frsrdg · GT04RS3d3 · 2005-12-14 00:00:00 — Skillnaderna mellan utskotten är dock stora. Klart flest reservationer per , 433, avgavs i utbildningsutskottet. Andra utskott som kännetecknas av många reservationer är justitie-, socialför- säkrings-, miljö- och jordbrukssamt socialutskotten, i vilka avgavs mellan ca 210 och 280 reservationer per . Klart minst antal reservationer per , 22, har under första hälften av innevarande valperiod avgetts i försvarsutskottet. Andra utskott i vilka har avgetts ca 100 reservationer eller färre per är trafik-, närings-, utrikes-, lag- och kulturutskotten. I sammanhanget kan också noteras att antal reservationer delvis korresponderar med antal motioner eller motionsyrkanden. I utskott som erhåller många motioner eller yrkanden avges också många reservationer, till exempel utbildningsutskottet, och i utskott som erhåller få motioner eller yrkanden avges också få reservationer, till exempel försvarsutskottet. Det finns dock undantag från detta mönster. Till exempel erhåller trafikutskottet många motioner och yrkanden, men i utskottet avges förhållandevis få reservationer. Det omvända kan sägas gälla för bostadsutskottet, som erhåller få motioner och yrkanden men i vilket avges förhållandevis många reservationer. Skälet till avvikelser som dessa kan variera. Ett skäl kan vara att varje reservation i 53 Se appendix 6 för antalet reservationer som avgetts i respektive utskott /89 2003/04 relativt genomsnittet. UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3 vissa utskott i genomsnitt innehåller fler motioner eller motionsyrkanden än vad som är fallet i andra utskott på grund av att flera motioner innehåller yrkanden av samma innebörd. Vidare kan frågorna vara mer politiserade i vissa utskott än i andra, varför det i högre grad avges reservationer mot utskottets beslut. Parti- och kommittémotioner torde oftare följas av reservationer än enskilda motioner, vilket innebär att reservationer relativt sett blir mindre vanliga i utskott som till stor del behandlar enskilda motioner. Slutligen kan den förenklade motionshantering (se nedan) som tillämpas i vissa utskott bidra till att man i dessa behandlar ett stort antal motioner utan att det avges reservationer mot utskottets beslut. Antalet utskottsbetänkanden per blir allt färre. avlämnades i genomsnitt över 600 betänkanden per och under 1980- talet drygt 500. Utvecklingen har senare fortsatt. Som framgår av tabell 5:3 avlämnade utskotten 287 betänkanden /, vilket kan jämföras med 506 betänkanden /. har antalet betänkanden således nästan halverats. Även antalet yttranden har minskat i ungefär samma utsträckning, från 114 /till 60 /. TABELL 5:3 BETÄNKANDEN OCH YTTRANDEN PER Kommentar: Riksmöten efter val är markerade med grå bakgrund.Källa: Rixlex. Utvecklingen av antalet utskottsbetänkanden följer således utvecklingen av antalet propositioner och skrivelser, men är tvärtemot utvecklingen av antalet motioner. Utvecklingen förklaras av att utskotten behandlar alltfler motioner och motionsyrkanden i respektive betänkande. Av tabellen framgår även att antalet betänkanden minskar förhållandevis mycket efter varje val. Vidare framgår att antalet ökar förhållandevis mycket under riksmöten som föregår val. Även här går det alltså att tala om en cykel över valperioderna. I figur 5:5 redovisas utvecklingen för respektive utskott . Som framgår återfinns trenden med färre betänkanden i flertalet utskott. Minskningen har varit liten i vissa utskott och stor i andra. Särskilt stora minskningar i antal avlämnade betänkanden har kultur-, arbetsmarknads- och trafikutskotten haft. I dessa avlämnades under första halvan av 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 innevarande valperiod i genomsnitt runt hälften så många betänkanden per som /951997/98.54 Skillnaderna i hur många betänkanden som avlämnas under ett är stora mellan utskotten. Flest betänkanden avlämnar i regel , som under första halvan av innevarande valperiod har avlämnat i genomsnitt 29,5 betänkanden per . Andra utskott som kännetecknas av stor betänkandeproduktion är finans-, justitie-, lag- och skatteutskotten; under första halvan av innevarande valperiod har dessa avlämnat i genomsnitt 2228 betänkanden per . Minst antal betänkanden under första halvan av innevarande valperiod har avlämnats av försvars-, arbetsmarknads- och kulturutskotten, vilka avlämnat i genomsnitt 6,58,0 betänkanden per . FIGUR 5:5 ANTAL UTSKOTTSBETÄNKANDEN 1994/952003/04 Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet avlämnade betänkanden per för utskotten under de senaste valperioderna. Även vad gäller antalet yttranden är utvecklingen i , som framgår av tabellen ovan, att antalet minskar. /951997/98 avlämnades i genomsnitt drygt sex yttranden per utskott och jämfört med drygt tre yttranden under första halvan av innevarande valperiod. Ut- vecklingen kan också sägas gå i cykler. Efter varje val minskar antalet yttranden förhållandevis mycket. Däremot förefaller inte antalet yttranden regelmässigt öka under riksmöten som föregår val, som ju var fallet med betänkanden. Som framgår av figur 5:6 gäller den nedåtgående trenden alla utskott. Ett undantag är trafikutskottet, som avgett fler yttranden per under innevarande valperiod än under föregående valperioder. 54 Se appendix 7 för antalet betänkanden som respektive utskott avlämnat 1988/89 2003/04 relativt genomsnittet. UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3 avger som regel , medan lagutskottet som regel avger minst antal. I övrigt varierar bilden från till . Noteras kan dock att flera utskott som, enligt ovan, avlämnar få betänkanden jämfört med övriga utskott avger förhållandevis många yttranden. Särskilt gäller detta försvarsutskottet, men även bostads- och arbetsmarknadsutskotten.55 FIGUR 5:6 ANTAL YTTRANDEN 1994/952003/04 Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet avgivna yttranden per för utskotten under de senaste valperioderna. Trycksidor i utskottens produktion Precis som när det gäller propositioner och motioner kan utskottens betänkanden, liksom yttranden, variera stort i omfång. Mer komplicerade ärenden kan behöva utförligare behandling och antalet ärenden som behandlas i ett betänkande kan variera; som framgått i det föregående är trenden att utskotten behandlar alltfler motioner i respektive betänkande. Till exempel kan vissa utskott välja att behandla motioner som remitterats till utskottet i endast ett fåtal större betänkanden, medan andra kan välja att dela upp behandlingen av motionerna på flera mindre betänkanden. Mot denna bakgrund kan det finnas skäl att studera antal trycksidor i stället för antal betänkanden och yttranden. För utskotten totalt sett har, vilket framgår av tabell 5:4, utvecklingen härvidlag varit den att antalet trycksidor ökat. Trots att utskottsbetänkandena blivit färre har alltså antalet trycksidor blivit fler. Varje utskottsbetänkande får med andra ord i genomsnitt alltfler sidor. 55 Se appendix 8 för antalet yttranden som respektive utskott avgett 1988/892003/04 relativt genomsnittet. 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 TABELL 5:4 ANTAL TRYCKSIDOR I UTSKOTTENS BETÄNKANDEN (INKL. YTT- RANDEN) PER Kommentar: Riksmöten efter val är markerade med grå bakgrund. I figur 5:7 jämförs antal trycksidor i respektive utskotts betänkanden och yttranden (inkl. bilagor) under de senaste valperioderna. Utvecklingen ser olika ut i olika utskott. I ett tiotal utskott har antalet trycksidor ökat jämfört med föregående valperiod. Störst har ökningen varit i trafikutskottets betänkanden. Under föregående valperiod producerade detta utskott i genomsnitt knappt 700 trycksidor per . Under första hälften av innevarande valperiod är motsvarande siffra drygt 1 000, vilket är en ökning med . I några utskott har antalet trycksidor minskat. Störst har minskningen varit i försvarsutskottet, som under första hälften av innevarande valperiod i genomsnitt halverat sin produktion av trycksidor jämfört med föregående valperiod, från 600 till drygt 300 trycksidor.56 FIGUR 5:7 ANTAL TRYCKSIDOR I UTSKOTTENS BETÄNKANDEN (INKL. YTTRAN- DEN) 1994/952003/04 Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet trycksidor per i respektive utskotts betänkanden och yttranden under de senaste valperioderna. I sidantalet ingår förutom utskottets egen text även eventuella bilagor. 56 Se appendix 9 för antalet trycksidor som respektive utskott producerat 1988/89 2003/04 relativt genomsnittet. UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3 Vidare kan konstateras att figuren över antal trycksidor delvis överensstämmer med föregående figur över antal betänkanden. Utskott som avlämnar ett stort antal betänkanden producerar också ett stort antal trycksidor, vilket måste sägas vara förväntat; ju fler betänkanden, desto fler trycksidor. Någon total överensstämmelse är det dock inte fråga om. Anledningen till det är att vissa utskott skriver genomsnittligt sett längre betänkanden än andra. till första halvan av innevarande valperiod har trafik- och arbetsmarknadsutskotten längst betänkanden. I genomsnitt är dessa 9095 trycksidor, att jämföra med ca 60 trycksidor i genomsnitt för samtliga utskotts betänkanden. Även konstitutions- och finansutskottens betänkanden är genomsnittligt sett långa, 7075 trycksidor. I fall kan detta till en del hänföras till utskottets granskningsbetänkande , som även inkluderar bilagor med utredningsmaterial och uppteckningar från utskottets utfrågningar och som i regel är flera hundra sidor långt. I finansutskottets fall bidrar budgetbetänkandena och i synnerhet hösten till att höja det genomsnittliga antalet trycksidor. Dessa är flera hundra sidor långa och innehåller förutom utskottets egen text bland annat även bilagor med andra utskotts yttranden. Det utskott vars betänkanden genomsnittligt sett är kortast är lagutskottet, drygt 30 trycksidor. Även justitie-, utrikes-, försvars- och bostadsutskotten kännetecknas av att skriva förhållandevis korta betänkanden på i genomsnitt 4050 trycksidor. Förenklad motionshantering omfattning och erfarenheter Som återgetts ovan lyfte fram möjligheten att ge motioner en förenklad motionshantering. I grunden låg en uppfattning om att utskotten borde ägna mer tid åt uppföljning och utvärdering samt EU- bevakning, och för att skapa utrymme för dessa aktiviteter borde tidsåtgången för motionshantering minska. Ett alternativ till förenklad motionshantering skulle kunna vara inskränkningar i den fria motionsrätten, men en sådan ordning har tidigare avfärdats av bland annat . Jämfört med förenklad motionshantering skulle inskränkningar i motionsrätten dels vara mer problematiska ur demokratisk synvinkel, dels förutsätta ändringar i regeringsformen. menade att förenklad motionshantering bland annat kunde innebära att motionsförslag som behandlar frågor där beslutanderätten enligt utskottens mening borde ligga kvar hos regeringen, en förvaltningsmyndighet eller kommunerna skulle kunna avstyrkas utan ytterligare beredning. I fråga om motionsförslag som upprepas skulle utskotten kunna hänvisa till tidigare ställningstagande. Hur ser då motionshanteringen ut i utskotten? Till att börja med kan erinras om vad som framkom ovan avseende antal utskottsbehandlingar av betänkanden (se tabell 4:5). I det stora flertalet utskott visade sig motionsbetänkanden i normalfallet behandlas vid högst två utskottssammanträden. Eftersom ett av sammanträdena går åt till justering torde behandlingstillfällena för utskottsbetänkandena knappast kunna bli färre än ; när det är fråga 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 om enklare ärenden förekommer det dock att kansliet lägger fram förslag till helt färdiga betänkanden, inklusive överväganden, som justeras direkt. Av det föregående har även framgått att utskottens sammanträdestid minskar och att utskotten avlämnar allt färre betänkanden. ökar antalet motioner och motionsyrkanden. Förvisso har även antalet propositioner blivit färre, men utvecklingen tycks vara att utskotten behandlar alltfler ärenden och i mer koncentrerad form.57 Vad gäller utskottens egna ambitioner i fråga om förenklad motionshantering uppger flertalet kanslier att sådana ambitioner finns i en eller annan form. I fyra utskott uppges dock att det inte föreligger några nämnvärda ambitioner. Tre av dessa utskott kännetecknas av att de får förhållandevis få motioner under ett , och i ett av dessa utskott motiveras också avsaknaden av en ambition med att utskottet har fått allt färre motioner, varför det inte anses föreligga något behov av förenklad hantering. Det fjärde utskottet får däremot förhållandevis många motioner under ett . I detta fall anförs att utskottet vill ha en så fullständig beredning som möjligt i alla motionsärenden och att det inte finns ett intresse för förenklad motionshantering som skulle innebära minskade beredningskrav. De utskott som arbetar med förenklad motionshantering gör det på delvis olika sätt. Gemensamt för de flesta tycks dock vara att kansliet tar initiativ genom att lägga fram förslag för utskottet på vilka områden förenklad motionshantering skall bedrivas. Som regel förankras förslaget i presidiet innan det tas upp i utskottet. Den vanligaste metoden förefaller vara att hänvisa till att frågan, enligt den ansvarsfördelning som gäller, inte avgörs av utan av ett annat statsorgan (till exempel regeringen) eller på en annan nivå (till exempel ). Konkret kan detta se ut så att alla berörda motionsyrkanden samlas sist i betänkandet under en gemensam rubrik, till exempel Andra motionsyrkanden, och därvid behandlas endast med en hänvisning till gällande ansvarsfördelning. Denna form för förenklad motionshantering är särskilt vanlig i utskott som hanterar motioner som avser kommunala frågor, till exempel vissa frågor inom skol- och omsorgområdena. Andra sätt att förenkla motionshanteringen som omnämns av kanslierna är att hänvisa till tidigare ställningstagande av utskottet eller till pågående utredning alternativt aviserat förslag från regeringen. Ett långtgående exempel på hur detta kan gå till är att i en tabell samla ett stort antal motionsyrkanden som är identiska eller i hög grad överensstämmande med yrkanden som tidigare behandlats av utskottet och behandla dem endast med en kort hänvisning till detta. Ytterligare ett sätt att under vissa perioder skapa större utrymme för andra arbetsuppgifter än motionsberedning är att skjuta upp behandlingen av motionsyrkanden ett eller . På förslag från ändrades 57 Här kan noteras att medan antalet propositioner mellan 1993/94 och 2003/04 minskade med 87 (från 227 till 140) minskade antalet betänkanden med 219 (från 506 till 287). Antalet utskottsbetänkanden har alltså minskat klart mer än vad antalet propositioner påkallar. UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3 uppskovsreglerna i riksdagsordningen så att utskotten själva fick rätt att fatta beslut om att skjuta upp behandlingen av ett ärende från ett till ett annat inom valperioden; uppskov till en annan valperiod måste alltjämt beslutas av kammaren. Tanken bakom förslaget var att utskotten skulle få möjlighet att bättre planera arbetet under en hel valperiod med sikte mot att göra en fördjupad granskning av varje ärendegrupp en gång per valperiod. En arbetsgrupp inom talmanskonferensen konstaterade att utskotten i mycket liten utsträckning utnyttjat möjligheten att besluta om uppskov med beredningen av motionsyrkanden (se förs. 1997/98:TK1). menade att genomslaget för det nya arbetssättet inte varit tillfredsställande. av de motionsyrkanden som väcktes under de allmänna motionstiderna 1998 och 1999 hade enligt kommitténs undersökningar uppskjutits till ett följande . Av utskotten hade möjligheten att uppskjuta motionsyrkanden främst använts av miljö- och jordbruksutskottet, men även av konstitutions-, social- och kulturutskotten (se förs. 2000/01:RS1 s. 157 f.). I föreliggande rapport har studerats uppskoven av motionsyrkanden under den senaste tioårsperioden.58 Av motionsyrkanden som väcks under allmän motionstid uppsköts /951997/98 i genomsnitt till ett efterföljande . /992001/02 var motsvarande andel och under första halvan av innevarande valperiod (2002/032003/04) är den . Jämfört med mitten av 1990- talet minskade alltså uppskoven och , men har därefter ökat. Värt att notera i sammanhanget är dock att när den allmänna motionstiden flyttades minskade uppskoven kraftigt. /(då motionstiden låg ) uppsköts av yrkandena till ett efterföljande jämfört /(då motionstiden låg ).59 Förklaringen torde vara att utskotten fick på sig att behandla motioner väckta under den allmänna motionstiden när denna flyttades . Beaktas effekten av denna förändring har utvecklingen varit att antalet uppskov ökat. Av de motionsyrkanden som uppskjuts behandlas det stora flertalet under det efterföljande . Att motionsyrkanden skjuts upp över ett val förekommer endast i liten utsträckning. I figur 5:8 jämförs andelen uppskjutna motionsyrkanden väckta under allmän motionstid i olika utskott. Skillnaden mellan utskotten är stora. I vissa utskott varierar dessutom andelen uppskjutna motionsyrkanden kraftigt över tiden. Två utskott som har kännetecknats av att ofta skjuta upp behandlingen av motionsyrkanden till efterföljande riksmöten är konstitutions- och miljö- och jordbruksutskotten. Av de motionsyrkanden som remit- 58Riksmöten som föregår val ingår inte i beräkningarna. Anledningen till det är att utskotten som regel inte uppskjuter motionsyrkanden över ett val. Under sådana riksmöten beslutas följdenligt som regel endast ett fåtal uppskov. 59Under 1995/förekom ingen allmän motionstid med anledning av omläggningen till kalenderårsbudget med början . 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 terats till dessa utskott har i genomsnitt respektive uppskjutits till efterföljande riksmöten. kännetecknas tvärtom av att behandla nästan alla motionsyrkanden under samma som de remitteras till utskottet. Andra utskott som behandlar det stora flertalet motionsyrkanden under samma som de remitteras är justitie-, utbildnings-, närings- och bostadsutskotten samt åtminstone finansutskottet. FIGUR 5:8 UPPSKOV AV MOTIONSYRKANDEN 1994/952003/04. Kommentar: Figuren visar hur stor andel av de remitterade motionsyrkandena från allmän motionstid som uppskjutits till ett senare under olika valperioder. Riksmöten som föregår val har uteslutits. Källa: Databaserna 94950304 och Urix. I cirka hälften av utskotten har utvecklingen gått mot att i allt större utsträckning uppskjuta behandlingen av motionsyrkanden. Särskilt utmärker sig härvidlag försvars-, utrikes- och kulturutskotten samt till viss del trafikutskottet. Störst har ökningen varit i försvarsutskottet. uppsköt detta endast något enstaka motionsyrkande till efterföljande . Under första halvan av innevarande valperiod har i genomsnitt över hälften av motionsyrkandena uppskjutits. Jämfört med valperioden /992001/02 har andelen uppskjutna motionsyrkanden även ökat i social-, finanssamt miljö- och jordbruksutskotten. I vissa andra utskott har andelen uppskjutna motionsyrkanden minskat drastiskt. Här kan bland annat nämnas justitie-, socialförsäkrings- och utbildningsutskotten. Det kan alltså konstateras att det förekommer olika mer eller mindre utarbetade former för förenklad motionshantering och att variationerna mellan utskotten är stora. gör flera utskottskanslier bedömningen att acceptansen i utskottet för förenklad hantering av motioner inte alltid är så hög i praktiken. Den förenklade hanteringen vinner på att ledamöterna avstår från UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3 att reservera sig i betänkandet. Vissa kanslier uppger dock att ledamöterna reserverar sig även i samband med förenklad motionshantering, vilket åtminstone delvis medför att den förenklade hanteringen omintetgörs. Vidare bedöms tidsvinsten av den förenklade motionshanteringen som förekommit inte vara speciellt stor, särskilt inte för kanslierna. Vissa uppger att kanslierna tvärtom har förlorat tid. Ett problem som omnämns är att motioner som inte behandlas direkt blir inaktuella och att det krävs mer arbete när de skall behandlas . Det uppstår också en extra arbetsuppgift i att förankra i utskottet vilka yrkanden som skall hanteras på ett förenklat sätt. En annan åsikt är att möjligheterna att spara tid genom förenklad motionshantering är små även om själva redovisningen i betänkandet förenklas eftersom utskottet ändå måste ta ställning och beredning måste göras. Ett kansli vars utskott är belastat med många motioner bedömer dock att tidsbesparingen varit förhållandevis stor, särskilt i fråga om större ämnesblock med stor förenkling. Vad gäller tidsbesparingen för utskotten är bedömningarna något mer positiva. Något fler kanslier, om än långt ifrån alla, anser att det egna utskottet har sparat tid, framför allt i de fall där ledamöterna avstår från att reservera sig. I rapportens inledning betonas utskottens betydelse för specialisering inom parlamenten. Det är i dessa parlamentariska organ som ledamöter ges möjlighet att tillsammans ägna sig åt ett avgränsat politikområde och inom detta skaffa sig fördjupad sakkunskap. Genom sina kanslier får utskotten också tillgång till specialiserade tjänstemän. I utskotten går kunskapsförsörjningen till på flera olika sätt. En betydande del av kunskapsförsörjningen sker i samband med beredningen av motioner och propositioner. Dels innehåller motioner och propositioner i sig väsentlig information, dels tillförs ny information under själva behandlingen av dem, till exempel genom att kanslierna tar fram, ställer samman och analyserar uppgifter som är relevanta för utskottets ställningstaganden. tillhandahåller även flera andra verksamheter som enskilda ledamöter och utskott kan vända sig till för att få information, till exempel , , informationsenheten och EU- upplysningen (2002/03:URF1 s. 74). Det successivt utbyggda ledamotsstödet innebär sannolikt att ledamöterna får alltmer information via partigruppskanslierna (jfr 2002/03:URF3 s. 2122). Utskotten kan också vidta egna åtgärder i kunskapsförsörjande syfte. På Riksdagskommitténs uppdrag har utskottens arbete med forsknings- och framtidsfrågor studerats i en särskild rapport.60 Rapporten visar att de flesta av de utskott som medverkat (12 av 16 utskott) anser sig ha väl upparbetade 60 , Utskottens arbete med forsknings- och framtidsfrågor. Se rapport 3 i denna bilaga. 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 rutiner för hantering av forsknings- och framtidsfrågor. Utskotten arbetar framför allt med forskningsbaserad och framtidsinriktad information i samband med utfrågningar och seminarier, studiebesök och studieresor till universitet, högskolor, sektorsforskningsorgan och myndigheter som bedriver egen forskning, uppföljning och utvärdering samt ärendehantering då man till exempel anordnar utfrågningar och seminarier. Vad gäller utskottens syn på hur man framgent kan arbeta med forskningsrelaterad och framtidsinriktad information uppger många att man avser att fortsätta som . Forsknings- och framtidsfrågor bör, anses det, företrädesvis hanteras i den reguljära organisationen. Några utskott framhåller att intresset för forskningsfrågor bör stimuleras genom till exempel Sällskapet riksdagsmän och forskare, , och forskningsdagar av det slag som prövades i våren 2004.61 I föreliggande rapport studeras särskilt två kunskapsförsörjande aktiviteter inom utskotten: utfrågningar, eller hearingar, samt uppföljning och utvärdering. Enligt 4 kap. 11 § RO har utskotten möjlighet att i samband med behandlingen av ett ärende begära information (upplysningar och yttranden) från statliga myndigheter, och myndigheterna är då skyldiga att ge utskotten information. Det räcker med att en minoritet om fem utskottsledamöter begär information för att den skall inhämtas av utskottet. Informationen kan lämnas skriftligen eller muntligen.