bet · GT01FiU13 · 2005-10-25 00:00:00 — Det är mot denna bakgrund regeringen nu åtgärdar förbiseendet vid förarbetena till utjämningslagen och föreslår att en delmodell avseende befolkningsförändringar införs i nuvarande kostnadsutjämningssystem för landsting. Utskottet delar regeringens bedömning att de landsting som haft en kraftig ökning av folkmängden bör kompenseras för den eftersläpning av intäkter som förekommer i utjämningssystemet. Kompensationen bör beräknas med samma gränsvärde för landsting som för kommuner, i enlighet med respektive regeringens tidigare förslag. Då statistiken visar att eftersläpningseffekten i kronor per invånare vid samma befolkningstillväxt är betydligt lägre för landstingen än för kommunerna, finner utskottet, i likhet med regeringen, inte skäl för att ett lägre gränsvärde bör införas för landstingen. Utskottet noterar vidare att och regeringen har funnit att problemet med minskande befolkning är betydligt mindre för landstingen än för kommunerna. I sitt betänkande SOU 2003:88 redovisar att det uppstår vissa kostnader för landsting med minskande befolkning, men man påpekar att den framräknade merkostnaden avseende lokaler och pensionsskulden är av betydligt mindre storlek per invånare för landstingen än för kommunerna. Dessutom framhåller kommittén att den efterfrågeminskning som befolkningsminskningen medför för landstingen vägs upp av en allmän ökning av sjukvård bl.a. på grund av den medicinska utvecklingen.4[SOU 2003:88 s. Med hänsyn till utredningsresultaten finner utskottet för egen del inga skäl att avvika från regeringens bedömning att merkostnaderna för landsting med en negativ befolkningstillväxt bör kunna hanteras inom ramen för de intäkter som erhålls inom utjämningssystemet. I detta sammanhang vill utskottet understryka att regeringens aktuella förslag inte innebär någon ändring av de bedömningar som stått till grund för ändringar i det kommunala utjämningssystemet som infördes . Det som anförs i detta ställningstagande utgör endast ett förtydligande av utskottets ståndpunkt i fråga om en delmodell i landstingens kostnadsutjämningssystem, vilken ingår i regeringens ursprungliga förslag till ett system för kommunalekonomisk utjämning som behandlades av . Utskottet vidhåller därmed sin tidigare uppfattning att den sammansättning av kostnadsutjämningsmodeller - inklusive delmodellen för kompensation i samband med kraftig befolkningstillväxt i landsting - som presenterades i proposition 2004/05:155 är väl avvägd med hänsyn till såväl träffsäkerheten som de principiella utgångspunkterna för kostnadsutjämningen. Sammansättningen av kostnadsutjämningssystemet är ett resultat av ett flerårigt utredningsarbete utifrån bl.a. demokratiska, planeringsmässiga och praktiska aspekter samt från rättvisesynpunkt. Dessa faktorer har varit avgörande för valet av ett antal verksamhetsspecifika modeller som på bästa sätt kan beskriva den strukturella kostnadsutvecklingen inom respektive område. Utskottet vill också erinra om att regeringen har givit en särskild utredare i uppdrag att genomföra en löpande jämförelse av utfallet i kostnadsutjämningen med de faktiska kostnaderna samt uppföljning av behovet av uppdateringar inom kostnadsutjämningens olika delar (dir. 2005:26). Utredaren ska bl.a. löpande följa verksamhets- och kostnadsutvecklingen i kommuners och landstings verksamheter. Även förändringarna i samhällsutvecklingen och i de kommunala verksamheterna ska följas upp i de delar som har betydelse för utjämningssystemet. I uppdraget ingår också att vid behov lämna förslag till uppdateringar i kostnadsutjämningen. Utredaren ska dessutom analysera om det finns strukturella kostnadsskillnader som inte uppmärksammas i det nuvarande utjämningssystemet. Enligt utredningens arbetsplan ska det löpande uppföljnings- och utvärderingsarbetet ske kontinuerligt under utredningens gång, med avrapportering av vissa delar och av övriga delar hösten 2007.5[uppföljning av utjämningssystemet, Arbetsplan, Fi 2005:02, .] Med hänvisning till det utredningsarbete som pågår inom finner utskottet inte anledning att göra något uttalande i frågan om en översyn av kostnadsutjämningssystemet för landsting. Med hänsyn till det ovan anförda tillstyrker finansutskottet propositionens förslag i denna del. Motionerna Fi2 (kd) yrkande 2 och Fi3 (c) yrkande 2 avstyrks därmed. Förändringar av reglerna om ersättning för kommuners och landstings kostnader för mervärdesskatt Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag att de konton hos från vilka ersättning utbetalas till kommuner, landsting och mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdesskattelagen avskaffas. Utskottet tillstyrker också att i vissa fall får ansökan om ersättning samt årsuppgift lämnas i form av ett elektroniskt dokument. I så fall får krav på underskrift uppfyllas med elektroniska medel. Kommunkontosystemet regleras i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Det är ett kompensationssystem för kommuners, landstings och kommunalförbunds ingående mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet. Även den mervärdesskatt som är hänförlig till en kommuns eller ett landstings egen verksamhet eller myndighetsutövning kan komma i fråga (5 §). Kommuner och landsting har även rätt att från systemet få kompensation (bidrag) för s.k. dold mervärdesskatt vid upphandling av viss verksamhet som inte medför skattskyldighet för mervärdesskatt (7 §). I samband med att systemet infördes inrättades hos två räntebärande konton, ett för kommunernas räkning och ett för landstingens räkning. sker uttagen från systemen över statsbudgeten.6[Proposition 2001/02:112, bet. 2001/02:FiU17, rskr. 2001/02:296.] Ersättningen till kommuner, landsting och kommunalförbund redovisas på inkomsttitel Kompensation för mervärdesskatt till kommuner och landsting. De räntebärande kontona hos , från vilka kommuner och landsting efter ansökan har rätt till ersättning för ingående mervärdesskatt som inte får dras av i det ordinarie mervärdessystemet, finns kvar. Dessutom finns på två ytterligare räntebärande konton för utbetalning av ersättning, med obegränsad kredit och med en räntesats på . Dessa konton inrättades på regeringens uppdrag för att särskilja ersättningar enligt de nuvarande reglerna från de ersättningar som avser tiden . ingår i uppdrag att avräkna inkomstundertitlarna 1512 01 och 1512 02, som inkomsttiteln 1512 är indelad i, med utbetalningar av ersättningar till kommuner och landsting för mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet m.m., ombesörja utbetalningar av ersättningarna samt täcka uppkomna underskott på ovan angivna konton med medel från statsverkets checkräkning. Bakgrund till regeringens förslag Regeringen bedömer att de räntebärande kontona hos inte längre behövs för att hantera utbetalningarna av ersättningar till kommuner och landsting för mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet. Den nuvarande hanteringen anses vara onödigt komplicerad och har även medfört ett visst merarbete för berörda myndigheter. Kontona fyller inte heller någon annan funktion. Med hänsyn till ovanstående föreslår regeringen att de konton hos från vilka ersättningar utbetalas till kommuner, landsting och mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdesskattelagen (1994:200) avskaffas. Utbetalningarna av ersättningar ska i stället avräknas direkt mot en inkomsttitel i statsbudgeten på ett sådant sätt att det även fortsättningsvis kommer att vara möjligt att utläsa hur stora belopp som utbetalas till berörda aktörer. Dessutom kommer att kunna särredovisa enligt vilken lag ut- och inbetalningar görs. Därutöver föreslår regeringen att även samordningsförbund som är bildade enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser ska kunna ansöka om ersättning för ingående mervärdesskatt som inte får dras av enligt mervärdesskattelagen. Dessa samordningsförbund bedriver verksamhet enligt samma principer som beställarförbund som avses i lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård samt socialtjänst. Beställarförbunden erhåller redan motsvarande ersättning. Regeringen anser även att kommunkontosystemets regelverk bör uppdateras efter mönster av skattebetalningslagen (1997:483) och lagen (2001:1227) om självdeklarationer för att möjliggöra uppgiftslämnande i elektronisk form. En sådan uppdatering ligger också i linje med förvaltningens strävan att författningar i så stor utsträckning som möjligt ska vara teknikneutrala. Mot denna bakgrund föreslår man att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva eller i enskilda fall medge att ansökan om ersättning samt årsuppgift får lämnas i form av ett elektroniskt dokument. I så fall får krav på underskrift uppfyllas med elektroniska medel. Enligt regeringens bedömning påverkar de föreslagna förändringarna inte kommunernas och landstingens ansökningsförfarande eller möjlighet att erhålla kompensation för ingående mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet m.m. Regeringens förslag innebär dels att en ny lag om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting införs, dels att 3 kap. 29 § mervärdesskattelagen (1994:200) samt 21 kap. 12 § skattebetalningslagen (1997:483) ändras. Den nya lagen har sin direkta motsvarighet i den nu gällande lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting, vilken den ersätter. Den upphävda lagen ska fortfarande tillämpas i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före , dock ska all ersättning avräknas direkt mot en inkomsttitel på statsbudgeten. De föreslagna ändringarna i mervärdesskattelagen och skattebetalningslagen utgör endast följdändringar. Ett förslag om slutreglering av de negativa saldon som finns på de konton hos från vilka de aktuella ersättningarna utbetalas till kommuner, landsting och kommunalförbund lämnas av regeringen i budgetpropositionen . Utskottet ställer sig positivt till regeringens förslag att förenkla rutinerna för utbetalningar av ersättningar för kommuners och landstings kostnader för mervärdesskatt och avskaffa de konton hos från vilka ersättningarna utbetalas. Utskottet stöder också strävan att författningar i så stor utsträckning som möjligt ska vara teknikneutrala och ställer sig därmed bakom förslaget att införa möjligheten till elektronisk hantering av ansökningar om ersättning och årsuppgifter i det aktuella ersättningssystemet. Regeringens förslag innebär att utbetalningarna av ersättningar för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting avräknas direkt mot en inkomsttitel i statsbudgeten. Huvudprincipen om en statlig finansiering av dessa ersättningar via uttag över statsbudgetens inkomstsida fastställdes av utskottet , i samband med behandlingen av en ny finansieringsmodell för kommunkontosystemet. Vid samma tillfälle gjorde utskottet vissa preciseringar angående principerna för finansiering av framtida ökningar av uttagen ur kommunkontosystemet.7[Betänkande 2001/02:FiU17 s. Utskottet bedömer att det även i samband med det aktuella förslaget finns anledning att understryka vikten av en samlad analys av volymförändringar i ersättningssystemet för kommuners och landstings kostnader för viss mervärdesskatt. Enligt utskottets mening har staten ett berättigat intresse av att göra samlade bedömningar av belastningen på statsbudgeten och det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala konsumtionen. Vid eventuella framtida ökningar av utbetalningar på statsbudgetens inkomstsida till följd av volymförändringar i ersättningssystemet bör behovet av förändrade statsbidrag därför ses i ett större sammanhang och ingå som en del av en helhetsbedömning av det statsfinansiella läget och kommunsektorns behov av statsbidrag. Ökade uttag ur ersättningssystemet kan därvid vara en återhållande faktor för statsbidragens utveckling. I en helhetsbedömning bör hänsyn även tas till eventuella omfördelningseffekter mellan kommuner och mellan landsting. Utskottet anser dessutom att redovisningen av uttagen ur ersättningssystemet bör göras på ett sådant sätt att det blir möjligt för att bedöma hur kostnaderna för mervärdesskatt i icke skattepliktig verksamhet bör fördelas mellan kommunsektorn och staten. noterar utskottet att regeringen i budgetpropositionen redovisar en slutreglering av de negativa saldon som finns på de berörda kontona i . När kontona nu föreslås avskaffas behöver den kvarstående interna skulden inom staten på (motsvarande hela saldobeloppet) regleras. Genom att inkomsttitel Övriga inkomster av statens verksamhet minskas med skuldbeloppet betalas fordran på . minskas nettoutlåning med motsvarande belopp, vilket innebär att det inte uppstår någon effekt på lånebehovet.8[Proposition 2005/06:1 vol. 1, s. 107 och 110 samt tabell 4.16.] Utskottet har inget att erinra mot denna inomstatliga transaktion. Därutöver föreslår regeringen i budgetpropositionen att den i statens redovisning upptagna fordran motsvarande underskottet i kommunkontosystemet som är att hänföra till tiden , och som inte har reglerats gentemot kommunsektorn, skrivs ned vid utgången av 2005.9[Proposition 2005/06:1 vol. 1, avs. 8, s. Utskottet behandlar förslaget i betänkande 2005/06:FiU11 Tilläggsbudget 2 . Mot denna bakgrund och med den precisering som utskottet ovan gjort angående principerna för finansiering av framtida ökningar av utbetalningar på statsbudgetens inkomstsida tillstyrker utskottet regeringens förslag till förändringar av reglerna om ersättning för kommuners och landstings kostnader för viss mervärdesskatt. Utskottet tillstyrker därmed propositionens förslag i denna del. Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning, lag om ändring i lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, lag om ändring i lagen (2003:887) om utjämningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, lag om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting, lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) samt lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483). Propositionens förslag har kommenterats och tillstyrkts av utskottet under respektive avsnitt. Med beaktande av vad utskottet ovan anfört tillstyrker utskottet de i propositionen framlagda lagförslagen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Ändring av bestämmelser om överklagande av beslut i de kommunala utjämningssystemen, punkt 1 (m, fp, kd, c) av (), (), (), (), (), () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om ändringar av bestämmelser om överklagande av beslut i de kommunala utjämningssystemen. Därmed bifaller delvis motionerna 2005/06:Fi1 av m.fl. (fp) yrkandena 1-3, 2005/06:Fi2 av m.fl. (kd) yrkande 1 och 2005/06:Fi3 av m.fl. (c) yrkande 1 och avslår proposition 2005/06:7 i denna del. Vi avvisar regeringens förslag till ändring av bestämmelser om överklagande av beslut i de kommunala utjämningssystemen. De skäl som regeringen anför till stöd för inskränkningen av kommunernas överklaganderätt är enligt vår mening inte tillräckliga. De svårigheter som staten och regeringen kan få med att finansiera en korrigering av beslut framstår som ringa jämfört med de konsekvenser förslaget kan få för en enskild kommun och dess medborgare samt för tilltron till rättssäkerheten. Vi anser att kommunernas rätt att överklaga beslut måste värnas. Kommuner och landsting är hänvisade till att lita på att den offentliga statistiken är kvalitetsgranskad och riktig. Även om det ligger ett stort ansvar på den enskilda kommunen eller det enskilda att granska de uppgifter som ligger till grund för bidrag eller avgifter är kommunen/, ofta på grund av brist på tid eller kunskaper, beroende av att det offentliga statistikmaterialet är korrekt då man yttrar sig i ärendet. Det har också visat sig vara svårt för kommunerna att tolka förfrågningar särskilt kring LSS-utjämningen. Det kan därför för en enskild kommun eller ett enskilt landsting leda till allvarliga konsekvenser om möjligheten att åberopa andra fel och brister än de som påtalats innan fattat sitt slutliga beslut är tillåten såvida inte synnerliga skäl föreligger. Vi ifrågasätter regeringens förslag också utifrån rättssäkerhetssynpunkt. Förslaget undergräver enligt vår mening tilltron till utjämningssystemet och i bedömningar framtonar ett godtycke. Dessutom exemplifierar regeringen inte tillräckligt tydligt vad som menas med synnerliga skäl, vilket gör att det är svårt att se vilka skäl det kan vara som avses. Mot denna bakgrund anser vi att bör avslå förslaget i propositionen och tillkännage för regeringen som sin mening vad vi här anfört om ändringar av bestämmelser om överklagande av beslut i de kommunala utjämningssystemen. Detta innebär att motionerna Fi1 (fp) yrkandena 1-3, Fi2 (kd) yrkande 1 och Fi3 (c) yrkande 1 tillstyrks delvis och att propositionens förslag avstyrks i denna del. Komplettering av systemet för kommunalekonomisk utjämning, punkt 2 (kd, c) av () och (). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om en komplettering av systemet för kommunalekonomisk utjämning med en delmodell för befolkningsförändringar i landsting. Därmed bifaller delvis motionerna 2005/06:Fi2 av m.fl. (kd) yrkande 2 och 2005/06:Fi3 av m.fl. (c) yrkande 2 och avslår proposition 2005/06:7 i denna del. Det är enligt vår mening principiellt viktigt att systemet för kommunalekonomisk utjämning kompletteras så att landsting kan få kompensation för kraftig befolkningstillväxt. Landsting kan drabbas negativt av en snabb uppgång i befolkningsmängden t.ex. genom att efterfrågan på sjukvård ökar betydligt när befolkningen växer snabbt. Men vi skulle även vilja se att landsting som under en följd av år haft vikande befolkningsunderlag också får möjlighet att få kompensation. Det kan nämligen vara svårt att på kort sikt minska landstingens kostnader för t.ex. lokaler eller länstrafik när befolkningen minskar i snabb takt. Även om detta problem sannolikt är mindre för landstingen än för kommunerna, så finns det enligt vår mening skäl att kompensationsreglerna utformas så att de även kan komma landsting med krympande befolkningsunderlag till del. Den skillnad som i och med regeringens förslag uppstår mellan hur kostnadsutjämningssystemet tillämpas för kommuner respektive landsting skulle därmed upphöra. Mot denna bakgrund anser vi att en översyn av regelverket bör göras i syfte att ge även landsting kompensation för förändringar som påkallats till följd av en negativ befolkningsutveckling. En komplettering av utjämningssystemet med en delmodell för befolkningsförändringar i landsting måste göras med större eftertanke och bättre underlag än det som framförts i propositionen. Vad vi här anfört om en komplettering av systemet för kommunalekonomisk utjämning med en delmodell för befolkningsförändringar i landsting bör som sin mening ge regeringen till känna. Detta innebär att motionerna Fi2 (kd) yrkande 2 och Fi3 (c) yrkande 2 tillstyrks delvis och att propositionens förslag avstyrks i denna del. Komplettering av systemet för kommunalekonomisk utjämning, punkt 2 (v, mp) () och () anför: Det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet är av stor betydelse för att skapa likvärdiga förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att tillhandahålla sina invånare service oberoende av inkomstförhållanden och opåverkbara strukturella kostnader. Detta sker genom att utjämna skatteinkomster och genom att ta hänsyn till de merkostnader som uppstår på grund av strukturella faktorer. Utan ett väl fungerande bidrags- och utjämningssystem skulle det kommunala självstyret på många håll i landet omöjliggöras. Vi står givetvis bakom den överenskommelse mellan regeringen, och de gröna som det nya systemet för kommunalekonomisk utjämning bygger på. I detta sammanhang vill vi dock särskilt lyfta frågan om kompensation för landsting med kraftig befolkningsminskning. fanns ett särskilt omställningsbidrag för detta ändamål. analyser visade dock att det sakliga motivet var svagt för en kompensation i samma storleksordning. Den av kommittén beräknade rimliga ersättningsnivån var lägre än det bidrag som landstingen hade rätt till . har därför föreslagit att de merkostnader som förekommer till följd av en minskning av folkmängden i landstingen kan hanteras inom ramen för de intäkter som erhålls i utjämningssystemet. Vi anser att det finns skäl att i den fortsatta processen närmare pröva om kompensationen för landsting med kraftig befolkningsminskning ska ingå i kostnadsutjämningen. Landstingen bör enligt vår mening i princip behandlas på samma sätt som kommunerna i detta avseende. Därför förutsätter vi att den av regeringen tillsatte särskilde utredaren, inom ramen för en löpande jämförelse av utfallet i kostnadsutjämningens olika delar, även kommer att analysera kostnadssituationen för landsting med kraftig befolkningsminskning. Mot denna bakgrund ser vi inte skäl att avvika från regeringens bedömning angående kompensation för landstingen inom ramen för delmodellen för befolkningsförändringar. Förteckning över behandlade förslag Proposition 2005/06:7 Vissa kommunalekonomiska frågor: antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning, 2. lag om ändring i lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 3. lag om ändring i lagen (2003:887) om utjämningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 4. lag om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting, 5. lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200), 6. lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483). 2005/06:Fi1 av m.fl. (fp): avslår propositionens yrkande 1 avseende ändring i 20 § lagen (2004:774) om kommunalekonomisk utjämning. avslår propositionens yrkande 2. avslår propositionens yrkande 3. 2005/06:Fi2 av m.fl. (kd): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att behålla dagens regler för överklagande av beslut om kostnadsutjämning enligt LSS. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av att vidare utreda frågan om att i det kommunala utjämningssystemet även låta landsting få kompensation för befolkningsförändringar. 2005/06:Fi3 av m.fl. (c): tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att avslå framställan om inskränkning av möjligheterna att beakta fel och brister i underlaget för beslut avseende utjämningsbidrag enligt lagen 1993:387. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av en översyn av utjämningssystemet i syfte att ge landsting med kraftig befolkningsminskning kompensation.