frsrdg · GT04JO1 · 2005-12-01 00:00:00 — Vägrar befattningshavaren att lämna ut handlingen eller lämnas den ut med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, skall befattningshavaren, om sökanden begär det, hänskjuta frågan till myndigheten. Sökanden skall underrättas om att han kan begära frågans hänskjutande till myndigheten och att ett beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. Mot myndighetens avslagsbeslut eller beslut att lämna ut handlingen med förbehåll får sökanden enligt 2 kap. 15 § TF och 15 kap. 7 § sekretesslagen föra talan. Av 21 § förvaltningslagen (1986:223) följer att beslutet skall förses med överklagandeanvisning och att av denna skall framgå hur beslutet kan överklagas. Närmare bestämmelser om hur ett beslut överklagas finns i 23 § förvaltningslagen. L.S. begärde att få ta del av en polisanmälan som socialnämnden hade gjort avseende socialbidragsbedrägeri. fick uppfattningen att L.S. även begärde att utfå den utredning som legat till grund för polisanmälan. Enligt hennes uppfattning hindrade rådande sekretess bifall till L.S:s framställan, även efter avidentifiering, vilket L.S. underrättades om per telefon. L.S. begärde att få ett skriftligt beslut med överklagandeanvisning och nöjde sig med att få det beslutet . I det beslut som meddelade har antecknats att L.S. begärt att få ta del av socialnämndens protokoll avseende beslut om polisanmälan i enskilt ärende. Jag utgår från att har haft rätt att på myndighetens vägnar besluta i frågor om utlämnande av allmänna handlingar. När en begäran om att få kopia av en allmän handling framställs är det självfallet av vikt att försäkra sig om vilken handling begäran avser, oavsett om handlingen skall utlämnas eller om framställan skall avslås. Det aktuella beslutet ger närmast intryck av att avse en handling som inte överensstämmer med den handling L.S. begärt att få ut och inte heller med den utredning som har uppfattat att han velat ta del av. Ett beslut avseende en annan handling än den som avses med framställan blir ur den enskildes synpunkt helt meningslöst. Han kan angripa beslutet genom ett överklagande till kammarrätten och få beslutet undanröjt och ärendet återförvisat till socialnämnden. Detta kan ta . Han kan också som skedde i detta fall göra en ny framställan om att få ut den avsedda handlingen. Även i den situationen blir frågan om utlämnande fördröjd. Den felaktiga handläggningen är givetvis inte godtagbar och nämnden kan därför inte undgå kritik. L.S:s framställan har innefattat en begäran om att utfå handlingen avidentifierad. Jag vill i sammanhanget framhålla att det för att någon tveksamhet inte skall uppstå kan vara lämpligt att det av beslutet framgår att myndigheten har prövat framställan i dess helhet. Sedan L.S. hade fått del av beslutet framställde han skriftligen en begäran om att utfå kopia av polisanmälan och av nämndens protokoll avseende beslut om polisanmälan, båda i avidentifierat skick. Denna begäran uppfattade som om L.S. inte hade fått del av det meddelade beslutet. Vid telefonsamtal klargjordes att det var fråga om en ny begäran. frågade då om L.S. menade att vi skall skicka samma beslut en gång till, eller om det beslut han fått kan täcka alla delar i hans begäran om utlämning av handlingar. Den enskilde är oförhindrad att vid upprepade tillfällen begära att utfå samma handlingar. Varje framställan skall prövas och beslut måste fattas med anledning därav. Om var tveksam till huruvida L.S. fått del av avslagsbeslutet innan han gjorde sin nya framställan, var hon givetvis oförhindrad att kontakta L.S. för att förvissa sig om hur det förhöll sig. Med hänsyn till det skyndsamhetskrav som gäller för hanteringen av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar, kan emellertid en sådan förfrågan inte som i det här fallet anstå i . Sedan det hade klarlagts att det var fråga om en ny begäran framstår det som klart felaktigt att föreslå att ett beslut som fattats innan begäran har framställts skall skickas en gång till eller att det redan erhållna beslutet kan gälla även den nya framställan. Såvitt framgår av utredningen har L.S. tillställts de begärda handlingarna under senare delen av . Det har således dröjt cirka hans framställan efterkommits. Den handläggningstid som har åtgått är helt oacceptabel. Nämnden kan inte heller i denna del undgå kritik. Sammanfattningsvis har utredningen påvisat att det finns allvarliga brister i socialnämndens kunskap om de grundläggande reglerna för hanteringen av framställningar om utfående av allmänna handlingar. Jag förutsätter att nämnden vidtar åtgärder för att komma till rätta med detta förhållande. Kritik mot en kommun som ingripit mot och kritiserat en tjänsteman som använt sig av sin grundlagsskyddade yttrandefrihet (Dnr 1284-2004) var tidigare tf. chef för i kommun. beslutade i kommun bl.a. att fr.o.m. skulle vara chef för samt att skulle återgå till sin tjänst som 1:e miljö- och hälsoskyddsinspektör. Med hänvisning till att nämnda beslut hade meddelats innan MBL-förhandlingarna var avslutade upphävde nämnden i ett beslut beslutet. Nämnden beslutade därefter på nytt i enlighet med det upphävda beslutet. I en anmälan mot kommun, som kom in till JO , klagade bl.a. på att kommunen på grund av uppgifter i massmedierna hade tilldelat honom två skriftliga erinringar samt i en skrivelse förklarat att han var illojal mot sin arbetsgivare. Till anmälan fanns fogade bl.a. kopior av den ena skriftliga erinringen samt av nämnda skrivelse, båda daterade . I den skriftliga erinringen, som var undertecknad av miljö- och ordförande och av , anfördes följande. (Skriftlig erinran är inte att betrakta som en varning i avtalets [§ 13 mom. 1 AB] mening utan en tillsägelse som, om den inte fått avsedd verkan, kan följas av en skriftlig varning enligt avtalet.) Du har kallat till och lett ett möte (11/2 2004) som berör befarad legionellasmitta vid ett i kommunen, utan att ta kontakt med smittskyddsläkaren. Smittskyddsläkaren ansåg att du vid inslaget i TV pekade ut en viss person och därmed tangerade brott mot sekretesslagen. Du tilldelas därför en skriftlig erinran. Din fackliga organisation, SAC, kommer att meddelas att denna erinran har utdelats. Skrivelsen om illojalitet, som var undertecknad av och kommunchefen , inleddes med en redogörelse för reglerna om en arbetstagares yttrandefrihet samt om kravet på lojalitet gentemot arbetsgivaren och innehöll därutöver i huvudsak följande. Illojalitet kan således handla om att arbetstagaren gör något som negativt påverkar arbetsgivaren. Vi reagerar därför skarpt mot agerande enligt följande punkter: Han har uttryckt (i pressen) att kommunen skickar luftfakturor. Han har påstått att andra chefer inte törs säga något med risk för att bli petade. Han har haft bandspelare på vid möten. (Utan att anmäla detta till ordf.) I tidningsreportage har uttryckt sig på ett sätt som upplevs kunna skada arbetsgivaren. Han har använt ord som kan uppfattas som hotfulla. Han har kallat kommunchefen för en gammal socialinspektör. Han har begärt att få vara med i rekryteringsgrupper trots att ordförande har bett honom att prioritera annat. Han har skickat skrivelser till andra instanser och påstår att det råder missförhållanden i kommunen. (I vilken roll?) Han har uppträtt oförskämt mot kommunchefen. Detta sammantaget gör att vi upplever att är illojal mot sin arbetsgivare, ordförande och nämnden. Kommunstyrelsen i kommun anmodades med hänvisning till reglerna i 2 kap. 1 § 1 och 12 § regeringsformen, 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att göra en utredning och yttra sig över vad anfört om att han kritiserats för uttalanden som han gjort. Kommunstyrelsen beslutade att som sitt eget yttrande överlämna personalchefen utredning i ärendet. I yttrandet anfördes bl.a. följande (bilagorna utelämnade här). Har kommunen begränsat rätt att använda sig av sin rätt att yttra sig. Arbetsgivarens åtgärder och utredning angående dessa Erinran är inte en disciplinär åtgärd utan ett sätt som arbetsgivaren kan använda sig av för att uttrycka sin vilja eller synpunkt på, hur en medarbetare utövar sitt yrke. Den ges i syfte att få medarbetaren att förstå när han handlat på gränsen eller utanför de normer och riktlinjer som arbetsgivaren avser med sitt anställningsavtal. Denna erinran kan följas av en skriftlig varning, om erinran inte givit effekt. Erinran i detta fallet består av två delar: Du har kallat till och lett ett möte (11/2 2004) som berör befarad legionellasmitta vid ett i kommunen, utan att ta kontakt med smittskyddsläkaren. kommun anser att borde ha kontaktat smittskyddsläkaren då en, som kommunen uppfattar, dödlig smitta uppstår på en av kommunens anläggningar. Detta reagerar kommunen över. Smittskyddsläkaren sade vid mitt (U.B.) samtal med honom att han var förvånad att han först via media fått kännedom om legionellasmittan. Han skulle ha blivit kontaktad så fort man misstänkt smittan. Han säger också att kommun inte deltagit i de möten han kallat till där han orienterat om frågor liknande denna. säger att vid tillfället för kallelsen så var han tf. chef för men vid mötets genomförande så hade ett chefsbyte skett och den nye chefen, som också undertecknade smittskyddsbeslutet, borde ha meddelat smittskyddsläkaren. Smittskyddsläkaren ansåg att du vid inslaget i TV pekade ut en viss person och därmed tangerade brott mot sekretesslagen. Vid kontakt med smittskyddsläkaren . så uppger han att han sagt följande angående TV-inslaget: Jag fick veta mycket mer om patienten än vad man kan förvänta sig av gällande sekretess. har han inte påstått att lämnat sådana uppgifter utan att dessa möjligen kommer från en av kommunen utlämnade handlingar där inte sekretessbelagda upplysningar hade strukits i den omfattning som krävts. Det har inte gått att konstatera om några handlingar lämnats ut förutom de som redovisas i bilaga 1. Däremot så har sannolikt tagit med TV-nyheterna in i äldreboendet, där visas en av våra brukare på bild samt dörren till ett boende där prover tagits, med rumsnumret väl synligt. Journalisten talade också om den som drabbats av smittan på ett sätt som gör att det finns en möjlighet att känna igen personen, när personen hade insjuknat och att han var på bättringsvägen. själv anser att det inte gått att dölja var legionellasmittan hade uppstått, då kommunen hade satt upp meddelanden om smittorisk och förbud mot att duscha i huset (bilaga 1). Kommunen har inte påstått att brutit mot sekretessen utan egentligen vidarebefordrat en synpunkt från smittskyddsläkaren, att tangerat brott mot sekretesslagen, och med en erinran påpekat detta. Arbetsgivaren anser att erinran är riktad mot sätt att utföra sitt arbete och inte hans grundlagsskyddade rättighet att yttra sig. 2.2 Den allmänt hållna handlingen Den andra handlingen som åberopas är inte knuten till den erinran som lämnats. Avsikten med den är att reagera över ett antal händelser och uttalanden som gjort. De punkter i skrivelsen som har med yttrandefriheten att göra är: Han har uttryckt (i pressen) att kommunen skickar luftfakturor (bilaga 4, p.3). Arbetsgivaren anser att i artikeln gett sken av att kommunen luftfakturerar även om det inte går att utläsa att han sagt just de orden. Han har däremot yttrat just de orden till kommunchefen som drog slutsatsen att även sagt samma sak till media. Han citeras också i artikeln där han påstår att kommunen bryter mot lagen. har han på en direkt fråga svarat att kommunen inte bryter mot lagen, åtminstone är det inte prövat. I tidningsreportage har uttryckt sig på ett sätt som upplevs kunna skada arbetsgivaren (bilaga 2, 3, 5 och 6). Han påstår att står inför en utbrändhetssituation (bilaga 2, p. 1; bilaga 5, p. På en fråga till medarbetarna på svarar dessa på följande sätt om utbrändhetssituationen. Dålig organisation och bristande planering bidrog till stress. Risken för utbrändhet är det svårt att uttala sig om. Arbetsbelastningen är i och för sig hög och man har svårt att hinna med sina uppgifter. Övertidsuttaget på kontoret är inte alls anmärkningsvärt stor (bilaga 7). Inte heller sjuktalen ger anledning till att fundera över en utbrändhetssituation (bilaga 10). Kommunen har inte varit av den uppfattningen att situationen varit så katastrofal som låter påskina i artikeln. Arbetsgivaren får ju också rätt i detta av övriga medarbetare. Den bristande organisationen i medarbetarnas svar ligger ju först och främst på som tf. chef. Han påstår att omorganisationen som genomförts går ut på att tysta (bilaga 3, p. 2; bilaga 5, p. Omorganisationen genomförs i syfte att mer tid ska kunna läggas på bl.a. inspektioner. Detta är en del i en plan för att förbättra kvalitén i miljö- och hälsoskyddskontorets verksamhet. Detta framkommer inte av uttalanden. Att göra en omorganisation skulle inte tysta , han har fortfarande i sin yrkesutövning insyn i kontorets verksamhet och har fortfarande sin frihet att yttra sig även om arbetsgivaren ställer krav på honom som tjänsteman. Det har heller aldrig varit arbetsgivarens avsikt att permanenta chefskap. Han påstår att kommun bryter mot arbetsmiljölagen genom att inte göra en konsekvensbeskrivning av omorganisationen (bilaga 3, p. 2; bilaga 6, p. Omorganisationen i sig är ju en åtgärd på egna utsagor vad gäller arbetsmiljön. Man kan ju också konstatera att han själv inte gjort någon formellt riktig konsekvensbeskrivning av arbetsmiljön han arbetsledde kontoret. Självklart kan kommunens arbetsmiljöarbete förbättras och det pågår ett ständigt utvecklingsarbete i denna fråga. Detta framkom inte i artikeln eller uttalanden. Arbetsgivaren anser att denna reaktion inte heller är riktad mot grundlagsskyddade rättigheter att yttra sig. Tvärtom så påpekar arbetsgivaren just detta i inledningen av skriften. Arbetsgivaren anser att de yttranden han gjort har gjorts i egenskap av anställd och myndighetsperson. Han har i sitt arbete agerat mot verksamheten, verksamhetsbeslut och agerat på ett sådant sätt att det skapat samarbetsproblem. Kommentar till skrivelse Att tiga är guld (bilaga 9) Jag bad om hans kommentarer till de olika händelserna i JO:s handling. valde att göra det skriftligt och ville att bilagan skulle biläggas i sin helhet. Bilagan beskriver en händelsekedja som i stort sett är riktig men drar några annorlunda slutsatser än arbetsgivaren gör. Arbetsbelastningen är hög vid kontoret, men har inte i närtid skapat någon utbrändhet. Det fallet som det refereras till hände 1999. kritiserar lösningen på organisationsförändringen, men har inget annat förslag. Arbetsgivaren gör förändringen i syfte att expertresursen i form av förs över i tillsynsverksamheten och den nya chefen hanterar arbetsledningen. De som betalades ut i skadestånd har inget med saken att göra. Det betalades ut för ett formfel från arbetsgivarens sida vad gäller förhandlingsordningen i MBL. Vad gäller erinran mot går det inte att konstatera vad eller på vilket sätt sekretessbelagd information kan ha kommit till allmänhetens kännedom. Hade emellertid då han kallade till mötet även kallat smittskyddsläkaren eller informerat honom hade kommunen kunnat få de råd som hade behövts vad gäller sekretessen. Då mötet sammankallades var tf. chef. Även om ett chefsbyte hade skett strax före mötet så borde ha rått sin nye chef i egenskap av expert. har heller ej deltagit i de möten som smittskyddsläkaren inbjudit till där han kunnat få kompetens i dessa ärenden. Yttrandet om luftfakturor kan inte tillskrivas men däremot yttrandet längre ner i artikeln om att kommunen bryter mot lagen, ett uttalande som senare tagit tillbaka, kan ge intrycket av luftfakturering. Vad gäller övriga yttranden i media så kan man konstatera, utifrån de citat som finns i artiklarna, att inte lämnat fullständig information eller uttryckt sig på ett sådant sätt att det kan skada allmänhetens förtroende för kommunen som myndighet och arbetsgivare. I åtminstone ett fall kan man konstatera att det varit ett helt felaktigt uttalande, utbrändhetssituationen. Även om åtgärderna i något fall varit på tveksamt underlag, legionellasmittan, anser jag att syftet med åtgärderna från arbetsgivarens sida har varit att korrigera sätt att utföra sina arbetsuppgifter som myndighetsperson och medarbetare, inte att begränsa hans yttrandefrihet, vilket arbetsgivaren också tydligt påpekat. Det är viktigt att kommunens tjänstemän lämnar korrekt och fullödig information till allmänheten även om informationen förs ut genom massmedias försorg. Avsaknaden av riktlinjer vad gäller informationsfrågor samt kompetensbrister i hanterandet av sekretess vid smittskyddsärenden kan också vara en bidragande orsak till händelseförloppet. I anslutning till beslutet att anta yttrandet som sitt eget beslutade kommunstyrelsen bl.a. att ge kommunchefen i uppdrag att utarbeta riktlinjer för hur kontakter med media för kommunens tjänstemän skall hanteras. I beslut anförde JO följande. JO utreder som regel inte klagomål som gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Detta beror på att det finns en särskild ordning för hur sådana tvister skall lösas. Det skall ske genom fackliga förhandlingar eller i sista hand genom en rättegång enligt bestämmelserna i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Vidare har kommunerna på vissa områden en vidsträckt självbestämmanderätt. Enligt de regler som gäller för JO:s verksamhet skall JO vara återhållsam med att uttala sig i frågor som hör till dessa områden. JO har över huvud taget inte tillsyn över kommunfullmäktige. Mot bakgrund av det sagda har min granskning begränsats till vad har anfört om att han kritiserats för uttalanden som han gjort. I 2 kap. 1 § regeringsformen föreskrivs att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten får begränsas endast i den utsträckning och på det sätt som framgår av föreskrifterna i 12 och 13 §§. Betydelsefulla begränsningar i yttrandefriheten följer av sekretesslagens (1980:100) olika föreskrifter om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Genom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om meddelarfrihet ges yttrandefriheten till viss del ett särskilt skydd. Meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen innebär att det står var och en fritt att, med vissa i förordningen angivna undantag, meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till författare eller annan som är att anse som upphovsman till framställning i skriften, till skriftens utgivare eller, om för skriften finns särskild redaktion, till denna eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter. Motsvarande reglering för lämnande av uppgifter till bl.a. radio och TV återfinns i 1kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen. Lagregleringen ger offentligt anställda samma skydd som alla andra medborgare. En offentligt anställd kan således fritt ge uttryck för sin uppfattning, även rörande den egna myndighetens verksamhet, såvitt tystnadsplikt inte gäller för uppgifterna. Det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen och tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen anger är ett skydd gentemot det allmänna. Det allmänna omfattar t.ex. kommunens valda församlingar och förvaltningsorgan. Skyddet innebär att en myndighet inte får ingripa mot någon för att han eller hon har använt sig av sin grundlagsstadgade rätt att yttra sig i massmedier eller på annat sätt gett uttryck för sin uppfattning. En myndighet får inte heller försöka motarbeta att den anställde använder sig av sina rättigheter eller, genom generella uttalanden eller kritik i enskilda fall, försöka påverka arbetstagaren i fråga om det sätt på vilket denne utnyttjar sin yttrandefrihet. Detta gäller även i de fall en myndighet anser att arbetstagaren har lämnat felaktiga uppgifter. Myndigheten är i stället hänvisad till att på lämpligt sätt bemöta och rätta sådana uppgifter. Den som är anställd vid en myndighet har alltså rätt att, utan repressalier från myndighetens sida, offentligt framföra sina synpunkter på myndighetens verksamhet. Reglerna till skydd för yttrandefriheten fritar inte den anställde från skyldigheten att lojalt rätta sig efter arbetsgivarens beslut och direktiv angående hur verksamheten skall bedrivas. Som framgår av det sagda innebär detta dock inte att den anställde är förhindrad att fritt uttrycka sina privata åsikter om exempelvis sådana beslut och direktiv. Vidare finns det inte något som hindrar att en myndighet bestämmer vad som skall vara myndighetens officiella ståndpunkt i olika frågor samt utser en särskild person som får uttala sig på myndighetens vägnar. Självfallet får inte heller detta påverka vare sig den utsedda personens eller någon annan anställds möjligheter att ge uttryck åt sina privata åsikter. Mot bakgrunden av det beskrivna regelsystemet ger vad som har kommit fram i detta ärende anledning till följande uttalanden av mig. Kommunen har i en skriftlig erinran och i en särskild skrivelse om illojalitet kritiserat bl.a. för att han har uttalat sig rörande skilda förhållanden inom kommunen. Vissa av dessa uttalanden skulle ha gjorts i pressen och i TV. Härigenom har kommunen enligt min mening uppenbarligen i strid med regelsystemet ingripit mot och kritiserat för hans sätt att använda sin grundlagsskyddade yttrandefrihet. Anmärkningsvärt är också beträffande händelsen att kommunen inte ens har påstått att gjort sig skyldig till sekretessbrott vid tillfället. Agerandet samt innehållet i remissvaret visar på anmärkningsvärt bristande kunskaper om den rättsliga regleringen på området. Detta framgår inte minst av att kommunstyrelsen i sitt remissyttrande upprepar kritiken samt ägnar stort utrymme åt att försöka bemöta de personliga åsikter om förhållanden inom kommunen som har tillskrivits . Sammanfattningsvis är jag mycket kritisk mot kommunens agerande gentemot . Jag förutsätter att kommunstyrelsen omgående informerar sig och berörd personal om regelsystemet. Det som i övrigt har förekommit i ärendet föranleder inte något uttalande eller någon annan åtgärd från min sida. Ett ärende om en försäkringskassas handläggning av en begäran att få kopior av handlingar (Dnr 4370-2002) uppbar bostadstillägg enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer. skickade dåvarande allmänna försäkringskassa, lokalkontoret , ett meddelande till P.T. i hans egenskap av förvaltare för F.J. Enligt meddelandet övervägde kassan att återkräva bostadstillägg som hade betalats ut till F.J. under tiden januari 1998juni 2002. I en anmälan som kom in till JO klagade . på att han inte hade fått kopior av de handlingar som han hade begärt från . Han hade inte heller fått något överklagbart beslut i frågan. anförde i huvudsak följande. I en skrivelse som kom in till begärde han att få kopior av de ansökningshandlingar och bilagor som hade legat till grund för det eventuellt felaktiga beslutet om bostadstillägg. fick han ett meddelande från vid kassans lokalkontor . Denne uppgav att de handlingar som P.T. hade begärt kopior av inte fanns kvar på kontoret. fick endast registerutdrag som enligt visade de uppgifter som P.T. Några kopior av de begärda ansökningshandlingarna fick han alltså inte. I en skrivelse begärde P.T. att få ett överklagbart beslut, om inte kassan kunde tillmötesgå hans begäran. fick han ett nytt meddelande från där denne angav att kassan hade sökt efter handlingarna på kassans centralarkiv. De hade emellertid inte kunnat återfinnas. fick i stället en ny uppsättning registerutdrag från kassans databas. Han skrev därefter till enhetschefen och begärde ett beslut i saken.