bet · GT01NU4 · 2005-11-08 00:00:00 — anser sammanfattningsvis att transparens och tydlighet bör prägla regeringens förvaltning och styrning av de statliga bolagen - detta för att möjliggöra den kontroll som och har att svara för. Riksrevisor underströk att regeringen - när det gäller de statliga företagen - är ägarföreträdare, ej ägare. Beträffande den styrning som i granskningsrapporten benämns formlös framhöll riksrevisorn att detta inte innebär att regeringen bryter mot någon lag. Mycket av det som tar upp i sin rapport handlar om lämplighet och inte om laglighet, sade riksrevisorn. Han nämnde också att hade fått många positiva reaktioner från de bolag som ingick i granskningen. Information i budgetpropositionen och från Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten skall regeringen till redovisa de åtgärder regeringen vidtagit med anledning av iakttagelser. Med anledning av förvaltning och styrning av sex statliga bolag (RiR 2004:28) har regeringen i budgetpropositionen (prop. 2005/06:1 utg.omr. 24, s. 52) lämnat en sådan redovisning. Statssekreterare , , har också inför utskottet kommenterat granskningsrapport. Dessa kommentarer, som sammanfattas i det följande, har - på utskottets önskemål - tillställts utskottet i en promemoria, som finns tillgänglig i ärendeakten. När det gäller former för beslut och informell styrning sade statssekreterare att formella beslut av regeringen som kollektiv krävs när regeringen uppträder i sin roll som styrande av riket eller som högsta förvaltningsmyndighet. I andra sammanhang redovisar statsrådet regeringens politik utan att redovisningen formellt beslutats av regeringen. Ett sådant sammanhang är när ett statsråd på sitt ansvarsområde svarar på frågor eller interpellationer. När ett statsråd företräder staten på en bolagsstämma är ett annat exempel på att statsrådet förmedlar regeringens politik utan att regeringen formellt tagit ställning. Denna ordning, som tillämpats , betyder alltså inte att statsrådet ersätter regeringen som beslutsfattare. Det är i stället ett sätt att ge uttryck för regeringens gemensamma ståndpunkt. Ett s.k. § 5-förordnande för statsråd är ett förordnande som visar vilka frågor som statsrådet fått ansvar för i regeringsarbetet. Alla statsråd som inte är departementschefer har sådana § 5-förordnanden. Departementschefsansvaret och § 5-förordnandena utgör grunden för arbetsfördelningen mellan regeringens ledamöter inte bara när det gäller beredning av formella regeringsärenden utan även regeringsarbetet i övrigt. Däremot säger denna arbetsfördelning inte något om sättet för hur regeringen tar ställning, genom formella beslut eller på annat sätt. Statssekreteraren noterade i detta sammanhang att när det gäller statliga bolag kan regeringen inte heller med giltig juridisk verkan rikta formella beslut mot aktiebolaget. Till skillnad från en myndighet är ett bolag en egen juridisk person, och formella juridiskt bindande beslut kan bara fattas på en bolagsstämma. Regeringen bedriver, enligt statssekreteraren, inte någon formlös styrning. Tvärtom anses grunderna för styrningen i högsta grad vara formella, eftersom bolagen styrs med stöd av dels riksdagsbesluten om bolagens inriktning, dels aktiebolagslagen samt dels de riktlinjer som utarbetas inom . När det gäller insyn och öppenhet uppgav statssekreterare att regeringen anser det angeläget att ta vara på alla möjligheter till en ökad öppenhet kring ägarförvaltningen och bolagens verksamhet. Detta har utvecklats i de årliga skrivelserna till angående de statliga bolagen, i vilka regeringen redogör för sin ägarpolitik och sin syn på olika frågor rörande bl.a. bolagsstyrning och ersättningsfrågor. Regeringen ställer även höga krav på bolagens externa rapportering, varvid ingår krav på delårsrapporter och utförliga årsredovisningar. Den ordning som regeringen förespråkar är att allmänhet, medier och riksdagsledamöter skall beredas möjlighet att ställa frågor till bolagsledning och styrelse i anslutning till stämman. Riksdagsledamöterna inbjuds alltid till de statligt helägda bolagens bolagsstämmor. Många av de statliga bolagen har också anordnat öppna stämmor. Beträffande ägarstyrning och riktlinjer på bolagsstämma konstaterade statssekreteraren att aktiebolagslagen anger vilka formella frågor som kräver bolagsstämmans beslut. Regeringen och de statligt ägda bolagen följer aktiebolagslagen och behandlar på ordinarie och extra bolagsstämmor de frågor som kräver stämmobeslut. Styrelserna förutsätts, med hänsyn tagen till de särskilda förutsättningar som gäller för respektive bolag, tillämpa de anvisningar i form av riktlinjer och annan ägarpolicy som regeringen beslutat om. Styrelsen förväntas förklara och motivera eventuella avvikelser från anvisningarna i bolagens årsredovisning. Eftersom de anvisningar och direktiv som ägaren lämnar till bolagen avser frågor av skiftande karaktär, allt från rekommendationer i policydokument till aktiebolagsrättsligt väsentliga frågor som bl.a. fastställande av utdelning, måste, enligt statssekreteraren, en avvägning göras av vilka frågor som bör fastställas genom stämmobeslut. Regeringen har för avsikt att se över hur dessa ägaranvisningar bör utformas och pröva lämpligheten av att underställa bolagsstämman vissa typer av allmänna policydokument eller mer bolagsspecifika anvisningar. När det gäller val av styrelse sade statssekreteraren att regeringens mål är att styrelserna i de statligt ägda bolagen skall ha hög kompetens som är väl anpassad till respektive företags verksamhet, situation och framtida utmaningar. Varje nominering av en styrelseledamot skall utgå från kompetensbehovet i respektive bolags styrelse. samordnar nomineringsarbetet inom . Regeringen har lagt särskild vikt vid arbetet med nominering av styrelseledamöter och har avsatt särskilda resurser för dessa frågor samt vidtagit åtgärder för en enhetlig nomineringsprocess inom . Beträffande frågan om användning av nomineringskommitté sades att regeringen arbetar på ett sätt som anses vara bättre anpassat till såväl organisation som att staten i huvudsak har helägda bolag. Vad avser de börsnoterade bolagen som staten äger aktier i medverkar regeringen genom i nomineringsarbetet genom att i förekommande fall delta i nomineringskommittéer. Beträffande förvaltningsmodellen noterade statssekreteraren att frågan om bolagsförvaltarens roll och ansvarsfördelning inom har granskats av vid ett flertal tillfällen. behandlade frågan om en eventuell dubbel roll för förvaltaren i dennes egenskap av styrelseledamot. Enligt skulle problem kunna uppstå om samma handläggare ansvarar för både myndighetsutövning i sektorsfrågor, t.ex. tillståndsfrågor och lagstiftning inom ett bolags verksamhetsområde, och bolagsförvaltning. För att hantera detta problem är därför skild från den myndighetsutövning som berör bolaget. Vid en aktiv ägarförvaltning finns ett behov av god insyn i bolagets verksamhet, menade statssekreteraren. Löpande kontakt med bolaget och kännedom om bolagets utveckling är viktiga faktorer för att effektivt kunna utöva ägarrollen och tillvarata statens intressen. Regeringens samlade bedömning är att den modell för ägarstyrning där förvaltare sitter i styrelsen är förenlig med gällande lagstiftning och en modell som även en annan typ av ägare skulle tillämpa. Regeringen är angelägen om att forma en ordning för förvaltningen som på ett avvägt sätt balanserar en effektiv förvaltningsmodell som ger utrymme för en professionell, aktiv och ansvarstagande löpande förvaltning, som kravet på öppenhet och god extern och intern kontroll kan upprätthållas. Inom ramen för arbete med att utveckla ägarförvaltningen kommer denna fråga att övervägas i särskild ordning, uppgav statssekreteraren. När det slutligen gäller riktlinjer för ägarförvaltningen sade statssekreteraren att arbetar kontinuerligt med att utveckla rutiner för en mer enhetlig ägarförvaltning, såväl vad gäller krav på dokumentation vid ägarstyrningen som enhetlig beredning, bl.a. inför bolagsstämmor. Syftet med detta arbete är att i större utsträckning än kunna följa ägarstyrningen och kontakterna mellan ägarförvaltningen och bolagen. Regeringen bedömer att detta utvecklingsarbete kommer att bidra till ökad tydlighet och stärka den interna kontrollen och möjligheten till extern granskning. Utskottets ställningstagande redovisas i det följande under sex rubriker - Regeringens skrivelse och synen på statligt ägande, Kommission för en översyn av statliga bolags agerande m.m., Företag med samhällsintressen, Beslut om styrelsenomineringar, Statens ägarutövning och Bolagsledningarnas löner och ersättningar. Regeringens skrivelse och synen på statligt ägande Utskottet har i olika sammanhang redovisat sin syn på statligt ägande av företag. Det kan i vissa fall vara motiverat med ett statligt ägande. De statligt ägda företagen kan t.ex. bidra till en hög servicenivå och likvärdighet över hela landet. De statliga företagen har i flertalet fall sitt ursprung i en infrastruktur som en gång byggts upp med offentliga medel. Som regel har bolagen varit myndigheter eller verkat under monopol i bolagsform som genom den tekniska och marknadsmässiga utvecklingen omvandlats till konkurrensutsatta företag, vilka numera i många fall arbetar på en internationell marknad. Staten är största företagsägare och arbetsgivare. Totalt är ca 200 000 personer, fördelade över hela landet, anställda i företag med statligt ägande. De statliga företagen är i flera fall framgångsrika företag, och de representerar stora värden, värden som svenska folket ytterst är ägare till. Detta medför sammantaget ett stort ansvar och ställer krav på en långsiktig och professionell förvaltning för att säkerställa tillväxten och därmed sysselsättningen. Utskottet intar en pragmatisk hållning i frågan om huruvida staten skall äga vissa företag eller inte. Det kan i vissa fall vara motiverat med försäljning av del av eller hela det statliga ägandet i ett bolag. Den ordning som gäller och som innebär att regeringen - i det fall den inte redan har beslutsmöjlighet - lägger fram förslag till om försäljning, anser utskottet vara ändamålsenlig. I den nu aktuella skrivelsen från regeringen har, som tidigare redovisats, olika förbättringar och förtydliganden avseende ägarförvaltningen och implementeringen av ägarpolicyn gjorts. Bland annat beskrivs efterlevnaden av riktlinjerna av företagens anställningsvillkor för ledande befattningshavare, och uppgifter om könsuppdelad sjukfrånvaro redovisas i tabellform. En redovisning över förekomst av miljöpolicy och miljöledningssystem lämnas. För bolag med över tio anställda och där statens ägarandel överstiger lämnas uppgift om personalens sjukfrånvaro. En översikt över sjukfrånvaron på aggregerad nivå kompletterar den redovisning som lämnas under respektive företagspresentation. En sammanställning av fördelningen mellan revisionsarvoden och övriga arvoden som utbetalats till revisorer presenteras. Det finns också information om förvaltningskostnader avseende bl.a. interna kostnader och köpta tjänster. En namnförteckning avseende bolagsstämmovalda ledamöter och arbetstagarrepresentanter redovisas, med information om tid för inval i styrelse, födelseår och titel eller sysselsättning. Processen för att fastställa ekonomiska mål i gruppen företag med marknadsmässiga krav beskrivs och uppgift om beslutade ekonomiska mål i dessa företag lämnas. De principer som regeringen tillämpar i sin ägarpolicy överensstämmer i stor utsträckning med reglerna i den svenska koden för bolagsstyrning. I avsnittet om statens ägarpolitik redogör regeringen för sin syn på principerna för ägarstyrning och för hur regeringen förhåller sig till koden i förvaltningen av företagen med statligt ägande. Utskottet ser positivt på det arbete som regeringen bedriver med att ytterligare utveckla och förbättra redogörelsen i den årliga skrivelsen. har innehållet i skrivelsen utvecklats avsevärt. Utskottet vill här understryka vikten av att frågan om hur de statliga företagen skall agera för att upprätthålla förtroendet och även vara föredömen för andra företag finns kvar i skrivelsen. Som sägs där ställer regeringen bl.a. krav på att statliga företag bör ha en dokumenterad etisk policy och tydligt kommunicera sina värdegrunder. Redogörelsen är ett viktigt redskap för att förmedla information om den statliga företagssektorn till både och allmänheten. Arbetet med utformningen av innehållet i skrivelsen bör ses som en ständigt pågående process, inte minst gäller detta beskrivningarna av målet med ägandet. Utskottet utgår från att regeringen med kraft kommer att driva detta arbete vidare. Med det anförda föreslår utskottet att skall lägga regeringens skrivelse till handlingarna. Samtliga här aktuella motioner avstyrks i berörda delar. Kommission för en översyn av statliga bolags agerande m.m. Utskottet tar här separat upp ett yrkande i motion 2005/06:N319 (fp) om att skall anmoda regeringen att tillsätta en kommission med uppgift att göra en översyn av statliga bolags agerande och ett yrkande i motion 2005/06:N386 (kd) om behovet av en ny ordning för hur frågor rörande företag med statligt ägande hanteras. Utskottet har redovisat sin syn på statligt ägande. Något behov av en särskild kommission eller en ny ordning för hur frågor rörande företag med statligt ägande hanteras kan utskottet inte se och avstyrker därmed de här aktuella motionerna i berörda delar. Därefter behandlar utskottet ett förslag i motion 2005/06:N386 (kd) om att regeringen skall anmodas att tillsätta en utredning för att belysa hur staten på ett bättre sätt kan utöva sin stödjande (subsidiära) roll vad gäller de samhällsintressen som tillvaratas av helägda statliga bolag och hur det civila samhällets engagemang i dessa bolag skall kunna ökas. Som framgått av tidigare redovisning indelas de statliga företagen i två grupper - företag med särskilda samhällsintressen och företag med marknadsmässiga krav. I regeringens skrivelse sägs att företag med särskilda samhällsintressen kännetecknas av något eller flera av följande omständigheter: Ägaren, staten, styr verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt; företagen verkar på en marknad med särskilda förbehåll; en del av företagen verkar helt eller delvis utan konkurrens, andra är fullt konkurrensutsatta. Speciella mål sätts för dessa företag, varvid bl.a. kraven på avkastning kan avvika från vad som är gängse i verksamheter som bedrivs helt på marknadsmässiga villkor. Utvärderingen och uppföljningen baseras bl.a. på kvalitativa parametrar härledda ur samhällsekonomiska eller sektorspolitiska mål och effektivitets- eller resultatkrav. Kraven på t.ex. kostnadseffektivitet kan vara högt ställda även om andra mål har stor betydelse. Graden av samhällsintresse och ägarens styrning skiljer sig mycket åt mellan de olika företagen i denna grupp. Utvärderingen av de berörda företagen sker och presenteras i regeringens skrivelse till . Utskottet finner inte skäl för en särskild utredning om företag med samhällsintressen och avstyrker därmed den här aktuella motionen i berörd del. Innan utskottet går in på frågan om statens ägarutövning tar utskottet upp en fråga om beslut om styrelsenomineringar inom statliga bolag. Denna fråga är föremål för yrkande i motionerna 2005/06:N442 (m), 2004/05:N20 (fp) och 2004/05:N21 (kd). De aktuella förslagen i motionerna kopplas till synpunkter på regeringsformen, speciellt 7 kap. 5 §. Frågor rörande regeringsformen tillhör dock ansvarsområde. Det bör erinras om, vilket tidigare redovisats, att en granskningsanmälan i den här aktuella frågan inlämnades av () till . Anmälan, som avser statsråden och , gäller en granskning om huruvida det är i överensstämmelse med grundlagen att näringsministern självständigt nominerar ledamöter i statliga bolagsstyrelser som ligger under . I anmälan hänvisas till . planerar behandla anmälan i sitt granskningsbetänkande 2005/06:KU20. Med hänvisning till att den här aktuella frågan tillhör ansvarsområde och att den kommer att behandlas av går näringsutskottet inte vidare in på de nämnda motionerna i berörda delar. Utskottet behandlar härefter den generella frågan om statens ägarutövning, som aktualiserats genom framställningen från och i ett flertal motioner. Inledningsvis vill utskottet erinra om den betydelse de statliga företagen har för och den svenska ekonomin. Staten är den största bolagsägaren i , och värdet har beräknats ligga på ca . Den verksamhet som företagen bedriver är av stort värde för samhället och medborgarna, och utdelningarna från bolagen ger ett påtagligt bidrag till statsbudgeten. De statliga företagen är också stora arbetsgivare - fler än 200 000 personer är anställda i dessa företag. Mot denna bakgrund är det av stor betydelse hur de statliga företagen sköts. Regeringen har som ägarföreträdare ett stort ansvar för att sköta förvaltningen av de statliga företagen på ett långsiktigt och professionellt sätt. Som redogjorts för i regeringens skrivelse och som också redovisats inför utskottet av statssekreterare , , sker en kontinuerlig utveckling av förvaltningen. Regeringen har en hög ambition när det gäller att fortsätta arbetet med att utveckla de statligt ägda företagen till föredömen och föregångare i sina respektive branscher. I framställningen från och i vissa av motionerna talas om att ägarstyrningen skulle vara "formlös". Enligt utskottets mening är dock detta inte någon riktig benämning. Grunderna för styrningen är generellt sett formella - bolagen styrs med stöd av riksdagsbeslut om bolagens inriktning, aktiebolagslagen och de riktlinjer som utarbetas inom . Utskottet vill i detta sammanhang framhålla att det är mycket viktigt med tydliga och klara målformuleringar för de statliga företagen. Det är också av avgörande betydelse att , som ägarföreträdare, kommunicerar de aktuella målen på ett entydigt sätt. Det bör emelletid påpekas att det finns stora skillnader i möjligheter att formulera mål och utforma uppföljningar mellan bolag och statliga myndigheter. Det är inte möjligt att styra och utvärdera verksamheten i ett aktiebolag på motsvarande sätt som i en statlig myndighet. Ökad öppenhet bl.a. när det gäller bolagsstämmorna i de statliga företagen förordas i framställningen från och i flera motioner. Utskottet anser att en allmän strävan bör vara så stor öppenhet som möjligt kring ägarförvaltning och de statliga bolagens verksamhet. Detta har utvecklats i de årliga skrivelserna till angående de statliga bolagen. Regeringen redogör här för sin ägarpolitik och däri sin syn på väsentliga frågor rörande bl.a. bolagsstyrning, ersättningsfrågor m.m. Regeringen ställer även höga krav på bolagens externa rapportering där krav på delårsrapporter och utförliga årsredovisningar är en del. Regeringen förespråkar allmänt, vilket redovisats i verksamhetsberättelsen, att medier och riksdagsledamöter bereds möjlighet att ställa frågor till bolagsledning och styrelse i anslutning till bolagsstämman. Riksdagsledamöterna inbjuds alltid till de statligt helägda bolagens bolagsstämmor. Många av de statliga bolagen har anordnat öppna stämmor. Frågan om i vilken utsträckning bolagsstämman skall användas för styrning av statliga bolag tas upp i framställningen från och i några motioner. Gemensamt är synpunkten att bolagsstämman i så stor utsträckning som möjligt skall användas för denna styrning. Aktiebolagslagen anger vilka formella frågor som kräver bolagsstämmans beslut, och regeringen följer i sin ägarförvaltning självfallet denna lag. De frågor som kräver stämmobeslut behandlas sålunda på ordinarie och extra bolagsstämmor. Styrelserna förutsätts som tidigare redovisats - med hänsyn tagen till de särskilda förutsättningar som gäller för respektive bolag - tillämpa de anvisningar i form av riktlinjer och annan ägarpolicy som regeringen beslutat om. Eventuella avvikelser i detta hänseende förväntas bli förklarade och motiverade i bolagens årsredovisningar. De anvisningar och direktiv som en ägare lämnar till bolag avser frågor av skiftande karaktär, varför en avvägning måste göras av vilka frågor som bör fastställas genom stämmobeslut. Som redovisas i budgetpropositionen anser regeringen dock att det kan finnas ett behov av att i särskild ordning utreda frågan om hur ägaranvisningar bör utformas för statliga bolag. I samband med en sådan utredning kan det finnas skäl att utreda möjligheten och lämpligheten av att underställa bolagsstämman vissa typer av allmänna policydokument eller mer bolagsspecifika anvisningar, sägs det. Frågan om behov av aktiebolagsrättsligt ansvarsutkrävande i samband med vissa ägaranvisningar kan då också komma att beröras. Utskottet anser att det är värdefullt att en sådan utredning genomförs. Frågan om tillvägagångssätt vid nominering av styrelseledamöter i de statliga bolagsstyrelserna tas upp i framställningen från och i ett antal motioner. Utskottet vill understryka att frågan här gäller just tillvägagångssättet vid nominering, dvs. inte beslut om styrelsenomineringar. Den sistnämnda frågan behandlade utskottet i föregående avsnitt, varvid de där aktuella motionsyrkandena enhälligt avstyrktes, med hänvisning till att den frågan tillhör ansvarsområde. Som sägs i regeringens skrivelse är målet för nomineringsarbetet att styrelserna i de statligt ägda bolagen skall ha hög kompetens, som är väl anpassad till respektive företags verksamhet, situation och framtida utmaningar. Varje nominering av en styrelseledamot skall utgå från kompetensbehovet i respektive bolags styrelse. samordnar nomineringsarbetet inom . Regeringen har lagt särskild vikt vid arbetet med nominering av styrelseledamöter och har avsatt särskilda resurser för dessa frågor och vidtagit åtgärder för en enhetlig nomineringsprocess inom . När det gäller nomineringskommitté bör noteras att en sådan främst är ett forum för olika ägare att samlas i nomineringsfrågor. Eftersom staten i huvudsak har helägda bolag är nomineringskommittéer, enligt utskottets mening, inte en ändamålsenlig form för att bedriva nomineringsarbete. Beträffande de börsnoterade bolagen som staten äger aktier i är situationen en annan. Där medverkar i nomineringsarbetet genom att i förekommande fall delta i nomineringskommittéer. Frågan om den förvaltningsmodell som tillämpas av och som innebär att den handläggare som förvaltar ett bolag i även är ledamot i detta bolags styrelse ifrågasätts såväl i framställningen från som i några motioner. Skälet till ifrågasättandet är att det anses kunna uppstå en risk för partiskhet. Frågan om bolagsförvaltarens roll och ansvarsfördelning inom har, som redovisats i budgetpropositionen, tidigare granskats av - (bet. 1998/99:KU10). Enligt skulle problem kunna uppstå om samma handläggare ansvarar för både myndighetsutövning i sektorsfrågor, t.ex. tillståndsfrågor och lagstiftning inom ett bolags verksamhetsområde, och bolagsförvaltning. För att undvika detta problem är därför skild från den myndighetsutövning som berör bolaget. Vid en aktiv ägarförvaltning finns ett behov av god insyn i bolagets verksamhet, varvid löpande kontakt med bolaget och kännedom om bolagets utveckling är viktiga faktorer för att effektivt kunna utöva ägarrollen och tillvarata statens intressen. Utskottets bedömning är att den modell för ägarstyrning där förvaltare sitter i styrelsen är förenlig med gällande lagstiftning och en ändamålsenlig modell. bör förvaltningsmodellen balansera mellan kravet på en professionell och aktiv löpande förvaltning och kravet på öppenhet och interna kontrollmöjligheter. I budgetpropositionen meddelar regeringen sin avsikt att - inom ramen för löpande arbete med att utveckla ägarförvaltningen - överväga denna fråga i särskild ordning. Utskottet vill uttrycka sitt stöd för att ett sådant arbete genomförs. har i sin framställning också tagit upp frågan om, för departementen, gemensamma föreskrifter för dokumentation av ägarförvaltningen - ett förslag som också återfinns i några motioner.