frsrdg · GT04RS3 · 2005-12-14 00:00:00 — I slutsatserna från i redovisas en ordning genom vilken de parlament som önskar delta kan genomföra en sub- sidiaritets- och proportionalitetskontroll av kommande lagstiftningsförslag inom EU. I det danska har man börjat tillämpa former anpassade till det nya fördraget. Vid regeringskonferenser och möten i fattas övergripande beslut. Det finns också ett antal horisontella frågor, som Lissabonstrategin, som berör flera utskott och som har en övergripande karaktär. För del kan hanteringen delas upp i olika delar. En del är for- mell ärendehantering. Regeringen har inför två regeringskonferenser (1996/97 och 2003) redovisat sin syn i skrivelser till . Motionsrätt, utskotts- behandling med yttranden från många utskott, debatt och beslut i kammaren 2005/06:RS3 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR har således följt. har därmed genom ett formellt riksdagsbeslut givit ett förhandlingsmandat till regeringen. Frågan om godkän- nande av det slutliga fördraget hanteras också som ett vanligt riksdagsärende med beredning i utskott. En annan del av hanteringen är muntlig information och debatt. Informa- tion kan lämnas i kammare och utskott. Samråd rörande t.ex. och regeringskonferenser har skett i . anser att hantering i de olika delarna har fungerat väl. Erfarenheterna från det sammansatta konstitutions- och utrikes- utskottet är goda. Den formella riksdagsbehandlingen har lett till ett brett engagemang. Inför möten i behövs den överblick som har kommit att utveckla. Speciella händelser, t.ex. konventet om EU:s framtid som pågick 2003 och 2004, har hanterats från fall till fall. Regeringens skyldighet att informera och samråda inför möten i Europeis- ka rådet bör regleras i riksdagsordningen. Samrådet bör ske i , vilket innebär en bekräftelse av rådande praxis. Förslaget ovan om att generellt skall kunna ha öppna sammanträden gäller även vid sam- manträden inför möten i . När det gäller regeringens överläggningar med riksdagsorgan i samband med regeringskonferenser bör dessa ske i berört utskott. Regeringens skyldig- het att överlägga i frågor rörande regeringskonferenser täcks in av den nya bestämmelsen i riksdagsordningen att regeringen skall överlägga med utskot- ten. Överläggningar i frågor som t.ex. rör ändringar av fördragsregler rörande polissamarbete och straffrättsligt samarbete bör normalt äga rum i justitieut- skottet. Övergripande frågor och avvägningar mellan olika frågor kan behand- las i överläggningar mellan regeringen och och utrikes- utskottet. Det skall dock framhållas att olika regeringskonferenser kan ha olika karaktär, vilket innebär att olika lösningar kan tillämpas. 3.5 EU-debatter i kammaren om lagstiftningsprogram Enligt det nya skall kommissionen översända det årliga lagstift- ningsprogrammet samt alla andra instrument för lagstiftningsprogram eller politisk strategi till de nationella parlamenten som dokumenten läggs fram för och ministerrådet. Normalt presenteras det årliga lagstiftningsprogrammet inför . Det finns också ett antal planeringsdokument inom ramen för rådets arbete, bland dem ett operativt rådsarbetsprogram som upprättas av de båda ordförandeskap som står närmast i tur att vara ordförande. Det torde dock vara rimligt att fokus i ligger på kommissionens program. Det har förts en diskussion om att de nationella parlamenten i EU bör ha samtidiga debatter om kommissionens lagstiftningsprogram. I de riktlinjer för interparlamentariskt arbete som antogs av i anges att de parlament som så önskar kan verka för att debatter 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR 2005/06:RS3 om EU:s lagstiftningsprogram eller om viktigare frågor i EU-politiken hålls i parlamenten. Vid i presen- terades en deklaration om debatter om kommissionens arbetsprogram i de nationella parlamenten samma vecka som debatterar pro- grammet. COSAC uppmanade den europeiska talmanskonferensen att föreslå en viss vecka när alla parlament skall hålla en sådan debatt. I slutsatserna från EU-talmännens möte i uppmanades med hänsyn till varje parlaments eget arbetssätt de nationella parlamenten att hålla en årlig debatt om kommissionens arbetsprogram. Frågan kommer att diskuteras vidare. Varje vår, normalt , hålls en debatt i kammaren med anledning av ut- rikesutskottets betänkande om regeringens årliga EU-skrivelse. anförde att det som komplement till denna debatt borde anordnas en särskild årlig EU-debatt. Debatten, anförde Riksdagskom- mittén, borde avse mer övergripande frågor och en företrädare för regeringen borde delta (förs. 2000/01:RS1 s. 138). hade inga in- vändningar (bet. 2000/01:KU23). En debatt om kommissionens lagstiftningsprogram ligger såle- des väl i linje både med tidigare uttalanden av och med diskussio- nen på europeisk nivå. bestämmer naturligtvis själv när en sådan debatt skall äga rum. hölls en särskilt anordnad debatt i kammaren om Europeiska kommissionens arbetsprogram och dess strategiska prioriteringar för perioden 20052009. Enligt 2 kap. 10 § RO får talmannen efter samråd med de särskilda före- trädarna för partigrupperna besluta att en debatt utan samband med annan handläggning skall äga rum vid ett sammanträde med kammaren. Talmannen bestämmer efter samråd med de särskilda företrädarna för partigrupperna om tiden för anförandena. är det bara partirepresentanter, ibland får alla delta (allmänpolitiska debatten). En möjlig ordning är att först ha en partirun- da (med partiledare eller t.ex. partiernas talesmän inom ett visst område) och sedan allmänna rundor (eventuellt uppdelade på olika områden). Enligt 3 kap. 6 § RO får regeringen lämna information till munt- ligen genom ett statsråd vid ett sammanträde med kammaren. Ledamöterna ges tillfälle att kommentera och ställa frågor. Hur långa ledamöternas inlägg får vara varierar, men två plus en minuter kan vara ett genomsnitt. Samtliga ledamöter kan ges möjlighet att yttra sig. Den nya ordning som har föreslagits ovan för grön- och vitböcker m.m. kan användas för lagstiftningsprogrammet. Debatten i kammaren kan i så fall ske när utskottets utlåtande anmäls. Om inte denna ordning tillämpas får beslut fattas i varje enskilt fall huruvida en debatt skall anordnas och vilka former som skall användas. Det skall betonas att det finns ett stort värde i debatter om EU-frågor i kammaren, både om arbetsprogram och om andra frågor. Regeringen kan t.ex. lämna information i kammaren om sitt arbets- program inför ett nytt ordförandeskap. Vidare bör utgångspunkten vara att samtliga ledamöter som så önskar kan delta i kammardebatten. 2005/06:RS3 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR 3.6 Kontakter med andra parlament 3.6.1 Kontakter med nationella parlament m.m. Det interparlamentariska samarbetet inom EU har utvecklats . I det nya konstitutionella fördragets protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen anges att och de nationella parlamenten tillsammans skall bestämma hur ett effektivt och regelbundet mellanparlamentariskt samarbete skall organiseras och främjas inom unionen (artikel 9). Med hänvisning till detta protokoll kom vid sitt möte i överens om riktlinjer som utgångspunkt för interparlamentariskt samarbete på EU-området. I riktlinjerna anges att varje parlaments självständighet skall respekteras. Omfattningen av deltagande i samarbetet mellan parlamenten bestäms av varje parlament. Som redovisats ovan är de huvudsakliga syftena med samar- bete att inhämta information och stärka den parlamentariska kontrollen inom alla samt att garantera ett effektivt utövande av parlamentariska funktioner i EU-frågor, särskilt vad gäller nationella parla- ments subsidiaritetskontroll. vill framhålla värdet av kontakter med andra parlament. Det är angeläget att utskotten har kontakter med sina motsvarigheter i andra länder, t.ex. genom att anordna konferenser om olika frågor. Utskottens möj- ligheter att besöka EU:s institutioner och EU:s övriga medlemsstater bör aktualiseras i kommande arbete med budget. Det finns en utbredd önskan i att göra det enklare för enskilda ledamöter att åka till och, kanske inte minst, till andra europeiska huvudstäder. Resorna kan vara ett led i att bygga upp internationella nätverk och kan syfta till att sprida kunskap om ställningstaganden. Kommittén vill framhålla att resor av detta slag bör tillmätas stor vikt och konstaterar att riksdagsstyrelsen har beslutat om direktiv för en översyn av riksdagsledamöternas traktamentsregler m.m. Traktamentsutred- ningen har utrett frågan om utökade möjligheter för ledamöterna att göra tjänsteresor inom EU liksom frågan om utskottens resurser för resor inom EU m.m. Målet skall vara ett effektivt system med hänsyn till EU-resornas skilda art. Utredarens förslag återfinns i utredningen (Utredningar från riksdagsförvaltningen 2005/06:URF3). Kommit- tén återkommer till frågor om interparlamentariska samarbete i nästföljande avsnitt. En annan viktig aspekt är inhämtande av information om hanteringen av EU-frågor i olika parlament. En webbaserad plattform för elektroniskt utbyte av EU-information mellan parlamenten i EU öppnas inom ramen för IPEX (Interparliamentary EU information exchange). IPEX har tillkommit på initiativ av . Projektet har letts av riksdagsdirektö- ren i den svenska . har beslutat medverka i pro- jektet. IPEX kommer att tillhandahålla en databas med förslag och meddelan- 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR 2005/06:RS3 den från kommissionen (i vissa fall även andra EU-institutioner), indexerade och med länkar till behandling på EU-nivå. Parlamenten förutsätts tillföra basen uppgifter om behandlingen på nationell parlamentarisk nivå. Basen kommer att kunna ge en överskådlig bild över förslag som ett eller flera par- lament anser kan vara tveksamma ur subsidiaritetssynpunkt men också infor- mation om parlamentens behandling i övrigt av ett förslag eller av t.ex. en grönbok eller vitbok. IPEX kommer vidare att innehålla en kalender för inter- parlamentariska möten, information om respektive parlaments EU-arbete och en bulletin board där vissa frågor kan ventileras. IPEX skall ses som ett komplement till övrigt interparlamentariskt samarbete som rekommenderas i riktlinjer, främst i form av konferenser på utskotts- nivå i olika sakfrågor. Det generella syftet är att stärka de nationella parla- mentens roll i EU genom informationsutbyte. 3.6.2 Kontakter med Europaparlamentariker De svenska Europaparlamentarikerna får olika slags stöd av riksdagsförvalt- ningen, t.ex. möjlighet till information om riksdagsarbetet. I förslag framhölls att och är två skilda parlament. Kommittén anförde att det är värdefullt med goda kontakter mellan de svenska Europaparlamentarikerna och riksda- gens ledamöter men deras olika mandat skall inte sammanblandas. Europa- parlamentarikerna borde inte få rätten att framträda i kammaren. Kontakterna borde även fortsättningsvis gå genom partierna, men det finns anledning att utveckla kontakterna mellan Europaparlamentarikerna och andra delar av . Till exempel borde utskotten och överväga att bjuda in Europaparlamentariker till utfrågningar, öppna eller slutna, och möjlighe- ten att i ordna ett öppet seminarium där Europaparlamentarikerna deltar borde utnyttjas (förs. 2000/01:RS1). vill nu ånyo framhålla hur värdefullt det är med goda kontakter mellan svenska Europaparlamentariker och ledamöter. Det finns nu skäl att ytterligare utveckla kontakterna. Kommitténs förslag innebär att utskotten kommer att ägna EU-frågor mer uppmärksamhet, och särskilt utskotten kan behöva utveckla kontakterna med Europaparlamentari- kerna. I utskottens arbete kan Europaparlamentarikerna bidra med informa- tion om frågornas hantering inom EU, och det kan också finnas ett intresse för utskottens ledamöter att förmedla sina synpunkter till Europaparlamentariker- na. Även om det kan vara naturligt att i första hand ha kontakt med svenska Europaparlamentariker kan också kontakter med andra länders Europaparla- mentariker vara värdefulla. Det gäller inte minst rapportörerna i Europapar- lamentets utskott. Kommittén finner dock inte skäl för att Europaparlamenta- riker skall kunna delta i debatter i kammaren. 2005/06:RS3 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR 3.7 Det konstitutionella fördraget Det är oklart vad som kommer att ske med det konstitutionella fördrag som undertecknades i . Kommittén har i enlighet med sina direktiv analyserat konsekvenserna av det nya fördraget och redovi- sar i det följande sina överväganden i denna del. I bilaga 2 redovisas också vilka ändringar som bör göras i riksdagsordningen om fördraget träder i kraft. finns det dock inte skäl att formellt föreslå några ändringar i riksdagsordningen med anledning av det nya fördraget. 3.7.2 Information från Europeiska unionon Enligt det nya fördraget kommer nationella parlament att erhålla skilda do- kument om arbetet i EU. Till fördraget finns fogat ett protokoll om de natio- nella parlamentens roll i Europeiska unionen där det anges att kommissionen skall skicka samtliga samrådsdokument direkt till medlemsstaternas nationel- la parlament. Vidare skall kommissionen skicka det årliga lagstiftningspro- grammet samt alla andra instrument för lagstiftningsprogram eller politisk strategi till medlemsstaternas nationella parlament som dokumenten översänds till och ministerrådet. Bland andra dokument som parlamenten skall ta emot kan nämnas utkast till europeiska lagstift- ningsakter. De dokument som erhåller enligt det nya fördraget bör förteck- nas i en ny paragraf i riksdagsordningen. I det nya ges de nationella parlamenten en särskild roll i kon- trollen av subsidiaritetsprincipen. I det nya fördraget beskrivs subsidiaritets- principen på följande sätt (artikel I-11.3): Enligt subsidiaritetsprincipen skall unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan upp- nås av medlemsstaterna, varken på central nivå eller på regional och lo- kal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning el- ler verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Subsidiaritetsprincipen skall således tillämpas på de områden där unionen inte har s.k. exklusiv kompetens. De områden där unionen har exklusiv befogen- het, och där subsidiaritetsprincipen således inte är tillämplig, räknas upp i artikel I-13. Det rör sig bl.a. om tullunionen, vissa konkurrensregler och den gemensamma handelspolitiken. För övriga områden inom unionssamarbetet gäller att subsidiaritetsprincipen skall tillämpas. Det gäller bl.a. den inre marknaden, miljö, konsumentskydd, transport, energi och området med frihet, säkerhet och rättvisa. 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR 2005/06:RS3 är det okontroversiellt om ett förslag hör till ett område för exklusiv kompetens eller inte. Kommissionens uppfattning om detta framgår av vilken rättslig grund kommissionen valt. Inom andra områden än dem där unionen har exklusiv kompetens skall enligt subsidiaritetsprincipen EU agera bara där målen för en åtgärd bättre kan uppnås på unionsnivå. Kommissionen skall motivera sitt förslag med avseende på subsidiaritetsprincipen. Enligt protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprin- ciperna får nationella parlament avge motiverade yttranden till Europaparla- mentets, rådets och kommissionens ordförande om de anser att ett lagstift- ningsförslag inte överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. Yttrandet skall enligt protokollet avges räknat från den dag då lagstiftnings- förslaget översänts. EU:s institutioner skall ta hänsyn till motiverade yttran- den. Om minst en tredjedel av parlamenten har invändningar (en fjärdedel för polissamarbete och straffrätt) måste förslagsställaren, dvs. normalt kommis- sionen, ompröva sitt förslag. Subsidiaritetsprincipen kan sägas bestå av en lämplighetsprövning: målen bättre om medlemsstaterna agerar gemensamt än om de agerar var för sig? Det är den prövningen som har att göra. I subsidiaritetskontrol- len behövs både sakkompetens och generell kompetens. I denna prövning bör det utskott som har beredningsansvaret för frågan (s.k. fackutskott11) ha huvudansvaret. Bedömningen av om målen för en viss åtgärd inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna kan göras bäst av ett organ som är väl förtroget med politikområdet. En generell strävan i arbete med EU-frågor är att engagera utskotten mer än tidigare, vilket också det talar för att utskotten skall ha en viktig roll i subsidiaritets- prövningen. Om utskotten är aktiva under övriga delar av processen blir sub- sidiaritetskontrollen en naturlig del av arbetet med att följa ett ärende. är det värdefullt med ett sammanhållet perspektiv där samma bedömningsgrunder används för olika frågor. Om ett och samma organ följer frågorna på olika områden kan organet också följa den samlade utvecklingen. Om ett organ har ett s.k. helikopterperspektiv kan det organet uppmärksamma om det t.ex. förekommer flera förslag som visserligen inte var för sig innebär att subsidiaritetsprincipen träds för när, men som sammantagna kan peka på en tendens att subsidiaritetsprincipen är i fara. Denna överblick kan skapas genom att ett organ får en samordnande roll. I kommittén har diskussioner förts om detta organ bör vara konstitutionsutskot- tet, eller utrikesutskottet. Det finns för- och nackdelar med respektive organ. Vid en samlad bedömning har kommittén kommit till slut- satsen att bör vara det sammanhållande organet. 11 Indelning av utskott grundar sig med vissa undantag på fackutskotts- principen. Fackutskottsprincipen regleras i 4 kap. 6 § RO, där det sägs att ärenden som hör till samma ämnesområde skall hänföras till samma utskott (jfr , och [1980] Grundlagarna med tillhörande författningar. : , s. 670, 673 och 682 f). 2005/06:RS3 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR Enligt gällande reglering och fast praxis är det bara kammaren som kan ut- tala sig på vägnar. En utgångspunkt bör således vara att det är kammaren som skall avge eventuella yttranden till EU:s institutioner. Detta kan kräva att kammaren måste sammanträda och fatta beslut under tid som är sammanträdesfri. I det följande föreslås en ordning som kombinerar strävandena att engagera de enskilda utskotten som ett organ har överblick. Hanteringen skall vara smidig och rationell och så långt möjligt anpassas efter etablerade arbetsformer. När ett kommissionsförslag till lagstiftning inkommer till fördelar kammarkansliet, i likhet med gällande ordning, förslaget till berört utskott enligt riksdagsordningens bestämmelser om ärendefördelning. I likhet med nuvarande hantering av faktapromemorior anmäls kommissionsförslaget i kammaren. Därmed syns det på kammarens föredragningslista och i kamma- rens protokoll. Motionsrätt på kommissionsförslagen föreligger ej. gör en bedömning av om förslaget överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. Om utskottet finner att förslaget överensstämmer med subsidiaritetsprincipen, dvs. att inget yttrande skall avges till EU, meddelas detta kammaren och genom ett protokollsutdrag. Pröv- ningen är därmed avslutad.12 Detta torde bli ordningen för det stora flertalet fall. De återstående få fallen som kan vara kontroversiella hanteras enligt följande. Om fackutskottet finner att kommissionens förslag kan strida mot subsidia- ritetsprincipen anmäler utskottet frågan till . Fackutskot- tet överlämnar ett eget yttrande. Det räcker att fem ledamöter i fackutskottet begär att fackutskottet skall anmäla frågan till konstitutionsut- skottet för att så skall ske. Därmed kan en minoritet i fackutskottet få frågan prövad i . har att utifrån fackutskottets yttrande ta ställning till frågan om kommissionens förslag strider mot subsidiaritetsprincipen. En av uppgifter i det enskilda fallet är att tillse att tolkning och tillämpning av subsidiaritetsprincipen är konsekvent. I normal- fallet bör inte göra någon egen prövning i sak av fack- utskottets yttrande. Gränsdragningen mellan och fack- utskottets uppgifter får utvecklas i praxis, men huvudansvaret för subsidiari- tetsprövningen bör åvila fackutskotten. Om finner att det aktuella förslaget strider mot sub- sidiaritetsprincipen föreslår kammaren att avge ett motiverat yttrande till EU:s institutioner. 12 Som redovisas nedan kan dock lagförslaget prövas av på eget initiativ eller efter anmälan av enskild ledamot. Vidare kan 115 ledamöter få till stånd en prövning. 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR 2005/06:RS3 anledning att föreslå kammaren att avge ett motiverat yttrande meddelar kammaren och fackutskottet det genom ett protokolls- utdrag. Om uppmärksammar en fråga som fackutskottet inte anser bör föranleda något motiverat yttrande kan på eget initiativ föreslå kammaren att ett motiverat yttrande bör avges. Fackut- skottet skall anmodas att yttra sig till innan förslaget till kammaren avges. Om efter att ha inhämtat yttrande från fackutskottet anser att frågan inte bör prövas av kammaren är ärendet därmed avslutat. Skälen bör anges i ett protokollsutdrag som tillställs berört fackut- skott. En enskild ledamot bör ha rätt att anmäla till om le- damoten anser att ett kommissionsförslag strider mot subsidiaritetsprincipen. Anmälan bör ske efter det att kommissionsförslaget översänts till . har då att pröva frågan, men behöver inte motivera sitt ställningstagande om det inte anser att någon åtgärd är påkallad. Av protokoll skall dock framgå att den enskilde leda- motens anmälan har prövats. avgör med sedvanliga omröstningsregler i utskottet (se 4 kap. 15 och 16 §§ RO) om utskottet skall avge ett betänkande med för- slag om motiverat yttrande till kammaren. Om 115 ledamöter begär att konsti- tutionsutskottet skall avge ett betänkande i en viss fråga skall dock konstitu- tionsutskottet vara skyldigt att göra det. Därmed kan en minoritet i få frågan prövad i kammaren. Antalet ledamöter, 115 stycken, är samma antal som enligt gällande riksdagsordning kan begära att ett uppehåll i kammarens arbete skall avbrytas. Talmannen är enligt 2 kap. 6 § RO skyldig att från det att en sådan begäran framställs kalla kammaren till sammanträ- de, något som blir aktuellt om behandlingen av subsidiaritetsfrågan i konstitu- tionsutskottet äger rum t.ex. . Om 115 ledamöter enligt den nu föreslagna regleringen begär att skall avge ett betän- kande till kammaren förutsätts kammaren behandla betänkande innan subsidiaritetskontrollens tidsfrist gått ut. kontroll av subsidiaritetsprincipen kommer att kräva goda och ofta informella kontakter mellan och fackutskotten. Vidare kommer krav att ställas på snabb information från regeringen. Utskot- tens rätt till information från regeringen om EU-arbetet (4 kap. 11 § RO) gäller också för subsidiaritetsprövningen. Det är naturligt att ett utskott ber att få ta del av regeringens syn, t.ex. i en faktapromemoria, på de frågor som kan vara kontroversiella. Enligt gällande riktlinjer skall faktapromemorian över- lämnas till kammarkansliet från det att det aktuella förslaget överlämnats till rådet i svensk översättning. Som jämförelse kan nämnas att i åläggs regeringen att redovisa sin syn på viktigare förslags överens- stämmelse med subsidiaritetsprincipen senast inom två veckor.13 Detta kan 13 Beretning om reform af behandling af EU-sager, Europaudvalget den 10. . 2005/06:RS3 3 ARBETE MED EU-FRÅGOR tjäna som ett riktmärke också för svensk del, även om det i enskilda fall kan finnas anledning att få snabbare information än så. skall framhållas att den information som är av vikt i detta tidiga skede rör just subsidiaritets- principen. Om regeringen finner det lämpligt kan den i t.ex. en särskild pro- memoria meddela berört utskott och sin syn på försla- gets överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen. Regeringen kan åter- komma om övriga aspekter på förslaget inom den normala femveckorsgrän- sen för faktapromemorior. Subsidiaritetskontrollen föranleder nya paragrafer i riksdagsordningens ti- onde kapitel. I paragraferna anges också vissa andra bestämmelser i riksdags- ordningen som är tillämpliga vid behandlingen. 3.7.5 Förberedelser för kommande förslag samt kontakter med andra parlament