bet · GS01KU20 · 2005-01-01 00:00:00 — Artiklarna 18 och 19 i stadgan avser rätten till asyl respektive skydd vid avlägsnande, utvisning och utlämning. Enligt artikel 18 skall rätten till asyl garanteras med iakttagande av reglerna i och protokoll om flyktingars rättsliga ställning samt i enlighet med EG- fördraget. Artikel 19 innehåller förbud mot kollektiva utvisningar och mot att avlägsna någon till en stat där han eller hon löper allvarlig risk att utsät- tas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling. Artikel 47 avser rätten till ett effektivt rätts- medel och till en opartisk domstol. Förslag till gemensamma asylprocedurregler för EU:s medlemsstater I bl.a. Tammerforsslutsatserna framhålls, med Amsterdamfördraget som grund, behovet av harmonisering av medlemsstaternas asyllagstift- ning. En del av ett sådant harmoniserat regelverk skulle utgöras av gemen- samma regler för asylprocedurer. Målet var att harmonisera reglerna från Amsterdamfördragets antagande, dvs. 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU En resolution om minimigarantier vid handläggning av asylärenden hade tidigare antagits i ministerrådet2. ett arbetsdokument som ett led i harmoniseringsarbetet. des på såväl minister- som arbetsgruppsnivå. antog kommissionen, som nämnts ovan, ett förslag till direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus3. Förslaget sändes ut till rådet och Europapar- lamentet , och avgav yttrande som innebar godkännande med ändringsförslag . sioner fördes i rådet och . iska rådet uppmanade kommissionen att lägga fram bl.a. ett ändrat förslag till asylförfarande . nen antog ett ändrat förslag och sände ut detta till rådet och parlamentet Det ändrade förslaget diskuterades i rådet den samt , och . Enligt rådets pressmeddelande4 nådde rådet vid mötet enig- het om bestämmelser i det ändrade förslaget till direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingsta- tus, särskilt om kvarhållande av asylsökande och om det förfarande som skall följas om den sökande implicit återkallar sin ansökan eller avstår från att fullfölja denna. Vid mötet nåddes en politisk överenskommelse om en allmän riktlinje för direktivförslaget med en parlamentarisk reservation kvar Enligt rådets pressmeddelande5 omfattar det över- enskomna direktivutkastet dels grundläggande principer och garantier för asylförfarandet (t.ex. tillträde till asylförfarandet, rätt till intervju, tillgång till tolk, tillgång till juridiskt ombud och förvar), dels förfaranden i första instans (t.ex. föreskrifter om ett prövningsförfarande, kriterier för priorite- ring och påskyndande av prövning av ansökningar, principer om säkert tredje land och säkert ursprungsland, förfaranden vid gränser) och dels för- faranden för överklagande. Rådet åtog sig vid mötet att under de kom- mande månaderna göra en närmare utvärdering av sådana länder som kan ingå i en för EU gemensam minimiförteckning över tredjeländer som betrak- tas som säkra ursprungsländer för att se till att de uppfyller direktivets Vidare skulle med hänsyn till de grundläggande förändringar som texten genomgått sedan hördes parlamentet höras 2EGT 274, , s. 13. 3Som rättslig grund för direktivet åberopas artikel 63 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. I artikeln föreskrivs att rådet i enlighet med det förfarande som avses i artikel 67 efter Amsterdamfördragets ikraftträdande skall besluta om bl.a. miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyk- tingstatus (art. 63.1 d). I artikel 67 föreskrivs att rådet av efter Amsterdamfördragets ikraftträdande skall besluta enhälligt på förslag av kommis- sionen eller på initiativ av en medlemsstat och efter att ha hört . 42514:e mötet i rådet (RIF), 9845/03 (Presse 150). 5C/04/123, 8694/04 (Presse 123). 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU på nytt innan direktivet antogs. Texten till förslaget finns återgiven i en lägesrapport6 från mötet. Rapporten innehåller också utkast till uttalanden till rådets protokoll som skall antas när direktivet antas och texten till ett uttalande som antagits av rådet. Regeringsinformation till och samråd med Enligt socialförsäkringsutskottets sammanträdesprotokoll och anteckningar från socialförsäkringsutskottets kansli har information lämnats till utskottet från , som information inför rådsmöte eller som återrap- port från sådant möte och , , , , , och samt , , och . I behandlades direktivförslaget bl.a. , , , , den 3 juni11, 26 september12, 30 oktober13 och 21 november14 2003 samt den 13 februari15, 26 mars16, 23 april17 och den 4 juni18 2004. återrapporterade migrationsministern muntligen från rådsmötet . Interpellationsdebatter om direktivförslaget hölls och den 20 april 2004.19 Kritik från UNHCR och MR-organisationer UNHCR framförde kritik mot direktivförslaget av inne- börd att det riskerade att väsentligt försämra procedurstandarderna intill att komma i motsatsförhållande med internationell rätt och för att endast mini- malt harmonisera asylprocedurerna. Särskilt fäste UNHCR uppmärksamhe- ten på användningen av begreppen första asylland och säkert tredje land, föreslagen särskild gränsprocedur och undantag från rätten att stanna kvar i ett land medan överklagande prövas. hänvisade UNHCR till sina tidigare framförda påpekanden och framhöll bl.a. att om direktivförsla- get antogs skulle det ställa upp ett negativt prejudikat för andra delar av världen. nr 8771/04 ASILE 30. Interinstitutionellt ärende 2000/0238 (CNS). 7EUN 2000/01:1, 6 §. 8EUN 2001/02:1, 3 §. 9EUN 2001/02:11, 5 §. 10EUN 2002/03:1, 1 § (anf. 72 f.). 11EUN 2002/03:27, 3 § (anf. 75 f.). 12EUN 2003/04:3, 3 §. 13EUN 2003/04:9, 2 §. 14EUN 2003/04:11, 9 §. 15EUN 2003/04:21, 2 §. 16EUN 2003/04:27, 2 §. 17EUN 2003/04:29, 5 §. 18EUN 2003/04:35, 3 §. 2003/04:65 6 § (ip 2003/04:259) och 2003/04:98 15 § (ip 2003/04:400). 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU I ett pressmeddelande , sedan den politiska överens- kommelsen i rådet nåtts, uttryckte UNHCR åter oro. Direktivet kunde enligt UNHCR i praktiken leda till brott mot internationell flyktingrätt. Det över- enskomna direktivet, som hade haft ett utmärkt kommissionsförslag som utgångspunkt, innehöll inget bindande åtagande att genomföra nöjaktig pro- cedurnivå utan gav utrymme för stater att anta eller behålla worst practi- ces i sina asylavgöranden. UNHCR var besviket över att EU-staterna hade misslyckats att leva upp till de åtaganden de gjorde vid inledningen av harmoniseringsprocessen i , då de betygade sin absoluta respekt för rätten att söka asyl och utfäste sig att arbeta för att etablera ett gemen- samt asylsystem baserat på en fullständig och absolut tillämpning av . UNHCR hänvisade till upprepad kritik på en rad punkter under förhandlingsprocessen. Även om en del förbättringar gjorts innehöll det slutliga dokumentet en rad allvarliga brister. Den mest oro- ande bristen avsåg utpekandet med otillräckliga garantier av s.k. säkra tredje länder och tillåtandet av regler om deportation av asylsökande som fått avslag innan överklagande prövats. Med sådana regler kan asylsö- kande nekas tillgång till individuell utredning av sin ansökan och till att motbevisa antagandet att ett givet land är säkert i deras speciella fall. UNHCR anser att bristen på adekvata garantier i föreskrifterna om super- säkra och säkra länder kan vara farlig för flyktingar. UNHCR kritiserade vidare att ett antal restriktiva och kontroversiella metoder som tidigare inne- fattades bara i ett eller två medlemsländers lagstiftning nu kunde införas i alla 25 EU-länderna. UNHCR manade enträget alla medlemsstater att sätta högre standarder när de började transponera EU-reglerna till sin nationella lagstiftning. Den kritik från ECRE m.fl. organisationer som åberopas i anmälningen förs fram i ett brev till den ansvarige kommissionären och innehåller en begäran till kommissionen att dra tillbaka förslaget. Kri- tiken avser främst möjligheterna enligt förslaget att använda begreppen säkert ursprungsland och säkert tredje land, särskilt undantagstillämp- ningen av säkert tredje land-begreppet på europeiska länder, samt bristen på adekvat skydd att vid överklagande få stanna i landet. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt kommentarer till uppgifterna i anmälan och i en promemoria upprättad inom utskottets kansli samt de kommentarer i övrigt som anmälningen ger anled- ning till. Kommentarerna borde enligt skrivelsen innehålla en redovisning av direktivets beredning för svensk del och inom EU med behandlingen av synpunkter som framförts av UNHCR och MR-organisationer. Som svar har översänts en inom Utrikesdeparte- mentet upprättad promemoria (bilaga A3.1.2). I promemorian anförs sam- manfattningsvis bl.a. att EU:s lagstiftning inom asylområdet står i överensstämmelse med de internationella förpliktelserna inom asylrätten, 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU som alla medlemsstater är bundna av, samt att den kritik som framförts av bl.a. FN:s flyktingkommissarie () och som det refereras till i anmä- lan främst tar sikte på förslag som är aktuella. I promemorian framhålls att det aktuella förslaget till direktiv, det s.k. asylprocedurdirektivet, är det sista av fem direktiv och förordningar på asyl- området som skall antas enligt Amsterdamfördraget och de s.k. Tammer- forsslutsatserna. Direktivförslaget innehåller i sin första del inledande bestämmelser om definitioner, tillämpningsområde m.m. (kapitel I) samt vilka rättssäkerhetsgarantier en asylsökande har, såsom rätt till tolk, person- lig intervju och rättshjälp (kapitel II). I kapitel II återfinns också bestäm- melser om bl.a. handläggning av ansökningar från ensamkommande barn, förvar, motivering av beslut, UNHCR:s roll samt informations- och sekre- tesshantering. Direktivets andra del (kapitel IIIVI) reglerar olika typer av förfaranden, såsom handläggning av ansökningar från personer som kom- mer från ett säkert tredje land, återkallelse av flyktingstatus och handlägg- ning av efterföljande ansökningar. I andra delen regleras också överkla- gande av beslut. I promemorian påpekas att EG-fördraget innehåller en regel om att rådet efter Amsterdamfördragets ikraftträdande skall besluta om bl.a. åtgärder som avser asyl, i enlighet med och andra relevanta fördrag. Gemenskapslagstiftningen om asyl baseras bl.a. på att reglering i och andra relevanta fördrag skall iakt- tas. Vid rådets förhandlingar om lagstiftning deltar dels kommissionen som lagt fram förslagen utifrån dessa regler, dels rådets rättstjänst, som överva- kar att ändringar i kommissionens förslag står i överensstämmelse med gemenskapslagstiftningen. En utgångspunkt måste således vara att EU:s lag- stiftningsförslag inte strider mot gällande gemenskapslagstiftning. När det gäller EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna är denna ännu inte fördragsfäst men kommer, om det konstitutionella fördraget träder i kraft, att ingå i detta nya fördrag och således bli juridiskt bindande. Till detta kommer att det nya konstitutionella fördraget även innehåller ett uttryck- ligt angivande av att EU skall ansluta sig till . Under EU:s lagstiftningsarbete på asylområdet förs enligt promemorian en kontinuerlig dialog med UNHCR. Det kan noteras att FN:s flyktingkom- missarie Ruud Lubbers bl.a. deltagit i de informella ministermötena den 13 , , och den 30 september1 oktober . UNHCR och ECRE har under förhand- lingarna av direktivet framfört kritik mot vissa delar av förslagen. Den kritik som anmälarna hänvisar till () framfördes under löpande förhandlingar och avser till stora delar förslag som inte kom med i den text som omfattas av den politiska överenskommelsen från . Om kritikens huvudlinjer och hur dessa frågor regleras i direktivförslaget sägs följande i promemorian. 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU En del av kritiken tog sikte på situationen där en asylsökande avvisas till ett s.k. säkert tredje land (artikel 27 och 28). Kritiken pekade på textför- slag som skulle kunna medföra att den sökande i ett enskilt fall inte skulle kunna bryta presumtionen att ett land är säkert. Vidare menade UNHCR att definitionen av hur den nödvändiga anknytning som en asylsökande skall ha till ett tredjeland inte var tillräcklig (artikel 27). Resultatet blev att defi- nitionen ströks helt. Kravet på anknytning till det tredje landet finns kvar, men staterna skall bestämma anknytningens innehåll genom nationell lag- stiftning, med beaktande av sina internationella förpliktelser. hur den enskilde skulle kunna bryta presumtionen att ett tredjeland är säkert ströks (artikel 28). Det är ersatt med en allmän hänvisning till att medlems- staterna skall ha nationell lagstiftning om hur säkra tredjeländer skall fastställas och att dessa bestämmelser i enlighet med internationell rätt skall göra det möjligt att genom enskild prövning fastställa om det berörda lan- det är säkert för en enskild sökande. En annan del av kritiken siktade på de föreslagna undantagen från huvud- regeln att en asylsökande som överklagat ett beslut skall ha rätt att kvar- stanna i medlemsstaten i avvaktan på överinstansens beslut (artikel 39). Kritiken gick ut på att principen om undantag i och för sig är acceptabel men att direktivförslagets uppräkning av undantag var för omfattande. här blev resultatet att direktivet inte uttryckligen reglerar vilka undantag I stället anges att huvudregeln är att den klagande skall kunna utöva sin rätt till ett effektivt rättsmedel och att medlemsstaterna i natio- nell lagstiftning och med iakttagande av sina internationella förpliktelser skall ange huruvida detta innebär en rätt att stanna på territoriet samt att staterna på samma sätt skall ange i vilken mån den enskilda får möjlighet att begära att få stanna kvar . Att vissa bestämmelser ströks ur direktivet beror främst på svårigheten att finna tekniska lagstiftningslösningar som tillgodoser medlemsstaternas olika förvaltningssystem och lagstiftningstraditioner. Att vissa regler i inter- nationell rätt t.ex. frågan om innehållet i anknytningen till ett tredjeland inte definieras uttryckligen i direktivet innebär inte en minskad rättssäker- het eller att direktivet bryter mot internationell rätt. redan bundna av andra internationella förpliktelser härvidlag. hänvisar direktivtexten uttryckligen till dessa förpliktelser. Om regeringens linje i förhållande till kritiken framhålls följande. Av regeringens rapporteringar till och socialförsäkringsut- skottet mellan framgår att regeringen genom- gående drivit synpunkter som UNHCR och frivilligorganisationer pekat på. Detta gäller framför allt kriterierna för säkra tredjeländer, rätten till indivi- duell prövning och huvudregeln att en asylsökande skall få stanna på direkt bidragit till att textförslag i artikel 28 (möjligheten att bryta presum- tion i det enskilda fallet), som varit föremål för kritik, kommit att lyftas ur 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU Regeringen har också genom sitt motstånd mot förfaranden vid gränsen bidragit till att kraven för att kunna tillämpa sådana förfaranden blivit mycket högt ställda. I ett pressmeddelande från har flyktingkommis- sariatet uttryckt att varit en av de stater som mest konsekvent stött UNHCR:s synpunkter och förslag i EU:s harmoniseringsarbete. UNHCR uppger där även att man välkomnar de antagna direktiven och tackar Sve- rige för dess betydande och värdefulla stöd under förhandlingarna. Om regeringens beredning och samråd med framhålls att fakta- promemorior upprättats avseende både kommissionens första förslag till direktiv och det förslag som nuvarande direktivförslag utgår från. Promemoriorna tillställdes den 11 janu- ari 2001 respektive . Därutöver har utarbetats skriftliga promemorior inför behandling av frågan. Promemoriorna tillställdes den 13 septem- ber 2001, samt , och . Utöver de tillfällen som angivits, påpekas i promemorian, har frågan behandlats i samt information läm- nats till socialförsäkringsutskottet . I promemorian framhålls att det av skriftliga under- lag och protokoll från sammanträden framgår att regeringen samrått med om direktivförslaget både genom information om kommande ministerrådsmöten och genom återrapporteringar. Informationen har varit detaljerad och omfattat enskilda artiklar i förslaget. I promemorian framhålls vidare att uppgifterna i anmälan om att minister- rådet nådde en politisk överenskommelse om delar av direkti- vet (kapitel II) inte är korrekta, vilket framgår av rapporter till 2003 och till socialförsäkringsutskottet 2003. Av rappor- ter till 2004 framgår att direktivets första del varit föremål för förhandling efter . Bland annat har regeringen därvid motverkat inskränkningar av bestämmelserna i artikel 15 (rättssäkerhetsgarantier för underåriga utan medföljande vuxen). Vid ministerrådsmötet , då medlemsstaterna nådde en politisk överenskommelse om direktivförslaget i dess helhet, anmälde migra- tionsminister en parlamentarisk reservation för del. Som framgår av ärendets behandling i konstaterade nämnden att denna reservation kunde hävas. I fråga om remissförfarande uppges i promemorian följande. Kommissionens första direktivförslag har den 4 remitterats till Röda korset, , Amnesty Inter- national, , Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR), Rådgivningsbyrån för flyktingar och asylsökande, Svenska Flyk- tingrådet, , Kristna Råd och Svenska 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU Samma förslag har remitterats till och samt inom den 8 decem- ber . Inför möten i ministerrådet har regeringen (UD:s enhet för migration och asylpolitik, UD/MAP) regelbundet sammankallat för asyl och migrationsfrågor. Referensgruppens medlemmar har inför dessa möten erhållit kopia av den kommenterade dagordningen. Vid mötena har muntlig information lämnats om förhandlingarna och regeringens förhand- lingslinje. aktuellt direktiv har diskuterats vid åtminstone åtta tillfällen, mellan . I referensgruppen deltar företrädare för olika myndigheter och frivilligorganisationer (, , FARR, Rådgivningsbyrån för flyktingar och asylsökande, , Svenska Röda korset, , Kristna Råd, , och Rikspo- lisstyrelsen). Vad slutligen gäller den interna beredningen inom har UD/MAP löpande hållit beredningsmöten inför förhandlingar i rådsarbets- gruppen för asyl. Till dessa beredningsmöten har representanter för och samt berörda enheter inom kallats. Vid förhandlingar i rådsarbetsgruppen har representanter från regelmässigt deltagit tillsammans med delegationsle- dare från UD/MAP. har utöver vad som ovan sagts om medlemsstaternas sam- arbete och dialog med UNHCR samt om regeringens remissförfarande velat framhålla att migrationsminister sammanträffat med flyk- tingkommissarien i och i . Vid mötet diskuterades bl.a. det aktuella direk- tivförslaget. Migrationsministern redogjorde då för ståndpunkter vilka i stora delar överensstämde med de synpunkter som UNHCR fram- fört. Vid mötet tog migrationsministern upp frågan om flykting- kommissariens tidigare kritik av direktivförslaget. Flyktingkommissarien ansåg då att direktivet innehöll ett mervärde. Han menade vidare att det avgörande var hur medlemsstaterna skulle komma att genomföra direkti- vet. Migrationsministern välkomnade att UNHCR övervakade att medlems- staternas tillämpning av reglerna kommer att överensstämma med internationell rätt. UNHCR:s senare kommentarer till direktivförslaget Utskottet har tagit del av UNHCR:s preliminära kommentarer till direktivförslaget. Av kommentarerna framgår att UNHCR på många punkter är kritiskt till överenskommelsen. 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU Utskottet konstaterar att regeringen under beredningen av direktivförslaget lämnat information till det utskott inom vars beredningsområde asyllagstift- ningen ligger, samrått med och även lämnat tillfälle till synpunkter från myndigheter och frivilligorganisationer. Utskottet, som noterar att förslaget avser ett direktiv om miniminormer, har inte anledning att i detta sammanhang uttala sig om lämpligheten av de olika delarna i förslaget i dess olika skeden eller om dess förenlighet med internationella åtaganden. Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande av utskottet. 3.2 Statsminister handläggning av processen att utse kandidat till svensk EU- kommissionär I en anmälan till , bilaga A3.2.1, begärs att utskottets granskar statsminister handläggning av frågan om nominering av svensk EU-kommissionär. I samband med granskningen bör utskottet, enligt anmälan, utarbeta riktlinjer för samråd i frågan om nomineringar av svenska kandidater till EU-kommissionär. Riktlinjerna bör präglas av större öppenhet och tydlighet i ansvarstagandet. I anmälan anförs att frågan om hur man i parlamentariskt skall förankra beslut om nominering av svensk EU-kommissionär inte är formellt reglerad trots att det är ett för synnerligen viktigt beslut. I sin hantering av frågan om nominering av svensk EU-kommissionär har statsminister , enligt anmälan, överexploaterat sin position till att utvidga denna konstitutionella lucka. Otydligheten i lagarna har utnytt- jats på ett sätt som står i strid med andan och traditionen i svensk demokrati. Processen har karakteriserats av att endast en enda person, statsministern själv, har haft full insyn i frågans alla aspekter. En slutsats som anförs i anmälan är att måste parlamentariska och demokra- tiska kontroll av denna typ av nomineringar klargöras och utvidgas. Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior upprättade inom Statsrådsberedningen respektive Justitie- och Utrikesdepartementen, bilagorna A3.2.2 och A3.2.3, samt en utfrågning med statsminister , bilaga B13. 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU Av 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) framgår att det är regeringens uppgift att styra riket; den styrande makten tillkommer alltså regeringen. Vad som närmare avses med den styrande makten anges dock inte i paragrafen. Enligt förarbetena får man i stället av RF:s olika kapitel läsa sig till innebörden av den styrande makten (prop. 1973:90 s. 230). Här kan nämnas reger- ingens eget normgivningsområde (8 kap. 13 § RF), att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition att användas i enlig- het med vad bestämt (9 kap. RF), regeringens befogenheter i fråga om utrikespolitiken (10 kap. RF) och särskilda befogenheter under krig och krigsfara (13 kap. RF). Vidare får det anses att allt som ingår i den styrande makten inte är omnämnt i grundlagstexten (och , Grundla- garna med tillhörande författningar, 1980, s. 51). Den styrande funktionen har ofta definierats som en restfunktion, dvs. till den räknas alla de uppgif- ter som inte är lagstiftning, beskattning, budgetreglering, förvaltning eller rättsskipning. Enligt 11 kap. 9 § RF tillsätts tjänst vid en domstol eller vid en förvalt- ningsmyndighet som lyder under regeringen av regeringen eller av en myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Bestämmelsen omfattar inte förordnande att inneha uppdrag, exempelvis uppdrag som ledamot av styrelse eller nämnd vid statlig myndighet (och , Grundlagarna med tillhörande författ- ningar, 1980, s. 386; se även och Hans Ragnemalm, Sve- riges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 1980, s. 287). Nominering och utnämning av kommissionärer Enligt artikel 213.1 i EG-fördraget utses kommissionens ledamöter på grundval av sin allmänna duglighet. Förfarandet regleras i artikel 214.2. Enligt denna nominerar rådet, på stats- eller regeringschefsnivå och med kvalificerad majoritet, först den person som det vill skall bli ordförande i kommissionen. Nomineringen skall godkännas av . Där- efter skall rådet med kvalificerad majoritet och i samförstånd med ordfö- randen anta en förteckning över de övriga ledamöter som det nominerar till kommissionen. Förteckningen skall upprättas i enlighet med förslag från varje medlemsstat.