bet · GT01KU2 · 2005-09-21 00:00:00 — Granskning av regeringens handläggning av vissa avvisningsärenden m.m. I detta betänkande behandlas två granskningsärenden. Det ena ärendet avser regeringens handläggning av avvisningen av två egyptiska medborgare till , det andra avser regeringens handläggning av ärendet om en fängslad svensk medborgare på Guantánamobasen på . Båda ärendena har varit föremål för utskottets granskning, se betänkande 2001/02:KU20 avsnitt 2.12 respektive 2002/03:KU30 avsnitt 2.9. I ärendet om avvisning till redogörs för tidigare granskning och tillkommande utredning. Utskottet erinrar om att möjligheten till granskning nu påverkas av att utrikesminister , som var föredragande i regeringen, är i livet. Utskottet erinrar vidare om att dess granskning i första hand bör inriktas på ärendens formella sidor och handläggningsfrågor. Såvitt avser de misstankar mot männen som låg till grund för avvisningsbesluten noterar utskottet att förfarandet vid beredning av avvisningsärenden som de aktuella inte kan jämställas med domstolsprövning och även att beviskraven inte är desamma som inför domstol. Utskottet saknar möjlighet att bedöma om männen utsatts för tortyr eller annan konventionsstridig behandling, men mycket tyder på att så skett. Oavsett hur därmed förhåller sig noterar utskottet att det nu kan konstateras att den s.k. garantin mot tortyr eller annan illabehandling från egyptisk sida inte bort godtas och därmed leda till avvisningsbesluten. Bristen på planering av hur garantin skulle följas upp återspeglas enligt utskottet i den faktiska uppföljningen, som inte står i överensstämmelse med rekommendationer som FN:s specielle rapportör i tortyrfrågor lämnat eller praxis som Svenska Röda Korset utbildat. Såvitt avser agerandet gentemot mot tortyr framhåller utskottet att det är angeläget att agerandet genomförs på ett sådant sätt att kommittén ges ett fullgott bedömningsunderlag och inte utsätter sig för kritik för bristande samarbete med kommittén. Utskottet konstaterar att den svenska utlänningslagstiftningen gett utrymme för prövning av ärendena hos regeringen som enda instans. I fråga om expedieringen av besluten till ombuden genom rekommenderade brev påpekar utskottet att denna form är väl förenlig med att underrättelse om att beslut fattas lämnas även på snabbare sätt. I ärendet om den fängslade svensken på Guantánamobasen redogörs för den föreliggande utredningen. Utskottet finner att regeringen som granskningen omfattar har gjort vad som kan uppfattas ha varit möjligt för att tillgodose den fängslade svenskens rätt. Utskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen för resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokollen över besluten i regeringsärenden och de handlingar som hör till ärendena. Som underlag för den granskning som redovisas har utskottet haft att tillgå material som tagits fram av utskottets kansli och av . Utskottet har också inhämtat visst annat underlag. Utredningsmaterialet redovisas i bilagornaA1.1-A2.2. För att inhämta upplysningar har utskottet vidare hållit ett antal offentliga utfrågningar. Uppteckningar från utfrågningar återfinns i bilagorna B1.1-B2.1. En förteckning över bilagorna finns på s. 65. 1 Regeringens handläggning av ärenden om avvisning till Regeringen beslöt att avslå ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd samt flyktingförklaring och resedokument från två män, och , samt Agizas familj, samtliga egyptiska medborgare. Regeringen beslöt att avvisa dem till . Avvisningen av de två männen skulle enligt besluten verkställas omgående, medan avvisningen av Agizas familj skulle ske . - Beslutet fattades då någon särskild migrationsminister inte var utsedd, och föredragande statsråd var därför dåvarande utrikesminister . I besluten konstaterade regeringen beträffande envar av männen att omständigheterna i ärendena, främst vad de själva hävdat angående sin verksamhet i hemlandet och vad de utsatts för där, var sådana att de i och för sig kunde anses vara flyktingar enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529). Med hänvisning till att även flyktingar enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 samma lag får vägras uppehållstillstånd om det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl till det och mot bakgrund av uppgifter som Säkerhetspolisen redovisat avslog regeringen männens ansökningar om bl.a. flyktingförklaring. Regeringen fann vidare med hänsyn till garantier som lämnats inte heller att det förelåg någon grund att bevilja männen uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § första stycket 1 utlänningslagen, vilket lagrum avser en utlänning som utan att vara flykting har lämnat det land som han eller hon är medborgare i därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Det fanns inte heller i övrigt skäl att bevilja någon av männen uppehållstillstånd, och de skulle därför avvisas enligt 4 kap. 1 § första stycket 2 utlänningslagen. Hinder mot verkställighet kunde, enligt regeringen, mot bakgrund av de garantier som den erhållit inte anses föreligga. Mot bakgrund av omständigheterna i ärendena skulle Säkerhetspolisen enligt 8 kap. 11 § andra stycket 3 verkställa avvisningsbesluten mot de båda männen. I de garantier som regeringen åberopade ingick en utväxling av aide-mémoire1[Uttrycket förklaras på följande sätt i Diplomatiskt ABC på hemsida: Det är oftast en sammanfattning av ett meddelande, som framförs muntligen till en tjänsteman vid ett annat lands ambassad eller i det andra landets utrikesministerium. Sammanfattningen lämnas till tjänstemannen och är en bekräftelse på det som sagts. Aide-mémoire används ibland i stället för en note, då man vill tona ned den mer högtidliga prägel som en note har.] Uppgifter om att männen utsatts för tortyr eller annan behandling i strid med internationella konventioner om mänskliga rättigheter kom att framföras. Utöver detta kom i nyhetsprogram fram uppgifter att avvisningen verkställts av utländsk personal på ett synnerligen inhumant sätt. I programmet framfördes även uppgifter om amerikanskt agerande i samband med överföringar av misshagliga personer till stater där dessa riskerade att utsättas för tortyr, s.k. extraordinary renditions. Agizas familj har senare beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringens handläggning av ärendena granskades av , se betänkande 2001/02:KU20 avsnitt 2.12. Utskottet konstaterade i sitt ställningstagande att de ärenden som de anmälda besluten gällde avser sådana uppgifter som enligt 11 kap. 8 § regeringsformen inte får fullgöra. Enligt utskottets uppfattning borde, vid den granskning som ankom på utskottet, bedömningar av de avvägningar som regeringen har gjort i sådana fall göras med stor försiktighet. Granskningen borde i huvudsak inriktas på ärendenas formella sidor och på handläggningsfrågor. Endast klara avvikelser från gällande svenska och internationella rättsnormer borde därmed kunna ge anledning till kritik. - Utskottet hade beträffande sökandenas möjlighet att ta del av handlingar eller uppgifter som tillförts ärendet inte gjort någon detaljgranskning av vilka uppgifter som lämnats ut, vad som lämnats med förbehåll och vad som inte alls lämnats ut. Den redogörelse som lämnats i denna del av tydde enligt utskottets uppfattning inte på felaktigheter som skulle kunna stå i strid med gällande rättsnormer och således ligga utanför den bedömningsmarginal som handläggande myndighet har, och som därigenom skulle kunna föranleda kritik. - I fråga om risken att de avvisade männen vid ett återsändande till skulle utsättas för behandling i strid med artikel 3 i och andra bestämmelser med samma innehåll hade regeringen bedömt garantierna som fått av som tillräckliga. Utskottet utgick från att regeringen skulle se till att uppföljningen av hur männen behandlades skulle komma att fortgå. I en reservation (v, mp, fp) uttalades kritik mot utrikesminister och regeringen för hanteringen av ärendena. Beslut med anledning av polisanmälningar Med anledning av en polisanmälan med begäran om utredning av om brott begåtts vid verkställigheten har fattats två åklagarbeslut att inte inleda förundersökning. Vice chefsåklagare fattade beslut . Enligt beslutet saknades anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal har förövats av företrädare för svensk polis i samband med verkställigheten av regeringens beslut om avvisning. Såvitt avsåg frågan om utländska medborgares agerande vid verkställigheten ombord på det utländska luftfartyget överlämnades ärendet genom samma beslut till överåklagaren i . Tf. överåklagare meddelade beslut i ärendet . Detta beslut innebar dels en överprövning av beslutet att inte inleda förundersökning, dels ett ställningstagande i den fråga som överlämnats till överåklagaren (fråga om medgivande att väcka åtal för brott som begåtts inom riket ombord på utländskt luftfartyg av utlänning som var befälhavare eller ingick i besättningen mot utlänning, 2 kap. 5 § ). I beslutet delade överåklagaren den tidigare bedömningen att det saknas anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal förövats av svensk polis. Beslutet bör enligt överåklagaren omfatta de åtgärder som har vidtagits av utländsk personal, eftersom denna inte utövat någon självständig verksamhet vid tillfället. Såvitt avsåg den överlämnade frågan tillades i beslutet att anledning inte föreligger att anta att brott som hör under allmänt åtal har förövats av befälhavaren på det utländska luftfartyget och att det, eftersom förundersökning inte skall inledas, inte finns skäl att begära medgivande till åtal. beslutade (särskilt protokoll 2004/05:16, 6 §) att två skrivelser som överlämnats från i med begäran om att ansvariga statsråd åtalas för utövandet av statsrådstjänsten vad gäller ärendet om avvisning till inte skulle föranleda någon åtgärd. Säkerhetspolisens ansvar för händelseförloppet vid avvisningen har vidare granskats av chefsjustitieombudsmannen , som fattade beslut i ärendet (dnr 2169-2004). Regeringens handläggning av avvisningsärendena har föranlett tre anmälningar till . Anmälningarna avser en förnyad granskning av dels omständigheter kring beslutet, dels omständigheter kring verkställigheten och dels omständigheter efter verkställigheten. I två av anmälningarna refereras till ett inslag i . I en av anmälningarna anförs att utskottet bör granska "regeringens agerande i samband med avvisningen av de två". I denna anmälan framhålls särskilt att avvisningen verkställdes av amerikansk personal och att de avvisade egypterna utsattes för övergrepp redan i . Vidare framhålls att ambassaden i ett tidigt skede lämnat uppgifter om att de avvisade utsatts för tortyr och att dessa uppgifter hemligstämplats av den . Genom att regeringen haft vetskap om att de avvisade utsatts för övergrepp i fängelse har man enligt anmälan medvetet vilselett såväl svenska parlamentariker som allmänheten. I en annan anmälan anges flera grunder för att utskottet skall återuppta sin granskning. Utskottet bör enligt anmälan utreda dels på vilket sätt grunderna för avvisningen har förändrats sedan det visat sig att garantin inte längre håller, dels på vilket sätt den eller dess ledamöter haft inblandning i, eller vetskap om, att utländsk säkerhetstjänst varit involverad, dels regeringens vetskap om att männen utsatts för tortyr samt dels om regeringen till fullo redovisat allt den kände till vid utskottets tidigare granskning. I en tredje anmälan hänvisas till vad som framkommit efter utskottets tidigare granskning - bl.a. att det numera kan anses klarlagt att männen torterats i , att de inte fick tillgång till rättvisa rättegångar, att representanter för sannolikt behandlat dem i strid mot förbud mot grym, omänsklig och förnedrande behandling - som motiv för en förnyad granskning. Granskningen bör enligt anmälan avse detsamma som begärdes 2002, nämligen om regeringens handläggning i sin helhet varit i överensstämmelse med svensk grundlag, utlänningslagen, relevanta internationella konventioner som tillträtt och den som svensk lag gällande om skydd för de mänskliga rättigheterna samt om skyddet för männens rättssäkerhet och mänskliga rättigheter iakttagits. Anmälningarna bifogas, bilagorna A1.1-A1.3. Underlag för granskningen m.m. Till grund för utskottets granskning har legat bl.a. promemorior från , bilagorna A1.4 och A1.7-10, yttranden från Säkerhetspolisen, bilagorna A1.11 och A1.12, samt utfrågningar av justitieminister , dåvarande statssekreteraren , dåvarande utrikesrådet , dåvarande chefen för , dåvarande polisintendenten och generalsekreteraren , bilagorna B1.1-B1.6. Materialet innehåller uppgifter för vilka gäller sekretess. Dessa uppgifter har uteslutits ur bilagorna till betänkandet, liksom en del omfattande promemoriebilagor i deras helhet. Utskottet har också tagit del av Säkerhetspolisens regleringsbrev . Härutöver har utskottet haft tillgång till bl.a. JO:s ovan nämnda beslut över granskning av Säkerhetspolisens verkställighet av avvisningen2[Beslutet finns återgivet på JO:s hemsida, .] och visst material från JO:s utredning samt ett stort antal pressklipp. Utskottet har också tagit del av rapporter och uttalanden av olika organ, främst inom FN, samt från Human Rights Watch, m.fl. människorättsorganisationer. Till grund för granskningen har vidare legat utredningen vid utskottets tidigare granskning, se betänkande 2001/02:KU20 avsnitt 2.12. I denna del hänvisas till det betänkandet. En utskrift från utfrågningen med utrikesminister , som delvis hölls bakom stängda dörrar och inte tidigare publicerats i sin helhet, bifogas, bilaga B1.7. I betänkandet finns uttryck eller terminologi som det finns anledning att kommentera. Ett sådant terminologiskt uttryck gäller orden avvisning och utvisning. Den svenska terminologin har skiftat , men utlänningslag används, grovt definierat, termen avvisning i fråga om personer som inte har och inte har haft uppehållstillstånd i landet och termen utvisning i fråga om personer som har haft uppehållstillstånd och där tillståndet har löpt ut eller återkallats. Termen utvisning används också i fråga om utvisning på grund av brott. Personer som kommer till landet och ansöker om asyl men får avslag på sin ansökan avvisas alltså. De personer som granskningsärendet gäller avvisades från . Den praktiska skillnaden mellan avvisning och utvisning är inte särskilt slående, och uttrycken blandas ofta ihop i den allmänna debatten. I detta betänkande eftersträvas givetvis det korrekta språkbruket, men i konventionstexter och liknande används ofta engelska uttryck som täcker båda begreppen. Översättningen kan där innebära att uttrycket utvisning används även när också avvisning avses. täcks även utlämning, som är vad en stat kan begära av en annan stat då någon som vistas i denna stat misstänks för brott, och den begärande staten vill att den misstänkte skall överlämnas till den staten för att åtalas där. Ett annat uttryck gäller sådan behandling som i de internationella konventionerna inte är att anse som tortyr men som annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. I internationella texter används ofta ordet ill-treatment. I betänkandet används ibland direktöversättningen illabehandling. Även namnskicksfrågan bör beröras. De båda avvisade männens namn skrivs inte genomgående på samma sätt i olika dokument. I betänkandet används skrivningarna Agiza respektive El Zary. Regeringsformen innehåller i 10 kap. bestämmelser om förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer och i 11 kap. bestämmelser om rättskipning och förvaltning. Enligt 10 kap. 8 § skall chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Enligt 11 kap. 7 § får ingen myndighet, inte heller eller kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Enligt 11 kap. 8 § får rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte fullgöras av i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Bestämmelser om asylrätt m.m. De svenska bestämmelserna om utlänningars rätt att resa in i, ut ur samt vistas och arbeta i , liksom om rätten till asyl här, finns främst i utlänningslagen (1989:529). I samma lag finns bestämmelser om handläggningen av sådana ärenden, bl.a. bestämmelser om beslutande myndighet. Bestämmelser om sekretess finns i sekretesslagen (1980:100). Utlänningar som är flyktingar enligt definitionen i 3 kap. 2 § utlänningslagen har rätt till uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket samma lag. Med flykting avses en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Som flykting anses även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Definitionen grundas på den som finns i . Rätten till uppehållstillstånd gäller inte undantagslöst. Uppehållstillstånd får enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 utlänningslagen vägras, om det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Den som inte är flykting kan som skyddsbehövande i övrigt enligt definitionen i 3 kap. 3 § utlänningslagen ha rätt till uppehållstillstånd. Det gäller bl.a. den som utan att vara flykting har lämnat sitt land därför att han känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (3 kap. 3 § första stycket 1). Verkställighet av avvisning och utvisning I 8 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om verkställighet och om hinder mot verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Huvudregeln är att verkställighet skall ske till utlänningens hemland. Det kan emellertid finnas hinder mot verkställighet. Ett absolut verkställighetshinder är risk för dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr. En avvisning eller utvisning får enligt 8 kap. 1 § utlänningslagen aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han skulle vara i sådan fara. Risk för förföljelse är ett annat verkställighetshinder, som emellertid inte är undantagslöst. Verkställighet får enligt 8 kap. 2 § utlänningslagen i princip inte ske till ett land där utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han löper risk för förföljelse. Sådan verkställighet, dvs. till ett land där risk för förföljelse föreligger, kan dock få ske vid synnerligen grov brottslighet eller om utlänningen har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här. Hinder mot verkställighet enligt bl.a. de nämnda bestämmelserna skall enligt 4 kap. 5 § utlänningslagen beaktas när en fråga om avvisning eller utvisning prövas. Beslut om avvisning verkställs enligt 8 kap. 11 § utlänningslagen normalt av . Det finns också bestämmelser om när polismyndigheten skall verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslut. skall verkställa sådana beslut bl.a. i ärenden där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet prövats, om regeringen eller bestämmer det. Beträffande tidpunkten för verkställighet gäller enligt 8 kap. 12 § utlänningslagen för vissa fall att beslut om avvisning skall verkställas möjligt. I andra fall skall en utlänning som har avvisats lämna landet efter det att beslutet vunnit laga kraft, om inte annat bestäms i beslutet. Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att han inte har för avsikt att frivilligt lämna landet , skall beslutet verkställas så snart det kan ske av den ansvariga myndigheten. Efter en lagändring 1996 gäller enligt 8 kap. 10 a § utlänningslagen att ett avvisningsbeslut skall inhiberas om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda riktar en begäran till om detta, om inte synnerliga skäl talar mot det. Ett sådant beslut meddelas av . Asylärenden avgörs normalt av (2 kap. 7 § och 4 kap.4 § utlänningslagen). Om verket avslår ansökningen, kan utlänningen överklaga beslutet till (7 kap. 3 § utlänningslagen). I vissa fall kan utlänningsärenden emellertid avgöras av regeringen. eller får enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen överlämna ett ärende till regeringen för avgörande bl.a. om ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet - s.k. säkerhetsärenden - eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet och om ärendet på grund av familjeanknytning eller någon annan liknande orsak har samband med ett utlänningsärende som prövas av regeringen. Verket respektive nämnden skall i dessa fall avge eget yttrande. När verket lämnar över ett ärende till regeringen, skall även nämnden avge yttrande, varav framgår vilken uppfattning nämnden har i sakfrågan och i frågan om ärendet bör avgöras av regeringen. Säkerhetsärenden kännetecknas av att Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet motsätter sig att en utlänning beviljas uppehållstillstånd i eller förordar att utlänningen avvisas eller utvisas eller att utlänningens uppehållstillstånd återkallas. Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, LSU En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen kan under vissa förutsättningar, som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet, i stället utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Beslut enligt denna lag meddelas av regeringen som första och enda instans. Regeringen kan självmant ta upp ärenden enligt LSU. Ändrad instans- och processordning Regeringen lade fram förslag om en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (prop. 2004/05:170). Enligt förslaget skall en ny utlänningslag ersätta utlänningslag. Förslaget om den nya instans- och processordningen innebär att överprövningen av beslut i utlänningsärenden i stället för i skall ske i migrationsdomstolar och i en migrationsöverdomstol. Förslaget omfattar också en ny ordning för s.k. säkerhetsärenden. Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen skall definieras i lagtexten som ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet förordar att en utlänning avvisas eller utvisas eller att ett uppehållstillstånd avslås eller återkallas. Sådana ärenden skall avgöras av i första instans. Verkets beslut skall kunna överklagas till regeringen både av utlänningen och av Säkerhetspolisen. Överklagandet skall ges in till verket som skyndsamt skall överlämna ärendet till Migrationsöverdomstolen.