bet · GT01KrU1 · 2005-11-24 00:00:00 — I propositionen framhålls att det återstår ett inte obetydligt utvecklingsarbete med att precisera mål, resultatmått och resultatindikatorer innan det är möjligt att fullt ut redovisa information om effekter och resultat inom skilda områden. liberalerna föreslår i motion Kr381 att de kulturpolitiska målen förändras så att de medger en kvalificerad uppföljning av politikens resultat. Nuvarande mål har mer karaktären av medel för kulturpolitiken än mål, anser motionärerna. De nationella målen bör även kompletteras med uttryckliga, mätbara mål för de enskilda kulturpolitiska insatserna (yrkande 1). har under en lång rad år pekat på problem och brister i den resultatredovisning som ges i budgetpropositionen. Alltsedan hösten 2000, då politikområdena infördes i budgetpropositionen , har utskottet pekat på den bristande överensstämmelsen mellan indelningen i politikområden respektive utgiftsområden. Utskottet har vidare efterlyst en tydligare koppling mellan resultatredovisningen och förslagen om anslagstilldelning samt efterfrågat en tydligare koppling mellan resultatredovisningen och de mål som gäller för verksamheten.1 I kulturutskottets betänkande över budgetpropositionen behandlade utskottet främst mål och behovet av resultatindikatorer (bet. 2004/05:KrU1). Utskottet framhöll att de övergripande målen för större områden har sitt värde eftersom de ger uttryck för och regeringens vilja med den förda politiken. På en lägre nivå måste dock dessa övergripande mål konkretiseras i delmål som är mätbara. Utskottet var även av uppfattningen att resultatindikatorer borde utvecklas med en tydlig koppling till de övergripande målen. Dessa resultatindikatorer borde redovisas på åtminstone . har inte ändrat sin uppfattning i dessa frågor. I det följande redovisar utskottet sin syn på vilka förändringar som skulle kunna vidtas inför kommande budgetpropositioner så att bl.a. redovisningen av mål och resultat bättre skulle kunna anpassas till utskottets arbetsformer. Bättre överensstämmelse mellan resultatredovisningen och utgiftsområdet ska i enlighet med riksdagsordningen (RO 4.6.10) bereda ärenden om anslag inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. Utgiftsområdet omfattar anslag som tillhör sju olika politikområden. Tre av dessa hör i sin helhet till utgiftsområde 17, nämligen politikområdena 28 Kulturpolitik, 29 Ungdomspolitik och 30 Folkrörelsepolitik. För dessa områden har regeringen lämnat resultatredovisning under utgiftsområde 17. De övriga fyra politikområdena hör endast delvis till utgiftsområde 17. Dessa är politikområdena 2 Finansiella system och tillsyn, 25 Utbildningspolitik, 26 Forskningspolitik och 27 Mediepolitik. Avseende mediepolitiken redovisar regeringen mål och resultat under utgiftsområde 17. I övriga tre fall återfinns vare sig mål eller resultatredovisning under utgiftsområdet. I ett fall, politikområde 25 Utbildningspolitik under utgiftsområde 17, hänvisar regeringen kulturutskottet till utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, vilket bereds av utbildningsutskottet. I övriga två fall finns inga sådana hänvisningar men information om mål, statliga insatser och resultatredovisning för de anslag som anvisas under utgiftsområde 17 återfinns inom utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, vilket bereds av finansutskottet, respektive inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. Utskottet anser alltjämt att politikområdesindelningen bör överensstämma med utgiftsområdesindelningen. Eftersom en sådan överensstämmelse inte kunnat åstadkommas och det är oklart när den kan komma till stånd, anser utskottet att all information om mål, statens insatser, statens insatser utanför politikområdet, resultatredovisning, revisionens iakttagelser och politikens inriktning som hör till anslag under utgiftsområde 17 också ska redovisas i anslutning till dessa anslag i . Detta skulle underlätta utskottets arbete med budgetförslagen och även kortsiktigt delvis överbrygga de problem som finns med att politikområdena skär över utgiftsområdes- och utskottsgränserna. Resultatredovisningen bör således, enligt utskottets mening, återfinnas på det område som finansierar verksamheten i fråga och därmed även hos det utskott som behandlar förslag om verksamhetens ändamål och finansiering. Detta ligger också i linje med inriktningen att en tydligare koppling bör finnas mellan resultatredovisningen och förslag om anslag. En mer ändamålsenlig utformning av resultatredovisningen För varje politikområde lämnar regeringen en redovisning som följer strukturen: mål, insatser, insatser utanför politikområdet, resultatredovisning, revisionens iakttagelser och politikens inriktning. Med undantag för målen, som redovisas på politikområdesnivå, sker redovisningen i normalfallet på verksamhetsområdesnivå. De resultatindikatorer som finns lämnas också i huvudsak på verksamhetsområdesnivå och är inte kopplade direkt till målen. Redovisningen per verksamhetsområde är av stort intresse vid utskottets bedömning av verksamheten och den föreslagna anslagsnivån. En åtgärd som härvidlag skulle underlätta utskottets arbete vore om redovisningen lämnades mer samlat per verksamhetsområde. Särskilt gäller detta redovisningen av de statliga insatserna och resultatredovisningen, då dessa avsnitt som regel följer samma indelning. Utskottet efterfrågar också regeringens sammanfattande bedömning av resultatet för verksamhetsområdet i förhållande till insatserna och, inte minst, i förhållande till de övergripande målen för politikområdet. har låtit granska resultatredovisningen i budgetpropositionen för att på ett kvantitativt och övergripande sätt bedöma om och i vilken utsträckning resultatredovisningen i budgetpropositionen utvecklas och ökar möjligheter att bedöma olika verksamheters måluppfyllelse. I uppdraget ingick att gå igenom samtliga politikområden och bl.a. redovisa i vilken utsträckning resultatindikatorer används för att mäta måluppfyllelsen. Inom samtliga politikområden som kulturutskottet behandlar saknades resultatindikatorer knutna till de av beslutade målen för politikområdet, enligt utredningstjänstens redovisning. Av redovisningen framgår dock att det inom ungdomspolitiken pågår ett intensivt arbete med att ta fram indikatorer som belyser ungdomars levnadsvillkor. noterar att regeringen avser att fortsätta arbetet med att precisera mål och redovisa resultatindikatorer som beskriver i vilken grad målen uppfylls. Utskottet vill betona vikten av att detta arbete bedrivs med hög prioritet. Utformningen av mål och delmål De övergripande målen för politikområdena har oftast karaktären av inriktningsmål och är därför svåra att mäta. Likväl bör det, enligt utskottets mening, vara möjligt att följa upp dessa mål och ta fram kvantitativa eller kvalitativa indikatorer eller andra former av analyser som grund för att bedöma måluppfyllelsen. Skulle det visa sig att en sådan uppföljning inte är möjlig för ett mål bör regeringen överväga att återkomma till med förslag till ändring av målet. Utskottet anser dock att det är angeläget att beslutade mål för politikområdena får gälla . Inte minst gäller detta nationella kulturpolitiska mål. Insatserna bör således i första hand inriktas mot att förbättra uppföljningen av målen snarare än mot att formulera om dessa mål. När det gäller utformningen av delmål för enskilda kulturpolitiska insatser har utskottet tidigare uttalat att det är angeläget med uppföljningsbara delmål inom kulturpolitiken (bet. 2004/05:KrU1 s. 22). Utskottet kan konstatera att har antagit mål för vissa verksamheter inom politikområdet, t.ex. mål för den statliga arkivverksamheten, mål för statens arbete med arkitektur, formgivning och design, mål för statens bidrag till trossamfund samt mål för arbetet för kulturmiljön. Regeringen bedriver också ett pågående arbete med att bl.a. precisera sådana verksamhetsmål. Mot denna bakgrund finner utskottet inte att något särskilt uttalande i denna fråga är påkallat och avstyrker därför motion Kr381 (fp) yrkande 1. 2.2 Museers och andra kulturinstitutioners lokalkostnader Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att gör ett tillkännagivande och upprepar sitt krav från om en översyn av den nuvarande metoden för beräkning av myndigheternas hyreskompensation. Utskottet förutsätter att denna översyn görs skyndsamt och att regeringen återkommer till med ett förslag till lösning. Vidare ifrågasätter utskottet om det är en rimlig ordning att myndigheter som museer och andra kulturinstitutioner förutsätts kunna uppträda som jämbördiga motparter i hyresförhandlingar med . Utskottet föreslår att regeringen ska överväga även denna fråga. Slutligen förutsätter utskottet att regeringen snabbt vidtar åtgärder som underlättar för Statens museer för världskultur att i det korta perspektivet komma över de problem som den minskade kompensationen för hyreskostnader fört med sig. De i detta sammanhang behandlade motionerna avstyrks. Jämför särskilt yttrande 1 (v). Den statliga budgetprocessen förändrades i grunden . En tidigare mycket detaljerad styrning av myndigheternas resurstilldelning ersattes då av en mer övergripande mål- och resultatstyrning. Statsmakterna ställde upp mål för myndigheternas verksamhet, och som underlag för regeringens och uppföljning och utvärdering blev myndigheterna skyldiga att återkommande rapportera hur den egna verksamheten utvecklades. Myndigheterna gavs frihet att själv avgöra hur de tilldelade resurserna skulle utnyttjas för att på bästa sätt nå de uppställda målen. Omläggningen ställde helt nya krav på den statliga ekonomiadministrationen. För att skapa förutsättningar för ett rationellt beslutsfattande på myndighetsnivå fick varje myndighet ansvar för myndighetens samtliga de kostnader som staten har för myndighetens verksamhet. Myndigheterna kunde då på ett smidigt sätt omfördela resurser från exempelvis egen personal till utomstående konsulter eller lokaler. En förutsättning för att detta skulle kunna ske var att man skapade så marknadslika och konkurrensneutrala förhållanden som möjligt i den statliga verksamheten. Ett viktigt inslag i det nya ekonomistyrningssystemet var därför att myndigheterna gavs ansvar också för den egna lokalförsörjningen som det slogs fast att man borde eftersträva en marknadsmässig hyressättning. monopol på lokalförsörjningsområdet avskaffades och den statliga fastighetsförvaltningen övertogs av och de båda fastighetsbolagen . För att säkerställa att anslagen på statsbudgeten inte urholkas av inflation och löneökningar görs en teknisk pris- och löneomräkning av ett stort antal anslag på statsbudgeten. Av de 54 anslag som finns på utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid är det drygt 2/3 som återkommande räknas om på detta sätt. När anslagen inom politikområdet Kulturpolitik räknas om använder sig regeringen av någon av följande tre metoder. Förvaltningsanslagsomräkning: Vid omräkningen anpassas anslaget till hur löner, lokalkostnader och övriga förvaltningskostnader har utvecklats var för sig. Denna omräkningsmetod tillämpas på myndigheter samt på vissa institutioner inom kulturområdet såsom Operan, , , Svenska Rikskonserter och . Löneindex: Metoden används för omräkning av vissa bidrag, däribland bidrag till regionala samt lokala teater-, dans- och musikinstitutioner. Någon prisomräkning av lokalkostnaderna görs inte på dessa anslag eftersom huvudansvaret för de regionala och lokala kulturinstitutionerna vilar på huvudmännen, dvs. landsting och kommuner. Bidragsomräkning: Metoden tillämpas på vissa bidrag t.ex. litteraturstödet och stödet till fria grupper och innebär vanligtvis att någon pris- och löneomräkning inte görs. I fyra motioner aktualiseras frågor som rör prisomräkningen av kulturinstitutionernas hyreskompensation. liberalerna tar i motion Kr381 upp principerna för pris- och löneomräkningen av kulturinstitutionernas anslag som i tider med fallande hyresnivåer kan få till följd att anslagen sänks. Motionärerna vänder sig mot förfarandet att regeringen räknar ned budgetanslagen innan hyran verkligen sänkts. De flesta berörda institutionerna har staten som hyresvärd genom . Om staten i sin roll som hyresvärd inte sänker hyran lika snabbt som staten i rollen som anslagsgivare sänker anslaget är det i första hand institutionerna som kommer i kläm. Sänks anslagen innan parterna ens enats om att inleda förhandlingar om hyressänkningar kan följden bli att institutionerna tvingas omprioritera medel från verksamhet till hyreskostnader. Budgetpropositionens mål för institutionen kan alltså vara ohållbara och underfinansierade redan innan de är beslutade. Motionärerna begär att regeringen lägger fram förslag som förebygger situationer av detta slag (yrkande 4). erinrar i motion Kr390 om att kulturinstitutioner ska betala vad kallar marknadshyror eller marknadsliknande hyror. När systemet infördes kompenserades institutionerna fullt ut för den hyreshöjning som marknadstänkandet ledde till. har denna kompensation i många fall urholkats och /95 ges ingen automatisk kompensation för ökade hyreskostnader. Motionärerna erinrar också om att överlämnat sitt betänkande och att kommittén konstaterat att hyressättningen för ändamålsfastigheter inom kultur- och högskolesektorn har många brister som måste åtgärdas. Motionärerna förväntar sig därför att regeringen återkommer till med förslag grundade på kommitténs betänkande (yrkande 13). Samma krav framför i motion Kr417 yrkande 5. framhåller i motion Kr398 att scenkonsten kräver en väl utvecklad struktur av scener och andra spelplatser. Skyhöga lokalhyror i samhällsägda fastigheter är enligt motionärerna oacceptabelt. De lyfter fram Operan och i som två exempel på detta förhållande. Dessa byggnader kan knappast nyttjas till något annat än det de är byggda för, varför hyran, om den sattes marknadsmässigt, borde vara noll kronor, hävdar motionärerna som dessutom inte vill se annat än konstnärlig verksamhet i dessa byggnader. Även när det gäller samhällsägda fastigheter som hyser kulturverksamheter i regioner och på lokal nivå bör hyrorna hållas nere, kräver motionärerna och föreslår att ska göra ett tillkännagivande av denna innebörd (yrkande 2). När utskottet behandlade regeringens budgetförslag gick utskottet närmare in på vissa frågor som rör pris- och löneomräkningen (PLO) av anslagen. Utskottets överväganden utmynnade i att en majoritet bestående av socialdemokrater och vänsterpartister föreslog att skulle begära av regeringen: dels att gjorda pris- och löneomräkningar på utgiftsområde 17 redovisas på ett tydligt sätt i budgetpropositionen, dels att regeringen utvärderar effekterna av det nuvarande pris- och löneomräkningssystemet för anslagen inom kultursektorn, dels att regeringen i samband med denna översyn också ser över den nu använda metoden för nivåanpassning av myndigheternas hyreskompensation i syfte att uppnå bättre följsamhet. biträdde utskottets förslag och beslöt att göra ett tillkännagivande i denna fråga.2 Utskottet noterar därför med tillfredställelse att redovisningen av gjorda pris- och löneomräkningar har förbättrats i olika avseenden i årets budgetproposition. Det gäller bl.a. prisomräkningen av hyreskompensationen. Budgetförslaget blir därigenom tydligare och lättare att förstå. Utskottet förutsätter att arbetet med att förtydliga viktigare inslag i budgeten kommer att drivas vidare och vara en ledstjärna för regeringen vid utformningen av kommande budgetförslag. Frågor som rör pris- och löneomräkningssystemet för anslagen inom kultursektorn har utskottet för avsikt att behandla mer ingående i ett kommande betänkande. Med bistånd av () driver utskottet ett uppföljningsprojekt avsett att belysa vilka konsekvenser pris- och löneomräkningen har för i första hand teater- och dansinstitutioner. har i några fallstudier mer ingående undersökt dessa effekter för bl.a. några institutionsteatrar och fria grupper inom teater- och dansområdet. Resultatet av denna undersökning kommer att redovisas för utskottet . I avvaktan på behandlingen av denna studie avstår utskottet från att i detta sammanhang närmare kommentera den andra delen av tillkännagivandet. Brister i nuvarande PLO-omräkningen av lokalkostnader Vid behandlingen av förra årets budgetproposition tog utskottet också upp de principer som styr prisomräkningen av myndigheters och vissa institutioners kompensation för lokalkostnader. Utskottet hade noterat att denna kompensation var negativ för vissa institutioner som stod i begrepp att få sina hyresavtal omförhandlade. Denna omständighet hade även påtalats av företrädare för , och Livrustkammaren när utskottet vid en uppvaktning informerades om att de tre museerna väntades få ökade hyreskostnader som prisomräkningen av deras hyreskompensation gått i rakt motsatt riktning och begränsats. I tillkännagivandets tredje dels-sats begärde utskottet därför att regeringen också skulle se över den nu använda metoden för nivåanpassning av myndigheternas hyreskompensation i syfte att uppnå bättre följsamhet. Utskottet har vid en utfrågning av statssekreteraren i fått veta att regeringen inte hunnit åtgärda detta krav och således inte redovisat något förslag till lösning. Utskottet beklagar detta eftersom problemet kvarstår och även förorsakar komplikationer på några områden, däribland på anslaget för Statens museer för världskultur. Och inget talar för att problemet kommer att bortfalla utan då kan väntas dyka upp på nytt eftersom det ytterst handlar om något som enligt utskottets mening närmast kan liknas vid ett systemfel. För att få en klarare bild av vilka principer som styr prisomräkningen av myndigheters och vissa institutioners kompensation för lokalkostnader tog utskottet hjälp av , som redovisade resultatet av sin undersökning i två promemorior. Inför behandlingen av årets budgetförslag har utskottet på nytt tagit hjälp av utredningstjänsten som ombetts att närmare analysera anslags- och hyreskostnadsutvecklingen för Statens museer för världskultur och Statens maritima museer 19952004. Resultatet av denna undersökning har redovisats i en promemoria som överlämnats till utskottet.3 Vid behandlingen av förra årets budgetförslag ansåg utskottet det rimligt att hyreskompensationen i någon form följer hyreskostnadernas utveckling så länge marknadshyror används som jämförelsenorm. Utskottet fann det också rimligt att denna hyreskompensation justeras . Den metod som Statskontoret använder sig av vid beräkningen av kompensationens storlek bygger på dessa principer. Likväl ger den inte önskat resultat. Enligt kulturutskottets mening beror detta på bl.a. följande omständigheter. Dålig symmetri mellan och Statskontorets beräkningar För det första är Statskontorets beräkningar av hyreskompensationen inte symetrisk med hyressättning. Den beräkningsmetod Statskontoret använder sig av utgår inte från den faktiska hyresnivån hos en enskild myndighet. I stället fångar den upp de förändringar som skett i den allmänna hyresnivån i det område myndigheten är belägen. Detta är i och för sig rimligt med tanke på att den generella anslagsomräkningen inte bör kompensera för dåligt ingångna hyresavtal, inte heller för utökade lokalytor. Att man använder sig av rikthyror i stället för faktiska hyror i dessa sammanhang beror närmast på att statsmakterna har velat främja en aktiv fastighetsförvaltning. Problemet är i stället att Statskontorets beräkningsmetod främst är anpassad för myndigheter med marknadsmässiga hyror. Överensstämmelsen mellan denna metod och hyressättning fungerar som bäst när det senast ingångna avtalet träffats på en nivå som bedömer som marknadsmässig. Är hyresnivån lägre, som fallet är för många kulturinstitutioner, uppstår emellanåt en diskrepans mellan den kompensation myndigheten får och de krav på hyreshöjningar som reser. är nämligen som fastighetsförvaltande myndighet skyldigt att eftersträva en marknadsmässig hyressättning. Det framgår av förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. där det i 12§ föreskrivs att upplåtelser skall ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund skall den fastställas efter vad som kan anses skäligt. Kravet på marknadsanpassning eller motsvarande har funnits sedan förordningens tillkomst 1993, men enbart gällt hyressättningen. Den kompensation som myndigheterna får för sina lokaler räknades länge schablonmässigt upp med en faktor som motsvarade av konsumentprisindex (KPI). började man använda sig av ett mer marknadsanpassat synsätt även för hyreskompensationen, men det har endast skett i samband med att ett hyresavtal har förhandlats om. Eftersom övergången till det nya systemet gjordes då den allmänna hyresnivån var som högst i och marknadshyran därefter sjunkit med har förändringen fått en rad oönskade konsekvenser. Detta kan belysas med ett exempel hämtat från Statens museer för världskultur där lokalerna för har varit aktuella för omförhandling. För dessa lokaler hade någon marknadsanpassad anslagsuppräkning inte gjorts års omförhandlingstillfälle. Det beror på att närmast föregående omförhandlingstillfälle för inföll och att regeringen då ännu inte börjat tillämpa det nya uppräkningssystemet. Fram till har alltså PLO-omräkningen av anslaget för begränsats till av KPI trots att marknadshyran i innanför tullarna ökade med . Eftersom den allmänna hyresnivån i därefter sjunkit kraftigt har följden blivit att den justering som gjordes i samband med årets omförhandlingstillfälle minskade hyresdel av anslaget . För dessa lokaler har alltså Statens museer för världskultur inte kunnat tillgodoräkna sig någon anslagsuppräkning motsvarande ökningen i den allmänna hyresnivån tre första år. Däremot har museet belastats för det hyresfall som därefter inträffat. striktare tillämpning av kravet på marknadsmässighet För det andra har länge underlåtit att ta ut marknadsmässiga hyror av bl.a. vissa kulturinstitutioner, men har verket i ökad utsträckning börjat driva sådana krav. har då krävt att hyran inte bara ska anpassas till de förändringar som skett i den allmänna hyresnivån under den gångna avtalsperioden, utan också att myndighetens hyra ska lyftas till marknadsmässig nivå eller åtminstone närma sig denna. Nivåanpassningar av det senare slaget har underlättats av att den allmänna hyresnivån sjunkit. Eftersom myndigheten med Statskontorets beräkningsmetod inte får någon kompensation för marknadsanpassningen, blir följden att denna del av hyreshöjningen får betalas med medel avsedda för myndighetens verksamhet. Förhållandet framstår inte som rimligt eftersom myndigheten själv inte är orsak till denna kostnadsökning, och dessutom kan ha svårt att motsätta sig krav på marknadsanpassning eftersom dessa grundas på författningsmässigt reglerade villkor. Enligt utskottets mening borde hyran ha marknadsanpassats på ett kostnadsmässigt neutralt sätt redan när det nuvarande hyreskostnadssystemet infördes . Då borde också anslagsuppräkningen av hyresdelen ha knutits till någon form av index för marknadshyror. Att så inte skedde är en brist, men denna brist får inte leda till att bl.a. museer tvingas begränsa sin verksamhet bara för att tillämpar fastighetsförvaltningsförordningens bestämmelser och i sina hyresförhandlingar eftersträvar att få en bättre marknadsanpassning av hyresnivåerna. Dålig följsamhet i Statskontorets beräkningsmodell För det tredje är följsamheten dålig i Statskontorets beräkningar av hyreskompensationen i tider med fallande allmän hyresnivå. För myndigheter med fleråriga hyresavtal fastställs kompensationen enligt två metoder, en förenklad schablonmetod under löpande avtalsperiod och en fördjupad beräkning i samband med omförhandlingstillfällena. Under löpande avtalsperiod räknas kompensationen upp enligt en schablon som motsvarar av konsumentprisindex. Det görs oavsett om den allmänna hyresnivån är stigande eller fallande.