bet · GS01MJU11 · 2005-03-22 00:00:00 — SammanfattningUtskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2004/05:65Århuskonventionen jämte 2 följdmotioner med totalt 8 yrkanden. Dessutombehandlar utskottet ytterligare 4 yrkanden från den allmänna motionstiden2004.Århuskonventionen är en om tillgång till information imiljöfrågor, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser som rör miljönoch tillgång till överprövning i miljöfrågor. Inom EU har två direktivbeslutats om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om åtgärderför allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och programavseende miljön. Konventionen och direktiven innehåller regler om attallmänheten skall få ta del av fakta om miljön och få medel att påverkamyndighetsbeslut som har inverkan på miljön. I stor utsträckning är derättigheter som konventionen ger allmänheten garanterade isvensk rätt. Vissa anpassningar bedöms dock som nödvändiga för att levaupp till konventionens och direktivens krav. Regeringen föreslår därfören ny lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ. Lagen skallgarantera allmänhetens tillgång till miljöinformation även i de fallinformationen inte finns hos en myndighet. Regeringen föreslår därförockså ändringar i sekretesslagen, , väglagen m.fl. lagar.Slutligen föreslår regeringen att ratificerar Århuskonventionenoch i samband med det anmäler en reservation. Reservationen omfattardels att inte har genomfört konventionens krav på tillgång tillrättslig prövning av regeringens och statsråds beslut i fråga om utlämnandeav allmän handling, dels att reglerna om miljöorganisationers talerätti vissa avseenden måste kompletteras.Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag och förslaget om att Sverigeskall ratificera Århuskonventionen med den ändringen att reservationenför att inte genomför konventionens krav på tillgång tillrättslig prövning av regeringens och statsråds beslut i fråga om utlämnandeav allmän handling även skall avse beslut. Utskottet avstyrkersamtliga motionsyrkanden.I betänkandet finns 6 reservationer och 1 särskilt yttrande.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Lag om miljöinformation hos vissa enskilda organRiksdagen antar regeringens förslag till lag om miljöinformation hosvissa enskilda organ.Därmed bifaller proposition 2004/05:65punkt 2 i denna del.2. Ytterligare regleringar om rätten till miljöinformationRiksdagen avslår motion 2004/05:MJ21 yrkande 1.Reservation 1 (kd)3. Ändringar i sekretesslagenRiksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen(1980:100).Därmed bifaller proposition 2004/05:65 punkt 2 idenna del och avslår motion 2004/05:MJ21 yrkande 6.4. Miljöorganisationers möjlighet att föra talan enligt vissa lagarRiksdagen antar regeringens förslag tilllag om ändring i väglagen(1971:948),lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg,lagom ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysningav allmän farled och allmän hamn,lag om ändring i luftfartslagen (1957:297),lag om ändring i minerallagen (1991:45).Därmed bifaller riksdagenproposition 2004/05:65 punkt 2 i denna del och avslår motion 2004/05:MJ21yrkande 3.5. Ytterligare utvidgning av miljöorganisationers talerättRiksdagen avslår motion 2004/05:MJ21 yrkandena 2 och 4.Reservation 2 (kd)6. Ändring i miljöbalkenRiksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.Därmed bifaller proposition 2004/05:65 punkt 2 i dennadel.7. tillträde till ÅrhuskonventionenRiksdagen godkänner tillträde till Århuskonventionen medreservation för att inte genomför konventionens krav i artikel9.1 såvitt avser tillgång till rättslig prövning av , regeringensoch statsråds beslut i fråga om utlämnande av allmän handling ochkonventionens krav i artikel 9.2 såvitt avser tillgång till rättsligprövning för miljöorganisationer avseende sådana beslut om detaljplansom är förenade med krav på miljökonsekvensbeskrivning samt avseendesådana tillståndsbeslut som regeringen fattar som första instans enligtt.ex. naturgaslagen (2000:599) och efter överklagande enligt 18 kap.miljöbalken.Därmed bifaller delvis proposition 2004/05:65punkt 1 och avslår motion 2004/05:MJ21 yrkande 7.Reservation 3 (kd)8. Utredning om ändring i tryckfrihetsförordningenRiksdagen avslår motionerna 2004/05:MJ20 och 2004/05:MJ21 yrkande5.Reservation 4 (fp, kd)9. Vissa frågor med anknytning till rätten att delta i beslutsprocesserRiksdagenavslår motionerna 2004/05:MJ464 och 2004/05:MJ498 yrkandena 32 och 33.Reservation 5 (kd)10. Ideella organisationers kunskap och engagemangRiksdagen avslår motion 2004/05:MJ510 yrkande 3.Reservation 6 (fp, kd, c)den 22 mars 2005På miljö- och jordbruksutskottets vägnarCatharina Elmsäter-SvärdFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), RuneBerglund (s), (), (), Kjell-ErikKarlsson (v), (), (), Jan-OlofLarsson (s), (), (),(), (), () och ClaesVästerteg (c).Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningI presenterade regeringen proposition 2004/05:65Århuskonventionen dels med förslag till lagändringar som bedöms som nödvändigaför att leva upp till kraven i Århuskonventionen och två EG-direktiv omtillgång till miljöinformation, deltagande i beslutsprocesser som rörmiljön och tillgång till överprövning i miljöfrågor, dels med förslagtill ratifikation av konventionen. Propositionens förslag bygger på enuppgörelse mellan regeringen, och de grönaoch återges i bilaga 1. Med anledning av propositionen har Folkpartietliberalerna och väckt varsin motion med sammanlagt 8yrkanden. Utskottet tar i detta sammanhang upp ytterligare 4 motionsyrkandenfrån den allmänna motionstiden . Samtliga motionsyrkanden återfinnsi bilaga 1. Lagförslagen återges i bilaga 2.Konstitutionsutskottet har yttrat sig över sådana rättsliga aspekter påregeringens förslag som berör vissa delar av konventionens förhållandetill tryckfrihetsförordningen. Yttrandet (2004/05:KU4y) återfinns ibilaga 3.BakgrundÅr 1995 hölls en miljöministerkonferens i , , där ministrarnaenades om riktlinjer för ett ökat inflytande från allmänheten i frågorsom rör miljön. i blev startskottet för arbetetmed att ta fram en ny sorts konvention på miljöområdet. Miljöministrarnaansåg att tiden var mogen för ett bindande juridiskt instrument medriktlinjerna som utgångspunkt. FN/ECE (den ekonomiska kommissionen förEuropa som omfattar 55 medlemsländer i , , Centralasienoch ) åtog sig att tillhandahålla ett sekretariat för ensådan konvention.I arbetet med förslaget till en konvention deltog över trettio nationerinom ECE:s sfär. och deltog inte. Flera internationella ochregionala miljöorganisationer bildade en koalition som deltog aktivtunder hela förhandlingsprocessen. Den nya konventionen öppnades för undertecknande den 25juni 1998 vid en miljöministerkonferens i . Konventionen trädde ikraft den 30 oktober 2001.Århuskonventionen kopplar samman frågor om mänskliga rättigheter ochmiljön. Enligt konventionen är ett tillfredsställande miljöskydd väsentligtför att man skall kunna åtnjuta grundläggande mänskliga rättigheter.Konventionen utgår också från att ett större samhälleligt deltagandefrån allmänhetens sida leder till en bättre miljö. Konventionen innebärdärför att allmänheten skall garanteras vissa medborgerliga och politiskarättigheter. Konventionen skiljer sig från andra internationella miljöavtalgenom att den ålägger parterna skyldigheter i förhållande till allmänheten.Andra miljöavtal innehåller främst skyldigheter som gäller förhållandetparterna emellan.Rättigheterna i Århuskonventionen är dock i grunden inga nya rättigheterutan kan hittas i en mängd redan existerande internationella dokumentom mänskliga rättigheter - rätten till information, rätten att delta ibeslutsprocesser och rätten till rättslig prövning. Det som görÅrhuskonventionen unik är att den tydligt slår fast att tillgången till ochutövandet av dessa rättigheter har betydelse för allmänhetens möjligheteratt kunna påverka sin miljö.Århuskonventionen har undertecknats av samtliga EU:s medlemsstater ochav Europeiska gemenskapen. Medlemsstaterna har uttalat avsikten attratificera konventionen . För att Europeiskagemenskapen skall kunna ratificera krävs, i enlighet med EG-rättslig praxis,att EG-rätten först bringas i överensstämmelse med konventionensbestämmelser. Gemenskapen har därför beslutat om direktiv som genomförkonventionens bestämmelser i . och rådet harantagit direktiv /4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformationoch om upphävande av rådets direktiv /313/EEG. Århuskonventionen ochdirektivet har i huvudsak samma innehåll. och rådethar vidare antagit direktiv /35/EG om åtgärder för allmänhetensdeltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljönoch om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt tillrättslig prövning, av rådets direktiv /337/EEG och 96/61/EG. I vissadelar är konventionens bestämmelser mer långtgående än direktiven. Iandra delar råder det motsatta förhållandet.Propositionens huvudsakliga innehållÅrhuskonventionen är en om tillgång till information imiljöfrågor, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser som rör miljönoch tillgång till överprövning i miljöfrågor. Inom EU har två direktivbeslutats om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om åtgärderför allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och programavseende miljön. Konventionen och direktiven bidrar till att skyddaallas rättighet att leva i en miljö som är förenlig med hälsa ochvälbefinnande. De bygger på insikten att miljöarbetet måste vara förankrathos allmänheten och att det kan förbättras genom allmänhetens påverkanpå myndigheter och beslutsfattare. Konventionen och direktiven innehållerdärför regler om att allmänheten skall få ta del av fakta om miljön ochfå medel att påverka myndighetsbeslut som har inverkan på miljön.I stor utsträckning är de rättigheter som konventionen ger allmänhetenredan i dag garanterade i svensk rätt. Vissa anpassningar bedöms docksom nödvändiga för att leva upp till konventionens och direktivens krav.I propositionen behandlas endast sådana lagändringar. Som fleraremissinstanser har påpekat kan ytterligare lagändringar komma attaktualiseras, dels som ett led i ambition att bli ännu bättre i defrågor som konventionen omfattar, dels till följd av de krav som blirresultatet av pågående förhandlingar inom Europeiska unionen om hurunionens medlemsstater skall leva upp till konventionens syften. Regeringenavser att så snart det är möjligt återkomma med de lagförslag som detfortsatta arbetet ger upphov till. Detsamma gäller lagändringar somvisat sig nödvändiga men som inte har kunnat beredas inom ramen fördenna proposition.Propositionens lagförslag är i huvudsak följande.Regeringen föreslår en ny lag om miljöinformation hos vissa enskildaorgan som skall gälla för verksamhet som avser myndighetsutövning ellerutförande av offentliga tjänster som har samband med miljön. Lagen skallgarantera allmänhetens tillgång till miljöinformation även i de fallinformationen inte finns hos en myndighet. Införandet av denna lagföranleder ett tillägg till sekretesslagens bestämmelser om sekretesshos domstol.Vidare föreslås att en ny bestämmelse införs i sekretesslagen om avvägningmellan sekretessintressen och allmänhetens intresse av att få ta del avmiljöinformation. En sekretessbrytande regel för uppgifter om utsläpptill miljön föreslås också.Regeringen föreslår också två ändringar i . Dels att detskall införas en uttrycklig regel om att resultatet av allmänhetensdeltagande skall beaktas i utarbetandet av avfallsplaner, dels att detskall tydliggöras att allmänheten har möjlighet att anmäla missförhållandentill tillsynsmyndigheterna.För att åstadkomma överensstämmelse med konventionens krav på attmiljöorganisationer skall ha rätt att få ett tillståndsbeslut prövatbeträffande alla de verksamheter som räknas upp i konventions- respektivedirektivbilagorna, föreslås att det i väglagen m.fl. lagar införs ensådan rättighet. Detta sker genom en hänvisning till reglerna ommiljöorganisationers talerätt i 16 kap. 13 § miljöbalken.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 15 maj 2005.Regeringen föreslår att ratificerar Århuskonventionen och isamband med det anmäler en reservation. Reservationen omfattar dels attSverige inte har genomfört konventionens krav på tillgång till rättsligprövning av regeringens och statsråds beslut i fråga om utlämnande avallmän handling, dels att reglerna om miljöorganisationers talerätt ivissa avseenden måste kompletteras.Utskottets övervägandenLag om miljöinformation hos vissa enskilda organ m.m.Utskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om miljöinformationhos vissa enskilda organ. avstyrker utskottet ett motionsyrkande(kd) om att regeringen skall lägga fram ett förslag om en generell lagom rätt till miljöinformation.Utskottet tillstyrker vidare regeringens förslag till ändringar isekretesslagen och avstyrker ett motionsförslag (kd) om ytterligareändringar.Dessutom tillstyrker utskottet regeringens lagförslag i den del detberör miljöorganisationers möjlighet att föra talan. Härvid avstyrkerutskottet tre yrkanden (kd) med förslag till ytterligare lagändringar.Slutligen tillstyrker utskottet regeringens lagförslag i övrigt.Jämför reservationerna 1 (kd) och 2 (kd).PropositionenRegeringen föreslår att en ny lag om miljöinformation skall gälla ifråga om enskilda organ som innehar eller förvarar miljöinformation somavser sådan av det enskilda organet bedriven verksamhet som innebärfullgörande av offentlig förvaltningsuppgift. Lagen skall inte gällaför myndigheter eller sådana organ som avses i 1 kap. 8 eller 9 §sekretesslagen (1980:100), dvs. som redan omfattas av de svenska reglernaom handlingars offentlighet. I lagen ges var och en tillgång tillmiljöinformation som innehas eller förvaras för ett sådant enskilt organ.Den som lämnar ut information får ta ut skälig ersättning. Enligt lagenshuvudregel skall informationen lämnas . Begäran omutlämnande av information får avslås endast på särskilt angivna grunder.Beslut om avslag på begäran om utlämnande får överklagas av sökandentill kammarrätten. Lagen innebär också att den som söker informationskall ha möjlighet att överblicka vilken information som finns hos detaktuella organet och ålägger organen olika former av serviceskyldighet.Regeringen föreslår vidare att det i sekretesslagen införs en bestämmelsemed innebörden att om en uppgift som utgör sådan miljöinformation somavses i lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ omfattas avsekretess, skall sekretessen inte gälla om det är uppenbart att uppgiftenhar sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän kännedomom uppgiften bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skallskydda. Sekretess enligt 6 och 8-10 kap. sekretesslagen skall inte gällaför uppgifter om utsläpp i miljön. En ny bestämmelse införs i sekretesslagenmed innebörden att om en begäran att få ut miljöinformation avslås enligtlagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ och beslutet överklagastill kammarrätt, gäller sekretess för uppgifterna hos domstolen, ominte domstolen finner att uppgifterna skall lämnas ut enligt lagen ommiljöinformation hos vissa enskilda organ.I propositionen föreslås dessutom att en uttrycklig regel införs i 15kap. 13 § om att resultatet av samråd och yttranden skallbeaktas vid beslut om renhållningsordning enligt miljöbalken.Den grupp av miljöorganisationer som har möjlighet att föra talan motdomar eller beslut enligt skall enligt regeringens förslagockså kunna föra talan mot tillståndsbeslut enligt väglagen (1971:948),lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, lagen (1983:293) om inrättande,utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, luftfartslagen(1957:297) och minerallagen (1991:45).Genom en ändring i 26 kap. 1 § föreslår regeringen att detuttryckligen anges att tillsynsmyndigheten på eget initiativ eller efteranmälan skall vidta nödvändiga åtgärder för kontroll och rättelse.MotionenEnligt kommittémotion MJ21 (kd) bör begäraatt regeringen lägger fram förslag om en generell lag om rätt tillmiljöinformation. anser att det, utöver den mycketsnäva lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ som föreslås ipropositionen, behövs en bred lag om en generell rätt för medborgarnaatt få tillgång till miljöinformation från privata företag och offentligverksamhet (yrkande 1).Motionärerna anser dessutom att bör ändra 14 kap. 11 §sekretesslagen (1980:100) på det sätt regeringen föreslår men med dettillägget att bör införa ett ytterligare stycke om att det somsägs i första stycket i paragrafen endast skall tillämpas på miljöinformationhos verksamhetsutövare med myndighetsutövning eller som utför offentligatjänster. Enligt motionärerna riskerar förslaget att göra rättslägetoklart. Det kan även leda till att information som kan utnyttjas i syfteatt orsaka väsentlig skada för samhället och på anläggningar lämnas ut(yrkande 6).Härutöver föreslår motionärerna att ändrar samtliga lagar somnämns i 1 kap. 2 § så att beslut som fattas av myndigheterenligt dessa lagar kan överklagas av en ideell förening som avses i 16kap. Motionärerna anser att regeringen har begränsattalerätten till att endast omfatta vissa miljörelaterade lagar (yrkande3).Motionärerna föreslår dessutom att talerätten för miljöorganisationeräven skall omfatta regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1-3§§ . Enligt motionen uttrycker Århuskonventionen tydligt attmiljöorganisationer skall ha rätt att överklaga på denna punkt (yrkande4).Slutligen bör frågan om att ge fler organisationer talerätt enligt 16kap. 13 § utredas. Enligt motionen uppnås inte Århuskonventionenssyfte med nuvarande lagtext. Det är inte bra om det i praktiken endastär större, rikstäckande organisationer som får talerätt medan lokalaorganisationer ställs utanför (yrkande 2).Utskottets ställningstagandeLag om miljöinformation hos vissa enskilda organAllt fler verksamheter som varit av utpräglad offentlig artövergår numera helt eller delvis i annan form. Detta innebär att offentligförvaltning i allt större utsträckning utövas av andra organ än myndigheter.Århuskonventionen och miljöinformationsdirektivet (2003/4/EG) är ettvälkommet och viktigt steg i arbetet mot större öppenhet, och utskottetanser i likhet med regeringen att det behövs en generell reglering omtillgång till miljöinformation som görs tillämplig på aktörer som inteär myndigheter i svensk mening men som utför sådana uppgifter eller harsådant ansvar att de anses som myndigheter enligt konventionen ochdirektivet.I regeringens förslag om en generell miljöinformationslag definierasbåde aktörer och miljöinformation utifrån kraven i konventionen ochdirektivet. Syftet med lagen är alltså att se till att svensk rättuppställer krav på att vissa organ som inte ses som myndigheter i Sverigeskall lämna ut miljöinformation på begäran. Lagen kommer således attgälla för andra organ än myndigheter och sådana organ som omfattas avoffentlighetsprincipen. För dessa finns redan regler om sekretess ochutlämnade av information som uppfyller konventionens och direktivetskrav. Utskottet tillstyrker regeringens förslag om en miljöinformationslag.Enligt utskottets uppfattning innebär det anförda att motion MJ21 (kd)yrkande 1 är tillgodosedd. Motionsyrkandet avstyrks.Ändringar i sekretesslagenRegeringens förslag om ändring i sekretesslagen innebär bl.a. att detinförs en generell intresseavvägningsklausul som gör det möjligt att idet enskilda fallet göra en avvägning mellan allmänhetens intresse avatt ta del av miljöinformation och det intresse som sekretessreglernaavser att skydda. I motion MJ21 (kd) yrkande 6 utvecklas inte närmarei vilket avseende regeringens förslag skulle kunna medför rättsligaoklarheter. Utskottet delar inte motionärernas uppfattning. Sekretesslagenreglerar sekretess i det allmännas verksamhet (bl.a. myndigheter ochvissa organ med delegerade myndighetsuppgifter). Såsom regeringen påpekarsyftar förslaget till att skall leva upp till krav som ställsi Århuskonventionen och miljöinformationsdirektivet. Det är i motioneninte heller närmare utvecklat varför regeringens förslag skulle kunnaleda till att information utnyttjas för att orsaka skada. Tvärtom påpekasi propositionen just att bestämmelsen avser situationer där det äruppenbart att uppgiften har sådan betydelse från miljösynpunkt attintresset av allmän kännedom om uppgiften har företräde som ett utlämnandeändå skall ske. När de intressen som är till för att skyddas väger tyngreän allmänhetens intresse av tillgång till miljöinformation, skall enbegäran om att få ut den aktuella uppgiften avslås. Det är för övrigtoklart på vilket sätt syftet med motionärernas förslag skulle uppnåsmed det föreslagna tillägget. Utskottet tillstyrker regeringens förslagi den här delen och avstyrker motionsyrkandet.Därutöver tillstyrker utskottet också övriga ändringsförslag i sekretesslagensådana de presenteras i propositionen.Miljöorganisationers rätt att föra talanEn miljöorganisation som uppfyller eventuella krav i nationell rättskall både enligt konventionen och enligt direktivet om allmänhetensdeltagande (2003/35/EG) ha rätt att få ett tillståndsbeslut prövatbeträffande en verksamhet som räknas upp i konventions- respektivedirektivbilagorna. regler om miljöorganisationers möjligheteratt föra talan mot tillståndsbeslut överensstämmer med kraven iÅrhuskonventionen och direktivet, men några ytterligare lagar faller inunder konventionens och EG-rättens tillämpningsområde. Miljöorganisationerhar inte någon särskilt angiven talerätt vid beslut omtillstånd enligt dessa andra lagar. Regeringen föreslår därför att deti väglagen (1971:948) m.fl. lagar anges att besluten får överklagas avsamma miljöorganisationer som har talerätt enligt 16 kap. 13 § miljöbalken.Utskottet tillstyrker att detta sker genom att i de aktuella lagarnahänvisa till reglerna i 16 kap. 13 § miljöbalken.När det gäller kravet i motion MJ21 (kd) yrkande 3 om att tillståndsbeslutenligt ytterligare lagar skall omfattas av miljöorganisationers talerättvill utskottet anföra följande. En av de lagar som motionen åsyftar ärplan- och bygglagen (1987:10). Som regeringen påpekar i propositionenuppkommer en särskild fråga i förhållande till denna lag. harnyligen antagit vissa ändringar i den lagen (se prop. 2004/05:59, bet.2004/05:BoU6, rskr. 2004/05:169), vilka innebär bl.a. vissa förtydligandenav kraven på miljökonsekvensbeskrivning i samband med upprättande avdetaljplan som medger en användning av planområdet som kan antas medföraen betydande miljöpåverkan på grund av att området får tas i anspråkför bl.a. industriområde, köpcentrum, skidlift m.m. Regeringen angeratt frågan om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut om sådanadetaljplaner därmed aktualiseras. Utskottet har erfarit att denna frågases över av , och en redovisning är att vänta vid halvårsskiftet2005. Regeringen kommer därefter att ta ställning till vilkaförfattningsändringar som behöver genomföras. De övriga lagar som åsyftas imotionen och som inte är föremål för regeringens ändringsförslag ärlagen (1966:314) om kontinentalsockeln, lagen (1978:160) om vissarörledningar, lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, lagen (1992:1140)om ekonomiska zon, ellagen (1997:857) och naturgaslagen (2000:599).I de fall tillståndsbeslut fattas av regeringen som första instans kandetta endast ifrågasättas genom s.k. rättsprövning enligt lagen (1988:205)om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.