bet · GS01NU8 · 2005-02-15 00:00:00 — Ettannat grundläggande problem är energianvändningen,eftersom bearbetning och anrikning av malm är en mycketenergikrävande verksamhet. Det finns således, menarmotionärerna, skäl att ur perspektivet hållbar utvecklingvara återhållsam med nybrytning av mineraler och i ställetfokusera på återvinning av mineral.Mot den beskrivna bakgrunden ifrågasätter motionärernaom det över huvud taget är befogat med en minerallag mednuvarande inriktning. anser att det räckermed bestämmelser och miljödomstolen som enförsta beslutsinstans. bör minerallagen antingenavvecklas eller nedbringas till en kärna, somuppenbarligen inte regleras av annan lagstiftning, t.ex.miljöbalken. Motionärerna föreslår en översyn avregelverket på mineralområdet i syfte dels att anpassainnehållet till en övergripande politik för en hållbarutveckling, dels integrera lämpliga bestämmelser imiljöbalken. Försiktighetsprincipen skall gälla rentallmänt. Finns hot mot exempelvis grundvattnet eller denbiologiska mångfalden, skall tillstånd inte ges.I några motioner redovisas - utan yrkanden - enöversiktlig uppfattning om de föreslagnaförändringarna i minerallagen. I motion 2004/05:N5(m) välkomnas huvudsakligen regeringens förslag tillförändringar. Ett allmänt omdöme i denna motion samti motionerna 2004/05:N4 (fp) och 2004/05:N1 (kd) ärdock att förslagen i propositionen inte tartillräcklig hänsyn till betydelsen av äganderätten.Utgångspunkten är framför allt gruvindustrinsintressen, sägs det. Insikten att äganderätten ochdet goda förvaltarskapet är en grundförutsättningför trygghet, frihet och välstånd borde ha beaktatsmera enligt motionärernas uppfattning. Synen påäganderätten behandlas separat i senare avsnitt.Vissa kompletterande uppgifterRegeringen tillkallade den parlamentarisktsammansatta (ordförande:hovrättslagmannen ) med uppdrag (dir: 1999:109)att utvärdera tillämpningen av och lämnaförslag till nödvändiga reformer. I tilläggsdirektiv frånmaj 2003 (dir. 2003:61) gav regeringen kommittén i uppdragatt se över möjligheterna att effektivisera och förenklamiljöprövningen. presenterade idecember 2003 sitt betänkande En effektivare miljöprövning(SOU 2003:124), som också remissbehandlats. Planeringeninnebär att en proposition lämnas till i slutetav . Enligt statsrådet svarpå en fråga (fr. 2004/05:596) från ()är avsikten att lagförslagen skallkunna träda i kraft den 1 juli 2005.I nämnda utredningsbetänkande föreslås bl.a. ett merflexibelt system för miljökonsekvensbeskrivningar och ettenklare förfarande för att komma fram till enmiljökonsekvensbeskrivning. Vidare föreslås ett enklareförfarande vid prövningar av ändringar och utökningar avbefintliga miljöfarliga verksamheter och en tydligaretillståndsprövning av täkter.Betänkandet remitterades till 124 olika remissinstanser.De allra flesta av dem som svarat tillstyrker eller harinte någon erinran när det gäller förslagen om ökadflexibilitet. Förslagen innebär att det blir färre fallmed specificerade krav på miljökonsekvensbeskrivningar.Även när det gäller förslaget om ett enklare förfarandevid ändringar och utökningar av miljöfarliga verksamhetertillstyrker de flesta, även om åtskilliga har synpunkter inågon del.Bestämmelsen i 1 kap. 2 § minerallagen innebär attminerallagen inte tillämpas inom allmänt vattenområde ihavet. Där gäller i stället lagen (1966:314) omkontinentalsockeln (kontinentalsockellagen). Enligt dennalag tillkommer rätten att utforska kontinentalsockeln ochutvinna dess naturtillgångar staten. Det är regeringeneller myndighet som regeringen bestämmer som meddelartillstånd till sådan verksamhet. Tillståndet skall avsebestämt område och . skall gälla såvälvid prövning av tillstånd som i fråga om förfarandet,kraven på miljökonsekvensbeskrivningar samt planer ochplaneringsunderlag. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken är tillämpliga även när verksamheten bedrivsutanför territorialgränsen.Av tradition redovisas även tillstånd enligtkontinentalsockellagen av Bergsstaten i bilaga tillmyndighetens årsredovisning. Av redovisningen för år2003 (dnr 14-5-2004) framgår att det vid årets slutfanns ett gällande undersökningstillstånd för "olja,gas och salt".Utskottets ställningstagandeUtskottet välkomnar att nu får pröva ett förslagom ändringar i minerallagen utredningar.Ett förverkligande av förslagen innebär att utvecklingengår åt det håll som diskuterats . De föreslagna förändringarna är väl genomlystagenom det grundliga remissarbete som föregåttpropositionen.Enligt utskottets uppfattning kommer lagändringarna attinnebära en mer långsiktig, hållbar och stabil gruv- ochmineralpolitik. Som tidigare nämnts skallförsiktighetsprincipen gälla. Intresset av att exploaterasvenska mineraltillgångar på ett ansvarsfullt sätt ärallmänt spritt. Minerallagen är en exploateringslag ochtillståndsgivningen enligt lagen regleras ingående.Miljöbalken och tillsammans med fleraandra lagar tillämpas parallellt med minerallagen. Dettager ett ramverk för utvinning av de som är svåraatt hitta och där prospekteringen är en kostnadskrävandehögriskverksamhet. Synen på äganderätten i samband medminerallagen behandlar utskottet i följande avsnitt.Till skillnad från vad som anförs i motion 2004/05:N6(mp) anser utskottet att minerallagen fyller ett klartbehov. I likhet med nuvarande reglering bör minerallagenoch fortsätta att fungera parallellt.Utskottet har inte förståelse för tankegångar om attavveckla eller bringa ned minerallagen till ett minimumoch anser inte heller att en utredning med dennainriktning skall genomföras.När det gäller eventuell prospektering och exploateringav olja och gas i menar utskottet att nuvarandebestämmelser ger en lämplig hantering av sådana frågor.Med det anförda avstyrker utskottet härbehandlade motionsyrkanden.Synen på äganderätten i samband medminerallagenUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör avslå motionsyrkanden om en nyutredning av äganderätten i samband medminerallagen med hänvisning till att frågan harutretts och att ytterligareutredningsarbete skulle kunna påverka gruvnäringennegativt. Jämför reservationerna 3 (m, fp, kd) och4 (mp).PropositionenEnligt 2 kap. 18 § regeringsformen är varje medborgaresegendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sinegendom till det allmänna eller till någon enskild genomexpropriation eller annat sådant förfogande eller tåla attdet allmänna inskränker användningen av mark eller byggnadutom när det krävs för att tillgodose angelägna allmännaintressen.Regeringen anför (prop. s. 30) att det är ett allmäntintresse att så många som möjligt har en trygg försörjninggenom någon form av förvärvsarbete och att ekonominutvecklas. Vidare är det ett allmänt intresse att detfinns regelverk som skapar goda villkor för olika slagsnäringar och främjar produktivt arbete, företagsamhet ochinvesteringar. Ett sådant regelverk är en kollektivnyttighet som bara staten kan upprätthålla och utveckla.Enligt regeringen bör spelreglerna vara klara och rimligtstabila för att företag och enskilda skall kunna fattalångsiktiga beslut om t.ex. investeringar och utbildning.Regelverket måste dock, när behov uppstår, kunna anpassastill förändringar i omvärlden.Minerallagen är i första hand ett näringspolitisktinstrument för att främja utvinning av vissa , s.k.koncessionsmineral. De som letar efter måste kunnaförvänta sig att få tillgodogöra sig resultatet avinvesteringar och arbete. Undersökningsrätten kan enligtvad som anförs i propositionen sägas tjäna ett allmäntintresse eftersom den stimulerar till prospektering eftermineral som markägarna själva normalt saknar kunskap,vilja och resurser att söka efter.Mineralsektorn är av avgörande betydelse försysselsättning i framför allt de nordligaste delarna avvårt land.Tidigare ansågs försörjningsberedskapen vara ett viktigtmotiv för att främja mineralutvinning i Sverige.Fortfarande är det ett allmänt intresse att industrin hartillgång till råvaror av olika slag. Dock finns det intevare sig geologiska eller ekonomiska förutsättningar föratt skall vara helt självförsörjande påmineralråvaror.Sverige är EU:s största gruvland. Ett växandeutbud har dock pressat priserna på ochindustrimineral, vilket har lett till att den svenskagruvnäringen har utsatts för ett allt starkareinternationellt konkurrenstryck, både påavsättningsmarknaderna utomlands och på hemmamarknaden.Det är ett allmänt intresse att genom sinageologiska förutsättningar kan bidra till atttillfredsställa det ökande globala behovet av metallsamtidigt som graden av återanvändning ökar. Det är ocksåangeläget att bl.a. gruvindustrin ochgruvutrustningsindustrin genom sitt kunnande och sinerfarenhet av en långsiktigt hållbar utvinning avnaturresurser kan bidra med produkter och teknikspridningtill andra länder.Det är således enligt regeringen ett starktsamhällsintresse - dvs. angeläget allmänt intresse -att kan tas till vara och brytas. Det ärbetydelsefullt att i ett långsiktigt hållbartperspektiv få till stånd brytning av de somfinns i den svenska berggrunden, men som är svåraoch kostsamma att hitta. Detta kräver en minerallagsom ger goda ramvillkor för att främja produktivtarbete, företagsamhet och investeringar. Det synsättsom ligger bakom minerallagen - att upphittaren harföreträde men staten bestämmer - utgör därför ett såstarkt allmänt intresse att grundlagensförutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt måsteanses uppfyllda.MotionernaI motion 2004/05:N2 (m) understryks äganderättens roll somdrivkraft för tillväxt och skapande av välfärd. Även omden här aktuella propositionen har vissa inslag somförstärker den tidigare försvagade äganderätten harregeringen, enligt vad motionären säger, inte vågat ellervelat gå tillräckligt långt i den riktningen. Äganderättentill mark är tredimensionell och i princip oändlig i djup-och höjdled, hävdas det. Mot den bakgrunden begärmotionären att en ny utredning tillsätts för att fastläggaäganderättens fysiska begränsningar.Motionärerna bakom motion 2004/05:N5 (m) delar interegeringens principiella inställning till äganderättenbeträffande koncessionsmaterial. Det finns - enligt vadsom sägs i motionen - inte orsak att ifrågasätta slutsats, dvs. att det knappast går attfinna några bärande skäl för att inte ansekoncessionsmaterial som en del av fastigheten ochdärigenom fastighetsägarens egendom. Till skillnad frånregeringen anser motionärerna inte att frågan omäganderätt till koncessionsmaterial är av underordnadbetydelse. Tvärtom hävdas att detta är en fråga av bådestor principiell betydelse och av betydelse för hurminerallagstiftningen bör betraktas.Motionärerna framhåller att det finns skäl attytterligare studera om minerallagstiftningen kan förändrasså att respekten för äganderätten stärks. Syftet är attstärka den enskildes rätt, vilket skall framgå avdirektiven. Endast ett otvetydigt allmänintresse skallkunna tillåta så långtgående inskränkningar somminerallagstiftningen innebär. I motionen räknas upp ettantal frågeställningar som - mot den beskrivna bakgrunden- bör studeras i den nya utredningen, bl.a. olika frågorsom skulle kunna stärka markägarnas ställning.I motion 2003/04:N350 (kd) hävdas att - ijämförelse med andra västeuropeiska länder - har ett sämrelagligt skydd för äganderätten, särskilt när det gällerersättning vid expropriation. Det framhålls att denenskilda äganderätten bör erkännas som en fundamentalprincip och ges grundlagsskydd. Enligt motionären kännsdet mycket oroande att arbetsgruppens förslag innebärförsämringar på flera punkter gentemot vad utredningenföreslog. Äganderätten i minerallagen bör stärkas på detsätt som utredningen (SOU 2000:89) föreslog.I den kristdemokratiska kommittémotionen 2004/05:N1framhålls att det är den privata äganderätten ochdet goda förvaltarskapet som är grunden förminerallagen; de skall balansera varandra. Anspråkpå rättigheter får inte äventyra andras rättighetereller det gemensamma bästa. Ett brott mot balansenär detsamma som ett brott mot mänskliga rättigheter.Vissa kompletterande uppgifterI betänkande uttalas (s. 195) atten markägare enligt svensk rätt som huvudregel äger alltsom finns på fastigheten utan någon begränsning i djupled.Till skillnad från vad som är fallet i många andra länderhar malm i aldrig förklarats utgöra statligegendom. Att malm enligt svensk rätt skulle utgöraherrelös egendom framstår inte heller som rimligt enligtutredningen. Sammanfattningsvis konstateras i betänkandetatt några bärande skäl för att inte ansekoncessionsmaterial - i likhet med annan materia i marken- som en del av fastigheten, och därmed fastighetsägarensegendom, knappast går att finna.Detta kan dock enligt utredningen inte tas till intäktför att markägaren skulle ha ensamrätt till malmbrytning;genom minerallagen har det allmänna rätt att bestämma vemsom skall få tillstånd till bearbetning. uppfattning kan detta förhållande välmotiveras genom det väsentliga allmänna intresse som enfungerande gruvnäring utgör för samhället. Om markägarefritt kunde bestämma villkoren för gruvbrytning på sinafastigheter eller inlägga veto skulle detta med storsannolikhet leda till att gruvbrytning inte längre kundeske i . (Konsekvenserna av synen på äganderätten när det gällerersättningsfrågan till markägarna för gruvbrytning påderas mark tas inte upp i detta sammanhang utan i sambandmed regeringens förslag om mineralersättning. )I arbetsgruppens rapport diskuteras utredningens syn påäganderätten, varvid arbetsgruppens argumentation utmynnari en annan uppfattning om äganderättens betydelse.Arbetsgruppen anför (s. 86) att äganderätten till fastegendom enligt huvudregeln anses omfatta allt vad tilljorden hör, om det inte enligt lag görs inskränkningar.Visserligen gör, såsom utredningen har funnit, staten inteanspråk på någon äganderätt till mineralfyndigheter inomenskilt ägda fastigheter. I fråga om koncessionsmineralhar dock fastighetsägarens rådighet övermineraltillgångarna varitinskränkt. Från tid till annan har frågan ställts omminerallagens reglering skall ses som en inskränkning avfastighetsägarens äganderätt till förmån förkoncessionshavaren eller om den utgör en offentligrättsligbegränsning av äganderätten i sig. Oavsett hur detförhåller sig härmed innefattar fastighetsägarens rättinte utan vidare en befogenhet att tillgodogöra sigkoncessionsmineral.Klart är att fastigheten omfattar inte bara ett visstavgränsat område på markytan utan också ett utrymmeovanför och ett utrymme under denna. synesfastigheten inte ha en obegränsad utsträckning i höjd- ochdjupled. Några lagregler som klargör frågan finns dockinte (jfr 1 kap. 1 § jordabalken). Inte heller ilagförarbeten eller i litteraturen har frågan klargjorts.Mot bakgrund av det sagda konstaterar arbetsgruppen attfrågan om äganderätten till fyndigheter avkoncessionsmineral är oklar. De frågor som aktualiseras ärkomplicerade och berör grundläggande fastighetsrättsliglagstiftning. Enligt arbetsgruppen synes det olämpligt attlösa frågan i detta begränsade sammanhang. Därför ärarbetsgruppen inte beredd att lämna några förslag sombaseras på en bedömning av frågan om äganderätten tillkoncessionsmineral.Slutsatsen i arbetsgruppens rapport är att frågan omäganderätten främst är av teoretiskt intresseeftersom fastighetsägarens rådighet överkoncessionsmineral har varitinskränkt. Avgörande enligt arbetsgruppens meningbör i stället vara i vilken utsträckningfastighetsägaren bör kompenseras för att fastighetentas i anspråk för gruvdrift. Vid bedömningen går detdå inte att bortse från att minerallagentillerkänner fastighetsägaren en rätt tillkoncessionsmineral av särskilt slag. Som exempelhärpå kan nämnas att endast fastighetsägaren harrätt att utan koncession bryta för husbehov,något som i viss utsträckning gäller även efter detatt koncession har meddelats annan (se 5 kap. 2 §minerallagen).Utskottets ställningstagandeEnligt utskottets mening är det ett viktigt mål attekonomin utvecklas och att så många som möjligt har entrygg försörjning. Därför instämmer utskottet iregeringens bedömning att det bör finnas ett regelverk somskapar goda villkor för olika slags näringar och somfrämjar företagsamhet och investeringar. Att spelreglernaär klara och rimligt stabila har också betydelse för attföretag och enskilda skall kunna fatta långsiktiga beslutom t.ex. investeringar och utbildning. Med de förslag omändringar i minerallagen som regeringen har lagt framanser utskottet att det finns goda förutsättningar för attmineralindustrin skall kunna utvecklas.I detta begränsade sammanhang tar utskottet inteställning till den grundlagsmässiga frågan om hur långtmarkägarnas äganderätt i djupled kan sträcka sig; dettafår hanteras i särskild ordning. Utskottet instämmer medregeringen i att det finns ett starkt allmänt intressebakom en minerallag som ger goda ramvillkor för näringen.Med hänsyn till att grundlagens förutsättningar föringrepp i markägarnas rätt - ett angeläget allmäntintresse - måste anses uppfyllda, ställer sig utskottetbakom regeringens synsätt. vill utskottetframhålla att de förslag i propositionen som är ägnade attgå markägarna till mötes när det gäller såväl inflytandepå arbetet som ekonomisk ersättning är mycket viktiga föratt stimulera markägarnas intresse, samverkan ochdeltagande i processen.Ett långvarigt utredningsarbete har lett till ettvälavvägt förslag. Enligt utskottets mening börminerallagen, efter införande av de justeringar somregeringen föreslagit, i det väsentliga kunna bli ettstabilt instrument för mineralpolitiken under ett antal årframöver. Att tillsätta ytterligare utredningar skullekunna ge negativa effekter på investeringar iprospektering och gruvverksamhet. Gruvnäringen är beroendeav lagar som ger förutsebarhet eftersom gruvverksamhetkräver långsiktiga investeringar. De motionsyrkanden sommynnar ut i krav på nya utredningar om synen påäganderätten i samband med minerallagen bör därför avslåsav riksdagen.Med hänvisning till vad som anförtsavstyrker utskottet här aktuellamotioner i berörda delar.Undersökningstillstånd: sökandenslämplighetUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör anta regeringens förslag om attundersökningstillstånd inte skall få beviljas densom har visat sig olämplig att bedrivaundersökningsarbete. Jämför reservation 5 (kd).PropositionenEnligt regeringens förslag (prop. s. 37) skallundersökningstillstånd inte få beviljas den som tidigarehar visat sig olämplig att bedriva undersökningsarbete.Minerallagen bör därför ändras i 2 kap. 2 §. Regeringensförslag överensstämmer med Minerallagsutredningensförslag, vilket tillstyrktes av remissinstanserna.I fråga om koncessionsmineral prövas med nuvarandelagstiftning att sökanden inte uppenbarligen saknarmöjligheter eller avsikt att få till stånd enändamålsenlig undersökning. Bakgrunden till denföreslagna ändringen är att regeringen anser attregeln bör förtydligas så att också olämplighetutgör grund för att inte beviljaundersökningstillstånd. Exempel på olämplighet kanvara att en sökande tidigare inte utförtundersökningsarbete så att minsta skada och intrångvållats eller utfört arbetet utan tillräckligtbeaktande av natur- och kulturmiljön.MotionenI kommittémotion 2004/05:N1 (kd) begärs attregeringens förslag avslås i denna del. Motionärernahävdar att lagens skrivningar möjliggöravslag för sökande som flagrant åsidosätter sinaskyldigheter. Sådana försummelser skall prövas ochleda till åtgärder. Däremot är det orimligt att förall framtid diskvalificera en person från näringen.Även efter ett misstag eller ett felsteg måste detgå att "sona sin skuld" och få en ny chans, menarmotionärerna.Vissa kompletterande uppgifterRedan med nuvarande lagstiftning ställs krav på lämplighetför att undersökningstillstånd skall beviljas i fråga omolja, gas och diamant. Enligt uppgift från bergmästarenhar lämpligheten bedömts i ca tjugotalet fall i ärenden som rörtundersökningstillstånd för olja eller diamant. I dessafall har det, i enlighet med den praxis som utvecklats,ansetts att en enskild person inte uppfyller kravet pålämplighet. Skälet är bl.a. att det krävs ett antal olikakompetenser för att prospektera efter olja, gas ellerdiamant. I sådana fall finns det för den enskildeprospektören möjligheter att få genomföra sina planergenom att skriva ett avtal med ett bolag, där de olikakompetenserna ingår. "Olämplig" enligt det nu föreliggande lagförslaget tarsnarare sikte på att prospektören har begåttmisstag eller missgrepp. Ansökningar från sådanaprospektörer är enligt bergmästaren inte vanliga.I författningskommentaren i propositionen förklarasregeringens intentioner närmare. Enligt förslagetskärps kraven för att undersökningstillstånd skallbeviljas. Tillstånd skall vägras om sökandentidigare har visat sig olämplig att bedrivaundersökningsarbete. I detta fall krävs det inte attförhållandet skall vara uppenbart utan det räckermed att sökanden inte bedöms uppfylla kravet.Exempel på situationer där tillstånd kan vägras äratt sökanden har visat bristande hänsyntill markägares eller andra sakägares intresseneller utfört undersökningsarbeten på ett sätt somvarit skadligt för natur- eller kulturmiljön. Vidprövningen bör sådana omständigheter vägas in somhur allvarliga missförhållandena varit, om det varitfråga om enstaka eller upprepade överträdelser och ivilken utsträckning de berott på sökanden själv samthur som har gått från det tidigareundersökningsarbetet.Utskottets ställningstagandeEnligt utskottets mening innebär den föreslagna ändringenen klar markering av att ansökningar omundersökningstillstånd från prospektörer som tidigarevisat bristande hänsyn inte kommer att accepteras. På siktkan detta väntas innebära att prospektörer vinnlägger sigom "ett gott rykte", vilket kan komma att påverkamarkägares och andras inställning till hela branschen.Utskottet anser att regeringens förslagär väl avvägt och att lagförslaget pådenna punkt skall antas av riksdagen.Motion 2004/05:N1 (kd) avstyrks iaktuell del av utskottet.Undersökningstillstånd: dispens frånkarenstidUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör anta regeringens förslag om attbergmästaren får medge undantag från karenstid förnytt undersökningstillstånd om det finns särskildaskäl. Jämför reservation 6 (mp).PropositionenRegeringen föreslår (prop. s. 38) att bergmästaren skallkunna bevilja undantag från karenstiden för nyttundersökningstillstånd om det finns "särskilda skäl" (istället för nuvarande krav på "synnerliga skäl").Minerallagen bör därför ändras i 2 kap. 9 §. Regeringensförslag överensstämmer med arbetsgruppens förslag, vilkettillstyrktes av remissinstanserna.När ett tidigare undersökningstillstånd eller enbearbetningskoncession löpt ut startar en karenstid på ettår innan ett nytt undersökningstillstånd kan beviljas.Enligt förarbetena skall denna regel ses som ettkomplement till reglerna om förlängning avundersökningstillstånd. Förbudet mot att omedelbartbevilja ett nytt undersökningstillstånd avser attförhindra att en sökande kringgår bestämmelserna genom attsöka nytt tillstånd i stället för att låta bergmästarenpröva en förlängning av giltighetstiden. Karenstidengäller lika för alla.Ett primärt syfte med lagen är ett effektivtnyttjande av mineralresurserna. Den nu gällandebestämmelsen innebär att det finns möjligheter tilldispens från förbudet att pröva nyttundersökningstillstånd , nämligenom det föreligger synnerliga skäl. Med hänsyn tillatt betydelsen av sökandens skicklighet, lämplighetoch effektivitet bör ges större betydelse anserregeringen att kravet på synnerliga skäl förefallervara alltför restriktivt. Därför föreslås att regelnändras så att bergmästaren får bevilja undantag frånkarenstiden om det finns särskilda skäl. Enligtregeringen är det viktigt att skickliga prospektörerges möjlighet att utveckla de geologiska kunskapernaom fyndigheter.MotionenI motion 2004/05:N6 (mp) är ståndpunkten attregeringens motivering för den föreslagnaförändringen - att främja nyttjande avmineralresurserna - inte är tillräcklig.