frsrdg · GT04RS3d2 · 2005-12-14 00:00:00 — Regeringen har formellt sett endast skyldighet att lämna information till utskotten i EU-frågor, men i praktiken förekommer knappast att regeringen nekar att ge utskotten även annan information när de begär det.62 Utskotten kan även bereda kommuner och privata organisationer tillfälle att ge information i ett ärende. Även om de inte är skyldiga att avge information torde även dessa i praktiken ställa upp om ett utskott kallar, om inte annat för att de själva är angelägna om att få lämna sina synpunkter i frågan.63 Utskotten kan alltså anordna utfrågningar, s.k. hearingar, av sakkunniga eller grupper för sin kunskapsförsörjning. får utfrågningar vara offentliga; utskottens arbete i övrigt måste som bekant ske inom stängda dörrar. Några mer precisa bestämmelser för när en utfrågning får vara offentlig finns inte, utan det bedöms av respektive utskott. Sekretessgrunderna, som återfinns i tryckfrihetsförordningen (2 kap. 2 §), har härvidlag ansetts kunna tjäna som riktlinjer för utskotten (jfr prop. 1987/88:22 s. 5354, bet. KU 1987/88:18). 61Ibid., s. 16 f. 62Inhämtning av information från regeringen och i EU-frågor uppmärksammas nedan i avsnittet Arbete med EU-frågor. 63Erik och , Grundlagarna med tillhörande författningar (: , 1980), s. 693. UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3 lät kartlägga utskottens utfrågningar (förs. 2000/01:RS1 s. 211214). Totalt anordnades 97 utfrågningar, varav 6 var offentliga. Knappt en tredjedel av utfrågningarna gällde budgeten. Flest utfrågningar anordnades av kultur- och näringsutskotten (14 vartera). Någon kartläggning av utskottens samtliga utfrågningar, slutna och offentliga, har inte genomförts inom ramen för denna undersökning, utan den begränsar sig till offentliga utfrågningar. I tabell 6:1 redovisas utvecklingen av dessa /972003/04. Som framgår har antalet offentliga utfrågningar i stort sett varit detsamma . Under föregående ökade dock antalet kraftigt. Från att ha legat mellan 20 och 30 ökade antalet till 45. TABELL 6:1 OFFENTLIGA UTFRÅGNINGAR I UTSKOTTEN 1996/972003/04 Kommentar: I tabellen ingår inte utfrågningar som anordnats av enbart ett sammansatt utskott eller . Summan i tabellen för respektive kan skilja från summan av alla utskottsutfrågningar under ett eftersom vissa utfrågningar anordnas i samarbete mellan flera utskott. Källa: i siffror, . Vidare kan noteras att vanligtvis en stor majoritet av utskotten anordnar åtminstone någon offentlig utfrågning varje . till de första två riksmötena under innevarande valperiod är det endast två utskott, kultur- och bostadsutskotten, som inte har anordnat någon offentlig utfrågning; av dessa har senare kulturutskottet genomfört en offentlig utfrågning . Det utskott som genomgående anordnar flest offentliga utfrågningar är . Detta hänger naturligtvis samman med utskottets 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 granskning av regeringen, då utfrågningar av statsministern och andra statsråd utgör ett väsentligt inslag i verksamheten. Totalt har stått för mellan cirka en tredjedel och hälften av alla offentliga utfrågningar som anordnas av utskotten under ett . Andra utskott som historiskt sett anordnar förhållandevis många offentliga utfrågningar är finans- och socialförsäkringsutskotten. Bland annat kan här nämnas finansutskottets utfrågningar () av riksbankschefen om den aktuella penningpolitiken. har anordnat flera utfrågningar om den ökande sjukfrånvaron och om asyl- och migrationspolitiken. Om ökningen av antalet offentliga utfrågningar är bestående är för tidigt att sia om. För att det faktiskt rör sig om en ihållande uppgång talar, som framgick ovan i avsnittet Sammanträden, att flera kanslier bedömer att utfrågningar är en aktivitet som ledamöterna vill ägna mer tid åt i utskottsarbetet. Vad en sådan eventuell utveckling beror på kan diskuteras. Möjligen skulle den kunna tyda på att utskotten delvis går mot en ny roll i det politiska systemet, vilken innebär att utskotten blir mer utåtriktat aktiva och, vid sidan av kammaren, börjar fungera som egna offentliga arenor för den dagspolitiska debatten. Kansliernas stöd till utskotten Vad gäller arrangemangen av offentliga utfrågningar äger de flesta rum i andrakammarsalen. Även Skandiasalen utnyttjas ofta för nämnda ändamål. Andra lokaler som utnyttjas, om än mindre ofta, är förstakammarsalen och utskottens egna sessionssalar. Kanslierna bistår utskotten med praktiska förberedelser inför utfrågningarna, till exempel planering, inbjudningar, lokalbokning. Utöver det bistår flertalet kanslier även sina utskott med förberedelser av de ärenden som avhandlas på utfrågningarna. handlar det om att ta fram bakgrundsmaterial eller författa bakgrundspromemorior. Mindre vanligt är att kanslierna tar fram förslag på frågor. Ett fåtal kanslier uppger att man aldrig bistår med några förberedelser (förutom praktiska) inför utfrågningar. Ett skäl som anförs är att det är de inbjudna som är experter, inte kansliet. ansåg i sitt huvudbetänkande inför 2000-talet att i ökad utsträckning skulle följa upp och utvärdera fattade beslut. Kommittén anförde att från konstitutionella utgångspunkter har ett övergripande ansvar och särskilt stor anledning att ställa sig frågan hur beslut genomförs, vad som presterats inom olika verksamhetsområden och vilka effekterna blivit. Kommittén ansåg att i ökad utsträckning skulle arbeta med uppföljning och utvärdering och att det fanns behov av konkreta UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3 åtgärder för att stärka genomförandet av ett förändrat arbetssätt i . I enlighet med förslag beslutade bland annat om en ny bestämmelse i RO där det sägs att i utskottens beredning av ärendena skall ingå uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom deras ämnesområden. I de intervjuer som lät genomföra med kanslicheferna vid utskotten framkom att ledamöternas intresse för uppföljning och utvärdering upplevdes som svagt. En del kanslichefer ansåg också att utskottskanslierna inte kunde vara pådrivande i uppföljningsarbetet om inte ledamöterna gav uttryck för detta. Det uttalades också att det var tveksamt om utskotten skulle hålla på med uppföljning och utvärdering, då utskottskanslierna är dimensionerade för ärendeberedning och inte för denna typ av arbetsuppgifter. menade att det rådde oklarhet om vad som skall göras, vem som skall ta initiativet och hur det skall göras. Ledamöter och utskottskanslier hade olika förväntansbilder på varandra. Kommittén menade att det var utomordentligt viktigt att ledamöterna och utskottspresidierna blir mer drivande när det gäller uppföljning och utvärdering av beslut. Även tjänstemännen vid utskottskanslierna borde kunna spela en aktivare roll. Som framgått under avsnittet Sammanträden ovan ägnas , enligt kansliernas bedömningar, endast en liten del av utskottens sammanträdestid åt uppföljning och utvärdering (se tabell 4:4). görs i flera fall bedömningen att uppföljning och utvärdering är en av de aktiviteter som ledamöterna vill ägna mer tid åt. Flera kanslier, dock inte alla, gör också bedömningen att utskottets arbete med uppföljning och utvärdering bör öka. Härutöver framhåller vissa att uppföljning och utvärdering förekommer i flera sammanhang och former utan att det klassificeras som uppföljning eller utvärdering i formell mening, till exempel som ett led i beredningen av motioner och som utfrågningar och studiebesök. Uppföljnings- och utvärderingsarbetet är enligt detta synsätt mer omfattande än vad statistik gör gällande. Vidare anförs att det i uppföljnings- och utvärderingsarbetet även ingår att följa med i det arbete som bedrivs på annat håll. Att utskottet bedriver uppföljning och utvärdering i egen regi anses då inte vara något självändamål. har i en promemoria sammanställt genomförda, pågående och planerade uppföljnings- och utvärderingsprojekt i utskotten under innevarande valperiod t.o.m. november 2004.64 Sammanställningen bygger på uppgifter som redovisats av utskottskanslierna till utredningstjänstens funktion för uppföljning och utvärdering och omfattar huvudsakligen projektinriktad eller tematisk uppföljning och utvärdering som bedrivs i utskotten; uppföljning som sker löpande redovisas endast när det rör sig om särskilt omfattande insatser och där uppföljning och utvärdering ingår 64 och , Genomförda, pågående och planerade uppföljnings- och utvärderingsprojekt under innevarande mandatperiod, PM (, ). 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 som huvudmoment i beredningsarbetet. Som framgår av tabell 6:2 har nästan samtliga utskott rapporterat åtminstone ett projekt. Det vanligaste är att utskotten (ca ) antingen har avslutat eller fortfarande håller på med ett projekt; detta uppges av sju utskott. Flest uppföljnings- och utvärderingsprojekt har justitie-, miljö- och jordbrukssamt konstitutionsutskotten (8, 8 respektive 5). TABELL 6:2 GENOMFÖRDA, PÅGÅENDE OCH PLANERADE UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSPROJEKT Kommentar: Tabellen visar avslutade, pågående och planerade uppföljnings- och utvärderingsprojekt under innevarande valperiod t.o.m. . Källa: Helgonät. Initiativ, genomförande, organisering Gemensamt för de flesta utskott är att kanslierna har en drivande roll i arbetet med att initiera uppföljningar och utvärderingar. Det vanligaste tillvägagångssättet är att kansliet lägger fram förslag, ofta med utgångspunkt i motioner som utskottet skall behandla, som först diskuteras med presidiet och sedan i utskottet; något kansli uppger att arbetet utgår mer allmänt från vad som upplevs som politiskt relevant. I vissa utskott är ledamöterna i högre grad själva involverade även i den initierande fasen. I till exempel socialförsäkringsutskottet går arbetet till så att kansliet förser utskottet med en promemoria som bland annat beskriver pågående och avslutade utredningar (statliga offentliga utredningar, utredningar inom eller ), vilka utredningar som utskottet har beslutat om och vilka reformer eller regeländringar som har beslutat om . Utskottet har därefter en öppen diskussion där idéer och synpunkter på uppföljningsåtgärder förs fram. I samråd med presidiet gör kansliet sedan en UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3 sammanställning av synpunkterna med kommentarer. Sammanställningen diskuteras sedan i utskottet och ligger till grund för beslut i form av en plan över kommande uppföljningsåtgärder alternativt bevakning för kommande åtgärder. Ett annat exempel när ledamöterna är mer involverade i den initierande fasen är förekomsten av en beredningsgrupp som arbetar med att ta fram förslag och se till att de genomförs. Denna modell tillämpas i ett fåtal utskott. Det förekommer även att enskilda ledamöter i utskottet tar initiativ till uppföljning och utvärdering inom ett område. Under genomförandefasen är det något vanligare att ledamöterna är involverade. I knappt hälften av utskotten uppges att det finns arbetsgrupper med ledamöter som följer och deltar i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Det klart vanligaste härvidlag är att arbets-, referens- eller ledningsgrupper inrättas ad hoc för olika uppföljnings- och utvärderingsprojekt. I ett utskott uppges att det finns en särskild arbetsgrupp med en representant för varje parti som behandlar alla frågor som rör uppföljning och utvärdering. Enligt Riksdagskommitténs undersökningar fanns särskilda utvärderingsgrupper i fyra utskott (se förs. 2000/01:RS1 bilaga 5 s. 204). Denna form av organisering, det vill säga särskilt inrättade permanenta grupper i utskotten som arbetar med uppföljning och utvärdering, förefaller således ha blivit mindre vanlig. Ett kansli uppger att utskottet tidigare haft ett försök med en särskild grupp för uppföljning och utvärdering. Försöket ledde dock inte till något större intresse bland ledamöterna i gruppen, och det är nu uttalat att hela utskottet har ansvaret för uppföljning och utvärdering. Vad gäller själva utförandet av uppföljnings- och utvärderingsarbetet uppger de flesta kanslier att arbetet utförs av olika aktörer från gång till gång. Vanligast tycks vara att kansliet svarar för utförandet; nästan alla kanslier uppger att den egna kanslipersonalen har arbetat med uppföljning och utvärdering. Drygt hälften uppger att har anlitats för utskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete. Lika många uppger att forskare och andra externa konsulter har anlitats. förekom även att revisorers kansli anlitades för uppföljning och utvärdering. På vilket sätt utskotten rapporterar resultaten av arbetet med uppföljning och utvärdering varierar inte bara mellan utskotten utan också från gång till annan inom respektive utskott. De alternativ som nämns i undersökningen är att rapporteringen görs i form av en promemoria, som en del i ett utskottsbetänkande och i form av en rapport i den s.k. . Även rapportering i form av muntliga utskottsföredragningar, till exempel av föredragande från utskottskanslierna eller utredare från utredningstjänsten, förekommer. Vanligast förefaller vara att rapporteringen sker i form av promemorior som föreläggs utskottet. Vissa kanslier framhåller att denna rapporteringsform vanligtvis gäller i de fall kansliet självt svarar för uppföljningen eller utvärderingen. 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 Även rapportering som en del i ett utskottsbetänkande, och då som regel ett motionsbetänkande, har förekommit i det stora flertalet utskott. Rapporteringen kan se ut på olika sätt. Den ursprungliga rapporten, som till exempel kan vara en promemoria, kan finnas med som en bilaga i betänkandet. Rapporteringen kan också göras direkt i betänkandet och därvid ligga till grund för utskottets överväganden. Rapportering i form av URD-rapporter har förekommit i flertalet utskott. Att döma av mängden URD-rapporter som publicerats förefaller denna rapporteringsform dock inte utgöra utskottens huvudalternativ. /har totalt 44 rapporter från 14 utskott publicerats i , vilket blir i genomsnitt 4 rapporter per . En del av rapporterna är dokumentation från seminarier eller utfrågningar som genomförts i utskottets regi. De flesta utskott har publicerat mellan en och tre rapporter . Flest rapporter har publicerat (nio rapporter), därefter utbildnings- och socialutskotten (åtta respektive sex rapporter, varav en tillsammans med justitieutskottet). Problem i samband med uppföljning och utvärdering Som nämnts ovan uppgav flera kanslichefer i samband med undersökningar att ledamöterna hade svagt intresse för uppföljning och utvärdering. Svaren i föreliggande undersökning skulle kunna tyda på att ledamöternas intresse är större. Endast tre kanslier gör bedömningen att intresset och engagemanget för uppföljning och utvärdering är lågt. Sex kanslier bedömer att intresset och engagemanget i utskottet är ganska stort medan övriga bedömer att det är varken litet eller stort. Jämförs med andra aktiviteter i utskotten, till exempel behandling av propositions- och motionsbetänkanden, utfrågningar samt arbete med EU-frågor, är bilden dock att intresset och engagemanget i utskotten är något lägre för uppföljning och utvärdering. Som nämnts i det föregående ägnar utskotten också förhållandevis lite tid åt uppföljning och utvärdering på sina sammanträden. På frågan vad som hindrar att utskottet i större utsträckning ägnar sig åt uppföljning och utvärdering uppger fyra kanslier ointresse bland ledamöterna som en orsak; ett ökat intresse hos ledamöterna framhålls som en förutsättning för att arbetet med uppföljning och utvärdering skall öka. Ytterligare två kanslier anför att uppföljning och utvärdering försvåras av politiska skäl, som att resultatet kan utnyttjas av motståndarna eller att det politikområdet präglas av starka ideologiska motsättningar mellan partierna. Det absolut vanligaste svaret på vad som hindrar att utskottens arbete med uppföljning och utvärdering ökar är, enligt kansliernas bedömningar, dock brist på resurser. Detta uppges av 13 kanslier. Vad för slags resurser det rör sig om framgår inte alltid, men flera uppger att kansliet är för litet och att utskottet behöver ytterligare personella resurser. Resursbrist uppges vara ett hinder även om genomförandet av uppföljnings- och utvärderingsarbetet läggs på andra, såsom utredningstjänsten eller forskare, eftersom det även då krävs UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3 insatser från kansliet. Ett kansli bedömer även att uppföljning och utvärdering inte kan öka med hänsyn till tidsbrist hos ledamöterna. Ett annat kansli efterlyser ett ökat samarbete med utredningstjänsten i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Utskotten har rätt till information i EU-frågor från regeringen (4 kap. 11 § RO). anges i RO också att utskotten skall följa arbetet i EU inom sina respektive ämnesområden (10 kap. 3 §). För regeringens samråd med i frågor som gäller EU har dock tillsatt ett särskilt organ, (10 kap. 4 §). I samband med behandlingen av förslaget om att införa bestämmelsen om utskottens skyldighet att följa arbetet i EU underströk utskottens viktiga ställning (bet. 1996/97:KU2). Det var enligt utskottets mening nödvändigt att utskotten följer de frågor inom respektive ämnesområde som i och med medlemskapet i EU inte längre avgörs i . Utskottet anförde även att det i frågor som ligger inom de icke överstatliga delarna av EU är naturligt och önskvärt att utskotten är aktiva. Utskotten ansågs kunna följa arbetet inom EU dels genom att ta del av dokument, dels genom att erhålla muntlig information från företrädare för regeringen, , myndigheterna och EU-representation i . Vidare kunde information erhållas vid sammanträffanden med företrädare för EU:s institutioner. Utskottskanslierna förutsattes spela en aktiv roll i informationsinhämtandet. I fråga om samråd anförde utskottet att det i vissa fall kan vara motiverat att sådant sker med det berörda utskottet innan regeringen tar ställning. De närmare formerna för regeringens samråd med utskotten fick enligt utskottet utvecklas i dialog mellan berört utskott och departement. och utskottens arbete med EU-frågor har ytterligare aktualiserats genom förslaget till nytt konstitutionellt fördrag för EU, som undertecknats av EU:s stats- och regeringschefer. Mot denna bakgrund beslutade riksdagsstyrelsen om tilläggsdirektiv till rörande arbete med EU-frågor. En utgångspunkt för kommitténs arbete är att EU-frågorna så långt möjligt skall integreras i det sedvanliga riksdagsarbetet och att alla ledamöter skall ha möjlighet att sätta sig in i och följa EU-frågorna. Kommittén utsåg en parlamentarisk referensgrupp med uppgift att fortlöpande delta i utredningsarbetet i denna del. Referensgruppen avrapporterade sitt arbete till Riksdagskommittén.65 Gruppen var enig om att och utskotten bör öka engagemanget i EU-frågorna men i vissa avseenden fanns det olika uppfattningar mellan dess ledamöter, bland annat om huruvida det slutliga samrådet mellan 65 arbete med EU-frågor. Rapport från referensgrupp för arbete med EU-frågor (). 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 regering och riksdag inför ministerrådets beslut skall ske i fackutskotten eller i . Rapporten behandlas av . I avsnittet Sammanträden framgick att det finns stora skillnader mellan utskottet när det gäller hur stor del av sammanträdestiden som ägnas åt EU- frågor. Cirka en tredjedel av utskottskanslierna bedömer att EU-frågor upptar en stor del av utskottets sammanträdestid och cirka en tredjedel att de upptar endast en liten del av sammanträdestiden. Vilka EU-dokument som faktiskt blir föremål för behandling varierar sannolikt mellan utskotten. Att mäta mängden EU-relaterade ärenden i respektive utskott är därför inte alldeles enkelt. I vissa utskott kan meddelanden från kommissionen föranleda behandling i utskottet, medan de i andra utskott ägnas ringa uppmärksamhet. Detsamma kan sägas om andra EU-dokument, såsom grön- och vitböcker. En indikator på mängden EU-relaterade ärenden i utskotten torde dock vara antalet faktapromemorior som respektive utskott får motta. Faktapromemorior upprättas av departementen när det är fråga om viktigare förslag och initiativ till gemenskapslagstiftning med mera Det kan handla om viktiga kommissionsförslag, kommissionsmeddelanden och grön- och vitböcker. Även om utskotten inte är skyldiga att vidta några ärenden med anledning av faktapromemorior kan de således sägas indikera att de tar upp EU-ärenden av viss tyngd. Faktapromemorior kommer in till kammarkansliet där de registreras och vidarebefordras till berört utskott. I figur 7:1 redovisas antal faktapromemorior som respektive utskott erhållit i genomsnitt per sedan inträdet i EU 1995. Till att börja med kan noteras att antalet faktapromemorior enligt figuren förefaller ha minskat. Flertalet utskott har erhållit färre faktapromemorior per under den innevarande valperioden än under den första och andra valperioden efter EU-inträdet. Detta förklaras dock till stor del av att en faktapromemoria /2000 kunde skickas till flera utskott, vilket också skedde i förhållandevis stor utsträckning. Studeras i stället antalet faktapromemorior som inkommit till kammarkansliet blir bilden en annan. Visserligen varierar antalet faktapromemorior från till , men det går knappast att tala om någon nedåtgående trend. FIGUR 7:1 INKOMNA FAKTAPROMEMORIOR 1995/962003/04 SkU JuU LU UU Kommentar: Figuren visar hur många faktapm varje utskott i genomsnitt fått motta under ett . Siffrorna /96 avser januari 1995september 1996. /2000 kunde en faktapm gå till mer än ett utskott. Källor: Uppgifter enligt föredragande Hans Hegeland, finansutskottet, databasen 02030304. Jämförs hur många faktapromemorior som går till olika utskott framkommer att det finns stora skillnader, vilket naturligtvis hänger samman med i vad mån utskottets ämnesområde regleras på EU-nivå. Flest faktapromemorior erhåller miljö- och jordbruksutskottet så har varit fallet ända sedan inträdet i EU. Under första halvan av innevarande valperiod gick i genomsnitt nästan 25 faktapromemorior per till miljö- och jordbruksutskottet. Andra utskott som i regel erhåller ett stort antal faktapromemorior är närings- och trafikutskotten. Flera utskott erhåller på sin höjd någon enstaka faktapromemoria per . Under första halvan av innevarande valperiod har försvars-, kultur-, utbildnings- och bostadsutskotten inte erhållit någon faktapromemoria. Andra utskott som i regel endast erhåller ett litet antal faktapromemorior är konstitutions-, socialförsäkrings-, social- och arbetsmarknadsutskotten. Som anförts ovan finns flera andra slags EU-dokument än faktapromemorior som kan bli föremål för behandling i utskotten, men det är osäkert i vad mån de faktiskt blir föremål för utskottsbehandling. Studeras trots detta fördelningen per utskott av det totala antalet EU-dokument som inkommer till kammarkansliet blir bilden till stor del densamma som i figur 7:1 ovan, det vill säga det är samma utskott som har en stor respektive liten mängd EU- dokument oavsett om det är fråga om endast faktapromemorior eller EU- 2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 dokument totalt sett.66 En skillnad är dock att utrikesutskottet relativt övriga utskott har fler dokument när samtliga inkomna EU-dokument studeras. Un- der första hälften av innevarande valperiod fick endast miljö- och jordbruksutskottet emotta fler EU-dokument än utrikesutskottet. Att utrikesutskottet får ta emot förhållandevis få faktapromemorior torde ha att göra med att det inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken egentligen inte förekommer förslag till rättsakter, som är den vanligaste typen av dokument som blir föremål för faktapromemorior.67 Även finansutskottet har relativt övriga utskott fler EU-dokument när samtliga till kammarkansliet inkomna EU-dokument studeras.68 Förekomst av muntlig information och informella samråd Som framhölls av kan utskotten följa EU-arbetet inte bara genom att ta del av olika slags dokument utan även genom att erhålla muntlig information från olika företrädare.