bet · GS01KU20 · 2005-01-01 00:00:00 — I propositionen hade tydligt angetts att på ett effektivt sätt skall producera och leverera el till sina kunder, och att detta skall ske på ett affärsmässigt sätt. Detta gäller även investeringar i förnybar energi och forskning och utveckling. hade investerat för att förbli ett kon- kurrenskraftigt, svenskbaserat företag . Bolaget hade också investerat i forskning och utveckling och i produktion från förnybara ener- gikällor, så lång som det är möjligt på affärsmässig grund. investeringar i förnybar energi uppgick till ca . satsade på forskning och utveckling inom bl.a. vindkraft- verk, bioenergi, decentraliserad el- och värmeproduktion och solenergi. 6 REGERINGENS STYRNING AV framhöll i sitt ställningstagande att de olika mål som i sin verksamhet skall uppfylla uppenbarligen inte kunnat nås utan omsorgsfulla avvägningar. Något som väckt ett särskilt intresse vid utskottets granskning var de stora investeringar som gjort i . Det kunde enligt utskottet givetvis finnas utrymme för olika bedömningar i frågan om dessa investeringar bidragit till att uppnå målen för verksamhet. Vad som kommit fram under granskningen gav emellertid inte grund för någon annan bedömning än att age- rande kunde anses förenligt med vad har beslutat. Utskottet hade följaktligen inte skäl att rikta kritik mot regeringen eller något enskilt stats- råd för att ha brustit i fråga om styrningen av eller för att ha åsidosatt vad beslutat. I en reservation (m, fp, kd, c och mp) framhölls att något som särskilt föll i ögonen vid granskningen var att gjort stora investeringar i . Det torde vara rätt uppenbart att dessa investeringar inte stod i överensstämmelse med den långsiktiga inriktning som ligger till grund för den politiskt beslutade omställningen av energisystemet i . Besluten om investeringar i hade genom underhandskontakter varit förank- rade i regeringen och genomförts med ett uttalat stöd från regeringens företrädare. Det kunde därför sättas i fråga om regeringen har varit tillräck- ligt aktiv när det gällt att ge erforderliga direktiv för att verksam- heten inom detta område skulle präglas av de målsättningar som ligger till grund för svensk energipolitik. De olika mål som i sin verksam- het skulle uppfylla hade uppenbarligen inte kunnat nås utan omsorgsfulla avvägningar. Regeringens styrning hade i väsentliga hänseenden utövats formlöst, något som minskade möjligheterna att i efterhand granska vad som har förekommit. Det gick efter granskningen likväl inte att komma ifrån intrycket att den styrning som regeringen utövat inte har varit tillräcklig. Det sätt på vilket uppträtt kunde inte anses ha varit väl förenligt med vad beslutat. Slutsatsen blev att regeringen inte kunde undgå kritik för att ha brustit i fråga om styrningen av . god- kände reservationen (prot. 2002/03:117). granskade utskottet regeringens styrning av de statliga bola- gen (bet. 2003/04: KU10, s. 66). Utskottet ville till en början erinra om att förhållandet mellan regeringen och statliga aktiebolag regleras av aktiebo- lagslagen; någon särskild reglering i regeringsformen finns inte. I sin egenskap av företrädare för det statliga ägandet lyder regeringen således under samma regler som andra bolagsägare. Innebörden av detta är bl.a. att ägarinflytandet utövas i bolagets beslutande organ, bolagsstämman. Den utser styrelsen, som i sin tur utser verkställande direktör. Genom bl.a. valet av styrelse och möjligheten att i bolagsordningen föra in särskilda bestäm- melser kan statens representanter på bolagsstämman påverka inriktningen av bolagets verksamhet. Uppstår det en konflikt mellan styrelsen och bolags- stämman kan den senare ersätta de styrelseledamöter som utsetts av stäm- man. Vidare, i den mån anslag på statsbudgeten beslutas för bolagets 6 REGERINGENS STYRNING AV verksamhet, kan styrning utövas genom att särskilda villkor föreskrivs för anslagets användande. Utöver detta finns inte några formella styrmedel. Sta- ten kan dock självfallet sluta avtal med ett statligt bolag, varigenom bolaget frivilligt går med på att inskränka sin handlingsfrihet på ett sätt som staten önskar. Staten kan också utöva sitt ägarinflytande så att det i bolagsord- ningen skrivs in bestämmelser om att vissa av bolagets beslut skall under- ställas regeringen eller annan statlig myndighet. Som utskottet tidigare uttalat ligger det i sakens natur att det även förekommer underhandskontak- ter mellan staten som ägare och den direkta bolagsledningen. Det gäller i särskilt hög grad när staten är ende aktieägaren. Utskottet pekade också på att under särskilt den senaste har , på grund av avregleringar och marknadsutvecklingen, flerta- let av de bolag regeringen förvaltar förändrats från monopolföretag med särskilda uppgifter till företag med större marknadsinriktning. Det torde därvid vara ofrånkomligt att det emellanåt, i förvaltningen av ett bolags angelägenheter, uppkommer beslutssituationer som fordrar avvägningar mel- lan finansiella mål och samhällsmål, då det inte framstår som självkart vilket mål som skall prioriteras. I egenskap av företrädare för det statliga ägan- det har regeringen att verka i enlighet med de beslut som fattats av rörande enskilda bolags verksamhet. Regeringen har ett politiskt ansvar i fråga om den statliga företagsverksamheten. Från de utgångspunkter som utskottet har att beakta var det av bety- delse att styrningen sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Utskottet hänvisade till ett tidigare uttalande om att rutiner bör utvecklas som gör det möjligt att följa upp viktigare händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan bolags- ledningar och berörda departement i frågor av större betydelse. Utskottet förutsatte att det fortsatta utvecklingsarbetet avseende ägarstyrningen gjor- des i medvetande om detta. - uppdrag och statens styrning (RIR 2004:18) redovisade en granskning av och statens ägarförvaltning av bolaget. Rapporten överlämnades till regeringen och till . slutsats var att uppdrag delvis är otydligt. Otydliga formuleringar av eventuella bidrag till genomförandet av svensk miljö- och energipolitik har skapat utrymme för olika tolk- ningar. uppdrag har över tiden kommit att uttolkas på olika sätt av ägarförvaltningen och bolagsledningen. bedömde att har såväl bolagsledningen som ägarförvalt- ningen, liksom bolagets agerande, väsentligt mer än tidigare fokuserat på affärsmässighet framför att bidra till svenska miljö- och energipolitiska mål. Bolagets insatser för utveckling av ny elproduktionsteknik har under denna 6 REGERINGENS STYRNING AV period varit en ringa andel av dess omsättning i . kritiserade också att styrelsen och ägarförvaltningen inte tagit initiativ till att precisera miljö- och energipolitiska uppdrag. tion var det förklarligt att bolagets koncernledning prioriterat att uppfylla tydliga krav på lönsamhet framför mer oprecisa miljö- och energipolitiska Enligt de energipolitiska besluten skulle bolaget, inom ramen för kravet på affärsmässighet, ha en strategisk roll i energiomställningen genom utveckling av bl.a. ny elproduktionsteknik. Det är emellertid inte givet att bolaget borde ha långt gående uppgifter inom ett förväntat miljö- och ener- Det är viktigt att beakta att ett svenskt statligt företag som verkar på en internationell marknad inte kan åläggas väsentligen hår- dare krav än andra företag som verkar på samma marknad. Den s.k. formlösa styrningen av , dvs. mellan bolaget och ägarförvaltningen som inte dokumenteras i alla delar, hade enligt rapporten begränsat möjligheter att bedöma hur den interna kontrollen av beredningsprocessen mellan bolag och ägarför- valtning varit utformad. investeringar i innebar enligt en mar- kant förändring av bolagets tidigare verksamhetsinriktning och strategi samt ett i väsentliga delar ändrat ekonomiskt risktagande i förhållande till tidi- Därutöver innebar förvärven en stor satsning på energiproduktion av det slag som beslutat undvika i . Förvärven kunde på så sätt riskera den svenska miljö- och energipoliti- Det var bedömning att ägarförvaltning- ens styrning av bolaget inte har varit tillräckligt tydligt för att undvika risken att bolagets verksamhet i uppfattas stå i betydande motstridighet till svenska miljö- och energipolitiska mål. anledning av omfattningen av och inriktningen på expansion i borde styrelsen eller ägarförvaltningen ha verkat för ett formellt ställningstagande till bolagets planer. förvärv av kolkraftverk och brunkolsbrytning i gjor- des med utgångspunkt att bolaget skall drivas affärsmässigt och att bolaget enbart har att följa tyska lagar och förordningar. sen och bolagets koncernledning hade inte initierat en diskussion om förvärven var förenliga med den av beslutade miljö- och energi- politiken och den roll ett helägt statligt bolaget bör ha i denna. hade dock genom bifall till en reservation till gransk- ning 2003 markerat att investeringar i inte överens- stämmer med den långsiktiga inriktningen som ligger till grund för omställningen av energisystemet. ansåg att det finns skäl att överväga om agerande enbart bör styras och bedömas utifrån lagenlighet i respektive land och affärsmässighet. 6 REGERINGENS STYRNING AV att regeringen tar initiativ till att tydliggöra uppdrag vad gäller miljö- och energipolitik, att ägarförvaltningen överväger om det statliga bolaget verk- samhet i andra länder enbart bör styras och bedömas utifrån lagenlig- het i respektive land och affärsmässighet, att ägarförvaltningen verkar för ett formellt ställningstagande till frå- gor som kräver beslut av extraordinär karaktär rörande ett statligt bolag, att regeringen överväger vilken insyn och kontroll svenska staten bör ha i och andra statliga företags utländska dotterbolag och att regeringen utvecklar den s.k. formlösa styrningen så att det i efter- hand går att följa hur ägarförvaltningens styrning av statliga bolag varit utformad. styrelses framställning (framst. 2004/05:RRS5) har i form av en framställning till över- lämnat slutsatserna av granskning. Styrelsen föreslog att skall begära att regeringen skall återkomma till med förslag till klargörande och förtyd- ligande av miljö- och energipolitiska uppdrag, skall återkomma till med förslag till utvecklingen av ägar- styrningen av de statliga bolagen och skall utreda frågan om vilken insyn och kontroll som den svenska sta- ten bör ha i och andra statliga företags utländska dotterbo- lag och redovisa resultaten för . Framställningen har föranlett en motion av m.fl. (fp, kd, c). att regeringen återkommer till med förslag till klargörande och förtydligande av miljö- och energipolitiska uppdrag i enlighet med vad i motionen anförs, att regeringen återkommer till med förslag till ytterligare utveckling av ägarstyrningen av de statliga bolagen i enlighet med vad i motionen anförs, att regeringen inhämtar godkännande innan väsentliga för- ändringar i verksamhetsinriktningen vidtas för statligt helägda bolag, att regeringen utreder frågan om vilken insyn och kontroll som den svenska staten bör ha i och andra statliga företags utländska dotterbolag och återkommer till med förslag i enlighet med vad i motionen anförs. om regeringens förvaltning och styrning i sex statliga bolag presenterade en granskning (RiR 2004:28) av regeringens förvaltning och styrning av sex statliga bolag. De bolag som ingick i denna granskning är , , V&S Vin och Sprit 6 REGERINGENS STYRNING AV AB, AB , och . Utgångspunk- ten hade varit transparens och tydlighet i styrningen av bolagen. Riksrevi- sionens övergripande bedömning var att det finns behov av och möjlighet att öka tydligheten och transparensen och förbättra den interna kontrollen i styrningen av de statliga bolagen. Vidare lämnade ett antal rekommendationer till regeringen som. Dessa var följande: att pröva om den praxis, som innebär att näringsministern ensam beslu- tar om styrelsenomineringar, är i överensstämmelse med det s.k. para- graf 5-förordnandet att näringsministern är föredragande i styrelsenomi- neringar. att som ägarföreträdare besluta att bolagsstämmorna för statliga bolag i normalfallet skall vara öppna för allmänheten. För allmänhetens skulle stärkt styrning via stämman och öppna stämmor kunna ge ökad demo- kratisk legitimitet för ägarförvaltningen genom att det ges större möj- lighet till information om bolagets verksamhet och om hur regeringen som ägarföreträdare styr bolaget, att regelmässigt besluta om förslagen till stämmobeslut, eftersom reger- ingen bör vara ansvarig för denna typ av beslut. Detta gäller förslag till s.k. ägardirektiv med t.ex. grundläggande inriktning eller preciseringar av särskilda samhällsintressen. Detta gäller även förslag avseende t.ex. ändringar i bolagsordning, policy för utdelning, utdelningens storlek ett visst år och val av styrelseledamöter, att i stor utsträckning använda bolagsstämman för styrning av bolag samt att få en otvetydig aktiebolagsrättslig giltighet, alltid föra till stäm- mobeslut s.k. ägardirektiv för det aktuella bolaget och sådana regerings- beslut som är avsedda att följas av alla statliga bolag (t.ex. regeringens riktlinjer för anställningsvillkor i statligt ägda företag och regeringens riktlinjer för den externa ekonomiska rapporteringen), att det fastställs för departementen gemensamma riktlinjer för förfaran- det vid nominering av styrelseledamöter samt att överväga att använda instrumentet nomineringskommitté även för nomineringar av styrelsele- damöter till statligt helägda bolag, att överge nuvarande förvaltningsmodell vid vil- ken innebär att bolagsförvaltare vid departement samtidigt är styrelse- ledamot i det förvaltade bolaget, att det förtydligas i riktlinjer under vilka omständigheter anställda vid skall kunna ingå i styrelser för statliga bolag, att det fastställs för departementen gemensamma föreskrifter för doku- mentation av ägarförvaltningen som möjliggör att i efterhand följa viktigare händelseförlopp samt kontakter och styrsignaler som förekom- mit mellan ägarförvaltning och bolag. 6 REGERINGENS STYRNING AV styrelses framställning angående regeringens styrning av statliga bolag lämnade en framställning (2004/05:RRS18) till med anledning av den granskning som Riks- revisionen genomfört. Styrelsen framhåller i sin framställning att styr- ningen av de statliga företagen måste fylla mycket höga krav, såväl i formella avseenden som i övrigt. Styrelsen föreslår att begär att regeringen utvecklar bolagsstämmans roll i styrningen av bolagen, att reger- ingen tydliggör sitt ansvar för styrningen och att regeringen utarbetar gemensamma riktlinjer för ägarförvaltningen av de statliga bolagen. Riks- dagen föreslås också begära att regeringen återkommer till med en ingående beskrivning av de åtgärder som vidtagits i syfte att utveckla formerna för ägarstyrning av de statliga bolagen. Den begärda återrapporte- ringen bör ingå i den skrivelse om de statliga bolagen som regeringen skall redovisa för . I framställningen finns en avvikande mening från företrädarna i styrelsen för Socialdemokraterna. Framställ- ningen har lämnats till näringsutskottet för beredning. avser att behandla ärendet . Som svar på frågor från har inom Näringsdepartemen- tet upprättats en promemoria, bilaga A6.5. I promemorian redogörs för de åtgärder som ägaren vidtagit för att följa beslut . Enligt promemorian har diskussioner förts med styrelsens ordförande rörande beslut och om att bör öka sin ambitionsnivå inom förnybar energi och kommunicera sitt arbete på ett bättre sätt. har anslagit mycket ambitiösa investe- ringsplaner inom förnybar energi i . Åtgärder har vidtagits som kommer att öka vindkraftsproduktion , och invester- ingar med ca i småskalig vattenkraft har beslutats. Politiska överläggningar har inletts i syfte att förtydliga upp- drag med utgångspunkt i riksdagsbeslutet samt rap- port. Arbetet med ändringar i bolagsordningen för bedrivs med utgångspunkt i näringsutskottets uttalande i betänkande 1996/97:NU12. Hänsyn måste enligt promemorian också tas till det civilrättsliga regelverk som lyder under som aktiebolag, bl.a. aktiebolagslagen och even- tuella statsstödsregler med anledning av kravet på marknadsmässig avkast- ning för bolagets samtliga verksamhetsgrenar. Skälen till att det inte övervägts att överföra till gruppen Före- tag med särskilda samhällsintressen är främst beslut och 1997 angående . Gruppen med marknadsmässiga krav karakteri- seras av företag med marknadsmässiga krav på resultat och avkastning baserat på riskprofil. Gruppen med särskilda samhällsintressen känneteck- nas av något eller flera av följande kriterier. Ägaren styr verksamheten på 6 REGERINGENS STYRNING AV ett påtagligt och direkt sätt, företagen verkar på en marknad med särskilda förbehåll och en del av företagen verkar helt eller delvis utan konkurrens, andra kan verka i full konkurrens. Dessa bolags verksamhet styrs i första hand av särskilda uppdrag, och bolagen har av denna anledning viss sär- ställning eller ensamrätt. Mot bakgrund av tidigare beslut finns stöd för att lämpligen tillhör kategorin Företag med marknadsmässiga krav. kurrensrättslig synvinkel skulle en placering i kategorin Företag med samhällsuppdrag även kunna uppfattas som ett felaktigt ställningstagande, i synnerhet som det inom EU pågår en avregleringsprocess som skall vara Med den integrerade elmarknaden följer regler om vad statliga bolag kan göra utifrån konkurrens och statsstödsregler. har tidigare inte funnit anledning att ändra kategoriindelningen. När det gäller konkurrensreglerna framhålls i promemorian att Vatten- fall bedriver en tillväxtstrategi och att man inför varje större företagsköp anmäler det planerade samgåendet till berörda konkurrensmyndigheter. konkurrensmyndigheterna och kommissionen godkänner ett förvärv är ett villkor för avtalets giltighet. andel på en integrerad europeisk marknad är och på den nordiska . Det bör beaktas att den avreglerade energimarknaden inom EU och övrig omvärld karakteriseras av konsolidering där företag köper upp varandra. Förvärv inom den europe- iska el- och gassektorn har enligt en tidningsuppgift gjorts till ett värde av Så har , och Energi köps upp av utländska aktörer och mönstret är likadant i övriga Direktiv från ägaren till bolaget finns i form av riksdagsbeslut som anger bolagets övergripande verksamhet samt den ägarpolicy och de uppgifter om prioriterade områden som finns redovisade i regeringens årliga skrivelse till om de statliga företagen. Detta material överlämnas till styrel- sens ordförande vid den ordinarie bolagsstämman. Därutöver finns i den löpande förvaltningen täta kontakter mellan exempelvis ordförande och Ett arbete har inletts med att ytterligare förtydliga direkti- ven till genom ändring av bolagsordningen. I promemorian understryks att en ägares uppgift i ett konkurrensutsatt aktiebolag är att ange de övergripande målen för verksamheten. malt styrelsens och ledningens ansvar att utarbeta de operativa målen. Styrelse och ledning måste enligt promemorian få frihet och flexibilitet att inom ägarens övergripande anvisningar utföra sin uppgift. pelvis vara upp till företaget att avgöra vilken typ av förnybar energi man vill satsa på. Statsmakternas uppgift är att skapa incitament och regler som stimulerar den typ av produktion eller system i övrigt som man vill att aktörerna på marknaden skall skapa. investering i liksom tidigare investeringar utom- lands har gjorts för att skapa ett konkurrenskraftigt bolag. vesteringar utomlands är enligt promemorian en förutsättning för bolagets 6 REGERINGENS STYRNING AV livskraft och möjlighet att investera i . investerar mer än någonsin i , i produktion, nät och distribution. I bolagets investe- ringsplaner ligger också mycket stora satsningar inom förnybar energi. har närmare fördubblat det egna kapi- talet, ökat resultatet efter skatt fyra gånger, tredubblat utdelningen till staten och enligt vissa bedömare mer än fördubblat värdet på bolaget. har utvecklats till ett svenskägt, internationellt konkur- renskraftigt företag med över 30 000 anställda i fyra länder där de utomnor- diska verksamheterna bidrog av rörelseresultatet. köp av aktier i står i god överensstämmelse med riks- dagens uttalande om roll. tar sitt uppdrag att vara det ledande företaget i energiomställ- ningen på allvar men är beroende av externa faktorer, som t.ex. tillstånds- och stödfrågor och anpassning till en förändrad energimarknad. I konkurrerar t.ex. med EON som är näststörsta energibo- lag och har nästan dubbelt så stor elförsäljning som . I och finns bl.a. konkurrenten EDF som är största energibo- lag och har över 35 miljoner kunder jämfört med ca 6 miljoner kunder. betänkande 2004/05:NU12 med anledning av styrelses framställning har lämnat sitt betänkande med anledning av styrelses framställning om . När det gäller Vat- tenfalls uppdrag var näringsutskottet positivt till att regeringen tagit initia- tiv till ett tydliggörande av uppdrag i bolagsordningen. Enligt det förslag till ändring av bolagsordningen som förelåg skall inom ramen för kravet på affärsmässighet vara det ledande företaget i omställ- ningen till en ekologiskt och ekonomiskt uthållig svensk energiförsörjning. Detta tydliggörande anser utskottet tillgodoser såväl styrel- ses framställning i den del som rör uppdrag som motsvarande förslag i en motion (fp, kd, c), varför de avstyrktes. I en reservation (fp, kd, c) framhölls att förslaget till ändring av bolags- ordningen i grunden inte ändrade de problem som föreligger enligt Riksre- visionen beträffande möjliga tolkningar av relationen mellan målet om affärsmässighet och den roll bolaget har när det gäller omställningen av energisystemet. Reservanterna begärde därför ett tillkännagivande om att regeringen borde återkomma till med förslag till klargörande och förtydligande av miljö- och energipolitiska uppdrag. I en motivreservation (m) framhölls att reservanterna var negativa till det förslag till ändring av bolagsordning som regeringen presente- rat inför bolagsstämman, och att nu gällande bolagsordning borde kvarstå i oförändrat skick. 6 REGERINGENS STYRNING AV När det gäller formerna för ägarstyrning framhöll näringsutskottet betydel- sen av att styrningen av de statliga bolagen sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Detta var något som även framhållits av . I likhet med vad gett uttryck för förutsatte näringsutskottet att detta tas i beaktande när det gäller det fortsatta utvecklingsarbetet avseende ägarstyr- ningen. vill utskottet erinra om att regeringen, enligt budgetla- gen, skall redovisa för vilka åtgärder den vidtagit med anledning av iakttagelser. Någon sådan redogörelse har ännu inte lämnats. Enligt näringsutskottets uppfattning var styrelses framställning på denna punkt inte av sådan karaktär att inte bör kunna invänta regeringens redovisning. utgick således från att regeringen skulle återkomma till i denna fråga. Något särskilt uttalande därom ansåg utskottet inte att det förelåg behov av. I en reservation i denna del (m, fp, kd, c) begärdes ett tillkännagivande till regeringen om att den skulle återkomma till med förslag till utveckling av ägarstyrningen av de statliga bolagen i enlighet med vad som anförts. När det gäller verksamhet i och möj- ligheter till insyn i företagets dotterbolag framhöll näringsutskottet att moderbolaget uppgett att det har tillfredsställande insyn i och kontroll av verksamheten i . Vidare har den svenska staten, genom ägarförvaltningen, samma insyn i bolaget som dess styrelse. Riksrevisio- nen, å sin sida, har enligt tysk lagstiftning ingen rätt till information direkt från det börsnoterade . kan emellertid begära information från moderbolaget samt ägarförvaltningen. I sin rapport har även uppmärksammat olika sätt att kringgå bestämmel- serna i den tyska lagstiftningen för att möjliggöra insyn.