bet · GS01KRU6 · 2005-02-17 00:00:00 — granskning av stödet till idrottsrörelsen och folkbildningen har i en framställning till (2004/05:RRS7)tagit upp några frågor som aktualiserats i samband med en genomfördgranskning av statsbidragen till idrottsrörelsen och folkbildningen.Styrelsen föreslår tre åtgärder. Statens styrning av dessa statsbidragbör förbättras. Likaså bör återrapporteringen till avbidragsanvändningen förbättras. Slutligen bör också åtgärder vidtas somsäkerställer att intentionerna bakom statsbidraget till folkbildningenuppfylls.Kulturutskottet delar styrelsens uppfattning att återrapporteringentill av bidragsanvändningen bör förbättras. Det kan somRiksrevisionen förordar ske genom att regeringen i budgetpropositionenredovisar utvärderingar inom avgränsade delar av området där uppnåddaresultat ställs mot de mål som berörda institutioner ställt upp förverksamheten. Det kan också ske genom en mer utbyggd resultatinformationsom spänner och som belyser hur verksamheteninom olika delområden utvecklats sett i skenet av de syften som riksdagoch regeringen angett för stödet.Kulturutskottet föreslår att ska göra ett tillkännagivande idenna fråga.Övriga förslag framförda av styrelsen för avstyrks avutskottet. Styrningen av folkbildningens och idrottsrörelsens verksamhetär en fråga för organisationerna själva. Styrningen av statsbidragetska enligt tidigare riksdagsbeslut ange stödets huvudsakliga syfte.Utskottet förutsätter vidare att regeringen utan något initiativ frånriksdagen kommer att ta upp till prövning frågan om åtgärder för attsäkerställa intentionerna med statsbidraget till folkbildningen.Utskottets förslag till riksdagsbeslutGranskning av stödet till idrottsrörelsen och folkbildningenRiksdagen ger som sin mening regeringen till känna vad utskottet anförtom behovet av en förbättrad återrapportering till av statsbidragentill folkbildningen och idrottsrörelsen samt avstyrker förslag omförbättrad styrning liksom åtgärder som säkerställer att syftet medfolkbildningsstödet uppfylls. Därmed bifaller delvis framställning2004/05:RRS7 punkterna 1 och 2.Stockholm den 17 februari 2005På kulturutskottets vägnarLennart KollmatsFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (), AnnikaNilsson (s), (), (), (),(), (), (), LenaAdelsohn (), (), (),(), i (s), (),(), () och ().Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningRiksrevisionen har på eget initiativ granskat formerna för Riksidrottsförbundetsoch fördelning av statsbidrag till idrottsrörelsenoch folkbildningen. Granskningen har i första hand gällt regeringensstyrning, kontroll, uppföljning och återrapportering till riksdagen.Resultatet av granskningen finns redovisat i rapporten (RiR 2004:15)Offentlig förvaltning i privat regi - statsbidrag till idrottsrörelsenoch folkbildningen. Rapporten lades fram den 9 juni 2004.Styrelsen för har därefter gjort enframställning till med anledning av denna rapport (2004/05:RRS7).I den pekar styrelsen bl.a. på behovet av en förbättrad styrning ochåterrapportering av de båda organisationernas bidragsgivning.Några motioner har inte väckts med anledning av styrelsens framställning.Utskottet har berett () och Folkbildningsrådettillfälle att yttra sig över de förslag som styrelsen för Riksrevisionenhar lagt fram. Yttrandena återfinns i bilagorna 2 och 3 i betänkandet.De båda organisationerna har också beretts tillfälle att muntligenkommentera synpunkterna från . Det skedde delsvid en sluten utfrågning med företrädare förFolkbildningsrådet, dels då utskottet gjorde ettstudiebesök på Riksidrottsförbundet.Utskottets övervägandenGranskning av stödet till idrottsrörelsen och folkbildningenUtskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att ska göra ett tillkännagivande och begäraatt regeringen tydligare redovisar för hur folkbildningen ochidrottsrörelsen utnyttjar de bidrag som staten beviljar.Utskottet ställer sig i och med det bakom ett förslag från Riksrevisionensstyrelse.Styrelsens övriga förslag avstyrks av utskottet. Ett förslag om förbättradstyrning av statsbidraget till idrottsrörelsen och folkbildningen avvisas,eftersom styrningen av statsbidraget, enligt tidigare riksdagsbeslut,skall ske genom att ange stödets huvudsakliga syfte.Ett förslag om åtgärder som säkerställer att syftet med folkbildningsstödetuppfylls avvisas med hänvisning till att detta är en fråga som utskottetförutsätter att regeringen, utan något initiativ från , kommeratt ta upp, för att säkerställa intentionerna med statsbidraget tillfolkbildningen, i samband med regeringens prövning av frågor med anknytningtill utvärderingen av stödet till folkbildningen (SUFO 2).Riksrevisionens granskningGenom att ansvaret för bidragsgivningen lagts på har delegerat myndighetsutövandeförvaltningsuppgifter till två ideella organisationer. Organisationernasrätt till integritet och självständighet ska då kunna förenas med statensbehov av insyn och kontroll. Ett uttryck för denna dualism är attriksdagen endast har angett vilka övergripande syften statsbidragen tillidrotten respektive folkbildningen ska ha. Målen för verksamheterna skaidrottsrörelsen och folkbildningen själva besluta om. Denna ordning harvarit en utgångspunkt för granskning. Syftet medgranskningen har alltså inte varit att ta fram underlag för en omprövningav det nuvarande systemet med ideella organisationer som bidragsfördelare.Riksrevisionen har undersökt hur regeringen styr, kontrollerar och följerupp bidragsgivningen och vilken typ av återrapportering som förekommertill . Granskningen visar att regeringens möjlighet att styrabidragsgivningen är begränsad, bl.a. just beroende på att statsbidragenfördelas av ideella organisationer. Detta är tydligt i folkbildningensfall i och med att har stor frihet att disponerastatsbidraget efter egna avvägningar. Regeringens styrsignaler är merpreciserade när det gäller idrottsstödet, framhåller somsamtidigt anser att regeringens uttalanden om vem som ska eller inteska ställa upp mål är motsägelsefulla. Det är därför svårt att avgörai vilken utsträckning regeringen kan styra statsbidraget till idrottsrörelsen.Så länge egna mål inte strider mot regeringensstyrsignaler uppstår emellertid inte den underliggande konflikt somannars kan finnas mellan fria roll och statensstyrning.Kontrollen och uppföljningen av statsbidraget till folkbildningen utövasfrämst genom de statliga utvärderingar som ska genomföras vart femte år.Dessa är regeringens huvudsakliga underlag för rapporteringen tillriksdagen. Regeringen har emellertid vid endast ett tillfälle under desenaste tretton åren lämnat en rapport av detta slag till ,påpekar visar också att någon utvärdering av stödet till idrotteninte har gjorts sedan beslutade om en ny idrottspolitik 1999.Den återrapportering av idrottsstödet som regeringen lämnar ibudgetpropositionen anser vara bristfällig. Enligtgranskningen framgår det inte om syftet med statsbidraget till idrottenuppfylls. Regeringen redovisar exempelvis inte hur bidraget har fördelatsmellan specialidrottsförbunden och mellan bredd- och elitverksamhet.Vad gäller barn- och ungdomsverksamheten redovisas visserligen hur storandel pojkar respektive flickor som deltar, men någon jämförelse övertiden görs inte, vilket medför att utvecklingstendenser inte fångas upp.I granskningsrapporten framhåller också att nuvarandesystem för fördelning av stödet till folkbildningen kan bidra till attkretsen av aktörer på folkbildningens område konserveras. Systemet ärnämligen så uppbyggt att det är de redan bidragsberättigade studieförbundenoch folkhögskolorna som genom sin representation i Folkbildningsrådetavgör om nya förbund och skolor ska få del av statsbidraget. Eftersomstatsbidraget är begränsat, blir de ekonomiska konsekvenserna negativaför de etablerade studieförbunden och folkhögskolorna om fler ska varamed och dela på samma bidragssumma. Den ekonomiska drivkraften attgodkänna nya statsbidragsberättigade studieförbund och folkhögskolor ärdärför svag hos de redan etablerade folkbildningsaktörerna.Riksrevisionen noterar vidare att ett av syftena med statsbidraget tillfolkbildningen är att gynna folkbildande verksamhet med växtkraft. Igranskningsrapporten konstateras emellertid att förbund som snabbt ökatomfattningen av sin verksamhet missgynnas i förhållande till förbundvars verksamhet minskat eller endast ökat måttligt.Framställningen från styrelsen för har vid sin genomgång av granskningsrapportenfunnit att de gjorda iakttagelserna är av den arten att rapportensslutsatser ska ligga till grund för en framställning till riksdagen.I framställningen (RRS7) noterar styrelsen inledningsvis att syftet medgranskningen inte har varit att ifrågasätta det nuvarande systemet medideella organisationer som bidragsfördelare. Dock anser styrelsen attRiksrevisionen inom ramen för sin granskning har belyst ett antal viktigaaspekter som kan ligga till grund för överväganden om en mera genomgripandeförvaltningspolitisk diskussion om offentlig verksamhet i privat regi.I det aktuella granskningsärendet har styrelsen framför allt tagit fastapå frågor som rör regeringens styrning och återrapportering till riksdagenav statsbidragen till idrottsrörelsen och folkbildningen.Vad gäller stödet till idrottsrörelsen anser styrelsen att det ärangeläget att den statliga styrningen av stödet till idrottsrörelsengenomförs på sådant sätt att syftet med bidragsgivningen säkerställs.Styrelsen noterar att regeringen till följd av Riksrevisionensrekommendationer har utvecklat återrapporteringen till ibudgetpropositionen men anser att ytterligare insatser avdetta slag behövs. Som underlag för en sådan förbättrad redovisning kandet enligt styrelsens mening behövas fördjupade utvärderingar av resultatetav de statliga insatserna, särskilt när det gäller idrottsrörelsensinsatser riktade till barn och ungdomar.I fråga om stödet till folkbildningen ställer sig styrelsen bakomRiksrevisionens rekommendation att regeringen bör vidta åtgärder som påett bättre sätt garanterar att statens syfte med statsbidraget uppfylls.Denna styrning har enligt varit alltför begränsad föratt fullt ut säkerställa intentionerna bakom statsbidragen. Riksrevisionenanser vidare att det finns risk för att beslut omstatsbidrag resulterar i att nya folkbildningsaktörer inte får del avdet statliga stödet, något som inte står i samklang med beslutatt verksamheter med växtkraft ska gynnas.Styrelsen för påpekar också att det i budgetsammanhanginte förekommer någon kontinuerlig återrapportering till aveffekterna av det statliga stödet till folkbildningen. Det lämnas istället i särpropositioner. För att ge underlag för denna redovisninggenomförs särskilda statliga utvärderingar. Det ska ske vart femte år.Två sådana utvärderingar har genomförts sedan folkbildningsreformen1991, men av dessa har endast en redovisats för i form av enproposition. Resultatet av den andra utvärderingen är fortfarande underberedning i Regeringskansliet.Styrelsen noterar för sin del att regeringen i budgetpropositionen för2005 anmält att ett samlat beredningsarbete pågår inom Regeringskanslietmed anledning av ett antal utredningar och rapporter inom folkbildningsområdet,däribland . Styrelsen förutsätteratt regeringen återkommer till med en utvärderingav folkbildningsreformen.Riksidrottsförbundets yttrandeI sitt remissyttrande konstaterar att de synpunktersom framfört om stödet till idrottsrörelsen avserregeringens hantering av dessa frågor. RF noterar också att granskningsrapportenvisar att man överlag tycks vara tillfreds med de rutiner och denrapportering som förbundet tillhandahåller regeringen.RF ifrågasätter den syn revisorerna har på hur verksamheten ska styras.Riksdagen har tidigare slagit fast att staten endast ska ange detövergripande syftet med statsbidraget till idrotten medan idrottsrörelsensjälv ska lägga fast målen för sin verksamhet. Det finns ett inneboendemotsatsförhållande mellan önskemålet om mer statlig styrning och enfolkrörelses berättigade krav på självständighet. Det följer av att enfolkrörelse som idrottsrörelsen fyller sådana behov i samhället som detär önskvärt att staten till viss del finansierar. Enligt RF är det intetillrådligt att då använda sig av samma styrformer som gäller förförvaltningsmyndigheter. Man måste i stället hitta balansen imotsatsförhållandet.Det görs bl.a. genom den löpande dialog som förbundet har med iförsta hand regeringen, framhåller RF.RF ställer sig därför något frågande till de påpekanden som Riksrevisionensstyrelse gör om att styrningen inte genomförs på ett sådant sätt attsyftena med statsbidraget uppfylls. Den dialogform som används innebärenligt RF att man lever upp till dessa krav.RF ser det också som en fördel för idrottsrörelsen att statsbidragetfördelas av en organisation som både är väl insatt i verksamheten ochsom arbetar i dess omedelbara närhet.I yttrandet kommenterar RF den principdiskussion som föri granskningspromemorian om barn- och ungdomsidrottens starka bindningtill stödet från AB . RF ser detta som en mycket viktigfråga. Att stödet numera beräknas som en del av AB Svenska Spels samladevinst har för idrotten varit ett steg i rätt riktning. Risken med dennaordning är emellertid att idrottsrörelsen blir beroende av hur spelbolagetutvecklas ekonomiskt. Man bör därför försöka finna ett system somsäkerställer att stödet inte understiger en viss miniminivå. Hur fråganbör lösas ankommer på politikerna att avgöra men behovet av en snarlösning är stort, anser RF.Avslutningsvis instämmer RF helt i uppfattning attstudieförbund inom folkbildningen som har en kraftig tillväxt missgynnasav det nuvarande systemet för fördelning av statsbidrag. Därmed uppfyllsinte, som också påpekar, statens intentioner medstatsbidraget, vilket underminerar trovärdighet ochställning. Det är viktigt att detta åtgärdas , vilket RF ochSISU Idrottsutbildarna framhållit i sina kommentarer kring utvärderingenav stödet till folkbildningen i den s.k. SUFO 2.Folkbildningsrådets yttrandeFolkbildningsrådet delar inte uppfattning att studieförbundmed snabbt ökande verksamhet missgynnas av det nuvarande fördelningssystemet.Tvärtom är det rådets bestämda uppfattning att hargrundat sitt ställningstagande på otillräckliga kunskaper omstatsbidragssystemet och lämnat en missvisande analys. styrelsehar därför dragit felaktiga slutsatser. Som stöd för sin uppfattninghänvisar rådet till den statliga utvärderingen av folkbildningen, SUFO2, som funnit att bidragsmodellerna har följt statens intentioner. Vidarehävdar rådet att det i propositioner och förordningar inom folkbildningsområdetinte finns stöd för att hävda att en växande verksamhet i ett studieförbundär i större behov av bidrag än en verksamhet som inte volymmässigt ökar,inte heller att en verksamhetsökning med automatik ska leda till ökadbidragsdel till studieförbundet i fråga. Tvärtom har regeringenuttryckligen avvisat den hållningen. hänvisning till besluti regering och riksdag som stöd för sina slutsatser om Folkbildningsrådetsstatsbidragsfördelning är därför missvisande, anser rådet.Av yttrandet framgår att fortlöpande ser överkriterierna för statsbidrag till studieförbund och folkhögskolor medambitionen att möta både statens motiv och folkbildningsverksamhetensbehov. har systemet ändrats vart tredje till femte år.Folkbildningsrådet kommer att fatta beslut om nya bidragssystemför studieförbund och folkhögskolor.Folkbildningsrådet vänder sig också mot uppfattning attdet skulle finnas risk för att nya folkbildningsaktörer inte får del avdet statliga stödet.I yttrandet framhåller att deltagandet i folkbildningenär frivilligt och att verksamheter som spelat ut sin roll därför harsmå möjligheter att överleva i brist på deltagare. Tvärtom sker enständig utveckling och förnyelse av verksamheten utifrån förändringar isamhället, deltagarnas behov och huvudmännens prioriteringar. Det ärenligt rådets uppfattning rimligt att krav ställs på prioriteringar,men det bör inte innebära att en väl fungerande verksamhet monteras nedmed den huvudsakliga motiveringen att den existerat under lång tid.Sedan 1990 har beviljat statsbidrag till21 nya folkhögskolor, vilka i stor utsträckning etablerats i förortsområdenmed en hög andel invandrare och arbetslösa deltagare. Ingen folkhögskolahar lagts ned . Förnyelse sker även inom befintligafolkbildningsorganisationer - både i folkhögskolor och studieförbund. Påstudieförbundsområdet har flera av förbunden etablerat samarbete ochverksamhet med nya organisationer och grupperingar. För närvarandebereder den första ansökan om att erhållastatsbidrag till ett nytt studieförbund. Sökande är den muslimskaorganisationen ställningstagandeI sin framställning föreslår tre åtgärder.Styrningen av statsbidraget till folkbildningen och idrottsrörelsen börförbättras. Likaså bör återrapporteringen till av bidragsanvändningenförbättras. Slutligen bör åtgärder vidtas som säkerställer att intentionernabakom statsbidraget till folkbildningen uppfylls. Med det senare avserstyrelsen bl.a. att stödet bör gynna verksamhet med växtkraft.Kulturutskottet vill med anledning av detta framhålla följande. Underden senaste tioårsperioden har ett omfattande arbete lagts ned på attutveckla den ekonomiska styrningen i staten. Statsbudgeten har delatsin i politikområden, mål har fastställts för olika verksamheter ochkraven på återrapportering och resultatredovisning har skärpts. Detidigare i detalj reglerade medelsanvisningarna har ersatts av ett systemdär myndigheter givits frihet att själva bestämma hur tilldelade resurserbäst ska användas för att nå uppställda mål.De nya styrformerna innebär att riksdag och regering ställer upp målför förvaltningsmyndigheternas verksamheter och i efterhand följer uppoch bedömer hur väl dessa mål har uppnåtts. Mål fastställda av riksdagenomfattar verksamheten inom hela politikområden och har vanligtvisformulerats på ett mycket allmänt sätt. Mål på lägre nivåer ställs upp avregeringen och är något skarpare formulerade samt kan emellanåt hakompletterats med olika typer av resultatindikatorer för att underlättabedömningen av måluppfyllelsen.Riksdagen och riksdagsutskotten har återkommande tagit upp olika sidorav regeringens utvecklingsarbete och föreslagit förbättringar ochförtydliganden. gjorde det senast i samband med höstensbudgetarbete (bet. 2004/05:KrU1 s. 19-22) då utskottet framförde vissasynpunkter på hur mål- och resultatstyrningen borde vara utformad inomutgiftsområde 17. Bland annat krävde utskottet då tydliga delmål och enökad användning av resultatindikatorer kopplade till dessa delmål.Utskottet ville också få till stånd en bättre återrapportering tillriksdagen varvid resultatindikatorer borde redovisas pååtminstone tre år.De förslag styrelsen för nu för fram ligger i linje meddessa krav. Dock gäller för och Riksidrottsförbundetdelvis andra förutsättningar än för vanliga förvaltningsmyndigheter,och förslagen kan därför inte omsättas på de bådafrivilligorganisationernas verksamhet.Behovet av förbättrad styrning av statsbidragetNär det nuvarande regelverket för statens bidragsgivning till folkbildningenlades fast våren 19911Prop. 1990/91:82, bet 1990/91:UbU18, SFS 1991:997.underströks att det är folkbildningens anordnare som själva ska beslutaom målen och inriktningen för sin verksamhet, medan riksdag och regeringska lägga fast mål för bidragsgivningen. En tydlig åtskillnad bör görasmellan folkbildningens egna mål och dem som bidragsgivaren fastställerför att bevilja bidrag. Inom de av riksdag och regering fastlagdagränserna ska folkbildningen själv ta ansvar för fördelning av statsbidrag,administration, organisation samt för uppföljning och utvärdering avverksamheten.Målet för statsbidragsgivningen till folkbildningen formuleradesövergripande. I propositionen talas om att statsbidraget ska stödja enverksamhet som syftar till att göra det möjligt för människor att påverkasin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingengenom t.ex. politiskt, fackligt eller kulturellt arbete. Verksamhetersom syftar till att utjämna utbildningsklyftor och höja utbildnings-och bildningsnivån ska prioriteras. Personer som är utbildningsmässigt,socialt eller kulturellt missgynnade ska särskilt prioriteras. Särskiltviktiga grupper är i det sammanhanget människor med funktionshindersamt invandrare och de som bor i glesbygdsområden.Med de begränsningar som följer av dessa allmänt formulerade mål fickalltså anordnarna av folkbildning frihet att självständigt utforma sinverksamhet.En liknande ansvarsfördelning lades fast för idrottsstödet2Prop.1998/99:107, bet. 1999/2000:KrU3. när fattade beslutom den framtida idrottspolitiken. Dock talade man i detta sammanhangmindre om mål för statsbidraget utan mer om statsbidragets övergripandesyften. I propositionen betonade regeringen att staten som bidragsgivareinte till någon del skulle ställa upp mål för idrottsrörelsens egenverksamhet. Detta skulle göras av idrottsrörelsen själv.För statsbidraget angavs följande övergripande syften.Statsbidraget till idrott ska stödja verksamhet sombidrar till att utveckla barns och ungdomars intresse och benägenhetför motion och idrott samt deras möjlighet att utöva inflytande överoch ta ansvar för sitt idrottsutövande,gör det möjligt för alla människor att utöva idrott och motion,syftar till att ge kvinnor och män lika förutsättningar att delta iidrottsverksamheten,främjar integration och god etik,bidrar till att väcka ett livslångt intresse för motion och därmedfrämjar en god hälsa hos alla människor.Riksrevisionen kritiserar den svaga styrningen som enligt granskningsrapportenförorsakar problem såväl för stödet till folkbildningen som för stödettill idrottsrörelsen. Regeringens uttalanden om vem som ska eller inteska ställa upp mål för idrottsstödet finner granskarna motsägelsefulla,vilket gör det svårt att avgöra hur långt regeringen kan gå i styrningenav statsbidraget.Utskottet delar inte denna uppfattning. Riksdag och regering har slagitfast att och ska ha ett betydandemått av frihet när det gäller fördelningen av statsbidraget tillfolkbildningen och idrottsrörelsen. De starkt regelstyrda system somtidigare användes vid bidragsgivningen till studieförbund och folkhögskolorinnebar att deras verksamhet i hög grad kom att inordnas i den statligaförvaltningsapparaten. Genom riksdagsbeslut fick folkbildningenett tydligare och större ansvar samt en form av självstyre.De allmänt formulerade mål eller syften som styr den statligabidragsgivningen har stora likheter med den typ av mål som fastställerför olika politikområden. De mer preciserade mål som regeringen normaltställer upp för förvaltningsmyndigheternas verksamhet motsvarar i dettafall närmast de mål som överlåtits åt att formulera. Detta är ett medvetet val som statsmakternahar gjort, och utskottet är inte berett att föreslå några förändringari det avseendet.Utskottet avstyrker således förslag om behovet av attförbättra styrningen av statsbidraget till folkbildningen och idrottsrörelsen.Behovet av förbättrad återrapportering av statsbidragetGivet att och har stor frihetatt själva fastställa målen för den egna verksamheten blir kraven på enväl fungerande återrapportering desto större.På folkbildningsområdet gäller att uppföljning och utvärdering skagenomföras på tre nivåer, nämligen av studieförbund och folkhögskolor,av samt av staten genom regering och riksdag.Studieförbunden och folkhögskolorna följer upp och utvärderar den egnaverksamheten i förhållande till sina egna mål. följerupp och utvärderar effekterna av statsbidragsfördelningen i förhållandetill statens syften med statsbidraget. Staten ska återkommande göra enbred genomlysning av folkbildningens verksamhet och karaktär för attpröva i vilken utsträckning syftet med statsbidraget uppfyllts.För idrottsstödet gäller enligt den av fastlagda ansvarsfördelningenatt idrottsrörelsen själv svarar för uppföljning och utvärdering av denegna verksamheten.