bet · GS01KU20 · 2005-01-01 00:00:00 — Ordföranden och de övriga ledamöterna av kommissio- nen som nominerats på detta sätt skall som kollegium godkännas vid en 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU Efter godkännande skall rådet genom beslut med kvalificerad majoritet utse ordföranden och de övriga ledamöterna av kommissionen.20 I propositionen om medlemskap i (prop. 1994/95:19) anförde regeringen att regeringen nominerar landets kandidater till de högsta tjänsterna i EU:s institutioner, såsom medlem av kommissionen och dom- stolen (s. 469). Information till från regeringen i EU-frågor Den grundläggande bestämmelsen om regeringens information och samråd med i EU-frågor finns i 10 kap. 6 § RF. Bestämmelsen föreskri- ver att regeringen fortlöpande skall informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbe- tet i EU samt att närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyl- digheten meddelas i riksdagsordningen (RO). Närmare bestämmelser finns i 10 kap. RO. Av dessa framgår att sam- rådsorganet är (4 §). Regeringen skall underrätta EU-nämn- den om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd (ministerrådet) samt rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer (5 §). Vad gäller information till framgår att regeringen till skall lämna en skri- velse med berättelse över verksamheten i EU samt att regeringen skall redovisa sitt agerande i EU för (1 §). Vidare skall regeringen informera om sin syn på de förslag från kommissionen som reger- ingen bedömer som betydelsefulla (2 §). Den nuvarande bestämmelsen i 10 kap. 6 § RF om regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor trädde i kraft . reglerades denna skyldighet i RO. Ändringen i RF innebar inte någon ändring av de gällande reglerna i RO utan var ett sätt att markera frågans vikt. Syftet var inte heller att ändra den praxis som har utvecklats i förhållandet mellan riksdag och regering i EU-frågor (prop. 2001/02:72 s. 37). Som en följd av ändringen i 10 kap. 6 § RF ändrades 10 kap. 1 § RO. 20 Om det konstitutionella fördrag som regeringskonferensen antog träder i kraft ändras till en del förfarandet för att nominera och utse kommissionärer (artiklarna I-2627). Då antalet ledamöter kommer att minska till att motsvara två tredjedelar av antalet medlemsländer kommer dessa att turas om att nominera ledamöter till kommissio- nen. Med hänsyn till valen till och efter lämpligt samråd skall med kvalificerad majoritet föreslå en kandidat till befattningen som kommissionens ordförande. Denna kandidat väljs av Europaparlamen- tet genom majoritetsbeslut. Rådet skall därefter i samförstånd med den valda ordföran- den anta förteckningen över de övriga personer som det föreslår till ledamöter av kommissionen. Dessa skall väljas på grundval av förslag av de medlemsstater (två tred- jedelar) bland vars medborgare kommissionärer skall utses. Ordföranden, unionens utri- kesminister och de övriga ledamöterna av kommissionen skall sedan kollektivt godkännas vid en omröstning i . På grundval av detta godkännande utses kom- missionen av med kvalificerad majoritet. 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU Den tidigare bestämmelsen i 10 kap. 1 § RO återfanns ursprungligen i 3 kap. 6 § RO. Enligt förarbetena skulle den fortlöpande informationen så långt som möjligt lämnas vid öppna riksdagssammanträden, dvs. i kamma- ren (SOU 1993:14 s. 243, SOU 1994:10 s. 9596, förs. 1994/95:TK1 s. 10, prop. 1994/95:19 s. 537). antog bestämmelsen efter förslag från (bet. 1994/95:KU22, rskr. 1994/95:6566). I sitt betän- kande anförde bl.a. att regeringen, enligt de förslag som behandlades i betänkandet, skulle underrätta om frågor som avsågs bli behandlade i rådet och rådgöra med nämnden om hur för- handlingarna skulle föras (s. 28). Vidare, anförde utskottet, skulle reger- ingen enligt förslagen fortlöpande informera om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU och till lämna en skrift- lig berättelse över verksamheten i EU. Utskottet ansåg att de föreslagna bestämmelserna om regeringens informations- och samrådsskyldighet var tillfyllest. Utskottet anförde att det, förutom vad som angavs i dessa bestäm- melser, utgick från att information kommer att överlämnas från regeringen till i huvudsak enligt den ordning som skisserats av en av tal- manskonferensen tillsatt arbetsgrupp för utveckling av arbetsfor- mer (se förs. 1994/95:TK1 s. 16 f.). Ordningen innebar följande (bet. 1994/ 95:KU22 s. 25 f., förs. 1994/95:TK1 s. 16 f.). När förslag till förordningar, direktiv m.m. samt viktigare redogörel- ser lagts fram av kommissionen och översatts till svenska överlämnar regeringen dokumenten till . Förslag till viktigare rättsakter skall följas av en skriftlig redogörelse för försla- gets innebörd och förhållande till svenska bestämmelser. När det gäller frågor som skall yttra sig i bör dokumenten tillhandahållas innan parlamentet påbörjar sin behandling. Vidare bör regeringen lämna lättlästa, skriftliga förteck- ningar beträffande alla förslag som läggs fram inom första pelaren, liksom beträffande andra utspel inom EU. Förslagen, redogörelserna och förteckningarna skall ges in till kam- markansliet som vidarebefordrar dem till och berörda fackutskott. Genom informationen från regeringen får utskotten möjlighet att göra en bedömning av frågornas betydelse. Jämsides med beredningsproces- sen inom EU fram till behandlingen i rådet (inkl. beredningen i CORE- PER) kan utskotten sedan genom kontakter med departementen och på annat sätt skaffa sig ytterligare inblick i de aktuella frågorna samt dis- kutera frågorna vid sammanträden. I betydelsefulla frågor kan offent- liga utfrågningar ordnas. Vid sammanträffanden med regeringsföreträ- dare kan utskotten också lämna synpunkter. Det finns vidare utrymme för kontakter på det partipolitiska planet med bl.a. ledamöterna i . Vid sidan av information om nya förslag m.m. kan utskotten ha behov av en mera allmän information om utvecklingen inom EU och om behandlingen av viktigare frågor. Sådan information bör kunna lämnas från vederbörande departement vid utskottssammanträden . För vissa utskott kan det vara motiverat med mer frekventa infor- mationssammanträden. 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU Informationen till utskotten bör bl.a. avse kommissionens arbete med frågor som senare skall föreläggas ministerrådet. Det är viktigt att riks- dagen redan under beredningsfasen i kommissionen får tillfälle att ge sin syn på prioriteringar och på hur frågor bör lösas. kan därmed påverka regeringens styrning av dem som på vägnar deltar i förslags- och beredningsprocesser på olika sakområden. Att utskotten tar upp frågor bör inte hindra att också ta initiativ till en närmare analys och förberedande bedömning av samma frågor. Ofta kan det till och med vara lämpligt att det sker en parallell behandling på ett tidigt stadium. I så god tid som möjligt före varje sammanträde med bör regeringen tillställa nämnden preliminära uppgifter om de ärenden som skall tas upp på rådsmötet. Även om dessa uppgifter inte kan läm- nas tidigare än före sammanträdet bör vidarebefordra dem till berörda fackutskott. I den mån utskotten inte förut ägnat frågorna särskild uppmärksamhet finns det på detta stadium ett visst utrymme för utskotten att engagera sig. Det viktigaste syftet med att utskotten skall få del av den preliminära dagordningen är emel- lertid att de därigenom kan få anledning att aktualisera eventuella tidigare utskottssynpunkter. Inför EU-nämndens sammanträden bör regeringen vidare tillställa nämnden det slutliga förslaget till dagordning för rådsmötena med upp- gift om vilka frågor som avses bli föremål för samråd. Därjämte bör i så god tid som möjligt före sammanträdet överlämnas en skriftlig redo- görelse för de förslag som skall behandlas. Liksom i bör denna innehålla en redovisning av förslagets innebörd, behovet av författnings- ändringar, ekonomiska konsekvenser, de ändringsförslag som framförts under processen inom EU samt eventuella synpunkter under en remiss- behandling i . Eftersom dessa redogörelser kan förväntas före- ligga endast före samrådssammanträdet är det knappast meningsfullt att de översänds till utskotten. Genom den preliminära dag- ordningen får utskotten ändå en förvarning om att dokumenten kom- mer att ges in till och där finnas tillgängliga för dem som önskar ta del av dem. Arbetsgruppen underströk att de skisserade kraven i viss mån får ses som ett provisorium eftersom det innan samrådsförfarandet påbörjats var svårt att avgöra vilken information som behövs och att utvecklingen får visa om önskemålen behöver skärpas eller eljest justeras. konstaterade utskottet att informationsflödet från reger- ingen till när det gäller EU-frågor i huvudsak fungerar enligt de riktlinjer som angetts i förarbetena (bet. 1996/97:KU2 s. 12 f.). Det fanns dock utrymme för en del förbättringar. Utskottet föreslog att regeringens informationsskyldighet ytterligare skulle regleras i RO (se 10 kap. 2 § RO). Förslaget innebar att de riktlinjer för regeringens information till som angavs i betänkande 1994/95:KU22 låg fast men kompletterades. Regeringen borde tydligare redovisa vilka förslag inom EU som den bedö- mer som betydelsefulla. Vidare borde den ståndpunkt regeringen intar till aktuella förslag delges . borde ges tillfälle att lämna synpunkter på förslaget och på regeringens ståndpunkt. 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU granskade regeringens utövande av utnäm- ningsmakten och ansvar för chefstillsättningar (bet. 1999/2000:KU20 s. 58 f.). I granskningen ingick frågan om nominering av ny svensk EU-kom- missionär. Enligt utskottets betänkande framgick därvid följande av en inom Statsrådsberedningen upprättad promemoria (s. 60 f.). Frågan bereddes i Statsrådsberedningen. Regeringen hölls löpande under processens gång informerad i samband med lunchberedningar. Som ett led i beredningsprocessen ägde också samråd med oppositionen rum . Inför Europeiska rådets möte i samrådde statsminister med , och , och vice statsminister med , och . Information lämnades om processen för att utse EU-kommissionär, och särskilt nämndes att EU-kom- missionens nominerade ordförande önskade att medlemslän- dernas regeringar i första hand angav prioriteringar vad gällde kommissio- närsområden portföljer och i andra hand lämnade förslag på kandidater. Samtliga partiledare uppmanades att lämna förslag på såväl portfölj som kandidat till svensk EU-kommissionär. Vice statsminis- ter hade dagarna överläggningar per telefon med samtliga partiledare. Utgångspunkten var då att mycket talade för att skulle erbjudas miljökommissionärsposten och att önskade förslag på kandidater. Vid kontakterna genomfördes därför en ny kandidatgenomgång med partiledarna. genomförde vice statsminister en samtalsrunda per tele- fon med samtliga partiledare undantaget som inte gick att nå förrän . informerade om beslutet från att miljöportföljen skulle kunna tillfalla och att regeringen välkomnade detta. presenterade vidare som kandidat till miljökommissionär och inhämtade partiledarnas synpunkter på detta. Regeringen fattade beslut i frågan om en ny svensk EU-kommissionär . Regeringen beslutade att till Europeiska unionens råd nominera till ledamot av kommissionen. Regeringen beslutade att uppdra åt utrikesminister att i samförstånd med övriga medlemsstaters regeringar och nominera nya ledamöter av kommissionen i dess helhet. Regeringen beslutade att uppdra åt chefen för stän- diga representation vid Europeiska unionen att i samförstånd med övriga medlemsstaters regeringar utse den nya kommissionen. Utskottet höll en utfrågning i ärendet med statsminister , som då erinrade sig att de andra partierna vid överläggningarna hade haft möjlighet att föra fram namn på kandidater. Dessa namn prövades och ställ- 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU des mot den person regeringen tyckte var den lämpade i sammanhanget, och sedan förankrades det namnet i någon ytterligare runda med represen- tanter för partierna (bet. 1999/2000:KU20 bilaga B13 s. 486). Utskottet granskade i samma ärende bl.a. även rekrytering av svenskar till chefsposter inom EU:s institutioner. Utskottet gjorde därvid bedöm- ningen att uppgift framför allt blir att bevaka intressanta tjänster som utlyses internt eller externt och uppmärksamma kvalificerade potentiella svenska kandidater om utlysningarna. Kandidater föreslås, enligt utskottet, på basis av samma kriterier som gäller för reger- ingens utövande av utnämningsmakten. Vad gäller ärendet om nomine- ringen av en ny svensk EU-kommissionär gjorde utskottet inget uttalande. Något samråd i inför nomineringen av svensk EU-kommissio- när förekom inte. Regeringen beslutade att nominera för ännu en period som EU-kommissionär. Enligt ett pressmedde- lande från Statsrådsberedningen av hade beslutet före- gåtts av konsultationer med företrädare för övriga riksdagspartier. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt följande: En redogörelse för hur frågan om nominering av svensk EU-kommis- sionär bereddes och huruvida samråd därvid ägde rum med oppositio- nen. En kommentar till vad i anmälan anförs om riktlinjer för samråd i frå- gan om nomineringar av svenska kandidater till EU-kommissionär. Som svar har översänts en inom Statsrådsbered- ningen upprättad promemoria (bilaga A3.2.2). I promemorian anförs att frågan om nominering av svensk medborgare som ledamot av bereddes i Statsrådsberedningen och att regeringen löpande informerades i samband med lunchberedningar. Som ett led i beredningsprocessen hade statsministern och statssekrete- rare i två omgångar informella kontakter med ledande företrädare för samtliga riksdagspartier. Vid det första av dessa tillfällen inhämtades synpunkter på vilka kommissionärsport- följer som kunde vara särskilt intressanta för svensk del. 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU omgången redovisades de samtal som statsministern haft med den tillträ- dande kommissionsordföranden och presenterades som svensk kandidat. Vad gäller riktlinjer för samråd i frågan om nomineringar av svenska kandidater till uppdraget som ledamot av anförs i pro- memorian att ärendet handlagts på sätt som motsvarar förfarandet vid tidigare nomineringar. Samråd har därvid skett genom informella kontakter med ledande företrädare för riksdagspartierna. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på frågan om utseende av kandidat till svensk EU-kommissionär har bedömts vara en sådan fråga som regeringen enligt bestämmelserna i och RO är skyldig att informera och samråda med om. Som svar har översänts en inom Justitie- och Utrikes- departementen upprättad promemoria (bilaga A3.2.3). I promemorian anförs att medlemsstaternas beslut att nominera en eller flera kandidater till kommissionen är nationella beslut, och för del fattades ett regeringsbeslut. De nationella nomineringarna regleras alltså inte på gemenskapsnivå, och något informations- eller samrådsförfarande med var följaktligen inte aktuellt i sammanhanget. Utskottet har hållit en utfrågning med statsminister (bilaga B13). anförde bl.a. att frågan om nominering av svensk EU- kommissionär är ett regeringsbeslut och att regeringen inte har någon skyldighet att samråda med om ett sådant beslut. Bestämmel- sen i 10 kap. 6 § RF är således inte tillämplig. I stället för är det till konstellationen av partiledare och partiföreträdare som regeringen, enligt , skall vända sig. När det gäller det förslag på kom- mission som läggs fram av kommissionens ordförande samråder dock regeringen med . Vidare jämförde nominering av svensk EU-kommissio- när med den praxis och det beslutsfattande som gäller för utnämningsmak- ten i det att det är regeringen som förfogar över besluten. Regeringen är dock inte skyldig att fatta ett regeringsbeslut i formell mening reger- ingen kan nominera under hand men för att ge stadga åt processen och understryka att det är ett viktigt beslut gör den ändå det. Vad gäller de kontakter som regeringen hade med partiledarkretsen kunde inte erinra sig att någon gett uttryck för någon annan upp- fattning än den han gav uttryck för, nämligen att man först borde veta vem som blev kommissionsordförande innan man gick in i slutsamtal med denne. Vad han eller hon skulle tycka var avgörande för den kommande kommis- sionens arbetssätt skulle också påverka olika typer av portföljer och vad de 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU skulle få för innehåll. Det visade sig också, enligt , att de länder som väntat med sin nominering hamnade i ganska bra samtalsposi- tion med den nya kommissionsordföranden. Vad gäller möjligheten att ha en mer öppen diskussion om vem som skall nomineras anförde att ett sådant förfarande inte enbart skulle ha fördelar, eftersom det kanske kan finnas kandidater som är rädda för att anmäla sitt intresse därför att de inte vill bli ratade. Han ansåg också att det vore riskabelt att nominera en kandidat enbart utifrån att denne skall erhålla en viss portfölj. Den person man för fram som kandidat är inte garanterad att få den tänkta positionen, utan kan i stället erhålla något helt annat var- vid man tvingas ta tillbaka kandidaturen. Regeringen är det organ som nominerar kandidat till svensk EU-kommis- sionär. Enligt den ordning som tillämpas sker detta i form av ett regerings- beslut som tas in i regeringens protokoll. Frågan om nominering är ett nationellt beslut och omfattas som sådant inte av bestämmelserna i och RO om information och samråd i EU-frågor. Enligt den tillämpade ord- ningen föregås beslutet dock av samråd med ledande företrädare för riks- dagspartierna. Utskottet har tidigare inte haft något att erinra mot denna ordning. Utskottet kan konstatera att den i granskningen aktuella nomineringen av kandidat till svensk EU-kommissionär i dessa avseenden har gått till på samma sätt som tidigare nomineringar. Vad som framkommit i gransk- ningen föranleder inget ytterligare uttalande från utskottets sida. 3.3 Utrikesminister information till angående ny kommissionsordförande I en anmälan till , bilaga A3.3.1, begärs att utskottet granskar om utrikesminister uppfyllt informations- och sam- rådsplikten med avseende på hållning i fråga om ny kommissions- ordförande. I anmälan anförs bl.a. följande. Vid EU-nämndens samman- träde behandlades det kommande utrikesministermötet . Vid det mötet skulle utrikesministrarna förbereda EU-toppmö- tet . Utrikesministrarna skulle därmed även förbereda valet av ny ordförande i , som skulle avgöras vid toppmötet. Av den kommenterade dagordningen från framgick bl.a. att valet av ny kommissionsordförande skulle bli en viktig fråga vid toppmötet. Utrikesministern vägrade dock vid sammanträdet med EU-nämn- den att svara på frågor om vilka kriterier regeringen hade beträffande valet 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU av kommissionsordförande och om regeringen hade någon favorit bland de kandidater som nämnts. Vid EU-nämndens sammanträde väg- rade utrikesministern på nytt att informera om hållning. Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom , bilaga A3.3.2, en promemoria upprättad inom Justi- tiedepartementet och , bilaga A3.2.3, utdrag av steno- grafiska uppteckningar från sammanträden , och , bilaga A3.3.3 A3.3.5 samt en utfrågning med statsminister , bilaga B13. Regler om val av ordförande i Enligt artikel 213 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenska- pen21 utses kommissionens ledamöter på grundval av sin allmänna duglig- het. Förfarandet vid val av ordförande i regleras i artikel 214. Rådet, som skall sammanträda på stats- eller regeringschefs- nivå, skall med kvalificerad majoritet nominera den person som det vill utse till kommissionens ordförande; nomineringen skall godkännas av Europa- parlamentet. Rådet skall med kvalificerad majoritet och i samförstånd med den nominerade ordföranden anta förteckningen över de övriga personer som det vill utse till ledamöter av kommissionen, vilken skall upprättas i enlighet med förslag från varje medlemsstat. Ordföranden och de övriga ledamöterna av kommissionen som har nominerats på detta sätt skall som kollegium godkännas vid en omröstning i . Efter Europa- parlamentets godkännande skall rådet genom beslut med kvalificerad majo- ritet utse ordföranden och de övriga ledamöterna av kommissionen. Rättslig reglering av samrådet mellan och regeringen i EU- frågor Den grundläggande bestämmelsen om regeringens samråd med i EU-frågor finns i 10 kap. 6 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse skall regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Samrådsorganet är enligt närmare bestämmelser i 10 kap. riksdagsord- ningen . I kapitlet föreskrivs bl.a. att regeringen skall redo- visa sitt agerande i EU för , att regeringen skall informera om sin syn på de förslag från kommissionen som regeringen bedömer som betydelsefulla, att för samråd med regeringen i frå- gor som gäller EU inom sig för varje valperiod skall tillsätta en samt att regeringen skall underrätta om frågor som avses 21 Senast ändrad genom (se EGT C 325, ). 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU bli behandlade i unionens råd (ministerrådet) och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedö- mer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer. Motivet för att inrätta var att genom avtalet om anslutning till de europeiska gemenskaperna överlät beslutande- rätt till dessa gemenskapers institutioner. Som kompensation för den förlo- rade beslutanderätten borde ges möjlighet inte bara till kontroll i efterhand utan även till att på förhand påverka regeringens ställningstagan- den inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU (bet. Formerna för regeringens information till och samråd med behandlades ingående senast vid beredningen av riksdagsstyrelsens förslag inför 2000-talet, som grundade sig på förslag av Riksdagskom- mittén (förslag 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273-276). Skyldigheten för regeringen enligt riksdagsordningen att informera och samråda med den gäller, som framgått tidigare, frågor som avses bli behandlade i ministerrådet. Någon skyldighet att samråda med nämnden inför möten med eller under regeringskonferen- ser är inte föreskriven i riksdagsordningen. En praxis med samrådsförfa- rande även i dessa fall har dock utvecklats. Bakgrunden till att någon skyldighet inte har föreskrivits om samråd inför möten i anges i förarbetena (SOU 1994:10 s. 96 f. och 107, prop. 1994/95:19 s. 538, bet. 1994/95:KU22 s. 19) vara att vid dess möten främst fattas beslut i övergripande politiska frågor och att dessa beslut senare, om det behövs, får omsättas genom beslut i ministerrådet. Samarbe- tet i kan enligt förarbetena närmast beskrivas som mellan- statligt. Det kan dock, framhölls vidare, främst med tanke på de politiska bindningar som uppstår i anses naturligt att skall ges information om den ståndpunkt skall inta i de frågor som skall avhandlas på kommande möten i detta råd. I rapporten från referensgrupp för arbete med EU-frågor (bilaga 6 till förslag 2000/01:RS1) hänvisas till uttalandena i förarbetena och påpekas att samråd med statsministern regelmässigt ägt rum i nämnden inför Europeiska rådets möten. Vid sammanträdet avhandlades förberedelser inför som en diskussionspunkt. Av stenografiska uppteck- ningar från sammanträdet (uppteckningar 2003/04:31, bilaga A3.3.3) fram- går bl.a. följande. () frågade utrikesminister dels vilka kriterier hade satt upp som önskvärda för den nya ordföranden i kommissionen, dels om regeringen hade någon favoritkandidat. Utrikesmi- nistern svarade på följande sätt: 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU Det lämpligaste är att ledamöter ställer den typen av frågor till statsministern, såsom den som leder regeringens arbete i denna fråga. Jag bör inte svara på den frågan Utrikesministerns svar föranledde ett inlägg av i