bet · GS01KU20 · 2005-01-01 00:00:00 — el skall känna ett mycket starkt ansvar för att vara lojal mot Har man så mycket tekniska resurser och en sådan ekono- misk kapacitet, är det rimligt att man spelar en ledande roll. han sig av ett bolag som när det gäller energiomställningen. tenfall satsar kolossala belopp på investeringar i förnybar energi. När en verksamhet övergår från att vara affärsverk till att vara aktiebo- lag byter relationen karaktär. Då fattar inte regeringen formella beslut som utgör instruktioner såsom man gör till myndigheter och affärsverk, utan aktiebolagslagens krav följs. En publicering av innehållet i en dialog med bolaget är ett direktiv till bolaget, även om det inte har karaktären av en handling som har beslutats av regeringen. Men det har diskuterats i rege- Det finns två olika och parallella metoder för en mycket formell styr- ning av bolaget. Det finns en bolagsordning och direktiv som skickas ut till de statliga bolagen. Det finns utförliga texter beslutade av riks- Därutöver finns en dialog med bolaget. Båda dessa metoder utvecklas Den kritik som och framförde 2003 krävde ett rejält, seriöst och ambitiöst arbete. Att det nu också tar sig uttryck i att man ändrar bolagsordningen är fullt logiskt. I samband med regeringsombildningen gjordes en bred genomlys- ning av de olika styrformer som hade förekommit på olika håll i Regeringen blev tydligare i frågor om ersättningsnivåer för den verkställande ledningen, om bonusprogrammen och annat. 6 REGERINGENS STYRNING AV Dialogen med bolaget sker i första hand med styrelsens ordförande och ibland med verkställande direktören. departementet en person i styrelsen i enlighet med den traditionella ord- Det gör att är kunnigt, kompetent och professionellt i dialogen och inte är beroende av bara en informationskälla. Men kommunikationen till bolaget går i första hand via styrelsens ordfö- Ägaren bör låta bolagets styrelse och ledning veta vad ägaren tycker och vad ägaren förväntar sig, men ägaren skall respektera att det är bola- gets styrelse som har ett beslutsansvar. Uppfattar man att det som ägaren säger står i strid med bolagsordningen eller aktiebolagslagen är det styrel- sens och ledningens skyldighet att låta bli att genomföra det. möterna har ett ansvar enligt aktiebolagslagen. De kan t.o.m. bli personligt skadeståndsskyldiga om de fattar dåliga beslut. Utskottet har hållit en utfrågning med statsminister , som anfört i huvudsak följande. Statsministern har inte kontakter i form av informella möten e.d. med verkställande direktören i . Han föreställer sig att närings- ministern tar kontakter med styrelsens ordförande eller möjligen styrelsens ordförande samman med verkställande direktören. En gång per mandatpe- riod brukar statsministern bjuda in tre fyra statliga företag med ordförande och verkställande direktörer till ett möte med honom, finansministern och näringsministern för en allmän genomgång av företagens utveckling. ruari/förekom ett sådant möte med företrädare för , var redan då inne i sin Tysklandsaffär och finansieringsfrågan var aktuell. vid sådana överläggningar var att ställa frågor, orientera sig, få informa- Det är inte hans sak att lägga konkreta synpunkter eller ge riktlinjer. Eftersom han får många frågor om dessa bolag måste han ha kunskaper om Det är också ett bra sätt att träffa dessa viktiga personer som arbetar aktivt för staten. anser att har fullständigt fel i sitt krav på dokumentation från detta sammanträde. Det skulle vara fråga om att doku- mentera självklarheter som redan finns dokumenterade i bolaget. Han har inte gett några direktiv till om prioriteringar eller avvägningar mellan målen om affärsmässighet och rollen som ledande aktör i omställningen av det svenska energisystemet. Han överlåter med varm hand åt ledning att hantera dessa målkonflikter. Som i all kom- plicerad verksamhet har målen inbyggda konflikter. Det finns både avkast- ningskrav, miljökrav, leverenssäkerhetskrav och mycket annat, och dessutom skall man ligga i framkant för utvecklingen av ny teknologi. inte lätt att få det att gå ihop men det begär man från ägarens sida. 6 REGERINGENS STYRNING AV slutligen har regeringen naturligtvis ansvaret inför . Men Vatten- fall har getts möjlighet att agera på en marknad, där bolaget måste möta sina skilda kunder. När ägaren lämnat sina dokument, bolagsordning och ägardirektiv som läses upp på bolagsstämman, måste den valda styrelsen ha förtroendet att leva upp till målsättningarna. Om styrelsen vill ha en löpande dialog skall man få den, men från regeringens sida skall man inte gå in och överta styrningen. Han förutsätter att ägardirektiv levereras på bolagsstämman. Han har ingen annan information. På bolagsstämman läses säkert upp en del synpunkter som regeringen vill förmedla. Det är klart att det finns ägardirektiv. Som underlag för utskottets granskning har legat bl.a. rap- port Uppdrag och statens styrning. Samma rapport har utgjort underlag vid näringsutskottets behandling av styrel- ses framställning med anledning av rapporten. har avstyrkt framställningen och därvid gjort ingående bedömningar i sådana frågor som utskottet nu granskar. har beslutat i enlighet med näringsutskot- tets förslag. granskning med bl.a. utfrågningar av statsministern och ansvariga statsråd m.fl. har inte gett konstitutionsutskot- tet anledning att göra andra bedömningar än de näringsutskottet redovisat i sitt ställningstagande. Något uttalande i övrigt från sida med anledning av granskningen är inte påkallat. 7 VISSA ÖVRIGA FRÅGOR 7 Vissa övriga frågor 7.1 tillgång till handlingar i I en granskningsanmälan, bilaga A7.1.1, har begärts att konstitutionsutskot- tet granskar näringsminister tjänsteutövning i samband med begäran från att få ta del av material i samband med en granskning av . Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom , bilaga A7.1.2 och ett utlåtande av f.d. chefsjustitie- ombudsmannen , bilaga A7.1.3. har i sin rapport uppdrag och styrning (RiR 2004:18) angett att tillgång till information varit begränsad i två avseenden. Det gäller informationsutbytet mellan bolaget och Närings- departementets ägarförvaltning. Enligt uppgift från departementet har detta informationsutbyte inte till alla delar dokumenterats. hade vidare begärt av att för få ta del av minnesanteckningar samt annan skriftlig information, bl.a. om Vat- tenfalls förvärv i . Som svar på denna begäran hade Näringsdepar- tementet muntligen informerat revisionen om innehållet i ett av departemen- tet gjort urval av interna promemorior. Tre av dessa promemorior bedömdes av vara av särskild betydelse för granskningen och hade också ställts till förfogande. får enligt 2 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verk- samhet m.m. granska bl.a. den verksamhet som bedrivs av regeringen och samt den verksamhet som bedrivs av staten i form av aktiebolag om staten har bestämmande inflytande över verksamheten. Enligt 6 § skall statliga myndigheter på begäran lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behöver för granskningen. Bestämmelsen ersatte en tidigare bestämmelse om skyldighet att tillhan- dahålla revisorer vissa handlingar och en motsvarande bestäm- melse i den tidigare gällande förordningen med instruktion för Riksrevi- sionsverket. I förarbetena (SOU 2001:97) sägs att bestämmelsen motiveras av att det är grundläggande för en effektiv granskning att den som grans- kar ges så goda praktiska förutsättningar som möjligt för att genomföra sin granskning. 7 VISSA ÖVRIGA FRÅGOR Om minnesanteckningar eller dylikt överlämnas från till blir handlingen allmän handling både hos och även om den inte varit att anse som en allmän handling. En handling är enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anses som inkom- men till eller upprättad hos myndigheten. En handling är enligt 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen upprättad hos en myndighet när den har expedie- rats och föreligger i sitt definitiva skick. En handling som varken expedie- rats eller hänför sig till ärende skall anses som upprättad när den justerats av myndighet eller på annat sätt färdigställts. Vad som innefattas i begrep- pet på annat sätt färdigställts är inte helt klart. Då det emellertid inte krävs något särskilt förfarande från myndighetens sida för att handlingen skall anses som färdigställd och därmed upprättad, torde det vara tillräckligt att den t.ex. godkänts/sanktionerats av därtill behörig befattningshavare eller omhändertagits för förvaring. Om handlingen däremot hänför sig till ett ärende kan den bli allmän handling om den är t.ex. en minnesanteckning som tas om hand för arkive- ring (2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen). Det är myndigheten som avgör om minnesanteckningen blir allmän handling genom arkivering. En hand- ling som tillför sakuppgifter i ett ärende som gäller myndighetsutövning mot enskild kan aldrig betecknas som en minnesanteckning utan betraktas alltid som allmän handling i ärendet. Sekretesslagen (1980:100) ger ett skydd för vissa uppgifter som kommit in till . Enligt 13 kap. 1 § gäller att om myndighet i verk- samhet, som avser tillsyn eller revision, från annan myndighet erhåller uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos den motta- gande myndigheten. En handling som arkiverats med ett ärende blir alltså allmän handling. Enligt 3 § arkivlagen (1990:782) bildas en myndighets arkiv av de allmänna hand- lingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen (bl.a. minnesanteckningar) och som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. Myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Myndigheternas arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de 1.rätten att ta del av allmänna handlingar, 2.behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och har meddelat föreskrifter (RFK 1998:07) om arkivbild- ning, arkivvård och utlåning av arkivhandlingar. Enligt allmänna råd till 4 § under rubriken i dessa föreskrifter skall särskilt kontrolleras att följande handlingar ingår i akten: 7 VISSA ÖVRIGA FRÅGOR alla handlingar som diarieförts i , eventuella dagboksblad, anteckningar och promemorior m.m. varige- nom ärendet har tillförts sakuppgifter eller i övrigt innehåller uppgifter av betydelse för ärendet, konceptkopior som använts för gemensam beredning, såvida inte anteck- ning om sådan beredning gjorts på originalkoncept. Enligt 5 § skall akten rensas från alla handlingar som inte har någon bety- delse för regeringens eller verksamhet, allmänhetens insyn, rättskipning, förvaltning eller forskning. Handlingar som rensats ut skall förstöras. Enligt allmänna råd till 5 § bör akten rensas från anteckningar och meddelanden av tillfällig eller ringa betydelse, arbetsmaterial, såsom utkast, kladdar, föredragningspromemorior och korrektur till propositioner och utredningsdirektiv m.m. har också gett ut föreskrifter (RKF 1999:03) om gallring av allmänna handlingar. I 2 § föreskrivs att vissa handlingar skall gallras när de inte behövs för regeringens och verksamhet. Det gäller bl.a. handlingar som är meningslösa eller obegripliga och andra hand- lingar som genom sitt innehåll eller sin funktion inte har mer än tillfällig eller ringa betydelse om det är uppenbart att gallring kan ske utan att all- mänhetens insyn i verksamheten försvåras i något väsentligt avseende och utan att andra myndigheters eller forskningens behov sätts åt sidan. Som svar på frågor från har inom Näringsdepartemen- tet utarbetats en promemoria, bilaga A7.1.2. I promemorian framhålls att de aktuella minnesanteckningarna ansågs som icke allmänna handlingar i ett ärende rörande den löpande förvaltningen av . Anteckning- arna hade inte expedierats och ärendet var inte slutbehandlat. Vidare anges att begäran att få ta del av icke allmänna handlingar inne- bar en principiellt viktig nyhet och aktualiserade ett antal rättsliga frågor som behövde utredas grundligt. Frågorna var viktiga för Regeringskansli- ets fortsatta kontakter med och diskuterades mellan företrä- dare för och . gjordes med anledning av diskussionerna en rättsutredning med det huvud- sakliga innehåll som återges i bilaga till promemorian. Enligt rättsutred- ningen ankommer det på att bestämma i vilken form uppgifter som begär skall förmedlas. Reglerna bör tolkas så att kan välja att låta sina tjänstemän redogöra för inne- hållet i icke allmänna handlingar, låta tjänstemän läsa dokumentet på plats eller lämna ut handlingen till . 7 VISSA ÖVRIGA FRÅGOR Utlåtande av f.d. chefsjustitieombudsmannen På uppdrag av har f.d. chefsjustitieombudsmannen avgett ett utlåtande om tillgång till hand- lingar i , bilaga A7.1.3. Som allmänna utgångspunkter anges i utlåtandet att det får anses vara en självklarhet att konstitutionellt kontrollorgan med uppdrag att på riksda- gens och därmed medborgarnas vägnar granska den offentliga verksam- heten ges så goda praktiska förutsättningar som möjligt för att genomföra sitt uppdrag. Sammanfattningsvis anges att starka skäl av principiell natur talar för att skall ha rätt att efter eget bestämmande ta del även av de icke allmänna handlingar hos de statliga myndigheterna, där- ibland , som den anser sig behöva för sin granskning. Den nu gällande regeln om myndigheternas skyldighet att lämna information till är också så utformad att det framstår som naturligt att läsa in en sådan rätt. Enligt mening begränsar bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen inte lagstiftarens möjlighet att i vanlig lag lägga fast en skyldighet för statliga myndigheter att lämna ut också icke allmänna handlingar till en annan myn- dighet. slutsats blir att de statliga myndigheterna, där- ibland , enligt gällande rätt är skyldiga att på begäran överlämna också de icke allmänna handlingar som behöver för sin granskning. I utlåtandet framhålls att rätt att ta del av icke allmänna handlingar bör användas med omdöme. Man kan t.ex. i ett visst fall välja att ta del av en sådan handling på plats för att undvika att den blir allmän och offentlig i samband med granskningen. Även om man skulle anse att bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförord- ningen innebär att de statliga myndigheterna inte i vanlig lag kan åläggas någon skyldighet att överlämna icke allmänna handlingar till Riksrevisio- nen, får enligt utlåtandet anses gälla att har rätt att begära att en myndighet, t.ex. i ett yttrande eller en promemoria, lämnar en skrift- lig redogörelse för det för verksamhet relevanta innehållet i en icke allmän handling. Det ligger vidare enligt utlåtandet i sakens natur att de statliga myndig- heterna är skyldiga att informera om existensen av allt material som denna anser sig behöva, oavsett om detta material utgörs av allmänna eller icke allmänna handlingar. Hur man än ser på frågan om rätt att få del av icke allmänna handlingar, fordras därför att myndigheterna håller allt material som kan vara av betydelse för Riks- revisionens arbete ordnat på sådant sätt att denna kan bilda sig en korrekt uppfattning om vilken information som finns att tillgå. 7 VISSA ÖVRIGA FRÅGOR Utskottet vill understryka vikten av att som en del av riks- dagens kontrollmakt ges bästa möjliga förutsättningar att fullgöra sin gransk- ning. bedömningar när det gäller dess behov av tillgång till handlingar måste därför tillmätas avgörande betydelse. Det kan enligt utskot- tets mening förutsättas att har den kompetens som behövs för att inte medverka till att icke allmänna handlingar blir allmänna hand- lingar på ett sätt som är till men för den granskade verksamheten. Utskottet vill i likhet med f.d. chefsjustitieombudsmannen understryka vikten av att handlingarna i hålls ordnade på ett sådant sätt att kan bilda sig en korrekt uppfattning om vilken information som finns att tillgå och på sådant sätt att Riksrevisio- nens granskning inte onödigtvis försvåras. har framfört att dess tillgång till information begränsats genom att det från sida gjorts ett urval av de efterfrå- gade handlingarna och att uppgifter som handlingarna innehöll förmedlats muntligen. Det är självfallet olyckligt om det mellan och råder olika uppfattningar om vad som egentligen gäller i fråga om rätt att få tillgång till handlingar, särskilt som bestämmel- sen i fråga också gäller för granskning av bl.a. myndighe- terna under regeringen. Det utlåtande som f.d. chefsjustitieombudsmannen lämnat till utskottet kan enligt utskottets mening tjäna som en värdefull vägledning för de bedömningar i fråga om rätt att få tillgång till handlingar som kan behöva göras. Något uttalande i övrigt från utskottets sida med anledning av granskningen är inte påkallat. 7.2 Frågor rörande en I en anmälan till , bilaga A7.2.1, begärs att utskottet granskar om enskilt statsråd tagit initiativ till hemligstämpling av en rap- port som (Sida) gett docent i uppdrag att ta fram. I anmälan anförs bl.a. att hade i uppdrag att i rapporten beskriva den palestinska myndighetens utveckling och dess förhållande till sina medborgare. drar i rapporten bl.a. slutsatsen att nedskär- ning bör ske i det svenska biståndet till och . Biståndet till det palestinska civila samhället bör fortsätta. Alls inga svenska biståndsme- del bör ges direkt till den korrumperade Palestinska Myndigheten. I anmälan anförs att rapporten hemligstämplades dagarna innan den skulle presenteras. Enligt anmälarna är det fortfarande oklart varför och på vems 7 VISSA ÖVRIGA FRÅGOR initiativ detta skedde. En därefter reste den dåvarande biståndsmi- nistern till i med löfte om ytterligare i bistånd till den palestinska myndigheten. bjöds också in till besök i . I sammanhanget konstaterar anmälarna att varit en ledande bidragsgivare till den palestinska myndigheten. I en därefter gjord anmälan till , bilaga A7.2.2, begärs att utskottet granskar statsministern som ansvarig för organisationen av ett system inom som garanterar att myndigheters rapporter om korruption kommer till och regeringens kännedom. I anmälan anförs bl.a. att den tidigare nämnda rapporten om korruption är en viktig del av underlaget för och regeringens beslut om bistånd till den palestinska myndigheten. Enligt anmälan undanhölls riksda- gen, och möjligen också regeringen, kännedom om rapporten. När det blev känt att rapporten försvunnit i har saken, hävdas det i anmälan, inte ens undersökts. Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior upprättade inom , bilagorna A7.2.3 och A7.2.4 samt en utfrågning med statsminister , bilaga B13. Utredning i ärendet Gällande ordning Undantag från reglerna om registrering av allmänna handlingar vid s.k. delningar Allmänt om begreppet allmän handling I 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen finns bestämmelser om myndigheters skyldighet att registrera allmänna handlingar. Eftersom bestämmelserna i sekretesslagen om registrering m.m. av handlingar bara omfattar allmänna handlingar är det viktigt att slå fast när en handling som finns hos en myn- dighet är allmän handling. Regler om detta finns i 2 kap. tryckfrihetsförord- ningen (TF). Med handling menas i detta sammanhang en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt upp- fattas endast med tekniskt hjälpmedel (2 kap. 3 § TF). Det innebär att både pappersdokument och exempelvis ADB-upptagningar utgör handlingar. För att en handling skall anses som en allmän handling hos en myndig- het krävs för det första att handlingen förvaras där. För det andra krävs det att handlingen antingen har kommit in till myndigheten eller att hand- lingen har upprättats hos myndigheten (2 kap. 3 § TF). 7 VISSA ÖVRIGA FRÅGOR En handling har kommit in till en myndighet när handlingen har anlänt till denna eller på något annat ställe har tagits emot av någon person som är behörig att ta befattning med handlingen på myndighetens vägnar (2 kap. 6 § TF). En handling är enligt huvudregeln allmän handling även om handlingen är ställd personligen till ett statsråd eller en tjänsteman, förutsatt att hand- lingen rör någon fråga som kan anses ankomma på regeringen eller annars rör vederbörande i tjänsten (2 kap. 4 § TF). I princip kan en handling som framställs hos en myndighet sägas vara upprättad när handlingen har fått sin slutliga utformning. De mera exakta reglerna i ämnet finns i 2 kap. 7 § TF. Därvid gäller bl.a. att en handling är upprättad när den har expedierats av myndigheten. Med expediering avses i första hand ett formaliserat översändande av en viss handling. Enligt lag- rummet skall vidare en handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndighe- ten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Utkast och koncept undantas från reglerna om allmän handling Utkast eller koncept till beslut eller skrivelser eller andra därmed jämför- liga handlingar från regeringen, ett statsråd, något annat organ inom eller från någon utomstående myndighet utgör enligt en specialregel inte allmänna handlingar (2 kap. 9 § andra stycket TF). Sådana handlingar kan beskrivas som mellanprodukter eller med andra ord som handlingar vilka befinner sig på ett tidigare framställningsstadium än den slutliga produkten. Av förarbetena till regeln om mellanprodukter framgår bl.a. att den omfattar s.k. delningar och andra preliminära handlingar som utväxlas mel- lan myndigheter som ett led i ett beredningsförfarande (prop. 1975/76:160 s. 157). I motiven har vidare slagits fast som en utgångspunkt (a. prop. s. 170) att endast överläggningar, konsultationer och liknande förfaranden skall omfattas av regleringen. Avsikten har varit att delning med utomstå- ende personer skall jämställas med en rent intern beredning i offentlighets- hänseende. Vidare slås i förarbetena fast att en handling på detta sätt i enlighet med dittillsvarande rättspraxis kan sändas från en myndighet till någon utomstående utan att anses vara expedierad. Handlingar som en myn- dighet lämnar från sig enbart i informationssyfte är däremot inte att betrakta som mellanprodukter. Sekretesslagens regler om myndigheters skyldighet att registrera allmänna handlingar är därmed tillämpliga på det sistnämnda slaget av handlingar. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: 7 VISSA ÖVRIGA FRÅGOR Har det förekommit några kontakter mellan Sida och regeringen eller ett enskilt statsråd som haft betydelse för beslutet att sekretessbelägga rapport? Har regeringen eller enskilt statsråd på annat sätt tagit något initiativ i syfte att sekretessbelägga rapport? Föranleder det som anförs i granskningsanmälan några kommentarer i övrigt? Som svar har översänts en inom upprättad promemoria (bilaga A7.2.3). Av svaret framgår bl.a. följande. Det finns inte inom UD några noteringar om några sådana kontakter med Sida som kan ha haft betydelse för frågan om hemligstämpling eller om utläm- nande av rapporten. Frågan om undantag från sekretess för rapporten har inte varit föremål för något regeringsärende. Rapporten har genom ett utskick för kommentarer och synpunkter delgivits en tjänsteman på . Utskottet har genom en kompletterande skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: Har den UD-tjänsteman som delgavs den aktuella rapporten tillfrågats om eventuella kontakter med Sida som kan ha haft betydelse för frå- gan om hemligstämpling eller om utlämnande av rapporten? Vilka upplysningar har den tjänsteman som avses i föregående fråga i förekommande fall lämnat? När och på vilket sätt har regeringen eller berört statsråd fått känne- dom om den aktuella rapporten? När och på vilket sätt har regeringen informerat eller av riks- dagen utsett organ om den aktuella rapporten? Har det inom beslutats några regler eller utvecklats några rutiner som syftar till att säkerställa att myndigheters uppgifter om korruption kommer till och regeringens kännedom?