frsrdg · GT04JO1 · 2005-12-01 00:00:00 — hemställde att JO också skulle bedöma om bristen på åtgärder från , rektor vid KTH, innebar att även denne var ansvarig för de rådande missförhållandena. Till anmälan fogades ett stort antal handlingar av vilka framgick det händelseförlopp som i korthet har beskrivits i bakgrundsavsnittet. Med anledning av klagomålen anmodades rektor för KTH att till JO lämna upplysningar angående vem eller vilka som företrädde (enligt instruktion och arbetsordning m.m.) KTH i remissförfarandet i ärende. Vidare skulle av upplysningarna framgå om KTH hade vidtagit några åtgärder med anledning av att anmälarna gjorde gällande brister i KTH:s handläggning av ärendet. , rektor för KTH, lämnade följande upplysningar. Enligt 2 kap. 3 § högskolelagen (1992:1434) leder rektor verksamheten närmast under styrelsen. I 2 kap. 2 § högskoleförordningen (1993:100) anges de frågor i vilka styrelsen skall besluta. I samma kap. 3 § stadgas att rektor beslutar i andra frågor om inte annat är föreskrivet i lag eller förordning eller styrelsen har beslutat något annat. Därmed fattar rektor beslut också om svar på myndighetsremisser. I 2 kap. 13 § högskoleförordningen ges rektor dock rätt att delegera sina uppgifter, om inte annat är särskilt föreskrivet. Rektors delegationer kan vidaredelegeras. Rektors generella delegation av beslutanderätt ges i och Beslutsstruktur (KTHs interna föreskrift 15/99) efter principen att rätten anknyts till uppgiftens/delegationsmottagarens placering i organisationen. Utgångsspunkten för delegationerna är att befattningshavare och organ i KTH skall fatta alla nödvändiga beslut i den operativa verksamheten under administrativt och ekonomiskt ansvar samt inom tillgängliga resurser. Detta innebär att bl.a. institutionsprefekterna fattar beslut avseende respektive ansvarsområde enligt gällande lagar och andra författningar samt inom ramen för vad som anges i högskolegemensamma policies, handlingsprogram, riktlinjer och interna föreskrifter. I fråga om remisser tillämpas det sagda så att yttranden som begärs av KTH i frågor som ligger inom en institutions ämnes- och verksamhetsmässiga ansvarsområde i normalfallet besvaras av institutionen. Vid tvekan och om remissämnet kan ha en vidare principiell betydelse eller långtgående konsekvenser för KTH skall saken underställas rektor. I förevarande fall har i i blankremiss (med någon avvikelse) begärt yttrande förutom av KTH av fyra andra myndigheter i anledning av en ansökan av förenämnde R.E. om ensamrätt till bärgning av visst vrak. Remissen var för KTH:s del ställd till , Undervattensteknik. (förklarar det precisa valet av remissmottagare i bil. skrivelse till samme R.E.) Ärenden av detta slag överlämnas av institutionens prefekt för besvarande till Undervattensteknik, som alltså är en av institutionens underavdelningar. Här besvarades remissen av forskningsingenjören . KTH medger att det senare ledet i delegationsförfarandet besväras av viss otydlighet, men det är KTH:s uppfattning att det ändock inte står i strid med gällande interna föreskrifter. Åtgärder i anledning av det inträffade KTH har i anledning av den uppkomna situationen särskilt riktat förtydliganden av delegationsreglerna m.fl. föreskrifter till berörd institution. Allmänt kommer det inträffade att beaktas vid en förestående översyn av och Beslutsordning samt i den fortlöpande utbildningen av ledande befattningshavare vid KTH. Därefter granskade befattningshavare vid JO i handlingar i tolv ärenden avseende ensamrätt till bärgning. Vad som dittills hade förekommit i ärendet gav mig anledning anta att befattningshavare som står under min tillsyn gjort sig skyldig till tjänstefel enligt 20 kap. 1 § . Jag beslutade därför att inleda förundersökning angående sådant brott och uppdrog åt överåklagaren vid Riksåklagarens enhet för speciella mål att låta verkställa utredningen. Under förundersökningen inhämtades och sammanställdes handlingar i ärendet rörande S/S samt skriftväxling i anledning av ärendet m.m. Förhör enligt 23 kap. 6 § hölls med rektorn , f.d. chefsjuristen och forskningsingenjören , samtliga vid KTH. Vidare hölls förhör enligt 23 kap. 6 § med förste länsassessorn , länsassessorn och förste byråsekreteraren , samtliga vid i , samt med chefsjuristen (tidigare ) vid . Jag beslutade att lägga ned förundersökningen med hänsyn till vad som hade kommit fram under utredningen. Eftersom vissa frågor alltjämt kvarstod beslutade jag att inom ramen för JO:s granskningsverksamhet fortsätta utredningen i dessa delar. Ärendet remitterades därför till styrelsen för Kungl. Tekniska högskolan för utredning och yttrande i enlighet med vad som anfördes i en bilagd promemoria. I promemorian anfördes bl.a. följande. Innan tillsynsärendet slutligt avgörs bör yttrande inhämtas från styrelsen för KTH angående vad som förevarit i ärendet. I yttrandet bör särskilt följande frågor belysas. Vilken var/är Enhetens för undervattensteknik ställning i , dels i formellt hänseende, dels i praktiken? Vilken var/är enhetens bemanning och uppgifter? Hade/har stiftelsen och bolaget company någon koppling till KTH? (Se t.ex. KTH:s hemsida under Institutioner, Farkost och flyg, Divisions and Research, .) Har KTH mot bakgrund av anställning vid högskolan någon synpunkt på hans engagemang i stiftelsen och bolaget? Hur ställer sig KTH till det i anmälan gjorda påståendet om jäv? Vilken är KTH:s inställning till behörighet att utfärda remissutlåtanden till i ärenden om ensamrätt till bärgning? KTH:s svar angående eventuella behörighet bör även omfatta hans överklagande av beslut rörande ångfartyget och hans senare talan om att tillståndet skulle återkallas. För det fall inte företrätt KTH hur ser KTH på det förhållandet att utåt agerat som om han företrätt KTH genom att bl.a. använda sig av KTH:s brevpapper och adress? Vad har KTH:s rektor och Institutionens för farkostteknik prefekt känt till angående agerande och för det fall hans förfarande inte ansetts godtagbart vilka åtgärder har vidtagits från KTH:s sida? Har det från KTH:s sida vidtagits några åtgärder i anledning av vad som kommit fram under JO:s utredning? Styrelsen för Kungl. Tekniska högskolan beslutade att uppdra åt rektor att med styrelsens fullständiga förtroende fullgöra det av JO begärda och därmed avge ett yttrande som i allt väsentligt överensstämde med det av rektor framlagda förslaget och som beaktade av styrelsen då framförda synpunkter. Med anledning av det som hade framkommit under ärendets behandling uppdrog styrelsen vidare åt rektor att göra en översyn av regler och deras tillämpning i fråga om KTH-anställdas privata engagemang i företag m.m. utanför KTH. I ett yttrande daterat anförde rektor huvudsakligen följande. Avdelningen bildades i praktiken 1979 då professor , Vasas återfinnare, fick en tjänst vid KTH för att vidareutveckla sin marinhistoriska forskning. knöts 1983 till den verksamheten, som då ingick i är inordnad i och flyg. Avdelningens uppgift är forskning och utveckling på undervattensteknikens område. Dess verksamhet innefattar också upptäckt och dokumentering av vrak och andra undervattensföremål i . Vidare har bl.a. vissa regeringsuppdrag inneburit kvalificerade insatser i östra tidigare sovjetiska områden. Avdelningen har f.n. en anställd, . bildades på initiativ strax före hans bortgång 1993. Dess huvudsakliga uppgift är att skydda och bevara det fartygskulturella arvet, företrädesvis i . Stiftelsen och KTH samverkar i angelägenheter av sammanfallande intresse, men den är en ifrån KTH fristående självständig juridisk person med egen förvaltning. är ett likaledes självständigt företag utan bidrag från KTH. har i förhållande till KTH balanserat sina engagemang i stiftelsen och bolaget på sådant sätt att KTH inte har funnit anledning anta att de två organisationerna i något avseende otillbörligen gynnats på KTH:s bekostnad. Inte heller eljest har KTH kunnat finna att något som i sammanhanget inneburit oredlighet eller andra överträdelser av gällande bestämmelser. Verksamheten vid avdelningen för undervattensteknik har sedan den inrättades av professor innefattat marinarkeologisk forskning inbegripet att lägga grunden för sådan forskning. engagemang i frågor som rör vrak i ligger i linje med detta val av forskningsproblem, ett val som enligt 1 kap. 6 § högskolelagen (1992:1434) får göras fritt. Omsorgen om potentiella forskningsobjekt kan måhända ha tagit sig ur strikt regelsynpunkt tveksamma uttryck, men det står för KTH klart att den inte syftar till direkt eller indirekt personlig nytta eller för Grisell utan är avsedd att främja avdelningens måluppnåelse och visa en vilja att bevara en kulturhistorisk tillgång. KTH står också bakom ansträngningarna att för forskningen bevara de undervattensföremål som är i fråga. I övrigt kan anmärkas att avdelningen inte förfogar över resurser som för dess del skulle möjliggöra vrakbärgning. Sammantaget innebär det sagda enligt KTH:s mening att jäv inte föreligger. Remissvar och talan i ärende om vrakbärgning I denna fråga hänvisar KTH i huvudsak till de av rektor till JO lämnade upplysningarna. Till detta kan fogas att KTH som kunskaps- och mottar tusentals remisser och begäran om yttranden, som i många fall förutsätter svar av någon enskild befattningshavare med särskild förtrogenhet med remissämnet. Remissvaret blir därmed ofta ett personligt expertyttrande som avges under KTH:s namn. Tilläggas skall vidare att rektor genom sitt återkallande av talan mot beslut gav uttryck för att KTH inte fann skäl att gå vidare i denna sak. Vidkommande Grisells försök att åstadkomma ändring i ett beslut om ensamrätt till bärgning är det heller inte tillkommet för att personligen tillskansa sig en bärgningsrätt utan för att värna om möjligheterna till framtida vetenskaplig forskning i intakta objekt på havets botten. Åter igen, formen för dessa ansträngningar är måhända inte invändningsfri, men KTH har inte funnit den möjliga avvikelsen så allvarlig att den skulle föranleda någon disciplinär åtgärd. Användning av KTH:s brevpapper m.m. Under hänvisning till det tidigare anförda dvs. att Grisells agerande har sin grund i den omsorg om de potentiella forskningsobjekt som kan anses ligga i avdelningens forskningsområde och inte i något obehörigt egenintresse kan det inte med säkerhet sägas att Grisells brukande av KTH:s brevpapper och adress i förekommande fall har varit behäftad med något fel. Nyttan av att i detalj utreda vilken kännedom rektor och prefekt haft om de olika turerna i Grisells mellanhavande med det nätverk av vrakintresserade personer som växelvis agerat i detta sammanhang kan inte anses svara mot ett tänkbart sakligt resultat. Dock kan rent översiktligt konstateras att såväl rektor som prefekt löpande orienterats om sakens utveckling dels genom hänvändelser från nämnda nätverk och dels genom Grisells egna redovisningar. I den utsträckning Grisells åtgärder även med beaktande av ändamålet därvid inte befunnits helt invändningsfria har han ålagts att om hans fortsatta strävanden att slå vakt om vrakbeståndet kan antas kräva yttre kontakter eller myndighetens beslut ta kontakt med KTH:s jurister. KTH:s åtgärder med anledning av ärendet Som framgår av rektors upplysningar till JO har KTH m.a.a. den uppkomna situationen särskilt riktat förtydliganden av delegationsreglerna m.fl. föreskrifter till berörd institution. I det utkast till och Beslutsordning som förväntas komma att antagas har delegationsreglerna förtydligats i syfte bl.a. att undvika framtida ifrågasättanden av enskilda befattningshavares befogenheter. Kunskap om dessa regler kommer sedan att på lämpligt sätt delges KTH:s anställda. inkom med handlingar med anknytning till ärendet. I 1 kap. 9 § regeringsformen föreskrivs att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. Bestämmelsen uppställer sålunda de grundläggande krav som ställs på den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Det är en viktig uppgift för JO att se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten (3 § lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän). En ombudsman får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott. Ger utredningen i ärende ombudsman anledning anta att sådan brottslig gärning begåtts, tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal (6 § lagen med instruktion för ombudsmän). Det är mot bakgrund av dessa bestämmelser som jag har företagit min granskning i detta ärende. Av utredningen har framkommit bl.a. följande. Avdelningen för undervattensteknik bildades då professor , Vasas återfinnare, fick en tjänst vid KTH för att vidareutveckla sin marinhistoriska forskning. knöts till den verksamheten, som då ingick i är inordnad i och flyg. Avdelningens uppgift är forskning och utveckling på undervattensteknikens område. Avdelningens verksamhet innefattar även upptäckt och dokumentering av vrak och andra undervattensföremål i . Avdelningen har en anställd, forskningsingenjören . Han har inte några forskningsuppgifter och inte heller någon undervisningsskyldighet utan har i huvudsak arbetat med uppdragsverksamhet. Enligt är även hans hustru . verksam vid avdelningen för undervattensteknik. Hon uppbär dock inte någon lön från KTH. På anges att kontaktpersoner vid avdelningen för undervattensteknik är forskningsingenjören eller L.R., MA. registrerades och firmatecknare var och . Angiven utdelningsadress var KTH, Skeppsteknik, 104 44 . avgick som styrelseledamot och till ny ledamot utsågs L.R. I ändringsanmälan till stiftelseregistret var addressen oförändrad. På anges att connected to the department is the , which main interest is the legislation work in the Baltic States for protection of historical significant shipwrecks. Enligt uppgift från KTH är stiftelsens huvudsakliga uppgift att skydda och bevara det fartygskulturella arvet, företrädesvis i . Stiftelsen och KTH samverkar i angelägenheter av sammanfallande intresse, men den är en från KTH fristående självständig juridisk person med egen förvaltning. KTH:s webbplats hänvisar även till forskningsfartyget som one of the more important resources for the sections work. Aktieägare i är enligt han själv och L.R. Fartyget används för att genomföra uppdrag som tilldelats bolaget av KTH. är enligt KTH ett självständigt företag utan bidrag från KTH. Enligt vad som har framkommit vid förundersökningen är det som själv har tagit initiativet till att fungera som remissinstans åt i ärenden av nu aktuellt slag. redovisade omständigheter skall ses som en bakgrund till vad som har förevarit i ärendet om ensamrätt till bärgning av vraket efter S/S (för tidsangivelser och mer detaljerade uppgifter hänvisas till bakgrundsavsnittet). Sammanfattningsvis och i kronologisk ordning kan ärendets gång beskrivas enligt följande. Av betydelse i sammanhanget är att samtliga skrivelser betecknade som KTH/var undertecknade av och utfärdade på brevpapper med KTH:s logotyp. ansöker hos om ensamrätt till bärgning av vraket efter S/S . KTH/inkommer med ett remissvar till . beslutar att berättiga R.E. att utan intrång av andra bärga vraket. I beslutet anges att KTH har avgivit yttrande i ärendet. KTH/överklagar beslut. överlämnar efter rättidsprövning överklagande från KTH till . Efter att kontaktat en jurist på rektorsämbetet vid KTH för att kontrollera behörighet återkallar KTH genom rektorn överklagandet. avskriver ärendet från vidare handläggning. KTH/anger i en skrivelse till att stiftelsen kommer att erhålla äganderätten till S/S och undrar när avser att återkalla RE:s tillstånd. KTH/begär att skall återkalla tillståndet då det fanns en juridisk ägare till vraket. Till skrivelsen fogades en handling från det danska rederiet J. /S i vilken angavs att rederiet överlät äganderätten till vraket under förutsättning att fartyget är rederiet J. egendom. överklagar genom L.R. beslut om ensamrätt. Stiftelsen begär, med hänvisning till handlingen från det danska rederiet, att tillståndet till bärgning skall återkallas då stiftelsen är ägare till vraket. avvisar KTH:s/begäran om återkallelse på den grunden att KTH saknar saklegitimation i ärendet. begär inhibition av beslut under punkten 3. lämnar stiftelsens begäran om inhibition utan bifall, bl.a. med hänvisning till att brevet från J. inte i sig visar att stiftelsen är ägare till fartyget. KTH/inkommer till med en ny överlåtelse- handling från J. /S. Handlingen är identisk med den föregående, förutom datum samt att förbehållet om eventuell äganderätt hade tagits bort. inkommer med ytterligare ett överklagande av beslut till . Överklagandet innehöll även ett yrkande om inhibition. fattar ett beslut om inhibition av beslut och anger med hänvisning till överlåtelsehandling nummer två att det inte kunde uteslutas att fartyget inte var övergivet. beslutar att bifalla stiftelsens yrkande och upphäver beslut om ensamrätt till bärgning avseende vraket efter S/S . Det är självfallet av största vikt att en tjänsteman vid en statlig förvaltningsmyndighet noga skiljer på vad som görs i tjänsten och vad han gör som privatperson. agerande i det aktuella ärendet har väckt frågor om jäv, behörighet m.m. Omständigheter som typiskt sett undergräver förmågan att vara saklig och opartisk medför inom den offentliga förvaltningen obehörighet för en handläggare eller beslutsfattare att befatta sig med den sak det gäller. Regler om jäv i den offentliga förvaltningen finns i förvaltningslagen (1986:223) för den statliga verksamheten och i kommunallagen (1991:900) för den kommunala verksamheten. Reglerna om jäv är ett uttryck för den grundlagsfästa objektivitetsprincip som jag har redogjort för ovan, och som innebär att myndigheterna skall iaktta saklighet och opartiskhet och beakta allas likhet inför lagen (1 kap. 9 § regeringsformen). Bestämmelserna om jäv syftar till att undvika att myndighetsföreträdares objektivitet kan ifrågasättas. När den som skall handlägga att ärende ställs inför en intressekonflikt som utgör jäv får han eller hon inte delta i handläggningen eller avgörandet av ärendet. Jävsreglerna är en viktig del i det preventiva rättsskyddet och betydelsefulla för allmänhetens förtroende för myndigheterna. Förvaltningslagens bestämmelser om jäv finns i 11 och 12 §§. I 11 § första stycket har under punkterna 14 angetts vissa preciserade situationer när den som skall handlägga ett ärende är jävig. I punkten 5 finns en allmänt avfattad bestämmelse, vilken avser vissa speciella situationer som inte täcks av övriga jävsgrunder (s.k. delikatessjäv). Den som har att handlägga ett ärende är enligt denna punkt jävig, om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. Enligt 11 § andra stycket bortses från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. Den typ av ärenden som åsyftas med undantagsbestämmelsen är sådana som inte kräver några överväganden av den art att fråga om partiskhet eller opartiskhet kan uppkomma. I ärendet om ensamrätt till bärgning av vraket efter S/S inhämtade i yttranden från bl.a. Kungl. Tekniska högskolan (KTH). Ett sådant remissförfarande är en sådan hjälp myndigheterna emellan som anges i 6 § förvaltningslagen. Varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Av bestämmelsen följer att myndigheter är skyldiga att svara på remisser från andra myndigheter som de kan besvara inom ramen för sin verksamhet i övrigt. Genom remissförfarandet inhämtar myndigheten relevanta uppgifter och omdömen till ledning för sitt beslutsfattande. Genom remiss uppkom ett ärende hos KTH som någon befattningshavare vid myndigheten hade att handlägga. Alldeles oavsett om det remissvar som KTH/kom att avlämna var ett yttrande av myndigheten eller ett personligt expertyttrande som avges under KTH:s namn var jävsreglerna tillämpliga på handläggningen hos KTH. var den tjänsteman vid KTH som faktiskt kom att handlägga remissärendet. för remissvaret det inkom till var styrelseledamot i stiftelsen . Stiftelsen har enligt sina stadgar till ändamål att främja vetenskaplig forskning avseende Östersjöstaternas maritima historia. Stiftelsen skall inom ramen för detta ändamål bl.a. bedriva maritim forskning i syfte att möjliggöra identifiering och dokumentation av historiska minnesmärken på . engagemang i stiftelsen behövde inte i sig ha inneburit att hans befattning med remissärendet var ägnat att rubba förtroendet för hans opartiskhet i ärendet. Så som ärendet rörande S/S kom att utvecklas står det dock klart att intresse i saken gjorde honom olämplig att handlägga ärendet vid KTH. Genom remiss fick kännedom om att R.E. önskade erhålla ensamrätt till bärgning av vraket efter S/S . I remissvaret till gjorde KTH/gällande att det fanns en trolig ägare till vraket. Efter det att beslutat att ge R.E. ensamrätt vidtog efterforskningsåtgärder som kom att leda till att det danska rederiet J. /S, även om rederiet synes ha varit något osäkert på sin äganderätt till vraket, ändå slutligen kom att överlåta äganderätten till stiftelsen . Då det därigenom inte kunde uteslutas att fartyget inte var övergivet upphävde beslut om ensamrätt till bärgning avseende vraket efter S/S . förlorade därmed ensamrätten att bärga vraket. I utredningen har framkomit att värnar om det maritima arvet och anser sig vara expert i de frågorna. Han synes även vara av uppfattningen att personer som önskar erhålla ensamrätt till bärgning av vrak enligt den i ärendet tillämpliga lagen ägnar sig åt vrakplundring. Han har vidare liksom KTH:s ledning framfört att han inte har något ekonomiskt intresse i saken. KTH har i sitt andra yttrande till JO i jävsfrågan uttalat att omsorgen om potentiella forskningsobjekt kan måhända ha tagit sig ur strikt regelsynpunkt tveksamma uttryck, men det står för KTH klart att den inte syftar till direkt eller indirekt personlig nytta eller för Grisell utan är avsedd att främja avdelningens måluppnåelse och visa en vilja att bevara en kulturhistorisk tillgång. Enligt KTH:s mening förelåg inte jäv. Jag delar inte den uppfattningen. Enligt min mening torde det stå klart att 11 § 5 förvaltningslagen var tillämplig på handläggning av remissärendet. Enligt bestämmelsen är som framgått den som skall handlägga ett ärende jävig om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. För att bestämmelsen skall bli tillämplig fordras inte någon personlig nytta eller ekonomisk för att jäv skall uppkomma. Med facit i hand går det inte att göra någon annan bedömning än att befann sig i en sådan intressekonflikt att han inte kunde eller ville handlägga remissärendet hos KTH på ett sakligt och framför allt opartiskt sätt. Jag vill i sammanhanget påpeka att behovet av garantier för att förvaltningens handlande präglas av objektivitet och opartiskhet gör sig särskilt starkt gällande i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. beslut i ärenden om ensamrätt till bärgning utgör myndighetsutövning mot enskild. KTH:s/avgivande av remissvar till i ett sådant ärende har utgjort ett led i myndighetsutövning. Fel och försummelser vid myndighetsutövning kan enligt bestämmelserna i 20 kap. 1 § medföra straffrättsligt ansvar för tjänstefel. Straffansvaret omfattar inte bara åtgärder som i sig utgör myndighetsutövning, t.ex. visst beslutsfattande, utan även såväl förberedande som efterföljande åtgärder.