frsrdg · GS04JO1 · 2005-01-01 00:00:00 — Det är som ärendebalansen ökar avsevärt. Flera orsaker kan nämnas till att JO inte lyckats uppnå verksamhetsmålet att minska balansen eller åtminstone hålla den på oförändrad nivå. Ett skäl är de budgetproblem som tvingade fram temporära personalneddragningar. Ett annat är den kraftigt ökande inströmningen . har åtgärder vidtagits och förberetts som syftar till att komma till rätta med den otillfredsställande balanssituatio- nen. En detaljerad redovisning av ärendestatistiken finns i bilaga 1. 2 004 /0 5:JO1 2.2 Justitieombudsmännens övergripande redovisning 2.2.1 ChefsJO (Ansvarsområde 1) Polisens arbete med vardags- och ungdomsbrottslighet I den allmänna debatten diskuteras inte sällan polisens förmåga att utreda brott som är särskilt prioriterade och annan grövre brottslighet. Det finns emellertid skäl att fästa uppmärksamhet även på polisens arbete med s.k. vardagsbrottslighet. Den granskning som JO bedrivit har gett mig det bestäm- da intrycket att det finns allvarliga brister i det arbetet. De flesta kritikbeslut som gällt polisväsendet handlar om att brottsutredningar, i strid med skyndsamhetskrav, handlagts långsamt. Även vid de inspektioner som genomförts har JO kunnat se åtskilliga ex- empel på att anmälningar rörande brott som t.ex. bedrägeri, stöld och miss- handel av normalgraden inte föranlett några utredningsåtgärder. Det har ibland gällt även då det funnits en utpekad gärningsman. Det förefal- ler inte vara alldeles ovanligt att en brottsanmälan inte hinner utredas innan det påstådda brottet preskriberas. Jag har också, liksom min företrädare, haft anledning att kritisera långa handläggningstider när det gäller brott för vilka en ung person är skäligen misstänkt. Det är självfallet särskilt allvarligt om de tidsgränser som lagstifta- ren satt upp för hanteringen av sådana ärenden inte respekteras. I denna äm- betsberättelse refereras också ett beslut (s. 90) som uppmärksammar den relativt nya bestämmelse som kräver särskilt snabb handläggning även av ärenden där målsäganden är . Jag har inte underlag för någon egentlig analys av orsakerna till de iakttag- na bristerna men har kunnat konstatera att i vissa fall personalstyrkan varit underdimensionerad, utredarna inte haft den utbildning och erfarenhet som krävs för uppgiften, personalomsättningen varit hög och vakanser inte kunnat fyllas eller cheferna brustit i sitt ledningsansvar. Mitt intryck är att uppgiften att utreda mindre grov brottslighet på vissa håll inte upplevs som tillräckligt angelägen, vare sig bland enskilda polismän eller hos polismyndigheternas ledningar. Jag har i annat sammanhang påtalat att polisens brottsutredande verksamhet behöver tillföras ytterligare resurser och att det också är angeläget att införa en enhetlig utbildning för de poliser som utreder vardagsbrotten. En väl fungerande utredningsverksamhet har en betydande brottsförebyggande effekt och bidrar till tryggheten i samhället. Det är därför av grundläggande betydelse för allmänhetens förtroende för polisen att anmälda brott inom rimlig tid utreds på ett kompetent sätt. När det gäller JO:s tillsyn över de mera repressiva inslagen i polisens arbete kan nämnas att förre chefsJO väckte åtal mot en f.d. polismästare för olaga frihetsberövande, alternativt och i andra hand grovt tjänstefel eller tjänstefel. JO gjorde i korthet gällande att polismästaren utan laga grund låtit spärra in och därefter gripa ett stort antal främst ungdo- mar som befann sig i en skola i under . 2 004 /0 5:JO1 dom ogillade åtalet. JO har överkla- gat tingsrättens dom och låtit komplettera förundersökningen. Målet har i sak stor betydelse för frågan om polisens befogenheter när det gäller att före- bygga brott innefattar också åtgärder av det slag som vidtogs i detta fall. Samverkan mellan polis och åklagare I flertalet av de ärenden i vilka polisen kritiserats för långsam handläggning har åklagare varit förundersökningsledare. I många av dessa ärenden har det funnits anledning att rikta kritik också mot åklagarna för att de inte med till- räcklig kraft drivit förundersökningen framåt. En åklagarledd förundersök- ning kräver samverkan mellan polis och åklagare eftersom det är åklagaren som har att avgöra vilka åtgärder som skall vidtas medan det är polisen som disponerar över de resurser som krävs för att genomföra åtgärderna. För att komma till rätta med problemen med alltför långa handläggningstider är det således bl.a. av vikt att finna bra former för samverkan mellan polis och åkla- gare. Detta är problem som uppmärksammats men som alltjämt har aktualitet. Jag har, liksom min företrädare, betonat att om en åklagares direktiv eller påminnelser till polisen i ett enskilt ärende inte får effekt måste frågan lyftas upp på en högre nivå inom organisationen. Även beträffande de allmänna domstolarna har flertalet ärenden som föranlett kritik avsett handläggningstiden. Av utredningen i dessa ärenden har framgått att arbetsläget i vissa domstolar är mycket ansträngt. I det refererade beslut som gäller Hovrätten över och (s. 62) har hovrätten framfört att domstolen haft många oavgjorda mål i balans och att det finns en oroväckande utveckling i form av utmattningstendenser hos personalen. JO fann därför skäl att göra och justitieut- skottet uppmärksamma på det bekymmersamma läget. Offentliga rättegångar och domar Ett annat problem som föranlett flera uttalanden av JO är domsto- lars handläggning av frågor om offentlighet och sekretess. Av 2 kap. 11 § andra stycket och 12 § regeringsformen framgår att förhandling vid domstol skall vara offentlig om inte annat föreskrivs i lag. Kravet på offentlighet följer också av konventioner på fri- och rättighetsområdet, t.ex. Europakonventio- nens artikel 6. Det är givet att huvudregeln om offentlighet vid förhandlingar och för uppgifter som tas in i domar kan komma att stå i motsättning till en enskilds i och för sig befogade intresse av att vissa uppgifter om honom eller henne inte kommer till allmän kännedom. Jag är emellertid av den be- stämda uppfattningen att det måste krävas mycket starka skäl för att göra avsteg från rätten till insyn i domstolarnas verksamhet och att sådana avsteg i vissa fall inte över huvud taget bör få förekomma i en rättsstat. Jag vill där- vidlag särskilt fästa uppmärksamheten på förre chefsJO refe- rerade ställningstagande beträffande möjligheten att sekretessbelägga en häk- tad persons identitet (s. 42). 2 004 /0 5:JO1 I en tidigare ämbetsberättelse (JO 2000/01 s. 36, 44 och 50) finns beslut angående domstols hantering av s.k. skyddade personuppgifter och det har funnits anledning att på nytt uttala sig i denna fråga (s. 29). I ett ärende som rörde allmänhetens tillträde till offentliga delar av två häktningsförhandlingar har, sedan förundersökning rörande misstanke om tjänstefel lagts ned, vissa uttalanden gjorts rörande offentlighet vid förhandlingar (s. 35). Det finns anledning för JO att även fortsättningsvis ägna särskild uppmärksamhet åt dessa frågor. 2 004 /0 5:JO1 2.2.2 JO (Ansvarsområde 3) Mitt ansvarsområde innefattar sammanfattningsvis och något förenklat ut- tryckt tillsynen över tillämpningen i statlig och av lagar och författningar inom de sektorer av samhället som brukar benämnas vård, skola, omsorg. Det totala antalet inkomna anmälningar på området under verksamhetsåret uppgick till nästan 1 400. Detta innebär inte någon markant skillnad mot vad som gällde föregående år. Fördelningen av ärende- na på de olika ärendegrupperna är också i stort sett densamma. Här bör dock framhållas att det i statistiskt hänseende finns en avvikelse i årets redovisning genom att de ärenden som gäller tillämpningen av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) redovisas under ärendegruppen socialtjänst och omsorgsverksamhet och inte, som tidi- gare, under ärendegruppen hälso- och sjukvård. En betydande del av anmälningarna inom mitt ansvarsområde rör sådana frågor som är gemensamma för JO:s alla ansvarsområden, t.ex. brister i till- lämpningen av allmänna förvaltningsrättsliga bestämmelser och bestämmelser som rör offentlighet och sekretess. Det förefaller som om kunskaperna om de regelsystem som gäller inte alltid är tillräckliga inom vissa samhällssektorer eller att det ibland saknas insikt om bestämmelsernas grundläggande betydel- se. Inom andra sektorer, särskilt inom , beror felaktigheter i lagtillämpningen i det aktuella hänseendet mera sällan på okunskap utan sy- nes oftare vara att hänföra till en ansträngd arbetssituation som ju erfaren- hetsmässigt ökar risken för formella brister i handläggningen. är, sett till antalet anmälningar, det största tillsynsområdet hos JO. Förhållandevis få av anmälningarna gäller handläggningen av ären- den om försörjningsstöd, medan flertalet rör s.k. barnavårdsärenden enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med vissa bestämmelser om vård av unga (LVU). Det bör här framhållas att det inte ankommer på JO att i sak överpröva de beslut som socialnämnderna fattar, t.ex. om omhänder- tagande av barn; detta är en uppgift för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Däremot har det förekommit att jag har riktat kritik mot socialnämnder för att omhändertagandebeslut har fattats på bristfälligt under- lag. Tillsynen är huvudsakligen inriktad på en granskning av ärendehandlägg- ningen och att de bestämmelser, inte minst i LVU, som är av särskild vikt från rättssäkerhetssynpunkt tillämpas på ett korrekt sätt. Eftersom de flesta anmäl- ningarna gäller ärenden rörande mindre barn, har jag valt att vid en av verk- samhetsårets inspektioner inrikta granskningen främst på de ärenden enligt LVU och socialtjänstlagen som rör ungdomar som har begått brott eller på annat sätt befinner sig i en riskzon. En annan lag inom område är lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Jag har under en lång följd av år kunnat kon- statera att anmälningar som rör tillämpningen av den lagen är anmärknings- värt få. Någon ändring har inte inträffat under verksamhetsåret. Jag har också vid mina inspektioner ute på socialförvaltningar gjort den erfarenheten att antalet ärenden på detta område är försvinnande litet. Delvis kan det bero på att insatser på frivillig väg enligt socialtjänstlagen har visat sig vara tillräckli- 2 004 /0 5:JO1 kan dock noteras att de missbrukare som tvångsvårdas har hun- nit utveckla ett mycket allvarligt missbruk innan de tas om hand. Ofta uppvi- sar dessa personer också en s.k. dubbeldiagnos genom att det vid sidan av missbruket, eller som en följd av det, finns en psykiatrisk problematik. De brister som inte sällan uppmärksammas när det gäller samordningen av vår- den och omsorgen i sådana fall kan för övrigt lyftas fram som ett av de exem- pel som finns på den bristande samordning som i alltför hög grad karakterise- rar verksamheterna inom vård- och omsorgsområdena, trots att det är av störs- ta vikt att dessa verksamheter, var för sig och tillsammans, präglas av en helhetssyn när det gäller handläggningen av ärenden som rör enskilda indivi- der. Ett annat exempel på vissa samordningsproblem, åtminstone generellt sett, gäller förhållandet mellan och barn- och ungdomspsykiatrin. Gränsdragningen kan ofta vara svår när det gäller att avgöra vem som skall svara för vissa insatser. Ett allmänt intryck, grundat bl.a. på de anmälningar som rör att barns behov inte har tillgodosetts, är emellertid att många enskilda alldeles i onödan hamnar mellan stolarna och inte får adekvat hjälp. Listan på liknande samordnings- och gränsdragningsproblem inom vården och om- sorgen kan göras lång. Även om min tillsyn främst är inriktad på formella ärendehandläggningsfrågor, kan jag konstatera att dessa problem ingår som ett slags röd tråd i verksamheten. Det är alltså inte fråga om några enstaka undantagsfall. Problemen synes snarare vara strukturellt betingade och blir särskilt tydliga i ett ansträngt ekonomiskt läge. Det är givetvis angeläget från flera synpunkter framför allt från ett medborgarperspektiv att problemen får en snar lösning. Det framstår inte heller som rimligt att landstingens och kommunernas tid och begränsade resurser i vissa fall måste avsättas till att bedöma vem som över huvud taget skall svara för olika insatser i ett s.k. indi- vidärende. Vad som har sagts leder osökt vidare till några kommentarer när det gäller den praktiska tillämpningen av LSS. Det kan först noteras att antalet anmälningar på detta område visserligen är litet, men att det fortfarande finns problem i kommunerna när det gäller verkställigheten av beslut enligt denna lag som ju är en s.k. rättighetslagstiftning. Det är ännu något för tidigt att dra slutsatser av hur de tämligen nya bestämmelserna i om möjligheten att ålägga kommunerna särskilda avgifter vid utebliven verkställighet av dom- stolsavgöranden har påverkat situationen. I övrigt kan konstateras att LSS som lagstiftningsprodukt ännu inte, trots att lagen har varit i bruk , kan sägas ha funnit sin slutgiltiga form. har gjorts ett antal punktinsatser för att komplettera eller förtydliga lagen och det pågår också utredningar på detta område. Det bör tilläggas att gränsdragningen mellan socialtjänstlagen och LSS inte alltid är helt okomplicerad när det gäller lagtillämpningen i enskilda fall. Vad sedan gäller utbildningsväsendet kan konstateras att anmälningar på universitets- och högskoleområdet påfallande ofta rör handläggningen av ärenden enligt bl.a. bestämmelserna om offentlighet och sekretess. Sådana anmälningar förekommer även på skolområdet, men där överväger klagomål mot verksamheten som sådan. Många klagomål gäller otillräckliga insatser 2 004 /0 5:JO1 för barn med särskilda behov. Sådana anmälningar överlämnas i viss ut- sträckning till i enlighet med principen att JO inte skall föregripa eller ersätta den rättstillämpning som ankommer på de ordinära tillsynsorga- nen. Det kan nämnas att förhållandevis många ärenden på skolområdet rör frågor med anknytning till tillämpningen av bestämmelserna i om gemensam vårdnad om barn efter äktenskapsskillnad. Jag har funnit an- ledning att för kännedom översända ett antal av mina beslut i dessa ärenden till den kommitté som ser över regelsystemet. Det kan i sammanhanget tilläggas att, bland de yttranden över remisser från som jag har avgett under verksamhetsåret, återfinns skollagskommittés mycket omfattande betänkande med förslag till en helt ny skollagstiftning. Till utbildningsväsendet räknas även de anmälningar som riktas mot Cen- trala (). stod dessa anmälningar för en betydande del av den redovisade totalsiffran för ärendegruppen. har emellertid anmälningarna mot CSN minskat påtagligt och uppgår nu till endast ett tjugotal . Vad så gäller hälso- och sjukvården kan, utöver det som jag har nämnt rent allmänt om de problem som kan utläsas av anmälningarna vad gäller bristande samordning och helhetssyn, konstateras att här förekommer ett stort antal klagomål mot handläggningen av ärenden som rör tillämpning- en av regelsystemet om offentlighet och sekretess. Den lagstiftning som jag ägnar särskild uppmärksamhet på detta område är den som rör den psykiatriska tvångsvården, dvs. lagen (1991:1128) om psyki- atrisk tvångsvård och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Det hänger givetvis samman med att detta är författningar som medger frihetsberövande av enskilda, och att det följaktligen är av yttersta vikt från rättssäkerhetssyn- punkt att lagtillämpningen är korrekt. Visserligen kan beslut inom tvångspsy- kiatrin i stor utsträckning överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta innebär, på samma sätt som jag har nämnt när det gäller t.ex. omhän- dertagande av barn enligt LVU, att jag som regel inte prövar själva sakfrågan utan inriktar granskningen på den formella handläggningen. Antalet anmäl- ningar från tvångsvårdade patienter är emellertid mycket litet, och min granskning får därför i hög grad baseras på de iakttagelser som jag gör i sam- band med inspektioner. Ett bekymmer är att det med nuvarande resurser inte finns något nämnvärt utrymme för en effektiv inspektionsverksamhet. Skälet till detta är att anmälningsärendena, som successivt har ökat i antal och svårighetsgrad, kräver stora arbetsinsatser. Att finna en rimlig avvägning när det gäller att bestämma var tyngdpunkten i JO:s tillsyn skall placeras är i och för sig ett generellt problem för verksamheten, men det ställs särskilt på sin spets när det gäller sådana samhällsområden där det i praktiken bara är genom inspektioner som den parlamentariska kontrollen kan utövas. 2 004 /0 5:JO1 2.2.3 JO (Ansvarsområde 4) Ansvarsområde 4 spänner över ett mycket vitt fält med stora delar av den statliga, regionala och kommunala förvaltningen samt ett flertal centrala myndigheter. Under verksamhetsåret avgjordes inom området ca 1 200 ären- den. Den stora spridningen av myndigheter och verksamheter gör att jag svår- ligen kan avge något generellt omdöme grundat på mina erfarenheter och iakttagelser . Jag väljer därför att här kort beröra några frågor som aktualiserats, främst inom de största ärendegrupperna under verksamhetsåret. Den största gruppen innefattar bl.a. miljödomstolarna, naturvård, miljö- och hälsoskydd, djurskydd, jakt och fiske. Miljöfrågorna har ägnats särskild uppmärksamhet vid inspektioner, av en miljödomstol, av en länsstyrelse och kommuner. Det har gällt tillämpningen i skilda hänseenden av . Balken har varit i kraft och innebär en samlad re- glering motsvarande flera tidigare lagar inom miljöområdet. Mitt intresse har inriktat sig främst på effektiviteten i prövningsorganisationen. Denna organi- sation är relativt svåröverskådlig och innefattar uppgifter för regering, läns- styrelser, , miljödomstolarna och kommunerna. Detta förhål- lande är ägnat att försvåra framför allt för den enskilde; skilda regelsystem gäller för olika slags verksamheter och prövningen har anförtrotts såväl för- valtningsmyndigheter som domstolar. Bland annat på grund härav har inte minst instansordningen kommit att bli något disparat. Jag noterar mot denna bakgrund med tillfredsställelse det arbete som utförts av Miljöbalkskommit- tén och som inriktas på förenkling och renodling av lagstiftningen. De iaktta- gelser och beslut som jag redovisat under verksamhetsåret har gällt främst handläggningsfrågor med inriktning på den enskildes rättigheter. I ämbetsbe- rättelsen (s. 334) har tagits upp ett kanske något udda ärende rörande en nämnds handläggning av klagomål rörande störande ljud. En annan stor del av de avgjorda ärendena rör kommunikationsväsendet. De har gällt bl.a. länsstyrelsernas handläggning av körkortsfrågor, handläggning av registreringsfrågor, kommunernas handläggning av färd- tjänst, parkeringstillstånd och flyttning av fordon, Radiotjänst i Kiruna AB:s handläggning av TV-avgiftsfrågor samt tillsyns- och tillståndsfrågor hos Luft- fartsverket och . Jag har vid inspektion av en länsstyrelses handläggning av körkortsärenden noterat anmärkningsvärt långa tider innan körkortsinnehavare fullföljt förelägganden att avlämna läkarintyg rörande exempelvis alkoholberoende. Företrädare för förklarade att de långa väntetiderna inom sjukvården gjorde det praktiskt svårt att följa ett föreläggande att ge in intyg; tar hänsyn till detta och beviljar anstånd om den utfärdande läkaren begär det. De angivna förhållandena är olyckliga eftersom de medför en risk för att körkortsinnehavare vilkas körkort borde återkallas behåller sin behörighet. Jag kommer att uppmärksamma problemet i min fortsatta tillsynsverksamhet. Jag har när det gäller kommu- nernas handläggning av färdtjänstfrågor särskilt inriktat min granskning på rättssäkerhetsfrågor som enhetlig lagtillämpning och beslutsformuleringar och överklagandefrågor. Ärendetypen, som hänförs till kollektivtrafikfrå- 2 004 /0 5:JO1 gor, har nära anknytning till och vilket skapar oklarheter i hand- läggning och arkivbildning. Många ärenden har gällt förhållanden hos arbetsmarknadsmyndigheterna och a-kassorna. Hos kassorna råder nu en utökad handlingsoffentlighet, som påverkar till- synen av kassorna. kan tillkomsten av den nya Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen komma att i någon mån förändra inriktningen av JO:s tillsyn i denna del. Klagomålen inom detta område rör i stor utsträckning arbetssökandenas missnöje med att arbetsförmedlingarna inte lyckats hjälpa dem till arbete. Klagomål anförs ofta mot arbetsförmedlares handläggning och beslut rörande olika arbetsmarknadsåtgärder. Samordningsfrågor mellan arbetsförmedlingarna och a-kassornas myndighetsutövning aktualiseras i samband med s.k. avanmälningar och ifrågasättande, exempelvis då förmed- lingarna enligt sitt uppdrag anmäler till kassorna när de av någon anledning anser att den arbetssökande inte längre står till arbetsmarknadens förfogande. JO:s granskning kan här lika litet som inom andra områden avse besluten i sak utan inriktas mer på formella frågor, såsom beslutsgång och fullföljds- hänvisningar. Ansvarsområdet omfattar också förvaltningsdomstolarna. Jag har under verksamhetsåret inspekterat en länsrätt. Tillsynen av förvaltningsdomstolarna ger en allmän bild av god ordning. På några håll är dock antalet äldre oavslu- tade mål besvärande stort. Jag har särskilt intresserat mig för länsrätternas handläggning av psykiatrimål. I något fall har jag funnit anledning att kritise- ra handläggningen av sådana mål. Ärenden inom ansvarsområdet rörande utlänningslagstiftningen domineras av klagomål från asylsökande som inte beviljats asyl eller uppehållstillstånd. Klagomålen riktar sig mot såväl som . De berör ofta handläggningen av ärenden där barn är inblandade, särskilt tillämpningen av reglerna i utlänningslagen om beaktande av s.k. humanitära skäl. Det mesta är rena rättstillämpningsfrågor, i vilka JO inte kan eller bör ingripa. I något fall har myndigheterna kritiserats för alltför lång handlägg- ningstid. Särskilt olyckligt i sammanhanget är de långa handläggningstiderna hos ut- landsmyndigheterna och när det gäller prövningen vid s.k. anhöriginvandring. Myndigheternas bristande resurser leder till väntetider som inte kan anses acceptabla. Under verksamhetsåret har jag avslutat ett större ärende rörande samarbetet mellan och polismyndig- heterna i samband med verkställighet av utvisningsbeslut (se s. 179). Det är min förhoppning att många av de problem som uppstått inom området kan lösas genom den minskning av antalet asylsökande som skett . Det är också viktigt att lagstiftningen med utgångspunkt från förslagen i det avgivna betänkandet SOU 2004:74, Utlänningslagstiftningen i dom- stolsperspektiv, görs tydligare. När det gäller kommunernas myndighetsutövning inom ansvarsområdet är det frågor inom plan- och byggnadsväsendet som dominerar. Tillämpningen i kommunerna av den relativt komplicerade lagstiftningen i plan- och byggla- gen ägnar vi stor uppmärksamhet åt vid inspektioner och i klagomålshanter- 2 004 /0 5:JO1 Tillsynen avser även här främst den formella handläggningen och inriktar sig på en kontroll av att berörda parter fått komma till tals och att ärenden avgjorts inom rimlig tid. Beslutsformuleringar och redovisningar i nämndens protokoll har ofta brister. Inom hela tillsynsområdet aktualiseras ständigt frågor kring yttrandefrihet, tryckfrihet, offentlighet och sekretess. Grundläggande kunskaper saknas ofta inom dessa områden, inte minst inom de kommunala bolagen. Jag har i ären- den rörande sådana bolag i många fall fått redogöra för grunderna i lagstift- ningen och konstaterat ett stort utbildningsbehov. Det har ofta gällt kravet på snabb handläggning av utlämnandefrågor och behovet av formella beslut med överklagandemöjligheter. Behovet av ytterligare juridisk kompetens och utbildningsinsatser är stort hos kommunerna och de kommunala myndigheterna. Jag har haft förmånen att sprida detta budskap vid anföranden inför Kom- munaljuridiska Förenings årsmöten. Slutligen har det förekommit ett stort antal remisser från riks- dagen och .