bet · GS01FIU24 · 2005-03-10 00:00:00 — Finansiella säkerheter (prop. 2004/05:30) SammanfattningI betänkandet behandlas regeringens förslag i proposition 2004/05:30Finansiella säkerheter samt de två motioner som väckts med anledning avförslaget.I propositionen föreslås ett antal lagändringar som behövs för attgenomföra EG-direktivet om ställande av finansiell säkerhet(säkerhetsdirektivet)i svensk lagstiftning. Regeringen gör bedömningen att i svensk rättfinns regler som i princip överensstämmer med säkerhetsdirektivet.Regeringen föreslår således de kompletteringar som krävs i befintliglagstiftning för att reglerna helt ska överensstämma med säkerhetsdirektivet.Ett viktigt syfte med direktivet är att användningen av säkerheter påEU:s finansmarknader ska bli säkrare och mer förutsebara samt attförfarandet ska bli enklare genom att de formella kraven begränsas.I lagen om handel med finansiella instrument finns det särskildabestämmelser för företag som står under tillsyn.Bestämmelserna innebär bl.a. att ett skriftligt avtal ska ingås med rättför företag att förfoga, återpantsätta eller överlåta finansiellainstrument som tillhör någon annan. Regeringen föreslår att dessabestämmelser inte behöver följas om ett företag ingår ett avtal där motpartenär en, i enlighet med uppräkningen i säkerhetsdirektivet, professionellaktör på finansmarknaden. Förslaget innebär att ett skriftligt avtalinte behöver träffas.Säkerhetsdirektivet anger bl.a. att ett avtal mellan parter om ställdsäkerhet också ska skyddas gentemot tredje man - t.ex. om någon avparterna försätts i konkurs. För att göra de svenska bestämmelserna helti överensstämmelse med direktivet föreslår regeringen att reglerna förhur kvittning i konkurs får gå till ändras. Förslaget innebär att störreutrymme lämnas för att använda sig av förvärvade fordringar vid kvittningen,om förvärvet kan anses vara ordinärt.Vidare föreslås att t.ex. värdepapper eller valuta får säljaseller genom avräkning realiseras av en borgenär som har egendomen somsäkerhet om det sker på ett affärsmässigt rimligt sätt, även om den somställt säkerheten är försatt i konkurs.De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Enligtdirektivet skulle säkerhetsdirektivet ha införlivats senast den 27december 2003.Utskottet tillstyrker regeringens förslag och motionsyrkandena avstyrks.I betänkandet finns en reservation.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Förfoganderätt för finansiella aktörerRiksdagen antar det av regeringen framlagda förslaget till2. lag omändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.Därmedbifaller proposition 2004/05:30 i denna del och avslårmotionerna2004/05:Fi2 av m.fl. (kd) och2004/05:Fi3 av KarinPilsäter m.fl. (fp).Reservation (m, fp, kd, c)2. Lagförslagen i övrigtRiksdagen antar de av regeringen framlagda förslagen till1. lag omändring i konkurslagen (1987:672),3. lag om ändring i lagen (1996:764)om företagsrekonstruktion,4. lag om ändring i lagen (2004:297) om bank-och finansieringsrörelse. Därmed bifaller proposition 2004/05:30i denna del.Stockholm den 10 mars 2005På finansutskottets vägnarArne KjörnsbergFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (),(), (), (), KjellNordström (s), (), (), (), BoBernhardsson (s), (), (), (), (), (), (), SivHolma (v) och ().Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningI proposition 2004/05:30 Finansiella säkerheter föreslår regeringen attriksdagen antar regeringens förslag till ändringar i bl.a. konkurslagenoch lagen om handel med finansiella instrument. Regeringens förslagåterges i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2.Med anledning av propositionen har två motioner väckts. Förslagen imotionerna återges i bilaga 1.Propositionens huvudsakliga innehållEUFinansmarknaderna är alltmer gränsöverskridande. Sådana marknader kanförbättra konkurrensen och göra marknaderna mera kostnadseffektiva.Effektiva marknader förutsätter dock att "handelshindren" är så få sommöjligt. Ett handelshinder när det gäller finansiella tjänster ärolikheter i nationell lagstiftning. Olikheter i lagstiftning innebär bl.a. att aktörer som är verksamma i flera länder måste tillämpa olikasäkerhetsarrangemang. Detta leder till ökade administrativa kostnader.Vid finansiella transaktioner behöver parterna ofta ställa säkerhet.Det kan vara fråga om lån där låntagaren lägger sina aktier som pant.Säkerhet måste också lämnas om någon vill låna värdepapper och vid handelmed derivatinstrument.I juni 2002 beslutades EG:s säkerhetsdirektiv. Bakgrunden till direktivetvar bl.a. olikheterna i de nationella regelverken, vilka skapaderättsosäkerhet vid gränsöverskridande verksamhet. Direktivet är en del avden ökade harmoniseringen av lagstiftningen på finansmarknaderna.Direktivet ska tillämpas på säkerhetsavtal, dvs. sedvanliga pantavtal ochsäkerhetsöverlåtelser, som avser finansiella tillgångar av visst slag.Tillämpningsområdet begränsas till avtal där den ena eller båda parternaär en myndighet eller ett företag på finansmarknaden. Direktivet omfattarbara skriftliga säkerhetsavtal.Minimidirektiv eller full harmonisering?EG-direktiv kan vara s.k. minimidirektiv eller fullharmoniserandedirektiv samt även en kombination av dessa båda. Är det fråga om minimidirektivanger EG-regleringen en lägsta gemensam standard för regleringen medmöjlighet för medlemsstaterna att föreskriva strängare regler.Medlemsstaterna måste självklart då tillämpa den allmänna EG-rättsligaprincipen om likabehandling; all reglering ska således tillämpas lika påparterna oavsett var inom EG (och EES) de befinner sig.Är det däremot fråga om ett fullharmoniserande direktiv är avsikten attreglerna ska vara desamma i samtliga medlemsstater. Som skäl för enfull harmonisering brukar anföras att olika regler medför onödigahandelshinder.Det framgår inte uttryckligen av säkerhetsdirektivet om det är fråga omen minimireglering eller inte. I ingressen till direktivet anges attmålet är att skapa "miniminormer för användandet av finansiella säkerheter".Enligt uttalanden från kommissionen ger direktivet ett ramverk avminimikaraktär. Regeringen gör i propositionen bedömningen att direktivetbör ses som ett ramverk i syfte att uppnå en effektivare hantering ochrättssäkerhet samt att det avser att ge en minimireglering.Finansiella instrumentMed finansiella instrument avses enligt direktivet aktier i företag ochandra likvärdiga värdepapper, obligationer och andra skuldförbindelsersom kan omsättas på kapitalmarknaden samt "andra värdepapper som normaltomsätts och ger rätt att förvärva varje sådan typ av aktier, obligationereller andra värdepapper genom teckning, köp eller byte eller som föranlederkontantavveckling (med undantag för betalningsinstrument), inklusiveandelar i fondföretag, penningmarknadsinstrument samt fordringar påeller rättigheter till eller avseende [något] av de föregående instrumenten".Definitionen är allmänt hållen och omfattar i stort sett alla finansiellainstrument som finns reglerade på den svenska finansmarknaden.I lagen om handel med finansiella instrument definieras finansiellainstrument som fondpapper och annan rättighet eller förpliktelse avseddför handel på värdepappersmarknaden. Detta täcker enligt regeringen vadsom ingår i säkerhetsdirektivets definition av finansiella instrument.AnvändningsområdeSäkerheter har stor betydelse för att möjliggöra transaktioner sominnebär bl.a. attkapital allokeras på ett mer effektivt sätt,olika aktörer kan förändra sin risksituation.Säkerheter har generellt - enligt regeringen - sett en gynnsam effektför ekonomin och stabiliserande effekt på finansmarknaderna. Säkerheteri form av finansiella instrument och betalningsmedel är av stor ochväxande betydelse för finansmarknaderna. Detta gäller bl.a.betalningssystemkrediter,centralbankernas penningpolitiska operationer,återköpsavtal ochsäkerheter vid kreditgivning av banker och andra kreditinstitut på de"icke-professionella" marknaderna.Säkerhet på svenska marknadenEn av de viktigaste funktionerna för finansmarknaden är att uppfyllafinansieringsbehovet för individer, företag, organisationer och offentligainstitutioner. För att hantera sina åtaganden hade bankerna våren 2004registrerat säkerheter motsvarande ett värde av i runda tal 108 miljarderkronor hos Riksbanken.De svenska bestämmelserna har det senaste årtiondet varit föremål förlagstiftningsåtgärder i syfte att bättre anpassaregelverket till de förhållanden och behov som finns på finansmarknaderna.På flera områden har således enligt regeringen redan ettregelverk som är väl i linje med kraven i säkerhetsdirektivet.Utskottets övervägandenFörfoganderätt för finansiella aktörerUtskottets förslag i korthetI lagen om handel med finansiella instrument finns det särskildabestämmelser för företag som står under tillsyn. Deinnebär bl.a. att ett skriftligt avtal ska ingås med rätt för företagatt förfoga över, återpantsätta eller överlåta finansiella instrumentsom tillhör någon annan. Utskottet tillstyrker regeringens förslag attdessa bestämmelser inte behöver följas om ett företag ingår ett avtaldär motparten är en, i enlighet med uppräkningen i säkerhetsdirektivet,professionell aktör på finansmarknaden - således behöver inget skriftligtavtal träffas. Utskottet avstyrker motionerna där man anser attbegränsningen i förfoganderätten över panter är oskälig.Jämför reservation (m, fp, kd, c).PropositionenAllmänt om förfoganderättArtikel 5 i säkerhetsdirektivet reglerar möjligheten för en säkerhetstagareatt förfoga över den ställda säkerheten. I princip föreskriver direktivetatt parterna ska ha möjlighet att fritt avtala om full förfoganderättutan att detta förhindras av medlemsstaterna.Aktörerna på finansmarknaden ställer säkerheter i många olika situationer,och en aktör är ofta både säkerhetsställare och säkerhetstagare. Enmöjlighet att sälja de finansiella instrumenten vidare eller låna utdem för blankningsaffärer ger säkerhetstagaren tillfälle till ökadavkastning. Detta mer effektiva användande av "samma" finansiella instrumentkan leda till en effektivare marknad och billigare lån.Gällande rättEnligt svensk rätt gäller att säkerhetstagaren får nyttja och förfogaöver säkerheten om säkerhetsställaren har gått med på detta.I lagen om handel med finansiella instrument (3 kap. 1 och 3 §§) finnsvissa villkor som enligt regeringens bedömning i propositionen tordevara oförenliga med säkerhetsdirektivet. Bestämmelserna omfattarfinansiella företag som står under tillsyn. Om ettfinansiellt företag fått rätt att förfoga över någon annans finansiellainstrument för egen räkning, t.ex. genom aktielån eller ett säkerhetsavtalmed förfoganderätt, ska i sådana fall avtalet slutas skriftligen i enhandling som upprättats särskilt för ändamålet.Vidare anges att finansiella företag visserligen får återpantsätta menatt detta inte får ske till högre belopp eller på strängare villkor änvad som gäller hos den ursprunglige panthavaren. Gemensamt för dessatvå bestämmelser är att de begränsar parternas avtalsfrihet.LagrådsremissenRegeringen har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslaget. I remissenföreslog regeringen att en skyldighet - i de nu aktuella bestämmelsernai lagen om handel med finansiella instrument - för företag underFinansinspektionens tillsyn att upprätta ett skriftligt avtal för att fåförfoga över annans finansiella instrument endast skulle gälla ommotparten var en fysisk person. Som skäl för förslaget anförde regeringenbl.a. att för en icke professionell aktör på finansmarknaden kan detvara svårt att bedöma vad en fri förfoganderätt innebär. Pantsättarensrätt till den pantsatta egendomen kan bli beroende av om han bedöms haseparationsrätt till egendomen. Förfogar säkerhetstagaren över säkerhetenutan att separationsrätt uppkommer i en konkurs för säkerhetsställaren,innebär detta att säkerhetsställaren får en - oftast oprioriterad -fordran som måste bevakas i säkerhetstagarens konkurs. Mot denna bakgrundfinns det enligt regeringen skäl som talar för att direktivet inte skages generell tillämplighet. En särreglering som träffar endast definansiella aktörer som anges i direktivet kan å andra sidan enligtregeringen missgynna andra aktörer eftersom dessa i så fall riskerar attinte få tillgång till effektivare och billigare tjänster. Vidare kan ensärreglering missgynna svenska finansiella företag genom att enkonkurrensnackdel uppstår i förhållande till deras utländska konkurrenter.Den snedvridning av konkurrensen som skulle uppstå måste anses övervägaskyddsintresset för juridiska personer.Regeringen motiverar det omfattande undantaget med att skyddet för sådanaaktörer kan tillgodoses genom annan lagstiftning. Det skulle t.ex. finnasen möjlighet för och att ingripamot företeelser som inte kan anses förenliga med sund verksamhet.Lagrådet har haft flera invändningar mot förslaget i denna del. Lagrådetpåpekade att det är svårt att förstå poängen med att tillåta formlösaavtal om fri förfoganderätt i den bestämmelse som just reglerar dennafråga och som förbjuder sådana avtal i relation till vissa personer,för att sedan eventuellt förbjuda eller ogiltigförklara dem med stöd avandra regler, såsom avtalslagen eller föreskrifter från Finansinspektionen.Lagrådet har vidare betvivlat att ingripanden enligt andra regler kanske annat än i speciella fall. Lagrådet har också ansett att ett särskiltskäl till att vara försiktig med att urholka ägarnas skydd är attbestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument inte baragäller avtal där de finansiella instrumenten är föremål för handel utanalla avtal om förfoganderätt över sådana instrument. Exempelvis gällerdet avtal om förfoganderätt i samband med depositioner där ägaren intemottagit någon kredit från det finansiella institutet.Regeringens förslag om undantag för finansiella aktörerRegeringen föreslår - mot bakgrund av vad Lagrådet förordat - att desärskilda villkoren (bl.a. krav på ett särskilt skriftligt avtal) enligtlagen om handel med finansiella instrument för avtal som ingås av företagunder tillsyn inte ska gälla om motparten, ellerbåda parter när företaget medverkar till ett sådant avtal mellan andraparter, är ett annat företag som står under tillsyn,en offentlig myndighet, internationella banker eller andra motsvarandeutländska företag eller myndigheter som verkar på finansmarknaden.Regeringen föreslår således att undantag ska göras endast för definansiella aktörer som räknas upp i säkerhetsdirektivet. Undantaget börså långt möjligt enligt regeringen begränsas till fall där parterna ärjämbördiga.MotionernaKristdemokraterna instämmer i motion Fi2 i de flesta av de föreslagnaförändringarna och anför att ändringarna kommer att väsentligen förbättramöjligheterna att uppnå en effektivare hantering av panter och finansiellasäkerheter på finansmarknaden. Motionärerna anser dock att regeringensförslag innebär en oskälig begränsning i förfoganderätten över panter.Kristdemokraterna anser att den fria förfoganderätten över en ställdpant bör vara mer omfattande när det handlar om säkerheter som ställsmellan företag. De föreslår därför att fler bör omfattas av den friaförfoganderätten. Motionärerna påpekar att det inte är ovanligtatt större företag har egna avancerade funktioner för att hanterafinansiella tjänster på ett sätt som fullgott motsvarar den verksamhetsom bedrivs av företag som står under tillsyn.Kristdemokraterna anser att undantaget från lagen om handel med finansiellainstrument ska omfatta samtliga svenska och internationella företag ochmyndigheter som idkar regelbunden handel med finansiella instrument.Folkpartiet framför i motion Fi3 motsvarande yrkande om vidgning avmöjligheten till undantag från de särskilda villkoren enligt lagen omhandel med finansiella instrument. anser att det bör ankommapå regeringen att beakta Lagrådets synpunkter i arbetet med att snaraståterkomma till med förslag om att bredda undantagskretsen idetta hänseende.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet konstaterar att regeringens förslag innebär att undantagetfrån det kvalificerade formkravet i lagen om handel med finansiellainstrument begränsas till de fall som är obligatoriska enligtsäkerhetsdirektivet (artikel 1.2 a-d), dvs. i stort sett när båda inblandadeparter är aktörer med särskild inriktning på det finansiella området.Ilagrådsremissen föreslog dock regeringen att skyldigheten för företagunder tillsyn att upprätta ett skriftligt avtal föratt få förfoga över annans finansiella instrument bara ska gälla ommotparten är en fysisk person. Lagrådet ifrågasatte i sitt yttrande omatt det är lämpligt och om det fanns tillräckligt beredningsunderlagför att i nämnda lag slopa det kvalificerade formkravet för andra än desärskilt kvalificerade aktörer som tagits upp i den promemorian Finansiellasäkerheter (Ds 2003:38).Efter påpekande från Lagrådet har de aktuella paragraferna utformats ienlighet med föreslagna lydelser i nämnda promemoria. Utskottet delarLagrådets och regeringens uppfattning att undantagsbestämmelsen börutformas i enlighet med lydelsen i säkerhetsdirektivet. Utskottet delardärmed regeringens uppfattning att undantaget så långt möjligt börbegränsas till fall där parterna är jämbördiga. Med det anförda tillstyrkerutskottet regeringens förslag i denna del och avstyrker motionerna Fi2(kd) och Fi3 (fp).Lagförslagen i övrigtUtskottets förslag i korthetFinansutskottet tillstyrker regeringens förslag i den mån lagförslageninte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan.PropositionenRegeringen föreslår ett antal lagändringar som behövs för att genomföraEG-direktivet om ställande av finansiell säkerhet (säkerhetsdirektivet)i svensk lagstiftning. Regeringen gör bedömningen att i svensk rättfinns regler som i princip överensstämmer med direktivet.Regeringen föreslår således de kompletteringar i det gällande regelverketsom krävs för att reglerna helt ska överensstämma med säkerhetsdirektivet.Säkerhetsdirektivet anger bl.a. att ett avtal mellan parter om ställdsäkerhet också ska skyddas gentemot tredje man - t.ex. om någon avparterna försätts i konkurs. För att göra de svenska bestämmelserna helti överensstämmelse med direktivet föreslår regeringen att reglerna förhur kvittning i konkurs får gå till ändras. Förslaget innebär att störreutrymme lämnas för att använda sig av förvärvade fordringar vid kvittningen,om förvärvet kan anses vara ordinärt.Vidare föreslås att t.ex. värdepapper eller valuta får säljaseller genom avräkning realiseras av en borgenär som har egendomen somsäkerhet om det sker på ett affärsmässigt rimligt sätt, även om den somställt säkerheten är försatt i konkurs. Regeringen föreslår attbestämmelserna träder i kraft den 1 maj 2005.Finansutskottets ställningstagandeUtskottet har inte något att erinra mot regeringens förslag utantillstyrker propositionen i denna del.ReservationUtskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden harföranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottetsförslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.Förfoganderätt för finansiella aktörer, punkt 1 (m, fp, kd, c)av (), (), (), ChristerNylander (fp), (), () och JörgenJohansson (c).Förslag till riksdagsbeslutVi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 bordeha följande lydelse:Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring ilagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och tillkännagerför regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen omförfoganderätt för finansiella aktörer. Därmed bifaller delvismotionerna2004/05:Fi2 av m.fl. (kd) och2004/05:Fi3 av m.fl. (fp) samtavslår proposition 2004/05:30 i denna del.StällningstagandeVi anser att de flesta av de föreslagna förändringarna i propositionenkommer att väsentligen förbättra möjligheterna att uppnå en effektivarehantering av finansiella säkerheter på finansmarknaden. Vi anser dockatt regeringens förslag är otillräckligt när det gäller möjligheten förstörre företag att avtala fri förfoganderätt på ställda panter. Regeringensförslag innebär enligt vår uppfattning en onödig begränsning. Vi anseratt större företag som agerar på finansmarknaden måste anses jämbördigamed företag som står under tillsyn. Det kan enligtvår uppfattning inte anses finnas något väsentligt skyddsintresse fördessa företag som motiverar att inte avtalsfriheten även kan gälla störreföretag. Vi anser således att den fria förfoganderätten över en ställdpant bör vara mer omfattande än regeringens förslag när det handlar omsäkerheter som ställs mellan större företag. Vi föreslår därför attundantaget från lagen om handel med finansiella instrument ska omfattasamtliga svenska och internationella företag och myndigheter som idkarregelbunden handel med finansiella instrument. Med det anförda föreslårvi att delvis bifaller motionerna Fi2 (kd) och Fi3 (fp).Bilaga 1Förteckning över behandlade förslagPropositionenProposition 2004/05:30 Finansiella säkerheter:Regeringen föreslår att antar regeringens förslag tilllag om ändring i konkurslagen (1987:672),lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,lag om ändring i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion,lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.Följdmotioner2004/05:Fi2 av m.fl. (kd):tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om att låta undantaget från 3 kap. lagen (1991:980) om handelmed finansiella instrument omfatta samtliga svenska och internationellaföretag och myndigheter som idkar regelbunden handel med finansiellainstrument.2004/05:Fi3 av m.fl. (fp):tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om vidgning av möjligheten till undantag från de särskildavillkoren enligt 3 kap. 1 och 3 §§ lagen (1991:980) om handel med finansiellainstrument.Bilaga 2Regeringens lagförslag