bet · GS01KU20 · 2005-01-01 00:00:00 — I en anmälan till , bilaga A1.1.1, begärs att utskottet granskar f.d. statsrådet och regeringens handläggning av anslaget Näringslivsutveckling i , även kallad Östersjömil- jard 2. I anmälan hänvisas till en rapport av Statskontoret, som på regeringens uppdrag granskat hanteringen av Östersjömiljard 2. Enligt anmälan är syf- tet med Östersjömiljard 2 att främja svensk handel och stimulera företags- bildning i ett programområde som utgörs av , och nordvästra . Statskontoret konstaterar emellertid att innehållet i redovisningen av projektens verksamhet är av skiftande karaktär, att det ofta saknas redo- görelser för hur ett projekts insatser skall kunna leda till de effekter som projektledningen säger sig vilja uppnå samt att tillförlitligheten i redovis- ningen också kan ifrågasättas. Statskontorets slutsats är, enligt anmälan, att det inte är klarlagt vilka effekter programmet har medfört och att detta gör det svårt att bedöma dess totala värde. Därutöver konstaterar , enligt anmälan, att det saknas tillräcklig förankring i det svenska näringslivet både när det gäller programmets utformning och genomförande, varför Statskontorets slutsats är att programmet inte kommer att nå full måluppfyllelse, dvs. främja svensk handel och företagsbildning i Östersjö- området. Mot bakgrund av den kritik som framförts från Statskontorets sida och den kritik som tidigare framförts av både i sin gransk- ning och av revisorer, anför anmälaren att konstitu- tionsutskottet ånyo bör granska bristerna i regeringens hantering av Östersjömiljard 2, särskilt i fråga om beredningskravet i 7 kap. regeringsformen. bör enligt anmälan granska och regeringens behandling av Östersjömiljard 2. Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom , bilaga A1.1.2, och ett protokollsutdrag med Rege- ringskansliets beslut om revision av Östersjömiljard 2, bilaga A1.1.3. beslutade om den s.k. första Östersjömiljarden (prop. 1995/ 96:222, bet. 1995/96:FiU15). Beslutet innebar att skulle avsättas för Östersjösamarbetet . Anslaget, B2 Samarbete och utveckling inom , ställdes i och med 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL beslutet till regeringens disposition. Syftet med den första Östersjömiljar- den var att stärka tillväxt och sysselsättning genom att anvisa medel bl.a. inom områdena livsmedel, energisystem, kunskapsutbyte, infrastruktur och miljö. Den andra Östersjömiljarden aviserades ekonomiska vårpropo- sition (prop. 1997/98:150). I budgetförslaget för föreslogs att skulle tillföras näringslivsinriktade insatser i Östersjöregi- onen . Medel skulle beviljas i taget 2003. Det övergripande målet för Östersjömiljard 2 är att, utifrån ett svenskt intresse, stimulera näringslivsutveckling i och handel mellan länderna i regi- onen. Satsningen följer i allt väsentligt de förslag till prioriteringar, riktlin- jer och beredningsordning som lades fram av den s.k. Östersjöberedningen (SOU 1999:125). I proposition 2002/03:1 anförs att medlen skall användas för näringslivssatsningar och omfatta stöd till före- tagsetableringar, projektexport och marknadssatsningar och andra främjan- deinsatser. Särskild vikt skall fästas vid små och medelstora företags deltagande i näringsliv. anvisas inga nya medel till anslaget Näringslivsutveckling i . Huvudansvaret för hantering av Östersjömiljarderna låg till att börja med i Statsrådsberedningen. fördes ansvaret över till dåva- rande Närings- och . flyttades ansvaret vidare till , enheten för exportfrämjande och den inre marknaden och därefter till enheten för . Inom den senare enheten upprättades ett Östersjömil- jardsekretariat (ÖMS) med ansvar för att följa upp och avsluta insatserna inom den första Östersjömiljarden, men också för att hantera Östersjömil- jard 2. granskade vissa upphandlingsfrågor i sam- band med den första Östersjömiljarden (1999/2000:KU20). Utskottet fann att tjänster köpts utan regelrätt upphandling och utan tillräcklig dokumenta- tion i samband med det s.k. Polenåret och en IT-satsning i Östersjöregio- nen. granskade även Regerings- kansliets organisering för särskilda projekt, bland dem Östersjömiljarden (2000/01:KU10). I betänkandet noterar utskottet bl.a. att samordningen i upphandlingsfrågor, enligt uppgifter från , skärpts genom att interna föreskrifter om upphandlingar utfärdats. granskade beredningen av de ärenden som Östersjömiljarden omfattar (2000/01:KU20). Utskottet konstaterade att flera granskningar vad gäller den första Östersjömiljarden tidigare genomförts, bl.a. av utskottet och av revisorer. Analyser av hanteringen av 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL anslaget hade även gjorts inom . I samband med dessa granskningar uppmärksammades problem bl.a. vad gäller mål, upphandling och dokumentation. Dessa brister i hanteringen ansågs vara väl kända. Utskottet konstaterade att det av utfrågningen med handelsminister samt av de i upprättade promemoriorna fram- gick att bristerna fortlöpande hade korrigerats. Kritik kunde emellertid uttalas mot den tidigare handläggningen. Enligt utskottets mening borde stor kraft läggas vid att förebygga sådana brister som påvisats beträffande hand- havandet av Östersjömiljard 1. Vidare ansåg utskottet att flera av de problem som påvisats i samband med hanteringen av Östersjömiljard 1 kunde förutsättas hänga samman med att verksamheten skötts av , vars organisation inte i första hand är konstruerad för denna typ av uppgifter. En stor mängd ärenden ställer krav på administrativa resurser som normalt inte finns i . revisorer framförde i granskningspromemorian Svenska miljö- insatser i (1998/99:1) vissa kritiska synpunkter bl.a. i fråga om handhavandet av den första Östersjömiljarden. Revisorerna anförde bl.a. att eftersom ansvaret för olika led i hanteringen av insatser genom Östersjö- miljarden var uppdelat mellan departement, myndigheter och andra organ hade möjligheterna till insyn, kontroll och överblick varit begränsade. Vidare hade det inte funnits några fastställda kriterier för tillväxt och utveckling att utgå från för den som ansökt om medel. presenterade revisorer en förstudie angå- ende de båda Östersjömiljarderna (förstudie /01:14). Revisorerna lyfte i förstudien fram att det i olika sammanhang har konstaterats att bered- ningen av den första Östersjömiljarden varit behäftad med olika brister. Vidare pekade revisorerna på att det fanns bättre förutsättningar för hante- ring av den andra Östersjömiljarden än det funnits för den första. Reviso- rerna konstaterade emellertid att de problem som hängde samman med att de anslagna medlen disponerades av kvarstod, dvs. att insyn och kontroll inte fungerade som för merparten av den statliga verk- samheten. Revisorerna fann det därför motiverat med en fortsatt granskning. Resultaten av den fortsatta granskningen redovisades i rapporten sjömiljarderna insyn och kontroll (2001/02:5). Rapporten remissbehandla- des. Med utgångspunkt i rapporten och remissyttrandena överlämnade revisorer sitt förslag angående den ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna (2001/02:RR14) till . Sammanfattningsvis drog revisorerna slutsatsen att arbetet med tydligare direktiv för den ekono- miska redovisningen av Östersjömiljarderna borde fortsätta, och att arbetet med att utveckla rutiner och riktlinjer för Östersjömiljarderna också skulle omfatta frågor om upphandling och beredningen av ansökningar. 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL för den ekonomiska kontrollen borde även förtydligas så att det klarare skulle framgå hur ett projekt skall redovisas och hur redovisningen skall kontrolleras. revisorers förslag behandlades av (bet. 2001/02:KU26, rskr. 2001/02:300, rskr. 2001/02:301). I enlighet med vad utskottet tidigare anfört (bet. 2000/01:KU20) konstaterade utskottet att pro- blem uppmärksammats i samband med de granskningar som utförts i fråga om Östersjömiljarderna, bl.a. vad gällde mål, upphandling och dokumenta- tion. Utskottet fann som tidigare att flera av de problem som framkommit i samband med hanteringen av Östersjömiljard 1 fortlöpande hade korrige- rats. Utskottet ansåg vidare att stor kraft borde läggas på att förebygga sådana brister som hade kunnat påvisas beträffande handhavandet av den första Östersjömiljarden. I enlighet med det anförda ansåg utskottet att riks- dagen borde ge regeringen revisorernas förslag till känna som sin mening. biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2001/02:300, rskr. 2001/02:301). Som ett steg i en slutlig utvärdering fick Statskontoret i uppdrag av regeringen att granska Östersjömiljard 2. Såväl Östersjömil- jardsekretariatets (ÖMS) och ansvariga myndigheters hantering av anslaget som insatsernas faktiska resultat och effekter skulle utvärderas. I Statskontorets rapport 2 mer än företagsfrämjande (2004:3) anförs att Statskontoret inte kan ge en heltäckande bild av vilka utfall och effekter som uppnåtts genom Östersjömiljard 2. Anled- ningen till detta är att den befintliga redovisningen av utfall och effekter är bristfällig. Statskontoret bedömer att det inte är troligt att det övergripande målet helt kommer att nås då betydande delar av programmets medel lagts på projekt med svag koppling till dess mål. Statskontoret konstaterade vidare att riktlinjerna för Östersjömiljard 2 endast följts till vissa delar och att en samlad styrning och samordning av programmet saknats. Vidare bedömer Statskontoret att mervärdet av Östersjömiljard 2 som särskilt programom- råde är oklart. Däremot har administration och beredning av programmet markant förbättrats jämfört med Östersjömiljard 1. Östersjömiljardsekretari- atets bearbetning av myndigheternas redovisning av ekonomi, utfall och effekter har dock betydande brister. I budgetpropositionen (prop. 2004/05:1) redogör regeringen för insatser som gjorts inom anslaget Näringslivsutveckling i Öster- sjöregionen. Insatserna har innefattat stöd till olika program. Bland annat har fått medel för genomförandet av programmet Marknads- plats , för Medfinansiering av tillväxtavtal för näringslivs- utveckling, Sida för demonstrations- och pilotinsatser på miljö- och energiområdet (Demo Öst), i för Näringslivs- 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL utveckling i och länsstyrelserna i och Norr- bottens län för näringslivsutveckling i . har även erhållit medel för uppdraget Baltic 21 Näringsliv, som är en del av den särskilda miljösatsningen för en hållbar utveckling i Östersjöre- gionen. Medel har vidare avsatts för ett kapitaltillskott till det statliga riskkapitalbolaget , till det multilaterala partnerskapet Northern Dimension Environmental Partnership (NDEP) under samordning av Euro- peiska samt till svenska konsultfonder vid Nor- diska Investeringsbanken, Nordiska projektexportfonden och . Även integrationsfrämjande insatser i Öresundsregio- nen har finansierats från anslaget. Sammanlagt har per ca utbetalats från anslaget. Regeringen bedömer att svenska företag inom en rad sektorer genom de olika uppdrag som finansieras ur Östersjömiljard 2 fått tillgång till hand- fast stöd i sina exportansträngningar i . Den svenska expor- ten till dessa grannländer har ökat med . Regeringen bedömer också att integrering i världsekonomin och de baltiska ländernas och anslutning till EU och dess inre marknad innebär att potentialen för investeringar, företagande och handel i Östersjö- regionen växer. Enligt budgetpropositionen kommer Östersjömiljard 2 att utvärderas i sin helhet i anslutning till att samtliga insatser har avslutats . Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: Vilka åtgärder har vidtagits för att dra nytta av tidigare erfarenheter av handhavandet av den andra Östersjömiljarden? Vilka kommentarer i övrigt föranleder det som anförs i gransknings- anmälningen? Som svar har översänts en inom Utrikesdeparte- mentet upprättad promemoria (bilaga A1.1.2). I promemorian anförs bl.a. följande: Med anledning av de förslag som revisorer presenterade i rapporten tillsyn och kontroll (20001/02:5) har flera åtgärder vidtagits. har riktlinjer och rutiner för kon- troll och prövning av verksamhet av typen särskilda projekt förtydligats och vidareutvecklats. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2003/04:1 utg.omr. 1 s. 51) slagit fast att verksamhet av typen särskilda projekt och program bör bedrivas av regeringen endast när särskilda behov och förutsättningar föreligger. Enligt promemorian har för att säkerställa att detta ställningstagande får ett enhetligt och tydligt genomslag, sammanställt en checklista som delgivits anställda. 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL I promemorian framhålls att en viktig förändring i sättet att bereda ansök- ningar inom ramen för den andra Östersjömiljarden i förhållande till den första är att ansökningar inte skall beredas inom . Öster- sjömiljardsekretariatet har för den andra Östersjömiljarden haft som policy att styra över förfrågningar om stöd till någon av de myndigheter som regeringen givit i uppdrag att fördela projektmedel. I promemorian anförs vidare att direktiven för slutredovisning förtydli- gats inför myndigheternas avrapportering och att en mall för den ekonomiska redovisningen upprättats. Ett krav på revisionsintyg för de pro- jekt som tilldelats medel har även införts. Kravet återfinns i direktiven för redovisning av projekten. Enligt promemorian har Östersjömiljardsekretari- atet haft som regel att ett revisionsintyg minst skall intyga att den ekono- miska redovisningen skötts enligt god revisionssed. I promemorian påpekas även att det införts en samlad redovisning av anslaget i budgetpropositionen med början 2004 (prop. 2003/04:1). skall lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () tillämpas för alla Östersjömiljardprojekt. Enligt promemorian har ett omfat- tande arbete genomförts inom för att förbättra den offent- liga upphandlingen. De åtgärder som vidtagits redovisas budgetproposition (prop. 2002/03:1 utg.omr. 1 s. 49). I promemorian kommenteras det föreliggande granskningsärendet vidare genom att de rekommendationer som Statskontoret presenterat i rapporten 2 Mer än företagsfrämjande (2004:3) kommenteras. I pro- memorian framhålls att Statskontoret konstaterar att administration och beredning av programmet markant har förbättrats jämfört med Östersjömil- jard 1. Inrättandet av med ansvar för beredning av Östersjömiljard 2 förefaller ha bidragit till detta. Enligt promemorian har fört en noggrann och samlad redovisning över de bidrag som regeringen fattat beslut om och de utbetalningar besluten resulterat i. Vad som däremot tidigare saknats har varit en samlad redovis- ning av hur projektmedlen fördelas mellan verksamhet och administration, mellan programländer och mellan aktivitetsområden. Åtgärder har vidtagits för att avhjälpa dessa brister. I den årsredovisning som Utrikesde- partementet lämnat till näringsutskott redovisas hur projektmedlen fördelas mellan verksamhet och administration och mellan programländer. I redovisningen kommer även fördelningen mel- lan aktivitetsområden att ingå. Enligt promemorian kommer ramprogrammen inom Östersjömiljard 2 att utvärderas /05. Inför programmets avslutning prioriteras i enlighet med Statskontorets rekommendationer uppgiften att belägga och systematisera utfallet och effekterna av Östersjömiljard 2. I promemorian anförs att en diskussion har inletts med ansvariga myn- digheter om hur riktlinjernas krav skall följas upp och hur myndigheterna ska rapportera de s.k. generella kraven. De generella kraven rör programin- satsernas påverkan på kultur- och naturmiljön, deras förenlighet med en 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL socialt och kulturellt hållbar utveckling samt främjandet av ett jämställd- hetsperspektiv. Enligt promemorian skall även aktivt verka för ett ökat utbyte av erfarenheter som samlats hos myndighe- terna under programmets gång. Sammantaget finner regeringen att Statskontorets rekommendationer inför avslutningen av Östersjömiljard 2 är värdefulla och i allmänhet väl under- byggda. Detta gäller i synnerhet behovet av en samlad ekonomisk redovis- ning, av separata utvärderingar av ramprogrammen samt av en systematise- rad sammanställning av programmets resultat och utfall. Enligt promemorian förtjänar emellertid vissa av Statskontorets utgångspunkter att kommenteras närmare. Bland annat anser Statskontoret att sju projekt rik- tats mot fel region och att det varit lämpligare att finansiera dessa projekt från någon annan budgetpost, alternativt att ändra målen. Enligt promemo- rian faller fem av projekten inom den av godkända ramen om som avser integrationsfrämjande aktiviteter i Öresundsregi- onen, medan två projekt syftar till att locka utländska investeringar till som ska fungera som nav för företagens verksamhet i hela Öster- sjöregionen. Regeringen bedömer att de sju projekten väl överensstämmer med målet för Östersjömiljard 2 att förstärka positionen för svenskt närings- liv i . I fråga om beredningskravet i 7 kap. regeringsformen rörande hanteringen av Östersjömiljard 2 anförs bl.a. följande i promemorian. Regeringen har fattat beslut om 44 uppdrag inom ramen för Östersjömil- jard 2. Det operativa programansvaret har delegerats från Regeringskans- liet till enskilda myndigheter i 31 av dessa fall. I promemorian framhålls i detta sammanhang Statskontorets slutsats att hanteringen av Östersjömiljar- derna därmed närmat sig den ansvarsfördelning som normalt råder mellan regering och ansvariga myndigheter. Som exempel på ett program som sköts av nämns bl.a. programmet Aktiv projektutveckling. Enligt promemorian har svenska pro- jektexporterande företag uttryckt starkt stöd för verksamheten och särskilt framhållit betydelsen av att programmet sköts av . Detta för att underlätta kontakterna med myndigheterna i de berörda län- derna. Av promemorian framgår att vid bered- ningen av samtliga 44 uppdrag där regeringen fattat beslut iakttagit kravet på att behövliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter. I promemorian sägs även att det i planeringen inför avslutningen av Öster- sjömiljard 2 ingår att en internrevision av hela programmet skall genomfö- ras och därefter en extern slututvärdering. Granskningsuppdrag av denna typ ligger dock inte inom internrevisions verksamhets- eller kompetensområde. Det gör att måste anlita en 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Mot denna bakgrund har (Utrikes- departementet) beslutat att avropa tjänster från ett revi- sionsföretag (bilaga A1.1.3). Enligt uppgift från kommer Östersjömiljardsekretaria- tets årsredovisning att vara färdigtställd och överlämnas till näringsutskottet . Vidare har uppgetts att tjänsten att utföra en internrevision är upphand- lad och revisionen kommer att påbörjas samt att en samlad slututvärdering kommer att genomföras av Statskontoret och beräknas inle- das . Vad som framkommit i ärendet föranleder ur konstitutionell synvinkel inte något uttalande från utskottet. 1.2 Hanteringen av ett särskilt konto i I en anmälan till , bilaga A1.2.1, begärs att utskottets granskar dåvarande näringsminister , dåvarande finansminis- ter och statsminister tjänsteutövning avseende ett konto i . I anmälan hänvisas till beslut om att godkänna att högst ett visst belopp överförs från de statliga bolagen som extra utdel- ningar till ett särskilt konto i för insatser i av staten hel- eller delägda bolag. Beslutet innebar bl.a. att kontot endast är avsett för extra utdelningar, att lån till statliga bolag inte skall hanteras över kontot och att det inte får uppkomma underskott på kontot. Ordinarie utdelningar från statliga bolag skall inte tillföras kontot utan fortsätta att tillföras stats- budgeten på en inkomsttitel. I de fall det inte bara är fråga om en omstrukturering av resurser mellan statliga bolag utan också finns behov av att använda skattemedel för kapitaltillskott eller för att starta en ny typ av verksamhet bör anvisningen av medel ske på sedvanligt sätt över statsbud- geten. När regeringen i samband med ekonomiska vårproposition redo- visade finansieringen och utnyttjandet av det särskilda kontot framkom, enligt anmälan, vissa oklarheter som bör granska. 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL För det första har kontot, anförs det, finansierats genom dels extra utdel- ningar om ca från olika statliga bolag, dels en utdelning om från Förvaltningsaktiebolaget . Vad som egentligen skett är, enligt anmälaren, att staten har fått en aktieut- delning i form av aktierna i till ett Fortia har i sin tur gett en aktieutdelning Utdelningen från finns inte redovisad i årsredovisningen för staten. granska dels ifall den redovisning som lämnats är i överensstämmelse med budgetlagen och god redovisningssed, dels ifall inbetalningen till det sär- skilda kontot i står i strid med beslut om att kontot endast är avsett för extra utdelningar. Vidare anförs i anmälan att bör granska de rutiner som finns inom för att redovisa saldot på det sär- skilda kontot samt ställningen för statens finanser i övrigt. att det uppgivna saldot på kontot är olika i den ekonomiska vårpropositio- nen och årsredovisningen för staten. För det tredje bör, enligt anmälan, granska reger- ingens beslut att lämna en proposition till med förslag om att skall godkänna att kontot i tillförs medel från Fonden för den mindre skeppsfarten samt bemyndigar regeringen att upp- dra åt att utfärda en garanti på motsvarande belopp. Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior upprättade inom , bilagorna A1.2.2 och A1.2.3. Enligt regeringsformen får statens medel inte användas på annat sätt än har bestämt (9 kap. 2 § första stycket), vilket främst sker genom budgetregleringen (9 kap. 2 § andra stycket). får även bestämma att statsmedel skall tas i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering, s.k. specialdestination (9 kap. 2 § andra Specialdestination innebär att vissa inkomster endast skall använ- das i en viss verksamhet. Specialdestinationer står i strid med fullständig- hets- och bruttoprinciperna (se nedan), men har samma formella inflytande över dem som över anslagen. Vägledande vid budgetregleringen är principerna om fullständighet och bruttoredovisning, vilka båda regleras i lagen (1996:1059) om statsbudge- ten (budgetlagen). Fullständighetsprincipen kommer till uttryck i 16 §, enligt vilken regeringens förslag till statsbudget skall omfatta alla inkomster och Bruttoredovisningsprincipen innebär att statens inkomster och utgif- 1 REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL ter skall tas upp var för sig på statsbudgeten. Principen kommer till uttryck i 17 § där det står att statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Undantag från fullständighets- och bruttoprinciperna förekommer (se prop. 1995/96:220 s. 4041). Från fullständighetsprincipen görs undantag när inkomster uppbärs och medel tas i anspråk för särskilda ändamål helt utanför statsbudgeten (specialdestination vid sidan av statsbudgeten). Undan- tag från bruttoprincipen görs genom nettoredovisning på statsbudgeten (specialdestination i anslutning till statsbudgeten). Nettoredovisning inne- bär att endast överskottet eller underskottet i en verksamhet förs upp på statsbudgeten. Redovisning av inkomster från utdelningar Inkomster från utdelningar på statens aktier redovisas av mot inkomsttitel (yttr. 2002/03:KU6y, se även bet. 2002/03:FiU21). Av den s.k. Inkomstliggaren framgår att inkomster av utdelningar på statens aktier av redovisas på inkomsttiteln 2411 Inkomster av statens aktier (ESV 2004:3). Utdelningar som görs i form av aktier redovisas inte mot inkomsttitel. Skälet till det är att värdet av statens aktier och andelar i statliga bolag inte ingår i statsbudgeten. Redovisning på inkomsttitel sker först om staten säl- jer aktieinnehavet. Däremot är aktiernas bokförda värde en tillgång för staten och en utdelning i form av aktier ingår således i statens balansräkning. Villkor för särskilt konto i ekonomiska vårproposition föreslog regeringen en ordning för förbättrad kapitalstruktur i statliga bolag (prop. 2002/03:100).