frsrdg · GS04JO1 · 2005-01-01 00:00:00 — Det kan nämnas att chefsJO i ett annat beslut framförde viss kritik mot åklagares vid i handläggning av ungdomsärenden (se dnr 3848-2003 på JO:s hemsida . Remiss av betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare (2003:41) (Dnr 2496-2003) I ett lagstiftningsärende avseende en översyn av den ordinära tillsynen av polis och åklagare m.m. avgav chefsJO föl- jande yttrande till , . Kommittén om tillsynen över polis och åklagare har enligt sina direktiv haft till uppdrag att se över den ordinära tillsynen av polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk kontroll kan tillgodoses på bästa sätt. I uppdraget har vidare ingått att överväga om re- 2 004 /0 5:JO1 gleringen, organisationen, ledningen och handläggningsrutinerna för brotts- anmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet uppfyller de krav som måste ställas på en sådan verksamhet. En viktig del av uppdraget har varit att överväga om det finns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. Enligt min mening har kommittén inte fullgjort huvuddelen av det uppdrag som lagts fast i direktiven. Jag vill här särskilt peka på den bristfälliga analy- sen av tillsynsbegreppet och på den så gott som totala avsaknaden av diskus- sion av frågan om inrättande av ett särskilt tillsynsorgan för polis och åklaga- re. Som kommer att framgå av det följande är vidare de förslag som ändå läggs fram behäftade med brister i viktiga hänseenden. Ett grundläggande krav på ett utredningsarbete som gäller utformningen av tillsynen över ett visst område av den offentliga verksamheten är att man klarlägger vad man åsyftar med begreppet tillsyn. Det är härvid nödvändigt att behandla ett antal olika frågor. En sådan fråga är vilka grundläggande krav man måste ställa på en kontrollverksamhet för att den över huvud taget skall kunna betecknas som tillsyn. Andra frågor gäller vilka olika aspekter av den kontrollerade verksamheten som bör bli föremål för tillsyn och hur tillsynen bör anordnas för att den skall bli så effektiv som möjligt i de olika hänseen- den som kan aktualiseras. Som framhålls i betänkandet är begreppet tillsyn inte helt klart. Den dis- kussion i ämnet som förs av i betänkandet (SOU 2002:14) Granskning på medborgarnas uppdrag gäller i huvudsak frågan om statlig tillsyn över tillsynsobjekt utanför den statliga myndighetsorganisatio- nen. Detsamma gäller beträffande tillsyn ett förvaltningspolitiskt styrmedel (RRV 1996:10 bilaga 2) (se s. 45 i kom- mitténs betänkande). De resonemang som förs där är således inte direkt till- lämpliga på den problematik som här är aktuell, nämligen frågan om statlig tillsyn över statliga myndigheter. Man är därför vid övervägandena i frågan om tillsyn över polis och åklagare till stor del hänvisad till att utgå från hur den som tillsyn betecknade kontroll som utövas över statliga myndighe- ter är inriktad och organiserad. Man finner då att uttrycket tillsyn används för att beteckna flera olika slag av kontroll av den verksamhet som bedrivs av myndigheterna. Allmänt gäller emellertid att det är fråga om en kontroll som syftar till att vidmakthålla och förbättra kvaliteten i verksamheten i det eller de hänseenden som tillsynen avser. Det kan vidare konstateras att beteckningen tillsyn har reserverats för en kontroll som bedrivs av en myndighet som är organisatoriskt fristående från den myndighet som är tillsynens objekt. Det kan vara fråga om en myndighet på en högre nivå inom den myndighetsorganisation där tillsynsobjektet ingår. Som exempel på detta kan nämnas () tillsyn över polismyndigheterna och Riksåklagarens (RÅ) tillsyn över åklagarmyndighe- 2 004 /0 5:JO1 Tillsyn kan också bedrivas av organ som är organisatoriskt helt fristå- ende från den verksamhet som är föremål för tillsynen. Sådana organ är Riks- revisionen, Justitiekanslern () och ombudsmän (). Den kon- troll av den egna myndighetens verksamhet som enligt 7 § verksförordningen (1995:1322) ankommer på myndighetens chef faller däremot utanför tillsyns- begreppet. En stor del av den tillsyn som bedrivs består i en kontroll av att de inom mål- och resultatstyrningen fastlagda målen för verksamheten uppnås och att anvisade medel också i övrigt används på det sätt som och regeringen har avsett. Detta är fallet med den tillsyn i form av effektivitetsre- vision som utövas av . Också den tillsyn över polismyndighe- terna som utövas av RPS har i huvudsak en sådan inriktning. Det rör sig här således om en tillsyn som i första hand är inriktad på att tillgodose intresset av att statsförvaltningen fungerar effektivt och med god hushållning av allmänna medel. Den i en rättsstat grundläggande legalitetsprincipen innebär emellertid att det härutöver måste ställas höga krav på den rättsliga kvaliteten i myndighe- ternas verksamhet. En noggrann tillämpning av legalitetsprincipen utgör i själva verket det viktigaste inslaget i det kvalitetsbegrepp som måste använ- das när man bedömer de rättstillämpande myndigheternas verksamhet ur den enskilde medborgarens perspektiv. Det är därför nödvändigt att myndigheter- nas rättstillämpning i det enskilda fallet kan bli föremål för kvalificerad granskning i form av en effektiv rättslig tillsyn. Med hänsyn till de långtgåen- de befogenheter att ingripa i enskildas förhållanden som tilldelats polisen och åklagarna är en sådan tillsyn av särskilt stor betydelse på dessa verksamhets- områden. En effektiv rättslig tillsyn är i själva verket en nödvändig förutsätt- ning för att medborgarna skall ha förtroende för verksamheten. Om man bedömer kommitténs förslag utifrån de nu angivna utgångspunk- terna kan man göra följande konstateranden. Kommittén ansluter sig uppenbarligen till uppfattningen att tillsyn i egent- lig bemärkelse utmärks av att den utövas av en överordnad myndighet eller av någon annan som är fristående i förhållande till den kontrollerade myndighe- ten. Den slår vidare fast att ett tillsynsansvar sträcker sig längre än det kon- trollansvar som chefen har enligt verksförordningen (s. 172). Enligt kommit- téns uppfattning bör man emellertid inte bara anlägga en principiell utan ock- så en mer pragmatisk syn på frågan om ansvaret för tillsynen. Kommittén pekar i detta sammanhang allmänt på de praktiska svårigheterna med att lägga tillsynsuppgifter på helt fristående instanser. I överensstämmelse med denna uppfattning intar den sedan ståndpunkten att en kontroll av den egna myndig- hetens verksamhet utövad av dess styrelse kan betraktas som tillsyn. Detta synsätt ger uppenbarligen upphov till avsevärd terminologisk förvir- ring. Kommitténs förslag i detta hänseende innebär vidare en radikal föränd- ring av styrelsernas roll inom den statliga förvaltningen. Av reglerna i 11 13 §§ verksförordningen framgår nämligen att styrelsernas roll som lednings- organ är av övergripande natur och att det således inte ingår i styrelsernas uppgifter att befatta sig med enskilda ärenden i myndighetens verksamhet. Detta kommer för polisstyrelsernas del till tydligt uttryck i bestämmelsen i 3 2 004 /0 5:JO1 kap. 2 § andra stycket polisförordningen (1998:1558) att styrelsen inte får avgöra frågor som avser polisledning i särskilda fall. Än allvarligare är att man med kommitténs syn på tillsynsbegreppet helt bortser från frågan om allmänhetens förtroende för verksamheten. Hur väl man än organiserar egenkontrollen inom en myndighet, kommer den inte att kunna värja sig mot anklagelser från allmänhetens sida för att ta ovidkom- mande hänsyn i sin verksamhet. Grundläggande för förtroendet för all tillsyn, och därmed också för förtroendet för den verksamhet som tillsynen avser, är att den bedrivs självständigt och opartiskt och att tillsynsorganet har befogen- heter som går utöver vad som följer av det ansvar som vilar på en myndighets ledningsorgan. Man kan således inte lägga det av kommittén uppfunna tillsynsbegreppet till grund för de fortsatta övervägandena i de här aktuella frågorna. Utgångs- punkten måste även i fortsättningen vara att tillsyn är en verksamhet som definitionsmässigt kan utövas endast av organ som organisatoriskt är skilda från objektet för tillsynen. En annan svaghet i kommitténs förslag är att den inte gör någon skillnad mellan olika slag av tillsyn. Det är t.ex. uppenbart att en effektivitetskontroll måste bedrivas på ett annat sätt och kräver andra kvalifikationer av den som utför kontrollen än vad som gäller i fråga om en rättslig tillsyn inriktad på myndigheternas handläggning av enskilda ärenden. Inriktningen av tillsynen blir med andra ord bestämmande för de former i vilka den skall bedrivas. Det är t.ex. inte en slump att det under finns ett särskilt organ för effek- tivitetsgranskning och ett annat för rättslig tillsyn. Kommittén synes i första hand betrakta tillsynen över polis och åklagare som en effektivitetskontroll som närmast hör hemma i mål- och resultatstyr- ningen, vartill kommer en inte närmare beskriven tillsyn i rättsliga frågor, främst i form av aktgranskning. Det är i varje fall tydligt att ett sådant synsätt i praktiken har varit bestämmande för kommitténs förslag. Det är enligt min mening naturligt att den effektivitetskontroll som utgör ett inslag i mål- och resultatstyrningen utövas inom de berörda myndighetsor- ganisationerna. Uppgiften att utföra denna kontroll bör även fortsättningsvis i första hand åvila myndighetscheferna i form av en myndighetens egenkon- troll. Också styrelserna har här ett övergripande ansvar. Huvudansvaret för den tillsyn som består i en effektivitetskontroll bör på motsvarande sätt ligga kvar på centralmyndigheterna RPS och RÅ. Den inspektionsverksamhet som bedrivs av RPS bör således bestå i huvudsak oförändrad. För- troendeaspekten tillgodoses här på ett godtagbart sätt genom att kontrollen utförs av ett organ som befinner sig på en högre nivå i myndighetsorganisa- tionen än de myndigheter och befattningshavare som är föremål för kontrol- len. När man inrättar ett system för rättslig tillsyn av polis och åklagare måste hänsynen till allmänhetens förtroende för verksamheten däremot sättas i cent- rum för övervägandena på ett helt annat sätt än när det är fråga om en effekti- vitetskontroll. Systemet måste ges en sådan utformning att det inte i sig ger något utrymme för misstro. Detta innebär exempelvis att man inte kan avfärda den med jämna mellanrum återkommande kritiken mot att polisen utreder 2 004 /0 5:JO1 polisen som irrelevant. Allmänt gäller att ju längre bort det kontrollerande organet i organisatoriskt hänseende befinner sig från den som kontrolleras, desto större blir allmänhetens förtroende för kontrollen. Det är mot denna bakgrund som man skall se tanken på ett särskilt organ för tillsyn över poli- sens och åklagarnas brottsutredande verksamhet. Ett särskilt organ för tillsyn över polisens och åklagarnas verksamhet Som nämnts har kommittén haft till uppdrag att särskilt överväga om det finns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarnas brottsutredningsverksamhet. Denna fråga be- handlas på drygt en sida i betänkandet (s. 185 f.), där tanken på ett sådant organ avfärdas med hänvisning i första hand till statsfinansiella skäl. Vidare anförs vissa skäl av mera principiell natur, bl.a. att inrättandet av ett sådant organ skulle förändra strukturen inom polisen och åklagarväsendet. Tanken på ett fristående organ för handläggning av brottsanmälningar mot anställda inom polisen avvisas lika lakoniskt på mindre än en sida (s. 191 f.). Också här pekar man bl.a. på kostnadsfrågan. Det borde vara en självklarhet att man inte kan avfärda en viss organisato- risk lösning som olämplig utan att först ha diskuterat frågorna om vilka upp- gifter organisationen skall ha och hur den kan tänkas se ut. Man har t.ex. inte någon grund för att säga att en viss organisatorisk lösning är för dyr, om man inte har bildat sig någon som helst uppfattning om vad den skall syssla med och hur den skall utformas. Man måste vid en diskussion om inrättande av ett fristående organ för rättslig kontroll av polisens och åklagarnas verksamhet först och främst beak- ta att den ordinära rättsliga kontrollen av denna verksamhet uppträder i ett stort antal olika former av vilka endast en del faller in under tillsynsbe- greppet. I fråga om polisen utövas den rättsliga kontrollen dels om också i be- gränsad utsträckning av RPS i form av inspektioner, dels genom det särskil- da förfarandet för handläggning av brottsanmälningar och andra klagomål mot polismän. Av betydelse i sammanhanget är vidare den kontroll av poli- sens brottsutredande verksamhet som utförs av åklagarna i deras roll som förundersökningsledare. I denna kontrolluppgift ligger bl.a. att pröva fram- ställningar om överprövning av polismyndighetens beslut i frågor om inle- dande eller nedläggning av förundersökning. Inom åklagarväsendet utövas rättslig kontroll genom RÅ:s tillsynsverk- samhet, genom överprövningssystemet och genom handläggningen hos över- åklagarna och RÅ av brottsanmälningar och andra klagomål mot åklagare. Härtill kommer den kontroll av den egna myndigheten som utförs av över- åklagarna. Den fråga som har tilldragit sig störst intresse i den allmänna debatten gäller formerna för utredning av brottsmisstankar mot anställda inom polisen. Det är i första hand i detta hänseende som frågan om allmänhetens förtroende för verksamheten har aktualiserats. Jag kan som ett exempel på detta hänvisa till debatten om handläggningen av . 2 004 /0 5:JO1 nära till hands att i första hand granska argumenten för och emot inrättandet av en särskild myndighet för handläggningen av sådana ärenden. Förtroende- aspekten är emellertid av stor betydelse också såvitt gäller handläggningen av brottsanmälningar mot åklagare. Men de nu nämnda frågorna kan också be- traktas som delfrågor ingående i ett större komplex, som avser en samlad tillsyn över all den rättstillämpande verksamhet som bedrivs av polis och åklagare. Om man anser att det finns goda skäl för att inrätta en särskild orga- nisation för tillsyn över den brottsutredande verksamheten hos polis och åkla- gare, blir det därför naturligt att överväga att dit föra också frågor om hand- läggningen av ärenden avseende brott och andra fel i myndighetsutövning av polisanställda och åklagare. Frågan om den organisatoriska formen för rättslig tillsyn över polis och åklagare är komplicerad och låter sig inte avfärdas på ett par trycksidor. Det finns i själva verket ett antal skäl såväl för som emot ett självständigt organ för sådan verksamhet som måste beaktas innan man kan ta ställning i saken. Man kan också tänka sig att avgränsa uppdraget för ett sådant organ på olika sätt. Mot bakgrund av vad som har sagts i det föregående låter jag diskussionen i detta avsnitt av mitt yttrande avse frågan om inrättande av ett fristående tillsynsorgan med ett uppdrag som omfattar såväl handläggning av brottsan- mälningar och andra klagomål mot polisanställda och åklagare som rättslig tillsyn i egentlig bemärkelse över polis- och åklagarväsendena. Som skäl för ett fristående tillsynsorgan kan man anföra bl.a. följande. Den som anmäler ett brott av en polisman eller åklagare har större förtroende för utredningen om den bedrivs av ett organ som inte uppfattas som en del av polis- eller åklagarväsendet. Det saknar här betydelse om dagens interna verksamhet faktiskt bedrivs på ett kompetent och opartiskt sätt. Man blir ändå aldrig kvitt kritik av typen polisen utreder polisen. Det finns i detta sammanhang anledning att erinra om vad som sägs om ut- redningen av brottsanmälningar mot polisen av antitortyrkom- mitté (CPT) i dess slutliga rapport från besöket i den 28 januariden . Kommittén uttalar där, med anledning av det svenska syste- met med åklagarledda utredningar, att den i ett antal utredningar har kunnat konstatera att åklagarnas insatser har varit begränsade till att ge polisen direk- tiv att inleda en utredning, att ta emot utredningsresultatet från polisen och att fatta beslut i åtalsfrågan (s. 12). I principfrågan om inrättande av ett särskilt organ för handläggning av brottsanmälningar mot polismän uttalar kommittén inledningsvis följande. In the report on its 1998 periodic visit to the CPT stressed the importance of the existence of effective procedures for examining comp- laints against the . has also emphasised that, if a complaints mechanism is to enjoy public confidence, it must both be, and be seen to be independent and impartial. In this respect the CPT has made clear its view that it would be preferable for the investigative work concerning complaints against the to be entrusted to an agency which is demonstrably independent of the . (s. 11). 2 004 /0 5:JO1 Sedan kommittén redovisat sina iakttagelser av handläggningen av anmäl- ningar mot polismän vid i , avseende bl.a. händelserna i , uttalar den därefter sammanfattningsvis följande. On the basis of its most recent evaluation of the effectiveness of investi- gations into complaints against the in , the CPT can only conclude that, at present, the practice of investigating officers and public prosecutors is not always in accordance with the principles of in- dependence, effectiveness, promptness and expeditiousness set out above (s. 14). Kommittén gör därefter följande rekommendation. In the light of its delegations findings during the 2003 visit, the CPT re- commends that the Swedish authorities urgently reconsider the need for the investigation of complaints against the to be entrusted to an agency which is demonstrably independent of the (s. 15). Om man vidgar perspektivet till att avse polisens och åklagarnas brottsutre- dande verksamhet i stort, kan man med utgångspunkt i iakttagelser gjorda bl.a. i JO:s tillsyn konstatera att det råder en betydande misstro mot polisens förmåga att utreda anmälda brott. Existensen av ett särskilt organ med uppgift att utöva tillsyn över den brottsutredande verksamheten skulle därför kunna få en stor psykologisk betydelse. En annan vinst med ett fristående granskningsorgan är att man kan få till stånd en oberoende tillsyn över den operativa verksamhet som inom RPS bedrivs av Säkerhetspolisen och (jfr SOU 2000:25 s. 262 f.). Som jag återkommer till i det följande bör ett fristående granskningsorgan ha ställning som självständig myndighet direkt under regeringen. Man kan då visserligen göra den invändningen att det är främmande för den svenska för- valtningstraditionen att en sådan myndighet utövar tillsyn över verksamhet som bedrivs vid en annan myndighet på samma nivå. Med hänsyn till den fristående ställning i förhållande till RPS i övrigt som Säkerhetspolisen och numera i praktiken har väger emellertid ett sådant argu- ment enligt min mening inte särskilt tungt. Jag vill i sammanhanget vidare erinra om att frågan om den centrala polisens organisation och ställning är föremål för överväganden. Självfallet skall granskningsorganets tillsyn däremot inte avse den övriga verksamheten hos RPS och inte heller den rättsliga verksamhet som bedrivs av RÅ. Inrättandet av en fristående myndighet för tillsyn över polis och åklagare skapar också rättsliga förutsättningar för en samordnad tillsyn över den brottsutredande verksamheten. Det är, bl.a. på grund av gällande sekretessreg- ler, svårt att inom ramen för nuvarande ordning få till stånd en samordnad granskning av polis och åklagare. Det är t.ex. inte möjligt för polismän att delta i en inspektion på en åklagarmyndighet och vice versa annat än om de förordnas som uppdragstagare hos RÅ respektive RPS. Vidare visar erfaren- heterna från JO:s tillsynsverksamhet att det ofta från början inte är klart om det är åklagaren eller polisen som bär ansvaret för fel i en viss förundersök- ning. I själva verket visar det sig ofta att ansvaret får fördelas mellan dessa två. Om felet är så allvarligt att det skall beivras i straffrättslig ordning kan en 2 004 /0 5:JO1 fristående myndighet på samma sätt som JO och JK ingripa mot såväl polis- män som åklagare. Det nuvarande systemet medför däremot den komplikatio- nen att åtal mot åklagaren inte får väckas av någon annan än RÅ, medan det däremot är en sak för åklagarväsendet på lägre nivå att handlägga frågor om brottsmisstankar mot polismän. Det är vidare av stor betydelse för allmänhetens förtroende för rättsväsen- det att ett särskilt tillsynsorgan som också handlägger brottsanmälningar mot åklagare och polismän kan börja arbeta , när det inträffar en upp- märksammad händelse som kräver en omfattande resursinsats. Jag kan i detta sammanhang peka på den oklarhet som alltför länge rådde i frågan om vem som skulle ha ansvaret för handläggningen av det stora antal anmälningar mot polisen som gjordes med anledning av händelserna i . Till följd av denna oklarhet kom utredningsarbetet inte i gång förrän efter sommarsemestrarna, trots att det här hade varit särskilt angeläget att utredningsarbetet inleddes utan omgång. Om utvecklingen, vilket inte kan uteslutas, går mot inrättandet av en enda polismyndighet och en enda åklagarmyndighet i landet, blir det ofrånkomligt med ett fristående organ för tillsynen över den brottsutredande verksamheten, eftersom i så fall all den ordinära rättsliga kontrollverksamhet som bedrivs blir myndighetsintern och därmed definitionsmässigt kommer att falla utanför tillsynsbegreppet. Om man inrättar ett fristående organ för rättslig tillsyn över polis och åkla- gare, kan man senare, om det bedöms lämpligt, dit föra också uppgifterna att utöva tillsyn över tullens och skattebrottsenheternas brottsbekämpande verk- samhet. Som skäl mot ett fristående tillsynsorgan kan man anföra följande. En förutsättning för att man skall få personal med tillräcklig kompetens är att den i huvudsak rekryteras från polisen och åklagarväsendet. Den naturliga lösningen är att den personal som har motsvarande uppgifter vid poli- sens internutredningsenheter, vid åklagarmyndigheterna och hos RÅ överförs till den nya organisationen. Det kan emellertid inte uteslutas att man möter rekryteringssvårigheter som i inledningsskedet innebär vissa kostnadsökning- ar i förhållande till nuvarande ordning. Det kan vidare, åtminstone inledningsvis, vara svårt att få tillräcklig för- ståelse för tillsynsorganets arbete hos polisen och åklagarna, och det finns också en risk för spänningar mellan ett fristående tillsynsorgan och lednings- organen i polis- och åklagarväsendena. Innan man bestämmer sig för att inrätta ett fristående tillsynsorgan måste följande frågor ha lösts. Den första frågan gäller organets rättsliga ställning. För att det skall kunna utöva en helt självständig tillsyn över polis och åklagare krävs att det är fri- stående från såväl åklagar- som polisväsendet. En Ekobrottsmyndighetslös- ning är därmed utesluten. Organet bör, som jag redan nämnt, i stället ha ställ- ning som självständig myndighet direkt under regeringen. 2 004 /0 5:JO1 Nästa fråga gäller de befogenheter som bör ges åt tillsynsorganet och dess anställda. För att organet skall kunna handlägga brottsanmälningar mot polis- anställda och åklagare måste det uppenbarligen ha tillgång till personal med befogenheter som åklagare respektive polisman. Chefen för myndigheten måste uppfylla de krav på juridisk kompetens som ställs på innehavarna av befattningarna som riksåklagare och vice riksåklagare. Eftersom tillsynsorganet inte ingår i vare sig polis- eller åklagarorganisa- tionen, är det nödvändigt att ge de anställda där de befogenheter som krävs genom en särskild lag. Det är naturligt att därvid betrakta de befattningshava- re som har åklagaruppgifter som särskilda åklagare i be- märkelse. En annan fråga som måste lösas är vem som skall ha rätt att aktualisera frågor om disciplinansvar för de befattningshavare som står under organets tillsyn. Enligt min mening bör såväl anställningsmyndigheterna som tillsyns- organet ha sådan befogenhet.