bet · GT01UFöU1 · 2005-11-29 00:00:00 — Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande Utökat svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan (ISAF) i Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2005/06:34 Utökat svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i . Utskottet konstaterar i betänkandet att antog resolution där en internationell säkerhetsstyrka (Assistance Force, ISAF) gavs mandat att under kapitel VII stödja övergången till demokratiskt styre i . har senare förlängt och utökat mandatet för den internationella styrkan. Det senaste mandatet hämtar sitt innehåll från resolutionerna och 1510 och sträcker sig till . Utskottet konstaterar vidare att föreslås överta ledningen för den regionala enheten för säkerhet och återuppbyggnad i Mazar-e-Sharif, . I samband med övertagandet av ledningen för enheten kommer andra bidrag att avvecklas och den svenska militära närvaron att kraftsamlas till denna region. Utskottet föreslår i betänkandet att bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 375 personer till förfogande för deltagande inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF). Till betänkandet är fogat 1 reservation (v) och 1 särskilt yttrande (mp). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utökat svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan (ISAF) i bifaller proposition 2005/06:34 och avslår motionerna 2005/06:U1 yrkandena 1 och 2 samt 2005/06:U2 yrkandena 1-3. Reservation (v) På sammansatta utrikes- och försvarsutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), i (m), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning Regeringen har i proposition 2005/06:34 Utökat svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i beslutat att föreslå att bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 375 personer till förfogande för deltagande inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF), under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. Propositionen har remitterats till utrikesutskottet. Utrikes- och försvarsutskotten har därefter beslutat - med stöd av 4 kap. 8 § riksdagsordningen - att bereda propositionen i ett sammansatt utrikes- och försvarsutskott (UFöU). Inom ramen för ärendets beredning har två föredragningar ägt rum inför utskottet med deltagande av dels försvarsminister , kabinettssekreterare samt generallöjtnant , dels överbefälhavaren m.fl. gick befolkning, , till valurnorna för att välja representanter till landets parlament och provinsförsamlingar. av de registrerade väljarna beräknas ha deltagit i valen, vilket - även om det var färre än de som deltog presidentval - står sig relativt väl vid en internationell jämförelse. Företrädare för internationella organisationer som övervakade valen, inklusive EU:s valobservatörsmission, har riktat en rad anmärkningar mot vad som förefaller vara i huvudsak lokalt iscensatta oegentligheter i samband med valen. Dessa utreds av den afghanska i samarbete med FN:s civila stödmission i (United Nations Assistance Mission in , UNAMA). Preliminära valresultat som presenterades antyder att det nya afghanska parlamentet kommer att bli politiskt fragmentiserat och utan klara majoritetsgrupperingar. Detta väntas innebära politiska utmaningar för den afghanska regeringen. Genomförandet av valen markerar den sista anhalten i det avtal om politiska framtid som ingicks i samband med en av anordnad konferens i . har varit den grundläggande planen för demokratisering och återuppbyggnad av . Avtalet har bl.a. reglerat hur skulle styras innan ett parlament kunde väljas, hur en ny konstitution skulle antas, att en kommission för mänskliga rättigheter skulle inrättas samt när de olika valen senast skulle genomföras. För att bidra till genomförandet av program för stabilisering och demokratisering av auktoriserade i resolution skapandet av en internationell säkerhetsstyrka (Assistance Force, ISAF), vars mandat var att under kapitel VII stödja övergången till demokratiskt styre i . har senare förlängt och utökat mandatet för den internationella styrkan genom resolutionerna (2002), 1444 (2002), 1510 (2003), 1563 (2004) och 1623 (2005). Det senaste mandatet hämtar sitt innehåll från resolutionerna och 1510 och sträcker sig till . mandat liksom samtycke från den afghanska regeringen utgör var för sig en folkrättslig grund för insatsen. I proposition 2001/02:60 Svenskt deltagande i en multinationell säkerhetsstyrka i , överlämnad till , föreslog regeringen att skulle delta med en väpnad styrka uppgående till högst 45 personer i den internationella säkerhetsstyrkan. beslutade (bet. 2001/02:UFöU2, rskr. 2001/02:140) att bifalla regeringens förslag. Med stöd av bemyndigande beslutade regeringen att ställa en svensk styrka till förfogande. har därefter förlängt bemyndigandet (prop. 2001/02:179, bet. 2001/02:UFöU3, rskr. 2001/02:323, prop. 2002/03:21, bet. 2002/03:UFöU1, rskr. 2002/03:71, bet. 2003/04:UU8, rskr. 2003/04:100). I proposition 2003/04:71 Fortsatt svenskt deltagande i en internationell säkerhetsstyrka i , överlämnad till , föreslog regeringen att skulle bemyndiga den att ställa en väpnad styrka om högst 150 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan under förutsättning att det även fortsättningsvis fanns ett giltigt FN-mandat för styrkan. bifallit regeringens förslag (bet. 2003/04:UFöU2, rskr. 2003/04:245) beslöt regeringen att förlänga den svenska insatsen samt att bidraget bl.a. skulle omfatta deltagande i en regional enhet för säkerhet och återuppbyggnad. Regeringen föreslår i proposition 2005/06:34 Utökat svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i att bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 375 personer till förfogande för deltagande inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF). I propositionen redogör regeringen för den senaste utvecklingen i samt för frågor rörande bl.a. flyktingåtervändandet och avväpningen av milisförband, narkotikaproduktionen, de svaga förvaltningsstrukturerna samt säkerhetsläget i landet. Vidare redogörs för de svenska humanitära insatserna och biståndsinsatserna samt den internationella säkerhetsstyrkans (ISAF) verksamhet i landet . Avslutningsvis redogörs för regeringens överväganden kring det utökade svenska bidraget till den internationella säkerhetsstyrkan i . Regeringen konstaterar i propositionen att Försvarsmakten , i enlighet med regeringens beslut av (Fö2005/730/MIL) om att fortsätta planering och förbereda för ett övertagande av ledarrollen för den regionala enheten i Mazar-e-Sharif i norra , lämnade en rapport avseende planeringsläget och detaljerade ekonomiberäkningar ("Försvarsmaktens rapport om förberedelse för övertagande av PRT/ISAF", Fö2005/2158/MIL). Regeringen konstaterar vidare att den, under förutsättning av medgivande, avser att uppdra åt Försvarsmakten att till Nato anmäla att övertar ledningen för den regionala enheten för säkerhet och återuppbyggnad i Mazar-e-Sharif. I samband med övertagandet av ledningen för enheten kommer andra bidrag att avvecklas och den svenska militära närvaron i att kraftsamlas till denna region. Tyngdpunkten i den svenska insatsen planeras ligga vid den regionala enheten som ansvarar för de fyra nordliga provinserna . Regeringen noterar att det planerade svenska militära bidraget till den internationella säkerhetsstyrkan kommer, efter ett övertagande av den regionala enheten, att bestå av omkring 185 personer. För den händelse att endast ett ytterligare land väljer att bidra med personal till den regionala enheten kan det svenska bidraget behöva utökas med ca 20 personer. Det kan heller inte, anför regeringen, uteslutas att det kan ställas krav på att omstrukturerar styrkan inom PRT eller t.ex. understöder säkerhetsstyrkan med transportflygplan. En sådan insats skulle kräva ett trettiotal personer. Beroende på tillgång och efterfrågan av styrkebidrag kan dock bidragets närmare sammansättning komma att skifta . Regeringen konstaterar att, även om situationen är relativt lugn i norra , det inte kan uteslutas att läget förändras. Vid en försämring av säkerhetsläget kan en situation snabbt uppkomma där den svenska närvaron tillfälligt behöver förstärkas med särskild nyckelpersonal eller med större enheter. Händelserna i Kosovo utgör exempel på ett tillfälle då ett relativt lugnt läge förbyttes i en extraordinär situation, som innebar fara för liv för svensk trupp och som inte enkelt kunde lösas med resurser på plats i insatsområdet. Under sådana förhållanden är det viktigt att regeringen har möjlighet att tillfälligt förstärka de insatser som genomför. Erfarenheter visar att en förstärkning omfattar en styrka om minst 65 personer och materiel. Därutöver skulle en undsättnings- eller evakueringsinsats kräva en inte oväsentligt större styrka för att kunna lösa sin uppgift. Mot denna bakgrund söker regeringen medgivande för en personalram om sammanlagt 375 personer. Regeringen konstaterar att har auktoriserat den internationella säkerhetsstyrkan i genom beslut i enlighet med kapitel VII samt att kostnaderna för insatserna finansieras från det sjätte utgiftsområdet, anslag 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. Huvuddelen av den svenska militära kontingenten planeras sändas till och ett formellt övertagande av ledaransvaret för den regionala enheten skall ske . I kommittémotion 2005/06:U2 (fp) yrkande 1 anför att Försvarsmakten, i syfte att skydda svensk personal, skall kunna agera självständigt inom det truppmaximum som beslutat. anser att kravet på regeringsbeslut för en sådan insats inte får leda till att nödvändig hjälp inte hinner fram . anser vidare (yrkande 2) att förberedelserna för förstärkning av svenska förband som deltar i internationella uppdrag måste förbättras. I yrkande 3 anförs att regeringen bör informera om hur den aktuella operationen i , säkerhetsläget och den allmänna situationen i utvecklas. Denna information bör lämpligen ske . I kommittémotion 2005/06:U1 (v) yrkande 1 anför att sammanblandningen mellan de fredsbevarande ISAF-styrkorna och de stridande OEF-förbanden i USA-koalitionen blir allt allvarligare. anser att svensk trupp håller på att omvandlas från att ingå som en del i en fredsbevarande styrka till att i en militär och politisk konflikt ingå som krigförande part. begär därför att beslutar att den svenska ISAF-styrkan i norra skall dras tillbaka. I yrkande 2 begär att avslår regeringens proposition 2005/06:34 Utökat svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i . Utskottet vill inledningsvis understryka att de genomförda valen till parlamentet och provinsförsamlingarna, anmärkningar från bl.a. EU:s valobservatörsmission om lokalt iscensatta oegentligheter till trots, utgör en viktig milstolpe på det krigshärjade landets väg mot demokrati. Utskottet vill härvid särskilt peka på att de afghanska myndigheterna, med stöd av enheter från bl.a. den internationella säkerhetsstyrkan Assistance Force (ISAF), med framgång kunde bidra till att valen kunde genomföras utan större säkerhetsincidenter. Utskottet konstaterar dock att strävan mot demokrati och rättssamhälle också framgent kommer att präglas av stora och komplexa utmaningar. Det gäller bl.a. hur de 4,2 miljoner flyktingar som har återvänt från exil i och skall kunna återintegreras i det afghanska samhället, hur den utbredda kriminaliteten kopplad till opiumproduktionen skall kunna bekämpas samt hur landets svaga förvaltningsstruktur skall byggas upp. Det gradvis försämrade säkerhetsläget i vissa delar av landet utgör ytterligare ett orosmoment. Utskottet konstaterar att har deltagit med trupp i den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF) sedan insatsen igångsattes /02. svenska bidrag har bl.a. innefattat underrättelse- och spaningsenheter, enheter för civilmilitär samverkan (CIMIC), räddningstjänstpersonal vid Kabuls flygplats samt stabs- och samverkansofficerare vid och Kabuls garnison. stöd till den politiska processen och önskan att bidra till en grundläggande säkerhet för befolkning och internationella hjälparbetare har varit skäl som motiverat ett svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan. I samband med att denna styrka expanderade sitt ansvarsområde till norra utökades det svenska bidraget till ett knappt hundratal personer. Merparten av den svenska truppen har bidragit till bemanningen av en regional enhet för säkerhet och återuppbyggnad (Provincial Reconstruction Team, PRT) och en framskjuten understödsbas (, FSB) under brittisk ledning i Mazar-e-Sharif, en huvudort i norra . I samband med presidentvalet i och vid parlaments- och provinsvalen har därutöver vid respektive tillfälle understött säkerhetsstyrkan med ett transportflygplan av typen (Tp84) samt det 30-tal personer som denna insats krävt. Ett mindre antal svenskar har också fortsatt varit verksamma i . Utskottet konstaterar att säkerhetsstyrkan, för att kunna uppfylla sitt mandat, samarbetar med den afghanska regeringen och med övriga viktiga aktörer i . En sådan central samarbetspartner är FN:s civila stödmission United Nations Assistance Mission in (UNAMA) som etablerades för att samla och koordinera det internationella samfundets insatser i . En annan partner är den militära koalitionen Operation Enduring Freedom (OEF). Utskottet konstaterar att OEF, till skillnad från den internationella säkerhetsstyrkan, också har till uppgift att aktivt bekämpa kvarvarande talibanstyrkor och al-Qaidagrupperingar. En annan skillnad är att koalitionen grundar sin närvaro på en inbjudan av den afghanska regeringen samt på de resolutioner som antog efter terrordåden i . Genom inbjudan från den afghanska regeringen har OEF en folkrättslig grund för sin närvaro. Utskottet konstaterar vidare att ISAF, som en följd av säkerhetsrådets uppdrag att successivt utvidga insatsen från till resten av , i ett första steg tog över ansvaret för den militära närvaron i nio provinser i norra . Det huvudsakliga verktyget för denna och senare expansioner har varit att etablera mindre regionala enheter för säkerhet och återuppbyggnad (Provincial Reconstruction Teams, PRT) som genom militär observatörsverksamhet, samverkan samt rådgivning och stöd till lokala myndigheter bidrar till säkerhet och återuppbyggnad i landets provinser. Iett andra steg har den internationella säkerhetsstyrkan övertagit ansvaret i fyra provinser i västra . Planläggning pågår för att säkerhetsstyrkan i senare steg skall kunna ta över ansvaret för södra respektive östra . Härmed kommer styrkan att få ansvar för områden där talibanrörelsen har haft och har sitt starkaste stöd och där säkerhetsläget är väsentligt sämre än i och i norra och västra . Genom utvidgningen kommer dessa delar av styrkan att etableras närmare områden där den nationella afghanska armén och den amerikanskledda koalitionen verkar. Utskottet noterar att den samverkan som finns mellan insatserna därmed kommer att behöva öka, exempelvis för att koordinera flygrörelser, möjliggöra effektiva och säkra sjukvårdsinsatser och undvika att enheter av misstag beskjuter varandra. Även om arbetet med att anpassa den internationella styrkan till de nya kraven ännu inte har avslutats har vissa grundläggande principer redan slagits fast. En sådan princip är, noterar utskottet, att den internationella säkerhetsstyrkan ISAF och koalitionen OEF även fortsättningsvis skall vara två distinkt skilda insatser som verkar under separata mandat och befälskedjor. Utskottet noterar vidare, beträffande uppgiftsfördelningen, att det är klarlagt att ansvaret för operativ terrorismbekämpning även i fortsättningen skall ligga på koalitionen OEF och på den afghanska armén. Sådana uppgifter skall alltså inte lösas av den internationella säkerhetsstyrkan. ISAF skall i stället fortsatt ha som huvuduppgift att inom sitt operationsområde genomföra de stabiliserings- och säkerhetsinsatser som behövs för att den afghanska regeringen skall kunna upprätthålla säkerheten och därmed skapa förutsättningar för ett fungerande afghanskt samhälle grundat på rättsstatsprinciper och skyddet för de mänskliga rättigheterna. Utskottet konstaterar att regeringen avser uppdra åt Försvarsmakten att till Nato anmäla att övertar ledningen för den regionala enheten för säkerhet och uppbyggnad i Mazar-e-Sharif. I samband med övertagandet av ledningen kommer andra bidrag att avvecklas och den svenska militära närvaron i att kraftsamlas till denna region. Utskottet konstaterar vidare att det planerade svenska militära bidraget till den internationella säkerhetsstyrkan, efter ett övertagande av den regionala enheten, kommer att bestå av omkring 185 personer. Utskottet delar regeringens uppfattning att det, t.ex. i händelse av en hastigt uppkommen försämring av säkerhetsläget, snabbt kan uppkomma en situation där den svenska närvaron tillfälligt behöver förstärkas med särskild nyckelpersonal eller med större enheter, som anges uppgå till högst 65 personer. Därutöver skulle en undsättnings- eller evakueringsinsats kräva en inte oväsentligt större styrka för att kunna lösa sin uppgift. Utskottet anser det angeläget att en sådan möjlighet finns och noterar att en sådan åtgärd ryms inom det föreslagna mandatet. Utskottet anser därför, liksom regeringen, att personalramen för insatsen bör vara sammanlagt 375 personer. Att ger regeringen bemyndigande att sända en svensk väpnad trupp på uppdrag i annat land är ett beslut som innebär ett betydande ansvar. Utskottet konstaterar att den allmänna situationen i de delar av där den svenska styrkan skall operera bedöms vara relativt lugn men med en inneboende instabilitet. Som tragiska erfarenheter har visat kan förluster i människoliv i samband med fredsfrämjande uppdrag och krishanteringsinsatser inte uteslutas. Angreppet mot en svensk patrull då en soldat dödades och tre sårades allvarligt av en fjärrutlöst mina i Mazar-e-Sharif i norra visar att det svenska internationella engagemanget som sker på FN:s uppdrag för fred och fattigdomsbekämpning i rymmer påtagliga risker. Utskottet beklagar djupt det skedda men menar att ett angrepp av detta slag inte får föranleda att vänder ryggen åt hårt prövade befolkning och drar tillbaka sin säkerhetsskapande insats från landet. Utskottet anser att ett sådant agerande långsiktigt endast skulle gagna de krafter som vill verka för destabilisering inom och i dess närområde, fortsatt narkotikahantering samt ett återinförande av en religiöst totalitär, icke-demokratisk regim i landet. En sådan utveckling kan inte accepteras. Utskottet vill erinra om att det svenska förbandet, genom sitt deltagande i ISAF och inom Natos kommandostruktur, omfattas av den internationella styrkans operationsplaner och dess förband för förstärkning och undsättningsinsatser. Reserver för sådana insatser finns således beredda att bistå såväl svenska förband som förband från de övriga deltagande länderna i den internationella säkerhetsstyrkan. Utskottet vill emellertid mot bakgrund av erfarenheter från det svenska deltagandet i de internationella insatserna i DR och Kosovo understryka vikten av att en effektiv och slagkraftig undsättnings- eller evakueringsinsats kan sättas in med kort varsel även från svensk sida. Utskottet har under ärendets beredning inhämtat att det finns planer och förberedelser, såväl i som i operationsområdena, för förstärkning och undsättning av de svenska enheterna. Personal och materiel finns avdelade för sådana uppdrag och kan sättas in med mycket kort varsel. Utskottet har vidare inhämtat att beslutsbefogenheterna vid en sådan situation är klarlagda. Innebörden av detta är att ett beslut om förstärkning eller undsättning från av svensk trupp alltid är grundat på ett ställningstagande av regeringen. Utskottet anser att en akut situation, där den svenska personalen utsätts för betydande risker, rymmer såväl ett stort medmänskligt ansvar som betydande politiska konsekvenser. Beslut om svenska förstärknings- och evakueringsinsatser kan därtill påverka säkerheten för de övriga truppbidragande ländernas enheter. De har således en internationell dimension. Det är därför, anser utskottet, viktigt att regeringen fattar övergripande beslut om eventuella evakuerings- eller förstärkningsinsatser, vilket ger en ram inom vilken Försvarsmakten kan fatta flexibla och situationsanpassade genomförandebeslut. Utskottet konstaterar att vid ett flertal tillfällen har erhållit redovisning och rapportering av den verksamhet som bedrivs av svenska förband i internationell tjänst. Utskottet vill erinra om att det står och dess utskott fritt att beställa denna typ av redovisning från och Försvarsmakten närhelst ett sådant behov föreligger. Utskottet förutsätter att regeringen på sedvanligt sätt följer upp och redovisar den svenska ISAF-insatsens genomförande. De syften som eftersträvas av motionärerna anser utskottet därmed i allt väsentligt vara tillgodosedda. Motion 2005/06:U2 (fp) yrkandena 1-3 bör därför avstyrkas. Utskottet noterar att har auktoriserat den internationella säkerhetsstyrkan i genom beslut i enlighet med kapitel VII samt att kostnaderna för insatserna finansieras från det sjätte utgiftsområdet, anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. Utskottet välkomnar att den svenska personalen har erhållit utbildning kring innehållet i FN-resolution (2000) angående kvinnors roll och betydelse i arbetet för fred och säkerhet i f.d. konfliktområden, och att det svenska förbandet aktivt verkar för dess tillämpning inom ISAF. Det är utskottets bedömning att ett förstärkt svenskt bidrag till den internationella säkerhetsstyrkan (ISAF) är av stor vikt. har alltsedan den sovjetiska ockupationen 1979 varit skådeplatsen för omfattande krigshandlingar och förfärande övergrepp mot de mänskliga rättigheterna. Landets befolkning har drabbats hårt. Utskottet noterar att är den tredje största mottagaren av svenskt bistånd och att en ny samarbetsstrategi för utvecklingssamarbete med är under utarbetande. Det är utskottets mening att , liksom det övriga internationella samfundets, biståndsinsatser i endast kan uppnå sin fulla kapacitet och genomslag under förutsättning av ett effektivt upprätthållande av säkerheten i landet. Utskottet anser att genom insatsen i dels visar prov på sitt fortsatt starka engagemang för långsiktigt konfliktförebyggande arbete, dels i konkret handling bidrar till att undvika en möjlig upprepning av de senaste decenniernas våldsamma utveckling i med allvarliga humanitära konsekvenser som följd. Det bör i sammanhanget även understrykas, anser utskottet, att den säkerhetspolitiska situationen i och dess närområde är av stor betydelse också för säkerheten i . Endast genom ett långsiktigt och genuint engagemang för framtid kan det internationella samfundet motverka den omfattande narkotikarelaterade brottsligheten i landet - en verksamhet vars internationella konsekvenser är betydande. Också i andra avseenden förhindrar den internationella insatsen att landet på nytt blir en grogrund för terrorism och religiös fundamentalism. Ett fortsatt svenskt engagemang för den internationella säkerhetsstyrkan ISAF i ligger således i intresse. Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att bifaller proposition 2005/06:34 och därmed, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd, medger att regeringen ställer en väpnad styrka bestående av högst 375 personer till förfogande för deltagande inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF). I konsekvens härmed anser utskottet att motion 2005/06:U1 (v) yrkandena 1 och 2 bör avstyrkas. Utökat svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan (ISAF) i (v) av (). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: