bet · GT01FiU3 · 2005-11-29 00:00:00 — Om kommunerna inte lämnar det föreskrivna underlaget inom kommer de att förlora rätt till stödbeloppet. Det aktuella stödsystemet avses dessutom innehålla en uppföljningsmekanism - om det visar sig att en anställd beviljats utbildning med lön utan att en vikarie anställs får arbetsgivaren återkrav. En särskild förordning om utbildningsvikariat förbereds på . Med hänvisning till det ovan anförda avstyrker finansutskottet motionerna 2004/05:Fi22 (kd) yrkandena 1, 3-5, 7-9 och 11-16, 2004/05:Fi23 (c) yrkande 8, Fi262 (s) och N244 (fp) yrkande 1. Finansieringsprincipen och det kommunala självstyret Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker motionärernas förslag om att institutionalisera finansieringsprincipen och stärka det kommunala självstyret med hänvisning till det omfattande utredningsarbete som pågår inom . Jämför reservation 6 (m, fp, kd, c). framhåller i motion 2004/05:Fi22 (yrkande 2) att kommunernas beroende av omfördelning av statliga medel bör minska. Varje kommun och landsting eller region måste utgå från sina behov och förutsättningar för att reellt kunna förbättra kvaliteten i sina verksamheter. De lokalt förtroendevalda behöver handlingsutrymme för att avgöra på vilket sätt resurserna bäst ska användas. Detta kan ske genom att staten i större mån än tidigare låter kommunerna själva disponera de skattemedel som deras invånare genererar. Motionärerna föreslår därför att öronmärkningen av regeringens satsningar på kommuner frikopplas och självbestämmandet över de riktade anslagen till kommunsektorn ökar. Därmed ökar möjligheten till ett bättre resursutnyttjande och hushållning med gemensamma medel. Motsvarande synpunkter presenterar i motion Fi318 (yrkande 1 i denna del). Därutöver påpekar man att regeringsformen behöver tydliga och avgränsade bestämmelser om den kommunala beslutskompetensen för att stärka det kommunala självstyret. Det krävs en tydlig lagprövningsrätt som medger att kommunerna kan hävda sitt av grundlagen fastlagda kompetensområde gentemot regering och riksdag. Motionärerna anser därför att den kommunala självstyrelsen bör förtydligas inom ramen för arbete så att den i praktiken lever upp till vad som står i regeringsformen. Vidare framför i samma motion (yrkande 2) att de senaste årens reformer inom det kommunala ansvarsområdet har fattats utan anvisad finansiering eller genom otillräcklig finansiering. Kommuner och landsting har enligt motionärerna inte fått full kompensation via statsbidrag för att täcka kostnader för de nya uppgifterna. Inte heller har alla förslag som indirekt påverkat den kommunala ekonomin reglerats enligt finansieringsprincipen. Mot denna bakgrund anser motionärerna att finansieringsprincipen behöver lagfästas, institutionaliseras och ges ett mer preciserat innehåll. Man föreslår därför att målet för politikområdet Allmänna bidrag till kommuner förändras så att målet blir "att utifrån subsidiaritetsprincipen, med beaktande av principen om kommunalt självstyre samt en konsekvent tillämpning av finansieringsprincipen, skapa goda och likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter". understryker i motion 2004/05:Fi23 att ett ökat kommunalt självbestämmande utgör grunden för att verksamheten i kommuner och landsting ska kunna anpassas efter lokala och regionala förutsättningar och därmed bedrivas på ett effektivt sätt. De ekonomiska bekymmer som kommunsektorn på står framför har enligt motionärerna ursprung i en långvarig ökning av regerings- och riksdagsbeslut som begränsar den kommunala självständigheten. Därför förordar man att det kommunala självbestämmandet återupprättas i enlighet med federalismens principer. bör förutsättningar för en god ekonomisk hushållning i kommunsektorn också skapas (yrkande 1). Motionärerna hävdar bl.a. att de specialdestinerade bidragen låser kommunerna vid verksamheter och system samt förhindrar nödvändig effektivisering och långsiktig planering. Därför bör de riktade statsbidragen omvandlas till generella bidrag för att motverka statlig styrning och främja långsiktig ekonomisk planering i kommunerna (yrkande 2). Underfinansierade reformer anses dessutom fortfarande vara en viktig orsak till bristande stabila förutsättningar i kommuner. Statsbidragens utformning som nominella bidrag bedöms leda till att underskott i kommunala budgetar uppstår . Mot denna bakgrund framhåller motionärerna att finansieringsprincipen måste respekteras om kommunerna ska kunna klara välfärden, en god ekonomisk hushållning och balanskravet (yrkande 3). Vidare förespråkar man att landstingen och de regionala organen ska tillåtas inta en ledande roll i tillväxtprocessen i landets regioner. De regionala nivåerna är mycket viktiga som tillväxtmotorer eftersom den specifika kunskapen om det lokala företagandet och arbetsmarknaden ger stora fördelar i utvecklingen av ett gynnsamt tillväxtklimat. Därför bör den lokala och regionala nivåns utveckling stimuleras till aktivt folkstyre på lokal nivå (yrkande 6). I motion K319 erinrar () om att den mellan regeringen och kommunerna överenskomna finansieringsprincipen är en grundläggande förutsättning för det kommunala självstyret. Denna princip sätts dock alltför ofta på undantag när regeringen ger kommunerna nya uppgifter utan att garantera tillräcklig finansiering. Därför framhåller motionären behovet av fasta normer i relationen mellan kommunsektorn och staten inom ramen för finansieringsprincipen. För att stärka det kommunala självstyret bör finansieringsprincipen lagfästas med en i förväg fastställd mekanism som löser eventuella tvister (yrkande 4). vill erinra om att motsvarande motionsförslag om förstärkningen av den kommunala självstyrelsen och om finansieringsprincipens tillämpning har avstyrkts både av och finansutskottet med hänvisning till det pågående utredningsarbetet inom Ansvarskommittén.11[Betänkande 2003/04:KU9, rskr. 2003/04:148 samt bet. 2004/05:FiU3, rskr. 2004/05:140.] kan konstatera att en väsentlig del av de frågor om den kommunala självstyrelsen, de specialdestinerade statbidragen och finansieringsprincipen som tas upp i de nu aktuella motionerna aktualiseras inom ramen för uppdrag (dir. 2004:93). Kommittén ska i den andra etappen av sitt uppdrag analysera och bedöma om struktur och uppgiftsfördelning inom staten och mellan staten, landstingen och kommunerna behöver förändras. Syftet är dels att förbättra samhällsorganisationens möjligheter att hantera framtidens välfärdsåtaganden och bidra till ökad tillväxt inom ramen för hållbar utveckling, dels att förbättra medborgarnas möjligheter till inflytande, insyn och ansvarsutkrävande genom att skapa en tydligare samhällsorganisation. Kommittén ska särskilt lämna förslag på vilka uppgifter som den kommunala nivån bör ansvara för. Utifrån en samlad analys ska kommittén föreslå en övergripande samhällsorganisation samt principer för relationen mellan staten och den kommunala nivån. ska vidare se över och analysera vissa centrala delar av den statliga styrningen av samhällsorganisationen. Detta berör både relationen mellan regeringen och de statliga myndigheterna och mellan staten och den kommunala nivån. I denna del av uppdraget ska kommittén övergripande analysera och regeringens styrning av de kommunala verksamheterna med hjälp av generella respektive specialdestinerade statsbidrag. En utgångspunkt för kommitténs uppdrag är att styrning med hjälp av generella statsbidrag utgör en huvudprincip, men att det kan finnas situationer när specialdestinerade statsbidrag är att föredra. Kommittén bör klargöra när respektive bidrag är mest lämpat att använda. ska kommittén göra en övergripande analys av finansieringsprincipens tillämpning i enlighet med de av fastställda riktlinjerna och, om den anser det motiverat, lämna förslag på hur tillämpningen av denna princip skulle kunna tydliggöras. Med hänsyn till det omfattande utredningsarbete som pågår inom finner finansutskottet inte skäl att frångå sitt tidigare ställningstagande i de aktuella frågorna. Utskottet noterar att den informella gruppen bestående av tjänstemän från , och har avslutat sitt arbete med att förbättra kunskapen om finansieringsprincipen och dess innebörd. Inom ramen för denna grupp har man kommit överens om gemensamma tillämpningsföreskrifter baserade på de riktlinjer för finansieringsprincipen och dess tillämpning som lämnades av regeringen i propositionerna 1991/92:150 och 1993/94:150, och som ställde sig bakom. Dessa tillämpningsföreskrifter är avsedda för användning vid bedömning och beredning av förslag som har ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting. Mot denna bakgrund anser finansutskottet att det inte finns anledning för att göra något uttalande i frågan om finansieringsprincipen och kommunalt självstyre. Därmed avstyrker utskottet motionerna 2004/05:Fi22 (kd) yrkande 2, 2004/05:Fi23 (c) yrkandena 1-3 och 6, K319 (c) yrkande 4 samt Fi318 (kd) yrkandena 1 i denna del och 2. Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker motionärernas förslag beträffande kommunalekonomisk utjämning dels mot bakgrund av tidigare behandling under föregående , dels med hänvisning till det pågående arbetet inom ramen för utredningen uppföljning av utjämningssystemet. Jämför reservationerna 7 (m), 8 (fp), 9 (kd) och 10 (c). Moderata samlingspartiet vidhåller i motion Fi240 (yrkande 13) vikten av förändringar i det kommunala utjämningssystemet i enlighet med partiets förslag som väcktes med anledning av regeringens förslag till ändringar i det kommunala utjämningssystemet.12[Proposition 2003/04:155, mot. 2003/04:Fi46 (m), bet. 2004/05:FiU7.] Förslaget innebär att gränsen för utjämningsavgift höjs till för landsting så att den hamnar på samma nivå som för primärkommuner. sätts avgiften till av den egna skattesatsen för både primärkommuner och landsting, vilket förväntas skapa incitament för att hålla en låg skattesats. Därutöver ska bidragen till respektive avgifterna från kommuner och landsting vars relativa skattekraft växer frysas så att kommunerna ska få behålla hela den relativa tillväxten i skattekraft. Enligt motionärernas bedömning innebär dessa förslag att ingen kommun och inget landsting kommer att få lägre bidrag, eller betala högre avgift, jämfört med det gällande systemet. Vidare ska det inomkommunala utjämningssystemet avskaffas och ersättas av ett system som både stimulerar ekonomisk tillväxt och ger tillräckliga statliga bidrag till kommuner och landsting som behöver kompensation för otillräcklig skattekraft. Motsvarande förslag presenteras i motion N302 (yrkande 6) av de m.fl. (m). liberalerna påpekar i motion Bo298 (yrkande 30) att det existerande systemet för skatteutjämning mellan kommuner utgör en hämmande faktor för bostadsbyggande eftersom kommunerna vid en ökning av skatteunderlaget får betala en avgift till systemet som är högre än skatteinkomsten. Utjämningsgraden i inkomstutjämningssystemet bör därför sänkas för att rätta till de rådande missförhållandena. Enligt motionärerna slår man därmed vakt om principen att kommuner och landsting ska ha likvärdiga förutsättningar att bedriva sin kärnverksamhet. ska utjämningen baseras på tydligt mätbara strukturella kostnadsskillnader. anser i motion N438 (yrkande 3) att det kommunala utjämningssystemet i första hand ska vara en statlig fråga, inte som mellankommunal. Systemet får enligt motionärerna inte konstrueras så att det strider mot grundtanken med det kommunala självstyret, lokaliseringsprincipen och beskattningsrätten. Utjämningssystemet får inte strida mot intentionerna i grundlagen som innebär att en kommuns skatteintäkter inte får användas i en annan kommun. Motionärerna understryker också vikten av att skatteutjämningen konstrueras så att den också tar hänsyn till storstädernas speciella villkor och inte motverkar ekonomisk utveckling. Detta innebär att man för del fullt ut beaktar kostnaderna för kollektivtrafiken som utjämningsreglerna avseende färdtjänsten ändras. Som ett första steg mot ett nytt skatteutjämningssystem med större statligt ansvar föreslår motionärerna att en spärregel införs som innebär att maximalt av ett landstings eller en kommuns skatteintäkter kan överföras till andra kommuner eller landsting. framhåller i motion 2004/05:Fi23 att det finns tillväxthämmande inslag i det nya system för kommunalekonomisk utjämning som trädde i kraft . Dessa inslag innebär bl.a. att kommunernas och landstingens ambitioner att höja tillväxten av skattebasen leder till negativa marginaleffekter, vilket motverkar incitament för tillväxt i kommunsektorn. Motionärerna föreslår därför en ny utredning som har till uppgift att se över det kommunala skatteutjämningssystemet. Ett nytt skatteutjämningssystem bör styras av principerna om kommunalt självstyre, likartade förutsättningar för att upprätthålla en skälig servicenivå samt incitament för ekonomisk tillväxt och ökad skattekraft (yrkande 5). Därutöver föreslår i motion Fi293 (yrkande 4) att kompensationsgraden i det kommunala skatteutjämningssystemet sänks från till . Förslaget innebär en reducering av det belopp som kommuner vars skattebärkraft ligger ovanför den garanterade nivån skjuter till systemet. I motion Fi205 av () framförs att det inte är en uppgift att sköta utjämningen mellan kommunerna. I stället är det statens ansvar. Vidare anser motionären att utjämningssystemet är svåröverskådligt och har en tydlig negativ marginaleffekt. Ett nytt utjämningssystem bör enligt motionärens uppfattning utformas så att det bättre tar till vara kommuners och landstings egna möjligheter till tillväxt. Motionären föreslår dessutom att ett tilläggsdirektiv beträffande en s.k. vattenkraftsåterbäring bör finnas med i utredningen av utjämningssystemet. I motion Fi209 av och (båda m) framhålls att det nuvarande inkomstutjämningssystemet med mellankommunal utjämningsavgift är ett exempel på statens övergrepp mot det kommunala självstyret (yrkande 1). Detta eftersom det strider mot regeringsformens bestämmelse att kommunerna har rätt att ta ut den skatt som fordras för de åtaganden som kommunens folkvalda beslutar om. Därmed bryter den nuvarande utformningen av utjämningssystemet mot grundlagen och måste därför avskaffas (yrkande 2). Motionärerna anser att ingen kommun ska tvingas höja skatten för att finansiera andra kommuners åtaganden. Om en kommun med för låg egen skattekraft behöver ytterligare resurser ska detta i stället regleras mellan staten och den enskilda kommunen genom att kommuner garanteras en viss inkomst - t.ex. en viss skattekraft - via statsbidrag. I motion Fi224 av () förordas en ny tydligare maktdelning mellan stat och kommunsektor som utifrån federalismens principer skulle ge en ny tydlighet i hur ansvarsfördelningen ser ut mellan lokal, regional och statlig nivå. I detta sammanhang, och mot bakgrund av den ökade statliga styrningen av kommunsektorn med specialdestinerade statsbidrag, bör också utformningen av det kommunala utjämningssystemet förändras. Motionären anser att ett nytt förslag till utjämningssystem måste sikta på att staten ska skapa likvärdiga förutsättningar för människor i hela landet när det gäller grundläggande rättigheter. Tekniken måste vara underordnad målet att öka självbestämmandet och stärka livskraften i hela landet. Det lokala självstyret ska i ett nytt system vara tydligt. Därutöver förutsätter motionären att utjämningssystemet ska vara ett helt och hållet statligt åtagande. I motion Fi273 av och (båda c) föreslås att en s.k. ö-faktor införs i det kommunala utjämningssystemet för att kompensera för dess geografiska läge. Motionärerna hänvisar till beräkningar som visar att är underkompenserat vid utjämningen av kostnader för hälso- och sjukvård på grund av sin relativa litenhet, det stora avståndet till vårdgrannar och det begränsade befolkningsunderlaget. Därför krävs enligt motionärerna en särskild kompensation för för att hälso- och sjukvårdslagens paragraf om likvärdig vård i hela landet ska vara tillgodosedd. I motion Fi280 framhåller Per och (båda s) att kommuner med stor och växande turistnäring bör kompenseras för kostnader för service till personer som är skrivna och betalar skatt i andra kommuner. Enligt gällande regelverk har man nämligen rätt att få hjälp inom barnomsorgen och äldreomsorgen av den kommun man vistas i, även om det inte är en permanent vistelse. Effekten av ökad turism och fritidsboende, med åtföljande ökning av antalet visstidsanställningar och säsongsarbeten, blir därmed att de s.k. turistkommunerna får kraftigt ökade kostnader för service. Därför förordar motionärerna en lämplig kostnadsfördelning mellan kommunerna för service till icke kommunmedlemmar. I motion Fi304 av () föreslås att , , respektive kommun räknas in i när det gäller kompensation för regionala skillnader i byggkostnader. Motionären påpekar att den nuvarande byggkostnadsfaktorn i utjämningssystemet bygger på den indelning av storstadsområden som huvudsakligen härrör sig ifrån 1950, vilket inte återspeglar det faktum att de fyra kommunerna ingår i en gemensam bostads- och arbetsmarknad i . Dessutom räknar staten redan i andra sammanhang in de fyra kommunerna till . I motion K319 av () framhålls att den kommunala självstyrelsen omfattas av grundlagen som en av huvudvärderingarna i det svenska styresskicket. Det innebär grundläggande förutsättningar som exempelvis att kommunerna måste garanteras en egen och tillräcklig finansiering. Mot denna bakgrund föreslår motionären att utjämningssystemet ses över så att dels rätt målgrupp får del av pengarna, dels kommunerna ges större rätt att ta del av den tillväxt som sker inom egna kommungränser (yrkande 3). I motion K449 av (m) understryks att utjämning av skatteintäkterna mellan kommuner med hög respektive låg skattekraft är nödvändig. Den modell för skatteutjämning som tillämpas slår emellertid enligt motionärens bedömning inte bara ojämnt och orättvist, utan verkar även kontraproduktivt. Det lönar sig knappast för en del kommuner att satsa offensivt på utbyggnad och tillväxt. Därför anser motionären att det nuvarande utjämningssystemet bör avvecklas och ersättas av ett nytt och bättre där statens ansvar gentemot kommunernas inkomstförutsättningar tydliggörs mer individuellt än generellt (yrkande 2). I motion N443 av m.fl. (fp) anförs att den nuvarande konstruktionen av inkomstutjämningssystemet är ett hinder för bättre utveckling och tillväxt i . Den leder också till orimliga följder både för kommunernas och landstingens ekonomi och för medborgarnas situation. Därför förespråkar motionärerna en genomgripande översyn av de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunerna respektive landstingen, vilken kan leda till att även utjämningssystemet främjar de välståndsbildande krafterna (yrkande 51). De regeländringar som partiet verkar för syftar enligt motionärerna till att stimulera kommunerna att vidta egna åtgärder för att förbättra sin situation. I motion N474 av m.fl. (m, fp, c, kd) framhålls att det avtal om vissa skattefrågor som slöts mellan och med anledning av arbetspendling över innehåller en del brister. Bland annat kompenserar den svenska staten, efter en avräkning mellan den danska och den svenska sidan, hela det svenska kommun- och landstingskollektivet via det generella statsbidraget och inkomst- och kostnadsutjämningen. Motionärerna anser att det enda rimliga är att kompensationen från till fördelas ut till och kommunerna i och inte som till alla kommuner och landsting i (yrkande 5). Snarlika motionsyrkanden om utformningen av systemet för kommunalekonomisk utjämning och dess effekter avstyrktes av finansutskottet under föregående med hänvisning till de ställningstaganden som utskottet presenterade i samband med behandlingen av regeringens förslag till ändringar i det kommunala utjämningssystemet.13[Proposition 2003/04:155, bet. 2004/05:FiU7, rskr. 2004/05:13 samt bet. 2004/05:FiU3, rskr. 2004/05:140.] Utskottet har inte ändrat uppfattning i dessa frågor. avstyrkte utskottet motionsyrkanden om en ny utredning av utjämningssystemet med hänvisning till det av regeringen aviserade beslutet angående en fortsatt uppföljning och utvärdering av systemet. Utskottet kan nu konstatera att regeringen tillsatte en särskild utredare med uppgift att löpande följa upp det system för kommunalekonomisk utjämning som infördes (dir. 2005:26). Utredaren ska bl.a. följa upp förändringar i inkomstutjämningen och hur verksamheter och kostnader utvecklas i kommunerna. Även förändringarna i samhällsutvecklingen ska följas upp i de delar som har betydelse för utjämningssystemet. I uppdraget ingår att jämföra utfallet i kostnadsutjämningen med de faktiska kostnaderna. Utredaren ska dessutom analysera om det finns strukturella kostnadsskillnader som inte uppmärksammas i utjämningssystemet. Uppdraget inrymmer ett antal specifika frågeställningar för fördjupad analys. De specifika frågeställningarna rör olika aspekter på lönenivåer, den regionala indelningen för byggkostnadsfaktorn, VA-kostnader, äldreomsorgsmodellen samt hälso- och sjukvårdsmodellen. I analysen av den sistnämnda modellen ska man belysa behovet av kompensation till för dess strukturellt betingade sjukvårdskostnader. Även andra delar av kostnadsstrukturen inom landstingens ansvarsområde, exempelvis psykiatrin och missbrukarvården, ska särskilt analyseras. Därutöver ska utredaren också överväga och föreslå lämplig organisatorisk lösning för en permanent uppföljning av utjämningssystemet och inriktningen på det fortsatta arbetet efter ett uppbyggnadsskede. Utskottet noterar att utredningens analyser av lönenivåerna och byggkostnadsfaktorn samt av organisationsfrågan prioriteras i tiden före övriga deluppdrag - arbetet påbörjas med avrapportering . Arbetet med övriga specifika frågeställningar planeras och struktureras grovt i ett inledande skede av utredningsarbetet, för att i ett senare skede bli föremål för en detaljplanering där även tidpunkten för avrapportering avgörs. Enligt arbetsplanen ska det löpande uppföljnings- och utvärderingsarbetet ske kontinuerligt under utredningens gång, med avrapportering av vissa delar och av övriga delar hösten 2007.14[uppföljning av utjämningssystemet, Arbetsplan, Fi 2005:02.] Med hänvisning till det pågående utredningsarbetet samt mot bakgrund av tidigare ställningstaganden i de aktuella frågorna anser finansutskottet att något uttalande från sida angående utjämningssystemets utformning och dess översyn inte är påkallat. vill utskottet återigen understryka att utjämningssystemets grundlagsenlighet är ställd utom allt tvivel i och med Lagrådets respektive ställningstaganden dels till den reglering som gällde , dels till de förändringar som införts . Utskottet vill dessutom påminna om att det gällande utjämningssystemet har utformats på ett sådant sätt att inga negativa marginaleffekter vid nuvarande skattesatser uppstår för kommuner och landsting med en skattekraft över de gällande utjämningsnivåerna. Vidare vill finansutskottet erinra om att frågan om fördelning av kompensationen enligt skatteavtalet mellan och till och kommunerna i har behandlats av skatteutskottet (bet. 2004/05:SkU19). Enligt skatteutskottets mening bör den kompensation som ska erlägga enligt avtalet gå till hela det svenska kommun- och landstingskollektivet eftersom det är detta kollektiv som bär så gott som hela den merkostnad som uppkommer i kommuner och landsting till följd av arbetspendlingen. ser för egen del inte skäl att avvika från skatteutskottets bedömning. Med hänsyn till det ovan anförda avstyrker finansutskottet motionerna 2004/05:Fi23 (kd) yrkande 5, K319 (c) yrkande 3, K449 (m) yrkande 2, Fi205 (m), Fi209 (m) yrkandena 1 och 2, Fi224 (c), Fi240 (m) yrkande 13, Fi273 (c), Fi280 (s), Fi304 (s), N302 (m) yrkande 6, N438 (kd) yrkande 3, N443 (fp) yrkande 51, N474 (m, fp, kd, c) yrkande 5 och Bo298 (fp) yrkande 30. Utskottets förslag i korthet