bet · GT01KU2 · 2005-09-21 00:00:00 — I fråga om personer som var frihetsberövade hänvisade han till den lista över grundläggande skyddsåtgärder (safeguards) som han upprättat i en tidigare rapport och av vilka somliga borde inkluderas uttryckligen i försäkringar från det land som personen lämnas över till. Sådana minimiföreskrifter borde avse prompt tillgång till advokat, dokumentation (recording) (helst videoinspelning) av alla förhör och dokumentation av alla närvarande personers identitet, prompt och oberoende medicinsk undersökning samt förbud mot fängslande i isolering (incommunicado detention) eller fängslande på hemlig plats. Vidare har mot tortyr behandlat klagomål både av hustru och för Agizas egen del. Klagomålen har avsett frågan om avvisning till utgjort en kränkning av förpliktelse enligt artikel 3 i tortyrkonventionen. I fråga om hustruns klagomål fattade kommittén beslut (CAT/C/31/D/199/2002). Kommittén framhöll att förekomsten av ett konsistent mönster av grov, flagrant kränkning, eller masskränkningar av mänskliga rättigheter i ett land inte som sådan konstituerar tillräcklig grund för att fastställa att en bestämd person skulle riskera att utsättas för tortyr vid återkomst till det landet; ytterligare skäl måste finnas för att visa att individen i fråga personligen skulle vara i risk. Likaså betydde inte avsaknaden av ett konsistent mönster av grova kränkningar av mänskliga rättigheter att en person inte skulle kunna anses vara i fara för att utsättas för tortyr i sina särskilda förhållanden. Kommittén noterade att klagandens make hade återförts till , dvs. , samt att hans fängelsevistelse hade övervakats av regelbundna besök av ambassadör, ambassadpersonal och högnivårepresentanter, liksom av hans familj samt att hans medicinska vård och fångvillkor rapporterades vara adekvata. Kommittén konstaterade att klaganden grundade sina påståenden om tortyrrisk endast på sin släktskap med maken och hävdade att hon skulle komma att utsättas för tortyr till följd av detta släktband. Kommittén hänvisade i fråga om detta till sin tidigare jurisprudens, där den tillbakavisat ett åberopande av tortyrrisk på grund av familjeband till ledningen för en påstådd terroristorganisation - sådana familjeband var i sig själva vanligen otillräckliga för att grunda anspråk enligt artikel 3. I ljuset av tidens gång var kommittén övertygad genom förekomsten av garantier mot skymfande (abusive) behandling, som också utsträckte sig till klaganden och regelbundet övervakades av svenska myndigheter på plats. Av relevans för kommitténs bedömning av fallet var också att , en konventionsstat, var direkt förpliktat att behandla fångar inom dess jurisdiktion korrekt och att varje underlåtenhet att göra så skulle vara ett brott mot konventionen. I ljuset av dessa omständigheter ansåg kommittén att det för beslutet inte förelåg någon substantiell personlig tortyrrisk för klaganden, om hon återfördes till . I fråga om klagomålen för Agizas egen del fattade kommittén beslut (CAT/C/34/D/233/2003). I beslutet kritiserade kommittén agerande i ärendet i olika avseenden. Såvitt avsåg bedömningen om kränkning av artikel 3 beaktade kommittén att det för avvisningen var känt, eller borde ha varit känt, för de svenska myndigheterna att tortyr mot fångar användes konsekvent och omfattande i samt att risken för sådan behandling var särskilt stor i fråga om personer som var fängslade av politiska skäl och säkerhetsskäl. var medvetet såväl om att dess egen säkerhetstjänst betraktade klaganden som inblandad i terroristaktiviteter och ett hot mot rikets säkerhet som om det intresse som förelåg för klaganden hos två andra staters säkerhetstjänster. Den ena av dessa stater erbjöd genom sin säkerhetstjänst att transportera klaganden till den andra staten, där han enligt vad som var känt för hade dömts i sin frånvaro och eftersöktes för påstådd inblandning i terroristaktiviteter. Enligt kommitténs bedömning bekräftades den naturliga slutsatsen av dessa element sammantagna, att klaganden var i reell risk att utsättas för tortyr vid avvisning till , när han på svenskt territorium utsattes för behandling i strid med åtminstone artikel 16 i konventionen - andra handlingar som innebär grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning men som inte kan betecknas som tortyr - av utländska agenter utan ingripande av (with the acquiescence of) den svenska polisen. Av detta följer enligt kommittén att avvisning av klaganden stod i strid med artikel 3 i konventionen. Utverkandet av diplomatiska garantier, som dessutom inte innehöll någon genomförandemekanism, räckte inte för att skydda mot denna uppenbara risk. - Kommittén framhöll i sammanhanget också att beslutet återgav ett antal omständigheter som inte hade kommit fram under bedömningen av klagandens hustrus ärende. Kommittén anmärkte vidare att rätten till ett effektivt rättsmedel mot ett konventionsbrott bär upp hela konventionen, eftersom skyddet enligt konventionen annars skulle vara i stort sett illusoriskt. Kommittén hänvisade till tidigare jurisprudens, där den funnit att avsaknad av möjlighet att klaga över (contest) ett utvisningsbeslut inför en oberoende myndighet var relevant som kränkning av artikel 3. Även om hänsyn till nationell säkerhet skulle kunna rättfärdiga viss anpassning av processen, så måste den mekanism som väljs tillgodose kraven på möjlighet till effektiv, oberoende och opartisk omprövning (review). Kommittén betonade att det i det aktuella fallet inte hade funnits någon som helst möjlighet till sådan omprövning av beslutet och drog slutsatsen att frånvaron av denna inte tillgodosåg förpliktelsen enligt artikel 3. Kommittén anmärkte också att åtagit sig att ge personer inom dess jurisdiktion rätten att vända sig till kommittén med klagomål. Kommitténs jurisdiktion inbegrep befogenheten att indikera interimistiska åtgärder, om nödvändigt, att inhibera utvisning och stoppa (preserve) ärenden i avvaktan på slutligt beslut. För att denna rätt inte bara skall vara illusorisk måste en person ha skälig tid före verkställigheten av ett slutligt beslut att klaga till kommittén. I det aktuella fallet, påpekade kommittén, greps klaganden och fördes ut ur landet efter det att regeringens avvisningsbeslut hade fattats; beslutet meddelades klagandens ombud formellt först . Kommittén drog slutsatsen att inte fullgjort sina förpliktelser enligt konventionens artikel 22 att respektera den enskildes rätt att anföra klagomål hos kommittén enligt artikeln. I fråga om samarbete med kommittén påminde den om att en stat är skyldig att tillhandahålla den all information som är relevant och nödvändig för den att på vederbörligt sätt avgöra ärendet. Kommittén anmärkte att dess procedurer är tillräckligt flexibla och dess befogenheter tillräckligt vida för att hindra missbruk i processen i ett särskilt fall. Av detta följde att brutit mot sina förpliktelser enligt artikel 22 genom att inte avslöja relevant information för kommittén och inte heller lägga fram sina betänkligheter för kommittén så att ett tillämpligt processuellt beslut kunnat fattas. Kommittén beslutade enligt artikel 22 punkt 7 i konventionen att brutit mot artiklarna 3 och 22 i konventionen. Kommittén begärde också att skulle meddela vilka åtgärder som vidtagits till följd av kommitténs synpunkter och påminde om att är skyldigt att hindra liknande kränkningar . I ett svar redogör regeringen för åtgärder som vidtagits till följd av kommitténs synpunkter. Regeringen nämner bl.a. information till berörda myndigheter om kommitténs beslut och den aktuella reformen av processordningen för asylärenden. Kontakter med egyptiska myndigheter redovisas. Vidare hänvisas till diskussioner inom om användning av diplomatiska garantier. Frågan uppkom i samband med en utvärdering av de riktlinjer som antagits av mot bakgrund av händelserna i . Diskussionerna avser ett icke-bindande dokument för att begränsa användningen av diplomatiska garantier i utlänningsärenden. Ett sådant dokument skulle, enligt vad som betonats, inte ges samma status som de existerande riktlinjerna på området eftersom diplomatiska garantier borde vara ett sällsynt fenomen och tillgripas - om alls - endast under exceptionella omständigheter och när de kunde förväntas ha avsedd effekt (since diplomatic should be a rare phenomenon and be resorted to - if at all - only in exceptional circumstances and when they could be expected to have the intended effect). Enligt det lagda förslaget skulle inspiration hämtas från det aktuella beslutet av kommittén, rekommendationerna på området av FN:s specielle rapportör i tortyrfrågor, rättspraxis och andra liknande källor. FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter (UNHCHR) har besvarat en svensk begäran om en utredning med anledning av frågor som uppkommit på grund av avvisningen av de två egyptierna. Begäran avsåg särskilt en utredning om hur männen behandlades efter ankomsten i som grund för en bedömning av hur de försäkringar som erhållits från den egyptiska regeringen uppfyllts. I sitt svar hänvisar kommissarien till beslutet av kommittén mot tortyr och avböjer att åta sig den begärda utredningen. kommissionär för mänskliga rättigheter lämnade en rapport till ministerkommittén och den parlamentariska församlingen om sitt besök i (CommDH[2004]13). I rapporten behandlas bl.a. de nu aktuella avvisningarna. Fallet framhäver enligt rapporten de utmaningar som kampen mot terrorism har skapat för skyddet av mänskliga rättigheter och väcker ett antal frågor av allmänt intresse. Den första frågan avser bristen på möjlighet att bestrida asyl- och avvisningsbeslut som fattas direkt av regeringen av skäl som hänför sig till nationell säkerhet utan att sökande har tillgång till den information som beslutet grundas på eller möjlighet att överklaga beslutet. Det bedöms i rapporten vara särskilt viktigt i sådana fall där risken för tortyr och illabehandling aktualiseras att förfaranden som leder till avvisning omges av passande legala säkerhetsanordningar, allra minst muntligt förfarande inför en judiciell instans och rätt att överklaga. Förfaranden som står i strid med dessa krav riskerar tydligt att kränka artiklarna 3, 6 och 13 i . Den andra frågan angår användandet av diplomatiska garantier i fråga om behandlingen av deporterade utlänningar i länder dit de återförs. Detta exempel, som inte är unikt för , illustrerar klart riskerna i att lita på diplomatiska garantier. Den svaghet som ligger i att praktisera diplomatiska garantier ligger i det faktum att där det finns ett behov av sådana garantier finns det också en erkänd risk för tortyr och illabehandling. Med hänsyn till förbudets absoluta natur kan formella garantier inte räcka till där det icke desto mindre återstår en risk. Som FN:s specialrapportör mot tortyr har noterat måste sådana garantier vara entydiga och ett system för att övervaka sådana garantier måste vara på plats. Vid bedömning av tillförlitligheten av diplomatiska garantier måste ett väsentligt kriterium vara att den mottagande staten inte praktiserar eller överser med tortyr eller illabehandling och att den utövar effektiv kontroll över icke-statliga agenter. Under alla andra förhållanden är det högeligen diskutabelt om garantier kan anses tillhandahålla obestridliga skyddsåtgärder mot tortyr och illabehandling.8[The second point relates to the use of diplomatic regarding the treatment of deported aliens in the countries to which they are returned. This example, which is not unique to , clearly illustrates the risks of relying on diplomatic . The weakness inherent in the practice of diplomatic lies in the fact that where there is a need for such , there is clearly an acknowledged risk of torture and ill-treatment. to the absolute nature of the prohibition of torture or inhuman or degrading treatment, formal cannot suffice where a risk nonetheless remains. As the UN Special Rapporteur on Torture has noted, such must be unequivocal and a system to monitor such must be in place. When assessing the reliability of diplomatic , an essential criteria must be that the receiving state does not practice or condone torture or ill-treatment, and that it exercises effective control over the acts of non-state agents. In all other circumstances it is highly questionable whether can be regarded as providing indisputable safeguards against torture and ill-treatment. (Rapporten p. Human Rights Watch publicerade en rapport om diplomatiska garantier och en uppföljande rapport i ämnet i april 2005.9["Empty Promises:" Diplomatic No Safeguard against Torture, Human Rights Watch, Vol. 4 (D) resp. Still at Risk: Diplomatic No Safeguard Against Torture, Human Rights Watch, Vol. 4 (D).] publicerades en rapport om misstänkta militanta islamister som återsänts till Egypten.10[: The Fate of Islamists Rendered to , Human Rights Watch, 2005 Vol. 5 (E).] I samtliga dessa tre rapporter nämns fallet med de två från återsända männen. I en uppmaning uppmanade organisationen och att be UNHCHR om hjälp att sammankalla en expertpanel för att genomföra en undersökning om uppgifterna om att männen torterats. kritiserade i en skrivelse med hänvisning till granskning de aktuella regeringsbesluten och tog i särskilda punkter upp handläggningen av ärendena, fängelseförhållandena i , risken för tortyr i och frågan om militärdomstolar. aktualiserar ärendet även i sin årsrapport . Utskottet har tidigare granskat regeringens handläggning av ärendena om avvisning av Agiza och El Zary. De anmälningar som har gjorts ger, tillsammans med nya uppgifter som kommit fram, utskottet anledning att återvända till ärendena. Av betydelse för möjligheten att nu granska handläggningen är det förhållandet att utrikesminister , som var föredragande i regeringen vid besluten, är i livet. Bestämmelsen i 11 kap. 8 § regeringsformen slår fast att rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte får fullgöras av i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Enligt utskottets uppfattning följer det av denna ordning att det materiella innehållet i förvaltningsbeslut som regeringen har fattat som regel inte skall bedömas under den konstitutionella granskning som utskottet utför. Granskningen bör i stället i första hand inriktas mot ärendenas formella sidor och mot handläggningsfrågor. Såvitt avser de misstankar mot männen som lett till att regeringen bedömde att de borde uteslutas från skydd som flyktingar eller jämförbart skydd - dvs. att de borde avvisas - har utskottet ställt frågor om hur regeringen skaffat sig underlag för sin bedömning. Utskottet noterar att förfarandet inte kan jämställas med domstolsprövning och att beviskraven för beslut om avvisning eller utvisning i säkerhetsärenden inte är desamma som för en fällande dom i en brottmålsprocess. Det inslag i ärendehandläggningen som det finns anledning att granska närmare är godtagandet av den s.k. garantin eller de diplomatiska försäkringarna. Garantin var enligt regeringen en förutsättning för besluten att avvisa männen till deras hemland, . Den bestod av en utväxling av aide-mémoire samt vad som förekom vid ett samtal mellan statssekreterare och en företrädare för . I den allmänna debatten och av olika MR-organ har kritik riktats såväl mot utformningen av garantin som mot dess förekomst över huvud taget. Förbudet mot att avvisa eller på annat sätt utlämna utlänningar till ett land där det finns grundad anledning tro att de skulle vara i fara för att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är absolut. kommissionär för mänskliga rättigheter har, i en rapport , framhållit att ett väsentligt kriterium vid en bedömning av tillförlitligheten av diplomatiska garantier måste vara att den mottagande staten inte praktiserar eller överser med tortyr eller illabehandling. FN:s specialrapportör i tortyrfrågor har, i en rapport , framhållit att sådana garantier - om de över huvud taget skall användas - måste vara entydiga och att ett system måste ordnas för övervakning av att de följs. Någon mer detaljerad plan för hur uppföljningen skulle gå till hade inte överenskommits med de egyptiska myndigheterna och synes över huvud taget inte ha funnits inför beslutet. De svårigheter som en uppföljning skulle föra med sig borde rimligen ha förutsetts inför beslutet att fästa tillit till garantin och att till följd av detta avvisa männen till hemlandet. Som ett bärande moment för bedömningen att fästa tillit till garantin har för regeringens del framhållits en tilltro till vilja att visa sig som en seriös deltagare i det internationella samfundet genom att uppfylla åtagna förpliktelser. Den bedömning som gjordes av garantin får enligt utskottets uppfattning ses mot bakgrund av FN:s säkerhetsråds resolution om samarbete för att förhindra terroristhandlingar som antogs , dvs. efter terrorattackerna i . Utskottet saknar möjlighet att bedöma huruvida männen utsatts för tortyr eller annan konventionsstridig behandling. Mycket tyder dock på att så skett. Oavsett hur därmed förhåller sig kan med hänvisning till det anförda nu konstateras att garantin inte bort godtas och därmed leda till att de båda männen avvisades. Många frågeteckenaktualiseras av händelserna på . Händelserna har bedömts av JO, som redovisat vad han funnit utrett om bakgrunden och förloppet i det beslut som refererats ovan. Säkerhetspolisens agerande ingår inte i vad utskottet har att granska. JO fann vid sin bedömning att mycket talade för att utrikesminister vid föredragningen på informerades om det alternativ som innebar att ett amerikanskt flygplan användes vid verkställigheten och att vid valet av transport även vägde in vad man kommit att uppfatta vara utrikesministerns inställning i frågan. Någon fullständig klarhet om huruvida utrikesministern vid föredragningen nåddes av den nämnda informationen har inte varit möjlig att nå, inte heller om huruvida informationen då funnits på andra håll i . Säkerhetspolisen har fört dagboksblad över sina möten med departementen. Någon motsvarande dokumentation inom föreligger inte. Det är enligt utskottets mening inte tillfredsställande att formerna för beredningen av ärendena lämnat utrymme för betydande oklarhet om vad som förekommit. Genom att så varit fallet har en efterföljande granskning avsevärt försvårats. Att en möjlighet till utländsk hjälp, om inte annat så med s.k. slot-tider, nämnts vid föredragningen förefaller emellertid ostridigt och aktualiserar frågan om förvaltningsmyndigheternas självständighet enligt 11 kap. 7 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet (och inte heller eller en kommuns beslutande organ) bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i ett särskilt fall i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild (eller mot kommun eller som rör tillämpningen av lag). finns i 10 kap. 8 § regeringsformen föreskriften att chefen för skall hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en annan statlig myndighet. Säkerhetspolisen har också enligt sin instruktion en informationsskyldighet gentemot regeringen. I det aktuella ärendet var chefen för - tillfälligtvis - även föredragande statsråd. I regeringens beslut avseende de båda männen anges att avvisningarna skall verkställas omgående. Det har ifrågasatts om utrikesministern genom att vid föredragningen inför regeringsbesluten ge uttryck för att hon föredrog att verkställighet skedde som besluten meddelades trädde bestämmelsen i 11 kap. 7 § regeringsformen för när. Det gäller i grunden vad utrikesministern hörde och sade, vad hon avsåg och hur det skulle uppfattas. Hennes egen mening om detta kan inte längre inhämtas. Utskottet saknar därför möjlighet att göra denna gränsdragning. Kvar står att Säkerhetspolisen, som dess företrädare själva uttalat och som JO också slagit fast, bär ansvaret för hur verkställigheten kom att genomföras. Kritik har vidare riktats bl.a. mot att regeringens beslut inte kunnat överklagas och att avvisningsbeslutet mot Agiza omfattat även hans familj, i vilken del det inte heller kunnat överklagas. Besluten har därmed varit verkställbara. Den svenska utlänningslagstiftningen gav utrymme för denna handläggning. Det har ifrågasatts om farhågor för att männen skulle begära inhibition hos något internationellt organ innan avvisningarna hann verkställas påverkat beslutsfattandet. Som framhållits av företrädare för vid utskottets utfrågning får sådana hänsyn givetvis inte tillåtas spela in. Besluten har delgivits de avvisade männen genom den verkställande myndigheten, medan ombuden underrättats genom rekommenderade brev. Denna ordning är väl förenlig med att underrättelse om att beslut fattas även lämnas ombuden på ett snabbare sätt. Utskottet har ovan framhållit att någon närmare planering av hur respekterandet av garantin skulle övervakas inte funnits. Denna brist återspeglas i den faktiska uppföljningen av garantin. Uppföljningen står inte i överensstämmelse med de rekommendationer som FN:s specialrapportör i tortyrfrågor senare lämnat, och den har inte heller följt den praxis som Röda korset utbildat. En stor brist är givetvis att det första besöket hos männen inte genomfördes tidigare. Bristerna i den faktiska uppföljningen är emellertid enligt utskottets mening i huvudsak en följd av bristen på planering i förväg. Förutsättningarna för en meningsfull uppföljning hade givetvis varit bättre om en sådan hade planerats och överenskommits med de egyptiska myndigheterna innan männen avvisades. Såvitt avser agerandet gentemot mot tortyr konstaterar utskottet att kommittén har kritiserat för att inte ha försett den med information som funnits tillgänglig. Ovan har redogjorts för skäl för agerandet som anförts från och den bedömning som gjorts. Det är givetvis angeläget att agerande gentemot kommittén genomförs på ett sådant sätt att den ges ett fullgott bedömningsunderlag och inte utsätter sig för kritik för bristande samarbete med detta FN-organ. 2 Regeringens handläggning av ärendet om en fängslad svensk medborgare på Guantánamobasen I en anmälan som kom in till , bilaga A2.1, begärs att utskottet följer upp sin tidigare granskning av regeringens agerande för den svenske medborgare som satt fängslad på den amerikanska militärbasen på . Utskottet bör enligt anmälan undersöka om regeringen även fortsättningsvis gjorde vad den kunde för att tillgodose mannens rättigheter. En svensk medborgare fängslades och hölls fängslad på den amerikanska militärbasen i på . granskade (bet. 2002/03:KU30, avsnitt 2.9) regeringens agerande rörande den fängslade mannen. Den begärda granskningen avsåg hur regeringen, främst utrikesminister , verkat för att säkerställa att mannen blev behandlad så som internationella konventioner och grundläggande rättsprinciper föreskriver. Anmälningen avsåg också vilka ansträngningar som gjorts för att skulle svara på frågor om sin bedömning och om vad mannen anklagades för. Vidare borde utskottet granska vilka ansträngningar som gjorts för att uppnå en samling av andra länder som hade medborgare som var fångar på Guantánamobasen till ett gemensamt diplomatiskt arbete. Granskningen föranledde inte något uttalande av utskottet. Till grund för den granskning som har genomförts har legat bl.a. en promemoria upprättad inom , bilaga A2.2, och en utfrågning av utrikesminister , bilaga B2.1. Utskottet har också haft tillgång till handlingarna från den tidigare granskningen samt till viss noteväxling mellan och . I fråga om denna noteväxling har utrikesministern lämnat kompletterande uppgifter muntligen till utskottet. Utskottet har vidare muntligen inhämtat kommenterande uppgifter från justitieminister och chefen för .