yttr · GR05JuU1y · 2004-01-01 00:00:00 — Framtidskonventet det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet Skrivelsen 2003/04:13 Europeiska konventet om EU:s framtid hänvisades till . Det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet beslutade att bereda av skrivelsen berörda utskott tillfälle att yttra sig över denna jämte eventuella motioner under förutsättning att överlämnade ärendet till det sammansatta utskottet. Ett sådant överlämnande har därefter också beslutats. Motionerna K1-K13 har väckts med anledning av skrivelsen. Skrivelsen föranleder följande yttrande från justitieutskottet. Till yttrandet har fogats två avvikande meningar (m, v, mp). En utgångspunkt för konventets arbete har varit att pelarstrukturen skall avskaffas och att beslutsformer, rättsliga instrument och annat så långt som möjligt skall regleras på ett enhetligt sätt. Konventets förslag innebär sammanfattningsvis att pelarstrukturen inom EU avskaffas och att det nuvarande samarbetet inom unionen rörande frågor som faller inom justitieutskottets beredningsområde förändras från att vara huvudsakligen mellanstatligt till att få tydliga överstatliga inslag. Huvudregeln blir att nya rättsakter - europeiska lagar och ramlagar - antas genom beslut i rådet med kvalificerad majoritet och med medbeslutande av . Det har funnits en bred enighet i konventet om denna överstatliga inriktning på reformarbetet. Rörande ett antal frågor inom utskottets beredningsområde föreslås dock att kravet på enhällighet skall behållas vid beslutsfattandet i rådet. Medlemsstaternas nationella parlament ges möjlighet att granska förslag från kommissionen mot bakgrund av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Om minst en fjärdedel av de nationella parlamenten anser, rörande frågor som faller under utskottets beredningsområde, att subsidiaritetsprincipen kränks skall kommissionen ompröva sitt förslag. menten ges även en roll i den parlamentariska granskningen respektive utvärderingen av Europol och Eurojust. Konventets förslag redovisas huvudsakligen på ett övergripande plan. Anledningen till detta är att de för utskottet relevanta artiklarna ännu inte diskuterats i sak i regeringskonferensen och att hela konventsförslaget dessutom är föremål för en juridisk-teknisk analys inom rådet som kommer att innebära vissa omstruktureringar. Mot den angivna bakgrunden vill utskottet framhålla att de artikelhänvisningar som görs syftar till det innehåll och den numrering de har enligt konventets förslag (dok. CONV 850/03). Yttrandet är disponerat så att efter en redogörelse av nuvarande bestämmelser beskrivs konventets förslag i erforderliga delar samt de motionsyrkanden som utskottet valt att yttra sig över. Utskottets överväganden följer därefter. Det rättsliga samarbetet inom den nuvarande tredje pelaren I avdelning VI, artiklarna 29-42, i Fördraget om Europeiska unionen (FEU) finns de bestämmelser om rättsliga och inrikes frågor som handlar om polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Bestämmelserna påverkar inte medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning samt att skydda den inre säkerheten (artikel 33 FEU). I artikel 29 FEU anges att unionens mål skall vara att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa genom att utforma gemensamma insatser på områdena polissamarbete och straffrättsligt samarbete samt genom att förebygga och bekämpa rasism och främlingsfientlighet. Målet skall uppnås genom förebyggande och bekämpande av brottslighet, vare sig denna är organiserad eller ej, särskilt terrorism, människohandel och brott mot barn, olaglig narkotikahandel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri. Som medel för att uppnå detta mål nämns bl.a. närmare samarbete mellan medlemsstaternas polismyndigheter, både direkt och genom Europol, mellan rättsliga myndigheter genom Eurojust och genom tillnärmning av straffrättsliga regler när det är nödvändigt. För att främja samarbetet inom de områden som anges i avdelning VI i FEU skall rådet på lämpligt sätt vidta åtgärder som bidrar till att unionens mål uppnås. För detta ändamål får rådet efter initiativ från en eller flera medlemsstater eller kommissionen genom enhälligt beslut bl.a. anta rambeslut och beslut som inte har direkt effekt i medlemsstaterna. Rambeslut - till skillnad från beslut - medför en tillnärmning av medlemsstaternas författningar. Rambeslut är bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås men inte avseende hur implementeringen skall göras (artikel 34 FEU). Innan rådet fattar beslut om antagande av ett rambeslut eller ett beslut skall höras. skall avge sitt yttrande inom en tidsfrist som inte får vara kortare än . Om något yttrande inte avges får rådet fatta beslut om antagande av det rättsliga instrumentet (artikel 39 FEU). Det straffrättsliga samarbetet inom unionen omfattar samarbete mellan behöriga myndigheter i medlemsstaterna - för svenskt vidkommande i första hand polis, åklagare och domstolar - avseende rättsliga förfaranden och verkställighet av beslut. Vidare omfattar samarbetet utlämning mellan medlemsstaterna samt frågor om behörighetskonflikter och förenlighet av medlemsstaternas regelverk. Slutligen omfattar samarbetet gradvisa beslut om åtgärder som fastställer minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad brottslighet, terrorism och narkotikahandel (artikel 31.1 FEU). Vad gäller polissamarbetet inom unionen skall rådet främja detta bl.a. genom samarbete genom Europol. Europol skall ges möjlighet att underlätta och stödja förberedelse samt främja samordning och utförande av utredningsinsatser av medlemsstaternas polis. Operativa insatser skall ledas av de berörda medlemsstaternas egna myndigheter. Europol har en stödjande funktion i dessa fall. Europol skall också kunna anmoda medlemsstaternas behöriga myndigheter att genomföra och samordna utredningar i särskilda fall (artikel 30 FEU). Rådet skall uppmuntra att samarbete sker genom Eurojust, samarbetsorganet för medlemsstaternas nationella åklagarmyndigheter, och bl.a. möjliggöra för Eurojust att underlätta en god samordning mellan de nationella myndigheterna. Eurojust skall vidare stödja brottsutredningar som gäller grov gränsöverskridande brottslighet, i synnerhet om den är organiserad (artikel 31.2 FEU). Samarbetet inom Europol regleras i Europolkonventionen, medan Eurojust inrättats genom ett beslut i rådet. får, om medlemsstaterna godtagit domstolens behörighet i denna del, meddela förhandsbesked om giltigheten och tolkningen av bl.a. rambeslut och beslut som antagits enligt bestämmelserna i avdelning VI i FEU samt om åtgärderna för att genomföra dessa i medlemsstaterna (artikel 35 FEU). har avgett en förklaring som innebär att har behörighet att pröva dessa frågor. I sammanhanget bör nämnas att vissa åtgärder för att på unionsnivå genomföra beslut och konventioner som rör det straffrättsliga samarbetet beslutas med kvalificerad majoritet i rådet utan hörande av (artikel 34.2 c och d FEU). Vidare bör påpekas att det i det nuvarande fördraget finns en möjlighet att genom enhälligt beslut i rådet, efter att ha hört , besluta att frågor som rör det straffrättsliga samarbetet skall omfattas av det beslutsförfarande som konventet nu föreslår. Rådet skall därefter rekommendera medlemsstaterna att anta ett sådant beslut i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser (artikel 42 FEU). Slutligen bör nämnas att regeringsformen efter den senaste ändringen tillåter överförande av kompetens till EU på detta område (se 10 kap. 5 § RF, prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18, bet. 2002/03:KU6, SFS 2002:903). Konventets förslag avseende det framtida polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet inom EU Konventets förslag innebär att pelarstrukturen avskaffas och att det straffrättsliga samarbetet, i vid bemärkelse, förändras från att vara mellanstatligt till att få tydliga överstatliga inslag. Något förenklat kan förslaget beskrivas som att de frågor som omfattas av den nuvarande tredje pelaren överförs till den första pelaren. Vissa särbestämmelser bl.a. vad avser beslutsfattandet, jämfört med gemenskapsrätten i övrigt, kommer dock alltjämt att finnas. fattas beslut i rådet om frågor som rör det straffrättsliga samarbetet med enhällighet efter det att haft möjlighet att yttra sig. representeras i rådet av företrädare för regeringen. Kravet på enhällighet i rådet för att en rättsakt, vanligen ett rambeslut, skall antas innebär att samtliga medlemsstater har vetorätt. Denna används inte i praktiken men är naturligtvis något som har betydelse för förhandlingsarbetet. Om den föreslagna rättsakten kräver lagstiftningsåtgärder i måste regeringen inhämta godkännande innan den röstar för att rättsakten skall antas i rådet (se 10 kap. 2 § RF). Rörande dessa rättsakter lämnar regeringsrepresentanter en s.k. parlamentarisk granskningsreservation under förhandlingarna. Detta innebär att regeringen inte kan ingå någon för bindande överenskommelse förrän lämnat sitt godkännande. Såsom praxis i har utbildats föreslår regeringen i en godkännandeproposition att godkänner ett utkast till rambeslut. I ärendet redovisas lagstiftningsbehovet. Regeringen återkommer till efter rambeslutets antagande i ett senare ärende med förslag till lagändringar. Denna ordning blir inaktuell om konventets förslag antas. Enligt konventets förslag skall nuvarande rättsliga instrument ersättas med europeiska lagar och ramlagar (artiklarna 32 och 33). I likhet med dagens rambeslut binder europeiska ramlagar medlemsstaterna avseende de mål som skall uppnås men överlåter till medlemsstaterna att bestämma hur detta skall ske; härför krävs alltså nationell lagstiftning. Europeiska lagar däremot är direkt tillämpliga. Såväl kommissionen som de enskilda medlemsstaterna har initiativrätt, dvs. får lägga fram förslag för prövning i rådet. En medlemsstat måste dock ha stöd av minst en fjärdedel av medlemsländerna för att få förslaget behandlat (artikel III-165). Beslut fattas enligt konventets förslag i de flesta fall med kvalificerad majoritet i rådet och med medbeslutande av . Rörande ett antal frågor inom utskottets beredningsområde föreslår konventet dock att kravet på enhällighet vid beslutsfattandet i rådet skall behållas. Här kan nämnas frågorna om en utökning av gärningar på den s.k. listan och om operativt polissamarbete (se artiklarna III-172.1 tredje stycket och III-176.3). genomgående motivering i konventet för att behålla kravet på enhällighet i dessa delar är de rättsliga och inrikes frågornas särskilda karaktär. De berör nationalstatens kärnuppgifter, att upprätthålla lag och ordning samt svara för bl.a. tvångsåtgärder mot enskilda. - Det bör tilläggas att det krävs att lämnar sitt samtycke för att ytterligare brott skall kunna föras upp på den s.k. listan. - När beslut skall fattas med kvalificerad majoritet i rådet på området med frihet, säkerhet och rättvisa krävs, fr.o.m. enligt konventets förslag, att förslaget skall stödjas av en majoritet av medlemsstaterna som företräder minst tre femtedelar av unionens befolkning för att det skall bli antaget (se artikel 24). I motion K13 (mp) begärs att beslut på det rättsliga området även i fortsättningen skall fattas med enhällighet i rådet. Här anförs bl.a. att den polisiära verksamheten och straffrätten tillhör nationalstatens kärnuppgifter samt att de föreslagna särreglerna rörande beslutsfattandet är otillräckliga. Motionärerna ser vidare faror i ett system som innebär att för bindande beslut fattas utan att först ha godkänts av samt att det straffrättsliga samarbetet kan leda till omotiverade straffskärpningar. Rådet - strategiska riktlinjer och en ständig kommitté Konventet föreslår att skall bestämma strategiska riktlinjer för lagstiftningsprogrammet och den operativa programplaneringen på området med frihet, säkerhet och rättvisa (artikel III-159). Besluten skall fattas med konsensus. Bestämmelsen är ny men innebär i praktiken enbart en kodifiering av rådande praxis. Det arbetet syftar till att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i om upprättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Slutsatserna från stats- och regeringschefernas möte i utgör sådana strategiska riktlinjer. Vid det mötet fattades vissa strategiska beslut om vilka frågor på det rättsliga området som skulle vara prioriterade. Konventet föreslår vidare att det skall inrättas en ständig kommitté vid ministerrådet för att se till att det operativa samarbetet inom unionen förbättras i frågor som rör den inre säkerheten. Kommittén skall vidare främja samordningen av de åtgärder som vidtas av behöriga nationella myndigheter. I konventet har förts en diskussion om hur man kan stärka unionens operativa samarbete. Det har uppfattats som en brist att det inte finns någon övergripande samordning av detta arbete, inte minst med tanke på de behov av gränsöverskridande insatser som kan uppstå vid större katastrofer, terrorist-attacker och liknande som berör flera medlemsstater. Företrädare för berörda unionsorgan kan medverka i kommitténs arbete. och de nationella parlamenten skall hållas informerade om kommitténs arbete (artikel III-162). Även denna bestämmelse är ny, men tanken är att den föreslagna kommittén skall ersätta dagens , som främst kommit att fungera som ett förhandlingsorgan rörande lagstiftningsfrågor. Den ständiga kommitténs uppgift är tänkt att begränsas till övergripande strategiska insat Det faktiska polisarbetet skall utföras av de nationella myndigheterna och av Europol. I motion K10 (m) begärs att konventets förslag i dessa delar avvisas. Här anförs att det inte föreligger skäl att ge en fördragsreglerad rätt att ta fram strategiska riklinjer på detta område. Rörande den föreslagna ständiga kommittén pekar motionärerna på riskerna för dubbelarbete och interna kompetensdiskussioner, vilket inte gagnar brottsbekämpningen. Det finns ingen rättslig grund i FEU för att unionen skall kunna anta rättsakter som omfattar brottsförebyggande åtgärder. Konventet föreslår att en rättslig grund införs som möjliggör samarbete kring brottsförebyggande frågor. Samarbetet på detta område är enligt förslaget begränsat till stödjande och uppmuntrande åtgärder som skall kunna regleras i europeiska lagar eller ramlagar. Unionsåtgärderna på detta område får inte innebära någon tillnärmning av medlemsstaternas rättsordningar (artikel III-173). I motion K10 (m) anförs att EU inte skall ges någon kompetens avseende brottsförebyggande åtgärder. Här anförs att de åtgärder som åsyftas i artikeln i första hand är en nationell angelägenhet. Motionärerna pekar på att de brottsförebyggande åtgärder som unionen bör vidta rör polisiära åtgärder och inte insatser som hör hemma inom delar av samhällslivet som inte till någon del omfattas av unionens kompetens. Samarbetet inom det straffprocessrättsliga området bygger bl.a. på principen om ömsesidigt erkännande av medlemsstaternas domar och beslut. Inom den materiella straffrätten arbetar man med tillnärmning, t.ex. i form av "minsta gemensamma maximistraff" men även med gemensamma brottsbeskriv- Konventet föreslår att samarbetet också i fortsättningen skall bygga på den grundläggande principen om ömsesidigt erkännande i fråga om straffprocessrätten. I förslaget anges att det skall vidtas åtgärder för att säkerställa att alla former av domar och rättsliga avgöranden erkänns i hela unionen och för att förebygga och lösa behörighetskonflikter mellan medlemsstaterna. Vidare skall utbildning av domare och domarpersonal främjas samt det straffrättsliga samarbetet mellan rättsliga eller likvärdiga myndigheter i medlemsstaterna främjas inom ramen för lagföring och verkställighet av beslut. Dessa åtgärder skall regleras i europeiska lagar eller ramlagar (artikel III-171.1). Vidare föreslås att rådet, i syfte att stärka förtroendet mellan medlemsstaternas myndigheter, skall kunna fatta beslut om europeiska ramlagar med minimiregler om tillåtlighet av bevis, fastställande av personers rättigheter vid det straffrättsliga förfarandet och brottsoffers rättigheter. Det skall också vara möjligt att i samma syfte anta minimiregler på andra områden av det straff Detta kräver i sådana fall enhällighet i rådet och samtycke av . Om sådana minimiregler antas skall detta inte hindra medlemsstaterna från att behålla eller införa en högre nivå när det gäller skydd för enskilda personers rättigheter vid straffrättsliga förfaranden (artikel III-171.2). När det gäller den materiella straffrätten föreslår konventet en ordning med ramlagar med minimiregler om fastställande av straffbarhet och påföljder. Dessa skall gälla inom områden av särskilt allvarlig brottslighet med gränsöverskridande inslag till följd av effekterna av brotten eller på grund av att det föreligger ett särskilt behov att bekämpa brottsligheten på unionsrättsliga grunder. Detta gäller en rad i förslaget uppräknade brott, nämligen terrorism, människohandel, sexuellt utnyttjande av kvinnor och barn, olaglig narkotikahandel, olaglig vapenhandel, penningtvätt, korruption, förfalskning av betalningsmedel, IT-brottslighet och organiserad brottslighet, den s.k. listan. Rådet ges också en möjlighet att i enhällighet och med samtycke ytterligare utvidga listan med andra brott som uppfyller de inledningsvis angivna kraven (artikel III-172.1). föreslås också att ramlagar skall få beslutas inom områden av brottslighet som skadar ett gemensamt intresse som omfattas av unionens politik, om straffrättsliga påföljder visar sig nödvändiga för att politiken skall genomföras effektivt (artikel III-172.2). Det nu sagda innebär att ramlagar enligt förslaget kan beslutas dels beträffande brott som finns på listan, dels beträffande ännu inte närmare angivna brott som skadar unionens gemensamma intressen. Ramlagar beslutas med majoritetsbeslut. Proceduren för att utvidga listan består av två steg. Brottet i fråga måste uppfylla rekvisiten i artikel 172.1, dvs. brottet skall vara av allvarligt slag och ha gränsöverskridande inslag eller så skall det finnas ett särskilt behov av att bekämpa brottet på unionsrättsliga grunder. Ett beslut om att tillföra listan ett nytt brott kräver enhällighet i rådet, efter att hörts. Därefter skall rekvisiten m.m. för det nya brottet på listan fastställas i en europeisk ramlag. När det gäller brott mot unionens intresse fattas beslut direkt om en europeisk ramlag. Som framgår skall således samtliga rättsakter som antas inom unionen enligt artiklarna III-171 och III-172 regleras i europeiska ramlagar. Som tidigare framgått har såväl kommissionen som de enskilda medlemsstaterna initiativrätt, dvs. får lägga fram förslag för prövning i rådet avseende området med frihet, säkerhet och rättvisa. En medlemsstat måste dock ha stöd av minst en fjärdedel av medlemsländerna för att få förslaget behandlat (artikel III-165). Slutligen kan anmärkas att det i konventets förslag anges att, i likhet med vad som gäller enligt FEU, ingen av bestämmelserna i avsnittet om det straffrättsliga och polisiära samarbetet påverkar medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten (artikel III-163). I motion K8 (kd) anförs att det är viktigt att det straffrättsliga samarbetet vidareutvecklas genom bl.a. en ökad samordning av medlemsstaternas rättsordningar och en förenkling av beslutsprocesserna inom unionen. I motion K2 (c) begärs en tydlig kompetensfördelning mellan unionen och medlemsstaterna på det straffrättsliga området och att användningen av europeiska lagar skall begränsas till unionsorganen Eurojust och Europol. Här pekas på att noggranna överväganden behöver göras innan beslut fattas som medför att en fråga därefter beslutas med majoritetsbeslut i rådet. Detta är nödvändigt för att kunna bedöma vilka rättspolitiska effekter en förändring medför. Motionärerna anför vidare att kommissionens förslagsrätt på detta område bör begränsas. Motionärerna anför slutligen att det bör vara ett krav att de nationella parlamenten hörs innan ytterligare brott förs upp på den s.k. listan. I motionerna K9 (v) och K12 (fp) anförs att det är viktigt att rättssäkerhetsaspekterna alltid framhålls och noga beaktas i samband med införande av nya rättsakter på detta område. I motionerna framhålls att detta är särskilt viktigt vad gäller genomförandet av den grundläggande principen om ömsesidigt erkännande. Enligt FEU skall polis- och åklagarsamarbetet inom unionen syfta till att förebygga och bekämpa brottslighet vare sig denna är organiserad eller ej. Vissa brott, t.ex. olaglig narkotikahandel, människohandel, korruption och bedrägeri, anses särskilt angelägna att bekämpa. Samarbetet skall ske dels genom direkt samarbete mellan de nationella polis- och åklagarmyndigheterna, dels genom Europol och Eurojust. Ramarna för Europols och Eurojusts verksamhet slås fast i FEU (artiklarna 30 och 31). I övrigt regleras, som framgått tidigare, Europols verksamhet i Europolkonventionen medan Eurojusts verksamhet regleras i ett rådsbeslut. Europols huvuduppgift är att svara för en omfattande kriminalunderrättelseverksamhet och att på olika sätt främja samarbete mellan de nationella polismyndigheterna för att förebygga, upptäcka och utreda brott. Det finns också utrymme för visst operativt samarbete. Detta utförs i sådana fall av den aktuella medlemsstatens polis, men Europolpersonal kan delta. Eurojusts huvuduppgift enligt FEU är att stödja utredningar som gäller grov gränsöverskridande brottslighet och att främja samarbetet mellan de nationella åklagarmyndigheterna. Verksamheten har inga operativa inslag. Det finns ingen fördragsreglerad rätt för de nationella parlamenten att granska Europol och Eurojust. Däremot skall få en rapport om deras respektive verksamhet. Rapporterna avfattas av rådet. Konventet föreslår att polissamarbetet i stort skall ha samma utformning som . Europols uppgift skall sålunda vara att stödja och stärka medlemsstaternas polismyndigheters och andra brottsbekämpande organs insatser samt deras ömsesidiga samarbete i den förebyggande kampen mot allvarlig gränsöverskridande brottslighet och sådan brottslighet som skadar ett unionsintresse (artikel III-177.1). I europeiska lagar skall fastställas bl.a. Europols arbetsuppgifter och dess insatsområde. Uppgifterna kan omfatta bl.a. regler om informationsutbyte, samordning, organisering och genomförande av utredningar och operativa insatser tillsammans med nationella åklagarmyndigheter eller inom gemensamma brottsutredningsgrupper. Alla Europols operativa insatser skall genomföras tillsammans med nationella myndigheter. Tvångsåtgärder får genomföras endast av berörda nationella myndigheter (artikel III-177.2 första stycket och 177.3). Europols verksamhet skall sålunda enligt förslaget inte längre regleras av en konvention utan av en europeisk lag. I den europeiska lagen skall vidare regleras den granskning som redan med gällande regler skall utföra av Europols verksamhet. De nationella parlamenten skall medverka i granskningen (artikel III-177.2 andra stycket). I förslaget finns ingen beskrivning av hur och i vilken omfattning skall granska Europol eller de nationella parlamentens roll. I fråga om regleringen av Eurojusts verksamhet föreslås en motsvarande ordning med en grundläggande reglering i fördraget och en europeisk lag. Enligt förslaget skall Eurojusts uppgift vara att stödja och stärka samordning och samarbete mellan nationella åklagarmyndigheter med uppgift att lagföra allvarlig gränsöverskridande brottslighet eller brottslighet för vilken det krävs lagföring på unionsrättsliga grunder (artikel III-174.1). I europeiska lagar skall fastställas bl.a. Eurojusts insatsområde och arbetsuppgifterna. Dessa uppgifter kan omfatta att inleda och samordna straffrättsliga förfaranden som genomförs av nationella myndigheter, särskilt avseende brott som skadar unionens finansiella intressen.