bet · GT01FiU1 · 2005-11-10 00:00:00 — I budgetpropositionen redovisar regeringen sin bedömning att det mot bakgrund av vunna erfarenheter finns anledning att noga överväga hur intentionerna i lagen om statsbudgeten om regeringens resultatredovisning och behov av återrapportering på bästa sätt kan tillgodoses. Regeringen har för avsikt att i särskild ordning och i nära dialog med företrädare för såväl som förvaltningen i övrigt överväga den fortsatta inriktningen av arbetet med att ta fram en ändamålsenlig form för redovisning av resultatinformation. Regeringen har för avsikt att återkomma till med en redogörelse för den närmare inriktningen av förestående utvecklingsinsatser inom området. I motion Fi314 av m.fl. (c) yrkande 7 instämmer motionärerna i kritik i den årliga rapporten om att regeringen använder alltför diffusa målformuleringar. Målen är formulerade på ett sådant sätt att de är svåra att mäta. Inte heller regleringsbreven innehåller tydliga återrapporteringskrav på uppnådda resultat. Det är endast åtgärder som återges. Enligt motionärerna skapar otydligheten i mål och återrapporteringskrav att resultatstyrningen blir verkningslös. Yttrande från miljö- och jordbruksutskottet I sitt yttrande (MjU1y) till finansutskottet tar miljö- och jordbruksutskottet upp den resultatredovisning som lämnas till . Regeringen uttalar i finansplanen att det är angeläget att får del av en resultatredovisning som speglar de effekter och resultat som uppnåtts inom olika verksamhetsområden. En fortsatt dialog mellan regeringen och i dessa frågor är därför av stort värde. Arbetet med att utveckla den ekonomiska styrningen i syfte att bl.a. göra det möjligt att lämna en ändamålsenlig resultatredovisning till måste dock ses i ett långsiktigt perspektiv. Det återstår ett inte obetydligt arbete med att precisera mål och resultatmått eller indikatorer innan det är möjligt att fullt ut redovisa information om effekter och resultat inom skilda områden. Miljö- och jordbruksutskottet anser i likhet med regeringen att en fortsatt dialog mellan och regeringen i dessa frågor är av stort värde. Utskottet har för sin del för avsikt att i samband med beredningen av anslagsförslagen inom utgiftsområde 23 överväga frågor om mål- och resultatredovisningens utformning. vill inledningsvis framhålla att det är positivt att utvecklingsarbetet rörande den ekonomiska styrningen fortsätter. De mål för politikområden som anges i budgetpropositionen är mycket allmänt hållna och därför inte direkt uppföljningsbara. Det krävs därför att målen kompletteras med indikatorer och resultatmått som kan mätas och på ett sammanfattande sätt beskriva verksamheten. Som utskottet redovisade har utskottet låtit granska resultatredovisningen i budgetpropositionen. Trots att mål- och resultatstyrningen har utvecklats finns det fortfarande endast ett begränsat antal resultatindikatorer explicit redovisade för ett fåtal politikområden i budgetpropositionen. Däremot redovisas en stor mängd information om insatser, samlade resultat och olika omvärldsförändringar. Ofta förekommer indikatorer på lägre nivåer i styrningskedjan (verksamhetsområden och verksamhetsgrenar). Det är utskottets mening att användandet av resultatindikatorer kan ge ett viktigt bidrag för att göra det möjligt att bedöma om verksamheter utvecklas i rätt riktning. noterar i likhet med miljö- och jordbruksutskottet att regeringen avser fortsätta arbetet med att för övriga politikområden dels precisera målen, dels redovisa indikatorer som beskriver i vilken grad målen uppfylls. Utskottet förutsätter att arbetet intensifieras och ges hög prioritet. Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi314 (c) yrkande 7. 8.3 En statsbudget baserad på bokföringsmässiga grunder Utskottets förslag i korthet Utskottet konstaterar att utvecklingsarbetet avseende principerna för utformning av statsbudgeten fortskrider och bereds på sedvanligt sätt inom och av regeringen. Utskottet ser därför ingen anledning att föregripa det arbete som pågår och avstyrker därmed en motion som föreslår en övergång till en statsbudget på bokföringsmässiga grunder. Jämför reservation 12 (m, fp, kd, c). I motion Fi314 av m.fl. (c)yrkandena 1 och 3 ser motionärerna ett stort behov av att reformera det gällande regelsystemet för statsbudgeten i syfte att förbättra och förtydliga informationsvärdet såväl i statsbudgeten som i årsredovisningen. Enligt motionärerna är statsbudgeten utgifts- och inkomstmässig medan transfereringar och skatter är kassamässiga. I en budget på bokföringsmässiga grunder är inkomster och utgifter periodiserade, vilket innebär att de avser det år då verksamheten bedrivs. Periodiseringen förhindrar enligt motionärerna att staten tar på sig nya kostnader till följd av tillfälliga överskott. En renodlat periodiserad redovisning leder till förbättrade möjligheter att analysera effekterna av förändringar i inkomstnivåer och regeländringar i skattesystemet. Kostnadsmässighet i statsbudgeten ger en tydligare och mer genomlyst bild av statens ekonomi och de reella kostnaderna för statens verksamhet. Informationsvärdet ökar och möjligheterna till utvärdering och uppföljning förbättras. En bokföringsmässig redovisning innebär också ett återupprättande av utgiftstakets funktion. Med en kostnadsmässig budget omvandlas utgiftstaket till ett kostnadstak. Det skulle eliminera riskerna med budgettricksandet. Regeringens regelmässiga förskjutningar av utbetalningar av EU-avgiften samt lantbrukarnas stödersättning från EU skulle inte längre vara meningsfulla. En övergång till en statsbudget på bokföringsmässiga grunder innebär att inkomster och utgifter ska periodiseras till det år de är hänförliga till. Redovisningen mot anslag och inkomsttitlar kommer därmed att spegla den genomförda verksamheten. Enligt utskottet finns det fördelar med en statsbudget på mer bokföringsmässiga grunder. En statsbudget på bokföringsmässiga grunder ger ett sammanhängande räkenskapssystem i staten med enhetliga redovisningsprinciper för budgetering och redovisning. Det ger en ökad jämförbarhet mellan statsbudgeten och årsredovisningen för staten samt en tydligare koppling mellan verksamhetens resultat och kostnader. Jämförelser med budgetering och redovisning i den kommunala sektorn underlättas. Utskottet menar dock att det även finns andra utgångspunkter för vad som är en lämplig redovisningsmetod. Den som önskar följa och förutse statens lånebehov ser gärna en redovisning och budgetering på kassamässig basis. Utvecklingen av budgetunderskottet och det statliga lånebehovet utgör ett väsentligt inslag i uppföljning av hur den samlade statliga verksamheten utvecklas. Den som är intresserad av hur stora resurser den statliga verksamheten tar i anspråk önskar i stället en utgiftsbaserad redovisning. I skrivelsen Årsredovisning för staten 2004 finns en redogörelse för det utvecklingsarbete med redovisningsprinciperna för statsbudgeten som har bedrivits inom . har tidigare särskilt uppmärksammat frågorna i betänkandet Utvecklingen av den ekonomiska styrningen (bet. 1999/2000:FiU13). En arbetsgrupp inom har i Nya principer för utformning av statsbudgeten - konsekvenser för budgetlagen (Ds 2003:49) föreslagit att statsbudgeten ska baseras på i huvudsak bokföringsmässiga grunder (kostnader och intäkter). Promemorian har beretts inom och remitterats till 61 remissinstanser. Yttrandena är till övervägande del positiva, men åtskilliga myndigheter pekar på konsekvenser som behöver belysas ytterligare. Enligt regeringens skrivelse finns det fortfarande särskilda utgifts- och inkomstelement där förutsättningarna för en övergång till bokföringsmässig grund behöver prövas ytterligare. Vidare kan en ekonomisk styrning inte endast ske i kostnads-intäktsmässiga termer, utan en sådan måste kompletteras med en kassamässig styrning. Detta kräver ytterligare överväganden. Enligt skrivelsen är det inte aktuellt att i ta ett generellt steg i riktning mot att använda bokföringsmässiga grunder som princip för att utforma statsbudgeten. Däremot kan det enligt regeringen finnas skäl att ta steg i riktning mot kostnads-intäktsmässighet för enskilda poster på statsbudgetens inkomst- och utgiftssida. Sålunda föreslås i budgetpropositionen 2006 ändrade redovisningsprinciper för skatteinkomsterna. Skatterna redovisas i budgetförslaget mot inkomsttitel det år till vilket intäkten hänför sig. redovisas de enligt en ny struktur (se avsnitt 8.1). Motionärernas önskemål i den delen är således redan tillgodosett. Utskottet kan konstatera att utvecklingsarbetet avseende principerna för utformning av statsbudgeten fortskrider och bereds på sedvanligt sätt inom och av regeringen. Utskottet ser därför ingen anledning att föregripa det arbete som pågår och avstyrker därmed motion Fi314 (c) yrkandena 1 och 3. 8.4 Finansiering av större investeringar Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker en motion om ett tillkännagivande till regeringen om att utreda möjligheten att endast låta avskrivningskostnaden belasta det årliga anslaget i statsbudgeten vid infrastrukturinvesteringar. Jämför särskilt yttrande 1 (fp, kd, c). I motion Fi324 av m.fl (c) föreslås (yrkande 2) att regeringen utreder möjligheten att endast låta kostnaden för infrastrukturinvesteringen belasta anslagen i statsbudgeten, vilken alltså utgörs av den årliga kapitalkostnaden, avskrivningsräntorna och avskrivningskostnaden. På detta sätt skapas, enligt motionärerna, utrymme för fler infrastruktursatsningar som man uppnår syftet att varje generation betalar för den tid man brukar anläggningen. Utskottet vill erinra om att den budgetmässiga hanteringen av investeringar i väg- och järnvägsanläggningar behandlades utförligt i departementspromemorian Nya principer för utformning av statsbudgeten (Ds 2003:49). Mot bakgrund av de fakta som presenterades och de överväganden som gjordes drogs slutsatsen att väg- och järnvägsanläggningar ska finansieras med anslag och att anskaffningen ska redovisas mot anslag det år då betalning sker. Om man accepterar de resonemang som förs i promemorian finns ingen anledning att ytterligare utreda denna fråga. Mot bakgrund av de förhållanden som redovisas i promemorian vill utskottet, som har ett ansvar för rikets uthålliga offentliga finanser, invända mot motionärernas påstående att man genom kostnadsmässig hantering av infrastrukturinvesteringar skapar utrymme för fler infrastruktursatsningar som man uppnår syftet att varje generation ska betala för den tid man brukar anläggningen. Motionärernas slutsats bygger enligt utskottets mening på en missuppfattning. En ändrad redovisningsform skapar i sig inte några nya reala resurser som kan användas för större investeringar. Utskottet vill för det första betona att om en övergång sker till kostnadsmässig hantering av infrastrukturinvesteringar måste avskrivningar på befintliga anläggningar efter en omvärdering föras upp i budgeten. Därmed tas ett stort utrymme i anspråk för avskrivningar och ränta, och något utrymme för fler satsningar uppkommer knappast. För det andra anges målet för det finansiella sparandet i nationalräkenskapstermer. Det betyder att hela investeringsutgiften räknas med, även om en uppdelning sker i utgifter för nettoinvestering och kostnader för kapitalförslitning. Något utrymme skapas således inte. Motionärerna har också fel när de gör gällande att varje generation skulle få betala man brukar anläggningen. Som motionärerna väl känner till debiteras inte medborgarna skatter separat för att finansiera olika utgiftsposter. Fördelningen mellan generationer av statsbudgetens utgifter avgörs därför av statsbudgetens saldo eller det finansiella sparandet. Om statsbudgeten som helhet visar underskott skjuter man betalningen till våra efterkommande och om den visar överskott lämnas ett positivt arv. I sammanhanget konstaterar utskottet att motionärerna också förordar ett balanskrav för staten, som innebär att budgeten inte ska gå med underskott över en konjunkturcykel och att man därmed gör avsättningar för framtidens pensioner. Innebörden av detta är att utgifterna för infrastrukturinvesteringarna får bäras av statsbudgeten och medborgarna i huvudsak när de genomförs och inte när de förbrukas. Utskottet avstyrker därmed vad motionärerna föreslår i motion Fi314 (c) yrkande 2 om ett tillkännagivande till regeringen om att utreda möjligheten att endast låta avskrivningskostnaden belasta det årliga anslaget i statsbudgeten vid infrastrukturinvesteringar. Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker motionsyrkanden om översyn av budgetlagen och om förändrad tillämpning av budgetlagen avseende t.ex. nettoredovisning, användningen av budgeteringsmarginalen och treåriga utgiftstak och saldomål. Jämför reservation 13 (m, fp, kd, c). Respekten för budgeteringsmarginalen måste återupprättas anser m.fl. i motion Fi259 (fp). Marginalen motiverades med att det behövdes utrymme för att hantera förändringar i utgifterna som orsakats av makroekonomisk osäkerhet. Regeringens syn på budgeteringsmarginalen har dock förändrats, särskilt sedan regeringen föreslog att marginalen skulle kunna användas till reformer på budgetens utgiftssida. Budgeteringsmarginalen är så liten att regeringen tvingats till olika kortsiktiga panikåtgärder för att klara utgiftstaket. Motionärerna anser att budgeteringsmarginalen ska återgå till att användas som det var tänkt - för oförutsedda händelser utanför regeringens kontroll (yrkande 3). Motionärerna anser också att modellen med rambudget i praktiken är övergiven. avstod regeringen från att lägga fram förslag om tak . lade regeringen visserligen fram ett formellt förslag till utgiftstak, men det baserades på att regelsystemen skulle vara oförändrade efter 2004. redovisar regeringen en bedömning av utgiftstaket men lämnar inget förslag. Regeringen bryter därmed ytterligare en gång mot budgetlagens krav på utgiftstak i budgetpropositionen. Motionärerna föreslår ett tillkännagivande med denna innebörd (yrkande 5). Därutöver begär motionärerna att regeringen föreslår en reformering av budgetlagen så att det är tvingande, inte frivilligt, att följa definitionen av utgifter, inkomster och bruttoredovisning (yrkande 2). Motionärerna anser att regeringen kringgår budgetlagen genom att exempelvis omvandla utgifter till minskade inkomster och att missbruka möjligheten att göra tekniska justeringar. Motionärerna vill också ha ett tillkännagivande angående vad som anförs om redovisning av gjorda åtaganden (yrkande 6). I motion Fi314 av m.fl. (c) föreslås att regeringen bör tillämpa konsekvent bruttoredovisning (yrkande 4). Motionärerna hänvisar till årliga rapport som redovisar regeringens användning av nettoredovisning bl.a. vad gäller bidrag till idrottsrörelsen och det tillfälliga sysselsättningsstödet till kommuner. Nettoredovisning strider klart mot budgetlagens intentioner och försvårar insyn och kontroll, anser motionärerna. I samma motion anförs att regeringens prognoser över sysselsättningsstödet och sjukpenningen har överskridits mycket kraftigt och att dessa avvikelser inte har kommenterats tillräckligt utförligt i budgetpropositionen. Detta har krävt snabba omdisponeringar i budgeten och bidragit till ryckighet och kortsiktighet i budgetpolitiken (yrkande 5). m.fl. gör i motion N453 (fp, m, kd, c, mp) gällande att hanteringen av växelkursen mellan SEK och euro innebär att bidragen från blir lägre än de skulle kunna vara. Om växelkursen varit /euro, vilket motsvarar den verkliga kurs som använts vid utbetalningarna, i stället för den som regeringen fastställt i förordning SFS 1999:710 (8,/euro), så skulle värdet i kronor av de bidrag från EU:s strukturfondsmedel som erhåller bli högre. Beträffande den svenska medfinansieringen skriver motionärerna att den normalt kan ske från redan beslutade anslagsmedel men att det finns fall där anslagen kan behöva höjas för att tillgodose . Om växelkursen skulle ändras enligt ovan skulle en anslagsökning med vara nödvändig, skriver motionärerna, och dessa 193 miljoner skulle behöva finansieras. Motionärerna föreslår ett tillkännagivande angående budgetutrymmet och behovet av en översyn av budgetlagen (yrkande 6). Regeringen skriver i budgetpropositionen att nivån på utgiftstaket normalt beslutas i förväg. I förra årets budgetproposition lämnade regeringen dock inte något formellt förslag till utgiftstak . Anledningen var dels att på regeringens uppdrag arbetade med en översyn av hur den potentiella bruttonationalprodukten påverkats av förändringar i ekonomins funktionssätt, dels att regeringen övervägde att införa ett system med en s.k. sysselsättningsmarginal. ekonomiska vårproposition skrev regeringen att man skulle föreslå utgiftstak för både 2007 och 2008 i höstens budgetproposition. Utskottet kan nu konstatera att regeringen föreslår ett utgiftstak , men gör regeringen en bedömning av utgiftstakets nivå utifrån en avvägning av det samhällsekonomiska utrymmet för statliga utgifter. Något formellt förslag till utgiftstak lämnas inte i propositionen. Utskottet anser att det är viktigt för det budgetpolitiska ramverket och stabiliteten i budgetprocessen att systemet med utgiftstak som beslutas i förväg upprätthålls. Att avstå från att föreslå något utgiftstak för det tredje året i budgetcykeln är dock inte - som hävdas i motion Fi259 (fp) - något brott mot budgetlagen. Regeringen har vid upprepade tillfällen utlovat riktlinjer för budgeteringsmarginalens storlek. Utskottet har uppmärksammat att man anser att detta är ett område där nuvarande ordning inte fungerat tillfredsställande och efterlyst de av regeringen utlovade riktlinjerna (se t.ex. bet. 2003/04:FiU1 s. 305-306, bet. 2003/04:FiU20 s. 90 och bet. 2004/05:FiU1 s. 255-256). Utskottet konstaterar att några sådana riktlinjer inte redovisas i propositionen. Vad gäller yrkande 6 i motion Fi259 (fp) om redovisning av gjorda åtaganden konstaterar utskottet att motionärerna inte anför något om det som motionsyrkandet avser. Frågan om bruttoredovisning har behandlats upprepade gånger av utskottet, som konstaterat att regeringens redovisning inte står i strid med budgetlagen. Stöd ges i vissa fall på statsbudgetens inkomstsida men redovisas tydligt av regeringen, och har inte haft invändningar mot denna redovisningsmetod. Utskottet har dock anfört att stöd via statsbudgetens inkomstsida, som utgör undantag från budgetlagens huvudregel, bör användas restriktivt och motiveras i varje enskilt fall. Utskottet ser ingen anledning att göra något tillkännagivande i frågan och avstyrker därmed motion Fi314 (c) yrkande 4. Vad gäller yrkande 5 i samma motion, om behovet av förklaringar till avvikelser mellan prognoser och utfall, anser utskottet att det är angeläget att regeringen utförligt redovisar sådana förklaringar oavsett om avvikelserna är hänförliga till ett anslag eller inkomsttitel. Inte minst är detta viktigt i de fall då ett stöd utgår som en s.k. skatteutgift, dvs. som en minskad inkomst på statsbudgeten men som en utgift i nationalräkenskapernas termer. Utskottet anser dock inte att något tillkännagivande är nödvändigt och avstyrker därmed motionsyrkandet. I motion N453 (fp, m, kd, c, mp) begärs ett tillkännagivande om budgetutrymmet och en översyn av budgetlagen (yrkande 6). Av motionen framgår att motionärerna anser att skulle kunna få större utbyte av om växelkurserna hanterades på ett annat sätt. Det framgår emellertid inte av motionen vad ett tillkännagivande om budgetutrymmet skulle innehålla, och heller inte varför en översyn av budgetlagen, som inte alls nämns i motionen, skulle vara motiverad. Utskottet har ingen möjlighet annat än att avstyrka förslagen, vars innebörd framstår som oklar. Med det anförda avstyrker utskottet samtliga här aktuella motionsyrkanden. 8.6 Översyn av utgiftstaket Utskottets förslag i korthet EU-ersättningarna till jordbruksföretagare bör ligga kvar under utgiftstaket. Om vissa utgifter särbehandlas genom att lyftas ut ur utgiftstaket kan effekten bli försämrad utgiftskontroll och styrning på detta område. Utskottet avstyrker mot den bakgrunden två motioner om att se över formerna för utgiftstaket. Jämför reservation 14 (kd, c) och särskilt yttrande 2 (v). I motion MJ594 av m.fl. (kd) yrkande 4 anser motionärerna att det är principiellt felaktigt att EU-stöden redovisas två gånger under utgiftstaket. Först som en del av avgiften till EU och sedan en gång till när utbetalningarna sker till jordbrukarna. Detta har enligt motionärerna medfört att regeringen kan skjuta fram utbetalningarna till det nya kalenderåret i syfte att undvika att utgiftstaket överskrids. Därigenom har regeringen avstått från att ta hem pengarna när de funnits tillgängliga, vilket dels drabbat bönderna, dels inneburit att statens verkliga utgifter kunnat bli större än vad som avsågs när utgiftstaket fastställdes. EU-stöden bör därför enligt motionärerna redovisas utanför utgiftstaket. I motion N475 av m.fl. (c) yrkande 3 vill motionärerna att formerna för utgiftstaket ses över, detta då man anser att nuvarande former för utgiftstaket hindrar från att ta hem de medel från som man är berättigad till. De medel som staten får från EU:s olika program, t.ex. struktur- och jordbruksfonderna, hanteras i statsbudgeten enligt principen om bruttoredovisning. Det innebär att EU-avgiften redovisas som en utgift på statsbudgeten, att återflödet av medel från EU-budgeten redovisas på inkomsttitel och att motsvarande medel budgeteras på anslag på budgetens utgiftssida. Problemen vid hanteringen av EU-budgeten gäller främst konsekvenserna av att man tillämpar bruttoredovisning inom ett system med utgiftstak. Vad som dock talar emot en särbehandling av EU-anslagen är att utgiftstakets syfte att styra de totala utgifterna förfelas om vissa utgifter särbehandlas genom att lyftas ut ur utgiftstaket. Effekten kan bli att utgiftskontrollen och styrningen på detta område försämras. När det gäller förslag till lösningar som innebär nettobudgetering, strider de mot de grundläggande principer om transparens i budgeten som har legat till grund för reformeringen av budgetprocessen. Mot den bakgrunden avstyrker utskottet motion MJ594 (kd) yrkande 4 och N475 (c) yrkande 3. Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker ett motionsförslag om att budgetlagen behöver förtydligas avseende vårpropositionens innehåll. Jämför reservation 15 (m, fp, kd, c). I motion Fi259 m.fl.(fp) föreslås att budgetlagen förtydligas avseende vårpropositionens innehåll (yrkande 4). Den ekonomiska vårpropositionen blev obligatorisk efter beslut . Motionärerna anser dock att propositionen inte har rätt innehåll. avsikt med att flytta beslutet om utgiftstak från vår till höst var att undvika ett detaljerat budgetarbete . Vårpropositionen bör inte vara alltför detaljerad utan innehålla riktlinjer för skattepolitiken och budgetpolitiken framöver. Utskottet behandlade ett liknande motionsyrkande i förra årets budgetbetänkande (bet. 2004/05:FiU1) och fann då inte skäl att begära något förtydligande av budgetlagen. Utskottet noterade dock att regeringen, i enlighet med tillkännagivande i bet. 2000/01:KU23, avsåg att göra en utvärdering av förändringarna i budgetprocessen när erfarenheter vunnits. Arbetet med denna utvärdering pågår och bedöms vara avslutat . Utskottet avstyrker därmed motion Fi259 (fp) yrkande 4. 8.8 Katastroffond i statsbudgeten Utskottets förslag i korthet Med hänvisning till att redan gjort ett tillkännagivande i frågan avstyrker utskottet ett motionsförslag om en katastroffond. I motion Fi210 av () föreslås att en katastroffond inrättas. Fonden borde innehålla betydande belopp för att snabbt kunna ersätta dem som drabbas av översvämningar, stormar eller andra naturkatastrofer. utbetalas sådant stöd, men det tas från andra redan planerade projekt, oftast vägpengar till svensk landsbygd. För att undvika att kostnader för naturkatastrofer drabbar t.ex. vägbyggen bör en särskild fond inrättas. Frågan om hur kostnader för naturkatastrofer bör hanteras behandlades av försvarsutskottet (bet. 2004/05:FöU8).