yttr · GR05JuU3y · 2004-01-01 00:00:00 — Ärendet och dess beredning Proposition 2003/04:145 Trängselskatt har hänvisats till skatteutskottet. beslutade skatteutskottet att bereda bl.a. justitieutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen jämte med anledning av propositionen väckta motioner i de delar som berör respektive utskotts beredningsområde. Med anledning av propositionen har väckts sex motioner, 2003/04:Sk35-Sk40. Till grund för förslagen i propositionen ligger en promemoria, Trängselskatt, som utarbetats inom jämte remissbehandlingen av den. Utarbetandet av promemorian föregicks av Stockholmsberedningens delbetänkande Trängselavgifter (SOU 2003:61) som också remissbehandlats. Promemorian och remissvaren på såväl betänkandet som promemorian finns tillgängliga i (dnr Fi2003/3364). Regeringens lagförslag har granskats av Lagrådet. Lagrådet hade inga synpunkter på de delar av lagförslaget som justitieutskottet avser att behandla i detta yttrande. beredningsområde omfattar bl.a. budgeten till rättsväsendet, den centrala straffrätten och med anknytande författningar. Det sagda innebär att det finns anledning för utskottet att yttra sig över de i detta ärende framlagda förslagen till lag om trängselskatt i den del som avser överklagande (19-22 §§), lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och lag om ändring i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. I propositionen aktualiseras också frågor som rör tillämpligheten av skattebrottslagen (1971:69). I motionerna 2003/04:Sk36 (kd), 2003/04:Sk38 (m), 2003/04:Sk 39 (c) och 2003/04:Sk40 (fp) yrkas avslag på propositionen utifrån allmänna utgångspunkter. I motion 2003/04:Sk38 tas därutöver ett antal frågor upp som berör utskottets beredningsområde. Utskottet återkommer i det följande till dessa spörsmål. Utskottet avser emellertid att koncentrera sitt yttrande till frågor som rör överprövningen av trängselskattebeslut och vissa frågor som rör den personliga integriteten och kameraövervakning. Utskottet behandlar inte olika frågor utanför utskottets beredningsområde som tas upp i motionerna Sk35 (v), Sk37 (fp), Sk39 (c) och Sk40 (fp). I propositionen föreslås en ny lag om trängselskatt. Lagen är generellt utformad så att den kan tillämpas över hela landet. Dess lokala tillämpning fastställs i en bilaga till lagen. Enligt bilagan skall lagen tillämpas i . Tillämpningen i skall vara ett försök. Bilagan, men inte lagen, ges därför begränsad giltighet och föreslås upphöra att gälla vid utgången av . Lagen föreslås träda i kraft medan regeringen föreslås få bestämma när bilagan skall sättas i kraft. Lagförslaget innebär sammanfattningsvis att den som är - eller borde ha varit - registrerad ägare till ett fordon skall betala trängselskatt varje gång fordonet passerar vissa i bilagan angivna betalstationer. Dessa är i princip placerade så att skatt skall betalas vid in- och utfart i . Skatten uppgår till 10, beroende på tidpunkten för passagen. Kvällar, nätter och föreslås avgiftsfria. Skatteuttaget maximeras till . Vissa undantag från skattskyldigheten föreslås. Trängselskatt skall utan anmaning betalas från passagen av en betalstation. Vid utebliven betalning skickas en betalningsanmaning ut, och det utgår en expeditionsavgift. Om skatten och expeditionsavgiften inte betalats från passagen utgår en tilläggsavgift på . Regeringen beslutar om expeditionsavgiftens storlek. Det skall fattas ett skattebeslut per fordon och dygn. En följd blir att det inte kan utgå mer än en expeditionsavgift och en tilläggsavgift . I lagen finns regler om omprövning av, anstånd med och befrielse från skyldigheten att betala trängselskatt samt om återbetalning av sådan skatt. Såväl dessa beslut som besluten om skatt, expeditionsavgift och tilläggsavgift får överklagas till förvaltningsdomstol. Övervakning av lagens efterlevnad föreslås ske medelst kameraövervakning. Kameror för detta ändamål skall få sättas upp utan särskilt tillstånd, vilket förutsätter ett tillägg i lagen om allmän kameraövervakning. Lagförslaget innehåller också en bestämmelse som gör det möjligt att frångå huvudregeln om att bildmaterial får sparas längst en månad. Härigenom blir det möjligt att spara bildmaterial den tid som behövs vid bristande betalning. I propositionen (s. 75 f) redovisas den s.k. 121-punktsöverenskommelsen mellan Socialdemokraterna, . Överenskommelsen omfattar mandatperioden fram till riksdagsvalet . En av punkterna i överenskommelsen innebär att partierna är beredda att pröva möjligheten att låta de kommuner eller regioner som så önskar införa trängselskatter. I överenskommelsen anges att ett flerårigt, fullskaligt försök med trängselskatter skall införas i och att en kontrollstation skall hållas /06. beslutade om ett sådant försök. Beslutet villkorades av att fattar nödvändiga beslut om lagstiftning. Regeringen anser att förutsättningar för att införa en lag om trängselskatt som, åtminstone till en början, skall gälla enbart ett försök med sådana skatter i är uppfyllda. I motionerna Sk36 (kd), Sk38 (m), Sk39 (c) och Sk40 (fp) yrkas avslag på propositionen. Utskottet anser för sin del, mot bakgrund av 121-punktsöverenskommelsen och kommuns beslut, att det är angeläget att ett försök med trängselskatt genomförs i . Motionerna bör avslås. Överprövningen av trängselskattebeslut, m.m. I propositionen konstateras att trängselskatten statsrättsligt sett är en skatt, en punktskatt, och inte en avgift. Utskottet ifrågasätter inte den bedömningen men anser , i likhet med flera remissinstanser, att skatten i praktiken har stora likheter med en avgift. Utskottet tänker här närmast på att varje passage av en betalstation medför ett skatteuttag som kan liknas t.ex. vid den betalning för en resa som en tunnelbaneresenär betalar när han passerar en ingångsspärr i tunnelbanan. Härtill kommer att beskattningsbeslutet skall ske automatiserat; en handläggare bedömer skattskyldigheten först när den skattskyldige begär en prövning av beskattningsbeslutet. Den fråga utskottet ställer sig är om trängselskattens speciella karaktär gör att överprövningen av trängselskattebeslut kan och bör ske i en annan form än den för skatteprocessen vedertagna. I den delen gör utskottet följande överväganden. Den grundläggande regleringen av överprövningsförfarandet finns i lagen om trängselskatt. Härutöver gäller naturligtvis på sedvanligt sätt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291) m.fl. lagar. Med tanke på att det tills vidare endast handlar om ett försök i anser utskottet detta vara en lämplig lösning. Enligt trängselskattelagen skall följande, från den vanliga skatteprocessen avvikande bestämmelser, gälla i trängselskattemål. Den som är missnöjd med ett trängselskattebeslut kan begära omprövning hos beskattningsmyndigheten, . Omprövningsbeslutet kan överklagas till länsrätten. När det gäller beslut om trängselskatt kan således det grundläggande beskattningsbeslutet inte överklagas utan först omprövningsbeslutet. Denna ordning avviker från vad som vanligen gäller i skattemål. Enligt 6 kap. 5-7 §§ taxeringslagen (1990:324) skall den som är missnöjd med beskattningsmyndighetens beslut lämna in sin överklagandeskrift till myndigheten. Efter myndighetens omprövning av beslutet skall handlingarna skickas till länsrätten om inte den ändring gjorts som den skattskyldige begärde. Länsrättens dom kan överklagas till kammarrätten men då krävs prövningstillstånd. Därmed frångås den annars i skattemål rådande principen att prövningstillstånd till kammarrätt inte krävs, se prop. I länsrätten skall muntlig förhandling hållas om den skattskyldige begär det och målet handlar om tilläggsavgift. Enligt 9 § förvaltningsprocesslagen skall muntlig förhandling hållas om den enskilde begär det och förhandlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det. Det sagda innebär att rätten till muntlig förhandling om tilläggsavgift sträcker sig längre än vad som gäller enligt förvaltningsprocesslagen. Länsrätten skall vara domför med en lagfaren domare ensam. Detta är enligt 18 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar det vanliga om målet är av enkel beskaffenhet. Regeringen anför vidare att huvuddelen av målen måste komma att avgöras av icke ordinarie domare. Regeringen avser att överväga förordningsändringar som syftar till att kvalificerade notarier och notariemeriterade föredragande vid länsrätten skall få döma i trängselskattemål utan nämndemän. Därmed skulle huvudregeln att notarier endast får döma med nämndemän i tvistiga mål frångås, se 20 § förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktion. Regeringen avser att genom en ändring i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. styra alla trängselskattemål till Länsrätten i . Som framgått ovan kommer varje fordon som passerar en betalstation en eller att generera ett skattebeslut. Antalet överklagningsbara beskattningsbeslut blir följaktligen mycket stort. Utöver de rena beskattningsbesluten kan också, som redan framgått, en rad andra beslut som rör skattskyldigheten överklagas. Varken propositionen, promemorian eller Stockholmsberedningens betänkande innehåller några överväganden om konsekvenserna för de domstolar som berörs. har i sitt remissvar på promemorian gjort en överslagsberäkning som, försedd med flera reservationer och med utgångspunkt i att överklagandefrekvensen i trängselskattemål blir lika hög som i mål om parkeringsanmärkningar (1,), innebär att Länsrätten i , som föreslogs som forum i promemorian, skulle komma att tillföras omkring 115 000 trängselskattemål . Länsrätten i , som inte tror på en så hög överklagandefrekvens, kalkylerar med utgångspunkt i att automatisk betalning med en s.k. transponder blir obligatorisk, å andra sidan med 3 000-6 000 trängselskattemål . Länsrätten i har i sitt remissvar på promemorian anfört att länsrätten har en måltillströmning på sammanlagt omkring 25 000 mål. Länsrätten beräknar antalet trängselskattemål till 40 000, också med utgångspunkt i att överklagandefrekvensen blir . - Skillnaden i antalet mål jämfört med beräkningar synes bero på att utgår från att ett överklagat beslut genererar ett mål medan länsrätten utgått från att överklaganden med samma klagande sammanläggs till ett mål. - Länsrätten i uppskattar, med ett antal reservationer, att den totala kostnaden för länsrättens hantering av trängselskattemålen kan komma att ligga . Den totala kostnaden för domstolsväsendet skulle enligt beräkningar bara för grundbesluten kunna komma att uppgå till mer än . Den kostnaden kan förväntas bli än högre om trängselskattemålen, som regeringen föreslår och som utskottet i och för sig stöder, i stället behandlas vid Länsrätten i , främst beroende på att antalet muntliga förhandlingar förväntas bli högre. har inte heller tagit hänsyn till kostnaderna för de utsökningsmål som trängselskatten kommer att generera vid . Också (avd. 10) har funnit den sistnämnda kostnaden svår att beräkna och nöjer sig med att konstatera att de nya utökningsärendena inte kommer att kunna hanteras inom ramen för domstolens nuvarande resurser. understryker att det inte finns några möjligheter att hantera kostnadsökningarna för domstolarna inom ramen för tilldelade anslag. Den nu gjorda redovisningen visar enligt utskottets mening på att propositionen har brister när det gäller redovisningen av kostnaderna för försöket för den offentliga förvaltningen och då inte minst domstolsväsendet. pekar redogörelsen på att det är svårt, måhända omöjligt, att i förväg göra realistiska bedömningar av dessa kostnader. Som regeringen anför (s. 105) kommer varje bedömning som görs av olika myndigheters kostnader för försöket med nödvändighet att vara mycket osäker. Regeringen avser därför att återkomma till frågan om myndigheternas kostnader för försöket och kompensation för dessa när osäkerheten minskat. Regeringens avsikt är att återkomma i budgetpropositionen med en närmare bedömning av effekterna på statsbudgeten. Utskottet utgår från att kostnaderna för domstolsväsendet särskilt behandlas. Länsrätten i bör då få ett första besked om finansieringen av den överprövningsorganisation som bör finnas på plats när försöket startar. Utskottet vill vidare erinra om att de kostnadsberäkningar gjort - förhoppningsvis ett "värsta tänkbara fall" - pekar på att inemot av domstolsväsendets nuvarande resurser skulle kunna komma att tas i anspråk för trängselskattemålen. Det är enligt utskottets bedömning uppenbart att det utan resurstillskott finns en överhängande risk att trängselskattemålen tränger undan stora delar av den befintliga verksamheten. Utskottet utgår alltså från att domstolsväsendet får full kompensation för de kostnader försöket med trängselskatt orsakar. Mot den bakgrunden är det viktigt att domstolarna bokför sina kostnader för försöket på ett sådant sätt att kostnaderna är lätta att härleda. Med utgångspunkt i de redovisningar som berörda myndigheter gjort beklagar utskottet att förslaget om att överprövningen i stället skulle göras i en särskild nämnd inte närmare övervägts i propositionen. Utskottet utgår från att denna fråga bereds inom ramen för den kommande utvärderingen. En svårhanterlig situation skulle onekligen uppstå om trängselskattemålen skulle bli den allt dominerande måltypen vid Länsrätten i . Ett införande av en ny kategori massmål om mycket små belopp och, får det förutsättas, med standardiserade bedömningar strider också mot det arbete med renodling av domstolarna och utveckling av domarrollen som med stöd bedrivs vid landets alla domstolar. I princip skulle utskottet alltså ha föredragit en organisatorisk lösning med en särskild nämnd. Utskottet är följaktligen berett att acceptera att den sedvanliga skatteprocessen i förenklande syfte frångås i trängselskattemål. Mot den bakgrunden ser utskottet, till skillnad från motionärerna i motion Sk38 (m), det som en fördel att det införs prövningstillstånd till kammarrätten i trängselskattemål. Utskottet kan också ställa sig bakom ensamdomarbehörigheten i länsrätt och den särskilda behörigheten för notarier m.fl. som nämnts i det föregående. Utskottet är också berett att överväga den absoluta rätten till muntlig förhandling som den skattskyldige i vissa fall föreslås få i länsrätten. Om detta verkligen är motiverat får visa sig vid utvärderingen. Enligt utskottets mening bör det också i det kommande utvärderingsarbetet övervägas om inte en särskild överklagandeavgift till länsrätt i trängselskattemål - eller till den särskilda nämnden - borde införas. Avslutningsvis vill utskottet i detta avsnitt något beröra frågan om skattebrottslagens tillämpning i trängselskattemål. Eftersom skattebrott enligt huvudregeln stäms till allmän domstol på den plats där brottet förövades kan tillämpningen av nämnda lag komma att ge kostnadseffekter främst vid . Trängselskatten är som redan slagits fast en punktskatt. Skattebrottslagen är följaktligen tillämplig. Skattebrottslagen är däremot enligt 1 § andra stycket 2 inte tillämplig på skattetillägg, ränta, dröjsmålsavgift, förseningsavgift eller liknande avgift. Eftersom det straffrättsliga ansvaret vid trängselskatt sålunda endast omfattar mycket små belopp torde sådana brott normalt anses ringa och bedömas som skatteförseelse enligt 3 §. Åtal för skatteförseelse får enligt 13 § väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl. Risken att skulle komma att överhopas med brottmål som har anknytning till trängselskatten bedömer utskottet därför som ringa. Å andra sidan är utskottet inte berett att helt utesluta möjligheten av lagens tillämpning, något som skulle kunna bli konsekvensen av resonemanget på denna punkt i motion Sk38 (m). Utskottet delar regeringens bedömning att det mycket väl kan komma att finnas t.ex. systematiska undandraganden av trängselskatt som inte bör lämnas utanför skattebrottslagens tillämpning. Som framgått ovan är tanken i regeringens förslag att besluten om trängselskatt skall fattas automatiskt med hjälp av kameror som fotograferar de passerande bilarnas registreringsskyltar. I propositionen föreslås därför en ändring i lagen om allmän kameraövervakning som syftar till att skall kunna använda kameraövervakning för att samla in de uppgifter som behövs för att beslut om trängselskatt skall kunna fattas och för att det skall gå att kontrollera att skatten har betalats. Det föreslås också ett undantag från regeln om att bildmaterial bara skall få sparas under högst en månad. Förslaget kritiseras i motion Sk38 (m). Motionärerna påpekar att lagförslaget nu öppnar en möjlighet för kameraövervakning i andra syften än de som ursprungligen gällde. Vidare anförs att frågan om möjlighet för åklagare att begära ut information om när en person passerat en betalstation inte klarlagts. Lagen om allmän kameraövervakning innehåller bestämmelser om användningen av övervakningsutrustning. Utgångspunkten är att det krävs tillstånd för allmän kameraövervakning av sådana platser som allmänheten har tillträde till. Tillstånd skall meddelas om intresset av kameraövervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. Frågan om tillstånd prövas av . I vissa fall får allmän kameraövervakning ske under förutsättning att endast en anmälan om saken gjorts till . Detta gäller bl.a. banklokaler och postkontor. Härutöver gäller att det i vissa närmare angivna fall varken krävs tillstånd eller anmälan. Detta gäller t.ex. övervakning som polismyndighet bedriver i syfte att förebygga eller förhindra viss allvarlig brottslighet. Tillstånd krävs inte heller för polisens automatiska hastighetsövervakning och trafikövervakning. I sammanhanget bör även nämnas att lagen om allmän kameraövervakning innehåller regler om bevarande av material. Huvudregeln är att materialet får bevaras under högst en månad. får besluta om . Undantag från huvudregeln gäller om materialet har betydelse för utredning av brottslig verksamhet eller om den har getts in till domstol i ett brottmål. Sammanfattningsvis gäller alltså att sådan kameraövervakning som får ske utan tillstånd eller anmälan syftar dels till att förebygga och beivra brott, dels till att främja trafiksäkerheten. Vidare framgår att möjligheterna att spara bilder anknyter till brottsutredande verksamhet. Den övervakning som föreslås i propositionen syftar till att driva in skatt till staten. Utskottet känner en viss tvekan när det gäller frågan om kameraövervakning bör få användas inom ramen för trängselskattesystemet. Utskottet konstaterar till att börja med att lagförslaget lämnar öppet för att övervakningen omfattar annat än registreringsskylten på de fordon som passerar betalstationen. Avgränsningen anknyter i stället till vad som behövs för att skattebesluten skall kunna fattas och erforderlig kontroll ske. Utskottet utgår dock från att fotograferingen endast kommer att avse fordonens registreringsskylt. Ett annat skäl till utskottets tveksamhet är omfattningen av övervakningen. Alla fordon skall, som anmärks i motion Sk38, övervakas - även de som inte omfattas av skatteplikten. Övervakningen skall ske vid de 19 betalstationer som anges i bilagan till lagen. Utskottet saknar underlag för att bedöma hur denna omfattning förhåller sig till omfattningen av den övervakning som sker utan krav på tillstånd eller anmälan. Det står dock klart att det handlar om en mycket omfattande övervakning. Slutligen noterar utskottet att syftet med den föreslagna övervakningen är att kontrollera att relativt blygsamma skattebelopp skall betalas vid varje enskilt tillfälle. Intresset av att kunna kontrollera betalningen av dessa belopp måste generellt sett betraktas som mindre framträdande än intresset av att förebygga och beivra brott. När det gäller det sistnämnda intresset vill utskottet nämna att regeringen beslutat att en parlamentariskt sammansatt kommitté skall kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten. Kommittén skall särskilt analysera förhållandet mellan den totala verkan av befintliga tvångsmedel och övervakningsmetoder och skyddet för den personliga integriteten. Ett väl fungerande system med trängselskatt torde å andra sidan kräva att kameraövervakning används i syfte att kontrollera att skattskyldigheten fullgörs. Alternativet - betalning vid betalstationerna - finner utskottet av praktiska skäl uteslutet. Utskottet ansluter sig därför till regeringens uppfattning att kameraövervakning inom ramen för systemet med trängselskatt får accepteras. Utskottet beaktar vidare att materialet från övervakningen i de allra flesta fall bör kunna förstöras efter . För fordon som inte omfattas av skatteplikten bör detta innebära att uppgifterna gallras , och i övrigt bör gallring ske så snart fristerna för omprövning eller överklagande löpt ut. Utskottet övergår till att behandla vissa frågor som rör den personliga integriteten i brottsutredningar. Här finns till en början skäl att påpeka att samtliga uppgifter om enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden som kommer att hanteras av och inom ramen för trängselskattesystemet, även sådana som inhämtas genom kameraövervakning, kommer att omfattas av den s.k. skattesekretessen i 9 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Denna sekretess är absolut. För beslut om skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt gäller dock att beslutet är undantaget från sekretessen. I syfte att skydda den personliga integriteten föreslås i propositionen ett undantag härifrån i 9 kap. 1 § sekretesslagen. Förslaget går ut på att uppgifter om vilken betalstation bilen passerat och tidpunkten för passagen skall omfattas av sekretessen. Övriga uppgifter i beslutet om trängselskatt skall vara offentliga. Att sekretess gäller för uppgifter hos en myndighet medför bl.a. att andra myndigheter är förhindrade att ta del av uppgifterna. I 14 kap. 2 § sekretesslagen finns dock en bestämmelse som innebär att sekretess i vissa fall inte hindrar att uppgifter lämnas ut. Enligt huvudregeln i fjärde stycket får uppgifter som rör misstanke om brott lämnas till bl.a. åklagarmyndighet, om brottet har fängelse i straffskalan och det kan väntas föranleda strängare straff än böter. Med stöd av denna bestämmelse skulle t.ex. en bils färdväg genom kunna kartläggas i en brottsutredning med hjälp av kameraövervakningsuppgifter som inhämtats i trängselskatteärenden. När det gäller möjligheterna för polis och åklagare att få del av de aktuella uppgifterna vill utskottet dock anmärka att möjligheterna i praktiken är begränsade till den tid som uppgifterna sparas. Som utskottet uttalat i det föregående bör gallring ske . Den nu beskrivna möjligheten att lämna ut uppgifter infördes . I den proposition som föregick lagändringen anfördes bl.a. att även andra myndigheter än polis och åklagare måste medverka i samhällets kamp mot brottsligheten (prop. 1983/84:142 s. 21). Bestämmelsen ger uttryck för en intresseavvägning mellan å ena sidan intresset av brottsbekämpning och å andra sidan intresset av sekretess. Mot bakgrund av bl.a. att strafflatituderna ofta är vida ansågs det lämpligt att som en förutsättning för att uppgifter skall få lämnas ange att brottet kan antas föranleda annan påföljd än böter. I detta sammanhang bör även nämnas att möjligheten för myndigheter att lämna uppgifter till polisen i vissa fall är mer begränsad än vad som följer av den beskrivna bestämmelsen. För exempelvis uppgifter som omfattas av sjukvårdssekretessen gäller enligt 14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen att brottsmisstanken skall avse ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse .