bet · GT01TU6 · 2005-12-01 00:00:00 — Skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2005/06:16 Skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel jämte följdmotioner. Vidare behandlas ett antal anknytande motionsförslag från allmänna motionstiden , 2004 och 2005. Utskottet anser det angeläget att främja användningen av förnybara bränslen på ett teknikneutralt sätt. Utskottet föreslår mot denna bakgrund att antar regeringens förslag till lag om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel med den ändringen att ikraftträdandet senareläggs till och att de senare etapperna av lagens successiva genomförande senareläggs som en konsekvens av detta. I sammanhanget föreslår utskottet att riktar ett tillkännagivande till regeringen om åtgärder med syftet att stimulera tillgången och efterfrågan på flera förnybara bränslen. Utskottet tillstyrker vidare regeringens förslag till nationellt mål om användning av förnybara drivmedel. Till ärendet har sex reservationer fogats. Ett parti (m) vill att avslår regeringens proposition i sin helhet, medan tre partier (fp, kd, c) i en gemensam reservation föreslår att avslår regeringens lagförslag. Reservanterna framhåller att regeringens lagförslag riskerar motverka sitt syfte genom att leda till en situation där etanol gynnas framför biogas och andra förnybara bränslen. Det är enligt reservationen angeläget att staten vinnlägger sig om en teknikneutral hållning i förhållande till vilka alternativa drivmedel som kommer att visa sig bäst ur miljömässig och ekonomisk synpunkt. Utskottets förslag till riksdagsbeslut avslår motion 2005/06:T3. Reservation 1 (m) Lagförslaget och sammanhängande åtgärder för att främja förnybara bränslen a) antar regeringens förslag till lag om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel med ändringen att datumet för ikraftträdande ändras till samt att 2 och 3 §§ får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, b) ger regeringen till känna vad utskottet anför om åtgärder med syftet att stimulera tillgången och efterfrågan på flera förnybara bränslen. Därmed bifaller motion 2005/06:T5 yrkandena 1 och 2, bifaller delvis proposition 2005/06:16 punkt 1 och motion 2005/06:T4 yrkande 2 och avslår motionerna 2004/05:T329, 2004/05:MJ406 yrkande 2, 2004/05:MJ441 yrkande 4, 2004/05:N275 yrkande 3, 2005/06:T4 yrkande 1, 2005/06:T6 yrkande 1, 2005/06:T7 yrkande 1, 2005/06:T8 yrkande 1 och 2005/06:T493 yrkande 1. Reservation 2 (fp, kd, c) Övriga åtgärder för att främja förnybara bränslen avslår motionerna 2003/04:T281 yrkande 2, 2005/06:T6 yrkande 2 och 2005/06:T7 yrkandena 2-5. Reservation 3 (fp, c) Reservation 4 (kd) Mål om användning av förnybara drivmedel godkänner att det vägledande målet för användningen av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel i skall vara att sådana drivmedel skall utgöra av den totala användningen av bensin och diesel för transportändamål beräknat på energiinnehåll. Därmed bifaller proposition 2005/06:16 punkt 2 och avslår motionerna 2005/06:T7 yrkande 6 och 2005/06:T8 yrkande 2. Reservation 5 (fp) Reservation 6 (c) Vägvisning till alternativa bränslen avslår motionerna 2004/05:MJ290 yrkande 2, 2004/05:N395 yrkande 2 och 2005/06:T2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (-), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning På regeringens uppdrag (dir. 2003:89) har en särskild utredare föreslagit mål och strategier för en fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen. I delbetänkandet Förnybara fordonsbränslen - Nationellt mål och hur tillgängligheten av dessa bränslen kan ökas (SOU 2004:4) presenterades ett lagförslag med innebörden att bensinstationer skall vara skyldiga att tillhandahålla minst ett förnybart fordonsbränsle från . Betänkandet remitterades, men förslaget resulterade inte i någon proposition. Regeringen diskuterade därefter med oljebranschen möjligheterna att åstadkomma ett ökat tillhandahållande av förnybara drivmedel. Då denna väg enligt vad som redovisas i propositionen inte visade sig framkomlig togs en promemoria fram i med ett lagförslag som bygger på utredningens förslag. Promemorian har remitterats. uppdrog åt att anmäla förslaget till Europeiska gemenskapernas kommission i enlighet med och rådets direktiv /34/EG av om ett infor-mationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, 21.7.1998, s. 37, Celex 31998L0034). Anmälan skickades till kommissionen . Varken kommissionen eller någon av EU:s medlemsstater har lämnat något detaljerat utlåtande med anledning av notifieringen. Kommissionen har dock lämnat vissa synpunkter på förslaget, vilka redogörs för i propositionen. överlämnade utredaren slutbetänkandet Introduktion av förnybara fordonsbränslen (SOU 2004:133) med förslag till bl.a. ett nationellt vägledande mål . Förslaget har remissbehandlats. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådet avstyrkte förslaget, bl.a. mot bakgrund av bristande konsekvensanalys. I propositionen anges att Lagrådets synpunkter har beaktats i den mån det varit möjligt. Miljö- och jordbruksutskottet har yttrat sig över propositionen och vissa motioner. Yttrandet (2005/06:MJU2y) återfinns i bilaga 4. har yttrat sig över en inom trafikutskottet framtagen promemoria i ärendet. yttrande i form av ett protokollsutdrag återfinns i bilaga 5. I samband med beredningen av ärendet har utskottet utfrågat representanter från . Utskottet har även tagit del av den sammanställning över inkomna remissvar som tagits fram inom detta departement. I propositionen föreslås en ny lag om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel. Skyldigheten skall gälla näringsidkare som i sin verksamhet på bensinstation eller annat försäljningsställe tillhandahåller allmänheten konventionella bränslen (motorbensin eller dieselbränsle avsett för vägburna transporter) genom en eller flera bränslepumpar avsedda för tankning direkt i det fordon där bränslet är avsett att förbrukas. Skyldigheten skall fr.o.m. gälla de volymmässigt största försäljningsställena för att därefter fram vidgas till att gälla de försäljningsställen som tillhandahåller konventionella bränslen eller mer. Avgörande för om ett försäljningsställe under ett visst år (säljåret) träffas av kravet på att tillhandahålla förnybara drivmedel är försäljningsvolymen av motorbensin eller dieselbränsle under kalenderåret före säljåret. föreslås bli central tillsynsmyndighet för den nya lagen. Den eller de kommunala nämnder som fullgör tillsynsuppgifter inom miljöområdet föreslås ansvara för den lokala tillsynen. Tillsynsmyndigheterna föreslås få meddela de förelägganden som behövs för att se till att lagen efterlevs och förena sådana förelägganden med viten. Det skall vara möjligt att ge dispens från kravet för enskilda säljställen om det finns särskilda skäl för detta. Lagen föreslås träda i kraft . Vidare föreslås att det vägledande målet för användningen av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel i skall vara att sådana drivmedel skall utgöra av den totala användningen av bensin och diesel för transportändamål beräknat på energiinnehåll. Förslagen i propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen och de gröna. Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker ett motionsförslag om avslag på propositionen i sin helhet. Jämför reservation 1 (m). I propositionen behandlas frågan om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel. Vidare behandlas utformningen av ett vägledande mål för användningen av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel i . m.fl. yrkar i motion 2005/06:T3 avslag på regeringens proposition. Motionärerna understryker inledningsvis att Lagrådet och den särskilda utredare som utrett frågan konstaterar att förslaget är behäftat med ett antal brister. Enligt motionärerna är lagförslaget ett ingrepp i den fria företagsamheten och innebär oacceptabla negativa effekter för den enskilda näringsidkaren, som det är klandervärt ur ett EG-rättsligt perspektiv. Vidare anges att lagförslaget riskerar att motverka sitt syfte då det motverkar den positiva utveckling som kan observeras på bränsleområdet. Motionärerna motsätter sig även regeringens förslag till nytt nationellt mål då det innebär en skärpning jämfört med åtagande mot de i EU fastställda målen. Enligt utskottets mening behandlar propositionen angelägna frågor i syfte att främja användningen av förnybara bränslen. Motionsförslaget om avslag på propositionen i sin helhet avstyrks följaktligen. Lagförslaget och sammanhängande åtgärder för att främja förnybara bränslen Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att antar regeringens lagförslag om skyldighet att tillhandahålla förnybara bränslen, med ändringen att datumet för ikraftträdande senareläggs till och att de senare etapperna av lagens successiva genomförande senareläggs som en konsekvens av detta. Vidare föreslås ett tillkännagivande om åtgärder med syftet att stimulera tillgången och efterfrågan av flera förnybara bränslen. En långsiktig flerbränslestrategi som omfattar utökad investeringsstimulans måste tas fram för att främja teknikneutralitet, även i försäljningsledet. Sammantaget detta för att likvärdiga förutsättningar skapas för en teknikneutral introduktion av förnybara drivmedel. Jämför reservation 2 (fp, kd, c). Med syfte att säkerställa en ökad tillgänglighet av förnybara drivmedel föreslår regeringen att det införs en lagstadgad skyldighet för näringsidkare som på s.k. bensinstationer säljer konventionella motorbränslen att också tillhandahålla ett eller flera förnybara drivmedel. Enligt regeringens förslag skall krav på ökad tillgänglighet av förnybara drivmedel gälla sådana förnybara drivmedel som avses i och rådets direktiv /77/EG av om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. Kraven skall enligt propositionen inte gälla elektricitet. Skyldigheten att tillhandahålla minst ett förnybart drivmedel föreslås gälla näringsidkare som i sin verksamhet på bensinstation eller annat försäljningsställe tillhandahåller allmänheten konventionella bränslen (motorbensin eller dieselbränsle avsett för vägburna transporter) genom en eller flera bränslepumpar avsedda för tankning direkt i det fordon där bränslet är avsett att förbrukas. Skyldigheten att tillhandahålla förnybara drivmedel föreslås fr.o.m. gälla de volymmässigt största bensinstationerna eller motsvarande försäljningsställen för att därefter fram vidgas till att gälla de försäljningsställen som tillhandahåller konventionella bränslen eller mer. Avgörande för om ett försäljningsställe under ett visst år (säljåret) träffas av kravet på att tillhandahålla förnybara drivmedel skall vara den sammanlagda försäljningsvolymen av motorbensin och dieselbränsle under kalenderåret före säljåret (basåret). Pumpar eller likvärdiga anordningar för tillhandahållande av förnybara drivmedel skall enligt propositionen genom märkning eller på annat sätt särskiljas från andra pumpar så att det tydligt framgår att pumpen eller anordningen distribuerar förnybara drivmedel. föreslås bli central tillsynsmyndighet för efterlevnaden av den nya lagen. Den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljöskyddsområdet skall utöva den lokala tillsynen. Regeringen får meddela föreskrifter om att den lokala tillsynen i stället skall utövas av . skall få meddela de förelägganden som behövs för att lagen skall efterlevas. Föreläggandena skall få förenas med vite. får i det enskilda fallet ge dispens från skyldigheten att tillhandahålla förnybart drivmedel. Beslut av och annan tillsynsmyndighet får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. Med anledning av Lagrådets påpekande att det finns anledning att närmare belysa förslagets förenlighet med europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och regeringsformens bestämmelser med avseende på vilka åligganden som får belasta enskilda personer anför regeringen att det i lagförslaget angivna kravet är både logiskt och rimligt samt berättigat med hänsyn till att det syftar till att uppnå ett angeläget allmänt intresse. Vidare anges att det inte finns stöd för någon annan bedömning i praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna som tvärtom i flera fall slagit fast att staten har ett stort utrymme att bedöma vilka inskränkningar i egendomsskyddet som är rimliga med hänsyn till ett allmänt intresse. Angående den av Lagrådet resta frågan om huruvida lagförslaget är godtagbart från gemenskapsrättslig synpunkt och påpekande att förslaget kan komma i konflikt med det direktiv om fri rörlighet på tjänstemarknaden som förhandlas inom EU argumenterar regeringen att lagförslaget uppfyller samtliga de krav som ställs i det att förslaget är icke-diskriminerande, motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionellt i den meningen att det bidrar till uppfyllandet av det eftersträvade målet, nämligen att uppfylla åtaganden under Kyotoprotokollet. Mindre ingripande åtgärder skulle enligt regeringens bedömning inte ge samma resultat. Den mot förslaget framförda kritiken att förslaget inte är teknikneutralt då det i praktiken kan komma att gynna etanol framför andra förnybara drivmedel bemöts i propositionen. Regeringen menar att detta rör osäkerheter som är svåra att förutse och att alternativet, att avstå från att kräva ökad tillgänglighet till förnybara drivmedel, inte skulle minska osäkerheten om vilka förnybara drivmedel som kan tänkas bli gångbara . Det skulle däremot innebära att man avstår från en viktig faktor för den omställning från konventionella bränslen som behövs för att uppfylla det av fastställda klimatmålet. Det står också enligt regeringen klart att EU:s ambitiösa mål inte enbart kan uppnås genom låginblandning, utan det krävs en ökad användning av rena eller höginblandade förnybara drivmedel. Att det för lagens införande visserligen kan vara så att etanol är det mest kostnadseffektiva och tillgängliga förnybara drivmedlet på marknaden behöver enligt vad som anförs i propositionen inte innebära att utvecklingen är fastlåst enbart vid etanol. Tvärtom bör infrastrukturen relativt lätt kunna ställas om till andra förnybara drivmedel som visar sig gångbara . Regeringen understryker vidare att krav på ökad tillgänglighet måste ses som en del av en samlad politik för förnybara drivmedel. m.fl. (fp) yrkar i motion 2005/06:T7 avslag på regeringens lagförslag. Motionärerna refererar till de invändningar som framförts av Lagrådet och remissinstanserna. Mot denna bakgrund förordas långsiktiga styrmedel i stället för en snedvridande tvångslagstiftning (yrkande 1). m.fl. (kd) förordar i motion 2005/06:T6 avslag på det i propositionen presenterade lagförslaget, med hänvisning främst till den av remissinstanser, Lagrådet och utredaren framförda kritiken. Motionärerna menar att lagstiftningen måste få en annan inriktning för att vara teknikneutral samt energi- och kostnadseffektiv (yrkande 1). m.fl. (c) yrkar i motion 2005/06:T8 avslag på regeringens lagförslag. Utöver att hänvisa till den av Lagrådet och remissinstanser framförda kritiken mot regeringens förslag, argumenterar motionärerna för en strategi där det är efterfrågan på alternativa drivmedel som stimuleras, vilket skulle leda till automatisk framväxt av nödvändig infrastruktur (yrkande 1). m.fl. förordar i motion 2005/06:T5 åtgärder för att bibehålla mångfalden av förnybara drivmedel, inte minst mot bakgrund av de farhågor som väckts att regeringens lagförslag kan komma att gynna etanol framför andra förnybara bränslen. Motionärerna föreslår att de s.k. Klimppengarna skall kunna användas för att underlätta en flerbränslestrategi (yrkande 1). Vidare föreslås att ikraftträdandet av lagen skjuts upp , främst eftersom tidplanen enligt motionärerna är för pressad och därmed kommer att skapa ett antal dispenssituationer och onödigt administrativt arbete (yrkande 2). I motion 2005/06:T4 yrkar m.fl. (v) avslag på regeringens lagförslag. Motionärerna refererar till ett antal remissinstanser och miljö- och branschorganisationer som anfört att lagförslaget kommer att missgynna biogas och därmed inte är teknikneutralt. Därmed riskerar man att låsa marknaden vid en typ av alternativa bränslen och hämma utvecklingen av bättre bränslen (yrkande 1). Mot denna bakgrund krävs att regeringen återkommer till med förslag vad gäller skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel där denna skyldighet är utformad på ett teknik- och kostnadsneutralt sätt (yrkande 2). Motion 2004/05:N275 av och (båda m) handlar om fördelarna med naturgas som energikälla för industri och fordon. I södra landet, på och upp mot expanderar antalet tankställen för s.k. fordonsgas snabbt. Det krävs dock att regeringen främjar utbyggnaden av marknaden för fordonsgas så att fler får möjlighet att välja en bil som går på detta bränsle (yrkande 3). () anger i motion 2004/05:MJ441 att det ligger i intresse att uppmuntra ökad användning av fordonsgas, inte minst eftersom en sådan satsning stärker vår egen fordonsindustri, som ligger långt fram när det gäller tillverkning och marknadsföring av gasfordon. Mot denna bakgrund motsätter sig motionären förslag till lagstiftning om försäljning av förnybara bränslen på samtliga tankställen eftersom det skulle tvinga fram etablering av tankställen på platser där det inte finns tillgång till biogas eller naturgas. I stället bör uppbyggnad av tankställen uppmuntras där det produceras biogas (yrkande 4). I motion 2005/06:T493 understryker () vikten av att öka andelen alternativa bränslen i vägtrafiken. Mot denna bakgrund beklagas att regeringen aviserat en lag med innebörden att förnybara bränslen skall säljas vid bensinstationer, eftersom detta enligt motionären kommer att missgynna ett förnybart bränsle, nämligen biogas, till förmån för etanol, som på lång sikt är ett mindre fördelaktigt alternativ (yrkande 1). (s) anger i motion 2004/05:T329 att omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle kanske är den viktigaste utmaningen vi har framför oss. En nödvändig åtgärd i detta arbete är att minska användningen av fossila bränslen och bygga ut infrastrukturen för distribution och försäljning av fordonsgas. Det handlar både om att bygga ut gasledningar och att underlätta etablering av tankställen. och (båda v) talar i motion 2004/05:MJ406 om fördelarna med biogas som fordonsbränsle och nödvändigheten att på alla sätt stimulera användningen av detta bränsle. Motionärerna ser en fara i statliga krav på installation av pumpar med förnybara bränslen på bensinstationer, eftersom detta ensidigt stimulerar etanol på bekostnad av biogas (yrkande 2). Enligt utskottets mening är omställningen till ett långsiktigt hållbart transportsystem en av de största utmaningar vi står inför. Ett stort antal åtgärder för att främja en utveckling i denna riktning har därför genomförts . Nämnas bör satsningen på en långsiktigt hållbar transportinfrastruktur, skatteregler som gynnar miljövänliga fordon och drivmedel samt omfattande stöd till forskning inom området. Det är dock tydligt att redan vidtagna åtgärder inte räcker för att vi skall kunna uppnå våra miljö- och klimatmål. Regeringens proposition måste ses i detta sammanhang. Enligt utskottets mening är det som regeringen framhåller angeläget att främja en ökad tillgång till förnybara bränslen. Tillgängligheten till dessa bränslen måste förbättras, främst mot bakgrund av att tillgängligheten är ett av de största hindren mot en ökad användning av förnybara bränslen. Enligt utskottets mening bör åtgärder för att främja förnybara bränslen vara teknikneutrala. Angående de framförda frågetecknen om lagens teknikneutralitet vill utskottet understryka att lagförslaget i sig är teknikneutralt men att marknadsförutsättningarna vid varje given tidpunkt kan göra ett alternativ mer fördelaktigt än andra. Det är omöjligt att med säkerhet förutsäga hur marknaden kommer att utvecklas på lång sikt, eftersom den beror på ett antal faktorer som är svåra att prognostisera. På kort sikt finns det dock mycket som talar för att dagens ekonomiska förutsättningar innebär att flertalet bränsleförsäljare kommer att uppfylla lagkravet genom att installera etanolpumpar. Enligt utskottets mening är det därför nödvändigt att vidta åtgärder för att stimulera utbyggnaden av infrastruktur för att tillhandahålla även andra förnybara bränslen och på så sätt skapa förutsättningar för flera förnybara bränslen. En långsiktig flerbränslestrategi som omfattar utökad investeringsstimulans måste tas fram för att främja teknikneutralitet, också i försäljningsledet. Även miljö- och jordbruksutskottet har berört frågan om investeringsstimulans i sitt yttrande till trafikutskottet (bilaga 4). Sammantaget detta för att likvärdiga förutsättningar skapas för en teknikneutral introduktion av förnybara drivmedel. Utskottet förutsätter vidare att regeringen noga följer utvecklingen och återkommer till med ytterligare förslag för att säkerställa teknikneutraliteten och kostnadseffektiviteten i det fall det visar sig att något förnybart bränsle, trots dessa åtgärder, gynnas framför de andra. Även utvecklingen med avseende på de ekonomiska konsekvenserna för de enskilda näringsidkare som omfattas av förslaget måste följas och analyseras kontinuerligt. Det gäller bl.a. frågan om kravet att tillhandahålla bränslen skall riktas mot bränslesäljaren eller bränsleleverantören. En lämplig tidpunkt för en kontrollstation, då regeringen bör återkomma till med sin bedömning i dessa frågor och med förslag till åtgärder, är enligt utskottet i budgetpropositionen . Det innebär att inför de senare etapperna av lagens successiva skärpning av vilka säljställen som omfattas ges möjlighet att överväga lagstiftningens utformning. Vid kontrollstationen skall också prövas om ytterligare åtgärder krävs för att säkerställa att flera förnybara drivmedel tillhandahålls på ett rikstäckande sätt. Enligt utskottet krävs det åtgärder även för att säkra efterfrågan på biodrivmedel. Ett certifikatsystem för biodrivmedel är ett viktigt verktyg för att uppnå detta syfte. Utskottet förutsätter vidare att regeringen låter utreda och återkommer till med konkreta förslag på styrmedel som främjar produktion av biodrivmedel, stimulerar teknikutveckling, skapar rimliga villkor för befintliga anläggningar, undviker störningar i drivmedelmarknadens funktion samt skapar stabila spelregler oberoende av statsfinansiella förhållanden. I sammanhanget vill utskottet uppmärksamma de farhågor som väckts i fråga om datumet för lagens ikraftträdande. Enligt utskottets mening är den motionsledes framförda kritiken av tidsplanen berättigad. En senareläggning till föreslås därför. Därmed senareläggs även de senare etapperna av lagens successiva skärpningar med avseende på vilka drivmedelshandlare som omfattas. Med hänvisning till det anförda bör anta regeringens förslag till lag om skyldighet att tillhandahålla förnybara bränslen med de ändringar som framgår av bilaga 3. Vidare bör rikta ett tillkännagivande till regeringen om vad utskottet anfört om åtgärder med syftet att stimulera tillgången och efterfrågan på flera förnybara bränslen. Enligt utskottets mening skapar den föreslagna lagstiftningen, tillsammans med den långsiktiga flerbränslestrategin och förutsatt utökad investeringsstimulans, rimliga förutsättningar för en teknikneutral övergång till förnybara bränslen. Detta förutsätter att regeringen återkommer med förslag . Enligt riksdagsordningen gäller att innan ett utskott avger ett betänkande med förslag i ett ärende som väckts inom skall finansutskottet beredas tillfälle att yttra sig om förslaget kan innebära mer betydande framtida återverkningar på de offentliga utgifterna och inkomsterna.