bet · GS01NU12 · 2005-04-05 00:00:00 — SammanfattningUtskottet behandlar i betänkandet styrelses framställningangående granskningen av (2004/05:RRS5) jämte en motionsom väckts med anledning av framställningen. Samtliga förslag avstyrksav utskottet. Ställningstagandena från utskottet har föranlett sexreservationer.När det gäller uppdrag anser utskottet att den i dagarnaföreslagna ändringen av företagets bolagsordning tillgodoser de förslagsom framlagts av styrelsen respektive motionärerna. Yrkandena avstyrksmed en annan motivering i en reservation (m) men får stöd i en reservation(fp, kd, c).Även förslagen beträffande formerna för ägarstyrning avstyrks av utskottet,som erinrar om att regeringen skall redovisa vilka åtgärder den vidtagitmed anledning av iakttagelser. Ett riksdagsuttalande ifrågan förordas däremot i en reservation (m, fp, kd, c).Rörande frågan om insyn i och kontroll av utländska dotterbolag noterarutskottet sakförhållandena och konstaterar att det är ett mycket begränsatantal dotterbolag till statligt ägda bolag där sådana problem somRiksrevisionen beskrivit kan uppstå. Av detta skäl finner utskottet attdet inte föreligger skäl för att göra ett uttalande.En avvikande uppfattning framförs i en reservation (m, fp, kd, c).Avslutningsvis avstyrker utskottet ett motionsyrkande om att riksdagenskall höras vid väsentliga förändringar av statliga bolagsverksamhetsinriktning.Utskottets uppfattning är att gällande ordning fungerar väl. Andrauppfattningar framförs i två reservationer (m; fp, kd, c).Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. uppdragRiksdagen avslår framställning 2004/05:RRS5 punkt 1 och motion 2004/05:N7yrkande 1.Reservation 1 (fp, kd, c)Reservation 2 (m) - motiveringen2. Formerna för ägarstyrningRiksdagen avslår framställning 2004/05:RRS5 punkt 2 och motion 2004/05:N7yrkande 2.Reservation 3 (m, fp, kd, c)3. Insyn i och kontroll av utländska dotterbolagRiksdagen avslår framställning 2004/05:RRS5 punkt 3 och motion 2004/05:N7yrkande 4.Reservation 4 (m, fp, kd, c)4. Förändringar i statliga bolags verksamhetsinriktningRiksdagen avslår motion 2004/05:N7 yrkande 3.Reservation 5 (fp, kd, c)Reservation 6 (m) - motiveringenStockholm den 5 april 2005På näringsutskottets vägnarMarie GranlundFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (),Per (), (), (), EvaFlyborg (fp), (), (), (),(), (), (),(), (), (),(), () och ().Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningI detta betänkande behandlasdels styrelses framställning (2004/05: RRS5) angåendegranskningen av ,dels en motion som väckts med anledning av framställningen.Upplysningar i ärendet har inför utskottet lämnats av riksrevisor med medarbetare från samt av statssekreterareSven-Eric Söder med medarbetare från Näringsdepartementet.BakgrundRiksrevisionen har genomfört en granskning av och statensägarförvaltning av bolaget. Granskningen har begränsats till att avsegenomförandet av uppgift inom ramen för de av riksdagenfattade miljö- och energipolitiska målen samt redovisningen av bolagetsetablering och verksamhet i . presenterade Riksrevisionensin rapport (RiR 2004:18), som, i enlighet med 9 § i lagen (2002:1022)om revision av statlig verksamhet m.m., överlämnades till regeringen.Rapporten överlämnades till styrelse.Riksrevisionens styrelse beslutade att slutsatserna avden genomförda granskningen skulle överlämnas till i form aven framställning.Utskottets övervägandenUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör avslå styrelses framställning samt ettmotionsyrkande angående uppdrag. Utskottet hänvisar tilldet förslag till ändring av bolagsordning som nyligenpresenterats. Jämför reservationerna 1 (fp, kd, c) och 2 (m).Riksdagen bör vidare avslå styrelses framställning samtett motionsyrkande såvitt gäller formerna för ägarstyrning. Utskottetanser att förslaget inte är av en sådan karaktär att inte kaninvänta regeringens redovisning. Jämför reservation 3 (m, fp, kd,c).Riksdagen bör även avslå styrelses framställning samtett motionsyrkande rörande insyn i och kontroll av utländska dotterbolag.Utskottet noterar sakförhållandena men anser att det intefinns skäl för ett initiativ av i frågan. Jämför reservation4 (m, fp, kd, c).Riksdagen bör slutligen avslå ett motionsyrkande om att regeringen skallinhämta godkännande innan väsentliga förändringar av statligabolags verksamhetsinriktning vidtas. Enligt utskottets mening fungerargällande ordning väl. Jämför reservationerna 5 (fp, kd, c) och 6(m).Riksrevisionens styrelses framställningInledningEnligt 12 kap. 7 § regeringsformen har somuppgift bl.a. att lämna de förslag och redogörelser till somriksrevisorernas granskningsrapporter ger anledning till. Mot dennabakgrund har funnit att slutsatserna av dengranskning som genomfört av skall överlämnastill i form av en framställning. Styrelsens förslag omfattarVattenfalls uppdrag, formerna för ägarstyrningen samt insyn i ochkontroll av utländska dotterbolag.Uppdraget till föreslår i framställning 2004/05:RRS5 angåendegranskningen av ett tillkännagivande till regeringen omatt den skall återkomma till med förslag till klargörande ochförtydligande av bolagets miljö- och energipolitiska uppdrag.Styrelsen påpekar att ett huvudresultat av granskningen är att uppdragettill är otydligt och ger utrymme för tolkningar. Enligt deav beslutade riktlinjerna är en huvuduppgift för Vattenfallatt på ett effektivt sätt producera och leverera el till sina kunder.Detta skall ske på ett affärsmässigt sätt. är bolagets aktivamedverkan enligt riktlinjer av avgörande betydelse föromställningen av energisystemet. Styrelsen ser det som naturligt att deti samband med beslut om genomförande av riktlinjer förbolagets verksamhet kan uppstå svåra avvägningar mellan finansiella måloch samhällsmål, särskilt som de senare inte är närmare preciserade.Vidare framhåller styrelsen att det är regeringen som har ansvaret förden statliga företagsverksamheten.Formerna för ägarstyrningI nämnda framställning föreslår också ettriksdagsuttalande till regeringen om att den skall återkomma till riksdagenmed förslag till utveckling av ägarstyrningen av de statligabolagen.Styrelsen anser, i likhet med vad tidigare gettuttryck för och mot bakgrund av granskningens resultat, att formernaför ägarstyrningen av de statliga bolagen behöver utvecklas ytterligare.Det påpekas i framställningen att i sin administrativagranskning bl.a. behandlade regeringens styrning av destatliga bolagen (bet. 2003/04:KU10) och att ett enigt utskott då framhöllatt det är av betydelse att styrningen sker på ett sätt som skaparmöjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. För detta börrutiner utvecklas.Riksrevisionens granskning visar att det kan sättas i fråga om regeringenoch dess ägarförvaltning i sitt agerande uppfyllt riktlinjer.Regeringen skall vid ägarstyrningen av utgå från de riktlinjerför bolagets verksamhet som beslutade , vilka bekräftadesi samband med energibeslut. rekommenderar attregeringen utvecklar den s.k. formlösa styrningen så att det i efterhandgår att följa hur ägarförvaltningens styrning varit utformad.Insyn i och kontroll av utländska dotterbolagRiksrevisionens styrelse föreslår även att gör ett tillkännagivandetill regeringen om att den skall utreda vilken insyn den svenska statenbör ha i och andra statliga företags utländska dotterbolagoch redovisa resultatet till riksdagen.Riksrevisionens granskning har omfattat om utveckling iTyskland har redovisats på ett tydligt och transparent sätt samt ommoderbolaget och ägarna haft tillfredsställande möjligheter till insyni och kontroll av verksamheten. Slutsatserna av granskningen är att denexterna redovisningen inte uppfyllde kraven påtydlighet och transparens. Beträffande kontrollaspekterna är slutsatsenatt den svenska staten, genom eller andra svenskakontrollorgan, inte har möjlighet till insyn i och kontroll av där staten utövar bestämmande inflytande och indirekt uppfattassom garant för de investeringar som genomförts.I likhet med anser styrelsen att de betydande investeringarnautomlands ställer stora krav på externa redovisning, inteminst med hänsyn till effekterna på koncernens ekonomi, allmänhetensrätt till information, och att den utgör en grund för regeringens årligarapport till om de statliga företagen. Enligt styrelsen ärdet även väsentligt att det finns förutsättningar för en effektivrevision oavsett i vilket land eller inom vilka rättsliga strukturerverksamheten bedrivs.Beslut om förändringar i verksamhetsinriktningUtöver nämnda förslag tar styrelsen även upp frågan om formerna förägarförvaltningens ställningstagande i samband med bolagets förändringav verksamhetsinriktning och expansion utomlands. Enligt styrelsensmening bör regeringen beakta även denna fråga i anslutning till denöversyn av ägarstyrningen som styrelsen förordar. Styrelsen utgår frånatt regeringen vid motsvarande situationer för statliga helägda bolagkommer att inhämta godkännande innan väsentliga förändringarav företagens inriktning, eller ekonomiska risktagande, skall vidtas.Något särskilt förslag från styrelsen på detta område lämnas emellertidinte.MotionenI motion 2004/05:N7 (fp, kd, c) framläggs förslag vilka i hög gradöverensstämmer med vad föreslagit. Motionärernapåpekar att granskning av påvisat en radolika brister i regeringens ägarförvaltning och förordar riksdagsbesluti fyra avseenden. Av dessa är tre i huvudsak identiska med förslagen istyrelsens framställning. Härutöver föreslås att bör begäraatt regeringen kommer att inhämta godkännande innan väsentligaförändringar i verksamhetsinriktningen vidtas för statligt helägda bolag.Vattenfalls expansion i med investeringar i stenkolsgruvorstrider mot beslut, och frågan borde ha underställts riksdagen.Regeringen har enligt regeringsformen (9 kap. 8-9 §§) - hävdas det imotionen - endast ett förvaltningsmandat för de statliga bolagen, vilketinnebär att regeringen skall höra vid väsentliga förändringari inriktning och ekonomi för de statliga bolagen.Vissa kompletterande uppgifterRiksrevisionens rapport om presenterade, som tidigare nämnts, singranskning av och statens ägarförvaltning av bolaget i rapportenVattenfall AB - uppdrag och statens styrning (RiR 2004:18). Granskningenhar omfattat genomförandet av uppgift inom ramen för de avriksdagen fattade miljö- och energipolitiska målen samt redovisningenav bolagets etablering och verksamhet i Tyskland.I slutsatserna konstateras bl.a. att uppdrag delvis ärotydligt. menar att otydliga formuleringar av Vattenfallsuppdrag när det gäller genomförandet av svensk miljö- och energipolitikhar skapat utrymme för olika tolkningar. Vidare har uppgiftöver tiden kommit att tolkas på olika sätt av ägarförvaltningen ochbolagsledningen.Enligt bedömning har ägarförvaltningens och bolagsledningensprioritering liksom bolagets agerande fokuserat väsentligt mer påaffärsmässighet än på att bidra till de miljö- och energipolitiska målen.Samtidigt erinras om att bolaget enligt det energipolitiska beslut somfattades skulle - inom ramen för affärsmässighet - ha en"strategisk roll i energiomställningen" genom utveckling av bl.a. nyelproduktionsteknik. Det konstateras att egna insatser förutveckling av ny elproduktionsteknik utgör enringa andel av bolagets omsättning i . Styrelsen och ägarförvaltningenhar inte heller tagit något initiativ till att precisera Vattenfallsmiljö- och energipolitiska uppdrag. anser det är förklarligtatt bolaget, i frånvaro av formella förtydliganden om bolagets rollinom ramen för svensk miljö- och energipolitik, har prioriterataffärsmässighet under åren 2002 och 2003.I rapporten påpekas att den formlösa styrningen av , dvs. attutbytet av information mellan bolaget och ägarförvaltningen intedokumenteras i alla delar, begränsar möjligheterna till bedömning avstyrningen. Det har begränsat möjligheter att bedöma hurden interna kontrollen av beredningsprocessen mellan bolag ochägarförvaltning varit utformad.Vidare menar att ägarförvaltningen inte har behandlatfrågan om expansion i på ett tydligt sätt. Vattenfallsinvesteringar i innebar en markant förändring av bolagetstidigare verksamhetsinriktning och strategi samt ett i väsentliga delarändrat ekonomiskt risktagande i förhållande till tidigare. Ägarförvaltningensstyrning har inte varit tillräckligt tydlig för att undvika risken attbolagets verksamhet i uppfattas som motstridig till svenskamiljö- och energipolitiska mål. anser, med anledning avomfattningen av och inriktningen på expansion i ,att styrelsen eller ägarförvaltningen borde ha verkat för ett formelltställningstagande till bolagets planer.Riksrevisionen konstaterar att förvärven i gjordes medutgångspunkt i att bolaget skall drivas affärsmässigt och att bolaget enbarthar att följa tyska lagar och förordningar. , styrelseneller bolagets koncernledning har inte initierat någon diskussion omförvärven var förenliga med den av beslutade miljö- ochenergipolitiken och den roll ett helägt bolag bör ha i denna. Riksrevisionenanser att det finns skäl att överväga om agerande enbartbör styras och bedömas utifrån lagenligheten i respektive land ochhänvisar till att , genom att bifalla en reservation ikonstitutionsutskottet (bet. 2002/03:KU30), markerat att Vattenfallsinvesteringar i inte stämmer överens med den långsiktigainriktningen som ligger till grund för omställningen av energisystemet.Beträffandeinformationen i årsredovisningar påpekas att den i vissafall har varit bristfällig. Enligt bedömning är Vattenfallsårsredovisningar i de flesta avseenden av hög kvalitet, och den ekonomiskaredovisningens informationsvärde har överlag förbättrats under de senasteåren. I bolagets årsredovisningar har emellertidinte sådana upplysningar lämnats som gör det möjligt att jämföra de påvarandra följande koncernredovisningarna. uppfattningär att pro forma-redovisning eller en mer utförlig information om vilkeneffekt investeringarna har haft på omsättning, resultat och balansräkningborde ha upprättats.Riksrevisionen konstaterar även att statens möjligheter till insyn iVattenfalls verksamhet i är starkt begränsad. Den svenska staten,genom eller andra kontrollorgan, har för närvarandeinte - på grund av minoritetsskyddets utformning i tysk lagstiftning -möjlighet till insyn i och kontroll av i ,trots att staten utövar ett bestämmande inflytande och indirekt kanuppfattas stå som garant för de investeringar som genomförts.Utifrån de slutsatser som gjordes lämnade följanderekommendationer:regeringen bör ta initiativ till att tydliggöra uppdrag vadgäller miljö- och energipolitik,ägarförvaltningen bör överväga om det statliga bolaget i andra länder enbart bör styras och bedömas utifrån lagenligheti respektive land och affärsmässighet,ägarförvaltningen bör verka för ett formellt ställningstagande tillfrågor som kräver beslut av extraordinär karaktär rörande ett statligtbolag,regeringen bör överväga vilken insyn och kontroll svenska staten börutöva i och andra statliga företags utländska dotterbolag,regeringenbör utveckla den s.k. formlösa styrningen så att det i efterhand gåratt följa hur ägarförvaltningens styrning av statliga bolag varitutformad.Regeringens kommentarer kring iakttagelserEnligt 47 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten (den s.k. budgetlagen)skall regeringen redovisa för vilka åtgärder denvidtagit med anledning av iakttagelser. I samband medbestämmelsens införande angavs (prop. 2001/02:190, bet. 2002/03:KU12)att redovisningen bör kunna lämnas i årsredovisningen för staten, ibudgetpropositionen eller på annat sätt.I budgetpropositionen för (prop. 2004/05:1 s. 248) påpekarregeringen - i avsnittet om revision och kontroll - att Riksrevisionenunder perioden till har avlämnat 19effektivitetsgranskningar till regeringen. I propositionen redogörs ävenkortfattat för dessa effektivitetsrapporter, däribland den rörandeVattenfall AB. Vidare anförs i propositionen att regeringens bedömningavseende de åtgärder som föranleds av dessa granskningar anges underrespektive politikområde. När det gäller omVattenfall AB återfinns emellertid inga övriga kommentarer ibudgetpropositionen. De frågor som tas upp i granskning harinte heller berörts i någon annan proposition eller skrivelse.Regelverk för regeringens styrning av statliga bolagDen rättsliga grunden för regeringens förfogande över statens medel ochdess övriga tillgångar finns i regeringsformen (RF). Enligt RF 9:8 gälleratt statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringensdisposition. Detta gäller dock inte tillgångar som är avsedda för riksdageneller dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskildförvaltning. Med disposition avses både förvaltningsåtgärder - rättsligaoch faktiska - och förfogandeåtgärder, såsom avhändelse och pantsättning.Bestämmelsen omfattar tillgångar som tillkommer det offentligrättsligaorganet staten. Egendom som tillhör aktiebolag, vilka helt eller delvisägs av staten, omfattas alltså inte. Däremot omfattar bestämmelsen deandelar staten äger i aktiebolag. Enligt RF 9:9 gäller att iden omfattning som behövs fastställer grunder för förvaltningen avstatens egendom och förfogandet över den. kan därvid föreskrivaatt åtgärd av visst slag ej får vidtas utan tillstånd. Detär sak att avgöra hur omfattande grunderna skall vara. Såledesär det som avgör vilken omfattning regleringen skall ha.I budgetlagen finns regler om försäljning av statens aktier i statligaföretag. Enligt 26 § får regeringen besluta om försäljning av aktiereller andelar i ett företag där staten har mindre än hälften av rösternaför samtliga aktier eller andelar, om inte bestämt annat förföretaget. Regeringen får däremot inte utan riksdagsbeslut minska statensägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften avrösterna för samtliga aktier eller andelar. För extrautdelningar ellernedläggningar krävs inte riksdagsbeslut eftersom det ingår i den normalaförvaltningen.Statligt ägda aktiebolag är liksom aktiebolag som ägs av andra underkastaderegelsystemet i aktiebolagslagen (1975:1385). Detta betyder att ävenett statligt bolag är en självständig juridisk person, där det högstabeslutande organet är bolagsstämman. Vid denna utövar aktieägarna sinrätt att besluta i bolagets angelägenheter. I första hand är bolagsstämmanen sammankomst för aktieägarna, men det finns inga hinder, om bolagsstämmanmedger det, att stämman öppnas för allmänheten. Vid bolagsstämman utsesen styrelse. Enligt aktiebolagslagen svarar styrelsen för bolagetsorganisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Den skall setill att bolagets organisation är utformad så att bokföringen,medelsförvaltningen och bolagets ekonomiska förhållanden i övrigt kontrolleraspå ett betryggande sätt, och den skall i skriftliga instruktioner angearbetsfördelningen mellan å ena sidan styrelsen och å andra sidan denverkställande direktören och de andra organ som den inrättar. Styrelsensansvar och tillsynsskyldighet kan inte överlåtas på någon annan. Dettagäller för styrelser i alla aktiebolag oavsett ägare. Således harledamöter i statligt ägda företag samma oinskränkta ansvar som ledamöteri företag som ägs av andra.Vidare måste statligt ägda aktiebolag liksom företag som ägs av andrafölja konkurrenslagen (1993:20).Enligt de riktlinjer som beslutade om (prop.1995/96:141, bet. 1995/96:NU26) skall följande huvudprinciper gälla förförvaltningen av statliga bolag:Statligt ägda företag skall arbeta under krav på effektivitet, avkastningpå det kapital företaget representerar och strukturanpassning.Den som utövar förvaltningen av ett statligt ägt företag skall medutgångspunkt i uppsatt verksamhetsmål aktivt följa företagets utvecklingoch vidta erforderliga åtgärder för att företaget skall uppfylla kravenpå effektivitet, avkastning och strukturanpassning.Härutöver beslutade bemyndiga regeringen att - med vissa givnarestriktioner - minska statens ägande i åtta angivna företag.Till detta kan läggas vad regeringen själv anfört beträffandeägarförvaltningen av de statliga bolagen och det förvaltningsmandat denbesitter. redogörelse för företag med statligt ägande (skr.2003/04:120) påpekade regeringen att uppdraget innebär att regeringenunder vissa förutsättningar skall höra vid väsentliga ändringarav företagets inriktning, nedgång i ägandet, kapitaltillskott, vissatyper av bolagisering samt vid försäljning och köp av aktier.Riksdagsbeslut rörande samt energipolitikenRiksdagens beslut våren 1991Riksdagen beslutade (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:NU38)att överföra huvuddelen av verksamheten i tillett aktiebolag, , och att avskilja verksamheten i storkraftnätettill en särskild organisation.I propositionen påtalades att det viktigaste motivet till att överförahuvuddelen av verksamhet från affärsverk till bolag var atteffektivisera förvaltningen av statens kapital. Målet var en ökadavkastningsförmåga inom ramen för oförändrade eller lägre reala elpriseroch en fortsatt trygg elförsörjning. Enligt regeringen framstodaffärsverksformen inte längre som ändamålsenlig för Vattenfallskonkurrensutsattaverksamhet då de svenska och utländska elmarknaderna genomgår enstrukturförändring. borde därför ges möjligheter att utvecklasinom de konkurrensutsatta områdena genom att verksamheten bedrivs iaktiebolagsform, anfördes det i propositionen. Genom bolagiseringenskulle bl.a. effektiviseringen och rationaliseringen av Vattenfallsverksamhet underlättas. För att skulle kunna delta i dennautveckling krävdes en verksamhetsform som möjliggör deltagande i t.ex.konsortier och gemensamma utvecklingsbolag. Bolagsformen skulle geVattenfall ökade möjligheter att ta till vara affärsmöjligheter i Sverigeoch utomlands samt att konkurrera på lika villkor med övriga företag påelmarknaden. I propositionen påpekades vidare att det nya aktiebolagetskulle komma att vara dominerande på den svenska elmarknaden. Regeringensuppfattning var att den gällande ägarstrukturen på elmarknaden medbetydande inslag av kommunala och privata ägarintressen inte bordeförändras. Detta innebar att dominans på elmarknaden inteborde öka, framhölls det. Vidare menade regeringen att det nya aktiebolagetbör vara ett av staten helägt bolag. Verksamheten i det nya bolagetskulle i första hand regleras genom aktiebolags- och bokföringslagen.Staten kan, noterades det avslutningsvis, som ägare påverka verksamhetensinriktning genom att föra in särskilda föreskrifter för den fortsattaverksamheten i bolagsordningen.Näringsutskottet biträdde förslaget i propositionen om verksamheten vidVattenfall och ansåg bl.a. att bolagiseringen skapade möjligheter tilleffektivisering och rationalisering av verksamhet. Vidareansåg utskottet att den pågående internationaliseringen av elmarknadenkrävde att det nya bolaget gavs erforderliga möjligheter att konkurreramed övriga företag på likvärdiga villkor. Utskottet noterade dock attdet i propositionen inte lämnades något förslag till riktlinjer för ivilka fall borde höras innan viktigare beslut som rör det nyaaktiebolagets verksamhet - t.ex. beträffande avyttring av aktier ochannan egendom - kunde fattas. Enligt utskottets mening borde denna frågaklarläggas, varför regeringen borde återkomma till under hösten1991 med ett förslag till riktlinjer. Avvikande uppfattningar framfördesi fyra reservationer (c, fp; m; v; mp).I enlighet med utskottets förslag beslutade , med bifall tillpropositionen, att dels godkänna att verksamheten vid ,med vissa undantag, överfördes till ett aktiebolag vid årsskiftet1991/92, dels godkänna riktlinjerna för överföring av tillgångar ochskulder till det nya aktiebolaget, samt dels ge regeringen till kännavad utskottet anfört om hörande av riksdagen.Riksdagens beslut hösten 1991I en proposition (prop. 1991/92:49) som den nytillträdda regeringenpresenterade behandlades kapitalstruktur ochfrågan huruvida riktlinjer för verksamhet skulle underställasriksdagen. Förslaget i propositionen var att så långt detär möjligt skulle verka under samma förutsättningar som icke-statligtägda företag. Den typ av riktlinjer som diskuterats av näringsutskottethade därför inte längre någon aktualitet, anfördes det.