bet · GT01KU10 · 2005-12-01 00:00:00 — Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden. Det åligger att när skäl föreligger till det, dock minst en gång , meddela vad utskottet vid sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet. I det betänkande som läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningsuppgifter angående regeringsarbetet. Utskottet följer utveckling. Utskottet noterar att tillbaka ökat sin personalstyrka. En helhetsbild av orsakerna är enligt utskottet svår att nå. Utskottet konstaterar att de förändringar av organisation som genomförts i varje fall inte har lett till någon långsiktig minskning av personalstyrkan. Såvitt gäller jämställdhetsarbetet i noterar utskottet att fler kvinnor nu tjänstgör som chefer än vid den senaste granskningen och att andelen kvinnor i de högre tjänstekategorierna fortsätter att öka. Utskottets granskningar visar att har utfört ett grundligt och metodiskt arbete med jämställdheten på ständigt nya och utökade områden. Den formella granskningen av regeringens protokoll har inte gett anledning till några uttalanden av utskottet. Protokollsgranskningen har gett utskottet anledning att gå närmare in på en fråga om samarbetet mellan och . Utskottet anser att formerna för användningen av statliga biståndsmedel i ett visst fall inom ramen för samarbetsprojektet knappast främjar klarhet och överskådlighet. Enligt utskottets mening skulle en mera direkt styrning från regeringen i offentligrättsligt vedertagna former vara önskvärd. Protokollsgranskningen har också gett utskottet anledning att ta upp en fråga om medel ur Allmänna arvsfonden. Utskottet anför att ändamålet med ett regeringsbeslut att ställa medel till Arvsfondsdelegationens förfogande framstår som oklart. Utskottet framhåller vidare att det är av stort värde att samtliga målgrupper informeras om regeringens prioriteringar i fråga om fördelningen av medel från Allmänna arvsfonden. Den ordning som tillämpas innebär att de av regeringen prioriterade områdena framgår av en skrivelse från regeringen till . Denna ordning kan enligt utskottets mening inte ersätta en författningspublicering. I fråga om dokumentation och aktbildning avseende regeringens styrningav de statliga bolagen noterar utskottet ett arbete inom med att ta fram riktlinjer som bl.a. innebär krav på en mer enhetlig dokumentation av underlag för de beslut som fattas i dessa sammanhang. Vid utformningen av riktlinjer på detta område måste det enligt utskottets mening särskilt beaktas att det vid en granskning i efterhand skall vara möjligt att i akter följa viktigare händelseförlopp som avser ägarförvaltningen samt vilka kontakter och styrsignaler som därvid har förekommit mellan ägarförvaltning och bolag. Utskottet pekar på vikten av att material som annars inte skulle utgöra allmän handling tillförs akterna och blir kvar där i tillräcklig omfattning för att en meningsfull granskning skall bli möjlig. Angående arbetet för att få fram enklare och klarare statliga regler anför utskottet att skillnaden mellan olika reglers konstitutionella ställning numera är klar, låt vara att det finns utrymme för en bättre redovisning av vilket bemyndigande eller annan grund för att besluta om förordningar som har utnyttjats. Omsorgen om språket i lagar och andra författningar har enligt utskottets mening otvivelaktigt avsatt viktiga resultat. Utskottet konstaterar att strävandena på dessa områden hålls levande. Oavsett hur man närmare bedömer det arbete med regelförenkling för små företag som bedrivs av regeringen är detta arbete enligt utskottet av största vikt för att skall kunna utvecklas som företagarnation. Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen ankommer det dock inte på att närmare ta ställning i sak till vad som har åstadkommits på området för regelförenkling för små företag. Utskottet noterar att det inom den europeiska unionen bedrivs ett betydelsefullt arbete i syfte att förenkla gällande regler och förbättra ny lagstiftning. Den genomgång som utskottet har gjort ger vid handen att samarbetet i den europeiska unionen för svensk del har fört med sig vissa svårigheter att upprätthålla kraven på enkelhet och klarhet i reglerna. Det finns också en risk att genomförandet av EG-rättsliga regler leder till en mer omfattande reglering i än som är nödvändig. Utskottet finner det särskilt angeläget att den svenska hållningen i unionssamarbetet innebär att kraven på enkelhet och klarhet hävdas med kraft. Beträffande regeringens utövande av utnämningsmakten anför utskottet att politisk bakgrund inte skall diskvalificera någon från att utnämnas till statlig tjänst. I vissa fall kan politisk erfarenhet t.o.m. vara särskilt värdefull för ledningen av en offentlig organisation. Vad som i sådana fall är relevant är inte vilket politiskt parti den person som utnämns har representerat, utan det att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som skall tillsättas. Granskningen ger i denna del inte underlag för någon annan bedömning än att regeringen har utövat utnämningsmakten i enlighet med regeringsformens bestämmelser. Vad gäller kön konstaterar utskottet att utvecklingen har gått i riktning mot en större andel kvinnor bland dem som utnämns till myndighetschefer. Uppdelat per departement är bilden alltjämt att andelen kvinnor respektive män bland de utnämnda myndighetscheferna i vissa fall skiljer sig kraftigt åt. Vid flera departement finns en klart större andel män bland dem som utnämnts, medan det vid några departement finns en klart större andel kvinnor. Granskningen ger i denna del inte anledning till något uttalande från konstitutionell synpunkt. Reservation (m, fp, kd, c, mp) Utskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen för resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), Elisebeht (), (), (), () och (). 1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation I sina tidigare granskningsbetänkanden, /05:KU10, har utskottet behandlat olika förändringar i regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation. Den senaste granskningen avsåg 2004. I det följande redogör utskottet för vad som ägt rum fr.o.m. t.o.m. . Enligt 6 kap. 1 § regeringsformen består regeringen av statsministern och övriga statsråd, som tillsätts av statsministern. Statsministern utser även enligt 7 kap. 1 § bland statsråden chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden, som hör till ett visst departement, skall föredras av annat statsråd än departementschefen. Inga förordnanden och entlediganden av statsråd har skett . De för utskottets granskning förekommande förordnandena enligt 7 kap. 5 § regeringsformen återfinns i bilaga 1.2. har statsministern utfärdat 25 förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen. Av dessa förordnanden var 10 stycken ändringar av gamla förordnanden. Den institutionella ram för regeringens arbete som anges i 7 kap. 1 § regeringsformen innebär att det skall finnas ett regeringskansli för beredning av regeringsärenden, att det däri skall ingå departement för skilda verksamhetsgrenar, att fördelningen av ärenden mellan departementen bestäms av regeringen och att statsministern bland statsråden skall utse chefer för departementen. Regleringen är avsedd att ge statsministern och regeringen en mycket vidsträckt möjlighet att bestämma regeringens sammansättning och formerna för fördelningen av uppgifterna inom regeringskretsen. Flera viktiga skäl har ansetts tala för en sådan ordning, däribland behovet av att kunna anpassa regeringens arbetsformer efter vad som är lämpligt för olika typer av regeringar. Beträffande organisation ansågs det vid regeringsformens tillkomst att departementssystemet, med dess i huvudsak vertikala uppdelning av förvaltningsområdena och en motsvarande gruppering av de myndigheter som sorterar under regeringen, borde behållas och fortfarande vara grundlagsfäst. Men med detta borde man enligt propositionen i det väsentliga göra halt när det gällde grundlagsreglering av regeringsarbetets organisation. Det ansågs inte motiverat att i regeringsformen eller annan lag ange ramar för antalet statsråd eller antalet departement. Föredragande statsrådet ansåg det emellertid självklart att skulle vara tillförsäkrad ett inflytande i dessa frågor. Detta uppnåddes enligt hans mening på ett tillfredsställande sätt genom reglerna om anslagsmakt (prop. 1973:90 s. 181). Förutsättningarna för inflytande i fråga om organisation har inte förblivit oförändrade sedan regeringsformens tillkomst. utgör numera en enda myndighet och anvisar medel för myndigheten i ett samlat anslag. Som utskottet tidigare anfört utgör de förändringar som ägt rum i fråga om en särskild anledning för utskottet att uppmärksamma de organisatoriska förutsättningarnas betydelse för regeringsarbetet (jfr bet. 1996/97:KU1 s. 16, bet. 1996/97:KU10 s. 7). Utskottet har under en följd av år tagit upp frågor om i sin allmänna granskning enligt 12 kap. 1 § regeringsformen. Årets granskning utgår från en återblick på den utveckling av som i vissa hänseenden beskrivits i utskottets granskningsbetänkanden . Mot en sådan bakgrund tar utskottet upp vissa frågor angående personalutveckling, jämställdhet samt etnisk och kulturell mångfald. Utskottet omtalar också vissa frågor angående kommittéväsendet. Som underlag för granskningen har utskottet begärt material från som återfinns i bilaga 1.1. Utskottet har också inhämtat muntliga upplysningar från förvaltningschef, . 1.2 Utskottets granskningar av 1994-2004 En stor del av utskottets återkommande granskning av organisation och arbetsformer har avsett en översiktlig granskning av personalutvecklingen, som beskrivs genom angivande av antalet tjänstgörande. Utskottet har också noterat utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän och arbetet med jämställdhetsfrågor. Utskottets granskning av personalutveckling har visat en stadig ökning av antalet tjänstgörande. Utskottet har noterat att antalet politiskt tillsatta tjänstemän i ökat . De politiskt tillsatta tjänstemännen förekommer till största delen i Statsrådsberedningen, samt på och . Utskottet har i samband med ökningen uttalat allmänt hållna synpunkter på personalsituationen. Utskottet har inte gjort några uttalanden om orsakerna till ökningen. De politiskt tillsatta tjänstemännens roll i den svenska myndighetsstrukturen har inte närmare berörts. Utskottets granskningar visar att har utfört ett grundligt och metodiskt arbete med jämställdheten på ständigt nya och utökade områden. Förekomsten av mentorprogram, karriärplanering, föräldrapolicy och olika handlingsplaner bl.a. för jämställda löner, etnisk och kulturell mångfald och mot sexuella trakasserier skapar en bild av en myndighet som arbetar med jämställdhetsarbetet på alla nivåer. Utskottet har inte kunnat konstatera förekomsten av några allvarliga problem i jämställdhetsarbetet, däremot har utskottet påtalat bristen i att kvinnor år förefaller ha en lägre ställning på arbetsplatsen än män i fråga om både löner och tjänstenivåer. Utskottet har tidigare (bet. 2001/02:KU10) granskat policydokument och handlingsplaner rörande integration och etnisk ochkulturell mångfald. Då behandlades Handlingsplan för att främja etnisk och kulturell mångfald i som innehöll åtgärder som skulle genomföras . Handlingsplanens mål var att verksamhet avseende rekryteringsarbetet skulle utformas så att det bidrar till att öka den etniska och kulturella mångfalden, samt att den kvalitets- och kompetenshöjning som kan uppnås i genom en ökad sådan mångfald aktivt utnyttjas. Alla departement var ansvariga för att handlingsplanens mål skulle uppfyllas på respektive enhet. En löpande kvartalsuppföljning av arbetet skulle också äga rum. Antalet tjänstgörande i , exklusive utlandsmyndigheterna och kommittéanställda, var 3 615 . Personalutvecklingen i tabell 1 visar följande personalfördelning: Tabell 1.1 Tjänstgörande i per departement (-59) (-5) (-5) (-6) (-13) (-6) (-18) (-27) Kommentar: Antalet tjänstgörande (exklusive kommittéanställda, anställda vid utlandsmyndigheterna och ) . redovisas även i tabellen. Tjänstgörande i detta avseende innebär att varje deltidsarbetande redovisas som 1 tjänstgörande. * bildades Utbildnings- och genom en sammanslagning av . Det nya Utbildnings- och förkortas som det tidigare (). Förändringen 2004-2005 av antalet tjänstgörande avser förändring i förhållande till de två tidigare departementen. Statistiken visar att antalet tjänstgörande i har minskat något sedan utskottets senaste granskning. De största ökningarna har skett på Statsrådsberedningen och på med 26 respektive 46 tjänstgörande. De största minskningarna har som resultat av omorganiseringarna skett på och med 59 respektive 18 tjänstgörande. anför i svar till utskottet av , bilaga 1.1, att ett antal omorganisationer har genomförts vilket förklarar vissa förändringar, bl.a. att Utbildnings- och kulturdepartementen har slagits samman till det nya Utbildnings- och och att bostads- och energifrågor flyttats till från Finans- respektive Näringsdepartementen. Ökningen av antalet tjänstgörande på Statsrådsberedningen förklaras med att EU-samordningen flyttats dit från . har samordningskansliet flyttats från Statsrådsberedningen till . I likhet med föregående års granskning redovisas de politiskt tillsatta tjänstemännen från samarbetspartiernas kanslier under förvaltningsavdelningen. Mot bakgrund av tidigare granskningar kan utskottet i tabell 2 konstatera att antalet tjänstgörande i har utvecklat sig på följande sätt: Tabell 1.2 Tjänstgörande i 1990-2005 Antal tjänstgörande exklusive UD Antal tjänstgörande inklusive UD Kommentar: Tabellen utvisar antalet tjänstgörande (exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna). redovisas exklusive , och redovisas inklusive . För en sammanställning över antalet tjänstgörande , se betänkande 2003/04:KU10 s. 15. Med politiskt tillsatta tjänstemän avses följande. - Politiskt sakkunniga i såsom planeringschefer, pressekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt sakkunniga assistenter vilka omfattas av avtalet Anställda enligt avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevskrivare eller talskrivare i . - Statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner för vissa högre anställningar m.fl. Därutöver tillkommer statsministern och statsråden som inte är tjänstemän i traditionell mening och som därför inte ingår i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän. Antalet politiskt tillsatta tjänstemän per departement framgår av tabell 3 nedan. Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i per departement 2005 Kommentar: I tabellen räknas de politiskt sakkunniga samt statssekreterarna som politiskt tillsatta tjänstemän, i enlighet med egen definition av begreppet. * Siffran avser det numera sammanslagna Utbildnings- och . ** Samarbetspartiernas tjänstemän redovisas under Förvaltningsavdelningen. Mot bakgrund av tidigare granskningar framgår att utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän ser ut som följer av tabell 4: Tabell 1.4 Politiskt tillsatta tjänstemän i 2000-2005 Antal statsråd och statsminister Kommentar: För uppgifter om antalet politiskt tillsatta tjänstemän , se betänkande 2001/02:KU10 s. 9. Uppgifterna i tabellen skiljer sig delvis från vad som redovisats i betänkande 2003/04:KU10. Skillnaden beror på olikheter i beräkningsunderlaget. Av tabellen framgår att antalet anställda tjänstemän som är politiskt tillsatta har ökat, från 167 tjänstemän till 181 tjänstemän . Utskottet tog emot förvaltningschef som informerade om tillväxt och arbete med jämställdhetsfrågor. Han anförde följande. Som svar på utskottets frågor om utvecklingen av antalet tjänstgörande i förhållande till hur verksamheten har utvecklats framhålls tre nyckelord: internationalisering, komplexitet och flexibilitet. har påverkats av EU-medlemskapet 1995, vilket medfört ett fördjupat samarbete på flera nivåer. har behållit ambitionsnivån från EU-ordförandeskap 2001. Samtliga departement har en betydande internationell verksamhet, och medlemskapet i EU medför ökade krav på samordning av utrikespolitiken. har också inneburit att måst anpassas till samarbetet med de nya medlemsländerna. har också ett ökat engagemang i internationella organisationer och på internationella konferenser. De politiskt sakkunniga tjänstemännen i är mer beroende av varandra , eftersom många frågor som myndigheten arbetar med berör flera departement . Det sker mer samverkan inom och utom , som den nationella politiken har alltfler internationella aspekter. Informationsflödet har ökat enormt både nationellt och internationellt. Flexibiliteten är viktig för en myndighet av storlek. Myndigheten måste snabbt kunna anpassas till nya krav och resurser måste snabbt kunna prioriteras om. För att detta skall kunna låta sig göras krävs att ny kompetens snabbt kan tillföras och att personalen har förmågan att möta nya krav. Myndigheten måste ha kompetens att hantera informationsflödet. Kompetensutveckling är en kärnfråga. Personalen måste ha möjlighet att arbeta internationellt och tjänstgöra på nya tjänster. Myndighetsstyrningen och budgetprocessen samt den komplexa beredningen av beslut innebär utmaningar för personalen. Stora pensionsavgångar påverkar även kompetensen i stort; rekryteringar genomförs överlappande för att kompetensen inte skall minska när en stor del av personalen beräknas gå i pension. EU-ordförandeskap beräknas inte medföra ökningar ur personalsynpunkt, däremot kommer kringkostnader förmodligen att öka. Omfattningen av kostnadsökningen är svår att bedöma . Frågan om myndighetsstyrning och vilken kompetens respektive myndigheterna skall ha påverkar dels kompetens, dels arbetsuppgifterna. Fler uppgifter borde efter en behovsanalys kunna flyttas mellan och myndigheterna. I betänkande 2004/05:KU3 behandlade utskottet en framställning från angående kommittéväsendet jämte motioner. Utskottet konstaterade att det inom pågick ett utvecklingsarbete i fråga om kommittéväsendet. Arbetet bedrevs i en arbetsgrupp. Utskottet förutsatte att regeringen utförligt skulle redovisa resultatet av gruppens arbete och de överväganden som gjorts med anledning av bl.a. . Utskottet räknade med att i höstens granskning kunna använda en sådan redovisning som ett värdefullt underlag. Utskottet avstyrkte framställningen och motionerna. följde utskottets förslag. Arbetsgruppens arbete har numera redovisats i rapporten av kommittéväsendet. I budgetpropositionen för har regeringen redogjort för arbetsgruppens förslag och för de åtgärder som planeras med anledning av dem. 1.4 Kvinnliga chefer i och vid utlandsmyndigheterna En kontroll av antalet kvinnliga chefer i gjordes under /04, och då ingick även kvinnliga chefer vid utlandsmyndigheterna i granskningen. Utskottet konstaterade att det var av största vikt att kvinnors kompetens togs till vara även i de högre tjänsterna inom . Utskottet konstaterade också att en utveckling som leder till fler kvinnor på höga poster tydligt skulle visa att kvinnors kompetens gavs lika värde som mäns. En viss utjämning av könsfördelningen har skett sedan den förra granskningen, även om målet med en jämn fördelning (definierat som ) inte riktigt har uppnåtts vad gäller kategorin departementsråd, se tabell 6 nedan. I årets granskning har utskottet inhämtat uppgifter från , bilaga 1.1, som visar följande. Tabell 1.5 Kvinnliga chefer i Andel kvinnor (%) Kommentar: Statistiken avser Utskottets tidigare granskning av könsfördelningen inom vissa högre tjänstekategorier (ämnesråd, kansliråd, departementsråd och ambassadråd) under /04 visade att andelen kvinnliga befattningshavare var i alla kategorier utom en, kansliråden. Senast under /05 noterade utskottet antalet kvinnliga chefer i utlandsmyndigheterna. I underlaget för granskningen /04 anförde bl.a. att obalansen ur ett jämställdhets- och kompetensperspektiv till stor del berodde på att det tar relativt att bli chef inom och att det tidigare inte har rekryterats lika många kvinnor som män till en karriär inom diplomatin och att andelen kvinnor i aspirantprogram har blivit jämnt fördelad, vilket ökar rekryteringsbasen för kvinnliga chefer . Som svar på utskottets frågor anfördes också att det pågick ett aktivt arbete för att rekrytera fler kvinnliga chefer till utlandsmyndigheterna. Enligt målet i jämställdhetsplan 2003-2004 skulle av cheferna på utlandsmyndigheterna vara kvinnor vid utgången av . Vid rekrytering av chefer föreslås att förslag som överlämnas till ledningen alltid skall innehålla minst en kvinna och en man. Andelen kvinnliga chefer vid utlandsmyndigheterna uppgick . Utvecklingen sammanfattas i tabell 6 nedan. Tabell 1.6 Chefer vid utlandsmyndigheter (ambassadörer och generalkonsuler) 2001-2004 Andel kvinnor (%) Kommentar: Statistiken avser andelen chefer . 1.5 Handlingsplanen för etnisk och kulturell mångfald I finns nu ett reviderat dokument kallat Handlingsplan 2005-2006 för att främja lika rättigheter och möjligheter i oavsett etnisk eller religiös tillhörighet.1[FA 2005/269/AG] Handlingsplanen är uppdelad på områdena arbetsförhållanden, trakasserier och annan diskriminering, rekrytering och befordran samt organisation och ansvarsfördelning. Vad gäller arbetsförhållandena kan nämnas att introduktionsutbildning "Ny som chef och ledare i RK" numera särskilt behandlar kränkande särbehandling och hur diskriminering kan förebyggas och förhindras och i förekommande fall hanteras. Vidare planeras seminarier om attityder och värderingar inom mångfaldsområdet, samt om diskriminering och främjande av mångfald. En genomgång av arbetsförhållandena skall under 2005-2006 göras i syfte att ge alla medarbetare lika möjligheter oavsett etnisk eller religiös tillhörighet. Chefer skall särskilt utbildas i principer för rekrytering, lönesättning och befordran utifrån ett mångfaldsperspektiv. I fråga om trakasserier och annan diskriminering har kartläggningar genomförts inom ramen för regelbundet återkommande attitydundersökningar, . Departementen skall enligt handlingsplanen ha full beredskap att ta hand om fall av trakasserier eller diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Frågor om hur sådana trakasserier eller sådan diskriminering kan förebyggas skall tas upp på enhetsmöten eller andra särskilt avsatta tillfällen . Vidare skall tillsätta en arbetsgrupp som skall arbeta med frågor kring sexuella trakasserier, mobbning och diskriminering. Departementen skall dela med sig av sina erfarenheter i ämnet tillsammans med arbetsgivarföreträdare och personalorganisationerna, chefer och medarbetare skall uppmärksammas på frågorna i de årliga medarbetarsamtalen och kommande attitydundersökningar skall fortsättningsvis behandla frågor om sexuella trakasserier, kränkande särbehandling och mobbning. Rekrytering och befordran skall uppmärksammas ur ett mångfaldsperspektiv, både vid intern och extern rekrytering, befordran och gruppsammansättningar. Departementen måste i samband med rekryteringar och befordringar under 2005-2006 verka för att öka andelen medarbetare med utländsk bakgrund. skall även delta i försöksverksamheten med "Prova-På-Praktik" i samarbete med Arbetsförmedlingen Internationella akademiker. skall även tillämpa avidentifierad rekrytering på ett antal lämpliga befattningar. Formuleringarna i platsannonser skall ändras i och med införandet av en ny standardformulering som betonar allas lika möjligheter inom .