bet · GS01SFU17 · 2005-08-22 00:00:00 — En av grunderna för överlämnande är att ärendet bedöms ha sådanbetydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet ellerför rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisationatt regeringen bör pröva ärendet.En utlänning som inte avvisas eller utvisas ur landet enligt utlänningslagenfår utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll, om det behövsav hänsyn till rikets säkerhet, eller om det med hänsyn till vad som ärkänt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kanbefaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrottenligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök,förberedelse eller stämpling till sådant brott. Beslut om utvisningenligt denna lag tas av regeringen, som självmant kan ta upp ett ärende,som första och enda instans.För ärenden med utrikespolitisk betydelse gäller samma procedurreglersom för ärenden med säkerhetsaspekter. får således enligt 7 kap. 11 § UtlL med eget yttrande lämnaöver ett ärende till regeringen för beslut, om ärendet bedöms ha sådanbetydelse för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolkligorganisation att regeringen bör pröva ärendet.PropositionenRegeringen föreslår att säkerhetsärenden enligt utlänningslagen skalldefinieras i lagtexten som ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rörrikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhetförordar att en utlänning avvisas eller utvisas eller att en ansökan omuppehållstillstånd avslås eller återkallas.Ärenden enligt utlänningslagen med säkerhetsaspekter och ärenden enligtlagen om särskild utlänningskontroll skall avgöras av Migrationsverketi första instans. beslut skall kunna överklagas avutlänningen och Säkerhetspolisen till regeringen. Överklagandet skallges in till verket som skyndsamt skall överlämna ärendet tillMigrationsöverdomstolen. Domstolen skall hålla muntlig förhandling och yttrasig i ärendet. Yttrandet och handlingarna skall överlämnas till regeringenför beslut. Om domstolen finner att verkställighetshinder föreligger,skall yttrandet i den delen vara bindande för regeringen. Vid handläggningenav ett överklagat ärende skall såväl som Säkerhetspolisenvara utlänningens motparter.Innan Migrationsöverdomstolen yttrar sig i ett ärende enligt utlänningslagenskall den hålla muntlig förhandling, om det inte är uppenbart obehövligt.I ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll skall muntligförhandling alltid hållas. Domstolens yttrande förutsätts omfattasamtliga omständigheter av betydelse i ärendet, däribland frågan om detfinns hinder mot verkställighet och även frågor om bevisvärdering.Domstolen skall inte ta ställning i sakfrågan. Bedömningen avseende frågormed anknytning till rikets säkerhet måste enligt propositionen alltidankomma på regeringen att göra. I ärendet hos regeringen kan också kommafram uppgifter som inte har varit tillgängliga för domstolen, t.ex. attSäkerhetspolisen kan ha tillgång till underrättelseinformation frånfrämmande stat som på grund av förbehåll från denna stat endast fårlämnas till regeringen.Regeringen föreslår att ärenden med utrikespolitisk betydelse skallprövas enligt den instansordning som föreslås för utlänningsärenden iallmänhet.MotionMauricio m.fl. (fp, kd, c) begär i motion Sf34 yrkande beslutar att utse en fast riksdagskommitté som kontinuerligtskall informeras om aktuella säkerhetsärenden. Motionärerna anser attriksdagens nuvarande insyn i säkerhetsärenden inte är tillräcklig ochatt den parlamentariska kontrollen måste öka. lämnas informationfrån regeringen till en utsedd representant från varje parti när regeringenanser det vara nödvändigt.Utskottets bedömningNär det gäller yrkandet i motion Sf34 om en särskild riksdagskommittésom skall ta emot information från regeringen om aktuella säkerhetsärendenkan utskottet konstatera att regeringen i en årlig skrivelse tillriksdagen informerar och redogör för tillämpningen av lagen om särskildutlänningskontroll. Utskottet vill vidare peka på att i den nya instans-och processordningen kommer för säkerhetsärendena enligt såväl sistnämndalag som utlänningslagen att gälla ett förfarande med flera parter, ochMigrationsöverdomstolens yttrande kommer att vara bindande för regeringeni de fall domstolen finner att verkställighetshinder föreligger. Vidaregäller för säkerhetsärenden enligt utlänningslagen att Migrationsöverdomstolenskall hålla muntlig förhandling om det inte är uppenbart obehövligtsamt att för ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll skalldomstolen alltid hålla muntlig förhandling. Med hänsyn till det anfördaanser utskottet att det saknas skäl att inrätta en fast kommitté iriksdagen för information om säkerhetsärenden.Vid den offentliga utfrågning som justitie- och socialförsäkringsutskottenanordnade framkom också att i samband med att EG-direktivetom asylprocedurer antas kommer regeringen att åter se över hanteringenav säkerhetsärendena. Utskottet noterar att regeringen den 11 augustibeslutat om kommittédirektiv gällande förfarandet för att bevilja elleråterkalla flyktingstatus. En särskild utredare skall enligt direktivenföreslå en särskild ordning för hantering av säkerhetsärenden (Dir.2005:88).Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag till nyinstans- och processordning för säkerhetsärenden och avstyrker, i likhetmed justitieutskottet, motion Sf34 yrkande 11.Utskottet har inget att erinra mot förslaget att ärenden med utrikespolitiskbetydelse skall prövas enligt den instansordning som föreslås förutlänningsärenden i allmänhet och tillstyrker förslaget.Genomförande, ekonomiska konsekvenser och övergångsbestämmelserUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör bifalla regeringens förslag om att den nya instans- ochprocessordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden skall genomförasden och att då skall upphöra.Vidare bör avslå motionsyrkanden om domstolarnas förutsättningarvid genomförandet och om ett s.k. nollställningsbeslut.Jämför reservationerna 6 (m, fp, kd, c) och 7 (fp, kd, v, c, mp).PropositionenI propositionen föreslås att den nya instans- och processordningen skallgenomföras och att då läggs ned.Beträffande övergångsbestämmelser vid ikraftträdandet av den nyautlänningslagen föreslås att ärenden som inte har avgjortvid ikraftträdandet skall överlämnas från nämnden till de nyamigrationsdomstolarna, liksom ärenden som handläggs av regeringen, utom såvittavser säkerhetsärenden som skall handläggas enligt äldre bestämmelser.De nya ansökningar om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § UtlL somfinns kvar hos skall dock överlämnas till Migrationsverketoch handläggas enligt äldre regler med beaktande av den nya bestämmelseni 12 kap. 18 §. beslut skall inte kunna överklagas.I propositionen anges att om en utlänning i dessa fall vill få endomstolsprövning av de anförda skälen har han eller hon möjlighet attbegära att en ny prövning görs enligt 12 kap. 19 § NUtlL. Om Migrationsverketinte beviljar en ny prövning enligt denna bestämmelse kan utlänningenöverklaga detta beslut till migrationsdomstolen.Ärenden som vid ikraftträdandet handläggs i allmän förvaltningsdomstolskall handläggas enligt äldre bestämmelser.I propositionen anges att i den nya ordningen får enny tillkommande uppgift i en tvåpartsprocess vid överprövningen. Föratt utföra uppgiften behöver verket tillse att de har den kompetens somär nödvändig, varför även omställningskostnader för bl.a. utbildningtillkommer.En omfattande rekrytering av domare och föredragande behövs. Ett stortantal personer kommer att behöva nyanställas i varje fall vid de aktuelladomstolarna, varav många behöver vara på plats före ikraftträdandet.Dessförinnan måste bl.a. lokaler anskaffas och ställas i ordning. Ävenannan upphandling måste ske. Stora kostnader för personal, utbildning,lokaler, ombud, tolkar och resor kommer att uppstå. När det gällermigrationsdomstolarna beräknas muntliga förhandlingar innebära storamerkostnader. Inrättandet av ytterligare en överinstans,Migrationsöverdomstolen,och de förlängda vistelsetider för asylsökande detta medför i ett antalärenden, beräknas orsaka väsentligt ökade kostnader. Slutligen kommeravvecklingen av i sig att medföra omställningskostnader.Vad avser de organisatoriska förutsättningarna för reformen och dessekonomiska konsekvenser har en särskild utredare fått i uppdrag att isamverkan med förbereda och vidta åtgärder för att inrättaden nya ordningen (dir. 2004:149). har också i uppdragatt förbereda och vidta åtgärder för inrättandet (Ju2004/9859/DOM).En övergripande utvärdering bör enligt propositionen göras av helareformen. efter det att den nya ordningen genomförts bör detgöras en utvärdering av bestämmelserna avseende offentligt biträde somdelredovisas inom ramen för den övergripande utvärderingen.Reformen bör enligt propositionen dimensionerasför att de berörda länsrätterna skall kunna ta hand om, under respektiveår, inkommande nya asylärenden samt kunna arbeta ned en ingående balansav asylärenden. Härutöver bedöms de berörda domstolarna behöva ett extraresurstillskott för att undvika att nya balanserskapas.Utlänningsnämnden har tilldelats extra resurser i syfte att så långtmöjligt arbeta ned balanserna fram till dess att reformen träder i kraft.I propositionen anförs också att målsättningen bör vara att det vidikraftträdandet inte skall finnas några icke avgjorda säkerhetsärendenhos regeringen.Regeringen har, utifrån ikraftträdandetidpunkten , påtilläggsbudget ekonomiska vårproposition föreslagit riksdagenatt medel tillförs för omställningskostnader, bl.a. 120 miljoner kronortill domstolsväsendet, till , 1 825 000kr till Kammarkollegiet för ytterligare auktorisationsprov för tolkarsamt för utökad utbildning av kontakttolkar.I 2005 års ekonomiska vårproposition beräknades utgiftsökningen tillföljd av reformen uppgå till totalt för ,baserat på ett helt verksamhetsår, och för 2007.Regeringen kommer i budgetpropositionen för att återkomma meduppdaterade bedömningar i dessa delar samt föreslå fördelningen avkostnaderna på berörda anslag.MotionerI motion Sf33 av m.fl. (m) begärs i yrkande 1 i dennadel ett tillkännagivande om domstolsväsendets förutsättningar att taöver utlännings- och medborgarskapsärenden. I motionen anförs attavsevärda resurser kommer att krävas för att reformen skall kunna genomföraspå ett bra sätt. Migrationsdomstolarna måste ges erforderliga resurseroch finansieringen säkras på lång sikt, inte bara för att klara avövergången till den nya processordningen. Vidare anges i motionen attdomare och nämndemän måste ges förutsättningar för utbildning om dennya lagen samt möjligheter till fortbildning. En prioriterad fråga börvara att lösgöra resurser för domarutbildning.Mauricio m.fl. (fp, kd, c) begär i motion Sf34 yrkande 8 etttillkännagivande om behovet av riktade utbildningsinsatser för att gedem som kommer att arbeta i den nya asylprocessen rätt förutsättningar.Det kan röra utbildning för handläggare och beslutsfattare påMigrationsverket i exempelvis länderkunskap eller i att skrivabeslutsmotiveringar.Det kan också vara fråga om utbildning för domare i hur en asylsökandebör höras i rätten.I motion Sf32 av m.fl. (kd, fp, v, c, mp) begärs att riksdagenantar en lag om att den som ansökt om asyl senast innan den nyainstans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärendenträder i kraft och som en månad innan reformen börjar gälla vistas iSverige utan uppehållstillstånd får beviljas permanent uppehållstillståndav humanitära skäl. Detta gäller dock inte t.ex. den som dömts till merän sex månaders fängelse eller efter ansökan om asyl rest ut från Sverige.Det gäller inte heller den som inte kunnat styrka eller göra sinidentitet sannolik. Om det finns skäl härför skall dock i dessa fall etttidsbegränsat uppehållstillstånd kunna beviljas för högst . Harutlänningen därefter gjort vad som skäligen kan begäras för att styrkasin identitet får uppehållstillstånd beviljas. Familjer med barn somdrabbats av depressiv devitalisering får beviljas uppehållstillståndoaktat datum för ansökan om asyl. Motionärerna framhåller att ett sådants.k. nollställningsbeslut främst är ett sätt att retroaktivt rätta tillbegångna fel från statens sida mot några av samhällets mest utsattapersoner. Enligt motionärerna kan det röra sig om personer som hållitsig gömda eller vars avvisningsbeslut inte kan verkställas. Ett annatskäl är att ge den nya processordningen möjlighet att starta verksamhetenunder rimliga arbetsförhållanden.I motion Sf34 yrkande 5 av m.fl. (fp, kd, c) finns ettlikalydande yrkande.Utskottets bedömningDen nya ordningen innebär en stor omställning för de myndigheter ochdomstolar som berörs. De berörda domstolarnas verksamhet kommer attåtminstone fördubblas. Det är enligt utskottets uppfattning viktigt attverksamheten ändå kan bedrivas med fortsatt hög kvalitet och effektivitetinför, under och efter ikraftträdandet och att kompetensbortfall isamband med övergången undviks.För de organisatoriska förändringar som följer av reformen har regeringentillsatt en särskild utredare med representanter för berörda myndigheterknutna till utredningen. Den särskilde utredaren, skall vidta de nödvändiga organisatoriska åtgärdersom krävs för att skall kunna läggas ned och den nyainstans- och processordningen införas. Utskottet noterar att vid justitie-och socialförsäkringsutskottens offentliga utfrågning angavden särskilda utredaren att genom att senarelägga ikraftträdandet tillden , från , bör det finnas hyggligautsikter att klara rekryteringen och också viss utbildning av den nyapersonalen vid domstolarna. Vid utfrågningen framfördes också från flerahåll invändningar mot ett ikraftträdande . uppfattning krävs emellertid med de rättssäkerhetsvinsterreformen innebär ett så snart införande som möjligt. Utskottet tillstyrkerregeringens förslag att reformen träder i kraft den 31 mars 2006.Utskottet, liksom justitieutskottet, delar uppfattningen i motionernaatt det är ytterst viktigt att satsningar görs på utbildning av såväldomare som övrig personal inom domstolsväsendet och att det är angelägetatt säkerställa att domstolarna kan upprätthålla erforderlig kompetensi flyktingrätt, mänskliga rättigheter och internationell rätt. uppdrag ingår bl.a. att analysera behovet av särskildkompetens och hur detta i så fall kan tillgodoses. Detta uppdrag liggerväl i linje med motionärernas önskemål, och justitieutskottets uppfattningatt det därför inte behövs någon åtgärd från sida med anledningav motionsyrkandena delas av socialförsäkringsutskottet.Justitieutskottet har i sitt yttrande anfört att det är angeläget attde berörda domstolarna ges erforderliga resurser för att möta den ökadearbetsmängd som de nya målen medför och utgår från att domstolarna kommeratt få disponera tillräckliga medel för att fullgöra sina uppgifterenligt den föreslagna ordningen. har även uttrycktfarhågor för att utan tillräckliga resurser finns det en risk att deredan långa handläggningstiderna i dessa ärenden blir ännu längre.Socialförsäkringsutskottet som noterar vad justitieutskottet anförtförutsätter att regeringen i budgetförslaget beaktarsamtliga de åtgärder som bedöms nödvändiga med anledning av den nyainstans- och processordningen och att resurser beräknas härför.Motionerna Sf33 yrkande 1 i denna del och Sf34 yrkande 8 får med detanförda anses delvis tillgodosedda och avstyrks.En ytterligare fråga som bör övervägas i detta sammanhang är frågan oms.k. amnesti eller nollställning. I motion Sf32 anges att ettnollställningsbeslut är ett sätt att retroaktivt rätta till begångna fel frånstatens sida mot några av samhällets mest utsatta personer. mening innebär emellertid ett sådant nollställningsbeslut attuppehållstillstånd skulle beviljas utan en individuell prövning i varjeenskilt fall. Om annat än de individuella skälen tilläts avgöra omuppehållstillstånd skall beviljas eller inte skulle det innebära attasylprocessen kommer att styras av icke förutsägbara faktorer elleromständigheter. En sådan ordning gagnar inte rättssäkerheten och kandärför inte accepteras. Enligt utskottet är det lätt att inse att ettnollställningsbeslut skulle komma att upplevas som orättvist ochirrationellt om två personer från samma land med i princip samma motiv föratt få stanna får helt olika beslut bara för att de kommer till Sverigemed . Därtill kommer personer som håller sigundan verkställigheten av ett avvisningsbeslut att gynnas framförpersoner som rättar sig efter avvisningsbeslutet.Motionärerna anför vidare att nollställningsbeslut skulle ge den nyainstansordningen en möjlighet att starta verksamheten under rimligaarbetsförhållanden. Vid den offentliga utfrågningen som justitie- ochsocialförsäkringsutskotten höll framkom att ,som fått ytterligare resurser , med hjälp av ytterligare personalarbetar hårt för att antalet oavgjorda ärenden skall vara så lågt sommöjligt inför reformen. Företrädare för regeringen bedömde vid utfrågningenatt det vid övergången till det nya systemet kommer att vara ett väldigtlågt antal oavgjorda ärenden och att det inte kommer att utgöra någotproblem. Utskottet, som har förståelse för motionärernas önskan attdomstolarna skall kunna starta verksamheten utan ett stort antal oavgjordaärenden, anser inte att ett beslut med den föreslagna utformningeninnebär att det på ett enkelt sätt kan avgöras huruvida uppehållstillståndskall beviljas eller inte i ett enskilt fall. Med hänsyn härtillifrågasätter utskottet om ärendebalanserna kommer att märkbart minska tillföljd härav.Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Sf32 och Sf34 yrkande 5.Flyktingar och skyddsbehövande i övrigtUtskottets förslag i korthetDen nya utlänningslagen skall tydligt skilja mellan olika grunder föruppehållstillstånd och skyddsgrunderna skall ges en mer framträdandeplats.Även den som på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet än väpnadkonflikt känner välgrundad fruktan för att utsättas för allvarligaövergrepp skall bedömas som skyddsbehövande i övrigt.Riksdagen bör därmed bifalla regeringens förslag.Gällande ordningDefinitionen av begreppet flykting finns konvention omflyktingars rättsliga ställning, , ändrad genom 1967års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. NewYork-protokollet. Enligt förstås med flykting enperson som i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grundav sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgruppeller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som intekan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandetsskydd.En flykting har enligt utlänningslagen en principiell rätt att fåuppehållstillstånd i . Definitionen av vem som är flykting finnsi 3 kap. 2 § UtlL och har samma lydelse som i , dockmed tillägget att denna rätt gäller oberoende av om förföljelsen utgårfrån landets myndigheter eller om dessa inte kan antas bereda trygghetmot förföljelse från enskilda.Utöver flyktingar har enligt 3 kap. 3 § UtlL tre andra kategorier enprincipiell rätt att få skydd i . Det rör sig om personer somlämnat sitt land av andra skäl än av flyktingskäl och som1. känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller medkroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig ellerförnedrande behandling eller bestraffning,2. på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd ellerpå grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemlandeller3. på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktanför förföljelse.Som flykting och som skyddsbehövande i övrigt anses även en person somär statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig utanför detland där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort, underförutsättning att personen inte kan eller på grund av sin fruktan intevill återvända dit.PropositionenEnligt regeringen saknas det en klar skiljelinje mellan de olikatillståndsgrunderna i praxis eftersom skyddsrelaterade skäl till viss delprövas inom ramen för bestämmelsen om humanitära skäl. Regeringen anseratt gränsdragningen mellan skyddsbestämmelserna som helhet och dehumanitära skälen måste klarläggas och föreslår att bestämmelsen omskyddsbehövande i övrigt ändras genom att det till denna bestämmelseöverförs främst den kategori ärenden som faller under politisk-humanitäraskäl. Den bestämmelse som behöver kompletteras är regeln om väpnadkonflikt som enligt regeringen är för snävt utformad eftersom även andrasvåra motsättningar än väpnad konflikt leder till uppehållstillstånd,fast då med stöd av bestämmelsen om humanitära skäl.Förslaget innebär att även den som känner välgrundad fruktan för allvarligaövergrepp på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet skall ansessom skyddsbehövande i övrigt. Det kan röra sig om såväl godtyckliga somsystematiska övergrepp som det till följd av maktförhållandena i landetinte finns möjlighet för den enskilde att skydda sig mot eller fårättelse för. Övergreppen behöver inte nödvändigtvis härröra från enmyndighet utan kan likaväl ha begåtts av någon enskild aktör. Dessa kanha formen av oproportionerligt straff, godtyckligt frihetsberövande,misshandel, sexuella övergrepp, yrkesförbud, social utstötning ellerandra trakasserier när de är av stor svårighetsgrad men som ändå inteutgör tillräcklig grund för att bevilja uppehållstillstånd enligtflyktingparagrafen eller tortyrbestämmelsen. Någon inskränkning avmöjligheterna för skyddssökande att få uppehållstillstånd i förhållandetill vad som gäller är enligt regeringen inte avsedd.Regeringens förslag till utvidgad skyddsbestämmelse finns i 4 kap. 2 §NUtlL.Utskottets ställningstagandeEnligt nuvarande utlänningslag finns två former av skydd som ger rätttill uppehållstillstånd, nämligen flyktingskap och ställning somskyddsbehövande i övrigt. Bestämmelserna härom föreslås oförändrade överförastill den nya utlänningslagen med den förändringen att de s.k.politisk-humanitära skälen förs från bestämmelsen om humanitära skäl i nuvarandeutlänningslag till bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt i den nyautlänningslagen. Utskottet välkomnar detta förslag liksom det förhållandetatt skyddsgrunderna ges en mer framträdande plats i den nya utlänningslagen.Några motioner har inte väckts med anledning av regeringens förslag idenna del och utskottet tillstyrker förslagen i fråga.Utskottet noterar att regeringen i en lagrådsremiss den 9 juni 2005Flyktingskap och förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning harföreslagit att personer som känner välgrundad fruktan för förföljelsepå grund av kön eller sexuell läggning och som enligt nuvarande reglerges skydd som skyddsbehövande i övrigt i stället skall få skydd somflyktingar. Enligt uppgift avser regeringen att besluta proposition omflyktingskap och förföljelse på grund av kön eller sexuell läggningunder september 2005.Vidare har en särskild utredare fått i uppdrag att ta ställning tillhur det s.k. skyddsgrundsdirektivet, dvs. rådets direktiv /83/EG,skall genomföras i . Uppdraget skall redovisas senast den 16september 2005 (dir. 2004:114). Rådsdirektivet, som skall genomförassenast , syftar huvudsakligen till att garantera attmedlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilkatredjelandsmedborgare eller statslösa personer som behöver internationelltskydd samt att garantera dessa en miniminivå av förmåner i samtligamedlemsstater.Synnerligen ömmande omständigheterUtskottets förslag i korthetBegreppet humanitära skäl utmönstras ur utlänningslagen och ersätts avbegreppet synnerligen ömmande omständigheter. En samlad bedömning skallgöras av omständigheterna i ärendet, varvid särskilt skall beaktassökandens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet.De omständigheter som kommer fram i ett barns ärende behöver inte varaav samma allvar och tyngd som när det gäller vuxna personer.Riksdagen bör därmed bifalla regeringens förslag och avslå motionsyrkandenbl.a.