yttr · GR05UU2y · 2004-01-01 00:00:00 — Spelregler för globala marknader - svensk strategi för ökad internationell finansiell stabilitet Till finansutskottet har berett utrikesutskottet tillfälle att avge yttrande över regeringens skrivelse 2002/03:118 Spelregler för globala marknader - svensk strategi för ökad internationell finansiell stabilitet. har beslutat att avge yttrande samt att, under förutsättning av finansutskottets medgivande, med detta yttrande överlämna motionerna 2002/03:Fi202 (m) yrkandena 3, 4 och 6 samt 2002/03:U263 (mp) yrkande 8 till finansutskottet. Regeringens skrivelse lämnas mot bakgrund av vad finansutskottet anfört i betänkande 2000/01:FiU25 Global skatt på valutamarknaderna, s.k. Tobinskatt. avgav yttrande 2000/01:UU3y i det ärendet. Utskottets beredning av ärendet Yttrandet har arbetats fram av utskottets arbetsgrupp för bankfrågor. Bankgruppen har bl.a. tagit del av en rapport från (), ledamot av utskottet och bankgruppen, om ett möte i on the (PNoWB) . Vidare har uppsatsen and democracy av (), också ledamot av utskottet och bankgruppen, tjänat som underlag för bankgruppens arbete. Information om och har inhämtats under utskottets besök i och vid en konferens om Bretton Woods- institutionerna som hölls i . utfrågning om EU och den parlamentariska demokratin belyste också frågor som diskuteras i detta yttrande. Regeringen redovisar i skrivelse 2002/03:118 Spelregler för globala marknader - svensk strategi för ökad internationell finansiell stabilitet en globaliseringsstrategi som ska utgöra grunden för agerande i olika internationella församlingar. Utskottet behandlar inledningsvis några aspekter på parlamentens roll i den internationella politiken. Därefter behandlar utskottet motionerna och skrivelsen. hanterar allt fler internationella frågor i sitt dagliga arbete. Inom skilda politikområden aktualiseras internationella aspekter. Det internationella beroendet skapar både begränsningar och möjligheter. I en formell mening kan internationaliseringen synas begränsa utrymmet för beslutsfattande. Reellt skapar dock internationaliseringen utrymme samt nya förutsättningar för och dess ledamöter att utöva påverkan också på andra arenor än den nationella. som internationella frågor har blivit allt viktigare för parlamentens vardagliga arbete har parlamenten blivit allt viktigare i den internationella politiken. Många internationella organisationer söker på olika sätt relatera till parlament och parlamentariker. Utvecklingen kan uppfattas som att internationella organisationer försöker skapa ökad legitimitet för den egna verksamheten, men inspiration kan också ha hämtats från den framgångsrika växelverkan mellan ministerråd och parlamentarikerförsamling som finns inom organisationer såsom . Internationella finansieringsinstitutioner och parlament Ett exempel på den ökade parlamentariska aktiviteten i frågor kring internationella finansieringsinstitutioner är on the (PNoWB). PNoWB är ett parlamentariskt nätverk som anordnat årliga möten . Nätverket har bildats på initiativ av parlamentariker. har deltagit med en eller två deltagare vid varje möte, i . En bakgrund till nätverket är att arbetsmetoder och prioriteringar i den globala miljön har utsatts för kraftfull kritik av NGO:er (non-governmental organizations) och gatudemonstrationer. I syfte att arbeta med större öppenhet och i dialog med medborgarna globalt söker banken någon form av parlamentariskt forum för dialog. Genom att vända sig till parlamentariker vinner man högre legitimitet. Konferensen kan inte ses som en parlamentarisk församling i sig, utan i stället som ett löst sammansatt nätverk med parlamentariker som har ett speciellt intresse för den typ av bistånd och utveckling som förväntas bidra med. Det är en konferens där möter både givarländernas och mottagarländernas parlamentariker i ett försök till konstruktiv dialog kring komplicerade problem. Också () söker utveckla kontakterna med nationella parlamentariker. Inom IMF har en arbetsgrupp tillsatts i detta syfte. IMF har arbetat nära PNoWB bl.a. genom att anställda vid har deltagit i de årliga möten som anordnats av PNoWB. När frågor av intresse för IMF har diskuterats vid konferenser anordnade av Interparlamentariska unionen (IPU) har IMF deltagit som observatör. Vidare har IMF anordnat seminarier i enskilda länder, bl.a. i , och , i syfte att förklara IMF:s roll för parlamentariker. Utskottet vill framhålla att det är angeläget att söka legitimitet för ett effektivt bistånd hos bl.a. givarländernas medborgare genom ett engagemang från deras valda parlamentariker. Parlamentarikers respektive intressegruppers aktivitet Enskilda organisationer, s.k. NGO:er, är ofta aktiva i internationella sammanhang, t.ex. genom att de anordnar möten i anslutning till större internationella konferenser. Detta är i sig positivt. Utskottet vill dock framhålla att parlamentariker är folkvalda. De har därigenom i allmänna val vunnit en legitimitet som företrädare för medborgarna i sitt hemland som NGO:er helt saknar. Trots detta har påtryckargrupper, som kan vara ett slag av NGO:er, normalt större genomslag i de opinionsbildnings- och inflytandeprocesser som föregår besluten i internationella sammanhang. Från demokratisk synpunkt är detta problematiskt bl.a. därför att det kan leda till en falsk föreställning om folklig förankring av beslut, när förankringen i stället skett hos en grupp aktivister utan definierat mandat eller ur demokratisk synpunkt säkra interna beslutprocesser och av vilka ansvar ej kan utkrävas. Folkets valda representanter bör ha möjlighet att tidigt och i relevanta forum delta i den strategiska opinionsbildning som får betydelse för förhållandena i respektive hemländer. Alternativet är att parlamentarikerna i samband med ratifikation eller antagande av följdlagstiftning i det egna parlamentet bara kan acceptera eller förkasta dokument i sin helhet, vilka de själva inte kunnat påverka annat än marginellt men som starkt influerats av intressegrupper. Riksdagsledamöters möjlighet att delta i internationella konferenser Utskottets resonemang om parlamentarikers legitimitet innebär att det är viktigt att ledamöter har möjlighet att delta i internationella konferenser. Det är inte tillfredsställande om det främst är påtryckargrupper med stora ekonomiska resurser som kan göra sin röst hörd. bör således avsätta tillräckliga finansiella resurser för detta ändamål. Vid beslut om vilka ledamöter som ska delta bör beaktas vikten av att politiska åsiktsskillnader avspeglas, men också att den tyngd väljarna givit åt olika uppfattningar får genomslag. En jämn könsfördelning ska eftersträvas. En bedömning av vilka konferenser som ledamöter ska delta i bör göras mot bakgrund av flera faktorer. Frågor där särskilt har engagerat sig är viktiga att följa upp internationellt. kan andra frågor, som ännu inte uppmärksammat, vara angelägna att informera sig om. En avvägning får också göras mot i vilken utsträckning parlamentarikerna kan förväntas få tillfälle att utöva inflytande, formellt eller informellt. Mindre meningsfulla konferenser ska undvikas. Inte minst konferenser om internationell finansiell stabilitet kan beröra flera utskott. Det är då viktigt att finna former som innebär att alla berörda utskott engageras. Det kan röra sig om så enkla saker som att återrapporteringen sker inte bara till det utskott som skickat representanter utan till samtliga berörda utskott. Riksdagsstyrelsen har tidigare gjort ställningstaganden som ligger i linje med vad utskottet anfört i denna del. Parlamentariker i internationella sammanhang Enskilda riksdagsledamöter som uppträder i internationella sammanhang kan inte binda . Det torde dock vara en styrka i internationella sammanhang att kunna hänvisa till en ståndpunkt i de frågor som diskuteras. Det är naturligt att ledamöter söker olika vägar, också på den internationella arenan, i syfte att vinna genomslag för uppfattningar i skilda frågor. En ökad internationell aktivitet kan i sig vara ett incitament för i dess helhet att ägna internationella frågor ökad uppmärksamhet i det vardagliga arbetet. Om syn på olika frågor sprids internationellt blir arbetet i med frågorna mer relevant. Det är därför viktigt att de riksdagsledamöter som deltar i t.ex. en viss interparlamentarisk konferens är väl förtrogna med beslut i de frågor som ska diskuteras. Regeringens särskilda roll i utrikespolitiken måste naturligtvis respekteras. Vid i gavs ett intressant exempel på parlamentariskt inflytande. Dåvarande handelsministern, som ledde den svenska delegationen, har i ett tal redovisat följande: I delegationen ingick två riksdagsledamöter, en socialdemokrat och en moderat, som dessutom var ledamöter i . Detta gjorde att jag genom sammansättningen av delegationen kunde förvissa mig om parlamentarisk förankring när det blev nödvändigt. Jag frågade helt enkelt om de, på vägar av sina partigrupper, var emot att jag röstade på ett visst sätt i slutförhandlingarna. Det är samma formulering som ordförande använder för att konstatera att det inte finns en majoritet emot regeringens föreslagna agerande i ministerrådet. Ett nekande besked från parlamentsledamöterna i gav mig ett väsentligt mandat. Detta är ett exempel på hur parlamentariker kan medverka i internationella processer. Utskottet vill vidare erinra om att internationella frågor är lättare att förankra nationellt om valda parlamentariker kan få insyn och kunskap internationellt. Parlamentarikernas internationella arbete måste återkopplas till den nationella debatten. För del innebär det att det ska ske en återkoppling till sedan riksdagsledamöter deltagit i internationella konferenser. Om de internationella erfarenheterna kan utnyttjas i den nationella politiken ökar också incitamenten för att vara aktiv i internationell politik. Koppling mellan internationell och nationell politik innebär att internationell aktivitet bör värdesättas nationellt. Det är viktigt att kunskap om de insatser som görs av parlamentariker internationellt sprids också nationellt. Frågan om demokrati på internationell nivå kan ibland leda till krav på att organisationer som WTO och ska vara mer demokratiska. Det är dock oklart vad det är som åsyftas med detta. Är det demokratiskt att knappt 400 000 invånare har samma inflytande som nära 1,3 miljarder invånare? Varför ska icke-demokratiska länder ha samma inflytande som demokratiska länder, om det är demokrati som eftersträvas? I det föregående har utskottet argumenterat för vikten av att enskilda parlamentariker är aktiva i internationella sammanhang. bör också föra en löpande dialog med regeringen. Utskottet vill hänvisa till sitt tidigare ställningstagande att regeringen bör verka för att folkets valda representanter får vederbörliga påverkansmöjligheter såväl i förberedelsefasen inför betydelsefulla internationella konferenser (exempelvis inom kommittéer som förbereder sådana konferenser) som när dessa konferenser genomförs (bet. 2001/02:UU4 s. 16). Utskottet vill särskilt betona att när det gäller viktigare internationella konferenser som den anordnar är det en självklarhet att riksdagsledamöter erbjuds utrymme att delta och påverka. Vid konferensen om Bretton Woods-institutionerna i framhöll flera talare vikten av att stärka det parlamentariska inflytandet. Statsrådet anförde att regeringen har som ambition att ha en närmare dialog med . Inför årsmötena i IMF och borde det, enligt statsrådet, tas kontakt mellan och regeringen. finns en sådan kontakt mellan regeringen och intresseorganisationerna. Utskottet välkomnar utvecklade kontakter mellan riksdag och regering i dessa frågor. Som utskottet anfört ovan har parlamentariker mer demokratisk legitimitet än intresseorganisationer och en ordning där intressegrupper har större inflytande än över agerande i Bretton Woods-institutionerna är olämpligt. Utskottet förutsätter således att regeringen utvecklar en närmare dialog med kring dessa frågor. Regeringen bör ta initiativ till en diskussion om formerna för dialogen. Utskottet vill i detta sammanhang erinra om tillkännagivande i betänkande 2003/04:UU3 politik för global utveckling (s. 160): Flera motioner efterfrågar ett ökat inflytande för . Utskottet noterar att initierat ett flertal möten med parlamentariker för att öka dessa aktörers intresse för och inflytande över bankens verksamhet. Utskottet välkomnar detta men anser att det är angeläget att den svenska av regeringen informeras om och kan påverka bankens arbete. Utskottet anser att detsamma bör gälla för IMF och de regionala bankerna. Utskottet anser det därför angeläget att regeringen med regelbundna intervall för , i en särskild skrivelse, redovisar hur arbetet i dessa institutioner förlöper och vilka de svenska prioriteringarna är. får därigenom möjlighet att delge sina synpunkter på regeringens arbete i de olika bankerna och finansieringsinstitutionerna. Detta bör ges regeringen till känna. Den skrivelse som beställt torde jämte kontakterna inför institutionernas årsmöten skapa goda förutsättningar för att få insyn och kunna utöva inflytande. Det ligger också i regeringens intresse att förankra de ståndpunkter som framförs internationellt. Det är en styrka att kunna hänvisa till att ståndpunkterna är förankrade. Utskottet övergår nu till att behandla skrivelsen och motionerna. Tobinskatten - global skatt på valutatransaktioner Regeringen erinrar i skrivelsen om att 1990-talets kriser, och då särskilt Asienkrisen, har medfört en intensifierad debatt om finansiell stabilitet. Det som i dagligt tal kallas för globaliseringen har ofta hamnat i centrum för debatten. Genom globaliseringen har de nationella finansiella marknaderna integrerats och omfattningen av de globala kapitalflödena har ökat dramatiskt. Debatten kring den finansiella globaliseringen och behovet av att främja finansiell stabilitet har ånyo väckt intresset för förslaget om en omsättningsskatt på valutatransaktioner. nygammal idé om omsättningsskatt på valutatransaktioner. Förslaget syftade i första hand till att skapa större handlingsutrymme för länder att bedriva en självständig finans- och penningpolitik. Frågan om finansiella kriser var av underordnad betydelse i Tobins resonemang, liksom frågan om skatteintäkterna. Det är emellertid dessa två aspekter av förslaget som rönt störst uppmärksamhet . Det råder starkt delade uppfattningar huruvida valutamarknadens omsättning är en väsentlig orsak till finansiella kriser och om förslaget om en Tobinskatt skulle kunna motverka uppkomsten av sådana kriser. Debatten om skatten har varit mest framträdande i och . president och f.d. premiärminister gjorde uppmärksammade uttalanden till stöd för Tobinskatten. förbundskansler har manat till debatt i EU, men har framhållit att han är tveksam till Tobinskatten. fattade ett principbeslut om att ska införa en Tobinskatt så snart som samtliga EU:s medlemsländer ställer sig bakom förslaget. På liknande sätt antog federala parlament ett positivt, men icke bindande, uttalande om en transaktionsskatt på den internationella valutahandeln. Andra har intagit en mer kritisk hållning till förslaget. Den europeiska kommissionen presenterade för EU:s finansministrar en globaliseringsrapport som bl.a. berör Tobinskatten. Kommissionen pekade på att en Tobinskatt, tvärtemot Tobins avsikt, riskerar att öka fluktuationerna i valutakurser. En stor del av de kortsiktiga valutatransaktionerna har nämligen en stabiliserande funktion. Varje valutatransaktion med en bakomliggande kapital- och varutransaktion ger upphov till en lång rad affärer mellan olika banker där valutahandlare i flera led försöker täcka risken av valutatransaktionen. En Tobinskatt skulle därmed kunna leda till ökade risker och verka destabiliserande på valutamarknaderna. Dessutom drog kommissionen slutsatsen att en Tobinskatt sannolikt är för begränsad för att avskräcka valutaspekulanter eller kapitalflykt vid förväntningar om en devalvering, och det är just vid sådana tillfällen som valutarörelserna blir som häftigast. har också behandlat frågan vid ett flertal tillfällen. Parlamentet höll bl.a. en diskussion om Tobinskatten , efter krisen för det europeiska växelkurssamarbetet, EMS. lade parlamentet fram en ingående rapport om Tobinskatten. Rapporten var kritisk till påståendet att en Tobinskatt skulle bidra till minskad risk för valutakriser medan inkomsterna av en skatt antogs vara betydande. Med hänvisning till problemen med att införa en skatt på valutatransaktioner drog rapporten också slutsatsen att en Tobinskatt måste införas på global nivå för att nå syftet att öka den finansiella stabiliteten. Samma slutsats drog G7-ländernas finansministrar i ett uttalande om Tobinskatten vid toppmötet i . De menade att skatten kan öka den finansiella instabiliteten om det inte råder en global överenskommelse om att införa den. Dessutom pekade G7-länderna på risken för att skatten bidrar till ökade växelkursfluktuationer, att den inte är tillräckligt avskräckande för att motverka kapitalflykt och att den drabbar samtliga former av kortfristiga kapitalflöden och därmed är skadlig för tillväxten. Också i internationella organisationer har förslaget om Tobinskatten diskuterats , men då mer med utgångspunkt i skattens eventuella inkomstbringande fördelar. Framför allt har skatten behandlats inom ramen för FN. Den s.k. - Ramphal - kommissionen (1995) presenterade bl.a. Tobinskatten som ett sätt att finansiera FN:s bistånd och annat utvecklingsbistånd. Rapporten underströk också behovet av att beakta de många praktiska problem som finns med förslaget. aktualiserades frågan om skatt på valutatransaktioner i förberedelserna inför det s.k. högnivåmötet om utvecklingsfinansiering, UN Conference on Financing for Development, som ägde rum i , . Regeringen anför att det således råder mycket delade uppfattningar om huruvida Tobinskatten skulle vara ett effektivt medel för att motverka finansiella kriser. Vissa har förkastat förslaget. Andra pekar på olösta frågor som förslaget aktualiserar. Stort samförstånd råder emellertid om att en eventuell Tobinskatt kräver en global överenskommelse. Skatten måste vara baserad på ett multilateralt åtagande från alla relevanta länder i det finansiella systemet. Därmed är Tobinskattens införande avlägset . Samma sak gäller en rad andra förslag som, i likhet med Tobinskatten, lagts fram i kölvattnet av Asienkrisen. Bland annat har förslag formulerats om växelkurssamarbete mellan , och , en global centralbank, en form av internationell finansinspektion, eller ett offentligt försäkringsbolag för att skydda privata investerare mot betalningsinställelser på skuld. Det råder i många fall tveksamhet om fördelarna med dessa förslag och om olika praktiska aspekter av dem. Det har därför inte varit möjligt att nå en överenskommelse om att genomföra den här typen av reformer. Därmed har behovet ökat av att undersöka andra vägar att främja finansiell stabilitet som inte i första hand förutsätter nya institutionsbyggen eller fullständig global enighet. När vi värderar och prioriterar olika sätt att främja internationell finansiell stabilitet, måste vi beakta de frågetecken kring Tobinskattens förmåga att uppnå avsedda effekter liksom det faktum att den förutsätter internationell enighet. Andra vägar att förebygga och hantera finansiella kriser bör ges prioritet. I flera motioner diskuteras Tobinskatten. I motionerna 2003/04:Fi12 av m.fl. (fp), 2002/03:Fi202 av (), 2003/04:U322 av m.fl. (m) samt 2002/03:U294 av m.fl. (fp) avvisas tankarna på en Tobinskatt. Stöd för Tobinskatt uttrycks i motionerna 2003/04:Fi251 av m.fl. (v) samt 2002/03:U263 och 2003/04:Fi264, båda av m.fl. (mp). Utskottet har tidigare anfört att de problem som tas upp i debatten om Tobin-skatten är väsentliga för den internationella utvecklingen i stort, inte minst eftersom de utgör aspekter på vad som kommit att kallas globaliseringen (yttr. 2000/01:UU3y). Problemen hänger inbördes samman och det har föreslagits en rad olika medel, däribland införandet av en Tobinskatt, för att komma till rätta med dem. Som regeringen konstaterar råder det mycket delade uppfattningar om huruvida Tobinskatten skulle vara ett effektivt medel för att motverka finansiella kriser. Vissa har förkastat förslaget medan andra pekar på olösta frågor som förslaget aktualiserar. Stort samförstånd råder emellertid om att en eventuell Tobinskatt kräver en global överenskommelse. Skatten måste vara baserad på ett multilateralt åtagande från alla relevanta länder i det finansiella systemet. Därmed är Tobinskattens införande i praktiken en omöjlighet. Man måste beakta den omfattande kritiken av inte bara Tobinskattens förmåga att uppnå avsedda effekter utan också det faktum att den förutsätter total internationell enighet. Regeringen pekar i skrivelsen på andra vägar att förebygga och hantera finansiella kriser. Dessa vägar bör användas. Utskottet finner inte någon åtgärd påkallad med anledning av motionerna. Åtgärder för finansiell stabilitet samt IMF:s och verksamhet Regeringen anför i skrivelsen att Mexikokrisen och Asienkrisen blev väckarklockor för det internationella samfundet. pågår ett intensivt och omfattande arbete för att öka stabiliteten i det globala finansiella systemet. Det handlar om att förebygga kriser, men också om att hantera de kriser som trots allt kommer att uppstå . Det finns inga enkla lösningar. Olika kriser och länder kräver olika typer av insatser. För att nå resultat krävs en bred uppsättning åtgärder och att ett stort antal länder respekterar dem. Att förstärka det finansiella systemet är en fortlöpande process. Regeringen välkomnar den internationella diskussion som tagit fart om vilken typ av åtgärder som är lämpliga för att främja finansiell stabilitet på lång sikt, men strävar efter att åstadkomma förbättringar inom existerande strukturer. Regeringens strategi för främjandet av finansiell stabilitet identifierar fyra övergripande områden där reformarbetet behöver drivas vidare: Regeringen presenterar ett antal förslag inom respektive område. Utvärderingen och vidareutvecklingen av existerande regelverk och tillsyn av de finansiella marknaderna måste fortsätta. Reglerna måste hålla jämna steg med den snabba utvecklingen på de finansiella marknaderna. Införandet av redan utarbetade minimiregler inom det finansiella området måste intensifieras. Införandet ska i första hand ske på frivillig basis med hjälp av bistånd och under övervakning av IMF. Däremot behövs olika typer av påtryckningar från det internationella samfundet för att få de länder som brister i genomförande att införa minimireglerna. Dessutom krävs tvingande åtgärder mot de länder som underlättar eller direkt inbjuder till missbruk av det finansiella systemet, i form av t.ex. penningtvätt. För att förbättra utvecklingsländernas möjligheter att införa minimiregler och riktlinjer för tillsyn måste det tekniska biståndet och olika typer av kunskapsstöd till länderna öka. Det svenska biståndet för att främja efterlevnaden av internationella minimiregler och finansiell tillsyn bör höjas. Det kan ske genom ökat stöd till IMF:s tekniska bistånd för genomförande av minimiregler och genom samverkan med t.ex. och de regionala utvecklingsbankerna. Kraftfulla åtgärder krävs mot de länder som inte vill införa de internationella minimireglerna och som inte vill samarbeta eller utbyta information med andra länders tillsynsmyndigheter. IMF bör få en mer framträdande roll i övervakningen av dessa länder. måste det gränsöverskridande samarbetet och kunskaps- och informationsutbytet mellan tillsynsmyndigheterna öka. Ambitionsnivån i kampen mot penningtvätt måste höjas. Bankernas incitament att kontrollera kontoinnehavare och anmäla misstänkta fall av penningtvätt måste stärkas. Det gäller också samarbetet och informationsutbytet mellan bankerna och myndigheterna i respektive land och mellan olika länder.