bet · GS01KU20 · 2005-01-01 00:00:00 — tivitetsprincipen, innebär likhetsprincipen ett krav på konsekvens i besluts- De offentligrättsliga befogenheterna inskränks i viss utsträckning av de rättsskyddsprinciper som finns till skydd för den enskilde. Av 2 kap. 1 § RF framgår att varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkras yttran- defrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfri- het och religionsfrihet. Dessa rättigheter tillgodoses till stor del av de ovan berörda objektivitets- och likhetsprinciperna, men inte heller i de fall det inte finns några speciella lagregler uppställda har en myndighet någon obe- gränsad frihet att själv bestämma om möjligheten att fatta beslut (Madell, a.a. s. 146 f.). Om det allmänna kan anses ha överskridit sin beslutanderätt brukar man tala om illojal maktanvändning, s.k. détournement de pouvoir De offentligrättsliga skyddsprinciperna riktar sig främst mot myndighetsutövning, men principen om illojal maktanvänd- ning kan kanske i viss utsträckning komma att aktualiseras när det all- männa disponerar över sina egendomar, ingår avtal eller delar ut bidrag, eller om myndigheten använt sin fria beslutanderätt, sitt fria skön, på ett 4 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD Det anses således som otillbörligt att ett offentligt organ utan författ- ningsstöd begär en förmån i utbyte mot myndighetsutövning (Madell, a.a. s. 544). Det spelar ingen roll om det krävda gäller till förmån för det all- männa eller till någon enskild. Ett myndighetsmissbruk är därför straffbart om det fattade beslutet i och för sig överensstämmer med föreskrift i för- fattning, men om det meddelats endast efter det att ett ovidkommande villkor uppfyllts. granskning av statsråds agerande i förhållande till medieföretag Under tidigare riksdagsmöte granskade den omstän- digheten att statsminister i samband med partiledar- debatt i ett samtal med enligt denne tagit till en ton och ett ordval som var ett otvetydigt hot (KU 2003/04:KU20 s. 169- 181). Inför utskottet anförde att han säkerligen sagt vad han tyckt om själva debatten och valbevakningen men att han inte kunde min- nas exakt hur orden fallit samt att han inte hade uttalat det som påstått. Utskottet konstaterade att det förelåg motstridiga uppgifter om vad som förevarit vid den för granskningen aktuella händelsen varför granskningen inte föranledde något uttalande från utskottets sida. Utskottet anförde därutöver med hänvisning till 1 kap. 9 § RF att dom- stolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall iaktta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Om det allmänna har överskri- dit sin beslutanderätt kan man tala om illojal maktanvändning. När det gäller statsråds relationer med public service-företag hänvisade utskottet till utskottets uttalande från tidigare granskning att statsråden, vid sidan av det som förekommer inom ramen för formulerandet av företagens uppdrag, bör iaktta en hög grad av försiktighet så att risk inte uppstår för att företagens självständighet och oberoende rubbas eller deras granskade uppgift påverkas. Utskottet konstaterade att , som ärendet gällde, i likhet med public service-företagen sänder program med stöd av tillstånd från regeringen. Som villkor också för gäller att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt samt att myndigheter, organisationer och före- tag som har inflytande på beslut som rör medborgarna skall granskas. Utskottet framhöll att alla som fullgör uppgifter inom den offentliga för- valtningen har att iaktta en hög grad av försiktighet när det gäller ageran- det i förhållande till den som är föremål för myndighets beslut. Med hänsyn till statsråds speciella ställning torde särskilda krav kunna ställas på reger- ingens ledamöter i iakttagandet av denna försiktighetsprincip. Genom att en sådan försiktighetsprincip iakttas värnas integriteten för såväl det offentliga organet i dess maktutövning som för den som är föremål för dess beslut. 4 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD Utskottet vill med anledning av vad som kommit fram under granskningen understryka vikten av att statsråd i kontakten med medieföretag inte agerar så att den redaktionella självständigheten kan ifrågasättas. Inte heller får åtgärden vara hindrande för offentliggörande eller spridning av framställ- ningar i grundlagsskyddade medier, t.ex. tv-program. Vad som framkom- mit i ärendet ger emellertid inte stöd för påstående att den redaktionella självständigheten trätts för när eller att någon hindrande åtgärd i yttrande- frihetsgrundlagens mening förekommit i detta fall. Granskningen föranle- der inte något uttalande från utskottets sida. 4.2 Statsråds ansvar för uttalanden kring tvist i arbetsrättsfrågor I en anmälan, bilaga A4.2.1, begärs att granskar om statsminister och statsrådet agerande i tvis- ten i mellan och ett lettiskt byggföretag är förenligt med bestämmelsen och motiven för 11 kap. 2 § regeringsformen om rättskip- ningens självständighet. Anmälaren begär också att ger vägledning för framtiden var gränsen går för statsråds offentliga kom- mentarer till enskilda rättsfall samt när statsråd bör vara tysta med hänsyn till inhemska rättsprocesser, men där som medlemsland kan tvingas inta en position inom EU. Till grund för utredningen har legat bl.a. en promemoria från Näringsdepar- tementet, bilaga A4.2.2. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: Vilka överväganden har gjorts i fråga om förhållandet till den arbets- rättsliga tvisten mellan bolaget och de fackliga organisationerna innan statsråden uttalade sig på det sätt som granskningsärendet gäller? Gjordes det några särskilda överväganden mot bakgrund av de förplik- telser har gentemot Europeiska unionen? Som svar på frågorna från har anfört att de uttalanden som gjorts har föranletts av förfrågningar och utta- landen av den lettiska regeringen. Den har kommente- rat och besvarat ett annat lands regerings förfrågningar och bemött påståenden om att inte lever upp till EG-rättens krav. 4 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD förfrågningar från kommissionens sida besvaras av regeringen . Någon avsikt att påverka en svensk domstols prövning av frågan har inte förelegat. Rätten att vidta stridsåtgärder anses vara en fråga som främst regleras av medlemsstaterna själva. Strejkrätten är undantagen från EG:s lagstiftnings- kompetens på det sociala området. För att säkerställa att medbestämmande- lagen stod i enlighet med internationella åtaganden, häribland EG- rätten, lät regeringen särskilt utreda frågan. Den särskilde utredningsmannen fann därvid att regleringen sannolikt inte strider mot Sve- riges internationella åtaganden. Utskottet har också bl.a. haft tillgång till en insändare av professor emeri- tus , publicerad under Brännpunkt i , i vilken belyser rättsläget och påpekar att det är oklart. Uppgifter i medier m.m. Enligt anmälaren har uttalat sig i medier om den arbetsrättsliga tvisten, varav några uttalanden återges här. I en framgår att hade överlämnat en protest till och att den lettiska reger- ingen inte uteslöt att nästa steg var att klaga hos . har i uttalat: Den lettiska regeringen har fel, de måste förstå att det lettiska företaget inte diskrimineras, de behandlas på samma sätt som ett svenskt företag som inte vill teckna kollektivavtal. har i en intervju i Ekot i uttalat: Däremot ser jag att säkert de nya medlemsländerna måste både lära sig, förstå och dessutom respektera de regler som gäller i Sve- rige. Det kommer att ta , men det tror jag kommer ske . De allra flesta konflikter på svensk arbetsmarknad leder så små- ningom till att det blir ett avtal tecknat. Det hoppas jag blir också i . I en intervju i svarar Hans Karls- son på frågan om hur man bäst skall komma till rätta med att svensk arbetsrätt krockar med den fria rörligheten i EU: Inget behöver göras. Sve- rige har försäkrat sig om att vår avtalsmodell är förenlig med EU:s fria rörlighet. Vidare säger han: är en del av den historiska kam- pen för att få alla som verkar på samma marknad avtalsbundna.Vilka villkor man skall komma överens om skall jag inte ha en uppfattning om. Så det är klart att inte förhandlar om villkoren innan man har ett avtal. På frågan om vad tycker om idén om att låta utländska företag slippa svenska kollektivavtal svarar : Det går ju inte. Det är ju precis de korta jobben som är 4 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD riktigt utsatta för utbudskonkurrens. Så förslaget är så dumt så klockorna Men de tycker så, och det tänker jag använda mot dem.---Jag förstår inte varför de säger så konstiga saker. har i kammare uttalat: Vår modell med kollektivavtal som tecknas av parterna på arbetsmarkna- den har varit framgångsrik. Enligt vår uppfattning är den förenlig med EG- Vi har ingen som helst anledning att svaja i det avseendet. det företag till så har svenska fackliga organisationer rätt att driva Sker inte så har man rätt att tillgripa stridsåtgärder och andra fackliga organisationer har rätt till sympatiåtgärder. len materiellt skall innehålla får man förhandla om, men avtalsrätten finns Den är en del av den svenska modellen. I ett senare anförande säger : Självklart skall den som arbetar på en svensk arbetsplats också följa svenska avtal. Ett lettiskt bolag med säte i hyr ut arbetskraft från till bygg- företag som driver verksamhet i . Bolaget är inte bundet av kollek- tivavtal i förhållande någon svensk fackförening. Det är dock bundet av två kollektivavtal med det lettiska byggnadsarbetarförbundet. nadsarbetareförbundet () önskade att bolaget skulle teckna hängav- tal avseende arbets- och lönevillkor. Parterna kom inte överens och Svenska , avdelning 1 (Byggettan) varslade om stridsåt- gärder på bolagets byggarbetsplatser i och . serna förklarades också i blockad. Flera andra fackföreningar, bland dem , vidtog sympatiåtgärder i form av blockad. I en artikel i uttalade utrikesminister att nästa steg troligen är att klaga hos Europeiska kommis- Europeiska kommissionen får enligt artikel 226 i EG-fördraget, efter att ha givit tillfälle att inkomma med sina synpunkter, och efter att ha avgett ett motiverat yttrande till , väcka talan mot om för- Bolaget, som ansåg att stridsåtgärderna bl.a. stred mot EG-rätten, väckte talan vid Arbetsdomstolen mot , Byggettan Bolaget yrkade att stridsåtgärderna skulle hävas, även interimistiskt, samt yrkade allmänt skadestånd. len beslutade i fråga om det interimistiska yrkandet och avslog yrkandet. Bolaget ansökte om resning samt klagade över dom- villa till som avslog ansökan respektive klagan. domstolen beslutade att inhämta ett förhandsavgörande Målet i Arbetsdomstolen är vilande i avvaktan på EG- 4 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD Enligt 2 kap. 17 § regeringsformen äger förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare rätt att vidta fackliga stridsåtgär- der, om annat ej följer av lag eller avtal. Enligt 41 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) får en arbetsgivare och arbetstagare som är bundna av kollektivavtal inte vidta eller delta i stridsåtgärd om åtgärden har till ändamål att bl.a. åstad- komma ändring i avtalet. Enligt 42 § första stycket MBL får inte arbetsgi- var- eller arbetstagarorganisation anordna eller på annat sätt föranleda olovlig stridsåtgärd eller genom understöd eller på annat sätt medverka till olovlig stridsåtgärd. Av 42 § tredje stycket MBL följer att förbudet mot stridsåtgärder gäller bara när arbetsförhållandena har en sådan anknytning till den svenska arbetsmarknaden att medbestämmandelagen är direkt tillämplig. Enligt för- arbetena i proposition 1990/91:162 är syftet med bestämmelserna i tredje stycket att förhindra s.k. social dumpning. Både statsministern och har med anledning av bl.a. uttalan- den av om svensk arbetsrätt fällt uttalanden om den svenska arbetsrättsliga lagstiftningens rättsenlighet, särskilt i förhållande till EG-rätten. Som en utgångspunkt konstaterar utskottet liksom vid tidigare granskningar att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Utskottet har dock också ansett att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas, bl.a. kan auktoritativa uttalanden av stats- råd i enskilda fall skapa risk för att den självständighet som enligt reger- ingsformen skall tillkomma domstolar och förvaltningsmyndigheter äventy- ras. I det aktuella fallet kan den EG-rättsliga aspekten på den svenska arbets- rätten medföra att det uppstår en konfliktsituation. I den händelse den svenska arbetsrätten ifrågasätts i ingår det som en naturlig del i processen att såsom part försvarar sin lagstiftning inför EG- domstolen. I förhållande till nationella domstolar har statsråden således att med marginal beakta instruktionsförbudet. I förhållande till synes det emellertid naturligt att ett statsråd uttalar sig om det svenska rätts- systemet och författningens förhållande till EG-rätten. I detta sammanhang har det generellt sett ingen betydelse om talan redan har väckts vid EG- domstolen eller om det rör sig om diskussioner som föregår en sådan process. Ett statsråd måste vara obehindrat att framföra stånd- punkt. Ett uttalande måste dock alltid ses i sitt sammanhang, och det kan därför finnas anledning att noga överväga uttalandet så att det inte kan uppfattas som riktat till den nationella domstolen. Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande från utskottets sida. 4 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD 4.3 Skolminister uttalande med anledning av granskning av konfessionella friskolor I en anmälan, bilaga A4.3.1, begärs att granskar dåva- rande skolministern för hans agerande och uttalanden med anledning av granskning av konfessionella friskolor. Enligt anmälan presenterade en rapport tion av fristående skolor med konfessionell inriktning eller motsvarande. Avrapportering av ett regeringsuppdrag. kom vid granskningen av dessa friskolor fram till att skolornas verksamhet inte strider mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för all utbildning inom det offentliga skolväsendet. Enligt anmälaren har underkänt granskning genom att uttala bl.a.: Jag höjer ett varnande finger till religiösa friskolor. Om det visar sig att det inte går att genom inspek- tion ta fram de missförhållanden som man kan misstänka finns, då kan man inte fortsätta att offentligt finansiera religiösa friskolor. Anmälaren anser att bör utreda om uttalanden om granskning är förenligt med bestämmelsen i 11 kap. 7 § regeringsformen om myndigheternas självständighet. Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom Utbildnings- och , bilaga A4.3.2, samt rap- port. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande fråga: Vilka kommentarer ger anmälningen anledning till? Som svar på fråga har från Utbildnings- och kultur- departementets sida framhållits att statsrådet uttalanden bör ses mot bakgrunden av att den närmare utformningen av systemet med offentlig finansiering av fristående skolor kontinuerligt övervägs inom . Det är naturligt att sådana frågor och andra spörsmål om de fristående skolornas roll förekommer i den skolpolitiska debatten. Skol- verket har fått i uppdrag av regeringen att inspektera fristående skolor med konfessionell inriktning. Det närmare arbetet med uppdraget har inte styrts av några ytterligare anvisningar från regeringens sida. Statsrådet har för egen del inte lämnat myndigheten några direktiv. 4 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD gjorts av statsrådet har avsett eventuell förändring av regelverket om offentlig finansiering av fristående skolor. Uttalandena har således inte rik- tat sig till eller annan myndighet. Än mindre har uttalandena rört myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Uttalandena kan således inte anses strida mot bestämmelserna i 11 kap. 7 § regeringsformen. Rätten till offentliga bidrag för fristående grund- respektive gymnasiesko- lor med konfessionell inriktning regleras i 9 kap. skollagen (1985:1100). Skolplikt får fullgöras i fristående skolor som enligt 9 kap. 1 § godkänts. Enligt 6 § skall en godkänd fristående skola som motsvarar av förklaras berättigad till bidrag. Förklaring skall dock inte lämnas om skolans verksamhet skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller skolan tar ut avgifter i strid med 7 §. Hemkommunen lämnar bidrag för varje elev som genomgår utbildning motsvarande den som ges i . Fristående grundskolor som får bidrag skall enligt 11 § samma kapitel stå under tillsyn av samt vara skyldiga att delta i uppfölj- ning och utvärdering som genomförs av . Detsamma gäller enligt 9 kap. 13 § för fristående skolor som får bidrag för viss utbildning enligt 8 §, dvs. Regeringen kan besluta om statsbidrag genom särskilda föreskrifter eller andra särskilda beslut. För dessa har kommunen ingen skyldighet att betala bidrag. Utöver vad utskottet tidigare anfört om uttalanden av statsråd föranleder granskningen inte något ytterligare uttalande från utskottets sida. 4.4 Statsrådet uttalande om sekretess enligt lagen om offentlig upphandling I en anmälan, bilaga A4.4.1, begärs att granskar stats- rådet uttalande om sekretess enligt lagen om offentlig upphandling. Enligt anmälaren genomför upphandlingar av när- sjukvård i och . Vid offentlig upphandling gäller enligt lagen om offentlig upphandling sekretess från anbudens öppnande fram till beslut. Landstingsmötet , där upphandlingen skulle behand- las, var slutet. Statsrådet har i ett pressmeddelande uttryckt följande Landstingsledningen i uppenbarligen inte vill 4 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD ha en öppen diskussion om den framtida sjukvårdsstrukturen. synes vara att gömma sig bakom juridiska paragrafer för att undvika en svår Det rimmar illa med den svenska öppenheten. skall som ett folkvalt organ vara en symbol för demokratisk diskussion och öppenhet. Anmälaren anser att kon- stitutionsutskottet bör granska om statsrådet genom sitt uttalande uppmanat till lagbrott mot lagen om offentlig upphandling. Till grund för granskningen har legat en promemoria från Finansdeparte- mentet, bilaga A4.4.2. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: Vilken rättslig bedömning låg bakom utformningen av pressmeddelan- Vilka kommentarer i övrigt ger anmälningen anledning till? Som svar på frågorna från har anfört att statsrådet uttalande skall ses i ljuset av kom- munallagens bestämmelser och intentionerna bakom bestämmelserna, näm- ligen att ge största möjliga insyn i kommunens eller För att åstadkomma den insynen hade det varit möjligt att besluta att offentliggöra samtliga anbud och att välja att hålla mötet inför Statsrådet har genom sitt uttalande således inte uppmanat till brott mot lagen om offentlig upphandling. i stället att betrakta som ett inlägg i den politiska debatten, utan syfte att försöka påverka handläggningen av det enskilda ärendet som fullmäktige i hade att ta ställning till. Fullmäktiges sammanträden skall enligt 5 kap. 38 § kommunallagen (1991:900) vara offentliga. Fullmäktige får dock besluta att överlägg- ningen i ett visst ärende skall hållas inom stängda dörrar. Enligt 1 kap. 20 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling skall försändelser med anbud, efter anbudstidens utgång, öppnas vid en förrättning där minst två av den upphandlande enheten utsedda personer skall delta. Anbuden skall öppnas eller, om det finns synnerliga skäl, allteftersom de kommer in. En uppgift som rör anbud i en upphandling är hemlig enligt 6 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100) till dess alla anbud offentliggjorts, beslut om leverantör och anbud fattats eller ärendet avslutats. sen är absolut. 4 VISSA UTTALANDEN AV STATSRÅD I ett pressmeddelande kritiserade lands- tingets tilltänkta beslutsprocess i ärendet för att rimma illa med den svenska öppenheten. i höll sammanträdet och fullmäktige beslutade då att överläggningen i ärenden om offentlig upp- handling skulle hållas inom stängda dörrar. Fullmäktige beslutade vid sammanträdet om vilket bolag som skulle tilldelas upphandlingskontrakt för närsjukvård i respektive . Enligt sekretesslagen är uppgifter som rör anbud i en upphandling hem- liga till dess att alla anbud eller erbjudanden offentliggjorts, eller beslut om leverantör och anbud fattats eller ärendet har slutförts. Om anbuden offentliggörs före sammanträde är de inte hemliga vid tiden för sammanträdet. Ett offentliggörande av anbuden under det sammanträde vid vilket de skall behandlas är också möjligt utan att det behöver leda till att sekretessen obehörigen röjs. Det är emellertid inte närmare bekant för utskottet hur det förhöll sig med upphandlingsären- dena vid tiden för sammanträdet i , dvs. om de hade kunnat offentliggöras tidigare eller under sammanträdet. Utskottet vill framhålla, såsom har gjorts i tidigare års granskningar, att ett statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang och delta i den allmänna debatten. Med hänsyn till statsråds speciella ställning kan det emellertid finnas anledning att iaktta särskild försiktighet så att uttalanden inte kan misstolkas i rättsligt hänseende. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS FÖRHÅLLANDE TILL MYNDIGHETER 5 Vissa frågor om statsråds förhållande till myndigheter 5.1 Skolminister uttalande kring tillbakadragande av en rapport från I två anmälningar, bilaga A5.1.1-A5.1.2, begärs att granskar om skolminister uttalande om att man borde fun- dera på om en rapport som presenterat borde ha släppts ut från är förenligt med bestämmelsen i 11 kap. 7 § regeringsformen om myndigheternas självständighet respektive om uttalandet utgör minister- styre. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria från Utbild- nings- och , bilaga A5.1.3. Utskottet har genom skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: Har det förekommit några kontakter mellan och Skol- verkets generaldirektör innan beslutet att dra in uppla- gan av rapporten fattades? När fick först ta del av innehållet i ? Vad var bakgrunden till den kommentar enligt ovanstå- ende referat fällde i TV-programmet? Vilka kommentarer i övrigt ger anmälningarna anledning till? Som svar på frågorna från har Utbildnings- och kul- turdepartementet anfört att det inte förekommit någon kontakt mellan skolministern och generaldirektör innan generaldirektören beslu- tade att dra in upplagan av rapporten. innan rapporten publicerades hade företrädare för lämnat viss muntlig under- handsinformation till tjänstemän vid Utbildnings- och . I departementet gjordes därefter bedömningen att rapporten innehöll en rad metodfel och att rapportens slutsatser till följd härav kunde vara mindre vederhäftiga. som rapporten publicerades före- kom en telefonkontakt mellan statssekreteraren och gene- raldirektören . Syftet med samtalet var från departementets sida att utröna uppfattning om rapportens kvalitet och den metod den grundade sig på. Per Thullberg framhöll vid samtalet att rappor- ten innehöll metodfel. Den hade inte kvalitetssäkrats internt på och hade inte föredragits för myndighetens ledningsgrupp. 5 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS FÖRHÅLLANDE TILL MYNDIGHETER Vidare uppges i promemorian att statsrådet på eftermid- informerades om rapporten och departementets bedöm- ning av dess kvalitet. Han underrättades också om de kontakter som varit med Per Thullberg. uttalade Per Thullberg i medier att rap- porten inte var rättvisande. Förtydliganden gjordes också på . I uttalade Per Thullberg att han inte stod bakom vissa delar av rapportens slutsatser. deltog statsrådet i morgonprogram. Han gjorde då det uttalande som tas upp i anmälningarna. Vid ett samtal mellan statssekreteraren och generaldirek- tören Per Thullberg uttalade Thullberg att rapporten var att se som ett ofärdigt arbetsmaterial och att han skulle överväga hur detta kunde göras allmänt känt. beslöt Thullberg, efter hörande av myndighetens ledningsgrupp, att dra in upplagan av rap- porten. ägde ett möte rum mellan Per Thullberg och . Även var närvarande.