frsrdg · GT04RS3 · 2005-12-14 00:00:00 — Ett problem i detta sammanhang uppstår om ett utskotts sammansättning partimässigt inte överensstämmer med kammarens. Under innevarande valperiod har t.ex. motionsförslag som haft stöd av de borgerliga partierna och kunnat samla en majori- tet i kammaren men inte i utskotten. Sådana motionsförslag bör inte bli före- mål för förenklad beredning. I detta sammanhang bör slås fast att beredningskravet i riksdagsordningen är uppfyllt om utskottet har gett kammaren ett förslag till beslut beträffande motionsförslag. Någon form av sakligt övervägande måste naturligtvis ligga bakom varje sådant förslag. Av hittillsvarande tillämpning framgår att det främst är två formella skäl som angetts för att förenkla beredningen av vissa motioner. Det ena skälet är att utskottet eller under den innevarande valperioden behandlat och avstyrkt ett motionsförslag av samma innebörd som det aktuella motionsförslaget. Det andra skälet är att den fråga som för- slaget tar upp enligt gällande uppgiftsfördelning inte är en fråga för att besluta om. Båda dessa skäl måste anses uppfylla saklighetskravet. När förenklad beredning av motioner skall användas är en fråga som knappast kan ges ett standardiserat svar. Det måste utskottet självt fatta beslut om. Kommittén har tidigare uttalat, framför allt med sikte på motionsbehandlingen, (se förs. 2000/01:RS1) att varje ämnesområde inom utskottets beredningsområde bör behandlas minst två gånger under en valpe- riod, första gången för en allmän genomgång under det första och under något av de följande riksmötena. Minst en behandling under det andra, tredje och fjärde bör vara mer ingående och inne- hålla inslag av uppföljning/utvärdering och EU-bevakning. När utskottet i övrigt behandlar motioner kan en förenklad beredning komma i fråga. Vad som skulle kunna standardiseras är vilka slags motionsförslag som kan bli föremål för förenklad beredning, hur beslut om att tillämpa förenklad beredning skall fattas och vilka särmeningar (reservationer, särskilda yttran- den) som skall vara tillåtna vid förenklad beredning. Fördelarna med detta skulle vara att förfarandet blev enhetligt i utskotten och att den form som visat sig vara bäst används. 29 Se Utskottsundersökning 2004, vilken återfinns i bilaga 5 till detta betänkande. 2005/06:RS3 5 ARBETET I UTSKOTT Vår uppfattning är att förenklad beredning liksom i första hand skall kunna tillämpas på två slag av motionsförslag, dels sådana som till sin huvud- sakliga innebörd överensstämmer med tidigare behandlade motionsförslag, dels sådana som berör förhållanden där enligt gällande ord- ning beslutanderätten inte ligger hos . I båda fallen handlar det om objektiva kriterier som i princip skall vara lätta att tillämpa. Vi vill inte ute- sluta att andra kriterier av liknande slag skulle kunna användas av utskotten. Även om kriterierna i princip är objektiva kan svårigheter uppkomma vid bedömningen av enskilda fall. Det får förutsättas att utskottets föredragande förelägger utskottet förslag till bedömning. Förutom att utskottet kan göra en annan bedömning än föredraganden om tillämpningen av kriterierna kan utskottet också ta hänsyn till sådana faktorer som frågans aktualitet och andra politiska omständigheter som gör att förenklad beredning inte bör komma ifråga. Hit hör de ovan nämnda motionsförslagen där kammarmajoriteten i motsats till utskottsmajoriteten kan förväntas ha en positiv uppfattning. Vilket eller vilka kriterier som använts som motiv för förenklad beredning bör fram- gå av betänkandet. Att döma av enkäten har användningen av förenklad beredning föranlett diskussioner i utskotten och i huvudsak endast tillämpats när hela utskottet varit överens. Vilken beslutsregel som skall tillämpas måste ses mot bakgrund av vilka skäl som får åberopas för att använda förenklad beredning. Om dessa skäl inskränker sig till de två nämnda att motionsförslag behandlats eller rör fråga som beslutas på annan nivå är riskerna för att majoriteten av politiska skäl förhindrar en normal beredning av ett motionsförslag som inte uppfyller något av dessa kriterier inte stora. Vi vill därför inte förorda att något minoritetsskydd införs utan utgår från att dessa frågor normalt skall beslutas i enighet. När det gäller förekomsten av särmeningar har tillämpningen varie- rat. I vissa utskott har man kunnat enas om att inga reservationer eller särskil- da yttranden skall få lämnas vid förenklad beredning. I andra utskott före- kommer bara särskilda yttranden och i åter andra bara reservationer. Vi anser att som huvudregel endast särskilda yttranden bör förekomma i förenklade motionsbetänkanden. När det gäller vissa andra frågor som varit föremål för diskussion i sam- band med försöken med förenklad beredning av motioner anser vi inte att förfarandet behöver standardiseras. Dit hör frågan om traditionell och förenk- lad beredning skall kunna blandas i ett och samma betänkande eller om varje betänkande skall renodlas beträffande beredningsformen. För att det standardiserade förfarandet vid förenklad motionsberedning ga- ranterat skall slå igenom krävs en reglering riksdagsordningen. Vi anser dock att de rekommendationer som vi har lämnat och som kommittén enhälligt står bakom bör räcka som styrinstrument. 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 Förutom förenklad beredning av motionerna finns en annan och radikalare lösning på problemet med motionshanteringen i utskotten. Det skulle vara att helt enkelt avskaffa behandlingstvånget. Motionsyrkanden skulle alltså kunna falla i utskotten utan kammarbehandling. Detta skulle vara en stor principiell förändring i men inte särskilt uppseendeväckande i ett internatio- nellt perspektiv. Vår genomgång av behandlingsordningen i de danska, finska och norska parlamenten har visat att utskotten i dessa parlament kan avstå från att slutbehandla ledamotsinitiativ och att dessa ärenden därmed faller. Vi tror inte att problemet ännu har den omfattningen att en så radikal lösning behöver tillgripas. Men vi utesluter inte att om ökningen av antalet motioner fortgår i samma tempo som kan det bli nödvändigt att generellt införa en sådan möjlighet. Vi anser dock att det finns ett problem för utskotten att hinna med att behandla alla motioner som hänvisats till dem. Särskilt gäller det motioner som väcks mot slutet av valperioden. Enligt vår uppfattning är det principiellt olämpligt att överlämna ärenden som väckts under den gamla till avgörande av den nya. Huvudregeln i 5 kap 10 § RO är också att ett ärende skall avgöras under den valperiod då det väckts. Men det finns en möjlighet att skjuta på behandlingen av ett ärende till första efter valet. För detta krävs beslut av utom i de fall då ett ärende kommer in före ett ordinarie val eller då behandlingen av ett ärende avbryts av ett extra val. Då uppskjuts behandlingen automatiskt. Efter den omläggning av arbetsåret som skedde 1996 (budgetbehandling och all- män motionstid i stället för våren) har möjligheten till uppskov över ett val utnyttjats i mycket liten utsträckning. Under /02 rörde det sig huvudsakligen om propositioner och skrivelser som lämnades sent . För att lösa problemet med arbetssituationen våren före ett val vill vi före- slå att en möjlighet införs för utskotten att avstå från att lämna betänkanden i alla ärenden. Den skulle användas i fråga om ärenden där utskottsbehandling- en inte är avslutad då valperioden går mot sitt slut. Naturligtvis bör utskotten sträva efter att undvika att en sådan möjlighet behöver utnyttjas. Men om man står inför valet mellan att skjuta upp motioner till nästa valperiod eller låta dem falla bör den senare möjligheten snarare användas. Vi har övervägt om uppskovsmöjligheten ens skall finnas kvar. Men det kan finnas ärenden, i första hand skrivelser och redogörelser utan politiskt innehåll som regelbun- det lämnas , som bör kunna skjutas upp över valet. Propositioner och framställningar som kan föranleda motioner bör inte lämnas så sent ett valår att behandlingen inte kan avslutas före sommaruppehållet. Skall en minoritet i ett utskott kunna framtvinga att ett ärende slutbehand- las? På samma sätt som när det gäller den förenklade beredningen av motio- ner anser vi att ett utskott skall kunna enas om att utskottets arbetssituation är sådan att normala beredningsrutiner inte kan följas när det gäller alla motions- förslag. Ett minoritetsskydd skulle riskera att omintetgöra denna beslutsord- 2005/06:RS3 5 ARBETET I UTSKOTT Det skulle av oppositionspartier kunna uppfattas som en rättighet för en minoritet av viss storlek att få sina motionsförslag beredda. Förslaget föranleder ändringar i 4 kap. 9 § och 5 kap. 10 § RO. 5.4 Forsknings- och framtidsfrågor arbete och beslut måste kunna grundas på bästa möjliga kun- skapsunderlag. I detta ligger bl.a. att såväl olika riksdagsorgan som de enskil- da ledamöterna behöver få tillgång till kunskap om relevanta forskningsresul- tat och kvalificerade analyser av samhällsutvecklingen inom olika områden. Den studie över riksdagsledamöternas arbetssituation som kommittén pre- senterade visar också att ett av de främsta önskemålen från riksdagsledamöternas sida är att få ägna sig mer åt långsiktigt arbete, fördjup- ning och reflektion. visar andra undersökningar (av i ) att såväl medborgarna som riksdagsledamöterna själva anser att det som är klart sämst på är att förutse framtida problem innan de uppstår. Sällskapet riksdagsmän och forskare ()30 har i en skrivelse föreslagit att utvecklar ett eget koncept för att hantera vetenskaps-, teknik- och kunskapssamhällsfrågor. har mot denna bakgrund gjort en översyn av hur forsknings- och framtidsfrågor kan ges ökat utrymme och bättre integreras i riksdagsarbetet samt om behov finns av organisatoriska eller andra föränd- ringar för att tillgodose detta. I anslutning till kommitténs arbete har vissa aktiviteter genomförts inom området. Talmannen har för att manifestera forsknings- och framtidsfrågornas vikt tagit initiativ till en forskningsdag i och särskilda framtidsdagar . Vidare har riksdagsstyrelsen ställt sig bakom en begäran från att få ansöka om medlemskap i () och i det sammanhanget representera riks- dagen. har numera beviljats status som associerad medlem i EPTA. Skrivelsen från Sällskapet riksdagsmän och forskare Enligt skrivelsen från Sällskapet riksdagsmän och forskare () arbetar parlamentariker oftast med en snäv tidshorisont medan tidsperspektiv kan förväntas stödja och förbättra beslutsfattandet. I en värld där ny kun- 30 Sällskapet riksdagsmän och forskare, , är ett forum för kontakt och dialog mel- lan riksdagsledamöter och forskare. Styrelsen består av 12 ordinarie ledamöter och lika många suppleanter med representanter från samtliga riksdagspartier och forskar- världen. har en anknytning till Kungl. () genom att ger ett bidrag till för att bl.a. bekosta kanslifunktionen som sköts av IVA. 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 skap har en stor effekt på samhället är det, enligt , viktigt för parlament och beslutsfattare att nära följa utvecklingen inom vetenskap och teknik. pekar på att det i vissa länders parlament har inrättats särskilda utskott eller motsvarande som har till uppgift att arbeta med forsknings- och utvecklings- frågor med särskild inriktning på den framtida tillämpningen. föreslår att utvecklar sitt eget koncept för att hantera vetenskaps-, teknik- och kunskapssamhällsfrågor. Vetenskaps- och teknikinriktade parlamentariska organ i andra länder Assessment (EPTA), som bildades , är en sammanslutning av parlamentariska organ eller organ med anknytning till ett parlament, vilka är verksamma inom området teknikutvärdering (technology assessment, TA). Medlemsorganisationerna har skiftande formell status, och formerna för anknytning till respektive par- lament varierar i hög grad. EPTA har 12 medlemsorganisatio- ner och fyra associerade organisationer. Tre av EPTA:s medlemsorganisationer utgörs av parlamentsutskott. Det gäller framtidsutskottet i riksdag, utskottet för teknikutvärdering i samt utskottet för vetenskap och teknologi i . Två medlems- organisationer hör på annat sätt till respektive lands parlamentariska organisa- tion. Det är det danska respektive det norska . Från tre länder , och deltar organisationer som har karak- tären av kansli med parlamentarisk anknytning (Parliamentary office). I finns en särskild TA-enhet, STOA (Scientific and Techno- logical Options Asessment) som leds av en parlamentarisk panel. Uppgiften för STOA är att på uppdrag av utskotten ta fram rapporter som underlag för utskottens arbete. Uppdragen läggs ut på extern expertis. STOA organiserar också olika forum, t.ex. rundabordskonferenser, work-shops etc., där ledamö- ter och utomstående experter möts och gemensamt diskuterar och analyserar olika frågor. Flertalet medlemsorganisationer i är fristående forsknings- eller ut- redningsinstitut. Som exempel på sådana kan nämnas i , som bl.a. arbetar med teknikvärdering på uppdragsbasis, och i , som är en forskningsinstitution under den österrikis- ka vetenskapsakademin. antog en resolution som uppmanar de nationella parla- menten i medlemsländer att främja parlamentarisk TA- verksamhet, att öka de formella och informella kontakterna mellan parlamen- tariker och forskare samt att samarbeta inom ramen för . 2005/06:RS3 5 ARBETET I UTSKOTT 5.4.2 Utskottens arbete med forsknings- och framtidsfrågor Forskningspolitiken, dvs. politiken för statens olika insatser inom forsknings- området formuleras strategiskt med en viss periodicitet i regeringens forsk- ningspolitiska propositioner (senast prop. 2004/05:80 Forskning för ett bättre liv). De forskningspolitiska propositionerna bereds av utbildningsutskottet, som inhämtar yttranden från övriga berörda utskott, och därefter genom sitt betänkande ger underlag för beslut. Anslag till forskning finns inom i stort sett alla utgiftsområden på statsbudgeten. Områdesspecifika forskningsfrågor behandlas därför i varierande omfattning av flertalet utskott. har låtit inhämta uppgifter från utskotten om i vilken utsträckning forsknings- och framtidsfrågor inryms i arbetet inom utskotten. Utskottens kanslichefer har fått svara på frågor om på vilket sätt man arbetar med forsknings- och framtidsstudier, särskilt hur sådana frågor tagits upp under riksmötena /03 och 2003/04, vilka allmänna synpunkter man har på hur framgent kan arbeta med forsknings- och framtidsfrågor, hur kunskap på denna grund kan utnyttjas och integreras i beslutsfattandet samt vilka typer av stöd och resurser man anser sig behöva för ett intensifierat arbete med forsknings- och framtidsfrågor. Tolv utskott besvarade frågorna. Utskottsundersökningen redovisas i bilaga 5 till detta betänkande. Sammanfattningsvis kan sägas att de flesta av de utskott som medverkat i enkäten anser sig ha väl upparbetade rutiner för hantering av forsknings- och framtidsfrågor. I några fall uppges uttryckligen att forsknings- och framtids- frågor är en del av utskottets strategiska beslutsfattande. I några utskott har man ingen fast praxis för inhämtande av forskningsrön. Forsknings- och framtidsfrågor kommer in i utskottens arbete framför allt genom att ingå i följande aktiviteter: utfrågningar och seminarier, som ordnas av utskotten, ofta inför be- handlingen av en proposition, då man bjuder in forskare och andra experter, studiebesök och studieresor, inom och utom landet, till universitet, högskolor och sektorsforskningsorgan samt myndigheter som bedri- ver egen forskning och uppföljning och utvärdering, då man t.ex. lägger ut uppdrag på en- skilda forskare eller forskningsinstitutioner eller bildar referens- grupper i vilka forskare ingår. Kontakter med forskning sker också i andra former, t.ex. genom att ledamöter och kanslierna deltar i forskningskonferenser, genom information i nyhets- brev och liknande och genom att ledamöterna medverkar i statliga kommittéer eller i styrelser för t.ex. forskningsorgan. När det gäller utskottens syn på hur man framöver kan arbeta med forsk- ningsrelaterad och framtidsinriktad information, framhåller flera att utskottet funnit ändamålsenliga former för kontakter med forskningen och att man avser att fortsätta i enlighet härmed. Behov av några organisatoriska föränd- 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 ringar anses inte föreligga. Forsknings- och framtidsfrågor bör företrädesvis hanteras i den reguljära organisationen, eventuellt i sammansatta utskott om frågorna motiverar det. Från några utskott framförs att intresset för forsk- ningsfrågor bör stimuleras genom t.ex. och forskningsdagar inom riks- dagen. Som önskvärda förbättringar nämns bl.a. följande: Stärk sambandet mellan forskning och politik. Öka den allmänna kunskapen i om forsknings- och fram- tidsfrågor. Behandla forskningsfrågor mer ingående i samband med budgetbe- handlingen och mål- och resultatbedömningar. Debattera återkommande forskningsfrågor i kammaren och stimule- ra utskotten att skriva ett framtidsbetänkande en gång per mandatpe- riod. Öka möjligheterna för utskotten att initiera forskning. bör kunna koordinera utskottens behov av forskningskommen- tarer i betänkandearbetet. De utskott som har en mer omfattande verksamhet på det aktuella området anser tämligen samstämmigt att en ökning av olika slags stöd och resurser skulle vara önskvärd för att ge utskotten möjlighet att arbeta effektivt med forsknings- och framtidsfrågor. Som exempel nämns att utskotten bör få ökad egen kompetens eller möjlighet att låna in sådan, att särskilda medel behövs för att kunna göra kunskapsöversikter inom vissa områden eller för att bestäl- la forskning. Man pekar på att utskottens gemensamma resurser för uppfölj- ning och utvärdering bör kunna användas också i detta avseende och att det finns behov av en samordnande funktion som kan bistå kanslierna med fors- karkontakter. framhålls att det kan vara svårt att få tillräckligt ut- rymme för forsknings- och framtidsfrågor med oförändrade krav på utskot- tens ordinarie verksamhet och med tanke som står till förfogande för utskottsarbete. 5.4.3 Erfarenheterna av forskningsdagen 2004 och framtidsdagar 2005 Under Forskningsdagen 2004 ordnade alla utskott och under en och utfrågningar med 28 forskare inom sina respektive områden. En arbetsgrupp under riksdagsdirektörens ledning svarade för den över- gripande samordningen och informationen. Fem utfrågningar var offentliga medan övriga var öppna för ledamöter, tjänstemän och journalister. I anslut- ning till utfrågningarna ägde en paneldebatt rum i andrakammarsalen om samspelet mellan forskning och politik. Programmet och annonseringen gjor- des gemensamt för alla aktiviteter . Flera utfrågningar samt pa- neldebatten sändes i och på webb-TV men fick i övrigt inte något märkbart genomslag i massmedierna. Forskardagen utföll väl, både 2005/06:RS3 5 ARBETET I UTSKOTT ledamöter och utskottskanslier uttryckte stor uppskattning av dagen. Syn- punkter fanns dock på det lämpliga att förlägga alla aktiviteter till en och . Vidare framhöll utskottskanslierna att det krävdes en hel del arbete med att ordna utfrågningarna varför fler än en sådan aktivitet skulle bli betungande. anordnades framtidsdagar i form av ett 15-tal olika utskottsseminarier med ca 35 forskare inblandade. Framtidsda- garna genomfördes i samarbete med och . En arbetsgrupp under riksdagsdirektörens ledning svarade för den övergripande samordningen och informationen. Institutet bidrog med att ta fram underlag för och inledande presentationer till utskot- tens seminarier samt att kontraktera forskare efter en dialog med utskotten och enligt utskottens önskemål. Flera utskott anordnade gemensamma semi- narier. anordnade tillsammans med ett eget seminarium. Även SPN (Sällskapet och Näringsliv) stod som värd för ett seminarium. skolverksamhet organiserade en särskild aktivitet för gymnasieelever i anslutning till framtidsdagarna. De flesta seminarier var öppna, även de som hölls i utskottens sessionssalar. Seminarierna kunde följas på webbplats. och sände flera seminarier direkt eller i efterhand. I övrigt fick inte framtidsdagarna något större genom- slag i massmedia. Framtidsdagarna utföll väl. De flesta utskott var nöjda eller mycket nöjda, både med innehållet och de gemensamma informationsinsat- serna. Flera ansåg dock att det av flera skäl skulle vara att föredra att utskot- ten själva ordnar sina seminarier/utfrågningar men att det kan ligga ett värde i att samordna informationen m.m. Riksdagsarbetet ställer stora krav på både en god allmän informationsförsörj- ning till ledamöterna och kvalificerat beslutsunderlag i de ärenden där riksda- gen skall fatta beslut. I dagens kunskapssamhälle innebär detta att viktiga inslag måste vara information om såväl forskningsresultat och aktuell forsk- ning som analyser av framtida teknik- och samhällsutveckling. har prövat om det finns behov av några institutionella förändringar. Flera alternativa organisatoriska lösningar för att få till stånd en ökad fokusering på forsknings- och framtidsfrågor i riksdagsarbetet har disku- terats. Ett alternativ är att uttryckligen ge samtliga utskott i uppdrag att inom sina respektive ansvarsområden ägna sig åt en eller flera av de nämnda frå- gorna. Ett annat alternativ är att överlämna frågorna till ett av de befintliga utskotten. Ett tredje alternativ är skapa ett nytt organ i form av ett utskott, en delegation eller en beredning. Fördjupade kontakter med forskning och framtidsfrågor måste dock, enligt riksdagskommitténs mening, i första hand vara en angelägenhet för den regul- jära organisationen inom . Det är endast så som kunskaperna kan komma in i riksdagsarbetet och beslutsprocessen och medverka till väl under- byggda beslut. Det innebär att framför allt utskotten och utskottens kanslier 5 ARBETET I UTSKOTT 2005/06:RS3 måste ta ett stort ansvar i detta sammanhang. anser såle- des att det inte skall etableras några särskilda organisatoriska lösningar för forsknings- och framtidsfrågorna. Särskilda organ för forsknings- och fram- tidsfrågor eller t.ex. ett alternativ innebärande att ansvaret för sådana frågor skulle koncentreras till ett av utskotten, skulle innebära risk för att frågorna marginaliserades totalt sett och inte kunde få den anknytning till reguljära arbete som är väsentlig. Utifrån den redogörelse för organisationen nology Assessment (EPTA), som lämnats i det föregående, kan också konsta- teras att endast ett fåtal parlament valt att koncentrera forsknings- och fram- tidsfrågor till ett enda utskott eller annat parlamentariskt organ. Som framgått av riksdagskommitténs enkät till utskottens kanslichefer, vilken redovisats i det föregående, eftersträvar utskotten att i samspel med universitet och högskolor, myndigheter och andra aktörer få adekvat information om för verksamheten relevanta forskningsresultat och likaså att på olika sätt etablera direkta kontakter och dialog med forskare. Kartläggningen visar dock en splittrad bild, från regelbundna och nära kon- takter till mer tillfälliga sådana. Enligt kommitténs mening bör kontakterna därför kunna utvecklas ytterligare. Utskotten bör också i ökad utsträckning kunna använda sig av forskningsinsatser, teknikvärdering, framtidsstudier eller andra kvalificerade analyser som led i sitt uppföljnings- och utvärde- ringsarbete. Enkäten till utskottskanslierna visar också på en uttalad vilja att utveckla arbetet med forsknings- och framtidsfrågor. Hur arbetet med dessa frågor närmare bör utformas måste bli en fråga för varje utskott att avgöra med beaktande av respektive utskotts verksamhetsområde och arbetsformer i öv- rigt. Det ligger i sakens natur att det inte inom utskottskanslierna är möjligt att ha expertkunskap inom alla relevanta forskningsområden. Så är självfallet inte heller nödvändigt. Utskottskansliernas uppgifter måste vara att etablera kontakt med forskarsamhället och medverka till att utskotten i olika former får ta del av relevant forskningsinformation.