bet · GS01UU4 · 2005-05-24 00:00:00 — styrelses redogörelse angående UD och Sida iutvecklingssamarbetet behandlar i detta betänkande styrelsesredogörelse /05:RRS3 angående UD och Sida i utvecklingssamarbetetsamt två motioner som väckts med anledning av redogörelsen.Utskottet föreslår att redogörelsen läggs till handlingarna samt attmotionerna avslås.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. rekommendationer avseende styrning och uppföljningav utvecklingsbiståndetRiksdagen avslår motion 2004/05:U1.2. UD:s och Sidas roll i det svenska utvecklingssamarbetetRiksdagen avslår motion 2004/05:U2.3. styrelses redogörelse /05:RRS3 angående UD ochSida i utvecklingssamarbetetRiksdagen lägger redogörelse /05:RRS3 till handlingarna.Stockholm den 24 maj 2005På utrikesutskottets vägnarUrban AhlinFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (), BerndtEkholm (s), (), (), (),(), (), (), KennethG (), (), (), (), (), (), (),(m) och ().Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningRiksrevisionen har granskat regeringens och Sidas roller i det bilateralautvecklingssamarbetet. Granskningens fokus ligger på de integreradeutlandsmyndigheterna; resultatet redovisas i rapporten (RiR 2004:10)Bistånd via ambassader. Granskningen inleddes vid Riksrevisionsverketoch gällde initialt endast Sida och dess operativa verksamhet vid deintegrerade utlandsmyndigheterna (IUM). Efter bildandeden vidgades den emellertid till att även gälla regeringensoch styrning av utvecklingssamarbetet och samordningenav Sidas och IUM:s verksamhet.Riksrevisionens styrelse har funnit att slutsatserna i den granskningsom genomfört av regeringens och Sidas roller i detbilaterala utvecklingssamarbetet skall överlämnas till i formav en redogörelse.Som ett led i ärendets beredning har utskottet informerat sig om vilkaåtgärder regeringen vidtagit med anledning av synpunkter.Sammanfattning av redogörelsenRegeringen och Sida är ansvariga för förvaltningen av det växandebiståndet som till stor del hanteras via svenska ambassader. Biståndsanslagenskall omsättas till insatser i enlighet med svenska biståndspolitiskamål och mottagarlandets behov. har granskat den styrningoch de förutsättningar som regeringen och Sida ger de integreradeutlandsmyndigheterna för att bedriva en effektiv förvaltning av detländerdestinerade (bilaterala) biståndet.Med hänsyn till de betydande och ökande belopp som hanterasinom ramen för utvecklingssamarbetet och de principiella frågor somuppmärksammas i granskningen bör granskningen, enligt Riksrevisionensstyrelse ha ett betydande intresse för . riktarkritik mot regeringens och styrning och uppföljningav utvecklingsbiståndet samt pekar på brister i redovisningen avkostnaderna för att administrera biståndet. Det finns också, enligtgranskningen, oklarheter i ansvarsförhållandena på de integreradeutlandsmyndigheterna.Styrelsen anser även, i likhet med , att en översyn börgöras av formerna för styrningen av verksamheten utifrån förvaltningspolitiskaoch förvaltningsrättsliga synpunkter. Styrelsen anser också att mål-och resultatstyrningen av Sida och de integrerade utlandsmyndigheternabör ses över och att de nuvarande formerna för finansiering bör prövas.Genomförandet av granskningenUtgångspunkten för granskning har varit beslutom biståndsmål och integration vid utlandsmyndigheterna samt regeringenslandstrategier. har granskat de styrverktyg och processersom regeringen, /UD och Sida tillämpar för att i IUM:sverksamhet åstadkomma strategiska prioriteringar som syftar till att,genom en ökad fältorientering, generera biståndsinsatser som leder tillkostnadseffektiv förvaltning. Granskningen inriktades på regeringensoch Sidas beslut beträffande styrning av bilateralt utvecklingssamarbetei samverkan med mottagarländer och andra givare. Granskningen försökteinte utvärdera i vad mån enskilda biståndsinsatser har uppnått sinasyften.Riksrevisionens iakttagelserVid granskningen har bl.a. gjort följande iakttagelser:UDoch Sida har, för de omvandlade ambassaderna, slutit avtal om bl.a.arbets- och kostnadsfördelning. ifrågasätter avtal somform för att reglera hur verksamheten skall ledas och bedrivas vid IUMoch understryker att det från förvaltningsrättslig synpunkt är uteslutetatt använda avtal för att reglera myndighetsutövning. Riksrevisionenifrågasätter även att UD och Sida reglerat kostnadsdelning i avtal.Styrningen av den bilaterala biståndsverksamheten, som i ökandeutsträckning hanteras vid utlandsmyndigheterna, kan förbättras. Land- ochregionstrategier är grundläggande styrinstrument i det bilateralautvecklingssamarbetet. De utarbetas av Sida och beslutas av regeringen.Riksrevisionen anser att vissa förändringar gjorts som har förbättratförutsättningarna för mål- och resultatstyrningen av Sida. 2004 skiftar fokus i styrningen från verksamhetsgrenar till landoch region. Verksamhetsinriktade anslagsposter och verksamhetsgrenarkvarstår dock på ett antal områden. För att uppnå ökad resultatorienteringi styrningen av utvecklingssamarbetet återstår emellertid en rad problematt lösa. Bland annat har regeringen inte formulerat mål för ett antalav Sidas verksamhetsgrenar. Ändringarna i regleringsbrevet innebär vidareatt återrapporteringens utformning påverkas. De innebär bl.a. attidentifierade brister i landstrategier avseende metoder och data för attbedöma resultat på olika nivåer måste åtgärdas. Vid granskningen harframkommit att strategierna brustit i fråga om koppling mellan slutsatseri land- och resultatanalys å ena sidan och förslagen till strategi åden andra sidan.Sida har genomfört en tydlig expansion av sinfältverksamhet. På grund av att antalet länder med Sidarepresentationsamtidigt har ökat har resultatet blivit att fältorganisationen snararehar breddats än förstärkts. Konsekvensen av detta är att det finns riskför att viss typ av kompetens inte räcker till för att klara allaarbetsuppgifter i fält. konstaterar dock att Sida har fåtttillstånd att använda sakanslag för att finansiera tjänster vid IUM.Normalt används ett förvaltningsanslag för myndigheters personalkostnader.Riksrevisionen skulle föredra att problemen med de låsningar somnuvarande anslagskonstruktion ger kan lösas inom ramen för de principersom gäller för myndighets- och sakanslag för svensk statsförvaltning iövrigt. Oavsett vilken anslagsform som väljs för finansiering avfältpersonal bör denna gå hand i hand med ökade krav på rapportering avkostnader för administration m.m. samt bättre kvantitativt underlag förbedömning av produktivitet.Riksrevisionen konstaterar att det saknas information om resursåtgångeni olika delar av biståndsprocessen. I granskningen har man undersöktkostnader för samt hur personalen är fördelad.Under perioden 1998-2002 har både kostnaderna för fältet och för Sidai ökat. har antalet utsända i fält ökat medan antaletanställda vid har minskat något. Granskningen visar även attkostnaderna för IUM i relation till utfallet per land har ökat på senareår.Riksrevisionen betonar också att det är angeläget att dimensioneringenav och innehållet i det administrativa stödet anpassas för att uppnå eneffektivare sakverksamhet. Den s.k. basbemanningen, dvs. personalen somsköter de administrativa uppgifterna, har i stort sett varit densammade medan sakpersonal och biståndsvolym ökat markant.Sida har strategiska ambitioner att rationalisera insatsverksamhetenoch minska transaktionskostnader. Detta kräver administrativ kapacitetför att ta fram och säkerställa kvaliteten i underlag i syfte att följaupp och mäta insatser i termer av kostnadseffektiv insatsförvaltningsamt effektivare resursutnyttjande för IUM som helhet.Riksrevisionens rekommendationerMot bakgrund av sammanfattade iakttagelser har angettföljande rekommendationer avseende regeringen och /Sida:StyrIUM i förvaltningsrättsligt korrekta formerRegeringen/bör se över vad som eventuellt kan reglerasi avtal och vad som måste regleras i författning eller särskilda beslut.Ge kostnadsdelningen en förvaltningsrättslig grundInstruktionen för utrikesrepresentationen ger inte grund för att UDålägger Sida att betala del av beskickningschefens lön. Om kostnadsdelninganses nödvändig bör regeringen besluta om detta.Ge mål- och ekonomistyrning en gemensam struktur för en förbättradresultatrapporteringMålstrukturen i regleringsbrevet för ger bättre förutsättningarför Sidas verksamhet och tydligare rapportering till . Regeringenbör dock formulera mål för verksamhetsgrenar som saknar sådana. skall Sida värdera, mäta och rapportera all sin verksamhetmot målet för internationella utvecklingsarbete. Regeringenbör tydliggöra hur denna återrapportering skall vara utformad.Regleringsbrevet 2004 skapar förutsättningar för att landstrategiernakan få en större roll för återrapportering av resultat inom respektiveverksamhetsgren. UD bör i utvecklingen av det nya planeringsinstrumentetklargöra hur återrapportering skall ske gentemot de mål som formulerasi landstrategin.Se över anslagsindelningen för finansiering av biståndsförvaltningenRegeringen bör se över nuvarande system med förvaltnings- och sakanslagtill Sida. Översynen bör inom ramen för gängse principer för förvaltnings-och sakanslag ge tillräcklig flexibilitet för finansiering av fälttjänsteroch ge utrymme för kostnadsneutralitet i val mellan Sidapersonal ochkonsulter.Avseende SidaFörbättra metoder för att följa insatsportföljernas utvecklingSida bör vidareutveckla sina metoder för att analysera frigjort finansielltutrymme i landallokeringen och följa insatsportföljernas sammansättning.Sida bör använda centralmått som är bättre anpassade till insatsportföljensspridning.Redovisa resursåtgång och produktivitet i olika delar av biståndsprocessenSidabör införa tidredovisning för att mäta resursåtgången avseende personali olika delar av biståndsproduktionen. Sådan redovisning kan identifierakostnadsdrivande faktorer och visa om Sida de facto lyckas minskatransaktionskostnader och andra förvaltningskostnader för olika insatstyper.Enligt 3 kap. 2 § förordningen 2000:606 om årsredovisning och budgetunderlagskall det framgå av resultatredovisningen hur verksamhetens kostnaderfördelar sig på de verksamhetgrenar som regeringen har beslutat. För entillförlitlig fördelning av verksamhetens kostnader krävs en löpandetidredovisning.Jämför kostnader för olika alternativ i en ökad fältorientering avSidaSida bör göra explicita kostnadsberäkningar för utsända (dyrareän hemmabaserade) och ställa detta mot förväntad nytta och alternativetatt anställa lokala handläggare.Sida bör bedöma huruvida utlokaliserade enheter i form av subkontorrimmar med statsmakternas beslut och Sidas primära roller i biståndet- att vara finansiär och engagerad mäklare. Att kanalisera det ämnesspecifikastödet via en likasinnad givare eller ett FN-organ bör ingå när Sidaöverväger de sakliga och kostnadsmässiga konsekvenser av s.k.ämnessekretariat.Se generering av insatser som ett led i den strategiska planeringenSida bör testa föreslagna insatser inte bara utifrån gängse kriterieri sak utan också i vad mån insatsen kan förväntas främja en merkostnadseffektiv förvaltning. Sida bör vid beslutsdelegering till IUMtillämpa kriterier som syftar till att minska risken för att mindreinsatser arbets- och volymmässigt sett blir "gökungar" i insatsportföljen.Sidas projektkommitté bör i ett tidigare skede bidra till vilkapolicyfrågor och villkor som IUM bör driva i dialogen med samarbetslandetoch andra givare i processen att utveckla sektorprogramstöd.Riksrevisionens styrelseRiksrevisionens styrelse vill understryka vikten av att styrningen ochregleringen av biståndsverksamheten sker ur förvaltningspolitisk ochförvaltningsrättslig synvinkel riktiga former. Styrelsen anser därföri likhet med att regeringen bör göra en översyn av vilkadelar av verksamheten som kan regleras i avtal och vilka som måsteregleras i författning eller genomföras via särskilda beslut.Styrelsen delar även rekommendation att regeringen börse över mål- och resultatstyrningen för Sida och de integreradeutlandsmyndigheterna. Därigenom kan, enligt styrelsen, förutsättningar skapasför att förse med en fördjupad resultatrapportering. Vidareanser styrelsen, i likhet med , att regeringen bör prövaden nuvarande anslagsindelningen för finansieringen av biståndsförvaltningenmot bakgrund av gällande principer för fördelningen mellan sakanslagoch förvaltningsanslag. Det är enligt styrelsen viktigt att riksdagenmarkerar principen att sakanslag inte skall användas till förvaltningsändamål.MotionernaI kommittémotion 2004/05:U1 framhåller den kritik somRiksrevisionens styrelse riktar mot regeringens och Regeringskanslietsstyrning och uppföljning av utvecklingsbiståndet samt bristerna iredovisningen av kostnaderna för administrationen av biståndet. Centerpartietvill uppmana regeringen att följa rekommendationerna avseende styrningoch uppföljning av utvecklingsbiståndet som föreslås i Riksrevisionensstyrelses redogörelse.I motion 2004/05:U2 instämmer i Riksrevisionensstyrelses kritik och de slutsatser som granskningen lett till. Kristdemokraternabetonar vikten av att skapa bistånd som leder till kostnadseffektivförvaltning och anför att en växande biståndsvolym kräver ökad effektivitetoch förstärkt samordningsförmåga. I motionen uppmanas regeringen att tatill sig rekommendationer vad beträffar UD:s och Sidasroll i det svenska utvecklingssamarbetet.Utskottets övervägandenOrganisationen av biståndet inom ramen för de svenska utlandsmyndigheternahar behandlats i ett antal utredningar och rapporter från senare delenav och fram till . har berört frågani flera betänkanden, och i en kanslipromemoria görs en genomgångav integrationen av utrikes- och biståndsförvaltningens fältorganisationer.Beskrivningen av komplikationerna i rollfördelningen mellan UD ochSida vad avser förvaltningen och genomförandet av det bilateralautvecklingssamarbetet som administreras via berörda utlandsmyndigheter harvarit återkommande. Behovet av effektivare styrning och uppföljning harhävdats ett flertal gånger av och revisorer.1993 beslutade , enligt regeringens proposition om en samordnadfältadministration, att genomföra en integration av ambassader ochbiståndskontor. Denna har utförts gemensamt av ochSida. Regeringen anser att integrationen till viss del medfört defördelar som eftersträvades men att det kvarstår vissa områden där detfinns administrativa problem, bl.a. inom fastighets-, ekonomi- ochIT-områdena.Mot bakgrund av att den nya myndigheten inrättades1997 samt att fattade beslut om en ny svensk politik för globalutveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112) harUD och Sida gemensamt utrett vissa frågor om den administrativaintegrationen. Resultatet har lagts fram i två promemorior, dels rörandeförslag till åtgärder för att fullfölja den administrativa integrationenvid utlandsmyndigheter där UD och Sida är verksamma, dels beträffandeslutrapport från studie rörande framtida ansvars- och kostnadsfördelningmellan och Sida av IT-stödet till utlandsmyndigheterna.Regeringen yttrade sig i budgetpropositionen angåendeRiksrevisionens rekommendationer i redogörelse /05:RRS3 och hänvisade bl.a. till UD:s och Sidas ovan nämnda utredning där man presenterat förslagtill åtgärder för att fullfölja den administrativa integrationen.Regeringen underströk att förslagen i viktiga avseenden motsvarade deåtgärder som rekommenderade i sin redogörelse.Den 4 maj 2005 fattade regeringen beslut med innebörden att man ställersig bakom förslagen och rekommendationerna i de utredningar som utarbetatsinom och gemensamt med Sida om den administrativaintegrationen. I beslutet konstateras även att regeringen ansluter sigtill styrelses uttalande om vikten av att regeringensstyrning av biståndsverksamheten, inklusive hur verksamheten skallfinansieras, ledas och bedrivas vid de integrerade utlandsmyndigheterna,regleras i mera korrekta författningsrättsliga former än de avtal somupprättats för detta ändamål mellan och Sida. Vidareanges i beslutet att regeringen uppdrar åt och Sidaatt genomföra ytterligare åtgärder för att fullfölja den administrativaintegrationen mellan UD och Sida vid berörda utlandsmyndigheter, inklusivesektionskontoren.Med beslutet bemyndigar regeringen att ingåförvaltningsöverenskommelser med Sida dels om formerna för administrativtsamråd och kostnadsdelning avseende berörda utlandsmyndigheter, delsavseende IT-stöd till berörda utlandsmyndigheter.Regeringsbeslutet innehåller även åtgärder som syftar till en förbättradsamordning mellan och Sida och effektivisering avrevision, inspektion och tillsyn av utlandsmyndigheterna. Utskottetförutsätter att resultatet av dessa åtgärder även kommer att utgöra enviktig grund för en förbättrad återrapportering till omverksamheten inom det bilaterala utvecklingssamarbetet.I regeringsbeslutet anges att målet är att åtgärderna skall vara genomfördai huvudsak före den 30 juni 2007.I budgetpropositionen tog regeringen även upp Riksrevisionenspåpekanden om behovet av ökad resultatorientering i styrningen avutvecklingssamarbetet och konstaterade att revisorerna bl.a. rekommenderaratt regeringen formulerar mål för de verksamhetsgrenar som saknar sådana.Vidare togs upp att regeringen bör tydliggöra hur Sidas återrapporteringskall utformas utifrån regleringsbrevets krav samt klargöra huråterrapportering skall ske gentemot de mål som formuleras i landstrategier.Beträffande den övergripande styrningen av utvecklingssamarbetet och enförbättrad resultatrapportering konstaterar utskottet att regeringenfattade beslut om nya riktlinjer för s.k. samarbetsstrategier.Samarbetsstrategierna, som ersätter de tidigare landstrategierna, skallvara styrande för allt utvecklingssamarbete med ett enskilt land ellerregion och också spegla åtgärder inom andra svenska politikområden. beslutade riktlinjerna finns en förstärkt betoning på styrning ochuppföljning av samarbetet i alla delar av strategiprocessen.Vad avser regleringsbrevet till Sida rekommenderar delsatt mål formuleras för samtliga verksamhetsgrenar, dels att detövergripande återrapporteringskravet förtydligas. Utskottet konstaterar attbåda rekommendationerna har tillgodosetts i Sidas regleringsbrev för2005. förtydligade också UD det övergripandeåterrapporteringskravet för innevarande år.Riksrevisionens styrelse understryker rekommendationen att regeringenbör se över nuvarande system med förvaltnings- och sakanslag till Sida.Utskottet finner att regeringen beslutade att uppdra åtStatskontoret att göra en översyn av styrningen och förvaltningen avutvecklingssamarbetet. I detta uppdrag ingår bl.a. att se över nuvarandesystem med förvaltnings- och sakanslag till Sida. Uppdraget skallslutredovisas senast den 19 december 2005.Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att regeringen har fattatbeslut om att genomföra en rad åtgärder som överensstämmer med derekommendationer som lämnas i styrelses redogörelse. Detär utskottets uppfattning att förutsättningarna för en tydligare ochbättre styrning och ledning av verksamheten därmed ökar och att dettakan förväntas medföra högre kostnadseffektivitet och ett mera rationelltutnyttjande av de samlade resurserna inom utvecklingsbiståndet. Utskottetkommer att följa det fortsatta förändringsarbetet.Beträffande de motionsyrkanden som väckts i ärendet har utskottet ingenannan åsikt men finner att de tillgodoses genom regeringens ovan nämndaåtgärder och därmed får anses omhändertagna.Mot bakgrund av vad ovan anförts föreslår utskottet att avslårmotionerna 2004/05:U1 och 2004/05:U2 och att redogörelse /05:RRS3läggs till handlingarna.BilagaFörteckning över behandlade förslagRedogörelse /05:RRS3Redogörelse /05:RRS3 styrelses redogörelse angåendeUD och Sida i utvecklingssamarbetet.Följdmotioner2004/05:U1 av m.fl. (c):tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om att följa rekommendationerna avseende styrning och uppföljningav utvecklingsbiståndet.2004/05:U2 av och (båda kd):tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om granskning av UD:s och Sidas roll i det svenskautvecklingssamarbetet.