bet · GS01JUU28 · 2005-05-24 00:00:00 — SammanfattningI detta betänkande behandlas regeringens proposition Överskottsinformationvid användning av hemliga tvångsmedel m.m. (prop. 2004/05:143). Ipropositionen föreslås en reglering av de brottsförebyggande myndigheternasanvändning av sådan överskottsinformation som kommer fram vid användningav hemliga tvångsmedel. Regeringen föreslår att överskottsinformationom annat än det som låg till grund för beslutet om hemliga tvångsmedelskall få användas för att utreda andra brott. När det gälleröverskottsinformation om mindre allvarliga brott föreslås dock attförundersökningeller motsvarande utredning skall få inledas bara om det är föreskrivetfängelse eller däröver och det kan antas att brottet inteföranleder endast böter eller om det finns särskilda skäl. Regeringenföreslår också vissa ändringar i bestämmelserna om förfarandet rörandeupptagningar eller uppteckningar från hemlig tvångsmedelsanvändning.Dessutom föreslås en ändring i vapenlagen som gäller vapen som företrädareför en annan stats myndighet medför vid resa för tjänsteändamål genomSverige.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2005.Utskottet behandlar också tre motioner som väckts med anledning avpropositionen, två motioner som väckts med anledning av regeringensskrivelse /05:36 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning ochhemlig kameraövervakning samt tolv motionsyrkanden från den allmännamotionstiden 2004.Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker samtliga motioner.I ärendet finns nio reservationer och ett särskilt yttrande.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Avslag på propositionen m.m.Riksdagen avslår motionerna 2004/05:Ju27 yrkande 2, 2004/05:Ju29 yrkande1, 2004/05:Ju49 yrkande 1 och 2004/05:Ju412 yrkande 18.Reservation 1 (mp)2. Begränsning av användningen av överskottsinformationRiksdagen antar regeringens lagförslag såvitt avser 27 kap. 23 a §rättegångsbalken, 6 a § lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakningoch 21 a § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Därmedbifaller proposition 2004/05:143 i denna del och avslår motionerna2004/05:Ju47 yrkande 1 och 2004/05:Ju48.Reservation 2 (m)Reservation 3 (kd)3. Lagförslagen i övrigtRiksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i ,lag om ändring i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, lag omändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lag omändring i vapenlagen (1996:67) i den mån de inte omfattas av mom. 2.Därmed bifaller proposition 2004/05:143 i denna del.4. Överskottsinformation vid öppna tvångsmedelRiksdagen avslår motion 2004/05:Ju47 yrkande 2.Reservation 4 (m)5. Underrättelse om hemlig övervakningRiksdagen avslår motion 2004/05:Ju317 yrkande 3.Reservation 5 (v, mp)6. Rättsmedel vid användning av hemliga tvångsmedelRiksdagen avslår motion 2004/05:Ju49 yrkande 2.Reservation 6 (mp)7. BuggningRiksdagen avslår motionerna 2004/05:Ju29 yrkande 2, 2004/05:Ju347,2004/05:Ju412 yrkande 15, 2004/05:Ju465 yrkande 8 och 2004/05:Ju489yrkandena 20 och 21.Reservation 7 (m, fp, kd, c)8. Lagreglering av vissa arbetsmetoderRiksdagen avslår motionerna 2004/05:Ju211, 2004/05:Ju212 och 2004/05:Ju317yrkande 1.9. Efterforskning av vapen i brottsförebyggande syfteRiksdagen avslår motion 2004/05:Ju352 yrkande 4.Reservation 8 (m, fp, c)10. Åtgärder mot terrorismRiksdagen avslår motion 2004/05:Ju317 yrkande 2.Reservation 9 (v, mp)den 24 maj 2005På justitieutskottets vägnarBritta LejonFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (), RolfOlsson (v), (), (), (),Elisebeht (), (), (),(), (), (), CeciliaMagnusson (m), (), (), (), () och ().Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningI detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om regleringav s.k. överskottsinformation. överlämnade i mars1998 sitt betänkande Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU1998:46). Utredningens förslag behandlades i lagrådsremissen Hemligavlyssning m.m. I sitt yttrande över förslaget uttalade Lagrådet att enförutsättning för att införa hemlig avlyssning var att användningen avöverskottsinformation reglerades. uppdrogs åt en särskildutredare att utarbeta ett förslag till reglering av överskottsinformation,och överlämnades departementspromemorian Överskottsinformation(Ds 2003:13) som ligger till grund för regeringens nu aktuella förslag.Förslaget i den del som gäller ändringar i vapenlagen har sin grund ien skrivelse från med avsikt att underlätta för danskapolisen att föra vapen genom för tjänstgöring på Bornholm.Lagförslagen har granskats av Lagrådet, som haft vissa synpunkter.Regeringen har inte följt synpunkterna.Lagförslagen finns i bilaga 2.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås en reglering av de brottsbekämpande myndigheternasanvändning av överskottsinformation som framkommer vid användning avhemliga tvångsmedel. Det föreslås att överskottsinformation om ett annatbrott än det som låg till grund för beslutet om hemliga tvångsmedelnormalt skall få användas för att utreda det andra brottet. När detgäller överskottsinformation om mindre allvarliga brott föreslås dockatt förundersökning eller motsvarande utredning skall få inledas pågrund av informationen bara om fängelse eller därutöver ärföreskrivet för brottet och det kan antas att brottet inte föranlederendast böter eller om det finns särskilda skäl.Uppgifter om förestående brott föreslås få användas för att förhindrabrott.Vidare föreslås i propositionen att uppgifter som är av betydelse föratt förhindra brott skall få bevaras så länge det behövs för att förhindrabrott samt att bestämmelserna i om förfarandet rörandeupptagningar och uppteckningar inte skall hindra att brottsutredandemyndigheter behandlar upptagningar och uppteckningar i enlighet med vadsom är särskilt föreskrivet i lag, t.ex. i polisdatalagen(1998:622).Slutligen föreslår regeringen en ändring i vapenlagen (1996:67) sominnebär att regeringen får meddela föreskrifter om att lagen inte skallgälla i fråga om skjutvapen och ammunition som företrädare för en annanstats myndighet medför vid tjänsteändamålsresa genom Sverige.Utskottets övervägandenBegränsning av rätten att använda överskottsinformationUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker propositionen och avstyrker en motion om avslagpå propositionen. Vidare avstyrks två motioner om ökade respektive merbegränsade möjligheter att använda överskottsinformation än de regeringenslagförslag innebär. Dessutom avstyrks tre äldre motioner om behovet avlagreglering i fråga om överskottsinformation.Jämför reservationerna 1 (mp), 2 (m) och 3 (kd).InledningMed överskottsinformation avses i detta sammanhang uppgifter om brottsligverksamhet som kommer fram vid användning av hemliga tvångsmedel ochsom inte har något samband med det brott som legat till grund förtvångsmedelsbeslutet. Uppgifterna kan dock i stället vara av betydelseför utredningen av ett annat brott eller för att förhindra nya brott.I dag är det inte generellt reglerat i lag i vad mån sådan överskottsinformationfår utnyttjas. Att det inte finns bestämmelser som uttryckligen regleraranvändningen av överskottsinformation innebär dock inte att frågan kansägas vara helt oreglerad. Det finns bestämmelser om skyldighet attanvända uppgifter om brott. Det gäller bestämmelser om rapporteringsskyldigheti bl.a. polislagen (1984:387) om skyldighet att inleda förundersökningoch i om åtalsplikt. Vidare finns bestämmelser som kanbegränsa de brottsutredande myndigheternas möjligheter att användaöverskottsinformation bl.a. i i fråga om upptagningaroch uppteckningar och i personuppgiftslagen i fråga om automatiseradbehandling av personuppgifter, samt om sekretess och om utlämnande avuppgifter till utländsk myndighet i bl.a. sekretesslagen och polisdatalagen.Regeringen föreslår i propositionen att det införs en ny paragraf i 27kap. - 23 a § - med innebörden att om det vid hemligteleavlyssning eller hemlig teleövervakning har kommit framöverskottsinformation får uppgifterna användas för att utreda det brottöverskottsinformationen gäller. Bestämmelserna i den föreslagna nya paragrafeninnehåller även vissa begränsningar för inledande av förundersökningeller annan liknande utredning. Bara om det är föreskrivet fängelse iett år eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inteföranleder endast böter eller om det finns särskilda skäl får uppgifternaläggas till grund för inledande av förundersökning eller motsvarandeutredning. Uppgifter om förestående brott får användas för att förhindrabrott.Motsvarande bestämmelser föreslås föras in i lagen (1995:1506) om hemligkameraövervakning (6 a §) och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll(21 a §).Lagförslagen såvitt avser begränsning av användningen av överskottinformationImotion Ju49 (mp) begärs att propositionen avslås. Det anförs att detmot bakgrund av bl.a. EU:s terroristlagstiftning och förslagets generellaräckvidd finns risk för att överskottsinformationen används för syftenoch former som inte var avsedda och som innebär risker för minskadrättssäkerhet och integritetskränkningar.I motionerna Ju27 (kd), Ju29 (c) och Ju412 (fp) begärs tillkännagivandentill regeringen om lagreglering av användningen av överskottsinformation.Lagrådet angav med anledning av lagrådsremissen Hemligavlyssning m.m. att det var en stor brist att användningen avöverskottsinformation då inte föreslogs bli lagreglerad. Lagrådet konstateradeatt det i viss utsträckning redan fanns bestämmelser som begränsaranvändningen av information för annat än det ändamål för vilket deninhämtats och som bygger på internationella konventioner om samarbete påbrotts- och skatteområdena. Effektivitetsskäl kunde visserligen enligtLagrådet åberopas för att polis och åklagare inte skall vara förhindradeatt använda överskottsinformation vid utredning av brott. Rättssäkerhetsskältalar emellertid i motsatt riktning. Lagrådet ansåg att en lagregleringav hanteringen av överskottsinformation dessutom kunde vara ett kravenligt artikel 8 i Europakonventionen.Frågan om lagreglering av användningen av överskottsinformation haråterkommande under en följd av år, (bet. 2003/04:JuU14),behandlats av utskottet, som avstyrkt motionsyrkanden om lagregleringmed hänvisning till det utrednings- och beredningsarbete som liggerbakom den nu aktuella propositionen.Utskottet ser med tillfredsställelse på att det nu lagts fram ett förslagom lagreglering av användningen av överskottsinformation. Enligt utskottetsmening saknas anledning att av rättssäkerhets- och integritetsskälytterligare avvakta med en lagreglering av frågan. Utskottet avstyrkerföljaktligen motion Ju49 (mp) vari begärs avslag på propositionen. Genomatt regeringen nu lagt fram ett förslag som innebär lagreglering avanvändningen av överskottsinformation får motionerna Ju27, Ju29 ochJu412 i här aktuella delar anses tillgodosedda och avstyrks därför.I motion Ju48 begärs en mer begränsad möjlighet att användaöverskottsinformation genom att förundersökning inte skall få inledas på grundensärskilda skäl.Regeringens förslag innebär att förundersökning skall få inledas pågrund av överskottsinformation om brottet har en viss svårhetsgrad ellerom det finns särskilda skäl för det. Särskilda skäl får enligt regeringenanses föreligga när det finns ett väsentligt allmänt intresse som talarför att brottet utreds och åtal kommer till stånd, som vid fall avövergrepp i rättssak, falsk angivelse och förgripelse mot tjänsteman. Ivissa undantagsfall kan det enligt regeringen vara särskilda skäl föratt inleda en förundersökning om polisen utifrån sin erfarenhet på godagrunder misstänker att det begåtts ett betydligt allvarligare brott ändet som de ursprungliga uppgifterna gav misstanke om.Utskottet delar regeringens bedömning av att det behövs sådana möjligheter.Utskottet är således inte berett att förorda en sådan begränsning avmöjligheterna att använda överskottsinformation för att inledaförundersökning m.m. som det skulle innebära om grunden särskilda skäl utgick.Motion Ju48 avstyrks därför.I motion Ju47 (m) begärs att regeringens förslag avslås såvitt avser deangivna begränsningarna av rätten att använda överskottsinformation. Imotionen hänvisas till Lagrådets yttrande och till att den föreslagnabegränsningen skulle skapa ett irrationellt och ur mångas perspektivorättvist rättsväsende.Lagrådet har ifrågasatt om de skäl som åberopades i lagrådsremissen förundantagen avseende mindre allvarliga brott är tillräckliga mot bakgrundav de tillämpningsproblem som kunde förutses. De skäl som hade angettsutgjordes av allmänna rimlighetssynpunkter samt det förhållandet attdet inte tycktes finnas något allmänt behov hos de brottsbekämpandemyndigheterna att använda överskottsinformation som bevis. Det låg enligtLagrådet nära till hands att anta att det sistnämnda förhållandet harsamband med att polisen inte har resurser att utreda mindre allvarligabrott.Regeringen anser emellertid att övervägande skäl talar för att begränsaanvändningen av överskottsinformation vid utredning om mindre allvarligabrott och hänvisar till de skäl som anges i promemorian Överskottsinformation(Ds 2003:13). I promemorian framhölls att det under utredningen hadeframkommit att det inte fanns något behov hos de brottsutredandemyndigheterna av att generellt använda överskottsinformation. Som grundhärför hade angetts framför allt resursskäl men även att det allmäntsett och från olika utgångspunkter inte upplevs som rimligt att åberopaett inspelat telefonsamtal för att styrka exempelvis ett snatteri elleren ringa misshandel. Saken hade i något sammanhang uttryckts så att detfinns en etisk gräns för när användning bör komma i fråga. Utredarenkonstaterade att frågan om användning av överskottsinformation sombevisning i viss mån är kontroversiell och att det från olika håll hävdasatt viss restriktivitet under alla förhållanden bör iakttas och att detibland kan finnas skyddsintressen som bör beaktas även om de inte ärsärskilt påfallande.Utskottet delar regeringens bedömning att det inte kan anses vare sigrimligt eller ändamålsenligt att generellt tillåta att överskottsinformationanvänds vid utredningen av mindre allvarliga brott. Utskottet gör inteheller någon annan bedömning än regeringen när det gäller risken förtillämpningsproblem, som enligt propositionen torde vara liten. MotionJu47 i denna del avstyrks.Utskottet anser följaktligen att övervägande skäl talar för att det ilagregleringen införs en begränsning av användningen av överskottsinformationpå det sätt regeringen föreslagit. Regeringens förslag såvitt avser 27kap. 23 a § , 6 a § lagen (1995:1506) om hemligkameraövervakning och 21 a § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontrolltillstyrks.Lagförslagen i övrigtUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens lagförslag också i övrigt.Regeringen föreslår ändringar i , lagen om hemligkameraövervakning och lagen om särskild utlänningskontroll när det gällerförfarandet rörande upptagningar eller uppteckningar som härrör frånhemlig tvångsmedelsanvändning. De delar av upptagningar eller uppteckningarsom inte rör brott som har föranlett en hemlig avlyssning men som är avbetydelse för att utreda annat brott skall bevaras till dess förundersökningenom det andra brottet lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts,när målet avgjorts slutligt. Därefter skall uppgifterna förstöras.Ändringarna innebär också att i de delar upptagningarna och uppteckningarnaär av betydelse för att förhindra förestående brott skall de bevaras sålänge det behövs för att förhindra brott. Det föreslås också enundantagsregel som innebär att de brottsutredande myndigheterna får behandlauppgifter från upptagningar och uppteckningar i enlighet med vad som ärsärskilt föreskrivet i lag.Regeringens lagförslag innehåller vidare ett förslag till ändring ivapenlagen (1996:67) mot bakgrund av att påtalat attden danska polisen har behov av att föra vapen som skall användas vidtjänstgöring på genom . Enligt regeringens lagförslagbemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om att vapenlagen inteskall gälla i fråga om skjutvapen och ammunition som en företrädare fören annan stats myndighet medför vid resa för tjänstereseändamål genomSverige. Enligt gällande bestämmelse i 11 kap. 1 § vapenlagen fårregeringen meddela föreskrifter om att vapenlagen inte skall gälla i frågaom skjutvapen och ammunition som en annan stats myndighet medför vidtillfällig tjänstgöring i . Den bestämmelsen tar dock inte siktepå de fall då utländska tjänstemän har behov av att medföra vapen genomSverige för tjänstgöring i en annan del av sitt land eller i ett annatland. Bemyndigandet i 11 kap. 1 § föreslås därför utvidgas.Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag också i dessa delar.Överskottsinformation vid öppna tvångsmedelUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker ett motionsyrkande om reglering av överskottsinformationäven vid öppna tvångsmedel.Jämför reservation 4 (m).I motion Ju47 (m) begärs ett tillkännagivande om att regeringen böråterkomma med ett förslag till reglering av användningen avöverskottsinformation vid öppna tvångsmedel. Såväl rättstillämpningen somlagstiftningen blir nu enligt motionen ofullständig och haltande.I den promemoria som ligger till grund för regeringens förslag behandladesendast sådan överskottsinformation som kommer fram vid användning avhemliga tvångsmedel. Flera remissinstanser har pekat på behovet avlagreglering av användningen av öppna tvångsmedel. Lagrådet har ansettdet mindre tillfredsställande att den föreslagna lagregleringen omfattaröverskottsinformation vid vissa tvångsmedel men inte sådan informationvid exempelvis brevöppning och husrannsakan. Ett liknande integritetsintressesom vid hemliga tvångsmedel torde enligt Lagrådet kunna åberopas i dessafall.Regeringen hänvisar bl.a. till att praxis avseendeartikel 8 i detta hänseende rör användning av hemligatvångsmedel och pekar på att det är vid användandet av hemliga tvångsmedelsom integritetsintresset tydligast gör sig gällande. Till detta kommeratt det nu saknas beredningsunderlag för att här överväga en utsträckningockså till öppna tvångsmedel.Som regeringen framhåller är det mest angeläget att reglera användningenav sådan överskottsinformation som framkommit vid användningen av hemligatvångsmedel. Utskottet förutsätter att regeringen i sin sedvanligauppföljning av lagstiftningen uppmärksammar frågan om det behövs ytterligarereglering. Utskottet anser mot denna bakgrund inte att det nu behövsett tillkännagivande till regeringen i frågan. Motion Ju47 i denna delavstyrks.Underrättelse om hemlig övervakningUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker med hänvisning till tidigare utredningsarbete ettmotionsyrkande om underrättelse i efterhand till dem som utsatts förhemlig övervakning.Jämför reservation 5 (v, mp).I motion Ju317 (v) begärs att det införs regler om plikt att underrättapersoner som utsatts för hemlig övervakning.Ett system med offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning ochhemlig kameraövervakning infördes . Det offentligaombudet skall bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden om hemligteleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Ombudet har rätt att tadel av vad som förekommit ärendet, yttra sig i ärendet och överklagadomstolens beslut.Bakom det nya systemet med offentliga ombud låg Buggningsutredningensförslag Om buggning och andra rättsmedel (SOU 1998:46). Utredningenframhöll att det kanske viktigaste argumentet för att införa ettunderrättelseförfarande ligger på det rent principiella planet, dvs. attdet i en rättsstat är rimligt att den som har varit föremål för ettintegritetskränkande tvångsmedel i efterhand i princip skall underrättasom det. Från mera praktiska utgångspunkter förhöll det sig enligtutredningen onekligen så att de viktigaste och mest effektivarättssäkerhetsgarantierna trots allt ligger i den domstolsprövning som alltidskall ske och i utredningens förslag om att det vid den prövningen skallmedverka ett offentligt ombud, som har till uppgift att ta till varaden misstänktes intressen. Det offentliga ombudets medverkan innebäratt det skapas ytterligare en viktig kontrollmekanism som - i motsatstill ett underrättelseförfarande eller den granskning som JO eller JKkan utföra - har den fördelen att den verkar innan tvångsmedlet harbeslutats eller i varje fall medan det pågår. Att i efterhand få redapå att man helt felaktigt har varit avlyssnad kunde enligt utredningenvara värdefullt, men skadan är ju då redan skedd. Bättre är naturligtvisom det tveksamma eller felaktiga beslutet om avlyssning aldrig meddelaseller om det upphävs . Enligt utredningens uppfattningskulle förslaget om offentligt ombud i detta avseende innebära enväsentlig förstärkning av den enskildes rättssäkerhet. Utredningen ansågatt en ordning med domstolsprövning och offentligt ombud torde tillgodosede krav som ställs i . Sammanfattningsvis ansågutredningen således att övervägande skäl talade mot att då föreslå enregel om underrättelseskyldighet. Frågan borde emellertid enligtutredningens mening övervägas på nytt i ett annat sammanhang.I lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. gjorde regeringenden bedömningen att det inte borde införas en lagstadgad skyldighet attunderrätta den som varit föremål för ett hemligt tvångsmedel (s. 102 f.). Skälen för regeringens bedömning var flera, bl.a. att en underrättelseenbart skulle kunna lämnas i undantagsfall, annars skulle exempelvispolisens arbetsmetoder avslöjas och brottsutredningar försvåras,effektiviteten bli lidande och uppklarningsprocenten gå ned. När det gällerEuropakonventionen hänvisade regeringen till att underrättelseinstitutetendast torde vara en omständighet bland flera som beaktarvid en prövning av om ett lands lagstiftning om t.ex. hemlig teleavlyssninginnehåller tillräckliga rättssäkerhetsgarantier för att minimera riskenför missbruk av tvångsmedlet. Lagrådet kommenterade inte underrättelsefrågan.Buggningsutredningen och regeringen har således gjort ingående övervägandeni frågan om införande av en underrättelseskyldighet om hemliga tvångsmedeloch har därvid funnit att övervägande skäl talar mot införande av ensådan skyldighet. Utskottet är inte berett att nu göra andra bedömningar.Motion Ju317 i denna del avstyrks.Rättsmedel vid användning av hemliga tvångsmedelUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker med hänvisning till arbetet i Integritetsskyddskommitténett motionsyrkande (mp) om effektiva rättsmedel vid användningen avöverskottsinformation.Jämför reservation 6 (mp).I motion Ju49 (mp) begärs en utredning om medborgarnas möjligheter tilleffektiva rättsmedel vid användningen av överskottsinformation. Motionenhänvisar till artikel 13 som stadgar att var och enskall tillerkännas rätten till effektiva rättsmedel. I rättssäkerhetensnamn bör enligt motionen de individer som blir föremål för hemligatvångsmedel i efterhand ges rättsliga medel att kräva upprättelse ochskadestånd.Enligt artikel 13 i den europeiska konventionen angående skydd för demänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna skall var ochen vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränks ha tillgångtill ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet.Integritetsskyddskommittén (Ju 2004:05) har i uppdrag (dir. 2004:51)att överväga om den befintliga lagstiftningen till skydd för den personligaintegriteten behöver kompletteras med generellt tillämpliga bestämmelser,och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Det kan röra sigom straffbestämmelser eller skadeståndssanktionerade regler.Enligt utskottets mening bör resultatet av Integritetsskyddskommitténsarbete avvaktas. Motion Ju49 i denna del avstyrks.BuggningUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker flera motionsyrkanden med krav på lagstiftning ombuggning med hänvisning till att regeringen aviserat sin avsikt att pånytt överväga frågan.Jämför reservation 7 (m, fp, kd, c).I flera motioner begärs att som sin mening ger regeringentill känna vad som anförs i motionen om s.k. buggning.