bet · GS01SFU16 · 2005-05-10 00:00:00 — tillträde till FN:s tilläggsprotokoll mot människosmuggling SammanfattningI betänkandet behandlas regeringens proposition 2004/05:138 Sverigestillträde till FN:s tilläggsprotokoll mot människosmuggling jämte tvåmotioner som väckts med anledning av propositionen.I propositionen föreslås att godkänner Förenta nationernastilläggsprotokoll mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen.Protokollet är ett tilläggsprotokoll till konventionden mot gränsöverskridande organiserad brottslighet.Konventionen och tilläggsprotokollet mot människosmuggling har undertecknatsav den 12 december 2000.Vidare föreslås att lagen om tillstånd till ingripande mot svenskt fartygändras. Ändringen bedöms som nödvändig för att tilläggsprotokollet skallkunna tillträdas. Lagändringen föreslås träda i kraft den dag regeringenbestämmer.Utskottet föreslår att godkänner tilläggsprotokollet och antarregeringens lagförslag samt avslår motionerna.I betänkandet finns en reservation.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Tilläggsprotokollet och lagförslagetRiksdagen godkänner tilläggsprotokollet mot människosmuggling land-,luft- och sjövägen till konvention mot gränsöverskridandeorganiserad brottslighet samt antar regeringens förslag till lag omändring i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svensktfartyg. Därmed bifaller proposition 2004/05:138 punkterna 1och 2.2. Människosmuggling m.m.Riksdagen avslår motionerna 2004/05:Sf23 yrkandena 1-3 och 2004/05:Sf24.Reservation (fp, kd, v, c, mp)den 10 maj 2005På socialförsäkringsutskottets vägnarTomas EnerothFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (),(), (), Per (), (),(), (), (),(), (), (), AnnaLilliehöök (m), (), (), (), () och ().Redogörelse för ärendetI fick en s.k. ad hoc-kommitté i uppdrag av Förentanationernas (FN) generalförsamling att utarbeta en konvention motgränsöverskridande organiserad brottslighet samt att överväga utarbetandeav ytterligare instrument rörande tre olika brottstyper, nämligenmänniskohandel, människosmuggling och vapenbrott.I december 2000 öppnades FN:s konvention motgränsöverskridande organiserad brottslighet och dess tilläggsprotokollmot människosmuggling land-, luft- och sjövägen för undertecknande.Sverige undertecknade såväl konventionen som protokollet mot människosmugglingi den 12 december 2000.Konventionen trädde i kraft . För svensk del träddekonventionen i kraft (prop. 2002/03:146, bet. 2003/04:JuU6,rskr. 2003/04:23, SÖ 2004:21).Tilläggsprotokollet mot människosmuggling trädde i kraft den 28 januari2004 efter det att 40 stater hade ratificerat det.Inom har utarbetats en departementspromemoria omSveriges tillträde till FN:s tilläggsprotokoll mot människosmuggling(Ds 2004:38).Konventionen och dess tilläggsprotokoll kan tillträdas av regionalaorganisationer för ekonomisk integration i vilka minst en medlemsstatär part i konventionen och i protokollen. Konventionen trädde för EG:sdel i kraft den 21 maj 2004.Riksdagen har antagit propositionen Människosmugglingoch tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m.(prop. 2003/04:35, bet. 2003/04:SfU6, rskr. 2003/04:164). De förslagtill ändringar i utlänningslagens straffbestämmelser vad avsermänniskosmuggling och hjälp till olovlig vistelse som lades fram i propositionenföranleddes av genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv /90/EGav om definition av hjälp till olaglig inresa,transitering och vistelse samt rådets rambeslut av den 28 november 2002om förstärkning av den straffrättsliga ramen för att förhindra hjälptill olaglig inresa, transitering och vistelse. Lagändringarna träddei kraft den 1 oktober 2004.Riksdagen har också antagit propositionen Åtgärder för att klarläggaasylsökandes identitet (prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11, rskr.2003/04:214). De förslag om bl.a. transportörsansvar som lades fram ipropositionen föranleddes av genomförandet i svensk rätt av rådetsdirektiv /51/EG om komplettering av artikel 26 i Schengenkonventionen.Lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 2004.Utskottets övervägandenPropositionenI propositionen anges att av artikel 6 i tilläggsprotokollet motmänniskosmuggling land-, luft- och sjövägen (protokollet) framgår att varjestat skall vidta sådana rättsliga och andra åtgärder som är nödvändigaför att kriminalisera följande gärningar, när dessa begås uppsåtligenoch för att uppnå - direkt eller indirekt - en ekonomisk eller annanmateriell : (a) människosmuggling, (b) tillverkning, anskaffande,tillhandahållande eller innehav av falska rese- eller identitetshandlingari syfte att främja människosmuggling, samt (c) hjälp till olagligvistelse. Vidare skall försök, medhjälp och anstiftan till dessa handlingarkriminaliseras. Som försvårande omständigheter skall anses att desmugglades liv eller säkerhet äventyras eller kan förmodas äventyras,eller som innefattar omänsklig eller förnedrande behandling, däriblandutnyttjande, av de smugglade.Frågan om påföljder regleras inte i protokollet. Bestämmelserna ikonventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet skall dock,i tillämpliga delar, gälla även för protokollet, bl.a. de brott somanges i artikel 6. Härav torde enligt propositionen följa att staternahar att belägga brotten med straff som tar hänsyn till brottets allvarligaart.I propositionen anförs att beträffande människosmuggling finns i rådetsdirektiv /90/EG - till skillnad mot i protokollets artikel 6 - ingetkrav på att gärningen skall ha skett i vinstsyfte. Ett krav på attgärningen skall ha skett i vinstsyfte har därför inte införts i dennyligen antagna lydelsen av bestämmelsen om människosmuggling i 10 kap.2 a § utlänningslagen. Av artikel 34.3 i konventionen framgår att varjekonventionsstat får tillämpa striktare eller strängare åtgärder än desom avses i konventionen för att förebygga och bekämpa gränsöverskridandeorganiserad brottslighet. Regeringen anser därför att det inte föreliggernågot hinder mot att inte införa ett krav på vinstsyfte vid kriminaliseringav de handlingar som anges i artikel 6, vad avser bestämmelsen ommänniskosmuggling. I propositionen påpekas att ett krav på vinstsyfte förstraffansvar för den som planlägger eller organiserar verksamhet som ärinriktad på att främja att utlänningar reser till utan pass ochde tillstånd som krävs för inresa i däremot återfinns iutlänningslagens 10 kap. 5 § om organiserande av människosmuggling.Regeringen gör bedömningen att de handlingar som är definierade sombrott i protokollet är kriminaliserade enligt svensk rätt. Någralagändringar behövs därför inte för att tillgodose protokollets krav idenna del.I propositionen anges att protokollet endast tar sikte på gärningar sommänniskosmugglare begår och inte på handlingar som den som utsätts förden kriminella verksamheten utför. Den som smugglas in i landet kaninte, enligt svensk rätt, dömas för de gärningar som utgör brott enligtprotokollet. Vidare är protokollet inte tillämpligt på de situationerdå migranter själva använder sig av falska eller förfalskade rese- elleridentitetshandlingar i syfte att resa in en stat eller för att vistasdär olovligen. Artikel 5 utesluter därför enligt propositionen inte attsådana gärningar är straffbara i den nationella lagstiftningen.Utlänningslagens bestämmelser om människosmuggling och hjälp till olovligvistelse är riktade mot den eller dem som begår den straffbara handlingenoch inte mot dem som utsätts för den kriminella verksamheten. Av 1 kap.6 § följer dessutom att ingen får dömas till påföljd innanhan eller hon fyllt . Det finns även vissa möjligheter att utfärdaåtalsunderlåtelse enligt 20 kap. rättegångsbalken.Regeringen gör bedömningen att protokollets bestämmelse om att migranterinte skall kunna lagföras på den grund att de har varit utsatta försådant handlande som anges i artikel 6 i protokollet inte bör föranledanågra lagstiftningsåtgärder.Artikel 11.2-4 i protokollet innehåller bestämmelser om transportörersansvar. Där finns bl.a. bestämmelser om skyldighet för affärsdrivandefraktförare att tillse att passagerare innehar nödvändiga resehandlingar.Enligt propositionen har bestämmelserna om gränskontrollåtgärder ochtransportörsansvar i artikel 11 i protokollet till största delen karaktärenav målsättningsbestämmelser.Enligt regeringens bedömning har redan tillräcklig lagstiftningvad gäller gränskontrollåtgärder och transportörsansvar för att uppfyllaåtagandena i artikel 11 i protokollet mot människosmuggling.Regeringen föreslår att lagen (1991:453) om tillstånd till ingripandemot svenskt fartyg skall ändras så att annan stat skall kunna få tillståndatt ingripa mot svenskt fartyg utanför svenskt territorium i enlighetmed protokollet och att det för ett medgivande skall krävas attbrottsligheten motsvarar brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivetfängelse . Förslaget bedöms inte innebära ökadekostnader för staten. Lagrådets yttrande har inhämtats. Lagrådet har lämnatförslaget utan erinran. Lagändringarna föreslås träda i kraft den dagregeringen bestämmer.I propositionen görs den bedömningen att utlänningslagens bestämmelserom förverkande bör ändras för att uppfylla protokollets krav. En ändringav utlänningslagens förverkandebestämmelser har föreslagits iproposition 2004/05:135 Utökade möjligheter att förverka utbyte av ochhjälpmedel vid brott.Regeringen gör den bedömningen att ett svenskt tillträde till protokolletinte i övrigt kräver några lagstiftningsåtgärder.MotionernaI motion 2004/05:Sf23 av m.fl. (kd) anförs att människosmugglingi vinstsyfte aldrig kan accepteras. Den som av ideella skäl hjälper enutlänning att komma till skall dock inte straffas. Inte hellerskall asylsökande som utsatts för människosmuggling straffas för olagliginresa eller vistelse. I motionen påtalas att EU:s flyktingpolitik harkritiserats av bl.a. UNHCR och att det finns allt färre lagliga sättatt ta sig till och in i EU. Detta medför att personer i behov av skyddtvingas vända sig till människosmugglare. EU måste skapa en gemensamflyktingpolitik som fokuserar på flyktingars rättigheter väl så mycketsom på kontroller. När det gäller transportörsansvaret anser motionärernaatt det strider mot att införa en sanktionsavgift.Det anförda bör ges regeringen till känna.Mona och () begär i motion 2004/05:Sf24 etttillkännagivande om behovet av att åstadkomma en humanare migrations-och asylreglering. Motionärerna menar att en alltmer restriktivmigrationspolitik har utvecklats på såväl nationell nivå som i EU och attdetta utgör en grogrund för människosmuggling. Lättnader i regler börinföras för att uppnå en balans mellan flyktingars behov och intressetav att beivra kriminell människosmuggling. Människosmuggling i vinstsyftemåste emellertid beivras. Den som olovligen uppehåller sig i Sverigebör enligt motionärerna inte straffas, och det bör anges i lagen attminderåriga inte skall kunna straffas för olovlig inresa, passage ochvistelse i Sverige.Utskottets ställningstagandeMänniskosmuggling bedrivs ofta av kriminella organisationer medförgreningar i många länder. I protokollet mot människosmuggling anges attsyftet med protokollet är att förebygga och bekämpa människosmugglingoch främja samarbete mellan staterna i detta syfte som desmugglade migranternas rättigheter skyddas (artikel 2). Utskottet kankonstatera att protokollet innehåller viktiga miniminormer som skallföljas av alla avtalsslutande stater. I likhet med regeringen anserutskottet att protokollet skapar ett mycket värdefullt globalt regelverk.Enligt utskottets mening bör därför godkänna tilläggsprotokolletmot människosmuggling. Utskottet utgår även från att ocksåfortsättningsvis aktivt främjar och deltar i det internationella samarbetetför att förebygga och bekämpa människosmuggling.När det gäller människosmuggling till havs bör förutsättningar skapasför att fullt ut skall kunna samarbeta med övriga parter iprotokollet. Utskottet tillstyrker därför regeringens förslag om attlagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg skalländras så att annan stat skall kunna få tillstånd att ingripa mot svensktfartyg utanför svenskt territorium i enlighet med tilläggsprotokolletoch att det för ett medgivande skall krävas att brottsligheten motsvararbrott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i ett åreller mer. Lagändringen föreslås träda i kraft den dag regeringenbestämmer. Enligt tilläggsprotokollet träder detsamma i kraft gentemotSverige den efter den dag deponeratratifikationsinstrumentet.Utskottet har erfarit att regeringen avser att avvakta med deponeringenav det svenska ratifikationsinstrumentet till dess att EG tillträtttilläggsprotokollet.Genom de ändringar i utlänningslagen som införts beträffandemänniskosmuggling och hjälp till olovlig vistelse samt transportörsansvar,och som föranletts bl.a. av två rådsdirektiv (2001/51/EG och 2002/90/EG),har de krav i övrigt som uppställs i tilläggsprotokollet tillgodosetts.Utskottet delar således regeringens bedömning att några lagändringari övrigt med anledning av protokollet inte behöver göras.För att förhindra att det svenska asyl- och mottagningssystemet utnyttjassom en täckmantel för kriminell verksamhet, som också utnyttjar barnsutsatta situation på ett sätt som inte kan anses vara förenligt medbarnets bästa, anser utskottet i likhet med regeringen att ett lagregleratundantag från straffansvar för dem som ägnar sig åt smuggling av barnunder inte bör göras.När det gäller den som av ideella skäl hjälper en utlänning att kommatill uttalade utskottet i betänkande 2003/04:SfU6 Människosmugglingoch tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen att deföreslagna nya bestämmelserna om människosmuggling och organiserande avmänniskosmuggling inte kunde anses hindra en asylsökande från att medhjälp av rent humanitärt bistånd komma in i för att söka asylvid ankomsten. Utskottet hade inget att invända mot bestämmelsernasutformning.Beträffande bestämmelser om transportörsansvar föreslog utskottet ibetänkande 2003/04:SfU11 Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitetett tillkännagivande om att regeringen bör genomföra en förnyadöversyn av transportörsansvaret och därefter återkomma till riksdagenmed en redovisning och analys. gjorde ett tillkännagivandehärom (rskr. 2003/04:214).Enligt vad utskottet erfarit har regeringen för avsikt att geMigrationsverket och polisen i uppdrag att rapportera huroch i vilken omfattning bestämmelserna om transportörsansvar har tillämpats.Utskottet, som anser att det saknas skäl att ändra de infördabestämmelserna i utlänningslagen om bl.a. människosmuggling ochtransportörsansvar, avstyrker med det anförda motionerna Sf23 och Sf24.Beträffande utlänningslagens bestämmelser om förverkande (10 kap. 6 §)noterar utskottet att regeringen i proposition 2004/05:135 Utökademöjligheter att förverka utbyte av och hjälpmedel vid brott m.m. föreslårbl.a. att bestämmelser om förverkande av utbyte ochhjälpmedel liksom förverkande av ersättning för kostnader i samband medbrott skall vara tillämpliga på alla brott enligt andra lagar ellerförfattningar för vilka det är föreskrivet fängelse i mer än ett år.Vidare föreslås att förverkandebestämmelser i vissa författningar medspecialstraffrättsliga bestämmelser utvidgas. Också egendom som varitavsedd att användas som hjälpmedel vid brott skall kunna förverkas, ombrottet har fullbordats eller förfarandet utgjort ett straffbart försökeller en straffbar förberedelse eller stämpling. Förverkande skall ävenkunna ske av egendom som har trätt i stället för utbyte, avkastning avutbyte och avkastning av det som trätt i stället för utbyte. Lagändringarnaföreslås träda i kraft den 1 juli 2005.Utskottet noterar att lagändringarna i nämnda proposition har tillstyrktsav justitieutskottet i betänkande 2004/05:JuU31, som behandlas i kammarenden 11 maj 2005.ReservationUtskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden harföranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottetsförslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.Människosmuggling m.m., punkt 2 (fp, kd, v, c, mp)av (), (), (), (), () och ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad somanförs i reservationen. Därmed bifaller motion 2004/05:Sf23yrkandena 1-3 och bifaller delvis motion 2004/05:Sf24.StällningstagandeEn alltmer restriktiv migrationspolitik har utvecklats på såväl nationellnivå som inom EU och utgör en grogrund för människosmuggling. Det finnsallt färre lagliga sätt att ta sig till och in i EU:s länder varförpersoner i behov av skydd tvingas vända sig till människosmugglare.Människosmuggling i vinstsyfte kan aldrig accepteras och måste beivras.Nyligen har också en skärpning av straffet för organiserande avmänniskosmuggling i vinstsyfte genomförts. Även om det tidigare poängteratsatt människor som med hjälp av smugglare tagit sig in i inteskall åtalas eller straffas för olaglig inresa eller vistelse måstedetta åter understrykas och tas i beaktande.Bland annat UNHCR har kritiserat EU:s flyktingpolitik och stark kritikhar riktats från många håll mot EG-direktivet om transportörsansvar.När EU skapar en gemensam flyktingpolitik måste fokus ligga på flyktingarsrättigheter väl så mycket som på kontroller. Det kan också ifrågasättasom det utökade transportörsansvaret står i överensstämmelse medGenèvekonventionen.Bilaga 1Förteckning över behandlade förslagPropositionenProposition 2004/05:138 tillträde till FN:s tilläggsprotokollmot människosmuggling:1. Regeringen föreslår att godkänner tilläggsprotokolletmot människosmuggling land-, luft- och sjövägen till Förenta nationernaskonvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (avsnitt 6).2. Regeringen föreslår att antar regeringens förslagtill lag om ändring i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande motsvenskt fartyg.Följdmotioner2004/05:Sf23 av m.fl. (kd):1. tillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om människosmuggling.2. tillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om att asylsökande som utsatts för människosmugglinginte skall straffas för olaglig inresa eller vistelse.3. tillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om transportörsansvaret.2004/05:Sf24 av och (båda mp):tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionenanförs om behovet av att åstadkomma en humanare migrations- ochasylreglering.Bilaga 2Regeringens lagförslagBilaga 3Konventionstexter