frsrdg · GT04RS3d3 · 2005-12-14 00:00:00 — Då det inte förekom någon allmän motionstid /(med anledning av omläggningen till kalenderårsbudget) har det uteslutits ur analysen. Vidare framgår av tabellen att det även bland övriga utskott finns en variation i sammanträdestiden. En låg regressionskoefficient i tabellen innebär att 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 sammanträdestiden, vid kontroll för ärendemängd, är kort. Lägst koefficient har skatteutskottet (74,4) och högst har försvarsutskottet (36,6). Även om dessa två utskott hade haft lika stor ärendemängd (propositioner och motioner) skulle, enligt dessa resultat, försvarsutskottet haft i genomsnitt nästan 40 fler sammanträdestimmar per än skatteutskottet. Skillnaden mellan utskotten kan ha flera orsaker. En möjlig orsak skulle kunna vara att skatteutskottet är mer effektivt i sin beredning av olika ärenden. En annan skulle kunna vara att skatteutskottets ärenden är mindre omfattande och därför tar mindre tid i anspråk. En tredje orsak skulle kunna vara att försvarsutskottet liksom konstitutions- och utrikesutskotten men inte skatteutskottet ägnar en stor del av sammanträdestiden åt annat än beredning av propositioner och motioner. som utskottens sammanträdestid minskar har antalet motioner och propositioner ökat (se avsnittet Produktion). Eftersom ärendemängden påverkar sammanträdestiden borde utvecklingen snarare vara att utskottens sammanträdestid ökar. En fråga är därför om utskotten sammanträder för lite mot bakgrund av det arbete de har att utföra. Svaret som ges av utskottskanslierna är att så inte är fallet. Det stora flertalet anser att det egna utskottet sammanträder lagom i förhållande till dess uppgifter. Ett mindre antal kanslier anser att utskottet borde sammanträda något mer än . De utskott som anses ha detta behov är sådana som kännetecknas av förhållandevis lite sammanträdestid. Inget kansli anser att det egna utskottet bör sammanträda klart mer än . Att sammanträdestiden minskat parallellt med att arbetsbelastningen ökat, åtminstone sett till motionsfloden, förefaller med andra ord inte ha medfört något större problem. Förklaringen till det torde stå att finna i att utskottens arbetsformer har ändrats till att bli mer effektiva, till exempel när det gäller föredragningar och hantering av motioner. Kanslierna har tillfrågats om sin uppfattning om ledamöternas närvaro på sammanträdena. Bedömningen är att närvaron är god eller rentav mycket god, och i den mån ledamöter inte kan närvara uppges att suppleanter som är aktiva i utskottet rycker in. finns på flera håll uppfattningen att ledamöterna prioriterar utskottsarbetet mindre än tidigare; uppfattningen verkar vanligare i utskott med förhållandevis lite sammanträdestid än i utskott med förhållandevis mycket sammanträdestid. Andra arbetsuppgifter tycks bli allt viktigare för ledamöterna. Kansliernas bedömning är också att det knappast finns beredvillighet bland ledamöterna för att sammanträda mer än vad som görs , även om flera kanslier här lyfter fram att ledamöterna när så behövs ser till att skapa utrymme för utskottsarbetet, till exempel i brådskande ärenden eller om det politiska läget kräver det. UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3 Även om närvaron till en början är god i samtliga utskott uppger flera kanslier att en del ledamöter inte sällan avviker från sammanträden innan de har avslutats. Speciellt händer detta vid längre sammanträden. Flera kanslier lyfter fram att ledamöterna vill ha korta, effektiva och väl förberedda sammanträden. Sammanträdenas form och innehåll Som framgått ovan har ärendemängden ökat som sammanträdestiden har minskat. Utskotten förefaller således hinna med mer . En förutsättning för denna utveckling torde vara ändrade sammanträdesformer. föredrogs ärendena vanligtvis muntligt i utskotten. Successivt har denna ordning övergivits, och är så gott som alla föredragningar skriftliga, vilket har kortat ned sammanträdestiden. I en del utskottskanslier framhålls dock de muntliga föredragningarna alltjämt som ett sätt att föredra ärenden för utskottet. Så är fallet i lag-, försvars-, närings- och arbetsmarknadsutskotten samt till viss del även i kultur- och trafikutskotten. Som regel är de muntliga föredragningarna förhållandevis korta, och de har ett skriftligt underlag. Skriftliga föredragningar kan gå till på olika sätt. Vanligast förefaller vara att föredraganden lägger fram promemorior eller betänkandeutkast med reciter, vilka sedan diskuteras och revideras av utskottet och ligger till grund för utskottets ställningstagande. En annan form av skriftlig föredragning är s.k. lakan. Dessa är sammanställningar i tabellform av yrkanden som skall behandlas i ett betänkande. Förutom yrkanden innehåller tabellerna korta bakgrundsbeskrivningar. Lakan uppges förekomma i större eller mindre utsträckning i skatte-, justitie-, lag-, socialförsäkrings-, kultur- och arbetsmarknadsutskotten. Utskottssammanträdena kan delas upp i olika slags aktiviteter. I tabell 4:4 delas sammanträdena upp i åtta aktiviteter. Kanslierna har ombetts att uppskatta hur stor del av utskottets sammanträdestid som ägnas åt respektive aktivitet.48 Av tabellen framgår att den aktivitet som dominerar utskottens sammanträden är beredning av motions- och propositionsbetänkanden (ej budget). Hela 12 respektive 13 av 16 utskottskanslier uppger att en ganska stor eller mycket stor del av utskottets sammanträdestid går till detta. Andra aktiviteter som tar upp en förhållandevis stor del av utskottens sammanträdestid är budgetberedning samt utfrågningar. Beredning av andra betänkanden (som behandlar framställningar) samt uppföljning och utvärdering är de aktiviteter som ges minst uppmärksamhet. Den aktivitet som skiljer mest mellan utskotten är behandlingen av EU-frågor. Cirka en tredjedel av utskotten ägnar ganska stor eller mycket stor del av sammanträdestiden åt sådana frågor medan ungefär en tredjedel ägnar dem ganska liten eller mycket liten tid. 48 Här bör noteras att en del aktiviteter delvis kan överlappa varandra. Till exempel kan utfrågningar ingå som en del i behandlingen av ett propositionsbetänkande. Re- sultaten i tabellen skall därför ses som grova uppskattningar av hur stor del av utskottens sammanträdestid som ägnas åt olika aktiviteter. 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 TABELL 4:4 TID FÖR OLIKA AKTIVITETER UNDER UTSKOTTSSAMMANTRÄDEN (ANTAL UTSKOTT) Propositionsbetänkanden (ej budget) Yttranden (ej budget) Budgetbetänkanden och -yttranden Andra betänkanden (framställningar) Kommentar: Uppgifterna i tabellen grundar sig på bedömningar från utskottens kanslier av hur stor del av det egna utskottets sammanträdestid som ägnas åt de olika aktiviteterna. På frågan till kanslierna vad de tror att utskottets ledamöter skulle vilja ägna mer tid åt är de vanligaste svaren uppföljning och utvärdering, EU-frågor, utfrågningar och andra kunskapsuppbyggande aktiviteter som till exempel föredragningar i aktuella ärenden. Vad gäller EU-frågor kan noteras att de kanslier som uppger att utskottet ägnar mycket liten del av sin tid åt EU- frågor inte är samma som bedömer att utskottet skulle vilja ägna mer tid åt dessa. De utskott som, enligt kansliernas bedömningar, skulle vilja ägna mer tid åt EU-frågor är i huvudsak snarare sådana som ägnar varken stor eller liten tid åt dessa frågor. Det förefaller med andra ord inte främst vara i utskott som ägnar endast liten del av sin tid åt EU-frågor som man efterfrågar en ökad EU-bevakning, utan snarare i utskott som ägnar EU- frågor en viss om än begränsad uppmärksamhet; i avsnittet Arbete med EU- frågor (se nedan) redogörs bland annat för utskottens arbetsmängd avseende EU-frågor. Bilden är ungefär densamma när det gäller uppföljning och utvärdering. Fler utfrågningar efterfrågas enligt kansliernas bedömningar främst i utskott som ägnar förhållandevis mycket tid åt sådana. Den i stort sett enda aktivitet som, enligt kansliernas bedömningar, utskottets ledamöter skulle vilja ägna mindre tid åt är beredning av motionsbetänkanden. Detta uppges av cirka hälften av kanslierna. Med något undantag är det fråga om utskott som ägnar ganska stor del av sin tid åt motionsbetänkanden. Bland utskott som bedöms ägna mycket stor del av sin tid åt motionsbetänkanden är dock intresset för att ägna mindre tid åt motionsbetänkanden lägre. De klart vanligaste aktiviteterna i utskotten är alltså beredning av motions- och propositionsbetänkanden. är beredningstiderna för dessa sannolikt så korta som de kan vara. Studeras, som i tabell 4:5, hur ofta olika betänkanden behandlas i utskotten framkommer nämligen att flertalet utskott som regel inte behandlar ett betänkande mer än två gånger, inklusive beredning och justering. Undantagen är konstitutions- och lagutskotten, som oftast behandlar ett betänkande vid tre till fyra sammanträden. behandlar propositions- och motionsbetänkanden vid tre till fyra sammanträden. UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3 I ytterligare ett antal utskott behandlas dessutom propositionsbetänkanden vid tre till fyra sammanträden. När det gäller framför allt propositionsbetänkanden framhåller vissa kanslier att antalet behandlingar kan variera stort beroende på propositionens storlek. Budgetpropositionen och stora propositioner vars beredning kräver information från regeringen, myndigheter m.fl. behandlas då vid fler sammanträden. Även majoritetsförhållandet kan påverka hur ett betänkande behöver behandlas. TABELL 4:5 UTSKOTTSBEHANDLINGAR AV BETÄNKANDEN (ANTAL SAMMAN- TRÄDEN) Kommentar: Tabellen visar vid hur många sammanträden olika slags betänkanden i normalfallet behandlas i olika utskott. Med behandling menas både berednings- och justeringstillfällen. Skrivelsebetänkanden avser betänkanden i vilka regeringsskrivelser behandlas. Andra betänkanden avser betänkanden i vilka framställningar till behandlas. Uppgifterna grundar sig på bedömningar från utskottens kanslier. Planering av utskottens sammanträden Som framgått i det föregående innehåller riksdagsordningen bestämmelser om tid för utskottens sammanträden. Enligt 4 kap. 12 § sammanträder ett utskott när riksdagsarbetet kräver det; ett utskott kan alltså sammanträda även när i övrigt gör uppehåll i sitt arbete. Huvudprincipen är att utskott inte skall sammanträda med kammaren. Under bordläggningsplenum och plenum då i övrigt endast interpellationer och frågor besvaras kan ett utskott dock sammanträda under förutsättning att utskottet är enigt om att göra det (tilläggsbestämmelser 4.12.2). Under arbetsplenum, det vill säga när 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 ärenden debatteras och beslutas i kammaren, får utskotten inte sammanträda.49 Enligt gällande ordning sammanträder utskotten i första hand på fasta tider och . Ordningen med fasta tider förefaller ha utbrett stöd bland utskottskanslierna, och den bör även framöver vara huvudregeln. Flera framhåller att det underlättar planeringen. Ledamöter och kansli vet vad som gäller och kan anpassa sin kalender därefter. Däremot menar flera att förbudet mot att sammanträda under arbetsplenum borde luckras upp. Särskilt under slutet av terminerna (juni) när arbetsplenum pågår utgör den nuvarande ordningen ett problem. Enligt många är det då svårt att hitta tider för utskottet att sammanträda på. Kammarens planering borde också ta större hänsyn till att utskott som har ärenden i kammaren långt fram på terminen behöver sammanträdestid på de vanliga utskottstiderna. Vidare anses de fasta voteringstiderna ibland medföra svårigheter att hitta tillräckligt med tid för utåtriktade aktiviteter som studiebesök, och ibland hinner utskottssammanträdena inte bli klara före voteringen . En del lyfter även fram att det kan vara svårt att hitta lokaler för offentliga utfrågningar när sådana endast får anordnas vissa tider. Ett annat problem i planeringsarbetet, som uppges av ett kansli, är de plenifria veckorna. Att dessa veckor uppfattas som helt sammanträdesfria försvårar ärendehanteringen på så sätt att ärenden som förutsätts bli behandlade före en viss tidpunkt måste tidigareläggas alternativt senareläggas med fördröjning som följd. Beredning av propositioner och motioner är utskottens främsta uppgift och, som framgått ovan, en stor del av utskottens sammanträdestid går åt till detta. Som framgår av tabell 5:1 har antalet propositioner som avlämnas till under ett minskat . Fram till avlämnades drygt 200 propositioner per . Därefter har antalet legat omkring 110150 per . Minskningen torde åtminstone delvis bero på att regeringen /96, under den gamla budgetordningen, utöver budgetpropositionen lämnade flera särpropositioner med förslag till utgifter. För skrivelser har utvecklingen varit den motsatta. Fram till avlämnade regeringen skrivelser per , därefter omkring 3040. Både när det gäller propositioner och skrivelser bör dock påpekas att utvecklingen mellan enstaka år kan vara den 49 och , Grundlagarna med tillhörande författningar (: , 1980), s. 695. UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3 motsatta, det vill säga att antalet propositioner ökar och antalet skrivelser minskar. Till exempel ökade antalet propositioner mellan 2002/03 och 2003/04 från 116 till 140 och antalet skrivelser minskade mellan 2001/02 och 2002/03 från 41 till 30. TABELL 5:1 AVLÄMNADE PROPOSITIONER, SKRIVELSER OCH MOTIONER PER Kommentar: Riksmöten efter val är markerade med grå bakgrund. Källa: Rixlex. *Motionsyrkanden väckta under allmän motionstid. **/96 förekom ingen allmän motionstid med anledning av omläggning till kalenderårsbudget med början . Vad gäller motioner är utvecklingen att de ökar i antal. Under /04 avlämnades ca 1 000 fler motioner än , vilket motsvarar en ökning med . Av tabellen framgår även att det finns en cykel i motionsfloden som går över valperioderna. Under första efter ett val avlämnas förhållandevis få motioner. ökar sedan antalet avlämnade motioner successivt fram till nästa val då antalet åter minskar, dock inte till en lika låg nivå som efter det föregående valet. Förklaringen till dessa cykler är sannolikt att det tar för nyinvalda ledamöter att utarbeta egna motioner (jfr 2003/04:URD6 s. 52 f.), vilket medför att antalet motioner blir alltfler i takt med att valperioden pågår. Även när det gäller avlämnade propositioner tycks det finnas ett slags cykel som innebär att antalet propositioner minskar direkt efter ett val för att sedan öka under resten av valperioden. Vidare framgår av tabellen att antalet motionsyrkanden ökat, vilket är förväntat mot bakgrund av ökningen av antalet motioner. Även om statistikuppgifterna om antalet motionsyrkanden i tabellen endast inkluderar yrkanden väckta under allmänna motionstiden framgår tydligt att det finns ett samband mellan antalet motioner och antalet motionsyrkanden. När motionerna blir fler blir också yrkandena fler. Ökningen av antalet motionsyrkanden förefaller dock ha varit ännu större än ökningen av antalet motioner. /94 har ökningen av antalet motionsyrkanden från allmän motionstid varit , vilket skall jämföras med ökningen på av antalet motioner. Utvecklingen innebär alltså att antalet motioner blir alltfler, och därtill innehåller varje motion i genomsnitt alltfler yrkanden. I figurerna 5:1 och 5:2 redovisas antalet propositioner och skrivelser respektive motioner som remitterats till respektive utskott. Först kan konstateras att de flesta utskott under första halvan av innevarande valperiod erhållit färre 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 propositioner och skrivelser jämfört med mitten av . Undantagen är finans-, justitie- och socialförsäkringsutskotten. Jämfört med den närmast föregående valperioden (1998/992001/02) har dock flertalet utskott (nio stycken) fått fler propositioner. Som ju även konstaterades ovan är utvecklingen således inte entydig, och den ser dessutom olika ut för olika utskott.50 Vidare kan konstateras att vissa utskott regelbundet förefaller få fler propositioner och skrivelser remitterade till sig än andra. Skillnaderna är här både förhållandevis stora och systematiska. Framför allt skatteutskottet men även justitieutskottet får jämförelsevis många propositioner; under första halvan av innevarande valperiod har skatteutskottet fått i genomsnitt 24 propositioner per och justitieutskottet 20 propositioner per . Förhållandevis få propositioner får i regel försvars-, kultur-, utbildnings-, arbetsmarknads- och bostadsutskotten; de tre förstnämnda utskotten har under första halvan av innevarande valperiod fått i genomsnitt 2,5 propositioner per . FIGUR 5:1 REMITTERADE PROPOSITIONER OCH SKRIVELSER 1994/952003/04 Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet remitterade propositioner och skrivelser (eller delar därav) per under de senaste valperioderna. Utvecklingen av antalet remitterade motioner är den motsatta utvecklingen av antalet remitterade propositioner. För flertalet utskott har antalet remitterade motioner ökat , vilket framgår av figur 5:2. Endast två utskott, försvars- och arbetsmarknadsutskotten, har färre motioner; jämfört med den närmast föregående valperioden (1998/992001/02) har endast försvarsutskottet färre motioner. 50Se appendix 3 för antalet propositioner och skrivelser som remitterats till respektive utskott /892003/04 relativt genomsnittet. 51Se appendix 4 för antalet motioner (eller delar därav) som remitterats till respektive utskott /892003/04 relativt genomsnittet. UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3 FIGUR 5:2 REMITTERADE MOTIONER (ELLER DELAR DÄRAV) 1994/952003/04 Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet remitterade motioner (eller delar därav) per under de senaste valperioderna. Både motioner från den allmänna motionstiden och övriga motioner ingår. /96 har uteslutits ur analysen eftersom det inte förekom någon allmän motionstid. Av figuren framgår även att antalet remitterade motioner (eller delar därav) skiljer stort mellan olika utskott. Flest motioner remitteras till social-, utbild- nings-, trafik- och miljö- och jordbruksutskotten samt, , skatteutskottet; under första halvan av innevarande valperiod har dessa utskott fått i genomsnitt mellan ca 370 och 500 motioner per . Minst antal motioner remitteras till försvarsutskottet, som under första halvan av innevarande valperiod i genomsnitt fått 87,5 motioner per . Andra utskott som tilldelats förhållandevis få motioner är bostads-, utrikes- och finansutskotten; under första halvan av innevarande valperiod har dessa utskott fått i genomsnitt ca 170180 motioner per . Av resultaten ovan framgår att det finns ett visst samband mellan antal propositioner och motioner. Utskott som får ett stort antal propositioner tenderar att även få ett stort antal motioner, och utskott som får ett litet antal propositioner tenderar att även få ett litet antal motioner. Till en del torde detta hänga samman med följdmotioner, men utskott som får många propositioner tenderar även att få många motioner som väckts under allmänna motionstiden. Sambandet mellan antal propositioner och motioner framgår tydligt i figur 5:3, som bygger på antal remitterade propositioner och motioner (eller delar därav) under första halvan av innevarande valperiod. Skatte- och justitieutskotten erhåller både ett stort antal propositioner och ett stort antal motioner. För försvars-, bostads-, kultur- och arbetsmarknadsutskotten gäller det motsatta, det vill säga de erhåller få propositioner och få motioner. Undantag från detta mönster finns också. tilldelas få propositioner men förhållandevis många motioner. Andra undantag är socialutskottet och, till viss del, trafikutskottet, som visserligen tilldelas ett inte försumbart antal propositioner men som tilldelas ett förhållandevis ännu större antal motioner. Det omvända förhållandet kan sägas gälla för 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 finansutskottet, som tilldelas ett stort antal propositioner men förhållandevis få motioner. FIGUR 5:3 SAMBAND MELLAN ANTAL PROPOSITIONER OCH MOTIONER 2002/03 2003/04 I sammanhanget bör påpekas att det finns stora omfångsmässiga skillnader mellan olika propositioner och olika motioner, vilket sannolikt har stor betydelse för vilken arbetsinsats som behövs vid beredningen av dem. Till exempel är budgetpropositionen mer omfattande än en proposition om avdrag för utdelning på insatsemissioner, och en försvarspolitisk proposition är mer omfattande än en proposition om avgiftssystemet i rättshjälpslagen. Vad gäller motioner är parti- och kommittémotioner i regel mer omfattande än enskilda motioner. Ytterligare en skillnad är antalet motionsyrkanden. Medan vissa motioner innehåller endast ett yrkande kan andra innehålla så mycket som 50 yrkanden eller fler. Jämförs antalet motionsyrkanden (från allmän motionstid) i olika utskott i stället för antalet motioner (totalt) är bilden dock ungefär densamma.52 Ett undantag är utrikesutskottet, vars förhållandevis få motioner inne- 52 Se appendix 5 för antalet motionsyrkanden från allmän motionstid som remitterats till respektive utskott /952003/04 relativt genomsnittet. UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3 håller ett stort antal yrkanden; med hänsyn till detta skulle utrikesutskottet ha legat längre högerut i figur 5:3. Ett annat undantag är skatteutskottet, som får förhållandevis många motioner som innehåller få yrkanden; med hänsyn till detta skulle skatteutskottet ha legat längre vänsterut i figur 5:3. motioner är alltså som regel mindre omfattande än genomsnittet sett till antal yrkanden medan utrikesutskottets motioner som regel är mer omfattande. Skillnaderna torde till en del också bero på att uppgifterna om remitterade motionsyrkanden endast inkluderar motioner från allmän motionstid, medan uppgifterna om remitterade motioner inkluderar både motioner från allmän motionstid och följdmotioner. Eftersom skatteutskottet är det utskott som erhåller flest propositioner kan en stor del av utskottets motioner (och motionsyrkanden) vara just följdmotioner. Motioner som behandlas i utskotten kan föranleda den eventuella minoriteten att reservera sig mot utskottets beslut, till exempel om att avstyrka motionen, eller motivering till sitt beslut. Detsamma gäller för propositioner som behandlas i utskotten. I tabell 5:2 redovisas utvecklingen av antalet reservationer som avgetts i utskotten /. Som framgår har antalet reservationer ökat. Ökningen är , vilken alltså är ungefär lika stor som ökningen av antalet motioner men mindre än ökningen av antalet motionsyrkanden. TABELL 5:2 ANTAL RESERVATIONER PER 1 660 2 461 3 392 2 437 2 404 3 360 Kommentar: Riksmöten efter val är markerade med grå bakgrund. /96 förekom ingen allmän motionstid med anledning av omläggning till kalanderårsbudget med början . Av tabellen framgår vidare att det, i likhet med motionsavlämnandet, finns ett slags cykel över valperioden. Under första rikmötet efter ett val minskar antalet avgivna reservationer jämfört med föregående . Därefter, under återstoden av valperioden, ökar antalet avgivna reservationer. Första val (1994/95) är ett undantag från detta mönster, vilket sannolikt hänger samman med att antal partier i regeringsställning minskade från fyra till ett och att fler partier följaktligen befann sig i opposition. Ett annat undantag gäller 1995/, då antalet reservationer minskade. Skälet till det torde vara att det inte förekom någon allmän motionstid under det . I figur 5:4 redovisas utvecklingen av antalet avgivna reservationer i respektive utskott. Utvecklingen mot fler avgivna reservationer har ägt rum i drygt hälften av utskotten. Mest har antalet avgivna reservationer ökat i ut- 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 I knappt hälften av utskotten har utvecklingen gått mot färre reservationer. Särskilt märks detta i finansutskottet. Denna minskning är dock en effekt av den nya budgetordningen från 1996.53 FIGUR 5:4 ANTAL RESERVATIONER 1994/952003/04 Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet avgivna reservationer per under de senaste valperioderna. Under första hälften av innevarande valperiod avgavs i genomsnitt ungefär 160 reservationer per utskott.