bet · GS01KU20 · 2005-01-01 00:00:00 — Förslaget om att den slopade arvs- och gåvoskatten skall delfinansieras genom att en del av de avsatta IKU-medlem används skall, enligt prome- , ses mot bakgrund av att energiskattehöjningarna 2000 ledde till ökade kostnader för företagen, och genom slopandet av arvs- och gåvoskat- ten återförs vissa medel till företagssektorn. I de tillväxtsamtal som reger- ingen förde med bl.a. näringslivet var det ett starkt önskemål från näringslivet att arvs- och gåvoskatten skulle slopas för att därigenom villkoren för företagande skulle förbättras. Utskottet har hållit en utfrågning med arbetslivsminister (bilaga B1). betonade att frågan om höjd kompetens var och är i väl- digt hög grad aktuell, bl.a. för möjlighet att hävda sig internatio- nellt. När han tillträdde som statsråd arbetades det väldigt intensivt med frågan om IKU på . Ett antal svårigheter hade identifi- erats avseende systemets tekniska och organisatoriska lösning. Vidare fanns problem med arbetsgivarmedverkan. In i det längsta försökte man lösa problemen, och kanske försökte man, ansåg , för . Han ville dock inte släppa taget om frå- gan. Man hade investerat mycket arbete och pengar, och det fanns stora förväntningar. Inte minst hade , ansåg , anledning att förvänta sig att regeringen skulle presentera ett förslag. ansåg att ärendets hantering inte är någon bra förebild för hur ärenden mellan regeringen och skall hanteras. Det kan nu tyckas att regeringen hade kunnat informera tidigare, men när det skulle ha skett går inte att säga. Slutsatsen att förslaget om IKU inte skulle kunna läggas fram kom inte vid ett visst datum, utan den kom under lop- pet av 2004. Vad gäller ändamålsenligheten i att gå till med en riktlinjepro- position i ett läge där det inte är klart att det går att genomföra förslaget anförde att regeringen delvis hade förutskickat en proposi- tion. Lagrådet hade dock så mycket synpunkter på förslaget att det inte gick att lägga fram propositionen. Då var det en avvägning mellan om reger- ingen skulle dra tillbaka den eller om regeringen ändå skulle redovisa det sakläge som fanns för med ambitionen att fullfölja trots invänd- ningar från Lagrådet. Regeringen lade fram riktlinjepropositionen i syfte att återkomma med preciserade förslag. 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Något skäl att, mot bakgrund av att en enig riksdag stod bakom de prin- ciper regeringen arbetade efter, involvera fler partier än v och mp i beredningen av ärendet såg inte . Regeringen bereder frå- gorna självständigt, anförde han, och sedan får den bedöma vilket stöd den kan få för förslagen i . beslutade att börja avsätta medel för att stimulera individuell kompetensutveckling i arbetslivet. godkände riksda- gen regeringens förslag till riktlinjer för ett sådant system. Avsikten var då att systemet skulle träda i kraft . meddelade regeringen att det inte hade varit möjligt att konstruera ett till- fredsställande system för individuell kompetensutveckling. Enligt utskottets mening måste tidsutdräkten som präglat ärendet ses mot bakgrund av de problem av teknisk art som bl.a. påtalades av Lagrådet. Utskottet kan också konstatera att informerats av regeringen om att arbetet med ett system för individuell kompetensut- veckling har pågått inom . Enligt informationen låg de grundläggande mål som ställt sig bakom fast. Så sent som gavs information till med denna innebörd. Kraven på den information som regeringen ger till är och skall vara högt ställda. Till saken hör också att tagit ställning till en riktlinjeproposition i frågan. Mot den bakgrunden kan diskuteras om reger- ingen under de omständigheter som rådde inte tidigare borde ha lämnat information som bättre svarade mot det förslag som slutligen förelades riks- dagen. I efterhand kan det enligt utskottets mening anses att regeringen borde ha gjort det. torde det vara svårt att säga när under ett pågående beredningsarbete en viss lösning upphör att vara aktuell som för- slag till . Det går således knappast säga att den information som lämnades till var felaktig. Utskottet vill i sammanhanget ändå betona vikten av att den information som regeringen lämnar till ger en rättvisande bild. Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida. 2 Handläggningen av vissa regeringsärenden m.m. 2.1 Samrådet med statschefen och i samband med statsbesöket i I en anmälan till , bilaga A2.1.1, begärs att utskottet granskar på vilket sätt statsministern och utrikesministern fullgjort sitt ansvar enligt regeringsformen i samband med kung stats- besök i sultanatet . I anmälan åberopas bestämmelser i 5 kap. 2 § och 10 kap. 6 och 7 §§ regeringsformen. företog ett stats- besök i , där kungaparet togs emot av sultanen. Under statsbesöket gjorde kungen i en intervju uttalanden om öppenheten i och om närheten mellan sultanen och folk, som väckte stort uppseende i de svenska medierna. Bland annat sade han enligt vad som återgivits i pres- sen att sultanen har en öppen audiens där vem som helst får komma och hälsa och framföra sina önskemål och klaga samt att han på ett sätt upplevde att är ett mer öppet land än något annat man kan tänka sig. Statsbesöket i företogs i anslutning till ett statsbesök i . I Vietnambesöket deltog utrikesminister , medan så inte var fallet i , där statssekreteraren i deltog på reger- ingens vägnar. Till grund för granskningen har legat bl.a. tre promemorior upprättade inom , bilagorna A2.1.2A2.1.4, med ett exemplar av den informationspärm som sammanställdes inför statsbesöket samt pressklipp om kungens uttalanden och uppteckningen av en interpellationsdebatt i kammaren om statsbesöket (prot. 2003/04:79, 5 §). 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Regeringsformen innehåller i 10 kap. bestämmelser om förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer. I 6 § föreskrivs att regeringen fortlöpande skall hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och överlägga med nämnden, om det kan ske. I 7 § föreskrivs att statschefen är ordförande vid sammanträde med nämn- den eller, om han har förfall, statsministern. 5 kap. regeringsformen handlar om statschefen. I 2 § föreskrivs att stats- chefen skall samråda med statsministern, innan han reser utrikes. regeringsform föreskrevs i 39 §: Vill Konungen utrikes resa, meddele Han statsrådet in pleno denna sin föresats och inhämte dess tan- kar däröver, på sätt 9 § omtalar. I 9 § fanns föreskrifter om Konungen i statsrådet. I Grundlagberedningens betänkande Ny regeringsform, ny riksdagsord- ning (SOU 1972:15) uttalas i specialmotiveringen till kapitlet om statsche- fen (s. 139) följande. Såsom företrädare för riket och riksstyrelsen har statschefen av ålder en mängd representationsuppgifter. Vissa av dessa har en klart officiell karaktär, såsom de nämnda uppgifterna i fråga om främmande sta- ters sändebud. Andra har en mera privat karaktär, exempelvis beskyd- darskap för insamlingar eller ideella organisationer. Det är knappast påkallat att härvidlag försöka dra en skarp gräns mellan officiellt och privat. Varje statschefens agerande som kommer till allmänhetens kän- nedom bidrar till att forma dess bild av statschefen. Det är ett allmänt intresse att denna bild inte blir sådan att den ger intryck av konflikt eller spänning mellan statschefen och regeringen. Regeringens uppgift att styra riket innefattar en skyldighet att i samråd med statschefen dra upp riktlinjerna för statschefens handlande såsom rikets främste representant. Det sagda får en särskild betydelse i fråga om statschefens utlands- förbindelser: statschefen skall självfallet inte inför offentligheten upp- rätthålla utrikesförbindelser eller göra uttalanden som inte kan förenas med landets utrikespolitik. Men även statschefens handlande med avse- ende på inrikes förhållanden är av betydelse: hans sätt att utöva sin representation inom landet bör inte få stå i motsatsförhållande till den politik som förs av de ansvariga organen. Det är också naturligt att statschefen undviker att deltaga i verksam- heter, som är mera allmänt omstridda eller som av betydande befolk- ningsgrupper uppfattas såsom riktade mot deras intressen, liksom att han i övrigt undviker sådant som kan uppfattas som ståndpunktstagande i omstridda samhällsproblem. I specialmotiveringen till den föreslagna bestämmelsen om statschefens samråd inför utrikes resor anger Grundlagberedningen (a.bet. s. 141) att det i den nya grundlagen i första hand bör föreskrivas att statschefen skall sam- råda med statsministern före sådan resa och att statschefens resor därmed kan samordnas med landets utrikespolitik. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I propositionen (prop. 1973:90) återges uttalandet att samrådet möjlig- gör att statschefens resor kan samordnas med landets utrikespolitik. Depar- tementschefen framhåller med anledning av ett påpekande från Riksmar- skalksämbetet att man kan räkna med att utrikesministern får tillfälle att framföra sina synpunkter på statschefens utrikesresor utan att detta anges i någon uttrycklig bestämmelse samt nämner att det också är möjligt att behandla viktigare frågor om statschefens utrikesresor vid konselj. Utskottet har i omgångar genom skrivelser som sänts till begärt svar på frågor. Som svar har , den 9 novem- ber 2004 och översänts inom upprättade promemorior (bilagorna A2.1.2A2.1.4). I den först översända promemorian besvaras frågor om vilka rutiner som tillämpas i fråga om det samråd som är föreskrivet i 5 kap. 2 § regeringsformen, under vilka former samrådet ägt rum inför statsbesöket i , under vilka former, när och hur regeringschefen underrättat statschefen om rikets angelägenheter med avseende på samt i vilken mån regeringen överlagt med om statsbesöket i . I promemorian anges att statsbesök i huvudsak tillkommer av tre skäl: traditionellt besöksutbyte mellan kungafamiljer och presidenter i närlig- gande länder; i syfte att främja svenska intressen och stärka politiska, ekonomiska, kommersiella och kulturella förbindelser med tyngdpunkten bestämd av relationerna med landet i fråga; eller som svarsbesök. Vidare nämns att initiativ till inkommande och utgående statsbesök löpande väcks av regeringen, inom Statsrådsberedningen och och andra departement, samt av utländska ministerier och ambassader, i undan- tagsfall av kungaparet. I fråga om samrådsbestämmelsen i 5 kap. 2 § regeringsformen hänvisas till att den motiverats av den betydelse som statschefens utlandsresor har och till att i motiven (prop. 1973:90) uttalas att man kan räkna med att utrikesministern får tillfälle att framföra sina synpunkter på statschefens utrikesresor utan att detta anges i någon uttrycklig bestämmelse. På den grunden har enligt promemorian praxis utvecklats så att utrikesministern efter statsministerns godkännande ansvarar för en föredragning för statsche- fen, varvid en statsbesökslista fastställs. Frågan under vilka former samråd ägt rum besvaras med att, i kontakter mellan statschefen och dåvarande utrikesministern, från Hovet framförts frågan om regeringen vore villig acceptera att utöka det planerade statsbe- söket i med ett besök i näraliggande . Efter föreskriven förankringsprocess i beslutades vid sedvanlig uppdate- ring av statsbesökslistan att ett statsbesök i skulle göras i anslutning till statsbesöket i . 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. På frågan om under vilka former regeringschefen underrättat statschefen om rikets angelägenheter med avseende på svaras att varje statsbe- sök förbereds i nära samverkan mellan , främst Statsråds- beredningen och , och Hovet. Inför avresan samman- ställde UD en informationspärm med programunderlag, bred information om landet och om förbindelser med landet, inklusive handelsut- byte och annat utbyte. Pärmen användes som underlag vid den föredrag- ning av UD-tjänstemän för kungaparet som ägde rum kort före avresan. Statsbesöket har enligt svaret från inte varit ett ärende på dagordning. I senare svarspromemorior har lämnats svar på frågor om när statsministern respektive utrikesministern fick eller skaffade sig kännedom om vad som står i den informationspärm som upprättades inför besöket i , i vilka fall material av informationskaraktär inför statsbesök bereds med stats- eller utrikesministern. Enligt svaren utarbetas underlag i samband med statsbesök av ansvarig geo- grafisk enhet i i samråd med protokollära enhet och andra berörda enheter. Material av informationska- raktär inför ett statsbesök bereds i allmänhet inte med stats- eller utrikesmi- nistern, och det skedde inte i detta fall. Sådant material bereds och delges stats- och utrikesministrarna i de fall de själva medverkar i besöket. Innehållet i den aktuella informationspärmen delgavs utrikesministern och statsministern i samband med diskussionen efter återkomsten från om statschefens uttalande. Utrikesministern skaffade sig detaljerad informa- tion om innehållet i den aktuella texten i pärmen när medier efter att statschefens intervjuuttalande först hade uppmärksammats återigen tog upp frågan med påpekande att statschefens uttalande överensstämde med innehållet i UD:s informationspärm. Informationspärmen, som fogats till svaret från , innehåller bl.a. följande informationspromemorior: ekonomi: ambitiösa diversifieringsplaner Regionalt samarbete i . Promemorian om politik och ekonomi innehåller i avsnittet om politik bl.a. följande två stycken. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Sultanen uppges personligen ta del av förhållandena på olika håll i sam- hället genom att göra spontana besök på myndigheter, skolor, sjukhus och byar. Missförhållanden påtalas och följs upp. Sådana besök kan komma till stånd efter klagomål från enskilda medborgare. Många väl- jer att vända sig direkt till sultanen med sina problem i stället för att gå den längre vägen via byråd och kommittéer. Detta engagemang för män- niskors vardag torde ha bidragit till den popularitet som sultanen synes åtnjuta. Sultanen har uppmuntrat till ökad öppenhet och ekonomiska refor- mer som han värnat om politisk stabilitet. Han anses allmänt stå inför en svår balansgång åren framöver med en befolkning som inte bara förväntar sig stigande ekonomiskt välstånd utan även ett större mått av medinflytande som är fallet på andra håll i regionen. utsätts det rådande systemet för en gradvis uppluckring genom mediernas glo- balisering, det tilltagande resandet bland bruneier samt turismen utifrån. Uppgifter i interpellationssvar m.m. I en interpellationsdebatt (snabbprot. 2003/04:79, 5 §) om statsbesöket hänvisade utrikesminister till att kungen bekla- gat att hans uttalande om öppenheten i landet vid en pressträff, som svar på en fråga om hans samvaro med sultanen, kommit att missförstås samt att han i pressmeddelande och i samtal med statsministern klarlagt att han med lojalitet och av egen inre övertygelse företräder de höga värderingar som grundlagar vilar på. Därmed borde enligt utrikesministern just denna sak anses utagerad. Hon förklarade vidare att det med tidens gång och efter många statsbe- sök tedde sig naturligt att göra en översyn av statsbesöken och dessas förberedelser och att en sådan inletts . Utrikesministern såg inga behov av stora förändringar, men vissa förbättringar var givetvis möjliga att göra. Bland det som skulle komma att tas upp fanns också prin- cipen om statsråds deltagande i statsbesöken. Statssekreterare , Statsrådsberedningen, har enligt pressupp- gifter förklarat att regeringen framöver alltid skulle se till att ett statsråd följer med vid statsbesök. Utskottet konstaterar att praxis för statschefens samråd inför utrikes resor, även i form av statsbesök, utvecklats på ett sätt som inte stämmer överens med regeringsformens ordalydelse. I regeringsformen uttrycks samrådsskyl- digheten som en skyldighet för statschefen, och skyldigheten avser samråd med statsministern. För att anses stå i någon samstämmighet med regerings- formen måste på regeringssidan statsministern i alla händelser bära ansva- ret för samrådet. Statschefens skyldighet att samråda måste enligt utskottets uppfattning anses medföra en motsvarande skyldighet för statsministern att medverka i att samråd genomförs. 1 Se t.ex. . 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Det är givetvis en förutsättning att ett samråd inför statsbesök utformas så att statschefen är fullt och korrekt informerad om de utrikespolitiska aspekterna av besöket. Vid statsbesök, liksom annars, ankommer det på personer av vilka kan utkrävas politiskt ansvar att göra politiska uttalan- den. En markering av skillnaden mellan politiska och ceremoniella inslag bör enligt utskottets uppfattning underlättas av att statsråd medverkar vid statsbesök, vilket också synes ligga i linje med tankarna inom regeringen. Formuleringarna i det informationsmaterial som ingick i underlaget inför Bruneibesöket har uppenbarligen kunnat tolkas på olika sätt, och olika upp- fattningar kan råda om materialets utformning. Utskottet anser emellertid inte att anmälan ger anledning för utskottet att göra någon närmare bedöm- ning av det materialet eller av lämpligheten av statsbesöket. Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande av utskottet. 2.2 Handläggningstiden för vissa asylärenden Granskningsärendet I en anmälan, som kom in till , bilaga A2.2.1, begärs att utskottet granskar vad som orsakat tidsutdräkten i regeringens handläggning av ärenden rörande asylsökande från . överlämnade genom beslut med stöd av 7 kap. 11 § utlänningslagen (1989:529) fyra asylärenden rörande ryska medborgare av tjetjenskt ursprung till regeringen för avgörande. Ären- dena gällde sammanlagt åtta personer, varav ett barn fött i . Regeringen fattade beslut i ärendena av innebörd bl.a. att sökandena beviljades tidsbegränsade uppehållstillstånd. Anmälningen avser formellt ett av fyra liknande asylärenden. Gransk- ningen omfattar handläggningen av alla ärendena. Till grund för granskningen har legat bl.a. tre promemorior som upprättats inom och översänts från till utskot- tet , och , bilagorna A2.2.2A2.2.4, samt en utfrågning av migrationsminister , bilaga B5. Utskottet har vidare haft tillgång till regeringens beslut i ärendena i pub- liceringsversion, dvs. med namn och sekretessbelagda uppgifter utlämnade, samt skriftväxling i ärendena med UNHCR, och svenska ambassaden i . Från har också lämnats uppgifter om handläggningstider i andra asylärenden som överlämnats till regeringen för avgörande. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Beslut i asylärenden fattas normalt av . Verkets beslut kan överklagas till , som beslutar i sista instans. Enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen (1989:529) får emellertid verket eller nämnden under vissa förutsättningar överlämna ärenden till regeringen för avgörande. eller får överlämna ett ärende, bl.a. om ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mel- lanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet, eller om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att reger- ingen avgör ett ärende som kan antas få betydelse för frågan om uppehålls- tillstånd för en grupp utlänningar som åberopar huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd. Överlämnandet skall ske med ett eget yttrande av respektive . När det är som överlämnar ärendet, skall verket först sända ärendet till , som med eget yttrande skyndsamt skall vidarebefordra ärendet till regeringen. Av nämndens yttrande skall framgå vilken uppfattning nämnden har i sakfrågan samt om ärendet bör avgöras av regeringen. Bestämmelser om rätt till uppehållstillstånd för skyddsbehövande finns i 3 kap. utlänningslagen. Kapitlet innehåller definitioner av bl.a. begreppen flykting (2 §) och skyddsbehövande i övrigt (3 §). Bestämmelserna inne- bär att flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har rätt till uppehållstill- stånd i , om inte vissa undantag är tillämpliga. Som skyddsbehö- vande i övrigt anses bl.a. en utlänning som utan att vara flykting har lämnat det land där han är medborgare, därför att han på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland (3 kap. 3 § första stycket 2 utlänningslagen). Målet för handläggningstider i asylärenden fattade beslut om bl.a. allmänna riktlinjer för migrationspolitiken (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/ 97:80). Beslutet innebar att godkände de riktlinjer som reger- ingen föreslagit och som innebar att migrationspolitiken skall bygga på grunderna helhetssyn, respekt för mänskliga rättigheter, internationell soli- daritetglobal samverkan, förebyggande insatser, aktiv migrationspolitik i EU och närområdet, förutsättningarna i samt återvandringsprespek- tiv. I propositionen uttalades att handläggningen av ärendena bör ske så snabbt rättssäkerheten och tilldelade resurser medger och att det finns starka skäl att eftersträva korta handläggningstider. Målet för verksamhetsområdet är enligt vad som anges i senaste budgetpropositionen (prop. 2004/05:1, utg.omr. 8, avsnitt 5.5) att värna asylrätten genom en skyndsam och rättssäker prövning av den sökandes skyddsbehov. Som mål för handläggningstiderna gäller för Migrationsver- kets del att beslut om uppehållstillstånd eller avvisning skall fattas inom sex 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. månader från det att ansökan kommit in till verket. För överprövning av beslut om avvisning eller utvisning gäller målet att beslut skall fattas och att den totala väntetiden bör vara högst . I budgetpropositionen lämnas också en redovisning för utvecklingen av hand- läggningstider m.m. hos och . För del redovisas bl.a. att av de avgjorda ären- dena avgjorts från ansökan och att den genomsnittliga handläggningstiden för grundärenden var . För del var den genomsnittliga handläggningstiden i asyl- ärenden , och beslut fattades inom sexmånaderstiden i av de avgjorda asylärendena. Redogörelsen för handläggningen bygger på uppgifter främst i den prome- moria som utskottet erhållit från . I de aktuella asylärendena hade ansökningar gjorts marsjuni 2000. fattade samt , och beslut om avslag på ansökningarna i de olika ärendena och om avvisning. Samtliga beslut överklagades till . Sedan kompletterande utredningar på nämndens begäran genom- förts av , beslutade nämnden att överlämna ärendena till regeringen. I sitt beslut att överlämna ärendena åberopade de ovan återgivna grunderna i 7 kap. 11 § andra stycket 2 och 3 utlänningsla- gen. Ärendena hade enligt nämndens bedömning sådan betydelse för rikets förhållande till främmande makt att regeringen borde pröva dem, och vidare bedömde nämnden att det var av särskild vikt för utlänningslagens tillämp- ning att regeringen avgjorde ärendena, vilket kunde antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp utlänningar som åberopade huvud- sakligen samma skäl till stöd för sina ansökningar om uppehållstillstånd. bedömning i sakfrågan innebar att sökandena borde anses vara i behov av skydd som omfattades av bestämmelsen i 3 kap. 3 § första stycket 2 utlänningslagen. Bedömningen ledde nämnden till att för- orda att överklagandena i fråga om avvisning samt uppehålls- och arbets- tillstånd skulle bifallas. Ärendena kom in till och registrerades hos , enheten för migration och asylpolitik. i underrättades om Utlän- ningsnämndens överlämnande av ett ärende till regeringen. Sökandenas ombud bereddes i skrivelser tillfälle att yttra sig . I ett av ärendena kom en svarsinlaga från ombudet in , medan ingen av ombuden i övriga ärenden, bl.a. det som gransk- 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. ningsanmälningen avser, kom in med något yttrande. kom en skrivelse från ambassaden in till departementet. begärdes ett s.k. position paper från UNHCR i angående den aktu- ella situationen för tjetjener. Svar kom från UNHCR .