bet · GT01FiU15 · 2005-10-25 00:00:00 — årliga rapport (redog. har överlämnat årliga rapport i form av en redogörelse till . Rapporten ska ge en övergripande bild av de viktigaste iakttagelserna från revisionsverksamheten . I rapporten finns fyra rekommendationer: att förbättra informationsvärdet i de budgetpolitiska dokument som överlämnas till ; att tillämpa budgetlagen strikt; att utveckla en långsiktig strategi för en mer konsekvent styrning av myndigheterna samt att förbättra möjligheterna till insyn och kontroll av förvaltningen i de statliga bolagen. Utskottet konstaterar att jämfört med föregående års budgetproposition har regeringen fördjupat redovisningen av åtgärder föranledda av iakttagelser. I betänkandet behandlas även ett motionsyrkande från allmänna motionstiden av liberalerna, som rör granskning av uppdragsverksamhet. Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger redogörelse /06:RRS1 till handlingarna. Reservation (m, fp, kd, c) - motiveringen granskning av SCB:s uppdragsverksamhet 2005/06:Fi211 av och (båda fp) yrkande 3. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). överlämnar i en redogörelse till (2005/06:RRS1) årliga rapport . Redogörelsen överlämnas utan kommentarer från styrelsens sida. I den årliga rapporten sammanfattas de viktigaste iakttagelserna från den revisionsverksamhet som bedrivits . I rapporten lämnar fyra övergripande rekommendationer till regeringen. I samband med redogörelsen behandlas även ett yrkande i en motion från allmänna motionstiden. Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att lägger årliga rapport till handlingarna. Utskottet har i huvudsak inga invändningar mot regeringens bedömning av redovisningen till eller styrningen av myndigheter och bolag. Jämför motiveringsreservation (m, fp, kd, c). Styrelsens redogörelse för årliga rapport har överlämnat årliga rapport till i form av en redogörelse (2005/06:RRS1) utan kommentarer från styrelsens sida. Nedan refereras innehållet i den årliga rapporten. I lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. anges att de viktigaste iakttagelserna vid den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen ska samlas i en årlig rapport. Den årliga rapporten ska enligt lagen lämnas till regeringen och . Rapporten avser att ge en övergripande bild av de viktigaste iakttagelserna från revisionsverksamheten . Syftet har också varit att ge beslutsunderlag för såväl utveckling av statsförvaltningen som ansvarsutkrävande. har i granskningsplanerna för såväl 2004 som 2005 fastställt fyra övergripande områden mot vilka granskningarna ska inriktas; Förvaltningspolitik och statligt ägande, Medborgarnas trygghet och rättssäkerhet, Välfärdssystemens robusthet samt Tillväxt och utveckling. Inom ramen för dessa övergripande prioriteringar har arbetat med följande områden: - regeringens redovisning till - regeringens styrning av bolag och myndigheter - myndigheternas genomförande av sina uppdrag. Sammantaget har ett trettiotal effektivitetsgranskningar genomförts. Vidare har inom ramen för den årliga revisionen granskat 286 myndigheter och andra organisationer samt ett 60-tal bolag och stiftelser. Granskningarna har berört i princip samtliga riksdagsutskotts verksamhetsområden. har uppmärksammat ett antal brister i regeringens redovisning till . konstaterar att avsteg gjorts från principerna om fullständighet och bruttoredovisning i budgetlagen. Ett exempel är det tillfälliga sysselsättningsstödet, som utformats som en skattekreditering. Ett annat exempel är att myndigheterna tillåtits disponera en allt större del av sina intäkter från offentligrättsliga avgifter. Det innebär att den avgiftsbelagda verksamheten inte redovisas på statsbudgeten och därmed inte underkastas samma prövning som anslagsfinansierad verksamhet. noterar att dessa avsteg från budgetlagens huvudprincip godkänts av . Konsekvensen av sådana avsteg blir dock att medlen inte prövas mot andra angelägna utgifter som påverkar utgiftstaket. Därmed begränsas enligt budgetlagens bidrag till att strama upp budgetbehandlingen och stärka budgetdiciplinen. redogör också för områden där regeringens prognoser varit bristfälliga. I flera fall har regeringen inte levt upp till budgetlagens bestämmelser om att förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade anslag och prognoser. Exempelvis konstateras att regeringen felbedömt sjukpenningen under . Detta medför oplanerade omdisponeringar och bidrar till att göra budgetpolitiken mer kortsiktig och oförutsägbar. Vidare visar granskningar flera exempel på att regeringens information till inom olika områden är begränsad, helt saknas eller har dålig kvalitet. Problemen beror enligt främst på brister i regeringens mål och återrapporteringskrav till myndigheterna. anser också att informationsvärdet i Årsredovisning för staten borde förbättras, och hänvisar i detta sammanhang till utredningsförslaget om reformerad lag om statsbudgeten (Ds 2003:49). Regeringens styrning av myndigheter och bolag har särskilt granskat resultatstyrningen. En viktig iakttagelse i flera granskningar är att de mål som regeringen formulerar är otydliga och svåra att följa upp. Målen ger begränsad vägledning till myndigheterna om vilka aktiviteter som är prioriterade. Konsekvensen av den svaga resultatstyrningen blir att beslut om ändrad inriktning inte har fått genomslag i form av förändrad verksamhet. Otydliga återrapporteringskrav försvårar för regeringen att bedöma verksamhetens resultat. Det i sin tur gör det även svårt för regeringen att leva upp till kraven i budgetlagen, att regeringen ska redovisa till de resultat som uppnåtts inom olika verksamhetsområden. Flera beslut fattas också sent , vilket skapar en ryckighet i myndigheternas förutsättningar. Exempelvis tog regeringen bort möjligheten att disponera eventuellt anslagssparande under nästkommande år. Riksrevsionen konstaterar att flera myndigheter, sannolikt som en följd av regeringens beslut om anslagssparandet, har haft omotiverade utgiftsökningar . När det gäller regeringens styrning av de statliga bolagen har pekat på brister i insyn och transparens som en följd av formlös styrning inklusive bristfällig dokumentation av underlag inför beslut. Vidare har regeringen i många fall inte konkretiserat kraven kring särskilda samhällsintressen, och hur dessa ska avvägas mot kraven på affärsmässighet. Otydliga ansvarsförhållanden mellan regeringen och styrelserna samt avsaknad av bolagsstämmobeslut underminerar enligt förutsättningarna för att utkräva ansvar från bolagen. Myndigheternas genomförande av sina uppdrag Den årliga revisionen har visat att myndigheternas ekonomiska redovisning, med några få undantag, ger en i allt väsentligt rättvisande bild. I tolv fall har revisionsberättelsen lämnats med invändning, vilket är ungefär i nivå . För myndigheternas bemyndiganden att ingå åtaganden om framtida utgifter, finns brister på olika nivåer hos närmare en tredjedel av berörda myndigheter. I några av dessa fall har myndigheternas överträdanden av sitt bemyndigande lett till invändning i revsionsberättelsen. Det gäller exempelvis och i . har i flera granskningar uppmärksammat problem med att myndigheter och organisationer inte behandlar medborgarna på ett likvärdigt sätt. Även regelefterlevnad och förmåga att leverera gjorda åtaganden brister inom enskilda myndigheter. Flera granskningar visat att tillsynen, som är ett viktigt instrument för att garantera likabehandling och regelefterlevnad, inte lever upp till kraven. Omfattningen är i vissa fall för liten, planeringen brister och prioriteringen av inriktningen är ineffektiv. I förlängningen riskerar detta att leda till att regeringens och mål, för de verksamheter som är föremål för tillsynen, inte uppfylls. Riksrevisorernas slutsatser och rekommendationer Utifrån ovan beskrivna iakttagelser lämnar Riksrevsionen följande övergripande rekommendationer. Regeringen bör överväga att: 1. förbättra informationsvärdet i de budgetpolitiska dokument som överlämnas till 2. tillämpa budgetlagen strikt 3. utveckla en långsiktig strategi för en mer konsekvent styrning av myndigheterna 4. förbättra möjligheterna till insyn och kontroll av förvaltningen i de statliga bolagen. Regeringens återkoppling i budgetpropositionen Regeringen redovisar åtgärder med anledning av iakttagelser dels i budgetpropositionen, dels i skrivelsen Årsredovisning för staten. I volym 1 i budgetpropositionen inriktas redogörelsen på iakttagelser och åtgärder av större vikt som rör budget-, effektivitets- eller kontrollaspekter. Under respektive utgiftsområde och politikområdesavsnitt kommenteras vidare den granskning som berör respektive politikområde. Regeringen nämner samtliga granskningsrapporter som publicerats . Även flera av tidigare års granskningar kommenteras. Förutom att granskningsrapporternas slutsatser refereras beskriver regeringen i de flesta fall någon form av åtgärd som vidtagits för att komma tillrätta med problemet. Regeringen påpekar att då det ofta tar tid att överväga och vidta relevanta åtgärder kan redogörelsen komma att omfatta, inte bara årets lämnade granskningsrapporter och revisionsberättelser, utan också sådana . Regeringen konstaterar att riktar kritik mot vad man menar är avvikelser från principerna om transparens, kostnadskontroll och budgetdisciplin i budgetlagen. riktar exempelvis kritik mot regeringen angående utformningen av det tillfälliga sysselsättningsstödet, då man menar att stödet utgör en avvikelse från principen om bruttoredovisning på statsbudgeten. Med anledning av kritiken påpekar regeringen att stöd till kommuner och landsting i huvudsak redovisas på statsbudgetens utgiftssida. förekommer även stöd på inkomstsidan, s.k. skatteutgifter. Sysselsättningsstödets utformning som en skattenedsättning bygger på en tillämpning av lagen (2002:179) om kreditering på skattekonto av tillfälligt sysselsättningsstöd till kommuner och landsting. Enligt regeringen kan förfarandet visserligen ses som en avvikelse från budgetlagens princip om bruttoredovisning, men sysselsättningsstödet lämnas med stöd av annan lag. Utformningen av stödet har således skett genom beslut av (bet. 2001/02:FiU26, rskr. 2001/02:198). Regeringen kommenterar vidare frågan om hur intäkter som myndigheterna förfogar över ska bli föremål för budgetprövning. Mot bakgrund av Riksrevsionens iakttagelser i anslutning till granskningen av myndigheternas avgifter avser regeringen att initiera ett utredningsarbete inom avgiftsområdet . Angående brister i regeringens information till menar regeringen att det är angeläget att får del av en rättvisande resultatredovisning och att en fortsatt dialog mellan regeringen och i dessa frågor därför är av högsta vikt. påpekar regeringen att arbetet med att utveckla den ekonomiska styrningen i staten, i syfte att bl.a. möjliggöra en ändamålsenlig resultatredovisning, måste ses i ett långsiktigt perspektiv. återstår en hel del arbete med att precisera mål- och resultatmått/-indikatorer innan det är möjligt att fullt ut redovisa information om effekter och resultat inom skilda områden. Regeringen har för avsikt att återkomma till med en redogörelse för den närmare inriktningen av förestående utvecklingsinsatser inom området. När det gäller informationens kvalitet i Årsredovisning för staten menar regeringen att det här pågår ett ständigt förbättringsarbete. Exempel på detta är redovisningen av statliga garantier där regeringen gett i uppdrag till att utreda hur en sammanställning över statens samlade risktagande kan göras. Ytterligare ett exempel på den fortlöpande utvecklingen av statsbudgeten, och i förlängningen årsredovisningen, är förslaget om ändrad utformning av statsbudgetens inkomster som presenteras i årets budgetproposition. Regeringens styrning av myndigheter och bolag Regeringen framhåller att arbetet med att successivt stärka styrningen och uppföljningen av förvaltningen fortskrider. En viktig del i detta är tydliga mål och återrapporteringskrav i de årliga regleringsbreven. riktar kritik mot att beslut fattas sent . Här menar dock regeringen att den är skyldig att vidta vissa åtgärder som får konsekvenser för enskilda myndigheter om det finns risk för att utgiftstak eller utgiftsramar kommer att överskridas. Angående kritiken mot formlös styrning av bolagen skriver regeringen att aktiebolagslagen (1975:1385) anger vilka formella frågor som kräver bolagsstämmans beslut. Regeringen och de statligt ägda bolagen följer lagstiftningen och behandlar på ordinarie och extra bolagsstämmor de frågor som kräver stämmobeslut. Vidare menar regeringen att det är en bedömningsfråga vilka anvisningar från ägare som bör fastställas genom formella stämmobeslut. Beträffande bristande insyn påpekar regeringen att många av de statliga bolagen anordnat öppna stämmor, vilket regeringen också förespråkar i sin ägarpolitik. Avseende oklarheter i miljö- och energipolitiska uppdrag påpekar regeringen att genom ett tillägg i bolagsordningen har uppdrag i omställningen till ett ekonomiskt och ekologiskt hållbart svenskt energisystem tydliggjorts. När det gäller förvaltningsmodellen är regeringens samlade bedömning att nuvarande ordning med bolagsförvaltaren på dubbla stolar är förenlig med gällande lagstiftning. Dock menar man att det kan finnas andra skäl att överväga denna fråga i särskild ordning. Regeringen påpekar att det inom pågår ett arbete med riktlinjer för ägarförvaltningen och bedömer att dessa riktlinjer kommer att bidra till ökad tydlighet samt stärka den interna kontrollen och möjligheten till extern granskning. Myndigheternas genomförande av sina uppdrag Regeringen uppger att man ser allvarligt på de brister som påtalar rörande myndigheternas hantering av bemyndiganden. Regeringen har därför i dialog med inlett en översyn av regleringen inom området. fick invändning i revisionsberättelsen till följd av att man gjort omfattande åtaganden utan att ha bemyndigande för detta. Regeringen begär i tilläggsbudget att ett bemyndigande om ges för del. uppmärksammar att myndigheter och organisationer inte behandlar människor på ett likvärdigt sätt. Inför denna kritik poängterar regeringen att det är avgörande för förvaltningens funktion och trovärdighet att statliga förvaltningsmyndigheters handläggning sker likvärdigt och rättssäkert. Regeringen hänvisar till socialförsäkringsområdet och det genomförda förstatligandet av försäkringskassorna som ett exempel på en organisationsförändring som skapar goda förutsättningar för likvärdighet och rättssäkerhet. Angående kritik mot brister i tillsynsverksamheten hänvisar regeringen till , som överlämnade sitt slutbetänkande Tillsyn - Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100). Betänkandet har remissbehandlats och bereds i . Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att rapportera till vad den gjort med anledning av granskningar. Enligt finansutskottets uttalande i samband med inrättandet av myndigheten bör redovisningen vara både samlad och fyllig (bet. 2002/03:FiU20). Regeringen är således skyldig att rapportera till oavsett om en viss granskning inneburit att utnyttjat sin initiativrätt eller ej. Från tidpunkten för bildandet av har redovisat 46 rapporter inom effektivitetsrevision. Styrelsen har utnyttjat sin initiativrätt i i 33 av dessa fall1[Tio rapporter har lagts till handlingarna och 3 rapporter är under beredning av styrelsen. Fördjupad redovisning i jämförelse med föregående år Utskottet kan konstatera att jämfört med föregående års budgetproposition har regeringen fördjupat redovisningen av åtgärder föranledda av iakttagelser. Totalt har lämnat 23 granskningsrapporter inom effektivitetsrevision sedan förra årets budgetproposition. Samtliga dessa refereras i budgetpropositionen. För drygt hälften av rapporterna har regeringen redovisat åtgärder för en större del av förslag. För rapporten om regelförenklingar för företag (RiR 2004:23) saknas visserligen kommentarer i budgetpropositionen, men i stället har regeringen beskrivit sina åtgärder i en skrivelse (2004/05:48) till om minskad administration för företagen. För endast en av det senaste årets granskningsrapporter saknas regeringens beskrivning av åtgärder helt. Det gäller rapporten chefers/befattningshavares representation och förmåner i statliga bolag och stiftelser (RiR 2005:8). Regeringen konstaterar att man inte finner anledning att kommentera granskningsresultatet då rekommendationerna inte är riktade till regeringen utan till de statliga bolagen och stiftelserna. Svårt avgöra när en rapport är slutbehandlad Utskottet anser att det kan vara svårt att utifrån regeringens redogörelse i budgetpropositionen avgöra huruvida ett granskningsärende anses som slutbehandlat. Det kan även vara svårt att avgöra vilket tidsperspektiv som regeringen tänker sig för olika åtgärder. De åtgärder regeringen åberopar med anledning av granskning är i allmänhet i form av ett pågående, alternativt kommande, arbete/utredning/översyn. Så är exempelvis fallet med rapporten om offentligrättsliga avgifter, där regeringen hänvisar till en kommande översyn. Denna översyn har tidigare aviserats , men uppges nu i budgetpropositionen komma i gång . Ett annat exempel rör en granskningsrapport om uppdragsverksamhet (RiR 2004:8), som behandlades i föregående års budgetproposition. De åtgärder regeringen då sade sig överväga har till vissa delar genomförts. I årets budgetproposition meddelar regeringen endast att lagt den aktuella rapporten till handlingarna. Inga kommentarer görs exempelvis om förtydligande av SCB:s uppdrag, en åtgärd regeringen sade sig överväga i föregående års budgetproposition. Det framgår därmed inte om regeringen fortfarande överväger huruvida uppdrag behöver förtydligas avseende vilka tjänster som ska finansieras med anslag respektive vilka som ska finansieras med avgifter. Utskottet anser att någon form av klargörande skrivning i budgetpropositionen, om huruvida regeringen anser att ett visst granskningsärende är färdigbehandlat, vore värdefullt. För pågående eller kommande arbeten bör i möjligaste mån en tidsram anges. Sådana skrivningar skulle lämpligen läggas i anslutning till den övergripande redogörelsen för granskning i volym 1. Utskottet förväntar sig att regeringen i nästa års budgetproposition förtydligar redogörelsen i dessa avseenden. För övrigt kan konstateras att livslängden på granskningsrapporterna - sett i ett åtgärdsperspektiv - i allmänhet är längre än . En stor del av föregående års granskningar nämns och kommenteras i budgetpropositionen . Det är också i kommentarerna till några av de tidigare granskningsrapporterna som regeringens svar på rekommendationer är mest tydliga och konkreta. I budgetpropositionen skriver regeringen att redogörelsen under rubriken kan komma att omfatta inte bara lämnade granskningsrapporter och revisionsberättelser utan också sådana . Detta är enligt utskottets bedömning rimligt med tanke på att många av de problemområden som uppmärksammas av kräver tid att åtgärda. Rekommendationen om att förbättra informationsvärdet i de budgetpolitiska dokumenten Utskottet kan konstatera att i sin granskning ger stort utrymme åt frågan om informationsvärdet i de dokument som överlämnas till . De iakttagna bristerna gäller statsbudgetens avgränsning, prognoser om statsbudgetens utfall samt regeringens redovisning av uppnådda resultat. Brister av ovan nämnda slag har iakttagits i tolv granskningsrapporter2[Offentlig förvaltning i privat regi - statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen (RiR 2004:15), Rätt avgifter? Statens uttag av tvingande avgifter (RiR 2004:17), Vem styr den elektroniska förvaltningen? (RiR 2004:19, (RiR 2004:22), Regelförenklingar för företag (RiR 2004:23), Sjukpenningsanslaget utgiftsutveckling under kontroll? (RiR 2004:25), Utgift eller inkomstavdrag (RiR 2004:26, i praktiken (RiR 2004:30), Miljömålsrapporteringen (RiR 2005:1), Tillväxt genom samverkan (RiR 2005:2), Regionala stöd - styrs de mot ökad tillväxt? (RiR 2005:6), Ökad tillgänglighet i sjukhusvården (RiR 2005:7).]. Utskottet noterar att regeringen i årets budgetproposition redovisar någon form av åtgärd för samtliga dessa tolv rapporter, med undantag för en rapport om den elektroniska förvaltningen, som dock behandlades i föregående års budgetproposition. Utskottet lägger stor vikt vid att regeringen förser med en rättvisande resultatredovisning. Utskottet har även vid upprepade tillfällen framfört sina synpunkter i detta avseende till regeringen, bl.a. i förra årets budgetbetänkande (2004/05:FiU1) och i betänkandet om Årsredovisning för staten 2004 (bet. 2004/05:FiU28). Utskottet påpekade att bristen på överensstämmelse mellan indelningen i politikområden och indelningen i utgiftsområden och utskott, försvårar en helhetssyn, där mål- och resultatbedömningen kan kopplas ihop med budgetförslagen. Vidare att trots att mål- och resultatstyrningen utvecklats finns det fortfarande endast ett begränsat antal resultatindikatorer explicit redovisade i budgetpropositionen. Utskottet menade att uppföljningen och resultatredovisningen i politikområdestermer borde kunna utvecklas vidare och fungera på ett bättre sätt. Dock ansåg utskottet att det inte var lika naturligt att den ekonomiska styrningen från sida sker i en politikområdesstruktur. Detta då styrningen av statlig verksamhet inte sker direkt med mål för politikområden utan normalt via uppdrag till en myndighet. Utskottet påpekade vidare att förhållandevis få resultatskrivelser lämnats till i jämförelse med ursprungliga önskemål om en resultatskrivelse per utgiftsområde och år. Utskottet noterar nu att regeringen i budgetpropositionen uppger att en hel del arbete med att precisera mål- och resultatindikatorer återstår innan det är möjligt att fullt ut redovisa information om effekter och resultat inom skilda områden. Vidare att regeringen har för avsikt att återkomma till med en redogörelse för den närmare inriktningen av förestående utvecklingsinsatser inom området. Utskottet anser att det är angeläget att så sker. Utskottet anser vidare att rekommendation till regeringen om att förbättra informationsvärdet i de budgetpolitiska dokument som lämnas till framstår som lite märklig. Detta mot bakgrund av att det torde vara själv som kan och bör bedöma vilket informationsunderlag man behöver i olika sammanhang. Här har ju knappast heller full inblick i alla de dokument som regeringen lämnar till . Utskottet inhämtar dessutom information via interna och externa utfrågningar av företrädare för regeringen och olika myndigheter. Vidare kan påpekas att det finns ett minoritetsskydd i Riksdagsordningen (4 kap 11 §), som innebär att om minst fem ledamöter i ett utskott vid behandlingen av ett ärende begär det, ska utskottet inhämta ytterligare information i frågan3[Begäran gäller information från statliga myndigheter, och utskottet får avslå en begäran om utskottet anser att den begärda åtgärden skulle fördröja ärendets behandling så att ett avsevärt men skulle uppkomma. Utskottet ska i så fall i sitt betänkande redovisa skälen till att en begäran har avslagits. Rekommendationen om att tillämpa budgetlagen strikt Rekommendationen om att tillämpa budgetlagen strikt bygger i princip på samma underlag som föregående rekommendation om informationsvärdet i de budgetpolitiska dokumenten. Utskottet noterar att särskilt viktiga delar av underlaget för denna rekommendation är granskningsrapporterna om sjukpenninganslaget (RiR 2004:25) respektive sysselsättningsstödet som inkomstavdrag (RiR 2004:26). I rapporten om sjukpenninganslaget rekommenderar regeringen att tydligare redovisa sina beräkningar samt att bättre förklara avvikelser mellan prognoser och utfall. Regeringens svar i budgetpropositionen är att iakttagelser bl.a. beaktats i arbetet med regeringens strategi för det fortsatta arbetet med att minska sjukfrånvaron.