yttr · GR05KU6y · 2004-01-01 00:00:00 — har berett tillfälle att avge yttrande över proposition 2003/04:145 Trängselskatt jämte eventuella följdmotioner i de delar som berör utskottets beredningsområde. I propositionen lämnas ett förslag till en lag om trängselskatt. I samband därmed föreslås vissa ändringar i bl.a. lagen om allmän kameraövervakning, sekretesslagen och lagen om vägtrafikregister. begränsar sitt yttrande till normgivningstekniska frågor samt frågor som avser integritetsskydd och sekretess. Regeringsformens bestämmelser om skatter och avgifter Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen meddelas föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, genom lag. Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter om skatt till staten och om belastande avgifter, "tvångsavgifter". Enligt 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen kan regeringen, utan hinder av 3 §, efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter som avser bl.a. trafik. Det delegeringsbara området omfattar inte föreskrifter om skatt, men väl avgifter. Enligt 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen kan regeringen eller kommun efter bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 8 kap. 3 § annars skall meddelas av . Här finns således ett utrymme för direktdelegation till kommun. också, med stöd av 8 kap. 11 § regeringsformen, till kommun vidaredelegera normgivningsmakt på detta område. Beträffande sådana avgifter som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen kan delegation ske enligt både 7 § och - bortsett från sanktionsavgifter (se bl.a. prop. 1983/84:192) - 9 §. Föreskrifter om skatt faller således inom det s.k. obligatoriska lagområdet; det finns inte något utrymme för att delegera normgivningsmakt på det området. Det avgörande för normgivningsmaktens fördelning såvitt nu är i fråga är alltså skillnaden mellan skatt och belastande avgift. Det kan till att börja med konstateras att valet av benämning på en pålaga saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen (prop. 1973:90 s. 219 f.). Av förarbetena till regeringsformen framgår bl.a. att skatt kan karakteriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (a. prop. s. 213). Även i vissa andra fall anses en penningpålaga ha karaktär av avgift. Detta gäller t.ex. om den tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. De avgifter som tidigare fanns som ett led i prisregleringen inom jordbrukets och fiskets områden ansågs utgöra avgifter och inte skatter i statsrättslig bemärkelse (a. prop. s. 219). Som ett annat exempel har nämnts föroreningsavgifter, som tas ut av företag och som med avdrag endast för administrativa kostnader återförs till företagssektorn men med en annan fördelning än den enligt vilka de togs ut. Gränsdragningen mellan skatt och avgift har belysts i ett flertal lagstiftningsärenden. Som exempel från senare år kan nämnas avgift till ansvariga myndigheter enligt den numera upphävda lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer (prop. 1993/94:198 s. 162 f.), avgift enligt livsmedelslagstiftningen (prop. 1997/98:48 s. 43 f.) och avgift vid allmän kameraövervakning (prop. 1997/98:64 s. 102 f.). Sammanfattningsvis har därvid följande bedömning gjorts. En pålaga kan godtas som avgift i den mån den utgör vederlag för åtgärder i myndighetsutövning som riktar sig direkt mot den avgiftsskyldige. En pålaga som utkrävs av alla som utför en viss verksamhet, oavsett om och i vilken mån de varit föremål för någon direkt åtgärd från berörd myndighets sida, utgör däremot en skatt. Det kan diskuteras i vilken utsträckning en avgift skall vara enbart kostnadstäckande för att inte förlora sin karaktär av avgift. Det har påpekats att en viss schablonisering ofta är nödvändig. Avgifterna måste dock utformas så att de står i rimlig proportion till de kostnader som uppkommer för det allmänna, den s.k. självkostnadsprincipen (jfr prop. 1997/98:45 s. 288). I rättsvetenskapliga sammanhang har uttalats (och , grundlagar, 1980, s. 175) att bör avstå från att delegera normgivningskompetens då tvekan uppkommer om en pålagas statsrättsliga karaktär och att regeringen i fall av tveksamhet bör utverka bemyndigande. Vidare har som exempel på avgifter som omfattas av 8 kap. 3 § regeringsformen nämnts (, Normgivningsmakten enligt regeringsform, 3:e uppl., 1999, s. 81) prisregleringsavgifter, avgifter som utgör vederlag för en myndighets prestationer i samband med myndighetsutövning, förutsatt att det rör sig om åtgärder som riktar sig direkt till den avgiftsskyldige (t.ex. expeditionsavgifter), avgifter för prestationer som är tillgängliga för allmänheten och som inte kan tillhandahållas i det enskilda fallet utan anlitande av offentligrättsliga maktmedel (t.ex. TV-avgifter) samt avgifter som utgör vederlag för prestationer som den enskilde är skyldig att anlita (t.ex. renhållningsavgifter). Enligt 13 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar skall det framgå av författning när den träder i kraft. Det normala är att en lag själv anger när den skall träda i kraft. anges tidpunkten för ikraftträdandet i särskild promulgationslag. Det förekommer också att det i lag anges att lagen träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Tidpunkten kommer då att bestämmas genom förordning. Bemyndiganden för regeringen att bestämma tidpunkten för en lags ikraftträdande har i överensstämmelse med tidigare utbildad praxis förekommit alltsedan den nya regeringsformen trädde i kraft. Sådana bemyndiganden har lämnats också inom det obligatoriska lagområdet. Som framgår av Gröna boken - Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 1998:66 s. 77) kan det t.ex. vara fråga om fall där ikraftträdandet är beroende av konventioner eller då lagen förutsätter en organisation och det är osäkert när denna är uppbyggd. I ett yttrande till skatteutskottet över proposition 2001/02:177 respektive proposition 2001/02:127 (2001/02:KU4y) konstaterade att en genomgång av de senaste åtta årens propositioner visade att det lagts fram ett nittiotal propositioner med lagförslag som innehåller bemyndigande till regeringen att bestämma dag för ikraftträdande. Huvuddelen av dessa propositioner gäller internationella överenskommelser. I några fall har propositionerna gällt försöksverksamhet. I några fall har regeringen föreslagit bemyndigande att bestämma ikraftträdandetidpunkt mot bakgrund av att viss ADB-utbyggnad m.m. borde avvaktas. I det nämnda yttrandet anförde att ett uttryckligt grundlagsstöd för bemyndiganden till regeringen att bestämma dagen för ikraftträdande av lag inom det obligatoriska lagområdet saknas. En konstitutionell praxis har dock utbildats i detta avseende. Utskottet uttalade vidare att det självfallet är av grundläggande betydelse att när den beslutar en lag också bestämmer den dag lagen skall träda i kraft. Vidare anförde utskottet att det emellertid inte kan bortses ifrån att det ibland kan finnas starka skäl för en annan ordning. Till exempel gäller detta lagstiftning som är beroende av konventioner eller när det av tidsskäl är angeläget att kan besluta lag trots att det inte framstår som klart när en organisation som krävs för lagtillämpningen är uppbyggd. underströk även att det är angeläget att möjligheten att bemyndiga regeringen att bestämma dagen för lagens ikraftträdande används restriktivt och inte tillämpas annat än undantagsvis. Alldeles speciella skäl måste motivera en sådan lagstiftning och noga anges i förarbetena. En utveckling mot en vanligare förekommande användning av sådana bemyndiganden borde enligt mening undvikas. uttalade slutligen att det fick lämnas till skatteutskottet att med denna utgångspunkt göra den närmare bedömningen av om de skäl som åberopats i de då aktuella fallen var så starka att de motiverade de föreslagna bemyndigandena. Principen om självstyrelse har fått en konstitutionell grund genom stadgandet i 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen där det sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Genom kommunallag har principen kommit till direkt uttryck i kommunalrättslig författningstext. Av 1 kap. 1 § andra stycket kommunallagen (1991:900) framgår att kommuner och landsting på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. Någon enhetlig definition på vad som avses med självstyrelse finns inte. Synen på innebörden av självstyrelse har också varierat genom tiderna (m.fl., Kommunallagen, 1997, s. 44). Bestämmelsen i 1 kap. 1 § andra stycket kommunallagen (1991:900) markerar att det i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna princip gäller för all verksamhet. I förarbetena konstateras dock att principen om självstyrelse aldrig kan vara total. Sålunda ger regeringsformen stöd för att genom lag bestämmer grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Vidare är det som genom lag bestämmer deras befogenheter och åligganden. Graden av självstyrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn (prop. 1990/91:117 s. 23). I propositionen görs bedömningen att den aktuella pålagan är en skatt och skall benämnas så. I enlighet härmed görs vidare bedömningen att införandet av pålagan måste ske i enlighet med de bestämmelser i regeringsformen som avser skatt till staten. I propositionen konstateras att bestämmelserna om parkeringsavgifter, som återfinns i lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats m.m., tillkom medan regeringsform fortfarande gällde och i den ordning som då föreskrevs. farande enligt sjätte punkten i övergångsbestämmelserna till nuvarande regeringsform. Regeringen anser att det inte går att lägga reglerna för parkeringsavgifter till grund för några slutsatser om vilken karaktär den nu aktuella pålagan har. Ett införande av pålagan måste ske i den ordning som den nuvarande regeringsformen föreskriver och på grundval av de egenskaper som kommer att känneteckna ett sådant system. Pålagans statsrättsliga karaktär måste bedömas helt oberoende av vad som gällt och gäller för parkeringsavgifter. Vid en sådan bedömning kan det enligt propositionen konstateras att det kännetecknande för den nu aktuella pålagan är följande. Det gatu- och vägnät som skall omfattas av pålagan har redan finansierats av skattemedel. Syftet med pålagan är inte att uppföra och underhålla gator och vägar utan att av miljöskäl och för att minska trängseln reglera trafiken med motorfordon. Det går inte att urskilja något direkt vederlag från det allmännas sida gentemot den som betalar pålagan. De motprestationer som skulle kunna komma i fråga har redan utförts i och med att de aktuella gatorna och vägarna uppförts och ställts till medborgarnas förfogande. Enligt regeringens mening finns det inte något utrymme för att bedöma den aktuella pålagan som annat än en skatt och då som en punktskatt. Det är alltså uteslutet att, som några remissinstanser är inne på, försöka konstruera något slags bild av konkret och direkt motprestation för pålagan. Utformningen av bestämmelserna om pålagan skall därför ske med utgångspunkt i vad som enligt regeringsformen gäller för skatt. Det finns enligt regeringens uppfattning inte heller någon anledning att ge pålagan någon annan benämning än trängselskatt. Vidare berörs i propositionen bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen av vilken framgår att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Därvid anförs att även om syftet med trängselskatten - att inom en kommun förbättra framkomligheten och därmed även miljön - skulle kunna anses rymmas inom vad som är en angelägenhet, har en kommun inte rätt att beskatta andra än sina egna medlemmar. Det skulle inte vara vare sig rimligt eller praktiskt genomförbart att låta en kommun ta ut trängselskatt enbart från trafikanter som är medlemmar i kommunen. Trängselskatten måste därför konstrueras som en skatt till staten. I propositionen föreslås att gemensamma bestämmelser om trängselskatt tas in i lagen om trängselskatt, som skall träda i kraft . Förslaget innebär vidare att särskilda regler om skattebelagda passager i innefattande skattens storlek samt differentiering och maximibelopp tas in i en särskild bilaga till lagen. Bilagan träder i kraft den dag regeringen bestämmer och gäller t.o.m. utgången av . Som skäl för förslaget i fråga om ikraftträdandetidpunkten anförs att försöket med systemet med trängselskatt föregås av bl.a. en rad komplicerade tekniska upphandlingar. pågår en upphandling av det övervakningssystem liksom det tekniska betalsystem som skall användas för försöket. Det är inte möjligt att ange en exakt tidpunkt för när dessa tekniska system är färdiga att börja användas, så att systemet med trängselskatt kan fungera och att aktuella myndigheter kan börja tillämpa lagen. har, enligt uppgift, bedömt att försöket kan börja löpa och gälla till och med . I motion 2003/04:Sk35 av m.fl. (v) föreslås att tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om behovet av en översyn av regeringsformen i syfte att möjliggöra införande av trängselavgifter där lokala och regionala beslutsfattare även formellt ges ett avgörande inflytande över införande, utformning, justering och avskaffande av trängselavgifter liksom över de ekonomiska förutsättningarna. I motion 2003/04:Sk36 av m.fl. (kd) föreslås att avslår propositionen. Såvitt här är av intresse anför motionärerna bl.a. att de anser att det bör utredas hur den svenska grundlagen kan ändras så att trängselavgifter skall kunna beslutas av svenska kommuner eller regioner. Motionärerna förutsätter att den författningsutredning som tillsätts kommer att analysera kommunernas grundlagsmässiga kompetens vad avser trängselavgift/skatt. I motion 2003/04:Sk37 av () föreslås att tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om en utredning om behovet av att modifiera regeringsformen för att möjliggöra kommunala beslut om ekonomiska styrmedel. Motionären anser att regeringsformens regler behöver ändras för att kommuner eller regioner i praktiken skall kunna påverka trängseln på våra vägar med ekonomiska styrmedel. I motion 2003/04:Sk39 av m.fl. (c) föreslås dels att avslår propositionen (yrkande 1), dels att tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om att den översyn av regeringsformen som tidigare aviserats skall behandla frågan om hur beslutsfattandet över ekonomiska styrmedel i trafiken skall kunna överföras till kommunala eller regionala organ (yrkande 2). I motionen konstateras att regeringsformen, som den ser ut , inte ger mandat åt kommuner eller regionala organ att på egen hand införa ekonomiska styrmedel i trafiken av det slag som föreslås i propositionen. Detta bör enligt motionärernas mening åtgärdas. De anser att det skall ingå i direktiven för den aviserade översynen av regeringsformen att regeringsformen skall ändras så att det blir möjligt för kommuner eller regioner att införa ekonomiska styrmedel i trafiken. I motion 2003/04:Sk38 av m.fl. (m) föreslås att beslutar att avslå propositionen. Såvitt här är av intresse anför motionärerna bl.a. att det i förslaget till lag om trängselskatt inte finns någon bestämmelse som anger att ändringar i bilagan görs efter framställan av kommun eller region. Motionärerna anför att det kan ifrågasättas om det inte strider mot den kommunala självstyrelsen att kan fatta beslut i strid mot majoritetens vilja i en kommun eller region. I motionen hänvisas även till bestämmelsen i 2 kap. 2 § kommunallagen, av vilken bl.a. framgår att alla kommuninvånare skall behandlas lika. Det anförs i sammanhanget att alla innerstadsbor måste erlägga avgift för att nå riksvägnätet. Då till stora delar även omfattar områden utanför det skattebelagda området kommer invånare därmed att behandlas olika. I motion 2003/04:Sk40 av m.fl. föreslås att beslutar att avslå propositionen (yrkande 1). Motionärerna anför såvitt här är av intresse bl.a. att en trängselavgift i trafiken inte är en skatt utan en avgift. Den bör därför inte beslutas i utan på regional eller lokal nivå i det berörda området. Av proposition 2003/04:145 framgår (sidan 34 f.) att frågan om "den aktuella pålagan är en skatt eller avgift" är högst omstridd. Utskottet delar regeringens bedömning att den i propositionen föreslagna pålagan måste betraktas som en skatt i regeringsformens mening. Av de skäl som närmare har utvecklats i propositionen finner utskottet vidare att en skatt av det aktuella slaget måste utformas som en skatt till staten. I motion 2003/04:Sk38 (m) tas frågan upp om hur beslutsprocessen i det nu aktuella lagstiftningsärendet förhåller sig till den kommunala självstyrelsen. Utskottet kan inte finna att en av stiftad lag om införande av ett system med statlig trängselskatt i vissa delar av landet möter konstitutionella hinder på grund av principen om självstyrelse. I samma motion tas även frågan upp om hur ett system med trängselskatt i delar av förhåller sig till den kommunalrättsliga likställighetsprincipen, som kommer till uttryck i 2 kap. 2 § kommunallagen. Detta lagrum föreskriver att kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Utskottet noterar att det redan av ordalydelsen framgår att bestämmelsen riktar sig till kommuner och landsting och således inte till . En av stiftad lag om införande av ett system med statlig trängselskatt i vissa delar av kan inte vara i strid med bestämmelsen i 2 kap. 2 § kommunallagen. I flera motioner tas frågan upp om behovet av en översyn av regeringsformen i syfte att göra det möjligt att fatta beslut om införande av trängselskatt eller motsvarande ekonomiska styrmedel på eller regional nivå. Utskottet konstaterar att propositionens förslag innebär att det under kommer att genomföras en försöksverksamhet med ett system med trängselskatt. Först när erfarenheter har vunnits av en sådan försöksverksamhet kan det enligt utskottets mening finnas anledning att överväga behovet av ytterligare lagstiftningsåtgärder. Mot den anförda bakgrunden anser utskottet att det inte är påkallat att begära sådana initiativ som efterfrågas i motionerna 2003/04:Sk35 (v), 2003/04:Sk36 (kd), 2003/04:Sk37 (fp) och 2003/04:Sk39 (c). När det gäller frågan om bemyndigande för regeringen att besluta om ikraftträdandet av bilagan till förslaget till lag om trängselskatt vidhåller utskottet sitt tidigare ställningstagande och hänvisar till det yttrande (2001/02:KU4y) som utskottet avgett till skatteutskottet . detta fall får det lämnas till skatteutskottet att med detta yttrande som utgångspunkt göra den närmare bedömningen av om de skäl som åberopats i det nu aktuella fallet är så starka att de motiverar det föreslagna bemyndigandet. Frågor beträffande integritetsskydd och sekretess Gällande bestämmelser om kameraövervakning och behandling av personuppgifter för beskattningsändamål m.m. Lagen om allmän kameraövervakning I lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning finns bestämmelser om när övervakningsutrustning, bl.a. övervakningskameror, får användas. Som huvudregel krävs enligt 5 § tillstånd till allmän kameraövervakning för att en övervakningskamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. I 6 § lagen om allmän kameraövervakning finns bestämmelser om vad som skall beaktas vid en tillståndsprövning. Tillstånd till allmän kameraövervakning skall meddelas om intresset av övervakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller för därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. Vissa typer av kameraövervakning är enligt 7 § lagen om allmän kameraövervakning undantagna från kravet på tillstånd. Såvitt nu är av intresse gäller detta dels sådan övervakning som utförs av vid trafikövervakning, dels sådan övervakning som en polismyndighet utför vid automatisk hastighetsövervakning. Den först nämnda övervakningen sker bl.a. vid vissa infarter på motorvägar och i vägtunnlar i syfte att samla in underlag för att till allmänheten förmedla information och varningar i avsikt att minska riskerna för trafikolyckor. Bildmaterialet används även som underlag för att bedöma vilka räddningsinsatser som krävs vid inträffade trafikolyckor. Vidare använder kamera-övervakning i syfte att samla in uppgifter om väglaget för att kunna sätta in snöröjning etc. när det är erforderligt. Vissa typer av kameraövervakning får enligt 11 och 12 §§ lagen om allmän kameraövervakning bedrivas endast efter anmälan. En anmälan skall enligt 15 § lagen om allmän kameraövervakning göras hos i det län där kameraövervakning skall ske. Enligt 14 § lagen om allmän kameraövervakning får bildmaterial från sådan övervakning som huvudregel bevaras högst en månad. När bildmaterialet inte längre får bevaras skall det förstöras. Tidsgränsen om en månad gäller dock inte om materialet har betydelse för utredningen av brottslig verksamhet och tagits upp av en polismyndighet eller om materialet inom en månad från upptagningen lämnats över till polismyndighet eller åklagare eller om materialet ges in till domstol i mål om ansvar för brott. Grundläggande bestämmelser om behandling av personuppgifter finns i personuppgiftslagen (1998:204). Genom lagen genomförs och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandlingen av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter1 i svensk rätt. Lagen definierar inledningsvis vissa begrepp (3 §). Med behandling av personuppgifter avses exempelvis varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig detta sker på automatisk väg eller inte. Med personuppgift menas all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. Personuppgiftslagen är generell och gäller i princip för all behandling av personuppgifter, med undantag för rent privat hantering (5 och 6 §§). Personuppgiftslagen är dock subsidiär i förhållande till andra för-fattningar. Således skall bestämmelser som finns i någon annan lag eller förordning och som avviker från personuppgiftslagens bestämmelser gälla framför personuppgiftslagen (2 §). En förutsättning är dock att särreglerna inte står i strid med bestämmelserna i det nämnda EG-direktivet. Personuppgiftslagen anger när behandling av personuppgifter är tillåten och vad den som behandlar uppgifterna skall iaktta. I 10 § personuppgiftslagen anges att det är tillåtet att behandla personuppgifter bl.a. om den som behandlar personuppgifterna skall kunna utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning. I det av förda vägtrafikregistret har de tidigare körkorts-, fordons-, yrkestrafik- och felparkeringsregistren förts samman. Bestämmelser om vägtrafikregistret finns i lagen (2001:558) om vägtrafikregister och i förordningen (2001:650) om vägtrafikregister. I lagen om vägtrafikregister finns bestämmelser om behandlingen av personuppgif-ter i registret. I enlighet med vad som redogjorts för ovan gäller dessa bestämmelser framför bestämmelserna i personuppgiftslagen (2 § lagen om vägtrafikregister). I 5 § lagen om vägtrafikregister anges ändamålen för behandlingen av personuppgifter i registret. Personuppgifterna i registret får inte be-handlas för något annat ändamål.