bet · GT01KU2 · 2005-09-21 00:00:00 — Sambandet mellan att garantera den interna säkerheten och att uppfylla internationella skyldigheter och instrument avseende skydd, KOM (2000) 743 slutlig. I dokumentet hänvisas till att FN:s flyktingkommissarie () offentligt uppmanat stater att tillämpa undantagsklausulerna i artikel 1 F i samvetsgrant och strängt, eftersom denna konvention aldrig var tänkt att kunna användas för att ge tillflykt för brottslingar. Frågan om brist på tvåinstansprövning Ärendena hade enligt promemorian avgjorts i enlighet med gällande lagstiftning. Det nämndes dock att en översyn pågick av hela utlänningslagen och att regeringen planerade att lämna en proposition till med förslag om en ny processordning för utlänningsärenden. Garantierna och regeringens bedömning av risken för tortyr eller annan kränkande behandling Statssekreterare besökte och fick av en hög företrädare för den egyptiska regeringen garantier om behandlingen av egyptierna vid en avvisning. I en aide-mémoire hade begärt garantier om att sökandena skulle ges en rättvis/rättssäker rättegång (a fair trial), i och att de inte skulle komma att utsättas för omänsklig behandling eller bestraffning av någon myndighet i samt om att de inte skulle dömas till döden eller, om en sådan dom redan fanns, att domen inte skulle verkställas. Slutligen hade också bett att få garantier för att den ene mannens hustru och barn inte skulle förföljas eller trakasseras av någon myndighet i . Denna svenska aide-mémoire överlämnades till den egyptiske regeringsföreträdaren av under besöket i . I en egen aide-mémoire förklarade sig därefter fullt införstådd med allt som begärt beträffande behandlingen av personerna efter det att de sänts hem och också med vad som sagts om respekt för deras personliga och mänskliga rättigheter. hade lovat att detta skulle efterkommas i enlighet med vad den egyptiska konstitutionen och lagstiftningen föreskriver. Den egyptiska konstitutionen förbjöd tortyr, och tortyr är straffbart enligt den egyptiska strafflagen. var vidare anslutet till mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Vid besöket redogjorde för folkrättsliga förpliktelser och underströk i synnerhet vikten av respekt Genèvekonvention, och . fick vid besöket också utfästelser från om möjlighet för den svenska ambassaden i att följa kommande rättegångar och att regelbundet besöka de båda männen. Garantierna var avfattade med användande av sedvanligt diplomatiskt språkbruk och vid tolkningen av dem måste enligt vad som anfördes i promemorian från också vägas in vad som avhandlades vid besök i . Garantierna uteslöt att riskerade att handla i strid med sina folkrättsliga förpliktelser. Garantierna hade bedömts och bedömdes av den vara såväl folkrättsligt förpliktande som politiskt trovärdiga. Det fick dessutom anses ligga i intresse att samverka för att lösa problem med terrorism och att i övrigt visa att landet arbetar aktivt för att leva upp till de krav som gäller internationellt vad gäller mänskliga rättigheter. Landet hade egna erfarenheter av terrorism, och dess möjligheter att få misstänkta terrorister återsända för lagföring var obefintliga om inte de garantier som lämnats efterlevdes. Garantierna var avgörande för regeringens bedömning att sökandena kunde avvisas till hemlandet. Beträffande jämförelsen med Chahalmålet anfördes i promemoria att inte kunde anses ha underkänt möjligheten att i sig beakta garantier i ett ärende om avvisning eller utvisning. Faktorer som måste tillmätas betydelse var hur garantierna är utformade, vilket land som hade lämnat garantierna och vilken befattningshavare som lämnat dem. Garantierna i det aktuella fallet bedömdes vara betydligt starkare än i Chahalmålet. Efter det att avvisningarna genomförts hade den svenske ambassadören och andra tjänstemän besökt männen i det fängelse de vistades i. Ambassaden hade instruerats att regelbundet träffa männen. Från den svenske ambassadörens första besök hos männen i Torafängelset, , hade han rapporterat bl.a. följande. Inga som helst praktiska eller andra svårigheter gjordes från egyptisk sida för att hindra besöket. Det ägde rum i kommendantens rum. Inga hand- eller fotbojor förekom. Männen bar vanliga civila kläder. Deras hår och skägg var hårt ansade. De visade inga tecken på fysisk misshandel eller dylikt och verkade tala fritt, även i närvaro av kommendanten och hans folk. De uppgav att de behandlades bra i fängelset men anförde ett antal klagomål avseende perioden mellan gripandet i och överföringen till fängelset. Som avslutande synpunkter framhölls i promemoria att folkrättsliga förpliktelser inte inskränker sig till de internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter som nämns i anmälningarna utan att också, liksom alla FN-medlemmar, har en skyldighet att följa FN:s säkerhetsråds resolution . De garantier som fått från innebar att kunde följa kraven i FN-resolutionen och uppfylla de internationella överenskommelserna om mänskliga rättigheter. varken ville eller fick vara en tillflyktsort för personer som har koppling till terrorism. I de nu aktuella ärendena hade Säkerhetspolisens skäl för att avstyrka att uppehållstillstånd gavs till de båda männen stor tyngd. erinrades i promemorian om att de båda ärendena handlade om personer som inte haft uppehållstillstånd i och som aldrig haft någon fast bosättning eller anknytning till . Det var ett legitimt intresse för som stat, och dessutom en skyldighet gentemot alla personer oavsett nationalitet som är bosatta här, att kunna vägra personer med en dokumenterad inblandning i terroristverksamhet en i landet. Detta måste givetvis ske i enlighet med våra internationella förpliktelser, vilka innefattar åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter. Vid utfrågningen med utrikesministern underströk hon att avslaget på de båda männens ansökningar om asyl hade en mycket tydlig förklaring i deras verksamhet i terroristorganisationer och den hänsyn till rikets säkerhet som det är regeringens absoluta skyldighet att ta. Hon underströk också att en förutsättning för beslutet var de åtaganden som fanns från egyptisk sida att leva upp till garantierna om männens rättigheter. Uttalande av för mänskliga rättigheter m.m. för mänskliga rättigheter hade vid möte antagit sina observationer med anledning av femte periodiska rapport till kommittén. Under punkt 12 uttryckte kommittén sin oro över avvisningarna av asylsökande som misstänks för terrorism till deras hemländer. Trots garantier att deras mänskliga rättigheter skall respekteras, kan dessa länder innebära risker för de avvisade personernas säkerhet och liv, särskilt i avsaknad av tillräckligt seriösa strävanden att övervaka fullföljandet av garantierna. mot tortyr hade i sin bedömning av fjärde periodiska rapport tagit upp behovet av att förhållandena i länder dit asylsökande sänds beaktas. hade i en skrivelse med hänvisning till granskning kritiserat de aktuella regeringsbesluten och i särskilda punkter tagit upp handläggningen av ärendena, fängelseförhållandena i , risken för tortyr i och frågan om militärdomstolar. Tillkommande uppgifter under årets granskning Under årets granskning har uppgifter tillkommit i olika former, sakuppgifter främst i promemorior från och från Säkerhetspolisen m.m. Underlaget för granskningen har redovisats ovan, men tillkommande uppgifter anges även här. Utskottet har genom skrivelser som sänts till begärt redogörelser och upplysningar i olika avseenden. Som svar har , , , och översänts inom dels , dels Utrikes- och Justitiedepartementen upprättade promemorior samt en del ytterligare handlingar. Promemoriorna innehåller uppgifter för vilka gäller sekretess. De bifogas i en version där dessa uppgifter uteslutits (bilagorna A1.4 och A1.7-10). Utskottet har vidare begärt yttranden i olika avseenden från Säkerhetspolisen. Svar har erhållits genom yttranden . De bifogas i en version där sekretessbelagda uppgifter uteslutits (bilagorna A1.11 och A1.12). Från har utskottet också erhållit kopia av anteckning på dagboksblad. Därutöver har tillkommit uppgifter i JO:s beslut över granskningen av Säkerhetspolisens verkställighet av avvisningen samt uttalanden och rapporter av olika organ och människorättsorganisationer. Utskottet har vidare hållit utfrågningar med justitieminister , dåvarande statssekreteraren , dåvarande utrikesrådet , dåvarande chefen för , dåvarande polisintendenten och generalsekreteraren . Utskrifter av utfrågningarna i de delar som inte omfattas av sekretess finns intagna i bilagorna B1.1-B1.6. Utöver utskrifterna från dessa utfrågningar finns en utskrift från den utfrågning med dåvarande utrikesminister som utskottet höll , och som inte tidigare publicerats i sin helhet. Utskriften från den utfrågningen finns intagen i bilaga B1.7. I promemoriorna från besvaras olika frågor. I promemorian besvaras huvudsakligen frågor om uppföljningen av garantierna. I promemorian redovisas vilka åtgärder efter verkställigheten som vidtagits för att säkerställa att de avvisade männen inte utsattes för behandling i strid med artikel 3 i och att åtagandena i övrigt enligt garantin uppfylldes. Bland annat redovisas de besök som ambassad- och UD-personal gjort hos männen och hos egyptiska myndigheter. Vidare besvaras frågor om synen på hur diplomatiska garantier förändrats och om agerandet gentemot mot tortyr. Till promemorian är fogad bl.a. en promemoria av dåvarande chefen för om verkställigheten av avvisningen. Den promemoria om verkställigheten av dåvarande rättscheferna i och , som ingår i utskottets material, bör också nämnas i detta sammanhang. I promemorian besvaras huvudsakligen frågor som avser beredningen inför avvisningsbesluten, bl.a. om underlaget för bedömning av information från och inklusive genomförandet av verkställigheten, samt därutöver kompletterande frågor om hur uppföljningen avsågs ske, om analys av diplomatiska garantiers värde och om agerandet gentemot mot tortyr. I promemorian besvaras frågor bl.a. om underlag för bedömning av information från , om bedömningen av möjligheten för de två männen att begära inhibition och om analysen av diplomatiska garantiers betydelse. I promemorian lämnas kopia av den kartläggning som gjorts inom av vad som skedde vid föredragningen inför utrikesministern och besvaras frågor om bl.a. regeringskontakter mellan , och . I promemorian besvaras frågor om bl.a. Säkerhetspolisens internationella arbete, om spridningen inom av uppgifter i den promemoria om verkställigheten av avvisningen som generaldirektör upprättade och om statssekreterare besök i . Yttrandena från Säkerhetspolisen avser följande. I yttrande från Säkerhetspolisen besvaras frågor om den information Säkerhetspolisen lämnade regeringen och inför beslutet att avvisa de två männen. I yttrande från Säkerhetspolisen besvaras frågor om bl.a. rutiner för information till och om dokumentation av kontakter med . Utfrågningarna har avsett olika frågor som uppkommit under granskningen. Nedan redovisas lämnade uppgifter i olika avsnitt uppdelade ämnesvis. I promemorian besvaras huvudsakligen frågor som avser beredningen inför avvisningsbesluten samt därutöver kompletterande frågor. På frågor om information till och berörda statsråd om misstankar mot de två männen anges inledningsvis att allmän information om frågor av betydelse för rikets säkerhet regelbundet lämnas av till och att i sådant sammanhang uppgifter kan ha nämnts om männen innan avvisningsärendena aktualiserades. Avvisningsfrågan aktualiserades genom att ärendena överlämnades till regeringen , varvid yttranden från var en del av underlaget. Vid ett möte med företrädare för och asylpolitik (UD-MAP), rättssekretariat (UD-RS) och och internationellt rättsligt samarbete (Ju-BIRS) lämnade bakgrundsinformation om organisationer och personer som männen hade anknytning till. för politiska frågor, ambassadören , informerades första gången om ärendena av tf. chefen för , departementsrådet . Representanter från sammanträffade med och redogjorde mer i detalj för de uppgifter som kommit fram om männen. Informationen vidarebefordrades av till statssekreteraren . Utrikesminister hölls underrättad av och . Frågan om sekretess för vissa uppgifter i Säpos yttranden föredrogs för respektive statsrådet inför regeringens delbeslut i sekretessärenden den 6 respektive . Föredragning för inför regeringens beslut i avvisningsärendena hölls . Syftet med närvaron av Säpos representanter vid föredragningarna denna dag för och var att ge samma bakgrundsinformation som lämnats . Både sekretessbesluten och avvisningsbesluten gemensambereddes med på sedvanligt sätt. I beslutsunderlaget ingick i första hand handlingarna i asylärendena och därutöver rapportering om situationen i , bl.a. UD:s rapport om de mänskliga rättigheterna och rapportering från . I Amnestys rapporter fanns uppgifter t.ex. när det gällde behandlingen av anhöriga till politiska fångar och de kritiserade militärrättegångarna i enlighet med undantagslagarna. På fråga om regeringens underlag för att bedöma bärigheten i information från ges svaret att utgångspunkten är att de sakuppgifter som en myndighet, i detta fall , lämnar till regeringen är fullständiga och korrekta samt att regeringen i alla ärenden skall göra sin egen bedömning av omständigheterna, i ärenden av den här karaktären t.ex. genom att ställa kontrollfrågor. Säpos sakuppgifter om de båda männen kom från olika håll. Om orsaken till vad som kan uppfattas som brådska med avvisningen sägs att det, i och med att lämnat garantierna, av både säkerhetsaspekter och resursskäl fanns starka anledningar att snabbt komma till beslut om avvisning och att förordna om omedelbar verkställighet av besluten. Männen stod under Säpos bevakning dygnet runt, och det fanns en påtaglig oro för att männens aktiviteter skulle övergå i en konkret planering av terroristdåd. Riskerna bedömdes stora för att de skulle avvika om det gick mellan regeringens avvisningsbeslut och verkställigheten. I samma promemoria besvaras kompletterande frågor om hur avsikten var att uppföljningen av garantin skulle ske. I svaret anges bl.a. att fick muntliga utfästelser från om att den svenska ambassaden i skulle ges möjlighet att följa kommande rättegångar och att regelbundet besöka de båda männen och att det inte fanns några skriftliga instruktioner till ambassaden om uppföljningen utöver dem som överlämnats till utskottet . - Av denna skriftväxling framgår instruktioner som överlämnats till ambassaden efter avvisningen, och som redovisas nedan i avsnittet om hur uppföljningen av garantin genomförts. I promemorian besvaras bl.a. frågan om det vid beredningen av besluten togs någon, och i så fall vilken, hänsyn till möjligheten för de båda männen att begära inhibition av besluten hos innan de verkställdes. I promemorian framhålls att regeringen är sista instans i ärenden angående avvisning m.m. som överlämnats av utlänningsmyndigheterna och att regeringens beslut om avvisning m.m. därmed vinner laga kraft direkt. Enligt 8 kap. 10 a § utlänningslagen (1989:529) skall inhibition meddelas om ett internationellt organ - som har rätt att pröva klagomål från enskilda - riktar en begäran om inhibition av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, såvida inte synnerliga skäl talar mot detta. En sådan framställan om inhibition var i vart fall vid tiden för regeringens beslut inte folkrättsligt bindande. Undantagsregeln skall tolkas ytterst restriktivt (se prop. 1996/97:25 s. 296). Regeringen kan inte besluta om inhibition i ett sådant fall. En framställan, som inkommer till regeringen, skall överlämnas till som fattar inhibitionsbeslutet. Här kan erinras om utrikesminister svar vid utfrågningen på frågan om varför det var så bråttom att skicka i väg männen från i stället för att hålla kvar dem och utreda misstankarna mot dem här. Hon svarade följande. Till att börja med ska man komma ihåg att Säkerhetspolisen hade dem runt. Det ansågs vara alltför stora risker att de skulle kunna avvika om man avvaktade med ett agerande. Det fanns också en rädsla för att aktiviteterna gick vidare i en konkret planering av terroristaktiviteter. Vi kan också tänka oss fritagningsförsök. Det fanns många stora risker med att i ett sådant här läge behålla männen i , vare sig man gör det under en fortsatt dygnet-runt-bevakning med all den fortsatta planering eller reorganisering som de kan ägna sig åt eller om man skulle ha försökt att ta dem i förvar i . Bevisföringen och bevishanteringen skulle då bli väldigt svår för en svensk domstol. Risken för att vi skulle hamna i en väldigt allvarlig situation ansågs påtaglig. Därför ville vi ha en snabb avvisning. Vid utfrågningarna har frågor om möjligheten till begäran om inhibition tagits upp med och . Enligt de uppgifter de lämnat kan denna möjlighet ha nämnts under ärendets gång men inte påverkat handläggningen. Frågor om några analyser gjordes av användningen av diplomatiska garantier besvaras i promemoriorna och . Utskottet har också tagit del av uppteckningar från samtal som statssekreterare hade med ambassader i . I promemorian besvaras frågan om analyser av tidigare erfarenheter av diplomatiska garantier. Här hänvisas till redovisningen av bedömningen av Chahalmålet vid granskning . för regeringens avvisningsbeslut fanns inga erfarenheter av något - huvudsakligen - likartat ärende. Det fanns inte heller rekommendationer från något internationellt organ angående användningen av diplomatiska garantier. I promemorian besvaras frågan om vilken analys som gjordes av risken för att genom att acceptera garantierna skulle sätta ett nytt internationellt prejudikat för länders bedömning i liknande ärenden. Här svaras att i ärendena fanns uppgifter om att två av personerna skulle komma att utgöra en säkerhetsrisk om de fick stanna i , att garantierna som utverkades var individuella och att det var under dessa förutsättningar som regeringen fattade beslut. Även om regeringen var medveten om att utgången av ärendena skulle följas med intresse från olika håll så var denna omständighet inte något som kunde tillåtas påverka utgången av de enskilda ärendena i ena eller andra riktningen. I promemorian hade besvarats frågan om utvecklingen efter avvisningen föranledde en annan syn än tidigare på garantin och dess utformning. Följande svar gavs. Frågan om användning av så kallade garantier i samband med avvisningar har givits stort utrymme och aktualitet internationellt efter . Genom säkerhetsråds resolution (2001) har fastslagits en skyldighet för alla FN:s medlemsstater att inte ge till personer som finansierar, planerar, stöder eller begår terroristbrott. är förpliktelsen absolut såväl enligt utlänningslagen, artikel 3 i som enligt artikel 3 i att inte utvisa, återföra eller utlämna en person till en annan stat, i vilken det finns grundad anledning att anta att han skulle vara i fara för att utsättas för tortyr. FN:s specialrapportör mot tortyr har ägnat frågan en hel del uppmärksamhet. Han har uttryckt oro över att en ökad användning av garantier riskerar att underminera artikel 3 i tortyrkonventionen. utesluter han inte användandet av garantier. I specialrapportörens rapport till föreslår han nu ett antal element som bör ingå i garantier, såsom snabb tillgång till advokat och läkarundersökning samt ett system med effektiv övervakning för att tillförsäkra att garantierna är tillförlitliga. Regeringen välkomnar detta arbete som ett led i ansträngningarna att säkerställa att det absoluta tortyrförbudet inte undermineras. Klart är att en skriftlig garanti i sig inte är tillräckligt. Avgörande för möjligheten att avvisa en person är att det i det enskilda fallet kan fastställas att det inte finns grundad anledning att tro att personen skulle vara i fara att utsättas för tortyr. Den bedömningen gjordes också i fallet Agiza och El Zary. Ett avgörande element i en sådan bedömning är att den mottagande staten är beredd att fullt ut samarbeta i uppföljningen av garantin för att säkerställa att inga övergrepp kan komma i fråga samt medverka i oberoende undersökningar i fall av påstådda övergrepp. har inte förklarat sig berett att medverka i en oberoende utredning. Regeringen anser inte att den egyptiska regeringen levt upp till de förväntningar vi haft på samarbete i denna fråga. Regeringen avser beakta erfarenheterna i detta ärende i eventuella framtida fall av denna art. Under utskottets utfrågningar har lämnat uppgifter av i huvudsak samma innehåll som framgår av redogörelsen för materialet i utskottets tidigare granskning. I frågan om överenskommelser om fängelsebesöken har hon därutöver uppgivit att det inte i förväg sagts så mycket om formerna för dessa besök mer än att ambassaden skulle få besöka männen regelbundet och på egen begäran; männen var medborgare i och hade inga konsulära rättigheter och inte heller någon sådan övervakningsrätt som man kan ha om man ingår i ett internationellt organ som är ansvarigt för en konvention. Utskottet har vidare tagit del av rapporten från besök i . Omständigheter kring genomförandet av verkställigheten I promemorian , besvaras även frågor som avser kännedom om omständigheter kring genomförandet av verkställigheten. På frågor om eventuell vetskap inom om att verkställighet skulle ske och skedde med utländsk medverkan svaras att avvisningsbesluten innebar att hela ansvaret för verkställigheten övergick till . Det enda som nämndes av i fråga om utländsk hjälp under föredragningen för utrikesminister var att det kunde behövas utländsk hjälp med s.k. slot-tider i samband med verkställighetsresan. specificerade inte närmare hur denna fråga kunde lösas. Vid denna föredragning lämnades inga uppgifter från om att verkställigheten skulle ske med ett utländskt plan eller med hjälp av utländsk personal. Efter föredragningen fick information från om att transporten måste utföras med ett utländskt plan och att ville ha ett godkännande för detta. informerade utrikesministern som inte hade någon invändning. Det var dock inte tal om att det utländska planet var amerikanskt. Den ansvarige upplyste per telefon rättschefen vid och om att verkställigheten av avvisningsbesluten beträffande de två männen hade inletts. Omständigheter kring den utländska medverkan redovisades för när dåvarande Säpochefen vid ett sedvanligt månadsmöte med justitieministern redogjorde för verkställighetsärendet. Efter ytterligare möten med , vid vilka bl.a. de närmare omständigheterna kring verkställigheten behandlades, uppdrog åt att skriftligen redogöra för verkställigheten och redovisa sina bedömningar i en promemoria. Detta resulterade i promemorian . I promemoria förklaras att det inte är känt om utrikesminister hade vetskap om de närmare omständigheterna kring verkställigheten vid utfrågning . I promemoria besvaras en fråga om spridningen av promemoria med att det inte kunnat klarläggas om informationen i promemorian på något sätt vidarebefordrats till utrikesminister . I yttrande från Säkerhetspolisen besvaras frågor om den information Säkerhetspolisen lämnade regeringen och inför beslutet att avvisa de två männen. I svaret hänvisas till de yttranden som Säkerhetspolisen lämnat till , vilka enligt svaret förtydligades muntligt vid föredragningar i ärendet samt den 6, 7 och i vilka Säkerhetspolisens tjänstemän var närvarande. Om verkställigheten anges följande. Verkställighet av avvisningsbeslut sker normalt genom Kriminalvårdens transporttjänst (TPT). Detta var också väl känt vid och asylpolitik. När verkställighetsfrågan berördes vid de tillfällen som omnämns [ovan] har Säkerhetspolisen därför bara lämnat allmän information om verkställigheten. Av informationen framgick bl.a. att det var möjligt att verkställa utvisningen med flygplan som TPT bokat. föredragningen meddelade företrädare för och mänskliga rättigheter Säkerhetspolisens personal att enheten ansåg att avvisningsbesluten måste verkställas omgående.