bet · GS01UU13 · 2005-05-26 00:00:00 — Svenskt godkännande av fakultativt protokoll till FN:s konvention mottortyr m.m. SammanfattningUtskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2004/05:107Svenskt godkännande av fakultativt protokoll till FN:s konvention mottortyr m.m. samt en motion som väckts med anledning av propositionen.Ipropositionen föreslås att godkänner ett fakultativt protokolltill FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrandebehandling eller bestraffning. Propositionen innehåller även förslagtill de lagändringar som krävs för att skall uppfylla sinaåtaganden enligt protokollet. Lagändringarna innebär i huvudsak atttillämpningsområdet för lagen (1988:695) med anledning av Sverigestillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. utvidgas tillatt även avse det aktuella protokollet.Konstitutionsutskottet har beretts tillfälle att yttra sig i ärendet.Yttrandet är, i sin helhet, fogat till betänkandet i en bilaga.Utskottet tillstyrker propositionens förslag med de följdenligalagändringarna och avstyrker motionen.Till betänkandet har fogats en reservation från Centerpartiet.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Det nationella besöksorganetRiksdagen avslår motion 2004/05:U9.Reservation (c)2. Godkännande av det fakultativa protokollet till FN:s konvention mottortyr m.m.Riksdagen godkänner det fakultativa protokollet den 18 december 2002till konvention mot tortyr och annan grym, omänskligeller förnedrande behandling eller bestraffning. Därmed bifaller riksdagenproposition 2004/05:107 i denna del.3. Ändring i lagen (1988:695) med anledning av tillträde tillden europeiska konventionen mot tortyr m.m.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:695)med anledning av tillträde till den europeiska konventionenmot tortyr m.m. Därmed bifaller proposition 2004/05:107 idenna del.4. Ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissafallRiksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:661)om immunitet och privilegier i vissa fall. Därmed bifaller riksdagenproposition 2004/05:107 i denna del.Stockholm den 26 maj 2005På utrikesutskottets vägnarUrban AhlinFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (), GunillaCarlsson i (m), (), (), BirgittaAhlqvist (s), (), (), (), (), (), (),(), (), (), BjörnHamilton (m), () och ().Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningFörenta nationernas (FN:s) generalförsamling antog den 18 december 2002ett fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr och annangrym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (ävenbenämnd ). Protokollet syftar till att stärkamöjligheterna att förebygga tortyr. Genom protokollet skapas en internationellförebyggande besöksmekanism lik den som tillsattes av () i enlighet med europeiska konvention tillförhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling ellerbestraffning. Därutöver innehåller protokollet krav på nationellaövervakningsorgan. En svensk översättning av protokollet finns i bilaga3.Sverige undertecknade det fakultativa protokollet . Medanledning av detta har det inom utarbetats enpromemoria, Svenskt godkännande av tilläggsprotokoll till FN:s konventionom tortyr m.m. (dnr Ju2002/5083/). I promemorian föreslås att Sverigegodkänner protokollet. Vidare innehåller promemorian en analys av vilkalagändringar som krävs för att skall uppfylla sina åtagandenenligt protokollet och förslag till lagändringar. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig iärendet (dnr Ju2004/5083/).Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrandeöver lagförslagen. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran.Det fakultativa protokollets innehållSyftet med tilläggsprotokollet är att öka frihetsberövade personersskydd mot tortyr m.m. samt att stärka tillämpningen av artiklarna 2 och16 i , dvs. staters skyldighet att vidta effektivaåtgärder för att förhindra tortyr m.m.Protokollet innehåller bl.a. artiklar om allmänna principer för deinternationella och nationella organ som skall besöka platser där personerhålls frihetsberövade för att förhindra tortyr och annan grym, omänskligeller förnedrande behandling eller bestraffning.Av artikel 2 framgår att det internationella organet utgörs av enunderkommitté som skall inrättas under (). Staternaåtar sig att på nationell nivå inrätta, utse eller upprätthålla etteller flera besöksorgan för att förebygga tortyr m.m. (artikel 3).Underkommittén skall under sekretess förmedla sina observationer ochrekommendationer till staten och även till det nationella besöksorganet(artikel 16). Dess rapport bör publiceras tillsammans med statenskommentarer, men staten avgör om rapporten skall vara offentlig. Ingapersonuppgifter får dock publiceras utan samtycke från den berördapersonen (artikel 16).Vid upprättandet av ett nationellt organ bör Parisprinciperna om denrättsliga ställningen för nationella institutioner för främjande ochskydd för de mänskliga rättigheterna beaktas (artikel 18).Det nationella besöksorganet skall ha samma rättigheter i förhållandetill staterna som underkommittén har enligt artikel 14 (artikel 20).Vidare innehåller protokollet artiklar som behandlar den immunitet ochde privilegier som är nödvändiga för att underkommitténs medlemmar skallkunna utöva sitt uppdrag oberoende. Mer specifikt skall de åtnjutaimmunitet och privilegier enligt avsnitt 22 i konventionen om Förentanationernas privilegier och immuniteter av medförbehåll för bestämmelserna i avsnitt 23 i den konventionen (artikel35).LagändringarnaEuroparådets tortyrkonvention och FN-protokolletSverige anslöt sig till den europeiska konventionen förförhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling ellerbestraffning (tortyrkonvention). Denna konvention har mångalikheter med det fakultativa protokollet till FN:s konvention mot tortyroch annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning(FN-protokollet). Precis som FN-protokollet syftar Europarådetstortyrkonvention till att stärka frihetsberövade personers skydd. Båda haralltså en förebyggande funktion. I enlighet med tortyrkonventionhar () inrättats. CPT har likartadeuppgifter som underkommittén enligt FN-protokollet kommer att ha, dvs.att genom besök undersöka hur frihetsberövade personer behandlas. Detförekommer också likheter beträffande CPT:s och underkommitténsrapportering till staterna efter inspektioner och även vad avser staternasåtaganden i förhållande till CPT och till underkommittén beträffandebesöksverksamheten.För att tillgodose tortyrkonventionens krav och i övrigt underlättaCPT:s arbete infördes en särskild lag, lagen (1988:695) med anledningav tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m., i samband med tillträdet till konventionen. Lagen gäller sedan den 1februari 1989 (SFS 1988:1561). Lagen tillförsäkrar CPT tillträde tillde platser där frihetsberövade personer är placerade under förutsättningatt besöket har till syfte att undersöka hur personen behandlas ochkommittén har underrättat regeringen om sin avsikt att göra besöket (2§). Vidare finns bestämmelser om att CPT har rätt till information ochenskilda samtal med frihetsberövade och andra som kan ge upplysningarom en sådan persons behandling (3 §).Regeringen anser att tillämpningsområdet för lagen med anledning avSveriges tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. börutvidgas till att även omfatta det fakultativa protokollet till FN:stortyrkonvention, vilket skulle innebära att fullgör sinaskyldigheter enligt protokollet. Att lagen även föreslås omfattaunderkommitténs verksamhet innebär bl.a. att upplysningsskyldigheten ochmöjligheten att lämna upplysningar också kommer att gälla i förhållandetill underkommittén (3 § 2-3). Det är en grundläggande princip att densom utnyttjar sin yttrandefrihet inte skall bli utsatt för någon sanktion.Det finns därför enligt regeringens mening inte behov av att i svensklagstiftning föra in ett uttryckligt förbud mot repressalier mot personersom lämnat information om tortyr till underkommittén. Däremot bör iförtydligande syfte en bestämmelse om att upplysningar och informationsom lämnas till såväl CPT som underkommittén får lämnas utan hinder avsekretess.Immunitet och privilegierRegeringen föreslår att lagen om immunitet och privilegier i vissa falländras så att medlemmarna i underkommittén tillförsäkras det skydd somförutsätts i det fakultativa protokollet. Som skäl för förslaget anförregeringen att protokollets bestämmelser om immunitet och privilegiermåste införlivas i svensk rätt för att de skall bli gällande införsvenska domstolar och myndigheter. Frågor om immunitet och privilegierför internationella organ och personer med anknytning till sådana organregleras i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.Regeringens förslag innebär att bilagan till lagen kompletteras så attden omfattar också underkommitténs medlemmar. Samtliga remissinstansertillstyrker alternativet och har inte något att invända mot förslaget.Det nationella besökssystemetRegeringen gör bedömningen att genom de kontrollfunktioner somRiksdagens ombudsmän () och Justitiekanslern () har uppfyller dekrav som protokollet ställer såvitt avser det nationella besöksorganet.Någon lagstiftning behövs således inte i detta avseende. Om det skullevisa sig att den verksamhet som JO och JK bedriver inte är tillräckligför att skall anses uppfylla sina åtaganden får naturligtvisnya överväganden göras, betonar regeringen.Regeringen menar att , enligt FN-protokollets åtaganden, måsteha ett fungerande system med besök på platser där personer hållsfrihetsberövade för att förebygga och förhindra förekomsten av tortyr m.m.Enligt regeringens mening finns redan ett väl fungerande system förkontroll av att myndigheter och de tjänstemän som utövar myndighetsutövningfullgör sina skyldigheter på ett korrekt sätt. JO, som bl.a. utförinspektioner för att kontrollera att frihetsberövade personer behandlaspå ett korrekt sätt, har möjlighet att uttala kritik, lämna råd ochförslag till myndigheterna samt kommentera lagstiftningen. Även JK harsådana möjligheter.Regeringen vill, i sammanhanget, framhålla att den lagstiftning somreglerar kriminalvårdens verksamhet är föremål för översyn.Kriminalvårdskommittén (dir. 2002:90 och 2004:33) kommer den 1 juni2005 att lämna ett förslag till en ny, modern kriminalvårdslag som svararmot kraven på en effektivt och humant bedriven kriminalvård. Frågor omtillsyn och kontroll blir centrala i den nya lagstiftningen som kommitténarbetar med. Dessutom har regeringen tillsatt en särskildutredare med uppdrag att utarbeta ett förslag till en ny häkteslag (dir.2005:5). Utredaren skall lämna sitt betänkande senast den 15 januari2006. Även i det sammanhanget kommer frågor om kontroll och tillsyn attaktualiseras.Enligt artikel 21.2 i protokollet skall konfidentiella uppgifter sominhämtas av det nationella besöksorganet vara sekretessbelagda. Regeringengör bedömningen att den sekretessreglering som gäller hos JO och JKuppfyller de krav som ställs i protokollet. Vidare får, enligt artikel16.2 och 21.2, inga personuppgifter publiceras utan den berörda personenssamtycke. JO publicerar en ämbetsberättelse, som bl.a. innehållerreferat av meddelade beslut. I denna publiceras dock inte någrapersonuppgifter. Inte heller i övriga beslut som JO publicerar framgår någrapersonuppgifter. Detsamma gäller för de beslut JK publicerar. Det finnsdärför enligt regeringens mening tillräckligt skydd i svensk lagstiftningför att tillgodose protokollets bestämmelser i detta avseende.Regeringens förslagRegeringen anser att det är viktigt att genom att godkännaprotokollet ger stöd åt det internationella arbete som bedrivs i avsiktatt förhindra tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandlingeller bestraffning. Vid förhandlingarna om det aktuella protokollet varSverige aktivt och bidrog tillsammans med övriga EU-medlemmar till attmobilisera det stöd som krävdes för antagandet av detta i Förentanationerna. Protokollet undertecknades av den 23 juni 2003.Regeringen påpekar att tortyrkonvention och FN-protokolletställer likartade krav på staterna och föreslår därför att ändringar ilagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiskakonventionen mot tortyr m.m. bör genomföras så att den även blir tillämpligsåvitt avser FN-protokollet. Vidare anser regeringen att namnet på lagenbör ändras för att återspegla att den rör både tortyrkonventionoch FN-protokollet. Namnet skall i stället lyda lag om vissa internationellaåtaganden mot tortyr m.m.Regeringen föreslår även att lagen (1976:661) om immunitet och privilegieri vissa fall ändras så att medlemmarna i underkommittén tillförsäkrasdet skydd som förutsätts i det fakultativa protokollet.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2005.MotionenI kommittémotion 2004/05:U9 (c) uppmanar motionärerna regeringen attåterta förslaget om att inte göra någon lagändring vad avser det nationellabesöksorganet eftersom både JO och JK är tveksamma till om de harerforderliga möjligheter och resurser för att utföra det inspektionsarbetesom tilläggsprotokollet kräver. Motionärerna anför att regeringen böråterkomma med ett nytt förslag om det nationella besöksorganet.Utskottets övervägandenUtskottet instämmer i regeringens konstaterande att det är viktigt attSverige genom att godkänna det fakultativa protokollet ger stöd åt detinternationella arbete som bedrivs i avsikt att förhindra tortyr ochannan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.Utskottet delar även uppfattningen att en svensk ratifikation avprotokollet kan bidra till att arbetet med dessa frågor förbättras ochförstärks i Sverige.Vidare konstaterar utskottet att syftet med protokollet är att inrättaett preventivt besökssystem. Besöken skall genomföras av oberoendeinternationella och nationella organ. Regeringen gör bedömningen attSverige genom den kontrollfunktion som ombudsmän () ochJustitiekanslern () har uppfyller de krav som tilläggsprokollet ställervad avser nationella besöksorgan. Någon lagstiftning anses därför intebehövas i detta avseende.Justitiedepartementets tidigare nämnda promemoria Svenskt godkännandeav tilläggsprotokoll till FN:s konvention om tortyr m.m. har remissbehandlatsav ett flertal instanser. Remissvaren har i stort sett varit positiva.Emellertid har ombudsmän () och Justitiekanslern ()samt ytterligare några remissinstanser uttryckt tveksamhet vad beträffarden roll som nationella besöksorgan vilken regeringen vill tilldeladessa myndigheter.Centerpartiet har i sin kommittémotion 2004/05:U9 tagit upp frågan omde nationella besöksorganens tillsynsverksamhet och instämmer i Riksdagensombudsmäns och Justitiekanslerns tveksamhet inför regeringens förslag.Motionärerna anser att regeringen bör återta förslaget om att integöra någon lagändring beträffande det nationella besöksorganet ochåterkomma till med ett nytt förslag.I yttrande till utrikesutskottet behandlassärskilt de nationella besöksorganens roll och de åsikter som framförsi remissvaren i detta sammanhang. Särskild uppmärksamhet ägnas åtremissvaren från ombudsmän () och Justitiekanslern ().Konstitutionsutskottet har, i sitt yttrande över propositionen tillutrikesutskottet, anfört följande:Utskottet anser att frågor om bekämpande av tortyr och annan grym,omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är viktiga.Det är därför angeläget att nu godkänner FN:s tilläggsprotokoll.De uppgifter och befogenheter som JO har stämmer överens med de uppgiftersom ett nationellt besöksorgan har. Från har underkonstitutionsutskottets behandling av detta ärende anförts att regeringensförslag inte bygger på att JO tilldelas några nya, löpande uppgifter.Konstitutionsutskottet understryker vikten av att JO:s handlingsfrihetinte begränsas. JO avgör själv vilka former den egna verksamheten kräver.Det regeringen nu föreslagit innebär inte att JO har ålagts någotsärskilt ansvar att fungera som nationellt besöksorgan. Vid en framtidaöversyn av de nationella besöksorganen kan det finnas anledning förregeringen att åter överväga om det är lämpligt att JO och JK fungerarsom nationella besöksorgan. Utskottet anser emellertid inte att detfinns någon anledning att nu begära att regeringen återkommer med ettnytt förslag om särskilda nationella besöksorgan. Med hänvisning tillvad som ovan anförts föreslår utskottet att utrikesutskottet avstyrkermotionen 2004/05:U9.Utrikesutskottet finner att har utrett frågan omJO och JK kan fungera som nationella besöksorgan och gjort bedömningenatt dessa instanser redan har de uppgifter och befogenheter som protokolletkräver. har ingen annan uppfattning.Utskottet noterar att parterna enligt artikel 23 i protokollet förbindersig att offentliggöra och sprida de nationella besöksorganens årsrapporter.Försåvitt avser ombudsmän får, enligt utskottets mening,protokollets krav anses uppfyllda genom den årliga ämbetsberättelse somombudsmännen avlåter till riksdagen.Med anledning av vad ovan anförts föreslår utskottet att riksdagengodkänner det fakultativa protokollet till Förentanationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig ellerförnedrande behandling eller bestraffning. Vidare föreslår utskottet attriksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:695)med anledning av tillträde till den europeiska konventionenmot tortyr m.m. och lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet ochprivilegier i vissa fall samt avslår motion 2004/05:U9.ReservationUtskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden harföranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottetsförslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.Det nationella besöksorganet, punkt 1 (c)av ().Förslag till riksdagsbeslutJag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1borde ha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad somanförs i reservationen om det nationella besöksorganet. Därmed bifallerriksdagen motion 2004/05:U9.StällningstagandeCenterpartiet delar utskottets uppfattning att det är viktigt att Sverigegenom att godkänna det fakultativa protokollet ger stöd åt detinternationella arbete som bedrivs i avsikt att förhindra tortyr och annangrym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.Centerpartiet tillstyrker således att godkänner det fakultativaprotokollet av till tortyrkonvention.Centerpartiet konstaterar att det är en väl etablerad svensk traditionatt med god marginal leva upp till ingångna folkrättsliga förpliktelser.Enligt vår mening är det både oansvarigt och oetiskt att framlägga ettförslag som innebär att oklarhet råder om kan fullgöra ettingånget folkrättsligt åtagande. Redan av detta skäl är regeringensförslag om utformningen av det nationella besöksorganet mycket tveksamt.De av regeringen föreslagna besöksorganen, JO och JK, uttrycker i sinaremissyttranden tvivel om de har möjlighet och resurser att utföra detarbete som protokollet syftar till. En granskning av JO:s ämbetsberättelsevisar dessutom att balanserna är betydande samt att ärendetillströmningenär i tilltagande, vilket kan komma att leda till minskad kapacitet förinspektioner av den art det fakultativa protokollet förutsätter. Ensådan utveckling, eller JO:s val i övrigt av inriktningen på sin tillsyn,kan komma att innebära att den verksamhet som JO och JK sammantagetbedriver skulle kunna underskrida de krav protokollet får anses ställa.Att JO har befogenheter och förutsättningar i övrigt att fullgörafunktionen som nationellt förebyggande mekanism innebär i sig ingenförpliktelse för ombudsmännen att anpassa sin verksamhet till Sverigesåtaganden enligt protokollet. JO är och inte regeringensorgan och därför är denna fråga av stor principiell betydelse. Centerpartietnoterar utskottets uppfattning att något åliggande med aktuell innebördheller inte bör påföras myndigheten. Emellertid har Centerpartietbetydande invändningar mot att regeringen söker disponera JO som ettinstrument i den löpande verksamheten. JO:s säregna konstitutionellaställning gör att något dylikt inte bör komma i fråga. Centerpartietvill i sammanhanget hänvisa till del III i det fakultativa protokolletArtikel 11 b) som stipulerar att, med avseende på de nationellaförebyggande mekanismerna skall underkommittén i) om så behövs råda ochhjälpa parterna att upprätta sådana mekanismer.Mot bakgrund av det anförda anser att regeringen böråterkomma till med ett nytt förslag om nationellt besöksorgan.Detta bör, med bifall till motion 2004/05:U9 (c), ges regeringen tillkänna.Bilaga 1Förteckning över behandlade förslagPropositionenProposition 2004/05:107 Svenskt godkännande av fakultativt protokolltill FN:s konvention mot tortyr m.m.:Regeringen föreslår att dels godkänner det fakultativaprotokollet till konvention mottortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling ellerbestraffning, dels antar regeringens förslag tilllag om ändring i lagen (1988:695) med anledning av tillträdetill den europeiska konventionen mot tortyr m.m.lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissafall.Följdmotion2004/05:U9 av m.fl. (c):begär att regeringen återkommer till med ett nyttförslag om det nationella besöksorganet.Bilaga 2Regeringens lagförslagBilaga 3Det fakultativa protokolletBilaga 4Konstitutionsutskottets yttrande 2004/05:KU5y