bet · GT01NU4 · 2005-11-08 00:00:00 — En viktig kritik som framförs i gäller den s.k. formlösa styrningen av de statliga bolagen, varvid avses en styrning som faktiskt ägt rum men som inte dokumenterats i form av fattade beslut. Den demokratiska kontrollen och möjligheten att utkräva ansvar sätts ur spel vid en sådan styrning. En grundläggande princip för det svenska folkstyret är en långtgående öppenhet. Frågan om information och öppenhet kring statligt ägda bolag är i grunden en demokratifråga eftersom det handlar om företag som hela svenska folket äger gemensamt. Medborgarna skall så långt det är möjligt ha rätt att granska hur rikets förvaltning av de gemensamma tillgångarna sköts. Ytterst vilar ansvaret för denna granskning på folkets valda ombud i . Det är dock uppenbart att samma öppenhet inte kan råda i ett företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad som i en offentlig förvaltning. Att tillåta alltför stor öppenhet i ett statligt företag skulle kunna ge konkurrenterna konkurrensfördelar och därmed innebära risk för att skattebetalarnas tillgångar förslösas. En balanspunkt mellan kraven på öppenhet och behoven av företagssekretess måste etableras. Så länge betydande belopp av skattebetalarnas medel finns i företagsverksamhet måste emellertid öppenheten i de statliga företagen öka. Allmänhet och journalister måste ges en ovillkorlig rätt att närvara vid bolagsstämmor, och dagordningar måste självklart vara utan hemligstämplar. Underlag för större beslut på bolagsstämmorna måste även de vara offentliga. Ett tydligt exempel på formlös styrning gäller styrningen av . riktade , som tidigare redovisats, kritik mot de ansvariga statsråden och för sättet att styra och för bristen på dokumentation av kontakterna mellan och (bet. 2004/05:KU20). hänvisade till vad utskottet anfört om betydelsen av att styrningen av de statliga bolagen sker på ett sådant sätt att det finns möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Enligt aktiebolagslagen är bolagsstämman ett bolags högsta beslutande organ, vilket självfallet gäller även de statliga aktiebolagen. Enligt sker emellertid regeringens styrning av bolagen endast i ringa grad via bolagsstämmorna. Enligt vår mening skall ägardirektiv och riktlinjer för de statliga bolagen fastställas på bolagsstämman. Om t.ex. regeringens riktlinjer för anställningsvillkor i statligt ägda företag och för den externa ekonomiska rapporteringen överlämnas till bolagen utan att formellt fastställas på bolagsstämmorna, innebär det att riktlinjerna saknar otvetydig aktiebolagsrättslig giltighet. Vår bedömning är att en aktiv användning av bolagsstämman för ägarföreträdarnas styrning, i kombination med öppna stämmor, väsentligt skulle förbättra möjligheten till information om bolagens strategiska inriktning och insyn i hur regeringen som ägarföreträdare faktiskt styr bolagen. granskning av regeringens styrning av de statliga bolagen visar att det inte finns några gemensamma riktlinjer för hur arbetet med nomineringen av styrelseledamöter skall bedrivas. har arbetat med bolagsstyrelsernas sammansättning och hur styrelserna skall arbeta och tagit fram en vägledning för arbetet med att nominera ledamöter som har distribuerats till övriga departement. Trots detta visar granskningen att det finns skillnader i nomineringsförfarandet inom och mellan departementen. Liksom anser vi att det finns ett behov av tydliga och gemensamma riktlinjer för förfarandet vid nomineringar av styrelseledamöter. Sådana riktlinjer bör bl.a. föreskriva användning av nomineringskommittéer för att öka oberoendet och transparensen i nomineringsförfarandet. I detta sammanhang vill vi också ta upp den förvaltningsmodell som tillämpar för styrelserepresentation i de bolag som tillhör departementets ansvarsområde. För dessa bolag är det vanligt förekommande att bolagsförvaltaren är styrelseledamot i det bolag som han eller hon är satt att förvalta. Detta innebär att de berörda personerna deltar i sin tjänstemannaroll i såväl utvärderingen av styrelsen som i beredningen av frågan om att lämna förslag till den styrelse i vilken de själva ingår. En sådan modell riskerar att skapa dubbla lojaliteter, och det kan uppstå tvivel om den berörda tjänstemannens opartiskhet. Vi delar kritik mot denna sammanblandning av roller och föreslår att skall anmoda regeringen att överge denna förvaltningsmodell. Det är angeläget att regeringen i grunden ser över det aktuella problemområdet och förtydligar under vilka omständigheter anställda vid skall kunna ingå i styrelser för statliga bolag. Vi delar vidare de synpunkter som framförs i om att det bör fastställas för departementen gemensamma föreskrifter för dokumentation av ägarförvaltningen som gör det möjligt att i efterhand följa viktigare händelseförlopp samt kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägarförvaltning och bolag. Förutom att skapa en transparens i ägarstyrningen kommer sådana föreskrifter också att leda till en större enhetlighet i ägarstyrningen mellan de olika departementen. Regeringen har i budgetpropositionen kommenterat granskningsrapport. Statssekreterare , , har också inför utskottet redovisat regeringens synpunkter på rapporten och de rekommendationer som där lämnas. Föga förvånande tillbakavisas den kritik som framför på punkt efter punkt. Endast i två avseenden anser regeringen att det kan finnas skäl att något utreda eller överväga nuvarande rutiner eller förfaranden. Det gäller dels utformningen av ägaranvisningar för statliga bolag, dels den förvaltningsmodell som innebär att den handläggare som förvaltar ett bolag också är ledamot i det bolagets styrelse. Vi finner det förvånande att regeringen så flagrant nonchalerar och använder sig av bortförklaringar. I stället borde rapporten kunna användas på ett konstruktivt sätt i utvecklingen av statens ägarutövning. I några motioner tas upp frågor rörande etiska och miljömässiga riktlinjer för företagen med statligt ägande. De stora svenska privata företagen har för länge sedan insett behovet av att utveckla etiska och sociala principer för verksamheten och ställer också krav på underleverantörerna. Även Stockholmsbörsen gör etiska avvägningar. Bristerna på det etiska området när det gäller de statliga företagen framgår med all önskvärd tydlighet genom de misstankar om mutbrott respektive bestickning inom Systembolaget respektive Vin & Sprit som är föremål för rättslig prövning. Regeringen redovisar i skrivelsen förekomsten av etisk policy för respektive företag och slår fast att alla bolag bör ha en väl förankrad och gemensam etisk värdegrund, men trots detta saknas en övergripande etisk policy både för regeringens ägarförvaltning och för de statliga företagens verksamhet. Regeringen bör utarbeta en sådan policy och ansvara för att den omsätts i praktiken och därefter följa upp den etiska policyn i skrivelsen. I två motioner tas upp en fråga som rör Vin & Sprits marknadsföring på den internationella marknaden. I det föregående har redovisats vad Vin & Sprit gör - i sitt interna arbete och genom arbetet i den branschorganisation som bolaget tillhör - för en ansvarsfull marknadsföring och för att främja en sund alkoholkultur. Något behov av ett riksdagsuttalande i frågan föreligger inte enligt utskottets bedömning. Vi vill också beröra frågan om revisorerna i de statliga företagen, som tas upp i ett par motioner. De revisorer som är satta att granska styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning samt företagets årsredovisning och bokföring har en central betydelse för varje ägare av ett företag. Det går inte att nog understryka betydelsen av revisorernas oberoende gentemot styrelsen och företagets verkställande ledning. Dessutom bör revisorernas mandatperioder begränsas så att de följer de rekommendationer som har utfärdat och som redogjorts för. I och med ikraftträdandet av den nya aktiebolagslagen blir det möjligt att begränsa en revisors andra mandatperiod till och på så sätt förhindra att en och samma revisor innehar uppdraget som huvudrevisor . Vi anser att staten som ägare bör föregå med gott exempel och tillämpa den möjlighet till revisorsrotation som den nya aktiebolagslagen ger möjlighet till. Vikten av oberoende gör sig också gällande avseende olika typer av konsulter som anlitas av regeringen för att ge råd beträffande statliga företag. Konsulter som har arbetat med ett och samma bolag besitter därmed kunskap om och erfarenhet av företaget och den bransch det verkar i, men det kan också innebära ett förtroendeproblem om det inte sker någon granskning av huruvida de råd som getts har varit riktiga. Regeringen bör vara uppmärksam på detta problem vid inköp av konsulttjänster. I en motion föreslås att regeringen bör överväga att låta de statliga företagen lämna och i stället bilda en egen arbetsgivarorganisation. Något sådant behov kan vi inte se. Inte heller kan vi se något behov av ett riksdagsuttalande om ett handlingsprogram för att statliga företag skall bli föredömen i arbetsplatsdemokrati, som begärs i en annan motion. Sammanfattningsvis anser vi att skall anmoda regeringen att vidta åtgärder för att strama upp och effektivisera statens ägarutövning. Följande åtgärder bör vidtas: - överge nuvarande förvaltningsmodell vid , vilken innebär att bolagsförvaltare vid departementet samtidigt är styrelseledamot i det förvaltade bolaget, - förtydliga under vilka omständigheter anställda vid skall kunna ingå i styrelser för statliga bolag, - fastställa för departementen gemensamma riktlinjer för förfarandet vid nominering av styrelseledamöter, - överväga en användning av instrumentet nomineringskommitté även för nominering av styrelseledamöter till statligt helägda bolag, - fastställa för departementen gemensamma föreskrifter för dokumentation av ägarförvaltningen som gör det möjligt att i efterhand följa viktigare händelseförlopp samt kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägarförvaltning och bolag, - använda bolagsstämman för styrning av bolag samt, för att få en otvetydig aktiebolagsrättslig giltighet, alltid föra till stämmobeslut s.k. ägardirektiv för det aktuella bolaget och sådana regeringsbeslut som är avsedda att följas av alla statliga bolag, - som ägarföreträdare besluta att bolagsstämmorna i normalfallet skall vara öppna för allmänheten, - utarbeta en övergripande etisk policy både för regeringens ägarförvaltning och för de statliga företagens verksamhet, - beakta vad som anförts om revisorers oberoende i det föregående. Med ett beslut av av denna innebörd blir framställningen från tillgodosedd och tillstyrks. Även de här aktuella motionerna från företrädare för Moderata samlingspartiet, , och blir i huvudsak tillgodosedda och tillstyrks. Det yrkande i motion 2004/05:N21 (kd) som innebär ett avslag på framställningen från , med hänvisning till att motionärerna anser att förslagen i framställningen inte går tillräckligt långt, avstyrks dock av formella, skäl. Även övriga här aktuella motioner avstyrks i berörda delar. Bolagsledningarnas löner och ersättningar, punkt 6 (kd) av (). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 7. Därmed bifaller motionerna 2004/05:N23 yrkande 3 i denna del och 2005/06:N386 yrkandena 9 och 10 samt avslår motionerna 2005/06:N203 och 2005/06:N370 yrkandena 3 och 4. Jag delar de synpunkter som framförs i motionerna 2004/05:N23 (kd) och 2005/06:N386 (kd) när det gäller bolagsledningarnas löner och ersättningar. En av de faktorer som vägt tyngst när det gäller uppkomsten av förtroendekrisen för statliga företag är de höga ersättningsnivåerna och belöningssystem för höga befattningshavare som inte har tillräcklig koppling till prestation. Incitamentsprogram och avgångsersättningar för företagsledare förekommer även inom statligt ägda företag. Det är skamligt att regeringen, trots allt tal om excesser i näringslivet vad gäller löner och bonusar, gjort så litet för att komma till rätta med problemen i statens egna företag. Direktörer i statligt ägda företag får bonusar som är de högsta bland jämförbara företag. Jag anser vidare att det bör finnas ett tak för hur mycket en vd i ett statligt bolag skall kunna få i ersättning. En vd i ett statligt bolag bör inte ha en ersättning som är mer än tio gånger högre än medellönen i bolaget. Regeringen bör i skrivelsen redovisa de ersättningar som betalas ut till vd:n och andra personer i företagsledande ställning i de olika bolagen samt vilka fallskärmar och pensionsavtal som finns. De fallskärmar som finns i form av avgångsersättning bör ses över. kan en sådan ersättning, enligt regeringens riktlinjer, motsvara 24 månadslöner inklusive uppsägningstid. Trots regeringens riktlinjer förekommer det dock att ersättning betalas ut och att ersättningen inte minskas ifall den tidigare vd:n får andra inkomster. Den avgångsersättning som betalas ut till personer i företagsledande ställning bör motsvaras av den som erbjuds på arbetsmarknaden i övrigt. Den ersättning som utgår utöver uppsägningstiden bör begränsas och av lönen och betalas ut . Med hänvisning till det anförda bör genom ett tillkännagivande anmoda regeringen att vidta åtgärder i enlighet med vad som här har anförts. Därmed blir de nämnda motionerna i berörda delar tillgodosedda och tillstyrks. De båda andra här aktuella motionerna avstyrks i berörda delar. Statens ägarutövning, punkt 5 (v) () anför: Jag vill något beröra en fråga som tas upp i motion 2005/06:A366 (v) och som rör handlingsprogram för arbetsplatsdemokrati i statliga företag. Utskottet har i sitt ställningstagande redovisat vad som sägs i regeringens skrivelse om vad de statliga företagen bör göra på personalområdet. Jag vill genom ett särskilt yttrande markera betydelsen av att de statliga företagen utarbetar handlingsprogram för en fungerande arbetsplatsdemokrati. De statliga företagen kan i detta avseende spela en viktig roll som pådrivare för mer demokrati på arbetsplatserna. Det förefaller uppenbart att staten måste vara aktiv, både som ägare och genom medverkan i styrelser, för att de statliga företagen skall bli föredömen även på detta område. Bolagsledningarnas löner och ersättningar, punkt 6 (m, fp, c) Per (), (), (), () och () anför: Vi vill framhålla att företagsledande personers anställningsvillkor i statliga bolag och anställdas incitamentsprogram måste utformas utifrån affärsmässiga principer. Bolagsledningarnas löner och ersättningar, punkt 6 (mp) () anför: Jag vill ytterligare understryka vikten av att regeringen tillser att de nya riktlinjer för företagsledande personers anställningsvillkor i statliga bolag och för anställdas incitamentsprogram som regeringen beslöt om verkligen efterlevs. Vidare förutsätter jag att reglerna ses över inför redovisningen till av den årliga skrivelsen om de statliga företagen. Förteckning över behandlade förslag Skrivelse 2004/05:120 Regeringens skrivelse 2004/05:120 redogörelse för företag med statligt ägande. Följdmotioner med anledning av skrivelse 2004/05:120 2004/05:N23 av m.fl. (kd): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om regeringens bristande ägarstyrning. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om viktiga händelser 2004. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förtroendekrisen för statliga företag. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ägande och förvaltning av statliga företag. 2004/05:N24 av m.fl. (fp): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att statligt ägda företag snedvrider konkurrensen på marknaden. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en systematisk försäljning av de statligt ägda företagen. Framställning 2004/05:RRS18 styrelses framställning angående regeringens styrning av statliga bolag: tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör utveckla formerna för ägarstyrning av de statliga bolagen vad avser bolagsstämmans roll, regeringens ansvar för styrningen samt gemensamma riktlinjer för ägarförvaltningen. tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen skall återkomma till med en ingående beskrivning av de åtgärder som vidtagits i syfte att utveckla formerna för ägarstyrning i de statliga bolagen. Återrapporteringen bör ingå i den skrivelse om de statliga bolagen som regeringen skall redovisa för . Följdmotioner med anledning av framställning 2004/05:RRS18 2004/05:N20 av m.fl. (fp): begär att regeringen överger nuvarande förvaltningsmodell vid vilken innebär att bolagsförvaltare vid departementet samtidigt är styrelseledamot i det förvaltande bolaget. begär att regeringen i riktlinjer förtydligar under vilka omständigheter anställda vid skall kunna ingå i styrelser för statliga bolag. begär att regeringen lever upp till intentionerna i 7 kap. 5 § regeringsformen och beslutar om styrelsenomineringar i de statliga bolagen. begär att regeringen fastställer för departementen gemensamma riktlinjer för förfarandet vid nominering av styrelseledamöter. begär att regeringen använder bolagsstämman för styrning av bolag samt för att få en otvetydig aktiebolagsrättslig giltighet, alltid för till stämmobeslut s.k. ägardirektiv för det aktuella bolaget och sådana regeringsbeslut som är avsedda att följas av alla statliga bolag. begär att regeringen som ägarföreträdare skall besluta att bolagsstämmorna i normalfallet skall vara öppna för allmänheten. 2004/05:N21 av m.fl. (kd): avslår styrelses förslag gällande formerna för ägarstyrning av de statliga bolagen (avsnitt 3). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att bolagsstämmorna för statliga bolag i normalfallet skall vara öppna för allmänheten (avsnitt 4). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om näringsministerns roll och att regeringen regelmässigt bör besluta om förslagen till stämmobeslut (avsnitt 5.1). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen i stor utsträckning bör använda bolagsstämman för att styra bolaget (avsnitt 5.2). begär att regeringen fastställer för departementen gemensamma föreskrifter för dokumentaton av ägarförvaltningen som gör det möjligt att i efterhand följa viktigare händelseförlopp samt kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägarförvaltning och bolag (avsnitt 5.3). begär att regeringen fastställer för departementen gemensamma riktlinjer för förfarandet vid nomineringar av styrelseledamöter i enlighet med vad som anförs i motionen (avsnitt 6). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att minska bolagsförvaltares engagemang i styrelserna (avsnitt 6). Motion väckt med anledning av händelse av större vikt 2004/05:So38 av m.fl. (kd, m, fp, c): beslutar bemyndiga regeringen att sälja i enlighet med vad som anförs i motionen. Motioner från allmänna motionstiden 2005/06:T608 av m.fl. (kd): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att staten bör se över sitt ägande i SAS. 2005/06:MJ519 av m.fl. (fp): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att bör utförsäljas samt att fram till försäljning sker skall ligga i framkant vad gäller miljöåtaganden. 2005/06:N203 av (): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om lönenivån för chefer i statliga bolag och statliga förvaltningar. 2005/06:N319 av m.fl. (fp): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att statligt ägda företag snedvrider konkurrensen på marknaden. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en samlad kommission för en översyn av statliga bolags agerande. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en systematisk försäljning av de statligt ägda företagen. 2005/06:N370 av och (båda mp): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om styrning och uppföranderegler för statligt ägda företag. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att ett statligt ägande alltid skall utövas med klara ägardirektiv och ett aktivt ägarinflytande samt uppfylla vissa uppföranderegler. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om maxlöner för vd och generaldirektörer för statligt ägda företag och verk. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om avgångsvederlag, bonusar, pensioner och andra anställningsförmåner. 2005/06:N377 av (): tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om alkoholreklam av statligt ägda företag. 2005/06:N386 av m.fl. (kd): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att det skall finnas ett tydligt formulerat skäl till varför staten skall äga ett visst bolag (avsnitt 3). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av en etisk policy för regeringens ägarförvaltning samt för företag med statligt ägande (avsnitt 3.1). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om de statliga bolagsstyrelsernas sammansättning (avsnitt 3.2). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om genomlysningen av statligt ägda företag (avsnitt 3.3). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av en ny ordning för hur frågor rörande företag med statligt ägande hanteras (avsnitt 3.3). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om s.k. revisorsrotation (avsnitt 3.4). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vikten av konsulters oberoende och avvägningen mellan dels ackumulerad kunskap och erfarenhet, dels betydelsen av en "second opinion" (avsnitt 3.4). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ett tak på vd-lönerna i statligt ägda företag (avsnitt 3.5). begär att regeringen ser över och omarbetar riktlinjerna för incitamentsprogram samt riktlinjerna för anställningsvillkor, avgångsvederlag och pensioner för vd och övriga personer i företagsledande ställning i enlighet med vad som anförs i motionen (avsnitt 3.5). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om möjligheter för enskilda småsparare att köpa andelar i statliga bolag som erbjuds till försäljning (avsnitt 4.3). begär att regeringen tillsätter en utredning för att belysa hur staten på ett bättre sätt kan utöva sin subsidiära, stödjande, roll vad gäller de samhällsintressen som tillvaratas av helägda statliga bolag samt hur det civila samhällets engagemang i dessa bolag kan ökas (avsnitt 5-5.4). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om försäljning av statligt ägda företag (avsnitt 6). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om (avsnitt 6.6). 2005/06:N390 av (): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att överväga möjligheten att statens företag återgår till den tidigare ordningen med en egen arbetsgivarorganisation. 2005/06:N396 av (): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en skärpt ägarstyrning av statliga bolag. 2005/06:N434 av m.fl. (m): tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om statligt ägande. 2005/06:N442 av Per m.fl. (m): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att det statliga företagandet snedvrider konkurrensen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om avveckling av sådan myndighetsverksamhet som snedvrider konkurrensen. begär att regeringen senast i samband med nästa skrivelse till om företag med statligt ägande lägger fram en motivering till varför vart och ett av bolagen med statligt ägande även fortsättningsvis skall ha sådant. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om renodling av rollerna och privatisering av statliga företag.