bet · GT01KU2 · 2005-09-21 00:00:00 — Domstolen skall hålla muntlig förhandling och yttra sig i ärendet. Yttrandet och handlingarna skall överlämnas till regeringen för beslut. Om domstolen finner att verkställighetshinder föreligger, skall yttrandet i den delen vara bindande för regeringen. har fattat beslut om den ändrade ordningen (bet. 2004/05:SfU17, rskr. 2005/06:1). presenterade Europeiska kommissionen ett reviderat förslag till direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus, det s.k. asylprocedurdirektivet (14203/04 ASILE 64). Rådet har nått politisk enighet om förslaget, som är under behandling i . Förslaget innehåller 45 artiklar fördelade på sex kapitel. Kapitel V innehåller bestämmelser om överklagande. Bland annat föreskrivs att medlemsstaterna skall se till att asylsökande har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol. Direktivet omfattar alla asylärenden, även sådana med säkerhetsaspekter. Några särskilda bestämmelser om hur dessa ärenden skall handläggas finns inte i direktivet. Direktivet förväntas bli antaget vid det möte med rådet för rättsliga och inrikes frågor som är planerat till . Regeringen beslutade direktiv för en särskild utredare (dir. 2005:88), som skall föreslå hur asylprocedurdirektivet skall genomföras i . Utredaren skall föreslå en särskild ordning för hantering av säkerhetsärenden som uppfyller direktivets krav på ett effektivt rättsmedel och som säkerställer regeringens möjlighet att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet. Vissa internationella överenskommelser m.m. konvention om flyktingars rättsliga ställning med flyktingprotokoll är den viktigaste internationella överenskommelsen inom flyktingområdet. Konventionen innehåller en definition av begreppet flykting, som har förts in i den svenska utlänningslagen. Konventionen innehåller också bestämmelser om undantag från konventionen. Enligt artikel 1 F är föreskrifterna i konventionen inte tillämpliga på den som det finns allvarliga skäl att anta bl.a. - har förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, sådana dessa brott blivit definierade i de internationella överenskommelser som tillkommit för att meddela bestämmelser angående sådana brott eller - förövat grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet, innan han erhöll tillträde till detsamma som flykting eller - gjort sig skyldig till gärningar, stridande mot syften och grundsatser. Konventionen innehåller i artikel 33 ett förbud mot utvisning och avvisning. Förbudet innebär att en fördragsslutande stat inte, på vilket sätt det vara må, får utvisa eller avvisa en flykting till gränsen mot område där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning.3[Non refoulement-principen innebär att ingen får sändas till ett land där han eller hon riskerar förföljelse. Principen är en del av internationell sedvanerätt och bindande för alla stater.] Bestämmelsen får likväl inte enligt artikeln åberopas av en flykting, vilken det föreligger skälig anledning att betrakta som en fara för det lands säkerhet i vilket han uppehåller sig eller vilken, med hänsyn till att han genom lagakraftägande dom har dömts för synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i sagda land. Konventionen innehåller inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskap skall gå till. Slutsatser om detta har däremot antagits av UNHCR:s (FN:s flyktingkommissarie) exekutivkommitté. Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () utgör svensk lag. Konventionen innehåller i artikel 3 bestämmelsen att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Bestämmelsen är generell och undantagslös. Som den tillämpas av innebär den att avvisning eller utvisning eller utlämning till ett land där utlänningen löper risk att utsättas för behandling i strid med bestämmelsen kan utgöra ett brott mot konventionen. Artikel 13 innehåller föreskrifter om rätten till ett effektivt rättsmedel - möjlighet att få ett meddelat beslut prövat - för den som har utsatts för en kränkning enligt konventionen. Kravet gäller ett rättsmedel inför en nationell myndighet. FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter Konventionen, som antogs , innehåller ett förbud mot tortyr och grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 7). Den innehåller också (artikel 13) förbud mot att avlägsna en utlänning som lagligen uppehåller sig i ett land, annat än efter ett i laga ordning fattat beslut. Utlänningen skall ha rätt att få sin sak omprövad, såvida inte tvingande skäl hänförliga till den nationella säkerheten talar emot det. Varje konventionsstat förpliktar sig enligt artikel 2 att säkerställa att envar vars i konventionen inskrivna fri- och rättigheter kränkts skall ha effektiv möjlighet att föra talan mot kränkningen. Konventionen föreskriver ett övervakningssystem genom en särskild kommitté för de mänskliga rättigheterna (artiklarna 28-45). Konventionsstaterna skall avge rapporter om genomförandet av rättigheterna enligt konventionen och om framsteg som gjorts i fråga om dessa rättigheter. Sådana rapporter skall avges när kommittén begär det. Kommittén skall granska rapporterna och tillställa staterna sina egna rapporter och de allmänna kommentarer som den finner anledning till. (Jfr nedan.) Konventionsstaterna kan avge förklaring att de erkänner behörighet för kommittén att ta emot och pröva framställningar från enskilda personer som säger sig ha blivit utsatta för statens kränkningar av bestämmelserna i konventionen. har avgivit en sådan förklaring. FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning Konventionen innehåller inledningsvis en definition av begreppet tortyr. Därmed avses varje handling genom vilken allvarlig smärta eller svårt lidande, fysiskt eller psykiskt, medvetet tillfogas någon antingen för sådana syften som att erhålla information eller en bekännelse av honom eller en tredje person, att straffa honom för en gärning som han eller en tredje person har begått eller misstänks ha begått eller att hota eller tvinga honom eller en tredje person eller också av något skäl som har sin grund i någon form av diskriminering, under förutsättning att smärtan eller lidandet åsamkas av eller på anstiftan eller med samtycke eller medgivande av en offentlig tjänsteman eller någon annan person som handlar såsom företrädare för det allmänna. Tortyr innefattar inte smärta eller lidande som uppkommer enbart genom eller är förknippad med lagenliga sanktioner. Konventionsstaterna skall vidta effektiva legislativa, administrativa, rättsliga eller andra åtgärder för att förhindra tortyrhandlingar inom varje territorium under deras jurisdiktion (artikel 2). Ingen konventionsstat skall utvisa, återföra eller utlämna en person till en annan stat, i vilken det finns grundad anledning att tro att han skulle vara i fara för att utsättas för tortyr (artikel 3). För att fastställa om sådan anledning föreligger skall de behöriga myndigheterna beakta alla hänsyn av betydelse, vari i förekommande fall skall inbegripas förekomsten i den berörda staten av ett konsekvent handlingsmönster av grova, uppenbara eller talrika kränkningar av de mänskliga rättigheterna. I artikel 16 finns en föreskrift för konventionsstaterna att inom varje territorium under deras jurisdiktion förhindra andra handlingar som innebär grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning men som inte kan betecknas som tortyr. Artiklarna 17-24 innehåller bestämmelser om den kommitté mot tortyr som upprättats enligt konventionen. Konventionsstaterna skall avge rapporter om de åtgärder de vidtagit för att genomföra sina skyldigheter enligt konventionen. Staterna skall också avge de andra rapporter som kommittén kan begära. Kommittén kan ta emot och pröva framställningar från enskilda personer som säger sig ha blivit utsatta för en konventionsstats kränkningar av bestämmelserna i konventionen. En förutsättning är att konventionsstaten har avgett förklaring att den erkänner kommitténs behörighet i detta avseende. har, i likhet med ett 50-tal andra länder, avgivit en sådan förklaring. Kommittén skall vara sammansatt av tio personer med högt moraliskt anseende och erkänd sakkunskap på området för de mänskliga rättigheterna, vilka skall tjänstgöra i sin personliga egenskap. Kommitténs ledamöter väljs av konventionsstaterna. Vid valet skall avseende fästas vid en rättvis geografisk fördelning och vid nyttan av att några av medlemmarna har juridisk erfarenhet. Kommittén antog en allmän kommentar som riktlinje för bedömningen av risk för tortyr enligt artikel 3 (A/53/44, annex IX, CAT General . Resolution (2001) beslöts av . Bakgrunden till resolutionen var terroristattackerna i . Bland de åtgärder som staterna skall vidta enligt resolutionen är att vägra en säker tillflyktsort för personer som finansierar, planerar, stöder eller utför terrorhandlingar, att vägra sådana personer att använda respektive territorier i dessa syften mot andra stater eller deras medborgare samt att se till att alla som deltar i finansiering, planering, förberedelse eller förövande av terroristhandlingar ställs inför rätta. Staterna uppmanas också att innan de ger en asylsökande flyktingstatus vidta tillbörliga åtgärder i överensstämmelse med relevanta föreskrifter i nationell och internationell rätt, inklusive internationella normer för mänskliga rättigheter, för att försäkra sig om att sökanden inte har planerat, underlättat eller deltagit i utförandet av terrorhandlingar. Uppmaningen avser vidare att staterna, i enlighet med internationell rätt, skall försäkra sig om att rätten till flyktingstatus inte missbrukas av personer som har begått, organiserat eller underlättat utförandet av terrorhandlingar. Genom resolutionen upprättades också en kommitté (, CTC) för att övervaka genomförandet av resolutionen. Staterna uppmanas att rapportera till kommittén om de åtgärder de vidtagit för att genomföra resolutionen. I resolution , , uppmanades staterna att vidta angelägna (urgent) åtgärder för att genomföra resolution , att hjälpa andra att göra detta samt underströks förpliktelsen för stater att vägra finansiellt och andra former av stöd och säkra tillflyktsorter för terrorister och dem som stöder terrorism. Förpliktelserna enligt resolution har åberopats också i senare resolutioner. I resolutionerna (2003) och 1566 (2004) betonas också vikten av att respekten för mänskliga rättigheter iakttas i kampen mot terrorismen. Frågan om s.k. diplomatiska garantier har berörts i olika domstolsavgöranden. Av intresse här är garantier mot tortyr och annan behandling som avses i artikel 3 i . behandlade den frågan i målet Chahal mot (dom i mål nr 70/1995/576/662). Målet gällde bl.a. om de garantier som fått från , dit Chahal skulle utvisas, var tillräckliga samt om Chahal hade tillgång till ett effektivt rättsmedel (effective remedy) mot utvisningsbeslutet. I båda dessa frågor var domstolens svar nekande. Domstolen framhöll bl.a. att det inte finns något utrymme för avvägning mellan risken för illabehandling och skälen för utvisning. De försäkringar som den brittiska inrikesministern fått från den indiska regeringen hade följande lydelse. We have noted your request to have a formal to the effect that, if were to be deported to , he would enjoy the same legal protection as any other Indian citizen, and that he would have no reason to expect to suffer mistreatment of any kind at the hands of the Indian authorities. I have the honour to confirm the above. Beträffande frågan om garantierna var tillräckliga noterade domstolen att även om den inte betvivlade den indiska regeringens goda uppsåt att uppfylla sina försäkringar, var kränkningen av mänskliga rättigheter av vissa medlemmar av säkerhetsstyrkorna i och annorstädes i ett envist och bestående problem samt att Chahal var väl känd i för att bl.a. understödja sikhisk separatism och att han skulle kunna vara ett troligt objekt för hårdföra element i säkerhetsstyrkorna. Domstolen fann det styrkt att det fanns en verklig risk för att Chahal skulle kunna utsättas för behandling i strid med artikel 3 i . Beträffande de krav som borde ställas på rättsmedlet ansåg domstolen (p. 151) att ett rättsmedel för att vara godtagbart måste innebära en självständig prövning av påståendet om påtagliga skäl att frukta en verklig risk för behandling i strid med artikel 3 (independent scrutiny of the claim that there exist substantial grounds for fearing a real risk of treatment contrary to Article 3) och att prövningen måste göras utan hänsyn till vad personen kan ha gjort för att motivera utvisning eller till det uppfattade hotet mot den utvisande statens nationella säkerhet. En senare dom av som avser garantier mot tortyr och annan behandling i strid med artikel 3 meddelades i målet Mamatkulov och Askarov mot (ansökningarna nr 46827/99 och 46951/99). Målet avser utlämnande från till , och sökandena hade åberopat bl.a. artikel 3 i . De överlämnades till uzbekiska myndigheter, sedan den turkiska regeringen från den uzbekiska regeringen hade erhållit en försäkran, avgiven av allmänne åklagare (). Enligt denna försäkran skulle sökandenas egendom inte bli föremål för generell konfiskering och sökandena inte underkastas tortyrhandlingar eller dömas till döden. Till detta lades uppgiften att republiken är ansluten till FN:s konvention mot tortyr och accepterar och bekräftar sina skyldigheter att rätta sig efter kraven i konventionens föreskrifter både i förhållande till och till det internationella samfundet som helhet. I sin prövning upprepade domstolen att illabehandling måste uppnå en viss miniminivå av stränghet för att falla inom ramen för artikel 3. Fastställandet av denna miniminivå är, enligt sakens natur, relativ: det beror på alla omständigheter i fallet, såsom behandlingens eller straffets natur och sammanhang, sättet och metoden för dess utförande, dess varaktighet och dess fysiska eller mentala effekter. Domstolen uppmärksammade den försäkran som den turkiska regeringen hade fått. Den noterade vidare att läkarintyg som utfärdats i de fängelser där sökandena befann sig hade företetts. I ljuset av det material som förelåg kunde domstolen inte dra slutsatsen att det domstolen funnit relevant fanns substantiella skäl för att anta att sökandena stod inför en verklig risk för sådan behandling som förbjuds i artikel 3. En annan, senare, dom av visst intresse har meddelats av den brittiska of . Domen meddelades och gällde frihetsberövande av en egyptisk medborgare (egentligen fyra) inför en tilltänkt avvisning till . Klaganden i målet, här benämnd Y, hade anlänt till 1994 och ansökt om asyl åberopande att han hade blivit trakasserad och torterad av de egyptiska säkerhetsstyrkorna för att ha varit involverad med muslimska och för hans arbete som jurist där han företrätt muslimska grupper och muslimska politiska aktivister i rättegångar väckta av och mot egyptiska staten. Han tilläts tillfällig vistelse i . Behandlingen av hans asylansökan tog , och avslogs den. I beslutet medgavs att fallet var sådant att Y normalt skulle ha tillerkänts asyl, men ansökan avslogs med hänvisning till artikel 1 F i flyktingkonventionen, i hans fall utövande av terrorism. Y hade tagits i förvar . I diskussionen om förhållandet till artikel 3 i var det redan från början en utgångspunkt att - eftersom fångar rutinmässigt torterades av säkerhetstjänsten i - det inte skulle vara möjligt att verkställa avvisningen dit om inte tillförlitliga garantier erhölls från egyptiska regeringen att Y inte skulle torteras eller på annat sätt misshandlas fysiskt om han sändes tillbaka. En begäran att ställa till egyptiska regeringen om garantier sändes från FCO (Foreign and Commonwealth Office) till brittiska ambassaden i . Begäran hade följande lydelse4[KU-kansliets översättning även av detta. Den brittiska regeringen begär att den egyptiska regeringen tillhandahåller skriftliga försäkringar för säkerheten och välbefinnandet för [fyra egyptiska medborgare] som vi önskar deportera från . Vi begär att dessa försäkringar tillhandahåller följande specifika garantier om de ovannämnda arresteras eller åtalas för brott i . - De skall inte utsättas för illabehandling i fängsligt förvar. - De skall få en rättvis och offentlig rättegång inför en oberoende och opartisk domstol - och varje rättegång skall äga rum inför en civil domstol. - De skall underrättas skyndsamt och i detalj om anklagelserna emot dem. - De skall ha tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar. - De skall kunna förhöra eller låta förhöra vittnen mot sig och kunna kalla och förhöra egna vittnen. - De skall ha möjlighet att utse juridiskt biträde efter eget val. - Att ett dödsstraff - om de skulle fällas till ansvar för ett dödsstraffsbrott skall omvandlas. - Att, under fängelsevistelse av vilken längd som helst, arrangemang överenskoms för regelbundna (minst månatliga) besök av brittiska regeringstjänstemän och oberoende medicinsk personal. - För den händelse brittiska regeringen brister i sitt besöksåtagande skall de ha möjlighet (access to) att ringa en advokat i som kan gå vidare med (pursue) besöksskyldigheten. Från egyptisk sida avvisades kraven såvitt avsåg besök av brittiska regeringstjänstemän hos egyptier i fängelse, möjlighet att kontakta en advokat i och omvandling av dödsstraff. I diskuterades därefter möjligheterna att begränsa försäkringarna, liksom lämpligheten av kontakter på högsta möjliga politiska nivå. I var den bestämda uppfattningen att en försvagning av de begärda försäkringarna ytterligare skulle minska den klena möjligheten att nå framgång i den aktuella domstolen. I ett skede diskuterades möjligheten att inskränka garantin till att de fyra, om de deporterades till , inte skulle torteras och att hävda att den egyptiska regeringen, om den gav en sådan garanti, skulle vara tillräckligt motiverad att uppfylla den. Det föreföll emellertid som om de egyptiska myndigheterna inte var intresserade av att gå vidare med garantidiskussionen. Också möjligheten att hitta en framstående och respekterad akademiker som var beredd att intyga att en enkel försäkran skulle vara värd besväret diskuterades men bedömdes inte finnas. De fyra egyptierna släpptes av innan frågan om deras frigivande slutligen skulle prövas av domstol. Uttalanden av övervakningsorgan och MR-organisationer Avvisningen av de två männen till har föranlett uttalanden av såväl FN-organ som organisationer för mänskliga rättigheter. Sådana uttalanden och rapporter redovisas i ett senare avsnitt. I den promemoria som utskottet begärde från redovisades händelseförloppet och kommenterades i olika avsnitt frågor om sekretess och partsinsyn, frågor om internationella överenskommelser, frågor om brist på tvåinstansprövning, frågor om tortyrrisken m.m., frågor om verkställigheten, frågor om vad som hänt efter återsändandet, frågor om expediering av besluten, frågor om beslutet rörande den ene mannens hustru och barn samt frågor om ett frågesvar i . Redogörelsen nedan, som bygger på promemorian, andra tillgängliga handlingar och utfrågningen med utrikesminister , återger sådant som kom fram under den tidigare granskningen. Händelseförlopp och regeringens beslutsskäl Den ene mannen hade rest in och ansökt om asyl i . Den andre mannen hade tillsammans med sin familj rest in och ansökt om asyl i landet . Ansökningarna avsåg uppehålls- och arbetstillstånd samt flyktingförklaring och resedokument. gjorde asylutredningar i ärendena. Efter begäran av avgav Säkerhetspolisen yttranden till verket. I yttrandena avstyrktes båda männens ansökningar om permanent uppehållstillstånd. ansåg att omständigheterna i ärendena var sådana att männen skulle kunna betraktas som skyddsbehövande enligt 3 kap. utlänningslagen men att Säkerhetspolisens bedömning, som verket inte hade anledning att ifrågasätta, pekade i en helt annan riktning. Verket ansåg att den nödvändiga avvägningen mellan männens eventuella skyddsbehov och den uppfattning om dem som Säkerhetspolisen förde fram borde göras av regeringen. Verket beslöt därför enligt 7 kap. 11 § andra stycket 2 utlänningslagen att överlämna ärendena till regeringen. delade i yttranden bedömning i sakfrågan och dess bedömning att ärendena borde avgöras av regeringen. Regeringen antecknade i besluten att den erhållit skriftliga garantier från företrädare för att männen inte skulle komma att behandlas eller straffas på ett sätt som skulle medföra att vid en avvisning av dem till hemlandet skulle riskera att handla i strid mot sina folkrättsliga förpliktelser. I asylfrågan fann regeringen att omständigheterna i ärendena, främst vad var och en av männen själv hade hävdat om sin verksamhet i hemlandet och vad han utsatts för där, var sådana att de i och för sig kunde anses vara flyktingar enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen. Regeringen erinrade i besluten om att flyktingar har rätt att få uppehållstillstånd men att uppehållstillstånd får vägras om det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd samt att denna bestämmelse avser dels situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet inte är möjligt att ge asyl, dels sådana omständigheter som diskvalificerar utlänningen från skydd enligt Genèvekonvention. Regeringen erinrade vidare om innehållet i den av enhälligt antagna resolution . Mot bakgrund av de uppgifter Säkerhetspolisen redovisat ansåg regeringen att det beträffande envar av männen var utrett att han haft en av de ledande ställningarna i en organisation som gjort sig skyldig till terrorhandlingar och att han kunde anses som ansvarig för den aktuella organisationens verksamhet. Mot bakgrund av detta och med beaktande av den information som fanns om organisationens syfte och verksamhet fann regeringen att männen skulle vägras skydd med hänvisning till 3 kap. 4 § andra stycket 1 utlänningslagen. I fråga om asylansökningarna från den ene mannens hustru och barn konstaterade regeringen att de hänvisat till mannens asylskäl och att hustrun inte själv, såvitt framgick, hade varit självständigt politiskt verksam. Med hänsyn härtill, och med beaktande av de speciella omständigheter i form av garantier som förelåg i ärendet, ansåg regeringen inte att hustrun och barnen var flyktingar. Med hänsyn till de garantier som lämnats fann regeringen inte heller att det förelåg någon sådan grund för uppehållstillstånd som anges i 3 kap. 3 § första stycket 1 utlänningslagen. folkrättsliga förpliktelser enligt bl.a. FN:s konvention mot tortyr m.m. och om mänskliga rättigheter föranledde enligt regeringens mening inte någon annan bedömning. Det fanns enligt regeringen inte heller i övrigt skäl att bevilja männen och familjen till den ene mannen uppehållstillstånd i . De skulle därför avvisas enligt 4 kap. 1 § första stycket 2 utlänningslagen. Hinder mot verkställigheten kunde mot bakgrund av de garantier som den hade erhållit inte anses föreligga. Tillgången till handlingar och uppgifter Sökandena fick inte före avvisningsbeslutet del av garantierna. Bedömningen grundades på 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § sekretesslagen. Besluten expedierades som de fattades och delgavs de båda männen med hjälp av tolk. I promemoria framhålls att det inte finns någon folkrättslig förpliktelse att avvakta med verkställigheten av ett lagakraftvunnet beslut, att i stadgas att enskilda inte får hindras att framföra klagomål till (artikel 34) samt att den rätten inte betagits de två männen, som t.ex. via sina ombud i är oförhindrade att lämna in klagomål till domstolen. I promemoria redovisades utöver bestämmelser i de olika ovan nämnda konventionerna och säkerhetsrådsresolution även ett arbetsdokument av .