bet · GT01FiU12 · 2005-10-13 00:00:00 — Statens upplåning och skuldförvaltning (skr. Regeringen lämnar varje vår en skrivelse till om hur statsskulden har förvaltats den senaste femårsperioden. Tyngdpunkten i redovisningen ligger av naturliga skäl på . Statsskulden förvaltas efter riktlinjer som regeringen fastställer inför varje budgetår. Riktlinjerna bygger i sin tur på ett förslag från () som lämnas . Målet för statsskuldsförvaltningen är att de långsiktiga kostnaderna för statsskulden ska minimeras som riskerna beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Målet är långsiktigt och regeringen har därför funnit det lämpligt att tillämpa femåriga rullande utvärderingsperioder. Årets utvärdering omfattar därför . Ingen motion har väckts med anledning av skrivelsen. Regeringen gör i skrivelsen en uppdelning av utvärderingen i tre nivåer efter hur ansvaret för utformningen av statsskuldspolitiken är fördelat: Regeringens riktlinjer, strategiska beslut om delmål och operativa förvaltning av statsskulden. Utskottets utvärdering är uppdelad på två nivåer: regeringens beslut om riktlinjer och strategiska beslut och operativa förvaltning av statsskulden. Utskottet konstaterar även att den utvärderingsprocess som tillämpas för statsskuldspolitiken skiljer sig i väsentliga delar från vad som är normalt i andra sammanhang. Regeringen fastställer riktlinjer för statsskuldspolitiken som man sedan själv utvärderar efter verksamhetsårets slut. Utvärderingen genomförs utan att någon utomstående part deltar. Detta har inte heller kommenterats av regeringen i skrivelsen. Sammantaget har regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen enligt utskottets bedömning inneburit en minskad risk i statsskulden som vissa besparingar har kunnat göras. Enligt utskottets mening har således regeringens beslut om riktlinjer fattats i enlighet med det uppställda målet att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden med beaktande av risken i förvaltningen. Utskottets helhetsintryck av beslut om upplåning och skuldförvaltning ger ingen anledning till kritik mot kontoret och de resultat som uppnåtts. För de delar av förvaltningen där kvantitativa mått har kunnat anges visar förvaltningen positiva resultat såväl som för den senaste utvärderingsperioden. måste göra en avvägning av de marknadsvårdande insatserna mot det långsiktiga målet att långsiktigt minimera kostnaderna. Mot denna bakgrund bör regeringen överväga om det övergripande målet behöver kvalificeras så att för den inhemska upplåningen och skuldförvaltningen bör gälla att inom ramen för det övergripande målet bör verka för en likvid och effektiv statspappersmarknad. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utvärdering av regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen godkänner vad utskottet anför om regeringens beslut om riktlinjer för statens upplåning och skuldförvaltning. Därmed lägger skrivelse 2004/05:104 i denna del till handlingarna. beslut om upplåning och skuldförvaltning godkänner vad utskottet anför om strategiska och operativa beslut om upplåning och skuldförvaltning. Därmed lägger skrivelse 2004/05:104 i denna del till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning Regeringen lämnar varje vår en skrivelse till om hur statsskulden har förvaltats den senaste femårsperioden. Tyngdpunkten i redovisningen ligger av naturliga skäl på . Statsskulden förvaltas efter riktlinjer som regeringen fastställer inför varje budgetår. Riktlinjerna bygger i sin tur på ett förslag från () som lämnas . Målet för statsskuldsförvaltningen är att de långsiktiga kostnaderna för statsskulden ska minimeras som riskerna beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Målet är långsiktigt och regeringen har därför funnit det lämpligt att tillämpa femåriga rullande utvärderingsperioder. Årets utvärdering omfattar därför . Ingen motion har väckts med anledning av skrivelsen. följer de av regeringen fastställda riktlinjerna i sin förvaltning av statsskulden och för den statliga upplåningen för att finansiera budgetunderskottet. Av riktlinjerna framgår handlingsutrymme för hanteringen av statsskuldsfrågorna. Senast lämnar sin berättelse om hur förvaltningen genomförts under det senaste verksamhetsåret. Berättelsen utgör underlaget för regeringens skrivelse till som ska lämnas . Tanken är att de uttalanden som gör med anledning av skrivelsen ska kunna beaktas vid utformningen av riktlinjerna . Normalt har skrivelsen behandlats av men redovisades skrivelsen i propositionsförteckningen bland de ärenden som förväntades behandla först . Regeringen avser att utfärda sina riktlinjer för statsskuldsförvaltningen . Regeringen gör i skrivelsen en uppdelning av utvärderingen i tre nivåer efter hur ansvaret för utformningen av statsskuldspolitiken är fördelat - Regeringen anger riktlinjer för statsskuldens sammansättning, dvs. att långsiktigt minska andelen valutaskuld och öka andelen real skuld i svenska kronor och riktvärden för skuldens genomsnittliga löptid. - ansvarar för att det övergripande målet och riktlinjerna omsätts i riktmärken och delmål. Det är strategiska beslut. - ansvarar sedan för den operativa förvaltningen. Utskottets utvärdering är uppdelad på två nivåer: regeringens beslut om riktlinjer och strategiska beslut och operativa förvaltning av statsskulden. Utvecklingen av lånebehovet och statsskulden Vid utgången av uppgick statsskulden till vilket var 28,5 miljarder mer än 2003. Räknat som andel av BNP har skulden däremot sjunkit med ca en procentenhet till 2004. Statsskulden påverkas av förändringar i lånebehovet men också av valutakursutvecklingen eftersom av skulden utgörs av skuld i utländsk valuta. uppgick lånebehovet till , men till följd av att kronan förstärktes minskade värdet av valutaskulden med . Anm. Från redovisas statsskulden enligt nya principer. I diagrammet har statsskulden justerats och redovisas för 1999-2004 enligt de nya principerna. Statsskuldens sammansättning 2000-2004 (mdr kr och i procent av statsskuld) Nominell skuld i svenska kronor Nominell skuld i svenska kronor, andel Real skuld i svenska kronor Real skuld i svenska kronor, andel Skuld i utländsk valuta Skuld i utländsk valuta, andel Anm. Från redovisas statsskulden enligt nya principer. Skuldinstrumenten redovisas till nominellt slutvärde. Dessutom inkluderas derivatinstrument, som skuldbytesavtal och valutaterminer. Statsskulden som redovisar är okonsoliderad, dvs. statliga myndigheters innehav av statspapper ingår. Jämförelseuppgifterna har justerats och redovisas enligt de nya principerna. Utvärdering av regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen Utskottets förslag i korthet Sammantaget har regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen enligt utskottets bedömning inneburit en minskad risk i statsskulden som vissa besparingar har kunnat göras. Enligt utskottets mening har således regeringens beslut om riktlinjer fattats i enlighet med det uppställda målet att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden med beaktande av risken i förvaltningen. Utskottet konstaterar vidare att den utvärderingsprocess som tillämpas för statsskuldspolitiken i väsentliga delar skiljer sig från de modeller som används i andra sammanhang och innehåller en del inslag som avviker från vad som är normalt. Regeringen fastställer riktlinjer för statsskuldspolitiken som man sedan själv utvärderar efter verksamhetsårets slut. Enligt utskottets mening finns det anledning att inför kommande år överväga en tydligare ansvarsfördelning mellan , regeringen och . Valutaskuldens andel av statsskulden Enligt regeringens riktlinjer ska valutaskulden amorteras med 2004. Den långsiktiga inriktningen är att valutaskulden ska minska som andel av statsskulden. Skälen för en stor valutaskuld har minskat eftersom differensen mellan svenska och utländska räntor har krympt kraftigt. Riskerna med en stor valutaskuld har blivit tydligare . Valutaskuldens andel har fallit från till . Regeringen bedömer att beslutet att minska valutaskuldens andel av statsskulden var väl motiverat av både kostnads- och riskmässiga skäl. Regeringen anger i sina riktlinjer att andelen reallån i statsskulden långsiktigt ska öka. Som motiv anförs att en större andel reallån minskar riskerna i statsskulden. Reallån bidrar till att diversifiera upplåningen. Andelen real skuld har ökat från till . Reala upplåningen har inneburit stora kostnadsbesparingar som realobligationsmarknaden funnits. Enligt regeringens bedömning innebär den ökade andelen realskuld att risken i statsskulden minskar. Genomsnittlig löptid i den nominella skulden Den genomsnittliga löptiden i skulden ska vara oförändrad, , 2004. En förkortning skedde 2000 från 3,0 till . Räntorna är i genomsnitt lägre för kortare upplåning än för längre upplåning. En förkortning av löptiden väntas därmed på ge lägre kostnader. Riskökningen bedöms som marginell. Beräkningar pekar på besparingar om 600 miljoner och på drygt 2 miljarder för . De lägre kostnaderna ska bedömas mot en ökad refinansieringsrisk. Regeringen anser att förkortningen av löptiden i den nominella skulden har gjorts i ett gynnsamt läge och den har inneburit lägre lånekostnader. Utskottet har kommenterat skrivelsens utformning och ansett att redovisningen borde kunna göras mer pedagogisk och tydlig utan att göra avkall på kravet på kvalitet. Årets skrivelse innehåller ett par väsentliga förbättringar. Skrivelsen inleds med en kortfattad samlad bedömning där de olika delarna av bedömningen sammanfattas på ett tydligt sätt. Språket är mer renodlat och förenklat och det finns ett antal förklarande faktarutor. Den utvärderingsprocess som tillämpas för statsskuldspolitiken skiljer sig i väsentliga delar från de modeller som används i andra sammanhang och innehåller en del inslag som avviker från vad som är normalt. Regeringen fastställer riktlinjer för statsskuldspolitiken som man sedan själv utvärderar efter verksamhetsårets slut. Utskottet har vid tidigare utvärderingar konstaterat att någon utomstående utvärdering inte görs. Detta har inte heller kommenterats av regeringen i skrivelsen. En naturligare ordning, som skulle kunna övervägas, vore att regeringen anger riktlinjer liksom och att och eventuellt regeringen därefter redovisar hur utfallet blivit och att man sedan överlåter åt eller en utomstående utvärderare att dra slutsatserna om i vilken utsträckning upplåningen och förvaltningen av statsskulden varit framgångsrik. En annan tänkbar ordning som ofta tillämpas i andra sammanhang när det gäller ansvarsfördelningen mellan regering och riksdag, t.ex. för riktlinjerna för den ekonomiska politiken och för budgetpolitiken, är att på förslag av regeringen fastställer riktlinjer för statsskuldspolitiken. Regeringen verkställer därefter beslut till riktlinjer och redovisar utfallet. Om regeringen finner att resultatet ger vid handen att det finns anledning att revidera riktlinjerna har regeringen möjlighet att lägga fram förslag om nya reviderade riktlinjer för . Enligt utskottets mening finns det anledning att inför kommande år överväga en tydligare ansvarsfördelning mellan , regeringen och . Beslutet att långsiktigt minska valutaskuldens andel av statsskulden och öka andelen inhemsk upplåning var enligt regeringen välmotiverat både av riskmässiga och kostnadsmässiga skäl. Utskottet delar regeringens uppfattning att valutaskuldens andel långsiktigt bör minska. De kostnadsmässiga skälen för en valutaupplåning är inte lika starka som tidigare eftersom skillnaden mellan svenska och utländska räntenivåer har minskat påtagligt. är riskerna med en stor valutaskuld uppenbara. Regeringen anser att en ökad andel realskuld minskar risken i statsskulden genom att den reala upplåningen bidrar till att sprida upplåningen till ytterligare en typ av finansiering utöver nominell kron- och valutaupplåning. Andelen reallån har ökat från 2004. Utskottet kan således konstatera att målet att öka den reala skuldens andel av statsskulden därmed har uppnåtts. Regeringens riktlinjebeslut innebär att andelen valutaskuld långsiktigt bör minska och att andelen real skuld i svenska kronor bör öka. Skuldens genomsnittliga löptid förkortades genom riktlinjebeslutet . Minskningen av valutaskulden och ökningen av den reala skuldens andel motiveras främst med att risken i skuldförvaltningen minskar. Reallånen har därutöver gett en betydande besparing främst till följd av att inflation varit lägre än förväntat. Förkortningen av den genomsnittliga löptiden motiverades främst av kostnadsskäl eftersom den gjordes i ett läge då räntorna i genomsnitt var lägre för kortare upplåning än för längre upplåning. Förkortningen i löptid innebar dock en viss ökning av risken i statsskulden. Sammantaget har regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen enligt utskottets bedömning inneburit en minskad risk i statsskulden som vissa besparingar har kunnat göras. Enligt utskottets mening har således regeringens beslut om riktlinjer fattats i enlighet med det i lag uppställda målet att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden med beaktande av risken i förvaltningen. Utskottet konstaterar vidare att den utvärderingsprocess som tillämpas för statsskuldspolitiken i väsentliga delar skiljer sig från de modeller som används i andra sammanhang och innehåller en del inslag som avviker från vad som är normalt. Regeringen fastställer riktlinjer för statsskuldspolitiken som man sedan själv utvärderar efter verksamhetsårets slut. Enligt utskottets mening finns det anledning att inför kommande år överväga en tydligare ansvarsfördelning mellan , regeringen och . beslut om upplåning och skuldförvaltning Utskottets förslag i korthet Utskottets helhetsintryck av verksamhet ger ingen anledning till kritik mot kontoret och de resultat som uppnåtts. För de delar av förvaltningen där kvantitativa mått har kunnat anges visar förvaltningen positiva resultat såväl som för den senaste utvärderingsperioden. måste göra en avvägning av de marknadsvårdande insatserna mot det långsiktiga målet att långsiktigt minimera kostnaderna. Mot denna bakgrund bör regeringen överväga om det övergripande målet behöver kvalificeras så att för den inhemska upplåningen och skuldförvaltningen bör gälla att inom ramen för det övergripande målet bör verka för en likvid och effektiv statspappersmarknad. Av de av regeringen beslutade riktlinjerna framgår att tillåts avvika med +/- 15 miljarder från regeringens riktvärde för amortering av valutaskulden. Besluten om avvikelse görs utifrån bedömningar av kronans utveckling. Om kronan bedöms som svag relativt långsiktigt motiverade växelkurser har möjlighet att skjuta på valuta-amorteringarna. valde att avvika från regeringens riktvärden och 2002 med ca 10 miljarder på grund av den svenska kronans utveckling. har amorterat och därmed följt de av regeringen angivna riktvärdena. Regeringen anser att amorteringsbeslut var välgrundade både ur kostnads- och risksynpunkt. får besluta om fördelning av skulden i utländsk valuta på euro, dollar, pund, yen och schweizerfranc. Syftet med att fördela skulden på olika valutor är att minimera risken för fluktuationer. beslutade att öka andelen schweizerfranc mot euron. Motivet var att schweizerfrancen anses vara en lågräntevaluta. I övrigt gjordes inte några strategiska valutapositioner . Omviktningen av valutaskulden har inneburit en räntebesparing på . har valutakursförlusten på schweizerfranc uppgått till . Således har en nettovinst uppkommit på . till 2003 tog en valutaposition i dollar på bekostnad av euron. Det gav en vinst på . Ökningen av andelen schweizerfranc som gjordes 2000 har enligt regeringens uppfattning varit lyckosam. Det gav en kostnadsbesparing på . får vid fastställande av riktmärken för den genomsnittliga löptiden för nominella lån avvika med +/- från riktvärdet. Intervallet ger vissa möjligheter till strategiska positioner baserade på bedömningar av ränteutvecklingen. bör motivera sina positioner. Det fanns inte skäl att ta position för stigande räntor 2004 eftersom det skulle bli kostsamt. valde att inte ta positioner i förhållande till riktvärdet på . På grund av sjunkande räntor och minskat lånebehov pressades den genomsnittliga löptiden upp över . anser att justeringar endast bör ske via låneplaneringen. Skilda löptider tillämpades på den nominella kronskulden (2,) resp. valutaskulden (2,). I syfte att upprätthålla en likvid svensk avkastningskurva justerades löptiderna till för kronskulden och för valutaskulden. Möjligheterna att ta positioner i förhållande till riktvärdet bör utnyttjas restriktivt. skäl för att inte spekulera anses godtagbara. Strategin med skilda löptider i kron- resp. valutaskulden kan anses motiverad . En längre löptid i kronskulden behövs för att upprätthålla likviditeten i marknaden. Att främja likviditeten i obligationsmarknaden kan bidra till lägre upplåningskostnader . Upplåning och skuldförvaltning i utländsk valuta har möjlighet att inom väl definierade ramar bedriva en aktiv förvaltning i utländsk valuta. Lån motsvarande i utländsk valuta förföll . Lånevillkoren var mycket förmånliga. Nettoeffekten blev att amorterades av valutaskulden. Vid förvaltningen av valutaskulden lyckades externa förvaltare både bättre (+0,) och sämre (-0,) än (+0,) i sin förvaltning. Enligt regeringens uppfattning har bedrivit en kostnadseffektiv upplåning i utländsk valuta. Resultatet av den aktiva förvaltningen 2004 blev i förhållande till en passivt förvaltad skuld. växlingar av utländsk valuta fungerade väl . Reala lån i svensk valuta Ökningstakten i realobligationer ska vägas mot utvecklingen av efterfrågan och kostnaderna för upplåning i andra skuldslag. var efterfrågan på realobligationer i huvudsak god men mattades . Regeringen anser att realobligationer fyller en viktig funktion i statens skuldportfölj då de ger möjlighet till diversifiering av statsskulden och därmed minskad samlad risk. sålde realobligationer för vilket var något mindre än . Realobligationerna emitterades på en break even-nivå på i genomsnitt , dvs. något över inflationsmål. På de reallån som förfallit har gjort en vinst på . Den reala upplåningen var billigare än motsvarande nominella upplåning i svenska kronor både och för hela utvärderingsperioden. Regeringen anser därmed att har uppnått det kvantitativa målet för realupplåningen. Nominella lån i svensk valuta inklusive privatmarknadsupplåning Den del av finansieringsbehovet som inte täcks av real upplåning och lån i utländsk valuta ska täckas med nominella lån i kronor. Nominell upplåning utgör den viktigaste finansieringskällan för statsskulden och utgör av den totala skulden. Målet för privatmarknadsupplåningen är att uppnå största möjliga besparing i förhållande till alternativa upplåningsformer på penning- och obligationsmarknaden. En väl genomtänkt marknads- och skuldvård innebär med stor sannolikhet besparingar i form av lägre upplåningskostnader. Hög likviditet innebär lägre likviditetsriskpremie och därmed lägre upplåningskostnader för staten. Utvärderingen av förvaltningen av den nominella skulden görs framför allt i kvalitativa termer utifrån den marknadsvård som bedrivs. Privatmarknadsupplåningen gav en besparing för utvärderingsperioden, såväl totalt som för de olika låneinstrumenten. Premieobligationerna svarade för största bidraget. emissioner av statsobligationer och statsskuldväxlar förefaller ha varit framgångsrika. Tydliga tecken på detta är övertecknade emissioner, stora budvolymer och små ränteskillnader mellan genomsnittsränta och högsta accepterade ränta vi emissionerna. De kvalitativa utvärderingar som gjorts visar att marknadsvården förefaller att ha bidragit till en mer likvid och effektiv statspappersmarknad. Det är enligt regeringen önskvärt att Riksgäldsspar fortsätter att utvecklas till en attraktiv sparform inte minst för att uppnå stabilitet i upplåning från privatpersoner och mindre placerare. verksamhet redovisas i skrivelsen uppdelad och utvärderad på två nivåer, dels de strategiska beslut som fattas av kontorets styrelse, dels den operativa förvaltning som kontoret bedriver. Utskottet har i detta avsnitt valt att ge en samlad bedömning av upplåning och förvaltning av statsskulden. Målet att minimera kostnaderna för skulden kontra ambitionen att vårda skulden har för huvuddelen av statsskulden, den nominella kronskulden som utgör av den totala skulden, valt att inte vidta direkta åtgärder i form av att ta räntepositioner för att minska kostnaderna. ägnar sig i stället åt marknadsvårdande insatser, vars effekter är svåra att bedöma i relation till målet att minimera de långsiktiga kostnaderna för statsskuldens förvaltning. En god marknadsvård kan bidra till att skapa en likvid och effektiv statspappersmarknad som långsiktigt kan bidra till att minimera kostnaderna för förvaltningen av statsskulden. Väl utformad kan således marknadsvården innebära en högre samhällsekonomisk effektivitet. Det finns mot denna bakgrund enligt utskottet anledning att närmare utreda om det övergripande målet, att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden som riskerna beaktas, bör kvalificeras i vissa avseenden. För den inhemska upplåningen och skuldförvaltningen bör övervägas i vilken utsträckning inom ramen för det övergripande målet även bör verka för en likvid och effektiv statspappersmarknad. Upplåning och skuldförvaltning i utländsk valuta Till skillnad från i förvaltningen av den nominella kronskulden kan i förvaltningen av skulden i utländsk valuta ta aktiva positioner både beträffande förväntad ränteutveckling och beträffande förväntad valutakursutveckling. Nettoeffekten av den ökning av andelen schweizerfranc som gjorde 2000 var positiv och innebar en viss kostnadsbesparing. Likaså har hävdat sig väl i jämförelse med andra förvaltare av utländsk valuta. Det framgår av skrivelsen att det preliminära resultatet för den reala upplåningen uppgick till 2004 och 5,7 miljarder för utvärderingsperioden. Utskottet konstaterar att kontorets reala upplåning därmed har uppnått det kvantitativa målet att vara billigare än motsvarande upplåning i nominella statsobligationer. Skuldens löptid och förvaltningen av den nominella kronskulden Regeringen bedömer att val att inte avvika från regeringens riktvärde för genomsnittlig löptid i den nominella skulden var väl motiverat. Strategin med olika löptid i kron- och valutaskulden är motiverad jämfört med om den i riktlinjerna angivna löptiden på använts i båda skuldslagen. har dock statsskuldens genomsnittliga löptid legat något över det riktvärde som regeringen angivit i sina riktlinjer. har som policy att inte vidta kortsiktiga åtgärder för att justera löptiden. I stället sker justeringar via låneplaneringen som offentliggörs . Därmed återförs löptiden mot målet med viss fördröjning för att undvika drastiska förändringar i obligationsupplåningen. En viss andel obligationer måste emitteras med långa löptider för att marknaden ska vara likvid längs hela avkastningskurvan. Detta gör att det krävs en längre löptid i den nominella kronskulden än för att upprätthålla likviditeten i marknaden. Eventuella krav på förkortning av den genomsnittliga löptiden får därmed pareras via valutaupplåningen som kan göras mer kortfristig. En konsekvens av detta agerande är enligt utskottet att ambitionen att ha god marknadsvård och att hålla marknaden likvid längs hela avkastningskurvan blir överordnat kravet att förkorta löptiden och på så sätt minska kostnaderna för statsskuldsförvaltningen. Utskottet anser att den avvägning mellan marknadsvård och löptidsstyrning som gjort har varit rimlig. Eftersom en avvägning måste göras i verksamheten mot det långsiktiga målet att långsiktigt minimera kostnaderna kan det som utskottet redovisat ovan finnas anledning att överväga om målet behöver kvalificeras.