frsrdg · GS04RRS24 · 2005-01-01 00:00:00 — styrelses redogörelse angående tillsynen av miljögifter vid avfallsförbränning Sammanfattning har granskat tillsynen över avfallsförbränning och depo-ne-ring med avseende på miljögifter i förbränningsresterna. Resultaten har redovisats i rapporten vid avfallsförbränning - hur fungerar tillsynen? (RiR 2005:4). Med anledning av granskningen överlämnar denna redogörelse till . Styrelsen anser det angeläget att resultaten av granskning beaktas av i samband med kommande behandling av den aviserade miljöpropositionen. Granskningens bakgrund och inriktning 4 Underlaget för granskningen 4 Om avfallsförbränning, miljökrav och tillsyn 5 Mängden förbränningsrester ökar 5 Nya EG-regler och internationella konventioner 5 Målet Giftfri miljö ska uppnås inom en generation 5 Avfallshanteringen viktig för att nå miljömålen 6 Tillsynens roll och sammanhang 6 Brister i den operativa tillsynen 9 Inga utvärderingar och otillräcklig kunskapsuppbyggnad 10 Avsaknaden av preciseringar i regelverket försvårar tillsynen 11 Rekommendationer till regeringen 12 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), Per () och (). har granskat tillsynen över avfallsförbränning och depo-ne-ring med avseende på miljögifter i förbränningsresterna. Resultatet har redovisats i rapporten vid avfallsförbränning - hur fungerar tillsynen? (RiR 2005:4). Granskningens bakgrund och inriktning I är det vanligt att avfall från hushåll och industrier förbränns i an-läggningar som omvandlar den energi som utvinns vid förbränningen till fjärrvärme. Vid förbränningen uppkommer förbränn-ings--rester som inne-håller miljögifter. För att undvika att gifterna sprids i om-givningen bör förbrän-nings-resterna tas omhand på ett betryggande sätt. Tillsynen över detta har granskats av . Såväl den operativa tillsynen, tillsynsväg-ledningen som regel-verket behandlas i granskningen. Huvud-frågorna är följande: Hur väl har den operativa tillsynen, som utförs av länsstyrelser och kom-muner, fungerat för att förmå verksamhetsutövarna att leva upp till miljölag-stift-ning-ens krav när det gäller hanteringen av förbrännings-res-ter från avfallsför-brän-ning, och hur väl har tillsynen fungerat för att främja miljömålet Giftfri miljö? Hur väl har tillsynsvägledningen utövats av för att vägleda de operativa tillsynsmyndigheterna när det gäller deras tillsyn av hanteringen av förbränningsrester från avfallsförbränning? I vilken utsträckning har det regelverk som regeringen utformat givit förut-sätt-ningar för en effektiv tillsyn av avfallsförbränning och av omhändertagandet av förbränningsresterna? granskning omfattar den för tillsynen relevanta verksamhet som bedrivs av , regeringen och läns-sty-rel-serna. Läns-sty-relsernas tillsynsvägledning ingår dock inte i granskningen, liksom inte hel-ler de operativa tillsynsmyndigheternas uppgift att genom rådgivning och information skapa förutsättningar för att tillgodose syftet med . Granskningen baseras bl.a. på fallstudier av sex förbränningsanläggningar och sju deponier som tar emot förbränningsrester från dessa anläggningar. Därmed täcks cirka hälften av den totala förbränningen i avfalls-för-brännings-anläggningar i . Miljörapporter och kontrollprogram från de olika anlägg-ningarna har undersökts och fält-be-sök på anlägg-ning-arna har gjorts. Intervjuer har gjorts med ansvariga tillsynshandläggare på de operativa tillsynsmyndigheterna, på och Miljödepar-te-mentet. Vidare ingår en telefonenkät till de operativa tillsynsmyndig-he-terna för deponi-er. En genomgång av skriftligt material - riks-dags-tryck, lagstiftning, rapporter från , branschrap-por--ter och forskningsrapporter - ingår också i underlaget. Om avfallsförbränning, miljökrav och tillsyn Den miljösituation och det regelverk som bildar utgångspunkterna för granskning kan i korthet beskrivas på följande vis. har förbränningen av hushållsavfall i ökat kraf-tigt och utbyggnaden av anläggningar fortsätter. Mängden förbrän-nings-rester från avfallsförbränningsanläggningar väntas öka från knappt till uppskattningsvis drygt 1 . Ut-vecklingen är en del av den omställning av avfallshanteringen som pågår i syfte att minska deponeringen av avfall och öka återvin-ning-en. infördes ett förbud mot att deponera utsorterat brännbart avfall. En skatt på deponerat avfall infördes och höjdes . Cirka en fjärdedel av det förbrända hushållsavfallet blir kvar i form av askor och andra förbränningsrester. har dessa förbränningsrester framför allt lagts på deponier. Förbränningsrester kan också användas i anläggnings-arbeten. En ökad sådan användning eftersträvas inom branschen. Reningen av rökgaserna på avfallsförbränningsanläggningar är utbyggd så att merparten av de miljögifter som ingår i bränslet eller som skapas vid förbränningen ska renas bort från rökgaserna. Miljögifterna åter-finns då i stället i förbränningsrester-na. Nya EG-regler och internationella konventioner Nya EG-regler har införts på avfallsområdet. Därmed införs strängare krav på förbränningstekniken och rening av luftutsläpp från avfallsförbrän-ning. Reglerna innebär också strängare krav på ut-formningen av deponier och kontroll av avfall innan det tas emot på deponier. Som följd av internatio-nella miljö-konventioner har också åtagit sig att minska utsläpp och läckage av tungmetaller och organiska miljögifter. Målet Giftfri miljö ska uppnås inom en generation antog 15 nationella miljökvalitetsmål som bör upp-nås inom en generation, dvs. Ett av målen är Giftfri miljö. Dess innebörd är att miljön ska vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Giftfri miljö är ett av de mål som, enligt be-döm-ning, kommer att bli svårast att nå. Avfallshanteringen viktig för att nå miljömålen Miljökvalitetsmålen kompletterades med tre åtgärdsstrategier. En av strategierna handlar om giftfria och resurssnåla krets-lopp (kretslopps-stra-te-gin). En utvecklad kretsloppsstrategi som omfattar strömmarna av material och produkter under hela deras livscykel lades fram . I denna utveck-lade strategi ingår åtgärder för att åstad-komma ett ekologiskt hållbart omhän---dertagande av avfall. Vägledning och tillsyn enligt har en-ligt strategin en avgörande betydelse för att styra avfall till rätt behandling och för att säkerställa en hög nivå av miljöskydd vid såväl depo-nering som förbrän-ning och materialåter-vinning. Tillsynens roll och sammanhang , som infördes , syftar till att främja en hållbar ut-veck-ling som innebär att nuvarande och kommande generationer till-för-säkras en hälsosam och god miljö. Till-sy-n enligt ska säkerställa att syftet med miljö-lagstiftningen uppnås. Tillsynsmyndigheterna ska i nöd-vän-dig utsträckning kontrollera och genom-driva efterlevnaden av regelverket och fortlöpande bedöma om villkoren för tillståndspliktiga verksamheter är tillräckliga. Tillsyn enligt har alltså en avgörande betydelse för att miljögifterna i förbränningsresterna inte ska spridas. Tillsynen ingår dock i ett relativt komplext system av statliga, kommunala och privata aktörer som alla har ett ansvar för att tillämpa krav på avfallsförbrän-nings-anlägg-ning-arna och de deponier som tar emot för-brän-ningsresterna. beskriver detta system på följande vis: Tillståndsmyndigheterna (dvs. miljödomstolar och länsstyrelsernas miljö--pröv-nings-delegationer) anger tillståndsvillkor vid miljöprövningen av de en-skilda förbränningsanläggningarna och deponierna. Regeringen preciserar allmänna krav på anläggningarna och tillsynsmyndigheterna i förordningar m.m. har det centrala ansvaret för tillsynsvägledning till de operativa tillsynsmyndigheterna på regional och lokal nivå. Verket ska också i vissa fall precisera krav ytterligare i föreskrifter. Länsstyrelserna har ett regionalt ansvar för tillsynsvägledning. Länsstyrelserna och de kommunala tillsynsmyndigheterna ska i sin ope-ra-tiva tillsyn övervaka att förbränningsrester omhändertas på ett säkert sätt, så att miljögifter inte läcker ut från förbränningsrester som deponerats eller används som konstruktionsmaterial. De som ansvarar för förbränningsanläggningar och deponier har själva, genom sitt egenkontrollansvar, det yttersta ansvaret för att verk-sam-he-ter-na lever upp till krav. Kontrollen av miljöfarliga verksamheter är organiserad i tre nivåer (se bil-den). Den första nivån utgörs av anläggningarnas egenkontroll. De två nivå-erna ovanför är dels den operativa tillsynen av verksamheterna, dels den till-syns-vägledning som ombesörjs av och länsstyrelserna. Det ansvar som åvilar de operativa tillsynsmyndigheterna - dvs. länsstyrelser och kommuner - framgår av nedanstående bild. De grå markeringarna visar de områden som omfattas av granskningen. Brister i den operativa tillsynen anser att det finns allvarliga brister i den operativa tillsynen vad gäller risker för att miljögifter ska läcka ut från förbrännings-rester. Bristerna i tillsynen gä-l-ler samtliga studerade förbrännings-anlägg-ning-ar och flera av de stu-de-rade deponierna. har granskat hur väl den operativa tillsynen på länsstyrelser och kommuner lyckats med att förmå förbränningsanläggningar och de-po-nier att leva upp till miljölagstiftningens krav när det gäller hanteringen av förbränningsrester. Utgångspunkten har varit miljömålet Giftfri miljö. övergripande bedömning är att det förekommer potentiellt allvarliga brister i den operativa tillsynen över samtliga studerade för-bränn-ingsanläggningar och flera av de studerade deponierna när det gäller risken för att miljögifter ska läcka ut från förbränningsrester. Generella brister finns t.ex. i tillsynen av anläggningarnas kontroll av innehållet i avfalls-bränslen och förbränningsrester. Granskningen visar att den operativa tillsynen över såväl förbrännings-an-läggningar som deponier varierar mycket, både när det gäller utförande och intensitet. Tillsynen ska heller inte vara likformig. Enligt ska tillsynen anpassas efter hur väl egenkontrollen fungerar. Men det före-kom-mer att tillsynen över förbränningsanläggningar och deponier är mycket begränsad även i sådana fall där egenkontrollen är eftersatt. En mycket be-gränsad tillsyn kan t.ex. innebära att tillsynsmyndigheten inte tar del av de miljörapporter där anläggningen redovisar resultaten av sin egenkontroll och beskriver hur den lever upp till miljölagstiftningens krav. I vissa fall har dessa tillsynsmyndigheter inte heller inspekterat anläggningen. Det finns också till-synsmyndigheter som bedriver en tillsyn som omfattar många miljöaspekter och är av god kvalitet. I flera av dessa fall hade an-lägg-ningarna också en väl utvecklad egenkontroll och en utförlig rappor-tering av resultaten till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheterna är för sitt arbete beroende av de mätresultat och andra uppgifter som verksamhetsutövaren rapporterar. Den största delen av tillsynsmyndigheternas kunskapsinhämtning om tekniska frågor och miljö-frågor sker också via information från verksamhetsutövarna. I många av-seenden kan därför en väl utvecklad egenkontroll och en utförlig rap-por-te-ring vara en förutsättning för en effektiv tillsyn. Granskningen visar att rapporteringen från förbränningsanläggningar och deponier i vissa fall är så summarisk att det inte är möjligt för tillsyns-myn-digheten att kontrollera efterlevnaden av villkor och föreskrifter, eller bedöma om det skulle behövas villkorsändringar. Inga utvärderingar och otillräcklig kunskapsuppbyggnad konstaterar att inte har utvärderat hur miljötillsynen fungerar. Verket har inte heller byggt upp en tillräckligt bred kunskap om de miljöproblem som är förknippade med förbränningsrester. Enligt kan man därför inte med rimlig säker-het säga om de potentiella miljöproblemen med avfallsförbränning är eller kommer att vara under kontroll. har granskat tillsynsvägledning i frågan om hanteringen av förbränningsrester från avfallsförbränning. Granskningen har koncentrerats till uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen och till verkets kunskapsuppbyggnad, som är en förut-sätt--ning för uppgiften att ge råd och stöd till de operativa tillsyns-myndig-he-terna. har funnit att ännu inte har gjort några ut-vär-deringar av tillsynen som visar om de operativa tillsynsmyndigheterna uppfyller kraven i 26 kap. om tillsyn, vare sig på avfallsområdet eller på något annat område. Med tanke på att det nu är miljö-balken trädde i kraft hade det varit möjligt att utvärdera hur tillsynen enligt den nya balken fungerar. Bristen på utvärderingar gör att inte har haft möjlighet att uppmärksamma de brister i till-synen angående förbränningsrester som granskning visar. Tillsynen ska enligt anpassas efter behoven. Detta ställer krav på att utvärderingar görs som bedömer den utförda tillsynen i förhållande till hur väl egenkontrollen fungerar. har inte byggt upp tillräcklig kunskap om miljöproblemen med förbränningsrester, om omfattningen av avfallsförbränningen och om flödena av avfallsbränslen och förbränningsrester. Detta minskar verkets möj-ligheter att bedöma i hur hög grad avfallsförbränningen och den efter-följande hanteringen av förbränningsrester kan utgöra ett hot mot miljömålet Giftfri miljö. Det minskar också verkets möjligheter att vägleda de operativa tillsynsmyndigheterna i dessa frågor. För att samordna och ge råd och stöd till de operativa tillsynsmyndigheterna krävs en kontinuerlig utveckling av kunskaper inom prioriterade sakområden. För att de operativa tillsynsmyndigheterna ska kun-na ta ställning till om tillståndens villkor räcker för att säkerställa miljö-balkens syften måste de veta hur kunskapen om miljörisker utvecklas. Detta kräver att självständigt inhämtar kunskap om obero-ende forskning på området och sprider informationen till de operativa till-syns-myn----digheterna, t.ex. om miljörisker med olika sätt att ta hand om och an-vän--da förbränningsrester. bedömer att inte avsatt tillräckliga resurser för att kunna balansera den omfattande kun-skaps-produktionen och informationen från branschorganisationerna. Avsaknaden av preciseringar i regelverket försvårar tillsynen På vissa områden har inte översatts till preciserade krav. Detta innebär, enligt , att tillsyns-myn-dig-he-ter-na har betydande praktiska svårigheter att med rimliga resursinsatser säkerställa att miljö-balkens syfte kan uppnås. har granskat i vilken utsträckning regelverket givit förut-sätt-ningar för en effektiv tillsyn av avfallsförbränningen och av omhänder-ta-gan-det av förbränningsresterna. krav på förbränningsanläggningar och deponier konkretiseras i tillstånd till enskilda anläggningar och i rege-ringens förordningar. I vissa avseenden har fått bemyndi-gande att precisera kraven i föreskrifter. En stor del av lagstiftningen på avfallsområdet bygger på EG-direktiv. I det regelverk som införts för att skydda miljön vid avfallsförbränning och deponering finns, enligt , områden där preciseringar av miljö-balkens krav i generella föreskrifter saknas, eller där innebörden blivit otyd-lig. Sådana områden finns inom regleringen av avfallsförbränning, depone-ring och användning av förbränningsrester, liksom av miljöfarliga verksam-heters rapporteringsskyldighet. Granskningen visar också att det har vari-e-rat i vilken utsträckning preciserade krav införts i tillståndsvillkoren. Tillsynens uppgift är att säkerställa att miljö-balkens syfte uppnås. Riksre-vi-sionen framhåller att denna uppgift underlättas om reglerna är enty-diga och lätta att hantera för den operativa tillsynsmyndigheten. Avsaknaden av pre-ciserade miljökrav och informationskrav på vissa områden gör det svårare för tillsynsmyndigheter-na att effektivt kontrollera om anläggningarna lever upp till syfte och allmänna hänsynsregler. Uppgiften att fortlöpande bedöma tillståndsvillkoren infördes 2002, för att tillgodose EG-direktivens krav om regelbunden förnyad be-dömning och uppdatering av tillståndsvillkor för miljöfarliga verk-sam-he-ter. Regeringen har i sin kommunikation med framhållit att en årlig översyn av tillståndsvillkoren ingår i tillsynsmyndigheternas upp-gif-ter och att denna översyn ska grundas på tillsynsmyndighetens granskning av miljörapporterna. granskning visar emellertid att det sak-nas ett generellt krav på de tillståndspliktiga verksamheterna att leverera det under-lag som tillsyns-myndigheten behöver för att kunna fullgöra sin upp-gift. Detta innebär att varje tillsynsmyndighet måste förelägga varje till-stånds---pliktig miljöfarlig verksamhet ett antal detaljerade rapporterings-krav. Detta leder till betydande praktiska svårigheter för tillsyns-myndigheterna att genomföra sitt uppdrag på ett effektivt sätt. anser också att vissa av des-sa otydligheter i regelverket hade kunnat undvikas om en annan, mer bok-stavs-trogen, tolkning gjorts av EG-direktiven om avfalls-förbränning och deponering. har utformat rekommendationer som riktar sig dels till rege-ringen, dels till . Regeringen bör överväga att ta initiativ till närmare preciseringar av krav. Genom sådana preciseringar skulle de operativa till-syns-myndigheterna få bättre förut-sätt-ningar att kontrollera efterlevnaden av regelverket och fort-löpande bedöma tillståndsvillkoren. Behovet av preciseringar gäller bl.a. till-ämpningen av de allmänna hänsynsreglerna på förbrännings-anlägg-ningar och deponier så att miljökraven på dessa blir tillräckligt tydliga. Behovet av preciseringar gäller även utformningen av rapporte-rings-regler för anläggningarna. bör överväga åtgärder för att förbättra verkets kun-skaper om kvaliteten på den operativa tillsynen enligt miljö-balken på avfalls-området. Rekommendationen ska ses mot bakgrund av att det nu har gått trädde i kraft. Tillsyn ska enligt utövas "i nöd-vän-dig ut-sträckning". Detta ställer krav på att utvär-de-ringar görs som be-dö-mer den utförda tillsynen i förhållande till hur väl egen-kon-trollen fungerar. bör utvärdera tillsynen även inom andra branscher som är betydelsefulla för miljömålen, för att därmed förbättra verkets möjligheter att ge stöd och råd och att samordna de operativa tillsyns-myn-dig-heter-nas arbete. har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten (RiR 2005:4) Miljögifter vid avfallsförbränning - hur fungerar tillsynen? bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande: Styrelsen vill framhålla allvaret i de brister som påtalas i granskning. Miljögifter i förbränningsrester är ett växande problem då mängden sådana rester ökar. Miljögifterna kan, om de hanteras fel, spridas i miljön och medföra långsiktiga skador på människors hälsa och livsbetingelser. Till-syn enligt har grundläggande betydelse för att undvika sådana ska-dor. granskning visar att det finns stora brister i den operativa till-synen av de giftiga resterna från avfallsförbränning. Granskningen visar också att inte har byggt upp tillräckliga kunskaper på området, vare sig när det gäller hur miljötillsynen fungerar på fältet eller när det gäller arten och omfattningen av de miljöproblem som är förknippade med för--bränningsrester. Därtill saknas sådana preciseringar av regelverket som skulle underlätta för de operativa till-syns-myndigheterna att fylla sin uppgift. Styrelsen anser att dessa brister bör åtgärdas. De rekommendationer till rege-ringen och som lämnats av ger enligt sty-rel-sens bedömning en god grund för sådana åtgärder. väntas regeringen överlämna en proposition om miljökva-litetsmål till . Även åtgärder av betydelse för miljötillsynen kan komma att tas upp i detta sammanhang. Styrelsen anser det angeläget att resul-taten av här aktuella granskning beaktas av i samband med att behandlar den kommande propositionen. 2004/05:RRS24 granskning granskning 2004/05:RRS24 Operativa tillsynsmyndigheter för förbränningsanläggningar Operativa tillsynsmyndigheter för deponier och anläggningsarbeten