och sammanträffanden, där man går igenom situationen i aktu- ella verkställighetsärenden. Det kan komma till verkets kännedom att utlänningen inte längre finns i landet, eftersom han eller hon har lämnat in en ansökan från utlandet. En sådan upplysning från verket medför att pmynd inte längre behöver eftersöka utlänningen utan kan avsluta ärendet. I många andra situationer, medan utlänningen är kvar i landet, kan verket också få upplysningar av betydelse för verkställighe- ten. Det kan röra sig om muntliga och skriftliga upplysningar. 2 004 /0 5:JO1 komma från anhöriga, andra myndigheter m.fl. Det kan vara tips från en- skilda, också anonymt. Det kan också inträffa att utlänningen själv kon- taktar verket av någon anledning, t.ex. för att på nytt bli inskriven. Utlän- ningen kan bli iakttagen på en förläggning utan att vara inskriven där el- ler på nytt ansöka om tillstånd men i en annan identitet än den tidigare uppgivna. Självfallet bör verket underrätta pmynd i sådana och liknande fall. Här kan också noteras att den som håller sig undan ett beslut om avvisning el- ler utvisning inte har rätt till bistånd enligt lagen om mottagande av asyl- sökande m.fl. Verket måste därför kontakta pmynd, när en utlänning på nytt vill skriva in sig hos verket för att få besked om han eller hon är ef- terlyst. Det får bedömas i varje enskilt fall om pmynd bäst underrättas genom telefonsamtal, skriftligen eller på annat sätt. kan det räcka med att hänvisa utlänningen eller uppgiftslämnare till pmynd. Om verket vid direktkontakt med utlänningen, bestämmer sig för att informera pmynd bör utlänningen underrättas om detta. Mot bakgrund av den information om samarbetet mellan verket och pmynd som utlänning- en har fått, bör han eller hon vara införstådd med detta. Har ut- länningen bara iakttagits på t.ex. en mottagningsenhet är verket dock oförhindrat att informera pmynd utan att utlänningen har fått kännedom om detta. Pmynd bör informera när en verkställighet av ett överlämnat ärende är planerad att ske, framför allt om utlänningen är för- varstagen i verkets lokaler. Meddelandet GDM nr 8/01 har enligt generaldirektörens beslut förtydligats i ett meddelande . I detta sägs bl.a. följande. I samband med att vi överlämnar ett avvisnings- eller utvisningsbeslut till polisen, eller begär polishandräckning vid ett förvarsbeslut, ska fullstän- dig öppenhet råda i informationen till den sökande. Det innebär att om beslut fattas om att överlämna ärendet till polisen, eller om vi begär polishandräckning vid ett förvarsbeslut, ska den asylsö- kande informeras om detta och först därefter kan polisen underrättas. Vi ska dessutom på ett tidigt stadium i våra kontakter med den sökan- de försäkra oss om att denne förstår att om han/hon inte medverkar till ett självmant återvändande efter avvisningsbeslut kommer ärendet att över- lämnas till polisen. Av den ovan redovisade rättsliga regleringen framgår att en utlänning, som genom ett beslut av om avvisning inte får stanna i , som huvudregel skall lämna landet efter det att beslutet vann laga kraft. Det krävs inte att utlänningen har delgetts beslutet för att fristen skall börja löpa, men det har givetvis förutsatts att utlänningen under- rättas om beslutet (prop. 1988/89:86 s. 116). Utlänningen har i dessa fall sålunda på sig för att självmant lämna landet. Väljer han att inte frivilligt efterkomma beslutet och/eller håller sig undan, skall beslutet verk- ställas, i ett fall som detta, av polismyndigheten så snart det kan ske. beslut om avvisning av F.K. vann laga kraft genom Ut- länningsnämndens beslut . Han hade därefter möjlighet att självmant lämna landet . I och med att han uppenbarligen inte accepterat avvisningsbeslutet och medverkat till ett frivilligt återvändan- de, har polismyndigheten haft skyldighet att verkställa avlägsnandet. Med hänsyn till det obehag det kan innebära för en utlänning att bli gripen av polis, är det självfallet av yttersta vikt att utlänningen på ett så tidigt stadi- 2 004 /0 5:JO1 um som möjligt får information om konsekvenserna av att han inte medverkar till att lämna landet så snart han fått kännedom om ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Han bör således klart och tydligt underrättas om, att det är hans skyldighet att lämna landet inom den tidrymd som gäller och att verkställigheten i annat fall kan komma att ske genom polisens för- sorg. Han bör också upplysas om att , i det senare fallet, kommer att samarbeta med polisen för att möjliggöra verkställigheten. Det ligger enligt min mening i sakens natur att myndigheterna inte genom falska eller felaktiga besked skall förmå utlänningen att vidta åtgärder, som möjlig- gör verkställigheten. I det förut redovisade GDM nr 8/01 - men inte i GDM 14/03 har också antecknats att det är olämpligt att och polismyndigheten i samverkan kallar en utlänning till samtal eller möte där syftet är annat än det uppgivna. Som framgått låg ansvaret för verkställigheten av avlägsnandebeslutet i detta fall redan från början på polismyndigheten. Det är i ärendet ovisst om F.K. vid delgivningen av beslut eller vid något annat tillfälle fått den fullödiga information som jag har beskrivit. Mot bakgrund härav och då F.K. vistats i efter det att avlägsnandebeslutet fattats kan det sättas i fråga huruvida han var medveten om att han när som helst skulle kunna bli gripen av polis. Det kan mot den bakgrunden enligt min mening göras gällande att F.K. borde ha underrättats om polisens planerade närvaro vid hans besök hos verket . Verket har därvidlag enligt min mening förfarit felaktigt.