bet · GT01KU10 · 2005-12-01 00:00:00 — Framför allt behöver det löpande arbetet med reglers kvalitet bli bredare och mera sammanhållet än det är . Därtill lämnas en beskrivning av arbetet på språkvårdens område och i fråga om författningars tillgänglighet. Statsskickets grunder läggs fast i 1 kap. regeringsformen (RF). Av 1 kap. 1 § tredje stycket framgår att den offentliga makten utövas under lagarna. Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall enligt 1 kap. 9 § i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Den svenska rättsordningen bygger i hög grad på skrivna rättsregler i form av lagar och andra föreskrifter. Medborgarna förväntas i princip vara medvetna om innebörden av gällande rätt i landet. Legalitetsgrundsatsen är en av de fundamentala principerna i det svenska statsskicket. Arbetet för enkla och klara rättsliga föreskrifter är av den största betydelse för rättssäkerhet, effektivitet och legitimitet i folkstyret. Det arbete för att få fram enklare och klarare regler inom den offentliga sektorn och att få en bättre överblick över det statliga regelbeståndet som inleddes har enligt utskottets mening lett till betydelsefulla förbättringar i viktiga avseenden. Skillnaden mellan olika reglers konstitutionella ställning är klar, låt vara att det finns utrymme för en bättre redovisning av vilket bemyndigande eller annan grund för att besluta om förordningar som har utnyttjats (jfr bet. 2004/05:KU2). Omsorgen om språket i lagar och andra författningar har otvivelaktigt avsatt viktiga resultat. Och strävandena på dessa områden hålls levande. Likväl finns det ett betydande behov av fortsatt arbete i sådant syfte som angavs . Enkla och klara regler som är lätt tillgängliga är av väsentlig betydelse för det ekonomiska livet. Detta gäller för konsumenter och köpare likaväl som för producenter och säljare. Oavsett hur man närmare bedömer det arbete med regelförenkling för små företag som bedrivs av regeringen är detta arbete som näringsutskottet anfört av största vikt för att skall kunna utvecklas som företagarnation. Vilken minskning av regelbördan för små företag som enligt vad regeringen förutskickat har uppnåtts har inte kunnat klarläggas, vilket är en brist i underlaget för den bedömning utskottet nu har att göra. Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen ankommer det dock inte på att närmare ta ställning i sak till vad som har åstadkommits på området för regelförenkling för små företag. En stor del av de regler som är av betydelse för medborgarna i och för det ekonomiska livet i landet utgörs nu av EG-rätten. Dessa rättsregler har avlöst tidigare bestämmelser från Eftasamarbetets tid, och i sådan mening inneburit ett förenhetligande av regelverket. Den genomgång av arbetet med regelkvalitet och regelförenkling som utskottet har gjort ger dock vid handen att det samarbete mellan många länder som den europeiska unionen innebär för svensk del har fört med sig vissa svårigheter att upprätthålla kraven på enkelhet och klarhet i reglerna. Det finns också en risk att genomförandet av EG-rättsliga regler leder till en mer omfattande reglering i än som är nödvändig. Inom den europeiska unionen bedrivs emellertid ett betydelsefullt arbete i syfte att förenkla gällande regler och förbättra ny lagstiftning. Utskottet finner det särskilt angeläget att den svenska hållningen i unionssamarbetet innebär att kraven på enkelhet och klarhet hävdas med kraft. Ansvaret för att de statliga regler som de enskilda har att följa uppfyller kraven på enkelhet, klarhet och överblickbarhet vilar i hög grad på regeringen. Regeringen föreslår att anta nya lagregler, fattar själv beslut om förordningar och leder den statliga förvaltningen, som också kan ges rätt att meddela föreskrifter. Regeringen företräder i samarbetet inom den europeiska unionen. Regeringens arbete med normgivningsfrågor är i praktiken nära nog avgörande för att reglerna skall kunna främja rättssäkerhet, effektivitet och legitimitet i folkstyret. Det yttersta konstitutionella ansvaret för att sådana mål uppnås vilar likväl hos . är oförhindrad att fatta beslut om föreskrifter också i sådana ämnen som regeringen är behörig att reglera. Det är därför av vikt att allsidigt följer regeringens arbete med normgivningsfrågor. De redovisningar som lämnas till är i detta sammanhang av väsentligt värde. Utskottets granskning ger inte anledning till några ytterligare uttalanden från konstitutionell synpunkt. Regeringsformen föreskriver att "vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet". Huruvida regeringen i sin utövning av utnämningsmakten lever upp till denna bestämmelse har granskats av utskottet. granskade utskottet regeringens utnämningar av myndighetschefer , 2002 respektive 2003 (bet. 2003/04:KU10). Utskottet uttalade därvid att det, för att erhålla en mer heltäckande bild, avsåg att fortsätta följa regeringens utövande av utnämningsmakten i kommande granskningar. I höstens granskning återkommer utskottet till frågan om regeringens utnämningar av myndighetschefer. Ytterligare uppgifter om utnämningar , 2004 och 2005 har tillförts granskningen. Bestämmelser om tillsättning av statliga tjänster Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen (RF) tillsätts tjänst vid en domstol eller vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av regeringen eller av en myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster skall tillsättas efter objektiva grunder utan hänsynstagande till ovidkommande omständigheter. Med "förtjänst" avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med skicklighet brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. Bestämmelsens utformning är sådan att även andra sakliga grunder än förtjänst och skicklighet kan få vägas in i bedömningen. Härvidlag anfördes i förarbetena att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn kunde göra det nödvändigt att vid vissa tjänstetillsättningar ta hänsyn inte bara till de faktorer som i första hand brukar läggas in i begreppen förtjänst och skicklighet. Vid behandlingen av förslaget kommenterade bestämmelsens formulering. Utskottet förutsatte att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn skulle komma att utnyttjas på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes rättssäkerhet uppstod (bet. KU 1973:26 s. 72). I 4 § lagen (1994:260) om offentlig anställning upprepas att avseende skall fästas enbart vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Det sägs även att skickligheten skall sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. I förarbetena (prop. 1993/94:65 s. 44) påpekades att förtjänst och skicklighet i RF bara nämns som exempel och att även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen, t.ex. strävanden efter jämställdhet mellan könen på arbetsplatsen och intresset av att bereda arbetshandikappade sysselsättning. I sammanhanget kan även nämnas vad som står i 9 § jämställdhetslagen (1991:433). Enligt denna paragraf skall, när det på en arbetsplats inte råder en i huvudsak jämn fördelning mellan kvinnor och män i en viss typ av arbete eller inom en viss kategori av arbetstagare, arbetsgivaren vid nyanställningar särskilt anstränga sig för att få sökande av det underrepresenterade könet och söka se till att andelen arbetstagare av det könet efter hand ökar. Vad gäller förfarandet vid rekrytering av myndighetschefer går det till så att varje departement efter samråd med Statsrådsberedningen och svarar för rekrytering av myndighetschefer inom sitt eget område(Regeringens chefspolicy - Kvalitet i den statliga chefsförsörjningen, 2005). I myndigheter med styrelser med fullt ansvar bör samråd med styrelsen ske om den aktuella kandidaten. Oavsett styrelseform bör regeringen informera berörd ordförande innan den fattar beslut om anställning och entledigande av myndighetschefer. och högskolor sker rekrytering av rektor enligt förslag från styrelsen, se 2 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100). I dessa fall sker således inget särskilt rekryteringsförfarande inom . Politisk bakgrund vid tillsättning av högre statlig tjänst Regeringens utövande av utnämningsmakten har granskats av utskottet (t.ex. bet. 2003/04:KU10 och 2003/04:KU20). Utskottet har då gjort bedömningen att den omständigheten att en person har en politisk bakgrund inte skall vara diskvalificerande vid tillsättningen, så länge endast sakliga grunder som förtjänst och skicklighet tillämpas vid tillsättningen. Utskottet har menat att politisk erfarenhet tvärtom ibland kan vara värdefull för den som skall leda en offentlig verksamhet. Härutöver har från regeringens sida anförts att den politiska bakgrunden i ett fall vägs in noga, nämligen vid landshövdingeutnämningar. Det har framhållits att en landshövding, med hänsyn till detta uppdrags karaktär, bör ha särskilt goda kunskaper om vårt samhälle i stort och en förståelse för politiskt beslutsfattande och att en politisk bakgrund är då ofta en fördel. Vidare har sagts att det finns en informell uppgörelse mellan partierna avseende landshövdingeutnämningar. I övriga tillsättningar kan, menar regeringen, politisk erfarenhet vara en merit men inget krav (se t.ex. bet. 2003/04:KU20 bil. B10 s. 197). Dessutom finns en grupp tjänstemän och chefer som regeringen har sagt sig vara angelägen om att behålla i statsförvaltningen, nämligen statssekreterarna. Det har därvidlag framhållits att statssekreterare har erfarenhet av chefskap för en stor organisation. Efter ett visst antal år går de ur karriären som statssekreterare och rekryteras då ofta som myndighetschefer. De har, som varit fallet , arbetat för en socialdemokratisk regering, men från regeringens sida har anförts att väldigt många av dem inte har någon partipolitisk bakgrund. De är hämtade från departement och myndigheter och kanske sympatiserar de med socialdemokratiska ideal, men det skall inte, har regeringen menat, hindra dem från att fortsätta en karriär inom den statliga verksamheten. Regeringen har anfört att om man åsätter varje statssekreterare partibeteckningen s därför att de har arbetat för en socialdemokratisk regering, blir bilden den att andelen utnämnda chefer med bakgrund inom Socialdemokraterna inte riktigt motsvarar andelen röster i senaste valet (se t.ex. bet. 2001/02:KU20 bil. B17 s. 243 f.). Kön vid tillsättning av högre statlig tjänst I broschyren Regeringens chefspolicy - Kvalitet i den statliga chefsförsörjningen (2005) presenteras regeringens policy för en aktiv statlig chefsförsörjning, bl.a. i fråga om rekrytering. Enligt policyn skall det, så långt möjligt, alltid finnas både en kvinnlig och en manlig kandidat med i det slutliga urvalet. Vidare uppges det i broschyren vara en prioriterad fråga att fortsätta arbetet att öka andelen kvinnliga myndighetschefer. Målet är att minst hälften av de nya myndighetscheferna inom civil statsförvaltning skall vara kvinnor. granskning av utnämningar av myndighetschefer I samband med utskottets granskning (bet. 2003/04:KU10) av regeringens utnämningar av myndighetschefer begärde utskottet en förteckning över myndighetschefer som utsetts , 2002 respektive 2003 fram till oktober månads utgång. Totalt innehöll förteckningen 92 anställningsbeslut. Av dessa gällde minst 26 anställning på sådan chefsbefattning för vilken det finns krav på särskild utbildning eller erfarenhet (t.ex. chef för , , , , och TV samt rektor vid universitet eller högskola). Exklusive dessa rörde det sig således om 66 anställningsbeslut . Av dem som utnämndes kunde enligt 22, dvs. en tredjedel, bedömas ha politisk bakgrund, såsom statsråd, politiskt tillsatt tjänsteman inom , riksdagsledamot, landstings- eller kommunalråd. Vanligaste politiska bakgrunderna var statssekreterare och riksdagsledamot. I granskningen delades gruppen myndighetschefer upp i olika slags befattningar, t.ex. landshövding, direktör och generaldirektör. I kategorin landshövdingar hade det stora flertalet, 8 av 10, politisk bakgrund som antingen statsråd, riksdagsledamot eller kommunalråd. Den största kategorin i granskningen var generaldirektörer. Av de 40 generaldirektörer som utsetts av regeringen hade 13 politisk bakgrund, de flesta som statssekreterare. Vad gäller den partipolitiska tillhörigheten bland de myndighetschefer som hade utnämnts och som hade politisk bakgrund var den i drygt hälften av fallen socialdemokratisk (13 av 22) och i drygt en fjärdedel av fallen moderat (6). Övriga partipolitiska tillhörigheter var folkpartistisk, vänsterpartistisk och centerpartistisk (vartdera 1). Utskottet anförde i betänkandet att dess granskning inte gav en heltäckande bild då den endast omfattade utnämningar av myndighetschefer (s. 64 f.). För att erhålla en mer heltäckande bild avsåg utskottet att fortsätta följa regeringens utövande av utnämningsmakten i kommande granskningar. Vidare upprepade utskottet sin tidigare bedömning avseende utnämningar av t.ex. generaldirektörer, nämligen att omständigheten att en person har en politisk bakgrund inte skall vara diskvalificerande vid tillsättningen, så länge endast sakliga grunder som förtjänst och skicklighet tillämpas vid tillsättningen, och att ibland politisk erfarenhet tvärtom kunde vara värdefull för den som skall leda en offentlig verksamhet. När utskottet, med anledning av en anmälan, granskade regeringens förfarande vid utnämningar till högre statliga tjänster hänvisade utskottet till den genomförda undersökningen (bet. 2003/04:KU20 s. 153). Enligt utskottets mening visade undersökningen inte någon tendens till politisk överkantring. Reservation avgavs av m-, fp-, kd-, c- och mp-ledamöterna i utskottet. Dessa menade att tendensen vid utnämningar var sådan att misstanke kan uppstå om att regeringen inte enbart fäster avseende vid sakliga grunder. I reservationen anfördes vidare att regeringens sätt att bereda utnämningsärenden innebär att de utnämningar som görs är svåra att granska i efterhand, t.ex. med avseende på vilka grunder som tillämpats vid utnämningen. De kravprofiler som tas fram innan sökandet av kandidater påbörjas arkiveras inte och blir därigenom inte heller allmänna handlingar. Enligt reservanterna borde regeringen överväga att ändra denna praxis så att kravprofiler blir allmänna handlingar. Reservationen bifölls av kammaren (rskr. 2003/04:246). Vad gäller kön gav utskottets granskning vid handen att av de utnämnda myndighetscheferna var kvinnor (bet. 2003/04:KU10 s. 64). Skillnaden mellan olika departement var stor. Störst andel kvinnliga myndighetschefer hade utnämnts inom Social-, Kultur- och Miljödepartementens områden (100, 79 respektive ). Minst var andelen inom Jordbruks-, Utbildnings- och Justitiedepartementens områden (0, 18 respektive ). Utskottet anförde bl.a. att utvecklingen att öka andelen kvinnliga myndighetschefer på en övergripande nivå föreföll gå åt rätt håll, men variationen mellan departementen var stor (bet. 2003/04:KU10 s. 65). hade utskottet behandlat motionsyrkanden om att öka öppenheten vid tillsättningar av högre statliga tjänster (bet. 2003/04:KU11). Utskottet avstyrkte motionsyrkandena med hänvisning till granskningen och den bedömning som gjorts avseende politisk bakgrund vid tillsättning av statlig tjänst. Reservation avgavs av m, fp, kd, c och mp, i vilken föreslogs att skulle tillkännage för regeringen att regeringen borde utreda frågan om tillsättning av högre statliga tjänster och återkomma till med förslag till åtgärder som ökar öppenheten vid tjänstetillsättningar. En möjlighet vore att låta kandidater utfrågas offentligt av det riksdagsutskott som bereder ärenden som rör den aktuella myndighetens område. En annan möjlighet skulle kunna vara att inrätta en tjänsteförslagsnämnd. Kammaren biföll reservationen (rskr. 2003/04:173). beslutade regeringen att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen (dir. 2004:96). Kommittén, som antagit namnet , började sitt arbete och skall redovisa sitt uppdrag . En fråga som kommittén skall se över är regeringens utnämningsmakt. I direktiven hänvisas härvidlag till det ovan nämnda tillkännagivandet (dvs. 2003/04:173). Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt en förteckning över anställningar av myndighetschefer beslutade av regeringen (t.o.m. ) och som motsvarar den förteckning utskottet begärde och erhöll i samband med granskningen . Som svar har översänts en inom upprättad promemoria med den begärda förteckningen (bilaga 5.1). Under januari 2003-septbember 2005 fattade regeringen totalt 96 beslut om anställning av myndighetschef. Av dessa gällde minst 24 beslut anställning på sådana befattningar för vilka det finns krav på särskild utbildning eller erfarenhet, t.ex. juristutbildning för ordförande i eller generaldirektör för , eller professors- eller lektorsbehörighet för rektor vid universitet eller högskola. Exklusive denna typ av befattningar rör det sig således om 72 anställningsbeslut. Av dem som utnämndes kan enligt mening 28, dvs. , bedömas ha politisk bakgrund, såsom statsråd, politiskt tillsatt tjänsteman inom , riksdagsledamot, landstings- eller kommunalråd etc.1[Uppgift om politisk bakgrund som framgår av förteckning över anställningsbeslut (se bilaga 5.1), i den biografiska uppslagsboken det 2001 (: Kunskapsförlaget . ), på webbsida eller webbplatsen susning.nu.] Härutöver utnämndes en person med politisk bakgrund till rektor vid en högskola; som nämnts ovan fordras här professors- eller lektorsbehörighet och rekryteringsförfarandet sker utanför . Beaktas samtliga 96 utnämningar, dvs. även de som gäller befattningar för vilka det finns krav på särskild utbildning eller erfarenhet, utgör andelen utnämnda myndighetschefer med politisk bakgrund . Genom att lägga samman uppgifter från båda de granskade perioderna (och ) erhålls en mer omfattande bild av regeringens utnämningar av myndighetschefer, vilket är i enlighet med utskottets ambition vid granskningen . Totalt fattade regeringen 157 beslut om anställning av myndighetschef. Av dessa gällde minst 39 anställning på sådana befattningar för vilka det finns krav på särskild utbildning eller erfarenhet. Undantas denna typ av befattningar rör det sig således om 118 anställningsbeslut. Vid 44 av dessa har den som utnämnts enligt utskottets bedömning en politisk bakgrund såsom en sådan här har definierats. Andelen utnämnda myndighetschefer med politisk bakgrund utgör således . Utökas granskningen till att gälla samtliga 157 anställningsbeslut utgör andelen utnämnda myndighetschefer med politisk bakgrund (inkl. den med politisk bakgrund som utnämnts till rektor). Granskas olika slags politiska bakgrunder visar det sig att den klart vanligaste bakgrunden är statssekreterare. Som framgår av tabell 1 har nästan hälften av de utnämnda myndighetscheferna med politisk bakgrund en bakgrund som statssekreterare. Näst vanligaste bakgrunden är riksdagsledamot. Tabell 5.1 Utnämnda myndighetschefers politiska bakgrund Kommentar: I de fall en person har flera politiska bakgrunder, t.ex. både riksdagsledamot och statsråd, anges i tabellen den bakgrund som han eller hon hade närmast före utnämningen. I kategorin "Kommunalråd e.d." ingår kommunalråd, landstingsråd, regionråd och oppositionsråd. I kategorin "Annan" ingår kanslichef och förbundsordförande. Flera av dem som av utskottet bedömts ha politisk bakgrund har inte rekryterats direkt från sitt politiska uppdrag eller arbete, utan tiden då detta innehades kan ibland ha legat . Därefter kan vederbörande t.ex. ha varit chef för en annan myndighet än den som han eller hon utnämns som chef över som ingår i granskningen. Begränsas granskningen till enbart dem som kommer direkt från ett politiskt uppdrag minskar antalet utnämnda myndighetschefer med politisk bakgrund från 45 till 26. Av dessa var 10 statssekretare, 7 riksdagsledamöter, 4 kommunalråd e.d., 3 statsråd och 2 hade annan bakgrund. Gruppen myndighetschefer består av flera olika slags befattningar, t.ex. rektor, direktör, riksantikvarie, riksarkivarie, kanslichef och överintendent. Landshövdingar framhålls ofta, som framgått ovan, som en särskild grupp bland myndighetscheferna i den meningen att den politiska bakgrunden vägs in noga av regeringen vid rekryteringen. Av de förteckningar som utskottet erhållit framgår att 15 av de utnämningar som beslutats har gällt landshövdingar. Av dessa har det stora flertalet, 13 stycken, politisk bakgrund som antingen statsråd, riksdagsledamot eller kommunalråd e.d. Den största chefsgruppen i förteckningarna är generaldirektörer. har totalt 79 generaldirektörer (inkl. generaltulldirektör) utnämnts av regeringen. Av dessa har 25 någon politisk bakgrund, de flesta som statssekreterare. Den partipolitiska tillhörigheten bland de myndighetschefer som utnämnts och som, enligt utskottets bedömning, kan sägas ha en politisk bakgrund framgår av tabell 2. I drygt hälften av fallen är bakgrunden socialdemokratisk (26 av 45) och i en femtedel av fallen moderat (9). Övriga partipolitiska bakgrunder är centerpartistisk, folkpartistisk och miljöpartistisk (3 vardera) samt vänsterpartistisk (1). Fördelningen mellan partierna blir ungefär densamma när granskningen begränsas till enbart de myndighetschefer som kommer direkt från ett politiskt uppdrag. Tabell 5.2 Partipolitisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer Bland dem med bakgrund inom Socialdemokraterna har flertalet varit statssekreterare; av de 26 som utnämnts har 18 den bakgrunden. Inom övriga partier dominerar bakgrund som riksdagsledamot. Vad gäller typ av chefsbefattning som utnämningen avsett har 6 av dem med bakgrund inom Socialdemokraterna utnämnts till landshövding medan 18 av dem har utnämnts till generaldirektör. Av dem med bakgrund inom har 2 utnämnts till landshövding och 5 till generaldirektör. Av dem med bakgrund inom och har 1 respektive 2 utnämnts till landshövding och 1 respektive 1 till generaldirektör. Av dem med bakgrund inom har 1 utnämnts till landshövding och 1 till generaldirektör. Den i tabellen med bakgrund inom har utnämnts till landshövding. Vad gäller kön har enligt de förteckningar utskottet erhållit av de myndighetschefer som utnämnts (t.o.m. ) varit kvinnor och män. Uppdelat varierar andelen kvinnor mellan och . Högst har andelen kvinnor varit under innevarande år, då nästan hälften av de myndighetschefer som utnämnts varit kvinnor. Någon tydlig trend låter sig knappast utläsas av materialet, men det kan konstateras att andelen utnämnda kvinnor har ökat sedan utskottets förra granskning 2003, då andelen utnämnda kvinnliga myndighetschefer var runt en tredjedel. Tabell 5.3 Kön och utnämnda myndighetschefer 2001-2005 Andel kvinnor (%) 2005 (t.o.m. september) En i sammanhanget särskild grupp är universitets- och högskolerektorer. Som nämndes inledningsvis sker rekryteringen av dessa inte inom utan inom universiteten och högskolorna själva. Regeringen beslutar om anställning av rektor efter förslag av eller högskolans styrelse. För styrelsen gäller att i sitt arbete så långt möjligt ta fram såväl kvinnliga som manliga kandidater (2 kap. 8 § högskoleförordningen). utnämndes totalt 28 rektorer av regeringen. Av dessa var 9, eller , kvinnor och 19, eller , män. Utesluter man rektorer och således avgränsar granskningen till de utnämningar där regeringen själv förfogar över rekryteringsprocessen utgör andelen utnämnda kvinnor och andelen utnämnda män . Studeras utnämnda myndighetschefer per departement framkommer att det finns stora skillnader mellan departementen. Vid flertalet departement är de utnämnda kvinnorna färre än de utnämnda männen.