bet · GT01FiU1 · 2005-11-10 00:00:00 — Samtliga oppositionspartier anser att regeringens mål att det samlade finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska uppvisa ett överskott på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel, ska ersättas eller kompletteras med ett mål om att statens finansiella sparande ska vara i balans över en konjunkturcykel. Regeringens beräkningar visar att det finansiella sparandet förbättras från av BNP 2006 till 2008. Förbättringen ligger helt och hållet i statens sparande, och 2008 har underskottet i statens finansiella sparande minskat till . Detta visar tydligt att ett balansmål för statens finansiella sparande som fasas in successivt inte innebär någon stramare finanspolitik än den som regeringen företräder. Balans i statens finansiella sparande sammanfaller i själva verket relativt väl med målet om för hela den offentliga sektorn, åtminstone . Det mål som oppositionspartierna förespråkar representerar således inte en uppstramning av finanspolitiken utan en annorlunda teknisk utformning av målet, vilket även tidigare påpekats av utskottet. Utskottet anser liksom tidigare att den förändring av målets utformning som föreslås i motionerna har betydande nackdelar. Utskottet redogjorde utförligt för sin syn på detta (bet. 2003/04:FiU20 s. 58-67). Exempelvis ansåg utskottet att ett mål för hela den offentliga sektorn är lämpligare än ett mål för staten ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv och att det är mindre känsligt för organisatoriska förändringar. Utskottet konstaterade vidare att dagens mål överensstämmer med europeisk standard och att om målet ändrades som motionärerna förespråkar skulle komma att använda ett mål i den inhemska politiken och ett annat i EU-sammanhang, vilket skulle riskera att göra finanspolitiken mindre tydlig. Vidare ansåg utskottet att om oppositionen är ute efter en stramare finanspolitik än regeringens vore ett höjt mål för den offentliga sektorns finansiella sparande att föredra framför att bryta ut staten och skapa ett mer begränsat mål. Utskottet vidhåller sina tidigare uppfattningar och ser ingen anledning att vare sig ändra eller komplettera målet för den offentliga sektorns finansiella sparande. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag (punkt 7) och avstyrker samtliga här aktuella motionsförslag. 4 Riktlinjer för budgetpolitiken 4.1 Riktlinjer för utgifts- och skattepolitiken Utskottets förslag i korthet Utskottet ställer sig bakom riktlinjerna för budgetpolitiken som regeringen förespråkar med de förändringar som föreslås i de gemensamma motionerna från Socialdemokraterna, . Utskottet avvisar de alternativa förslag till budgetpolitik som framförts av Moderata samlingspartiet, , liberalerna och . Jämför reservationerna 3 (m), 4 (fp), 5 (kd) och 6 (c). Utgångspunkter för utskottets prövning Efter budgetkrisen förbättrades tillståndet i de offentliga finanserna snabbt tack vare omfattande besparingar och inkomstförstärkningar. uppgick underskottet i de offentliga finanserna till av BNP. Detta mycket stora underskott hade vänts till ett överskott på av BNP 2000. Överskottet beräknas uppgå till av BNP och väntas försvagas till 2006 men därefter öka till 2007 och 2008. Med de tidigare stora underskotten ökade också skuldbördan snabbt. Den offentliga sektorns bruttoskuld uppgick till av BNP, vilket var mer än vad skuldkriteriet i tillåter. Därefter skedde en vändning, och regeringen räknar nu med att bruttoskulden ska ha minskat till av BNP vid utgången av 2008. Den växande skuldbördan urholkade också snabbt den offentliga sektorns förmögenhetsställning. Skulderna växte sig större än de finansiella tillgångarna inklusive AP-fonden, och denna nettoskuld ökade till av BNP . är nettoskulden negativ, dvs. Förmögenheten stiger successivt och beräknas 2008 uppgå till av BNP. Statsskulden - mätt i nominella termer - var som störst då den uppgick till . Den har därefter minskat och beräknas uppgå till vilket motsvarar av BNP. Den snabba förbättringen av de offentliga finanserna förklaras till en del av en gynnsam ekonomisk utveckling. Helt avgörande har emellertid varit den förda budgetpolitiken och de omfattande saneringsprogram som genomfördes . Saneringsprogrammen följdes därefter av en strikt tillämpad målstyrning med fleråriga mål i form av utgiftstak för staten och överskottsmål för de offentliga finanserna. Fastställda utgiftstak har hållits. Regeringen är skyldig enligt budgetlagen att vidta åtgärder om utgiftstaken hotar att överskridas, vilket regeringen också gjort när det bedömts som nödvändigt. Utgiftstaken har kompletterats med målet att de offentliga finanserna ska visa ett överskott på över en konjunkturcykel, det s.k. saldomålet. Saldomålen hade till en början en mer underordnad betydelse, främst beroende på den gynnsamma ekonomiska utvecklingen och att målen överträffades med mycket bred marginal. I tider med snabbt växande offentliga inkomster är saldomålet i praktiken inte samma bindande restriktion som utgiftstaket. Inkomster utöver den målsatta överskottsnivån kan då antingen användas för skattesänkningar eller för amortering av statsskulden. De kan däremot inte annat än i begränsad omfattning användas för nya utgiftsåtaganden eftersom utgiftstaket utgör en fix, beloppsmässigt preciserad gräns för hur stora utgifter som staten kan ta på sig. Vid en svagare ekonomisk utveckling förskjuts tyngdpunkten från utgiftstak mot saldomål. Om ökningen av de offentliga inkomsterna bromsas upp, måste nämligen även utgiftsökningarna bli mer återhållsamma för att man inte ska riskera det långsiktiga överskottsmålet. I ett sådant läge kan saldomålets krav på ett visst genomsnittligt överskott under en konjunkturcykel t.o.m. få till följd att hela utrymmet under ett fastställt utgiftstak inte kan tas i anspråk. Utgiftstaket blir då underordnat saldomålet som restriktion. Marginalerna till stabilitets- och tillväxtpaktens krav på att underskotten inte får överstiga av BNP är goda. För de kommande tre åren räknar regeringen med att såväl den konsoliderade bruttoskulden som statsskulden kommer att öka i absoluta tal, men likafullt minska som andel av BNP. Enligt utskottets mening måste man ändå beakta att våra offentliga finanser är starkt konjunkturkänsliga och att utrymmet för mer långtgående stimulansåtgärder är begränsat om förtroendet för överskottsmålet ska kunna upprätthållas. Ska man kunna bedriva en aktiv stabiliseringspolitik utan att underskotten blir för stora behövs en säkerhetsmarginal. Det är därför nödvändigt att budgetpolitiken utformas på ett sådant sätt att långsiktigt stabila statsfinanser vidmakthålls. offentliga finanser är en förutsättning för en hög och uthållig tillväxt och sysselsättning. Utskottet övergår därmed till att pröva de alternativa budgetförslag som förts fram. Regeringens budgetpolitik är inriktad på att upprätthålla sunda offentliga finanser, vilket är en förutsättning för hög tillväxt och full sysselsättning. Genom överskott i goda tider förhindras nedskärningar i sämre tider, då välfärden behövs som bäst. tillämpar ett mål om att de offentliga finanserna ska visa ett överskott på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Överskottsmålet innebär att statsskulden kan minska som andel av BNP som tillgångar byggs upp inom pensionssystemet. På så sätt skapas en buffert för att möta de kommande demografiska påfrestningarna på välfärden, som kommer att innebära både att utgifterna för pensioner, vård och omsorg ökar och att skatteinkomsterna avtar när andelen förvärvsarbetande blir mindre. Överskottsmålet skapar också utrymme för finanspolitiken att kunna dämpa konjunktursvängningarna utan att underskotten blir för stora i en lågkonjunktur. Dessutom innebär överskottsmålet att upprätthåller en betryggande marginal till underskottsgränsen på av BNP i EU:s . Enligt ett beslut från räknas premiepensionssystemet inte längre till det offentliga sparandet. Regeringen avser att återkomma till med förslag till hur denna förändring ska hanteras. var det årliga överskottsmålet fastställt till av BNP. Trots att tillväxten förväntas bli lägre än när målet föreslogs bedöms överskottet bli betydligt högre, av BNP. Det är möjligt bl.a. genom en god utveckling i kommunsektorn, ökade inkomster från bolagsbeskattningen och lägre utgifter för statsskuldsräntor. har det offentliga sparandet i genomsnitt uppgått till av BNP som perioden präglats av lågkonjunktur på arbetsmarknaden. Det strukturella sparandet 2005 bedöms uppgå till av BNP vilket indikerar att de offentliga finanserna utvecklas i enlighet med målet. Utgiftstaken har hållits alla år sedan de började användas 1997 och har bidragit till starka offentliga finanser. Både 2005 och 2006 är dock utrymmet under utgiftstaket begränsat. För att undvika ett överskridande av utgiftstaket har regeringen vidtagit åtgärder för att minska myndigheternas förbrukning av anslagsbehållningar. Åtgärderna beräknas sammantagna minska utgifterna med . Även avser regeringen att vidta åtgärder för att undvika ett överskridande. Utgiftstaket föreslås i propositionen bli fastställt till . gäller det fastställda utgiftstaket på . lämnar regeringen inget formellt förslag till utgiftstak utan presenterar en beräkning där utgiftstaket uppgår till . Tabell 4.1 Utgiftstak och takbegränsade utgifter Anm. föreslår regeringen inte något utgiftstak utan redovisar ett utgiftstak som är en väl avvägd bedömning för det samhällsekonomiska utrymmet för statliga utgifter. Regeringen presenterar ett sysselsättningspaket som kommer att ge 55 000 personer möjlighet till arbete, praktik eller utbildning, både i privat och offentlig sektor. Paketet är utformat för att öka både utbudet och efterfrågan på arbetskraft, förbättra matchningen mellan sökande och lediga arbeten, ha effekt både samt att minimera undanträngningseffekter. Regeringen föreslår också en rad åtgärder för att stärka konkurrenskraften och få fler och växande företag, t.ex. sänkta arbetsgivaravgifter för ensamföretagare som anställer och enklare regler för småföretag. För att höja kvaliteten inom vård, skola och omsorg föreslår regeringen att statsbidragen till kommunerna höjs med 2007 och 2008. Regeringen presenterar också flera nya åtgärder för att minska ohälsan och bygga broar tillbaka till arbetslivet. Regeringen fullföljer nu kompensationen av egenavgifterna, och höjer dessutom grundavdraget som en del av den gröna skatteväxlingen. Beskattningen av fåmansbolag reformeras 2006. Sysselsättningen stimuleras genom sänkta arbetsgivaravgifter, och åtgärder vidtas för att begränsa svartarbete och skattefusk. Den gröna skatteväxlingen fortsätter. Totalt höjs olika miljörelaterade skatter med som motsvarande skattesänkningar genomförs på arbete. Regeringens åtgärder innebär att de offentliga finanserna försvagas tillfälligt 2006. När arbetslösheten har pressats tillbaka ska det finansiella sparandet åter öka. Överskottsmålet ligger fast. Regeringen har tidigare övervägt att införa en sysselsättningsmarginal men innan en sådan kan föreslås anser regeringen att möjligheterna att bedriva aktiv finanspolitik inom dagens finanspolitiska regelverk måste utvärderas. Det föreslagna sysselsättningspaketet visar att det inom dagens regelverk finns möjligheter att bedriva en expansiv finanspolitik i ett läge med hög arbetslöshet utan att utgiftstaket äventyras. De samlade effekterna på de offentliga finanserna av de åtgärder som föreslås eller aviseras framgår av nedanstående tabell: Tabell 4.2 föreslagna eller aviserade utgifts- och inkomstförändringar Motionerna från Socialdemokraterna, Under den allmänna motionstiden har Socialdemokraterna, väckt tre gemensamma motioner som har effekter på budgeten och beräkningarna av inkomster och utgifter och 2008 - Fi320 av m.fl. (s), Sf431 av m.fl. (s) och So697 av m.fl. (s). I motion Fi320 föreslås att ramarna för tre utgiftsområden, utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning och utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård höjs (yrkande 1). De preliminära utgifterna inom utgiftsområde 9 och utgiftsområde 20 höjs även (yrkande 2). Ramen för utgiftsområde 9 höjs med 2006 och med . Höjningen avser dels stöd till , dels medel till . Motsvarade yrkanden finns även i motion So697 (yrkandena 1 och 2). bedriver verksamhet för barn med sällsynta diagnoser. har verksamheten finansierats av medel från Arvsfondsdelegationen, men har denna finansiering upphört. Motionärerna föreslår att verksamheten säkras genom att tillföra 2006-2008. För att säkerställa att arbete kan bedrivas med full kraft föreslås att dess anslag inom utgiftsområde 9 höjs med 2006. Motionärerna föreslår också att ramen för utgiftsområde 16 höjs med 2006 i form av utökat stöd till . För utgiftsområde 20, Allmän miljö- och naturvård, föreslås en höjning av ramen med samt med . Medlen anvisas till anslag Åtgärder för biologisk mångfald. Motionärerna framhåller att den biologiska mångfalden spelar en avgörande roll för människors överlevnad och välfärd och är en förutsättning för en hållbar utveckling. Trots insatserna för bevarande av biologisk mångfald minskar mångfalden snabbt. Det är därför angeläget med en höjning av anslagen utöver förslagen i budgetpropositionen, anser motionärerna. I motion Fi320 lämnas även ett förslag till sänkt arbetsgivaravgift vilket motsvarar (yrkande 8). Sänkningen utgör en del av den gröna skatteväxlingen på sammanlagt . I syfte att stimulera forskning och utveckling i näringslivet anser motionärerna också att ska avsättas . I motion Sf431 föreslås att ramen för utgiftsområde 8, Invandrare och flyktingar, höjs med 2006 (yrkande 3). Bakgrunden är det förslag till ändring av utlänningslagen (1989:529) som föreslås i samma motion och som behandlas av socialförsäkringsutskottet (bet. 2005/06:SfU5). kommer att handlägga ett kraftigt ökat antal ärenden. Det kommer att behövas offentliga biträden i många ärenden och fler personer än tidigare beräknat kommer att befinna sig i mottagandesystem. Utgiftsökningen är svårbedömd men beräknas till sammanlagt . Motionärerna framhåller att det är viktigt att säkerställa att de ökade utgifterna ryms inom utgiftstaken. Motionärerna förutsätter att regeringen vidtar de åtgärder den har befogenhet till eller återkommer till med förslag för att finansiera de ökade utgifterna med motsvarande minskningar av utgifterna (yrkande 5). Den samlade effekten av förslagen i de aktuella motionerna redovisas i nedanstående tabeller, dels effekterna på budgetsaldo och statsskuld (tabell 4.3), dels på den offentliga sektorns finansiella sparande (tabell 4.4). Tabell 4.3 Effekter av motionsförslagen (s, v, mp) på budgetsaldo och statsskuld Siffrorna för statsskuldens nivå är högre än i propositionen. Regeringen har genom information till utskottet efter propositionens överlämnande korrigerat statsskuldens nivå till följd av en retroaktiv ändring av lånebehovet 2002-2004 som genomförde . Korrigeringen påverkar också den konsoliderade bruttoskulden på samma sätt. Tabell 4.4 Effekter av motionsförslagen (s, v, mp) på den offentliga sektorns finansiella sparande Gemensamma förslag från oppositionspartierna Oppositionspartiernas budgetalternativ rymmer i högre grad än tidigare gemensamma förslag för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Motionärerna anser att den övergripande politiska uppgiften är att skapa förutsättningar för arbete och tillväxt för att långsiktigt kunna möta de krav som den kommande demografiska utvecklingen rymmer. Bara genom arbete i den privata sektorn kan försörjningen av den offentliga sektorn säkras. De gemensamma förslagen, som tar sikte på att minska arbetslösheten och öka sysselsättningen, kan mycket koncentrerat delas in i tre delar. Sänkta inkomstskatter för dem som arbetar, med tyngdpunkt på att minska både tröskel- och marginaleffekterna i låga och normala inkomstlägen. Reformerad arbetsmarknadspolitik, arbetslöshetsförsäkring och sjukförsäkring. Arbetsmarknadspolitiken effektiviseras och drivkrafterna för arbete förstärks i försäkringssystemen. Det måste bli enklare och lönsammare att driva företag och att anställa människor. Nedan görs en kortfattad genomgång av några av de viktigaste förslagen som oppositionspartierna gemensamt står bakom. Det enskilt största gemensamma förslaget från oppositionspartierna är en sänkning av inkomstskatten för dem som arbetar genom ett s.k. jobbavdrag. Genom ett sådant avdrag ska det bli mer lönsamt att arbeta i förhållande till att vara försörjd på annat sätt. Avdraget ska utformas så att största delen tillfaller låg- och medelinkomsttagare och gör det lönsammare än att ta ett arbete på deltid som ett steg mot ökat deltagande på arbetsmarknaden. Förslaget innebär en reform i två steg. Första steget, som tas 2006, innebär att hela arbetsinkomsten /år blir befriad från inkomstskatt och att arbetsinkomster får dras av . I det andra steget, som tas 2007, blir även inkomster mellan 108 000 och 200 000 avdragsgilla . Inkomstminskningen för de offentliga finanserna beräknas till 2006 och 2007. Även inkomster av näringsverksamhet föreslås omfattas av ett motsvarande avdrag, vilket beräknas kosta 2006 och 2007. Arbetsgivaravgifterna för nyanställda föreslås sänkas så att arbetsgivarna endast betalar pensionsavgift . Därefter ökar gradvis arbetsgivaravgiften så att full avgift tas ut det femte året efter anställning enligt oppositionsförslaget. Förslaget beräknas kosta 2006 och när reformen fått fullt genomslag. Nystartsjobb innebär att arbetsgivaravgifterna helt tas bort för personer som varit arbetslösa, sjukskrivna etc. och sänkningen ska gälla som personen varit borta från arbetslivet, dock högst . Skatterabatten ska ges till anställningar i näringslivet och beräknas kosta ca . Arbetsmarknadspolitiken effektiviseras dels genom en ändrad myndighetsorganisation, dels genom att åtgärdsprogrammens omfattning minskas. Friåret avskaffas och det riktade anställningsstödet föreslås ersättas med nystartsjobb. Sammantaget räknar oppositionspartierna med att förslagen förbättrar de offentliga finanserna 2006 med . Avdrag för hushållsnära tjänster. Oppositionspartierna föreslår en skattereduktion för hushållsnära tjänster på av arbetskostnaden som gör det möjligt för en person att maximalt erhålla en skattereduktion på vid köp av sådana tjänster. Förslaget beräknas kosta . Arbetslöshetsförsäkringen föreslås bli obligatorisk för alla förvärvsarbetande och finansieras till cirka en tredjedel med avgifter, vilket motsvarar ca . Ersättningen ska ges i men den som har försörjningsansvar för barn ska ha rätt till ersättning . Nivån föreslås vara av den förlorade inkomsten och sedan sänkas till . Den som är arbetslös efter periodens slut övergår i en jobbgaranti där ersättningsnivån uppgår till . En arbetslös som inte deltar i jobbgarantin erhåller ingen ersättning. Därutöver föreslås att arbetsvillkoret skärps och att ersättningen baseras på genomsnittet av de 12 senaste månadernas inkomst. Sammantaget beräknas åtgärderna i arbetslöshetsförsäkringen, utöver den ökade egenfinansieringen, minska de offentliga utgifterna med 2006. Oppositionspartierna avvisar regeringens förslag att höja taket till 10 basbelopp, och föreslår vissa skärpningar i försäkringen. Arbetsgivarna ska få rätt att kräva sjukintyg från den första sjukdagen och sjukskrivningsprocessen ska stramas upp. och ska ges förbättrade möjligheter till kontroll. Åtgärderna beräknas minska utgifterna med . Oppositionspartierna föreslår en besparing inom förtidspensionerna 2006 på genom att av antagandeinkomsten ska vara pensionsgrundande. Beräkningen av den sjukpenninggrundande inkomsten förändras enligt oppositionspartiernas förslag så att den baseras på de senaste 12 månadernas inkomst. För den som gått upp eller ned i arbetstid beräknas den sjukpenninggrundande inkomsten i stället som av den aktuella inkomsten. Den ändrade beräkningen påverkar ersättningarna i arbetslöshetsförsäkringen, sjukförsäkringen och föräldraförsäkringen. Oppositionspartierna anslår , men konkreta förslag kommer . Förmögenhetsskatten föreslås avvecklas successivt . Kostnaden beräknas till . Statens kostnader för sjukpenning och sjukersättning orsakade av trafikolyckor föreslås överföras till trafikförsäkringen. Kostnaderna beräknas uppgå till ca och förslaget innebär att tillkommande kostnader ska belasta trafikförsäkringen. Statens utgifter beräknas minska med 2006. Därtill kommer en föreslagen premieintäkt på så att de offentliga finanserna sammanlagt förstärks med 2006. beräknas förstärkningen bli betydligt större. Försäljning av statliga företag. Partierna anser att staten bara bör äga aktier om det finns tungt vägande skäl, och föreslår att aktier i statliga företag bör säljas för utöver regeringens beräknade försäljningar med . Försäljningsinkomsterna används till att amortera statsskulden. Effekterna för de offentliga finanserna består dels av minskade utdelningsinkomster, dels av minskade räntekostnader. Sammantaget beräknas försäljningarna förstärka det finansiella sparandet 2006 med . Oppositionspartierna föreslår att försvaret får ökade resurser med sammanlagt . Rekryteringsbidraget innebär att vissa kan studera med fullt bidrag medan de flesta måste söka studiemedel. Detta är inte rimligt och därför föreslås att bidraget tas bort . Besparingen beräknas till . För att förbättra kapitalförsörjningen föreslås en möjlighet att skjuta upp reavinstbeskattningen för delägare i fåmansaktiebolag som säljer ett företag och investerar vinsten i ett nytt onoterat bolag. Uppskovet föreslås gälla för reavinster och kostnaden beräknas till 2006. Räntebidraget avvecklas till 2011, investeringsbidrag för hyresbostäder och skattelättnader för vissa byggtjänster avskaffas. Förstärkningen av de offentliga finanserna beräknas till 2006. Begränsningar föreslås för rätten att göra avdrag för övriga utgifter, resor och dubbelt boende. Avdraget för persondatorer avskaffas. Skattereduktionerna för avgiften till arbetslöshetskassorna och fackföreningsavgiften slopas. Sammantaget beräknas åtgärderna förstärka de offentliga finanserna med 2006. Effektiviseringar och neddragningar av statliga myndigheter beräknas ge en besparing på sammanlagt 2006. Andra gemensamma förslag är bl.a. avskaffande av arbetsgivarnas medfinansieringsansvar i sjukförsäkringen, återställande av bankernas förmånsrätt till , ett riskkapitalavdrag vars utformning redovisas senare och en räntebeläggning av obeskattade reserver. Moderata samlingspartiets budgetpolitik som föreslås i motion Fi240 (yrkande 12) innehåller avsevärda skattesänkningar för att stimulera sysselsättningen. Den innehåller också satsningar på välfärdens kärna - rättstrygghet, vård, skola och omsorg. Förslagen finansieras till stor del genom besparingar i bidragssystemen men också genom vissa höjningar av skatter och avgifter. Motionärerna anser att det är självklart att en långsiktigt hållbar utveckling av de offentliga finanserna måste säkerställas. Det operativa målet för finanspolitiken bör utgöras av ett årligt mål för statens finansiella sparande, vilket innebär att den offentliga sektorns samlade finansiella sparande uppgår till av BNP i genomsnitt. Med hjälp av ett sådant överskott kan den offentliga sektorns bruttoskuld sänkas från dagens av BNP till av BNP . förslag till skattesänkningar tar sikte på att stimulera till arbete och öka sysselsättningen, men även att stärka människors makt på bekostnad av politikernas. Var och en som arbetar ska kunna försörja sig på sin inkomst. Att låta människor behålla en större del av sina inkomster är ett sätt att öka deras makt över sin egen vardag. Kärnan i skattestrategin är det avdrag för förvärvsinkomster som föreslås tillsammans med övriga oppositionspartier. Utöver det gemensamma förslaget som innebär en skattesänkning på 2006 och 2007 vill Moderata samlingspartiet genomföra ett tredje steg i reformen som ytterligare ökar omfattningen av avdraget till sammantaget 2008.