bet · GS01LU8 · 2005-01-25 00:00:00 — I regleringsbrevet för har verket fått i uppdrag att, inom ramen för sitt sektorsansvar, genomföra en omvärldsanalys i syfte att belysa vilka processer inom konsumentsektorn som påverkar möjligheterna att uppnå de handikappolitiska målen. Uppdraget skall redovisas till regeringen . I departementspromemorian (Ds 2004:51) Den framtida konsumentpolitiken anförs att en av utmaningarna för den framtida konsumentpolitiken är att alla människor i skall kunna vara konsumenter på goda villkor. Tillgänglighet för konsumenterna till varor och tjänster, information och kunskap samt råd bör därför öka. Mot den bakgrunden föreslås att ett av de tre delmålen på området skall vara att konsumentskyddet är på en hög nivå och tillgängligt för alla. Utskottet vidhåller de uttalanden som gjordes i samband med konsumentpolitiska beslut och har således ingen annan uppfattning än motionärerna vad gäller vikten av att funktionshindrades situation uppmärksammas inom konsumentpolitiken. Utskottet kan inte heller nu se att regeringen skulle ha någon annan uppfattning. Det råder således en bred samsyn i frågan. Som redovisats pågår också arbete på området som ligger väl i linje med motionsönskemålet. Med hänsyn till det nu anförda bör inte vidta någon åtgärd med anledning av motion 2004/05:L336 yrkande 6, som därför bör avslås. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande med krav på införande av en konsumentbalk. Utskottet hänvisar till att frågan redan har övervägts och därvid avvisats. Jämför reservation 8 (v). I motion 2004/05:L387 av m.fl. (s) anförs att det skall vara enkelt att hitta och förstå vilka rättigheter och skyldigheter man har som konsument. För att effektivisera lagstiftningen på det konsumenträttsliga området är det därför, menar motionärerna, önskvärt att samla all konsumentlagstiftning i en gemensam konsumentbalk. På så sätt skulle också konsumentorganisationerna få större möjligheter att på ett effektivt sätt ta till vara konsumentintresset. I motionen begärs ett tillkännagivande som går ut på att regeringen skall ta initiativ till att all konsumentlagstiftning samlas i en konsumentbalk. Frågan om införande av en konsumentbalk övervägdes av . Kommittén pekade i sitt betänkande (SOU 1994:14) Konsumentpolitik i en ny tid, som överlämnades till regeringen , på en rad omständigheter som talade emot införandet av såväl en konsumentbalk som en mindre omfattande konsumentskyddslag, bl.a. att konsumenträtten är ett förhållandevis oenhetligt rättsområde, att reglerna är av mycket blandat slag och att det skulle bli svårt att samordna dem utan att besvärande systematiska brister uppkommer. Strävan efter enhetlig och konsekvent lagstiftning på nationell nivå försvårades även, enligt kommittén, av internationella åtaganden, företrädevis . Därtill kom att införandet av en konsumentbalk skulle kräva stora resurser. angivna nackdelar var, enligt kommittén, så stora att man inte kunde ställa sig bakom tanken på att samla den konsumenträttsliga lagstiftningen i en balk. Däremot framhöll man vikten av att på andra sätt öka tillgängligheten till konsumenträtten, liksom möjligheterna för konsumenterna och näringslivet att få kunskap om och förstå rättsområdet. Flertalet remissinstanser delade kommitténs bedömning, och i den sedermera återkallade proposition 1994:/95:16 Den framtida konsumentpolitiken anslöt sig även regeringen till kommitténs uppfattning i frågan. I proposition 1994/95:140 Konsumentpolitik i ny tid, som överlämnades till , berördes frågan inte. Ett motsvarande motionsyrkande avstyrktes av utskottet i det av godkända betänkandet 2003/04:LU8. Som utskottet fann har frågan om införande av konsumentbalk redan övervägts och därvid avvisats. De skäl som anförts emot införandet av en sådan balk har, enligt utskottets mening, alltjämt bärkraft. Vad gäller de gemenskapsrättsliga aspekterna torde skälen emot en konsumentbalk ha accentuerats än mer. Utskottet ser inte heller nu skäl att på nytt utreda frågan och föreslår därför att skall avslå motion 2004/05:L387. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande vari förordas att regeringen skall tillkalla en lagkostnadskommission. Utskottet hänvisar till tidigare ställningstagande. Jämför reservation 9 (m). I motion 2004/05:L291 av m.fl. (m) anförs att det nu är hög tid att göra en ny översyn av den konsumenträttsliga lagstiftningen i . Enligt motionärerna är många lagar om produktsäkerhet, producentansvar och konsumentskydd kloka, bra och angelägna. Regelmassan har dock vuxit betänkligt, vilket gjort det svårt för konkurrerande småföretag att utmana etablerade aktörer. Tvingande lagstiftning har alltid, anförs det, ett pris som konsumenterna i slutändan får betala. I motionen begärs ett tillkännagivande som går ut på att regeringen skall tillkalla en statlig lagkostnadskommission med uppdrag att dels klarlägga konsumentlagstiftningens kostnader för konsumenterna, dels se över behovet av lagstiftningen (yrkande 9). Ett motsvarande motionsyrkande avstyrktes av utskottet i det av godkända betänkandet 2003/04:LU8. Utskottet kunde därvid inte se någon nytta med den föreslagna kommissionen. Behovet av den i motionen ifrågasatta lagstiftningen hade sålunda, menade utskottet, prövats av vid behandlingen av varje enskilt lagförslag. Att nu överpröva dessa ställningstaganden inom ramen för en kommission borde inte komma i fråga. Därtill kom att stora delar av den konsumenträttsliga lagstiftningen är styrd på EU-nivå. Utskottet erinrade slutligen om det kontinuerliga regelförenklingsarbete som pågår inom och på myndighetsnivå. Utskottet finner inte skäl att ändra uppfattning i fråga om behovet av den föreslagna kommissionen och föreslår att avslår motion 2004/05:L291 yrkande 9. Konsumenträtt inom offentlig verksamhet Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden som går ut på att den konsumenträttsliga lagstiftningens tillämpningsområde skall utvidgas till att även omfatta offentligt finansierad och styrd verksamhet. Utskottet hänvisar i huvudsak till tidigare ställningstaganden från sida. Jämför reservation 10 (m, fp, kd, c). har alltfler tjänster som tidigare tillhandahållits i offentlig regi utsatts för konkurrens. Verksamheterna har i allt större utsträckning kommit att utföras av privata företag eller av statliga eller kommunala bolag på kommersiell basis. Tendensen har varit densamma över hela . Syftet har varit att rationalisera och effektivisera verksamheten, att bättre ta tillvara resurser och att sänka kostnader. Förändringarna har normalt inte inneburit att staten eller kommunerna har släppt kontrollen över tjänster med allmänt intresse, dock att kontrollen nu sker i andra former. I kölvattnet av den nu skisserade utvecklingen har frågan hur konsumentintresset skall kunna tillvaratas inom de avreglerade sektorerna aktualiserats. Vidare har diskuterats på vilket sätt man kan stärka ställningen för brukare av de tjänster som alltjämt är föremål för offentlig styrning och finansiering. Konsumenttjänstlagen (1985:716) är, enligt 1 §, tillämplig på avtal om tjänster som näringsidkare utför åt konsumenter i fall då tjänsten avser 1. arbete på lösa saker, dock ej behandling av levande djur, 2. arbete på fast egendom, på byggnader eller andra anläggningar på mark eller i vatten eller på andra fasta saker och 3. förvaring av lösa saker, dock ej förvaring av levande djur. Enligt 1 a § avses med begreppet konsument en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet. Med näringsidkare avses en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med den egna näringsverksamheten. Näringsidkarbegreppet kan också omfatta offentliga organ för det fall dessa ägnar sig åt verksamhet av en ekonomisk natur, exempelvis ett kommunalt affärsverk. Är det däremot fråga om arbeten m.m. som utförs som ett led i offentlig förvaltning under sådana förhållanden att det framstår som främmande att tala om att det föreligger ett privaträttsligt förhållande mellan näringsidkare och konsument, är lagen inte tillämplig (jfr prop. 1984/85:140 s. 141). Konsumenttjänstlagen innehåller bestämmelser om bl.a. uppdragets utförande, näringsidkarens skyldighet att avråda från en tjänst, tilläggsarbete, fel i tjänsten, dröjsmål med tjänstens utförande, påföljder vid fel och dröjsmål, skadeståndsskyldighet för näringsidkaren och konsumenten, bestämning av priset för tjänsten, pristillägg, tid för betalning, dröjsmål med betalning, avbeställning av tjänsten och näringsidkarens rätt att kvarhålla föremålet för tjänsten. Lagen är i huvudsak tvingande till konsumentens förmån. Av 4 § följer att näringsidkaren skall utföra uppdraget på ett fackmässigt sätt samt med tillbörlig omsorg ta tillvara konsumentens intressen och samråda med denne om det behövs. I vissa fall har näringsidkaren en skyldighet att avråda konsumenten från att låta utföra en tjänst. Enligt 9 och 10 §§ är en tjänst att anse som felaktig om resultatet av arbetet inte uppfyller kraven på fackmässighet, om resultatet inte stämmer överens med vad som har avtalats, om tjänsten har utförts i strid med marknadsförings- och produktsäkerhetslagarna, om resultatet inte stämmer överens med marknadsföring av tjänsten eller om näringsidkaren har underlåtit att lämna vissa upplysningar. Näringsidkaren är, enligt 24 §, i dröjsmål med uppdragets utförande om detta inte avslutas inom överenskommen tid eller som är att anse som normal för den aktuella tjänsten. För det fall tjänsten är att anse som felaktig har konsumenten, enligt 16 §, rätt att hålla inne betalningen som säkerhet för framtida krav, kräva avhjälpande av felet, erhålla prisavdrag, häva avtalet och erhålla skadestånd för den ekonomiska förlust som kontraktsbrottet har medfört. Ersättning för ideell skada kan däremot inte utgå. Motsvarande påföljder kan, enligt 25 §, komma i fråga vid näringsidkarens dröjsmål. Som framgår är konsumenttjänstlagens tillämpningsområde begränsat. I praxis tillämpas dock lagen, eller i varje fall de principer som lagen bygger på, analogt även på andra tjänsteområden (se rättsfallet NJA 2002 s. 644 som gäller betalningsskyldigheten för en kursavgift där kursdeltagaren hoppat av kursen ). Av rättspraxis följer att en brukare av en tjänst av offentligrättslig natur, exempelvis förskoleverksamhet, kan föra talan i allmän domstol med yrkande om återfående av avgiften under åberopande av brister i tjänsten, såvida rättsförhållandet i den aktuella delen har sådana privaträttsliga inslag att det kan anses föreligga ett ömsesidigt förpliktande avtal (se rättsfallet NJA 1998 s. 656 I). I produktsäkerhetslagen (2004:451), som trädde i kraft , finns bestämmelser som syftar till att motverka att farliga varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person. Lagen är tillämplig på konsumentvaror och konsumenttjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet samt konsumentvaror som tillhandahålls i offentlig verksamhet. I detta syfte får en näringsidkare åläggas att bl.a. lämna säkerhetsinformation eller förbjudas att tillhandahålla varor och tjänster. En näringsidkare kan också åläggas att lämna varningsinformation och att återkalla varan. Lagen har ersatt produktsäkerhetslag och genomför i svensk rätt och rådets direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet (prop. 2003/04:121, bet. I motion 2004/05:L291 av m.fl. (m) anförs att konsumentmakten är alltför svag när det gäller offentligt producerade och styrda tjänster. Nuvarande lagstiftning innebär vidare, menar motionärerna, påtagliga nackdelar vad gäller möjligheterna att överblicka regelverken. Dessutom föreligger risk att vissa tjänster faller utanför produktsäkerhetslagstiftningen. Den nuvarande produktsäkerhetslagen är vidare inte konkurrensneutral. Likartad verksamhet kan således komma att utsättas för olika slags kontroll. Enligt motionärerna bör det göras en översyn av lagstiftningen för att så långt som möjligt göra den centrala konsumentlagstiftningen tillämplig också på offentligt tillverkade produkter och offentliga tjänster. I motionen begärs ett tillkännagivande i enlighet med det anförda (yrkande 10). m.fl. (fp) framhåller i motion 2004/05:L336 att många av de tjänster som betyder mest för medborgarna i vardagen är offentligt producerade eller offentligt styrda. Den konsumentmakt och konsumenträtt som gäller för exempelvis kläder, livsmedel eller semesterresor gäller således inte, hävdas det i motionen, för sjukvård, utbildning, barnomsorg eller äldreboende. är såväl valfrihet som möjlighet att hävda sin rätt mot producenten minst lika viktigt på dessa områden. Motionärerna anser att man som "kund" i exempelvis barnomsorg eller äldreboende är helt utlämnad åt politiska eller administrativa beslut om omsorgens utformning. Den enda konsumentmakt som återstår är, anförs det, att delta i allmänna val och hoppas på maktskifte eller att "rösta med fötterna" för det fall det inte finns alternativ på orten. För de flesta är dock detta, menar motionärerna, ett stort steg för att påverka sin situation vad gäller exempelvis mathållning, öppettider eller regler för semesterstängt. Motionärerna anser att ett tydligt kontrakt för innehåll och kvalitet i offentligt producerad tjänsteverksamhet där man som enskild brukare har rätt att hävda vissa utlovade villkor vore ett sätt att tillse att den enskilde även i fråga om skattesubventionerad, men avgiftsbelagd, verksamhet har en viss ställning som konsument. Man bör således ha rätt att reklamera kommunala tjänster som hemtjänst, färdtjänst och barnomsorg om man inte får det man betalar för. Även kvalitetskontrollen måste förstärkas och valmöjligheterna förbättras i den offentliga tjänsteverksamheten. I motionen anförs att brukare av offentliga tjänster i vissa fall har rätt att föra civilrättslig talan. Detta är inte tillräckligt. I stället bör bör konsumentens rätt att föra talan utvidgas och göras till en självklar del av konsumentens ställning på marknaden. För att stärka konsumenternas ställning på den offentligt finansierade sektorn bör det, enligt vad som föreslås i motionen, göras en översyn av lagstiftningen för att så långt som möjligt ge bl.a. konsumenttjänstlagen, konsumentköplagen och produktsäkerhetslagen en enhetlig och konkurrensneutral tillämpning på de olika sektorerna av ekonomin (yrkande 4). Även m.fl. (kd) understryker i motion 2004/05:L360 att många av de tjänster som betyder mest för medborgarna i vardagen, exempelvis sjukvård, skola och äldreomsorg, är offentligt reglerade och att de således inte omfattas av den konsumentmakt och den konsumenträtt som gäller för andra varor och tjänster. I syfte att stärka konsumenternas ställning inom den offentligt finansierade sektorn bör det göras en översyn av lagstiftningen i syfte att så långt som möjligt ge bl.a. konsumentköplagen, konsumenttjänstlagen och produktsäkerhetslagen en enhetlig och konkurrensneutral tillämpning på de olika sektorerna i ekonomin. I motionen begärs ett tillkännagivande om att den konsumenträttsliga lagstiftningens tillämpningsområde skall utvidgas så att det omfattar offentligt finansierad och styrd verksamhet (yrkande 5). I motion 2004/05:L331 av m.fl. (mp) påpekas att det finns en mängd olika varor och tjänster inom den offentliga sektorn som erbjuds under former som alltmer liknar vad som förekommer inom den konkurrensutsatta sektorn. Den starka och tydliga gränsdragning som funnits tidigare mellan privat och offentlig verksamhet håller alltså, menar motionärerna, på att suddas ut. Motionärernas grundsyn är att exempelvis sjukvård skall vara offentligt och solidariskt finansierad. Detta betyder dock inte, menar motionärerna, att brukarna inte skall kunna ställa krav på tjänsterna, krav som man tar för givna i det privata näringslivet. Enligt motionärerna har den svenska befolkningen blivit uppfostrad i att det enda sättet att påverka offentliga tjänster är att delta i de allmänna valen. I motionen anförs att det finns många exempel från andra länder på hur man har stärkt brukarinflytandet inom såväl privata som offentliga monopol. Det är, menar motionärerna, nu dags att höjer blicken för att säkerställa en säker konsumenträtt vid offentlig verksamhet. Motionärerna anser att produktsäkerhetslagen och konsumenttjänstlagen måste ändras så att lagarna även omfattar offentligt producerade tjänster och varor. I motionen begärs ett tillkännagivande i enlighet med det anförda. Motsvarande synpunkter förs fram i motion 2004/05:K459 av m.fl. (mp). Motionärerna framhåller att rättspraxis numera har utvecklats i sådan riktning att det går att ställa civilrättsliga krav med anledning av brister i offentlig verksamhet. Vidare håller den tidigare skarpa gränsdragningen mellan offentliga och privata tjänster på att suddas ut. I motionen begärs ett tillkännagivande om att regeringen skall ta initiativ till en översyn av den konsumenträttsliga lagstiftningen i syfte att så långt som möjligt ge bl.a. konsumenttjänstlagen, konsumentköplagen och produktsäkerhetslagen en enhetlig och konkurrensneutral tillämpning på de olika sektorerna i ekonomin (yrkande 6). Vad först gäller frågan om produktsäkerhetslagens tillämpningsområde erinrar utskottet om att motionsspörsmålet var föremål för överväganden av i dess slutbetänkande (SOU 1994:150) Produktsäkerhet i offentlig verksamhet, som överlämnades till regeringen . Utredningen ansåg att starka skäl talade för att inte låta tjänster tillhandahållna i offentlig verksamhet omfattas av lagen. Utredningen hänvisade därvid till att en stor del av dessa tjänster har karaktären av myndighetsutövning och att det knappast kunde komma i fråga att låta den typen av tjänster kontrolleras och bli föremål för åtgärder inom ramen för produktsäkerhetslagen. Därutöver framhöll utredningen att det under utredningsarbetet inte hade framkommit att det skulle finnas något behov av att låta lagen bli tillämplig även på tjänster som tillhandahålls inom den offentliga sektorn. Därtill kom att offentliga tjänster i hög grad är föremål för specialreglering, både genom lagar och författningar och myndighetsbeslut på lägre nivå. Produktsäkerhetslagen skulle därmed i vilket fall som helst komma att sättas ur spel i stor utsträckning i fråga om offentliga tjänster. Regeringen ansåg att övervägande skäl talade mot att låta produktsäkerhetslagen omfatta tjänster på det offentliga området. Något sådant förslag lades därför inte fram (prop. 1995/96:123). Utskottet delade regeringens bedömning och följde utskottet (bet. 1995/96:LU21). Utskottet har därefter vid ett flertal tillfällen avslagit motionsyrkanden med samma inriktning som de nu aktuella (se bl.a. de av godkända betänkandena /96:LU26, 1996/97:LU13, 1997/98:LU21, 1998/99:LU10, 1999/2000:LU5, 2001/02:LU2, 2002/03:LU9, 2003/04:LU8 och 2003/04:LU29). Utskottet har därvid i huvudsak hänvisat till att sådana offentliga tjänster som det är fråga om i hög grad är föremål för specialreglering och att det inte framkommit något behov av att låta lagen bli tillämplig på tjänster som tillhandahålls inom den offentliga sektorn. Fråga om den civilrättsliga lagstiftningens tillämplighet på verksamhet inom offentlig sektor berördes av regeringen i den proposition med förslag till nationella mål för konsumentpolitiken som överlämnades till (prop. 2000/01:135). Regeringen konstaterade därvid att civilrättsliga regler fått ökad betydelse inom flera av de offentligrättsligt reglerade tjänsteområdena genom Högsta domstolens resonemang i rättsfallet NJA 1998 s. 656 I. Detta fick dock inte, menade regeringen, leda till att medborgarperspektivet i den politiska diskussionen gick förlorat. Det vore således olyckligt med en utveckling som betonar konsumentrollen på bekostnad av rollen som medborgare. En vanlig kritik som, enligt vad som anfördes i propositionen, riktas mot begreppet kund eller konsument är att det inte pekar på det medansvar och den delaktighet i tjänsternas utformning som den som tar emot offentliga tjänster har. Den idealtypiske kunden visar således, anfördes det vidare, sitt missnöje genom att byta producent, medan den idealtypiske brukaren påverkar producenten att förbättra den befintliga verksamheten. Även i fråga om tjänster där den offentliga finansieringen numera är begränsad kan det således, enligt regeringen, finnas ett allmänintresse av att diskutera tjänsternas utformning för att tillgodose allas rätt till en viss grundläggande standard. Nivån på denna standard är, framhölls det, en politisk fråga där alla medborgare skall ha rätt att lämna synpunkter. Vad regeringen anförde i propositionen föranledde inga erinringar från sida (bet. 2001/02:LU2). Senast avstyrktes motionsyrkanden med samma inriktning som de nu aktuella i det av godkända betänkandet 2003/04:LU8. I departementspromemorian (Ds 2004:51) Den framtida konsumentpolitiken anförs sammanfattningsvis att det finns grundläggande principiella skillnader mellan tjänster som tillhandahålls inom ramen för ett privaträttsligt avtalsförhållande och de tjänster som utgör en del av den offentliga kärnverksamheten, exempelvis sjukvård och skola. En utvidgning av det civilrättsliga konsumentskyddet till att även omfatta den typen av offentlig verksamhet är därför inte lämplig. Det är i stället, enligt promemorian, den offentligrättsliga lagstiftningen som bör förändras för det fall rättigheterna för brukarna av tjänsterna behöver stärkas. Som framhölls då motionsspörsmålen senast behandlades har utskottet givetvis ingen annan uppfattning än motionärerna när det gäller önskvärdheten av att brukarnas ställning i fråga om offentligrättsligt reglerade tjänster stärks. Utskottet vidhåller dock sin tidigare uppfattning att den av motionärerna förordade ordningen - att göra den konsumenträttsliga lagstiftningen mer eller mindre direkt tillämplig inom offentligt reglerad verksamhet - knappast är någon framkomlig väg. Vad först gäller konsumenttjänstlagen erinrar utskottet om att lagens tillämplighet bygger på den grundläggande förutsättningen att det föreligger ett civilrättsligt avtal mellan en näringsidkare och en konsument om utförande av en tjänst som tillhandahålls i fri konkurrens på marknaden. Ett sådant motsvarande rättsförhållande och avtal föreligger inte mellan exempelvis en patient och ett landsting i fråga om sjukvård. Konsumenttjänstlagen är vidare utformad för hantverks- och förvaringstjänster och utskottet har för sin del alltjämt svårt att se hur exempelvis lagens fel- och dröjsmålsregler samt påföljdssystem över huvud taget skulle kunna bli direkt tillämpliga vid prövning av ärenden rörande exempelvis felbehandling av patienter inom sjukvården och bristfällig skolutbildning. Enligt utskottets mening är den av motionärerna förordade ordningen således inte en framkomlig väg i syfte att stärka den enskildes ställning, och utskottet kan inte heller nu ställa sig bakom förslaget. När det sedan gäller produktsäkerhetslagens tillämplighet på offentliga tjänster finner utskottet inte skäl att ändra uppfattning i frågan. Med anledning av vad som anförts i någon av de aktuella motionerna om att brukare av offentliga tjänster skulle vara utlämnade åt politiker och tjänstemän vill utskottet, utan att gå in på detaljer, peka på att det finns såväl speciallagstiftning till skydd för brukarna som en rad olika myndigheter och organ som har till uppgift att utöva tillsyn och att pröva anmälningar om fel har begåtts. Kommunala beslut kan vidare angripas genom såväl kommunal- som förvaltningsbesvär. Därtill kommer den tillsyn som ombudsmän och Justitiekanslern utövar samt den skadeståndsskyldighet som kan följa enligt 3 kap. 2 och 3 §§ skadeståndslagen (1972:207). I sammanhanget vill utskottet därutöver peka på det utvecklingsarbete som bedrivits inom och vissa kommuner med införande av kvalitetsgarantier och klagomålshantering.