frsrdg · GT04RRS8 · 2005-10-12 00:00:00 — styrelses framställning angående styrningen inom området sjuk- och aktivitetsersättning har granskat regeringens och åtgärder inom området sjuk- och aktivitetsersättning (tidigare förtidspension). Resultatet har presenterats i granskningsrapporten utan återvändo (RiR 2005:14). Ett beslut om sjuk- och aktivitetsersättning är inte avsett att markera att en person definitivt lämnat arbetsmarknaden. Att den återstående arbetsförmågan ska tas till vara, även för personer som mottar denna typ av ersättning, har vid upprepade tillfällen framhållits av regering och riksdag. Trots detta är det en mycket liten del av dem som mottar sjuk- och aktivitetsersättning som återgår till arbete enligt den beräkning som gjorts av för . Granskningen visar också att alltför lite har gjorts av regering och ansvariga myndigheter för att underlätta och stimulera återgång till arbete för personer som mottar sjuk- och aktivitetsersättning. föreslår med anledning av granskningen att begär att regeringen tar initiativ till att utforma en strategi för omprövning av sjukersättning som baseras på beslut , med särskild inriktning på yngre personer. Vidare föreslås att regeringen redovisar vilka åtgärder som har vidtagits av för att stimulera återgång till arbete för personer som mottar sjuk- och aktivitetsersättning samt att regeringen för redovisar utflödet ur sjuk- och aktivitetsersättning genom återgång till arbete. Strategi för omprövning av förtidspensioner11 Åtgärder för att stimulera återgång till arbete12 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under styrelses överväganden föreslår följande: 1.Strategi för omprövning av sjukersättning tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen tar initiativ till att utforma en strategi för omprövning av sjukersättning som baseras på beslut , med särskild inriktning på yngre personer. 2.Åtgärder för att stimulera återgång till arbete tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen redovisar vilka åtgärder som har vidtagits av för att stimulera återgång till arbete för personer som mottar sjuk- och aktivitetsersättning. tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen för ska redovisa utflödet ur sjuk- och aktivitetsersättning genom återgång till arbete. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), Per (), (), Per (), (), Per (), () och (). har granskat regeringens och åtgärder inom förtidspensionsområdet. Resultatet har redovisats i rapporten utan återvändo (RiR 2005:14). De stigande ohälsotalen har tagit en allt större del av statens budget i anspråk. Ohälsotalet är ett mått på den sammantagna frånvaron från arbetslivet på grund av sjukdom och handikapp1. har antalet dagar som ersätts med sjukpenning ökat markant. Även antalet förtidspensioneringar har stigit kraftigt. ökade utgifterna för förtidspensioner . var 540000 personer förtidspensionerade. Förtidspensionärerna utgör nu av befolkningen i arbetsför ålder. Förtidspensioneringarna av unga personer (under ) har ökat kraftigt . Anslaget för förtidspension uppgick till . Förtidspensioneringarna har också långsiktiga konsekvenser för statsbudgeten. Enligt regeringens beräkningar uppgår det framtida ekonomiska åtagandet för dagens förtidspensionärer till . Källa: och . Regeringen lade fram ett förslag till strategi för ökad hälsa i arbetslivet, det s. k. elvapunktsprogrammet. Ett centralt inslag i programmet var att förtidspensionärer, liksom sjukskrivna, skulle kunna utnyttja sin återstående arbetsförmåga. Därför borde en aktiv uppföljning av beviljade förtidspensioner göras, enligt strategin. I socialförsäkringsutskottets betänkande delade utskottet regeringens bedömning.2 Utskottet har i flera betänkanden angående socialförsäkringens utformning uttalat att arbetslinjen är central.3 Utskottet har också framhållit att inte endast personer med sjukpenning, utan även de med förtidspension, ska bli föremål för arbetslivsinriktad rehabilitering.4 har uttryckt oro över de stigande kostnaderna för förtidspensioner och har betonat vikten av att en eventuell restarbetsförmåga hos förtidspensionärer tas till vara. har därför granskat de åtgärder som vidtagits av regeringen och för att stimulera förtidspensionärer till arbete. Revisionsfrågan är följande: Har regeringens och RFV:s vidtagna åtgärder inom förtidspensionsområdet stimulerat till återgång till arbetet? Fram till utgången av administrerades socialförsäkringarna av och de regionala försäkringskassorna. övertogs administrationen av den nya myndigheten . granskning avser perioden 20012004. Den nya myndigheten har således inte omfattats av granskningen. En del av ett större problem Ett beslut om förtidspension för en person är i de flesta fall en del av en kedja av händelser, som tar sin början då ett sjukfall inleds. kan följa rehabiliterande åtgärder i syfte att hjälpa personen att återgå i arbete. Därefter kan en eventuell förtidspensionering bli aktuell. Först måste dock rätten till förtidspension utredas, vilket kan innebära att ytterligare åtgärder vidtas i syfte att fastställa om personen saknar arbetsförmåga. En rad olika åtgärder och utredningar genomförs således före ett beslut om förtidspension. Perioden före förtidspensionsbeslutet har dock inte granskats av , främst därför att sjukskrivningstiden varit föremål för många andra utredningar och analyser. granskning är i stället inriktad på de åtgärder som vidtagits av regeringen och avseende de ärenden där ett beslut om förtidspension redan har fattats. har ersättningarna förtidspension och sjukbidrag ersatts av sjukersättning och aktivitetsersättning. Den ändrade terminologin hade en tydlig avsikt tanken var att sjukersättning inte nödvändigtvis skulle pågå fram till ålderspensionen. De nya ersättningarna skulle ingå som en del i sjukförsäkringen, i motsats till förtidspensionen som varit en del av pensionssystemet. Aktivitetsersättning tidsbegränsad, avser personer Sjukersättning kan men behöver inte vara tidsbegränsad, avser personer Tidpunkten för förändringen ligger mitt i den period som studeras i granskningen, och granskningen behandlar åtgärder som rör alla de nämnda förmånsformerna. Begreppet förtidspension används därför som en sammanfattande benämning för förmånerna förtidspension, sjukbidrag, sjukersättning och aktivitetsersättning. Regeringens styrning av () En del av granskningen avser regeringens styrning av () via mål, uppdrag, resurser och regler. har granskat dels i vilken mån regeringens ekonomiska styrning av RFV dvs. utformning av mål, uppdrag och resurstilldelning har inriktats på att få förtidspensionärer att återgå till arbete, dels vilka effekter som uppnåtts genom de lagar som har stiftats och som har syftat till att stimulera förtidspensionärer att återgå till arbete. styrning av de regionala försäkringskassorna (), som upphörde i samband med bildandet av den rikstäckande myndigheten , var en statlig myndighet med nationellt ansvar för socialförsäkringen. RFV var inte chefsmyndighet för de regionala försäkringskassorna, men hade ändå tillgång till ett antal styrmedel. har granskat den styrning som RFV utövat gentemot försäkringskassorna. Därtill granskas RFV:s kontroll i form av tillsyn, uppföljning och normering. Styrning i form av samrådsgrupper och resultatdialoger samt genom särskilda projekt berörs inte i granskningen. Regeringens mål och uppdrag till RFV har inte stimulerat förtidspensionärers återgång till arbete Av granskningen framgår att regeringens mål framför allt syftat till att minska antalet ersatta sjukpenningdagar. Regeringen har formulerat ett mål som gäller inflödet till förtidspension, dvs. hur många personer som tillkommer till beståndet av förtidspensionärer. Detta är formulerat så att antalet förtidspensionärer fortfarande tillåts öka. Utflödet från förtidspension har inte varit föremål för regeringens målstyrning. Det finns inga mål som gäller insatser för att öka möjligheterna för förtidspensionärer att återgå till arbete. Regeringen har givit RFV ett mindre antal uppdrag inom området förtidspension. Dessa uppdrag har till största delen haft en utredande karaktär. Regeringens övergripande mål om en minskning av antalet sjukpenningdagar har av RFV konkretiserats till mål för de regionala försäkringskassorna. Regeringens mål om en minskning av antalet nybeviljade förtidspensioner har däremot inte preciserats av RFV. Detta mål förefaller enligt att ha saknat styrande verkan. Något mål som syftar till att öka utflödet från förtidspension har inte formulerats av RFV. Extra resurser för administration har inte riktats mot förtidspensionsområdet Anslaget till försäkringskassornas administration av ohälsan ökade . Syftet var att möta en kraftigt ökad arbetsbörda på försäkringskassorna. Resursförstärkningen har dock enligt inte använts på förtidspensionsområdet. Resurstillskottet har i stället gått till att göra bedömningar av rätten till sjukpenning samt till att göra bedömningar av rätten till sjukpenning i långa sjukfall där alternativet kan vara förtidspension. Regelstyrningen har verkat i rätt riktning men reglerna har inte tillämpats Regeringens styrning för att stimulera förtidspensionärer att återgå till arbete har tagit formen av regelstyrning. Regler om vilande förtidspension har införts, och reglerna om efterkontroller av förtidspension har skärpts. Reglerna om vilande förtidspension infördes med avsikten att stimulera till återgång till arbetslivet. Reglerna innebär att en person kan ha sin förtidspension vilande (längst 24 månader) för att pröva att arbeta. Först efter det att tiden för den vilande förtidspensionen löpt ut ska rätten till förtidspension omprövas. granskning visar att möjligheten till vilande förtidspension inte har utnyttjats i den utsträckning som man förväntade sig när reglerna infördes. Efterkontroller syftar till att upptäcka ärenden där en persons arbetsförmåga har ökat och det kan vara aktuellt att minska eller dra in en förtidspension. Efterkontrollerna har enligt varit lågt prioriterade av försäkringskassorna och effektiva metoder saknas. bedömning är att RFV borde ha drivit på utvecklingen av metoder för efterkontroll. Enligt är det dock den regionala och lokala ledningen inom varje försäkringskassa som ytterst bär ansvaret för efterlevnaden av de lagar som beslutat om. finns skärpta regler om obligatorisk efterkontroll . Dessa regler gäller dock endast de förtidspensioner som beviljats tidigast . Detta innebär att majoriteten av dagens förtidspensionärer inte omfattas av de nya reglerna. Bristande kunskaper om vägen ut ur förtidspension granskning har visat att det finns bristande kunskaper om rehabilitering av förtidspensionärer och vägen ut ur förtidspension samt hur förtidspensioner avslutas. har inte heller analyserat vilka åtgärder som skulle kunna vidtas för att åstadkomma en minskning av de höga ohälsotalen för kvinnor. RFV genomförde en systematisk tillsyn inom området förtidspensioner. Den visade på brister i handläggningen av förtidspensionsärenden. Därefter har någon systematisk tillsyn inte genomförts. Enligt bedömning har RFV:s tillsynsverksamhet varit alltför svag inom förtidspensionsområdet framför allt med tanke på att den tillsyn som genomfördes visade på brister i handläggningen. Även anslagets storlek hade enligt motiverat att tillsynen gjorts oftare än vad som varit fallet. RFV har enligt lagt stor vikt vid att följa upp utvecklingen inom sjukpenningområdet. Inom förtidspensionsområdet har insatserna varit betydligt sparsammare. Enligt bedömning har uppföljningen varit otillräcklig. Bland annat saknas en uppföljning av utflödet ur förtidspension . Vidare saknas uppgifter om i vilken utsträckning försäkringskassorna medverkat till rehabilitering av förtidspensionärer. Förtidspension ses som en slutstation Förhoppningen när förtidspensionssystemet reformerades var att förtidspension som då bytt namn till sjuk- och aktivitetsersättning inte längre skulle ses som en slutstation. I granskningen har framkommit att företrädare för försäkringskassorna lägger ärenden med sjukersättning (förtidspension) åt sidan för att i stället prioritera andra ärenden där sannolikheten för framgång är större. Exakt hur många förtidspensionärer som avslutar sin förtidspension och går tillbaka till ett arbete är enligt okänt. De bedömningar som kan göras tyder på att det var av förtidspensionärerna som återvände till arbetsmarknaden. drar av sin granskning slutsatsen att regeringens och RFV:s ekonomiska styrning dvs. styrningen via mål, uppdrag och resurser i mycket liten utsträckning varit inriktade på att stimulera förtidspensionärer till arbete. reglerna om vilande förtidspension och efterkontroller har haft sådana inslag, men lagarna har inte tillämpats så att det påverkat förtidspensionärernas återgång till arbete i någon större omfattning. En viktig del av förklaringen ligger inom och den styrning som har utövats på lokal nivå. har utformat rekommendationer som riktas dels till regeringen, dels till den nya myndigheten som efterträtt RFV och de regionala försäkringskassorna. Rekommendationer riktade till regeringen Regeringen bör enligt överväga att ge i uppdrag att utforma en strategi för omprövning av förtidspensioner beslutade med särskild inriktning på yngre förtidspensionärer, att ge i uppdrag att löpande redovisa åtgärder som har vidtagits för att stimulera förtidspensionärers återgång i arbete. att bedriva internkontroll inom förtidspensionsområdet mer regelbundet än den tillsyn som gjordes av RFV, att följa upp vad som händer de förtidspensionärer som får sin ersättning nedsatt eller indragen och att analysera vilka faktorer som har betydelse för att fler förtidspensionärer ska kunna återgå i arbete. Styrelsen överlämnar härmed en framställning till med anledning av granskning av styrningen inom området sjuk- och aktivitetsersättning. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. granskning behandlar perioden 20012004 och avser hanteringen av såväl sjuk- och aktivitetsersättning som de förutvarande förmånerna förtidspension och sjukbidrag. För att underlätta den språkliga framställningen har i sin rapport använt ordet förtidspension som samlande benämning för dessa förmåner. I styrelsens överväganden används dock beteckningen sjuk- och aktivitetsersättning. Granskningen visar att det endast är en liten del av dem som mottar sjuk- och aktivitetsersättning som återgår till arbete. av denna grupp återvände till arbetsmarknaden , enligt den beräkning som gjorts av . Denna låga andel står enligt styrelsens mening i kontrast till det faktum att ett beslut om sjuk- och aktivitetsersättning (tidigare förtidspension) inte är avsett att markera att en person definitivt lämnat arbetsmarknaden. Att den återstående arbetsförmågan ska tas till vara, även för personer som mottar denna typ av ersättning, har vid upprepade tillfällen framhållits av regering och riksdag. granskning tyder på att alltför lite gjorts av regering och ansvariga myndigheter för att underlätta och stimulera återgång till arbete för personer som mottar sjuk- och aktivitetsersättning. Reglerna om vilande sjukersättning och efterkontroll av sjukersättning används i mycket liten utsträckning. Dessutom har brustit i tillsyn och uppföljning inom området. Mot denna bakgrund vill styrelsen föreslå följande. Strategi för omprövning av sjukersättning Så kallade efterkontroller av sjukersättning syftar till att upptäcka ärenden där en persons arbetsförmåga har ökat och det kan vara aktuellt att minska eller dra in ersättningen. Efterkontrollerna har dock varit lågt prioriterade av försäkringskassorna. bedömning är att RFV borde ha drivit på utvecklingen av metoder för efterkontroll. Styrelsen vill i detta sammanhang erinra om en tidigare granskning som gjordes av revisorer (förslag 2001/02:RR13). Denna granskning visade att efterkontroller av förtidspension gjordes i liten utsträckning, att metoderna inte var effektiva och att det fanns en stor osäkerhet hos personal om hur och när efterkontroller borde genomföras. revisorer föreslog att regeringen skulle vidta åtgärder på området, bl.a. genom att ge RFV i uppdrag att utarbeta riktlinjer för efterkontroll. I samband med detta borde RFV även rekommendera försäkringskassorna att centralisera arbetet med efterkontroller till särskilt utsedda handläggare. Även andra åtgärder föreslogs av revisorerna. , som behandlade revisorernas förslag , avstyrkte dock revisorernas förslag med hänvisning till att redan påbörjat en beredning av de frågor som tagits upp i revisorernas granskning (2001/02:SfU11). beslöt så som utskottet föreslagit. aktuella granskning visar att de ovan beskrivna problemen inte är lösta. Att åtgärder behövs för att utveckla arbetet med efterkontroller och omprövning av tidigare beslutad sjukersättning eller förtidspension är enligt styrelsens mening uppenbart. finns skärpta regler om obligatorisk efterkontroll . Dessa regler gäller dock endast den sjukersättning som beviljats /05 (dvs. Det betyder att den helt övervägande delen av dem som mottar sjukersättning inte omfattas av de nya reglerna. har rekommenderat att regeringen ger i uppdrag att utforma en strategi för omprövning av sådan sjukersättning som baseras på beslut . Strategin bör enligt vara särskilt inriktad på yngre personer. Styrelsen anser denna rekommendation välmotiverad och att den bör följas. En inriktning mot yngre personer är naturlig eftersom de yngre har fler teoretiskt möjliga förvärvsaktiva år framför sig. Styrelsen föreslår att begär att regeringen tar initiativ till att utforma en strategi av detta slag. Styrelsen vill även betona betydelsen av praktisk metodutveckling och personalutbildning på området. Sådana åtgärder är sannolikt nödvändiga om strategin ska få något genomslag i praktiken. Åtgärder för att stimulera återgång till arbete granskning tyder på att särskilda åtgärder behövs för att fler personer med sjuk- och aktivitetsersättning ska återgå till arbete. kunskaper om rehabilitering av denna grupp personer och vägen ut ur sjuk- och aktivitetsersättning är emellertid bristfälliga, något som också framgår av . Styrelsen anser att bör öka sina kunskaper i dessa hänseenden. Styrelsen vill också hänvisa till de rekommendationer som riktat till . Häri ingår att analysera vilka faktorer som har betydelse för att fler personer med sjuk- och aktivitetsersättning ska kunna återgå till arbete. Även regeringen har självfallet ett ansvar i detta sammanhang. Styrelsen anser att regeringen bör ge i uppdrag att utveckla och genomföra åtgärder för att stimulera återgång till arbete för personer som mottar sjuk- och aktivitetsersättning. Styrelsen föreslår att regeringen redovisar dessa åtgärder för . granskning visar även att uppföljningen har varit otillräcklig såväl vad gäller utflödet ur sjuk- och aktivitetsersättning som vad gäller rehabilitering av de personer som mottar denna typ av ersättning. Enligt styrelsens mening är detta en allvarlig brist mot bakgrund av inriktningen på den reform som infördes , då systemet med förtidspension och sjukbidrag ersattes med sjuk- och aktivitetsersättning. En avsikt med denna reform var att markera betydelsen av att personer som mottar denna typ av ersättning inte ska betraktas som pensionärer utan arbetsförmåga; i stället borde deras återstående arbetsförmåga tas till vara. För att reformens inriktning ska kunna följas upp av är det enligt styrelsens mening viktigt att regeringen informerar om utflödet från sjuk- och aktivitetsersättning genom återgång till arbete. Styrelsen föreslår därför att begär att regeringen redovisar uppgifter av detta slag för . Styrelsen föreslår sammanfattningsvis att begär att regeringen tar initiativ till att utforma en strategi för omprövning av sjukersättning som baseras på beslut , med särskild inriktning på yngre personer, att regeringen för redovisar vilka åtgärder som har vidtagits av för att stimulera återgång till arbete för personer som mottar sjuk- och aktivitetsersättning samt att regeringen för redovisar utflödet ur sjuk- och aktivitetsersättning genom återgång till arbete. Ohälsotalet är ett mått med sjukpenning, arbetsskadesjukpenning, rehabiliteringspenning, förtidspension och sjukbidrag från socialförsäkringen (sjuk- och aktivitetsersättning). Ohälsotalet innehåller inte dagar med sjuklön från arbetsgivare. 2001/02:SfU1. Bl.a. i bet. 2000/01:SfU1 och 2000/01:SfU15. 2003/04:SfU1.