bet · GS01KU20 · 2005-01-01 00:00:00 — Som svar över- sändes en inom upprättad promemoria. Vad gäller bedömningsgrunder vid utnämningar av myndighetschefer respektive styrelseledamöter vid statliga myndigheter anfördes i promemo- rian att det vid rekrytering av en myndighetschef skall läggas särskild vikt vid ledaregenskaper. En ledamot i en förvaltningsmyndighets styrelse skall utses med utgångspunkt i att målen för verksamheten uppfylls effektivt, att ledamoten skall företräda ett medborgerligt omdöme samt att ledamoten skall utöva det allmännas insyn. Vidare anfördes att en statlig myndighets styrelse är sammansatt av personer med skilda kunskaper och erfarenheter. Varje ledamot förutsätts bidra med kompetens till ett aktivt och effektivt styrelsearbete. Som svar på frågan hur regeringen motiverar fördelningen av utnäm- ningar av ordförande i styrelser för högskolor och universitet, särskilt med avseende på partipolitisk bakgrund, anfördes i promemorian att eftersom högskolan har en fundamental roll i samhället som bärare av kunskap och för en ständig utveckling av ny kunskap, och därmed inte kan jämföras med någon annan statlig eller privat organisation, är det av vikt att ordförande hämtas från olika delar av samhällslivet: offentliga sektorn, näringslivet, fackliga eller andra organisationer samt personer med eller utan erfarenhet från det politiska livet. Jämställdhetsaspekten sades också betonas särskilt. Vid utfrågningen inför utskottet anförde statsminister föl- jande (bet. 2003/04:KU20 del 3 s. 192 f.). Också för styrelser och styrelseuppdrag är det viktigt att hitta en allsi- dig sammansättning. Här bygger man upp en stock av ordförande som successivt förändras och förnyas. Vi söker efter bra männi- skor som är beredda att ta på sig uppdraget och som kan företräda allmänintresset på ett trovärdigt sätt i relation till sin högskola. 2005 skall vi utse tio nya ordförande, kompetenta personer som är vil- liga att ta på sig ett styrelseuppdrag och som skall leda en av de mest dynamiska och mest svårstyrda och ekonomiskt omfattande organisatio- ner för i årsarvode. Vi vill gärna ha förslag på sådana. Vi välkomnar det. Då skall vi nog se till att vi bygger ut det här. Men vi måste naturligtvis göra en sådan prövning så att vi upple- ver att människor är kompetenta att fullgöra uppdraget. Det är självklart. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Jag säger att det finns flera obalanser inbyggda i denna grupp av styrel- seordförande. Tittar man på Myndighetssverige och det politiska Sve- rige dominerar Socialdemokraterna. Det är en obalans. Jag erkänner det. Tittar man på den andra sidan, på Näringslivssverige, dominerar närings- livets folk över de fackliga organisationerna. Det är också en obalans. Jag erkänner det. Det är klart att balansen kan bli bättre. Men om du tittar på samman- sättningen är det så att av dem som anger en politisk hemvist av våra högskoleordförande, dem som vi genom deras tidigare verksamhet vet var de finns, är socialdemokrater, är borgerliga och är i detta sammanhang för oss okända. Så ser det ut. Det är klart att relationen mellan borgerliga och socialdemokrater kan bli bättre. Det tycker jag också. Men inte tycker jag att det känns som att vi är i det läget att vi skall skämmas för det här, utan vi arbetar med det och kommer successivt att få en alltmer representativ sammansättning. Och kom ihåg att det trots allt är en grupp på 40, så den är inte så vansin- nigt stor. Några personer till åt det ena eller det andra hållet så rättar man ganska så kvickt till detta. Jag föreställer mig att de som har arbetat med detta har gått på uppfatt- ningen att man skall ha bästa möjliga styrelseordförande. Sedan har det blivit så här, och det kan kritiseras. Men det är inte avsikten att skapa en situation av dominans av socialdemokrater. Promemoria från Utbildnings- och Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt följande: En redogörelse för om personer i högskolestyrelser enligt den gällande ordningen alltjämt bör ha sin bakgrund i sådan verksamhet som är av betydelse för högskolans utbildnings- eller forskningsuppdrag och vad som i så fall avses med en sådan bakgrund. En redogörelse för vilken betydelse förekomsten av olika partipolitiska bakgrunder i en styrelse kan anses ha i sammanhanget. En kommentar till vad som anförs i granskningsanmälan om den nuva- rande fördelningen mellan partierna i högskolestyrelserna och vad som kan vara orsakerna bakom denna fördelning. Som svar har översänts en inom Utbildnings- och kultur- departementet upprättad promemoria (bilaga A2.10.2). I promemorian anförs att ledamöter i lärosätenas styrelser bör ha kompe- tens och erfarenhet från verksamhet som är av betydelse både för högsko- lans utbildnings- eller forskningsuppdrag och för högskolans samverkans- uppgift. Lämplig bakgrund är då ledande befattningar inom offentlig förvaltning, näringslivet, kulturlivet eller inom den politiska sfären. Tidi- gare har också framhållits för vikten av att ordföran- dena i styrelser för universitet och högskolor hämtas från olika delar av 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. samhällslivet, såsom offentliga sektorn, näringslivet, fackliga eller andra organisationer samt personer med eller utan erfarenhet från det politiska livet. Jämställdhetsaspekten betonas också. Vidare anförs i promemorian att man eftersträvar en allsidig sammansätt- ning av styrelserna genom att ledamöter av olika bakgrund utses. Ledamö- ternas erfarenheter och kunskap från olika verksamheter är avgörande härvidlag, inte deras eventuella partipolitiska bakgrund. I promemorian redogörs för hur man erhåller förslag till ledamöter i sty- relserna, bl.a. genom eget arbete och genom de poli- tiska partierna. Vid beredning av ärenden om styrelseledamöter sker inte någon generell sammanställning av uppgifter om politisk bakgrund för de styrelseledamöter som regeringen utser. I promemorian redovisas en sammanställning av fördelningen över olika samhällssektorer bland ordförande och ledamöter i lärosätenas styrelser. Mot bakgrund av sammanställningen anförs att de ledamöter som utses i stor utsträckning är personer som finns eller har funnits i ledande positioner i den offentliga förvaltningen som tjänstemän eller generaldirektörer alterna- tivt inom näringslivet. Omständigheten att en person har politisk bakgrund skall inte vara diskvalificerande, utan tvärtom kan politisk erfarenhet ibland vara värdefull. Beskrivningen i granskningsanmälan åskådliggör inte, enligt promemorian, på ett rättvisande sätt de avvägningar som ligger bakom den nuvarande sammansättningen. Vidare anförs att relationen i politisk bak- grund mellan borgerliga och socialdemokratiska ledamöter i lärosätenas styrelser kan bli bättre och att regeringen arbetar successivt med att balan- sera sammansättning av styrelserna vad avser såväl bakgrund i olika samhällssektorer som ledamöternas partipolitiska bakgrund. Utskottet har hållit en utfrågning med statsminister (bilaga B13). anförde bl.a. att relationen mellan andelen borgerliga och socialdemokrater i högskolestyrelserna har blivit bättre jämfört med föregå- ende år, men att den ännu inte är tillräckligt bra. ville han understryka att det inte alltid är så att man skall anses ha en socialdemo- kratisk bakgrund bara för att man har haft en anknytning till partiet. Till exempel kan man sitta i en högskolas styrelse som ordförande i huvudsak för att man har bakgrund som ledare för en stor facklig organisation. Det finns personer som hämtats från näringslivet, och det kan tänkas att några av dem har borgerliga sympatier, men regeringen sätter aldrig ut partibe- teckning bakom deras namn. Vidare anförde att regeringen väger in flera faktorer vid utseendet av ledamöter till högskolestyrelser, t.ex. jämn könsfördelning. Regeringen vill gärna även ha representanter för arbetslivet och från kom- munen och regionen. Det handlar således om en bredare rekryteringsprofil än bara en partipolitisk. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Som en tänkbar förklaring till att det finns fler bland dem med lednings- ansvar i offentlig verksamhet som har socialdemokratisk bakgrund än som har borgerlig bakgrund nämnde den s.k. Carlssonska tesen, vilken innebär att de framträdande begåvningarna med borgerliga sympa- tier söker sig till näringslivet medan de framträdande begåvningarna med socialdemokratiska sympatier söker sig till offentlig sektor. En annan för- kunde enligt vara att många chefer i statlig förvalt- ning har börjat sin karriär som statssekreterare. Av den allmänna regeln i RF om saklighet och opartiskhet i offentlig verk- samhet följer att utseende av ordförande och ledamöter till högskolestyrel- ser skall ske på sakliga grunder. Utskottets utredning har inte gett grund för någon annan uppfattning än att så har skett. Vad som har framkommit i ärendet föranleder inte något ytterligare uttalande från utskottets sida. 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU 3 Vissa frågor med anknytning till EU 3.1 Regeringens beredning av kommissionens förslag till asylprocedurdirektiv I en anmälan, som kom in till , bilaga A3.1.1, begärs att utskottet granskar om regeringens beredning och hand- läggning av ett förslag till rådsdirektiv stått i överensstämmelse med beredningskraven enligt regeringsformen och om regeringen i övrigt hand- lagt ärendet så att direktivets förenlighet med åtaganden i interna- konventioner till skydd för mänskliga rättigheter kunnat säkerstäl- las. Det åsyftade direktivet avser miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus. Kommissionen lade fram ett direktivförslag och efter begäran av Europe- iska rådet ett ändrat förslag . Enligt anmälarna hade rättssäkerhetsgarantierna försvagats avsevärt i det förslag som lades fram jämfört med det tidigare förlaget, och senare kom genom en politisk överenskommelse i rådet , som avsåg rättssäkerhetsgarantier vid asylsökandes kontakter med myndighe- terna nivån på rättsskyddet att läggas klart under nivån i kommissionens förslag. Förhandlingar har därefter ägt rum i rådet om övriga delar i direk- tivet. Den har enligt anmälarna ställt sig bakom den utformning av det föreslagna direktivet som var aktuell för anmälningen. Anmälarna hänvisar till kritik som förts fram mot förslaget av FN:s flyk- tingkommissarie samt av ECRE (les), en paraplyorganisation för organisationer som bistår flyktingar i olika länder, och av andra internationella organisationer som arbetar med mänsk- liga rättigheter. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria upprättad inom , bilaga A3.1.2, samt faktapromemorior från reger- ingen och publicerade kommentarer från UNHCR. 1 Se förslag till rådets direktiv om miniminormer för medlems- staternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus, KOM(2000) 578 slut- lig, respektive ändrat förslag till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus, KOM(2002) 326 slutlig. Faktapromemorior har avgivits över båda förslagen: 2000/01:FPM62 respektive 2002/03:FPM66. 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU 2004/05:KU20 Beredningskrav i regeringsformen och riksdagsordningen m.m. 7 kap. regeringsformen handlar om regeringsarbetet. 2 § avser beredningen av regeringsärenden, och 3 § avser avgörandet av regeringsärenden. Enligt 2 § skall vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter och i den omfattning som behövs tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. I regeringsformen finns också bestämmelser om regeringens skyldighet att informera och samråda med om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. I 10 kap. 6 § regeringsformen föreskrivs följande. Regeringen skall fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samråds- skyldigheten meddelas i riksdagsordningen. Sådana närmare bestämmelser om regeringens information till och sam- råd med och om behandling av frågor i Europeiska unionen finns i 10 kap. riksdagsordningen. Utskotten skall enligt 3 § följa arbetet i Europeiska unionen inom de ämnesområden som anges i riksdags- ordningens bestämmelser om ärendefördelningen mellan utskotten. Reger- ingens skyldighet att underrätta och rådgöra med är reglerad i 5 §, där bl.a. föreskrivs följande. Regeringen skall underrätta om frågor som avses bli behand- lade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som reger- ingen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestäm- mer. Inför medlemskap i hade en parlamentarisk kommitté, inför EG, i uppdrag att lägga fram förslag till grund- lagsändringar m.m. inför medlemskapet. Utredningen ägnade i betänkandet EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) uppmärksamhet åt de konsekven- ser för regeringen och regeringsarbetet som var förknippade med att besluts- befogenheter överläts till EG. Utredningen konstaterade, efter en diskus- sion om regeringsärendens beredning och avgörande, att ett statsråds deltagande i ett rådsmöte ur svensk konstitutionell synpunkt inte utgör ett regeringsärende utan att beslutsfattandet i rådet sker i enlighet med bestäm- melserna i de gemenskapsfördrag som tillträtt och beslutens bin- dande kraft för svensk del uppstår på grund av att med stöd av grundlagen överlåtit beslutanderätt till gemenskaperna. Vid ett medlemskap skulle enligt utredningen en stor del av regeringens arbete komma att få ägnas åt frågor om hur bör agera under den gemensamma bered- nings- och beslutsprocessen inom EG. Det torde bli fråga om att t.ex. lämna instruktioner eller riktlinjer såväl till de svenska tjänstemän som förhandlar i arbetsgrupper inför rådsbehandlingen som till statsråd som representerar 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU landet vid rådets sammanträden. Frågan om hur slutligen skall ställa sig inför ett beslut i rådet skulle komma att ha beretts i olika nationella instanser, bland dem det riksdagsorgan för samråd i EG-frågor som utred- ningen föreslog, dvs. Enligt de riktlinjer som gäller för beredning i av svenska ståndpunkter i EU-frågor kan beredningsgrupper för EU-frågor utnyttjas som ett led i den gemensamma beredningen av EU-frågor inom . Deltagare i beredningsgrupperna är berörda departement och myndigheter. Varje departement inrättar de beredningsgrupper som behövs för beredning av EU-frågor med övriga departement och myndighe- ter. Varje departement skall enligt riktlinjerna informera och samråda med intresseorganisationerna inom sitt sakområde. Detta kan ske t.ex. genom traditionellt remissförfarande och/eller i referensgrupper. Den beredning som avses i 7 kap. 2 § regeringsformen (remissförfarandet) kan också ske i berednings- och referensgrupperna. Beredningen av svenska ståndpunkter inför rådets beslut om EG- direktiv granskade remissberedningen av svenska ståndpunkter inför rådets beslut om EG-direktiv (se bet. 2004/05: KU10 avsnitt 7). I granskningen återgavs utom uttalanden av inför EG och de riktlinjer för beredningen av svenska ståndpunkter i EU-frågor som redovisats ovan vissa regeringsuttalanden angående behovet av kart- läggning av det svenska remissförfarandet avseende frågor med EU-anknyt- ning samt redovisades ett inlägg av f.d. rättschefen i Statsrådsberedningen Per Virdesten i om användningen av det traditionella remissförfarandet i EU-sammanhang. Från inhämtades att formen för beredning av direktiv- förslag på det asyl- och migrationspolitiska området i stort sett är den- samma för alla EU-relaterade förslag. EU-beredningsgruppen för asyl- och migrationspolitiska frågor diskuterar nya förslag till EG-lagstiftning och föl- jer förslagen under förhandlingsprocessen. I referensgruppen deltar företrä- dare från olika myndigheter och frivilligorganisationer. Inför förhandling- arna i de olika rådsarbetsgrupperna hålls också förmöten för att bereda den svenska positionen. Vissa av remissinstanserna, framför allt och , deltar aktivt i förhandlingsarbetet i . Utskottets granskning omfattade hanteringen av 26 enskilda EG- direktiv, antagna , som varit föremål för samråd i vid åtminstone något tillfälle . Det nu aktuella direktivförslaget om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus ingick inte i granskningen. Utskottet konstaterade i sitt ställningstagande att ett statsråds deltagande i ett möte med ministerrådet inte i formell mening utgör ett regeringsä- rende och att bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen därmed inte är 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU direkt tillämplig på beredningen av svenska ståndpunkter i förhandlingar rörande EG-direktiv. Utskottet hänvisade vidare till upp- gifter enligt 1 § förordningen (1996:1515) med instruktion för , nämligen att förutom att bereda regeringsärenden i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Utskottet hän- visade också till att det inför anslutning till EU understrukits att remissförfarandet skulle komma att ha kvar sin betydelsefulla roll i det svenska beredningsarbetet även när det gäller ärenden inom EU-samarbetet. Utskottet ansåg att remissförfaranden under olika stadier av förhandlings- processen inom EU kunde fylla flera funktioner som tillvaratar delvis skilda intressen. Remissberedning av direktivförslag gav för det första, framför allt under ett tidigt stadium, svenska remissinstanser möjlighet att få gehör för egna synpunkter på vad den färdigförhandlade slutprodukten borde inne- hålla. Remissberedning av förslag till direktivtexter kunde emellertid enligt utskottet även, inte minst i ett avslutande skede av förhandlingsprocessen, ge remissinstanser möjlighet att överblicka vilka konsekvenser det slutligt antagna direktivet faktiskt skulle komma att medföra för svenska förhållan- den. Det var utskottets uppfattning att synpunkter från myndigheter och andra berörda instanser kunde utgöra ett värdefullt underlag, t.ex. när det gäller att bedöma vilka lagstiftningsåtgärder skulle komma att behöva vidta efter det att rådet har antagit ett EG-direktiv. Utskottet ville också kraftigt understryka vikten av att riksdagsorgan vid samråd före anta- gandet av direktivet ges möjlighet att ta del av sådana synpunkter, i den mån sådana synpunkter inte har redovisats för och inte heller framstår som obefogade. Valet av beredningsform i fråga om svenska ståndpunkter rörande utkast till EG-direktiv borde enligt utskottets uppfattning vara grundat på samma överväganden som vid beredning av regeringsärenden. Det traditionella sät- tet för regeringen att få upplysningar och yttranden är att skicka ut betän- kanden och promemorior på remiss. Regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhandssynpunkter. Det är dock vedertaget att komplicerade lagstift- ningsärenden regelmässigt skall föregås av traditionell remissbehandling. Vid beredningen i av det ursprungliga direktivförslag som kommissionen lägger fram skulle därför enligt utskottets mening traditio- nellt remissförfarande tillämpas i samma utsträckning som vid lagstiftnings- ärenden. Utskottet påminde om att det i samband med tidigare granskning hade uttalat att ett skriftligt förfarande är och alltid bör vara det normala sättet att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av ett lagförslag. Utskottet anförde avslutningsvis att det insåg att tidsramarna och övriga förutsättningar för förhandlingsprocessen inom EU kunde medföra svårig- heter att tillämpa ett traditionellt remissförfarande under senare skeden av denna process, också i fall då detta skulle vara motiverat. Exempelvis skulle detta kunna vara fallet då kommissionens ursprungliga förslag genomgått 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU omfattande förändringar med följdverkningar för lagstiftningsbehovet i Sve- rige. Mot den anförda bakgrunden ville utskottet emellertid understryka att underhandskontakter med myndigheter och andra intressenter i sådana fall kan ersätta remissbehandling av traditionellt slag endast då detta är ound- gängligen påkallat av de tidsramar som gäller för ministerrådets antagande av ett direktiv eller i andra undantagssituationer. (Genèvekonvention med tilläggsprotokoll) En flykting är enligt artikel 1 i konventionen en person som, på grund av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörig- het till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, befinner sig utanför det land där han är medborgare och inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Som flykting anses enligt konventionen även den som är statslös och befin- ner sig utanför det land där han har haft sin vanliga vistelseort och som ett resultat av sådana händelser inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Artikel 33 innehåller ett förbud mot utvisning eller återsändande (refoulement). En flykting får inte på något som helst sätt utvisas eller återsändas till gränsen av territorier där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet eller tillhörighet till en särskild soci- algrupp eller politisk åsikt. Föreskriften får emellertid inte åberopas av en flykting som det finns rimliga skäl att betrakta som en fara för det lands säkerhet där han befinner sig eller efter att ha blivit dömd för ett särskilt allvarligt brott utgör en fara för samhället i det landet. om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Konventionen, som utgör svensk lag, innehåller i artikel 3 bestämmelsen att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förned- rande behandling eller bestraffning och i artikel 13 bestämmelsen om rätt till ett effektivt rättsmedel möjlighet att få ett meddelat beslut prövat. Kravet gäller ett rättsmedel inför en nationell myndighet. Artikel 3 innebär, som bestämmelsen tillämpas av , att avvisning, utvisning eller utlämning till ett land där den avvisade löper risk att utsättas för behandling i strid med bestämmelsen kan utgöra ett brott mot konventionen. Artikel 13 kan därmed vara tillämplig i fråga om en avvisning eller utvisning om utlänningen genom åtgärden riskerar att utsät- tas för tortyr eller annan behandling som avses i artikel 3. Varje påstående om ett brott mot konventionen medför inte en rätt enligt artikel 13 att få 3 VISSA FRÅGOR MED ANKNYTNING TILL EU I domstolens praxis har framhållits att endast den som på rimliga grunder påstår sig ha utsatts för ett konventionsbrott, har an arguable claim, behöver ha rätt till ett rättsmedel enligt artikel 13. FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter Konventionen innehåller förbud mot tortyr och grym, omänsklig eller för- nedrande behandling eller bestraffning (artikel 7). Enligt artikel 2 förplik- tar sig konventionsstaterna att säkerställa att envar vars i konventionen inskrivna fri- och rättigheter kränkts skall ha effektiv möjlighet att föra talan mot kränkningen. Utlänningar som lagligen befinner sig på en konventionsstats område får avlägsnas från detta område endast efter ett i laga ordning fattat beslut därom (artikel 13). Om inte tvingande skäl hänförliga till den nationella säkerheten talar mot det, skall utlänningen tillåtas lägga fram de skäl som talar emot avlägsnandet och få sin sak omprövad av, och för sådant ända- mål företrädas inför, vederbörande myndighet eller en eller flera av denna myndighet särskilt utsedda personer. FN:s konvention mot tortyr Enligt konventionen skall ingen konventionsstat utvisa, återföra eller utlämna en person till en annan stat i vilken det finns grundad anledning att tro att han skulle vara i fara för att utsättas för tortyr (artikel 3). EU:s stadga om grundläggande rättigheter