bet · GT01KrU1 · 2005-11-24 00:00:00 — Skulle konsumentpriserna öka med 1,kommer alltså även myndigheternas hyreskompensation att öka, men endast med 1,. De år hyresavtalen ska förhandlas om gör Statskontoret en fördjupad beräkning av hur den allmänna hyresnivån för likvärdiga lokaler i regionen faktiskt har utvecklats under hela avtalsperioden. Detta ger ingångsvärdet för ersättningen under efterföljande avtalsperiod. har marknadshyrorna i fallit. har den allmänna prisnivån fortsatt att stiga. Trots en sänkning av den allmänna hyresnivån har myndigheter under löpande avtalsperiod alltså erhållit en stigande hyreskompensation. När avtalsperioden är slut och Statskontoret gör sin fördjupade beräkning av hur hyreskostnaderna utvecklats under hela avtalsperioden bli avvikelsen därför desto större. Skevheten i systemet blir alltså särskilt påtaglig i tider med fallande hyresnivåer, då de båda använda omräkningsmetoderna ger rakt motsatt resultat. Vid omförhandlingstillfällena anpassas kompensationen till de fallande hyresnivåerna, under mellanåren till de stigande prisnivåerna. Myndigheter och berörda institutioner bör kunna ställa rimliga krav på en långsiktig och förutsägbar finansiering även i detta avseende. De tvära kast som följer med nuvarande lösning motverkar detta syfte. För det fjärde är det nuvarande systemet trubbigt. Det framgår av den analys som gjort för utskottets räkning. Analysen visar att den använda beräkningsmodellen förstärker effekterna av ändrade marknadshyror eftersom Statskontoret inte använder sig av myndigheternas riktiga hyror. I stället bygger beräkningsmodellen på Statskontorets uppskattningar av hur marknadshyran förändrats inom ett relativt stort geografiskt område motsvarande innanför tullarna och avser i första hand marknaden för kontorslokaler. Trots att numera anser att hyran för på är marknadsmässig, är denna faktiska hyresnivå (per m2) avsevärt lägre än den marknadshyra som statskontoret utgår ifrån (per m2). Det beror bl.a. på att ligger en bit utanför och att lokalerna är utställningslokaler, som betingar en lägre hyra än kontorslokaler. Skillnaden mellan den faktiska hyran och rikthyran gör att får en större vikt i anslagsomräkningen än vad som hade varit fallet om den faktiska hyran använts. Detta får en negativ effekt för myndigheten när marknadshyran går ned och en postiv effekt när den går upp. När utskottet behandlade denna fråga slog utskottet fast att omräkningsmetodens följsamhet behövde förbättras såväl i förhållande till myndigheternas och institutionernas faktiska lokalkostnader som i förhållande till hur marknadshyrorna utvecklats. Utskottet förutsätter därför att regeringen skyndsamt överväger de problem som den nuvarande metoden för beräkning av hyreskompensationen för med sig och återkommer till med ett förslag till lösning. Statens museer för världskultur är en av de myndigheter som i regeringens budgetförslag har drabbats särskilt hårt av de av utskottet påtalade bristerna i prisomräkningen av lokalkostnaderna. Myndighetens anslag uppgår till vilket är mindre än anslaget . Den prisomräkning som är gjord av hyresdelen i anslaget har resulterat i att kompensationen för myndighetens hyreskostnader minskar med trots att myndigheten då inte kan tillgodoräkna sig någon motsvarande hyressänkning. I hyresförhandlingarna har nämligen linje varit att gällande hyresavtal för borde förlängas, vilket Statens museer för världskultur inte motsatt sig eftersom man ansett att det inte var möjligt att uppnå ett bättre avtal. Trots oförändrad hyra har hyresnivån för därmed kommit att regleras på en marknadsmässig nivå, vilket är en konsekvens av de senaste årens sänkta hyresnivåer. anser även att den aktuella hyresnivån för ligger på en marknadsmässig nivå. Anslagsminskningen med har tvingat fram ett omfattande besparingsprogram hos Statens museer för världskultur vilket påverkar verksamheten negativt . Utskottet förutsätter att regeringen snabbt vidtar åtgärder som underlättar för Statens museer för världskultur att i det korta perspektivet komma över de problem som nivåanpassningen av hyreskostnadsdelen fört med sig. Utskottet vill i detta sammanhang också ifrågasätta om det är en rimlig ordning att myndigheter som museer och andra kulturinstitutioner uppträder som motpart i hyresförhandlingarna med . Deras primära uppgift är att bedriva kulturpolitik, och många av dem saknar den administrativa kompetens som krävs för att kunna uppträda som jämbördig part i förhandlingarna med . Enligt utskottets mening bör det ankomma på regeringen att överväga även denna fråga. Utskottet anser att som sin mening bör ge till känna vad utskottet här har framhållit om behovet av en skyndsam översyn av principerna för beräkning av hyreskompensationen samt om de mindre kulturinstitutionernas möjligheter att som jämbördiga parter föra hyresförhandlingar med . Vad utskottet här har framhållit innebär att flera av de förslag som tas upp i motionerna har tillgodosetts. De bör därför inte föranleda någon åtgärd från sida. Utskottet avstyrker således motionerna Kr381 (fp) yrkande 4, Kr390 (kd) yrkande 13, Kr398 (v) yrkande 2 och Kr417 (kd) yrkande 5. Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker ett motionsförslag om att överytor i gamla byggnader inte ska ingå i underlaget för hyresberäkningen. Jämför reservation 2 (m). Moderata samlingspartiet kräver i motion Kr233 att frågan om hyressättningen för s.k. ändamålsfastigheter får en lösning. Hyreskostnaderna är ett stort problem för kulturinstitutionerna vilket inte sällan går ut över verksamheten. Ökade hyreskostnader har medfört att underhåll har eftersatts och att kärnverksamhet har begränsats. Motionärerna anser att de överytor som finns i gamla byggnader av kulturella och historiska skäl inte bör belasta hyran. En översyn bör därför göras för att kartlägga vilka ytor respektive institution behöver och vilka man inte har användning för i sin verksamhet. Denna översyn bör vara klar (yrkandena 6 och 10). Liksom motionärerna anser utskottet att det är rimligt att man vid hyressättningen tar hänsyn till sådana lokalytor som inte kan användas i verksamheten av hyresgästen på grund av att byggnaden av kulturella eller historiska skäl har en viss utformning som inte bör ändras. Utskottet förutsätter att så också sker i de förhandlingar har med myndigheterna och att detta även återspeglar sig i de hyresnivåer som fastställs i de enskilda fallen. Mot denna bakgrund framstår motionärernas förslag som både omständligt och krångligt och utskottet kan därför inte biträda det. Med det anförda avstyrker utskottet motion Kr233 (m) yrkandena 6 och 10. 2.4 Regeringens information om vissa budgettekniska frågor För att underlätta utskottsarbetet anser kulturutskottet att regeringen bör lämna en redovisning av utgiftsbegränsande åtgärder i respektive utgiftsområdesbilaga. Utskottet anser även att regeringen borde ha kommenterat omvandlingen av obetecknade anslag till ramanslag i budgetpropositionen. Vidare efterfrågar utskottet information om hur de omvandlade anslagen under utgiftsområde 17 kommer att hanteras framöver avseende möjligheterna att använda anslagskredit och anslagssparande. I budgetpropositionen har regeringen gjort en generell reduktion av företrädesvis anslag avsedda för förvaltnings- eller investeringsändamål. Inom utgiftsområde 17 har detta inneburit att alla anslag utom fem har minskats jämfört med . Undantag har gjorts för anslagen 25:1 Bidrag till folkbildningen, 28:25 , 28:7 Kyrkoantikvarisk ersättning, 28:33 Riksutställningar och 28:35 Statliga utställningsgarantier och inköp av vissa kulturföremål. Den generella reduktionen inom utgiftsområde 17 motsvarar varav avser bidragsanslag. I finansplanen i budgetpropositionen redovisar regeringen ytterligare åtgärder för att undvika överskridanden av utgiftstaket (s. 215). De åtgärder som regeringen har vidtagit 2005, bl.a. genom att ställa av anslagsmedlen till regeringens disposition, innebär att stora anslagssparanden byggs upp. Om detta anslagssparande i sin helhet skulle förbrukas skulle det, enligt regeringen, föreligga risk för att utgiftstaket överskrids. Regeringen avser därför att genomföra bl.a. följande åtgärder: strikt prövning av anslagssparande som överstiger av anslaget i enlighet med den s.k. 3-procentsregeln (dvs. anslagssparande dras in), indragning av den del (0,) av anslagen för förvaltnings- och investeringsändamål som ställts till regeringens disposition 2005. Dessa utgiftsbegränsningar har beaktats i utgiftsprognoserna på anslagen . Regeringen har i förväg informerat om de utgiftsbegränsande åtgärder som vidtagits . Informationen har lämnats i budgetpropositionen och ekonomiska vårproposition. I budgetpropositionen aviserade regeringen åtgärder för att hantera risken för ett överskridande av utgiftstaket (prop. 2004/05:1, finansplanen, s. 108). Dessa åtgärder skulle innebära en generell begränsning av tillgängliga medel på anslag för förvaltnings- och investeringsändamål. Som huvudregel skulle varken sparade medel eller någon anslagskredit få utnyttjas av myndigheterna 2005 utan särskilt beslut från regeringen. Regeringen hade vidare för flertalet anslag beslutat att ställa av anslagsmedel till regeringens disposition. kommenterade de aviserade utgiftsbegränsningarna i sitt betänkande om utgiftsramar och beräkning av statsinkomster (bet. 2004/05:FiU1, s. 144). Utskottet noterade att det i budgetpropositionen inte preciserats vilka utgiftsområden som skulle komma att påverkas och att det inte heller var möjligt att utläsa av sifferredovisningen i propositionen. Vidare framhöll utskottet att den ansvarsfullhet som spar- och kreditmöjligheterna är tänkta att skapa riskerar att undergrävas av återkommande begränsningar i möjligheterna att använda sparade medel och att det åter blir rationellt för myndigheterna att göra av med pengarna . De kortsiktiga åtgärderna för att klara utgiftstaket riskerar därför att få negativa konsekvenser för långsiktigheten och effektiviteten i myndigheternas sätt att använda sina anslagsmedel. gäller emellertid att regeringen är skyldig att vidta åtgärder som den har befogenhet till för att undvika att utgiftstaket överskrids. ekonomiska vårproposition återkom regeringen till de åtgärder som aviserades i budgetpropositionen . Regeringen konstaterar att de utgiftsbegränsande åtgärderna kommer att leda till ett ökat anslagssparande . För att sprida ut förbrukningen av detta kommer regeringen att pröva en rad åtgärder som begränsar utgifterna . Det kan handla om vissa utgiftsbegränsningar, att dra in anslagssparande för myndigheterna eller att ge lägre anslagskrediter än normalt. Dessutom kommer den generella utgiftsbegränsningen på på anslag för förvaltnings- och investeringsändamål 2005 att permanentas 2006, genom en motsvarande anslagsminskning (prop. 2004/05:100, s. 20). har i sin årliga rapport uppmärksammat regeringens ständigt ändrade styrsignaler till myndigheterna i den finansiella styrningen och de problem detta innebär för myndigheterna. Av regleringsbreven som rör anslag inom utgiftsområde 17 framgår att regeringen har ställt av anslagen till regeringens disposition. och Riksutställningar är inte undantagna 2005 och på vissa anslag har dessutom ytterligare utgiftsbegränsningar genomförts. Det gäller anslagen 28:15 Konstnärlig gestaltning av den gemensamma miljön (utgiftsbegränsning eller ), 28:26 Bidrag till kulturmiljövård (utgiftsbegränsning eller ) och 28:37 Forsknings- och utvecklingsinsatser inom kulturområdet (utgiftsbegränsning eller ). Den totala utgiftsbegränsningen summerar till på utgiftsområde 17. Regeringens rätt att avstå från att använda medel som anvisat framgår av 8 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Enligt bestämmelsen får regeringen besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. Av förarbetena till lagen (prop. 1995/96:220, s. 33) framgår att om regeringen beslutar att medel som anvisat inte ska användas, ska regeringen redovisa detta så snart lämpligen kan ske t.ex. i en ekonomisk-politisk proposition, en tilläggsbudget eller i budgetpropositionen. har påtalat brister i regeringens redovisning av åtgärder som syftar till att begränsa användningen av anvisade medel (bet. 2003/04:FiU28). Regeringen har i Årsredovisningen för staten 2004 lämnat en redovisning av gjorda indragningar av anslagsmedel 2004 som överstiger och användningen av begränsningsbelopp 2004 (skr. 2004/05:101, s. 142144). Mot bakgrund av vad som anges i förarbetena till budgetlagen och de uttalanden som finansutskottet har gjort hade det, enligt utskottets mening, framstått som naturligt om regeringen för på ett tydligt sätt redovisat beslut som syftat till att hålla inne anvisade medel under budgetåret. För att underlätta utskottsarbetet anser kulturutskottet att regeringen bör lämna en sådan redovisning i budgetpropositionens utgiftsområdesbilagor. De indragningar som regeringen beslutar om inom utgiftsområde 17 uppgår inte till per anslag och redovisas därmed inte i regeringens totalsammanställning i årsredovisning för staten. Även övriga utgiftsbegränsande åtgärder inom utgiftsområde 17 kan komma att utelämnas eller redovisas alltför summariskt i en totalsammanställning. Även om beloppen understiger per anslag inom utgiftsområdet kan det röra sig om väsentliga andelar av anvisade anslag. ansluter sig även till finansutskottets syn att återkommande begränsningar i möjligheterna att använda sparade medel riskerar att få negativa konsekvenser för långsiktigheten och effektiviteten i verksamheten. Även iakttagelser om problemen för myndigheterna med ständigt ändrade styrsignaler i den finansiella styrningen bör, enligt utskottets mening, beaktas. Omvandlingen av obetecknade anslag till ramanslag Inom utgiftsområde 17 har 17 anslag i budgetförslaget omvandlats från obetecknade anslag till ramanslag. Regeringen kommenterar inte denna omvandling i propositionen. ekonomiska vårproposition (prop. 2004/05:100, s. 151152) redovisade regeringen att den hade för avsikt att i sitt budgetförslag omvandla alla obetecknade anslag i statsbudgeten till ramanslag. Skälen som angavs för detta var att det inte finns någon tydlig princip för när obetecknade anslag ska användas, att det endast är ett fåtal anslag som är obetecknade (36 av totalt 485 anslag 2005) samt att anslagssumman för dessa anslag är förhållandevis liten (7,av totalt ). Ett obetecknat anslag får inte överskridas och medel får inte föras över till följande år. För att behålla samma fasthet i styrningen, avsåg regeringen i regleringsbreven för berörda anslag att föreskriva att anslagssparande och anslagskredit inte får förekomma. hade inget att erinra mot detta (bet. 2004/05:FiU20). kan konstatera att som regeringen vidtar åtgärder som innebär att myndigheterna varken får utnyttja anslagskrediter eller anslagssparanden avskaffar regeringen de obetecknade anslagen på statsbudgeten. Ordningen förefaller, enligt utskottets mening, något svårbegriplig. Nästan hälften av de obetecknade anslagen på statsbudgeten 2005 återfinns inom utgiftsområde 17. Totalt finns 54 anslag inom utgiftsområdet, vilket innebär att drygt en tredjedel är obetecknade. Dessa svarar dessutom för eller av utgiftsramen. Användningen av anslagstypen obetecknade anslag har således, enligt utskottets mening, varit en väsentlig del av den finansiella styrningen inom utgiftsområdet. I enlighet med vad regeringen anför har det dock inte funnits någon tydlig princip för när obetecknade anslag ska användas. Inom utgiftsområde 17 finns det exempelvis en rad bidragsanslag som är ramanslag . Dessa är som regel anslag som tillkommit . En konsekvens av omvandlingen av obetecknade anslag till ramanslag är, som utskottet ser det, att årliga kontroll över de tidigare obetecknade bidragsanslagen minskar medan regeringens handlingsfrihet ökar. Ett ramanslag ger regeringen rätt att utnyttja en anslagskredit på och de 17 omvandlade anslagen kan i princip tillfälligt överskridas med sammantaget inom utgiftsområde 17. Regeringen får dessutom rätt att använda anslagssparandet kommande år. Utskottet noterar att regeringen, enligt ekonomiska vårproposition, inte har för avsikt att utnyttja anslagskrediter eller anslagssparande för de anslag som i statsbudgeten var uppförda som obetecknade anslag. Denna ordning kan möjligen fungera men finns det risk för att den blir svår att upprätthålla. Särskilt som det inte, enligt vad regeringen själv anför, finns några tydliga principer för när obetecknade anslag ska användas, och därmed saknas även principer för när utnyttjande av anslagskredit eller anslagssparande inte ska tillåtas. Utskottet efterlyser därför information från regeringen om hur de anslag inom utgiftsområde 17 som omvandlats från obetecknade anslag till ramanslag kommer att hanteras framöver avseende möjligheterna att använda anslagskredit och anslagssparande. Utskottet anser även att regeringen borde ha kommenterat omvandlingen av obetecknade anslag till ramanslag under utgiftsområde 17 i den nu aktuella budgetpropositionen. 3 Anslagen inom utgiftsområde 17 Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att godkänner regeringens förslag till fördelning av anslag inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid liksom förslaget om den kyrkoantikvariska ersättningens storlek under 20062009. Samtliga motioner som behandlas i detta sammanhang avstyrks. Jämför de särskilda yttrandena 2 (m), 3 (fp), 4 (kd), 5 (v) och 6 (c). 3.1 Statens samlade stöd inom utgiftsområdet Verksamheter som faller inom kulturutskottets ansvarsområde finansieras eller stöds av staten på fyra olika sätt, nämligen från statsbudgetens utgiftssida med anslag på utgiftsområde 17, med TV-avgifter som vid sidan av statsbudgeten kanaliseras till den offentligt finansierade radio- och TV-verksamheten över rundradiokontot och det s.k. distributionskontot, med medel från AB som vid sidan av statsbudgeten fördelas av dels till idrottsrörelsen och idrottsrörelsens lokala barn- och ungdomsverksamhet, dels till ungdomsorganisationernas lokala verksamhet, med s.k. skatteutgifter, dvs. en förmånligare statlig beskattning av vissa verksamheter än vad som gäller generellt. föreslår regeringen i budgetpropositionen att de samlade utgifterna på anslagen på utgiftsområde 17 ska uppgå till . De tre public service-företagen , och Utbildningsradion föreslås i budgetpropositionen bli tilldelade från rundradiokontot 2006. Från distributionskontot får och Utbildningsradion ytterligare . Från väntas sammanlagt överföras direkt till barn- och ungdomsidrotten (det s.k. handslaget) samt till idrottsrörelsen. Till detta kommer idrottsrörelsens och ungdomsorganisationernas andel av överskottet från AB som uppgick till 655 respektive . Skatteutgifterna på kulturens område beräknas uppgå till . Hälften av detta belopp eller ca motsvaras av det skattebortfall som är en följd av att mervärdesskatten på allmänna nyhetstidningar, böcker, tidskrifter och biografföreställningar har satts ned från . En lika stor nedsättning av mervärdesskatt gäller för kommersiell idrott vilket ger ett skattebortfall för staten på . Detsamma gäller för vissa entréavgiftsbelagda kulturevenemang, vilket minskar statens skatteinkomster med . Sammantaget uppgår således det statliga stödet till kultur, public service och idrott i dessa olika former till . I närmast efterföljande avsnitt 3.23.4 behandlar utskottet medelstilldelningen till de verksamheter som finansieras med anslag över utgiftsområde 17. I avsnitt 4 behandlar utskottet stödet vid sidan av statsbudgeten, dvs. medelstilldelningen till radio och TV samt det icke anslagsfinansierade stödet till idrottsrörelsen samt barn- och ungdomsidrotten. Idrottsrörelsens och ungdomsorganisationernas andel av överskottet från AB fördelas enligt ett vinstdelningssystem som tidigare lagt fast.4 Detta stöd är liksom skatteutgifterna inte föremål för årliga prövning. 3.2 Utskottets samlade bedömning av budgetalternativen På utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid finns sammanlagt sju politikområden av vilka fyra också finns uppförda på andra utgifts-områden. De tre politikområden som odelat ligger inom utgiftsområdet är politik-områdena 28 Kulturpolitik, 29 Ungdomspolitik och 30 Folkrörelsepolitik. De fyra politikområden som spänner över flera utgiftsområden är politikområdena 25 Utbildningspolitik, där kulturutskottet svarar för bl.a. folkbildningen, liksom 26 Forskningspolitik med anslaget för Statens ljud- och bildarkiv, 27 Mediepolitik med bl.a. anslaget till Biografbyrån samt 2 Finansiella system och tillsyn med Lotteriinspektionens anslag. Regeringens förslag till medelsanvisning för hela utgiftsområdet uppgår till . Nivån fördelar sig på politikområden och grupper av anslag på det sätt som framgår av efterföljande tabell. Av tabellen framgår också vilka alternativa prioriteringar som förordas av oppositionspartierna. Regeringens förslag till medelsanvisningen är högre än den ram som lade fast för utgiftsområdet. Av uppräkningen förklaras av pris- och löneomräkningar av olika anslag, medan har sin grund i förslag om mer direkta anslagstillskott. Dessutom har omfördelats till utgiftsområdet från andra utgiftsområden. För att säkerställa att utgiftstaket inte överskrids 2005 har regeringen i regleringsbreven föreskrivit att 0,av de medel som anvisat ska ställas till regeringens disposition. På vissa anslag har ytterligare utgiftsbegränsningar vidtagits. I det nu aktuella budgetförslaget har regeringen gjort en lika stor generell besparing på flertalet anslag. Skillnaden mot innevarande år är emellertid att reduktionen på 0,har beaktats redan i de anslagsnivåer som finns angivna i budgetförslaget. Tillsammans motsvarar de på utgiftsområde 17 en besparing på . På utgiftsområde 17 omfattas samtliga anslag utom fem av den generella reduktionen. Undantag har gjorts för anslagen 25:1 Bidrag till folkbildningen, 28:7 Kyrkoantikvarisk ersättning och 28:35 Statliga utställningsgarantier och inköp av vissa kulturföremål. Dessutom har de båda myndigheter som helt eller delvis ska utlokaliseras till undantagits, dvs. anslagen 28:25 och 28:33 Riksutställningar. Bland regeringens större satsningar på kulturpolitikens område kan nämnas åtgärdspaketet för att minska arbetslösheten, vilket på utgiftsområde 17 uppgår till såväl 2006 som 2007, det nya filmavtal som träffats för perioden 20062010 vilket väntas öka belastningen på utgiftsområdet med , statens utökade åtaganden för tjänstepensionskostnaderna inom teater-, dans- och musik-området som ökar utgifterna med , anslaget bidrag för kvinnors organisering som tillförs samt den kyrkoantikvariska ersättningen som räknas upp med . I tabellen redovisas förslagen avrundade till i den ordning politikområdena behandlas i budgetpropositionen på utgiftsområdet. Regeringens förslag redovisas i absoluta värden. Oppositionspartiernas förslag återges som avvikelser i förhållande till regeringens förslag. FÖRSLAG TILL FÖRDELNING AV UTGIFTER PÅ UTGIFTSOMRÅDE 17 KULTUR, MEDIER, TROSSAMFUND OCH FRITID FÖR 2006 I första steget av budgetprocessen har alltså på förslag av finansutskottet (bet. 2005/06:FiU1) beslutat att ramen för utgiftsområde 17 ska vara . Det innebär att kulturutskottet i sin fortsatta beredning av anslagsfördelningen inom utgiftsområdet är förhindrat att föreslår lösningar som medför att anslagen summerar sig till högre belopp. Inget hindrar emellertid att utskottets förslag understiger denna nivå. Förslag till alternativa anslagsnivåer har framförts av Moderata samlingspartiet, liberalerna, och . Av förslagen är det bara det moderata och centerpartistiska alternativet som utan jämkningar kan tas upp till fortsatt beredning. Moderata samlingspartiets budgetalternativ understiger ramnivån med , med . liberalernas och budgetalternativ överstiger den fastställda ramen med 100 respektive .