bet · GS01TU13 · 2005-05-31 00:00:00 — Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar frånfartyg SammanfattningI betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2004/05:157Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar frånfartyg samt en följdmotion.I propositionen föreslås att godkänner ett inom EU upprättatförslag till rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar frånfartyg. Rambeslutet syftar till att förstärka det straffrättsligaregelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Sammanlänkatmed rambeslutet är ett förslag till direktiv om föroreningar orsakadeav fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser.Utskottet föreslår att bifaller regeringens förslag och avslårmotionen.I betänkandet finns en reservation (m) och ett särskilt yttrande (fp,c).Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningarfrån fartygRiksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastettill rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket förbestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Därmed bifaller riksdagenproposition 2004/05:157.2. Följdlagstiftning i propositioner om rambeslutRiksdagen avslår motion 2004/05:T1.Reservation (m)den 31 maj 2005På trafikutskottets vägnarClaes RoxberghFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (), CarinaMoberg (s), (), (), (),(), (), (), KarinSvensson (), (), (),(), (), (), (), () och ().Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningEuropeiska kommissionen presenterade förslag tillEuropaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar orsakade av fartygoch införandet av påföljder, inbegripet brottspåföljder, för föroreningsbrott(KOM(2003) 92 slutlig). En faktapromemoria har upprättats över utkastettill direktiv och överlämnats till (2002/03:FPM90). Syftetmed förslaget till direktiv var att införliva de internationella normernaför föroreningar orsakade av fartyg, vilka finns i den s.k. ,i gemenskapslagstiftningen och se till att de personer som ansvararför olagliga utsläpp omfattas av lämpliga sanktioner, inbegripetbrottspåföljder.Mot bakgrund av att rådet inte kunde godta kommissionens första förslagatt skapa ett straffrättsligt instrument inom ramen för gemenskapskompetensenkompletterade kommissionen i stället sitt förslag tilldirektiv med ett utkast till rådets rambeslut om förstärkning av detstraffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakadeav fartyg (KOM(2003) 227 slutlig). I senare översättningar av utkastettill rambeslut har titeln fått en annan lydelse.En faktapromemoria över rambeslutet har upprättats och överlämnats tillriksdagen (2002/03:FPM95). Syftet med utkastet till rambeslut var attkomplettera direktivet. De två rättsliga instrumenten är på detta sättsammanlänkade med varandra.Europaparlamentet lämnade sitt yttrande över direktivet till rådet den13 och antog ändringar i rådets gemensamma ståndpunkt genomen andra läsning . lämnade sittyttrande över utkastet till rambeslut . Rådet förtransport, telekommunikation och energi antog engemensam ståndpunkt om förslaget till direktiv. Vid ett möte med deständiga representanternas kommitté (Coreper) nåddesen politisk överenskommelse gällande rambeslutet. Rådet för jordbrukoch fiske bekräftade den politiska överenskommelsen den 21 december2004.Företrädare för har under förhandlingsarbetetsammanträtt med berörda utskott i vid flera tillfällen.Trafikutskottet informerades muntligen om direktivetsamt kort om rambeslutet. Vidare har ävenjustitieutskottet, miljö- och jordbruksutskottet samt informeratsom ärendet.Förslaget till direktiv samt utkastet till rambeslut bifogas betänkandetsom bilaga 2 respektive bilaga 3. Parlamentets ändringsförslag finns ibilaga 4.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås att godkänner ett inom Europeiskaunionen upprättat utkast till rambeslut. Rambeslutet syftar till enförstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning avföroreningar orsakade av fartyg. Sammanlänkat med rambeslutet är ettförslag till direktiv om föroreningar orsakade av fartyg och införandetav sanktioner för överträdelser. Rambeslutet innehåller bl.a. bestämmelserom att överträdelser av vissa av direktivets bestämmelser skall betraktassom brott, dvs. att de skall vara kriminaliserade. Rambeslutet innehållervidare bestämmelser om vilka straff som skall följa på brotten samtbestämmelser om domsrätt och ansvar för juridiska personer.I propositionen redovisas huvuddragen kring de lagändringar som rambeslutetkräver. Några konkreta förslag till ändrad lagstiftning läggs dock intefram. De redovisade lagstiftningsbehoven kommer att beredas vidare ochbehandlas i ett senare sammanhang.Utskottets övervägandenAntagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar frånfartygUtskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att godkänner utkastet till rambeslut omstraffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg.BakgrundRambeslutet om straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyginnehåller bestämmelser om att de överträdelser som anges i förslagettill och rådets direktiv om föroreningar förorsakadeav fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser skall varakriminaliserande. I rambeslutet liksom i direktivet hänvisas det i fleraavseenden till "internationell rätt". Med detta avses framför alltFörenta nationernas havsrättskonvention, som också i vissa fall nämnsuttryckligen. Även den s.k. om fartygsförorening ärav betydelse eftersom direktivet genomför denna konvention i gemenskapsrätten.En kortare beskrivning av innehållet i dessa två konventioner inlederbakgrundsbeskrivningen. För en mer utförlig beskrivning av konventionernahänvisas till propositionen.Förenta nationernas havsrättskonventionFörenta nationernas havsrättskonvention (United Nations Convention onthe of the Sea, UNCLOS) reglerar havens och havsbottnens fredligaanvändning i olika avseenden, med syfte bl.a. att skapa balans mellanrättigheter och skyldigheter. Principen om havets frihet ställs motnationella befogenheter, fördelningen av havets tillgångar mot nationellaintressen och miljöhänsyn mot ekonomiska intressen.I strikt traktaträttslig bemärkelse är endast anslutna stater formelltbundna av konventionen, men flertalet stater tillämpar konventionen ipraktiken både direkt och som medlemmar av skilda internationellaorganisationer. Centrala delar av konventionen har också status avfolkrättslig sedvanerätt och är därigenom bindande för alla stater.Havsrättskonventionen innehåller regler om havets indelning i vattenområdenoch staters jurisdiktion över dessa vattenområden. Den innehåller ävenbl.a. ett omfattande regelverk med förpliktande bestämmelser till skyddför den miljön. Dessa regler omfattar allt slags föroreningarfrån fartyg samt behandlar staters rätt att lagstifta på detta områdeoch ingripa mot utländska fartyg som överträder bestämmelserna. Ikonventionen hänvisas på flera ställen till vad som betecknas som"tillämpliga internationella regler och normer", ofta med tillägget attdessa regler och normer skall ha fastställts av behörig internationellorganisation eller vid en allmän diplomatkonferens. Det viktigasteorganet för skapandet av globala regler när det gäller sjösäkerhet ochskyddet av den miljön är sjöfartsorganisation(, IMO).MARPOL-konventionenMARPOL-konventionen (International Convention for the Prevention ofPollution from Ships) innehåller bestämmelser om utsläppav olja och andra skadliga ämnen. Krav uppställs även på fartygenskonstruktion och på vilken utrustning som skall finnas ombord för attsäkerställa att utsläpp inte sker i strid med konventionen. Konventioneninnehåller vidare bestämmelser om anordningar för mottagning i land avsådana rester av olja och andra skadliga ämnen som inte får släppas uti havet.År 1978 beslutades om vissa ändringar i och tillägg till MARPOL-konventionen.Dessa finns i det s.k. MARPOL-protokollet, som i praktiken utgör enreviderad version av konventionen och är avsett att ersätta denna idess ursprungliga lydelse. Den reviderade versionen brukar benämnasMARPOL 73/78.MARPOL 73/78 består av ett antal artiklar med allmänna bestämmelser ombl.a. beivrandet av överträdelser, certifikat, besiktningar ochinspektioner samt om rapportering av händelser som medför eller kan antasmedföra utsläpp i havet av skadliga ämnen.I bilagor till konventionen finns mer tekniska föreskrifter tillförhindrande av olika typer av föroreningar. Till exempel behandlar bilagaI förorening genom olja och bilaga II skadliga flytande ämnen i bulk.För att en bilaga skall träda i kraft krävs att den har tillträtts avett antal stater som tillsammans svarar för av världstonnaget.Bilagorna I och II hade tillträtts av 130 stater somtillsammans svarar för av världstonnaget. har tillträtt dessa(och övriga bilagor).Förslag till och rådets direktiv om föroreningarförorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelserEuropaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar orsakade av fartygoch införandet av sanktioner för överträdelser, inbegripet brottspåföljder,för föroreningsbrott (direktivet) syftar till att införliva deinternationella normerna för föroreningar orsakade av fartyg (dvs. MARPOL)i gemenskapslagstiftningen och se till att de personer som ansvarar förolagliga utsläpp omfattas av lämpliga sanktioner, inbegripet brottspåföljder.Direktivet skall gälla för utsläpp av förorenande ämnen i en medlemsstatsinre vatten, territorialhav, sund, ekonomiska zon samt på det fria havet.Direktivet skall tillämpas på alla fartyg, oberoende av vilken flaggde för, undantaget statsfartyg i icke-kommersiell tjänst. I förslagettill direktiv föreskrivs bl.a. att medlemsstaterna skall se till attolagliga utsläpp av förorenande ämnen samt deltagande i och anstiftandeav sådana utsläpp betraktas som överträdelser, om de begås uppsåtligeneller av grov oaktsamhet. Överträdelser skall träffas av effektiva,proportionella och avskräckande sanktioner som får innefatta straffrättsligaeller administrativa sanktioner. Direktivet innehåller även bestämmelserom inspektion av fartyg, samarbete mellan medlemsstater när ett olagligtutsläpp sker och rapporteringsskyldighet beträffande domstolars ochandra behöriga myndigheters tillämpning av direktivet.Rambeslutet om straffrättsliga regler vid föroreningar från fartygRambeslutet om förstärkning av det straffrättsliga regelverket förbestraffning av föroreningar orsakade av fartyg (rambeslutet) innehållerbestämmelser om att de överträdelser som anges i direktivet skall varakriminaliserade samt vilka påföljder som skall kunna följa på brotten.Utkastet till rambeslut är bifogat som bilaga 3. För en närmarebeskrivning av rambeslutet och gällande rätt hänvisas till proposition2004/05:157 s. 16 f.Propositionens förslag och bedömningarDefinitionen av fartygRegeringen gör bedömningen att det behöver utredas om definitionen avfartyg i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg börändras så att det tydligt framgår att också undervattensfartyg omfattas.Handlingar som skall utgöra brottEnligt regeringens bedömning uppfyller till övervägande del dekriminaliseringsåtaganden som följer av rambeslutet. De eventuellakonsekvenser som rambeslutet i denna del kan medföra torde inte krävaändring i lag utan kan ske i förordningsform. Utsläppsförbuden förutländska fartyg torde behöva utvidgas till att omfatta även områden sominte tillhör någon stat (dvs. det fria havet). Det särskilda undantagfrån vad som skall anses utgöra ett otillåtet utsläpp - vid utsläpp somär följden av en skada - torde behöva modifieras i enlighet med vad somföreskrivs i direktivet.Anstiftan och medhjälp till brottSverige bedöms till övervägande del uppfylla rambeslutets bestämmelserom medhjälp och anstiftan bedömer regeringen. För att fullt ut uppfyllarambeslutet torde dock en särskild regel behöva införas som föreskriveratt bestämmelserna om medhjälp och anstiftan i 23 kap. 4 § brottsbalkenskall gälla oberoende av att det inte går att döma till fängelse förgärningen med anledning av lagen (1996:517) om begränsning av tillämpningav svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg.Påföljder och försvårande omständigheterSvensk rätt uppfyller enligt regeringens bedömning rambeslutetsbestämmelser om påföljder och försvårande omständigheter.Ansvar och påföljder för juridiska personerRegeringen gör bedömningen att de krav som rambeslutet ställer i frågaom ansvar för juridiska personer uppfylls av svensk rätt. För attuppfylla kravet enligt artikel 6 (Påföljder för juridiska personer)gällande nivån för den maximala påföljden (till 1 500 000euro) för de allvarligaste fallen, torde det krävas lagändring. Kravetkan i första hand genomföras genom att maximibeloppet för företagsbot,vilket är , höjs.Domsrätt på det fria havetRambeslutets krav på domsrätt uppfylls till övervägande del redan avsvensk lagstiftning enligt regeringens bedömning. För att uppfyllarambeslutet fullt ut torde det dock behövas en särskild bestämmelse oms.k. hamnstatsjurisdiktion beträffande utsläpp som skett från utländskafartyg på det fria havet.Sverige bör på det sätt som föreskrivs i rambeslutet lämna underrättelseom att inte kommer att tillämpa bestämmelserna om behörighet iartikel 7.1 e). Frågan om skall lämna underrättelse om attSverige inte kommer att tillämpa bestämmelsen om behörighet i artikel 7.1 d) bör bli föremål för fortsatta överväganden.Övriga bestämmelserRegeringen bedömer att övriga bestämmelser i rambeslutet inte påkallarnågra lagändringar.Antagande av rambeslutetRegeringen föreslår att godkänner det inom Europeiska unionenupprättade utkastet till rambeslut om förstärkning av det straffrättsligaregelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Avpropositionen framgår att förslag till sådan lagstiftning som påkallasav rambeslutet kommer att beredas vidare.Utskottets ställningstagandeEnligt utskottets mening är det angeläget att den miljön såvälrunt våra kuster som i haven skyddas. En förutsättning för att bekämpafartygsföroreningar är ett aktivt samarbete inom EU och i andrainternationella forum. Utskottet välkomnar därför utkastet till rambeslutom förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning avföroreningar orsakade av fartyg. Utskottet tillstyrker mot denna bakgrundatt godkänner det utkast till rambeslut som utarbetats inomEU om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffningav föroreningar orsakade av fartyg.Följdlagstiftning i propositioner om rambeslutUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker en motion om att propositioner om godkännande avrambeslut även bör innehålla förslag till följdlagstiftning. Jämförreservation (m) och särskilt yttrande (fp, c).MotionsförslagElizabeth m.fl. (m) välkomnar i motion 2004/05:T1 strängaresäkerhets- och miljökrav för sjöfarten. har krävtatt måste höja profilen och agera kraftfullt för att få tillstånd gemensamma regler för sjöfarten inom EU. När EU-lagstiftningen nuger möjligheter att på ett bättre sätt värna om är det angelägetatt regeringen kommer med förslag om nödvändigalagändringar. Motionärerna kritiserar dock regeringens förfarande irambeslutsprocessen och anför att ett godkännande av rambeslut somförutsätter förändringar i svensk lagstiftning måste grundas på kunskapom de avvägningar som blir konsekvensen. Bristen på insyn i processenoch problemen med att följdlagstiftningen inte presenteras samtidigtsom antagandepropositionen har framförts vid ett flertal tillfällen.Förfarandet har även kritiserats av Lagrådet som har konstaterat attberedningen av rambeslut skiljer sig från vad som normalt tillämpas isamband med internationella överenskommelser som kräver lagstiftning.Motionärerna begär mot denna bakgrund att propositioner om EU:s rambeslutäven bör innehålla förslag om svensk följdlagstiftning.Utskottets ställningstagandeUtskottet delar motionärernas uppfattning att skulle få ettbättre underlag för sitt ställningstagande om ärenden om godkännande avrambeslut kunde åtföljas av ett förslag till svenskföljdlagstiftning. Det har emellertid visat sig att det sällan finns tid tillett sådant förfarande inom de tidsramar som gäller för EU:s antagandeav rambeslut. Att avvakta med godkännande av rambeslut till dess attett fullständigt beredningsunderlag hämtats in och ett lagförslag såvittavser följdlagstiftning hunnit utarbetas skulle ofta innebära betydandeförseningar av antagande av rambeslutet. Då antagandet kräver enhällighetskulle förseningen drabba samtliga övriga medlemsstater. Ett sådantförfarande skulle motverka syftet med institutet rambeslut, och i vissmån innebära en återgång till den ordning som gällde tidigare, föreAmsterdamfördraget. En anledning till att rambeslut började användasvar just ett missnöje med denna ordning.Mot bakgrund av det anförda föreslår utskottet att avslårmotion 2004/05:T1.ReservationUtskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden harföranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottetsförslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.Följdlagstiftning i propositioner om rambeslut, punkt 2 (m)av (), () och ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad somanförs i reservationen om följdlagstiftning i propositioner om rambeslut.Därmed bifaller motion 2004/05:T1.StällningstagandeFör att effektivt kunna skydda våra kuster och , en utsattmiljö, från föroreningar orsakade av fartyg krävs verkningsfulla ochrelevanta verktyg. har arbetat för att det skallinföras gemensamma regler för sjöfarten inom EU och välkomnar de strängaresäkerhets- och miljökrav för sjöfarten som föreslås i rambeslutet.Regeringen har emellertid återigen valt att inte med rambeslutetlägga fram ett förslag till den lagstiftning som krävs med anledning avrambeslutet. Enligt vår mening är detta inte en acceptabel lagstiftningsteknik.Det bör vara ett krav att den lagstiftning som bedöms bli aktuellpresenteras i sin helhet. Annars blir det inte möjligt att göra enbedömning av rambeslutet och vilka konsekvenser det kommer att få för densvenska lagstiftningen. Enligt vår erfarenhet är det först i sambandmed att det handgripliga och konkreta förslaget granskas inom ramen förden parlamentariska processen som eventuella brister eller problemområdenupptäcks.Vi är medvetna om att de tidsramar som gäller för EU:s antagande avrambeslut försvårar möjligheterna att lägga fram följdlagstiftning isamband med godkännande av rambeslut. För att skall gesmöjlighet att ta ställning till konsekvenserna av rambeslutet på nationellnivå som man godkänner rambeslutet är emellertid ett sådantförfarande i princip nödvändigt. Regeringen bör åläggas att i fortsättningenpresentera förslag till följdlagstiftning i propositioner om godkännandeav rambeslut.Särskilt yttrandeFöljdlagstiftning i propositioner om rambeslut, punkt 2 (fp, c)(), () och ()anför:I likhet med vad vi tidigare uttalat i den principiella frågan omriksdagens behandling av propositioner om godkännande av rambeslut villvi inte ifrågasätta regeringens förmåga till analys och problemlösningvid genomförande av rambeslutens innehåll i svensk lagstiftning. Vårerfarenhet är dock att det är först i samband med att det konkretaförslaget till lagstiftning granskas, inom ramen för den parlamentariskaprocessen, som eventuella brister eller problemområden upptäcks. Vivill därför ånyo framhålla att det är mycket viktigt att gesmöjlighet att ta ställning till konsekvenserna av rambeslutet på nationellnivå som man antar rambeslutet.Bilaga 1Förteckning över behandlade förslagPropositionenProposition 2004/05:157 Antagande av rambeslut om straffrättsliga reglervid föroreningar från fartyg:Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastettill rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket förbestraffning av föroreningar orsakade av fartyg.Följdmotion2004/05:T1 av m.fl. (m):tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om att propositioner om EU:s rambeslut även bör innehålla förslagom svensk följdlagstiftning.Bilaga 2Förslag till direktivBilaga 3Förslag till rambeslutBilaga 4Europaparlamentets lagstiftningsresolution