bet · GS01KU20 · 2005-01-01 00:00:00 — kritik, men utskottet framhöll vikten av att förvaltningslagens jävsregler iakttas vid ärendeberedningen i . I ärenden med två- eller flerpartsintressen bör således en departementstjänsteman som är styrelsele- damot i ett hel- eller halvstatligt bolag inte delta i beredningen av ett ärende som rör bolaget (bet. KU 1985/86:25). I följande års granskning återkom utskottet till frågan och tillade att det, oavsett ärendets beskaffenhet, är önskvärt bl.a. med hänsyn till intresset av att ett ärende blir allsidigt belyst att låta en annan tjänsteman i depar- tementet i första hand svara för handläggningen (bet. KU 1986/87:33 s. 72). Utskottet har därutöver granskat ärenden som gällt frågor om jäv för statsråd. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling I lagen om offentlig upphandling finns en huvudregel om affärsmässighet i 1 kap. 4 § som säger att upphandling skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmäs- sigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovid- kommande hänsyn. I 1 kap. 3 § anges att endast reglerna i sjätte kapitlet skall tillämpas för upphandling som omfattas av sekretess eller andra särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet och upphandling av försvarsprodukter och tjänster som inte har civil användning och som omfattas av artikel 296 i . Enligt 6 kap. 17 § får regeringen i sådana fall föreskriva eller i enskilda fall besluta om undantag från bestämmelserna om annonsering i sjätte kapit- let och de undantag i övrigt från bestämmelserna i detta kapitel som är nödvändiga med hänsyn till försvars- och säkerhetspolitiska intressen. Regeringen får i föreskrifter eller i enskilda fall överlåta till en upphand- lande enhet att själv besluta om sådana undantag. hemställde i en skrivelse daterad om undantag från lagen om offentlig upphandling. Hemställan innebar att regeringen skulle medge att verket hos upp- handlar halvtidsmodernisering (HTM) och generalöversyn (GÖ) av korvett typ och hos upphandlar uppgraderings- systemen ingående i nämnda HTM samt att verket vidare i fråga om upphandlingarna bemyndigas att besluta om andra undantag från bestäm- melserna i 6 kap. nämnda lag som kan vara nödvändiga av hänsyn till försvars- och säkerhetspolitiska intressen. Regeringen beslutade i enlighet med hemställan. Föredragande statsråd var . Beslu- tet är kontrasignerat av R T. Regeringsbeslutet och skrivelse återfinns i bilaga 2.7.3. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Enligt uppgifter på hemsida på Internet är sty- relseordförande. Vice ordförande är C T som dessutom anges vara aktivt engagerad på vägnar av (), i vilket ingår, och i kontakter med myndigheter och beslutsfattare i . Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt kommentarer till anmälan. Som svar har översänts en inom Försvarsdeparte- mentet upprättad promemoria (bilaga A2.7.2). Av skrivelsen framgår att departementssekreteraren som anställd i Försvarsdeparte- mentet ansvarade för ärenden som gällde beslut om undantag från lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (). I det aktuella ärendet hade regeringen att pröva om det förelåg sådana försvars- och säkerhetspolitiska skäl att undantag kunde medges från med stöd av 6 kap. 17 §. Sådana skäl kan vara att säkra tillgång till varvsresurser, kompetens för nyproduk- tion och kvalificerat underhåll av försvarsmateriel. I promemorian anges att beredningen inför det aktuella regeringsbeslutet innefattade gemensam beredning med flera departement. Det betyder att fler i Försvarsdepartementet än föredraganden och fler departement godkänt beslutsinriktningen. Det anges också att beslutet hade blivit detsamma oav- sett föredragande. Chefen för den militära enheten i Försvarsdepartementet hade vetskap om släktskapet mellan R T och C T. Frågan nämndes emellertid inte för expe- ditionschefen eller försvarsministern. Chefen för den militära enheten gjorde bedömningen att risk inte förelåg för ett otillbörligt gynnande av företaget på bekostnad av ett annat varv och att en jävssituation inte var vid han- den. I efterhand kan, anförs i promemorian, konstateras att den bedöm- ningen kan ifrågasättas. I handläggningen av regeringsärenden gäller kraven på opartiskhet, och departementet följer förvaltningslagens bestämmelser bl.a. vad avser jävsreglerna. Promemorian avslutas med uppgiften om att departementschefen har bett expeditionschefen att informera chefer och handläggare i departementet om innebörden av jävsbestämmelserna och att framhålla vikten av att ingen deltar i handläggningen om det finns någon omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till opartiskhet i ärendet. Upplysningar om utbildning i Enligt upplysningar från tjänstemän i ingår i introduk- tionsutbildningen för nyanställda vid moment som hand- lar om förvaltningsrätten. finns också planer på att utöka kursutbudet för handläggare när det gäller förvaltningspolitik. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Varje handläggare och chef inom har tillgång till, och innehållet i, Gula boken (Handläggningen av ärenden Ds 1998:39) där bl.a. jävsreglerna anges. Av 12 § i förvaltningslagen framgår att den som är jävig inte får hand- lägga ett ärende. Det ankommer på den jävige att anmäla jävsförhållandet. Enligt utskottets mening är det mycket viktigt att jävsbestämmelserna följs i . Ingen skall delta i handläggningen av ett ärende om det finns omständigheter som riskerar kunna leda till att förtroendet till opartiskhet rubbas. För att förebygga risken för att jäv uppstår är det ange- läget att bl.a. beaktar vikten av kunskaper i förvaltnings- rätt i samband med rekrytering och erbjuder vidareutbildning i förvaltnings- rätt. Det är otillfredsställande att beslut fattats i ett ärende som handlagts av en jävig tjänsteman. Med hänsyn till att försvarsministern inte kände till jävsförhållandet och inte heller hade skäl att anta att jäv förelåg när beslu- tet fattades i det aktuella ärendet kan hon emellertid inte kritiseras för att jäv förelåg. Enligt utskottets mening var det en lämplig åtgärd av försvars- ministern att begära att chefer och handläggare på Försvarsdepartementet informeras om jävsbestämmelserna efter att händelsen blev känd för henne. 2.8 Försvarsminister ansvar för beredningen av förslag till ändringar i Försvarsmaktens grundorganisation I en anmälan till , bilaga A2.8.1, begärs att utskottet granskar beredningen av regeringens förslag till förändringar i Försvarsmak- tens grundorganisation. Anmälarna ifrågasätter sammansättningen av den arbetsgrupp som tagit fram underlaget för regeringens beslut. Genom att denna arbetsgrupp haft representanter från såväl Försvarsdepartementet som Försvarsmakten blir det, enligt anmälan, inte möjligt att särskilja reger- ingens ansvar från myndighetens. Anmälarna ifrågasätter också om bered- ningen av arbetsgruppens förslag uppfyllt kraven i 7 kap. 2 § regeringsformen. Enligt anmälarna har yttranden över arbetsgruppens för- slag inte inhämtats på sätt som föreskrivs i den bestämmelsen. Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior upprättade inom Försvarsdepartementet, bilagorna A2.8.2 och A2.8.3 samt utfrågning med försvarsminister , bilaga B10. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Regeringens proposition 2004/05:43 Försvarsmaktens grundorganisation I propositionens avsnitt 2 anförs under rubriken och dess bered- ning bl.a. följande. Regeringen bemyndigade chefen för att tillsätta en särskild arbetsgrupp för att inkomma med förslag till Försvarsmaktens framtida grundorganisation. Che- fen för Försvarsdepartementet beslutade om arbetsgruppen . Arbetsgruppen besökte det absoluta flertalet av Försvarsmaktens orga- nisationsenheter. fick den berörda enheten möjlighet att redovisa förhållandena vid enheten samt utvecklingsmöjligheterna m.m. Vidare har cheferna för respektive enhet fått möjlighet att vid särskilda möten med arbetsgruppen redovisa sin och enhetens syn. Utöver detta har kommuner och länsstyrelser fått möjlighet att fram- föra sina synpunkter till chefen för . Arbetsgruppen har också återkommande informerat de berörda centrala arbetstagarorgani- sationerna och givit dem tillfälle att framföra synpunkter. Slutligen har skriftliga synpunkter och uppfattningar redovisats av ett stort antal myndig- heter, organisationer och enskilda. Arbetsgruppen redovisade sitt underlag för Försvarsdepartementet . Arbetsgruppens underlag har legat till grund för regeringens ställningsta- gande och förslag till utformningen av Försvarsmaktens förändrade grund- organisation. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt: en redogörelse för varför regeringen beslutade att ett underlag års försvarsbeslut om förändringar i Försvarsmaktens grundorga- nisation skulle utarbetas av en arbetsgrupp inom , en redogörelse för vilken sammansättning arbetsgruppen har haft samt varför arbetsgruppen gavs denna sammansättning, en redogörelse för i vilken utsträckning och på vilket sätt arbetsgrup- pens förslag har remissbehandlats, en redogörelse för i vilken utsträckning och på vilket sätt sådana remis- synpunkter har redovisats för samt de kommentarer i övrigt som innehållet i granskningsanmälan föranle- der. Som svar har översänts en inom Försvarsdepartemen- tet upprättad promemoria. Av svaret framgår bl.a. följande. Försvarsdepar- tementet har tidigare haft goda erfarenheter av biträde vid framtagande av underlag i motsvarande slag av arbetsgrupper, dvs. grupper som bestått av tjänstemän från och som förstärkts av tjänstemän från 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I arbetsgruppen har försvarsministern förord- nat följande representanter från Försvarsdepartementet och Försvarsmakten att ingå: departementsrådet , chef för militära enheten på Försvars- departementet, huvudman för bl.a. de organisatoriska frågorna, ämnesrådet , handläggare för de grundorganisatoriska frågorna på militära enheten, departementssekreteraren , handläggare för de grund- organisatoriska frågorna på militära enheten, generallöjtnanten , chef för grundorganisationsled- ningen vid Försvarsmaktens högkvarter, översten , chef för grundorganisationsledningens organi- sationsledning vid Försvarsmaktens högkvarter, översten , chef för grundorganisationsledningens plane- ringsavdelning vid Försvarsmaktens högkvarter, numera departementsrådet , , sam- ordnings- och styrningsenheten, ansvarig för bl.a. och därtill hörande frågeområde. Anledningen till att arbetsgruppen gavs denna sammansättning var att det är dessa tjänstemän som ansvarar för Försvarsmaktens grundorganisato- riska utveckling. Därmed kunde de dra nytta av varandras kompetenser i beredningsarbetet. är statens ägarföreträdare avseende fastigheter för försvarsändamål och därför en av de viktigaste organisatio- nerna utanför Försvarsmakten när det gäller grundorganisationsförändringar. Arbetsgruppen har under arbetets gång inhämtat upplysningar från en mycket bred krets i samhället. Många olika berörda parter har haft möjlig- het att lämna synpunkter. För det första gäller detta företrädarna för de kommuner och länsstyrelser som skulle kunna komma att beröras av för- ändringar i Försvarsmaktens grundorganisation (88 kommuner och 20 länsstyrelser). , helgen och helgen , har dessa företrädare inbjudits till Försvarsdepar- tementet för enskilda möten med Försvarsministern. För det andra har företrädare för arbetstagarorganisationerna löpande hållits informerade om hur arbetet gått och hur långt arbetsgruppen kommit i sina överväganden. Dessutom har det inkommit en rad synpunkter och skrivelser som avsetts ligga till grund för arbetsgrup- pens överväganden. Underlag har inkommit från t.ex. privatpersoner, orga- nisationer och lokalpolitiker. Mot denna bakgrund gjordes bedömningen att kravet på beredning enligt 7 kap. 2 § regeringsformen hade uppfyllts. Regeringens redovisning för har lämnats i proposition 2004/05: 43 Försvarsmaktens grundorganisation. I propositionen redovisas hur ären- det har beretts. Utöver detta anordnade försvarsutskottet en s.k. hearing med de tjänstemän som hade ingått i arbetsgruppen. Hearingen ägde rum . hade ledamöter även möjlig- het att ställa frågor till tjänstemännen. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Utskottet har genom en kompletterande skrivelse som sänts till begärt svar på följande fråga: I proposition 2004/05:43 Försvarsmaktens grundorganisation i avsnitt 2 att den arbetsgrupp som hade i uppdrag att inkomma med förslag till Försvarsmaktens framtida grundorganisation redovisade sitt underlag till Försvarsdepartementet . Av vilka skäl har det underlag som arbetsgruppen redovisade inte blivit föremål för remissbehandling sedan det inkommit till Försvarsdepartementet? Som svar har översänts en inom Försvarsdepartementet upprättad promemoria. Av svaret framgår bl.a. följande. De synpunkter från en mängd intressenter som arbetsgruppen förmedlade eller som intressen- terna lämnade genom skrivelser och uppvaktningar gav vid handen att alla berörda hade kommit till tals. Bedömningen var därför att någon ytterli- gare beredning inte behövdes. Regeringsformens krav bedömdes därmed vara uppfyllda. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall vid beredningen av regeringsären- den behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndighe- ter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Ansvaret för beredningen av ett regeringsärende faller enligt regerings- formen på det statsråd som har att föredra ärendet vid regeringssammanträ- det eller i övrigt besluta i ärendet. Vem som är föredragande framgår av bestämmelsen i 5 § samma kapitel (se och , Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 224). I proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdags- ordning anförde departementschefen i fråga om det moment i beredningsfa- sen av regeringsärenden som består i att upplysningar och meningsytt- ringar inhämtas utifrån som underlag för regeringens beslut (s. 287) följande: Att det som ett led i beredningen av regeringsärenden i stor utsträck- ning inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karaktäristiskt och betydelsefullt inslag i svensk politisk beslutsprocess. Remissyttranden från olika organisatio- ner över Grundlagberedningens förslag vittnar också om den vikt man från detta håll tillmäter remissförfarandet, särskilt i lagstiftningsären- den. Det är enligt min mening naturligt att ordningen med remisser från regeringen som ett led i beredningsarbetet även i fortsättningen kom- mer till uttryck i RF. I och kommentar (s. 222) erinras om de ovan angivna uttalandena i förarbetena till regeringsformen. Härefter kon- stateras att ett visst remisstvång föreskrivs i regeringsformen. Behövliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter, och de är skyldiga att svara, om de inte endast bereds tillfälle att yttra sig. Organisationer (sammanslutningar) och enskilda skall beredas tillfälle att yttra sig. I kommentaren sägs vidare att vilka myndigheter som är berörda 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. och i vilken omfattning det är erforderligt att organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig avgörs av vederbörande departementschef eller annan föredragande under vanligt konstitutionellt ansvar. Av naturliga skäl söker man enligt kommentaren ofta begränsa remisserna. remissregel gäller alla typer av regeringsärenden, såväl styrelseärenden som I den tidigare nämnda propositionen framhöll vidare departementschefen (s. 288) att det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs fram för riksda- gen bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för för- På regeringen får alltså ligga att avgöra sådana frågor som om utredning skall ske genom en särskild kommitté eller anförtros annan från departementet fristående utredningsman och vidare att ange de riktlinjer efter vilka arbetet i så fall skall bedrivas. som sin åsikt att utredning genom parlamentariskt sammansatta kommittéer var ett utomordentligt värdefullt inslag vid beredningen av lagstiftningsfrågor och andra likartade viktiga ärenden. borde denna beredningsform utnyttjas i betydande omfattning. Utskottet granskade (bet. 1999/2000:KU20 s. 3537) om beredningstvånget enligt 7 kap. 2 § regeringsformen var uppfyllt med avse- ende på underlaget för beslut om nedskärningar i försvaret. Granskningen omfattade såväl den då aktuella propositionen (prop. 1999/2000:30) som den rapport på vilken propositionen byggde. Under rubriken och dess beredning redogjordes i den aktuella propositionen för bakgrunden till regeringens förslag. gick bl.a. att det bildades en arbetsgrupp (styrgruppen) med representanter för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten för att utar- beta ett underlag om Försvarsmaktens grundorganisationsförändringar. gruppen redovisade sitt förslag . I rapporten beskrevs hur styrgruppen arbetat. propositionen hade Försvarsdepartementet därefter mottagit ett stort antal uppvaktningar från företrädare för kommuner, länsstyrelser och organisatio- Samtliga uppvaktande länsstyrelser hade enligt propositionen före sina uppvaktningar tagit del av styrgruppens förslag. Granskningen föranledde inte något uttalande från utskottets sida. Utskottet har hållit en utfrågning med försvarsminister (bilaga B10). Vid utfrågningen framkom bl.a. följande. nu aktuella försvarsbeslutet handlade om att inom den tillgängliga ekono- miska ramen ge en inriktning för den kommande treårsperioden. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. dukten av arbetsgruppens arbete blev inte föremål för traditionellt remissförfarande, eftersom bedömningen var att det förelåg ett tillräckligt underlag som kunde ligga till grund för beslut. Tillvägagångs- sättet överensstämmer i denna del med förfarandet vid närmast föregående tillfälle då det fattades ett stort beslut på försvarsområdet; inte heller den gången tillämpades ett traditionellt remissförfarande. Det är inte bara arbetsgruppens underlag som varit avgörande för vilka bedömningar och vilka placeringar av utbildningsenheterna som regeringen har föreslagit. Ett kompletterande underlag som tillfördes var Nuteks analy- ser av näringspolitiska och regionalpolitiska effekter. Det fanns inte ett samlat och sammanvägt material som kunde remitteras. Sammanvägningen skedde i . Det är Försvarsmakten, inte kommuner och länsstyrelser, som berörs av hur grundorganisationen ser ut. Med det förfaringssätt som användes vid beredningen av hela propositionen var Försvarsmaktens synpunkter väl kända. En annan berörd part var arbetstagarorganisationerna. De hade också löpande deltagit i arbetsgruppens arbete och fanns dessutom med vid sed- vanliga MBL-förhandlingar kring hela förslaget. Vid det föregående stora försvarsbeslutet hade samtliga uppvaktande länsstyrelser haft tillgång till förslaget innan de uppvaktade Försvarsdepar- tementet. Då var dock antalet flygflottiljer som man skulle ha och allt sådant känt i förväg. Vidare var det fullständigt utsagt vilket antal utbildningsplatt- formar som skulle finnas. Därför var det svårare att ute i landet bedöma vilka förändringar som skulle komma att ske. Till grund för regeringens proposition 2004/05:43 Försvarsmaktens grund- organisation har legat bl.a. ett underlag som tagits fram av en av försvars- ministern särskilt tillsatt arbetsgrupp bestående av tjänstemän från och Försvarsmaktens högkvarter. Arbetsgruppen har under sitt arbete inhämtat upplysningar och synpunkter från en mycket bred krets av berörda parter. Den redovisade sitt förslag i form av ett underlag till Försvarsdepartementet . Vid beredningen av regeringsärenden kan det naturligtvis vara av stor vikt att berörda intressenter under olika stadier av beredningsprocessen får möjlighet att föra fram synpunkter på vad den färdiga slutprodukten bör innehålla. Regeringsformens beredningskrav förefaller ur denna aspekt vara väl tillgodosett i fråga om det underlag som arbetsgruppen tagit fram. Det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden är att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss. Regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhandssynpunkter. Det är dock vedertaget att kom- plicerade lagstiftningsärenden regelmässigt skall föregås av traditionell remissbehandling. Utskottet har i samband med tidigare granskning uttalat 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. att ett skriftligt förfarande är och alltid bör vara det normala sättet att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av ett lagförslag. Planeringen av ett ärende bör vara så god att inte remissmöten måste till- gripas på grund av bristande tid. Ett remissmöte kan däremot fylla en funktion först och främst för att komplettera ett skriftligt remissförfarande 1999/2000:KU10 s. 24). Vid granskningen har framkommit att det underlag som arbetsgruppen lämnat till Försvarsdepartementet inte varit föremål för remissbehandling i någon av de nämnda formerna. Det är att märka att underlaget inte har Underlaget har emellertid legat till grund för reger- ingens förslag till rörande inriktningen av försvarsverksamheten under en följd av år. Remissberedning av förslag som avses ligga till grund för regeringspro- positioner kan, också i de fall då de inte innehåller lagförslag, ge remissin- stanser möjlighet att överblicka verkningarna i olika delar av samhället. är utskottets uppfattning att synpunkter som då kommer fram från myndig- heter och andra berörda instanser kan utgöra ett värdefullt underlag för både regeringens och ställningstagande. Utskottet inser att remissförfarande inte heller i dessa fall kan tillämpas Det kan förekomma fall då det under ett tidigare berednings- skede har inhämtats synpunkter på vad slutprodukten bör innehålla, och då ett remissförfarande på grund härav framstår som obehövligt. det tänkas uppkomma situationer där behovet av en skyndsam riksdagsbe- handling omöjliggör ett meningsfullt remissförfarande. bakgrunden vill utskottet emellertid understryka vikten av att säkra ett full- gott beslutsunderlag också i fall då regeringens propositioner inte rör I det aktuella granskningsärendet har framkommit att Försvarsmakten varit huvudintressent i det arbete som arbetsgruppen bedrivit samt att arbets- gruppen under sitt arbete löpande har inhämtat synpunkter från Försvars- makten på vad som skulle ingå i det underlag som arbetsgruppen sedermera överlämnade för fortsatt beredning inom . ner med hänsyn härtill att skäl saknas att rikta anmärkning mot bered- ningen av regeringens proposition 2004/05:43 Försvarsmaktens grundorga- 2.9 Regeringens utseende av kommittéordförande I en anmälan till , bilaga A2.9.1, begärs att utskottet granskar statsminister för regeringens sätt att utöva utnäm- ningsmakten i fråga om tillsättningar av ordförande för statliga kommittéer. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Enligt anmälan bör utskottet pröva om regeringens sätt att utöva utnäm- ningsmakten i fråga om tillsättningar av ordförande för statliga kommittéer står i strid med gällande bestämmelser och konstitutionella principer. I anmälan hänvisas till att biföll en reservation i granskningsbetänkande. I reservationen kritiseras regeringens utnämningspolitik för att vara sådan att misstanke kan uppstå om att vid tillsättningar avseende inte enbart såsom grundlagen föreskri- ver fästs vid sakliga grunder. Vidare hänvisas till en promemoria som på anmälarens uppdrag tagits fram av . Statistiken i promemorian, som omfattar perioden 20012003, visar att av kommittéord- förande med partipolitisk bakgrund hade en stor majoritet en bakgrund inom Socialdemokraterna.