bet · GS01KU20 · 2005-01-01 00:00:00 — Thullberg förkla- rade då att rapporten hade dragits in på grund av allvarliga metodfel och att därför inte kunde stå för rapporten. Thullberg uttalade vidare att beslut att återkalla rapporten fattats självständigt. Utfrågning av generaldirektören för Per Thullberg Utskottet har hållit en utfrågning med generaldirektören för Per Thullberg (bilaga B4). Per Thullberg har uppgett bl.a. följande: var ett resultat av ett löpande uppdrag från regeringen. Per Thullberg var medveten om projektet men eftersom det inte var av sådan karaktär att det skulle handläggas av generaldirektören hade beslutanderätten om rapporten delegerats till en avdelningschef. Denne hade beslutat om utgivning av rapporten . Rapporten före- drogs av författarna för Per Thullberg . Han reagerade då inte särskilt över rapporten. Han visste att det var en modell som hade testats där det var ett begränsat antal variabler för att bedöma skolors effektivitet. Den ansvariga avdelningschefen anmälde rapporten under övriga frågor vid ett ledningsgruppsmöte . En av ledamöterna reagerade och ifrågasatte om kunde stå bakom rapporten. tog ledningsgruppens ledamöter och Per Thullberg del av rapporten. Per Thull- berg såg då att de påståenden som fanns hade getts en form som var svår för honom att försvara. Han blev uppringd av en tidigare kollega som und- rade hur rapporten skulle tolkas och om verkligen stod bakom slutsatserna att lärarutbildning inte har någon betydelse för skolornas effek- tivitet. Även statssekreteraren ringde och frågade om rap- porten var kvalitetssäkrad och om stod bakom den. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS FÖRHÅLLANDE TILL MYNDIGHETER hade ledningsgruppen ett extra möte. gruppen fann det nödvändigt att göra vissa förtydliganden. kontakt med TT och . Per Thullberg sade till medierna att rap- porten hade getts en utformning som gör att måste reservera sig mot vissa av påståendena. Det gällde bl.a. förhållandet mellan effektivitet Rapporten hade blivit föremål för kommentarer i TV Många ledarskribenter åberopade rapportens resultat. verket ställdes inför ett problem. Skulle det varje gång rapporten citerades vara tvunget att gå ut och säga att det inte stod bakom den? ningsgruppsmöte gick man igenom frågan och slutsatsen blev att rapporten skulle dras in och att modellen skulle utvecklas vidare. Per Thullberg har vidare uppgett att han inte uppfattade samtalet med statssekreteraren som styrning av Han anser det vara subtilt huruvida statssekreterarens telefon- samtal kunde uppfattas som ett sätt att påverka Per Thullbergs uttalanden i Han anförde att det viktigaste var hans ställningsta- gande då han upptäckte svagheterna med Per Thullberg uppgav att han inte kan minnas att någon indrag- ning av rapporten hade diskuterats . Han uppgav vidare att han heller inte kan erinra sig att uttryckte några önskemål om vad borde göra med rapporten. gande gällde förtydliganden genom medierna. Per Thullberg uppgav att han inte har uppfattat skolministern uttalande i TV som styr- ning eller påverkan på beslut. Det var ingen i ledningsgruppen som refererade till uttalande som skäl för att dra tillbaka Per Thullberg fann det påkallat att berätta för att beslut att återkalla rapporten hade fattats självständigt eftersom han tyckte att det var pinsamt att som generaldirektör för en statlig myn- dighet förorsaka statsrådet en belägenhet som den som han hamnade i. När det gäller kontakter med departementet inför publice- ringen av rapporten har Per Thullberg anfört att det är ett exceptionellt fall och unikt att det förekommit så många kontakter med departementet. har diskuterat formerna för myndighetskontakten mellan Utbildningsdepar- Det är allmänt påbjudet att det skall finnas någon form av avstämning eller rapportering inför en rapport. Detta för att man skall veta att rapporten ligger i linje med det som var tanken. måste tillgodose de behov som regeringen uttryckt. I anslutning till att rap- porten är klar rapporteras till i förväg så att den poli- tiska ledningen kan vara beredd inför de konsekvenser som Det är inte fråga om någon kvalitetssäkring från departemen- tets sida; där arbetar självständigt. ningens karaktär och att utredningen besvarar de frågor som utredningen skall ställa, inte utredningens resultat. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS FÖRHÅLLANDE TILL MYNDIGHETER Utskottet har hållit en utfrågning med skolministern , bilaga B8. har uppgett bl.a. att han tog del av rapporten genom medier . När han kom till departementet fick han information om att rapporten skulle tas upp på berörd sakenhets beredningstid . fick han kort informa- tion om rapporten samt information om enhetens bedömning av rapportens kvalitet. Därutöver fick han information om mötet mellan och departementet . Sådana kontakter för att informera departe- mentet och förbereda det inför frågor från medier och allmänhet är bruk- liga. Han fick också information om de kontakter som tagits med Per Thullberg. tog han del av Per Thullbergs uttalande i medierna om att rapporten inte var rättvisande och att Skolver- ket inte stod bakom delar av rapporten. blev orolig över uppgifterna i medierna eftersom han anser att det är viktigt att uppfattas som trovärdigt i det arbete som myndigheten utför. Han bad därför statssekreteraren kontakta Per Thullberg för ett möte som bestämdes till . Under sen eftermiddag blev tillfrågad om att delta i . tog med anled- ning av detta del av rapporten. hade inte för avsikt att med uttalandet i Televi- sion styra . Han svarade på en fråga om hans syn på rapporten. Diskussionen om rapportens kvalitet var redan i gång. Uttalandet var mer av akademisk karaktär. Rapporten var redan ute. Han funderade inte om hans uttalande av allmänheten kunde uppfattas som direktiv. Thullberg gav sin förklaring till att rapporten hade dragits in. Anledningen var att rapporten innehöll allvarliga metodfel och att därför inte kunde stå bakom rapporten. Per Thullberg var också tydlig i att återkallandet av rapporten hade skett självständigt och i full enighet med ledningsgrupp. uppger att han inte har några synpunkter på beslut att dra in den aktuella rapporten. Det var ett självständigt beslut som verket självt får redogöra för. När det gäller uttalanden om vill utskottet hänvisa till behovet av försiktighet. Som tidi- gare anfört har ett statsråd i likhet med alla andra medborgare självfallet rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. måste en viss försik- tighet iakttas så att uttalanden inte kommer i konflikt med domstolars och myndigheters självständighet. Det är också angeläget att ett uttalande av ett 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS FÖRHÅLLANDE TILL MYNDIGHETER enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet, vilka skall meddelas av regeringen kollektivt i form av t.ex. förordningar Granskningen i denna del föranleder inte något annat uttalande från 5.2 Socialminister uppdrag till rörande beräkningsgrunder för förtidspension I en anmälan, bilaga A5.2.1, har begärts att utskottet granskar socialminis- ter uppdrag till att göra beräkningar av vilka effekter ett förslag från Moderata samlingspartiet angående förtidspen- sioner för de personer som enligt förslaget skulle föras till ålderspensionssystemet i stället för förtidspensionssystemet får. Anmälaren har särskilt angett att utskottet bör granska följande frågor: Har socialministern genom att ge i uppdrag till att göra beräkningar på budgetalternativ utövat minister- styre? Har socialministern genom att ge ovanstående uppdrag till Riksförsäk- ringsverket åsidosatt regeringsformens regler om myndigheters själv- ständighet och om att myndigheter skall iaktta saklighet och opartiskhet? Anmälaren uppger att svaret från redovisades av soci- alministern vid en presskonferens . Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad vid (bilaga A5.2.2) och en offentlig utfrågning av socialmi- nister (bilaga B6). Gällande ordning beträffande förbud mot s.k. ministerstyre Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får ingen myndighet, ej heller riksda- gen eller kommuns beslutande organ, bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Statliga myndigheter lyder enligt 11 kap. 6 § första stycket regerings- formen under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag lyder under . Detta innebär att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur som regeringen medde- lar. Regeringen kan också meddela direktiv för särskilda fall om det inte gäller sådana beslut som anges i 11 kap. 7 §. Vidare har ett enskilt stats- råd inte någon befälsrätt över myndigheterna (prop. 1973:90 s. 397). 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS FÖRHÅLLANDE TILL MYNDIGHETER Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen skall förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen, däribland regeringen, i sin verksamhet bl.a. iaktta saklighet och opartiskhet. Bestämmelser angående serviceskyldighet och uppgift att biträda regeringen Förvaltningslagen anger att myndigheterna har en viss serviceskyldighet gentemot enskilda. Enligt 4 § har myndigheter bl.a. en skyldighet att lämna upplysningar i fråga som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den omfattning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. I förordningen (1998:793) med instruktion för före- skrevs i 2 § 18 att särskilt skall biträda inom sitt verksamhetsområde. Motsvarande reglering finns numera i 2 § 4 i förordningen (2004:1299) med instruktion för . Regeringsformens bestämmelse om saklighet och opartiskhet Enligt 1 kap. 9 § i regeringsformen skall domstolar, förvaltningsmyndighe- ter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opar- tiskhet. Objektivitetsprincipen, som kommer till uttryck i denna paragraf, inne- bär att förvaltningsorganen i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem de är satta att tillgodose. De får inte ta hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beak- tas i ett ärende. Ovidkommande hänsyn, t.ex. en sökandes politiska åsikter eller härstamning, får inte beaktas.1 Paragrafen gäller regeringen och statsråden när regeringen agerar som högsta förvaltningsmyndighet eller när den svarar för förvaltningsuppgif- ter.2 Grundlagens krav på saklighet gäller emellertid inte bara vid handlägg- ningen av ärenden och de juridiska bedömningarna kring dessa, utan även vid faktiskt handlande och ren service visavi medborgarna.3 I svensk förvaltningsrätt används termen illojal maktanvändning för de tillfällen då en formellt fri beslutanderätt används i ett syfte som är främ- mande för det författningsbemyndigande som beslutanderätten grundar sig på.4 1Strömberg, (1998) Allmän förvaltningsrätt. : Liber Ekonomi, s. 67. 2Holmberg, och , (1980) Grundlagarna. : , s. 57. 3Bull, (2005) Objektivitetsprincipen i (red.) Offentligrätts- liga principer. : Iustus förlag, s. 101. 4Strömberg a.a.; jfr a.a. s. 102. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS FÖRHÅLLANDE TILL MYNDIGHETER Gällande ordning beträffande allmänna handlingar och diarieföring av e-postmeddelanden Med allmänna handlingar förstås handlingar som förvaras hos en myndig- het och som enligt reglerna i tryckfrihetsförordningen är att anse som inkomna eller upprättade hos myndigheten. Även ett meddelande via e- post som förvaras hos myndigheten är att betrakta som en handling. Av statsrådsberedningens riktlinjer (PM 1995:3: Elektronisk post) fram- går att ett meddelande som kommer in till via elektro- nisk post från en annan myndighet eller en enskild person är förvarat hos , när meddelandet gjorts tillgängligt för i sådan form att det kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. Ett inkommet meddelande är enligt huvudregeln allmän handling, även om det är ställt personligen till en mottagare i , förutsatt att det rör något som kan anses vara en uppgift för regeringen eller Regeringskans- liet eller annars rör mottagaren i tjänsten. Enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen skall en allmän handling som har kom- mit in till eller upprättats hos myndigheten registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verk- samhet. I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller upprättats. I motion 2004/05:Sf357 av m.fl. (m) föreslogs i yrkande 13 att regeringen skulle lämna förslag till om hur sjukersättning kan ersättas med ålderspension efter . Motionärerna förordade en rörlig pensionsålder . Enligt förslaget skulle det inte vara möjligt att ta ut sjukersättning efter att denna ålder uppnåtts. Motionen väcktes under allmänna motionstiden . Socialminister höll en presskonferens där hon redogjorde för vilka konsekvenser det moderata förslaget skulle få om det genomfördes. Av telegrammet framgår att socialministern låtit räkna på två olika typexempel. Det framgår vidare att på uppdrag av ledamöter av socialför- säkringsutskottet studerat effekterna för förtidspensionärer med stor andel ATP. Av sammanhanget får man förstå att det var utskottets socialdemo- kratiska ledamöter som åsyftas. avstyrkte det moderata förslaget i betänkande 2004/05:SfU1, och följde utskottets förslag. Förslaget ingick också i Moderata samlingspartiets budgetalternativ och beräkning av utgiftsramarna . I motion 2004/05: Fi231 (yrkandena 6 och 7) baserades beräkningarna av utgiftsramarna på att inga sjukersättningar skall tillåtas efter att uppnåtts. Finans- utskottet avstyrkte motionsyrkandena i betänkande 2004/05:FiU1, och riks- dagen följde utskottets förslag. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS FÖRHÅLLANDE TILL MYNDIGHETER Genom telefonsamtal och har utskot- tets kansli bett att få ta del av handlingar som rör uppdraget och som förvaras hos (numera ). Registra- torn vid respektive har emellertid varken hittat inkomna eller på myndigheten upprättade handlingar som regi- strerats i diariet och som handlar om det aktuella uppdraget. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: När och på vilket sätt gav i uppdrag att beräkna effekterna av det moderata förslaget? Har någon företrädare för regeringen eller på något sätt försökt påverka beslut att genomföra upp- draget eller försökt påverka själva genomförandet eller de redovisade resultaten utöver vad som anges som svar på första frågan? När och på vilket sätt redovisade det genom- förda uppdraget för ? Vilka kommentarer föranleder anmälan i övrigt? Utskottet har vidare begärt att få ta del av de dokument som finns i och som rör granskningsärendet. Som svar har översänts en inom Socialdepartemen- tet upprättad promemoria (bilaga A5.2.2). Angående den första frågan anges att socialministern aldrig lämnade något formellt uppdrag till dåvarande () att analysera det moderata förslaget i social- försäkringsutskottets betänkande (bet. 2004/05:SfU1). Vid ett par telefon- samtal mellan handläggare på socialförsäkringsenhet och RFV diskuterades vilka effekterna skulle kunna bli om sjukersättningen ersattes med ålderspension . Eftersom RFV hade en beräkningsmodell som skulle kunna användas för att göra mer exakta beräkningar än inom departementet kom handläggarna överens om att handläggaren på RFV skulle använda beräkningsmodellen och göra beräkningarna och därefter återkomma till departementet med resultatet. Några närmare detaljer för hur detta skulle göras diskuterades inte. Socialministern informerades av handläggarna i om beräkningsresultaten. Beträffande den andra frågan anges att beräkningarna har gjorts själv- ständigt av RFV och enbart med ledning av förslaget i motionen. Som svar på den tredje frågan anges att beräkningarna om effekter för vissa typfall kom med e-post från handläggaren på RFV . Det var en underhands-pm och inget formellt svar från RFV eftersom RFV inte fått något formellt uppdrag att göra beräkningarna. En kopia av e-postväxlingen mellan RFV och jämte pm bifogas promemorian från . 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS FÖRHÅLLANDE TILL MYNDIGHETER När det gäller den sista frågan anförs att diskussionerna mellan Socialde- partementet och FV har skett på handläggarnivå inom ramen för den löpande och informella dialog som, i vardagen vid sidan om de formella myndig- hetsuppdragen, i olika frågor förs mellan departementet och myndigheten. Detta arbetssätt har förutsatts genom regleringen i 2 § 18 förordningen (1998:793) med instruktion för och i 2 § 4 förord- ningen (2004:1299) med instruktion för . En väsentlig del av arbete rör omvärldsbevakning. I det ligger bl.a. att löpande följa och utvärdera både nationella och interna- debattinlägg och analyser som förs fram eller publiceras och som har bäring på de svenska socialförsäkringssystemen. Det kan t.ex. handla om tidningsartiklar eller om utredningar av organisationer eller företag men också om politiska utspel som t.ex. motioner. Mer eller mindre görs i bedömningar eller analyser av samhällsdebatten i syfte att se hur det påverkar socialförsäkringssystemen. På myndighets- nivå är det (tidigare RFV) som har det operativa ansva- ret för socialförsäkringarna. Som regeringens expertmyndighet gör myndigheten självständiga analyser och beräkningar, bl.a. utifrån samhälls- debatten. Myndigheten bistår inte bara regeringen med sin expertkunskap i det löpande arbetet, t.ex. när det gäller tänkbara effekter av olika förslag eller händelser, utan också , organisationer och andra intressenter. Slutligen nämns att när kontakterna mellan departementet och RFV togs fanns inga kända förslag om rätt till garantipension eller bostadstillägg. Utskottet har hållit en utfrågning med socialminister (bilaga B6). I sin inledande kommentar hänvisade socialministern till att i finns ett förhållandevis litet regeringskansli medan de stat- liga myndigheterna har ett större ansvar och därmed också resurser. Model- len innebär att en stor del av expertkunskapen finns hos myndigheterna. För att skall kunna arbeta effektivt och kompetent måste denna expertkunskap kunna användas på ett smidigt sätt. Av detta skäl finns det i instruktionen för , och tidigare Riksförsäkringsver- ket,5 inskrivet en skyldighet för myndigheten att biträda regeringen. Det är i praktiken fråga om mer eller mindre dagliga underhandskontakter där aktuella frågor diskuteras och analyseras. Det handlar om frågor och också svar mellan handläggare, men det handlar också om begränsade beräk- ningar av effekter och konsekvenser som kan göras utifrån Försäkringskas- sans registeruppgifter och beräkningsmodeller. Uppdrag som är av mer principiellt eller omfattande och resurskrävande slag eller som kommer sig av att man vill öka tydligheten i uppdraget lämnas genom särskilda rege- ringsbeslut. 5 Under utfrågningen förekom att och blanda- des samman. I detta referat återges den myndighet som avsågs, även om det var den andra som nämndes. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS FÖRHÅLLANDE TILL MYNDIGHETER Den beräkning som gjorts i det aktuella fallet har inte beslutats av reger- ingen, utan är resultatet av samtal och frågor handläggare emellan. Detta är inte unikt, enligt socialministern. Liknande frågor och diskussioner före- kommer ofta i samband med den dagliga omvärldsbevakningen. I det aktuella fallet var det naturligt att studera individeffekterna av förslaget, och det skedde genom underhandskontakter handläggare emellan och inte genom någon form av ordergivning. På frågan om vilken omfattning som den här typen av informella upp- drag har svarade statsrådet att beräkningar av det aktuella slaget görs med anledning av bl.a. motioner, forskningsrapporter och tidningsartiklar. Bero- ende på typen av frågor och vilket underlag som krävs för att man skall kunna göra de konkreta avvägningarna bedömer handläggarna på departe- mentet vilka kontakter som behöver tas. Det är inget som statsrådet är involverat i, utan det är bedömningar som handläggarna själva gör. När det gäller det aktuella ärendet svarade statsrådet att hon inte exakt kunde säga hur det hade gått till när det bestämdes vilken del av det mode- rata förslaget som skulle analyseras. Hon hänvisade till att utskottet fått ta del av den kommunikation som förekommit. På frågan om hur länge den informella kontaktverksamheten har före- kommit svarade socialministern att det inte är ett nytt förfaringssätt. Den här typen av kontakter förekommer . Statsrådet lade också till att skälet till att det inte blev ett formellt uppdrag är att det bedömdes vara en liten fråga och att det var ett led i det fortlöpande arbetet. Socialministern angav som svar på en annan fråga att, givet den svenska förvaltningsmodellen, är det nödvändigt med ett informellt arbetssätt. Skulle varje uppdrag innebära ett formellt uppdrag skulle det bli stopp i systemet och oerhört tungrott. På frågan om det hade spelat någon roll att det var i en moderat motion som förslaget presenterades svarade socialministern att det absolut inte hade haft någon betydelse. Därefter ställdes frågan om det var socialministerns uppfattning att hon kan ge i stort sett vilka direktiv och uppdrag som helst till en myndighet så länge som det inte handlar om ett formellt beslut. Socialministern svarade att i det aktuella fallet hade hon inte gett några order till Riksförsäkrings- verket. Hon hade över huvud taget inte varit i kontakt med Riksförsäkrings- verket i detta fall. På upprepning av frågan svarade statsrådet att det är uppgift att biträda statsråden och regeringen. Det finns inga krav på att detta skall ske på skriftligt sätt. Tredje gången frågan ställ- des betonade frågeställaren att det är frågan om formell styrning och informell styrning som är central här. Har statsrådet agerat informellt och är det i så fall ett rimligt sätt att arbeta på? Statsrådet hänvisade till att det av underlaget framgår hur det har gått till i det aktuella fallet. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS FÖRHÅLLANDE TILL MYNDIGHETER kom en diskussion på departementet, sedan tog tjänstemän på departemen- tet kontakt med . Det är inget märkligt i ett sådant På frågan om socialministern under de diskussioner som förekom på departementet uttryckte ett önskemål om att det vore intressant att se denna typ av beräkningar, eller om ministern uttryckte sig på annat sätt i dessa diskussioner på departementet som kan ha initierat telefonsamtalet, svarade att hon över huvud taget inte har synpunkter på hur tjänste- männen lägger upp sitt arbete. Uppföljningsfrågan var: Var det du som tyckte att det skulle vara intressant att se några sådana siffror? angav socialministern att hon naturligtvis ville värdera förslaget. tjänstemännen valde att få fram informationen lade hon sig inte i. Två frågor gällde om den självständiga myndigheten hade kunnat säga nej och vilket regeringsärende som var under beredning. svarade att det var en del av omvärldsbevakningen som sker fortlöpande i Socialministern sade vidare, som svar på frågan om hon hade i åtanke att hålla en presskonferens i ett senare skede när hon uttryckte önskemål om att se beräkningarna, att det är naturligt att värdera olika typer av för- slag och att det i den politiska debatten är viktigt att olika förslag och idéer På frågan om socialministern ser något principiellt problem i situatio- nen, nämligen att det kan dyka upp misstankar om att hon använder sig av i partipolitiska syften, svarade socialministern att det klart och tydligt framgår att är till för att hjälpa reger- ingen att plocka fram underlag och förbereda regeringsbeslut. vidare att i sin instruktion har i uppgift att biträda Reger- ingskansliet i det arbetet. I anmälan begärs att utskottet granskar om ministerstyre förekommit och om handläggningen har skett sakligt och opartiskt.