bet · GT01SfU5 · 2005-10-28 00:00:00 — Utskottet vidhåller denna inställning. Den ordning som föreslås i motion Sf431 (s, v, mp) är däremot en tillfällig modifiering av gällande ordning. Utskottet anser, i likhet med motionärerna, att genom den föreslagna lösningen uppnås kravet på att varje beslut om uppehållstillstånd skall grunda sig på en individuell prövning i det enskilda fallet. Förslaget, som har utformats som en sammanslagning av regler utlänningslag om s.k. ny ansökan och regler för prövning av verkställighetshinder utlänningslag, möjliggör en ny prövning av lagakraftvunna avvisnings- och utvisningsbeslut. De grupper som genom den tillfälliga ordningen ges nya och ökade möjligheter att få uppehållstillstånd är främst dels vissa barnfamiljer, dels personer vars avlägsnandebeslut på grund av förhållandena i mottagarländerna inte bedömts kunna verkställas med tvång. kommer fr.o.m. att handlägga ärenden om verkställighetshinder i enlighet med den nya utlänningslagen, varvid även handläggning av s.k. nya ansökningar upphör. Enligt utskottets mening är det därför mest ändamålsenligt att förlägga prövningen av ärendena enligt den tillfälliga ordningen till , något som även bidrar till att ärendebalanserna hos nedbringas inför ikraftträdandet av den nya instans- och processordningen. Utskottet kan konstatera att Lagrådet, som anser att beredningen inte är godtagbar, avstyrker att det remitterade förslaget i motion Sf431, på det föreliggande underlaget, läggs till grund för lagstiftning. Lagrådet anför bl.a. att synpunkter visserligen inhämtats från ett antal remissinstanser, över utkastet till lagrådsremiss som motion Sf431 bygger på, men för att en remissbehandling skall vara meningsfull måste remissinstanserna ges rimlig tid att överväga förslaget. Vidare påtalar Lagrådet att det måste beaktas att utlänningslagstiftningen är ett förhållandevis komplicerat rättsområde samt att en tillfällig ordning som föreslås inrymmer komplikationer i form av tolknings- och tillämpningssvårigheter. Utskottet instämmer i Lagrådets kritik att remissinstanser haft alldeles till sitt förfogande för att kunna ta ställning till utkastet till lagrådsremiss. Enligt utskottets mening är det dock ytterst angeläget att den tillfälliga ordningen kan genomföras omgående. Komplettering av beredningsunderlaget har därtill skett under utskottets hantering av ärendet. Med de preciseringar av motivuttalanden och i vissa fall ändringar av lagtexten som utskottet nedan redovisar anser utskottet att bör anta de av utskottet i bilaga 2 framlagda förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) samt förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Mot bakgrund av det anförda tillstyrker utskottet således, med vissa justeringar, motion Sf431 yrkande 1. Motion Sf364 yrkandena 8 och 9 får med det anförda anses tillgodosedd och avstyrks. Motionerna Sf293, Sf311 och Sf373 yrkande 12 avstyrks. I motionen anförs att förslaget medför kraftigt ökade utgifter för staten, varför ramen för utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar i budgetpropositionen behöver justeras. Förslaget innebär att kommer att handlägga ytterligare ett stort antal ärenden, och det kan komma att behövas offentligt biträde i ytterligare ett stort antal ärenden. Fler människor än tidigare beräknat kommer att befinna sig i mottagandesystem. Mot denna bakgrund anger motionärerna att bör tillföras . Mottagandet av asylsökande i form av ersättningar och boendekostnader bör tillföras och anslaget för offentligt biträde tillföras . För ersättningar till kommunerna vid flyktingmottagandet bör ytterligare anslås. Vidare behövs ytterligare . Motionärerna anför att utgifternas storlek är svåra att bedöma och beroende av en rad olika omständigheter, exempelvis hur många ärenden som kommer att prövas. Utskottet har i sina yttranden till finansutskottet tillstyrkt motionens förslag till ändrad ram för utgiftsområde 8 och tilläggsbudget (2005/06:SfU1y, SfU2y). När det gäller anslagen kommer dessa att behandlas i utskottets betänkande 2005/06:SfU2. Vid utskottets utfrågning av och framkom bl.a. att det finns knappt 13 000 personer med lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut i mottagningssystem. Hur många av dessa och eventuellt ytterligare personer som kan komma att beviljas uppehållstillstånd genom den nya prövningen är däremot svårt att bedöma. redovisade att de räknar med att kunna sluta avtal om mottagande med ytterligare ett fyrtiotal kommuner. Inledningsvis menar verket att den föreslagna ökningen med för kommunersättningar bör vara tillräcklig. Vid utfrågningen framhölls vidare att det är viktigt att kommunerna redan nu påbörjar en kapacitetsuppbyggnad. , som avser att intensifiera arbetet med kommunerna, arbetar även med regionala lösningar. Förutom själva bosättningsfrågan tas i samarbetet med kommunerna upp exempelvis möjligheten till arbete eller praktik. Vidare avser att inbjuda till ett möte med frivilligorganisationerna för att "mobilisera" dessa i arbetet i kommunerna. Utskottet vill i detta sammanhang peka på vikten av att det civila samhället involveras i kommunmottagandet. Olika frivilligorganisationer inom det civila samhället bör engageras i arbetet så att ett mottagande i kommunerna blir så bra som möjligt. Under beredningen av ärendet har utskottet hållit utfrågningar med , samt UD angående lagförslaget i motion Sf431. Till utskottet har vidare inkommit skrivelser från och med synpunkter på lagförslaget. Vidare har utskottet tagit del av skriftliga remissyttranden från Kammarrätten i och , avgivna med anledning av ett utkast till lagrådsremiss som upprättats inom . Utskottet har också tagit del av en redovisning av synpunkter som framförts vid en hearing vid avseende utkastet till lagrådsremiss. Vid hearingen deltog representanter från ombudsmän (), Kammarrätten i , Länsrätten i , , (), , , och Säkerhetspolisen. En redovisning av synpunkterna från hearingen bifogas. Motion Sf431 bygger på det utkast till lagrådsremiss som upprättats inom . Utskottet behandlar i det följande de olika delarna i det till Lagrådet remitterade förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529), nedan kallat lagförslaget, varvid utskottet redovisar och till en del beaktar vad som anförts av Lagrådet, remissinstanserna samt övriga synpunkter som framkommit vid beredningen av ärendet. Ny prövning av avvisnings- och utvisningsbeslut Utskottets förslag i korthet skall självmant eller efter ansökan få bevilja ett uppehållstillstånd om det kommer fram nya omständigheter i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft. Det gäller om personen behöver skydd här, eller det finns praktiska eller medicinska hinder mot att verkställa beslutet, eller det annars skulle vara humanitärt angeläget. Vid bedömningen av om det är humanitärt angeläget skall särskilt beaktas om avvisnings- eller utvisningsbeslutet på grund av förhållandena i mottagarlandet inte bedöms kunna verkställas med tvång eller bl.a. barns sociala situation, vistelsetid i och anknytning till liksom risken för att barns hälsa och utveckling skadas. Allt under förutsättning att utlänningen har vistats i . Vidare skall särskilt beaktas om personen gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet. Uppehållstillstånd får vägras om det behövs med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet. Lagförslaget bygger i princip på dels 2 kap. 5 b § utlänningslag (UtlL), dels 12 kap. 18 § utlänningslag (NUtlL). Enligt nuvarande 2 kap. 5 b § UtlL skall vid en s.k. ny ansökan pröva huruvida en verkställighet av ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut skulle strida mot humanitetens krav. Om så befinns vara fallet får ett uppehållstillstånd ges. Enligt 12 kap. 18 § NUtlL skall , om det i ett ärende om verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kommer fram nya omständigheter, självmant pröva om dessa omständigheter utgör hinder mot verkställighet. Ett uppehållstillstånd får då beviljas. Enligt utskottets mening är det en fördel att den tillfälliga ordningen enligt lagförslaget utformas med beaktande av de regler för prövning av verkställighetshinder som gäller enligt utlänningslag, där också möjligheten till s.k. ny ansökan upphört. skall således kunna bevilja ett uppehållstillstånd om det, när ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas, kommer fram nya omständigheter som, under vissa givna förutsättningar, utgör hinder mot att verkställa beslutet. prövning skall kunna initieras dels på grund av en ansökan, dels ex officio av verket. har framfört att det av administrativa skäl torde vara tillräckligt att verket självmant gör en prövning på verkställighetsstadiet. Utskottet anser emellertid att det bör finnas en möjlighet för enskilda att ansöka om prövning enligt 2 kap. 5 b § lagförslaget, inte minst eftersom inte alla personer med lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut omfattas av mottagandesystem. Lagrådet har påpekat att det remitterade förslaget innebär att två olika regelsystem kommer att gälla parallellt vid prövning av frågor om uppehållstillstånd. De olika systemen är dels generösare regler enligt 2 kap. 5 b § för en utlänning med lagakraftvunnet beslut om avvisning som ännu inte verkställts, dels de allmänna regler som gäller för prövning av en ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning vars ansökan inte slutligt prövats. Lagrådet anser att det väcker frågan om en sådan ordning är förenlig med principen att lika fall skall behandlas lika, en fråga som inte har berörts i förslaget. Även har i sin skrivelse till utskottet framfört liknande synpunkter. Utskottet är medvetet om att reglerna för bifall till en ansökan enligt 2 kap. 5 b § enligt den tillfälliga ordningen är vidare än de som gäller för prövning av en ansökan i den ordinarie processen. De vidgade möjligheterna till ny prövning är emellertid avsedda främst för personer som vistats i , och dessa kan med få undantag förutsättas redan ha lagakraftvunna avvisningsbeslut. I den nya prövningen görs en individuell prövning som innebär att lika fall behandlas lika. Detta kommer att gälla alla som har lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut som inte är verkställda och som före ansöker om den nya prövningen eller omfattas av en ny prövning som initieras av före nämnda tidpunkt. Som utskottet anfört tidigare måste det finnas en möjligt att på verkställighetsstadiet ta hänsyn till omständigheter som inträffat efter det att ärendet prövades slutligt. Har förflutit kan situationen ha förändrats, speciellt gäller detta barn. skall därför, ex officio eller efter ansökan av utlänningen, pröva nya omständigheter som kommit fram vid tiden för verkställighet och därvid kunna ge ett uppehållstillstånd i de fall de i lagen angivna förutsättningarna föreligger, exempelvis om det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen eller det annars skulle vara humanitärt angeläget. I detta sammanhang vill utskottet peka på att en ex officio-prövning skall ske när omständigheter som kan aktualisera en sådan prövning kommer till kännedom. Beslut om avvisning enligt Dublinförordningen eller förstaasyllandsprincipen som vunnit laga kraft omfattas i och för sig av den tillfälliga ordningen men torde i flertalet fall inte innehålla sådana omständigheter att ett uppehållstillstånd enligt dessa regler aktualiseras. Självfallet kan det också i t.ex. ett Dublinärende finnas fall där en stark anknytning till uppkommit. skall först pröva om utlänningen har rätt till uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov. Därutöver ges en möjlighet för verket att bevilja uppehållstillstånd vid praktiska eller medicinska hinder mot verkställighet. Det kan vara att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen eller att utlänningen blivit så svårt sjuk att det inte går att genomföra en verkställighet. Det är dock inte svårighetsgraden av sjukdomen i sig som skall bedömas utan frågan om det aktuella sjukdomstillståndet utgör ett hinder mot verkställighet i det enskilda fallet. Denna möjlighet ges även utlänningslag. Därutöver finns enligt den lagen en möjlighet att bevilja uppehållstillstånd om det finns annan särskild anledning att ett beslut om avvisning eller utvisning inte bör verkställas. Det kan röra sig om nya omständigheter som gör att en verkställighet i det enskilda fallet framstår som orimlig, exempelvis då ett barn inte kan tas om hand i hemlandet på ett lämpligt sätt vårdnadshavare avlidit. Sådana angivna situationer får enligt utskottet beaktas vid bedömningen enligt 2 kap. 5 b § första stycket 4 lagförslaget. Vidare får enligt lagförslaget i ett ärende om verkställighet bevilja ett uppehållstillstånd bl.a. om det annars skulle vara humanitärt angeläget (punkt 4). När det gäller införandet av detta nya begrepp kan utskottet konstatera att avsikten med förslaget är att ge begreppet en mer vidsträckt betydelse än begreppet strida mot humanitetens krav som har att tillämpa vid prövningen av s.k. ny ansökan. Sådana omständigheter som kan ge uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § UtlL täcks således av det nya begreppet humanitärt angeläget. Vid bedömningen av uppehållstillståndsfrågan enligt denna punkt, humanitärt angeläget, skall vidare enligt lagförslaget särskilt beaktas bl.a. om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut på grund av förhållandena i mottagarlandet inte bedöms kunna verkställas med tvång, eller en verkställighet inte bör ske med hänsyn till barns sociala situation och anknytning till , allt under förutsättning att personen vistats i . Uppräkningen av omständigheter som skall beaktas är inte uttömmande. Vid bedömningen av om uppehållstillstånd skall beviljas på grund av att det är humanitärt angeläget skall således särskilt beakta bl.a. om utlänningen har vistats i . Här vill utskottet först framhålla att det ankommer på utlänningen att visa att han eller hon har vistats och vistas i , och under hur lång sammanhängande tid. Utskottet anser att när det gäller bevisningen i dessa fall bör på sedvanligt sätt göra en samlad bedömning av lämnade uppgifter. Såväl tid före som efter det lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslutet skall vägas in i bedömningen. Enligt utskottets uppfattning måste utgångspunkten för alla myndighetsbeslut vara att man rättar sig efter de slutliga beslut som fattats. måste det finnas en möjlighet att ta hänsyn till omständigheter som inträffat efter det att ett ärende prövats. I denna tillfälliga ordning som föreslås gälla mellan nuvarande och utlänningslagar måste enligt utskottets mening hela den sammanhängande vistelsetiden i räknas. När det sedan gäller frågan om vistelsetidens längd anser utskottet, i likhet med vad som anförs i motionen, att exakt hur lång vistelsetiden måste vara för att ett uppehållstillstånd skall aktualiseras givetvis inte kan anges. Vistelsetiden är bara en av flera omständigheter som skall vägas samman. Vidare är en utgångspunkt vid prövningen att de individuella skälen för uppehållstillstånd skall vara avgörande. När det gäller barn har t.ex. barnets ålder stor betydelse för tidsaspekten. För ett barn i en viss ålder kan stark anknytning till uppkomma , medan det för ett spädbarn krävs en betydligt . I detta sammanhang måste även beaktas om utlänningen själv medverkat till tidsutdräkten genom att inte ha gjort det som skäligen kan krävas för att klarlägga sin identitet. Här vill utskottet peka på att det är av stor vikt att utlänningens identitet är klarlagd. Detta gäller särskilt om permanent uppehållstillstånd beviljas. Möjligheten att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd i avvaktan på att identiteten klarläggs bör dock kunna utnyttjas i något större utsträckning i den tillfälliga ordningen. Vid prövningen av frågan om uppehållstillstånd skall enligt motionen beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Utskottet anser att beträffande den s.k. vandelsprövningen bör främst tas fasta på om utlänningen har begått brott. I 2 kap. 5 b § tredje stycket lagförslaget (fjärde stycket motionens förslag), som har en motsvarighet i 5 kap. 17 § NUtlL och bygger på resonemangen i proposition 2004/05:170 s. 201 f. och s. 283 f., bör på samma sätt som i sistnämnda lagrum anges att det skall särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet. Uppehållstillstånd bör vidare få vägras av säkerhetsskäl. Verkställighet av lagakraftvunna beslut Utskottets förslag i korthet prövar frågan om uppehållstillstånd enligt den tillfälliga ordningen får verkställighet av det lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslutet inte äga rum. Verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut i ett säkerhetsärende skall dock fortfarande få ske. Utskottet delar bedömningen i motion Sf431 att verkställighet inte får äga rum en prövning av uppehållstillstånd enligt den tillfälliga ordningen görs av utlänningens avvisnings- eller utvisningsbeslut. Lagförslaget innebär således att beslutet om avvisning eller utvisning kan verkställas först när beslut i fråga om uppehållstillstånd har fattats i ärendet. behöver alltså inte göra någon särskild prövning av frågan om inhibition. Utskottet kan konstatera att de i motionen föreslagna reglerna om verkställighetsstopp även medför att inte heller ett avvisnings- eller utvisningsbeslut i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen kommer att kunna verkställas om utlänningen ger in en ny ansökan och till dess prövat frågan om uppehållstillstånd enligt den föreslagna ordningen. Lagstiftningen hindrar inte att upprepade ansökningar ges in fram till . Utskottet anser därför att verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen fortfarande skall få ske om inte särskilt beslut om inhibition fattas. Detta framgår av 8 kap. 10 § lagförslaget. Utskottets förslag i korthet Har ett avvisningsbeslut upphört att gälla genom preskription och utlänningen på nytt ansöker om uppehållstillstånd enligt vanliga regler skall inte s.k. omedelbar verkställighet få ske. får enligt 8 kap. 8 § UtlL förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Beslut om omedelbar verkställighet får inte meddelas senare än efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet, om inte synnerliga skäl talar för detta. Utskottet anser, i likhet med motionärerna, att omedelbar verkställighet inte skall få ske i de fall ett tidigare avvisningsbeslut har upphört att gälla och utlänningen på nytt ansöker om uppehållstillstånd enligt vanliga regler. I dessa fall torde inte heller, vid bedömningen av förvarsfrågan, enbart det faktum att personen har hållit sig undan påverka beslutet om förvar. En av grunderna för förvarsbeslut är att det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas vilket också konstateras i utlänningslagen. Utskottets förslag i korthet I ärenden enligt den tillfälliga ordningen skall offentligt biträde förordnas om det inte kan antas att behov av biträde saknas. Utskottet anser i likhet med motionärerna att offentligt biträde i dessa ärenden skall förordnas, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. skall ta upp biträdesfrågan när en prövning aktualiseras, vare sig detta sker efter ansökan eller ex officio av verket. Det ankommer således på att bedöma behovet av biträde. Enligt utskottets mening torde det kunna antas att behov av biträde saknas om det står klart att ett uppehållstillstånd kommer att beviljas. Beslut som rör offentligt biträde skall kunna överklagas till enligt nuvarande 11 kap. 10 § UtlL. Utskottets förslag i korthet beslut i ärenden enligt den tillfälliga ordningen får inte överklagas. skall i ärenden enligt den tillfälliga ordningen ta över som handläggande myndighet i frågor om förvar och uppsikt. beslut enligt 2 kap. 5 b § lagförslaget skall inte få överklagas. Ärendena skall inte heller kunna överlämnas till vare sig eller regeringen. skall vid en prövning enligt 2 kap. 5 b § lagförslaget ta över som handläggande myndighet i frågor om förvar och uppsikt. När det gäller verkställighetsärendet skall det ligga kvar hos polismyndigheten i de fall det tidigare överlämnats dit. Utskottet föreslår en något ändrad formulering i 6 kap. 9 § som tydliggör ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Utskottets förslag i korthet Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) träder i kraft , varvid nya ansökningar hos skall lämnas över till . Ändringarna i utlänningslagen (1989:529) bör träda i kraft . Ärenden rörande s.k. ny ansökan (NUT) som kommit in till innan lagändringarna trätt i kraft, och som ännu inte avgjorts av nämnden, skall lämnas över till för handläggning enligt den tillfälliga ordningen. De ansökningar och de verkställighetsärenden som självmant tagit upp till prövning före , och som inte avgjorts av verket, bör såvitt gäller frågan om uppehållstillstånd samt frågan om förutsättningarna för att förordna offentligt biträde fortsatt handläggas enligt föreskrifterna i den tillfälliga ordningen. Lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Syftet med lagändringarna är att åstadkomma en tillfällig ordning till dess utlänningslag träder i kraft, vad avser möjligheterna att få till stånd en ny prövning för vissa grupper som kommit att vistas i och vars avvisnings- eller utvisningsbeslut av olika anledningar inte har verkställts. De grupper som genom den nya lagstiftningen ges nya och ökade möjligheter att få uppehållstillstånd är främst dels vissa barnfamiljer, dels personer vars avlägsnandebeslut på grund av förhållandena i mottagarländerna inte bedömts kunna verkställas med tvång. De hänsyn som normalt skall tas till intresset av att upprätthålla en reglerad invandring skall inte göras i samma utsträckning. Personer vars beslut om avvisning eller utvisning anses verkställt enligt 8 kap. 14 § UtlL omfattas inte av de föreslagna bestämmelserna. Beroende på om ett återreseförbud har meddelats kan endera besluten verkställas på nytt enligt 8 kap. 16 § UtlL eller ansökan prövas som en ordinarie ansökan om uppehållstillstånd. De föreslagna bestämmelserna omfattar inte beslut av domstol om utvisning på grund av brott. Paragrafen har utformats som en sammanslagning av nuvarande 2 kap. 5 b § utlänningslag och 12 kap. 18 § utlänningslag. Enligt 2 kap. 5 b § UtlL i dess nuvarande lydelse skall pröva huruvida en verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skulle strida mot humanitetens krav. Detta uttryck utgår. Ett nytt begrepp införs, humanitärt angeläget. Det nya begreppet får en mer vidsträckt betydelse. I och med att de två olika ordningarna för ny prövning av avvisnings- och utvisningsbeslut övergångsvis slås samman har det bedömts vara mest lämpligt att förlägga prövningen till samma myndighet. kommer fr.o.m. att handlägga ärenden om verkställighetshinder i enlighet med utlänningslagen (2005:716), varför det bedömts mest ändamålsenligt att redan nu förlägga prövningen av ärenden där det finns ett lagakraftvunnet beslut till . handläggning av s.k. nya ansökningar upphör därför och det ankommer på att pröva ärenden enligt den ordning som föreslås här. Enligt första stycket får bevilja uppehållstillstånd i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft, om det kommer fram nya omständigheter i ärendet och om dessutom någon av de omständigheter som anges i punkterna 1-4 i paragrafens första stycke föreligger. Möjligheten att bevilja såväl permanent uppehållstillstånd som tidsbegränsat uppehållstillstånd skall liksom finnas. Vid oklar identitet bör möjligheten att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kunna utnyttjas i något större utsträckning i den tillfälliga ordningen.