frsrdg · GS04JO1 · 2005-01-01 00:00:00 — I 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen anges att den som vill ta del av en allmän handling har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Bestämmelsen anger även att en begäran om att få avskrift eller kopia av en allmän handling skall be- handlas skyndsamt. I fråga om de statliga myndigheterna finns föreskrif- ter om avgiftsuttagets storlek vid kopiering av allmänna handlingar i 16 § avgiftsförordningen (1992:191). I 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) finns föreskrifter om registre- ring av allmänna handlingar. I paragrafens första stycke anges att när allmän handling har kommit in till eller upprättats hos myndighet skall handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock, enligt bestämmelsens andra stycke, registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upp- rättats. Svenska Dagbladets olika framställningar har avsett en mängd handling- ar. I vissa fall har den enskilda handlingen varit av stor omfattning. Detta förhållande har gjort framtagningen och kopieringen av handlingarna i viss mån komplicerad och därmed tidskrävande. Beträffande handläggningen av några av Svenska Dagbladets fram- ställningar kan det tyckas att det har dröjt innan ett utlämnande av begär- da handlingar har skett. En bidragande orsak till att det i vissa fall har ta- git tid att fatta beslut i fråga om utlämnande av aktuella handlingar har varit att många framställningar inkom . Även om i tjänst varande personal har prioriterat framställningarna framför andra arbetsuppgifter har det varit ofrånkomligt med ett visst dröjsmål med ut- lämnandet. Det finns särskild anledning att framhålla att när det gäller de allra flesta framställningar har ett utlämnande skett eller efter det att framställan inkom. När det gäller körjournalerna framstod det redan inledningsvis som uppenbart att sekretess förelåg för vissa uppgifter i journalerna, varför en sekretessprövning var särskilt påkallad. En tjänsteman bedömde därför att det var nödvändigt att genomföra en särskild sekretessprövning innan körjournalerna lämnades ut. Det kom dock att dröja till innan denna prövning påbörjades, vilket innebär att skyndsamhets- kravet enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen inte fullt ut har upp- fyllts. Det är dock, såsom framgått ovan under redogörelsen för hanter- ingen av dessa journaler, klarlagt att det gjordes en utskrift av den aktuel- la journalen liksom att vissa tjänstemän inom myndigheten diskuterade 2 004 /0 5:JO1 hur handläggningen skulle utföras. Det har således vidtagits åtgärder i ärendet redan före , även om själva sekretessgransk- ningen påbörjades först då. Vad gäller frågor som sammanhänger med representation samt an- ställningsvillkor och löner för medföljande hustrur, har Försvarsmakten inte kunnat finna att myndigheten nonchalerade Svenska Dagbladets framställningar. Försvarsmakten är av uppfattningen att frågor besvara- des så snart det var möjligt. I fråga om Svenska Dagbladets synpunkter på diarieföringen kan följande anföras. I Högkvarteret registreras (diarie- förs) de flesta allmänna handlingar i ett automatiserat registreringssystem benämnt , vilket är huvuddiarium för Högkvarteret. Eftersom e- postmeddelanden normalt inte innehåller sekretessbelagda uppgifter regi- streras de inte alltid i detta diarium. Sådana meddelanden hanteras i stäl- let på det sätt som föreskrivs i 15 kap. 1 § första stycket andra meningen sekretesslagen. Vidare har myndigheten såväl muntligen som skriftligen besvarat Svenska Dagbladets frågor, beroende på deras karaktär, på sätt föreskrivs i 15 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) och 4 § förvaltningsla- gen (1986:223). I anslutning till vad som har anförts vill Försvarsmakten framhål- la att myndighetens interna utredning har visat att ett kontinuerligt ut- lämnande av handlingar med uppgifter om representation samt anställ- ningsvillkor och löner för medföljande hustrur skett . När det gäller frågan om uppgifter från Försvarsmakten varit inkorrek- ta och om handlingar plockats bort, kan det i och för sig konstateras att fått ta del av en handling med en uppgift som tillförts handlingen först efter det att tidningen inkommit med sin framställan. Tillförandet av den uppgiften har dock inte inneburit att Svenska Dag- bladet gått förlorad annan information i den aktuella handlingen. För- svarsmakten borde dock tydligt ha upplyst sökanden om innebörden av åtgärden. Mot bakgrund av vad som ovan anförts anser myndigheten att hand- läggningen av Svenska Dagbladets framställningar har varit behäftad med vissa brister. Försvarsmakten anser dock att dessa med hänsyn till de speciella förhållandena i det aktuella ärendet inte har varit av allvarlig art. Försvarsmakten anser mot bakgrund av omständigheterna i ärendet att myndighetens hantering av Svenska Dagbladets framställningar samman- taget måste anses uppfylla de krav som uppställs i tryck- frihetsförordningen och övriga författningar som myndigheten haft att beakta vid handläggningen av de aktuella framställningarna från . Försvarsmakten vill i sammanhanget understryka att det är av största vikt att framställningar om att få ta del av allmänna handlingar hos myn- digheten behandlas i enlighet med tryckfrihetsförordningens bestämmel- ser och att dess skyndsamhetskrav särskilt beaktas. Försvarsmakten läm- nar fortlöpande information till personalen om de skyldigheter som åvilar myndigheten bland annat med anledning av tryckfrihetsförordningens be- stämmelser rörande handläggning av ärenden om utlämnande av hand- lingar. Med anledning av det nu inträffade avser Försvarsmakten att yt- terligare informera personalen i fråga om dessa skyldigheter. Försvarsmakten har redogjort utförligt för omständigheterna kring SvD:s olika framställningar liksom för den rättsliga regleringen. Myndigheten har vitsordat att handläggningen har varit bristfällig i vissa avseenden. Av utred- ningen framgår att förhållandena i det aktuella ärendet varit speciella, framför allt genom att SvD:s framställningar avsett en stor mängd handlingar och att 2 004 /0 5:JO1 vissa av dessa har varit av stor omfattning. Ett visst dröjsmål med att lämna ut en allmän handling är ofrånkomligt om framställningen avser ett omfattande material (se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 2002/03 s. 501). Enligt min uppfatt- ning får Försvarsmaktens hantering av SvD:s framställningar i stort sett anses uppfylla de krav som följer av tryckfrihetsförordningen och de övriga författ- ningar som är relevanta i sammanhanget. För de brister som trots allt har förelegat kan Försvarsmakten emellertid inte undgå viss kritik. Vad som i övrigt förekommit motiverar inte kritik eller någon annan åtgärd från min sida. Att en myndighet med särskilt begränsat öppethållande (här klämdag) hållit alla sina kontor, utom det med registra- torsfunktion, stängda har befunnits förenligt med förvaltnings- lagen, trots att enskilda då inte kunnat få insyn i egna ärenden under handläggning på dessa kontor eller annan tillgång till där förvarade handlingar (Dnr 2367-2001) uppgav i en anmälan till JO bl.a. följande. (dagen efter ) ringde hon Lantmäte- rimyndigheten i , kontoret i , för att få uppgift om ansök- ningar för omarrondering i och för att eventuellt besöka kontoret och läsa dessa handlingar. Hennes påringning ledde till kontoret i med myndighetens arkiv, från . Den person som hon då fick tala med visste inte något om handlingarna, då de sannolikt fanns i , och föreslog henne att ringa ett direkttelefonnummer i för att få svar på frågor. När hon gjorde det, kom hon åter till telefonväxeln i . Ingen där kunde säga om kontoret i denna dag var bemannat. fick hon se en annons i en tidning, med följande text: har kansliet på Lantmäterikontoret i öppet Övriga Lantmäterikontor i håller stängt. önskade att JO utredde om stängningen av bl.a. Morakontoret var fören- lig med ett beslut av JO [JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s. 487] om offentliga förvaltningars skyldighet att hålla öppet under s.k. klämdagar. Också två kommunägda aktiebolag hade enligt en annons stängt nämnda fredag, varför utredning önskades även beträffande detta. 2 004 /0 5:JO1 anmodades att med hänsyn till 4 och 5 §§ förvalt- ningslagen (1986:223) yttra sig om vad som i anmälningen hade anförts mot den. Remissen besvarades enligt följande. I samband med den omorganisation som genomfördes den inom det statliga lantmäteriet, ersattes de tidigare fastighetsbildnings- och överlantmätarmyndigheterna med en lantmäterimyndighet i varje län. I finns , diarium och telefon- växel vid kontoret i . Därutöver finns fem lantmäterikon- tor/arbetsställen i länet, däribland i . I finns länets administrativa arkiv och förrättningsarkiv. De enda offentliga handlingar som tillfälligtvis förvaras på de övriga konto- ren är ansökningshandlingar och ev andra inkomna handlingar som till- hör en pågående lantmäteriförrättning. Sedan förrättningen avslutats och vunnit laga kraft levereras dessa till för arkivering. På kontor med endast ett fåtal anställda uppstår svårigheter med be- manning vid klämdagar och i semestertider, när det finns behov av att be- reda personalen möjlighet till sammanhängande ledighet. , en s k klämdag, höll lantmäterikontoret i Fa- lun öppet . Övriga kontor i länet hade stängt. An- nons om detta fanns införd i bl a . Medde- lande fanns också anslaget vid entrén till Morakontoret. Det kan konstateras, att personal i telefonväxeln uppenbarligen inte kände till att kontoret i skulle vara stängt. Detta beror på bristande intern information. har alltså inte uppfyllt sin serviceskyldighet enligt 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1986:223). Myn- digheten beklagar det inträffade och avser att vidta erforderliga åtgärder för att detta inte skall upprepas. Det skall vara möjligt att kunna få ut handlingar från stängda kontor. Därför måste personal från kontoret i Fa- lun eller från ett angränsande kontor ha tillgång till lokalerna och vid be- hov kunna lämna ut efterfrågade handlingar. Dessutom ska rutinerna för den interna informationen ses över. yttrade sig över detta svar. Hon framhöll då bl.a. att just handlingar som hör till pågående förrättningar ofta är de som är av störst intresse bl.a. för markägare som är bosatta på annan ort men vid besöker den trakt där de har sin mark och att en förrättning kan sträcka sig över åtskilliga år. Hon ifrågasatte myndighetens möjligheter att lämna ut handlingar på kontor som är stängda, bl.a. med hänsyn till avstånden mellan de olika kontoren. I ett beslut anförde JO följande. I 4 och 5 §§ förvaltningslagen finns allmänna bestämmelser om myndigheter- nas serviceskyldighet. De innehåller bl.a. följande. Varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan så- dan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Frågor från enskilda skall besvaras . Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa honom till rätta. Myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om sär- skilda tider för detta är bestämda, skall allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. En myndighet skall ha öppet varje helg- 2 004 /0 5:JO1 fri måndagfredag för att kunna ta emot och registrera allmänna handlingar och för att kunna ta emot framställningar om att få ta del av allmänna hand- lingar som förvaras hos myndigheten. Regeln (5 §) om öppethållande har kommit till , sedan JO i några beslut framlagt sin mening i frågan och, i det i anmälningen åsyftade ärendet, direkt underrättat därom. Om hur bestämmelsen, som trädde i kraft , skall förstås har i förarbetena närmare anförts bl.a. följande (prop. 1998/99:52 s. 7 f.). Bestämmelsen bör ta sikte på tiderna för öppethållande hos myndighe- ternas registratorskontor eller motsvarande. Dessa kontor bör på vardagar i princip alltid vara tillgängliga för allmänheten i rimlig utsträckning. Regeringen anser att denna tidsrymd ger uttryck för en rimlig av- vägning mellan allmänhetens grundläggande behov av tillgänglighet och myndigheternas behov i vissa fall av ett minskat öppethållande. I be- stämmelsen bör därför föreskrivas . På så sätt garanteras att allmän- heten erhåller den service som följer av reglerna om allmänna handling- ars offentlighet och om myndigheternas tillgänglighet. Den föreslagna bestämmelsen kommer att bli tillämplig på myndig- heternas verksamhet under alla vardagar. Den är emellertid betingad av frågan om öppethållande på klämdagar och vid liknande tillfällen då myndigheterna undantagsvis kan behöva ha en mer begränsad tid för öp- pethållande. Det skall alltså betonas att det är frågan om ett absolut mi- nimikrav avsikten med förslaget är inte att nuvarande tider för öppet- hållande skall inskränkas. Bestämmelsen skall i stället förstås så att det normalt krävs ett längre öppethållande för att tillgodose allmänhetens in- tresse av insyn och service, men att det i undantagsfall är acceptabelt att inskränka öppethållandet . Anledning saknas för när- varande att fastställa några särskilda tider under vilka myndigheterna normalt skall hålla sina registratorskontor öppna. Utgångspunkten är att den föreslagna bestämmelsen kommer att träffa alla myndigheter. Kravet på öppethållande tar emellertid som redan har framhållits sikte på myndigheternas registratorskontor eller motsvarande. En myndighet som har flera små kontor måste självfallet inte hålla alla dessa öppna enligt den föreslagna bestämmelsen. Om en mindre myn- dighet har sin registratorsfunktion förlagd hos en annan kanske betydligt större myndighet, så räcker det med att den större myndigheten håller öppet. I detta fall får den myndighet som ansvarar för kanslifunktionen anpassa sin verksamhet till såväl sina egna som den andra myndighetens förutsättningar. En myndighet som har sin verksamhet strukturellt eller geografiskt så organiserad att myndighetens registratorsfunktion rent fak- tiskt är fördelad på olika arbetsställen, måste se till att alla dessa uppfyl- ler kravet på öppethållande. Ett registratorskontor eller motsvarande måste självfallet vara beman- nat det skall hållas öppet för allmänheten. Den som utövar registratorsfunktionen, registrator, måste vara normalt tillgänglig för all- mänheten under hela den föreskrivna öppethållandetiden. Det är inte till- räckligt att registrator enbart kan nås per telefon, eller personligen först efter på förhand avtalad tid. Lagens ordalydelse kan synas ge vid handen att det räcker med att myndig- heten med minsta tillåtna öppethållande kan ta emot framställ- ningar om att få ta del av handlingar och att det kan få anstå med att tillhan- dahålla dem. Av ett särskilt avsnitt i regeringens proposition (s. 9: kunna ta emot och behandla en begäran ) får dock anses framgå att avsikten är att framställningar som de görs också skall bli föremål för 2 004 /0 5:JO1 vidare handläggning och i möjlig mån leda till att handlingar utlämnas, på stället eller genom att i form av kopior sändas (jfr 2 kap. 1213 §§ tryckfri- hetsförordningen). Av utredningen framgår att A.R. på sina förfrågningar av lantmäteri- myndigheten fick felaktiga eller otillräckliga upplysningar (jfr 4 § förvalt- ningslagen) om förhållandena öppethållandet på den klämdag som det var fråga om i fallet. Myndigheten har insett och beklagat detta samt avser att med särskilda åtgärder motverka ett upprepande. Jag stannar vid att konstate- ra detta. Huvudfrågan: om myndigheten är skyldig att hålla alla sina kontor öppna, inte bara registratorskontoret har i sitt yttrande sagt att det på klämdagar skall vara möjligt att få ut handlingar även på stängda kontor. Frågan är om lantmäteri- myndigheten är skyldig att söka ordna det så, eller om rentav alla kontor hade bort vara öppna på klämdagen, i samma utsträckning som kontoret i . Uppgifterna i yttrandet ger vid handen att detta kontor i lagmotivens me- ning utgjorde lantmäterimyndighetens registratorskontor och att registrators- funktionen inte var fördelad på de olika arbetsställen som övriga kontor bil- dade. I enlighet härmed skulle, enligt den i förarbetena anvisade tolkningen av regeln, dessa kontor inte ha behövt vara öppna. Lagstiftaren kan inte gärna ha förutsatt annat än att i de fall en myndighet har flera små kontor som inte alla skulle behöva vara öppna det hos dessa i allmänhet i större eller mindre utsträckning förvaras allmänna hand- lingar, som även är offentliga. Sådana handlingar skall enligt lagen på begä- ran tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt (2 kap. 12 § tryckfrihets- förordningen). Handlingarna kan vara föremål för handläggning på dessa kontor, men de kan också tänkas vara bara i förvar där, efter det att ärenden avslutats, trots att myndighetens registratorsfunktion är centraliserad. Det allmänhetens intresse som A.R. har utvecklat i ärendet avser primärt inte de på tryckfrihetsförordningen grundade framställningar, som man uppe- höll sig vid i lagstiftningsärendet, utan den på sätt och vis längre gående rätt som parter har att få del av uppgifter i vissa slags ärenden, deras rätt till insyn i egna ärenden (16 § förvaltningslagen). Att denna rätt, liksom andra viktiga ändamål, främjas av att öppethållandet inte begränsas är självklart och har allmänt berörts i förarbetena (a. prop. s. 7; se även och , Förvaltningslagen med kommentarer s. 83, och, i prome- moria Ds 1998:60 s. 11 f., följande: myndigheternas tillgänglighet är särskilt viktig just då många medborgare är lediga från sina arbeten och därför har möjlighet att kontakta myndigheter i olika ärenden). 2 004 /0 5:JO1 Över huvud taget kan den enskilde genom att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en myndighet t.ex. genom att per telefon fråga efter uppgifter ur handlingar (jfr 15 kap. 4 § sekretesslagen, 1980:100) under normala förhållanden uppnå åtskilligt som inte tillförsäkras honom genom den nu behandlade bestämmelsen i förvaltningslagen, om minsta tid för öppethållan- de. Som ovan berörts kan han nämligen inte utgå från att de handlingar, som hans önskemål avser, finns om myndigheten har flera kontor i de lokaler dit registratorsfunktionen är förlagd. Mot bakgrund av det anförda kan jag inte finna att lantmäterimyndighetens öppethållande på klämdagen stred mot den tillämpliga regeln i förvaltningsla- gen. Med hänsyn till JO:s befogenhet att bl.a. uttala sig om annat än den rena för- fattningsenligheten av vad som granskats, vill jag tillägga följande. Lag- stiftaren har som det får antas med full insikt om innebörden och med en noggrann avvägning av berörda intressen begränsat myndigheternas skyl- digheter att hålla öppet på det sätt som framgår av lagens ordalydelse och i övrigt av förarbetena. Jag finner därför inte något utrymme för vare sig någon ytterligare åtgärd eller något uttalande från min sida beträffande lämpligheten av att, i de undantagsfall som det här gäller, hålla öppet i vidare mån än vad regeln säger. Särskilt om kommunala bolag Förvaltningslagens reglering gäller verksamhet hos myndigheter. Om inte särskilt har bestämts, omfattar den sålunda inte organisationer av annat slag, inte ens t.ex. kommunalt ägda bolag, vilka är jämställda med myndigheter beträffande rätten att ta del av allmänna handlingar. I det nämnda lagstift- ningsärendet ansågs att det då inte fanns anledning att föreslå en uttrycklig rättslig reglering som omfattade också dessa enskilda subjekt (a. prop. s. 8 f.). JO:s (dåvarande JO Lavins) inställning beträffande kommunala bolag hade närmare kommit fram i svaret (dnr 4165-1998) på remiss av den nämnda departementspromemorian. JO ansåg att en sådan reglering borde införas. För min del finner jag det mot angiven bakgrund inte meningsfullt att med anledning av A.R:s anmälan ytterligare utreda klagomål över att andra än myndigheter begränsat sitt öppethållande. Någon åtgärd i denna del har därför inte vidtagits i ärendet. 2 004 /0 5:JO1 Brott mot tystnadsplikt i ett ärende om upphandling (Dnr 1085-2002) JO anförde i ett beslut bl.a. följande. I ett tidigare ärende hos JO (dnr 518-2000) klagade på att Upphandlingsenheten i kommun brutit mot gällande sekre- tessreglering genom att röja identiteten hos en av de presumtiva anbudsgivar- na för de övriga under ett anbudsförfarande. Anmälan remitterades till Kom- munstyrelsen i kommun för utredning och yttrande. Kommunstyrelsen uppgav i sitt remissvar att utlämnandet av uppgiften skett av misstag. Mitt beslut innehöll följande bedömning av ärendet. Enligt 6 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. I tredje meningen föreskrivs att om ärendet angår bl.a. upphandling får en uppgift som rör anbud eller motsvarande erbjudande inom en kommun eller ett landsting inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller avtal har slutits el- ler ärendet annars har slutförts. I förarbetena anges att sekretess enligt denna bestämmelse även gäller för uppgifter som kan tjäna till upplys- ning i vad mån visst anbud har infordrats eller avgetts eller som på annat sätt avser visst anbud (prop. 1979/80:2, del A, s. 148). Något skaderekvi- sit finns inte i bestämmelsen och sekretessen är således absolut under an- budsförfarandet. Upphandlingsenheten vid kommun har under ett pågående an- budsförfarande röjt identiteten hos en av de presumtiva anbudsgivarna för de övriga. Uppgiften omfattas av absolut sekretess enligt ovan nämn- da bestämmelse. Jag ser givetvis mycket allvarligt på det inträffade och har övervägt att driva ärendet vidare. Med hänsyn till att kommunen är medveten om att ett misstag har begåtts och till omständigheterna i övrigt avstår jag från det. Jag förutsätter att kommunen vidtagit åtgärder för att förhindra ett upprepande. återkom med en anmälan, som därefter kompletterades, mot Upphandlingsenheten i kommun. Organisationen uppgav att enheten i en pågående upphandling rörande färd- tjänst för kommuns räkning lämnat ut en sändlista över vilka entreprenö- rer som inbjudits att lämna anbud. Sändlistan hade, enligt organisationen, lämnats till en medlem tillsammans med det förfrågningsunderlag som med- lemmen begärt att få. Handlingarna i upphandlingsärendet hämtades in och granskades. På grund av vad som kom fram fann jag anledning att anta att befattnings- havare som står under min tillsyn gjort sig skyldig till brott mot tystnadsplikt 2 004 /0 5:JO1 enligt 20 kap. 3 § jämfört med 1 kap. 6 § sekretesslagen. Jag beslutade därför att inleda förundersökning. Uppgifter som kom fram vid förundersökningen har inte medtagits här. delgavs misstanke om brott mot tystnadsplikt enligt följande. har i sin anställning vid Upphandlingsenheten i kommun handlagt ärendet hos enheten med dnr 20-02-062 avseende upphandling av färdtjänst i kommun. Sedan en person begärt att få del av för- frågningsunderlaget i ärendet har C.S.E. den 4 eller tillsam- mans med förfrågningsunderlaget till denna person lämnat sändlistan över vilka entreprenörer som inbjudits att lämna anbud. Härigenom har C.S.E. uppsåtligen eller av oaktsamhet röjt uppgift som hon varit pliktig att hemlighålla enligt 6 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100). bestred ansvar för brott och hävdade att gärningen, om det kunde anses att hon hade begått ett fel, var ringa. Jag beslutade att lägga ned förundersökningen med föl- jande motivering. Genom utredningen i ärendet har enligt min mening kommit fram att C.S.E. av oaktsamhet har gjort sig skyldig till brott mot tystnadsplikt en- ligt 20 kap. 3 § jämfört med 1 kap. 6 § sekretesslagen.