bet · GS01KU20 · 2005-01-01 00:00:00 — begärdes kostnadsberäkningar från , och dessa kom in till departementet . juniaugusti 2003 förekom ingen handläggning i ären- dena. gjordes rutinförfrågningar hos polisen om perso- nerna i de aktuella ärendena. Ombuden bereddes tillfälle att yttra sig över den skrivelse från svenska ambassaden som kommit in till departementet och, såvitt avser de personer som förekom i polisens belastnings- och misstankeregister, utdrag ur dessa register. Svar kom in från ett av ombuden. Förslag till beslut i ärendena bereddes först inom och därefter med andra berörda departement (Justitie- och Finansdeparte- menten). Som ett led i beredningen begärdes också ett kompletterande yttrande från ambassaden i . Ett sådant yttrande kom in . Ärendena föredrogs för det ansvariga statsrådet med förslag till beslut första gången , varefter beredningen fort- satte mellan berörda departement. Ytterligare registerkontroll gjordes . Ärendena sattes upp på ärendeförteckningarna inför regeringens sammanträden men lyftes ut före respektive sammanträde. Ytterligare ytt- randen kom in från ambassaden i , bl.a. , sedan ett nytt utkast till beslut skickats till ambassaden för yttrande eller eventu- ella andra kommentarer. Någon ambassadrapport begärdes dock inte . En sådan bedömdes inte som erforderlig för att ärendena skulle kunna avgöras. Ärendena föredrogs på nytt för ansvarigt statsråd , innan regeringen fattade beslut . Besluten innebär bl.a. att sökandena var att anse som skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § första stycket 2 utlänningslagen och att de beviljades tidsbegränsade uppe- hållstillstånd t.o.m. . Vissa av de sökande beviljades tidsbegränsade uppehållstillstånd . Kommenterande uppgifter i promemoriorna från I fråga om de olika momenten i beredningen av ärendena inom har i promemoriorna (bilagorna A2.2.2A2.2.4) framhållits bl.a. följande. Normala förvaltningsrättsliga rutiner tillämpas, och detta innebär att en sökande eller klagande måste få tillfälle att yttra sig innan ett ärende avgörs. Ett ombud skall hinna förklara ärendet för sin huvudman och eventuellt skriva en kompletterande inlaga. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Kontakten med UNHCR togs för att fullständiga beslutsunderlaget. Den närmast föregående om tjetjenska asylsökande var , och det fanns anledning att undersöka om och på vilket sätt UNHCR hade förändrat sitt ställningstagande bl.a. utifrån händelserna i samband med gisslandramat i . beräkningsunderlag hade inte direkt betydelse för utgången av ärendena i sig utan begäran till verket var ett led i en konse- kvensanalys av de beslut som regeringen hade att fatta. juniaugusti inföll semestrarna för handläggaren och de personer med vilka handläggaren närmast skulle bereda ärendena. Rutinförfrågningar hos polismyndighet om huruvida personer som kan bedömas få uppehållstillstånd i förekommer i polisens register görs i ett sent skede för att informationen skall vara aktuell inför beslutet i frå- gan om uppehållstillstånd. Anledningen till att ärendena inte behandlades vid något av regerings- sammanträdena den 11 eller var att det konstaterades att de inte var färdigberedda. Det visade sig alltjämt finnas olika uppfatt- ningar mellan departementen om vilka beslut som skulle fattas. Någon ytterligare rapport från ambassaden begärdes inte då och bedömdes inte heller som erforderlig för att ärendena skulle kunna avgöras. Under beredningen av ärendena gjordes löpande bedömningar av beho- vet av underlag. I promemoriorna från lämnas också svar och mer all- männa kommentarer av bl.a. följande innebörd. De aktuella ärendena överlämnades för att regeringen skulle kunna ta ställning till hur bestämmelsen i 3 kap. 3 § första stycket 2 utlänningsla- gen, som regeringen tillämpat, skulle tillämpas på konflik- ten i . Bestämmelsen ger rätt till skydd för den som kommer från ett område där det råder väpnad konflikt, och ärendet hade därmed en utri- kespolitisk dimension. De ärenden där regeringens beslut skall tjäna som vägledning för myndigheternas tillämpning av utlänningslagen kräver en fördjupad beredning. Genom sådana beslut läggs en praxis fast som får konsekvenser för en rad ärenden. Besluten i de aktuella ärendena får såle- des konsekvenser för de asylsökande tjetjener som finns i eller kan komma till . En noggrann genomgång av uppgifterna om för- hållandena i och om situationen för tjetjener i övriga delar av var därför nödvändig innan de kunde avgöras. Bedömningen av sökandenas skyddsbehov enligt bestämmelsen förutsät- ter flera överväganden av den aktuella situationen. Regeringen hade att ta ställning till om konflikten i kunde anses utgöra en inre väpnad konflikt i bestämmelsens mening och i så fall hur konflikten kunde beräknas pågå. Det var önskvärt att få så heltäckande och färsk informa- tion som möjligt beträffande situationen i och i övriga delar av för tjetjener. Förutom den information som begärdes särskilt fanns också den kontinuerliga rapporteringen om situationen tillgänglig. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. På fråga från utskottet om vilken roll ärendets betydelse för förhållandet till främmande makt hade för handläggningstiden anges att ärendena hand- lade om bedömningen av skyddsbehovet hos personer som inte varit politiskt aktiva. Det rörde sig om människor som flytt undan en konflikt- härd. Ärendena var inte utrikespolitiskt känsliga sett i relation till de personer de berörde. Vidare framhålls att ville att reger- ingen skulle pröva om en skyddsbestämmelse i utlänningslagen som tillämpats av regeringen kunde tillämpas i dessa ärenden till led- ning för nämndens hantering av andra likartade ärenden, och det gällde bedömningen av skyddsbehovet för asylsökande som flytt undan en yttre eller inre väpnad konflikt. Tillämpningen av bestämmelsen, som tillkom- mit för att skydda en grupp asylsökande, kan i vissa sammanhang uppfat- tas som en känslig fråga. För att bestämmelsen skall bli tillämplig förutsätts att det råder en yttre eller inre väpnad konflikt i hemlandet. Om detta kan stater ha olika uppfattning. Svaret på frågan om skyddsbestämmelsens tillämplighet förutsatte därför noggranna överväganden inför besluten i ären- dena. ställningstagande kring skyddsbehovet för tjetjenska asylsö- kande skiljer sig i praktiken emellertid inte på några avgörande punkter från de bedömningar som gjorts i andra stater och kan inte i den delen uppfat- tas som utrikespolitiskt kontroversiell. Avslutningsvis framhålls i den första svarspromemorian att de komplice- rade frågeställningarna i ärendena krävt för att bli fullgott beredda, men att det med hänsyn till de enskilda personerna likväl måste beklagas att ärendena inte kunnat avgöras . Korta handläggningsti- der i asylärenden är av största vikt. Uttalanden av migrationsminister i en interpellationsdebatt I en interpellationsdebatt fick statsrådet frågan varför de aktuella ärendena stått på regeringens ärendeförteck- ningar utan att beslut fattats. Statsrådet hänvisade till att det inte är särskilt ovanligt att det vid ett regeringssammanträde ställs frågor från andra med- lemmar i regeringen som man måste gå tillbaka för att få svar på och att det var precis vad som hände i detta fall; det ställdes frågor, och de måste gå igenom och bereda ytterligare. Hon framhöll att det är oerhört viktigt att den här typen av ärenden är väl förberedda och välberedda. I fråga om tidsåtgången förklarade hon att är men att man måste komma ihåg att de ärenden som lämnas över till regeringen av natur- liga skäl är mycket komplicerade, att det är speciella ärenden som myndig- heterna vill ha vägledande beslut på och att det gör att de ärendena normalt sett tar . 2 Interpellation 2003/04:293 av (), snabbprotokoll 2003/04:75, 10 §. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Handläggningstider i andra s.k. praxisärenden Från har inhämtats uppgifter om handläggningsti- derna i s.k. praxisärenden . I dessa ärenden fem före de nu aktuella besluten hade handläggningstiden varierat mellan och . Det ärende som tagit längst tid var ett ärende som över- lämnades till regeringen av , och där regeringen fattade beslut . Ärendet rörde avvisning enligt till för irakier som fått avslag på asylansö- kan i förenat med avvisningsbeslut till och var kompli- cerat. Beslutet innebar att prövade ansökan om asyl på grund av lång handläggningstid och att permanent uppehållstillstånd gavs av humani- tära skäl. Utskottet har hållit en utfrågning av migrationsminister (bilaga B5). Migrationsministern lämnade vid utfrågningen i huvudsak samma uppgif- ter och kommentarer som lämnats i promemoriorna från . Hon påpekade att ärendena rörde enskilda individer som väntade på besked från regeringen och att avgörandet hade betydelse inte bara för de asylsö- kande i de fyra ärendena utan också för de sökande, vilkas ärenden vilade hos myndigheterna i avvaktan på regeringens beslut samt beklagade åter att handläggningen tagit så som den gjort. Hon förklarade vidare att det varit väldigt hög arbetsbelastning på den enhet som handlägger de här ärendena och att personalen på enheten numera förstärkts. Migrationsministern har beklagat att handläggningen i tagit så . Hon har också förklarat att den handläggande enheten numera har förstärkts för att minska dess sårbarhet. Utskottets granskning ger skäl att understryka betydelsen av att ärenden av detta slag som berör enskilda i en mycket utsatt situation bereds på ett sätt som inte bara tillfredsställer kraven på noggrannhet i prövningen utan också innebär att onödig tidsutdräkt undviks. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. 2.3 Justitieminister hantering av arbetet med säkerheten på fängelser I en anmälan, bilaga A2.3.1, har begärts en granskning av kontakterna mel- lan justitieministern och fr.o.m. . Denna dag hade justitieministern under en pressträff meddelat att han ville ha fortlöpande rapporter från om utvecklingen. I anmälan pekas på att ett statsråd har både rätt och skyldighet att noga följa utvecklingen inom de myndigheter som ligger inom statsrådets ansvars- område. gäller dock enligt anmälan att en avrapporte- ring kan riskera att hamna i gränslandet mot ministerstyrelse om den kombineras med aktiv styrning från . Utskottet bör enligt anmälan granska vilka avrapporteringar till Justitie- departementet som gjort , vilken information som justitieministern inhämtat av i fråga om säkerhetsläget och arbetet med säkerhets- frågor, vilka bedömningar justitieministern gjort med utgångspunkt i en sådan eventuell information samt vilka konkreta ytterligare åtgärder som justitieministern vidtagit . Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior från , bilagorna A2.3.23, samt en utfrågning av justitieminis- ter , bilaga B12. Uppdrag till avseende kriminalvårdens långsiktiga lokalförsörjning Regeringen lämnade i beslut ett uppdrag till Kriminalvårds- styrelsen att genomföra arbetet med att tillskapa fler häktes- och anstalts- platser för att anstaltsstrukturen skulle bestå av färre och större enheter. All nybyggnation av platser skulle utformas så att de i största möj- liga utsträckning medger en flexibel användning i fråga om säkerhet och beläggning. I den lokalförsörjningsplan för platsutbyggnad åren 20052008 som Kri- minalvårdsstyrelsen redovisade bedömdes att en enhet med runt 250 plat- ser svarade mot regeringens önskan om större enheter. En nettoökning med 1 121 platser planerades. angav i planen att krimi- nalvården även säkerhetsmässigt förfogar över ett brett utbud från mycket säkra platser till öppna anläggningar. Antalet platser av högsta säkerhets- nivå motsvarade enligt bedömning behovet även . Dessa platser är såväl investerings- som driftsmässigt dyra, var- för det var angeläget att hålla platserna på en nivå som verkligen svarade mot behovet. För att erbjuda en flexibilitet i säkerhetshänseende borde där- för platserna i den planerade utbyggnaden anpassas till någon form av medelnivå i slutenhetsgrad. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Av regleringsbrevet för avseende kriminalvården framgår att ramanslaget 4:6 Kriminalvården, anslagspost 1 uppgick till 4 . För verksamhetsgrenen Anstalt redovisades i reglerings- brevet bl.a. målet att anstalternas totala platskapacitet skall utnyttjas effek- tivt. Återrapportering krävdes i fråga om skillnader i medelbeläggning mellan öppna och slutna anstalter och mellan olika geografiska områden, medelbeläggningen vid enheter avsedda för särskilda kategorier av intagna eller särskild behandlingsverksamhet, i vilken utsträckning dubbelbelägg- ning tillämpats och en bedömning av effekterna av detta. Kriminalvårdssty- relsen ålades bl.a. också att redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att förhindra att intagna har tillgång till mobiltelefoner, vilka åtgärder som vid- tagits med anledning av den nya möjligheten att besluta om inpasserings- kontroll i vissa kriminalvårdsanstalter och häkten samt en bedömning av effekterna. gavs i uppdrag att redovisa den långsiktiga plane- ringen för verksamheten, ekonomin, personalbehoven, lokalförsörjningen och investeringsbehoven på en aggregerad nivå. Vidare skulle en prognos över klientutvecklingen på åtminstone redovisas. Kriminalvårds- styrelsen skulle till regeringen redovisa i vilken omfattning som nya platser tillskapats och på vilket sätt detta förändrat anstaltsstrukturen. Redovisningen skulle avse perioden . körde fyra k pistbeväpnade män in genom porten till fäng- elset i och fritog en intagen 24-åring. fritogs tre fångar från Kumlas säkerhetsavdelning. rymde fyra fångar från Halls säkerhetsavdelning. De fängslades åter efter att ha varit på flykt . fritogs tre personer från Norrtäljeanstalten. lyckades två fångar rymma från Mariefredsan- stalten med en fångvårdare som gisslan. De fängslades åter . Under en presskonferens angav justitieministern att ett nytt påkostat och rymningssäkert specialfängelse skulle byggas . Justitieministern uttalade att han var fruktansvärt upp- rörd över det som hade inträffat. Man såg enligt ministern en helt ny situation i där brottsligheten tar sig former som inte upp- levts. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Justitieministern framhöll att all kraft måste riktas in på att de tre inter- Dessutom krävdes det helt nya åtgärder inom kriminalvården. Justitieministern uppgav att han skulle kalla till sig Kriminal- vårdsstyrelsens chef för att få en förklaring till hur detta hade kunnat inträffa. Promemoria från om åtgärder med anledning av fritagningarna från Norrtäljeanstalten och Generaldirektören beslutade att en rad åtgärder skulle genomföras med anledning av fritagning- För ett antal av de högst säkerhetsklassade anstalterna gällde uppdrag om inpasseringshinder, inpasseringskontroll, intensifierat eftersök av mobil- telefoner, intensifierad samverkan och samarbete med polisen i fråga om hotbilder och beredskap för rymningar och fritagningar, kartläggning och ökad bevakning av högriskfångar, utveckling av IT-stödet, översyn av nyc- kelsystemen, mobilstörningsutrustning, förstärkt skalskydd och kameror för förstärkt övervakning på avdelningarna samt noggranna riskbedömningar inför varje utevistelse. Åtgärderna skulle redovisas för generaldirektören den Enligt promemorian skulle en säkerhetsgrupp inrättas före den Vidare skulle ett antal särskilda arbetsplatser med förhöjd säkerhet inrättas på häktet och på häktet Kro- Arbetet med utredningen angående säkerhetshöjande åtgärder vid anstal- ter med hög säkerhet som påbörjats skulle fortsätta och avrap- Erfarenheterna från fritagningarna togs med i Genom ett regeringsbeslut uppdrog regeringen åt Kri- minalvårdsstyrelsen att ta fram förslag avseende utformningen av en säker- Vid anstalten skulle kunna placeras intagna med särskilt hög risk för fortsatt brottslighet eller avvikelse och som krävde särskilda arrange- mang vad gäller säkerhet eller omhändertagande i övrigt. En närmare kartläggning av behovet måste göras så att en bedömning kunde ske av lämplig anstaltsstorlek och utformning i övrigt. utgångspunkt var att rymningar inte skulle kunna ske från anstalten. innebär att tekniska hjälpmedel och modern teknik i övrigt skall utnyttjas Platsernas byggtekniska utformning och geografiska placering skall också vara sådana att rymningar motverkas. Det betydde t.ex. att anstalten inte borde lokaliseras till storstadsregion. I detta sammanhang borde även förutsättningar för samverkan med polisen, psykiatrin och rättspsykiatrin När det gäller personalen borde särskild uppmärksamhet ägnas Också frågor om arbetsrutiner och interna kontrollsy- stem måste övervägas noga. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I regeringsbeslutet lämnades som en bakgrund uppgifter om situationen på anstalterna. har kategorierna av intagna förändrats. Andelen intagna med långa strafftider har ökat markant och de livstids- dömda har under en tioårstid mer än fördubblats. Andelen narkotikamiss- brukare har också ökat, liksom andelen intagna med psykiska problem och störningar. Dessa förhållanden i förening med uppkomsten av kriminella gängbildningar och förekomsten av avancerad, organiserad och internatio- nell brottslighet har förändrat förutsättningarna för kriminalvården. Vidare anfördes i regeringsbeslutet följande. Rymningarna från kriminalvårdsanstalterna Kumla, och är uttryck för att svensk kriminalvård befinner sig i en ny situation. Händelserna är föremål för rättslig prövning och interna utredningar. Dessutom har regeringen gett landshövdingen i uppdrag att kartlägga och analysera händelseförloppet vid rymningarna. Uppdra- get skall redovisas . Syftet med gransk- ningen är att överväga och föreslå förändringar som ökar möjligheterna att förutse, förebygga och ingripa vid rymningar eller fritagningar, sär- skilt från de anstalter som har förhöjd säkerhet. Regeringen och krimi- nalvården kommer också att vidta en rad åtgärder för att öka säkerheten inom kriminalvården. Precis som hela västvärlden hade enligt beslutet fått en kraftigt ökad fångpopulation. Det har självklart påverkat kriminalvår- dens verksamhet och försvårat arbetet i allmänhet och ambitionerna att differentiera de intagna efter individuella behov och förutsättningar i syn- nerhet. Kriminalvården hade 30 slutna anstaltsplatser med förhöjd säkerhet fördelade på anstalterna Kumla, och . I dessa platser ingick på Kumla och två s.k. säkerhetsavdelningar med vardera sex platser. Dessa platser kunde vare sig till antalet eller strukturellt tillgodose det behov som finns. Vad gäller innehållet i verkställigheten fanns också anledning att utveckla detta ytterligare för att främja ett återfallsförebyggande arbete utan att kraven på säkerhet och samhällsskydd eftersätts. avgick generaldirektör från sin tjänst. Vid en presskonferens den 26 septem- ber 2004 presenterade justitieministern , som var chef för , som ny generaldirektör för styrelsen. Enligt 7 kap. 3 § regeringsformen avgörs regeringsärenden av regeringen vid regeringssammanträde. Beslutsfattandet är alltså kollektivt. Regerings- formen har därmed i princip tagit avstånd från att i formell mening införa ministerstyrelse, dvs. att låta departementschefen även statsrättsligt sett avgöra ärendena. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Regeringsformens bestämmelser om förhållandet mellan regeringen och myndigheterna i 11 kap. 6 § första stycket har följande lydelse: Under regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighet under . Grundlagberedningen anförde följande (SOU 1972:15 s. 195): Då det sägs att myndigheterna lyder under regeringen, innebär detta dels att enskild minister inte har någon befälsrätt över myndigheterna, dels att en föreskrift från regeringen skall riktas till myndigheten som sådan, inte till tjänsteman hos myndigheten. I grundlagskommentaren grundlagar av /Hans Rag- nemalm (1980) kommenteras detta stadgande bl.a. enligt följande. Av 1 st framgår även att de statliga förvaltningsmyndigheter, som ej enligt regeringsformen, eller annan lag sorterar under , lyder under regeringen; befogenheten att inom ramen för denna överord- nade ställning meddela förvaltningsmyndighet direktiv tillkommer reger- ingen som sådan, däremot inte enskilt statsråd (ministerstyrelse). Till skillnad från domstolarna står förvaltningsmyndigheterna sålunda i ett principiellt lydnadsförhållande till regeringen; de är skyldiga att följa icke endast regeringens normmässiga direktiv utan även dess befall- ningar i konkreta ärenden. Innebörden av denna lydnadsplikt framgår emellertid först vid en jämförelse med det närmast följande stadgandet i 7 §, vilket i vid omfattning tillerkänner även förvaltningsmyndighe- terna en självständig ställning. 11 kap. 7 § regeringsformen lyder som följer. Ingen myndighet, ej heller eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. I /Ragnemalms grundlagskommentar kommenteras detta stadgande: Vad som återstår av den i 6 § 1 st föreskrivna lydnadsplikten visavi regeringen är sålunda, att regeringen förutom inom hela fältet för generellt inriktad verksamhet såsom planering och budgetarbete kan ge direktiv om förvaltningsmyndighets faktiska handlande i särskilt fall och om handläggning av konkreta ärenden, i den mån dessa varken avser lagtillämpning eller myndighetsutövning Trots att domstolarna i 11 kap. 2 § framstår som på ett helt annat sätt självständiga och oberoende än de av en principiell lydnadsplikt bundna statliga förvaltningsmyndigheterna, är det i realiteten snarare fråga om en grad- än en artskillnad. I den ur rättsskyddssynpunkt betydelsefulla funktionen som beslutande i konkreta ärenden av större vikt för enskilda (eller kommuner) är båda garanterade frihet från inblandning. Den rätts- liga regleringens olikartade utformning förklaras främst av att nyss- nämnda funktion kvantitativt dominerar domstolarnas verksamhet, medan förvaltningsmyndigheternas uppgifter är mera differentierade. I proposition 1986/87:99 om ledningen av den statliga förvaltningen, den s.k. verksledningspropositionen, behandlades bl.a. frågan om förvaltnings- myndigheternas självständighet gentemot regeringen. Civilministern anförde att regeringsformens bestämmelser ger regeringen utrymme för en starkare 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. styrning av förvaltningsmyndigheterna under regeringen än som dittills skett. Detta utrymme borde enligt propositionen utnyttjas för att styra för- valtningen på ett sätt som uppfyller krav och som är i medbor- garnas intresse. Vad som sägs i 11 kap. 7 § regeringsformen har enligt civilministern inte sällan tolkats som ett allmänt förbud för regeringen och dess ledamöter att uttala sig i frågor som rör förvaltningsmyndigheternas verksamhetsområden. Varken regeringsformen eller dess förarbeten ger emellertid något stöd för en sådan tolkning, anförde civilministern. Det är i stället regeringen som på egen hand har att bedöma i vilken utsträckning den önskar styra förvaltningen, naturligtvis med iakttagande av bestämmel- serna i regeringsformen och vad har bestämt. Naturligtvis kan begränsningsregeln i 11 kap. 7 § ge upphov till defini- tions- och avgränsningsproblem. Bland annat hade anförts, framhölls det i propositionen, att den sfär som inte träffas av förbudet är så liten att den saknar praktisk betydelse. Civilministern delade inte den uppfattningen utan hänvisade till att stora områden av den statliga verksamheten ligger utan- för den verksamhet som rimligen kan täckas av begreppen myndighetsutöv- ning och lagtillämpning i 11 kap. 7 §. Hit hörde t.ex. hela den producerande verksamheten, dvs. det mesta som bl.a. affärsverken sysslar med.