bet · GT01FiU13 · 2005-10-25 00:00:00 — Vissa kommunalekonomiska frågor (prop. 2005/06:7) Regeringens förslag innebär att sådana fel och brister i underlaget för beslutet om bidrag och avgifter i de kommunala utjämningssystemen som en kommun eller ett landsting påtalar först i samband med ett överklagande av slutliga beslut ska få beaktas av regeringen endast om det finns synnerliga skäl. Vidare föreslår regeringen att en delmodell avseende befolkningsförändringar ska införas i nuvarande kostnadsutjämningssystem för landsting. De landsting som haft en kraftig ökning av folkmängden föreslås därmed kompenseras för den eftersläpning av intäkter som förekommer i utjämningssystemet. Propositionen innehåller även förslag till förändringar av reglerna om ersättning för kommuners och landstings kostnader för viss mervärdesskatt. De konton hos från vilka ersättning utbetalas till kommuner, landsting och mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdesskattelagen föreslås avskaffas. Uttagen från systemet ska i stället avräknas direkt mot en inkomsttitel på statsbudgeten. Ändringarna föreslås träda i kraft . Med anledning av propositionen har 3 motioner väckts. Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker förslagen i motionerna. I betänkandet finns 2 reservationer och 1 särskilt yttrande. 1 2005/06. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ändring av bestämmelser om överklagande av beslut i de kommunala utjämningssystemen godkänner regeringens förslag till ändring av bestämmelser om överklagande av beslut om bidrag och avgifter i systemet för kommunalekonomisk utjämning respektive systemet för kostnadsutjämning för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Därmed bifaller proposition 2005/06:7 i denna del och avslår motionerna 2005/06:Fi1 av m.fl. (fp) yrkandena 1-3, 2005/06:Fi2 av m.fl. (kd) yrkande 1 och 2005/06:Fi3 av m.fl. (c) yrkande 1. Reservation 1 (m, fp, kd, c) Komplettering av systemet för kommunalekonomisk utjämning godkänner dels regeringens förslag till komplettering av systemet för kommunalekonomisk utjämning, dels vad regeringen förordar beträffande kompensation till landsting för eftersläpningseffekter vid kraftig befolkningstillväxt. Därmed bifaller proposition 2005/06:7 i denna del och avslår motionerna 2005/06:Fi2 av m.fl. (kd) yrkande 2 och 2005/06:Fi3 av m.fl. (c) yrkande 2. Reservation 2 (kd, c) Förändringar av reglerna om ersättning för kommuners och landstings kostnader för mervärdesskatt godkänner regeringens förslag till förändringar av reglerna om ersättning för kommuners och landstings kostnader för mervärdesskatt. Därmed bifaller proposition 2005/06:7 i denna del. antar mot bakgrund av vad som ovan anförts och föreslagits de i bilaga 2 återgivna förslagen till 1. lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning, 2. lag om ändring i lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 3. lag om ändring i lagen (2003:887) om utjämningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 4. lag om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting, 5. lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200), 6. lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483). Därmed bifaller proposition 2005/06:7 i denna del. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning överlämnade regeringen till proposition 2005/06:7 Vissa kommunalekonomiska frågor. I propositionen föreslår regeringen en ändring av bestämmelser om överklagande av beslut i de kommunala utjämningssystemen samt förändringar av reglerna om ersättning för kommuners och landstings kostnader för mervärdesskatt. Regeringen föreslår också en komplettering av systemet för kommunalekonomisk utjämning. Med anledning av propositionen har 3 motioner väckts. Propositionens förslag samt förslagen i motionerna återges i bilaga 1. Lagförslagen fogas till betänkandet som bilaga 2. Ändring av bestämmelser om överklagande av beslut i de kommunala utjämningssystemen Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag att regeringen vid prövningen av slutliga beslut om bidrag och avgifter enligt lagen om kommunalekonomisk utjämning får, bara om det finns synnerliga skäl för det, beakta sådana fel och brister i underlaget för beslutet som inte påtalats hos under utjämningsåret. Detsamma ska gälla vid prövningen av slutliga beslut om utjämningsavgift för kommuner respektive utjämningsbidrag till kommuner för stöd och service till vissa funktionshindrade. Förslagen i motionerna avstyrks. Jämför reservation 1 (m, fp, kd, c). De kommunala utjämningssystemen - systemet för kommunalekonomisk utjämning för kommuner och landsting och systemet för kostnadsutjämning för kommuner för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade - ger kommunerna och landstingen rätt att överklaga beslut om bidragens och avgifternas storlek. beslut får överklagas hos regeringen i enlighet med 20 § lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning (utjämningslagen) och 7 § lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade respektive lagen (2003:887) om utjämningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS-utjämningslagarna). En korrigering av felaktigheter i utjämningssystemet, som efter ett överklagande kan beslutas av regeringen, får ekonomiska konsekvenser både för den kommun eller det landsting som tilldelats ett för litet bidrag eller en för stor avgift och för alla andra kommuner respektive landsting. I enlighet med gällande principer om förvaltningsbesluts rättskraft kan rättelse av fel för samtliga berörda kommuner och landsting endast ske innan besluten om bidragens och avgifternas storlek har expedierats. För att öka möjligheterna att rätta fel som uppkommer gäller för båda systemen en beslutsordning med preliminära och slutliga beslut om bidrag och avgifter. Enligt 18 § utjämningslagen samt 5 § LSS-utjämningslagarna ska under utjämningsåret fatta ett preliminärt beslut om bidrag respektive avgifter. Efter det att har skickat ut det preliminära beslutet har kommuner och landsting möjlighet att t.o.m. påtala om ett fel uppkommit i underlaget till beslutet. fastställer bidragens och avgifternas storlek. Uppgifterna om preliminära bidrag och avgifter lämnas emellertid av till kommuner och landsting - - året före utjämningsåret, i enlighet med 8 § förordningen (2004:9) om utjämningsbidrag till och utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och 29 § förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning. Bakgrund till regeringens förslag Beslutsordningen för fastställandet av bidrag och avgifter innebär inte någon inskränkning när det gäller rätten för en kommun eller ett landsting att till stöd för ett överklagande åberopa fel och brister i underlaget för slutliga beslut om bidrag och avgifter. I samband med ett överklagande kan - enligt principer om förvaltningsbesluts rättskraft - bara den klagande kommunens respektive det klagande beslut prövas. Eftersom uppkomna fel endast kan rättas till förmån för en kommun eller ett landsting uppkommer svårigheter att finansiera en korrigering av det slutliga beslutet då medel på det för ändamålet upptagna anslaget redan har förbrukats. Frågan om hur fel i underlaget för beslut om bidrag och avgifter i de kommunala utjämningssystemen bör hanteras har aktualiserats genom att felaktigheter i underlaget påtalats efter det att fastställt bidrag och avgifter i 2004 respektive kostnadsutjämning för verksamhet enligt LSS. Regeringen föreslår att man vid prövningen av slutliga beslut om bidrag och avgifter enligt utjämningslagen inte får beakta sådana fel och brister i underlaget för beslutet som inte påtalats hos under utjämningsåret. Undantag från denna regel får medges endast om det finns synnerliga skäl för det. Detsamma ska gälla vid prövningen av slutliga beslut om avgifter och bidrag enligt LSS-utjämningslagarna. Syftet med förslaget är att kommunerna och landstingen senast i samband med preliminära beslut om bidrag och avgifter ska kontrollera de uppgifter som utgör underlag för beräkningarna. Regeringen räknar med att risken för att fel ska uppkomma i systemet därigenom minskar. Denna omständighet i förening med själva förbudet att beakta nya fel och brister i underlaget för det slutliga beslutet förväntas leda till att även risken för att regeringen måste ändra beslut - varvid finansieringsproblem uppstår - minimeras. Regeringen anser att förslaget inte innebär någon större olägenhet för kommunerna och landstingen, utan medför endast att de måste lägga ned omsorg för att kontrollera de uppgifter som utgör underlag för preliminära beslut. Emellertid krävs det enligt regeringens bedömning en möjlighet att vid synnerliga skäl ta hänsyn till uppgifter om fel och brister som påtalats efter slutliga beslut för att eliminera risken att det uppkommer stötande resultat vid beslutsprövningen. Regeringen understryker att prövningens tyngdpunkt bör ligga hos . Därför är det viktigt att allt relevant material för beräkning av bidragen och avgifterna i utjämningssystemen kommer fram innan verket fattar sitt slutliga beslut. I de fall slutliga beslut överklagas bör regeringens prövning i princip vara en överprövning på grundval av det material som har prövats av . Vidare framhåller regeringen att de begränsningar som föreslås endast rör frågan om möjligheten att beakta felaktigheter i det underlag som ligger till grund för beslut. Även om överprövningsförfarandet begränsas hos regeringen får högt ställda krav på rättssäkerhet i systemen anses vara tillgodosedda när det gäller möjligheten att beakta felaktigheter i beslutsunderlaget. Kommuner och landsting ges ett flertal tillfällen att upptäcka och påtala felaktigheter i det underlag som ligger till grund för utfallet - dels vid rapporteringen till och återrapporteringen från , dels i samband med det preliminära beslutet om bidrag och avgifter. Mot denna bakgrund finner regeringen att risken för att icke önskvärda effekter uppstår, som kan medföra att systemets trovärdighet minskar och förändringens syfte går förlorat, torde vara obetydlig. Regeringens förslag innebär att det införs ett andra stycke i 20 § utjämningslagen och i 7 § LSS-utjämningslagarna. Några särskilda övergångsbestämmelser i de berörda lagarna föreslås inte eftersom de överklaganden som har varit anhängiggjorda i de kommunala utjämningssystemen avseende har avgjorts av regeringen. liberalerna avvisar i motion Fi1 (yrkandena 1-3) regeringens förslag till ändringar i 20 § utjämningslagen respektive 7 § LSS-utjämningslagarna. Man anser att de skäl som regeringen anför till stöd för att inskränka kommunernas rätt att överklaga beslut om avgifter och bidrag i enlighet med förslaget inte är tillräckliga. Problemen för stat och regering med att finansiera en korrigering av beslut framstår enligt motionärerna som ringa jämfört med de konsekvenser förslaget kan få för en enskild kommun och dess medborgare samt för tilltron till rättssäkerheten. Anledningen till detta är att den enskilda kommunen eller är hänvisad till att lita på att den offentliga statistiken är kvalitetsgranskad och riktig. Även om det ligger ett stort ansvar på kommuner och landsting att granska de uppgifter som ligger till grund för beräkning av bidrag eller avgifter, är enskilda kommuner och landsting ofta på grund av brist på tid eller kunskaper beroende av att det offentliga statistikmaterialet är korrekt då man yttrar sig i ärendet. Det kan därför för en enskild kommun eller ett enskilt landsting leda till orimliga effekter om möjligheten att åberopa andra fel och brister än de som påtalats innan fattat sitt beslut är tillåtet såvida inte synnerliga skäl föreligger. finner motionärerna att regeringens förslag knappast stärker rättsäkerheten för kommuner och landsting. Man framhåller att regeringen inte exemplifierar vad som menas med synnerliga skäl, vilket gör att det är svårt se vilka skäl det kan vara som avses. Motionärerna menar dessutom att införandet av synnerliga skäl i sig innebär en mycket stark begränsning av rätten till överklagande. förordar i motion Fi2 (yrkande 1) att dagens regler för överklagande av beslut om kostnadsutjämning enligt LSS behålls. Enligt motionärerna måste kommunernas rätt att överklaga beslut värnas eftersom dessa beslut i många fall har visat sig vara baserade på bristfälliga underlag, vilket i enskilda fall riskerar att leda till allvarliga konsekvenser för de drabbade kommunerna. Då kostnadsutjämningssystemet för LSS framöver är tänkt att vara ett inomkommunalt anslag kan långa överklagandeprocesser till följd av beslut på felaktiga underlag leda till större svårigheter för kommunerna att beräkna sin andel av utjämningsbidragen. Därför anser motionärerna att staten i enlighet med finansieringsprincipen bör kompensera kommunerna för de merkostnader som uppstått till följd av felaktiga underlag. anser i motion Fi3 (yrkande 1) att förslaget om inskränkning av möjligheterna att beakta fel och brister i underlaget för beslut avseende bidrag enligt LSS-utjämningslagarna bör avslås. Motionärerna framhåller att svårigheten att finansiera följderna av ett felaktigt beslut inte kan anses vara ett rimligt skäl att införa inskränkningar i överklaganderätten mot bakgrund av de svårigheter som kommunerna har med att tolka förfrågningar kring LSS-utjämningen. Regeringen har dessutom inom ramen för dagens system en möjlighet att vid en överklagan korrigera eventuella felaktigheter via efterföljande års budget. Motionärerna ifrågasätter också regeringens förslag utifrån ett rättssäkerhetsbegrepp eftersom förslaget dels undergräver tilltron till utjämningssystemet inom LSS, dels framtonar ett godtycke i bedömningar. vill erinra om att en beslutsordning med preliminära och slutliga beslut för såväl systemet för kommunalekonomisk utjämning som kostnadsutjämningssystemet för verksamhet enligt LSS har införts för att skapa större möjligheter att rätta fel som kunde uppkomma. Avsikten med den relativt korta tid mellan preliminära och slutliga beslut, som regleras i den gällande ordningen, har varit att skapa incitament för samtliga inblandade att kontrollera alla belopp inför det slutliga beslutet. De aktuella överklagandena av slutliga beslut avseende bidrag och avgifter i 2004 respektive kostnadsutjämning för LSS-verksamhet visar emellertid att kontrollen inför de slutliga besluten kan ha varit bristfällig. De åtföljande svårigheterna med att finansiera en korrigering av beslutet då medel på det för ändamålet upptagna anslaget redan har förbrukats kan enligt utskottets mening ha allvarliga konsekvenser dels för uppfyllandet av statsbudgeten, dels för kommuners planeringsförutsättningar. Mot denna bakgrund delar utskottet regeringens bedömning att en ändring av bestämmelser om överklagande av slutliga beslut i enlighet med förslaget i propositionen kan vara ett verksamt sätt att komma till rätta med de angivna problemen. Detta innebär att ett förbud för regeringen att beakta sådana fel och brister i underlaget för slutliga beslut som en kommun respektive ett landsting gör gällande först efter under utjämningsåret bör införas. Regeringens prövning ska därmed i princip vara en överprövning på grundval av det material som prövats av . För att eliminera risken att det vid beslutsprövningen uppkommer stötande resultat bör undantag från förbudet kunna medges vid synnerliga skäl. Utskottet vill i detta sammanhang påpeka att författningskommentarerna till regeringens förslag till ändring i 20 § utjämningslagen innehåller exempel på omständigheter som kan innebära att sådana synnerliga skäl föreligger. Enligt författningskommentarerna bör undantag medges om det visar sig att uppgifter rapporterats felaktigt på grund av otydliga riktlinjer från en myndighet. Ett skäl att medge undantag kan även vara att uppgifter som visar sig vara felaktiga begärts in på ett sent stadium. Man anger däremot att fel och brister i underlaget som beror på kommunernas eller landstingens egen rapportering av uppgifter i princip inte bör innebära att synnerliga skäl ska anses föreligga. Kommunerna och landstingen ska således senast i samband med preliminära beslut om bidrag och avgifter kontrollera de uppgifter som utgör underlag för beräkningarna. är det viktigt att understryka att de begränsningar som regeringen föreslår endast rör frågan om möjligheten att beakta felaktigheter i det underlag som ligger till grund för beslut. Det är alltså regeringens överprövningsförfarande - och inte kommunernas överklaganderätt - som det aktuella förslaget är avsett att begränsa. Det flertal tillfällen som ges kommuner och landsting att upptäcka och påtala felaktigheter i det underlag som ligger till grund för utfallet medför att högt ställda krav på rättssäkerhet i systemen enligt utskottets mening får anses vara tillgodosedda. Utskottet kan vidare konstatera att det pågår ett arbete med att även från de statliga myndigheternas sida säkerställa kvaliteten i det statistiska underlaget för beräkning av avgifter och bidrag i LSS-utjämningen. I början av innevarande år genomförde på uppdrag av regeringen en metodöversyn för att öka stabiliteten i systemet för utjämning av LSS-kostnaden mellan kommuner. Bakgrunden till denna översyn var de stora variationer som uppstod mellan preliminära uppgifter om bidrag och avgifter enligt beräkningar och de beslutade bidragen och avgifterna 2004. Översynen hade teknisk karaktär och gällde främst vissa delar av metoden för beräkning av standardkostnaden. Den föranleder en uppdatering av indexen för personal och koncentration som ingår i utjämningssystemet.1[Uppdatering i enlighet med regeringsbeslutet från .] Enligt information som utskottet inhämtat från pågår inom myndigheten även arbete med att förbättra verksamhetsstatistiken och sammanställningen av underlagsuppgifter i syfte att uppnå en jämnare och högre kvalitet samt en bättre kontinuitet beträffande de uppgifter som används som underlag för LSS-utjämningen. Därutöver aviserar regeringen att man avser att ge en utredare i uppdrag att genomföra en uppföljning av systemet för LSS-utjämning. Utskottet förutsätter att uppdraget bl.a. kommer att omfatta uppföljning av hanteringen av fel i underlaget för beslut om bidrag och avgifter i systemet, kommunernas kontrollverksamhet samt rättssäkerheten vid respektive regeringens bedömningar vid överklagande. Mot bakgrund av det ovan anförda tillstyrker finansutskottet propositionens förslag i denna del. Motionerna Fi1 (fp) yrkandena 1-3, Fi2 (kd) yrkande 1 och Fi3 (c) yrkande 1 avstyrks därmed. Komplettering av systemet för kommunalekonomisk utjämning Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag att en delmodell avseende befolkningsförändringar införs i nuvarande kostnadsutjämning för landsting. Utskottet instämmer också i regeringens bedömning att de landsting som haft en kraftig ökning av folkmängden bör kompenseras för den eftersläpning av intäkter som förekommer i utjämningssystemet. Förslagen i motionerna avstyrks. Jämför reservation 2 (kd, c) och särskilt yttrande (v, mp). Genom lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning (utjämningslagen) och förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning (utjämningsförordningen) får de kommuner som har haft en snabb folkmängdstillväxt under en följd av år kompensation för den eftersläpning av intäkterna som förekommer i utjämningssystemet. Kompensationen avser endast de kommuner som haft en ökning av antalet invånare med i genomsnitt och där folkmängden fr.o.m. före utjämningsåret t.o.m. året före utjämningsåret ökat med . Någon liknande bestämmelse avseende landsting ingår inte i utjämningslagen. Bakgrund till regeringens förslag I förarbeten till utjämningslagen föreslog såväl en parlamentarisk kommitté () som regeringen att en kompensation för befolkningsförändringar som beror på eftersläpande intäkter vid snabb folkmängdsökning även skulle gälla för landsting.2[SOU 2003:88 s. 142 samt prop. 2003/04:155 s. 42 och 45.] Ingen av remissinstanserna framförde någon erinran mot denna del av förslaget. I kommitténs författningsförslag och i förslaget till lagtext i regeringens proposition anges dock endast att en standardkostnad för befolkningsförändringar ska beräknas för kommuner. I utjämningslagen saknas därför en bestämmelse med innebörd att en standardkostnad för befolkningsförändringar ska beräknas även för landsting. För att åtgärda förbiseendet vid förarbetena till utjämningslagen föreslår regeringen att en delmodell avseende befolkningsförändringar införs i nuvarande kostnadsutjämning för landsting. Regeringen bedömer att de landsting som haft en kraftig ökning av folkmängden bör kompenseras för den eftersläpning av intäkter som förekommer i utjämningssystemet. I enlighet med såväl som regeringens tidigare bedömningar föreslår man att samma kriterier för kompensation för eftersläpningseffekter ska gälla för landsting som för kommuner. Detta innebär att inget landsting skulle ha erhållit någon sådan kompensation . Med hänsyn till de senaste årens folkmängdsutveckling i landstingen bedömer regeringen att det är osannolikt att kompensation utgår till något landsting även . Regeringens förslag innebär en ändring i 8 § andra stycket utjämningslagen. Följaktligen innebär det också en ändring av utjämningsförordningen. framhåller i motion Fi2 (yrkande 2) behovet av att vidare utreda frågan om att låta landsting få kompensation för befolkningsförändringar inom ramen för det kommunala utjämningssystemet. Enligt motionärerna bör en sådan korrigering innebära att landstingen får kompensation för kostnader i samband med en snabbt ökande befolkning respektive ett vikande befolkningsunderlag. Motsvarande förändring måste dock göras med större eftertanke och bättre underlag så att den inte motverkar kommunernas och landstingens möjligheter att öka sin tillväxt och sysselsättning samt behålla vinsten av detta. Mot denna bakgrund samt med hänsyn till remissinstansernas invändningar angående bl.a. kompensationsnivån i den av regeringen föreslagna delmodellen för utjämning av landstingens kostnader anser motionärerna att regeringens förslag tills vidare bör avslås. påpekar i motion Fi3 att regeringens förslag innebär en skillnad mellan tillämpningen av utjämningssystemet för kommuner och för landsting eftersom de landsting som har en negativ befolkningsutveckling inte ska erhålla någon kompensation för sina kostnader. Det är enligt motionärerna troligt att landsting inte påverkas av negativa befolkningsförändringar på samma sätt som kommuner. Man finner dock att det torde vara klart att viss påverkan sker vid kraftiga förändringar. Därför föreslår motionärerna en översyn av utjämningssystemet i syfte att ge även landsting kompensation för förändringar som påkallats till följd av en kraftigt negativ befolkningsutveckling (yrkande 2). Frågan om utjämningssystemets utformning behandlades utförligt av finansutskottet under föregående , i samband med regeringens förslag till ändringar i det kommunala utjämningssystemet.3[Proposition 2003/04:155, bet. 2004/05:FiU7, rskr. 2004/05:13.] uppmärksammade utskottet behovet av kompensation för den eftersläpning av kommuners och landstings intäkter som förekommer i statsbidrags- och utjämningssystemen. Utskottet underströk också vikten av att systemet för kommunalekonomisk utjämning förändras så att det, i enlighet med slutsatser, skapar likvärdiga förutsättningar i kommunerna och landstingen trots kraftiga befolkningsförändringar.