rfr · GQA1DBV6JRF · 2004-04-02 00:00:00 — På uppdrag av lagutskottet har genomfört en kartläggning av de självregleringsorgan som finns i näringslivet. Syftet med kartläggningen är att ge utskottet underlag inför beslut om den närmare inriktningen på en eventuellt fortsatt studie. Eftersom studien bedömts ha ett allmänt intresse publiceras den i . har på uppdrag av lagutskottet genomfört en kartläggning av de självregleringsorgan som finns i näringslivet. Syftet med kartläggningen är att ge utskottet underlag inför beslut om den närmare inriktningen på en eventuellt fortsatt studie. Härmed överlämnas kartläggningen Näringslivets självregleringsorgan - en uppföljningspromemoria. Beslut i detta ärende har fattats av utredningschefen . Kartläggningen har tagits fram av och . I projektarbetet har även deltagit. , och har också medverkat i kartläggningen. 1 Sammanfattning och bedömning 2.3 Definitioner och avgränsningar 3 Resultatet av kartläggningen 3.4 Förfarande, utgången i ärendena och efterlevnad av utslagen 3.6 Information om självregleringsorganens verksamhet GENOMGÅNG AV DE ENSKILDA SJÄLVREGLERINGSORGANEN* Etiska Rådet för Betalteletjänster Etiska Rådet för Marknadsundersökningar och Kundpanelen (If) Näringslivets Etiska Råd mot Könsdiskriminerande reklam Rådet för marknadsövervakning och Frågeformulär - konsoliderad version 1 Sammanfattning och bedömning har vid ett flertal tillfällen uttalat sig till förmån för ett ökat inslag av egenåtgärder från näringslivets sida på konsumentpolitikens område. På uppdrag av lagutskottet har följt upp förekomsten av och verksamheten hos av näringslivet inrättade s.k. självregleringsorgan. Resultatet redovisas i denna promemoria. Självreglering eller egenåtgärder innebär att marknaden reglerar sig själv utan ingrepp från lagstiftarens sida. Därmed avses åtgärder i systematiserad form som vidtas av ett företag, en bransch eller hela näringslivet och som syftar till att förebygga eller lösa problem i förhållande till konsumenter och andra kunder. Ett led i denna självreglering kan vara att inrätta ett särskilt självregleringsorgan. Med självregleringsorgan åsyftas i kartläggningen huvudsakligen ett från staten självständigt och i viss mån från huvudman oberoende organ inrättat för auktoritativ tvistlösning mellan enskilda företag och konsumenter, alternativt ett organ som uttalar sig auktoritativt om olika typer av marknadsföringsåtgärder eller branschetiska frågor. Av kartläggningen framgår att självregleringsorganen utgör såväl till namnet (t.ex. kundombudsman, nämnd, ansvarsnämnd, reklamationsnämnd) som till verksamhet, sammansättning, budget m.m. en på många sätt heterogen samling organ. I denna uppföljning har 45 självregleringsorgan beskrivits. När det gäller självregleringsorganens sammansättning kan man rent principiellt tala om två typer. För det första ombudsmannainstitut, där en person fattar beslut. För det andra nämnder där ett varierande antal personer gemensamt fattar beslut i ärenden. De allra flesta av de undersökta organen är organiserade i nämnder. I ca två tredjedelar av nämnderna saknas en konsumentrepresentant. Inom många organ finns det fastslaget att nämndens ordförande skall ha domarkompetens eller vara lagkunnig. Organens prövning är i nästan samtliga fall skriftlig och kostnadsfri för konsumenten/kunden. I de flesta fall sker en skriftväxling innan ärendena avgörs av organet. Den genomsnittliga handläggningstiden för ett ärende varierar . Självregleringsorganen registrerade totalt över 7 500 inkomna eller avgjorda ärenden. Till detta skall läggas det antal tvister som inte formellt tas upp till prövning genom att medling och liknande metoder har använts av organen för att lösa tvisten mellan parterna. Andelen sakprövade ärenden där konsumenten/kunden får helt eller delvis rätt uppgår för många självregleringsorgan till . Efterlevnaden av utslagen är hög bland företagen. Självregleringsorganens verksamhet finansieras i de flesta fall av branschförbunden. I ett fåtal fall tas dock avgifter ut direkt av företagen eller också påförs sanktionsavgifter. En lågt räknad skattning av de totala kostnaderna för verksamheten hos de ca två tredjedelar av självregleringsorganen som redovisat dessa uppgifter visar kostnader motsvarande . Enligt utredningstjänstens bedömning tillhandahåller självregleringsorganen förhållandevis enkel och snabb tvistlösning/ärendehantering för ett stort antal konsumenter. Därtill är prövningen med något enstaka undantag kostnadsfri för konsumenterna. Särskilt viktigt ur ett konsumentperspektiv är att efterlevnaden av utslagen hos företagen visat sig vara hög och att många självregleringsorgan redovisar att av utslagen går konsumenternas väg. I kartläggningen har utredningstjänsten uppmärksammat att det saknas en lättillgänglig och heltäckande informationskälla, exempelvis en webbplats, där konsumenter m.fl. skulle kunna få information om vilka självregleringsorgan som finns och vilken verksamhet de bedriver. När det gäller ett eventuellt fortsatt utredningsarbete kan särskilt uppmärksammas att det finns skillnader mellan branscher. Exempelvis banksektorn saknar självregleringsorgan medan det i en närliggande bransch, som försäkringsbranschen, finns många självregleringsorgan. En naturlig följdfråga är varför det ser ut på detta sätt och vilka konsekvenser det har för konsumenterna. Andra intressanta aspekter är vilka samhällsekonomiska vinster som följer av ett system med självregleringsorgan inom näringslivet samt dess betydelse för rättssäkerheten. har vid ett flertal tillfällen uttalat sig till förmån för ett ökat inslag av egenåtgärder från näringslivets sida på konsumentpolitikens område. Även regeringen har ägnat frågan intresse bl.a. genom tillsättandet av (dir. 2002:115). Frågan har också förts upp på EU:s agenda, bl.a. genom att Europeiska kommissionen presenterat en grönbok (KOM (2001) 531) om konsumentskyddet inom EU. var tidigare ett branschövergripande system för självreglering. Nämnden tolkade och tillämpade marknadsföringskoder från . När lagen om otillbörlig marknadsföring kom 1971 lades nämnden ned och och inrättades. I proposition 1984/85:213 förordade regeringen en övergång till mer systematiserade insatser från näringslivets sida för att spåra upp konsumentproblemen och egenåtgärder för att lösa dem. Regeringen ansåg att näringslivet borde ta ett betydligt mer aktivt ansvar för att regler och överenskommelser följs. Även var positiv till ökade insatser från näringslivets sida. Sammanfattningsvis uttalades att den fortsatta utvecklingen borde ha karaktären av ett samspel mellan olika insatser av och näringslivet men att borde ha det övergripande ansvaret (bet. LU 1985/86:10). Som ett ytterligare steg mot att förlita sig på egenåtgärder ville regeringen att sådana i större utsträckning än tidigare borde komma till stånd och utan att i varje läge måste ha en uppfattning om dem (prop. 1985/86:121). Det system som med anledning av regeringens uttalanden rekommenderade kan sägas bygga på ett ömsesidigt förtroende mellan det allmänna och näringslivet. Det allmänna förväntade sig att näringslivet tog sitt ansvar för konsumenternas förhållanden. Näringslivet räknade med att det allmänna inte utan tungt vägande skäl skulle gripa in och reglera områden där egenåtgärder har förutsättningar att kunna fungera. noterade lagutskottet att näringslivets förståelse för konsumentfrågornas betydelse ökat och att utvecklingen var positiv. Det konstaterades att det fanns program för intern reklambevakning, reklamationshantering och tvistlösning (bet. 1994/95:LU32). Frågan om självreglering har även uppmärksammats av Europeiska kommissionen, som lade fram en grönbok om konsumentskyddet inom EU. För att uppnå en högre grad av harmonisering av de bestämmelser som reglerar företagens agerande gentemot konsumenterna - god affärssed - presenteras för- och nackdelar med två alternativa tillvägagångssätt. Det ena tillvägagångssättet är att fortsätta att enbart använda detaljreglering. Det andra skulle vara att utveckla ett ramdirektiv som vid behov kompletteras med detaljreglering m.m. Om konsumentskyddet skulle regleras genom en enhetlig ramlagstiftning i medlemsstaterna uppkommer enligt kommissionen följdfrågor som rör bl.a. näringslivets självreglering. I grönboken poängteras att effektiv självreglering som innehåller tydliga, frivilliga och bindande åtaganden gentemot konsumenterna och som tillämpas på ett korrekt sätt kan minska behovet av lagstiftning. För att möjliggöra självregleringsarbetet inom hela EU krävs enligt kommissionen två saker. Först måste definieras vad som är att anse som vilseledande eller illojal affärsmetod i förhållandet mellan företag och konsument. Sedan måste denna definition beaktas inte bara av företag som handlar med konsumenter, utan även av handelsorganisationer och andra organisationer som lämnar rekommendationer om affärsmetoder och utformar koder etc. utskott för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor välkomnar kommissionens inriktning att harmonisera lagstiftningen om god affärssed. I fråga om självreglering menar utskottet att denna skall utgöra ett komplement till gemenskapslagstiftningen och bör bygga på en dialog mellan företagen och konsumenterna. Kommissionen uppmanas att före mitten av 2004 utarbeta ett förslag om införande av ramar för ett samarbete om tillämpningen. Utskottet påpekar att de element som bör ingå i ett ramdirektiv måste fördjupas och innehållet diskuteras med relevanta konsument- och branschorganisationer. Kommissionen har på grundval av grönboken och reaktionerna på denna lagt fram ett förslag till direktiv om otillbörliga affärsmetoder (KOM (2003) 356). Regeringen tillsatte en kommission för analys av behovet av åtgärder som säkerställer förtroendet för det svenska näringslivet (). har bl.a. uppdraget att belysa näringslivets egna insatser i förtroendeskapande syfte. Kommissionen skall i enlighet med ett tilläggsdirektiv redovisa sitt uppdrag till regeringen . har beslutat att ge i uppdrag att genomföra en uppföljning av näringslivets självreglering. I uppföljningen ingår att identifiera näringslivets självregleringsorgan och att kortfattat belysa verksamheten hos dessa organ. Kartläggningens närmare inriktning har fastställts efter kontinuerligt samråd mellan lagutskottets kansli och utredningstjänsten. 2.3 Definitioner och avgränsningar Med begreppet självreglering - eller egenåtgärder - avses åtgärder i systematiserad form som vidtas av ett företag, en bransch eller hela näringslivet och som syftar till att förebygga eller lösa problem i förhållande till konsumenter och andra kunder. Det innebär att marknaden reglerar sig själv utan ingrepp från lagstiftarens sida. Självreglering kan bestå av rekommendationer från exempelvis en branschorganisation, en gemensam reglering där myndigheter utformar regler tillsammans med branscher eller näringslivet eller egenåtgärder som är självpåtagna av aktörerna. Som exempel kan nämnas standardavtal, branschetiska regler och produktcertifiering. Det kan också innebära att näringsidkaren investerar i ett inarbetat varumärke eller ansluter verksamheten till en butikskedja som har ett gott renommé. Vidare kan självreglering exempelvis innebära att näringsidkaren erbjuder produkten tillsammans med en garanti. Begreppet självreglering omfattar också s.k. självregleringsorgan som inrättas av näringslivet. Med självregleringsorgan avses här huvudsakligen ett från staten självständigt och i viss mån från huvudman oberoende organ för auktoritativ tvistlösning mellan enskilda företag och konsumenter alternativt ett organ som uttalar sig auktoritativt om olika typer av marknadsföringsåtgärder eller branschetiska frågor. Tvisten kan gälla en konsument som är oense med ett företag om exempelvis påstått fel i en vara eller tjänst och som parterna inte kan lösa på egen hand. Om tvisten kvarstår efter eventuell kontakt med konsumentvägledare och konsumenten i detta läge inte kan eller vill vända sig till eller vill inleda ett tvistemålsförfarande i allmän domstol kan det i många fall finnas en möjlighet att utan kostnad få sin sak prövad av ett självregleringsorgan. En utgångspunkt för kartläggningen har varit att välja ut organ som kan vara av direkt betydelse för den enskilde konsumenten eller företagskunder. Det kan exempelvis röra sig om organ som prövar reklamationer av felaktiga varor och/eller tjänster eller organ som prövar olika typer av otillbörliga marknadsföringsåtgärder. Därmed förutsätts att organen sliter tvister eller avger auktoritativa uttalanden om marknadsföringsåtgärder eller branschetiska frågor. Vidare skall utslagen i princip vara bindande för det enskilda företaget. Sådan bundenhet kan följa av medlemskap i ett branschförbund. är sanktioner knutna till bristande efterlevnad av förbundets stadgar etc. I kartläggningen ingår även organ vilkas utslag inte är på detta sätt bindande. En förutsättning är då att det finns andra starka incitament för företagen att följa utslagen. Vedertaget bruk inom branschen, risk för att utslag som inte följs ges allmän spridning genom medier etc. kan utgöra sådana pådrivande faktorer. Organ som endast ägnar sig åt rådgivning till konsumenter och kunder eller där målgruppen inte utgörs av konsumenter ingår inte i kartläggningen. Följaktligen omfattar kartläggningen inte exempelvis kundombudsman, och och inte heller och . Den andra utgångspunkten för kartläggningen har varit att den skall omfatta näringslivets egna självregleringsorgan. Därmed bortfaller organ som delvis har myndigheter som huvudmän (t.ex. Konsumenternas Bank- och , ) och självregleringsorgan som till viss del är offentligrättsligt reglerade (t.ex. , och för hantering av genetisk information). När det gäller den privata försäkringsbranschen har de fem största försäkringsbolagen/-koncernerna, exklusive eventuella dotterbolag, tagits med i uppföljningen. Dessa har tillsammans av marknaden för skadeförsäkring och av livförsäkringsmarknaden. Försäkringsbranschen i består av 448 försäkringsbolag och ett antal understödsföreningar. Studien har genomförts i följande steg. Med utgångspunkt i äldre kartläggningar av egenåtgärdsprogram och organ, kontakter med branschföreträdare och myndigheter samt sökningar på Internet har en sammanställning tagits fram över självregleringsorgan som uppfyller fastslagna definitioner och avgränsningar. har företrädare för de olika självregleringsorganen frågats ut via telefon enligt ett fastställt frågeformulär (se bilaga). Utifrån intervjuerna, information på aktuella webbplatser samt stadgar/instruktioner för självregleringsorganet har en redogörelse för respektive organ sammanställts. Redogörelserna har som en del i kvalitetssäkringen sedan skickats till respektive organ för faktakontroll och synpunkter. I förekommande fall har kompletterande frågeställningar skickats till organen. Därefter har utredningstjänsten sammanställt och analyserat underlaget. 3 Resultatet av kartläggningen I den genomförda kartläggningen har 45 självregleringsorgan identifierats (se bilaga). Givet den använda definitionen torde kartläggningen, med undantag för självregleringsorgan i bl.a. små försäkringsbolag, omfatta flertalet organ som förekommer inom det svenska näringslivet. I de fall det finns två organ med samma huvudman, alternativt att det ena organet är ett överprövningsforum åt det andra organet, har vart och ett av dessa räknats som ett eget självregleringsorgan. Utredningstjänsten har under kartläggningen funnit att några självregleringsorgan har upphört med sin verksamhet. När det gäller etableringsår för självregleringsorganen visar kartläggningen följande: Det kan noteras att 19 självregleringsorgan har bildats efter det att uttryckte sig i positiva ordalag om näringslivets självreglering. I fråga om branschtillhörighet uppvisas en stor variation när det gäller typ av bransch som inrättat självregleringsorgan: tjänsteproducerande branscher, branscher inom detaljhandeln, tidningsbranschen, läkemedelsbranschen, försäkringsbranschen, reklambranschen m.fl. Bland huvudmännen för självregleringsorganen återfinns såväl små branschförbund som stora branschförbund samt i ett fåtal fall flera branschförbund tillsammans. Ett exempel på det sistnämnda är . De självregleringsorgan inom försäkringsbranschen som inte har som huvudman har enskilda försäkringsbolag som huvudman. Det finns också branschövergripande organ, t.ex. Näringslivets Etiska Råd mot Könsdiskriminerande reklam, och för direktmarknadsföring. Självregleringsorganens huvudsakliga verksamhet är normalt att pröva klagomål eller tvist mellan en enskild konsument och ett företag som är medlem i det branschförbund eller de branschförbund som är huvudman eller huvudmän för verksamheten. Det finns även många exempel på att enskilda företag eller myndigheter eller organet självt kan initiera ärenden för prövning, se exempelvis . Vilka tvisteföremål som kan prövas varierar beroende på organets inriktning. Det kan exempelvis röra sig om marknadsföringsåtgärder, etikfrågor, fel i vara och felaktigt utförda tjänster. Organens prövning baseras på lagar, andra författningar och praxis samt branschrekommendationer, etiska riktlinjer och liknande. En del av de undersökta självregleringsorganen tillämpar en tidsfrist för anhängiggörande av ett ärende på i de flesta fall mellan och . Studien visar att det finns några få exempel där ett tvåinstansförfarande tillämpas, dvs. att ett självregleringsorgan kan överpröva vissa beslut från ett annat självregleringsorgan. Exempel på sådana överprövningsorgan är försäkringsbolaget kundpanel och samt . I de aktuella fallen har det över- och underordnande självregleringsorganet samma huvudman. Vissa av organen ägnar sig även åt annan verksamhet än tvister och klagomål, såsom att ge ut branschrekommendationer, förbättra företagens interna rutiner, vara remissinstans m.m. Organens sammansättningar är i huvudsak av två slag. Den första och mindre vanligt förekommande typen är ombudsmannainstitut, med en eller flera ombudsmän, som självständigt fattar beslut. förekommer huvudsakligen bland försäkringsbolagens självregleringsorgan och i ett fåtal ytterligare fall. Den andra och således mer frekventa typen är nämnder med ett varierat antal ledamöter som fattar beslut. Andra namn på dessa nämnder är råd, kommitté, disciplinnämnd etc. Såvitt gäller nämnder är här två aspekter av särskilt intresse, nämligen om det finns konsumentrepresentation i organet och om det finns någon ordförande som har domarkompetens eller är lagfaren. Kartläggningen visar att konsumentrepresentation saknas i relativt många organ, ca två tredjedelar. Möjligen är dock en förändring på gång mot ökad konsumentrepresentation. Detta illustreras exempelvis av att avser att utöka konsumentrepresentationen i sina nämnder. Ett annat exempel är försäkringsbolaget , som med sin ganska nyinrättade kundpanel har skapat ett självregleringsorgan där konsumenterna är i majoritet. Krav på att ordföranden i nämnderna skall ha domarkompetens eller vara lagfaren förekommer ganska ofta. Det inträffar också att någon med juridisk skolning utses som ordförande trots att ett sådant krav inte uppställs för att komma ifråga som ordförande. I vissa fall har justitieråd och andra höga domare rekryterats som ordförande i nämnder. När det gäller övriga ledamöter föreskrivs ofta i stadgar/instruktioner att viss typ av fackkunskap eller erfarenhet krävs för att inneha en sådan post. 3.4 Förfarande, utgången i ärendena och efterlevnad av utslagen Prövningen hos självregleringsorganen är i de flesta fall kostnadsfri för kunden/konsumenten. Ett fåtal undantag finns dock. Ett exempel är , som tar ut en anmälningsavgift om för vanliga konsumenter och plus moms för juridiska personer. Anmälningsavgiften återbetalas dock om nämndens utslag går i anmälarens favör. Vissa organ, exempelvis Rådet för marknadsövervakning () och (/), tar i efterhand ut en avgift av företagen vid konstaterade överträdelser. Det finns också något exempel på organ där båda parterna åläggs betala de kostnader som uppkommer. Transportbandsföretagens Riksförbunds är ett sådant organ. Det kan tilläggas att avgiften vid ansökan om stämning vid tingsrätt uppgår till . Prövning hos är kostnadsfri för konsumenten. Handläggningen hos självregleringsorganen är skriftlig. Efter att en anmälan inkommit till organet vidtar normalt en skriftväxling med möjligheter till svaromål och genmäle för parterna. Den genomsnittliga handläggningstiden varierar, såväl inom organen som mellan organen. Det beror bl.a. på ärendenas komplexitet, sammanträdesfrekvens samt omständigheter i de enskilda ärendena. Den genomsnittliga handläggningstiden hos organen varierar i normalärenden från en månad upp . Inget av organen redovisar en handläggningstid som överstiger 12 månader. Som jämförelse kan nämnas att medianåldern respektive genomsnittsåldern för förenklade tvistemål (dvs. mål som rör högst ett halvt basbelopp) i landets tingsrätter uppgick till 2,4 och . Hos är den genomsnittliga handläggningstiden för ärenden som avgörs i nämnd respektive av ordförande/delegerad tjänsteman och 2002. De ärenden som har inkommit till eller avgjorts av självregleringsorganen uppgår till totalt över 7 500. Till dessa skall läggas ett stort antal ärenden som inte formellt registrerats som ärenden, eftersom de kunnat lösas genom olika slag av informella kontakter mellan självregleringsorganet och parterna. Detsamma gäller ärenden av mera klagomålskaraktär som vanligtvis hanteras utan formell registrering. Det kan också nämnas att ungefär en tredjedel av kartläggningens självregleringsorgan har en verksamhet som i viss mån får anses ha begränsad omfattning, då färre än tio ärenden inkom/ avgjordes . var antalet i tingsrätt avgjorda förenklade tvistemål 12 897 och antalet inkomna ärenden hos 8 848. Andelen sakprövade ärenden där konsumenterna/kunderna får helt eller delvis rätt uppgår för många självregleringsorgan till . Här kan som jämförelse nämnas att ändringsfrekvensen i för sakprövade ärenden är . Enligt uppgifter från många självregleringsorgan är efterlevnaden av deras avgöranden bland företagen hög. Många organ redovisar också en i det närmaste hundraprocentig efterlevnad av besluten. Detta gäller exempelvis försäkringsbolagens kundombudsmän. I vissa fall garanterar självregleringsorganet att medel utbetalas till kunden om företaget vägrar efterleva ett utslag från organet. Företagen riskerar också i vissa fall att uteslutas ur branschförbundet om de vägrar rätta sig efter självregleringsorganets utslag. I vissa fall riskerar de företag som inte efterlever utslagen att drabbas av olika typer av offentliggörande. Som jämförelse kan nämnas att följsamheten när det gäller beslut har varit . Självregleringsorganen finansierar i samtliga fall sin verksamhet via sin huvudman, dvs. normalt ett eller flera branschförbund. Som nämnts ovan finns det dock några få exempel på att finansiering sker helt eller delvis genom ansökningsavgifter eller att avgifter påförs i efterhand. När det gäller Etiska Rådet för Betalteletjänster finansieras verksamheten genom att av bruttointäkterna för de tjänster som betaltjänstbolagen tillhandahåller, utöver normal samtalstaxa, går till rådets verksamhet. Intressant att notera är att tillämpar en interndebitering där de bolag, som står för en större andel ärenden hos , också får stå för en större del av dennes finansiering. Kostnaderna för självregleringsorganens verksamhet varierar stort och kan i vissa fall uppgå till åtskilliga . Framför allt försäkringsbolagens självregleringsorgan uppvisar stora kostnader. En lågt räknad skattning av de totala kostnaderna för verksamheten hos de ca två tredjedelar av självregleringsorganen som redovisat dessa uppgifter visar kostnader överstigande 2002. 3.6 Information om självregleringsorganens verksamhet Självregleringsorganen lämnar i de flesta fall information om organets verksamhet via organets/huvudmannens webbplats.