bet · GS01KU20 · 2005-01-01 00:00:00 — 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU I betänkande 2001/02:KU20, där granskningen avsåg det förhållandet att regeringen fattat regeringsbeslut i en fråga där samråd skulle ske med innan samrådet ägde rum, återgav utskottet uttalandet /97. Utskottet anförde följande: Samrådet inför ministerrådsmöten i frågor inom andra och tredje pelarna skall, liksom detta samråd i frågor inom första pelaren, äga rum i . Det nära sambandet mellan t.ex. de utrikespolitiska övervä- gandena i andra pelaren och främst handelspolitiken och utvecklingsfrå- gorna i första pelaren, liksom sambandet mellan samarbetet om vad som tidigare benämndes inrikes och rättsliga frågor i tredje pelaren och främst frågor om personers fria rörlighet i första pelaren har tidigare understrukits av utskottet. Ovan har återgivits den av godkända utgångspunkten för arbete med EU-frågor att andra- och tredjepelarfrågor i riks- dagen i så stor utsträckning som möjligt behandlas som förstapelarfrå- gor, dvs. informations- och samrådsskyldigheten omfattar också dessa frågor. Att samrådsskyldigheten för regeringen gäller för hela EU-sam- arbetet, alltså även beträffande överenskommelser i andra och tredje pelarna, påpekas även av regeringen i propositionen 2001/02:72. Skyldigheten att inför ministerrådsmöten samråda med omfat- tar således frågor i alla de tre pelarna. I betänkande 2003/04:KU20 avsåg granskningen bl.a. regeringsföreträdares agerande för att hävda den linje som hade lagt fast i frågan om en vald ordförande i (avsnitt 1.5). Utskottet framhöll att regeringsmedlemmar och regeringens företrädare inte i mellanstatliga sam- manhang kan företräda ståndpunkter motsatta dem som ger uttryck för. Av tillgänglig utredning kunde enligt utskottet utläsas att stats- ministern inte i EU-kretsen med kraft drivit den linje som varit riksdagsma- joritetens alltsedan lanseringen av tanken på en vald ordförande för blivit känd. Snarare hade han enligt utskottet drivit den motsatta. Statsministerns agerande förtjänade enligt utskottet kritik. Utskot- tets ställningstagande föranledde en reservation (s). En likartad aspekt av regeringens hantering av frågan om en vald ordfö- rande i hade redan tidigare varit föremål för konstitutions- utskottets granskning i betänkande 2002/03:KU30 (avsnitt 1.4). Utskottet kritiserade vid den granskningen att ett tankepapper med förslag i frågan om en vald ordförande i hade förts fram till en mottagar- krets i form av de övriga medlemsstaternas regeringar inför diskussionen om ett konstitutionellt fördrag för EU utan att ha diskuterats i EU-nämn- den. Utskottets ställningstagande föranledde också i detta fall en reserva- tion (s). I betänkande 2003/04:KU20 (avsnitt 1.6) avsåg granskningen också bl.a. samrådsskyldigheten med avseende på ett brev om den gemensamma säker- hets- och försvarspolitiken från utrikesminister och tre andra utrikesministrar i EU. Utskottet anförde att utrikesministern bort tydligare upplysa om brevets hela innehåll så att nämnden kunnat ge synpunkter på detta. Ställningstagandet föranledde en reservation (s). 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU betänkandet anförde utskottet även vissa synpunkter med anledning av vad som förekommit vid förfarandet för information och samråd inför och under ett informellt möte med Ekofinministrarna (avsnitt 1.6). uppfattning aktualiserade händelsen behovet av förutseende från reger- ingens sida om vad som kan komma ut av ett rådsmöte och av att EU- nämnden ges information om detta. Utskottet har hållit en utfrågning med statsminister (bilaga B13). Vid utfrågningen framkom bl.a. följande. tern uppgav att han inte vet exakt i vilken form utrikesminister förde fram den sammanfattning av majoritetsståndpunkten i EU- nämnden som formulerades av den sittande ordföranden vid nämndens Vidare uppgav statsministern att han dock förutsätter att utrikesministern gjorde detta på ett lämpligt sätt. ministern finns det många sätt att framföra synpunkter på vid ett minister- Man kan framföra dem vid bordet, vid informella överläggningar vid de lunchträffar man har eller via tjänstemän i anslutning till sammanträdet. Statsministern angav att han trodde att regeringen hade agerat på det sätt vi rimligen kunde agera på, med den ståndpunkt vi hade. hanget uppgav statsministern vidare följande: Den ståndpunkt vi hade med oss från var sådan att vi successivt blev alltmer isolerade under hela processen. Till slut blev vi Därmed var det inte på något sätt ett uttryck för att vi hade gjort en felaktig bedömning från regeringens sida. Vi hade gått till och informerat, velat ha ett annat man- dat men inte fått det. Så var det ju. När processen rullar på hamnar vi i det här läget. Vi får ett mandat, i elfte timmen, som är av det slaget att vi kan vara med och ta ett gemensamt Just detta att vi intog denna ståndpunkt och gjorde den klar var orsa- ken till att vi blev ensamma kvar på slutet. Vi var de sista. Vid utfrågningen kommenterade statssekreteraren det fak- tum att ett utkast till rådsslutsatser angående vapenembargot mot från Europeiska rådets möte tillställdes EU-nämn- den först mot . gav att inför beslut som rör utrikespolitiska frågor ofta formulerar sig i form av ett uttalande eller en deklaration. uttalande eller deklaration finns i väldigt många versioner i en sådan pro- Det har varit en princip som regeringen och har försökt hålla, att inte samråda kring texten förrän det verkligen finns en text som det är troligt kan bli föremål för beslut. sammanhanget vidare följande. Man har inte för varje version av en text gått till Det här är ett mycket vanligt problem som vi ställs inför. kan också vara en av anledningarna till att det kan ha funnits versioner en vecka, före toppmötet. Men det har inte varit exakt de 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU som sedan har varit föremål för beslut. Regeringen väljer regelmässigt att det är först när man vet att det verkligen är det man på engelska brukar kalla för final draft, det vill säga ett slutligt utkast, som man samråder. Annars riskerar man kanske att behöva samråda 1015 gånger i samma ärende. Av tillgänglig utredning framgår att regeringen som avses i granskningsanmälan har fullgjort sin skyldighet att samråda med med avseende på frågan om vapenembargot mot . Det material som utskottet tagit del av kan inte ligga till grund för att slå fast att regeringen i diskussioner i EU-kretsen hävdat någon uppfattning som avvikit från de ståndpunkter i frågan som utkristalliserats vid dess samråd med . I övrigt har utskottet inte funnit anledning att från kon- stitutionell synvinkel yttra sig över det sätt på vilket regeringen har drivit dessa ståndpunkter i förhandlingarna i EU-kretsen. Ärendet föranleder inget ytterligare uttalande från utskottet. 4 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD 4 Vissa uttalanden av statsråd Gällande regler om myndigheters självständighet, m.m. Enligt 11 kap. 2 § regeringsformen får ingen myndighet, ej heller riksda- gen, bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får ingen myndighet, ej heller riksda- gen eller kommuns beslutande organ, bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Statliga myndigheter lyder enligt 11 kap. 6 § första stycket regerings- formen under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag lyder under . Detta innebär att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för sär- skilda fall som regeringen meddelar. Vidare innebär det att ett enskilt statsråd inte har någon befälsrätt över myndigheterna (prop. 1973:90 s. 397). granskade vid 1991/vissa uttalanden av statsråd. Utskottet behandlade de då aktuella uttalandena från princi- utgångspunkter och anförde bl.a. följande (bet.1991/92:KU30 s. 45). Självfallet har ett statsråd i likhet med alla andra medborgare rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds spe- ciella ställning i förening med det förhållandet att regeringsformen uppställt vissa regler för myndigheternas självständighet i förhållande till regeringen måste viss återhållsamhet iakttas när det gäller uttalan- den som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Man bör således först och främst kunna utgå från att ett uttalande gjorts i vederbörandes egenskap av statsråd. Vid denna bedömning bör enligt utskottet i viss mån vägas in om statsrådet är ansvarigt för den sak- fråga uttalandet avser eller inte. Mot bakgrund av regeringens kollek- tiva ansvar kan dock denna omständighet inte tillmätas avgörande betydelse. Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett statsråd i denna egenskap måste självfallet stor betydelse fästas vid statsrådets avsikt med uttalan- det. Om denna avsikt är att påverka myndighetsutövning mot enskild eller myndighetens tillämpning av lag kan uttalandet vara att se som ett avsteg från reglerna i 11 kap. 7 § regeringsformen, vilket inte är god- tagbart från konstitutionella utgångspunkter. Även om avsikten inte varit denna kan uttalandet ändå i vissa situationer framstå som stridande mot syftet med bestämmelserna i fråga, särskilt om den aktuella myndighe- ten kan ha uppfattat sig som bunden av uttalandet. Ett statsråd torde således i allmänhet få räkna med att ett auktorita- tivt framfört ställningstagande i en fråga som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag från vederbörande myndighets sida 4 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD skulle kunna uppfattas som direktiv. I princip ändras som sagts inte denna bedömning om uttalandet gäller en myndighet inom ett annat statsråds ansvarsområde. Vid 1998/granskade utskottet åter frågan om uttalanden av statsråd och redovisade samma uppfattning (bet. 1998/99:KU25 s. 114). granskade utskottet bl.a. ett uttalande av statsministern om barnbidragshöjningens genomslag på socialbidragsnormen (bet. 2000/01: KU20). Utskottet framhöll vikten av att uttalanden och uppmaningar av statsråd inte bör ske på ett sådant sätt att dessa, om de efterlevs, riskerar att leda till lagbrott. 2001/02:KU20) granskade utskottet bl.a. statsrådet offentliggörande av aktieförsäljning. Utskottet hänvisade till tidigare bedömningar och framhöll: Enligt utskottets mening är det av stor vikt att statsråd deltar i den all- männa debatt som pågår i samhället. Det är också rimligt att statsråd använder de möjligheter som står till buds för att nå ut till allmänhe- ten. I sin statsrådsroll uttryckte statsrådet sin åsikt om ett före- tags agerande och redovisade i det sammanhanget även sina aktiedispositioner, varav det sistnämnda är en offentlig uppgift. Utskot- tet anser dock att statsråd bör inta en restriktiv hållning när det gäller offentliggörande av egna aktiedispositioner i syfte att uttrycka gillande eller ogillande. I en reservation (m) anfördes att statsrådet utnyttjat sin officiella ställ- ning på ett sätt som stred mot de hänsyn ett statsråd har att ta. Såväl karaktären av uttalandena som det faktum att statsrådet i tjänsten utnytt- jat sina privata aktiedispositioner ansåg reservanterna förtjäna kritik. Vissa uttalanden av statsråd granskades också (bet. 2002/03: KU30). Utskottet stod fast vid sina tidigare bedömningar. Utskottet hänvi- sade således när det gäller f.d. statsrådet uttalande om statligt ägande till att ett statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang som viss försiktighet måste iakttas så att uttalandena inte kommer i konflikt med domstolars och myn- digheters självständighet eller kan tolkas som uppmaning till lagbrott. I en reservation (m, fp, kd och c) påpekades att uttalandet stod i strid med den lagstiftning som som statsråd hade ansvaret för. När det gällde granskningen av ett uttalande av statsrådet om bostadsplattformar hänvisade utskottet till behovet av försiktighet och fram- höll att det är angeläget att ett uttalande av ett enskild statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet, vilket skall meddelas av reger- ingen kollektivt i form av t.ex. förordningar och regleringsbrev. Utskottet refererade också till ett granskningsärende som gällde ett uttalande av finansminister om räntepolitiken. Finansministern hade sagt att han utgick ifrån att inte höjde räntan så att det försvårade en minskning av arbetslösheten. Vid utfrågning inför framhöll finansministern att uttalandet var ett inlägg i den allmänna debatten och att han som ytterst ansvarig för den 4 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD ekonomiska politiken tyckte att det var viktigt att väga in sysselsättningsa- spekten. Utskottet hade då gjort bl.a. följande bedömning (bet. 1999/2000: KU20 s. 123). Liksom vid tidigare granskningar som rört uttalanden av statsråd kon- staterar utskottet som en utgångspunkt att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Utskottet har dock ansett att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas, bl.a. kan auk- toritativa uttalanden av statsråd i enskilda fall skapa risk för att den självständighet som enligt regeringsformen skall tillkomma domstolar och förvaltningsmyndigheter äventyras. Regeringsformen innehåller numera en särskild bestämmelse som skall tillförsäkra ett liknande oberoende i fråga om bankens utövande av penningpolitiken. Detta ger anledning för statsråd att ta särskilda hänsyn även i fråga om uttalanden som berör detta ämne. Ärendet föranleder inte något ytterligare yttrande. 4.1 Justitieminister agerande gentemot SVT gällande ett TV-program I en anmälan, bilaga A4.1.1, har begärts att granskar justitieminister för att han med- verkade till att ett på förhand inspelat inslag med honom själv i SVT:s program Grynets megashow stoppades. Enligt anmälaren bör granska om justitieministern har iakttagit en sådan försiktighet i sina kontakter med SVT som är påkal- lad. bör också granska om hans medverkan till att stoppa det bandade inslaget är förenligt med bestämmelserna om medier- nas oberoende som kommer till uttryck i yttrandefrihetsgrundlagen. Till grund för utskottets bedömning har legat bl.a. en promemoria från , bilaga A4.1.2. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: Har låtit sin pressekreterare ringa till SVT för att ett på förhand inspelat program med statsrådet i SVT:s program Grynets Megashow skulle stoppas? 4 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD Hur vill statsrådet kommentera den i granskningsä- rendet aktuella händelsen mot bakgrund av dels SVT AB:s oberoende och integritet som programföretag i allmänhet och programföretag som sänder enligt tillstånd av regeringen i synnerhet, dels hans egen integri- tet som statsråd? Som svar på frågorna från har anfört att inte har låtit sin statssekreterare ringa till SVT för att stoppa programmet. Däremot har bett sin pressek- reterare kontakta SVT för att informera om den kritiska situationen avse- ende gisslantagningen i samband med rymningarna från Mariefredsanstal- ten. Beslutet att inte sända fattades av SVT. ansåg att det skulle kunna verka anstötligt om landets justitieminister medverkade i ett humorprogram som det pågick ett nationellt krisläge där en enskild individs liv stod på spel. är givetvis väl medve- ten om mediernas självständighet och oberoende och den försiktighetsprin- cip som alltid måste gälla för ett statsråds kontakter med medierna och att detta i särskilt hög grad gäller relationerna med public service-företagen. Detta kan emellertid inte hindra att han som statsråd lämnar sådan informa- tion till SVT som företaget kan behöva. Utskottet har hållit utfrågning med justitieminister , bilaga B12. har under utfrågningen framhållit att han gav sin pressekreterare i uppgift att ringa till SVT för att lämna sådan information om gisslandramat som han inte trodde att SVT hade tillgång till, bl.a. uppgifter om att gisslan med stor sannolikhet var mördad. På fråga om far med osanning eller lögn då den skri- ver att uttalat att vi ansåg att det inte var lämpligt att sända, så jag bad min pressekreterare ringa till SVT och ordna det, har han uppgett att han inte kan säga säkert vad han sagt i varje intervju. Vad han kan säga säkert är vad han har sagt till sin pressekreterare. Syftet med pressekreterarens samtal med SVT var att SVT skulle ha ett fullgott infor- mationsunderlag när det beslutade om inslaget var lämpligt att sända eller inte. har vidare uppgivit att han anser att SVT skall fatta sitt eget beslut efter egna etiska regler och värderingar. Vad han vet har inte pressekreteraren framfört några önskemål om att programmet inte skulle sändas, eller svarat på någon fråga om departementets åsikt om program- met skulle sändas eller inte. har uppgett att han inte hade någon information om SVT övervägde att sända inslaget, men att det är vanligt att sändning av program ställs in i samband med katastrofer. Att en sändning av programmet hade väckt anstöt i samband med situationen var säkert något som låg till grund för SVT:s beslut. 4 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD uppgett att reglerna för om man skall påverka eller inte och det oberoende som medierna har sitter i ryggmärgen, och han utgick från att pressekrete- raren kände till grundlagsreglerna. Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) reglerar skyddet för yttrandefrihet i radio, television, filmer, videogram och ljudupptagningar m.m. Lagen bygger på samma grundsatser som tryckfrihetsförordningen. Detta innebär bl.a. att censurförbud och etableringsfrihet i princip gäller också för de medier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. Endast i fråga om användningen av radiofrekvensspektrum har etableringsfrihet i tryckfrihetsrättslig mening inte Förbud mot förhandsgranskning, hindrande av offentliggörande eller Enligt 1 kap. 3 § första stycket YGL får det inte förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller teknisk upptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Inte heller är det tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i yttrande- frihetsgrundlagen, på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radioprogram eller en teknisk upptagning, förbjuda eller hindra dess offent- liggörande eller spridning bland allmänheten. Principen om etableringsfrihet och medgivandet till lagstiftning Enligt 3 kap. 1 § första stycket YGL har varje svensk medborgare och svensk juridisk person rätt att sända radioprogram genom tråd (kabel). ten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får enligt 3 kap. 2 § YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och vill- kor att sända. Det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidast möjliga yttrandefrihet. 1 § tredje stycket YGL gäller det som sägs om radioprogram även bl.a. program i television. Bestämmelser om tillstånd och villkor för trådlösa sändningar finns i radio- och TV-lagen (1996:844). Tillstånd att sända tv- program meddelas enligt 2 kap. 2 § av regeringen. I lagen finns dels generella föreskrifter, dels en möjlighet för regeringen att i samband med att tillstånd ges bestämma villkor för sändningarna. Villkor som rör tillstån- dets innehåll, innebörd och bestånd framgår huvudsakligen direkt av bestäm- melser i lagen (prop. 1995/96:160 s. 82 f.). Övriga villkor tas in i de enskilda Vilka villkor som kan förekomma framgår av 3 kap. radio- och TV-lagen. Uppräkningen anger uttömmande vilka villkor reger- ingen får ställa (a. prop. s. 84). Ett av de villkor som sändningstillstånd får 4 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD förenas med är att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i televisionen (3 kap. 1 §). Enligt 3 kap. 4 § YGL skall den som sänder radioprogram självständigt avgöra vad som skall förekomma i programmen. Bestämmelsen innebär att krav på innehållet i vad som sänds kan ställas endast genom lag eller genom sådana tillståndsvillkor som får förekomma. På detta sätt utgör bestämmel- sen om programföretags redaktionella självständighet ett uttryckligt skydd mot påtryckningar från det allmännas sida. Den är enligt motiven emeller- tid också avsedd att lämna utrymme för lagstiftning som syftar till att värna programföretags oberoende gentemot andra, t.ex. annonsörer (prop. 1990/ 91:64 s. 117). Regeringen beslutade om sändningstillstånd för Sve- riges . Tillståndet trädde i kraft och gäller t.o.m. . Som villkor för sändningsrätten gäller bl.a. att den skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och infor- mationsfrihet skall råda i televisionen (6 §). Saklighet och opartiskhet i den offentliga verksamheten samt illojal maktanvändning Enligt 1 kap. 2 § RF skall den offentliga makten utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och vär- dighet. Vidare stadgas i 1 kap. 9 § RF att domstolar samt förvaltningsmyn- digheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklig- het och opartiskhet (den s.k. objektivitetsprincipen). Kravet på normmässighet i myndighetsutövningen ansågs tidigare finnas fastslaget i 16 § RF med dess formuleringar med rötter i medel- tiden om att konung bör rätt och sanning styrka etc. (/Stjern- quist, Grundlagarna med tillhörande författningar s. 56 f.). Grundlagbered- ningen föreslog att en förkortad och moderniserad version av detta stadgande skulle tas upp i den nya regeringsformen. Förslaget kritiserades av ombudsmän, bl.a. på grund av stilbrytningen. Enligt ombuds- männens mening borde i stället komma ett stadgande som tydligt fram- hävde objektivitetskravet t.ex. genom att föreskriva att myndigheterna skall iaktta saklighet och opartiskhet samt handla fritt från godtycke och ej sär- behandla någon utan laga stöd (prop. 3 s. 170). Justitieminis- tern anslöt sig härtill och paragrafen fick 1974 följande lydelse: Domstolar och förvaltningsmyndigheter skall i sin verksamhet iakttaga saklighet och 4 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD Paragrafen avser inte bara domstolar och förvaltningsmyndig- heter utan även andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvalt- Med de citerade orden, som insattes i samband med 1976 års revision av regeringsformen, markeras att objektivitets- och normmässig- hetskravet gäller även regeringen när den agerar som högsta förvaltnings- myndighet samt också privaträttsliga subjekt när de svarar för förvaltnings- uppgifter som överlämnats till dem. Den s.k. objektivitetsprincipen som fastslås i 1 kap. 9 § RF innebär att förvaltningsorgan och domstolar i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem de är satta att tillgodose (, Allmän förvaltningsrätt, 19 uppl., s. 67). De får således inte gynna eller missgynna vissa enskilda intressen eller ta hänsyn till ovidkommande omständigheter. Objektivitetsprincipen gäller samtliga som handhar olika typer av uppgif- ter inom den offentliga förvaltningen, även enskilda som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter enligt 11:6 RF. Den inskränks heller inte bara till det område som rör myndighetsutövningen utan gäller även annan offentlig verksamhet (Madell, Det allmänna som avtalspart, 1998, s. 143). I 1 kap. § 9 RF stadgas vidare att domstolar och förvaltningsmyndighe- ter i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen, den s.k. likhets- Denna princip kan relateras till objektivitetsprincipen i så måtto att en obefogad särbehandling av vissa personer måste anses strida mot kravet på opartiskhet och saklighet (Madell, a.a. s. 144 f.). cipen sträcker sig något längre än objektivitetsprincipen. utrustad med fri prövningsrätt, och den därför vid fattandet av ett beslut kan välja mellan olika alternativ utan att något av alternativen strider mot objek-