yttr · GR05JuU1y · 2004-01-01 00:00:00 — Vidare kan i europeiska lagar regleras frågor om stärkande av det rättsliga samarbetet, bl.a. genom att lösa behörighetskonflikter samt ett nära samarbete med det europeiska rättsliga nätverket (artikel III-174.2 första stycket). Formella processrättsliga åtgärder skall vidtas av behörig nationell personal (artikel III-174.3). I den europeiska lagen skall tas in regler om villkoren för och de nationella parlamentens deltagande i utvärderingen av Eurojusts verksamhet. I förslaget saknas också här beskrivningar av hur den parlamentariska tillsynen skall gå till (artikel III-174.2 andra stycket). Konventet föreslår vidare att rådet, efter hörande av , enhälligt skall kunna anta en europeisk lag eller ramlag för att fastställa villkoren för och gränserna inom vilka de behöriga myndigheterna som avses i artiklarna III-171 och III-176 kan ingripa på en annan medlemsstats territorium. Ett sådant ingripande skall ske i förbindelse och i samförstånd med myndigheterna i den stat i vilken ingripandet sker (artikel III-178). Artikeln är mot bakgrund av de angivna artikelhänvisningarna inte tillämplig på det samarbete som sker via Eurojust och Europol eftersom detta regleras i artiklarna III-174 och III-177. Här avses i stället samarbetet i övrigt mellan medlemsstaternas åklagar- respektive polismyndigheter. - I sammanhanget kan nämnas att tillåter att utländska myndighetsföreträdare på svenskt territorium tillgriper tvångsåtgärder mot enskilda. Det får ske i vissa speciellt reglerade situationer och i begränsad omfattning (se bl.a. 5-7 §§ lagen [2000:343] om internationellt polisiärt samarbete). I motion K13 (mp) anförs att Europol inte skall ges operativa befogenheter i enskilda medlemsstater. Motionärerna betonar vikten av att enskilda medlemsstater, i samarbete med andra, bekämpar alla typer av brott. I motion K2 (c) anförs att tvångsåtgärder mot enskilda alltid skall vara en uppgift för medlemsstaternas nationella myndigheter. I motionerna K9 (v) och K13 (mp) begärs att och de nationella parlamentens roll i granskningen av Europol och utvärderingen av Eurojust förtydligas och blir substantiell. I motion K13 (mp) anförs att det är viktigt att regeringen med kraft verkar för att parlamenten ges rimliga möjligheter att utföra sin demokratiska kontrollfunktion. Liknande synpunkter framförs i motion K9 (v). Konventet föreslår att det skall införas en ny rättslig grund för att genom enhälligt beslut i rådet och med samtycke inrätta en europeisk åklagarmyndighet. Den europeiska åklagarmyndigheten skall vara behörig att utreda, lagföra och väcka åtal avseende grova brott som påverkar flera medlemsstater och rörande brott mot unionens finansiella intressen. Åtal skall väckas och drivas av den europeiska åklagarmyndigheten vid behöriga nationella domstolar i medlemsstaterna. I en europeisk lag skall regleras bl.a. de processrättsliga reglerna för den europeiska åklagarmyndigheten, inklusive bestämmelser om tillåtande av bevisning, och regler för domstolskontroll av den europeiska åklagarmyndigheten (artikel III-175). I motionerna K2 (c), K9 (v), K10 (m) och K13 (mp) anförs att det saknas skäl för att inrätta en europeisk åklagare och att det därför inte bör finnas någon rättslig grund i fördraget som möjliggör detta. I motion K2 (c) pekas på att inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet kan innebära en långtgående tillnärmning av medlemsstaternas straff- och processrätt. Liknande synpunkter framförs i motion K13 (mp). I motion K10 (m) pekas på att inrättandet av en europeisk åklagare skulle strida mot den grundläggande principen att unionen inte skall ha förvaltning på nationell eller lokal nivå. I motion K12 (fp) anförs att frågan om inrättandet av en europeisk åklagare får avgöras mot bakgrund av brottslighetens utveckling och fördragets möjlighet att på ett effektivt sätt hantera denna utveckling. Europeiska gemenskapernas domstol och normhierarkin Domstolens behörighet enligt gemenskapsrätten omfattar bl.a. frågor om en medlemsstat underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördraget (fördragsbrottstalan), lagenligheten av rättsakter (ogiltighetstalan) och om , rådet eller kommissionen underlåtit att vidta åtgärder enligt fördraget (passivitetstalan). Domstolen får vidare på begäran av en nationell dom stol meddela förhandsavgöranden om gemenskapsrättens tolkning och i vissa fall dess giltighet. Domstolens behörighet rörande frågor som omfattas av det nuvarande straffrättsliga samarbetet är som ovan redovisats inskränkt jämfört med vad som gäller avseende gemenskapsrätten (artikel 35 FEU). Konventets förslag innebär - i likhet med vad som gäller - att domstolen inte skall vara behörig att pröva frågor som rör polis- och ordningsfrågor som sorterar under nationell rätt. Undantaget från domstolens behörighet omfattar såväl frågor om en insats giltighet och dess proportionalitet som medlemsstaternas ansvar att upprätthålla lag och ordning samt att skydda statens inre säkerhet. Domstolen är dock behörig att pröva insatser av bl.a. nationell polis som görs med tillämpning av unionsrätt. Konventet föreslår att det uttryckligen skall framgå att unionsrätten har företräde framför nationell rätt (artikel 10.1). - I det sammanhanget bör framhållas att unionen skall respektera medlemsstaternas nationella identitet som den kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer. Unionen skall vidare respektera medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner, bl.a. de rättsvårdande myndigheterna (artikel 5.1). Konventet föreslår att unionen skall fastställa en politik som syftar till bl.a. att säkerställa kontroll av personer och en effektiv övervakning i fråga om passage av de yttre gränserna. Stegvis skall inrättas ett integrerat system för förvaltning av de yttre gränserna. De nödvändiga åtgärder som krävs för att uppnå detta skall regleras genom bestämmelser i europeiska lagar eller ramlagar (artikel III-166). Frågan om en gemensam gränskontrollstyrka behandlas inte. Här kan tilläggas att statsministern berörde denna fråga i samband med att information lämnades från regeringen till om i . Statsministern uppgav att enighet uppnåtts om att fortsätta arbetet med att upprätta en mellanstatlig byrå för att samordna de nationella ansträngningarna vad gäller kontrollen av EU:s yttre gränser. Statsministern underströk att byrån inte kommer att inkräkta på det nationella ansvar som medlemsstaterna har för sin egen gränskontroll (snabbprot. 2003/04:16 s. 10). I motion K13 (mp) begärs att det inte skall införas någon gemensam gränskontrollstyrka inom unionen. Här anförs att frågor om förvaltning av yttre gränser och gränskontroll ankommer på respektive medlemsstat att lösa. Konventets förslag innebär sammanfattningsvis att pelarstrukturen inom unionen avskaffas och att det nuvarande samarbetet inom unionen rörande frågor som faller inom justitieutskottets beredningsområde förändras från att vara huvudsakligen mellanstatligt till att få tydliga överstatliga inslag. Huvudregeln blir att nya rättsakter - europeiska lagar och ramlagar - antas genom beslut i rådet med kvalificerad majoritet och med medbeslutande av . Det har funnits en bred enighet i konventet om denna överstatliga inriktning på reformarbetet. Rörande ett antal frågor inom utskottets beredningsområde föreslås dock att kravet på enhällighet skall behållas vid beslutsfattandet i rådet. Enligt utskottets mening utgör den allvarliga gränsöverskridande brottsligheten ett hot både mot enskilda individer och, i förlängningen, mot hela samhället. För att effektivt kunna bekämpa gränsöverskridande brottslighet krävs bl.a. gränsöverskridande operativa insatser. Brottslighetens internationalisering talar alltså för att det på unionsnivå måste finnas effektiva verktyg för att bekämpa denna typ av brottslighet. Utskottet konstaterar att framtidens EU kommer att bestå av 25 eller fler medlemsstater. Reformeras inte beslutsformerna finns det en uppenbar risk att samarbetet allvarligt försvåras. Det är angeläget att beslut kan fattas utan onödig försening och att de rättsakter som antas verkligen innebär konkreta framsteg. Behovet av och förväntningarna på framsteg inom området med frihet, säkerhet och rättvisa, särskilt när det gäller brottsbekämpningen, kräver ett effektiviserat beslutsfattande. Detta medför också ett behov av en ökad användning av omröstning med kvalificerad majoritet. De av konventet föreslagna särlösningarna i vissa frågor där kravet på enhällighet vid beslutsfattandet skall kvarstå förefaller godtagbara. Utskottet tillstyrker sålunda konventets förslag vad gäller förändrade beslutsformer för området med frihet, säkerhet och rättvisa och avstyrker motion K13 (mp) i här behandlade delar. Utskottet synpunkter i övrigt på konventets förslag Konventets förslag innehåller en rad olika åtgärder som syftar till att förstärka samarbetet mot den gränsöverskridande brottsligheten. I stora delar innebär förslagen att redan enligt fördraget gällande eller i praxis tillämpade regler överförs till det nya konstitutionella fördraget. I en del fall innebär förslagen en vidareutveckling av en redan tillämpad ordning och i några fall utvidgas unionens kompetens genom skapandet av nya rättsliga grunder. Det gäller t.ex. det brottsförebyggande samarbetet och möjligheten att inrätta en europeisk åklagare. Utskottet kan redan här konstatera att utskottet ställer sig i huvudsak positivt till inriktningen på förslagen. Det finns dock anledning att något kommentera en del förslag; det gäller naturligtvis särskilt sådana frågor där motioner föreligger. Utskottet vill här understryka att utskottet inte ser motionerna som ett tecken på stora motsättningar. Tvärtom tas i flertalet av de motioner som avhandlas i detta avsnitt upp spörsmål där några delade meningar i princip inte föreligger; det handlar i motionerna snarare om att i olika hänseende understryka viktiga värden som inte får förloras ur sikte i förhandlingsarbetet. Konventet föreslår att skall besluta om strategiska riktlinjer för lagstiftning och operativa åtgärder för området med frihet, säkerhet och rättvisa. Utskottet har i princip inget att erinra mot konventets förslag i denna del. Det innebär att den ordning som introducerades vid i fördragsfästs. De slutsatser som antogs där har varit betydelsefulla för samarbetet inom unionen på detta område. Konventet föreslår att det inrättas en ständig kommitté i ministerrådet med uppgift att understödja och stärka det operativa samarbetet i frågor om inre säkerhet. Kommittén skall främja samordningen av de åtgärder som skall vidtas av medlemsstaternas behöriga myndigheter. Enligt utskottets mening finns det uppenbara fördelar med en övergripande samordning av det operativa samarbetet när behov uppstår av gränsöverskridande insatser. Här kan pekas på de behov som kan uppstå vid större katastrofer, terroristattacker och liknande som berör flera medlemsstater. Utskottet vill dock understryka vikten av att reglerna utformas på ett sådant sätt att det inte kan uppstå någon oklarhet rörande kompetensfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna. Det finns annars risk för såväl dubbelarbete som kompetenskonflikter. Konventet föreslår en ny rättslig grund som möjliggör samarbete inom det brottsförebyggande området. Enligt förslaget är de ramar inom vilka unionen får anta rättsakter rörande brottsförebyggande åtgärder kraftigt begränsade i och med att dessa inte får medföra någon tillnärmning av medlemsstaternas rättsordningar. Utskottet anser att det från bl.a. kriminalpolitiska utgångspunkter är angeläget att unionens medlemsstater arbetar med brottsförebyggande åtgärder i ett brett perspektiv. Det kan vara av stort värde att det skapas en rättslig grund som möjliggör att man inom unionen sprider och samlar kunskap om t.ex. framgångsrika brottsförebyggande åtgärder. Den föreslagna artikeln möjliggör även unionsinitierad forskning på detta område. Det kan också finnas andra områden där samarbete inom unionen kan ge ett mervärde. Utskottet förordar att regeringen i det fortsatta förhandlingsarbetet dels framhåller att det brottsförebyggande arbete som faller utanför ramen för det polisiära och straffrättsliga samarbetet i första hand är en nationell angelägenhet, dels verkar för att den eventuella kompetens som unionen skall ges på detta område bör ha den inriktning som angetts. Samarbetet på det straffrättsliga området bygger enligt konventets förslag, i likhet med vad som gäller , på principen om ömsesidigt erkännande. Utskottet vill framhålla att det är angeläget att genomföra principen om ömsesidigt erkännande av domar och beslut rörande det straffrättsliga samarbetet. Denna princip måste bygga på ett ömsesidigt förtroende för medlemsstaternas rättsordningar. Bestämmelser om minimiregler om personers rättigheter i det straffrättsliga förfarandet bidrar till att öka medlemsstaternas förtroende för varandras straffrättsliga avgöranden. Det har dessutom ett egenvärde att rättssäkerhetsgarantier får ett reellt genomslag i nuvarande och blivande medlemsländers processordningar. Detta är frågor som i alla sammanhang bör prioriteras. Det är också angeläget att stärka brottsoffers rättigheter. Genom en fortsatt tillnärmning av medlemsstaternas straff- och straffprocessrätt minskar också möjligheterna att använda sig av den fria rörligheten för att begå brott, det blir svårare för gärningsmännen att hitta safe havens. Tillnärmning av materiell straffrätt bör ske när det behövs för att bekämpa vissa allvarliga och gränsöverskridande brott samt för att underlätta det praktiska rättsliga samarbetet. Det är också rimligt att tillnärmning av materiell straffrätt kan ske på områden som redan omfattas av andra harmoniseringsåtgärder, t.ex. brott mot unionens ekonomiska intressen, om det visar sig nödvändigt för att säkerställa att unionens politik genomförs effektivt. Utskottet ställer sig mot bakgrund av det anförda positivt till huvudinriktningen på konventets förslag när det gäller det straffrättsliga samarbetet. Med en ökad roll för unionen på detta område är det angeläget att de rättsliga grunderna för samarbetet avgränsas på ett sådant sätt att det så klart som möjligt framgår var kompetensen är delad och var den alltjämt uteslutande ligger hos medlemsstaterna. Det är självklart viktigt att de nationella parlamenten vet i vilken utsträckning och rörande vilka specifika frågor som kompetens överförts från medlemsstaterna till unionen enligt det nya fördraget. En uppgift i det fortsatta förhandlingsarbetet, när det gäller både det straffrättsliga samarbetet och samarbetet på andra sakområden, blir därför att bevaka den närmare utformningen av de olika rättsgrunderna så att dessa får en lämplig och tydlig avgränsning. Regeringen bör vidare verka för att åtgärder på detta område i största möjliga utsträckning vidtas genom europeiska ramlagar, vilket överlåter åt medlemsstaterna att i respektive rättsordning implementera den beslutade rättsakten. Det är angeläget att tidigt involveras i frågor som rör det straffrättsliga området. I många fall kan en utgångspunkt vara att de nationella parlamenten skall få tillfälle att framföra synpunkter på förslagen. Utskottet noterar att den ordning som föreslås för upprätthållandet av subsidiaritetsprincipen i huvudsak får denna effekt. Konventet föreslår att polis- och åklagarsamarbetet i stort skall ha samma utformning som , med en viss utvidgning av Eurojusts befogenheter. Utskottet anser att det är av strategisk nationell betydelse för att det europeiska samarbetet på detta område kan fortsätta att utvecklas. Människohandel, narkotikahandel och terrorism är exempel på brott som bara kan bekämpas effektivt om det finns ett väl fungerande samarbete mellan medlemsstaternas polis- och åklagarorganisationer. Tvångsåtgärder mot enskilda i bör utföras av företrädare för svenska myndigheter. Detta är även innebörden av konventets förslag rörande operativa insatser där Europol och Eurojust är involverade. I sammanhanget noterar utskottet att det öppnas en möjlighet att skapa regler för ett gemensamt agerande på en annan medlemsstats territorium i samförstånd med den staten. Beslut om detta fattas med enhällighet. Utskottet konstaterar att liknande regler i viss utsträckning redan gäller i i förhållande till de länder som deltar i . Försiktighet bör dock iakttas vid en eventuell utvidgning av regelsystemet. Den utvidgning av Eurojusts befogenheter som förslaget möjliggör berör förhållandet mellan Eurojust och de nationella åklagarmyndigheterna. Detta och parlamentens roll i granskningen av Europol respektive utvärderingen av Eurojust är frågor som enligt utskottet också bör beaktas i det fortsatta förhandlingsarbetet. Det bör också vara en nationell uppgift att avgöra hur polisen och det övriga rättsväsendet skall vara organiserat, så länge respektive myndighet är förmögen att delta i det praktiska samarbetet inom unionen. Konventet föreslår att det skall införas en rättslig grund som möjliggör inrättandet av en europeisk åklagare som skall driva åtal vid de nationella domstolarna. I en europeisk lag skall regleras bl.a. de processrättsliga reglerna för den europeiska åklagarmyndigheten, inklusive bestämmelser om tillåtande av bevisning, och regler för domstolskontroll av den europeiska åklagarmyndigheten. Beslut härom skall fattas med enhällighet och kräver godkännande. Konventets förslag i denna del kan på mycket lång sikt medföra att det skapas en europeisk straffprocessrätt med för svenskt vidkommande främmande inslag. Svenska domstolar skulle i så fall vara tvingade att tillämpa olika processordningar beroende på om det är en svensk åklagare eller en representant för den europeiske åklagaren som har väckt åtal. I ett kortare perspektiv kan resultatet måhända bli en långtgående harmonisering av straffprocessrätten i vissa delar. Utskottet kan inte se något behov av en europeisk åklagare. Utöver de angivna straffprocessrättsliga problemen kan pekas på den grundläggande principen att unionen inte skall ha förvaltning på nationell eller lokal nivå. Inrättandet av ett nytt unionsorgan - i synnerhet på straffrättens område - är också en fråga av stor principiell betydelse. Det kan få svåröverblickbara konsekvenser. Enligt utskottets mening finns det sålunda skäl som talar för att det inte bör införas en rättslig grund som möjliggör inrättandet av en europeisk åklagare. Under alla förhållanden bör inte frågan om en europeisk åklagare aktualiseras innan verksamheten i Eurojust utvärderats. Det är inte heller självklart att en eventuell europeisk åklagare bör ges en sådan utformning som konventet föreslår. Förslagets krav på enhälligt beslut bör inte efterges. Europeiska gemenskapernas domstols kompetens kommer enligt konventets förslag att omfatta fler frågor som rör det straffrättsliga samarbetet än vad som är fallet . Vidare föreslås att det uttryckligen skall framgå att unionsrätten har företräde framför nationell rätt. Utskottet vill framhålla att det är svårt att överblicka vilka konsekvenser dessa föreslagna förändringar kan komma att medföra. har i sitt remissyttrande framfört synpunkter rörande bl.a. behovet av förtydliganden av vissa hierarki- och kompetensfrågor kopplade till artikel 7 i förslaget i frågan om unionens anslutning till europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt utskottets mening bör dessa frågeställningar övervägas ytterligare i det fortsatta förhandlingsarbetet. Konventet föreslår ingen gemensam gränskontrollstyrka. Däremot har, som redovisats ovan, enighet uppnåtts om att fortsätta arbetet med att upprätta en mellanstatlig byrå för att samordna de nationella ansträngningarna vad gäller kontrollen av unionens yttre gränser. Den angivna byrån kommer inte att inkräkta på medlemsstaternas ansvar för den egna gränskontrollen. Utskottet anser att medlemsstaterna bör ha ansvaret för den egna gränskontrollen. Å andra sidan kan ett visst utbyte vad gäller utbildning och informationsutbyte inom unionen innebära ett visst mervärde och därmed underlätta det nationella arbetet på detta område. Vidare ställer sig inte utskottet främmande för att det, i särskilda fall, kan föreligga behov av att personal från ett medlemsland bistår ett annat lands nationella myndigheter i hithörande frågor. I dessa fall bör självfallet den tillkommande personalen ställas under befäl av det mottagande landets myndigheter. Som framgått ovan är utskottet i huvudsak positivt till konventets förslag i de delar som berör utskottets beredningsområde. Ett antal förbättringar bör dock eftersträvas, t.ex. vad gäller frågan om en europeisk åklagare. Utskottet är medvetet om svårigheterna att under regeringskonferensen få just de artiklar vill fokusera på omarbetade. Ett genomförande av de grundläggande förslagen om förändrade beslutsformer bör prioriteras. Ett möjligt alternativ till att justera artiklarna i konventets förslag skulle kunna vara att det införs en "nödbroms" i form av en s.k. säkerhetsventil för området med frihet, säkerhet och rättvisa. En motsvarande ordning är föreslagen vad gäller unionens utrikes- och säkerhetspolitik (se artikel III-201.2 andra stycket). Konventet föreslår i den delen sammanfattningsvis att en fråga som en medlemsstat hävdar berör vitala nationella intressen skall avföras från ministerrådets dagordning, alternativt hänskjutas till där beslut i sådana fall skall fattas med enhällighet. Utskottet vill framhålla att frågan om en säkerhetsventil inte är oproblematisk. Utformningen av en sådan ventil kräver noggranna överväganden. Om ventilen inte är tillräckligt inskränkt och används i för stor utsträckning kan detta i förlängningen omintetgöra konventets förslag om en reformering av beslutsformerna för området med frihet, säkerhet och rättvisa. I sådana fall skulle kravet på enhällighet vid beslutsfattandet i rådet i praktiken komma att stå kvar. Detta skulle utskottet betrakta som en olycklig utveckling. I övrigt har utskottet inget att anföra med anledning av konventets förslag. Mot bakgrund av det ovan anförda får motionerna K2, K8-K10, K12 och K13 i här behandlade delar anses besvarade. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), Elisebeht (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Beslutsformerna i rådet för området med frihet, säkerhet och rättvisa m.m. av () och (). Vi anser att den del av justitieutskottets yttrande i avsnittet Utskottets överväganden som finns under rubriken bör ha följande lydelse: Den tillnärmning som redan skett inom unionen på det rättsliga området har minskat möjlighet att på ett självständigt sätt bygga upp ett alternativ för omvärlden som bl.a. innefattar ett effektivt och humant arbete på det polisiära och det straffrättsliga området. Vi är därför starkt skeptiska till ett ökat inslag av överstatlighet inom dessa politikområden. Konventets förslag innebär att ytterligare steg tas i den riktningen. Vi motsätter oss en sådan utveckling av unionen. De rättsliga frågorna tillhör nationalstaternas kärnuppgifter. Det är därför nödvändigt med en betydligt starkare nationell kontroll inom dessa områden än vad konventet föreslår. De särregler som föreslås är otillräckliga. Förslaget om de nationella parlamentens roll på detta område innebär inte något reellt inflytande. Utvecklingen inom det operativa polissamarbetet går mycket fort och det sker utan bredare debatt. Stor försiktighet måste iakttas med förslag som innebär att kompetens överförs från medlemsländerna till unionen på detta område. Även om konventets förslag innehåller vissa restriktioner, innebär ett principbeslut om viss överstatlighet att det förr eller senare kan komma att följas av beslut som innebär ytterligare steg i den riktningen. Europol skall inte ha operativ befogenhet i de enskilda medlemsländerna. Vi tror inte heller på överstatlighet inom detta område.