bet · GS01KU20 · 2005-01-01 00:00:00 — Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior upprättade inom Statsrådsberedningen, bilagorna A2.9.2 och A2.9.3. Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen (RF) tillsätts tjänst vid en domstol eller vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av regeringen eller av en myndighet som regeringen bestämmer (första stycket). Vid till- sättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet (andra stycket). Bestämmelsen omfattar inte förordnande att inneha uppdrag, exempelvis uppdrag som ledamot av sty- relse eller nämnd vid statlig myndighet (och , Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 386; se även och Hans Ragnemalm, grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 1980, s. 287). Av 11 kap. 9 § följer även att endast den som är svensk medborgare får vara ledamot i en kommitté (tredje stycket). Enligt 1 kap. 6 § RF styr regeringen riket. Den är ansvarig inför riksda- gen. I 1 kap. 8 § sägs att för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Vidare föreskrivs i 7 kap. 2 § att vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall sammanslutningar och enskilda lämnas tillfälle att yttra sig. Av 11 kap. 6 § följer att de statliga förvaltningsmyn- digheterna i regel lyder under regeringen. Kommittéväsendet berörs dock inte i RF. Skälet till det är att kommittéväsendet normalt sett är ett led i beredningen av regeringsären- dena, och hur den skall gå till anses vara en angelägenhet för regeringen. I förarbetena till RF (prop. 1973:90) anförde således departementschefen att det förhållandet att regeringen är slutligt ansvarig för förslag som läggs fram 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. för bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur utredningsarbetet bör bedrivas. Med detta får det anses ligga på regeringen att avgöra sådana frågor som om utredning skall ske genom en särskild kommitté eller anförtros annan från departementen fristående utredningsman och att ange riktlinjer efter vilka arbetet skall bedrivas (s. I den s.k. (Ds 2000:1), som ges ut av Statsrådsbe- redningen, beskrivs en kommitté som en myndighet som har bildats tillfäl- ligt för att skaffa underlag för ett politiskt ställningstagande. lyder under regeringen, och det är regeringen som ger dem deras uppdrag. De arbetar och lägger fram resultatet av sitt arbete i eget namn. Kommittéerna arbetar normalt ganska självständigt inom ramen för sina Det är emellertid, enligt , angeläget att kom- mittén och genom det departement som kommittén är knuten till håller så god kontakt med varandra att man säkerställer att utredningsarbetet bedrivs i enlighet med regeringens intentioner (s. 9 f.). Allmänna bestämmelser om kommittéer finns i kommittéförordningen (1998:1474). Enligt 3 § leder ordföranden (eller den särskilda utredaren) Enligt 24 § utser och entledigar regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, ett statsråd ordförande (eller särskild utredare) och andra ledamöter och beslutar om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittéer. granskningar och behandlingar i utskottet Regeringens utövande av utnämningsmakten har varit föremål för konstitu- tionsutskottets granskning , (2003/04: Utskottet vidhöll då sin tidigare bedömning avseende politisk bak- grund vid tillsättning av högre statliga tjänster. skall den omständigheten att en person har en politisk bakgrund inte vara diskvalificerande vid tillsättningen, så länge endast sakliga grunder som förtjänst och skicklighet tillämpas vid tillsättningen. tvärtom ibland vara värdefull för den som skall leda en offentlig verksam- Vidare anförde utskottet att den undersökning av utnämningarna som utskottet genomfört i samband med granskningen (bet. 2003/04: KU10) inte visat någon tendens till politisk överkantring. kommit i vårens granskning gav, enligt utskottet, inte grund för någon annan bedömning än att regeringen hade utövat utnämningsmakten i enlighet med I en reservation anförde representanter i utskottet för m, fp, kd, c och mp kritik mot regeringens utövande av utnämnings- Kammaren biföll reservationen (rskr. 2003/04:246). den om att öka öppenheten vid tillsättningar av högre statliga tjänster (bet. 2003/04:KU11). Utskottet avstyrkte motionsyrkandena. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. av de ledamöter som företrädde m, fp, kd, c och mp. I reservationen föreslogs att skulle tillkännage för regeringen att regeringen bör utreda frågan om tillsättning av högre statliga tjänster och återkomma till med förslag till åtgärder som ökar öppenheten vid tjänstetillsätt- ningar. Kammaren biföll reservationen (rskr. 2003/04:173). beslutade regeringen om direktiv till Kommittén om en sam- lad översyn av RF (dir. 2004:96). I kommitténs uppdrag ingår att se över möjligheten att öka öppenheten vid tillsättningar av högre statliga tjänster. Utskottet har tidigare i samband med behandlingen av regeringens årliga skrivelse om verksamheten inom kommittéerna, den s.k. kommittéberättel- sen, följt regeringens utvecklingsarbete beträffande kommittéväsendet. Det har bl.a. gällt fördelningen mellan kvinnor och män bland kommittéernas ordförande och ledamöter (t.ex. bet. 2001/02:KU29). Utskottet har även vid upprepade tillfällen granskat kommittéväsendet från jämställdhetssynpunkt och därvid understrukit vikten av att kvinnorepresentationen i kommittéerna ökar (t.ex. bet. 1996/97:KU25). Utskottet har i sin granskning även uppmärksammat kommittéväsendet i andra avseenden. granskade utskottet med anledning av en anmälan ett statsråds handläggning av tillsättningen av befattningen som sekreterare i en kommitté (bet. 1992/93:KU30 s. 108 f.). Statsrådet hade, enligt anmälan, valt att inte förorda en sökande till tjänsten med hänvis- ning till att det inte vore lämpligt om kommittén () fick en sekreterare som var uttalad förespråkare för samma linje (registre- rat partnerskap) som kommitténs ordförande och några experter i kom- mittén tidigare deklarerat. Det skulle nämligen kunna inverka menligt på förtroendet för kommittén och leda till att dess kommande förslag ifråga- sattes på andra än rent sakliga grunder. Den sökande hade bl.a. åberopat att han följt och medverkat i debatten (rörande de homosexuel- las situation i samhället). I en inom upprättad prome- moria anfördes att den aktuella kommittén skulle arbeta med en synnerligen kontroversiell fråga varför kravet på neutralitet ansågs kunna ställas med särskild tyngd när det gällde sekreteraruppdraget. Utskottet anförde i sin bedömning att en viss uttalad åsikt från sökandens sida i sig inte får dis- kvalificera honom från en tjänst. Utskottet erinrade också om 11 kap. 9 § RF, att avseende får fästas endast vid sakliga grunder. Eftersom olika upp- fattningar kan råda när det gäller lämplighetsbedömningar hade dock utskot- tet ingen ytterligare kommentar till tillsättningsförfarandet. Utskottet ville dock understryka vikten av att yttrandefriheten respekteras och att risken för otillbörlig diskriminering beaktas i erforderlig utsträckning. I fråga om kommittéers ställning gentemot regeringen granskade utskot- tet med anledning av en anmälan regeringens beslut att befria en viss kommitté från delar av sitt uppdrag (bet. 2001/02:KU20 s. 197 f.). I anmälan anfördes att det ansvariga statsrådet före beslutet 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. hade informerats av ordföranden om att majoritetsförhållandena i kom- mittén hade förändrats. Enligt anmälan skulle regeringens handläggning granskas särskilt i förhållande till det svenska utredningsinstitutets roll och uppgift och kommittéernas ställning som självständiga myndigheter. Utskot- tet konstaterade i sitt ställningstagande att regeringen som bakgrund till beslutet redovisat bedömningen av kommitténs ordförande att kommittén i den aktuella delen inte klarade av att lämna ett betänkande som svarade mot de av regeringen givna direktiven. I sitt ställningstagande anförde utskottet även följande (s. 202 f.). Utskottet vill framhålla att det statliga kommittéväsendet har ansetts utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvalt- ningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag som av regeringen läggs fram för . Det ankommer på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för regeringens förslag. Det politiska beslut som ligger till grund för att den aktuella utredningsuppgiften bör utfö- ras är naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang. En förutsätt- ning för att kommittéväsendet skall kunna utgöra en i den svenska förvaltningstraditionen är dock att krav på hög kvalitet och integritet utgör ytterligare utgångspunkter för regeringens bedömning vid val av utredningsform och uppdragets utformning. Inom kommittéväsendet bör således ges utrymme för att inte bara förslag läggs fram baserade på existerande kunskap, utan att också ny kunskap kan genereras. Utskottet vill vidare framhålla att det självfallet är viktigt att en dialog upprätthålls mellan en kommitté och ansvarigt departement, så att det finns en kunskap om hur man på respektive håll uppfattar direktiven och i vad mån utredningsuppgiften kan uppfyllas inom ramen för uppdraget. I detta sammanhang är det dock av väsentlig betydelse, såväl för den enskilda kommitténs möjlighet att självständigt utföra sitt uppdrag som för kommittéväsendet i stort, att kravet på integritet i kommittéernas arbete iakttas. Samma vår granskade utskottet, med anledning av en anmälan, även kultur- ministerns hantering av uppdraget till en viss utredning (bet. 2001/02: KU20 s. 204 f.). I anmälan hänvisades till uppgifter i medier om att kultur- ministern genom en tjänsteman försökt tvinga fram vissa lagförslag från utredningen. Kulturministern uppgav till utskottet att hon inte gett någon av sina medarbetare i uppdrag att utöva påtryckningar på utredningen. Utskot- tet anförde i sitt ställningstagande att det endast kunde konstatera att det förelåg motstridiga uppgifter. Utskottet framhöll tidigare ställningstagande (se ovan). I övrigt föranledde granskningen inget uttalande från utskottets sida. Uppgifter om politisk bakgrund har på anmälarens uppdrag tagit fram uppgif- ter om antal ordförande (eller särskild utredare) i statliga utredningar som tillsatts som hade partipolitisk bakgrund samt vilken bakgrund de hade (se underbilaga till anmälan). 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. hade 26 av 82 ordförande partipolitisk bakgrund. Av dessa hade 17 bakgrund inom Socialdemokraterna, 3 inom Moderata samlingspartiet, 1 inom liberalerna, 1 inom , 2 inom och 2 inom de gröna. hade 22 av 103 ordförande partipolitisk bakgrund. Av dessa hade 18 bakgrund inom Socialdemokra- terna, 2 inom liberalerna och 2 inom . hade 19 av 80 ordförande partipolitisk bakgrund. Av dessa hade 12 bakgrund inom Socialdemokraterna, 2 inom Moderata samlingspartiet, 2 inom Folk- partiet liberalerna, 1 inom och 2 inom de gröna. Inkluderas statssekreterare ökar antalet med politisk bakgrund till 2001, 2002 och 2003. Av statssekreterarna hade flertalet (totalt 20 av 24) varit statssekreterare i en socialdemokratisk regering. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt följande: En redogörelse för om, och i så fall när, partipolitisk bakgrund har betydelse vid utseende av kommittéordförande eller särskilda utredare. En kommentar till om bestämmelsen i 11 kap. 9 § andra stycket RF tillämpas vid utseende av kommittéordförande eller särskilda utredare. Som svar har översänts en inom Statsrådsbered- ningen upprättad promemoria (bilaga A2.9.2). I promemorian anförs att alla regeringar i modern tid har använt sig av kommittéväsendet som ett beredningsorgan och ett politiskt verktyg. Kommittéväsendet styrs inte bara genom direktiv utan också genom person- sammansättningen. Den nuvarande regeringen tillämpar ett brett sökförfa- rande vid rekryteringen av kommittéordförande och särskilda utredare. Politisk erfarenhet är en merit bland andra, vilket tar sig uttryck i att de flesta ordförande och utredare inte har sin bakgrund inom något politiskt parti. Att många i gruppen med politisk bakgrund haft sin bak- grund inom Socialdemokraterna skall, enligt promemorian, ses i ljuset av att kommittéväsendets uppgift då varit att förse en socialdemokratisk rege- ring med beslutsunderlag. I promemorian talas om utredningsuppdrag av olika art och att betydel- sen av politisk bakgrund varierar med dessa. I en del fall räcker det inte alltid med ett kunskapsunderlag, utan kommittén eller utredaren måste också föreslå sådana avvägningar mellan motstående intressen där politiska värde- ringar spelar roll. Enligt promemorian är det då en fördel om ordförandens eller utredarens värderingar ligger i linje med regeringens. Annars kan det hända att utredningsbetänkandet blir otillräckligt, onödigt omfattande eller otjänligt som underlag för en reform. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Ett utredningsuppdrag kan också vara av en art som gör att ordföranden eller utredaren bör vara partipolitiskt obunden, vilket i promemorian exemp- lifieras med den kommission som tillkallats för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i . I åter andra fall har det, enligt promemorian, ingen betydelse om ordfö- randen eller utredaren har politisk bakgrund eller inte, t.ex. vid utrednings- uppdrag med vetenskaplig eller teknisk inriktning. Vad gäller 11 kap. 9 § andra stycket RF anförs i promemorian att bestäm- melsen torde ta sikte på anställningar, inte på uppdrag. Samma krav på saklighet finns dock i 1 kap. 9 § RF, som gäller all offentlig verksamhet och präglar arbetet också hos regeringen med att rekrytera kommittéordfö- rande och särskilda utredare. Förtjänst, skicklighet och könsbalans är, enligt promemorian, exempel på grunder som regeringen tillämpar vid rekryte- ringen. Politisk erfarenhet är en värdefull merit främst när kommittén eller utredaren skall föreslå sådana avvägningar mellan motstående intressen där politiska värderingar spelar en viktig roll. Utskottet har genom en skrivelse ställt en kompletterande fråga till om vad som mer specifikt (händelser, företeelser m.m.) moti- verar den stora andelen socialdemokrater som kommittéord- förande. Som svar har översänts en inom Statsrådsbered- ningen upprättad promemoria (bilaga A2.9.3). I promemorian hänvisas till vad som anfördes i den föregående prome- om kommittéer som regeringens beredningsorgan och behov av intresseavvägningar där värderingar spelar en viktig roll. I promemorian anförs även att andelen kommittéordförande med bak- grund inom ett parti i regeringsställning knappast har påverkats av några händelser eller företeelser . En jämförelse med hur borger- liga regeringar bemannade sina kommittéer visar, enligt promemorian, att bilden då var densamma som fast omvänd. En kommitté kan beskrivas som en myndighet som tillfälligt har bildats för att skaffa fram underlag för ett politiskt ställningstagande. I sitt arbete tar kommittén fram fakta, analyserar dem och lägger fram förslag. Utskottet har tidigare framhållit att det statliga kommittéväsendet har ansetts utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvalt- ningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag som regeringen lägger fram för . Det får anses ankomma på regeringen att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens förslag. Det politiska beslutet om själva utredningsuppgiften är här en självklar utgångspunkt. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. kommittéväsendet skall vara av grundläggande betydelse är vidare även krav på hög kvalitet och integritet viktiga utgångspunkter för regeringens bedöm- ning vid val av utredningsform och uppdragets utformning. Utskottet vidhåller detta ställningstagande. En grundläggande metod för regeringen att inom denna ram påverka kommittéers arbete är, enligt utskot- tets mening, att i direktiv ange riktlinjer för kommittéernas arbete, bl.a. om vilken fråga som skall utredas, avgränsningar av uppdraget och när utred- ningen skall vara färdig. Utöver direktiv är det viktigt att en dialog upprätthålls mellan departement och kommitté för att säkerställa att arbetet bedrivs på ett sådant sätt att utredningen kan väntas komma att fylla sitt ändamål. Utseende av ordförande och ledamöter är ytterligare en metod för regeringen att påverka hur och med vilken inriktning kommittéer bedriver sitt arbete. Även om det här inte är fråga om statliga tjänster, utan om statliga uppdrag, bör utseendet ske på sakliga grunder, och politisk erfaren- het får anses vara en saklig grund bland flera andra när det i utrednings- uppdraget ingår att till regeringen lägga fram förslag som innebär sådana avvägningar mellan olika intressen där politiska värderingar spelar en vik- tig roll. 2.10 Regeringens utseende av ledamöter i styrelser för högskolor och universitet I en anmälan till , bilaga A2.10.1, begärs att utskottet prövar huruvida regeringen har utnyttjat och missbrukat sin maktposition samt brutit mot gällande regler och föreskrifter. Vidare begärs att utskottet granskar om relevanta meriter beaktas i utnämningarna. I anmälan hänvisas till en granskning som genomförts av Kristdemokra- terna om partipolitisk anknytning bland ordförande och ledamöter i styrel- ser för högskolor och universitet. Av dem i styrelserna som har politisk anknytning har enligt granskningen anknytning till Socialdemokra- terna och anknytning till ett borgerligt parti. I förhållande till valresultatet 2002 innebär detta, enligt anmälaren, en kraftig överrepresen- tation av personer med socialdemokratisk anknytning. Bland enbart styrel- seordförandena har enligt granskningen 15 anknytning till Socialdemokra- terna och 5 anknytning till borgerliga partier. Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom Utbildnings- och , bilaga A2.10.2, samt en utfrågning med statsminister , bilaga B13. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen (RF) tillsätts tjänst vid en domstol eller vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av regeringen eller av en myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av stat- lig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Bestämmelsen omfattar inte förordnande att inneha upp- drag, exempelvis uppdrag som ledamot av styrelse eller nämnd vid statlig myndighet (och , Grundlagarna med tillhö- rande författningar, 1980, s. 386; se även och Hans Ragne- malm, grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 1980, s. 287). I 1 kap. 9 § RF föreskrivs en allmän regel om saklighet och opartiskhet i offentlig verksamhet. Enligt denna paragraf skall domstolar samt förvalt- ningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. I högskolelagen (1992:1434) finns bestämmelser om de statliga högskolor- nas organisation. Enligt 2 kap. 4 § utser regeringen ordföranden i en högskolas styrelse. Vidare sägs att rektor skall ingå i styrelsen och att reger- ingen utser flertalet av styrelsens övriga ledamöter. Lärare och studenter vid högskolan har rätt att vara representerade i styrelsen. Till ordförande i sty- relsen bör regeringen utse någon som inte är anställd vid den högskola som uppdraget avser. Närmare bestämmelser om högskolornas styrelser finns i högskoleförord- ningen (1993:100). Enligt 2 kap. 1 § skall styrelsen för en högskola bestå av ordföranden, rektor och högst tretton andra ledamöter. Styrelsen skall utse vice ordförande inom sig. Enligt 2 kap. 7 § skall andra styrelseleda- möter än rektor utses för en bestämd tid, högst . Lärarna har rätt att vara representerade med tre ledamöter i styrelsen. Lärarnas representanter skall utses genom val inom högskolan. Styrelsen skall meddela närmare föreskrifter om valförfarandet. Vidare sägs att studenterna har rätt att vara representerade med tre ledamöter i styrelsen. De nuvarande bestämmelserna om högskolestyrelsernas sammansättning trädde i kraft . hade, som kriterium för vilka personer regeringen skulle utse till styrelseledamöter, i högskolelagen angetts att de bör ha sin bakgrund i sådan verksamhet som är av betydelse för högskolans utbildnings- eller forskningsuppdrag. Som skäl för att denna bestämmelse skulle utgå ur högskolelagen anförde regeringen att det ligger i sakens natur att ledamöter med den föreskrivna bakgrunden utses (prop. 1996/97:141 s. 19). instämde med regeringen att 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. bestämmelsen inte behövdes i lagen och avstyrkte en motion om att kriteri- erna borde kvarstå (bet. 1997/98:UbU3 s. 12). Kammaren följde utskottet (rskr. 1997/98:12). I propositionen (s. 19) erinrade regeringen även om vad den anfört i budgetpropositionen för /96 om vikten av att politiska företrädare på nationell, regional eller lokal nivå ingår i styrelserna (prop. 1994/ 95:100). Högskolan har inte, menade regeringen, råd att undvara den kom- petens och den kunskap om det omgivande samhället som dessa besitter. I den nämnda budgetpropositionen aviserade regeringen därför att den hade för avsikt att komplettera styrelserna med denna typ av allmänföreträdare. I samband med behandlingen av den nämnda budgetpropositionen avstyrkte utbildningsutskottet ett motionsyrkande om att det förhållandet att en per- son är politisk företrädare inte är tillräckligt skäl för styrelseuppdrag (bet. 1994/95:UbU15). Utskottet motiverade sitt ställningstagande med att det ankommer på regeringen att tillämpa gällande lagstiftning. Av samma skäl ansåg utskottet även att vad regeringen anfört i frågan inte borde föranleda någon åtgärd från sida. Reservation avgavs av utskottets m-, fp- och kd-ledamöter. Kammaren följde utskottet (rskr. 1994/95:353). Rapport om högskolestyrelsernas sammansättning I rapporten socialistisk högskola (2005) redovisas en undersökning, som låtit genomföra, av den politiska anknytningen bland personer i högskolornas styrelser (se underbilagor till anmälan). Enbart personer som har en uppenbar anknytning till något parti uppges ha räknats, t.ex. genom innehav av uppdrag i parti, partianknutet fackförbund, kommun, landsting, riksdag eller staten. I undersökningen ingår 39 högskolestyrelser. Av dem i styrelserna som har anknytning till ett parti har enligt under- sökningen anknytning till Socialdemokraterna, till Vänster- partiet och till de gröna. Totalt har anknytning till regeringspartiet eller något av dess samarbetspartier. Av övriga har anknytning till , till , till liberalerna och till Moderata samlingspartiet. Totalt av dem som har anknytning till ett politiskt parti har således anknyt- ning till ett borgerligt parti. Av styrelseordförande som har anknytning till ett politiskt parti har enligt undersökningen 15, eller , anknytning till Socialdemokraterna, medan 5, eller , har anknytning till ett borgerligt parti. Vidare har enligt undersökningen Socialdemokraterna, de gröna majoritet i styrelserna för samtliga 11 universitet och 22 av 28 högskolor. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. har granskat regeringens utnämningspo- litik, (bet. 2003/04:KU20 s. 146 f.). I en skrivelse till begärde utskottet bl.a. en redogörelse för om, och i så fall på vilket sätt, regeringen tillämpar olika bedömningsgrunder vid utnäm- ningar av myndighetschefer respektive styrelseledamöter vid statliga myn- digheter. Utskottet begärde även en redogörelse för hur regeringen motiverar fördelningen av utnämningar av ordförande i styrelser för högskolor och universitet, särskilt med avseende på partipolitisk bakgrund.