bet · GS01KU20 · 2005-01-01 00:00:00 — lyder under regeringen och har dessutom enligt sin instruktion skyldighet att bistå . Mot bakgrund av att sta- tens myndigheter skola räcka varandra handen som det hette i 1634 års regeringsform framstår det enligt utskottet som en naturlig del av arbetsför- delningen mellan regering, och att handläggare i vänder sig till myndigheten för att ställa frågor och att regeringen och därigenom kan komma i åtnjutande av den sakkunskap, statistik och datorkapacitet som finns till- Socialministern har varken beslutat om att konsekvensberäk- ningarna skall genomföras vid eller vilka resultat som Av de svar som lämnats till utskottet i promemorian och under utfrågningen framgår att myndigheten självständigt beslutade att den 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS FÖRHÅLLANDE TILL MYNDIGHETER skulle genomföra konsekvensberäkningarna åt och att det inte förekom påtryckningar för att påverka resultaten. Granskningen visar således att någon otillåten styrning av myndigheten inte förekommit. Omvärldsbevakning ingår som en del av verksam- het, och det är naturligt att departementet orienterar sig om konsekven- serna av de olika förslag på socialförsäkringsområdet som framförs i den allmänna debatten eller i . Utskottet anser att socialministern själv- klart måste få såväl efterfråga som använda upplysningar om effekterna av oppositionspartiernas reformförslag. Det gäller såväl om upplysningarna används inom ramen för omvärldsanalysen på som om de används i den politiska debatten. Socialministern förväntas i sitt ämbete vara upplyst om vilka andra förslag på socialförsäkringsområdet som före- kommer i samhälls- och riksdagsdebatter. Hon förväntas dessutom vara en aktiv deltagare i samhällsdebatten och i det sammanhanget kunna ge sin syn på olika reformförslag på socialförsäkringsområdet. Syftet med dessa akti- viteter kan inte sägas stå i strid med den rättsordning inom vilken ministern har att agera. Utskottet vill avslutningsvis erinra om att offentlighetsprincipen fyller ett viktigt syfte genom att den, som det sägs i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförord- ningen, främjar ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Den spelar dessutom en viktig roll när det gäller rättssäkerheten och effektivite- ten i statsförvaltningen. Genom att allmänheten ges insyn i myndigheter- nas åtgärder får den möjlighet att kontrollera myndigheternas verksamhet. Sker den rättsenligt och effektivt? Är ambitionsnivån acceptabel när det gäller handläggningsrutinerna? Är handläggningen opartisk? Diarieföringen har stor praktisk betydelse för allmänhetens möjlighet att utnyttja rätten att ta del av allmänna handlingar. För att allmänheten skall kunna få vetskap om att handlingarna existerar skall de registreras. Det spelar i det sammanhanget ingen roll om handlingarna upprättats eller inkommit inom ramen för mer eller mindre formaliserad omvärldsbevak- ning eller om handlingarna inkommit med e-post. Undantagna från kravet om registrering är endast sådana handlingar som uppenbart är av ringa bety- delse för myndighetens verksamhet. I lagmotiven nämns bl.a. press- och reklamtryck. Rapporten från kan knappast sägas sakna betydelse för verksamhet. 6 REGERINGENS STYRNING AV 6 Regeringens styrning av I fyra anmälningar, bilagorna A.6.14, begärs granskning som gäller reger- ingens styrning av . En anmälan riktar sig mot att regeringen och statsrådet inte vidtagit tillräckliga åtgärder med anledning av den kritik som riktades mot regeringen av , att regeringen låtit utveckla en egen klimatpolitik, som avvi- ker från EU:s, och , att regeringen, mot beslut om avveckling av kärnkraften låtit ta beslut som innebär att en stor del av investeringarna skett och planeras inom detta område, att regeringen låtit ta stora risker med medborgarnas egen- dom samt att regeringen låtit utvecklas på ett sätt som strider mot målen för och EU:s konkurrenslagstiftning I en annan anmälan begärs en granskning av skälen till att ansvarigt stats- råd inte tagit initiativ till att omsätta riksdagsbeslut till bindande handlings- regler för . De i regeringen ansvariga ministrarna har genom att inte initiera en ändring av bolagsordning eller överföra Vatten- fall till gruppen statliga bolag med särskilt samhällsansvar underlåtit att vidta nödvändiga och tillräckliga åtgärder för att realisera beslut. I denna anmälan hänvisas till beslut , varigenom Vat- tenfall gavs en särskild roll i en energiomläggning (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Enligt propositionen skulle inom ramen för kravet på affärsmässighet ägna särskild uppmärksamhet åt utvecklingen av ny elproduktionsteknik och därmed bidra till en svensk elförsörjning som är ekologisk och ekonomiskt uthållig. Två snarlika anmälningar riktar sig mot statsråden och . I anmälningarna anges att granskningen bör gälla felaktig ägarstyrning av . Granskningen bör inriktas på regeringens bristande styrning av i förhållande till återkommande ställningstaganden i flera viktiga principiella frågor. I anmälan nämns näringsministerns reaktion och underlåtenhet att agera när det gäller Vatten- falls planerade expansion i samt budet på Elsam . Regeringen borde enligt anmälaren underställa planer på att expandera i ett särskilt ställningstagande från . Enligt 9 kap. 8 och 9 §§ regeringsformen har regeringen endast förvaltningsman- dat för de statliga bolagen. Det innebär att regeringen skall höra vid väsentliga förändringar för de statliga bolagen när det gäller inriktning och ekonomi. Anmälaren reser också frågan hur dialogen mellan reger- ingen och den verkställande ledningen för har gått till när det gäller bud på och vilken transparens och spårbarhet som finns. 6 REGERINGENS STYRNING AV Utskottets granskning har inriktats på vilka förändringar som genomförts i fråga om regeringens styrning av . Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria från Närings- departementet, bilaga A.6.5 samt utfrågningar med kanslirådet , ordföranden i AB:s styrelse Dag Klackenberg, statsråden och samt statsminister , bila- gorna B2-3, B9, B11 samt B13. Följande uppgifter gäller för tiden före bolagsstämman . Enligt bolagsordningen skall direkt eller genom dotter- och intressebolag bedriva energiverksamhet samt tillhandahålla och bedriva han- del med produkter och tjänster inom områden som befrämjar, stöder eller kompletterar energiverksamheten, företrädesvis inom data- och telekommu- nikationsområdena samt abonnemangsrelaterade produkter och tjänster. Därutöver skall bolaget bedriva entreprenad- och konsultverksamhet inom främst energiområdet. Bolaget skall vidare direkt eller genom dotter- och intressebolag äga och förvalta dels fastigheter, dels aktier och andra värde- papper med anknytning till nämnda verksamheter. Därjämte skall bolaget bedriva annan med det föregående förenlig verksamhet. När det gäller ekonomiska mål och utdelningspolicy för är utgångspunkten att bolaget är ett konkurrensutsatt bolag som verkar på en avreglerad marknad. De ekonomiska målen skall därför vara marknads- mässiga. Som ekonomiskt mål gäller att skall tillförsäkra ägaren en marknadsmässig avkastning på eget kapital och säkra en värde- tillväxt i bolaget. Målet är att avkastningen långsiktigt skall vara på synligt eget kapital efter skatt. Bolaget skall också ha en kapitalstruktur som stöder bolagets strategi med ett rimligt risktagande målet är att Vatten- fall AB skall ha en ränteteckningsgrad på 3,5 till 5 gånger. Utdelningen, som skall vara långsiktigt stabil, skall normalt motsvara en tredjedel av nettoresultatet. AB:s ordinarie bolagsstämma hölls . Ett förslag till ändring av bolagsordningen när det gäller verksamhet (3 §) antogs (med ändringar kursiverade) är enligt följande. Bolaget skall inom ramen för kravet på affärsmässighet vara det ledande företaget i omställ- ningen till en ekologiskt och ekonomiskt uthållig svensk energiförsörjning och direkt eller genom dotter- och intressebolag bedriva energiverksamhet samt tillhandahålla och bedriva handel med produkter och tjänster inom områden som befrämjar, stöder eller kompletterar energiverksamheten, före- trädesvis inom data- och telekommunikationsområdena samt abonnemangs- relaterade produkter och tjänster. Därutöver skall bolaget bedriva entreprenad- och konsultverksamhet inom främst energiområdet. Bolaget skall vidare direkt eller genom dotter- och intressebolag äga och förvalta 6 REGERINGENS STYRNING AV dels fastigheter, dels aktier och andra värdepapper med anknytning till nämnda verksamheter. Därjämte skall bolaget bedriva annan med det före- gående förenlig verksamhet. Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står statens medel och dess övriga till- gångar till regeringens disposition. Det gäller dock inte tillgångar som är avsedda för eller dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning. Med disposition avses både förvaltningsåtgärder rätts- liga och faktiska och förfogandeåtgärder, såsom avhändelse och pantsätt- ning. Tillgångar som ägs av de statliga bolagen är offentligrättsligt sett inte statliga och berörs inte av bestämmelserna i 9 kap. 8 § regeringsformen. Enligt 9 kap. 9 § regeringsformen gäller att i den omfattning som behövs fastställer grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. kan därvid föreskriva att åtgärd av visst slag ej får vidtas utan tillstånd. Det är sak att avgöra hur omfattande grunderna skall vara. Således är det som avgör vilken omfattning regleringen skall ha. I lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) finns regler om försälj- ning av statens aktier i statliga företag. Enligt 26 § får regeringen besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett företag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, om inte bestämt annat för företaget. Regeringen får däremot inte utan riksdagsbe- slut minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. För extrautdelningar eller nedläggningar krävs inte riksdagsbeslut eftersom det ingår i den nor- mala förvaltningen. Enligt 44 § budgetlagen är regeringen redovisningsskyldig inför riksda- gen för statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser. Enligt 47 § skall regeringen redovisa för vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av iakttagelser. Statligt ägda aktiebolag är liksom aktiebolag som ägs av andra underkas- tade regelsystemet i aktiebolagslagen (1975:1385). Detta betyder att även ett statligt bolag är en självständig juridisk person, där det högsta beslu- tande organet är bolagsstämman. Vid denna utövar aktieägarna sin rätt att besluta i bolagets angelägenheter. I första hand är bolagsstämman en sam- mankomst för aktieägarna, men det finns inga hinder, om bolagsstämman medger det, att stämman öppnas för allmänheten. Vid bolagsstämman utses en styrelse. Enligt aktiebolagslagen svarar styrelsen för bolagets organisa- tion och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Den skall se till att bolagets organisation är utformad så att bokföringen, medelsförvaltningen 6 REGERINGENS STYRNING AV och bolagets ekonomiska förhållanden i övrigt kontrolleras på ett betryg- gande sätt, och den skall i skriftliga instruktioner ange arbetsfördelningen mellan å ena sidan styrelsen och å andra sidan den verkställande direktö- ren och de andra organ som den inrättar. Styrelsens ansvar och tillsynsskyl- dighet kan inte överlåtas på någon annan. Detta gäller för styrelser i alla aktiebolag oavsett ägare. Således har ledamöter i statligt ägda företag samma oinskränkta ansvar som ledamöter i företag som ägs av andra. Vidare måste statligt ägda aktiebolag liksom företag som ägs av andra följa konkurrenslagen (1993:20). Konkurrensreglerna inom EU gäller som svensk lag parallellt med den svenska konkurrenslagstiftningen. En förutsättning för att reglerna skall gälla är att handeln mellan och ett annat med- lemsland påverkas. innehåller två förbud ett mot konkurrensbegränsande avtal (artikel 81 EG) och ett mot missbruk av domi- nerande ställning (artikel 82 EG). Det finns också särskilda bestämmelser för prövning av företagskoncentrationer. Kommissionen kan förbjuda företagskoncentrationer som medför att den effektiva konkurrensen påtagligt hämmas. Företagskoncentrationer med gemenskapsdimension, d.v.s. koncentrationer som leder till att konkurren- sen påverkas i flera medlemsländer, skall i vissa fall anmälas till kommis- sionen för prövning. Det är aktuellt då de berörda företagens sammanlagda omsättning överstiger och i vissa fall redan vid 2,5 miljar- der euro. gäller en ny förordning om företagskoncentratio- ner inom EU. De nya reglerna ger kommissionen möjlighet att ingripa mot varje koncentration som påtagligt skulle hämma den effektiva konkurren- sen till nackdel för konsumenterna inom EU. Företag kan inte längre ansöka om icke-ingripandebesked och undantag hos kommissionen. Företagen får nu själva bedöma om deras avtal strider mot konkurrensreglerna. Den svenska konkurrenslagen innehåller regler om kontroll av företags- koncentrationer. Koncentrationer där de berörda företagens årsomsättningar överstiger och minst två av de berörda företagen var- dera har en årsomsättning i som överstiger skall anmälas till , som kan ingripa mot en koncentration som antas leda till påtagligt skadliga effekter på konkurrensen. tings- rätt kan förbjuda en koncentration efter att väckt talan. redogörelse för företag med statligt ägande redogörelse (skr. 2003/04:120) beskrivs att produ- cerar, distribuerar och säljer el och värme i främst , , och . , med en vision att bli ett ledande europe- iskt energibolag, har en marknadsandel på i , i och är det femte största elföretaget i . De europeiska ener- gibolagen fokuserade på att förbättra lönsamheten och den finansiella 6 REGERINGENS STYRNING AV ställningen och värdet på genomförda förvärv sjönk med till ca . Elpriserna steg i och i . Enligt utvärderingen i skrivelsen är på god väg att uppfylla de ekonomiska målen, och skapade ett värde genom att rörelseresultatet var högre än den genomsnittliga kapital- kostnaden. lider, enligt skrivelsen, liksom hela branschen av ett lågt förtroende hos allmänheten, och det är viktigt att bolaget fortsätter att vidta åtgärder för att förbättra förtroendet. Investeringar i förnyelsepro- gram för den svenska vattenkraften inleddes och totalt kommer att investeras. har beslutat om en ny policy för vindkraf- ten, vilken bedöms leda till ökade satsningar. satsar på förnybar energi och tar ansvar för omställningen av det svenska energisystemet, men bör enligt skrivelsen förbättra sin redovisning och kommunikation kring de åtgärder man vidtar. Företag med särskilda samhällsintressen kännetecknas av att ägaren, staten, styr verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt, att företagen verkar på en marknad med särskilda förbehåll och/eller att en del av företagen verkar helt eller delvis utan konkurrens medan andra är fullt konkurrensutsatta. Speciella mål sätts, varvid bl.a. kraven på avkastning kan avvika från vad som är gängse i verksamheter som bedrivs helt på marknadsmässiga vill- kor. Graden av samhällsintresse och ägarens styrning skiljer sig mycket mellan de olika företagen i denna grupp, där A-Banan projekt , , , AB Bostadsgaranti, , AB Kanalbolag, , , Operan, , , , , , , Statens väg- och baninvest, AB , , , Aktiebolaget , AB , , Turistrå- det, , och A/S ingår. beslöt (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:NU38) att bl.a. överföra huvuddelen av verksamheten i till ett aktie- bolag, . I reservationer yrkade v respektive mp avslag på propositionen. I andra reservationer (c och fp respektive m) begärdes till- kännagivande om privatisering med delvis snarlika formuleringar. Den nytillträdda regeringen tog upp frågan om huruvida riktlinjer för AB:s verksamhet skulle underställas (prop. 1991/92:49). huvudinriktning skulle även avse el och elmarknaden. borde i huvudsak vara ett Sverigebaserat kraftföre- tag och ges möjligheter att konkurrera med de europeiska kraftföretagen. tillstyrkte (bet. 1991/92:NU10) propositionens förslag om att riktlinjer för verksamheten i det nya bolaget inte skulle behöva under- 6 REGERINGENS STYRNING AV ställas för godkännande. I en reservation (s) avstyrktes proposi- tionen i den aktuella delen. Reservanterna ansåg att även fortsättningsvis borde stå under överinseende. Regeringen borde återkomma med förslag till riktlinjer för medverkan vid beslut om verksamheten vid i enlighet med vad som anförts i reser- vationen och i linje med vad uttalade i frågan . I en meningsyttring instämde v. föreslogs i proposition 1996/97:84 bl.a. att skulle godkänna vad regeringen förordade om riktlinjer för AB:s verk- samhet. instämde i förslaget att inom ramen för kraven på affärsmässighet skulle avsätta resurser för utveck- ling av ny elproduktionsteknik och därmed bidra till en svensk elförsörj- ning som är ekologiskt och ekonomiskt uthållig (bet. 1996/97:NU12). tillstyrkte de i propositionen föreslagna riktlinjerna för verksamhet. Det påpekades att aktiva medverkan var av avgörande betydelse för omställningen av energisystemet. Bolaget, som svarade för av elproduktionen, borde därför ges en strate- gisk roll i detta omställningsarbete. I likhet med vad som sades i proposi- tionen ansåg utskottet att utvecklingen av ny ekologisk elproduktionsteknik och investeringar i el- och värmeproduktion från förnybara energislag borde vara framträdande i långsiktiga utvecklings- och investeringspla- ner. Företaget borde aktivt verka för att den tekniska utvecklingen förs framåt. En sådan verksamhet ingår naturligt i en framgångsrik affärsstrategi. För ett företag som , som verkar på en konkurrensutsatt mark- nad och som har som huvuduppgift att på ett effektivt sätt producera och leverera el till sina kunder, var det emellertid viktigt att nu nämnda insat- ser görs inom ramen för kraven på affärsmässighet. Bolagets beslut om satsningar på utveckling av ny elproduktionsteknik och investeringar i el- och värmeproduktion från förnybara energislag borde därför baseras på att kan uppfylla marknadsmässiga avkastnings- och utdelningskrav i sin verksamhet. För att strategiska roll i omställningsarbetet skulle kunna bibehållas var det, enligt utskottets uppfattning, av vikt att bolaget hålls samman som koncern. I en reservation av fp och kd fram- hölls att regeringens förslag att bolaget både skall medverka på affärsmäs- sig basis i energiomställningen och ges en från statlig utgångspunkt strategisk roll i omställningsarbetet innebär dubbla budskap till . Staten bör inte intervenera i bolagets verksamhet på detta sätt. En sådan inblandning från statens sida kan också skada företagets trovärdighet på elmarknaden samt försvåra upplåning på kapitalmarknaden. Regeringens förslag till riktlinjer för verksamhet avstyrktes. behandlade näringsutskottet propositionen om samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17). tillstyrkte regeringens förslag att riksda- gen skulle anta de i propositionen angivna riktlinjerna för energipolitiken. Enligt utskottets mening var överenskommelsen ytterligare ett steg framåt i 6 REGERINGENS STYRNING AV arbetet för en trygg, effektiv och miljövänlig svensk energiförsörjning, sam- tidigt som det var en bekräftelse på att de energipolitiska riktlinjerna i 1997 års energipolitiska uppgörelse ligger fast. Energipolitiken skulle skapa vill- koren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och kli- mat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt samhälle. skulle energipolitiken bidra till att skapa stabila förutsättningar för ett kon- kurrenskraftigt näringsliv och en förnyelse och utveckling av den svenska fann inget skäl för ett riksdagsuttalande med anledning av motioner som berörde AB:s verksamhet. hanget framhölls att bolaget var en viktig nationell resurs, inte minst beträffande arbetet med omställningen av energisystemet. (m, kd, fp) förordades en privatisering av , medan det i en annan reservation (mp) framfördes krav på att en oberoende kommission skulle tillsättas för att granska roll när det gäller omställningen av det Frågor och interpellationer rörande anledning av en interpellation (ip. 2003/04:264) för sin syn på Statsrådet refererade i detta sammanhang till riksdagsbe- slut och vad näringsutskottet då anfört om att utvecklingen av ny ekolo- gisk elproduktionsteknik och investeringar i el och värmeproduktion från förnybara energikällor bör vara framträdande i långsiktiga utvecklings- och investeringsplaner. Näringsministern erinrade om att utskot- tet slagit fast att för ett företag som , som verkar på en konkur- rensutsatt marknad och som har som huvuduppgift att på ett effektivt sätt producera och leverera el till sina kunder, är det emellertid viktigt att nu nämnda insatser görs inom ramen för kraven på affärsmässighet. fattning var att medverkar till en omställning av energisystemet och att företaget ligger i främsta ledet inom forskning och utveckling av ny teknik på energiområdet. Näringsministern såg ingen anled- ning att ytterligare specificera verksamhet utöver det som redan beslutat om. Näringsminister framhöll i sitt svar på en fråga (fr. 2004/05:571) med anledning av att placerat sig på nittonde plats bland 21 största energibolag då Världsnaturfonden satt poäng utifrån bl.a. bolagens användning av förnybar energi att det är viktigt att statliga bolag agerar som föredömen. Frågan gällde vilka åtgär- der näringsministern avsåg att vidta för att skulle förbättra sin position i denna lista. I sitt svar framhöll statsrådet att der är nödvändigt att sätta frågan om investeringar i ett sammanhang. enbart verkat i hade de haft en högre ranking, menade statsrådet. Detta hade dock inte minskat utsläppen av t.ex. koldioxid i , som 6 REGERINGENS STYRNING AV är helt beroende av förbränning av fossila bränslen. Vidare erinrade närings- ministern om de utsläppsreduceringar som gjorts i och påpekade att detta arbete fortsätter. Han påminde även om de nya inve- steringar som beslutat rörande vindkraft i . Styrningen av berördes vid en frågestund i kammaren då frågan om att överföra från gruppen företag som opererar under rent marknadsmässiga villkor till gruppen statliga företag med ett särskilt samhällsansvar togs upp. I sitt anförande påpekade näringsministern att kraft hämtas från det riks- dagsbeslut som säger att skall vara pådrivande i energiomställ- ningen mot förnybara energikällor. Det är också ett väldigt tydligt budskap till att använda resurser till att investera i förnybar energi. Dess- utom, anförde näringsministern, säger tydligt att skall verka på den marknad som skapat genom avreglering av elmark- naden. I detta sammanhang kan även nämnas att statsminister i regeringsförklaringen (prot. 2004/05:2) tog upp behovet av att en sammanhållen klimat- och energipolitik utvecklas och angav att skall ta en ledande roll i omställningen till förnybar energi. granskade utskottet f.d. näringsminister han- tering av energimarknaden (bet. 2002/03:KU30 s. 54 f.). På frågor från utskottet anfördes från sida att styrelsen är regeringens främsta verktyg för att tillse att ett statligt bolag agerar inom ramen för de riktlinjer som beslutat. Avseende hade regeringen till- satt en styrelse med en bred kompetens, både från näringslivet och den politiska världen, för att svara för förvaltningen av bolagets angelägenhe- ter. Dessutom hade regeringen tillsett att hade direkt representation för att aktivt kunna följa och förvalta bolaget. Därmed hade regeringen vidtagit de åtgärder som krävdes för att tillse att föl- jer beslut. hade också följt riktlinjer.