bet · GS01KU20 · 2005-01-01 00:00:00 — Vid en diskussion om våldet har ökat eller inte i samhället nämnde jag att det dödliga våldet inte har ökat i . Jag nämnde även att antalet anmälda brott i i stort sett har legat stilla . 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Självfallet är det Brottsförebyggande rådets officiella kriminalsta- tistik och analyser som regeringen använder sig av för att inhämta kunskap om brottsutvecklingen i det svenska samhället. Förutom den skriftliga statistiken som ger ut används även deras statistiksida på för att ta fram aktuell information. Såväl Skånbergs som mina uppgifter bekräftas av Brottsföre- byggande rådets statistik. Det är således positivt att vi båda använder den statistiken som en viktig kunskapskälla. Som svar på en begäran från utskottet om en kommentar till anmälan har Statsrådsberedningen hänvisat till en promemoria från Justitiedepartemen- tet, (bilaga A1.8.2). I promemorian hänvisas till att det i Brottsförebyggande rådets rapport i 2001-2003 (rapport 2004:3, s. 23) anges att det har skett ca 100 fall av dödligt våld i form av fullbordade mord, dråp och misshandel med dödlig utgång. I rapporten anges vidare (s. 13) att ersattes den tidigare konstanta ökningen av fluktuationer kring en nivå. Den anmälda brottsligheten slutade öka . Visserligen hade det skett en ökning men nivån är enligt rapporten endast något högre än . Antalet anmälda brott är inte detsamma som antalet konstaterade brott. Den information som lämnat om brottslighetens utveckling har således enligt promemorian inte varit ett försök att vilseleda genom att lämna oriktiga uppgifter och därigenom äventyra all- mänhetens förtroende för honom som statsråd. Antalet anmälda brott och antalet döda med dödsorsak mord, dråp eller annat övergrepp Nedanstående tabell innehåller statistiska uppgifter dels om anmälda brott hämtade från Brottsförebyggande rådets webbplats, dels från Socialstyrel- sen dödsorsaksregister, dödsfall (2004:5) 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL dödsorsak mord, dråp var antalet anmälda brott med dödligt våld större än 150 , (173) och 1989 (151). Personer lagförda för brott - efter huvudbrott, åren 19752003. I Brottsförebyggande rådets rapport 2003 (rapport 2004:2) redovisas följande statistiska uppgifter angående dömda personer (tabell 4.2). därav misshandel o grov miss- 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL därav misshandel o grov miss- I Brottsförebyggande rådets rapport i 2003 (2004:3) beskrivs och analyseras utvecklingen av olika typer av brott med tonvikt . I ett avsnitt rubricerat Dödligt våld av och anges att det skett ca 100 fall av dödligt våld i form av fullbordade mord, dråp och misshandel med dödlig utgång. Ingenting talar enligt rapporten för att det dödliga våldet skulle ha ökat, snarare visar utvecklingen på en minskning . Det anmälda dödliga våldet har en hög uppklaring jämfört med de flesta andra typer av brott. klarades av anmälda mord, dråp och misshandel med dödlig utgång upp. Av dessa klarades upp genom personuppklaring, det vill säga genom att någon person bun- dits vid brottet, och genom teknisk uppklaring, t.ex. nedläggning på grund av att man funnit att det inte förekommit något brott i samband med dödsfallet. avkunnades 137 domar för mord och dråp inklusive försök, varav 82 avsåg mord, 54 dråp och 1 barnadråp. Till skillnad från de flesta andra brottskategorier är enligt rapporten inte den dolda brottsligheten det stora problemet när det gäller dödligt våld. I stället är det dödliga våldet kraftigt överskattat i statistiken över anmälda brott. En genomgång av samtliga anmälda fall av dödligt våld i visade en överskattning på i genomsnitt 43 pro- cent (Rying, 2000). Vid en motsvarande genomgång av de anmälda fallen framkom att mindre än hälften av fallen bestod av dödligt våld (Rying, 2003). En stor andel av det anmälda dödliga våldet visade sig vara t.ex. självmord, olyckor eller alkohol- eller narkotikaförgiftning. Den främsta orsaken till att dessa fall fanns med bland de anmälda brotten är att polisen vid anmälningstillfället hade en misstanke om att en brottslig gär- ning hade begåtts. Anmälan rubricerades då som fullbordat mord, dråp eller 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL misshandel med dödlig utgång för att man skulle kunna initiera en förun- Dessa anmälningar redovisas i statistiken. ningen visade det sig att det inte förelåg något brott, varför förundersök- ningen lades ned och brottsmisstanke avskrevs. En annan förklaring till överrepresentationen är att polisen registrerar de brott som anmälts i Sve- rige, men begåtts utomlands. Dessa anmälningar kommer med i statistikun- Det rör sig ofta om fall där varken förövare eller offer har någon direkt anknytning till , men väl en indirekt, t.ex. genom något slag av relation med ett offer. Som exempel kan nämnas det 20-tal anmäl- ningar som gjordes av flyktingar från mot , liksom ett stort antal anmälningar avseende dödligt våld i det under i stort sett . Som förklaringar till överrepresentationen kan slutligen nämnas att för- sök, förberedelse eller stämpling till brott kan förekomma i statistiken över de fullbordade morden och att samma brott registreras mer än en gång (dubblettanmälningar). Det förekommer även underskattningar i statistiken över dödligt våld. exempel är att dödligt våld anmäls som vållande till annans död. gång av samtliga anmälda fall av vållande till annans död , visar att 7 av de 65 anmälda fallen avsåg våldsbrott med dödlig utgång (Rying, I ytterligare 24 fall misstänktes uppsåtligt våld kunna vara dödsor- Dessa 31 fall skulle, enligt de instruktioner polisen använder vid brottsrubricering, ha registrerats som mord, dråp eller misshandel med död- lig utgång (BRÅ, 2003). Det dödliga våldet har, enligt dödsorsaksstatistiken, under den senaste 30- årsperioden legat relativt omkring 100 brott . anmälda brott visar dock en annan bild av utvecklingen. antalet fullbordade mord, dråp och misshandel med dödlig utgång, med något undantag, relativt kring 135 brott ökade antalet anmälda brott till mälda brott från 167 till 189. Särskilt höga anmälningssiffror noteras för (219 respektive 189, exklusive barnadråp). ökade det anmälda dödliga våldet med Den statistiska ökningen är inte en verklig ökning utan kan förklaras av ett antal faktorer. Sammanfattningsvis kan sägas att anmälningsstatisti- ken redovisar just de anmälda morden, dråpen och misshandeln med dödlig utgång, oavsett vad brottsutredningen kommer fram till. ken och specialstudier (t.ex. Rying, 2000 och 2003) visar en lägre nivå än anmälningsstatistiken och att det dödliga våldet inte ökat Även om nivåerna är olika var utvecklingen densamma för dödsorsaksstatistiken och anmälningsstatistiken fram . skiljer sig kurvorna åt. Det anmälda dödliga våldet ökade under första hälf- ten av , medan det minskade svagt enligt dödsorsaksstatistiken och Ryings studier. Dessa två källor redovisar inte heller exakt samma 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL nivåer, men de ligger ganska nära varandra och följer varandra relativt väl i utveckling. Medan det anmälda dödliga våldet ökade med ökade anmälda försök till mord och dråp från ca 200 brott i början av perioden 19752003 till ca 750 . Det saknas undersökningar som kan förklara denna uppgång. En teori skulle kunna vara att kraven på vad som ska bedömas som försök har förändrats över tiden. Å andra sidan kan uppgången av de anmälda försöken till mord och dråp ses i perspektivet av en kraftig uppgång av anmäld misshandel . Enligt Rying (2003) finns det inga indikationer på att det dödliga våldet skulle ha ökat. visar utvecklingen snarare på en minskning av antalet fall. Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida. 1.9 Kommunminister handläggning av frågan om indelningsärenden I en anmälan, bilaga A.1.9.1, har begärts att utskottet granskar statsrådet handläggning av frågan om indelningsändringar. Trots upprepade tillkännagivanden och krav från har regeringen enligt anmälan valt att dra frågan i långbänk och försvåra hanteringen, något som ses som ren obstruktion. Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior från Finans- departementet, bilagorna A1.9.23. diskuterade under /02 frågan om att riksda- gen skulle anta en lag som bestämmer kommunernas länstillhörighet och utarbetade ett förslag till en sådan lag. Lagförslaget innehöll en enda bestäm- melse, vari föreskrevs vilka län som skall finnas i och vilka kommuner de olika länen skulle omfatta. inhämtade också Lagrådets yttrande över förslaget. Lagrådet ansåg i yttrande att det krav på all- mängiltighet som gäller för lagstiftning fick anses uppfyllt och att det inte förelåg något principiellt hinder mot att frågor om länsindelningen och kommunernas länstillhörighet reglerades i lag trots att det innebar en avvi- kelse från hur dessa frågor har hanterats. Lagrådet noterade att förslaget inte hade varit föremål för sådan beredning som är bruklig i lag- stiftningsärenden. En beredning behövs normalt för att lagstiftningens kvalitet skall säkras och var i det förevarande fallet enligt Lagrådet önsk- 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL värd även på grund av att lagförslaget aktualiserade principiella frågor av vikt och att ärendet inte kunde sägas vara av rent formell eller rutinartad karaktär. Särskilt framhöll Lagrådet den föreslagna lagens förhållande till indelningslagen. Om lagarna skulle samexistera, skulle regeringen fortfa- rande kunna ändra kommunindelningen, och att följdändra i den föreslagna lagen till följd av beslut som regeringen fattar stämmer dåligt med normhi- erarkin. Om lagarna skulle samexistera men ge möjlighet att ingripa och besluta om sådana ändringar som regeringen inte beslutat om, skulle det komma att råda oklarhet om fördelningen av uppgifter mellan och regeringen. Problemet skulle kunna lösas genom att det, förslagsvis i indelningslagen, infördes bestämmelser som preciserar gränserna för regeringens beslutanderätt på detta område eller klargör under vilka förhållanden vill förbehålla sig att reglera dessa frågor genom lagstiftning. För utarbetande av sådana bestämmelser saknades, fram- höll Lagrådet, tillräckligt beredningsunderlag. Lagrådet erinrade också om de då lämnade tilläggsdirektiven till att överväga och lägga fram förslag rörande bestämmelserna om indelnings- ändringar. Lagrådet ansåg sig inte kunna tillstyrka att den föreslagna lagen antogs förrän den berörda rättsliga problematiken analyserats närmare. Frågan om utskottsinitiativ i indelningsfrågan togs därefter upp inom kon- stitutionsutskottet. Frågan avsåg ett initiativ till en ändring avlagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting (indelningslagen), främst 2 kap., på så sätt att i stället för reger- ingen skall besluta om rikets indelning i landsting. Inom utskottets kansli upprättades en promemoria, Lagstiftning om indelning i landsting m.m., med förslag till dels ändringar i indelningslagen, dels en lag om Sve- riges indelning i län och landsting. Promemorian remitterades till vissa centrala myndigheter ombudsmän (), Justitiekanslern, i , Kammarkollegiet och för ytt- rande. Utskottet beslöt därefter, , att inte ta initiativ till någon lagändring. behandlade också motioner i samma ämne. De avstyrktes i betänkande 2001/02:KU14 med hänvisning till de då pågående diskussionerna om ett utskottsinitiativ. Utskottets s- och v-ledamöter reserverade sig i fråga om motiveringen och ville i stället hän- visa till att efter ett tillkännagivande av hade i uppdrag att se över förutsättningarna för och förfarandet vid ändringar i landstings- och kommunindelningen samt lämna förslag till eventuella lagändringar. Reservanterna ansåg att resultatet av kommitténs arbete måste avvaktas. remitterade , sedan detta begärts med stöd av 4 kap. 10 § andra stycket första meningen riksdagsordningen, lag- förslagen i den framtagna promemorian till Lagrådet för yttrande. Lagrådet uttalade i yttrande att de i promemo- rian föreslagna lagbestämmelserna kan ses som ett första utkast till lagre- 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL glering men inte är så genomarbetade att de bör antas som lag utan att ha gjorts till föremål för ytterligare beredning och bearbetning i ljuset både av de synpunkter som redan framförts under den första remissbehandlingen och av sådana som kan väntas komma att framföras vid en mera omfattande remittering av lagförslagen. Lagrådet kunde sammanfattningsvis inte till- styrka att förslagen gjordes till föremål för lagstiftning i föreliggande skick. Med anledning av motioner från allmänna motionstiden och 2003 behandlade utskottet åter frågan (bet. 2003/04:KU3). Utskot- tets majoritet gjorde följande bedömning. har föreslagit att frågan om indelnings- ändringar m.m. bör utredas i ett vidare sammanhang och hänvisat till översynen av uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten, kommu- nerna och landstingen. Enligt kommittén framstod det som naturligt att frågor som rör reglerna om ändring i läns-, landstings- och kommunin- delningen också omfattas av denna översyn. Beredningen av kommitténs förslag pågår inom . Utskottet anser att denna bered- ning bör avvaktas och avstyrker motionerna. I en reservation (m, fp, kd, c och mp) begärdes ett tillkännagivande till regeringen enligt följande. Enligt vår uppfattning visar erfarenheten att gällande ordning, som inne- bär att regeringen utan att behöva ta hänsyn till riksdagsmajoritetens inställning har avgörandet över kommuners tillhörighet till landsting och län, inte är tillfredsställande. Vi anser att avgörandet i dessa frågor bör tillkomma , som därvid skall tillgodose intressen som har med den lokala demokratin att göra. Regeringen bör med utgångspunkt i det lagförslag som utskottet remitterat till Lagrådet och i Lagrådets yttrande bereda frågan om beslutsformer och förfarande vid ändringar i indelning i län och landsting samt överlämna erforderliga lagförslag för . Eftersom ändring av läns- och landstingsgränser enligt indelningslagen kan komma att ske genom att en kommungräns ändras, bör i samman- hanget övervägas om också denna typ av indelningsändringar bör prövas av . Utredningen och beredningen av den aktuella frågan har enligt vår mening fördröjts på ett otillbörligt sätt. Det uppdrag som lämna- des till med anledning av tillkännagivande (bet. 2000/01:BoU13, rskr. 2000/01:267) har inte lett till något förslag som kan läggas till grund för lagstiftning. Allmänna val skall hållas . Som anges i gällande bestämmelser i indel- ningslagen bör beslut om ändringar i landstingsindelningen träda i kraft och meddelas senast innan beslutet träder i kraft. En tidsfrist mellan beslut och ikraftträdande behövs för bl.a. ekono- misk reglering mellan berörda kommuner och för deras budget- och planeringsarbete i övrigt. God tid mellan indelningsändringar och all- männa val behövs också för valförberedelser både på myndighetsnivå och för partierna. Det innebär att erforderliga lagförslag måste föreläg- gas för ställningstagande senast . Den nu begärda utredningen och beredningen bör således bedrivas skyndsamt så att proposition läggs fram för . 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Regeringen beslutade om direktiv (dir. 2004:34) till en särskild utredare som skulle tillkallas för att undersöka förutsättning- arna för att beslutanderätten rörande landstingsindelningen skall kunna föras över från regeringen till . Utredaren skulle också lämna förslag till Utredaren skulle vidare överväga en lagreglering rörande för- farandet vid ändringar i länsindelningen. Utgångspunkten skall vara att det är som skall fatta beslut om sådana ändringar. också överväga en lagreglering rörande förfarandet vid namnändring av län Ändring av läns- och landstingsgräns kan komma att ske genom att en kommungräns ändras. I sammanhanget borde därför övervä- gas om också denna typ av indelningsändringar bör prövas av . Utredaren överlämnade sitt betänkande och har varit före- mål för remissbehandling. i samband med utskottets behandling av regeringens skrivelse 2003/04:75 Redogörelse förbehandlingen av skrivelser till regeringen besvarade statssekreteraren en rad frågor i som gällde regeringens agerande med anledning av nu aktuella tillkännagivande. I en interpellationsdebatt angående tidsutdräkten (prot. 2003/04:113) framhöll statsrådet att det inte fanns baktankar från regeringens sida om att förhala. Det är i stället omtanke om att den föränd- ring som har beställt måste genomföras på ett sätt som är noggrant Regeringen avsåg att lägga fram en proposition Enligt uppgift från avses inte längre att en proposition eller skrivelse i frågan skall läggas fram . avlämnade Utredningen om indelningsändringar sitt betän- kande En lag om indelning i län och landsting (SOU 2004:128). Utredningen föreslår att i en ny lag reglerar hela landets indel- ning i landsting. Den föreslagna lagen bestämmer landstingsområdena utifrån gällande kommunindelning genom angivande av vilka kommuner som ingår i respektive landsting. Även länsindelningen skall anges i lagen. Den nya lagen och ändringar i vissa lagar föreslås träda i kraft den Det är enligt utredningens mening inte möjligt att i grundförfattning reglera tidpunkter för beslut om ändring och ändrings Utredningen anser därför att några regler om detta inte skall föras in i lagen. En indelningsändring träder enligt den nu gällande indelningslagen i kraft det år som bestäms i beslutet om ändringen. I fråga om mer omfattande indelningsändringar måste nyval till fullmäktige hållas innan ändringen kan träda i kraft, vilket innebär att ändringen träder i kraft den 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL året då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. Om regeringen skall besluta om ändringen skall beslutet meddelas senast innan ändringen skall träda i kraft. Anledningen till denna tidsfrist är bl.a. att de berörda kommunerna eller landstingen skall hinna genomföra sitt budget- och övriga planeringsarbete på ett tillfredsställande sätt. Om det finns synnerliga skäl får beslutet med- delas , dock inte senare än före Om Kammarkollegiet eller skall besluta om ändringen, skall beslutet meddelas senast ändringen skall träda i kraft. Det måste enligt utredaren förutsättas att beslut om indelnings- ändringar, trots att en särskild bestämmelse härom skulle saknas, tas med lämplig framförhållning och ikraftträdandetidpunkt. som i praktiken blir aktuella torde därför enligt utredaren vara de som anges i indelningslagen beträffande kommunindelningsändringar. indelningsändring bör träda i kraft . Om ändringen är av sådan omfattning att ett landsting enligt den nya indelningen inte bör före- trädas av de gamla bör ikraftträdandet ske vid års- skifte då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. i förslaget bygger på att så blir fallet. Vidare bör beslut om ändring i den lagstadgade landstingsindelningen som huvudregel fattas senast innan ändringen skall träda i kraft. Över huvud taget understryks i betänkandet vikten av att tiden till dess ändringen träder i kraft är tillräckligt tilltagen för att ett nybildat landsting på ett bra sätt skall hinna förbereda sin organisation och verksamhet. ten att bilda läns landsting och Västra den fall som andra fall av ändringar i landstingsindelningen bör stor hänsyn tas till berörda kommuners och landstings uppfattning om behovet av över- En ändring kan vara föranledd av att regeringen avser att i enlighet med indelningslagen lägga samman kommuner i olika landsting. dessa fall först skall pröva frågan i enlighet med den föreslagna lagen inne- bär att regeringen måste ha så god framförhållning att såväl riksdag som regering hinner fatta beslut inom de i indelningslagen stadgade tidsfris- Detta torde dock inte innebära ett mer utdraget förfarande än vad som skulle bli fallet om en sådan fråga aktualiserades enligt gällande ordning, då godkännande till länsindelningsändringen skulle få inhämtas. Den omständigheten att genom lag beslutar om ändringar i landstingsindelningen förändrar enligt utredningen inte i större mån det för- faringssätt som skall tillämpas enligt gällande indelningslag. största förändringen är att ansökan om ändring i dessa fall inte längre blir Upptakten till en indelningsändring får i stället antas komma att ske genom att berörda intressenter uppvaktar regeringen eller får länsbänkens riksdagsledamöter att motionera i frågan. 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Skulle regeringen finna fog för begäran om en indelningsändring skall regeringen föranstalta om den utredning som behövs. Regeringen får där- vid uppdra åt Kammarkollegiet, länsstyrelse eller särskild utredare att göra utredningen. På sätt som i indelningslagen skall utredningen omfatta alla omständigheter som inverkar på frågan. Samråd skall ske med landsting som har intresse av frågan. Upplysningar och biträde skall ges av statliga och kommunala myndigheter när den som gör utredningen begär detta. När det finns skäl skall särskild undersökning göras om befolkningens inställ- ning till en indelningsändring. Om den som fått uppdraget att göra utred- ningen finner skäl till en sådan skall detta anmälas till regeringen som beslutar i frågan. Undersökningen skall göras av den länsstyrelse som reger- ingen bestämmer. Förfaringssättet skiljer sig i övrigt inte från det gällande i indelningslagen. Övervägande skäl talar för att kostnadsansvaret för utred- ning som beslutats av regeringen skall åvila staten. Finner regeringen att en indelningsändring bör göras lämnar regeringen i proposition till förslag till erforderlig lagändring. Efter gängse beredning fattar därefter beslut i frågan. Beslutas om en lagänd- ring ges ikraftträdandebestämmelsen en sådan marginal att berörda kommu- ner och landsting hinner förbereda sig för indelningsändringen och att regeringen hinner fatta nödvändiga förvaltningsbeslut. Skulle initiativet till en ändrad indelning uppkomma i genom att denna bifaller ett motionsyrkande eller ett utskottsinitiativ kommer detta till uttryck genom att tillkännager för regeringen att den anser att frågan bör utredas och att regeringen bör återkomma med förslag i frågan. Regeringen skall i detta fall föranstalta om den utredning som behövs. Efter utredning kan regeringen finna att någon ändring inte bör ske och underlå- ter därför att lämna något förslag till . Skulle riksdagsmajoriteten vara av annan uppfattning och vilja bifalla en motion om ändring eller vilja ta ett utskottsinitiativ kan frågan med den gjorda utredningen som grund beredas i utskott och därefter bli föremål för beslut. Utredningsbetänkandet har varit föremål för remissbehandling. Betydelsen av tillkännagivanden till regeringen har vid tidigare tillfällen granskat frågor kring efter- kommandet av tillkännagivanden till regeringen. I betänkande 1994/95:KU30 s. 42 underströk utskottet att utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandet avser bör tillgodoses. Om det visar sig föreligga omständigheter som hindrar ett genomförande eller om reger- ingen gör en annan bedömning än måste regeringen dock kunna underlåta att vidta de åtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättning borde då enligt utskottet vara att regeringens bedömningar i detta avseende redovisas för . I såväl utskottets granskning (bet. 1997/ 98:KU10 s.13), (bet. 1998/99:KU10 s. 43) och (bet. 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL 2001/02:KU20 s. 52 f.) som i samband med behandlingen av regeringens redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen (bet. 2001/02:KU6 s. 14) har utskottet återkommit till detta ställningstagande. Granskningen gällde bl.a. ett tillkännagivande från till regeringen rörande en delning av kommun. Som utskottet tidigare anfört i andra sammanhang finns det inte någon reglering i fråga om s.k. tillkännagivanden. Utskottet förutsätter dock att regeringen hörsammar tillkännagivanden.