bet · GS01FIU22 · 2005-03-10 00:00:00 — SammanfattningI detta betänkande behandlas frågor med anledning av fyra motioner inomområdet förvaltningspolitik. En fråga rör möjligheten att använda öppenprogramvara och öppna standarder i den offentliga förvaltningen. Vidarediskuteras prissättningen på samhällets informationstjänster samtpotentialen i att reducera antalet myndigheter. Slutligen avhandlas frågorrörande ISO-certifiering (kvalitets- och miljöledning) samt ettprocessorienterat arbetssätt i den offentliga förvaltningen.Samtliga motionsyrkanden i betänkandet avstyrks av utskottet, huvudsakligenmed motiveringen att omfattande arbete i dessa frågor redan pågår iRegeringskansliet och i statsförvaltningen.Till betänkandet fogas tre reservationer.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Öppen programvara och öppna standarderRiksdagen avslår motion2004/05:Fi261 av m.fl. (mp)yrkandena 1 och 3.Reservation 1 (mp)2. Prissättningen på samhällets informationstjänsterRiksdagen avslår motion2004/05:Fi261 av m.fl. (mp)yrkande 2.Reservation 2 (mp)3. Minskning av antalet myndigheterRiksdagen avslår motion2004/05:Fi263 av och (båda fp).Reservation 3 (m, fp, kd, c)4. ISO-certifieringRiksdagen avslår motion2004/05:Fi272 av ochKurt (båda s).5. Processorientering i statenRiksdagen avslår motion2004/05:Fi276 av ().Stockholm den 10 mars 2005På finansutskottets vägnarArne KjörnsbergFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (),(), (), (), KjellNordström (s), (), (), (), BoBernhardsson (s), (), (), (), (), (), (),() och ().Redogörelse för ärendetUtskottet behandlar i detta betänkande sex motionsyrkanden inom områdetförvaltningspolitik. Samtliga yrkanden väcktes . Motionsyrkandena tar upp användningen av öppen programvaraoch öppna standarder i den offentliga förvaltningen, prissättningen påsamhällets informationstjänster, minskning av antalet myndigheter,ISO-certifiering samt processorientering i staten.Under ärendets beredning har finansutskottet hållit en utfrågning rörandeprocessorientering med , generaldirektör för har även besökt Statskontoret och där fått övergripanderedogörelser för nuläget avseende flera av de frågor som tas upp ibetänkandet.Utskottets övervägandenÖppen programvara och öppna standarderUtskottets förslag i korthetI motionen föreslås en utredning om att övergå till öppen programvarai den offentliga förvaltningen samt att offentlig information i förstahand ska göras tillgänglig via öppna standarder. Förslagen avstyrks motbakgrund av det arbete som redan pågår i dessa frågor.Jämför reservation 1 (mp).MotionenI motion Fi261 av m.fl. (mp) behandlas frågor rörandeöppen mjukvara och öppna standarder. Med öppen mjukvara avser motionärernafunktionsbibliotek, datorprogram eller operativsystem där källkodenfinns fritt tillgänglig. Statskontoret har i en förstudie tittat påvilka effekter ett införande av öppen mjukvara i den offentligaförvaltningen skulle kunna medföra. Denna förstudie visar enligt motionärernai huvudsak på positiva effekter i form av förenklad licenshantering,minskat leverantörsberoende, sänkta kostnader m.m. Trots att fördelarnamed öppen mjukvara är många så har användningen i offentlig förvaltningi stort sett uteblivit. Mot denna bakgrund vill motionärerna att regeringenutreder frågan om att övergå till öppen mjukvara i den offentligaförvaltningen (yrkande 1).Enligt motionärerna ska hemsidor och tjänster skapade för allmänhetenmed offentliga medel inte kräva att användaren måste införskaffaleverantörspecifik och ofri programvara. Motionärerna menar att man i dagofta använder slutna standarder där det finns fullgoda öppna alternativoch dessutom används öppna standarder felaktigt, vilket kan minskainformationens tillgänglighet. I praktiken handlar det om att anpassaoch utvärdera webbsidor, välja rätt dokumentformat och använda genomtänktainformationsstrukturer. Enligt motionärerna ska offentlig informationi första hand göras tillgänglig via öppna standarder (yrkande 3).BakgrundInom Statskontoret bedrivs ett arbete som syftar till attlyfta fram kunskapen om s.k. öppen programvara. Bakgrunden är bl.a. attmarknaden för IT-programvaror i domineras av ett fåtal aktöreroch att konkurrensen och därmed valfriheten är bristfällig.Öppen programvara är enligt Statskontorets definition en programvaradär källkoden är tillgänglig och kan användas, förändras, förbättras,kopieras och distribueras av den som så önskar. Öppen programvara behöverinte vara gratis och är normalt inte licensfri. Ett exempel på en öppenprogramvara är operativsystemet Linux. I motsats till vad som gällerför öppen programvara får man vid s.k. proprietär programvara intetillgång till källkoden, man får inte ändra i programmet och man fårinte ge bort kopior. Ett exempel på proprietär programvara äroperativsystemet Microsoft XP.Öppen programvara använder företrädesvis öppna standarder. Standarderi detta sammanhang är definitioner av filformat och standarder förinformationsutbyte, dvs. protokoll och format för kommunikation mellanolika programvaror och system. Ett exempel på en öppen standard är HTML(Hyper-Text Markup Language).I en enkät som Statskontoret ställde till samtliga myndigheter uppgav53 % av dem som svarade att de använt någon form av öppen programvara.Annars är det främst inom universitets- och högskolevärlden som öppenprogramvara används i någon större omfattning.Våren 2004 gjorde Statskontoret en omfattande undersökning av erfarenheternaav att använda öppen programvara i den offentliga sektorn. Av undersökningenframgick att införandet av produkter baserade på öppen programvara sällanvarit föremål för en kostnadsanalys, även om de flesta svarande angavbesparingsskäl som ett av de viktigaste skälen till att man valde enöppen produkt. Även om öppen programvara förekom i mer eller mindreomfattning, har myndigheterna behållit sina proprietära system(som t.ex. Microsoft Office). Undersökningen visade också att demyndigheter som bytt från proprietär till öppen programvara inte upplevtnågra större problem. Det enda riktiga krånglet som rapporterades gälldekonvertering av makron och mallar från Microsoft Office till en öppenprodukt. Övergångsproblemen tycks annars främst vara av organisatoriskart, dvs. vanans makt är stor. För samtliga områden gäller omdömet kan rekommendera produkten eller systemet för andra att använda.Själva produkten betygssätts högt men det är för många en hög tröskelatt byta miljö. Utifrån de insamlade erfarenheterna har Statskontoretdragit slutsatsen att man behöver fördjupa kunskapen inom ett antalområden: Hur ska man t.ex. följa upp kostnaderna för öppen programvaraoch hur mäter man verksamhetsnyttan av att programvaror är öppna iförvaltningen?Utskottets ställningstagandeMotionärerna vill att regeringen tillsätter en utredning om frågan attövergå till öppen programvara i den offentliga förvaltningen (yrkande1). Utskottet vill här framhålla att användningen av ny teknik, t.ex.val av programvara, är en fråga som varje myndighet själv har att taställning till. Givetvis bör myndigheterna välja den teknik och de systemsom är lämpligast från verksamhets- och effektivitetssynpunkt. Utskottetkan vidare konstatera att det pågår en omfattandekunskapsinsamling i frågan om öppen programvara under ledning avStatskontoret. Statskontoret har även tagit fram en upphandlingspolicy,som poängterat betydelsen av att myndigheterna beaktar öppen programvarasom ett alternativ vid upphandlingar. Utskottet anser att ökad kunskapkring öppen programvara är viktigt, inte minst för att stimulerakonkurrensen på marknaden för programvaror. En annan form avkonkurrensstimuleringuppnås genom att öppna standarder inte begränsar t.ex. företag, somvill lämna offert på elektronisk väg, till vissa tekniska format. SomStatskontoret framhåller behövs dock ytterligare analyser av vilkakostnader och vilken verksamhetsnytta de öppna alternativen ger upphovtill i jämförelse med motsvarande proprietära alternativ.I motionen påtalas vikten av att använda genomtänkta informationsstruktureroch öppna standarder på myndigheternas webbplatser (yrkande 3). I dettasammanhang vill utskottet peka på det arbete som bedrivsinom ramen för den s.k. 24-timmarsmyndigheten. Begreppet står för enförvaltning där modern informations- och kommunikationsteknik användsoptimalt för att effektivisera processerna, ge stöd, hjälp och serviceåt medborgarna samt bidra till ökad insyn och rättssäkerhet. I juni2003 tillsatte regeringen en delegation för att driva på utvecklingenav 24-timmarsmyndigheten. Delegationen sorterar under Finansdepartementetoch består av företrädare för stat, kommun, landsting, forskarvärldenoch näringslivet. Delegationen ska bl.a. finna möjliga finansieringslösningarför myndigheters och kommuners e-tjänster. Arbetet ska bedrivas framtill . Regeringen har även gett Statskontoret iuppdrag att utarbeta ett system för återkommande uppföljningar av24-timmarsmyndigheten. Med utgångspunkt i uppföljningsresultatet skaStatskontoret vid behov föreslå vilka åtgärder som kan krävas för attuppnå målen med 24-timmarsmyndigheten. Uppdraget ska vara slutfört imaj 2005.I anslutning till frågan om genomtänkta informationsstrukturer och öppnastandarder vill utskottet även påminna om det arbete som bedrivs (e-nämnden). , som inrättadesav regeringen , arbetar för att fastställa gemensammagrundläggande standarder för myndigheternas webbplatser i syfte attunderlätta den elektroniska kommunikationen med medborgare och företagoch mellan myndigheter. har e-nämnden fastställtsina första vägledningar. En av dessa vägledningar ska vara till stödför myndigheternas utveckling av sina webbplatser. Syftet är att såmånga användare som möjligt, oberoende av egenskaper och förmågor, skakunna söka och läsa information samt interagera via webbplatsen.Mot bakgrund av det arbete som redan bedrivs i frågorna avstyrks motionFi261 yrkandena 1 och 3.Prissättningen på samhällets informationstjänsterUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker motionärernas förslag om att låta utreda hur samhälletsgrundläggande informationstjänster kan göras fritt tillgängliga viaInternet.Jämför reservation 2 (mp).MotionenI motion Fi261 av m.fl. (mp) tar motionärerna upp fråganom tillgången till samhällets grundläggande informationsresurser, t.ex.kartdata från Lantmäteriet och väderinformation från . Enligtmotionärerna är licensavgifterna orimliga för informationsom i grunden redan är betald med offentliga medel. Motionärerna villatt regeringen utreder hur samhällets grundläggande informationsresursersom finansieras med offentliga medel kan göras fritt tillgängliga viaInternet, med undantag för information som kan skada rikets säkerheteller den personliga integriteten (yrkande 2).BakgrundI avgiftsförordningen (1992:191) slås fast att en myndighet ska habemyndigande för att ta ut en avgift och bestämma storleken på den. Därstår också att full kostnadstäckning gäller som ekonomiskt mål om ingetannat beslutats. Enligt regeringsformen är det som ska fattabeslut om s.k. offentligrättsliga eller tvingande avgifter. Att beslutaom att införa avgifter för prestationer som efterfrågas frivilligt(uppdragsverksamhet) hör till regeringens kompetensområde. Regeringenhar i olika sammanhang uttalat som sin mening att myndigheternas avgifterska utformas på ett sätt som leder till ett optimalt utnyttjande avmyndighetens resurser.Om myndigheten inte har ett särskilt uttalat författningsmässigt stödhar den ändå möjlighet att ta ut avgifter för elektronisk informationmed stöd av ett generellt bemyndigande i 4 § 9 avgiftsförordningen(1992:191). Det förutsätter att verksamheten är av tillfällig natur ellerav mindre omfattning.Om avgifter för informationstjänster ska kunna sättas högre än fullkostnadstäckning krävs ett särskilt regeringsbeslut. Regeringen kan t.ex. ställa krav på att avgifterna, utöver att de ska täcka uttagskostnaden,även ska bidra till att finansiera myndighetens åligganden enligtinstruktionen eller annan författning. Ett sådant krav gäller bl.a. förLantmäteriet och , då dessa myndigheter är ålagda att via uppdragfinansiera sådan uppgiftsinsamling m.m. som är nödvändig för attmyndigheten ska kunna fullgöra sina åligganden.Riksrevisionen har i en rapport (2004:17) konstaterat att det finnsväsentliga brister i regeringens och myndigheternas hantering avoffentligrättsliga avgifter. Bristerna gäller såväl regeringens insyn somregeringens styrning av tvingande avgifter. En framställning, RRS8,från med anledning av denna rapport harremitterats till finansutskottet för behandling.Ett nytt EU-direktiv, Vidareutnyttjande av information från Offentligsektor (2003/98/EG), ska vara infört . Direktivet är endel i uppfyllandet av handlingsplanen för eEurope 2002 - Ettinformationssamhälle för alla och syftar till en öppen och ökad användning avtillgänglig information från offentlig sektor. Direktivet ställer ettantal minimikrav på förvaltningen för att säkerställa att sammagrundvillkor gäller för alla aktörer på den europeiska informationsmarknaden.I villkoren regleras frågor som rör tillgängliga format, avgiftsprinciper,öppenhet, licenser m.m. I direktivet framhålls bl.a. att medlemsländernabör uppmuntra så låga avgifter som möjligt även om minimikravet är attavgifterna inte får överstiga full kostnadstäckning. Direktivet ska sessom ett första steg i att göra informationen mer tillgänglig, och detkommer att följas upp i en översyn som ska presenteras senast den 1juli 2008. När direktivet togs fram var man från sida mycketpositiv till förslaget.Statskontoret har på uppdrag av regeringen analyserat konsekvenserna avdet nya EU-direktivet (dnr 2002/291-5). Statskontoret konstaterar attflera myndigheter, bl.a. Lantmäteriet, bedriver en omfattande verksamheti konkurrens med andra aktörer och att de konkurrensproblem som därmeduppstår kan hämma den totala marknadens tillväxt. konstaterasatt försäljningsintäkterna i många fall är ett villkor för att myndighetenskärnverksamhet ska kunna bedrivas med hög kvalitet och service. Medandra ord, det finns en tydlig målkonflikt mellan konkurrensneutralitetoch budgethänsyn. För att uppfylla direktivets intentioner kan det enligtStatskontoret vara nödvändigt med en tydligare (organisatorisk) åtskillnadmellan myndigheternas källinsamling av data och deras vidareförädlingoch försäljning av data.Utskottets ställningstagandeMotionärerna yrkar på fri tillgång till samhällets grundläggandeinformationsresurser (yrkande 2). I det sammanhanget vill utskottet poängteraatt alltfler myndigheter tillhandahåller åtminstone en del av sininformation fritt via webben. lägger t.ex. ut aktuella väderprognoserpå sin hemsida, och på Lantmäteriets hemsida kan man hitta tätortskartorfrån hela landet. Många myndigheter, däribland Lantmäteriet och ,tar dock även ut avgifter för en stor del av sina informationstjänster.Avgiftssättningen är föremål för ett omfattande regelverk. Som framgåttav bakgrundsbeskrivningen ovan har vissa brister i myndigheternashantering av avgiftssättningen påtalats av i en skrivelsetill (2004/05:RRS8). Denna skrivelse kommer att behandlas avfinansutskottet i ett särskilt betänkande senare i vår.Mot bakgrund av den kommande utskottsbehandlingen av Riksrevisionensskrivelse avstyrks motion Fi261 (mp) yrkande 2.Minskning av antalet myndigheterUtskottets förslag i korthetMed hänvisning bl.a. till det arbete som bedrivs i Ansvarskommitténavstyrker utskottet motionärernas förslag om att reducera antaletmyndigheter i Sverige.Jämför reservation 3 (m, fp, kd, c).MotionenI motion Fi263 av och () framhållsatt antalet myndigheter i bör reduceras. Enligt motionärerna ärbehovet av prioriteringar inom offentlig sektor stort. Om byråkrati ochadministration begränsas kan kärnverksamheten få mer resurser ochskatteuttaget minska. Effektiviseringar i administrationen kan enligtmotionärerna också bli nödvändiga framöver då behovet av arbetskraft isåväl offentlig som privat sektor kommer att öka. Motionärerna ifrågasätterdet stora antalet myndigheter i , som man menar är resultatet aven överdriven regleringsiver. Motionärerna vill att påbörjar enkritisk genomgång av myndigheterna, som den som startade i 2002.Syftet med den danska genomgången var bl.a. att genomföra effektiviseringar,minska dubbelarbete och avveckla myndigheter med huvudsakligenopinionsbildande verksamhet. Sedan genomgången startade har man i Danmarklagt ned 374 myndigheter, vilket enligt den danska regeringen inneburiten besparing på 350 miljoner kronor.Utskottets ställningstagandeUtskottet delar inte motionärernas uppfattning om att antalet myndigheterär ett resultat av en överdriven regleringsiver. En kartläggning somStatskontoret genomförde 2001 visar att strukturomvandlingen i statenvarit omfattande och även . Mellan1990 och 1998 mer än halverades det totala antalet myndigheter. Denfrämsta orsaken är att små regionala och lokala myndigheter slagitssamman eller upphört att vara egna myndigheter för att i stället ingåi en gemensam myndighet. Så har t.ex. skett i och med bildandet avTullverket, och . Inom försvaret har över100 myndigheter upphört för att ingå i den nya myndigheten samma period har myndigheternas verksamhet renodlats ochkoncentrerats till kärnverksamheten. Myndigheterna har blivit färre tillantalet men ofta större räknat i antalet anställda. Men också antaletsysselsatta i staten har sjunkit kraftigt framtill 2001. har antalet sysselsatta i staten återökat något.Utskottets uppfattning är att arbetet med att rationalisera ocheffektivisera myndighetsstrukturen är en ständigt pågående process. Regeringensriktlinjer för organisering av statsförvaltningen anges bl.a. i denförvaltningspolitiska propositionen 1997/98:136 Statlig förvaltning imedborgarens tjänst, och i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet.I ett interpellationssvar (2004/05:54) anför statsrådet att myndighetsstrukturen ska avgöras av de krav som ställs påsamhället att ge medborgarna en effektiv service i enlighet med uppsattamål. Regeringen redovisar i budgetpropositionen vilka övergripandeorganisations- och strukturförändringar som genomförts under de senasteåren. Då det emellertid saknas detaljerad statistik över antalet statligamyndigheter på central, regional och lokal nivå har Statskontoret isitt regleringsbrev fått i uppdrag att utveckla den löpandestatistiken på detta område.Den parlamentariskt tillsatta har i uppdrag att seöver strukturen och uppgiftsfördelningen inom den offentligasamhällsorganisationen. fick kommittén ett tilläggsdirektiv avregeringen, som innebär att man även ska se över den statliga styrningenav samhällsorganisationen. På den nationella nivån ska kommittén övervägaen organisatorisk samordning eller sammanläggning av myndigheter. Påden regionala nivån ska särskilt länsstyrelsernas roll uppmärksammas.Utskottetkan sammanfattningsvis konstatera att omfattande strukturrationaliseringaroch sammanslagningar av myndigheter genomförts under det senaste decennietoch huruvida ytterligare sammanläggningar eller andra rationaliseringarbehövs är en fråga som utreder närmare.Mot denna bakgrund avstyrks motion Fi263 (fp).ISO-certifieringUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker motionärens förslag om en översyn av för- ochnackdelar för statliga verk med en certifiering enligt ISO-standard.MotionenI motion Fi272 av och ()efterfrågas en översyn av för- och nackdelar för statliga verk med encertifiering enligt ISO-standard. Motionären påpekar att kvalitetssäkring,kvalitetsarbete och kvalitetsledning görs inom stora delar avnäringslivet, såväl nationellt som internationellt och att det handlarom att skapa ordning och utveckla verksamheten ur både kund- ochmiljöperspektiv. Uttalade kundkrav har enligt motionären medverkat tillatt ISO-certifiering har en så stor omfattning . För kvalitetsledning(ISO 9001) har åtta principer fastställts, som enligt motionären skullekunna tillämpas/användas av de statliga verkens högsta ledning.Principernas rubriker är: kundfokus, ledarskap, medarbetarnas engagemang,processinriktning, systemangreppssätt för ledning, ständig förbättring,faktabaserade beslut samt ömsesidigt fördelaktiga relationer tillleverantörer. Enligt motionären skulle det kvalitetsarbete som i dagpågår för 24-timmarsmyndigheten naturligt kunna kopplas tillcertifieringskriterierna. Mot bakgrund av detta anser motionären att en översynbör genomföras för att analysera vilka för- och nackdelar statliga verkkan ha av certifiering med ISO 9001 (kvalitetsledning), ISO 14001(miljöledning) och AFS 2001:1 (internt miljöarbete).BakgrundAtt arbeta efter en standard för kvalitetsledning, miljöledning ellerinternt arbetsmiljöarbete har som syfte att åstadkomma ett struktureratsätt att arbeta med verksamhetsförbättring. Att dessutom certifierasitt ledningssystem enligt en viss standard, som t.ex. ISO 9001 ellerISO 14001, innebär att en organisation låter en utomstående neutralpart granska den och bedöma om den uppfyller de krav som finns i respektivekravstandard. Certifieringen blir då ett slags kvalitetsstämpel gentemotkunder och andra intressenter.Kvalitetsledning - ISO 9001Kvalitetsledningssystem bygger på den internationella standarden ISO9001 som tagits fram av ISO ()och är det mest spridda ledningssystemet internationellt. Syftet medkvalitetsledningssystem är att säkerställa att kundens krav uppfyllsgenom att ett strukturerat arbetssätt för kvalitetsfrågor i företagetinförs.Ledningssystem för kvalitet användes ursprungligen i tillverkningsindustrin,men tillämpningen ökar inom tjänsteföretag och offentlig verksamhet.För närvarande finns cirka en halv miljon organisationer världen övermed utställda certifikat och i har ca 5 000 organisationercertifierats enligt ISO 9001. Enligt KKR (Statens kvalitets- ochkompetensråd) har intresset bland statliga myndigheter för ISO 9001 ökat.Flera myndigheter har börjat använda ISO 9001 för att kvalitetssäkrahela eller delar av sin verksamhet. Hit hör bl.a. (), , och . Ofta begränsasambitionen hos myndigheterna till att bli certifieringsbara, intecertifierade. Av de uppräknade myndigheterna är det exempelvis bara SMHIsom certifierat sig enligt både ISO 9001 och ISO 14001. Naturvårdsverketoch är enbart certifierade enligt ISO 14001. ESVhar stannat vid certifierbarhet. En orsak till att många myndigheterväljer att bli certifieringsbara, ej certifierade, är sannolikt derelativt höga kostnaderna för certifiering. Dessutom har man i och medcertifierbarheten redan uppnått fördelen med ett mer strukturerat ochkvalitetsinriktat arbetssätt. Till skillnad från privata företag har enmyndighet i allmänhet inte heller samma behov av ett certifikat ibemärkelsen kvalitetsstämpel gentemot omvärlden.Den senaste versionen av ISO 9001 innehåller en tydligare processinriktningsamt krav på ständiga förbättringar och mätning av kundtillfredsställelse.Miljöledning - ISO 14001 och EMASMiljöledningssystem bygger på den internationella standarden ISO 14001.Syftet med miljöledningssystem är att företagen ska minska sinmiljöpåverkan genom att - utifrån sina egna förutsättningar - sätta miljömåloch förbättra sitt arbetssätt, sina produkter eller tjänster. Cirka 3 600 organisationer har certifieratsenligt ISO 14001 i Sverige.ISO 14001 ingår i ISO 14000-familjen som omfattar standarder förmiljörevision, miljömärkning, livscykelanalys och miljöprestanda. som uppfyller kraven och som granskas av en oberoende parterhåller, precis som för kvalitetssystemet ISO 9001, ett certifikat.När det gäller kraven på ordning och reda, organisation ocherfarenhetsåterföring har ISO 14001 stora likheter med ISO 9001, som också ståttmodell för förstnämnda. Många organisationer väljer att integrera olikaledningssystem till ett verksamhetssystem, där de olika delarna ingår.En ny version av 14001 blev klar . Standarden haromarbetats för att bli enklare och tydligare, för att närma sig ISO9001 och i viss mån även för att ta hänsyn till små och medelstoraföretags behov.