bet · GS01KU20 · 2005-01-01 00:00:00 — Det tycker jag är en rimlig hållning. På detta replikerade utrikesministern bl.a. följande (anf. Jag vill bara erinra nämnden om att när frågan första gången föredrogs i fick jag stöd för att position skulle vara att vi ville att det skulle hända någonting på MR-området. Vi ville ha en prövning om ifall en skärpning av koden skulle kunna vara ett verk- samt medel. Det är så vi har bedrivit den svenska positionen fortsätt- ningsvis, och det är så vi fortsätter att driva den. Ingenting har förändrat sig därvidlag. är givetvis fri att ge nya ståndpunkter till regeringen i frågan, men eftersom inget har förändrat sig och inget nytt finns utgår jag ifrån att jag har fortsatt mandat att hantera frågan såsom har bestämts här i . Detta föranledde ett inlägg av (anf. 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU Jag upplever inte att i denna fråga tycker att det är rätt väg att gå att faktiskt ge en signal till de länder som vill häva vapen- embargot och säga att det är okej bara vi kan få förbättringar av code of conduct. Däremot måste man naturligtvis göra en ny bedömning av situatio- nen om MR-situationen i förbättras. Det är den vägledning som vill ge här, och som jag förstår att utrikesministern inte vill tycka är rätt. I stället frågar du efter att kunna fortsätta. är detta ingen beslutspunkt, och därför ska inte tycka någon- ting, säger du. Jag anser att ändå har gett en ganska tydlig signal. Men det är naturligtvis upp till utrikesministern att tolka den. Vice ordföranden gjorde avslutningsvis under denna punkt följande sam- manfattning (anf. Om vi ska sammanfatta detta kan vi säga att vi har två frågor. Den ena är MR-ståndpunkten och den andra är vapenembargot och den diskus- sionen. Som jag uppfattar det har regeringen stöd för sin position vad beträf- far MR-hanteringen, MR-frågan och . Beträffande vapenembargot vill jag påpeka något apropå utrikesmi- nisterns hänvisning till den tidigare diskussionen och . Vid de två tillfällena yttrade sig alla partier, förutom Socialdemokra- terna, tydligt och klart emot att häva vapenembargot. Som jag läser opinionen i finns det i riksdags en majoritet emot att häva vapenembargot mot . Det tycker jag att utrikesministern ska framföra. Detta är min sammanfattning. Vid sammanträdet lämnade utrikesministern en återrapportering från rådsmö- tet i . Av stenografiska uppteck- ningar från sammanträdet (uppteckningar 2004/05:3) framgår att hon beträffande vapenembargot mot uppgav att slutsatsen hade blivit att mer tid behövdes eftersom förutsättningarna för att häva embargot ännu inte förelåg (anf. Vidare anförde hon i sammanhanget bl.a. följande (anf. Vi har ju tidigare diskuterat frågan. har tillsammans med andra länder framfört att frågan måste diskuteras utifrån situationen för de mänskliga rättigheterna och mot bakgrund av möjligheterna till en skärp- ning av den kod som finns från EU för vapenförsäljning. Eftersom de frågorna inte har anmälts för en saklig diskussion i rådet är frågan att diskutera ett eventuellt hävande för tidigt väckt. Av stenografiska uppteckningar från sammanträdet (uppteckningar 2004/05: 10) framgår att utrikesministern beträffande frågan om vapenembargot mot framhöll följande (anf. I de diskussioner som förekommer i EU, även om det inte är en for- mell diskussionspunkt vid de öppna rådsmötena, framför jag givetvis både att regeringen inte har tagit ställning i frågan men att det finns en majoritet i som tycker att man inte kan häva embargot. Jag framför givetvis båda uppgifterna. 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU Ordföranden (anf. 87) konstaterade avslutningsvis under denna informa- tions- och diskussionspunkt att har uttryckt precis samma åsikt som tidigare, och läget är oförändrat. noterar jag också att det finns en vilja från nämnden att fortsätta diskutera frågan. Interpellationsdebatt om vapenembargot mot Som svar på interpellation 2004/05:43 om vapenembargot mot Folkrepubli- ken upplyste utrikesministern bl.a. (anf. 1) att det inom EU pågick ett arbete med att revidera uppförandekoden för vapenexport. Bland de föränd- ringar som diskuterades fanns ett förslag om att stärka tillämpningen av uppförandekoden i postembargosituationer. Förslaget innebar att ett antal åtgärder träder i kraft i de fall ett embargo lyfts. Åtgärderna har till syfte att minska risken för att regelverket tolkas olika i olika länder och innehål- ler t.ex. bestämmelser om stärkt informationsutbyte. har, framhöll utrikesministern, varit aktivt pådrivande i dessa diskussioner för att de före- slagna åtgärderna skall bli så kraftfulla som möjligt. Beträffande frågan om att lyfta vapenembargot mot yttrade utrikesmi- nistern bl.a. följande (anf. Frågan har väckts, och den måste beredas. EU har inte tagit ställning. har inte tagit ställning för sin del. Jag har inte tagit ställning. Frågan måste naturligtvis utredas, diskuteras och därigenom beredas för att leda till ett ställningstagande. I sammanhanget uppgav utrikesministern vidare följande (anf. När ska ta ställning kommer samråd att ske i utrikesutskottet och i på det viset bereda ståndpunkt i beslutstagandet. Vi är nu inne i förstadiet. Frågan utreds, diskuteras och bereds inom EU. I samband med det har naturligtvis kontakt med många av EU:s länder för att diskutera frågan och se på vilket sätt man kan jämka ihop sina uppfattningar. Det pågår ett arbete, och det ska avslutas innan vi tar ställning. Så brukar vi göra här i , och så gör man också i EU-samarbetet. I ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte i (punkt 57) anges att bekräftade den politiska viljan att fortsätta att arbeta för att vapenembargot mot skall hävas. Det uppmanade nästa ordförandeskap att slutföra det långt framskridna arbetet för att möjliggöra ett beslut. Det betonade att ett beslut inte får leda till en ökning av vapenexporten från EU:s medlemsstater till , vare sig kvantitativt eller kvalitativt. erinrade i detta avseende om vikten av kriterierna i uppförandekoden för vapenexport, sär- skilt de kriterier som avser mänskliga rättigheter, stabilitet och säkerhet i regionen och vänligt sinnade och allierade länders nationella säkerhet. Euro- betonade härvid även vikten av att den reviderade uppförande- 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU koden och det nya instrumentet avseende åtgärder som gäller vapenexport till länder som inte längre omfattas av vapenembargo antas . Ett utkast till rådsslutsatser angående vapenembargot mot tillsän- des mot . Diskussioner och överläggningar i anslutning till Vid sammanträdet samrådde stats- och utrikesministern med och lämnade information inför Europeiska rådets möte . Av stenografiska uppteckningar från sammanträdet (upp- teckningar 2004/05:15) framgår att statsministern upplyste att frågan om vapenembargot mot förutsågs komma upp vid toppmötet, även om den formellt inte stod på dagordningen. Något beslut om att häva embargot var enligt statsministern inte aktuellt i det dåvarande läget, och det fanns inte heller konkret underlag för något ställningstagande (anf. Utrikesministern anförde bl.a. följande (anf. Vår position har varit att vi inte är beredda att gå med på ett hävande av embargot så länge vi inte får mera resultat på MR-området och en bättre kod för vapenförsäljningen. Det kan definitivt bli bättre, vill jag säga till , än det embargo vi har , som ju är mycket oprecist. Vi kan komma mycket längre i det regelverket, i vart fall i fråga om transparens, så att vi verkligen kan lyfta upp frågan på poli- tisk nivå och se vad det är för materiel som säljs till . Jag tror att det kan ha mycket stor betydelse. Det har varit vår position. Det är den positionen jag förankrat i varje gång frågan varit uppe. Vilken position regeringen har gäller fortfarande med utgångspunkt från det vi säger, men vi kan inte ta ställning förrän vi ser vad förslaget att arbeta för ett hävande innehåller för villkor, vilka villkor som ska vara uppfyllda och hur de är formulerade. Det har vi inte sett ännu, och därför måste vi ha tillfälle till ytterli- gare samråd. Det är först då vi kan inta vår position. Men vår utgångs- punkt är att regeringen kan ställa sig bakom ett beslut som innebär att man ska arbeta för ett hävande om de villkor som anges är godtagbara för oss. Jag hoppas att de även kommer att vara godtagbara för . Ordföranden konstaterade avslutningsvis (anf. 34) att samrådet fortsätter när det gäller . Frågan om vapenembargot mot hade även tidigare behand- lats i då utrikesministern lämnade en återrapport från minister- rådsmötet och samrådde med nämnden inför Europeiska rådets möte (uppteckningar 2004/05:14). 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU Vid ett extra sammanträde samrådde utrikesministern med och lämnade information per telefon från om de pågående förhandling- arna vid . Samrådet gällde bl.a. frågan om vapenem- bargot mot . Av stenografiska uppteckningar från sammanträdet (uppteckningar 2004/05:16) framgår att företrädarna för samtliga partier, utom Socialdemokraterna och , förkastade förslaget till det som skulle komma att bli ordförandeskapets slutsatser i fråga om vapenembar- got mot . Ordföranden konstaterade att det därmed fanns en majoritet för regeringens ståndpunkt i denna fråga (anf. 13 och 65). Medieuppgifter angående kontakter mellan och i samband med Europeiska rådets möte I en artikel i uppges att stats- minister under pågående förhandlingar i ringde till moderatledaren . Resultatet blev enligt artikeln att de kom överens om att vapenembargot mot spelat ut sin roll. I artikeln återges bl.a. vissa uttalanden av . berättar att han ringde upp ... och frågade honom om han tyckte att det var lämpligt att vi skulle vara ensamma på slutet - - Vi gjorde båda bedömningen att det inte skulle vara en klok politik. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt kommentarer till uppgifterna i granskningsanmälan om att samråd inte har skett inför Europeiska rådets möte den 12 avse- ende frågan om att inleda en översyn av vapenembargot mot , kommentarer till påståendet i granskningsanmälan att vid Euro- peiska rådets möte borde ha lagt in en s.k. parlamentarisk reservation avseende frågan om att inleda en över- syn av vapenembargot mot , en redogörelse för hur regeringen har drivit de ståndpunkter i frågan om vapenembargot mot som utkristalliserats vid samråd med , kommentarer till de synpunkter som förs fram i granskningsanmälan med anledning av att ett utkast till rådsslutsatser angående vapenembar- got mot tillsändes först mot , kommentarer till uppgifterna i granskningsanmälan och i medier om kontakter mellan statsminister och moderatledaren under Europeiska rådets möte . 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU Som svar har översänts en inom Utrikesdepartemen- tet upprättad promemoria (bilaga A3.4.2). Av svaret framgår bl.a. följande. Frågan om att inleda en översyn av EU:s vapenembargo mot stod inte på dagordningen för Europeiska rådets möte och därmed togs den inte heller upp vid samrådet med inför Frågan väcktes vid sittande bord av president. Regeringen ansåg inte att det fanns skäl att lägga in en parlamentarisk reservation angående frågan om att inleda en översyn av vapenembargot inte ett beslut i sakfrågan utan endast ett förslag om att utreda förutsättning- arna för ett eventuellt framtida beslut. Statsministern gjorde vid mötet klart att man i diskussionen om ett eventuellt hävande av embargot måste ta hänsyn till utvecklingen av situationen för de mänskliga rättigheterna i . Regeringen har i frågan om vapenembargot mot konsekvent beto- nat vikten av att diskussionerna om ett eventuellt hävande av embargot förs mot bakgrund av utvecklingen för de mänskliga rättigheterna i , att ett hävande inte får leda till en ökning av exporten av krigsmateriel till och att tillämpningen av EU:s uppförandekod för export av krigsmateriel måste förstärkas då ett vapenembargo hävs. Denna linje har drivits på alla nivåer i rådsarbetet. har i rådsarbetet också bedrivit ett aktivt alli- ansbyggande, inklusive särskilda möten med likasinnade länder, för att uppnå enighet om en förstärkning av tillämpningen av uppförandekoden före ett eventuellt hävande av embargot liksom för att upprätthålla ett tryck på avseende situationen för de mänskliga rättigheterna. Vid mötet i rådet för allmänna frågor och yttre förbindelser den 22 framförde utrikesministern att situationen för de mänskliga rättigheterna i måste vägas in i bedömningen av frågan om ett even- tuellt hävande av vapenembargot. Ett flertal länder argumenterade då för att EU i samband med toppmötet tydligt skulle indikera en vilja att häva embargot. och ytterligare några länder menade att EU skulle hålla fast vid linjen att situationen för de mänskliga rättigheterna måste vägas in i diskussionen om ett hävande. pets slutsats från mötet blev att det fanns stöd för att ge en positiv signal till , men att ett hävande förutsatte åtgärder från avseende situa- tionen för de mänskliga rättigheterna samt framsteg i de interna diskussio- nerna om en förstärkning av tillämpningen av uppförandekoden för export Inför och under mötet i arbetade aktivt för att säkerställa att slutsatserna inte skulle inne- bära att man lade grunden för ett villkorslöst hävande av vapenembargot. Den slutliga texten blev därmed mer balanserad och innehåller en rad för- Ett förslag till rådsslutsatser presenterades av ordförandeskapet först i anslutning till den middag som hölls . Detta förslag sändes efter middagen till . 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU före toppmötet hade det förekommit informella diskussioner och under- handskontakter om vilka element som skulle kunna ingå i texten om i rådsslutsatserna, men något formellt förslag presenterades inte förrän . Vid samråd i redogjorde utrikesministern för olika element som då kunde tänkas ingå i ett kommande förslag från ordförandeskapet. Förhandlingar om en text om i slutsatserna från Europeiska rådets möte pågick kontinuerligt i anslutning till mötet och var intensiva in i det sista. Statsministerns kontakter med bl.a. moderatledaren var nödvändiga för att säkerställa att en riksdagsmajoritet ställde sig bakom regeringens avsikt att acceptera den kompromisslösning som hade utkristalliserats under toppmötets gång. De kontakter som togs mellan statsministern och moderatledaren ersatte inte på något sätt samrådet med . Samråd ägde rum med EU-nämn- den så snart det fanns ett färdigt dokument. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande kompletterande frågor: Av svaret från i promemoria framgår att något formellt förslag till rådsslutsatser angående vapenem- bargot mot inte presenterades förrän . Förelåg något informellt förslag till rådsslutsatser i ämnet? Av svaret från i promemoria framgår att statsministern under Europeiska rådets möte var i kontakt med bl.a. moderatledaren för att säkerställa att en riksdagsmajoritet ställde sig bakom regeringens avsikt att acceptera den kompromisslösning som hade utkristalliserats under toppmötets gång. Hade statsministern under det aktuella toppmötet några andra kontakter i samma syfte? Som svar har översänts en inom Utrikesdepartemen- tet upprättad promemoria (bilaga A3.4.3). Av svaret framgår bl.a. följande. Inför förekom underhandskontakter i en trängre krets av medlemsländer om vilka element som skulle kunna ingå i rådsslutsatserna om . En del av detta utbyte skedde av naturliga skäl i skriftlig form, men eftersom de texter som erhölls inte utgjorde färdigberedda förslag kunde de inte ligga till grund för förankring i . Rådsslutsatser- nas förväntade innehåll redovisades av utrikesministern i allmänna termer vid möte i . Det slutliga utkastet till rådsslut- satser som ordförandeskapet presenterade i anslutning till utrikesministrar- nas middag skickades till . Utöver kontakten med moderatledaren hade statsminis- tern inga kontakter i syfte att säkerställa att en riksdagsmajoritet ställde sig bakom regeringens avsikt att acceptera den kompromisslösning som hade utkristalliserats under toppmötets gång. 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU Bestämmelser om regeringens informations- och samrådsskyldighet Den grundläggande bestämmelsen om regeringens samråd med i EU-frågor finns fr.o.m. i 10 kap. 6 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse, som var intagen i riksdagsordningen, skall regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Samrådsorganet är enligt närmare bestämmelser i 10 kap. riksdagsord- ningen (tidigare i 8 kap.) . I kapitlet föreskrivs bl.a. att regeringen skall redovisa sitt agerande i EU för , att regeringen skall informera om sin syn på de förslag från kommissionen som regeringen bedömer som betydelsefulla, att för samråd med reger- ingen i frågor som gäller EU inom sig för varje valperiod skall tillsätta en samt att regeringen skall underrätta om frågor som avses bli behandlade i unionens råd (ministerrådet) och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som reger- ingen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestäm- mer. Förarbeten och riktlinjer antagna av Motivet för att inrätta var att genom avtalet om anslutning till de europeiska gemenskaperna överlät beslutande- rätt till dessa gemenskapers institutioner. Som kompensation för den förlo- rade beslutanderätten borde ges möjlighet inte bara till kontroll i efterhand utan även till att på förhand påverka regeringens ställningstagan- den inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU (bet. Formerna för regeringens information till och samråd med behandlades ingående senast vid beredningen av riksdagsstyrelsens förslag inför 2000-talet, som grundade sig på förslag av Riksdagskom- mittén (förslag 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273-276). Skyldigheten för regeringen enligt riksdagsordningen att informera och samråda med den gäller, som framgår ovan, frågor som avses bli behandlade i ministerrådet. Någon skyldighet att samråda med nämn- den inför möten med eller under regeringskonferenser är inte föreskriven i riksdagsordningen. En praxis med samrådsförfarande även i dessa fall har dock utvecklats. Bakgrunden till att någon skyldighet inte har föreskrivits om samråd inför möten i anges i förarbetena (SOU 1994:10 s. 96 f. och 107, prop. 1994/95:19 s. 538, bet. 1994/95:KU22 s. 19) vara att vid dessa möten främst fattas beslut i övergripande politiska frågor och att dessa beslut senare, om det behövs, får omsättas genom beslut i ministerrådet. 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU tet i detta råd kan enligt förarbetena närmast beskrivas som mellanstatligt. Det kan dock, framhölls vidare, främst med tanke på de politiska bind- ningar som uppstår i anses naturligt att skall ges information om den ståndpunkt skall inta i de frågor som skall avhandlas på kommande möten i detta råd. I rapporten från referensgrupp för arbete med EU-frågor (bilaga 6 till förslag 2000/01:RS1) hänvisas till uttalandena i förarbetena och påpekas att samråd med statsministern regelmässigt ägt rum i nämnden inför Europeiska rådets möten. I rapporten påpekas också att , som legat utanför det egentliga EU-samarbetet, behand- lats som en egen punkt i nämnden och att de konvergenspro- gram och sysselsättningsprogram som lämnar in till EU formellt blir rådsfrågor först när de anmäls på rådet men eftersom de kan vara poli- tiskt viktiga dokument ändå diskuterats i med regeringsföre- trädare för regeringsbeslut om respektive program. I rapporten framhålls att löpande samrådde med reger- ingen inför och under den regeringskonferens som ägde rum och 1997 och som resulterade i Amsterdamfördraget och att den regerings- konferens om institutionella frågor som sammankallades , den regeringskonferens som ledde fram till , behandla- des på snarlikt sätt. I förslag, som blev riksdagsstyrelsens, behandlas också frågan om regeringens underlag till . hålls att det åligger regeringen att presentera ett så fullgott underlag för nämnden att samrådet blir meningsfullt och förutsätts att regeringen över- lämnar det material som skall gå ut till nämnden så fort som det är praktiskt Det påpekas att det är angeläget att det finns utrymme för parti- erna att internt diskutera och förankra frågorna. Här kan bakgrundsvis också nämnas att regeringen inte är statsrättsligt bunden av ståndpunkter men att det anses föreligga en poli- tisk skyldighet för regeringen i fråga om dess agerande. sens förslag inför 2000-talet konstaterades att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter och att i likhet med riksdagsstyrelsen senare ansåg att denna praxis borde bestå. kommittén nämnde att en fråga dock kan utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvän- Kommittén ville i detta sammanhang erinra om möjligheten för reger- ingen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen enligt tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och efter rådsmötet, och som påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt. 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU godkände de riktlinjer för arbete med EU-frågor som riksdagsstyrelsen föreslog. För handläggning av EU-frågor har utfärdats flera cirku- lär (cirkulären återfinns på webbplats: www. Cirkulär 2 innehåller riktlinjer för samrådet och informatio- nen mellan regeringen och i EU-frågor. I cirkulär 2 är riktlinjerna uppdelade efter pelarsystemet. Beträffande såväl andra pelaren (gemensam utrikes- och säkerhetspolitik) som tredje pelaren (polissamarbete och straffrättsligt samarbete) hänvisas dock i huvud- sak till vad som anges för första pelaren (Europeiska gemenskapen). Beträffande underlag inför ställningstaganden i ministerrådet framhålls bl.a. att det skriftliga materialet skall innehålla ministerrådspromemorior för viktiga punkter på dagordningen. Som allmän riktlinje för vad som skall anses vara viktiga punkter anges att de skall avse frågor där angelägna svenska intressen står på spel samt också sådana frågor som ligger inom beslutsområde, t.ex. lagstiftningsområdet. Beträffande Europeiska rådets möten anges i cirkulär 2 att samråd och information med också kan ske inför sådana möten. Det hänvi- sas till att uttalade att den önskar att statsministern lämnar information till och samråder med nämn- den inför dessa möten. Riktlinjerna för formerna för detta samråd, liksom för vilken skriftlig information som kan bli aktuell, fastställs och meddelas från fall till fall. har vid ett antal tillfällen granskat regeringens sam- råd med /. I betänkande 1996/97:KU25 anförde utskottet bl.a. följande. Utskottet är givetvis medvetet om de grundläggande skillnader som finns mellan å ena sidan samarbetet på förstapelarområdet och å andra sidan samarbetet på andra- och tredjepelarområdena. Dessa skillnader bör dock enligt utskottets mening inte hindra att informationen till och sam- rådet med i så stor utsträckning som möjligt sker i likvär- diga former på hela unionsområdet. avstyrkte i betänkande 1994/95:KU22 motionskrav om att frågor inom andra och tredje pelarna liksom frågor inom jordbrukspolitiken skulle ligga hos utskotten i stället för hos . I betänkande 1996/97:KU2 vid- höll utskottet sin inställning att samrådet inför ministerrådsmöten i frågor inom andra och tredje pelarna skulle äga rum i (bet. s. 35). Inte diskuterades om borde avstå från samråd på de mellanstatliga områdena. Tvärtom underströks det nära sambandet mellan t.ex. de utrikespolitiska övervägandena i andra pela- ren och främst handelspolitiken och utvecklingsfrågorna i första pela- ren liksom mellan samarbetet om inrikes och rättsliga frågor i tredje pelaren och främst frågorna om personers fria rörlighet i första pelaren.