bet · GT01MJU2 · 2005-12-01 00:00:00 — Vidare bör det klargöras hur måluppfyllelsen skall mätas, särskilt vad gäller ekologisk och socialt hållbar livsmedelsproduktion, i syfte att konkretisera målet för livsmedelspolitiken. Indikatorer och resultatmått: Redovisning och analys av resultat med hjälp av indikatorer bör göras tydligare, liksom resultatets koppling till målet för livsmedelspolitiken. Användningen av jämförelser bör öka i syfte att förbättra beslutsunderlaget och underlätta för att göra en egen bedömning av det uppnådda resultatet och måluppfyllelsen. Ytterligare och i vissa fall förändrade resultatindikatorer bör kunna tas fram i syfte att ge en mer heltäckande resultatredovisning. Vidare bör kopplingen bli tydligare mellan regeringens slutsatser av redovisade resultat och förslagen om anslag. Strukturen för regeringens resultatredovisning: Det är viktigt att strukturen för resultatredovisningen är klar och anpassad till behov. En klar åtskillnad bör göras mellan insatser, faktiska resultat, omvärldsförändringar och bedömningar. Det skulle dessutom underlätta för utskottet om en resultatbedömning gjordes för politikområdet som helhet. Politikområdesindelning: Överensstämmelsen mellan utgiftsområden och politikområden bör förbättras för att underlätta utskottets överblick av mål, insatser och resultat inom beredningsområdet. Resultatskrivelser: Särskilda skrivelser med fördjupad resultatinformation är en möjlighet för utskottet att få fördjupad resultatinformation inom något område av särskilt intresse. 1.1 Miljö- och jordbruksutskottets uppföljning Uppföljningens bakgrund och syfte Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten skall regeringen till redovisa mål och resultat som uppnåtts inom olika områden. Som en del i utskottens löpande uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. Miljö- och jordbruksutskottet har beslutat att under innevarande riksdagsår följa upp och analysera regeringens redovisning av resultat för politikområdet Livsmedelspolitik i budgetpropositionerna . Utskottet har i betänkande 2004/05:MJU2 uttalat att resultatet av utskottets uppföljning skall redovisas vid lämpligt tillfälle, troligtvis vid beredningen av budgetpropositionen för . I denna promemoria presenteras resultatet av uppföljningen. Miljö- och jordbruksutskottets uppföljning syftar till att ge utskottet ett fördjupat beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen . Uppföljningen syftar vidare till att ge utskottet ett underlag för den fortsatta dialogen med regeringen kring utvecklingen av den ekonomiska styrningen inom miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde. Utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp har behandlat uppföljningen vid sina möten , och . Underlagen till uppföljningen har tagits fram av uppföljnings- och utvärderingsfunktionen vid i samarbete med miljö- och jordbruksutskottets kansli. Uppföljningen har behandlat resultatredovisningarna i budgetpropositionen och budgetpropositionen . I uppföljningen har ingått att beskriva och analysera hur regeringen redovisar och bedömer resultat i förhållande till av beslutade mål. En viktig del i studien har varit att följa upp hur resultatinformationen presenteras i budgetpropositionen. Promemorian inleds med en sammanfattning av bedömningar och rekommendationer. I kapitel 1 presenteras de allmänna utgångspunkterna för uppföljningen. I kapitel 2 redovisas den resultatinformation som regeringen presenterade i budgetpropositionerna . I kapitel 3 kommenteras den lämnade resultatinformationen i budgetpropositionerna vad avser bl.a. målstruktur, indikatorer och resultatmått, resultatredovisningens struktur och politikområdesindelningen. 1.2 Den pågående dialogen mellan och regeringen Utvecklingen av formerna för mål- och resultatstyrningen inom staten har pågått under ett flertal år (se bilagor). Ett omfattande utvecklingsarbete har bedrivits inom bl.a. i syfte att ge riksdag och regering ett bättre underlag för prioriteringsdiskussioner och för att lättare kunna bedöma värdet av insatta resurser i förhållande till politiskt beslutade mål (prop. 2000/01:1). Inom har frågan bl.a. behandlats av och varit föremål för insatser inom olika utskott. När det gäller dialogen mellan och regeringen i mål- och resultatfrågor betonade att måste vara en kompetent mottagare av resultatredovisningar och kunna avge styrinformation till regeringen som svar på den överlämnade resultatinformationen. har uttalat att det är av stor vikt att formerna för en fördjupad samverkan i resultatdialogen mellan riksdagsutskotten och regeringen utvecklas ytterligare. Inom ramen för denna dialog bör tydliga krav ställas från sida om resultatredovisningens form och innehåll (förs. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23). Som framgår av bilaga 2 har vid olika tillfällen framfört önskemål angående återrapporteringen av resultat. Regeringen har i budgetpropositionen (volym 1) angett att det finns anledning att noga överväga hur intentionerna i lagen om statsbudgeten om regeringens resultatredovisning och behov av återrapportering på bästa sätt kan tillgodoses. Regeringen har för avsikt att överväga den fortsatta inriktningen av arbetet med att ta fram en ändamålsenlig form för redovisning av resultatinformation. Regeringen avser att återkomma till med en redogörelse för den närmare inriktningen av förestående utvecklingsinsatser inom området ekonomisk styrning. 1.3 Miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde Miljö- och jordbruksutskottet bereder två utgiftsområden. Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård omfattar 15 anslag som är fördelade på följande två politikområden: Forskningspolitik och Miljöpolitik. Utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar omfattar 36 anslag som är fördelade på följande sju politikområden: Utskottet bereder Miljöpolitik, Skogspolitik, Djurpolitik, Livsmedelspolitik och Landsbygdspolitik i sin helhet, medan utskottet endast bereder delar av politikområdena Samepolitik, Utbildningspolitik och Forskningspolitik. För Utbildningspolitik och Forskningspolitik redovisas mål och resultat i de delar av budgetpropositionen som bereds av utbildningsutskottet. För utgiftsområde 23 anslås sammanlagt för . Ungefär hälften av utgifterna finansieras från EU-budgeten. Merparten av EU-stödet avser obligatoriska åtgärder såsom gårdsstöd, djurbidrag, intervention och exportbidrag. Den nationella medfinansieringen av EU-stöd uppgår till (prop. 2005/06:1). Utgiftsområdets mest omfattande politikområde är Livsmedelspolitik som omfattar i första hand verksamhet som avser jordbruks- och trädgårdsnäringarna, fiskerinäringen samt livsmedel. 2 Mål- och resultatinformation för politikområdet Livsmedelspolitik 2.1 Mål och indikatorer för politikområdet Livsmedelspolitik har beslutat att målet för livsmedelspolitiken är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar livsmedelsproduktion som speglar konsumenternas efterfrågan (prop. 2004/05:1, utg.omr. 23, bet. 2004/05:MJU2). Vidare beslutade om tre övergripande mål för regeringens arbete med att förändra jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU (prop. 1997/98:142, bet. 1997/98:JoU23): - Jordbruks- och livsmedelsföretagens produktion skall styras av konsumenternas efterfrågan. - Produktionen skall vara långsiktigt hållbar både från ekologiska och ekonomiska utgångspunkter. - EU skall medverka till global livsmedelssäkerhet, bl.a. genom att hävda frihandelns principer även på jordbruks- och livsmedelsområdet. Politikområdet omfattar jordbruks- och fiskepolitiken samt området säkra livsmedel. Områdets utgifter bestäms i stor utsträckning av beslut inom EU men är också till viss del, främst vad gäller området säkra livsmedel, baserade på nationella beslut. I bilaga 1 görs en genomgång av målen inom politikområdet Livsmedelspolitik. Regeringen har beslutat att målet för verksamhetsområdet är en säker och konkurrenskraftig jordbruksproduktion som styrs av konsumenternas efterfrågan och bidrar till global utveckling. För att mäta graden av måluppfyllelse använder regeringen följande indikatorer i budgetpropositionerna : Företag med mjölkkor (endast budg.prop. Investeringar i maskiner och redskap (endast budg.prop. Utvecklingen av handeln med livsmedel och jordbruksvaror (syftet är att mäta förändringar i förädlingsledet) Konsumentprisindex för jordbruksreglerade produkter (syftet är att mäta effekter för konsumenter). Regeringen har beslutat att målen för verksamhetsområdet är ett ekologiskt hållbart fiske och vattenbruk, en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden samt en utökad samverkan med berörda intressenter. I budgetpropositionen anger inte regeringen några resultatindikatorer för att mäta graden av måluppfyllelse. I budgetpropositionen anges följande indikatorer: Överskridande av fiskekvoter (syftet är att mäta kontrollinsatser för fisket). Genomförandetakten för fiskeprogrammen (syftet är att mäta strukturåtgärdernas omfattning). Landningsvärdet per yrkesfiskelicens (syftet är att mäta ekonomiskt värde). Regeringen har beslutat att målet för verksamhetsområdet livsmedel är att alla livsmedel skall vara säkra och att konsumenterna skall ha tillräcklig kunskap om mat och matvanors betydelse för att kunna göra medvetna val. I budgetpropositionerna anger regeringen följande indikatorer för att mäta graden av måluppfyllelse: Den kommunala och statliga inspektionsverksamhetens frekvens och kvalitet. Antalet kommuninspektioner och länsmöten. Antalet externa besökare på webbplats. 2.2 Anslag inom politikområdet Livsmedelspolitik Politikområdet Livsmedelspolitik omfattar följande anslag Gårdsstöd och djurbidrag m.m. Intervention och exportbidrag för jordbruksprodukter Räntekostnader för förskotterade arealersättningar m.m. Strukturstöd till fisket m.m. Från EG-budgeten finansierade strukturstöd till fisket m.m. Jordbruks- och livsmedelsstatistik finansierad från EG-budgeten Bidrag till vissa internationella organisationer m.m. Källa: Prop. 2005/06:1, utg.omr. 2.3 Regeringens redovisning för politikområdet Livsmedelspolitik I budgetpropositionerna redovisas och bedöms inga samlade resultat för politikområdet som helhet. I stället gör regeringen en genomgång av resultaten inom de olika verksamhetsområdena. 2.4 Regeringens redovisning för verksamhetsområde Jordbruk I budgetpropositionerna redovisar regeringen följande resultat inom verksamhetsområdet utifrån de indikatorer som angetts: Utnyttjande av kvoter: Kvotutnyttjandet har enligt regeringen varit relativt högt och stabilt. Utnyttjandegraden varierade 2003 mellan för slaktbidrag och direktförsäljningskvoten för mjölk och för socker. var kvotutnyttjandet för socker, för mjölkleveranser och för köttproduktion. Åkerareal per företag: Åkerarealen har ökat med ca till ca . Strukturomvandlingen har resulterat i färre men större jordbruksföretag. Antalet jordbruksföretag med en åkerareal har minskat och antalet företag med en areal har ökat . Den totala arealen jordbruksmark har varit i stort sett oförändrad . Åkerarealen minskade med ca och betesmarken ökade med . Företag med mjölkkor: Antalet företag med mjölkkor har minskat . Mjölkkor per företag: Uppgiften redovisas inte i förra årets budgetproposition, men i årets proposition redovisas att besättningsstorleken har ökat från ca 27 till ca 44 kor per företag . Det totala antalet mjölkkor har minskat . Mjölkproduktionen ligger på ungefär samma nivå som 1995. Markpriser: har priserna på jordbruksmark ökat . I budgetpropositionen redovisades att skillnaden mellan markpriser i norra och fortsatte att öka och att priserna i var cirka tio gånger högre än i norra . Arrendepriser: har arrendepriserna ökat . Takten på ökningen har avtagit . Investeringar i maskiner och redskap: I budgetpropositionen redovisades att investeringarna uppgick till i genomsnitt (prisnivå). sjönk investeringstakten, men ökade . Takten var därefter stabil, men på en lägre nivå än . uppgick investeringarna till i genomsnitt . I budgetpropositionen redovisas inte denna indikator. Utvecklingen av handeln med livsmedel och jordbruksvaror: ökade importen och till ca , medan exporten ökade och till ca . Handelsbalansen var därmed negativ och uppgick till ca . har handelsunderskottet ökat . Importen av kött och mejeriprodukter har ökat betydligt . har livsmedelsexporten ökat . Konsumentprisindex för jordbruksreglerade produkter: ökade priserna på livsmedel , vilket är samma ökningstakt som för konsumentpriserna i allmänhet. Förutom de ovannämnda indikatorerna redovisar regeringen även bl.a. utvecklingen inom jordbruksnäringen. Antalet jordbruksföretag har minskat . fanns ca 66 000 jordbruksföretag. Antalet företag med svin, får och höns minskar. Lönsamheten inom jordbruksnäringen har försämrats, priserna på produktionsmedel har stigit och avräkningspriserna har sjunkit . Vidare redovisas bl.a. åkerarealens användning och ett avsnitt om växtskydd och utsäde. Regeringens analys och slutsatser Regeringen bedömer att målet för livsmedelspolitiken uppfylls väl på jordbruksområdet. De ökande markpriserna (indikator 5) kan förklaras av den låga räntenivån och gällande stödnivå. visar indikatorn att många jordbrukare anser att det är skäligt att investera. Strukturomvandlingen har resulterat i färre men större företag och som en följd av det en mer konkurrenskraftig jordbrukssektor. En hög utnyttjandegrad av produktionskvoterna (indikator 1) kan ses som en indikator på att lönsamheten inom det svenska jordbruket är tillräckligt god för att upprätthålla tillåten produktion. Regeringen konstaterar att en ökad livsmedelsexport är positiv för svensk primärproduktion (indikator 8). Regeringen menar att det utifrån valda indikatorer kan utläsas att utvecklingen inom det svenska jordbruket är relativt stabil. Regeringen konstaterar att indikatorerna pekar mot en strukturrationalisering som ger allt större och mer effektiva gårdar. De visar att jordbruket anpassar sig till krav på lönsamhet och att företagen anpassar sig alltmer till marknadens villkor. Regeringen menar att det är för tidigt att tydligt se konsekvenserna av jordbruksreformen. Regeringen har för avsikt att noga följa dess konsekvenser. 2.5 Regeringens redovisning för verksamhetsområde Fiske I budgetpropositionen redovisar regeringen följande resultat inom verksamhetsområdet för utifrån de indikatorer som angetts. Regeringen redovisade inga resultatindikatorer för detta verksamhetsområde i budgetpropositionen . Överskridande av fiskekvoter: har inga fiskekvoter överskridits. Fiskeföretagens följsamhet mot bestämmelser om rapporteringsskyldigheter, ransoner och särskilda båtkvoter har förbättrats. Förekomsten av otillåtet fiske i rapporteringen har minskat och kvaliteten i uppgifter om fisket har förbättrats. Genomförandetakten för fiskeprogrammen: Strukturprogrammens genomförandegrad har ökat jämfört . En bristande investeringsvilja inom fiskerinäringen till följd av försämrad lönsamhet inom delar av sektorn har påverkat strukturprogrammens genomförande negativt. Landningsvärdet per yrkesfiskelicens: Värdet per licens har ökat. Dessutom redovisas bl.a. att antalet yrkesfiskare har minskat . Regeringens analys och slutsatser Regeringen menar att de valda indikatorerna för fiskeområdet visar ett varierat resultat. I sin analys framför regeringen att målen om att skydda och bevara de levande akvatiska resurserna inte har uppfyllts. Situationen för de flesta fiskbestånden har visat en negativ utveckling, medan en positiv utveckling har skett för några fiskbestånd. Regeringen drar bl.a. slutsatsen att en mer effektiv kontroll är viktig för att målen för den gemensamma fiskeripolitiken skall kunna uppnås. 2.6 Regeringens redovisning för verksamhetsområde Säkra livsmedel I budgetpropositionerna redovisar regeringen följande resultat inom verksamhetsområdet livsmedel utifrån de indikatorer som angetts: Den kommunala och statliga inspektionsverksamhetens frekvens och kvalitet: Inspektionsfrekvensen i den kommunala tillsynen är fortsatt låg och fortsätter att minska. I kommuner där datorbaserade inspektioner används uppges tillsynen ha effektiviserats. Frekvensen på tillsyn redovisas inte i budgetpropositionen , men det uppges att utvärderingar visar på vissa behov av förbättringar, vilka också har genomförts eller avses att genomföras. Antalet kommuninspektioner1[kommuninspektioner syftar till att träffa kommunala politiker och tjänstemän för att granska och stödja kommunernas livsmedelstillsyn, påverka kommunerna så att de fullgör sina uppgifter inom livsmedelstillsynen samt förmedla och inhämta kunskap i syfte att erhålla en likvärdig tillsyn i landet. (Källa: )] och länsmöten2[Länsmöten hålls mellan , länsstyrelser och kommuner. Vid dessa möten informeras, diskuteras och utväxlas synpunkter inom hela området för livsmedelstillsyn. (Källa: )]: har antalet länsmöten minskat något från 39 till 37 och antalet inspekterade kommuner från 80 till 64. I båda fallen noteras dock en ökning . Antalet normerande inspektioner3[normerande inspektioner genomförs hos kommunerna och är ett verktyg i verkets samordnande tillsynsarbete. Verket följer upp såväl förhållanden vid företaget som kommunens tillsynsaktivitet mot företaget. (Källa: prop. 2004/05:72)] ökade från 80 till 112. skedde dock en minskning. Antalet externa besökare på webbplats: Antal externa besökare på webbplatsen fortsätter att öka (1 900 besökare/dag , 2 400 besökare/dag och 3 800 besökare/dag ). Regeringens analys och slutsatser Regeringen menar att de indikatorer som har valts för området visar en i huvudsak positiv bild. Indikator 1 visar att det finns behov av förbättringar för att måluppfyllelsen skall bli bättre. Åtgärder som vidtagits eller håller på att vidtas förväntas dock åstadkomma en förbättrad måluppfyllelse. Indikator 3 visar att många konsumenter försöker aktivt ta reda på vad som är nyttigt. I sin analys konstaterar regeringen bl.a. att delar av regelverket fungerar bra och att det inte finns någon bra bedömning av antalet matförgiftningar i . I detta avsnitt redovisas kommentarer vad avser budgetpropositionerna . Kommentarerna avser huvudsakligen målens och resultatredovisningens utformning, inte målens innehåll eller det faktiskt uppnådda resultatet. Kommentarerna avser endast politikområdet Livsmedelspolitik. Inledningsvis kan konstateras att regeringens redovisning av resultat i förhållande till av fattade beslut om mål och anslag ger värdefull information och underlag för politiska beslut om verksamheters inriktning och dimensionering. Formerna för denna redovisning är föremål för utveckling. Regeringen har aviserat att den fortsatta inriktningen av arbetet med att ta fram en ändamålsenlig form för redovisning av resultatinformation till skall övervägas. Det är viktigt att utskott kan delta i detta utvecklingsarbete genom en aktiv dialog med regeringen. I det fortsatta utvecklingsarbetet för politikområdet Livsmedelspolitik är följande punkter viktiga att uppmärksamma: Målen inom politikområdet, de indikatorer och resultatmått som regeringen använder för att redovisa och bedöma resultaten i förhållande till målen, budgetpropositionens struktur för resultatredovisningen, politikområdesindelningen samt behovet av resultatskrivelser. Både och regeringen har vid olika tillfällen uttalat att mål bör vara tydliga och formuleras på ett sådant sätt att de är möjliga att följa upp, vilket ställer krav på fortsatt utveckling av målformuleringar. har framfört att allmängiltiga mål som inte ger uttryck för politiska prioriteringar och som inte är nedbrytbara i kvantitativa termer inte kan tjäna som underlag för en politisk styrning av statlig verksamhet. Målstruktur: För politikområdet Livsmedelspolitik redovisas i budgetpropositionerna två parallella mål som beslutats av : dels målet för politikområdet, dels tre övergripande mål för regeringens arbete med att förändra jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU. Målen är delvis överensstämmande. Dessutom redovisas mål för några verksamhetsområden som regeringen har beslutat. För fiskeområdet redovisas även målet för den gemensamma fiskeripolitiken. Det framgår inte av budgetpropositionen hur de olika målen är tänkta att förhålla sig till varandra när det gäller styrning och uppföljning av det livsmedelspolitiska området. Konkretisering av mål: Målet för livsmedelspolitiken ändrades genom beslut i syfte att tydligare sätta fokus även på konsumenterna. När det gäller produktionen av livsmedel anges i målet tre aspekter: att produktionen skall vara ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar. Av budgetpropositionerna framgår inte mer konkret målens innebörd eller hur måluppfyllelsen kan mätas. Detta gäller särskilt hur måluppfyllelsen vad gäller ekologiskt och socialt hållbar livsmedelsproduktion skulle kunna mätas. Erfarenheten från senare år visar att det inom olika politikområden är svårt att formulera konkreta och direkt uppföljningsbara mål som speglar den politiska viljeinriktningen i sin helhet. Ett sätt att konkretisera det nuvarande målet är att i budgetpropositionens målavsnitt ange hur måluppfyllelse skall mätas. 3.2 Indikatorer och resultatmått har uttalat att regeringens resultatbedömningar borde sättas i tydligare relation till uppsatta mål och att resultatinformationen skall vara relevant i förhållande till de uppsatta målen. har vidare framför att resultat och utveckling i större utsträckning än bör redovisas i kvantitativa termer med hjälp av indikatorer eller nyckeltal. har pekat på att det är viktigt att mål och resultatbedömningar kopplas ihop med budgetförslagen och kan ses som en integrerad helhet. Även regeringen har bl.a. pekat på att resultat för politikområden och för myndigheter i ökad utsträckning bör redovisas och beskrivas med hjälp av resultatindikatorer. Koppling mellan indikatorer och mål: Målet för livsmedelspolitiken är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar livsmedelsproduktion som speglar konsumenternas efterfrågan. För att mäta graden av måluppfyllelse inom politikområdet Livsmedelspolitik använder regeringen åtta indikatorer för jordbruksområdet, tre indikatorer för fiske och tre indikatorer för området Säkra livsmedel. För jordbruksområdet är sex av åtta indikatorer inriktade på primärproduktionens ekonomiska aspekter. Indikator 1 (utnyttjande av kvoter) kan enligt resultatredovisningen användas som en indikator på lönsamheten inom jordbruket, där en hög utnyttjandegrad indikerar att lönsamheten är tillräckligt god för att upprätthålla tillåten produktion. Indikator 2 (åkerareal per företag) visar förändringar i företagens storlek, och enligt resultatredovisningen leder en ökande åkerareal per företag till större jordbruksföretag och en mer konkurrenskraftig jordbrukssektor. Indikatorerna 3 och 4 är inriktade på mjölkproduktionen, och enligt resultatredovisningen indikerar den redovisade utvecklingen en storleksrationalisering inom jordbruket. Indikatorerna 5 och 6 visar ökande arrende- och markpriser, vilket enligt resultatredovisningen indikerar god lönsamhet inom jordbrukssektorn, även om också bl.a. låga räntenivåer kan ses som en förklaring till ökade markpriser. Indikator 8 (utvecklingen av handeln med livsmedel och jordbruksvaror) mäter förändringar i import och export. Enligt resultatredovisningen indikerar utvecklingen bl.a. att företagen anpassar sig alltmer till marknadens villkor. En indikator (konsumentprisindex för jordbruksreglerade produkter) mäter de ekonomiska effekterna för konsumenterna. När det gäller fiskeområdet har tre nya indikatorer tagits fram till budgetpropositionen . Syftet med indikatorerna förklaras, men kopplingen till det av beslutade målet för politikområdet är inte tydlig. Som exempel kan nämnas att indikator 1 (överskridande av fiskekvoter) bedöms gentemot regeringens mål för fiskerikontrollen, inte gentemot mål för livsmedelspolitiken. Regeringen gör vidare en bedömning av resultaten i förhållande till den gemensamma fiskeripolitiken.