bet · GT01KU10 · 2005-12-01 00:00:00 — Regler rörande tillgång till handlingar i rörande ägarförvaltningen får enligt 2 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granska bl.a. den verksamhet som bedrivs av regeringen och samt den verksamhet som bedrivs av staten i form av aktiebolag, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten har bestämmande inflytande över verksamheten. Enligt 6 § skall statliga myndigheter på begäran lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behöver för granskningen. Bestämmelsen ersatte en tidigare bestämmelse om skyldighet att tillhandahålla revisorer vissa handlingar och en motsvarande bestämmelse i den tidigare gällande förordningen med instruktion för . I förarbetena (SOU 2001:97) sägs att bestämmelsen motiveras av att det är grundläggande för en effektiv granskning att den som granskar ges så goda praktiska förutsättningar som möjligt för att genomföra sin granskning. Om minnesanteckningar eller dylikt överlämnas från till blir handlingen allmän handling både hos och även om den inte varit att anse som en allmän handling. En handling är enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En handling är enligt 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen upprättad hos en myndighet när den har expedierats och föreligger i sitt definitiva skick. En handling som varken expedierats eller hänför sig till ärende skall anses som upprättad när den justerats av myndighet eller på annat sätt färdigställts. Vad som innefattas i begreppet på annat sätt färdigställts är inte helt klart. Då det emellertid inte krävs något särskilt förfarande från myndighetens sida för att handlingen skall anses som färdigställd och därmed upprättad, torde det vara tillräckligt att den t.ex. godkänts/sanktionerats av därtill behörig befattningshavare eller omhändertagits för förvaring. Om handlingen hänför sig till ett ärende kan den bli allmän handling om den är t.ex. en minnesanteckning som tas om hand för arkivering (2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen). Med minnesanteckning förstås promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för ärendes föredragning eller beredning, dock ej till den del den har tillfört ärendet sakuppgift. Det är myndigheten som avgör om minnesanteckningen blir allmän handling genom arkivering. En handling som tillför sakuppgifter i ett ärende kan dock således aldrig betecknas som en minnesanteckning utan betraktas alltid som allmän handling i ärendet. Sekretesslagen (1980:100) ger ett skydd för vissa uppgifter som kommit in till . Enligt 13 kap. 1 § gäller att om myndighet i verksamhet, som avser tillsyn eller revision, från annan myndighet erhåller uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten. En handling som arkiverats med ett ärende blir alltså allmän handling. Enligt 3 § arkivlagen (1990:782) bildas en myndighets arkiv av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen (bl.a. minnesanteckningar) och som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. Myndigheternas arkiv skall enligt samma lagrum bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser 1. rätten att ta del av allmänna handlingar, 2. behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och 3. forskningens behov. har meddelat föreskrifter (RKF 1998:07) om arkivbildning, arkivvård och utlåning av arkivhandlingar. Enligt allmänna råd till 4 § under rubriken i dessa föreskrifter skall särskilt kontrolleras att följande handlingar ingår i akten: - alla handlingar som diarieförts i , - eventuella dagboksblad, anteckningar och promemorior m.m. varigenom ärendet har tillförts sakuppgifter eller i övrigt innehåller uppgifter av betydelse för ärendet, - konceptkopior som använts för gemensam beredning, såvida inte anteckning om sådan beredning gjorts på originalkoncept. Enligt 5 § skall akten rensas från alla handlingar som inte har någon betydelse för regeringens eller verksamhet, allmänhetens insyn, rättskipning, förvaltning eller forskning. Handlingar som rensats ut skall förstöras. Enligt allmänna råd till 5 § bör akten rensas från - övertaliga kopior, - anteckningar och meddelanden av tillfällig eller ringa betydelse, - arbetsmaterial, såsom utkast, kladdar, föredragningspromemorior och korrektur till propositioner och utredningsdirektiv m.m. har också gett ut föreskrifter (RKF 1999:03) om gallring av allmänna handlingar. I 2 § föreskrivs att vissa handlingar skall gallras när de inte behövs för regeringens och verksamhet. Det gäller bl.a. handlingar som är meningslösa eller obegripliga och andra handlingar som genom sitt innehåll eller sin funktion inte har mer än tillfällig eller ringa betydelse om det är uppenbart att gallring kan ske utan att allmänhetens insyn i verksamheten försvåras i något väsentligt avseende och utan att andra myndigheters eller forskningens behov sätts åt sidan. Frågor kring dokumentation av regeringens styrning av de statliga bolagen har tidigare varit föremål för granskning. I granskningsbetänkande 1994/95:KU30 uttalade utskottet med anledning av en granskning av statens ägande i Nordbanken att det är angeläget att en tydlig policy utvecklas för hur ägandet skall utövas i statligt ägda företag (s. 96). Från de utgångspunkter som utskottet i det sammanhanget hade att beakta var det av betydelse att skriftliga riktlinjer utformades för hur ägandet skall utövas av statsråden och övriga företrädare för . Rutiner borde utvecklas som gör det möjligt att följa viktigare händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan bolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse. Utskottet ville understryka vikten av att ställningstaganden i ärenden som behandlas på bolagsstämmor och i andra viktigare frågor dokumenterades. Utskottet hänvisade till ett tidigare uttalande (bet. 1991/92:KU30 s. 70) om att det är önskvärt med mer uttryckliga direktiv och dokumentation i frågor som avser statens företrädare på bolagsstämmor eller i andra sammanhang. granskade utskottet utövandet av statens ägande i (bet. 1995/96:KU30) och hänvisade därvid (s. 51) till uttalandena i samband med granskningen av statens ägande i Nordbanken. granskade utskottet regeringens styrning av de statliga bolagen (bet. 2003/04:KU10 s. 66-77). Utskottet uttalade att från de utgångspunkter som utskottet har att beakta "är det av betydelse att styrningen sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande". Utskottet hänvisade även till ett tidigare uttalande om att rutiner bör utvecklas som gör det möjligt att följa upp viktigare händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan bolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse. Utskottet förutsatte att det fortsatta utvecklingsarbetet avseende ägarstyrningen gjordes i medvetande om detta. granskade utskottet näringsminister tjänsteutövning i samband med begäran från att få ta del av material i i samband med en granskning av (bet. 2004/05:KU20 s. 244-248). I granskningsärendet hade f.d. chefsjustitieombudsmannen på utskottets begäran lämnat ett utlåtande om de rättsliga förhållandena (bilaga A 7.1.3, a. bet. del 2 s. 366-377). Som allmänna utgångspunkter anges i utlåtandet att det får anses vara en självklarhet att ett konstitutionellt kontrollorgan med uppdrag att på - och därmed medborgarnas - vägnar granska den offentliga verksamheten ges så goda praktiska förutsättningar som möjligt för att genomföra sitt uppdrag. Sammanfattningsvis anges att starka skäl av principiell natur talar för att skall ha rätt att efter eget bestämmande ta del även av de icke allmänna handlingar hos de statliga myndigheterna, däribland , som den anser sig behöva för sin granskning. Den nu gällande regeln om myndigheternas skyldighet att lämna information till är också så utformad att det framstår som naturligt att läsa in en sådan rätt. Enligt mening begränsar bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen inte lagstiftarens möjlighet att i vanlig lag lägga fast en skyldighet för statliga myndigheter att lämna ut också icke allmänna handlingar till en annan myndighet. slutsats blir att de statliga myndigheterna, däribland , enligt gällande rätt är skyldiga att på begäran överlämna också de icke allmänna handlingar som behöver för sin granskning. I utlåtandet framhålls att rätt att ta del av icke allmänna handlingar bör användas med omdöme. Man kan t.ex. i ett visst fall välja att ta del av en sådan handling på plats för att undvika att den blir allmän och offentlig i samband med granskningen. Även om man skulle anse att bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen innebär att de statliga myndigheterna inte i vanlig lag kan åläggas någon skyldighet att överlämna icke allmänna handlingar till , får, enligt utlåtandet, anses gälla att har rätt att begära att en myndighet, t.ex. i ett yttrande eller en promemoria, lämnar en skriftlig redogörelse för det för verksamhet relevanta innehållet i en icke allmän handling. Det ligger vidare enligt utlåtandet i sakens natur att de statliga myndigheterna är skyldiga att informera om existensen av allt material som denna anser sig behöva, oavsett om detta material utgörs av allmänna eller icke allmänna handlingar. Hur man än ser på frågan om rätt att få del av icke allmänna handlingar, fordras därför att myndigheterna håller allt material som kan vara av betydelse för arbete ordnat på sådant sätt att denna kan bilda sig en korrekt uppfattning om vilken information som finns att tillgå. Utskottet underströk vikten av att handlingarna i hålls ordnade på ett sådant sätt att kan bilda sig en korrekt uppfattning om vilken information som finns att tillgå och på sådant sätt att granskning inte onödigtvis försvåras. Vidare uttalade utskottet att det utlåtande som lämnat till utskottet kan tjäna som en värdefull vägledning för de bedömningar i fråga om rätt att få tillgång till handlingar som kan behöva göras. - uppdrag och statens styrning (RiR 2004:18) redovisade en granskning av och statens ägarförvaltning av bolaget. Rapporten överlämnades till regeringen och till . I rapporten konstaterades bl.a. att den s.k. formlösa styrningen av , dvs. utbytet av information mellan bolaget och ägarförvaltningen som inte dokumenteras i alla delar, hade begränsat möjligheter att bedöma hur den interna kontrollen av beredningsprocessen mellan bolag och ägarförvaltning varit utformad. rekommenderade bl.a. att regeringen utvecklar den formlösa styrningen så att det i efterhand går att följa hur ägarförvaltningens styrning av statliga bolag varit utformad. har i form av en framställning till (framst. 2004/05:RRS5) överlämnat slutsatserna av granskning. Styrelsen föreslog bl.a. att skall begära att regeringen skall återkomma till med förslag till en ytterligare utveckling av ägarstyrningen av de statliga bolagen. Riksdagsbehandlingen av framställningen från m.m. lämnade betänkande 2004/05:NU12 med anledning av styrelses framställning om . Beträffande formerna för ägarstyrning framhöll näringsutskottet betydelsen av att styrningen av de statliga bolagen sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Vidare hänvisades till att detta var något som även framhållits av . I likhet med vad gett uttryck för förutsatte näringsutskottet att detta skulle tas i beaktande i fråga om det fortsatta utvecklingsarbetet avseende ägarstyrningen. ville näringsutskottet erinra om att regeringen, enligt budgetlagen, skall redovisa för vilka åtgärder den vidtagit med anledning av iakttagelser. Utskottet konstaterade att någon sådan redogörelse ännu inte hade lämnats. Enligt näringsutskottets uppfattning var styrelses framställning på denna punkt inte av sådan karaktär att inte borde kunna invänta regeringens redovisning. utgick således från att regeringen skulle återkomma till i denna fråga. Något särskilt uttalande därom ansåg näringsutskottet inte att det förelåg behov av. avstyrkte därför styrelses förslag. I en reservation i denna del (m, fp, kd, c) begärdes ett tillkännagivande till regeringen om att den skulle återkomma till med förslag till utveckling av ägarstyrningen av de statliga bolagen i enlighet med vad som anförts. Betänkandet debatterades , och ställde sig bakom utskottsmajoritetens förslag (prot. 2004/05:113). gjorde vid sin granskning av regeringens styrning av (bet. 2004/05:KU20 s. 216-243) inte några andra bedömningar än vad näringsutskottet gjort i det då av godkända betänkandet med anledning av framställningen från . I en reservation i denna del (m, fp, kd, c, mp) anfördes bl.a. att de ansvariga statsråden och inte kunde undgå kritik för bristen på dokumentation av kontakterna mellan och . Det aktuella granskningsbetänkandet debatterades (prot. 2004/05:131) och ställde sig bakom den nämnda reservationen (prot. 2004/05:133). om regeringens förvaltning och styrning av sex statliga bolag (RiR 2004:28) presenterade en granskning (RiR 2004:28) av regeringens förvaltning och styrning av sex statliga bolag. De bolag som ingick i denna granskning är , , , AB , och . I rapporten rekommenderas bl.a. att det fastställs för departementen gemensamma föreskrifter för dokumentation av ägarförvaltningen som möjliggör att i efterhand följa viktigare händelseförlopp samt kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägarförvaltning och bolag. lämnade en framställning (2004/05:RRS18) till med anledning av den granskning som genomfört. Styrelsen föreslår i sin framställning bl.a. att begär att regeringen återkommer till med en ingående beskrivning av de åtgärder som vidtagits i syfte att utveckla formerna för ägarstyrning av de statliga bolagen. Den begärda återrapporteringen bör ingå i den skrivelse om de statliga bolagen som regeringen skall redovisa för . I framställningen finns en avvikande mening från företrädarna i styrelsen för Socialdemokraterna. Information i budgetpropositionen för I budgetpropositionen (prop. 2005/06:1 utg.omr. 24) har redovisats de åtgärder regeringen vidtagit med anledning av iakttagelser. Beträffande riktlinjer för ägarförvaltningen uppges i propositionen (s. 56) att inom utarbetas riktlinjer som bl.a. innebär krav på en mer enhetlig dokumentation som underlag för de beslut som fattas. Regeringen bedömer att dessa riktlinjer kommer att bidra till ökad tydlighet samt stärka den interna kontrollen och möjligheten till extern granskning. Riksdagsbehandlingen av framställningen från har lämnat betänkande 2005/06:NU4 med anledning av bl.a. styrelses framställning om styrning av statliga bolag. När det gäller frågan om för departementen gemensamma föreskrifter för dokumentation av ägarförvaltningen hänvisar utskottet (s. 42) till att det inom bedrivs ett kontinuerligt arbete med att utveckla rutiner för en mer enhetlig ägarförvaltning, såväl vad gäller krav på dokumentation vid ägarstyrningen som enhetlig beredning, bl.a. inför bolagsstämmor. Utskottet anser att ett sådant utvecklingsarbete ständigt bör bedrivas, med inriktning att skapa ökad tydlighet och för att stärka den interna kontrollen och möjligheten till extern granskning. Något särskilt behov för av att göra uttalanden om riktlinjer för ägarförvaltningen har utskottet inte ansett föreligga. avstyrkte därför styrelses förslag. av (RiR 2005:11) redovisade en granskning av bolagiseringen av . Rapporten överlämnades till regeringen och till . I rapporten konstaterades bl.a. att den formlösa styrning som tillämpas av , dvs. den styrning som faktiskt ägt rum men som inte dokumenterats i form av fattade beslut, inklusive frånvaron av dokumentation av överväganden, analyser och beslut innebär att det inte varit möjligt att i granskningen klarlägga alla delar av den berednings- och beslutsprocess som legat till grund för de olika åtgärder som vidtagits inom ramen för bolagiseringen. rekommenderade bl.a. att regeringen överväger att säkerställa att transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser finns på plats redan initialt vid ombildningar. lämnade en framställning (2005/06:RRS6) till med anledning av den granskning som genomfört. Styrelsen föreslår i sin framställning bl.a. att begär att regeringen, i samband med eventuella framtida ombildningar av statlig verksamhet till bolag, säkerställer att bildandet av statliga bolag styrs av transparenta och grundliga berednings- och beslutsprocesser. Från har inhämtats att framställningen kan förväntas komma att tas upp till behandling i det utskottet . Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: - Hur dokumenteras ägarförvaltningens styrning av statliga bolag? I vilka fall sker ingen dokumentation av sådan styrning? - Hur hålls handlingar rörande ägarförvaltningens styrning av statliga bolag ordnade? Redovisningen bör omfatta såväl allmänna som icke allmänna handlingar. - Vilka handlingar avseende ägarförvaltningens styrning av statliga bolag tas om hand för arkivering? Vilka handlingar av det aktuella slaget tas inte om hand för arkivering? Som svar har översänts en inom upprättad promemoria (bilaga 3.3.1). Av promemorian framgår bl.a. följande. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2005/06:1 utg.omr. 24 s. 52-61) redogjort för beslutsformer angående de statliga bolagen. Härav framgår bl.a. att inom bereds riktlinjer vad gäller bl.a. krav på dokumentation vid ägarstyrningen. - För varje bolag upprättas ett ärende, en årsakt, till vilken handlingar angående förvaltningen av bolaget löpande förs. Om ägarförvaltningen driver ett särskilt projekt avseende ett bolag, t.ex. försäljning av del av ett aktieinnehav i ett bolag, handläggs detta som ett särskilt ärende. Med stöd av dels bemyndiganden från regeringen till det för bolaget ansvariga statsrådet att företräda ägaren på bolagsstämma, dels det löpande beredningsansvaret som statsrådet har för bolaget, förmedlar statsrådet regeringens inställning i väsentliga frågor rörande bolagen. Styrning av bolagen sker såväl genom formella som informella beslut. De senare dokumenteras regelmässigt. Formella beslut kan t.ex. fattas inför bolagsstämma då ett befullmäktigat ombud för aktieägaren staten genom beslutet får en instruktion att rösta för aktieägaren på visst sätt. Det kan röra frågor om utdelning, ansvarsfrihet samt övriga frågor enligt aktiebolagslagen (1975:1385). Så kallad informell styrning dokumenteras genom att kontakter mellan ägarförvaltningen och bolaget redovisas i promemorior eller genom anteckning i bolagets årsakt. Även formella beslut kan förekomma när det gäller styrning av detta slag. - Handlingar rörande ägarförvaltningens styrning av de statliga bolagen förvaras i respektive bolags årsakt. Sådana handlingar kan även hållas ordnade i ett elektroniskt bibliotek eller på annat lämpligt sätt. Detta gäller såväl allmänna som icke allmänna handlingar. - I samband med att ärendet avslutas rensas handlingarna i ärendet. tar då ställning till vilka handlingar, förutom de allmänna, som skall omhändertas för arkivering. Detta innebär att sådana interna handlingar som innehåller uppgifter av betydelse för ärendet tillförs akten. Det kan gälla interna promemorior, analyser och anteckningar av olika slag som antingen förvaras i akten eller på annat håll. I samband med att ärendet avslutas förs även handlingar från t.ex. elektroniska bibliotek till akten. Övrigt internt material rensas. Utskottets tjänstemän har vid besök på gjort en översiktlig genomgång av akter avseende tre statligt ägda bolag, nämligen , och . Inför utskottet har tjänstemännen muntligt redovisat sina iakttagelser från denna genomgång. Utskottet erinrar inledningsvis om att utskottet och vid upprepade tillfällen har pekat på vikten av att styrningen av statligt ägda bolag sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Utskottet noterar att några rutiner som tillgodoser ett sådant ändamål ännu inte har kommit i bruk på detta område. Utskottet noterar arbete med riktlinjer som bl.a. innebär krav på en mer enhetlig dokumentation av underlag för de beslut som fattas i dessa sammanhang. Vid utformningen av dessa riktlinjer måste, enligt utskottets mening, särskilt beaktas att det vid en granskning i efterhand skall vara möjligt att i akter följa viktigare händelseförlopp som avser ägarförvaltningen samt vilka kontakter och styrsignaler som därvid har förekommit mellan ägarförvaltning och bolag. I det sammanhanget vill utskottet peka på vikten av att innehållet i sådant material som annars inte skulle utgöra allmän handling - exempelvis arbetsanteckningar och liknande material - tillförs akterna möjligt. När ärendena arkiveras bör sådant material också bli kvar i akterna i den omfattning som behövs för att en meningsfull granskning skall bli möjlig. Utskottet vill stryka under vikten av att riktlinjerna får den inriktning som utskottet nu har beskrivit. 4 Regeringens arbete för enklare och klarare regler inleddes ett arbete för att få fram enklare och klarare regler inom den offentliga sektorn och att få en bättre överblick över det statliga regelbeståndet (prop. 1983/84:119, bet. 1983/84:KU25, rskr. antog ett förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar och godkände vissa andra förslag av regeringen. Arbetet, som tidigare vanligtvis omtalats som regelförenkling, bedrivs fortfarande, nu ofta under namn av regelförbättring. Regeringen lämnar en redovisning för arbetet till , senast i skrivelsen 2004/05:75 med redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen. I fråga om arbetet med regelförenkling med särskild inriktning på små företag har regeringen återkommande lämnat separata skrivelser till (senast skr. 2003/04:8). Utskottet har granskat det sätt på vilket arbetet för enklare och klarare regler numera bedrivs. Till grund för granskningen har legat material som tagits fram av , bilaga 4.1, och en promemoria upprättad inom (, ) bilaga 4.2. Utskottet har också inhämtat upplysningar vid en utfrågning med statssekreteraren i , . lade regeringen fram en proposition om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd (prop. 1983/84:119). I och med propositionen inleddes arbetet för att få fram enklare och klarare regler inom den offentliga sektorn samt att få en överblick över det statliga regelbeståndet. Arbetet innebar bl.a. att föråldrade regler skulle rensas ut, att krångliga regler skulle saneras och att nya regler skulle utformas på ett lättförståeligt sätt. Bakgrunden till propositionen var enligt regeringen en ökad kritik mot den omfattande regelgivningen i samhället. Utvecklingen mot ramlagstiftning hade medfört att detaljregleringen hamnade utanför lagstiftarens direkta kontroll, och kritik riktades särskilt mot de regler som beslutades av myndigheter under regeringen. Mängden regler medförde vidare att regelbeståndet blev svåröverskådligt. Dessutom fanns oklarheter i den terminologi som användes, något som resulterade i svårigheter att veta om en lag var bindande eller att betrakta som ett råd. Strävan efter förenklingar skulle omfatta alla nivåer i regelgivningen. Framför allt åsyftade åtgärdsförslagen regler av extern karaktär som riktar sig till allmänheten, till andra myndigheter, kommuner eller landsting. De åtgärdsförslag som presenterades var bl.a. återhållsamhet med nya bemyndiganden, en översyn av befintliga bemyndiganden, en klarare gräns mellan bindande och icke bindande regler, klarare regelrubriker samt att en regelskrivning skulle utarbetas av statsrådsberedningen. Effekterna av regelförenklingsarbetet skulle bli färre regler, större rättssäkerhet, effektivare administration och ett mera medborgarvänligt samhälle.