bet · GS01SFU17 · 2005-08-22 00:00:00 — Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att denämndemän som skall medverka i migrationsdomstolens mål skall tas frånlänsrättens samlade grupp av nämndemän.Nämndemannakommittén har bl.a. föreslagit att en femtedel av de nämndemänsom skall väljas skall tas ur en kvot där allmänheten kan lämna förslagpå tänkbara kandidater. Betänkandet, som har remissbehandlats, beredsi . Regeringen har för avsikt att överlämna ett lagförslagtill Lagrådet senare under innevarande år. Utskottet, som delarjustitieutskottets uppfattning att beredningen av Nämndemannakommitténsförslag inte skall föregås, avstyrker motion Sf33 yrkande 1 i denna del.När det gäller förslagen om muntlig förhandling i migrationsdomstolendelar utskottet regeringens bedömning att muntlig förhandling i principskall motsvara de bestämmelser som gäller enligt förvaltningsprocesslagen,dvs. muntlig förhandling skall hållas om den som för talan begär detsamt förhandlingen inte är obehövlig eller annars särskilda skäl talaremot det.Vad gäller frågan om barns rätt till muntlig förhandling i den nyaprocessordningen konstaterar utskottet att bestämmelsen om muntligförhandling gäller den som för talan i målet, således även barn. Ipropositionen anges att barn liksom skall höras när frågor om tillståndskall bedömas och barn berörs av beslutet, om det inte är olämpligt.Enligt utskottets mening är det i ärenden som rör barn av avgörandebetydelse att barns egna asylskäl grundligt utreds och redovisas iärendet. Eftersom barnets rätt att självt få komma till tals tillgodosesgenom regeringens förslag kan utskottet inte se något skäl för att införaen uttrycklig rätt till muntlig förhandling i mål som rör barn. Med detanförda avstyrker utskottet i likhet med justitieutskottet motion Sf34yrkande 9 och tillstyrker propositionen i denna del.Migrationsverkets handläggningUtskottets förslag i korthetTyngdpunkten vid prövningen av utlänningsärenden skall ligga i förstainstans.Migrationsverket skall vara skyldigt att ompröva beslut i utlänningsärendensom verket på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledningfinner är oriktiga.Riksdagen bör därmed bifalla regeringens förslag.Gällande ordningEnligt 27 § FL har en myndighet skyldighet att ändra ett beslut som denhar meddelat som första instans, om myndigheten finner att beslutet äruppenbart oriktigt och ändringen kan ske snabbt och enkelt och utan attdet blir till nackdel för någon part. Skyldigheten gäller normalt ävenom beslutet har överklagats men inte om handlingarna i ärendet redanhar lämnats över till högre instans.PropositionenEnligt regeringens bedömning förutsätter en rättssäker prövning inomrimlig tid hos överinstansen att tyngdpunkten vid prövningen avutlänningsärenden ligger i första instans. Överinstansens prövning underlättasom alla omständigheter tidigare utretts, och domstolen kan då inriktasig på det som är omstritt i ärendet.Av propositionen framgår att påbörjade enförsöksverksamhet med förändrad handläggningsform i asylärenden, den s.k. modellverksamheten. beslutade regeringen att det nyaarbetssättet skall vara infört av verket senast . Dethuvudsakliga syftet med det nya arbetssättet är att öka rättssäkerheten iasylprövningen och koncentrera tyngdpunkten av prövningen till förstainstans. Modellen bygger på att den skriftliga förberedelsen skallutnyttjas så att den muntliga handläggningen blir mer effektiv, mer aven dialog snarare än förhör. Den information som verket avser att läggatill grund för beslutet skall klargöras och redovisas för den sökandei ett så tidigt skede som möjligt och senast under den muntligahandläggningen så att sökanden har möjlighet att ta del av och bemötamaterialet. Sökanden skall i ett tidigt skede upplysas om att det ankommerpå sökanden själv att presentera sina yrkanden och de grunder han ellerhon vill åberopa samt att ta fram eventuellt åberopade bevis. Genom detnya arbetssättet får sökanden och dennes biträde en mer aktiv roll.I propositionen föreslås att skall vara skyldigt attompröva beslut i utlänningsärenden som verket på grund av nya omständighetereller av någon annan anledning finner är oriktiga. Det är angeläget attundvika att migrationsdomstolarna belastas med ärenden som inte behöverprövas av domstol. En vidgad skyldighet för att omprövasina beslut i samband med att de överklagas skulle enligt propositionenminska antalet ärenden hos domstolarna. I säkerhetsärenden skallomprövningsregeln i 27 § FL gälla.Utskottets bedömningUtskottet kan konstatera att nya arbetssätt ledertill att tyngdpunkten i prövningen kommer att ligga i första instans.Handläggningen präglas av öppenhet, och det finns större förutsättningarför att asylärendet blir fullständigt utrett vid den första prövningen.Även förslaget om att ersätta ny ansökan med en ny ordning för prövningav verkställighetshinder, där det tydliggörs att möjligheten att få ettlagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning prövat på nytt ärett extraordinärt prövningsförfarande, medför enligt utskottets meningett starkare incitament till att alla relevanta skäl förs fram och prövasav när ansökan prövas första gången.Utskottet tillstyrker förslagen om skyldighet att ivissa fall ompröva sina beslut.Ny ordning för prövning av verkställighetshinder m.m.Utskottets förslag i korthetDen nuvarande ordningen med prövning av ny ansökan om uppehållstillstånd(NUT) efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skallupphöra.Om det i ett ärende om verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut omavvisning eller utvisning kommer fram nya omständigheter skallMigrationsverket självmant pröva om dessa omständigheter utgör hinder motverkställighet. Hindren mot verkställighet kan förutom de som anges i12 kap. 1, 2 eller 3 § den nya utlänningslagen (NUtlL), dvs. vid bl.a.risk för dödsstraff, tortyr eller förföljelse vid ett återvändandetill hemlandet, utgöras av hinder av praktisk natur, exempelvis omutlänningens hemland inte tar emot honom eller henne, eller om det finnsandra hinder som gör att en verkställighet i det enskilda fallet framstårsom orimlig. Det kan t.ex. vara fråga om ett sjukdomstillstånd som idet enskilda fallet medför att verkställigheten inte kan genomföras. Omomständigheterna utgör hinder mot verkställighet får verket, om hindretär tillfälligt, bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och omhindret är bestående, bevilja ett permanent uppehållstillstånd.Migrationsverket skall även kunna besluta om inhibition.Vidare skall om utlänningen åberopar nya omständigheter som kan antasutgöra ett sådant verkställighetshinder som avses i 12 kap. 1, 2 eller3 § NUtlL, och dessa omständigheter inte har kunnat åberopas tidigareeller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopatomständigheterna tidigare, ta upp frågan om uppehållstillståndtill ny prövning samt besluta om inhibition i verkställighetsärendet.Om beslutar att inte ta upp frågan om uppehållstillståndtill ny prövning, skall detta beslut kunna överklagas.Riksdagen bör därmed bifalla regeringens förslag.Gällande ordningI 8 kap. 1, 2 och 4 §§ UtlL anges vissa fall när ett lagakraftvunnetbeslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas. Hindren ärföljande:- Om utlänningen riskerar att straffas med döden eller med kroppsstraffeller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrandebehandling eller bestraffning (8 kap. 1 §). Dessa verkställighetshinderär ovillkorliga och gäller oavsett på vilken grund utlänningen riskerardödsstraff etc.- Om utlänningen riskerar förföljelse (8 kap. 2 §). Det kan här varafråga om förföljelse såväl av politiska eller andra skäl som anges iGenèvekonventionen som förföljelse på grund av kön eller homosexualitet.Har utlänningen begått ett synnerligen grovt brott och det skulle varaförenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låtahonom eller henne stanna, får dock verkställighet ske trots risk förförföljelse, om förföljelsen som hotar inte innebär fara för utlänningensliv eller annars är av särskilt svår beskaffenhet.- Om den som flytt undan krig eller en miljökatastrof har synnerligaskäl mot att sändas till hemlandet (8 kap. 4 §).Om det finns hinder mot verkställighet enligt något av ovan nämnda lagrum,innebär det regelmässigt att utlänningen har rätt tilluppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § UtlL som flykting eller somskyddsbehövande i övrigt. En ny ansökan kan då bifallas enligt 2 kap. 5 b § 1UtlL.Föreligger det praktiska hinder mot verkställighet och svårigheternainte till någon del beror på den enskildes vägran att medverka, kan detses som ett humanitärt skäl att verkställighet inte kan genomföras, ochdärmed kan det föreligga grund för bifall till en ny ansökan enligt2 kap. 5 b § 2 UtlL. Denna situation är emellertid inte reglerad i lag.PropositionenI propositionen anförs att det är angeläget att möjligheten att på grundav nya omständigheter få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning ellerutvisning prövat på nytt framstår som det extraordinära prövningsförfarandedet alltid har avsetts att vara. Den nuvarande ordningen med prövningav ny ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut omavvisning eller utvisning skall därför upphöra. Den nya ordningen börutformas på så sätt att den medför ett starkare incitament till attalla relevanta skäl förs fram och prövas redan hos näransökan prövas första gången.Regeringen föreslår att om det i ett ärende om verkställighet av ettlagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kommer fram nyaomständigheter, skall självmant pröva om dessaomständigheter utgör hinder mot verkställighet. Om omständigheterna utgörhinder mot verkställighet får verket, om hindret är tillfälligt, beviljaett tidsbegränsat uppehållstillstånd och om hindret är bestående, beviljaett permanent uppehållstillstånd. kan även besluta ominhibition i ett verkställighetsärende.Enligt regeringen bör således ha en skyldighet att exofficio pröva om nya omständigheter som kommer fram medför ett sådanthinder mot verkställigheten att det finns anledning att beviljauppehållstillstånd. Hinder mot verkställigheten behöver här inte endastutgöras av de hinder som räknas upp i de föreslagna paragraferna 1, 2och 3 i 12 kap. NUtlL, som anger bl.a. risk för dödsstraff, tortyr ochförföljelse vid ett återvändande till hemlandet. skalldessutom ta hänsyn till om det i ärendet kommer fram eller det annarsfinns anledning att anta att det finns bestående hinder av praktisknatur mot att beslutet verkställs, exempelvis om utlänningens hemlandeller tidigare vistelseland meddelat att utlänningen inte kommer atttas emot där och fortsatta kontakter i frågan med det landet inte bedömskunna nå framgång. Det bör dock enligt propositionen krävas att utlänningensjälv medverkat till att en verkställighet skall kunna genomföras.Migrationsverket skall också beakta om det finns annan särskild anledningtill att en verkställighet inte bör genomföras. Så kan vara fallet omdet i verkställighetsärendet kommer fram att utlänningen blivit så svårtsjuk att det inte går att genomföra en verkställighet (medicinskt hinder).Det är dock inte svårighetsgraden av sjukdomen i sig som skall bedömasutan frågan om det aktuella sjukdomstillståndet utgör ett hinder motverkställighet i det enskilda fallet. Det kan även uppkomma andra nyaomständigheter som gör att en verkställighet i det enskilda falletframstår som orimlig. Det kan exempelvis vara fråga om ett barn som intekan tas om hand i hemlandet på ett lämpligt sätt vårdnadshavareavlidit. Ett annat ömmande fall skulle kunna vara när ett barn riskeraratt skiljas från en förälder om barnet intekan bosätta sig i förälderns hemland. Saknas grund för att meddelainhibition eller bevilja tillfälligt eller permanent uppehållstillståndskall åtgärderna för att verkställa avlägsnandebeslutet fortsätta.Förutom de verkställighetshinder som ex officio fårbeakta skall nya omständigheter som åberopas av utlänningen tas upptill ny prövning, om de kan antas utgöra ett sådant verkställighetshindersom avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § NUtlL, dvs. bl.a. risk för dödsstraff,tortyr eller förföljelse vid ett återvändande till hemlandet. Har dessanya omständigheter inte kunnat åberopas tidigare eller utlänningen visargiltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare skallMigrationsverket ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövningsamt besluta om inhibition i verkställighetsärendet. Den nu föreslagnaordningen innebär att beslutet om avvisning kvarstår och att ett nyttbeslut inte behöver fattas om prövningen mynnar ut i att utlänningeninte skall beviljas uppehållstillstånd. beslut i dessafall att inte bevilja uppehållstillstånd bör i vanlig ordning kunnaöverklagas till en migrationsdomstol. Även ett beslut av Migrationsverketatt inte bevilja ny prövning skall kunna överklagas.Enligt propositionen kommer bestämmelserna i förslagets 12 kap. 18 och19 §§ att samverka på så sätt att måste beakta bådaparagraferna när utlänningen åberopar nya omständigheter.Utskottets bedömningSom utskottet konstaterat i tidigare avsnitt kommer den nya instans-och processordningen att medföra en ökad rättssäkerhet vid prövning avutlänningsärenden. Utskottet anser att förslaget i den nya processordningenom ett extraordinärt prövningsförfarande med möjlighet att i vissa fallfå ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning prövat pånytt ger ett effektivt och rättssäkert beslutsfattande. Utskottettillstyrker regeringens förslag härom.Offentligt biträdeUtskottets förslag i korthetBestämmelserna om rätten till offentligt biträde skall i allt väsentligtkvarstå oförändrade.Den myndighet som handlägger ett ärende i sak skall också besluta omoffentligt biträde.Riksdagen bör därmed bifalla regeringens förslag och avslå motionsyrkandenom att länsrätten skall utse offentligt biträde och om medborgarvittnen.Jämför reservation 3 (fp, kd, c).Gällande ordningRätt till offentligt biträde föreligger enligt 11 kap. 8 § UtlL i bl.a.ärenden om avvisning och om utvisning när ett uppehållstillstånd harlöpt ut eller återkallats. I avvisningsärenden hos en polismyndighetföreligger rätt till offentligt biträde endast om utlänningen hållitsi förvar längre än . Vid verkställighet kan offentligt biträdeförordnas om utlänningen hållits i förvar . ny ansökan om uppehållstillstånd förordnas offentligt biträde endastom meddelat beslut om inhibition i ärendet om avvisningeller utvisning. Offentligt biträde skall i dessa fall förordnas om detinte måste antas att behov av biträde saknas.Offentligt biträde skall alltid förordnas för barn som hållsi förvar, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet.Bestämmelser om offentligt biträde återfinns i lagen (1996:1620) omoffentligt biträde och i rättshjälpslagen (1996:1619). Enligt 2 § lagenom offentligt biträde är det den myndighet som handlägger ärendet i saksom också skall besluta i frågor om offentligt biträde.Enligt 27 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll har enutlänning rätt till offentligt biträde bl.a. i ärenden om utvisning elleranmälningsplikt såvida det inte måste antas att behov av biträde saknas.I ärenden hos regeringen prövas frågor om offentligt biträde enligt11 kap. 9 § UtlL och 28 § lagen om särskild utlänningskontroll avdepartementstjänsteman som regeringen bestämmer.Enligt 8 kap. 8 § UtlL kan förordna att dess beslutskall verkställas om det är uppenbart att grund för asyleller uppehållstillstånd på annan grund inte föreligger.PropositionenBestämmelserna om rätten till offentligt biträde skall i allt väsentligtkvarstå oförändrade. Till följd av förslaget om prövning avverkställighetshinder som ersätter ordningen med ny ansökan föreslås attförutsättningarna för offentligt biträde i dessa verkställighetsärenden iprincip bör vara desamma som de som gäller vid ny ansökan, dvs.offentligt biträde förordnas endast om inhibition meddelats.Migrationsverkets eller en polismyndighets beslut om offentligt biträdeeller ersättning till denne skall kunna överklagas särskilt och då isamma ordning som gäller huvudsaken. Beslut om avvisande av ombud ellerbiträde eller om jäv skall dock överklagas enligt den ordning som gällerenligt förvaltningslagen, således först i samband med huvudsaken.Regeringskansliet skall besluta i frågor om offentligt biträde i ärendenhos regeringen enligt utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll.När det gäller beslutande myndighet föreslås att ävenfortsättningsvis bör förordna offentliga biträden i ärenden som handläggshos verket. Regeringen anser att det på föreliggande underlag inte gåratt nu föreslå några bestämmelser som avviker från de principer somframgår av rättshjälpslagen och lagen om offentligt biträde och förarbetenatill dessa. I propositionen anges att det har framförts en del farhågorom hur bestämmelserna om beslutande myndighet i frågor om offentligtbiträde tillämpas i ärenden enligt utlänningslagen. Regeringen anserdärför att det finns anledning att inom ramen för den övergripandeutvärdering som skall göras av hela reformen genomföra en utvärdering avbestämmelserna avseende offentligt biträde. Denna utvärdering bör skesnarast efter det att den nya ordningen genomförts och delredovisasinom ramen för den övergripande utvärderingen.MotionI motion Sf34 av m.fl. (fp, kd, c) yrkande 4 begärs etttillkännagivande om att länsrätten skall utse offentligt biträde i dennya ordningen. I motionen anförs att kommer att fungerasom första instans samt att verket och det offentliga biträdet i dennya asylprocessen kommer att bli varandras motparter i de ärenden somöverklagas till migrationsdomstolen. Motionärerna anser att det finnsrisk att det offentliga biträdet hamnar i en lojalitetskonflikt eftersomMigrationsverket agerar både som uppdragsgivare och motpart. I yrkande10 anförs att frivilligorganisationerna bör involveras i asylprocessenpå olika sätt, t.ex. genom att införa s.k. medborgarvittnen att närvaraunder asylprocessen vid ärenden som bedöms som uppenbart ogrundade.Detta skulle enligt motionärerna värna asylrätten och öka öppenheten.I motionen begärs ett tillkännagivande härom.Utskottets bedömningFrågan om skall besluta om förordnande av offentligtbiträde i ärende som handläggs hos verket har tidigare behandlats iriksdagen, bl.a. i samband med att en ny rättshjälpslag infördes. Iproposition 1996/97:9 anfördes att det torde vara oundvikligt att detskulle ta om någon annan myndighet än Migrationsverketskall förordna biträde och att verket inte är motpart till utlänningenvid handläggningen i verket. Vidare anfördes att den avgörande fråganinte är vem som förordnar biträde utan vilka krav som ställs på biträdet.Oavsett vem som skall förordna ett biträde måste det självfallet ställaskrav på att biträdet har tillräckliga kvalifikationer samt i övrigt ärlämplig för uppdraget. I socialförsäkringsutskottets yttrande tilljustitieutskottet över propositionen anfördes att principen att denmyndighet som handlägger ett ärende också skall besluta i frågor omoffentligt biträde är riktig varför ()bör utse offentliga biträden i ärenden som handläggs vid verket. Förslagettillstyrktes av justitieutskottet och beslutade i enlighetdärmed (bet. 1996/97:JuU3, yttr. 1996/97:SfU3y).Utskottet, som kan konstatera att enligt lagen om offentligt biträdeskall den myndighet som handlägger ärendet i sak också besluta i frågorom offentligt biträde, vill peka på att i den nya instans- ochprocessordningen kommer beslut i frågor om offentligabiträden att kunna överklagas särskilt enligt den ordning som gäller förhuvudsaken, dvs. I likhetmed justitieutskottet delar socialförsäkringsutskottet regeringensbedömning att det inte bör införas några bestämmelser somavviker från dessa principer. Utskottet, som noterar att justitieutskotteti sitt yttrande anser att det kan riktas invändningar mot den nu rådandeordningen, förutsätter dock att den utvärdering som regeringen avseratt göra avseende offentligt biträde sker efter det att den nyaordningen genomförts och delredovisas inom ramen för den övergripandeutvärderingen.Utskottet tillstyrker propositionen i dessa delar och avstyrker med detanförda motion Sf34 yrkande 4.När det gäller frivilligorganisationernas roll i asylprocessen kanutskottet instämma i, som anförs i motion Sf34, att det är viktigt attvärna om dessa ideella krafter. Enligt utskottets mening börfrivilligorganisationerna kunna engageras i större utsträckning än ochdå främst när det gäller mottagandet av asylsökande. Utskottet anservidare att bedömningen av vilka omständigheter som kan medföra att enasylansökan skall anses som uppenbart ogrundad är av stor betydelse försökanden. Utskottet vill därför beträffande beslut oms.k. omedelbar verkställighet understryka att det i den nya processordningeninte föreslås några begränsningar i möjligheten att överklaga ett beslutom avvisning med omedelbar verkställighet. Med det anförda och motbakgrund av förändrade arbetssätt saknas enligt utskottetsmening skäl att förordna att s.k. medborgarvittnen skall närvara underasylprocessen. Utskottet avstyrker i likhet med justitieutskottet motionSf34 yrkande 10.Handläggning av säkerhetsärenden m.m.Utskottets förslag i korthetÄrenden enligt utlänningslagen med säkerhetsaspekter och ärenden enligtlagen om särskild utlänningskontroll skall avgöras av Migrationsverketi första instans. beslut skall kunna överklagas tillregeringen. Migrationsöverdomstolen, som skall yttra sig i ärendet,skall hålla muntlig förhandling. Om domstolen finner att verkställighetshinderföreligger, skall yttrandet i den delen vara bindande för regeringen.Ärendenmed utrikespolitisk betydelse skall prövas enligt den instansordningsom föreslås för utlänningsärenden i allmänhet.Riksdagen bör därmed bifalla regeringens förslag.Riksdagen bör avslå ett motionsyrkande om att en fast riksdagskommittékontinuerligt skall informeras om aktuella säkerhetsärenden.Jämför reservationerna 4 (fp, kd, c) och 5 (m) - motiv.Gällande ordningDe flesta utlänningsärenden som rör rikets säkerhet handläggs enligtutlänningslagen. De kännetecknas av att Säkerhetspolisen av skäl somrör rikets säkerhet eller allmän säkerhet motsätter sig att en utlänningbeviljas uppehållstillstånd i eller förordar att utlänningenavvisas eller utvisas eller att utlänningens uppehållstillstånd återkallas.Uppehållstillstånd kan enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 UtlL vägrasbåde flyktingar enligt 3 kap. 2 § och skyddsbehövande i övrigt enligt3 kap. 3 § första stycket 2 och 3 av hänsyn till vad som är känt omutlänningens tidigare verksamhet eller om det med hänsyn till riketssäkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Enperson som är skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § första stycket1 UtlL kan dock aldrig vägras uppehållstillstånd av säkerhetsskäl. Vidareframgår av 8 kap. 1 § UtlL att en avvisning eller utvisning aldrig fårverkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro attutlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller attutsättas för tortyr m.m.I ärenden där det är fråga om uppehållstillstånd av humanitära skälenligt 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL fattas beslut efter en avvägningmellan skälen för och emot uppehållstillstånd. En avvägning måste ocksågöras i ärenden som rör familjeåterförening. Om säkerhetsaspekterföreligger beviljas uppehållstillstånd endast vid mycket starkt ömmandeomständigheter.Enligt 7 kap. 11 § UtlL får och ivissa fall med eget yttrande lämna över ärenden till regeringen förbeslut.