frsrdg · GS04RB3 · 2005-01-01 00:00:00 — Framställan om vissa ändringar i lagen (1988:1385) om riksbank Sammanfattning föreslår att lagen (1988:1385) om riksbank (riks-bankslagen) ändras så att får möjlighet att bedriva en effektivare kontantdistribution. skall tillåtas ge räntekostnads-ersättning eller räntefri kredit till företag som avskiljer och lagrar sina kontanter enligt anvisningar. Vidare skall enligt förslaget kunna samarbeta med andra aktörer i andra former än som skett för att uppfylla sitt distributionsansvar. I framställningen föreslås även ändringar i riksbankslagen av innebörd att spridning av sedlar och mynt som förändrats eller bearbetats förbjuds och att förfaranden i strid med förbudet skall kunna leda till utdömande av vite. Ändringarna föreslås träda i kraft . 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 Förslag till ändring i lagen (1988:1385) om riksbank 4 2 Ärendets beredning 6 3 uppdrag på kontantförsörjningsområdet 7 4 En effektivare kontantdistributionsverksamhet 8 4.1.1 Den ursprungliga kontorsorganisationen 8 4.1.2 Bolagiseringen av den operativa kontanthanteringsverksamheten 8 4.1.3 En ny kontanthanteringsmodell 9 4.2.1 strävanden att effektivisera kontantdistributionen 11 4.2.2 Riksbankslagens bestämmelser om kontantdistributionsverksamhet 12 4.2.3 Behovet av lagändringar 12 5 Spridning av förändrade sedlar och mynt 15 5.1 Förekomsten av s.k. reklammynt 15 5.2 Gällande lagstiftning m.m. 15 5.3 Utländska rättsordningar 15 5.4.1 Bör sedlar och mynt få användas såsom bärare av annans budskap? 5.4.2 Kan nuvarande lagstiftning hindra förekomsten av reklammynt? 5.4.3 Utformningen av den nya lagstiftningen 22 5.4.4 Ekonomiska konsekvenser 27 Förteckning över remissinstanser 28 föreslår att antar förslag till ändring i lagen (1988:1385) om riksbank. På direktionens vägnar: I beslutet har deltagit: (ordförande), (förste vice ord-förande), , , och . Föredragande har varit . Förslag till ändring i lagen (1988:1385) om riksbank har följande förslag till lagtext. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:1385) om riksbank dels att det i 5 kap. skall införas en ny bestämmelse, 5 kap. 5 §, av följande lydelse, dels att 5 kap. 3 §, 9 kap. 1 §, 11 kap. 2 a och 5 §§ skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. 3 § skall svara för landets försörjning med sedlar och mynt. skall svara för landets försörjning med sedlar och mynt. Verksamhet som avses i första stycket får bedriva i samarbete med annan. I syfte att effektivisera kontantcirkulationen får utge ersättning eller ge räntefri kredit till företag som avskilt och lagrat sedlar och mynt enligt anvisningar. 5 § Sedlar och mynt som förändrats eller bearbetats får inte spridas. 1 § bedriver verksamhet vid ett huvudkontor i , där också fullmäktige och direktionen har sitt säte. bedriver verksamhet vid ett huvudkontor i , där också fullmäktige och direktionen har sitt säte. får dessutom bedriva verksamhet vid riksbankskontor och riksbanksdepåer till det antal och på de orter som bestämmer. får dessutom bedriva verksamhet vid riksbankskontor till det antal och på de orter som bestämmer. 2 a § får meddela föreläggande eller förbud som behövs för att föreskrifter som meddelats enligt 1 kap. 2 § eller 6 kap. 9 § skall efterlevas. I beslut om föreläggande eller förbud får utsätta vite. får meddela föreläggande eller förbud som behövs för att be-stäm-melsen i 5 kap. 5 § eller före-skrifter som meddelats enligt 1 kap. 2 § eller 6 kap. 9 § skall efterlevas. I beslut om föreläggande eller förbud får utsätta vite. I fall som avses i 5 kap. 5 § får förbudet meddelas var och en som väsentligt har bidragit till spridningen och som därvid varit medveten om att sedlarna eller mynten hade förändrats eller bearbetats. 5 § beslut enligt denna lag får överklagas endast i den utsträckning och i den ordning som sägs i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och myndigheter. Hur talan förs mot fullmäktiges beslut om skiljande av en ledamot av direktionen från hans anställning regleras i 2 kap. 2 §. Hur talan förs mot fullmäktiges beslut om skiljande av en ledamot av direktionen från hans anställning regleras i 2 kap. 2 §. beslut enligt 2 a § får överklagas hos länsrätten. beslut i övrigt enligt denna lag får överklagas endast i den utsträckning och i den ordning som sägs i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och myndigheter. Denna lag träder i kraft . framställning till har remitterats såsom utkast till de remissinstanser som framgår av bilaga 1. () har avgett yttrande med stöd av artikel 2.1 andra och tredje strecksatserna i rådets beslut 98/415/EG av om nationella myndigheters samråd med rörande förslag till rättsregler, eftersom lagförslagen gäller betalningsmedel och den svenska . Utkasten, remissvaren och ECB:s yttrande finns tillgängliga i ärende nr 2004-829-STA. har enligt 9 kap. 14 § regeringsformen ensamrätt att ge ut sedlar och mynt. ansvar på betalningsmedelsområdet följer av bestämmelser i riksbankslagen som föreskriver att skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsen (1 kap. 2 §) och att skall svara för landets försörjning med sedlar och mynt (5 kap. 3 §). (tidigare ) och tillverkar sedlar och mynt på uppdrag av . Distribution och lagerhållning av kontanter som bokförs i balansräkning hanteras av det hel-ägda bolaget (). Verksamheten i SKAB kommer att överföras till . Värdet av utestående sedlar och mynt i förhållande till aktiviteten i ekonomin (BNP) har stadigt minskat . har emellertid ett trendbrott skett i och i andra industriländer. Mängden kontanter i relation till BNP har stabiliserats och t.o.m. ökat något. Vid utgången av uppgick värdet av utestående sedlar och mynt till ca . Andelen kontantbetalningar av den registrerade handeln har dock minskat från till uppskattningsvis . En allt större andel av betalningarna i handeln sker i stället med elektroniska betalningsmedel. hade med något undantag kontor i varje län där banken bedrev operativ kontanthantering, som förvaring av kontanter, utlämning och mottagning av kontanter, valutering och äkthetskontroll (med valutering menas den kreditering som sker på riksbankskonto i samband med att tar emot inlämnade kontanter). Post och banker kunde vända sig till sitt lokala riksbankskontor för att hämta kontanter eller sätta in kontantöverskott på konto i . påbörjades en reducering av antalet riksbankskontor för att effektivisera verksamheten. Denna fortsatte även . hade efter neddragningen 1993 elva egna kontor i landet. Privata aktörer erbjöds att ta över verksamheten och driva depåer för räkning på de platser där kontor lades ned. Vid depåerna hölls delar av kontantlager och här utfördes också valutering. Posten och drev fyra depåer vardera. Depåförvaltarna fick ingen ersättning från för driften av depåerna. Bolagiseringen av den operativa kontanthanteringsverksamheten Riksbanksfullmäktige beslutade att dela dåvarande betalningsmedels-avdelningen i en myndighetsdel och en bolagsdel. Det främsta skälet för att bolagisera en del av verksamheten var att renodla roll som myndighet inom kontantförsörjningsområdet och att effektivisera den operativa verksamheten. skulle koncentrera sig på sina huvuduppgifter, bl.a. att främja ett säkert och effektivt betalningsväsen. Den praktiska funktionen att tillse att kontanter finns tillgängliga runt om i landet skulle bedrivas i privata företags regi. Det framhölls att stora samord-ningsvinster kunde göras om den operativa kontanthanteringsverksam-heten kombinerades med annan näraliggande kommersiell verksamhet. I beslutet angavs vidare att verksamheten skulle kunna effektiviseras, bli mer flexibel och inriktad på affärsutveckling inom kontantmarknaden om den överfördes till ett bolag med tydligt lönsamhetsmål. De effektiviseringsvinster som bolagiseringen antogs medföra skulle leda till en minskning av både och den privata sektorns kostnader för kontanthanteringen. Det nybildade bolaget i (PSAB) träffade ett uppdragsavtal med vari PSAB åtog sig att tillse att sedlar och mynt fanns tillgängliga för vidare distribution på ett antal orter i landet. Bolaget skulle dessutom hålla lager av sedlar och mynt, utföra valutering samt kontrollera sedlars äkthet och kvalitet. Därtill tecknades ett tillsynsavtal som reglerade rätt att utöva tillsyn över PSAB. Förutom att bolaget skulle utföra uppgifter på uppdrag skulle en väsentlig del i bolagets verksamhet vara att utveckla den kommersiella verksamheten på kontantmarknaden. En av utgångspunkter vid bildandet av PSAB var att inte skulle kvarstå som ägare till bolaget utan att det skulle överlåtas till bankerna . Bland annat med anledning av kritiken som framförts från PSAB:s konkurrenter fattade direktion ett beslut som ytterligare förstärkte inriktningen mot att renodla ansvar inom kontantförsörjningen. Beslutet innebar att operativa ansvar inom kontanthanteringen skulle begränsas till att tillhandahålla nya, svårförfalskade sedlar och mynt, hålla strategiska lager, makulera uttjänta sedlar samt svara för transporter från leverantör till strategiska och logistiska lager. Denna verksamhet skulle koncentreras till fyra orter (PSAB hade 13 kontor). Beslutet angav också att banksystemet skulle ges incitament att effektivisera kontanthanteringen. Huvudtanken bakom beslutet var att de största kostnaderna för kontanthanteringen inte fanns hos utan hos privata aktörer på marknaden. Därmed fanns också de största möjligheterna att effektivisera verksamheten hos marknadens aktörer. skulle främst bidra till en effektivisering av marknaden genom att tydligt avgränsa sin egen roll och genom att ge möjlighet för privata aktörer att erbjuda sina tjänster på marknaden i fri konkurrens. Utjämning av enskilda bankkontors kortsiktiga över- och underskott av sedlar bedömdes vara en uppgift att hantera inom banksystemet snarare än en kontantförsörjningsuppgift för . Genom en reducering av antalet kontor där valutering kunde utföras samt förändring av avgiftsstrukturen för in- och utlämning av kontanter skulle marknaden få ansvar för en större del av distributionen än tidigare och därmed ges stimulans till återcirkulation av kontanter. beslut innebar vidare att de affärsorienterade delarna av PSAB:s verksamhet skulle läggas i ett separat bolag för avyttring. påbörjades arbetet med att dela PSAB i två bolag. Till "Nya" (PiS) fördes enbart den konkurrensutsatta verksamheten och inte något uppdrag från . Bolaget har fungerat som kontantdetaljist och har drivit verksamhet som andra privata uppräkningscentraler och värdetransportörer. Den verksamhet som bygger på uppdrag samlades i (), som också är moderbolag till . Den nya modellen för kontanthantering i började gälla . svarar för att under säkra former tillhandahålla sedlar och mynt av tillfredsställande kvalitet. Kontanterna köps in och levereras av till . SKAB ombesörjer på uppdrag utlämning och mottagning av kontanter för insättning och uttag på bankernas konton i , dvs. valutering, liksom makulering och därmed sammanhängande äkthets- och kvalitetskontroll. SKAB förvarar även logistiska och strategiska lager av sedlar. övervakar att makuleringen och äkthetskontrollen sker på ett säkert och korrekt sätt. Värdetransportörer och uppräkningscentraler, t.ex. , och , är kontantdetaljister i den nya modellen. Kontantdetaljister tar emot kontantöverskott från banker och handelsföretag och reglerar om möjligt dessa överskott mot andra kunders underskott. Vid nettoöverskott hos kontantdetaljister transporteras sedlar och mynt till något av SKAB:s kontor för valutering. Detta gäller även uttjänta sedlar som skall makuleras. SKAB tar enbart emot standardförpackade, kvalitetssorterade och äkthetskontrollerade sedlar samt myntpallar från kontantdetaljister. Kravet att sedlarna numera måste vara äkthetskontrollerade och kvalitetssorterade i särskilda standardförpackningar är en nyhet i förhållande till den ordning som gällde tidigare, då det räckte att kontanterna var uppräknade för att valutering skulle få ske. Vid nettounderskott lämnar SKAB ut sedlar och mynt som är antingen nya eller använda, men fortfarande brukbara. Den modell för kontanthantering som infördes har lett till att kontantströmmarna till och från valuteringspunkterna reducerats kraftigt då värdetransportörer och uppräkningscentraler börjat återcirkulera kontanter i större omfattning . Det var ett resultat som strävade efter genom den förändrade kontanthanteringen i syfte att förbättra effektiviteten i kontantmarknaden. SKAB har inte bedrivit någon konkurrensutsatt verksamhet utan har fungerat som en grossist i förhållande till kontantdetaljisterna. SKAB har varit lokaliserat på fyra platser i landet och haft ca 50 anställda. Med verkan överförs SKAB:s verksamhet till . Skälet härtill är främst att den verksamhet som fram till nu har bedrivits i SKAB inte behöver vara konkurrensutsatt. Själva konkurrensutsättningen var ett viktigt motiv för den ursprungliga bolagiseringen. Det kan vidare antas att verksamheten bedrivs effektivare i än i ett helägt bolag. Den ökade effektiviteten sammanhänger med att vissa funktioner inom SKAB kan hanteras av existerande resurser inom genom omprioriteringar samt att inte behöver idka någon särskild övervakning av verksamheten om den finns inom . förslag: skall tillåtas ge räntekostnadsersättning eller räntefri kredit till företag som avskiljer och lagrar sina kontanter enligt anvisningar. Vidare skall enligt förslaget kunna samarbeta med andra aktörer i andra former än som skett för att uppfylla sitt distributionsansvar. Utkastets förslag: Överensstämmer med förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som avgett yttrande har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. har efterlyst en närmare precisering av vilka förvaltningsuppgifter som kan komma i fråga för överlämnande till enskild om det är fråga om myndighetsutövning. har pekat på vikten av att den nya kontantförsörjningsmodellen - oavsett vilken som väljs - är sådan att kraven på de nya privata operatörerna är objektiva, icke-diskriminerande och inte mer långtgående än nödvändigt. har liksom pekat på riskerna för en försvagad konkurrens om lägger kontanthanteringsuppdrag på endast en privat aktör. har framhållit att bör samarbeta direkt med privata operatörer utan att bankerna också får en övervakande roll. ECB:s yttrande: ECB har inte haft någon erinran mot förslaget samt upplyst att det inom eurosystemet förekommer diskussioner om kontanthantering mellan de deltagande centralbankerna. strävanden att effektivisera kontantdistributionen bedriver sin kontantförsörjningsverksamhet i samspel med andra aktörer, främst banker, uppräkningsföretag och värdetransportörer. En utgångspunkt i utvecklingsarbete inom området för kontantdistribution är att kostnadsfördelningen mellan och de andra aktörerna skall ske på ett effektivitetsfrämjande sätt. bedömer att effektiviteten främjas av att den aktör som skall bära kostnaderna också skall kunna påverka dessa och att den som driver en verksamhet också är den som erhåller överskottet från verksamheten. bör som en konsekvens av detta resonemang ansvara endast för sådana kontanthanteringsuppgifter där tydliga effektivitetsvinster inte kan förväntas av att uppgifterna överlåts på andra aktörer eller där uppgifterna till sin natur är så starkt knutna till själva kontantutgivningen att de bör kvarbli i regi. Den verksamhet som från denna utgångspunkt skall ansvara för, bör även bekostas av banken om det inte finns uppenbara samhällsekonomiska effektivitetsvinster med att den bekostas av andra. Riksbankslagens bestämmelser om kontantdistributionsverksamhet ansvar för kontantdistributionen i landet regleras främst i 5 kap. 3 § riksbankslagen. Där anges att svarar för landets försörjning med sedlar och mynt. I riksbankslagens förarbeten konstateras att uppgift att ansvara för försörjningen - såväl utgivning som distribution - av sedlar och mynt är en av de klassiska uppgifterna för en centralbank som också bör uttryckas i den nya lagen (SOU 1986:22 s. 108). Vidare konstaterades i regeringens proposition att använde sig av sedeldepåer som var inrymda i speciella postkontor och betjänades av personal från dessa kontor. Eftersom denna verksamhet på så sätt till sin natur var skild från övriga verksamhet avseende sedel- och myntförsörjningen gavs den ett uttryck i lagen genom benämningen "riksbanksdepåer" (9 kap. 1 § riksbankslagen, prop. 1986/87:143 s. 75, bet. 1991/92:FiU3). Effektiviteten i kontantdistributionsverksamheten har genom utvecklingsansträngningar successivt förbättrats . Stora delar av kontanthanteringen har automatiserats och personalintensiteten i verksamheten har minskat. Eftersom inte längre skall bedriva kommersiell verksamhet i anslutning till det grundläggande distributionsuppdraget har det uppstått betydande överskottskapacitet vid flera av SKAB:s kontor för in- och utlämning av kontanter, vilket är ineffektivt och kan innebära säkerhetsrisker. Kontoren måste därför minska i antal. finns starka incitament hos de privata aktörerna att lämna in kontantöverskott till eftersom värdet av det inlämnade beloppet då inte ger upphov till en räntekostnad. Detta leder till att innehavarna av kontantöverskott i många fall transporterar kontanterna betydande sträckor för att uppnå den önskade ränteeffekten. Alla sådana transporter är inte logistiskt motiverade. De är samhällsekonomiskt kostsamma och utgör dessutom stora säkerhetsrisker. bär den privata sektorn fullt ut kostnaderna för dessa säkerhetsrisker. skall främja säkerheten och effektiviteten i betalningsväsendet och har därmed att beakta de problem som är förknippade med kontantdistributionen. bedömer emellertid att nuvarande lagstiftning inte med tillräcklig klarhet ger utrymme för de ytterligare säkerhets- och effektivitetsfrämjande förändringar som kan anses önskvärda. Ett exempel på en sådan förändring är en modell med depåer med räntekostnadsersättning som överväger. Liknande modeller tillämpas av flera andra centralbanker, bl.a. i , och och innebär att på vissa villkor utger räntekostnadsersättning till de företag som avskiljer och lagrar kontanter enligt anvisningar. Motivet till en sådan ordning kan kortfattat beskrivas på följande sätt: Genom att depåer finns tillgängliga på flera platser minskar de långa transporterna av kontanter och därmed de kostnader och säkerhetsrisker som är förenade med dessa. I stället för att transporteras till inlämningsplatser avskiljs och lagras kontanterna i depåer som inrättats och förvaltas av privata aktörer. Värdet av de kontanter som sålunda tagits ur cirkulation enligt närmare anvisningar, men som alltjämt ägs av en privat deponent, läggs till grund för beräkningen av en räntekostnadsersättning som försätter deponenten i samma ekonomiska ställning som om kontanterna hade lämnats in i motsvarande riksbanksdepå. Genom att deponenterna får räntekostnadsersättning kommer depåer att inrättas av marknadsaktörerna där det är effektivast från kontantflödessynpunkt. Räntekostnadsersättningen skall också kunna ges i form av en räntefri kredit. Eftersom depåerna sålunda drivs i privat regi är det depåoperatören och inte som ansvarar för förvaltningen av depåerna och för de därtill hörande säkerhetsarrangemangen. kommer inte heller att vara involverad i den avgiftssättning som föranleds av depåverksamheten. Mot bakgrund av det anförda föreslår att riksbankslagen tydliggörs för att på ett klart sätt ge utrymme åt en distributionsmodell som omfattar räntekostnadsersättning. I 5 kap. 3 § riksbankslagen bör därför ett nytt stycke införas som ger rätt att, i syfte att effektivisera kontantcirkulationen, utge ersättning eller räntefri kredit till företag som avskilt och lagrat sedlar och mynt enligt anvisningar. Avsikten är att endast deltagare i betalningssystem skall kunna komma i fråga för räntekostnadsersättning eller räntefri kredit. Det är dock tänkbart att andra lösningar kan fordras varför även andra företag kan inkluderas enligt förslaget. Det kan inte uteslutas att andra former för arbete på kontantdistributionsområdet skulle kunna vara ändamålsenliga. Det är naturligt att förhållandena ändras efterhand. Internationellt sett har olika centralbanker kommit till olika lösningar. Det är därför lämpligt att lagstiftningen lämnar öppet även för andra former för samarbete med privata aktörer. har anfört att det är centralt att ha öppet tillträde på icke-diskriminerande villkor. Även har pekat på riskerna för att konkurrensen hämmas om lämnar uppdrag på kontantförsörjningsområdet till endast en aktör. delar syn på vikten av öppet tillträde, icke-diskriminerande villkor och förhindrande av marknadsmissbruk. Skulle denna samarbetsmodell aktualiseras skulle det inte nödvändigtvis innebära att endast en aktör skulle ha uppdrag att utföra uppgifter relaterade till kontantförsörjningsområdet. Om till äventyrs skulle välja att samarbeta med bara en motpart måste valet av denna göras på grundval av objektiva och icke-diskriminerande kriterier. Vidare skulle i samarbetsavtalet ställa krav på motpartens marknadsuppträdande. Sammanfattningsvis föreslår i denna del att det i 5 kap. 3 § riksbankslagen uttryckligen anges att i sin kontantförsörjningsverksamhet får samarbeta med annan. har yttrat att det framstår som oklart i vad mån förslaget innebär att skall medges att till enskild överlämna förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning. Av 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen framgår att förvaltningsuppgift får överlämnas till enskild men att det skall ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndighetsutövning. För det fall skall medges att till enskild överlämna uppgift som innefattar myndighetsutövning bör enligt hovrätten omfattningen av bemyndigandet komma till klart uttryck i lagtexten. Enligt förarbetena till regeringsformen är myndighetsutövning utövning av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraff-ning eller annat jämförbart förhållande (prop. 1973:90 s. 397). Enligt mo-tiven till den tidigare förvaltningslagen förekommer myndighetsutövning när det är fråga om "beslut eller åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna" (prop. 1971:30 s. 331 f.). Det kan tänkas att samverkan av det slag som här åsyftas skulle kunna innebära att till enskild överlämnar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. delar hovrättens bedömning att omfattningen av bemyndigandet bör vara tydligt angivet. Något behov av att i lagtext särskilt specificera alla uppgifter som kan komma att överföra till enskild och som utgör myndighetsutövning torde dock inte finnas. I det remitterade förslaget har det tänkta samarbetsområdet - som utgör det delegeringsbara området - bestämts till "verksamhet som avser landets försörjning med sedlar och mynt". bedömer att denna avgränsning, som ligger nära ramarna för föreskriftsrätt enligt 1 kap. 2 § riksbankslagen, är tillräcklig för bestämmandet av vilka förvaltningsuppgifter som kan delegeras till enskild. Eftersom inrättandet av s.k. riksbanksdepåer i 9 kap. 1 § andra stycket riksbankslagen ryms under förslag till nytt andra stycke i 5 kap. 3 §, bör ordet riksbanksdepåer tas bort i det förra lagrummet. Spridning av förändrade sedlar och mynt Förekomsten av s.k. reklammynt har ett företag i reklambranschen spritt s.k. reklammynt till allmänheten. Dessa mynt är i grunden vanliga mynt som getts ut av såsom lagliga betalningsmedel, men som av reklamföretaget försetts med en tunn plastfilmsetikett. Etiketten har samma storlek som själva myntet och har anbringats så att den täcker myntets ursprungliga motiv. Etiketten innehåller ett reklambudskap från företagets uppdragsgivare - i förevarande fall ett flygbolag - och myntet blir därmed, när det sätts i cirkulation, en bärare av reklambudskapet.