bet · GS01JUU27 · 2005-06-02 00:00:00 — SammanfattningI detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2004/05:119Ökad säkerhet i pass m.m., sex motioner som väckts med anledning avpropositionen samt tre motionsyrkanden som väckts år 2004.I propositionen föreslås ändringar i reglerna för svenska pass. Det rörsig främst om åtgärder för att höja säkerheten i passen. Bland annatskall passen förses med s.k. biometrisk information. Den som ansöker ompass skall vara skyldig att låta passmyndigheten ta en bild i digitaltformat av hans eller hennes ansikte. Bilden sparas sedan på ettlagringsmedium i passet.I propositionen föreslås även åtgärder för att försvåra för personersom dömts till frihetsberövande påföljder att lämna landet underverkställigheten, t.ex. skall pass som förvaras av en kriminalvårdsanstaltinte annat än i undantagsfall få disponeras av den intagne.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2005.Utskottet föreslår att antar regeringens förslag och avslårmotionerna.I ärendet finns två reservationer (m och kd respektive m och fp) ochett särskilt yttrande (m och fp).Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Ökad säkerhet i passRiksdagen antar regeringens förslag tilla) lag om ändring i passlagen(1978:302),b) lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt,c) lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),d) lag om ändring i lagen(1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. Därmed bifallerriksdagen proposition 2004/05:119 och avslår motionerna 2004/05:Ju219,2004/05:Ju340 yrkande 4 och 2004/05:Ju466 yrkande 13.2. Framställning av passbilderRiksdagen avslår motionerna 2004/05:Ju37, 2004/05:Ju38 yrkandena 1 och2, 2004/05:Ju39, 2004/05:Ju40 och 2004/05:Ju41 yrkande 1.Reservation 1 (m, kd)3. PassmyndighetRiksdagen avslår motionerna 2004/05:Ju41 yrkande 2 och 2004/05:Ju42.Reservation 2 (m, fp)den 2 juni 2005På justitieutskottets vägnarBritta LejonFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (), RolfOlsson (v), (), (), (),(), Elisebeht (), (), GöranNorlander (s), (), (), (), (), (), (),() och ().Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningInom har utarbetats en departementspromemoria,Ökad säkerhet i pass m.m. (Ds 2004:8), med förslag till ändringar i bl.a. passlagen (1978:302). Promemorian har remissbehandlats. En sammanställningav remissyttrandena finns tillgänglig i (dnrJu2004/1747/PO).Regeringen har i särskild ordning remitterat ett utkast till lagrådsremissi fråga om vilket biometriskt underlag som bör tas in i pass. Ensammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2004/1747/PO).Lagrådet har granskat regeringens förslag.Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 2.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås ändringar i reglerna för svenska pass.I syfte att höja säkerheten i pass föreslås att svenska pass skall försesmed s.k. biometriska uppgifter som kan utgöra underlag för datorstöddjämförelse och identifiering. Det biometriska underlaget skall bestå aven ansiktsbild i digitalt format, som lagras i passet i komprimeradform på ett lagringsmedium. Vidare föreslås att giltighetstiden förvanligt pass begränsas till fem år.I propositionen föreslås också att personer som avtjänar fängelsestraffom eller genomgår sluten ungdomsvård om inteskall kunna få ett nytt pass. Det föreslås dessutom att pass skallåterkallas i dessa fall. Detsamma skall gälla den som överlämnats tillrättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. Dessutom skalldet enligt förslaget bli möjligt att i vissa fall hindra den som ärintagen i kriminalvårdsanstalt eller genomgår sluten ungdomsvård attdisponera sitt pass under t.ex. permissioner.Därutöver föreslås bl.a. en skyldighet för den som förfogar över passutan att vara passinnehavare i passlagens mening att överlämna ettåterkallat pass till passmyndigheten.Förändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2005.Utskottets övervägandenÖkad säkerhet i pass m.m.Utskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att bifaller regeringens förslag om ändringari reglerna för svenska pass. Detta innebär att utskottet avstyrkermotionsyrkanden om att även andra än passmyndigheten skall få ta passbilder.Vidare avstyrker utskottet motionsyrkanden om att personer som ärintagna på kriminalvårdsanstalt inte skall ha tillgång till pass samtmotionsyrkanden om att överföra passhanteringen från polisen till annanmyndighet.Jämför reservationerna 1 och 2.InledningFörfalskning och missbruk av pass och andra resehandlingar utgör ettallvarligt problem, både nationellt och internationellt. Pass kanexempelvis användas vid förmögenhetsbrott, vid människosmuggling, vidmänniskohandel eller i samband med planering och utförande av terroristbrott.Internationellt pågår det inom ett flertal olika organ arbete för attkomma till rätta med förekomsten av falska resehandlingar och för attförhindra missbruk av sådana (), som bl.a.har till uppgift att utfärda rekommendationer om säkerhet i resehandlingar,har antagit en rekommendation om att införa biometri i pass. Medbiometri avses i detta sammanhang främst en metod för att identifiera enperson eller avgöra om en påstådd identitet är riktig, baserad på mätningav fysiologiska karaktärsdrag hos den som skall identifieras. I föreslås att ansiktsjämförelse skall användas somminimistandard, medan avläsning av fingeravtryck eller iris rekommenderassom frivilligt komplement.I sammanhanget kan nämnas att som villkor för viseringsfrihet kommeratt kräva att pass utfärdade fr.o.m. innehållerbiometriska uppgifter i enlighet med rekommendationer.Även inom Europeiska unionen (EU) har det pågått ett arbetesom avser biometriska kännetecken i resehandlingar. I rådets förordning(EG) nr 2252/04 av om standarder för säkerhetsdetaljeroch biometri i pass och resedokument, som återfinns i bilaga 3, föreskrivsatt medlemsstaternas pass måste uppfylla vissa minimistandarder. Blandannat skall pass som utfärdas senare än 18 månader från det att detekniska specifikationerna har antagits innehålla ett lagringsmedium(minnesenhet) med passinnehavarens ansiktsbild. I pass som utfärdassenare än 36 månader från det att de tekniska specifikationerna antagitsmåste även fingeravtryck finnas lagrade.PassfotonI propositionen föreslås att den som ansöker om pass skall vara skyldigatt låta passmyndigheten ta en bild i digitalt format av den sökandesansikte. Ansiktsbilden skall sparas på ett lagringsmedium i passet.I motionerna Ju37 (m), Ju38 (fp) samt Ju39 och Ju41 (båda m) yrkas attäven annan än passmyndigheten skall ges möjlighet att ta fram passbilder.I motion Ju40 (v) begär motionärerna en utredning av alternativ tillinförandet av en exklusiv rätt för passmyndigheten att ta fram passbildersamt vilka konsekvenser de föreslagna ändringarna får för fotohandlarem.fl.De tekniska förutsättningarna för att föra in biometrisk information ipass beskrivs i propositionen (s. 22). För att lagra biometrisk informationi passen skall dessa vara utrustade med ett kontaktlöst datachip. Pådatachipet sparas innehavarens ansiktsbild tillsammans med personuppgifter.Datachipet innehåller även en s.k. publik digital nyckel så att andraländers gränskontroller kan verifiera att innehållet i chipet inte harmanipulerats. Laddningen av datachipet utförs av passtillverkaren. Föratt kunna införa det nya biometriska passet krävs ny utrustning ochytterligare systemstöd på landets alla passansökningsställen. Vidansökningstillfället blir sökanden fotograferad i en fotostation, som tarflera digitala foton och automatiskt säkerställer kvaliteten på dessa.I samband därmed tas biometriska data fram ur ansiktsbilden i syfteatt verifiera att det tagna fotografiet är användbart som underlagför verifiering av ansiktsbiometri. Ett digitalt fotografi används delsför att lasergravera ansiktsbilden i passet, dels för att i komprimeradform sparas på datachipet i passet.I propositionen anförs att det är viktigt att svenska pass håller ensådan teknisk standard och kvalitet att förfalskningar och annat missbrukförsvåras. Genom att passmyndigheten tar en bild av sökanden, i ställetför som en fotograf eller sökanden själv i en fotoautomat,säkerställs att bilden i passet verkligen avbildar rätt person. Ett sådantförfarande säkerställer också att passbilden har en sådan kvalitet attden kan användas för datorstödd verifiering vid en gränskontroll. Dennya ordningen får självfallet konsekvenser för de fotohandlare m.fl.som tillhandahåller fotografering för passansökan. Enligt regeringensmening väger emellertid behovet av att öka säkerheten i pass tyngre ände men den nya ordningen kan medföra för den privata marknaden. Andraalternativ bedöms av både tekniska och praktiska omständigheter intevara möjliga. Det är därför inte möjligt att behålla den nuvarandeordningen att passökanden lämnar in fotografier i samband med passansökan.Utskottet anser att det är viktigt att öka säkerhetsnivån i svenskapass. Att skydda samhället och den enskilde mot att passet används förbrottsliga syften är ett angeläget intresse i en rättsstat. De krav somställs internationellt innebär också att den nuvarande ordningen medett vanligt fotografi i pass är otillräcklig.När det gäller möjligheten att låta även andra än passmyndigheten tapassbilder anser utskottet att en sådan ordning skulle innebära en störrerisk för att fel person avbildas i passet. Utskottet delar regeringensbedömning att behovet av att öka säkerheten i pass väger tyngre än demen den nya ordningen kan medföra för näringslivet, och utskottetföreslår att antar regeringens förslag om ändringar i passlageni denna del. Härav följer att utskottet avstyrker motionerna Ju37, Ju38,Ju39, Ju40 och Ju41 i denna del.Pass på kriminalvårdsanstalt m.m.I propositionen föreslås vissa åtgärder som syftar till att försvåraför personer som dömts till frihetsberövande straff att lämna landetunder verkställigheten. Bland annat skall den som avtjänar fängelsestraffom eller genomgår sluten ungdomsvård om intekunna få pass, och hans eller hennes pass skall återkallas. Detsammagäller för den som genomgår rättspsykiatrisk vård med särskildutskrivningsprövning. Vidare skall pass som förvaras av en kriminalvårdsanstaltinte annat än i undantagsfall få disponeras av den intagne. De situationersom avses undantas är t.ex. då den intagne fått tillstånd att åkautomlands under en permission. En liknande reglering föreslås för den somundergår sluten ungdomsvård.I motionerna Ju219 (m), Ju340 (fp) och Ju466 (kd) framhålls att intagnapå kriminalvårdsanstalt inte skall ha tillgång till pass.För att underlätta anpassningen i samhället kan en intagen påkriminalvårdsanstalt enligt 32 § första stycket lagen (1974:203) om kriminalvårdi anstalt (KvaL) beviljas tillstånd att lämna korttid (normalpermission), om det inte finns påtaglig fara för fortsattbrottslig verksamhet eller avsevärd fara för annat missbruk. Permissionfår enligt 32 § andra stycket också beviljas om någon annan särskildanledning föreligger (särskild permission). För permission får ställasde villkor som anses erforderliga beträffande vistelseort, anmälningsskyldigheteller annat. Om noggrann tillsyn behövs kan det föreskrivas att denintagne under permissionen skall stå under bevakning. I och allmänna råd för verkställighet i anstalt (KVVFS2004:13) anges att ett villkor för beviljande av permission kan vara attden intagne lämnar in sitt pass till anstalten (9 kap. 7 §).Utskottet har behandlat motionsyrkandenliknande de nu aktuella, (bet. 2003/04:JuU18 s. 20 f.). Utskottet avstyrkte bifall till motionsyrkandena samt anförde bl.a.att intresset av att förhindra att den intagne lämnar landet i mångafall torde tillgodoses genom möjligheten att uppställa som villkor förpermission att den intagne lämnar ifrån sig passet. Utskottet hänvisadeockså till den då pågående beredningen av departementspromemorian Ökadsäkerhet i pass m.m. (Ds 2004:8) och anförde att beredningen av promemorianinte borde föregripas.Utskottet anser att det är viktigt att ha ett system där verkställighetenav utdömda straff kan genomföras på ett säkert sätt. Inte minst för attupprätthålla förtroendet för rättsväsendet är det viktigt att förhindraatt de som dömts till fängelse olovligen lämnar landet deskall verkställa sina straff. Genom att begränsa dömda personers tillgångtill pass torde risken för att de undandrar sig verkställighet minska.Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i passlagen idenna del samt förslagen till ändring i lagen om kriminalvård i anstaltoch i lagen om verkställighet av sluten ungdomsvård. Genom utskottetsställningstagande får motionärernas önskemål i stort anses tillgodosedda,och utskottet avstyrker motionerna Ju219, Ju340 och Ju466 i här behandladedelar.Lagförslagen i övrigtI propositionen föreslås också andra ändringar i passlagen som syftartill att öka säkerheten i passen. Här föreslås att giltighetstiden sänksför ett vanligt pass från tio till också för personer över artonår. Skyldigheten att återlämna ett återkallat pass utvidgas till attomfatta även den som inte är passinnehavare i passlagens mening. Såkallade särskilda pass skall återkallas när de skäl som föranlett attpasset utfärdats inte längre finns. Vissa ytterligare åtgärder föreslåsockså. Vidare föreslås en ändring i sekretesslagen (1980:100) som innebäratt sekretess gäller hos en passmyndighet för sådan uppgift om enskildspersonliga förhållanden som hänför sig till ärenden enligt passlagen,under förutsättning att det kan antas att den enskilde eller någonnärstående lider men om uppgiften röjs. Utskottet föreslår att riksdagenantar också dessa förslag.PassmyndighetI motionerna Ju41 (m) och Ju42 (fp) begärs en utredning av möjlighetenatt överföra passhanteringen från polisen till annan myndighet.Av 2 § passlagen framgår att polismyndighet är passmyndighet inom riket.Före ikraftträdandet av passlagen var landets passmyndighet.I betänkande Polisverksamhet i förändring(SOU 2002:70) görs bedömningen att passhanteringen borde vara kvar hospolisen (s. 172 f.). I betänkandet konstaterar utredningen attarbetsuppgifterna med passhantering till allra största delen saknar polisiärrelevans och därför, i linje med utredningens principiella ståndpunkter,borde föras över till en annan huvudman. Utredningen anser emellertidatt ett överförande av passärendena skulle innebära så stora konsekvenserför framför allt poliskontoren i glesbygdsområden att det skulle fåorimliga konsekvenser ur servicesynpunkt. Utredningen anser därför attpassärendena även fortsättningsvis bör handläggas av polismyndigheterna.Betänkandet bereds i Justitiedepartementet.Utskottet har behandlat yrkanden som ilikhet med de nu aktuella syftar till en renodling av polisensarbetsuppgifter, senast (bet. 2003/04:JuU15 s. 12 f.).Utskottet anförde att polisens verksamhet i huvudsak skall koncentrerastill dess kärnuppgifter. Med hänvisning bl.a. till att utskottet inteville föregripa beredningen i förelåg enligt utskottetinte skäl för något uttalande från utskottets sida.Utskottet är alltjämt av samma uppfattning, och utskottet avstyrkermotionen Ju42 och motionen Ju41 i nu behandlad del.ReservationerUtskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden harföranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottetsförslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.1. Framställning av passbilder, punkt 2 (m, kd)av (), (), () och HilleviEngström (m).Förslag till riksdagsbeslutVi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad somanförs i reservationen om framställning av passbilder. Därmed bifallerriksdagen delvis motionerna 2004/05:Ju37, 2004/05:Ju38 yrkandena 1 och2, 2004/05:Ju39, 2004/05:Ju40 och 2004/05:Ju41 yrkande 1.StällningstagandeDet torde vara tekniskt möjligt för andra än passmyndigheten att tafram underlag för biometriska pass. I den mån det är möjligt att medbibehållna säkerhetskrav låta t.ex. fotohandlare ta fram underlag förde nya passen anser vi att de skall ges möjlighet att göra detta. Istället för att ge passmyndigheten en exklusiv rätt bör det anges vilkasäkerhetskrav fotohandlare och andra måste uppfylla för att vara behörigaatt ta fram underlag för biometriska pass. Regeringen bör ges i uppdragatt utreda hur en sådan förändring kan genomföras.2. , punkt 3 (m, fp)av (), (), (),() och ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad somanförs i reservationen om passmyndighet. Därmed bifaller riksdagenmotionerna 2004/05:Ju41 yrkande 2 och 2004/05:Ju42.StällningstagandeEnligt vår uppfattning måste polisens uppgifter renodlas så att poliseni större utsträckning kan ägna sig åt rent polisiära uppgifter, dvs.kärnverksamheten. hantering av pass är inte en sådanuppgift. Passhanteringen bör därför flyttas över till någon annanmyndighet, t.ex. till Skatteverket.Det får ankomma på regeringen att återkomma till med ettförslag.Särskilt yttrandeÖkad säkerhet i pass, punkt 1 (m, fp)(), (), (), HilleviEngström (m) och () anför:Det är angeläget att personer som dömts till fängelse inte lämnar landetinnan de skall avtjäna sitt straff. Vi har motionsvägen drivit dennafråga . Det är mot denna bakgrund glädjande att regeringennu lagt fram ett förslag som syftar till att säkerställa att verkställighetenkan genomföras. Vi har därför valt att inte reservera oss till förmånför motion Ju219 samt motionerna Ju340 och Ju466 i denna del.Bilaga 1Förteckning över behandlade förslagPropositionenProposition 2004/05:119 Ökad säkerhet i pass m.m.:Regeringen föreslår att antar regeringens förslag tilllag om ändring i passlagen (1978:302),lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt,lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),lag om ändring i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård.Följdmotioner2004/05:Ju37 av och (båda m):tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om att överföra framställandet av passbilder i ett offentligtmonopol.2004/05:Ju38 av och (båda fp):1. avslår propositionen i den del som gäller passmyndighetensexklusiva rätt att ta passbilder och att 6 § passlagen ges en lydelsei enlighet med vad som anförs i motionen.2. beslutar om ändring i 6 § passlagen enligt vad somanförs i motionen.2004/05:Ju39 av och (båda m):tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om att skall genomföra en formell upphandlingav framställandet av passbilder för de nya säkra passen.2004/05:Ju40 av m.fl. (v):tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om behovet av konsekvensbeskrivningar och redovisningar avalternativa förslag vad gäller utfärdandet av fotografier för pass.2004/05:Ju41 av m.fl. (m):1. tillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om att sökanden av pass skall vara skyldig att inlämnaeller låta passmyndigheten ta en bild i digitalt format av sökandensansikte.2. tillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om att regeringen skall låta utreda möjligheterna attöverföra passhanteringen från polisen till annan myndighet.2004/05:Ju42 av m.fl. (fp):tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om att pröva möjligheten att annan myndighet än polisen blirpassmyndighet.Motioner från allmänna motionstiden /05:Ju219 av ():tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om att de intagna på anstalt skall fråntas sitt pass.2004/05:Ju340 av m.fl. (fp):4. tillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om dömda personers rörelsefrihet.2004/05:Ju466 av m.fl. (kd):13. tillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om tillgången till pass vid permissioner.Bilaga 2Regeringens lagförslagBilaga 3Rådets förordning (EG) nr 2252/04