bet · GT01FiU7 · 2005-11-29 00:00:00 — Nya regler för tjänstepensionsinstitut (prop. 2004/05:165) I betänkandet behandlas regeringens proposition 2004/05:165 Nya regler för tjänstepensionsinstitut samt en motion som väckts med anledning av förslaget. Regeringen föreslår de lagändringar som behövs för att genomföra och rådets direktiv /41/EG om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (tjänstepensionsdirektivet). Förslagen innebär nya regler för tjänstepensionsinstitut och omfattar tjänstepensionskassor, pensionsstiftelser och livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. Förslagen innebär att det införs särskilda verksamhetsvillkor för tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser. Det föreslås även särskilda bestämmelser om information till försäkringstagare m.fl. Försäkringstekniska avsättningar som motsvarar pensionsåtagandena ska enligt förslaget göras på ett aktsamt sätt och bygga på marknadsmässig värdering av åtagandena. Regeringen föreslår att pensionsstiftelser som tryggar utfästelse om pension till färre än 100 personer undantas från de nya reglerna, men stiftelserna får enligt förslaget själva välja att ändå tillämpa dem. utövar redan tillsyn över livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor och föreslås också få tillsyn över pensionsstiftelsernas finansiella verksamhet. Reglerna föreslås träda i kraft . Tjänstepensionskassorna föreslås få vissa övergångsregler. Enligt direktiven skulle ändringarna ha införlivats . Utskottet föreslår vissa ändringar som berör pensionsstiftelserna. Bland annat föreslås ändringar i informationsplikten samt i placeringsreglerna. Utskottet anser att arbetsgivare ska svara för information till arbetstagaren om t.ex. pensionsåtaganden. Utskottets förslag medför vissa ändringar i tryggandelagen som berör pensionsstiftelserna. Med dessa ändringar föreslår utskottet att antar regeringens lagförslag och avstyrker motionsyrkandena. 1 2005/06. Rättelse: S. 4 rad 13 Tillkommit text. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. såvitt avser 9 a § första stycket. Därmed bifaller proposition 2004/05:165 i denna del och avslår motion 2004/05:Fi25 yrkande 1. bifaller proposition 2004/05:165 i denna del. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. såvitt avser 10 d §, med den ändringen att bestämmelsen får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3. Därmed bifaller delvis proposition 2004/05:165 i denna del och avslår motion 2004/05:Fi25 yrkande 2 i denna del. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. såvitt avser 10 a §, med den ändringen att bestämmelsen får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3. Därmed bifaller delvis proposition 2004/05:165 i denna del. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. såvitt avser 34 §. Därmed bifaller proposition 2004/05:165 i denna del och avslår motion 2004/05:Fi25 yrkande 2 i denna del. antar regeringens förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713) såvitt avser 1 kap. 3 a § tredje stycket. Därmed bifaller proposition 2004/05:165 i denna del. antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713) såvitt avser 1 kap. 1 a och 2 §§, samt 3 a § första och andra styckena, 2 a kap. 1, 2, 2a, 3-5, 5a och 6 §§, 5 kap. 1 §, 7 kap. 2, 4, 9, , 11 och 12-14 §§, 12 kap. 12 § samt 19 kap. 13 §, 2. lag om ändring i lagen (1972:262) om understödsföreningar i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan, 3. lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i , med den ändringen att rubriken närmast före rubriken till 2 kap. 1 § och rubriken till 8 kap. 1a § får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3. 4. lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan, 5. lag om ändring i lagen (1986:436) om näringsförbud, 7. lag om ändring i trafikskadelagen (1975:1410), 8. lag om ändring i lagen (1976:357) om motortävlingsförsäkring, 9. lag om ändring i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m., med den ändringen att 3 § punkterna 9 och 10 får följande lydelse: 10. lag om ändring i lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. Därmed bifaller proposition 2004/05:165 i denna del. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Ärendet och dess beredning I proposition 2004/05:165 Nya regler för tjänstepensionsinstitut föreslår regeringen att antar regeringens förslag till bl.a. lag om ändring i försäkringsrörelselagen och lag om ändring i lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m. Regeringens förslag återges i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2. Med anledning av propositionen har en motion väckts. Förslagen i motionen återges i bilaga 1. För att inhämta ytterligare upplysningar i ärendet har utskottet företagit intern utfrågning med företrädare för och . har till lagutskottet överlämnat två lagförslag, nämligen 7 kap. 11 a § och 19 kap. 11 § i lag om ändring i försäkringsrörelselagen och lag om ändring i förmånsrättslagen. Dessa lagar är också föremål för ändringsförslag i proposition 2005/06:37 EU:s insolvensreglering som ska besluta om . För att uppnå en lagteknisk samordning mellan lagförslagen har finansutskottet överlämnat de nämnda lagförslagen till lagutskottet. (), Kommuner och Landsting och m.fl. har inkommit med skrivelser och tagit upp vissa frågor. Frågorna behandlas i betänkandet under respektive avsnitt. Under beredning av ärendet har företrädare för bl.a. , Kåpan pensioner och SPFA uppvaktat finansutskottet. Propositionens förslag innebär att det införs särskilda verksamhetsvillkor för tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser. Det föreslås även särskilda bestämmelser om information till försäkringstagare m.fl. Vidare föreslås för livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet och för tjänstepensionskassorna särskildabestämmelser om tekniska avsättningar och för kassorna även nya bestämmelser om skuldtäckning och kapitalkrav. Det föreslås nya placeringsreglerför alla tjänstepensionsinstitut som omfattas av direktiven. Försäkringstekniska avsättningar som motsvarar pensionsåtagandena ska enligt förslaget göras på ett aktsamt sätt och bygga på marknadsmässig värdering av åtagandena. Regeringen föreslår att pensionsstiftelser som tryggar utfästelse om pension till färre än 100 personer undantas från de nya reglerna, men stiftelserna får enligt förslaget själva välja att ändå tillämpa dem. utövar redan tillsyn över livförsäkringsbolag och tjänstepensionskassor och föreslås också få tillsyn över pensionsstiftelsernas finansiella verksamhet. Reglerna föreslås träda i kraft . Tjänstepensionskassorna föreslås få vissa övergångsregler. Enligt direktiven skulle ändringarna ha införlivats . Tjänstepension (avtalspension) tjänar den enskilde in i sin anställning och den är ett viktigt komplement till den allmänna pensionen. Tjänstepensionen grundar sig på en utfästelse från arbetsgivaren gentemot arbetstagaren att utge olika förmåner efter pensioneringen. Sammantaget är närmare fyra miljoner människor i berättigade till tjänstepension. Hur stor andel av den totala pensionen som utgörs av tjänstepension beror på arbetstagarens inkomster. I allmänhet utgör andelen . Pensionsutfästelser är av långsiktig art eftersom de i regel sträcker sig flera decennier framåt i tiden. För att arbetsgivarens löfte om framtida pensionsutbetalningar ska få någon substans anses det nödvändigt att trygga utfästelsen. Det vanligaste sättet är att betala till en understödsförening (s.k. tjänstepensionskassa) eller till ett livförsäkringsbolag. Utfästelsen kan också tryggas genom att arbetsgivaren skuldför pensionskostnaderna i sin balansräkning (s.k. kontotryggande). Vidare kan säkerställande ske genom att arbetsgivaren gör avsättningar till en pensionsstiftelse. En pensionsstiftelses syfte är att trygga utfästelse om pension till arbetstagare eller arbetstagares efterlevande. Stiftelsen kan aldrig utfästa pension och ansvarar inte heller för pensionsutfästelserna. Det är arbetsgivaren som beräknar pensionsåtagandena och gör avsättningar till stiftelsen samt sköter utbetalningen av pensionerna. förmögenhet kan karakteriseras som en form av pant för den pensionsberättigades pensionsfordran. När arbetsgivaren har gjort en avsättning till stiftelsen, får medlen disponeras endast för pensioner. Pengarna kan inte tas i anspråk för arbetsgivarens övriga skulder och berörs inte av arbetsgivarens obestånd. skiljer sig från andra associationer genom att stiftelsen inte har några ägare eller medlemmar. förmögenhet förvaltas av en styrelse med representanter för arbetsgivaren och arbetstagarna. Lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m. föreskriver att en pensionsstiftelses tillgångar ska vara placerade på ett nöjaktigt sätt, och det är styrelsen som har ansvaret för att så sker. för pensionsstiftelser är i det län där arbetsgivaren har sitt hemvist. Tillsynen är inriktad på att skydda pensionsborgenärerna, och har i uppgift att granska förvaltningen av stiftelsernas kapital. 2002 fanns det 2 476 registrerade pensionsstiftelser i med en sammanlagd tillgångsvolym om ca . Av stiftelserna var det färre än 100 stycken som tryggade utfästelse om pension till minst 100 personer. Majoriteten av de svenska pensionsstiftelserna utgörs alltså av stiftelser med ett inte särskilt stort antal ersättningsberättigade personer. De 13 pensionsstiftelser som hade mer än i tillgångar svarade för av den totala tillgångsvolymen. Tryggande av en pensionsutfästelse genom försäkring innebär att arbetsgivaren tecknar en pensionsförsäkring för den anställde och betalar premien för den . Den allra största delen av tjänstepensionskapitalet finns placerat i livförsäkringsbolagen. EU antog ett direktiv om tjänstepensionsinstitutens verksamhet. Direktivet är ett av de första stegen mot en inre marknad för tjänstepensioner. Syftet är att möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital som pensionstagarnas trygghet garanteras. En överflyttning av sparandet till tjänstepensionsområdet bedöms bidra till såväl ekonomiska som sociala framsteg. I detta ligger bl.a. att tjänstepensionsinstitutens gränsöverskridande verksamhet möjliggör en större rörlighet för kapital inom EU. Utskottets förslag i korthet Utskottet anser att skäl kan anföras både för och emot att pensionsstiftelserna ska omfattas av den lagstiftning som styrs av tjänstepensionsdirektivet. Det har emellertid klarlagts under rådsförhandlingarna att förvaltare av den typ som stiftelserna utgör ska omfattas av direktivet. Utskottet godtar därför regeringens bedömning och avstyrker motionen om att undanta pensionsstiftelser från att omfattas av tjänstepensionsdirektivet. Regeringen gör bedömningen att understödsföreningar som bedriver tjänstepensionsverksamhet (s.k. tjänstepensionskassor) och pensionsstiftelser omfattas av tjänstepensionsdirektivet. Regeringen anför att det alltid är arbetsgivaren som svarar för själva utfästelsen om pension, och stiftelsen innehåller inte någon skuldpost som svarar mot pensionsutfästelsen. Förmögenheten i stiftelsen kan i stället jämställas med en säkerhet eller en pant för arbetsgivarens pensionsutfästelse för det fall att arbetsgivaren kommer på obestånd. Det är arbetsgivaren som ansvarar för betalningen av pensionerna. Regeringen anför vidare att stiftelsens uppgift endast är att förvalta kapitalet som avsatts till stiftelsen och säkerställa att pensionsutfästelser kan uppfyllas. Flera remissinstanser ifrågasätter om pensionsstiftelser ska omfattas av direktivet, eftersom dessa själva inte tillhandahåller tjänstepension utan endast utgör en pant för pensionsåtagandena. Regeringen anför vidare att under rådsförhandlingarnai Brysselav direktivet hade flera diskussioner med om de svenska pensionsstiftelsernas särdrag. En del av förklaringen till den svenska inställningen var den då icke juristlingvistgranskade svenska översättningen av direktivförslaget. Av förslaget framgick att med tjänstepensionsinstitut avsågs "ett institut som förvaltar fondmedel och som är etablerat oberoende av något uppdragsgivande företag eller någon branschorganisation i uteslutande syfte att tillhandahålla pensionsförmåner .". Den formuleringen kunde leda tanken till att ett institut, för att omfattas av direktivet, självt måste betala utförmånerna. Detta var emellertid inte kommissionens avsikt med bestämmelsen. Regeringen anför att vemsom tillhandahåller pensionen inte har någon betydelse. Regeringen anför vidare att om så vore fallet skulle medlemsstater som inte önskar tillämpa direktivet på delar av sin tjänstepensionsmarknad kunna ändra sin nationella lagstiftning så att ansvaret för att tillhandahålla förmånerna flyttas från ett institut som annars skulle ha träffats av direktivets definition till någon annan fysisk eller juridisk person. Därmed skulle delar av tjänstepensionsmarknaden uteslutas från direktivets tillämpningsområde. En sådan ordning skulle enligt regeringen motverka syftena med direktivet. Den aktuella bestämmelsen i direktivet måste enligt regeringen uppfattas så att, vilket numera också framgår av den justerade svenska översättningen, institutet ska förvalta medel utifrån syftet att tillhandahålla pensionsförmåner (jfr "for the purpose of providing retirement benefits" i den engelska språkversionen av direktivet). Inte heller kan stiftelsens karaktär av pant för arbetsgivarens pensionsutfästelse eller ens avsaknaden av krav på "full fondering" av utfästelserna anses tala emot att de omfattas av direktivet. Stiftelserna är en säkerhet för arbetsgivarens pensionsutfästelse för det fall att arbetsgivaren kommer på obestånd. Deras medel är därigenom öronmärkta för att täcka pensionsutbetalningar. Regeringen anser således att även pensionsstiftelserna enligt direktivets ordalydelse och bakomliggande syften är att beteckna som ett tjänstepensionsinstitut eftersom arbetsgivaren genom att göra avsättningar till en pensionsstiftelse fonderar medel i en egen separat juridisk person utifrån syftet att tillhandahålla tjänstepension. Moderata samlingspartiet ifrågasätter i motion Fi25 (yrkande 1) regeringens bedömning att pensionsstiftelser ska omfattas av direktivet. Motionärerna anser att pensionsstiftelser inte själva tillhandahåller någon tjänstepension utan endast utgör en pant för arbetsgivarens pensionsåtaganden. Motionärerna anför att en pensionsstiftelse aldrig själv kan utfästa pension och följaktligen heller inte ansvarar för pensionsutfästelserna. Förmögenheten i en pensionsstiftelse kan i stället jämställas med en säkerhet eller en pant för arbetsgivarens pensionsutfästelse för det fall arbetsgivaren skulle komma på obestånd. I linje med detta är det också arbetsgivaren, och inte stiftelsen, som ansvarar för värderingen av pensionsåtagandena liksom för utbetalningen av pensionsförmånerna. I tjänstepensionsdirektivet definieras begreppet tjänstepensionsinstitut visserligen som ett institut som förvaltar fonderade medel utifrån syftet att tillhandahålla pensionsförmåner. Men denna exakta ordalydelse tillkom först efter juristlingvistgranskningen. för regeringens samråd med och rådets beslut var direktivets formulering sådan att den direkt förde tanken till att ett institut - för att omfattas av direktivet - självt måste betala ut förmånerna. Motionärerna hävdar därför att det finns skäl att undanta pensionsstiftelserna från att omfattas av tjänstepensionsdirektivet. Som konstateras i såväl propositionen som motionen bär inte en pensionsstiftelse ansvar för något eget pensionsåtagande. Stiftelserna skiljer sig därför i ett grundläggande avseende från övriga svenska finansiella institut, dvs. tjänstepensionskassor och livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet, som regeringens förslag ska tillämpas på. inrättas av en arbetsgivare för att trygga dennes åtagande gentemot sina anställda om tjänstepension. Stiftelsen är därför endast en pant (dvs. en säkerhet) för arbetsgivarens pensionslöfte i händelse av dennes obestånd. Detta innebär att ansvaret för att betala pensionsförmåner vilar på arbetsgivaren, men att arbetsgivaren kan få gottgörelse ur stiftelseförmögenheten. Å andra sidan finns det anledning framhålla att stiftelserna är en säkerhet för arbetsgivarens pensionsutfästelse för det fall att arbetsgivaren kommer på obestånd. Deras medel är därmed öronmärkta för pensionsutbetalningar och kan inte användas för arbetsgivarens övriga skulder och berörs inte av arbetsgivarens obestånd. Mot den bakgrunden skulle det framstå som märkligt om pensionsstiftelserna undantogs och förmånstagarna därmed skulle anses mindre skyddsvärda än om pensionsmedlen i stället förvaltades för deras räkning i exempelvis en tjänstepensionskassa. Enligt utskottets mening kan således skäl anföras såväl för som mot att pensionsstiftelserna ska omfattas av lagstiftningen som motiveras av tjänstepensionsdirektivet. Av propositionen framgår att under rådsförhandlingarna av direktivet vid upprepade tillfällen förde diskussioner med om de svenska pensionsstiftelsernas särdrag och hur dessa förhåller sig till syftena med direktivet. Kommissionens första förslag till direktiv tolkades av de svenska förhandlarna - enligt uppgift av - som att de svenska pensionsstiftelserna inte skulle omfattas. Det klargjordes då från kommissionens sida att avsikten var att även förvaltare av den typ som pensionsstiftelserna utgör ska omfattas av direktivet. Kommissionen förtydligade därför sitt förslag i denna del. Utskottet konstaterar således att direktivets definition av tjänstepensionsinstitut ska tolkas så att pensionsstiftelser ska omfattas av direktivet eftersom de ska förvalta medel utifrån syftet att tillhandahålla pensionsförmåner (jfr "for the purpose of providing retirement benefits"). Detta framgår av den slutliga och justerade svenska översättningen. Det finns dock enligt utskottets mening anledning att i vissa avseenden anpassa direktivets krav i övrigt till pensionsstiftelsernas speciella konstruktion och syften. Kraven bör inte göras mer omfattande än vad som är nödvändigt. En pensionsstiftelses syfte är att trygga utfästelser om pension till arbetstagare eller arbetstagares efterlevande. Stiftelsen kan dock aldrig utfästa pension och ansvarar inte heller för pensionsutfästelserna. Enligt utskottets mening är det därför t.ex. inte rimligt att generellt ålägga stiftelser en skyldighet att informera om pensionsförmåner m.m. på motsvarande sätt som åligger tjänstepensionskassor och livförsäkringsbolagens tjänstepensionskassor. I de fall stiftelserna förvaltar medlen är det fortfarande arbetsgivaren som beräknar pensionsåtagandena och sköter utbetalningen av pensionerna. Det är därför enligt utskottet naturligt att det är arbetsgivaren som ska svara för informationen till arbetstagaren. Utskottet återkommer i denna fråga i avsnittet om Informationsskyldighet till pensionstagare. Det finns också anledning att anpassa kraven på placeringsregler för stiftelser till det förhållandet att det är arbetsgivaren som står för pensionsåtagandet gentemot arbetstagaren och inte stiftelsen. Utskottet återkommer till detta i avsnittet om Placeringsregler. Utskottets slutsats är sammanfattningsvis att det får anses klarlagt att enligt direktivets ordalydelse och syfte är pensionsstiftelser att anse som ett tjänstepensionsinstitut och ska därför omfattas av tjänstepensionsdirektivet. Med det anförda godtar utskottet regeringens bedömning och avstyrker motion Fi25 (m) yrkande 1. Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag att en styrelseledamot eller suppleant ska ha de insikter och den erfarenhet som krävs för att delta i ledningen av en tjänstepensionskassa eller pensionsstiftelse och även i övrigt vara lämplig för uppgiften. Kraven gäller de stiftelser som tryggar utfästelse om pension till minst 100 personer. Vid prövning av varje styrelseledamot ska göra en vandelsprövning av ledamoten och kompetensprövningen görs därefter av styrelsen som kollektiv. Det innebär enligt utskottet att inspektionen vid prövning av kompetens, dvs. erfarenhet och insikt, tar hänsyn till styrelsens samlade kompetens. Regeringen föreslår att en styrelseledamot eller dennes suppleant ska ha de insikter och den erfarenhet som krävs för att delta i ledningen av en tjänstepensionskassa eller i en pensionsstiftelse som tryggar utfästelse om pension till minst 100 personer och även i övrigt vara lämplig för uppgiften. Regeringen anför att enligt direktivet krävs för att ett tjänstepensionsinstitut ska få driva sin verksamhet bl.a. att institutets faktiska verksamhet drivs av personer med god vandel som antingen själva har erforderlig yrkesmässig kompetens och erfarenhet på området eller anlitar rådgivare som besitter sådan kompetens och erfarenhet. Regeringen anför att gällande bestämmelser inte kan anses tillräckliga för att direktivets krav i denna del ska anses vara uppfyllda. Till exempel i tryggandelagen finns det inte några särskilda kvalifikationskrav för ledamöterna i en styrelse. Det är därför nödvändigt att införa uttryckliga krav på lämplighet för styrelseledamöter eller suppleanter i en pensionsstiftelse. När särskilda regler om ledningsprövning infördes för t.ex. banker och försäkringsbolag bestämdes att styrelsen och verkställande direktören, inklusive suppleanter och ställföreträdare, utövar den omedelbara ledningen och har det direkta ansvaret för verksamheten. Beträffande kvalifikationerna anfördes att den som ingår i ledningen bör ha de kvalifikationer som fordras för att driva rörelsen på ett korrekt sätt. Ett tillräckligt kunnande på det aktuella området bör således fordras, eller i vart fall förmåga att skaffa sig sådan kunskap. Kraven sammanfattades som att de som tillhör ledningen för dessa institut ska ha de insikter och den erfarenhet som måste krävas av dem (se prop. 1995/96:173 s. 84 f.). Regeringens utgångspunkt är att pensionsstiftelsers ledning, dvs. styrelse, i det här avseendet inte bör regleras annorlunda än andra finansiella institut och framför allt inte jämfört med försäkringsbolag och tjänstepensionskassor som också förvaltar tjänstepensionskapital. Vad gäller kvalifikationerna finns enligt regeringen inte skäl att ställa lägre krav på styrelseledamöterna i en stiftelse än vad som är fallet för övriga institut. De ska således ha de insikter och erfarenheter som måste krävas av dem, i enlighet med vad som anförts i nyssnämnda förarbeten. Regeringen anför vidare att enligt direktivet kan erforderlig kompetens inhämtas från kvalificerade rådgivare. Detta innebär inte enligt regeringen att styrelsen därmed kan avhända sig ansvaret för ledningen av verksamheten. Kravet får snarare anses tillkommet för att säkerställa att styrelsen alltid inhämtar tillräckligt beslutsunderlag. I propositionen anges att det är styrelsen som utövar den faktiska ledningen och har det direkta ansvaret för verksamheten. Vid sidan av styrelsen finns det ofta i de stora kassorna och stiftelserna andra interna organ (direktion, arbetsutskott, arbetande styrelseordförande osv.) som i praktiken tagit över en del av de befogenheter som ankommer på styrelsen. Detta påverkar emellertid inte den formella kompetensfördelningen; om saken ställs på sin spets är det styrelsen som har beslutsmakten och således inte den som fått arbetsuppgifter delegerade till sig. Av propositionen framgår vidare att erforderliga kvalifikationer kan inhämtas från rådgivare. Styrelsen kan dock aldrig, och således inte heller om rådgivare används, avhända sig ansvaret för ledningen av verksamheten.