bet · GS01FIU28 · 2005-06-02 00:00:00 — Årsredovisning för staten (skr. 101, redog. behandlar i betänkandet regeringens skrivelse 2004/05:101Årsredovisning för staten 2004. har lämnat enredogörelse angående denna (redog. 2004/05:RRS20). Utskottet lämnarvissa synpunkter på innehållet i årsredovisningen. Bland annat konstaterarutskottet att antalet revisionsberättelser med invändningar har minskati förhållande innan. Det är dock för tidigt att dra säkraslutsatser baserat på utvecklingen ett enstaka år, och utskottet välkomnarregeringens avsikt att återkomma med en redovisning av åtgärder somvidtas med anledning av invändningarna. Beträffande garantiverksamhetenförutsätter utskottet att arbetet med enhetliga riskredovisningarintensifieras under det närmaste året.Regeringen har i skrivelsen även lämnat en redogörelse för utvecklingenav den ekonomiska styrningen i staten. förutsätter attregeringens arbete med hur indelningen i politikområden ska kunna följaindelningen i utgiftsområden och utskott ges hög prioritet och att entidsplan för detta arbete presenteras i budgetpropositionen för 2006.Det finns fortfarande endast ett begränsat antal resultatindikatorer påpolitikområdesnivå redovisade i budgetpropositionen. Utskottet förutsätteratt arbetet med att för vissa politikområden dels precisera målen, delsredovisa indikatorer för dessa intensifieras och ges hög prioritet.Därtill är det nödvändigt att kopplingen mellan resultatredovisningeni politikområdestermer och förslagen till resurstilldelning via anslagtill myndigheter och verksamheter förstärks och blir tydligare än i dag.Finansutskottet och delar regeringens bedömningatt ytterligare åtgärder i frågan om vissa bestämmelsers placering ibudgetlagen eller i riksdagsordningen inte behövs.Utskottet föreslår att årsredovisningen och styrelsesredogörelse angående denna läggs till handlingarna.Två motioner behandlas i betänkandet. När det gäller motionen om entidsplan för införandet av en statsbudget i kostnads- och intäktstermerser utskottet ingen anledning att föregripa det utvecklingsarbete somhärvidlag pågår och avstyrker därmed yrkandet. Vidare avstyrker utskotteten motion om att utöka redovisningen av regional utveckling i myndigheternasårsredovisning eftersom krav på sådan redovisning redan finns för demyndigheter som är berörda.I betänkandet behandlar finansutskottet även ett yttrande av utrikesutskottet.Finansutskottet anser att det borde vara möjligt att göra en avstämningav biståndsmålet senast i budgetpropositionen året efter utfallsåret.Tillbetänkandet har fogats 1 reservation.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Årsredovisning för staten 2004Riksdagen lägger skrivelse 2004/05:101 och redogörelse /05: RRS20till handlingarna.2. Redovisning av statsbudgeten på kostnadsmässig i stället för kassamässiggrundRiksdagen avslår motion2004/05:Fi21 av ().Reservation (m, fp, kd, c)3. Redovisning av regional utveckling i myndigheters årsredovisningRiksdagen avslår motion2004/05:Fi240 av m.fl. (s).Stockholm den 2 juni 2005På finansutskottets vägnarArne KjörnsbergFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (), MikaelOdenberg (m), (), (), (), (), (), (), GunnarAxén (m), (), (), (),(), (), (), () och ()Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningI detta betänkande behandlar utskottet skrivelse 2004/05:101 Årsredovisningför staten 2004. har granskat årsredovisningen, ochstyrelsen har lämnat en redogörelse, 2004/05:RRS20, angående granskningenav årsredovisningen för staten. En motion har väckts med anledning avskrivelse 101. Vidare behandlas en motion från allmänna motionstiden2004.Skrivelsens huvudsakliga innehållRegeringen lämnar i skrivelse 2004/05:101 en redogörelse för det ekonomiskautfallet i staten . Skrivelsen omfattar resultaträkning,balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet påstatsbudgetens inkomsttitlar och anslag . Utöver den redovisningsom följer av budgetlagens krav redovisas i skrivelsen en uppföljningav de budgetpolitiska målen samt målen för att minska ohälsan,sysselsättningsmålet och socialbidragsmålet. Vidare redovisas utvecklingenav statens ekonomi den senaste femårsperioden, statliga garantier,avgifter till och bidrag från EU, tillgångar och skulder i verksamheterdär staten har ett väsentligt inflytande samt utvecklingen av statligproduktion. Myndigheter som fått revisionsberättelse med invändningomnämns och skälen för invändningarna anges. En redogörelse för Europeiskarevisionsrättens granskning av EU-medel lämnas. Vidare ges en redogörelseför utvecklingen av den ekonomiska styrningen i staten.Utskottets överväganden1 Årsredovisning för staten 2004Utskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att regeringens skrivelse 2004/05:101 Årsredovisningför staten 2004 och styrelses redogörelse angåendegranskningen av årsredovisningen för staten läggs till handlingarna.1.1 Det ekonomiska utfallet 2004Resultat- och balansräkningen samt statsbudgetens utfallResultatet i statens resultaträkning visade för andra åreti följd ett underskott. Underskottet uppgick till ,vilket är en förbättring med jämfört med 2003.Intäkter av skatter m.m. ökade med , medan kostnadernaför transfereringar steg med . Kostnaderna för statensegen verksamhet ökade med . Resultatet frånandelar i dotter- och intresseföretag förbättrades med ,medan det finansiella nettot försämrades med (huvudsakligen till följd av att nettokostnaden för statsskulden ökademed ).Enligt balansräkningen minskade statens nettoförmögenhet (skillnadenmellan tillgångarnas och skuldernas bokförda värde - nettoskuld) med 15miljarder kronor jämfört med . Förändringen av nettoförmögenhetenkan i första hand förklaras av underskottet i resultaträkningen.Statsskulden ökade med jämfört med . Svenskalån ökade med , som utländska lån minskademed . Som andel av statsskulden minskade valutaskuldenfrån till i enlighet med regeringens riktlinjer om attlångsiktigt minska valutaskulden.Den redovisade utvecklingen av statens ekonomi i ett femårsperspektivvisar att även om statens nettoförmögenhet och statsskuld försämrades2004 har de förbättrats med sammantaget 204respektive . En viktig förklaringsfaktor tillutvecklingen av nettoförmögenhetens förändring är den överföring av medelfrån AP-fonden som gjordes i början på perioden. Statsskuldens andel avBNP har sjunkit från . Det ackumuleradeöverskottet i resultaträkningen uppgår till 63 miljarderkronor.Statsbudgetens saldo uppgick till -53,. Underskottetvar därmed större än vad som budgeterats istatsbudgeten. Det högre lånebehovet förklaras främst av lägre inkomsterän budgeterat. Inkomster av försåld egendom togs i statsbudgeten uppmed men inga större försäljningar genomfördes underåret. Jämfört med 2003 försämrades statsbudgetens saldo med 7 miljarderkronor.Statsbudgetens inkomster ökade med mellan 2003och 2004, varav inkomstskatterna från fysiska och juridiska personerökade med 11,2 respektive . utgifterna på samtliga utgiftsområden, Riksgäldskontoretsnettoutlåning och kassamässig korrigering) uppgick till 747,8 miljarderkronor , vilket är lägre än beräkningen istatsbudgeten . På tilläggsbudget anvisades ,varav inom utgiftsområde 13 Arbetsmarknad. Destörsta skillnaderna mellan ursprunglig statsbudget och utfall beror påökade utgifter för arbetsmarknad (5,) och statsskuldsräntor(). Utgifterna har blivit lägre för bl.a. allmännabidrag till kommuner (-3,) samt jord- och skogsbruk(-2,). Vidare blev nettoutlåning9,lägre än budgeterat.I årsredovisningen redovisas statsbudgetens saldo justerat för störreengångseffekter. uppgick dessa effekter till knappt 6 miljarderkronor, varav överföringen från AP-fonden var 4 miljarder kronor.Justerat för dessa engångseffekter uppgick budgetsaldot till -58,9 miljarderkronor . Motsvarande justerade saldo uppgick till -64,1miljarder kronor.Efter mindre underskott 2002 och 2003 uppnåddes åter ett överskott i deoffentliga finanserna föregående år. Utfallet 2004 avseende debudgetpolitiska målen visar att den offentliga sektorns finansiella sparandeuppgick till av BNP. Det av beslutade målet för 2004var . Utgiftstaket för staten underskreds med en marginal på 2,4miljarder kronor.Redovisning av statliga garantier och krediterStatens garantiåtaganden minskade jämfört med med 2 miljarder kronortill . I beloppet ingår inte kapitaltäckningsgarantiereftersom dessa är obegränsade till tid och belopp och därför intevärderas. Inte heller ingår investerarskyddet där uppgifter för närvarandesaknas om storleken på de skyddade tillgångarna. Vid utgången av 2004fanns två kapitaltäckningsgarantier kvar, båda inom infrastruktursektorn(och de svenska landförbindelserna till ).Störst av garantiåtagandena är insättningsgarantin (),garantier om tillförsel av kapital () samtexportgarantier och u-kreditgarantier (). Till den delavgifter inte betalas av garantitagaren är det fråga om en statligsubvention som ska belasta anslag. uppgick de statliga subventionernatill . Dessa avsåg framför allt Öresundsbron.Nettoflödet i garantiverksamheten var totalt sett positivt under 2004.Intäkterna av avgifter och återvinningar av tidigare utbetalda medelvid infrianden översteg kostnaderna för infrianden och administrationav garantiverksamheten med ca 1 miljard kronor.Statens portfölj av garantier innehåller obalanser genom stora enstakaengagemang och koncentration av garantier inom vissa sektorer. Förnärvarande saknas möjlighet att mäta och redovisa den samlade portföljensriskprofil. Regeringen gav därför () i mars 2004i uppdrag att samordna ett arbete med övriga garantimyndigheter för attfå till stånd en gemensam riskredovisning inom garantiområdet. Uppdragetavrapporterades och innehåller förslag som ska göragarantimyndigheternas riskredovisningar jämförbara.I skrivelsen redovisas även statlig utlåning medkreditrisk. Statens externa utlåning med kreditrisk riktad till privatpersoner,företag och projekt uppgick till förereservering för osäkra fordringar. Den dominerande posten är studielånenpå från (). Över 36miljarder kronor av de utlånade 181 miljarderna bedöms av de berördamyndigheterna som osäkra fordringar.Sammanställning av verksamheter som staten har ett väsentligt inflytandeöverStatens resultat- och balansräkning omfattar i huvudsak de statligamyndigheterna inklusive affärsverken. Genom ägarintressen i bolag ochgenom att , och fallerutanför den avgränsning som görs för statens balans- och resultaträkningarär den statliga sektorn i realiteten större. För att komplettera bildengörs därför i årsredovisningen en sammanställning över verksamheter somstaten har ett väsentligt inflytande över. Sammanställningen inkluderarutöver myndigheterna även , AP-fonderna ochRiksbanken. Vidare ingår statliga bolag, banker och finansinstitut därstatens ägarandel uppgår till . Sammanställningen ger enuppfattning om den totala statliga bokförda förmögenheten.Vid utgången av 2004 var den statliga sektorns samlade nettoförmögenhet,dvs. skillnaden mellan tillgångar och skulder, 77 miljarder kronor.Det innebär en ökning med jämfört med dånettoförmögenheten var negativ. Förbättringen beror främst på AP-fondernasökning av det egna kapitalet till följd av en gynnsam utveckling påaktiemarknaden.Riksdagen har beslutat att ett balanstal ska fastställas som visarförhållandet mellan tillgångar och skulder i ålderspensionssystemetsfördelningsdel (prop. 2000/01:70, bet. 2000/01:SfU13, rskr. 2000/01:210).Med anledning av detta gör berörda myndigheter en årlig redovisning avålderspensionssystemets ekonomiska ställning och utveckling. Iårsredovisningen för staten sammanfattas pensionssystemets årsredovisningför 2004. Redovisningen visar att inkomstpensionssystemet redovisadeett underskott 2004 på . Premiepensionssystemet, somär i ett uppbyggnadsskede, redovisade i stort sett ett nollresultat.Inkomst- och premiepensionssystemets balansomslutning var 6 423 miljarderkronor vid utgången av 2004.Revisionsberättelser med invändningRiksrevisionen bedriver revision genom årlig revision och effektivitetsrevision.Den årliga revisionen avslutas genom uttalanden i revisionsberättelserom bl.a. myndigheternas årsredovisningar. Antalet revisionsberättelsermed invändning avseende var 12, vilket är en minskningjämfört med då antalet invändningar uppgick till 19. Nedan redovisasutvecklingen av antalet revisionsberättelser med invändning.Revisionsberättelser med invändning2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1995/9612 19 14 10 14 21 19 20 26De invändningar som främst är av intresse för finansutskottet är de somrör överskridande av anslag och överskridande av bemyndiganderamar. Avårsredovisningen framgår att två av de tolv revisionsberättelsernamed invändning rör anslagsöverskridanden. Tre invändningar rör överskridandeav bemyndiganderamar.Enligt årsredovisningen för staten avser regeringen att återkomma ibudgetpropositionen med en bedömning av vilka åtgärder som harvidtagits eller kommer att vidtas med anledning av invändningarna. Ibudgetpropositionen lämnade regeringen en motsvarande redovisningavseende föregående års invändningar. Redovisningen lämnas såväl samlatsom på anslagsnivå och avser åtgärder vidtagna i de enskilda fallen.I tidigare årsredovisningar har regeringen redovisat och kommenteratRiksrevisionsverkets iakttagelser i det gångna årets effektivitetsrevisioner.I årsredovisningen för staten anges att regeringen i budgetpropositionenför 2006 avser att redovisa och kommentera de av Riksrevisionensgranskningsrapporter som lämnats av effektivitetsrevisionen.1.2 yttrandeBostadsutskottet har i sitt yttrande över årsredovisningen (2004/05:BoU6y)kommenterat den del av skrivelsen som avser iakttagelseri den årliga revisionen avseende myndigheter inom utskottetsberedningsområde. har lämnat invändningar mot tvåmyndigheter inom utskottets beredningsområde.Vid sin behandling av skrivelsen framhöll finansutskottetatt det kan vara motiverat att regeringen för utöver enredovisning av åtgärder i de enskilda fallen även lämnar en samladredovisning av vilka åtgärder som vidtas framför allt för att förebyggaöverskridanden av anslag och bemyndiganderamar. När det gäller åretsinvändningar konstaterar bostadsutskottet att invändningarna avseranvändningen av medel som länsstyrelserna ansvarat för. Bostadsutskottetvill därför understryka vikten av att regeringen i sin styrning avmyndigheterna verkar för att de ges de instrument och de instruktionerm.m. som leder till att medelshantering och redovisning kan ske på etttillfredsställande sätt. Vidare utgår utskottet från att regeringensredovisning kommer att belysa vilka åtgärder som vidtagits för att gede förutsättningar för myndigheternas verksamhet som utskottet nu uttalatsig för.1.3 styrelses redogörelse angående granskningen avårsredovisningen för statenRiksrevisionens styrelse har beslutat att Riksrevisionensgranskning av årsredovisningen för staten ska överlämnas i form av enredogörelse till (2004/05:RRS20). Enligt revisionsberättelsenbedömer att årsredovisningen i allt väsentligt ärrättvisande.1.4 ställningstagande till årsredovisningenStatens finanser avseende 2004 uppvisar en blandad utveckling. Resultatetenligt resultaträkningen för staten förbättrades med 2 miljarder kronormen uppvisar ett underskott . Statsskulden ökademed men minskade som andel av BNP . Underskotteti statsbudgeten ökade med jämfört med föregående årsamtidigt som utgiftstaket klarades med . Eftermindre underskott 2003 uppnåddes åter ett överskott i de offentligafinanserna. Utfallet på av BNP överstiger det uppsatta målet för2004 med 0,6 %.Utskottet kan konstatera att med ett ökande antalrevisionsberättelser med invändningar bröts den negativa utvecklingen vidgranskningen av myndigheternas årsredovisningar avseende 2004. Antaletrevisionsberättelser med invändningar minskade i förhållande till åretinnan. Det är dock för tidigt att dra säkra slutsatser baserat påutvecklingen ett enstaka år. Utskottet delar bostadsutskottets uppfattningatt regeringen i sin styrning av myndigheterna ska verka för attmyndigheterna ges de instrument och de instruktioner m.m. som leder tillatt medelshantering och redovisning kan ske på ett tillfredsställandesätt. Vidare välkomnar utskottet regeringens avsikt att återkomma ibudgetpropositionen med såväl en samlad redovisning av vilkaåtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas med anledning avinvändningarna som en redovisning av de enskilda fallen.Under senare år har utvecklingsarbetet för årsredovisningen inriktatspå att öka kvaliteten i presentationen och att öka dokumentets läsvärde.Utskottet ser positivt på att informationskvaliteten i årsredovisningenför staten kontinuerligt har förbättrats. Informationskvaliteten ochdärmed användbarheten av årsredovisningen för staten som analysmaterialoch beslutsunderlag kan enligt utskottets mening förbättras ytterligare.Metoderna för att bedöma transfereringar och skatter hänförliga är exempelvis ännu inte fullt utvecklade. Ett arbetepågår enligt skrivelsen för att kunna beräkna fullt periodiserade skatter.I förra årets betänkande förutsatte utskottet att regeringen skulleåteruppta redovisningen av utgiftsbegränsande åtgärder. I årets skrivelsefinns också en samlad redovisning av utgiftsbegränsande åtgärder ocheffekter av engångshändelser på årets resultat. I skrivelsen återfinnsockså en samlad beskrivning av begränsningsbeloppen och2003.Redovisningen av statliga garantier är under fortsatt utveckling. I denuppföljning som görs i årsredovisningen av garantiverksamhet har regeringenredovisat utfallet på de anslag som under räkenskapsåret omfattatgarantiverksamhet - i enlighet med utskottets tidigare önskemål. Det saknasför närvarande möjligheter att mäta och redovisa den samlade portföljensriskprofil. avrapporterade förslag somska göra garantimyndigheternas riskredovisningar jämförbara. Utskottetförutsätter att arbetet med enhetliga riskredovisningar intensifierasunder det närmaste året och att den samlade redovisningen av dessa riskerdärför gradvis blir bättre.Utskottet noterar att bedömer att årsredovisningen iallt väsentligt är rättvisande.Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse ochRiksrevisionens redogörelse angående denna till handlingarna.Finansutskottets ställningstagande till regeringens redogörelse förutvecklingen av resultatredovisningen till återfinns nedan iavsnitt 4.2 Vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller iriksdagsordningenSkrivelsenAv skrivelsen framgår att regeringen anför att budgetlagen har varit ikraft och alltjämt är en ny lag. Med ledningav de erfarenheter som vinns kan det enligt regeringen hållas för troligtatt lagen behöver ses över, och att detdå kan vara lämpligt att ta upp den principiella och praktiska fråganom olika bestämmelser bör placeras i riksdagsordningen (RO) eller ibudgetlagen.Konstitutionsutskottets yttrandeKonstitutionsutskottet har i sitt yttrande över årsredovisningen(2004/05:KU6y) kommenterat frågan om vissa bestämmelsers placering ibudgetlagen eller i RO. I skrivelsen redovisar regeringen bedömningen attytterligare åtgärder i frågan inte behövs för närvarande.Av yttrande framgår att när konstitutionsutskottet1996 behandlade förslaget till ny lag om statsbudget ansåg utskottetatt vissa bestämmelser egentligen hörde hemma i RO. Med hänsyn till denkorta tid som stod till buds anförde utskottet att inga genomgripandeförändringar skulle göras. anförde att de lagförslagsom blev resultatet av utvecklingsarbetet för ekonomisk styrning skulleutformas av regeringen med beaktande av vad ochreferensgruppen för utvärdering av budgetprocessen hade gjort.Som en del av utvecklingsarbetet avseende den ekonomiska styrningen avstaten presenterades departementspromemorian Nya principer för utformningav statsbudgeten (Ds 2003:49). I promemorian har frågan om vissabestämmelsers placering i budgetlagen eller i riksdagsordningen behandlats.I stället för att flytta bestämmelser skulle ett annat sätt att lösade principiella frågorna kunna vara att formulera om de paragrafer ibudgetlagen som särskilt anses påverka handlande. Detta skullekunna ske genom att det i de berörda bestämmelserna i budgetlagen angesvad regeringen ska iaktta eller får göra när den lämnar ett förslagtill . En sådan bestämmelse skulle sedan kunna kompletterasmed en motsvarande bestämmelse i RO, där det föreskrivs vad riksdagenska iaktta eller får göra i frågan om regleringen av statsbudgeten.Konstitutionsutskottet delar regeringens bedömning att ytterligareåtgärder i frågan om vissa bestämmelsers placering i budgetlagen ellerRO inte behövs. Frågan kan i stället lämpligen tas uppi samband med den översyn av budgetlagen som troligtvis kommer attbehövas i framtiden.Finansutskottets ställningstagandeUtskottet delar bedömning att ytterligareåtgärder i frågan om vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller iRO inte behövs.3 Utfallet för biståndsmåletUtrikesutskottets yttrandeUtrikesutskottet har i sitt yttrande över årsredovisningen (2004/05:UU4y)tagit upp problemet med att mäta uppfyllelsen av det s.k. biståndsmålet.Sedan några år tillbaka redovisas utfallet för biståndsmålet i skrivelsen,vilket utrikesutskottet ser positivt på. Utskottet anför att erfarenheternafrån rapporteringen av det s.k. biståndsmålet har visat på en rad problemsom delvis är tekniska, delvis av mer konceptuell natur.De tekniska problemen sammanhänger till del med svårigheterna attprognostisera och mäta bruttonationalinkomsten (BNI). Biståndsmålet angessom en andel av BNI. Statistikansvarig för BNI är nationalräkenskaperna(NR) på . BNI-utfallet revideras regelbundetnär NR får ett bättre statistikunderlag. Bland annat detta innebär attockså utfallet för det s.k. biståndsmålet kommer att revideras.Enligt utskottet sammanhänger det konceptuella problemet med attbiståndsmålet inte är ett mål i normal mening. Det mål, uttryckt i procent,som beslutar om används för att bestämma biståndsramensstorlek. Detta belopp ligger sedan till grund för planeringen ochgenomförandet av biståndet. Något försök att under genomförandeprocessenanpassa biståndsvolymen för att, utifrån varierande bedömningar av BNI,söka hålla fast vid den beslutade procentsatsen är inte avsett attgöras. Innebörden av detta är att utfallet, oavsett hur man teknisktsett väljer att mäta det, endast i begränsad utsträckning är påverkbartav biståndsgenomföraren. Enligt utskottets mening talar dessa problemför att en teknisk översyn bör göras. Översynen sker lämpligen i dialogmed riksdagen.Finansutskottets ställningstagandeEfter initiativ från utrikesutskottet anförde finansutskottet (bet.2000/01:FiU20) att det vore värdefullt om årsredovisningen också innehöllen redovisning av utfallet för biståndsramen eftersom biståndsrameninte sammanfaller med anslagen. Från och med årsredovisningen för 2001har skrivelsen innehållit en sådan redovisning av biståndsramen.Även om BNI revideras i viss utsträckning efter det att fattatbeslut om biståndsramen bör det vara möjligt att ange om biståndsmålethar uppfyllts. Biståndsmålet innehåller också andra mätproblem, såsomavräkningar som kan klassificeras som bistånd. Genom att ta hänsyn tillhur förutsättningarna har ändrats efter att fattat beslutborde det vara möjligt att ange om målet har klarats. Liknande problemfinns när det gäller att exempelvis fastställa om det årliga målet förden offentliga sektorns finansiella sparande har klarats. Såväl sparandesom BNP revideras nämligen när nationalräkenskaperna får ny information.I någon mån finns liknande problem också vid fastställande av EU-avgiften.Det är angeläget att kvaliteten i nationalräkenskaperna successivtförbättras. Innebörden härav är att t.ex. BNP-utvecklingen över tidenrevideras när bättre primärstatistik inkommer. Detta får enligt utskottetsmening inte leda till slutsatsen att biståndsmålet samt målet för detoffentliga finansiella sparandet aldrig kan stämmas av.