yttr · GR05SfU2y · 2004-01-01 00:00:00 — Europeiska konventet om EU:s framtid Till det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet Det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet har beslutat bereda bl.a. socialförsäkringsutskottet tillfälle att yttra sig över skrivelse 2003/04:13 Europeiska konventet om EU:s framtid jämte motioner. I skrivelsen redovisas regeringens utgångspunkter för den regeringskonferens som inletts . Konferensens huvuduppgift är att ta ställning till det förslag till nytt s.k. konstitutionellt fördrag som framlagts av konventet om EU:s framtid samt ändringsförslag från medlemsstaterna. Efter konferensen avser regeringen att återkomma till med de förslag konferensen föranleder. yttrar sig över skrivelsen såvitt gäller asyl och migration (avsnitt 16.4-6) samt de delar som rör den inre marknaden (avsnitt 18.1-3) samt sociala frågor m.m. (avsnitt 18.7-9) som rör socialförsäkringssystem. Utskottet yttrar sig över följande motioner: K2 av m.fl. (c) yrkande 29 K8 av m.fl. (kd) yrkande 19 K9 av m.fl. (v) yrkande 20 K10 av m.fl. (m) yrkandena 7 (delvis), 24 samt 32 (delvis) K12 av m.fl. (fp) yrkandena 15 och 16 K13 av m.fl. (mp) yrkande 44 Sf242 av m.fl. (v) yrkande 2 Sf257 av m.fl. (v) yrkande 6 Sf288 av m.fl. (v) yrkande 9 Sf360 av m.fl. (v) yrkande 1. I och med Amsterdamfördraget gäller i huvudsak följande för asyl- och migrationspolitiken (med angivande av artiklarna i EG-fördraget). Artikel 61: Rådet skall a. före besluta om åtgärder som syftar till att säkerställa den fria rörligheten för personer och avser bl.a. asyl och invandring i enlighet med bestämmelserna i artikel 63.1 a och 63.2 a. b. besluta om andra åtgärder som rör asyl, invandring och skydd av rättigheter för medborgare i tredje land, i enlighet med artikel 63. Artikel 63: Rådet skall (före , utom för 2 b, 3 a och 4) besluta om Åtgärder som avser asyl, i enlighet med samt andra relevanta fördrag inom följande områden a. kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan b. miniminormer för mottagande av asylsökande c. miniminormer för när medborgare i tredje land skall betraktas som flyktingar d. miniminormer för förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus. Åtgärder som avser flyktingar och fördrivna personer inom följande områden a. miniminormer för att ge tillfälligt skydd åt fördrivna personer som inte kan återvända till sitt ursprungsland och för personer som av andra skäl behöver internationellt skydd b. främjande av en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot flyktingar och fördrivna personer och bära följderna av detta. Åtgärder som avser invandringspolitiken inom följande områden a. villkor för inresa och bosättning, förfaranden för att utfärda visering och uppehållstillstånd inklusive familjeåterförening b. olaglig invandring och olaglig bosättning inklusive återsändande av olagliga invandrare. Rättigheter och villkor för lagligen bosatta tredjelandsmedborgare för bosättning i andra medlemsstater. Åtgärder enligt artikel 63.3-4 hindrar inte en medlemsstat från att behålla eller införa nationella bestämmelser som är förenliga med fördraget och internationella avtal. Artikel 67: Fram till beslutar rådet enhälligt på förslag av kommissionen eller på initiativ av medlemsstat och efter att ha hört Därefter får rådet enhälligt besluta att alla eller delar av områdena omfattas av medbeslutandeförfarandet (majoritetsbeslut i rådet). Om EG-lagstiftning finns med gemensamma regler och viktiga principer avseende artikel 63.1 (asyl) och artikel 63.2 a (tillfälligt skydd) skall medbeslutandeförfarandet tillämpas på dessa områden . , och har en särställning när det gäller asyl- och migrationsområdet. Konventet föreslår att unionen skall fastställa en gemensam politik avseende asyl och tillfälligt skydd i enlighet med internationell flyktingrätt. Rådet och parlamentet skall anta europeiska lagar eller ramlagar om - enhetlig asylstatus som skall vara giltig i hela unionen samt en enhetlig status för alternativt skydd, - en enhetlig skyddsstatus i massflyktssituationer, - enhetliga procedurer för att bevilja och återkalla skyddsstatus, - rättslig grund för hur första asyllandsprincipen skall regleras, - gemensamma normer för mottagande av asylsökande. Den viktigaste skillnaden jämfört med gällande fördrag är att begreppet "minimistandarder" konsekvent strukits. Konventet föreslår också en artikel om en gemensam invandringspolitik för hela unionen. Rådet och parlamentet föreslås få lagstiftningsmakt i fråga om gemensamma villkor för inresa och bosättning samt rättigheter för tredjelandsmedborgare. Konventets förslag tar ytterligare steg mot en gemensam politik. Medlemsstaternas rätt att fastställa hur många tredjelandsmedborgare som får beviljas inresa till deras territorium för att söka sysselsättning som arbetstagare eller egenföretagare får inte påverkas. Europeiska lagar eller ramlagar skall antas om illegal invandring och i fråga om åtgärder mot dem som olagligen uppehåller sig i unionen samt hur man skall avvisa sådana personer. Konventet föreslår vidare att det skapas en rättslig grund för att kunna stimulera och stödja medlemsstaternas verksamhet i fråga om integration av tredjelandsmedborgare. I skrivelsen anges bl.a. att konventets förslag syftar till en framtida gemensam och enhetlig europeisk flyktingpolitik. Denna inriktning bör stödjas. Riksdag och regering stod bakom en övergång till beslut med kvalificerad majoritet inom asyl- och migrationsområdet redan vid Unionsfördraget. Det främsta skälet för den ståndpunkten är att det sannolikt är den enda realistiska beslutsmodellen när man skall skapa ett innehåll i en gemensam politik, särskilt i ett utvidgat EU. Solidaritet mellan medlemsstaterna och en rimlig bördefördelning utgör också viktiga utgångspunkter för en mer enhetlig och gemensam politik på unionsnivå. Såsom konventets förslag är utformat torde ett gemensamt europeiskt asylsystem och gemensamma regler för invandring till medlemsstaterna samt fri rörlighet inom unionen för de tredjelandsmedborgare som fått uppehållstillstånd i någon av medlemsstaterna förutsätta att alla medlemsstater tillämpar i huvudsak överensstämmande bestämmelser och erkänner varandras beslut. Därigenom möjliggörs en bättre och mer samordnad asyl- och migrationspolitik i EU. Det fortsatta arbetet bör inriktas på en hög ambitionsnivå vad avser humanitet, tillämpning av asylrätt och internationella åtaganden. Vid tillskapandet av denna politik skall det vara möjligt för medlemsstaterna att nationellt tillämpa bättre villkor. I motion K10 av m.fl. (m) yrkande 24 anför motionärerna att de anser att EU skall ha en gemensam asyl- och invandringspolitik; en sådan är en logisk följd av den fria rörlighet för människor inom unionen och av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. De gemensamma asylreglerna skall svara mot högt ställda humanitära krav. Meningen är inte att skall frånträda dagens standard, utan tvärtom att EU-länderna skall ta ett gemensamt ansvar för människor som behöver skydd. Utvecklingen av en gemensam asyl- och invandringspolitik kommer sannolikt att ta eftersom det handlar om ett mycket komplicerat område, där de olika medlemsstaternas förhållningssätt väsentligt skiljer sig åt. Förslaget att ge medlemsstaterna rätt att fastställa hur många som skall beviljas inresa för arbete strider mot idén om en gemensam politik och bör därför avvisas. I stället måste målet vara ett gemensamt modernt regelverk för arbetskraftsinvandring till EU. I motionen begärs ett tillkännagivande härom. I motion K12 av m.fl. (fp) yrkandena 15 och 16 anges att står bakom arbetet inom EU om att skapa en gemensam flyktingpolitik liksom att kvalificerad majoritet i stället för enhällighet skall användas som beslutsmodell. Den gemensamma politiken skall emellertid utformas med minimiregler som bevarar det enskilda landets möjlighet att föra en mer solidarisk politik. Tydliga skrivningar bör göras i fördraget, som utesluter likformighet och fastställer att de gemensamma reglerna även skall utgöra minimiregler. Det är centralt att regeringen driver en linje som innebär att gemenskapens regler även i fortsättningen skall utgöra ett golv och inte ett tak. I motionen begärs tillkännagivanden härom. I motion K8 av m.fl. (kd) yrkande 19 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör verka för en öppnare gemensam asyl- och invandringspolitik och kräva att de s.k. minimireglerna, som möjliggör för länderna att ha generösare nationella regler än andra, skall kvarstå. Motionärerna framhåller att asyl- och invandringspolitiken skall utgå från en människosyn, bygga på folkrätten och genomföras i samverkan med andra stater. Inom EU har det dock varit lättare att enas kring begränsningar, och ibland rent av repressiva åtgärder, än att närma sig den öppna dörrens politik. Motionärerna välkomnar att beslut skall fattas med kvalificerad majoritet i stället för med enhällighet, men ser risken att ett borttagande av de s.k. minimireglerna kommer att tvinga att föra en stramare asylpolitik än den vi har . Det bör alltid vara möjligt för ett land att ha generösare nationella regler än andra. I motion K9 av m.fl. (v) yrkande 20 anförs att är fortsatt starkt kritiskt till EU:s flyktingpolitik som de anser vara inhuman och alltför restriktiv. Ett system med minimiregler har visat sig innebära en dragning mot en harmonisering nedåt i riktning mot den sämsta tillåtna nivån på rättssäkerhet och behandling. Att regeln om minimistandard tas bort betyder därtill att och andra länder som så skulle vilja förhindras att föra en mer generös flyktingpolitik än EU:s gemensamma. skall migrationspolitiken bli föremål för majoritetsbeslut. menar att asyl- och invandringspolitiken även fortsättningsvis skall vara föremål för enhällighet och att länder som så önskar ges möjlighet att föra en mer human och generös flyktingpolitik än den som bestämts på EU-nivå. I motionen föreslås ett tillkännagivande härom. I motion K2 av m.fl. (c) yrkande 29 anförs att EU:s gemensamma asylpolitik måste bli mer öppen, generös, solidarisk och tolerant. Bindande majoritetsbeslut i asylpolitiken kan vara ett steg mot detta, förutsatt att besluten tas utifrån en hög ambitionsnivå. bör därför bejaka en gemensam asylpolitik, förutsatt att fördraget fastställer en hög standard för unionens asylpolitik, innebärande att den gemensamma asylpolitiken som minimikrav skall leva upp till samtliga internationella fördrag som reglerar flykting- och asylrätt. Visar sig detta omöjligt att uppnå, bör hålla fast vid att det skall vara möjligt för medlemsstaterna att nationellt tillämpa mer generösa villkor. Detta bör ges regeringen till känna. I motion K13 av m.fl. (mp) yrkande 44 anförs att EU-ländernas flyktingpolitik har hårdnat betydligt det . anser därför att måste agera för att medlemsstaterna uttryckligen skall ha kvar rätten att föra en bättre och mer solidarisk flyktingpolitik. I motionen begärs ett tillkännagivande härom. Utskottet har haft en offentlig utfrågning i ärendet av statssekreterare vid och fil.dr Hans E. , . Utfrågningen har inriktats på den del av ärendet som gäller asyl- och migrationspolitiken. Det kan nämnas att Hans E. på uppdrag av för europapolitiska studier har avgivit en rapport om konventets förslag och flyktingpolitiken i framtidens EU (Sieps rapport 2003:5). Vid utfrågningen anförde statssekreteraren bl.a. följande. Det har sedan Amsterdamfördraget varit en klar svensk ståndpunkt att det överordnade målet om den fria rörligheten för personer inom EU skulle innebära krav på harmonisering av asylpolitiken. 1999 beslöts att arbetet skulle snabbas upp. Medlemsstaterna skulle bidra till att skapa ett gemensamt europeiskt asylsystem baserat på en fullständig tillämpning av . På borde det leda till ett gemensamt asylförfarande och till en enhetlig status för dem som beviljas asyl som är giltig i hela EU. Konventets förslag gäller rättsgrunderna för framtida lagstiftning på EU-nivå, dvs. lagstiftningskompetensen för rådet och , däremot inte de materiella reglerna i sig. Förslaget innebär att miniminormer inte längre finns med och att rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet. Politiken omfattar kriterierna för beslut att ge asylsökande skydd, procedurerna när asylansökningar prövas samt normerna för hur en asylsökande tas om hand ansökan prövas. Regeringens utgångspunkt i skrivelsen är att stöd bör ges för en gemensam och enhetlig europeisk asylpolitik. vill regeringen vid tillskapandet av den politiken verka för en hög ambitionsnivå avseende humanitet, asylrätt och internationella åtaganden och att det skall vara möjligt för en medlemsstat att nationellt tillämpa bättre villkor. Under processen är det viktigt att inte försämra nationella regler. Syftet är att skapa en gemensam asylpolitik som i grunden innebär en solidarisk politik, där inte några länder vältrar över ansvar på andra genom att tillämpa en restriktiv asylpolitik. Det kontroversiella är inte om en medlemsstat vill tillämpa bättre villkor, utan det är det omvända man vill komma åt. I resonemangen för regeringens ståndpunkt har också ingått att har ett kvotflyktingsystem samt regler om humanitära skäl. Det är svårt att se att något annat EU-land skulle vara mot att t.ex. tar emot fler kvotflyktingar. Genom att staterna erkänner varandras beslut kan skyddsbehövande omfattas av den fria rörligheten inom EU. En gemensam asylpolitik medför också att den samlade politiken för hela EU blir mer generös än den skulle ha varit om varje land självt beslutat om sin politik. Att ha miniminormer kan medföra problem med att normerna blir låga och att fördelen med enhetliga regler går förlorad. Miniminormer har motsvarat ländernas minsta gemensamma nämnare. Det finns således skäl både för och emot miniminormer. Vid en samlad bedömning av vad som är bäst har regeringen intagit den redovisade positionen. I de preliminära underhandssynpunkter som det italienska ordförandeskapet har bett om har angivits att regeringen under förhandlingarna avser att driva att det kommande fördraget uttrycker höga ambitioner i fråga om humanitet, asylrätt och internationella åtaganden och att den lagstiftning som ministerrådet och kan anta inte skall innebära lägre normer än medlemsstatens nationella lagar. Med miniminormer enligt nuvarande fördrag har , som ofta haft en mer generös flyktingpolitik, kunnat påverka EU-samarbetet och driva på en gemensam politik utan att självt behöva förändra sina regler. Hur miniminormerna fungerat vet man däremot inte mycket om empiriskt. Utan en gemensam politik finns det risk för att länderna "konkurrerar nedåt" när det gäller flyktingmottagande. Tydliga tecken på att EU inte har en gemensam politik i dag syns i det förhållandet att när antalet asylsökande till ökar så minskar det t.ex. i . En miniminorm kan också uppfattas som en standard och åberopas som skäl för att skärpa en nationell lagstiftning om t.ex. familjeåterförening. En gemensam politik skapar över tiden en jämnare fördelning av asylsökande mellan stater. En gemensam politik tar också bort nuvarande inslag av "tur" för en asylsökande att komma till det land som har mest generösa asylregler. Om man skall ha en gemensam politik inom EU, något som förmodligen tar mycket att utforma, kan länderna förstås inte ha olika regler. Vilken nivå en gemensam lagstiftning hamnar på beror på vilka regeringar EU-medborgarna röstar fram. medverkan i lagstiftningsarbetet ses av de flesta flyktingorganisationerna som positivt, dock vet vi inget om framtida politiska sammansättning. kvotflyktingsystem kommer i huvudsak att omfattas av artikel III-167 (asylpolitiken) i konventets förslag, men när det gäller asylsökande som får stanna av humanitära skäl är det en mer öppen fråga om detta skulle omfattas av artikel III-167 eller III-168 (invandringspolitiken). Även om den gruppen, liksom anhöriga, hänförs till artikel III-168 så är det fråga om en gemensam invandringspolitik där det enda undantaget i konventets förslag gäller arbetstagare och egenföretagare. Det föreslagna undantaget för arbetstagare och egenföretagare medför dock att det är fråga om en gemensam invandringspolitik. Utskottet har redan tidigare uttalat sin uppfattning att det behövs en gemensam europeisk asyl- och invandringspolitik, se senast betänkande 2002/03:SfU8 Migration och asylpolitik s. 20-21. Utgångspunkten var därvid bl.a. att den gemensamma flyktingpolitiken utgörs av miniminormer som läggs på en så hög nivå som möjligt. I betänkandet redovisas också svårigheter med genomförandet bl.a. beroende på problem med att jämka samman olika nationella förhållningssätt till känsliga frågor, som unionens institutionella ramar och den nuvarande beslutsprocessen inte kan bidra till att lösa. Utskottet delar således regeringens inställning att inriktningen på konventets förslag som syftar till en framtida gemensam europeisk asyl- och invandringspolitik bör stödjas. Det är då också nödvändigt att beslut kan fattas av rådet med kvalificerad majoritet. För att uppnå en asyl- och invandringspolitik som verkligen är gemensam är det även nödvändigt att alla medlemsstater har i huvudsak överensstämmande regler. Detta kommer att medföra att den samlade politiken för alla medlemsstater blir mer humanitär och rättssäker än om olika regler tillåts. Utskottet delar även regeringens uppfattning att den gemensamma asyl- och invandringspolitiken skall ha en hög nivå vad avser humanitet, tillämpning av asylrätt och internationella åtaganden. Även om rådet kommer att fatta beslut med kvalificerad majoritet på sätt konventet föreslagit kan det förmodas att det kommer att ta innan en sådan gemensam politik Det är en svår avvägning hur situationen bör hanteras, inte minst med hänsyn till vad som framkom vid utfrågningen om att det finns såväl fördelar som nackdelar med nuvarande miniminormer. Utskottet stannar därför för att godta den avvägning regeringen, i avvaktan på ställningstagande, gjort inför de fortsatta förhandlingarna och som bl.a. innebär att en medlemsstat vid tillskapandet av den gemensamma och enhetliga politiken skall kunna tillämpa de bättre villkor som följer av statens nationella lagar. Med det anförda ställer sig utskottet bakom skrivelsen i dessa delar och avstyrker motionerna K2 yrkande 29, K8 yrkande 19, K9 yrkande 20, K10 yrkande 24, K12 yrkandena 15 och 16 samt K13 yrkande 44. Till Amsterdamfördraget har fogats ett protokoll om asyl för medborgare i EU:s medlemsstater. Protokollet gäller behandlingen i medlemsstaterna av asylansökningar ingivna av medborgare i andra medlemsstater. I protokollet anges tre situationer i vilka asylansökningar från medborgare i andra medlemsstater får prövas. Den första situationen gäller när en medlemsstat, i vilken asylsökanden är medborgare, i enlighet med artikel 15 i vidtar åtgärder som innebär avvikelser från skyldigheter enligt konventionen. De båda övriga fallen knyter an till suspensionsförfarandet mot en medlemsstat som begår allvarliga och upprepade brott mot mänskliga rättigheter och grundläggande demokratiska principer. En medlemsstat kan ensidigt besluta att pröva en asylansökan. Om medlemsstaten gör det, skall rådet underrättas och ansökningen behandlas med utgångspunkt i antagandet att den är uppenbart ogrundad, utan att detta påverkar medlemsstaternas befogenhet att fatta beslut. I en gemensam förklaring anges att protokollet inte påverkar medlemsstaternas rätt att vidta de organisatoriska åtgärder som de anser vara nödvändiga för att uppfylla sina förpliktelser enligt . har i en ensidig förklaring till protokollet klargjort att man kommer att göra en individuell prövning av varje asylansökan från en medborgare i en annan medlemsstat. I motion Sf257 av m.fl. (v) yrkande 6 begärs ett tillkännagivande om nödvändigheten av att asylprotokollet elimineras i det nya fördraget. I motionen åberopas bl.a. att 12 av 13 kandidatländer genererar asylsökande till och att det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna i flera kandidatländer. Utskottet uttalade sig om asylprotokollet i sitt yttrande till utrikesutskottet inför godkännande av Amsterdamfördraget (yttr. 1997/98:SfU4y). I yttrandet anfördes bl.a. följande. vill framhålla att alltid i internationella sammanhang har lagt stor vikt vid att verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för att stärka flyktingars rättsliga skydd. Utskottet kan inte godta någon som helst inskränkning vad gäller tillämpningen av och dess tilläggsprotokoll och andra internationella åtaganden avseende asyl. Regeringen framhåller i propositionen att protokollet inte på något sätt inskränker medlemsstaternas skyldigheter enligt . Protokollet kommer inte att föranleda någon ändring av de regler som gäller för prövningen av asylansökningar i . Varje ansökan skall enligt regeringen även fortsättningsvis tas upp till individuell prövning. har i likhet med övriga medlemsstater valt att inte ansluta sig till ensidiga förklaring till protokollet att man kommer att göra en individuell prövning av varje asylansökan från en medborgare i en annan medlemsstat. Anledningen till det är enligt regeringen att man anser att protokollet, särskilt då det ses tillsammans med den nämnda gemensamma förklaringen, inte inskränker medlemsstaternas skyldigheter enligt . Eftersom det i ingressen till asylprotokollet slås fast att beaktats och protokollet tar hänsyn till konventionens syften och slutgiltiga karaktär, och detta sett tillsammans med den gemensamma förklaringen, är det utskottets bestämda uppfattning att protokollet inte inskränker medlemsstaternas skyldigheter enligt . Utskottet vidhåller denna inställning, liksom senast i betänkande 2002/03:SfU8, och avstyrker motion Sf257 yrkande 6. När det gäller socialförsäkringsförmåner är det en nationell angelägenhet vilka förmåner ett land skall erbjuda sina medborgare eller nivån på de förmåner som finns. Däremot finns EG-regler som samordnar de nationella socialförsäkringssystemen för att de personer som flyttar mellan medlemsländerna inte skall missgynnas när det gäller rätten till social trygghet liksom för att förhindra att dessa personer uppbär dubbla förmåner. EG-fördragets artikel 42 innehåller de grundläggande principerna om sammanläggning och exportabilitet av sociala förmåner och är således grunden för den sekundära lagstiftningen på socialförsäkringsområdet. Reglerna på gemenskapsnivå om samordning återfinns i förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen samt i tillämpningsförordningen (EEG) nr 574/72. Artikel 42 i EG-fördraget, omfattar inte egna företagare, men denna grupp har inkluderats med stöd av bestämmelserna i artikel 308 om fördragsutfyllnad. Genom Amsterdamfördraget har det skapats en fördragsmässig grund för EU-medlemsstaternas samarbete på det sociala området, och följande artiklar är närmast i fråga när det gäller samarbete på socialförsäkringsområdet: Artikel 136: Gemenskapens och medlemsstaternas mål skall vara att bl.a. åstadkomma ett fullgott socialt skydd och bekämpa social utslagning. Det följer av den gemensamma marknaden som främjar harmonisering av de sociala systemen samt förfaranden i fördraget och tillnärmningen av bestämmelser i lagar och andra författningar. För att uppnå målen i artikel 136 skall gemenskapen understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet inom bl.a. c. social trygghet och socialt skydd för arbetstagarna k. modernisering av systemen för socialt skydd, utan att det påverkar tillämpningen av punkt c. Rådet beslutar enligt medbeslutandeförfarandet utom på bl.a. punkt 1 c där rådet skall besluta enhälligt på förslag av kommissionen efter att ha hört m.fl.