bet · GT01SfU5 · 2005-10-28 00:00:00 — Ny prövning av avvisnings- och utvisningsbeslut I betänkandet föreslår utskottet att beslutar om ändringar i nuvarande utlänningslag. Genom lagändringarna införs en tillfällig ordning, inför den nya utlänningslagens ikraftträdande , med vidgade möjligheter att bevilja uppehållstillstånd. Den tillfälliga ordningen avser möjligheterna att få till stånd en ny prövning för vissa grupper som kommit att vistas i och vars avvisnings- eller utvisningsbeslut av olika anledningar inte har verkställts. De grupper som genom den nya lagstiftningen ges nya och ökade möjligheter att få uppehållstillstånd är främst dels vissa barnfamiljer, dels personer vars avlägsnandebeslut på grund av förhållandena i mottagarländerna inte bedömts kunna verkställas med tvång. Prövningen gäller lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut som inte har verkställts. En sådan prövning skall före kunna initieras av självmant eller efter ansökan av utlänningen. skall kunna bevilja ett uppehållstillstånd om det kommer fram nya omständigheter som, under vissa givna förutsättningar, utgör hinder mot att verkställa beslutet. Uppehållstillstånd skall kunna beviljas vid behov av skydd eller vid praktiska eller medicinska hinder mot verkställighet. Det kan vara att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen eller att utlänningen blivit så svårt sjuk att det inte går att genomföra en verkställighet. Vidare får bevilja ett uppehållstillstånd om det annars skulle vara humanitärt angeläget. Vid bedömningen av om det är humanitärt angeläget skall särskilt beaktas bl.a. om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut på grund av förhållandena i mottagarlandet inte bedöms kunna verkställas med tvång, eller en verkställighet inte bör ske med hänsyn till barns sociala situation eller anknytning till , allt under förutsättning att personen har vistats i . Exakt hur lång vistelsetiden måste vara för att ett uppehållstillstånd skall aktualiseras kan inte anges. skall göra en individuell prövning av skälen för uppehållstillstånd där vistelsetiden bara är en av flera omständigheter som skall vägas samman. Det ankommer på utlänningen att visa att han eller hon har vistats och vistas i , och under hur lång sammanhängande tid. Vid prövningen av frågan om uppehållstillstånd skall särskilt beaktas om utlänningen gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet. Uppehållstillstånd bör vidare få vägras av säkerhetsskäl. Ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut får inte verkställas en prövning av uppehållstillståndsfrågan, enligt den tillfälliga ordningen, pågår. I fråga om säkerhetsärenden enligt utlänningslagen skall dock verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut fortfarande få ske. beslut i den tillfälliga ordningen skall inte få överklagas. I dessa ärenden skall offentligt biträde förordnas, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. I de fall ett tidigare avvisningsbeslut har upphört att gälla genom preskription och utlänningen på nytt ansöker om uppehållstillstånd enligt vanliga regler skall s.k. omedelbar verkställighet inte få ske. Lagförslaget föreslås träda i kraft . Nya ansökningar som givits in till kommer att lämnas över till . Det av utskottet framlagda lagförslaget motsvarar med några justeringar förslagen i motion Sf431 (s, v, mp) som utskottet således delvis tillstyrker. I betänkandet behandlas även sex motionsyrkanden som också rör frågan om att inför den nya utlänningslagens ikraftträdande införa en vidgad möjlighet att, under vissa förutsättningar, bevilja uppehållstillstånd. Utskottet avstyrker dessa. I ärendet finns sex reservationer från m, fp, kd, v, c och mp. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ny prövning av avvisnings- och utvisningsbeslut antar utskottets förslag till dels lag om ändring i utlänningslagen (1989:529), dels lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Därmed bifaller delvis motion 2005/06:Sf431 yrkande 1 och avslår motionerna 2005/06:Sf293, 2005/06:Sf311, 2005/06:Sf364 yrkandena 8 och 9, 2005/06:Sf373 yrkande 12 och 2005/06:Sf403 yrkande 1. Reservation 1 (m) Reservation 2 (fp) Reservation 3 (kd) Reservation 4 (v) Reservation 5 (c) Reservation 6 (mp) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). I betänkandet behandlar utskottet sju motionsyrkanden från den allmänna motionstiden . Yrkandena behandlar frågan om att inför den nya utlänningslagens ikraftträdande införa en vidgad möjlighet att, under vissa förutsättningar, bevilja uppehållstillstånd. I motion Sf431 (s, v, mp) föreslås att antar ett förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529). Ändringarna föreslås träda i kraft . Motionen är ett resultat av en överenskommelse om flyktingpolitiken som Socialdemokraterna, slöt i samband med utarbetandet av budgetpropositionen . I motion Sf364 (fp) yrkandena 8 och 9 föreslås att personer med lagakraftvunna avvisningsbeslut, som inte kunnat avvisas till sina hemländer på grund av verkställighetshinder eller mer, skall kunna beviljas permanent uppehållstillstånd. I motionerna Sf311 (v), Sf373 (kd) yrkande 12 och Sf403 (c) yrkande 1 begärs beslut eller tillkännagivande om ett s.k. nollställningsbeslut. I motionerna föreslås att personer som vistas i och som inom vissa angivna tidsgränser ansökt om asyl skall kunna beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl. I motion Sf293 (mp) begärs ett tillkännagivande om ett nollställningsbeslut där, , en asylsökande som befinner sig i asylprocessen eller har genomgått asylprocessen och som vistats i landet 18 månader eller längre erbjuds ett permanent uppehållstillstånd. Under beredning av ärendet har utskottet hållit utfrågningar med , samt () angående lagförslaget i motion Sf431. Utskottet har även tagit del av skriftliga remissyttranden från Kammarrätten i och , avgivna med anledning av ett utkast till lagrådsremiss som upprättats inom . Utskottet har också tagit del av en redovisning av synpunkter som framförts vid en hearing vid , som ägde rum , avseende utkastet till lagrådsremiss. Redovisningen bifogas betänkandet. Till utskottet har vidare under ärendets beredning inkommit skrivelser från och . Utskottet har beslutat att begära in Lagrådets yttrande över lagförslaget i motion Sf431. Lagrådets yttrande samt motionens lagförslag bifogas. Gällande regler enligt utlänningslagen (1989:529) är central förvaltningsmyndighet för verksamhet inom migrationsområdet. En ansökan om uppehållstillstånd som görs här i landet ges in till som utreder och prövar ärendet. är en förvaltningsmyndighet med domstolsliknande uppgifter, och nämnden handlägger ärenden om uppehållstillstånd som överklagas till nämnden från eller som överlämnas till nämnden av verket för avgörande. Ett mindre antal utlänningsärenden prövas av regeringen. Regeringens prövning förutsätter att det enskilda ärendet överlämnas dit från eller . handlägger också ansökningar om uppehållstillstånd där det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, s.k. nya ansökningar (NUT). Nämnden får bevilja uppehållstillstånd om den nya ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut och om utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt eller om det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning (2 kap. 5 b § utlänningslagen (1989:529), UtlL). I 8 kap. 1, 2 och 4 §§ UtlL anges vissa fall när ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas. Hindren är följande: - Om utlänningen riskerar att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (1 §). Dessa verkställighetshinder är ovillkorliga och gäller oavsett på vilken grund utlänningen riskerar dödsstraff etc. - Om utlänningen riskerar förföljelse (2 §). Det kan här vara fråga om förföljelse såväl av politiska skäl, eller andra skäl som anges i som förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Har utlänningen begått ett synnerligen grovt brott och det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna, får dock verkställighet ske trots risk för förföljelse, om förföljelsen som hotar inte innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår beskaffenhet. - Om den som flytt undan krig eller en miljökatastrof har synnerliga skäl mot att sändas till hemlandet (4 §). Finns det hinder mot verkställighet enligt något av ovan nämnda lagrum, innebär det regelmässigt att utlänningen får uppehållstillstånd som flykting eller som skyddsbehövande i övrigt. En ny ansökan kan då bifallas enligt 2 kap. 5 b § 1 UtlL. Det kan även finnas praktiska hinder mot verkställighet, t.ex. då det land dit verkställighet skall ske vägrar att ta emot utlänningen. Denna situation är inte reglerad i lag. Om svårigheterna inte till någon del beror på den enskildes vägran att medverka, kan det dock ses som ett humanitärt skäl att verkställighet inte kan genomföras och därmed kan det föreligga grund för bifall till en ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § 2 UtlL. Enligt 3 kap. 4 § har flyktingar och övriga skyddsbehövande rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får dock vägras om en utlänning före ankomsten till har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd (den s.k. förstaasyllandsprincipen). Uppehållstillstånd behöver inte prövasi de fall Dublinförordningen, (EG) nr 343/2003, är tillämplig. I förordningen, som är gällande svensk rätt, fastställs kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat. Dublinförordningen tillämpas av och samt alla EU:s medlemsstater utom . Gentemot gäller i stället fortfarande enligt 3 kap. 4 § andra stycket 6 UtlL. Vidare får uppehållstillstånd vägras bl.a. med hänsyn till rikets säkerhet och, för vissa skyddsbehövande i övrigt, på grund av brottslighet. Vid prövningen av ansökan om uppehållstillstånd skall, för flyktingar och vissa skyddsbehövande, beaktas om det finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet. För den som är skyddsbehövande på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller miljökatastrof skall beaktas om det finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av brottslighet eller annan omständighet som hänför sig till utlänningens person (3 kap. 4 § UtlL). Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd från annan än skyddsbehövande skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel (2 kap. 4 § sista stycket UtlL). Regler från enligt utlänningslagen (2005:716) Den nuvarande ordningen med prövning av ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning upphör , och i stället införs en prövning av hinder på verkställighetsstadiet. Om det i ett ärende om verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kommer fram nya omständigheter, skall självmant pröva om dessa omständigheter utgör hinder mot verkställighet. Är hindret tillfälligt får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas. Verket får i dessa fall besluta om inhibition (12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716), NUtlL). Förutom att verkställighet inte får ske vid bl.a. risk för dödsstraff, tortyr och förföljelse vid ett återvändande till hemlandet skall ta hänsyn till om det i ärendet kommer fram eller det annars finns anledning att anta att det finns bestående hinder av praktisk natur mot att beslutet verkställs, exempelvis om utlänningens hemland eller tidigare vistelseland meddelat att utlänningen inte kommer att tas emot där. Det krävs dock att utlänningen själv medverkar till att en verkställighet skall kunna genomföras. Vidare skall beakta om det finns annan särskild anledning till att en verkställighet inte bör genomföras. Så kan vara fallet om det i verkställighetsärendet kommer fram att utlänningen blivit så svårt sjuk att det inte går att genomföra en verkställighet. Det är emellertid inte svårighetsgraden av sjukdomen i sig som skall bedömas utan frågan om det aktuella sjukdomstillståndet utgör ett hinder mot verkställighet i det enskilda fallet (medicinskt hinder). Det kan även uppkomma andra nya omständigheter som gör att en verkställighet i det enskilda fallet framstår som orimlig. Det kan exempelvis vara fråga om barn som inte kan tas om hand i hemlandet på ett lämpligt sätt vårdnadshavare avlidit. Ett annat ömmande fall skulle kunna vara när ett barn riskerar att skiljas från en förälder om barnet inte kan bosätta sig i förälderns hemland. Åberopar en utlänning nya omständigheter som kan antas utgöra ett verkställighetshinder på grund av bl.a. risk för dödsstraff, tortyr eller förföljelse vid ett återvändande till hemlandet, och dessa omständigheter inte har kunnat åberopas tidigare eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare, skall ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning samt besluta om inhibition i verkställighetsärendet (12 kap. 19 § NUtlL). beslut att inte bevilja uppehållstillstånd enligt denna paragraf liksom ett beslut att inte ta upp en ansökan om uppehållstillstånd till prövning kan överklagas till migrationsdomstol. Ny prövning av avvisnings- och utvisningsbeslut I motion Sf431 av m.fl. (s, v, mp) yrkande 1 begärs att antar ett förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529). I motionen anförs att det finns en stor grupp personer som har fått ett slutligt beslut om avvisning men som ändå inte lämnar . I denna grupp finns även de som valt att hålla sig undan myndigheterna, dvs. Detta är en situation som naturligtvis inte är bra, varken för den enskilde eller för samhället. Utgångspunkten för alla myndighetsbeslut måste vara att man skall rätta sig efter de beslut som fattats när ärendet är slutligen avgjort. Syftet med förslaget är enligt motionärerna att åstadkomma en tillfällig ordning fram till dess den nya utlänningslagen träder i kraft . Det skall för vissa grupper som kommit att vistas i och vars avvisnings- eller utvisningsbeslut av olika anledningar inte verkställts vara möjligt att få till stånd en ny prövning av omständigheter som inträffat efter det att ärendet prövades slutligt och vann laga kraft. Livssituationen för denna grupp av personer är ofta mycket svår och särskilt barnen kan drabbas. Genom förslaget skall dels vissa barnfamiljer, dels personer vars avlägsnandebeslut på grund av förhållandena i mottagarländerna inte bedömts kunna verkställas med tvång ges nya och ökade möjligheter att få uppehållstillstånd. I motionen föreslås att prövning av s.k. nya ansökningar om uppehållstillstånd skall upphöra och att i stället skall pröva om nya omständigheter utgör hinder mot verkställighet på verkställighetsstadiet. Den nya prövningen av frågan om uppehållstillstånd bör kunna initieras dels av utlänningen själv, dels självmant av . I motionen föreslås att verkställighet av de lagakraftvunna avvisnings- och utvisningsbesluten inte får äga rum prövar frågan om uppehållstillstånd enligt de föreslagna nya reglerna. Uppehållstillstånd bör enligt motionärerna få vägras av säkerhetsskäl. Vid prövningen av frågan om uppehållstillstånd skall vidare beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. I motion Sf364 av m.fl. (fp) yrkandena 8 och 9 föreslås att personer med lagakraftvunna avvisningsbeslut, som inte kunnat avvisas till sina hemländer på grund av verkställighetshinder eller mer, skall beviljas permanent uppehållstillstånd. Vidare skall ges i uppdrag att utreda situationen med verkställighetshinder för att undvika att en liknande situation uppstår i den nya instans- och processordningen. Som villkor för att permanent uppehållstillstånd skall beviljas genom ny prövning skall gälla att personens identitet skall vara styrkt eller gjorts sannolik. Personen skall även genomgå strikt vandelsprövning. Som huvudregel bör inte permanent uppehållstillstånd ges personer som skäligen misstänks för eller har blivit dömda för brott som kan ge mer än sex månaders fängelse. Samma sak bör gälla vid skälig misstanke om krigsförbrytelser eller brott mot mänskligheten. I motionen begärs tillkännagivanden härom. I motionerna Sf373 yrkande 12 av m.fl. (kd) och Sf403 yrkande 1 av m.fl. (c) anförs att kravet på att ett s.k. nollställningsbeslut genomförs kvarstår. Med ett sådant beslut vill motionärerna, inför den nya instans- och processordningen i utlänningsärenden, rätta till begångna fel från statens sida mot några av samhällets mest utsatta personer samt ge den nya processordningen möjlighet att starta verksamheten under rimliga arbetsförhållanden. I motion Sf403 begärs ett tillkännagivande och i motion Sf373 ett beslut om en lagstiftning med i huvudsak följande innehåll. Lagen omfattar personer som ansökt om asyl och som vistas i utan att ha uppehållstillstånd. En sådan person får beviljas permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl. Detta skall dock inte gälla om det föreligger allvarliga skäl att anta att personen gjort sig skyldig till bl.a. brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten (artikel 1 F i ), eller om personen här i riket dömts för strängare straff än sex månaders fängelse eller det av tidigare utredning framgår att utlänningen dömts eller skäligen kan misstänkas för brott som kan ge strängare straff än sex månaders fängelse, eller han eller hon inte kunnat styrka sin identitet eller göra densamma sannolik. Om det finns skäl får i sådant fall ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas för högst . Personen får inte efter ansökan om asyl ha rest ut från . Familjer med barn som drabbats av depressiv devitalisering får beviljas uppehållstillstånd oaktat datum för ansökan om asyl. Även i motion Sf311 av m.fl. (v) anförs att kravet på att ett s.k. nollställningsbeslut genomförs kvarstår. Motionärerna anför att med ett sådant beslut, inför den nya instans- och processordningen i utlänningsärenden, kan begångna fel från statens sida mot några av samhällets mest utsatta personer rättas till, ges den nya processordningen möjlighet att starta verksamheten under rimliga arbetsförhållanden. I motionen anförs vidare att den överenskommelse som s, v och mp träffat om ny prövning av verkställighetshinder i vissa fall är ett viktigt men otillräckligt steg i rätt riktning. I motionen yrkas att beslutar anta en lag med i huvudsak följande innehåll. Lagen omfattar personer som ansökt om asyl och som vistas i utan att ha uppehållstillstånd. En sådan person får beviljas permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl. Detta skall dock inte gälla om det föreligger allvarliga skäl att anta att personen gjort sig skyldig till bl.a. brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten (artikel 1 F i ), eller om personen här i riket dömts för strängare straff än sex månaders fängelse eller det av tidigare utredning framgår att utlänningen dömts eller skäligen kan misstänkas för brott som kan ge strängare straff än sex månaders fängelse, eller han eller hon inte kunnat styrka sin identitet eller göra densamma sannolik. Om det finns skäl får i sådant fall ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas för högst . Personen får inte efter ansökan om asyl ha rest ut från . Familjer med barn som drabbats av depressiv devitalisering får beviljas uppehållstillstånd oaktat datum för ansökan om asyl. I motion Sf293 av och () begärs ett tillkännagivande om ett nollställningsbeslut för de flyktingar som vistats i landet 18 månader eller längre. I motionen anförs att dagens flyktingpolitik är varken human eller rättssäker varför, , alla asylsökande som befinner sig i asylprocessen eller har genomgått asylprocessen skall erbjudas ett permanent uppehållstillstånd. Motionärerna menar att ju närmare man kommer införandet av den nya instans- och processordningen i utlänningsärenden, desto tydligare kommer det att vara att det behövs en nollställning. Utskottets förslag i korthet En tillfällig ordning till dess utlänningslag träder i kraft införs, vad avser möjligheterna att få till stånd en ny prövning för vissa grupper som kommit att vistas i och vars avvisnings- eller utvisningsbeslut av olika anledningar inte har verkställts. Härigenom ges nya och ökade möjligheter att få uppehållstillstånd under vissa förutsättningar. bör anta av utskottet framlagda lagförslag samt därmed delvis bifalla motion Sf431. Övriga motionsyrkanden om bl.a. ett s.k. nollställningsbeslut bör avslås. Jämför reservationerna 1 (m), 2 (fp), 3 (kd), 4 (v), 5 (c) och 6 (mp). Utskottet konstaterar inledningsvis att har beslutat att en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden skall träda i kraft . En ny utlänningslag (2005:716) ersätter därvid nuvarande utlänningslag (1989:529). skall upphöra och överprövningen av beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden skall i stället ske i migrationsdomstolar och i en migrationsöverdomstol. Den nya lagstiftningen innebär att öppenheten i asylprocessen ökar. Processen skall vara en tvåpartsprocess med möjlighet till muntlig förhandling vid ett överklagande. prövning av s.k. ny ansökan tas bort, och i stället skall göra en prövning av verkställighetshinder vid avvisning och utvisning. Vidare innebär den nya utlänningslagen bl.a. att den kategori ärenden som faller in under s.k. politisk-humanitära skäl i fortsättningen skall prövas enligt bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt och att begreppet humanitära skäl skall ersättas av begreppet synnerligen ömmande omständigheter. Vid denna bedömning behöver de omständigheter som kommer fram i ett barns ärende inte vara av samma allvar och tyngd som när det gäller vuxna personer. Utskottet kan konstatera att det finns en stor grupp människor i som har fått ett slutligt beslut om avvisning eller utvisning men som ändå inte lämnar landet. Det finns i denna grupp även personer som väljer att hålla sig undan myndigheterna, dvs. Detta är en situation som enligt utskottets mening naturligtvis inte är bra, varken för enskilda personer eller för samhället. Livssituationen för dessa personer är också ofta mycket svår. Ju som går, desto svårare kan situationen bli, och särskilt barnen kan drabbas. Utgångspunkten för alla myndighetsbeslut måste vara att man rättar sig efter de slutliga beslut som fattats. måste det finnas en möjlighet att ta hänsyn till omständigheter som inträffat efter det att ett ärende prövats. Enligt utskottets mening behövs det en tillfällig ordning fram till den nya utlänningslagens ikraftträdande som ger vidgade möjligheter att få till stånd en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd för den som kommit att vistas i och vars avvisnings- eller utvisningsbeslut av olika anledningar inte har verkställts. I samband med att antog den nya utlänningslagen avslogs en motion från fem partier (fp, kd, v, c, mp) om ett s.k. nollställningsbeslut, vilket motsvarar yrkanden i motionerna Sf311 (v), Sf373 (kd) och Sf403 (c). uttalade i sitt betänkande om den nya instans- och processordningen (2004/05:SfU17) bl.a. att ett nollställningsbeslut i enlighet med förslaget i den då behandlade motionen skulle innebära att uppehållstillstånd beviljas utan en individuell prövning i varje enskilt fall, och att om annat än de individuella skälen tillåts avgöra om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte skulle det innebära att asylprocessen kommer att styras av icke förutsägbara faktorer eller omständigheter. En sådan ordning gagnar inte rättssäkerheten och kunde därför inte accepteras, ansåg utskottet.