bet · GS01NU12 · 2005-04-05 00:00:00 — Kommissionen identifierade treproblemområden avseende bolagsstyrningen av de statligt ägda företagen,nämligenotydliga ägaruppdrag,alltför snävt inriktad målstyrning samtbristande resurser för att utöva ägnaderollen.Beträffande ägaruppdraget föreslog att det förde statligt helägda bolagen utarbetas verklighetstrogna och fullödigabeskrivningar av respektive bolags ägaruppdrag och att det också utarbetasstyrmodeller som på ett realistiskt sätt avspeglar de mer sammansattaägaruppdrag som bolagen i praktiken arbetar för. När det gäller utövandetav ägarrollen föreslogs en omorganisation och en förstärkning av statensresurser för bolagsstyrning.Utskottets ställningstagandeInledningUtskottets ställningstagande redovisas i det följande under fyra rubriker-Vattenfalls uppdrag, Formerna för ägarstyrning, Insyn i och kontrollav utländska dotterbolag samt Förändringar i statliga bolagsverksamhetsinriktning.Vattenfalls uppdragBolagiseringen av genomfördes i syfteatt underlätta effektivisering och rationalisering av Vattenfallsverksamhet, men också för att underlätta anpassning till denfortgående internationaliseringen av elmarknaden. Bolagsformen skullege ökade möjligheter att ta till vara affärsmöjligheter iSverige och utomlands samt att konkurrera på lika villkor med övrigaföretag på elmarknaden. En avgörande förutsättning för att Vattenfallskulle kunna fylla sin uppgift att som kraftföretag svara för en välfungerande energiförsörjning var att verksamheten har långsiktigt godlönsamhet och avkastningsförmåga.I samband med det energipolitiska beslut som fattade våren1997 fastställdes riktlinjer för verksamhet innebärande attbolaget inom ramen för kravet på affärsmässighet skulle ägna särskilduppmärksamhet åt utvecklingen av ny elproduktionsteknik och därmed bidratill en svensk elförsörjning som är ekonomiskt och ekologiskt uthållig.I egenskap av företrädare för det statliga ägandet har regeringen haftatt verka i enlighet med de beslut som fattats av rörandebolagets verksamhet.Riksrevisionen har vid sin granskning emellertid påtalat att uppdragettill är otydligt och att det ger utrymme för tolkningar,varför det finns behov av att förtydliga uppdraget. Riksrevisionensstyrelse har framlagt ett förslag med denna innebörd.Utskottet är därför positivt till att regeringen tagit initiativ tillett tydliggörande av uppdrag i bolagsordningen. Enligt detförslag till ändring av bolagsordningen som föreligger skall, somtidigare redovisats, inom ramen för kravet på affärsmässighetvara det ledande företaget i omställningen till en ekologiskt ochekonomiskt uthållig svensk energiförsörjning. Detta tydliggörande anserutskottet tillgodoser såväl styrelses framställning iden del som rör uppdrag som motsvarande förslag i motion2004/05:N7 (fp, kd, c), varför de avstyrks.Formerna för ägarstyrningRiksrevisionen har påpekat att utbytet av information mellan bolagetoch ägarförvaltningen inte dokumenterats i alla delar och att detta harbegränsat möjligheter att bedöma hur den interna kontrollenav beredningsprocessen mellan bolag och ägarförvaltning varit utformad.Mot denna bakgrund har föreslagit att riksdagenbör begära att regeringen återkommer med förslag till utveckling avägarstyrning av statliga bolag. Detta förslag framförs även i motion2004/05:N7 (fp, kd, c).Enligt utskottets uppfattning är det av betydelse att styrningen av destatliga bolagen sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhandgranska regeringens agerande. Som tidigare redovisats är detta någotsom även framhållits av (bet. 2003/04:KU10).Utskottet vill i detta sammanhang betona att det inte har någon annanuppfattning än den gett uttryck för när det gällerbehovet av rutiner som gör det möjligt att i efterhand granska regeringensarbete och följa upp viktigare händelseförlopp samt granska vilkakontakter som förevarit mellan bolagsledningar och berörda departement ifrågor av större betydelse. I likhet med vad konstitutionsutskottetanförde förutsätter utskottet att detta tas i beaktande när det gällerdet fortsatta utvecklingsarbetet avseende ägarstyrningen.Samtidigt vill utskottet erinra om att regeringen, enligt budgetlagen,skall redovisa för vilka åtgärder den vidtagit medanledning av iakttagelser. Någon sådan redogörelse harännu inte lämnats beträffande granskningen av . Enligt utskottetsuppfattning är styrelses framställning på denna punktej av sådan karaktär att inte bör kunna invänta regeringensredovisning. Utskottet utgår således från att regeringen återkommertill i denna fråga. Något särskilt uttalande därom anserutskottet inte att det föreligger behov av.Utskottet vill även uppmärksamma att frågan om formerna för ägarstyrningav de statliga bolagen återkommer i den framställning till (2004/05:RRS18) som överlämnat. Utskottetfår sålunda anledning att komma tillbaka till ämnet.Med det anförda avstyrker utskottet styrelses förslagi här aktuell del och den nämnda motionen i berört avsnitt.Insyn i och kontroll av utländska dotterbolagVid granskningen av påpekade att den svenskastaten, genom eller andra kontrollorgan, för närvarandeinte har möjlighet till insyn i och kontroll av dotterbolagi på grund av minoritetsskyddets utformning i tysk lagstiftning.Mot denna bakgrund har föreslagit att riksdagenskall begära att regeringen låter utreda vilken insyn den svenska statenbör ha i och andra statliga bolags utländska dotterbolagoch redovisa resultatet för . Denna begäran förs även fram imotion 2004/05:N7 (fp, kd, c).Utskottet vill med anledning därav anföra följande. Frågan om insyn ochrevision är enligt utskottets mening av största vikt. Därför är detangeläget att den svenska staten, genom eller andrakontrollorgan, har erforderliga kontrollmöjligheter. Av detta följerutskottets principiella ståndpunkt att möjligheterna till revision måstesäkerställas.När det gäller verksamhet i och Riksrevisionensmöjligheter till insyn i företagets dotterbolag vill utskottet inledningsvisframhålla att moderbolaget uppgett att det har tillfredsställandeinsyn i och kontroll av verksamheten i . Vidare har den svenskastaten, genom ägarförvaltningen, samma insyn i bolaget som dess styrelse.Riksrevisionen, å sin sida, har enligt tysk lagstiftning ingen rätttill information direkt från det börsnoterade medhänvisning till att en aktiebolagsrättslig likabehandlingsregelaktualiseras visavi minoritetsägarna. kan emellertid begärainformation från moderbolaget samt ägarförvaltningen. I sin rapport harRiksrevisionen även uppmärksammat olika sätt att kringgå bestämmelsernai den tyska lagstiftningen för att möjliggöra insyn.Utskottet har noterat sakförhållandena för utländska dotterbolag tillstatligt ägda företag och kan konstatera att det är ett mycketbegränsat antal sådana dotterbolag där detta problem kan uppstå. Avdetta skäl finner utskottet att det inte föreligger skälför att göra ett uttalande.Med hänvisning till det anförda avstyrks styrelsesframställning i aktuell del och nämnda motion i berörd del.Förändringar i statliga bolags verksamhetsinriktningI motion 2004/05:N7 (fp, kd, c) förordas ett tillkännagivande om attregeringen skall inhämta godkännande innan väsentligaförändringar i verksamhetsinriktningen vidtas för statligt ägda bolag.Utskottet har i denna fråga följande uppfattning. Statens innehav avaktier i statliga bolag kan i så gott som samtliga fall härledas tillriksdagsbeslut. I grund och botten finns alltså riksdagsbeslut som angerbolagets övergripande verksamhet. Vid ägarstyrningen av de statligabolagen har regeringen att utgå från de riktlinjer för bolagets verksamhetsom angetts i det riksdagsbeslut som ligger till grund för beslutet attbilda eller förvärva bolaget eller som, i vissa fall, därefter antagits.Vanligen återspeglas beslut i företagens bolagsordning.Enligt den ordning som råder är regeringen vid förvaltningen avde statliga bolagen således begränsad av de beslut fattat.Detta innebär bl.a., enligt utskottets mening, att regeringen inte harmöjlighet att lägga andra uppgifter på ett statligt bolag än de sominryms i vad som beslutats av . Av detta följer även attregeringen i den händelse den önskar genomföra en förändring av ett bolagsinriktning som inte kan inrymmas i vad beslutat bör vända sigtill . I den mening motionärerna med väsentlig förändring avinriktningen menar att regeringen skall höra om ett bolagsverksamhet skall ändras på ett sådant sätt att det inte inryms i vadriksdagen beslutat ser utskottet inte att det finns någon motsättningmellan motionärernas syn och den ordning som råder. Utskottetvill betona att vad som är en väsentlig ändring av ett bolagsinriktning måste ses i det enskilda fallet. Den ordning som råderfungerar enligt utskottets uppfattning väl. Något uttalande för attförändra denna kan utskottet inte ställa sig bakom.När det gäller anser utskottet att bolagets verksamhetinte ändrats på ett sådant sätt att den inte ryms inom ramen för vadriksdagen tidigare beslutat för bolaget. Det sagda innebär även attutskottet inte ser bolagets tidigare etablering på den tyska marknadensom en fråga för att avgöra.Med hänvisning till det anförda avstyrks nämnda motion i berörd del.ReservationerUtskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden harföranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottetsförslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.1. uppdrag, punkt 1 (fp, kd, c)av (), (), () ochHåkan ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad somanförs i reservation 1. Därmed bifaller framställning2004/05:RRS5 punkt 1 och motion 2004/05:N7 yrkande 1.StällningstagandeRiksrevisionen har i sin granskning av statens styrning av VattenfallAB konstaterat att förekomsten av otydliga formuleringar av bolagetsuppdrag när det gäller genomförandet av svensk miljö- och energipolitikhar skapat utrymme för olika tolkningar. Vidare har Riksrevisionenfastställt att uppgift över tiden har kommit att tolkas olikainom regeringen och ägarförvaltningen.Oavsett vår inställning till de riktlinjer för som riksdagenbeslutade om kan vi konstatera att regeringen brustit närdet gäller att implementera beslut. eller ägarförvaltning, i form av regeringen, har tagit initiativtill en precisering av roll utifrån de riktlinjer somriksdagen beslutade om för bolaget . Som granskninggett vid handen har detta medfört en otydlighet rörande Vattenfallsuppdrag. Enligt vår mening är det regeringen som bär det fulla ansvaretför detta. Det statliga ägandet av har legitimerats genomatt dess roll i omställningen av energisystemet framhävts, samtidigtsom bolaget, i brist på styrning från regeringen, enbart prioriteratden egna affärsmässigheten.Det förslag till ändring av bolagsordningen som regeringen i dagarnapresenterat, vilket redogjorts för, visar att regeringen nudelvis hörsammat den kraftiga kritik den utsatts för. måstedet framhållas att förslaget i grunden inte ändrar de problem somföreligger enligt beträffande möjliga tolkningar av relationenmellan målet om affärsmässighet och den roll bolaget har när det gälleromställningen av energisystemet.Vi anser därför att regeringen - i likhet med vad som anförs i motion2004/05:N7 (fp, kd, c) - bör återkomma till med förslag tillklargörande och förtydligande av miljö- och energipolitiskauppdrag.Med hänvisning till det sagda föreslår vi att , med bifalltill nämnda motion i här berörd del, tillkännager för regeringen somsin mening vad som ovan anförts. Därmed blir även Riksrevisionensstyrelses framställning i här aktuell del tillgodosedd och den tillstyrks.2. uppdrag, punkt 1 - motiveringen (m)av Per (), () och ().StällningstagandeRiksrevisionen har i sin granskning av statens styrning av VattenfallAB konstaterat att förekomsten av otydliga formuleringar av bolagetsuppdrag när det gäller genomförandet av svensk miljö- och energipolitikhar skapat utrymme för olika tolkningar. Vidare har Riksrevisionenfastställt att uppgift över tiden har kommit att tolkas olikainom regeringen och ägarförvaltningen.Granskningen har således gett vid handen att regeringen brustit när detgäller att implementera beslut. För att realisera det beslutriksdagen fattade rörande och ge det en konkretinnebörd framstår två vägar som möjliga. Antingen borde regeringen hatagit initiativ till att komplettera bolagsordningen för att tydliggörabolagets uppdrag eller alternativt borde regeringen ha överfört bolagettill den grupp av statliga företag som har ålagts särskilt samhällsansvar.Regeringen har gjort ingetdera. Mot regeringens sätt att hantera avriksdagen fattade beslut är vi kritiska.Samtidigt vill vi redovisa vår uppfattning att inte bör hanågra andra krav på sig än rent affärsmässiga. I den nu gällandebolagsordningen åläggs inget energi- eller miljöpolitiskt uppdrag.Det anser vi är bra. bör enligt vår uppfattning inteheller ha något sådant uppdrag. Bolaget är verksamt på en internationelltkonkurrensutsatt marknad och måste därför ha samma spelregler som sinakonkurrenter. I annat fall skapas en konkurrensnackdel för ,vilken leder till en försämring av bolagets ekonomiska resultat.Kostnaden för detta får bäras av ägarna - det svenska folket. Multiplamålsättningar försvårar också styrningen av bolaget.Vi är därför negativa till det förslag till ändring av Vattenfallsbolagsordning som regeringen nu presenterat inför bolagsstämman och villframhålla vår uppfattning att nu gällande bolagsordning bör kvarstå ioförändrat skick.Med det anförda avstyrks samtliga i detta avsnitt behandladeförslag.3. Formerna för ägarstyrning, punkt 2 (m, fp, kd, c)av Per (), (), (), (), (), () och ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad somanförs i reservation 3. Därmed bifaller framställning2004/05:RRS5 punkt 2 och motion 2004/05:N7 yrkande 2.StällningstagandeI sin granskning av har konstaterat attdet från ägarförvaltningens sida tillämpas en formlös styrning av bolaget.Den formlösa styrningen, dvs. att utbytet av information mellan bolagetoch ägarförvaltningen inte dokumenteras i alla delar, har begränsatRiksrevisionens möjligheter att bedöma hur den interna kontrollen avberedningsprocessen mellan bolag och ägarförvaltning varit utformad.Den formlösa styrningen av ger också regeringen, vilketRiksrevisionen även framhållit, en relativt stor frihet att utveckla sintolkning av ett bolags uppgift, utan att behöva redovisa den för riksdageneller allmänheten. Mot detta är vi starkt kritiska. Att det inte gåratt fastställa vem som fattat besluten eller när de är fattade anser viär helt oacceptabelt. I egenskap av företrädare för det statliga ägandethar regeringen att verka i enlighet med de beslut som fattats av riksdagenrörande enskilda bolags verksamhet. Inom ramen för kontrollmakten åliggerdet och dess ledamöter att granska om regeringen agerat ienlighet med vad beslutat. Förekomsten av formlös styrningbegränsar möjligheter att utföra det den är ålagd att göra.Som påpekade (bet. 2003/04:KU10) ärdet av betydelse att styrningen av de statliga bolagen sker på ett sättsom skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Detbör framhållas att i detta sammanhang anfördeatt det bör utvecklas rutiner som gör det möjligt att följa upp viktigarehändelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellanbolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse.Riksrevisionens granskning av har, enligt vår uppfattning,gett vid handen att anmaning inte hörsammats avregeringen.Därtill kan läggas att även , som tidigare redovisats,varit kritisk mot det otydliga ägaruppdraget i de statliga bolagen.Vi anser, i likhet med vad som anförs i motion 2004/05:N7 (fp, kd, c),att det är angeläget att regeringen återkommer till medförslag på hur ägarstyrningen kan förändras så att transparens uppnåsoch att statens bolag styrs utifrån motivet till ägandetsamt de mål, ekonomiska och samhällsnyttiga, som har satts upp förrespektive bolag.Riksdagen bör därför göra ett tillkännagivande till regeringen om attden skall återkomma till med förslag till utveckling avägarstyrningen av de statliga bolagen i enlighet med vad vi här anfört.Därmed blir såväl styrelses framställning som motionentillgodosedda i berörda delar, och de tillstyrks.4. Insyn i och kontroll av utländska dotterbolag, punkt 3 (m, fp, kd,c)av Per (), (), (), (), (), () och ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad somanförs i reservation 4. Därmed bifaller framställning2004/05:RRS5 punkt 3 och motion 2004/05:N7 yrkande 4.StällningstagandeI samband med den genomförda granskningen av har Riksrevisionenkonstaterat att statens möjligheter till insyn i bolagets verksamhet iTyskland är starkt begränsade. Den svenska staten, genom Riksrevisioneneller andra kontrollorgan, har inte möjlighet till insyni i på grund av minoritetsskyddetsutformning i tysk lagstiftning. Detta gäller trots, vilket Riksrevisionenpåpekar, att den svenska staten utövar ett bestämmande inflytande överoch indirekt kan uppfattas som garant för de investeringar som genomförts.Riksrevisionens styrelse har mot denna bakgrund föreslagit att regeringenutreder frågan om vilken insyn och kontroll den svenska staten bör hai och andra statliga företags utländska dotterbolag ochdärefter återkommer till med en redovisning av resultatet.Enligt vår uppfattning är det, i likhet med vad som anförs i motion2004/05:N7 (fp, kd, c), inte acceptabelt att riksdag somföreträdare för ägarna, det svenska folket, inte har en tillräcklig insyni och kontroll över en så stor del av verksamhet som dethär är frågan om. Omsättningen i uppgick till mer än60 miljarder kronor enligt årsredovisning. Enligt vår meningkan det ifrågasättas om detta är förenligt med de riktlinjer och principersom gäller för den statliga ägarförvaltningen.Riksdagen bör därför genom ett tillkännagivande anmoda regeringen attutreda frågan om vilken insyn och kontroll den svenska staten bör ha iVattenfalls och andra statliga företags utländska dotterbolag ochdärefter återkomma med förslag som tillgodoser de krav som vi här redovisat.Med hänvisning till det sagda tillstyrks såväl nämnda framställning somnämnda motion i här aktuella delar.5. Förändringar i statliga bolags verksamhetsinriktning, punkt 4 (fp,kd, c)av (), (), () ochHåkan ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad somanförs i reservation 5. Därmed bifaller motion 2004/05:N7yrkande 3.StällningstagandeVi anser - i likhet med vad som anförs i motion 2004/05:N7 (fp, kd, c)- att bör tydliggöra att regeringen skall inhämta riksdagensgodkännande innan väsentliga förändringar i verksamhetsinriktningen förstatligt helägda bolag vidtas.Den svenska staten är en av de största företagsägarna i ochäger helt eller delvis närmare 60 bolag. Omsättningen för de statligabolagen uppgick till sammanlagt , och bolagenhar ca 200 000 anställda. Den statliga bolagssfären har således enansenlig omsättning och sysselsätter många.Regeringen har att förvalta de statliga bolagen och företräda ägaren,dvs. ytterst landets medborgare - det svenska folket. Som företrädareför medborgarna har att granska regeringens förehavanden. Detsaknas emellertid närmare bestämmelser om hur förvaltningen av destatliga bolagen skall utföras och vilka befogenheter regeringen harnär det gäller styrningen av bolagen. Det enda regeringen har att rättasig efter är, förutom de enskilda beslut som ligger till grund förförvärvet eller bildandet av respektive bolag, de allmänna riktlinjersom fastställde . Enligt vår mening är detta intetillnärmelsevis tillräckligt för att, genom försorg, säkerställaen ansvarsfull förvaltning av det svenska folkets egendom. Detta visasinte minst genom den granskning som genomfört beträffandeVattenfall. Enligt bedömning innebar Vattenfallsinvesteringar en markant förändring av bolagets tidigare verksamhetsinriktningoch strategi samt ett i väsentliga delar ändrat ekonomiskt risktagandei förhållande till tidigare situation för bolaget. Riksrevisionenpåpekade i sin rapport att expansionens omfattning och inriktningen påför nya elproduktionsformer, bl.a. storskalig kolbaseradenergiproduktion, borde motivera att styrelsen och ägarförvaltningen pådet sätt som står till deras förfogande skulle ha verkat för ett formelltställningstagande till expansion. Vi delar denna uppfattning.När det gäller expansion i är det vår mening attdenna i grunden var en fråga som borde ha underställts riksdagen.Investeringarna i överensstämmer inte med de miljöpolitiska målriksdagen beslutat eller de riktlinjer för bolagets verksamhet somriksdagen fastställt. Även investeringarnas omfattning gör att fråganborde ha varit föremål för ett riksdagsbeslut. Att bolagets investeringari inte står i överensstämmelse med vad har beslutathar även klargjorts av (bet. 2002/03:KU30).Sammanfattningsvis saknas , enligt vår uppfattning, såväl ettregelverk kring som tydliga riktlinjer för regeringens förvaltning av destatliga bolagen när det gäller vilka åtgärder regeringen kan vidtautan att behöva godkännande. Regeringen bör därför genomföraen översyn och inom nuvarande mandatperiod återkomma med förslag tillriksdagen på området. Vägledande för detta arbete skall vara att ägarnasställning, genom försorg, skall stärkas när det gällerbestämmandet över de statliga bolagen och deras verksamhet så att liknandesituationer som den med inte behöver upprepas framgent.Riksdagen bör genom ett tillkännagivande anmoda regeringen att vidtaåtgärder i enlighet med vad vi här anfört. Därmed blir nämnda motiontillgodosedd i berörd del och den tillstyrks.6. Förändringar i statliga bolags verksamhetsinriktning, punkt 4 -motiveringen (m)av Per (), () och ().StällningstagandeI motion 2004/05:N7 (fp, kd, c) förordas att regeringen skall inhämtariksdagens godkännande vid väsentliga förändringar i verksamhetsinriktningenför statligt helägda bolag.Vi har i denna fråga följande uppfattning. Att låta beslut som rörstatligt helägda bolags affärsverksamhet underställas minskarinte de övervaknings- och kontrollproblem som finns när det gäller dessabolag. Vi anser dock att det kan finnas situationer som motiverarriksdagens godkännande. Enligt aktiebolagslagen måste ändringar avverksamheten som kräver ändring av bolagsordningen underställas bolagsstämman.Denna ordning kan inte rakt av tillämpas på de statliga bolagen,eftersom dessa bolags egentliga ägare - det svenska folket - saknarrösträtt på bolagsstämman. Bara företrädare för regeringen kan rösta påbolagsstämman. För att bredda ägarnas inflytande kan ges rollenatt företräda folket i sådana sammanhang. Detta skulle i korthet innebäraatt ändringar av bolagsordningen skall godkännas av . Fördelenmed en sådan ordning är att ägarna ges en större möjlighet till insynoch övervakning. Det innebär också en högre grad av likabehandling mellanstatligt ägda och privat ägda bolag. Något riksdagsuttalande för attklargöra denna ståndpunkt anser vi inte erfordras. Med hänvisningtill det anförda avstyrks nyssnämnda motion i berörd del.Särskilda yttrandenUtskottets beredning av ärendet har föranlett följande särskilda yttranden.I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslutsom behandlas i avsnittet.1. Insyn i och kontroll av utländska dotterbolag, punkt 3 (mp)() anför:När det gäller insyn i och kontroll av statligt helägda bolags utländskadotterbolag vill jag tydliggöra min uppfattning.Som utskottet erinrat om har vid sin granskning avVattenfall påpekat att den svenska staten, genom ellerandra kontrollorgan, inte har möjlighet till insyn i ochkontroll av i . Utskottet har noteratsakförhållandena och konstaterat att det är ett mycket begränsat antalsådana dotterbolag där detta problem kan uppstå.